Brussel, 1.2.2006

SEC(2006) 110 definitief

Aanbeveling voor een

ADVIES VAN DE RAAD

overeenkomstig artikel 9, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over het geactualiseerde convergentieprogramma van Letland, 2005-2008

(door de Commissie ingediend)

TOELICHTING

Achtergrond

Het stabiliteits- en groeipact, dat op 1 juli 1998 in werking is getreden, gaat uit van gezonde openbare financiën als middel ter versterking van de voorwaarden voor prijsstabiliteit en voor een sterke en duurzame groei die bevorderlijk is voor de werkgelegenheidschepping. In 2005 is het pact voor de eerste maal gewijzigd. Het heeft weliswaar zijn nut bewezen bij het verankeren van begrotingsdiscipline, maar er werd een hervorming van het pact nodig geacht om de doeltreffendheid en de economische onderbouwing ervan te versterken en tevens de houdbaarheid van de openbare financiën op lange termijn te waarborgen.

In Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad over versterking van het toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid[1], die deel uitmaakt van het pact, is bepaald dat de lidstaten stabiliteits- of convergentieprogramma's en jaarlijkse actualiseringen daarvan aan de Raad en de Commissie moeten voorleggen (de lidstaten die de eenheidsmunt reeds hebben aangenomen, moeten (geactualiseerde) stabiliteitsprogramma's indienen en de lidstaten die de eenheidsmunt nog niet hebben aangenomen, moeten (geactualiseerde) convergentieprogramma's indienen). Het eerste convergentieprogramma van Letland werd in mei 2004 ingediend. Overeenkomstig de verordening bracht de Raad op basis van een aanbeveling van de Commissie en na raadpleging van het Economisch en Financieel Comité op 5 juli 2004 hierover advies uit. Geactualiseerde stabiliteits- en convergentieprogramma's worden volgens dezelfde procedure door de Commissie beoordeeld en door hogervermeld Comité onderzocht, terwijl ook de Raad over de mogelijkheid beschikt deze programma's te evalueren.

In de programma's moeten de lidstaten aangeven wat hun middellangetermijndoelstelling voor de begrotingssituatie is, met welke beleidsmaatregelen zij deze doelstelling willen verwezenlijken en daaraan willen vasthouden, en welke economische veronderstellingen eraan ten grondslag liggen. Na de hervorming van het pact moet de middellangetermijndoelstelling voor de individuele lidstaten worden gedifferentieerd om rekening te houden met de economische en budgettaire heterogeniteit in de Unie, ook wat het begrotingsrisico voor de houdbaarheid van de openbare financiën betreft. Andere elementen van de hervorming zijn dat moet worden gestreefd naar een meer symmetrische aanpak van het begrotingsbeleid gedurende de gehele cyclus door een sterkere begrotingsdiscipline in economisch goede tijden, terwijl "grote structurele hervormingen" met een verifieerbare positieve invloed op de houdbaarheid van de openbare financiën op lange termijn in aanmerking moeten worden genomen bij het toestaan van een tijdelijke afwijking van de middellangetermijndoelstelling of van het aanpassingstraject met het oog op het bereiken van deze doelstelling.

Rekening houdend met de najaarsprognoses 2005 van haar diensten, de gedragscode[2], de algemeen aanvaarde methode voor de schatting van de potentiële productie en de conjunctuurgezuiverde saldi, alsmede met de globale richtsnoeren voor het economisch beleid die zijn vervat in de geïntegreerde richtsnoeren voor de periode 2005-2008, heeft de Commissie het onlangs ingediende geactualiseerde convergentieprogramma van Letland onderzocht en, op basis van de onderstaande evaluatie, een aanbeveling voor een advies van de Raad aangenomen.

Evaluatie

1. Het derde geactualiseerde convergentieprogramma van Letland is op 30 november bij de Commissie ingediend en bestrijkt de periode 2005-2008. Het programma volgt in grote lijnen de in de nieuwe gedragscode aangegeven modelstructuur voor stabiliteits- en convergentieprogramma's. Het vertoont evenwel leemten in de krachtens de nieuwe gedragscode te verstrekken facultatieve gegevens (het bevat met name geen gegevens over de arbeidsproductiviteit en de gewerkte uren).

