EUROPESE COMMISSIE 
Brussel, 7.12.2011 
SEC(2011) 1463 definitief 
  
WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE 
SAMENVATTING VAN DE EFFECTBEOORDELING 
bij 
VERORDENING VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD 
betreffende het instrument voor pretoetredingssteun (IPA II) 
{COM(2011) 838 definitief} 
{SEC(2011) 1462 definitief}  
 
NL 2   NL 1. PROBLEEMSTELLING  
Artikel 49 van het Verdrag betr effende de Europese Unie bepa alt dat elke Europese staat 
die in artikel 2 van het Verdrag bedoelde begi nselen eerbiedigt en zich ertoe verbindt 
deze uit te dragen, kan verzoeken lid te word en van de Unie. In de conclusies van de 
Raad van 14 december 2010 werd herhaald waarom de uitbreiding van de EU werd voortgezet. "De uitbreiding versterkt vrede, democr atie en stabiliteit in Europa, dient 
de strategische belangen van de EU en help t de EU haar beleidsdoelstellingen beter te 
verwezenlijken op belangrijke gebieden die es sentieel zijn voor economisch herstel en 
duurzame groei."   
Op dit ogenblik onderhandelt de EU  met vijf kandidaat-lidstaten
1 en vier potentiële 
kandidaat-lidstaten2. Vóór 2014 zal ten minste één ka ndidaat een lidst aat worden en 
zullen sommige potentiële kandidaat-lidstaten  misschien kandidaat-lidstaten worden. 
Behalve in IJsland ligt het niveau va n sociaaleconomische ontwikkeling in de 
uitbreidingslanden flink onder het EU-gemidde lde. Er zijn aanzien lijke investeringen 
nodig om deze landen te helpen hun wetgeving en instellingen af te stemmen op de EU-
normen zodat zij niet bezwijken onder de conc urrentiedruk van de interne markt en aan 
de verplichtingen van het lidmaatschap kunnen voldoen. Bovendien zijn de politieke 
stabiliteit, democratie, respect voor de  mensenrechten en goed bestuur allemaal 
grondwaarden van de EU waaraan nog moet worden gewerkt. Zwakke 
overheidsinstellingen en administratieve cap aciteit kunnen, net als te korten op het vlak 
van de ontwikkeling van menselijke hulpbron nen, negatieve gevolgen hebben voor de 
duurzame inzet van EU-steun.  
Zonder hulp kunnen deze landen de hervormingen en investeringen om te voldoen aan de 
toetredingsvereisten niet bekosti gen. De EU heeft er alle bela ng bij deze landen efficiënte 
en doeltreffende steun te bieden bij de voor bereiding van hun eventu ele toetreding. De 
behoeften en de "weg naar de toetreding"  van de landen verschillen aanzienlijk. De 
uniforme manier waarop in het huidige pretoe tredingsinstrument bijstand wordt verleend, 
is dan ook niet de meest efficiënte manier , aangezien geen rekening wordt gehouden met 
de prioriteiten die ieder land voor zijn eige n hervormingen stelt. Om de doeltreffendheid 
te verhogen moet de EU-steun dan ook nog st rategischer en resulta atgerichter worden.  
2. ANALYSE VAN DE SUBSIDIARITEIT  
Het uitbreidingsbeleid is een onderdeel van he t externe optreden en draagt bij aan de 
gemeenschappelijke doelstellingen op het vlak  van wereldwijde uitdagingen, respons en 
leiderschap.  
                                                 
1 Kroatië, de voormalige Joegoslavische republiek Macedonië, IJsland, Montenegro en Turkije. 
2 Albanië, Bosnië en Herzegovina, Servië en Kosovo (overeenkomstig resolutie 1244/99 van de 
VN-Veiligheidsraad). 
 