2. Tijdens de afgelopen tien jaar beliep de gemiddelde jaarlijkse reële BBP-groei in Letland meer dan 6% en liet daarmee een indrukwekkend herstel zien na de economische ontwrichting als gevolg van de transitie naar een markteconomie. Aangenomen wordt dat het reële BBP in 2005 eindelijk het niveau van vóór 1991 heeft overschreden. Dit groeiverloop werd gekenmerkt door sterke productiviteitsstijgingen en meer recentelijk ook door een groei van de werkgelegenheid. Er zijn echter steeds meer tekenen die erop duiden dat de ontwikkelingen op het gebied van de externe onevenwichtigheden, de inflatie en de kredietexpansie tot oververhitting leiden. Als gevolg van de grote externe onevenwichtigheden is Letland afhankelijk van de instroom van kapitaal, waardoor de buitenlandse schuldquote is toegenomen. In de actualisering van het programma wordt ervan uitgegaan dat de reële BBP-groei zal verzwakken van 8,4% in 2005 tot 7,5% in 2006 en vervolgens een verdere lichte vertraging te zien zal geven, waardoor hij in zowel 2007 als 2008 op 7,0% zal uitkomen. Verwacht wordt dat de particuliere consumptie en de investeringen de belangrijkste drijvende krachten achter de groei zullen blijven, terwijl de nettobijdrage van de uitvoer een licht positief effect zal sorteren. Al bij al is de voorspelling voor de BBP-groei aannemelijk wanneer deze wordt vergeleken met de najaarsprognoses (tot 2007) van de diensten van de Commissie en met de berekeningen van de potentiële groei. Wanneer de algemeen aanvaarde methode op de gegevens uit het geactualiseerde programma wordt toegepast, blijkt dat de potentiële BBP-groei waarschijnlijk weliswaar hoog zal blijven, maar op middellange termijn toch een licht dalende tendens zal vertonen; vanaf 2007 zou de output gap negatief worden. De berekening van de potentiële groei (en bijgevolg van de output gap) moet evenwel omzichtig worden geïnterpreteerd voor landen die een snel inhaalproces doormaken. Daar staat tegenover dat de programmaprognose voor de HICP-inflatie (die snel zou afnemen van 6,9% in 2005 – het hoogste cijfer van alle lidstaten – tot 3,5% in 2008), alsook die voor het tekort op de lopende rekening (dat zou dalen van 13,0% van het BBP in 2004 tot 8,0% van het BBP in 2008) allebei optimistisch lijken, vooral in het licht van de najaarsprognoses van de diensten van de Commissie. Alles samen zijn aan het macro-economische scenario niet-verwaarloosbare risico's verbonden, waaraan in het kader van het convergentieproces de nodige aandacht moet worden besteed.

3. Sinds de lats op 2 mei 2005 tot ERM II is toegetreden, is de koers ervan ruim binnen de door de Letse autoriteiten vastgestelde fluctuatiemarge van plus of min 1% ten opzichte van de spilkoers gebleven. De verschillen tussen de driemaands geldmarkttarieven voor de lats en die voor de euro zijn in de loop van het jaar duidelijk verkleind van meer dan 100 basispunten begin januari tot ongeveer 40 basispunten eind november. Eind december zijn de renteverschillen op de geldmarkt fors gestegen, maar dit lijkt het gevolg te zijn geweest van tijdelijke liquiditeitsfactoren die verband hielden met de vanaf 24 december 2005 ingegane verhoging van de reserveratio van 6 tot 8%. Gedurende het grootste deel van 2005 is het renteverschil tussen Letse overheidsobligaties en referentieobligaties uit de eurozone op het lage peil van ongeveer 50 basispunten gebleven.

4. In zijn advies van 8 maart 2005 heeft de Raad de begrotingsstrategie onderschreven die is uiteengezet in de vorige actualisering van het convergentieprogramma, dat op de periode 2004-2007 betrekking had. Hoewel de Raad toen geen beleidsindicaties heeft gegeven, was hij niettemin van oordeel dat de beoordeling of er van een passende begrotingssituatie sprake was, afhankelijk was van het antwoord op de vraag of de begrotingssituatie ertoe bijdroeg dat van de vraag een zodanige druk op de economie uitging dat de terugdringing van de inflatie van haar toenmalige recente hoogtepunt kon worden geconsolideerd. Wat de uitvoering van de begroting in 2005 betreft, wordt in de najaarsprognoses 2005 van de diensten van de Commissie uitgegaan van een overheidstekort van naar schatting 1,2% van het BBP (op basis van een BBP-groei van 9,1%), terwijl in de vorige actualisering van het convergentieprogramma een streefcijfer van 1,6% van het BBP werd gehanteerd (bij een BBP-groei van 6,7%). Uit recente gegevens op kasbasis over de uitvoering van de overheidsbegroting blijkt echter dat het feitelijke resultaat nog gunstiger zal uitvallen. Het ziet er derhalve sterk naar uit dat het feitelijke tekort in 2005 lager zal uitkomen dan 1,5% van het BBP, de in deze actualisering gehanteerde raming voor het overheidstekort voor 2005 (waarbij is uitgegaan van een reële BBP-groei van 8,4%).

5. De zeer voorzichtige raming van het feitelijke overheidstekort voor 2005 heeft tot gevolg dat in de actualisering wordt gemikt op een bescheiden reductie van het tekort tijdens de latere jaren van de programmaperiode. In de actualisering wordt voorspeld dat het tekort in 2006 onveranderd zal blijven op 1,5% en vervolgens zal afnemen tot 1,4% in 2007 en tot 1,3% in 2008, het laatste jaar van de programmaperiode. Verwacht wordt dat zowel de ontvangsten- als de uitgavenquote tijdens de programmaperiode zal toenemen (met 2 procentpunt). De overheidsinvesteringen en de niet verder uitgesplitste "overige uitgaven" zouden de sterkste stijging vertonen, terwijl de andere sociale overdrachten dan die in natura de scherpste daling te zien zouden geven. Aangenomen wordt dat het primaire saldo tijdens dezelfde periode met 0,1 procentpunt zal afnemen. In de actualisering van november 2005 wordt zowel de bescheiden omvang als het weinig ambitieuze tijdschema van de in de vorige actualisering geplande aanpassing in grote lijnen bevestigd, ondanks het feit dat in de meest recente actualisering sprake is van een aanzienlijk gunstiger macro-economisch scenario.

6. In het licht van de berekeningen die de diensten van de Commissie volgens de algemeen aanvaarde methode op basis van het programma hebben verricht, wordt verwacht dat het structurele saldo (d.w.z. het conjunctuurgezuiverde begrotingssaldo, ongerekend eenmalige en andere tijdelijke maatregelen) tijdens de programmaperiode slechts licht zal verbeteren (met ongeveer ¾ procentpunt van het BBP). De voorgenomen begrotingsinspanning zal plaatsvinden aan het einde van de programmaperiode en dan vooral in de jaren waarin een negatieve output gap wordt verwacht. In de actualisering wordt een middellangetermijndoelstelling voor de begrotingssituatie in de zin van het stabiliteits- en groeipact vastgesteld van een structureel tekort van "ongeveer 1% van het BBP", dat in het laatste jaar van de programmaperiode zou moeten worden verwezenlijkt. Aangezien de in het programma vastgestelde middellangetermijndoelstelling ambitieuzer is dan de minimumbenchmark (geraamd op een tekort van circa 2% van het BBP), mag worden aangenomen dat de verwezenlijking ervan een veiligheidsmarge tegen het ontstaan van een buitensporig tekort zal bieden. De middellangetermijndoelstelling van het programma kan als passend worden beschouwd omdat zij de schuldquote en de gemiddelde potentiële productiegroei op lange termijn naar behoren in aanmerking neemt. Gezien de hierboven belichte risico's voor een duurzame economische convergentie zou het evenwel aangewezen zijn een ambitieuzere middellangetermijndoelstelling na te streven.

7. Het begrotingsresultaat zou slechter kunnen uitvallen dan in het programma wordt aangenomen. Positief is dat Letland doorgaans behoedzame begrotingsprognoses opstelt, zodat de resultaten wellicht gunstiger zullen uitpakken dan voorspeld (zoals in 2004 het geval was en door de diensten van de Commissie ook voor 2005 wordt verwacht). Met name de groeivoorspellingen en de aangenomen belastingelasticiteiten die aan de begroting ten grondslag liggen, zijn tot dusver gewoonlijk aan de lage kant gebleken. Bovendien zijn de geplande uitgaven niet altijd volledig uitgevoerd, hetgeen hoofdzakelijk toe te schrijven was aan vertragingen bij de tenuitvoerlegging van projecten die gedeeltelijk door de EU worden gefinancierd. Daar staat tegenover dat de belastingelasticiteiten in de huidige actualisering aan de hoge kant lijkt; daarenboven wordt in het programma melding gemaakt van verscheidene (voorgestelde) socialebeleidsmaatregelen die tot uitgavenverhogingen aanleiding zouden kunnen geven, terwijl in het programma wordt voorspeld dat de uitgavenquote zal dalen.

8. Gezien deze risicobeoordeling is het niet uitgesloten dat de in het programma geschetste begrotingsstrategie niet volstaat om tegen het einde van de programmaperiode een structurele begrotingssituatie te bewerkstelligen die in het kader van het Pact als passend kan worden aangemerkt. Aangezien werd geconcludeerd dat het feitelijke begrotingsresultaat in 2005 waarschijnlijk veel beter zal zijn uitgevallen dan in het programma wordt aangenomen en wellicht dicht in de buurt ligt van de middellangetermijndoelstelling, kan de begrotingsdoelstelling voor 2006 bovendien impliceren dat er in 2006 en ook in 2007 sprake is van een afwijking van de middellangetermijndoelstelling van ruwweg ½% van het BBP. Indien wordt bevestigd dat het feitelijke begrotingsresultaat in 2005 gunstiger is uitgevallen en indien wordt vastgehouden aan de doelstelling voor 2006, dan bestaat bovendien het risico dat de begrotingsstrategie in 2006 expansief en ongepast is, daar de periode 2005-2006 als "goede tijden" kunnen worden aangemerkt. Voor de lidstaten van de eurozone en van ERM II schrijft het stabiliteits- en groeipact een jaarlijkse verbetering van het structurele saldo met ten minste 0,5% van het BBP voor (als benchmark), waarbij in goede tijden grotere aanpassingen dienen te worden nagestreefd. Het zou tevens aangewezen zijn een ambitieuzer structureel aanpassingstraject uit te stippelen dan gepland om een stabiel macro-economisch convergentieproces te garanderen.