NL 3   NL De opeenvolgende uitbreidingen van de EU zijn een gemeenschappelijke taak  die niet 
anders dan op EU-niveau kan worden verr icht. Alleen de lidstaten samen kunnen 
beslissen over de toetredingsverzoeken van nieuwe kandidaat-lidstaten. De 
pretoetredingssteun die wordt verstrekt via de EU-begroting is bedoeld om kandidaat-
lidstaten en potentiële kandid aat-lidstaten te helpen zi ch voor te bereiden op een 
toekomstig lidmaatschap: het instrument voor  pretoetredingssteun is opgezet om landen 
te laten "proefdraaien" met de verplichtingen van het lidmaatschap voo rdat zij toetreden. 
Er is geen ander multilateraal of bilatera al instrument dat zulk een uitgebreide set 
middelen kan aanbieden, en alleen de EU ka n bepalen welk soort steun nodig is om de 
aanname van het acquis voor te bereiden.  
In recente jaren hebben de EU-lidstaten hun bilaterale steun aan (potentiële) kandidaat-
lidstaten verlaagd, omdat zij inzien dat gec oördineerde actie op EU-niveau doeltreffender 
is. De laatste jaren was ongeveer de helft van de totale financ iële steun van de EU aan de 
toetredingslanden afkomstig u it de EU-begroting. Multilater ale donororganisaties hebben 
hun steun grotendeels beëindigd en organisati es die dat nog niet hebben gedaan, hebben 
hun programma's afgestemd op de  prioriteiten van de EU. 
3. DOELSTELLINGEN VAN HET EU- INITIATIEF  
Het nieuwe instrument moet er  naar blijven streven de kand idaat-lidstaten en potentiële 
kandidaat-lidstaten te ondersteunen bij hun voorbereidingen op het EU-lidmaatschap en 
bij de geleidelijke aanpassing van hun nationa le systemen en economie aan de normen en 
het beleid van de Europese Unie op basis va n hun specifieke behoeft en en aangepast aan 
hun eigen uitbreidingsagenda.  
Op het vlak van te bereiken resultaten en effecten moet het nieuwe instrument de 
volgende specifieke beleidsdoelstellingen  nastreven: 
– steun verlenen aan politieke her vormingen om te voldoen aan de 
toetredingsvoorwaarden; 
– steun verlenen aan economische, sociale en territoriale ontwikkeling en 
hervormingen in een streven naar duur zame, slimme en inclusieve groei;  
– het vermogen van de begunstigde landen verhogen om te voldoen aan de 
verplichtingen van het lidmaatschap; 
– regionale integratie en terri toriale samenwerking bevorderen. 
Om de specifieke beleidsdoelstellingen te bereiken, moet het nieuwe instrument de 
volgende methodologische doelstellingen  (specifiek voor de ve rordening) nastreven: 
– het verband tussen de financiële steun en de agenda voor het uitbreidingsbeleid 
verstevigen en zo de steun strategischer  maken;  
 