9. Overeenkomstig het stabiliteits- en groeipact moeten "grote structurele hervormingen" met een verifieerbare positieve invloed op de houdbaarheid van de openbare financiën op lange termijn in aanmerking worden genomen bij de vaststelling van het aanpassingstraject met het oog op het bereiken van de middellangetermijndoelstelling van het programma of bij het toestaan van een tijdelijke afwijking van deze doelstelling. In het programma wordt erop gewezen dat als gevolg van de aan de gang zijnde pensioenhervorming, en met name de invoering van een tweede pijler, het aandeel van de socialezekerheidsbijdragen in het overheidssaldo geleidelijk zal afnemen in vergelijking met 2004. Volgens het programma zouden de nettokosten van de pensioenhervorming in 2005 0,25% van het BBP belopen en vervolgens geleidelijk toenemen tot 1¼% van het BBP in 2008. Op grond daarvan zou een tijdelijke afwijking van het vereiste jaarlijkse aanpassingstraject van 0,5% van het BBP in de richting van de middellangetermijndoelstelling van het programma kunnen worden toegestaan, omdat de structurele hervormingen die eraan ten grondslag liggen, voldoende gedetailleerd in het programma zijn weergegeven en een grote positieve invloed hebben op de houdbaarheid van de openbare financiën op lange termijn. Bovendien lijkt het erop dat in alle programmajaren is voldaan aan het in het Verdrag en het stabiliteits- en groeipact vervatte budgettaire vereiste dat er een veiligheidsmarge moet worden geboden ten opzichte van de referentiewaarde voor het overheidstekort van 3% van het BBP. De hierboven gedane suggestie om een ambitieuzer aanpassingstraject met het oog op het bereiken van de in het programma vastgestelde middellangetermijndoelstelling uit te stippelen dan in de actualisering wordt geïmpliceerd, lijkt niettemin haalbaar aangezien de geraamde nettokosten van de pensioenhervorming in de eerste programmajaren beperkt blijven.

10. In 2005 zou de schuldquote 14,9% van het BBP hebben bedragen, waarmee zij ver onder de in het Verdrag vastgelegde referentiewaarde van 60% van het BBP blijft. Gedurende de programmaperiode wordt een zeer lichte daling van de schuldquote verwacht tot 14,7% van het BBP in 2008, waarbij het effect van de tekorten sterk wordt getemperd door de hoge nominale BBP-groei.

11. Wat de houdbaarheid van de openbare financiën betreft, lijkt het risico voor Letland gering te zijn gezien de verwachte budgettaire lasten van de vergrijzing. De momenteel zeer lage brutoschuld zal naar verwachting gedurende de gehele prognoseperiode 2005-2050 onder de referentiewaarde van 60% van het BBP blijven. De in 1996 door Letland aangevatte pensioenhervorming draagt er in belangrijke mate toe bij dat de budgettaire gevolgen van de vergrijzing binnen de perken blijven.

12. De voorgenomen maatregelen op het gebied van de openbare financiën zijn grotendeels in overeenstemming met de globale richtsnoeren voor het economisch beleid die in de geïntegreerde richtsnoeren voor de periode 2005-2008 zijn opgenomen. Zo worden in het convergentieprogramma met name maatregelen geformuleerd die de groei en de werkgelegenheid moeten bevorderen door de ontvangsten- en uitgavenstructuur te wijzigen (het betreft hoofdzakelijk een verschuiving van directe naar indirecte belastingen en een beperking van de overdrachten) en door overheidsinvesteringen tot een prioriteit te maken. Dit alles neemt echter niet weg dat onvoldoende is nagegaan welke rol de begrotingsstrategie eventueel kan spelen bij de verwezenlijking van essentiële doelstellingen, zoals met name het in toom houden van de inflatie en het aanpakken van de onevenwichtige externe rekening.

13. In het nationale hervormingsprogramma van Letland, dat op 21 oktober 2005 in het kader van de hernieuwde strategie van Lissabon voor groei en werkgelegenheid is ingediend, wordt het handhaven van de macro-economische stabiliteit bestempeld als de voornaamste uitdaging die gevolgen heeft voor de openbare financiën. In dat verband wordt een belangrijke rol toebedeeld aan de versterking van de begrotingsdiscipline en de procedures voor de begrotingsplanning. De budgettaire gevolgen van het beperkte aantal concrete hervormingsmaatregelen van het nationale hervormingsprogramma komen tot uiting in de begrotingsvooruitzichten van het convergentieprogramma. De in het convergentieprogramma opgenomen maatregelen op het gebied van de openbare financiën sluiten aan bij de acties van het nationale hervormingsprogramma. Zoals hierboven is aangegeven, worden in het convergentieprogramma maatregelen geformuleerd die de groei en de werkgelegenheid moeten bevorderen door de ontvangsten- en uitgavenstructuur te wijzigen (het betreft hoofdzakelijk een verschuiving van directe naar indirecte belastingen en een beperking van de overdrachten) en door overheidsinvesteringen tot een prioriteit te maken.