NL 4   NL – de steun efficiënter en doeltreffender maken om te komen tot meer  tastbare en 
duurzame resultaten en effecten ;  
– zorgen voor meer flexibiliteit  in de wijze waarop het instrument werkt en steun 
toewijst, waarbij de be gunstigde landen wel hun verantwoordelijkheid en 
verantwoordingsplicht op ieder be leidsterrein moeten behouden;  
– zorgen voor meer middelen van andere don oren of de particuliere sector door 
innovatieve financieringsinstrumenten  te gebruiken; 
– streven naar vereenvoudiging  en vermindering van de administratieve belasting die 
samenhangt met het beheer van de financiële steun. 
4. BELEIDSOPTIES  
In het licht van het vastgestelde probleem en  om te komen tot specifieke beleids- en 
methodologische doelstellingen, heeft de  Commissie de volgende opties voor het 
toekomstige instrument voor pr etoetredingssteun overwogen:  
Optie 1 - Geen wijziging : de huidige componentenstructuu r en zijn klemtoon behouden.  
Optie 2 - De bestaande verordening wijzigen , met de volgende keuzemogelijkheden: 
– Suboptie 2.1 – De reikwijdte beperken en  de uitvoeringsregelingen behouden , 
aandacht toespitsen op de nodige wettelijke en institutionele veranderingen om te voldoen aan de toetredingsvoorwaarden, zo nder grote hoeveelheden middelen ter 
beschikking te stellen voor de cofina nciering van overheidsinvesteringen in 
sociaaleconomische ontwikkeling.  
– Suboptie 2.2 - De componentenstructuur beho uden en meer nadruk leggen op 
investeringen  om de sociaaleconomische eff ecten voor de begunstigde landen te 
vergroten en hun voorbereiding op het be heer van structuur -, cohesie- en 
plattelandsontwikkelingsf ondsen te versnellen.  
– Suboptie 2.3  - De reikwijdte behouden en de uitvoeringsregelingen aanpassen , om 
ervoor te zorgen dat wordt voldaan aa n de toetredingcriteria en dat de 
sociaaleconomische ontwikkeling word t ondersteund. Daar naast ook bepaalde 
aspecten van de huidige opbouw van het IPA en uitvoeringsregelingen aanpassen.  
Optie 3 - Een nieuw instrument ontwikkelen . Deze optie is niet in detail onderzocht.  
5. E
FFECTBEOORDELING  
De economische effecten  van de verschillende opties werden beoordeeld op grond van 
de waarschijnlijkheid dat de opties i) de uitbreiding en dus de positieve economische gevolgen van de uitbreiding van de interne ma rkt vertragen of versnellen; ii) de kosten 
 
NL 5   NL verhogen of op hetzelfde peil houden voor de  EU en de lidstaten op het vlak van 
veiligheidsmaatregelen of -risico's, gren scontroles en illegale migratie; iii) de 
mogelijkheden voor een betere economische integratie beperken of vergroten, 
bijvoorbeeld door een betere integratie me t de trans-Europese netwerken; iv) het 
vertrouwen van de donoren en investeerders in de begunstigd e landen positief of negatief 
beïnvloeden.  
De sociale effecten  van de verschillende  opties werden beoordeeld op grond van hun 
gevolgen voor armoede en uitsluiting in de  uitbreidingslanden die verband houden met 
vorderingen in de richting van toetreding en op grond van de mate waarin zij de 
voorwaarden scheppen voor betere economisch e prestaties en beleidsmaatregelen om 
deze problemen aan te pakken. Er werd ook ge keken naar de kans dat vertragingen de 
rechten op het vlak van justitie of de rechts staat in de begunstigde landen schaden en naar 
de risico's van de toetreding.  
De milieueffecten  van de verschillende opties werd en beoordeeld op grond van de kans 
dat milieukosten zouden oplopen als de uitbreiding werd uitgesteld of op de helling kwam te staan door het hanteren van minder strenge milieunormen in de uitbreidingslanden omwille van het concurre ntievoordeel en/of door vertraging bij de 
tenuitvoerlegging van dure instrumenten om de milieuwetgeving op het EU-acquis af te 
stemmen. 
Met betrekking tot het verkleinen van de kl oof tussen de begunstigde landen en de EU 
werd geoordeeld dat de optie om de reikwijd te te beperken en de  uitvoeringsbepalingen 
te behouden ( optie 2.1 ) meer negatieve gevolgen zou hebben dan het scenario zonder 
wijzigingen, waardoor de uitbreiding en de daarmee samenhangende economische 
voordelen vertraging zouden oplopen. Deze m ogelijkheid zou echter wel doeltreffend 
zijn om de nodige politieke hervormingen te bewerkstelligen. In vergelijking met deze 
optie en met de optie om niets te wijzig en, werden meer positi eve resultaten verwacht 
van de andere opties, namelijk het behoud va n de componentenstructuur en meer nadruk 
op investerinen ( optie 2.2 .) en het behoud van de reikwi jdte met een aanpassing van de 
uitvoeringsregelingen ( optie 2.3 ). Beide opties kregen wel verschillende scores voor 
afzonderlijke elementen. Er werd geoordeeld dat betere regels voor het bieden van steun 
in optie 2.3 door de focus, efficiëntie, doe ltreffendheid, hefboomwerking en effecten te 
verbeteren, en meer aandacht voor de he rvorming van het openbaar bestuur, in het 
algemeen meer positieve gevolgen zouden he bben dan de grotere investeringen in 
sociaaleconomische ontwikkeling van optie 2.2.  
6. V
ERGELIJKING VAN DE OPTIES  
In onderstaande tabel wordt ve rgeleken welke invloed de be leidsopties zouden hebben op 
de onderliggende oorzaken van het probleem dat zij zouden aanpakken: 
Negatieve of zeer negatieve invloed - of -- 
Neutrale invloed 0 
Positieve of zeer positieve invloed + of ++ 
 