In het licht van de bovenstaande evaluatie en gezien de noodzaak een duurzame convergentie te bewerkstelligen door onder meer de externe onevenwichtigheden te reduceren en de inflatie in toom te houden, zou het aangewezen zijn dat Letland overweegt ambitieuzere begrotingssituaties na te streven dan die welke thans zijn gepland, met name door de in het programma vastgelegde middellangetermijndoelstelling eerder te verwezenlijken en tijdens de programmaperiode vast te houden, en tevens door te vermijden dat in "goede tijden" een procyclisch begrotingsbeleid wordt gevoerd.

Aanbeveling voor een

ADVIES VAN DE RAAD

overeenkomstig artikel 9, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over het geactualiseerde convergentieprogramma van Letland, 2005-2008

DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,

Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap,

Gelet op Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over versterking van het toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid[3], en met name op artikel 9, lid 3,

Gezien de aanbeveling van de Commissie,

Na raadpleging van het Economisch en Financieel Comité,

BRENGT HET VOLGENDE ADVIES UIT:

14. Op [14 februari 2006] heeft de Raad het geactualiseerde convergentieprogramma van Letland voor de periode 2005-2008 behandeld.

15. Tijdens de afgelopen tien jaar beliep de gemiddelde jaarlijkse reële BBP-groei in Letland meer dan 6%. Dit groeiverloop werd gekenmerkt door sterke productiviteitsstijgingen en meer recentelijk ook door een groei van de werkgelegenheid. Als gevolg van de grote externe onevenwichtigheden is Letland echter afhankelijk van de instroom van kapitaal, waardoor de buitenlandse schuldquote is toegenomen. Sinds medio 2003 is er sprake van een aantrekkende inflatie (die hoger blijft dan 6%), waardoor het externe concurrentievermogen van de economie wordt uitgehold en de groei in het gedrang kan komen. Volgens het macro-economische scenario dat aan het programma ten grondslag ligt, zal de reële BBP-groei vertragen van 8,4% in 2005 tot gemiddeld 7,2% tijdens de rest van de programmaperiode. Afgaande op de thans beschikbare informatie lijkt dit scenario van plausibele groeihypothesen uit te gaan. De programmaprognoses voor de inflatie en het tekort op de lopende rekening lijken ietwat aan de lage kant.

16. Het programma volgt in grote lijnen de in de nieuwe gedragscode aangegeven modelstructuur voor stabiliteits- en convergentieprogramma's[4].

17. In de voorliggende actualisering wordt het overheidstekort voor 2005 op 1,5% van het BBP geschat bij een BBP-groei van 8,4%. Dit komt neer op een iets lager tekort en een veel gunstiger groeiverloop dan in het vorige programma werd aangenomen (daarin werd uitgegaan van een tekort van 1,6% van het BBP en een groei van 6,7%). In de najaarsprognoses van de diensten van de Commissie werd het tekort op 1,2% van het BBP geraamd bij een BBP-groei van 9,1%. Uit recente gegevens over de uitvoering van de overheidsbegroting op kasbasis blijkt echter dat het feitelijke resultaat nog gunstiger zal uitvallen dan in de actualisering en in de najaarsprognoses van de diensten van de Commissie werd voorspeld.

18. In het op 8 maart 2005 door de Raad uitgebrachte advies over de vorige actualisering werden geen beleidsindicaties gegeven. Wel werd gesteld dat de beoordeling van het consolidatietraject en van de passende begrotingssituatie afhankelijk was van een gunstige ontwikkeling van het saldo op de lopende rekening, van de druk die de vraag op de economie uitoefent, en van de terugdringing van de inflatie van haar toenmalige recente hoogtepunt.

19. In het geactualiseerde programma wordt gemikt op een bescheiden reductie van het overheidstekort. De actualisering gaat uit van een overheidstekort van 1,5% in 2005, 1,5% in 2006, 1,4% in 2007 en 1,3% in 2008, het laatste jaar. Aangenomen wordt dat het primaire saldo tijdens dezelfde periode met 0,1 procentpunt zal afnemen. Verwacht wordt dat zowel de ontvangsten- als de uitgavenquote tijdens de programmaperiode zal toenemen (met respectievelijk 2,1 en 1,9 procentpunt). De overheidsinvesteringen en de niet verder uitgesplitste "overige uitgaven" vertonen de sterkste stijging (respectievelijk van 2,3% van het BBP in 2005 tot 3,3% van het BBP in 2008 en van 12,3% van het BBP in 2005 tot 13,8% van het BBP in 2008), terwijl de andere sociale overdrachten dan die in natura de scherpste daling te zien geven (van 9,3% van het BBP in 2005 tot 8,9% van het BBP in 2008). In de actualisering van november 2005 wordt de in de vorige actualisering geplande aanpassing in grote lijnen bevestigd, ondanks het feit dat de groeivooruitzichten aanzienlijk beter zijn.

20. In het licht van de berekeningen die de diensten van de Commissie volgens de algemeen aanvaarde methode op basis van het programma hebben verricht, wordt verwacht dat het structurele saldo (d.w.z. het conjunctuurgezuiverde begrotingssaldo, ongerekend eenmalige en andere tijdelijke maatregelen) tijdens de programmaperiode slechts licht zal verbeteren (met ongeveer ¾ procentpunt van het BBP). De voorgenomen begrotingsinspanning zal plaatsvinden aan het einde van de programmaperiode en dan vooral in de jaren waarin een negatieve output gap wordt verwacht. In de actualisering wordt een middellangetermijndoelstelling voor de begrotingssituatie in de zin van het stabiliteits- en groeipact vastgesteld van een structureel tekort van "ongeveer 1% van het BBP", dat in het laatste jaar van de programmaperiode zou moeten worden verwezenlijkt. Aangezien de in het programma vastgestelde middellangetermijndoelstelling ambitieuzer is dan de minimumbenchmark (geraamd op een tekort van circa 2% van het BBP), mag worden aangenomen dat de verwezenlijking ervan een veiligheidsmarge tegen het ontstaan van een buitensporig tekort zal bieden. De middellangetermijndoelstelling van het programma kan als passend worden beschouwd omdat zij de schuldquote en de gemiddelde potentiële productiegroei op lange termijn naar behoren in aanmerking neemt. Gezien de hierboven belichte risico's voor een duurzame economische convergentie zou het evenwel aangewezen zijn een ambitieuzere middellangetermijndoelstelling na te streven.

21. Het begrotingsresultaat zou slechter kunnen uitvallen dan in het programma wordt aangenomen. Hoewel de groeivoorspellingen en de aangenomen belastingelasticiteiten waarop de vorige begrotingen waren gebaseerd, doorgaans aan de lage kant zijn gebleken, is dit laatste in het voorliggende programma niet meer noodzakelijkerwijze het geval, aangezien de daarin aangenomen belastingelasticiteiten aan de hoge kant lijken. Daarenboven wordt in het programma melding gemaakt van verscheidene (voorgestelde) socialebeleidsmaatregelen die tot uitgavenverhogingen aanleiding zouden kunnen geven, terwijl in het programma wordt voorspeld dat de uitgavenquote zal dalen.

22. Gezien deze risicobeoordeling is het niet uitgesloten dat de in het programma geschetste begrotingsstrategie niet volstaat om tegen het einde van de programmaperiode een structurele begrotingssituatie te bewerkstelligen die in het kader van het pact als passend kan worden aangemerkt. Bovendien zou het, zoals gezegd, wenselijk zijn dat een ambitieuzere strategie wordt gevolgd dan die welke in het programma wordt uitgestippeld. Het uit de actualisering blijkende tempo van de aanpassing in de richting van de middellangetermijndoelstelling van het programma strookt niet met het stabiliteits- en groeipact, dat voorschrijft dat de lidstaten die tot de eurozone en ERM II behoren, een jaarlijkse verbetering van het structurele begrotingssaldo moeten nastreven met 0,5% van het BBP als benchmark, en dat in goede economische tijden een grotere aanpassing moet worden bewerkstelligd. Indien aan het streefcijfer voor 2006 wordt vastgehouden en indien het feitelijke begrotingsresultaat voor 2005 veel beter uitvalt dan verwacht, dan kan dit leiden tot een verslechtering van het structurele saldo in 2006, hetgeen zou neerkomen op een aanzienlijke budgettaire versoepeling in een context van een zeer hoog blijvende druk van de vraag, met alle risico's vandien voor de stabiliteit.

23. Overeenkomstig het stabiliteits- en groeipact moeten "grote structurele hervormingen" met een verifieerbare positieve invloed op de houdbaarheid van de openbare financiën op lange termijn in aanmerking worden genomen bij de vaststelling van het aanpassingstraject met het oog op het bereiken van de middellangetermijndoelstelling van het programma of bij het toestaan van een tijdelijke afwijking van deze doelstelling. In het programma wordt erop gewezen dat als gevolg van de aan de gang zijnde pensioenhervorming, en met name de invoering van een tweede pijler, het aandeel van de socialezekerheidsbijdragen in het overheidssaldo geleidelijk zal afnemen in vergelijking met 2004. Volgens het programma zouden de nettokosten van de pensioenhervorming in 2005 0,25% van het BBP belopen en vervolgens geleidelijk toenemen tot 1¼% van het BBP in 2008. Op grond daarvan zou een tijdelijke afwijking van het vereiste jaarlijkse aanpassingstraject van 0,5% van het BBP in de richting van de middellangetermijndoelstelling van het programma kunnen worden toegestaan, omdat de structurele hervormingen die eraan ten grondslag liggen, voldoende gedetailleerd in het programma zijn weergegeven en een grote positieve invloed hebben op de houdbaarheid van de openbare financiën op lange termijn. Bovendien lijkt het erop dat in alle programmajaren is voldaan aan het in het Verdrag en het stabiliteits- en groeipact vervatte budgettaire vereiste dat er een veiligheidsmarge moet worden geboden ten opzichte van de referentiewaarde voor het overheidstekort van 3% van het BBP. De hierboven gedane suggestie om een ambitieuzer aanpassingstraject met het oog op het bereiken van de in het programma vastgestelde middellangetermijndoelstelling uit te stippelen dan in de actualisering wordt geïmpliceerd, lijkt niettemin haalbaar aangezien de geraamde nettokosten van de pensioenhervorming in de eerste programmajaren beperkt blijven.