NL 6   NL  
Invloed op de onderliggende oorzaak 
van het probleem  Optie 1 
(geen wijziging)  Optie 2.1 
(beperkte 
reikwijdte)  Optie 2.2 
(nadruk op 
investeringen)  Optie 2.3 
(uitvoerings-
regelingen 
aanpassen)  
Efficiëntie  - - - ++ 
Doeltreffendheid  0 + + ++ 
Coherentie  - - - ++ 
Kleinere ontwikkelingskloof  + - ++ + 
Sterkere instellingen  + ++ 0 ++ 
Heterogeniteit aanpakken  0 0 + ++ 
Steun wordt meer:      
strategisch en resultaatgericht 0 + + + 
flexibel en op maat 0 0 0 + 
Eenvoudig, efficiënt, doeltreffend 0 0 0 + 
Bijgevolg krijgt het behouden van de re ikwijdte en het aanpassen van de 
uitvoeringsregelingen (optie 2.3) de voorkeur . Dan worden immers de voordelen (en 
effecten) van de huidige reikwijdte van de pr etoetredingssteun (gericht op toetreding, met 
effecten op de sociaaleconomische ontwi kkeling) gecombineerd met de verbeterde 
uitvoeringsbepalingen van het instrument en wordt dat instrument strategischer, meer 
resultaatgericht, soepeler en prec ies aangepast aan de behoeften.  
7. TOEZICHT EN EVALUATIE  
Met de gekozen optie zullen de toezichts- en  evaluatieafspraken worden versterkt in 
vergelijking met de huidige situatie. Dankzij de  voorgestelde verande ringen zal de nadruk 
meer liggen op resultaten en afstemming op de  Europa 2020-strategi e. Zoals dat in de 
begrotingsevaluatie is gevraagd, zullen er specifieke, meetbare  en haalbare doelstellingen 
worden opgesteld, evenals geschikte indicatoren. De belangrijkse macro-indicatoren zijn:  
– vooruitgang bij het voldoen aan de toetredingsijkpunten (hoofdstukken 
geopend/gesloten)  of tenuitvoerlegging van de associatieovereenkomsten , die 
onder meer blijken uit positieve voortgangsverslagen, op onderzoek gebaseerde indexen die door gerenommeerde internatio nale organisaties zijn uitgevoerd op 
gebieden als overheidseffici ëntie; politieke stabiliteit en  uitblijven van geweld; 
rechtsstaat; 
– sociaaleconomische ontwikkeling , zoals die gemeten wordt met effectindicatoren als 
de Index van de menselijke ontwikkeling van het Ontwikkelingsprogramma van de Verenigde Naties voor het meten van alge mene welvaart; werkloosheidscijfers; 
instroom van directe buitenlands e investeringen, handelsverkeer; 
– regionale samenwerking en integratie , zoals die gemeten wordt met op onderzoek 
gebaseerde indexen van de veiligheids- en  stabilisatieperceptie en de ontwikkeling 
daarvan; politieke, economische en cultu rele interactie, en vooruitgang bij de 
integratie van trans-Europese netwerken.