24. In 2005 zou de schuldquote 14,9% van het BBP hebben bedragen, waarmee zij ver onder de in het Verdrag vastgelegde referentiewaarde van 60% van het BBP blijft. Gedurende de programmaperiode wordt een zeer lichte daling van de schuldquote verwacht tot 14,7% van het BBP in 2008, waarbij het effect van de hardnekkige tekorten sterk wordt getemperd door de hoge nominale BBP-groei.

25. Wat de houdbaarheid van de openbare financiën betreft, lijkt het risico voor Letland gering te zijn gezien de verwachte budgettaire lasten van de vergrijzing[5]. De momenteel zeer lage brutoschuld zal naar verwachting gedurende de gehele prognoseperiode 2005-2050 onder de referentiewaarde van 60% van het BBP blijven. Letland is bezig met de uitvoering van een in 1996 aangevatte pensioenhervorming die er in belangrijke mate toe bijdraagt dat de budgettaire gevolgen van de vergrijzing binnen de perken blijven.

26. De voorgenomen maatregelen op het gebied van de openbare financiën zijn grotendeels in overeenstemming met de globale richtsnoeren voor het economisch beleid die in de geïntegreerde richtsnoeren voor de periode 2005-2008 zijn opgenomen. Zo worden in het convergentieprogramma met name maatregelen geformuleerd die de groei en de werkgelegenheid moeten bevorderen door de ontvangsten- en uitgavenstructuur te wijzigen (het betreft hoofdzakelijk een verschuiving van directe naar indirecte belastingen en een beperking van de overdrachten) en door overheidsinvesteringen tot een prioriteit te maken. Dit alles neemt evenwel niet weg dat meer het accent moet worden gelegd op de verwezenlijking van essentiële doelstellingen, zoals het in toom houden van de inflatie, het aanpakken van de onevenwichtige externe rekening en het verhogen van de activiteitsgraad door de toegankelijkheid van de arbeidsmarkt te bevorderen.

27. In het nationale hervormingsprogramma van Letland, dat op 21 oktober 2005 in het kader van de hernieuwde strategie van Lissabon voor groei en werkgelegenheid is ingediend, wordt het handhaven van de macro-economische stabiliteit bestempeld als de voornaamste uitdaging die gevolgen heeft voor de openbare financiën. In dat verband wordt een belangrijke rol toebedeeld aan de versterking van de begrotingsdiscipline en de procedures voor de begrotingsplanning. De budgettaire gevolgen van het beperkte aantal concrete hervormingsmaatregelen van het nationale hervormingsprogramma komen tot uiting in de begrotingsvooruitzichten van het convergentieprogramma. De in het convergentieprogramma opgenomen maatregelen op het gebied van de openbare financiën sluiten aan bij de acties van het nationale hervormingsprogramma. Zoals hierboven is aangegeven, worden in het convergentieprogramma maatregelen geformuleerd die de groei en de werkgelegenheid moeten bevorderen door de ontvangsten- en uitgavenstructuur te wijzigen (het betreft hoofdzakelijk een verschuiving van directe naar indirecte belastingen en een beperking van de overdrachten) en door overheidsinvesteringen tot een prioriteit te maken.

In het licht van de bovenstaande evaluatie en gezien de noodzaak een duurzame convergentie te bewerkstelligen door onder meer de externe onevenwichtigheden te reduceren en de inflatie in toom te houden, is de Raad van oordeel dat het aangewezen zou zijn dat Letland overweegt ambitieuzere begrotingssituaties na te streven dan die welke thans zijn gepland, met name door de in het programma vastgelegde middellangetermijndoelstelling eerder te verwezenlijken en tijdens de programmaperiode vast te houden, en tevens door te vermijden dat in "goede tijden" een procyclisch begrotingsbeleid wordt gevoerd.

Vergelijking van de belangrijkste macro-economische en budgettaire prognoses

2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 |

Reëel BBP (Verandering in %) | CP nov 2005 | 8,5 | 8,4 | 7,5 | 7,0 | 7,0 |

COM nov 2005 | 8,3 | 9,1 | 7,7 | 7,1 | n.b. |

CP dec 2004 | 8,1 | 6,7 | 6,5 | 6,5 | n.b. |

HICP-inflatie (%) | CP nov 2005 | 6,2 | 6,9 | 5,6 | 4,3 | 3,5 |

COM nov 2005 | 6,2 | 6,8 | 6,0 | 4,8 | n.b. |

CP dec 2004 | 6,2 | 4,3 | 3,0 | 3,0 | n.b. |

Output gap (% van het potentiële BBP) | CP nov 20053 | 0,5 | 0,8 | 0,4 | -0,5 | -1,1 |

COM nov 20055 | 0,1 | 0,8 | 0,3 | -0,7 | n.b. |

CP dec 20043 | 1,6 | 0,9 | 0,0 | -0,5 | n.b. |

Overheidssaldo1 (% van het BBP) | CP nov 2005 | -1,0 | -1,5 | -1,5 | -1,4 | -1,3 |

COM nov 2005 | -1,0 | -1,2 | -1,5 | -1,5 | n.b. |

CP dec 2004 | -1,7 | -1,6 | -1,5 | -1,4 | n.b. |

Primair saldo (% van het BBP) | CP nov 2005 | -0,2 | -0,7 | -0,8 | -0,6 | -0,6 |

COM nov 2005 | -0,2 | -0,5 | -0,8 | -0,8 | n.b. |

CP dec 2004 | -0,9 | -0,8 | -0,8 | -0,7 | n.b. |

Conjunctuurgezuiverd saldo = structureel saldo2 (% van het BBP) | CP nov 20053 | -1,1 | -1,7 | -1,6 | -1,3 | -1,0 |

COM nov 20054 | -1,0 | -1,5 | -1,6 | -1,3 | n.b. |

CP dec 2004 | n.b. | n.b. | n.b. | n.b. | n.b. |

Bruto overheidsschuld (% van het BBP) | CP nov 2005 | 13,1 | 14,9 | 13,6 | 13,7 | 14,7 |

COM nov 2005 | 14,7 | 12,8 | 13,0 | 13,2 | n.b. |

CP dec 2004 | 14,2 | 14,5 | 15,8 | 15,0 | n.b. |

Noten: 1 In het tekort is rekening gehouden met de nettokosten van de aan de gang zijnde pensioenhervorming (invoering van een tweede pijler). De kosten worden geraamd op 0,27% van het BBP in 2005, 0,37% van het BBP in 2006, 0,62% van het BBP in 2007 en 1,32% van het BBP in 2008. 3 Conjunctuurgezuiverd saldo (zoals in de vorige rijen), ongerekend eenmalige en andere tijdelijke maatregelen. De in het programma verwachte jaar-op-jaar-verbetering van het conjunctuurgezuiverde saldo, gecorrigeerd voor het effect van de stapsgewijze doorvoering van de pensioenhervorming, beloopt 0,2% van het BBP in 2006, 0,6% in 2007 en 1,0% in 2008, hetgeen neerkomt op een gemiddelde van 0,6% in de periode 2006-2008. Aangezien er in het programma geen eenmalige en andere tijdelijke maatregelen worden vermeld, is het conjunctuurgezuiverde saldo identiek aan het structurele saldo. 3 Berekeningen van de diensten van de Commissie op basis van de in het programma voorkomende informatie. 4 In de najaarsprognoses van de diensten van de Commissie is er geen sprake van eenmalige en andere tijdelijke maatregelen. 5 Op basis van een geraamde potentiële groei van respectievelijk 7,9%, 8,3%, 8,3% en 8,2% in de periode 2004-2007. Bronnen: Convergentieprogramma (CP); economische najaarsprognoses 2005 van de diensten van de Commissie (COM); berekeningen van de diensten van de Commissie. |

[1] PB L 209 van 2.8.1997, blz. 1. Verordening gew3[pic]zigd b3[pic] Verordening (EG) nr. 1055/2005 (PB L 174 van 7.7.2005, blz. 1). Alle documenten waarnaar in deze tekst wordt verwezen, kunnen worden geraadpleegd op de volgende website:

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

[2] Specificaties inzake de uitvoering van het stabiliteits- en groeipact en richtsnoeren inzake de vorm en de inhoud van stabiliteits- en convergentieprogramma's, door de Raad (Ecofin) op 11 oktober 2005 bekrachtigd.

[3] PB L 209 van 2.8.1997, blz. 1. Verordening gewĳzigd bĳ Verordening (EG) nr. 1055/2005 (PB L 174 van 7.7.2005, blz. 1). Alle documenten waarnaar in deze tekst wordt verwezen, kunnen worden geraadpleegd op de volgende website:

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

[4] Het programma vertoont evenwel leemten in de krachtens de nieuwe gedragscode te verstrekken facultatieve gegevens (het bevat met name geen gegevens over de arbeidsproductiviteit en de gewerkte uren).

[5] In de technische beoordeling van het programma door de diensten van de Commissie worden nadere bijzonderheden verstrekt over de houdbaarheid op lange termijn

(http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm).