EUROPESE COMMISSIE Brussel, 30.9.2020 SWD(2020) 316 final WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE Verslag over de rechtsstaat 2020

Landenhoofdstuk over Hongarije bij MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO’S Verslag over de rechtsstaat 2020

Situatie op het gebied van de rechtsstaat in de Europese Unie {COM(2020) 580 final} - {SWD(2020) 300 final} - {SWD(2020) 301 final} - {SWD(2020) 302 final} - {SWD(2020) 303 final} - {SWD(2020) 304 final} - {SWD(2020) 305 final} - {SWD(2020) 306 final} - {SWD(2020) 307 final} - {SWD(2020) 308 final} - {SWD(2020) 309 final} - {SWD(2020) 310 final} - {SWD(2020) 311 final} - {SWD(2020) 312 final} - {SWD(2020) 313 final} - {SWD(2020) 314 final} - {SWD(2020) 315 final} - {SWD(2020) 317 final} - {SWD(2020) 318 final} - {SWD(2020) 319 final} - {SWD(2020) 320 final} - {SWD(2020) 321 final} - {SWD(2020) 322 final} - {SWD(2020) 323 final} - {SWD(2020) 324 final} - {SWD(2020) 325 final} - {SWD(2020) 326 final}



Samenvatting De afgelopen jaren hebben de instellingen van de EU uitdrukking gegeven aan hun bezorgdheid over de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht in Hongarije, onder meer in het kader van de door het Europees Parlement ingeleide procedure van artikel 7, lid 1, VEU. Aan de in het kader van het Europees Semester gedane oproep tot versterking van de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht moet nog gevolg worden gegeven. Met name staat de Nationale Raad voor Justitie voor uitdagingen om een tegenwicht te bieden aan de bevoegdheden van de voorzitter van de nationale gerechtelijke autoriteit, die verantwoordelijk is voor het beheer van de rechtbanken. Ook de ontwikkelingen met betrekking tot het hooggerechtshof (Kúria) geven aanleiding tot bezorgdheid, met name zijn besluit om een verzoek tot prejudiciële beslissing van het Europees Hof van Justitie onwettig te verklaren. Nieuwe regels maken het mogelijk om leden van het Constitutioneel Hof, die door het parlement worden gekozen, buiten de normale procedure om te benoemen bij het hooggerechtshof en verlagen de criteria om in aanmerking te komen voor de functie van voorzitter van het hooggerechtshof. Wat efficiëntie en kwaliteit betreft, presteert het rechtsstelsel goed op het gebied van de duur van de procedures en het niveau van digitalisering. Het institutionele kader voor corruptiebestrijding is over verschillende instanties verdeeld. Gebrekkige onafhankelijke controlemechanismen en nauwe banden tussen de politiek en bepaalde nationale bedrijven werken corruptie in de hand. In geval van ernstige beschuldigingen ontbreekt het systematisch aan vastberaden actie om gevallen van corruptie waarbij hoge ambtenaren of hun directe omgeving betrokken zouden zijn, te onderzoeken en te vervolgen. Een en ander is aan de orde gesteld in het Europees Semester en door Greco, gezien de gebrekkige inzet om aan haar aanbevelingen te voldoen. De verificatie van vermogensverklaringen en belangenverklaringen is voor verbetering vatbaar wat systematische controles en onafhankelijk toezicht betreft. Terwijl de regulering van lobbying incompleet blijft, waren de beleidsmaatregelen ter voorkoming van corruptie gefocust op de integriteit van overheidsdiensten en rechtshandhavingsinstanties. Het kader voor corruptiebestrijding wordt verder verzwakt door de afnemende mogelijkheden voor civiel toezicht in de context van beperkingen van de mediavrijheid, een vijandige omgeving voor maatschappelijke organisaties en voortdurende nieuwe uitdagingen bij de toepassing van de regels inzake transparantie en toegang tot openbare informatie. De onafhankelijkheid en doeltreffendheid van de Mediaraad zijn in gevaar. De transparantie van media-eigendom is niet volledig gewaarborgd. De mediaconcentratie die het gevolg is van de oprichting van het conglomeraat “Centraal-Europese pers- en mediastichting” (Közép-Európai Sajtó és Média Alapítvány - KESMA) heeft de risico’s voor de mediapluriformiteit vergroot. Met aanzienlijke hoeveelheden staatsreclame op regeringsgezinde kanalen kon de regering indirecte politieke invloed op de media uitoefenen. Onafhankelijke mediakanalen worden met systematische obstructie en intimidatie geconfronteerd, terwijl een trend van economische overname van dergelijke kanalen aanleiding geeft tot extra bezorgdheid. De transparantie en de kwaliteit van het wetgevingsproces baren zorg, aangezien er minder vaak openbare raadplegingen en effectbeoordelingen worden uitgevoerd. De nieuwe mogelijkheid voor overheidsinstanties om definitieve rechterlijke beslissingen voor het Constitutioneel Hof aan te vechten, doet vragen rijzen op het gebied van rechtszekerheid. Checks-and-balances worden verder aangetast door de verzwakking van onafhankelijke instellingen en de toegenomen druk op het maatschappelijk middenveld. Het Hof van Justitie heeft geoordeeld dat de wetgeving inzake de transparantie van vanuit het buitenland gefinancierde maatschappelijke organisaties onverenigbaar is met het EU-recht. De voor de uitvoering van het arrest van het Hof vereiste wetgevingsmaatregelen zijn in voorbereiding.



I.Justitieel stelsel De structuur van de Hongaarse rechterlijke organisatie is gevormd door grondwetswijzigingen en regelmatige justitiële hervormingen die sinds 2011 zijn doorgevoerd. De meest recente hervorming is in december 2019 goedgekeurd. Hongarije heeft een vierlagige rechterlijke organisatie. 113 arrondissementsrechtbanken oordelen in eerste aanleg, terwijl 20 regionale rechtbanken beroepen tegen uitspraken van de arrondissementsrechtbanken en bepaalde zaken in eerste aanleg behandelen. Vijf regionale hoven van beroep beslissen over beroepen tegen besluiten van de regionale rechtbanken. De voornaamste rol van het hooggerechtshof (Kúria) bestaat erin de uniforme toepassing van het recht te waarborgen. De voorzitter van de nationale gerechtelijke autoriteit (NGA) is een met het centrale beheer van de rechtbanken belast orgaan, waarin is voorzien door de fundamentele wet en dat door het parlement wordt gekozen. De Nationale Raad voor Justitie is een onafhankelijk orgaan dat, overeenkomstig de fundamentele wet, toezicht houdt op de voorzitter van de NGA en betrokken is bij het beheer van de rechtbanken. Rechters worden benoemd door de president van de republiek op aanbeveling van de voorzitter van de NGA, die zich daarvoor baseert op een rangschikking van kandidaten die wordt vastgesteld door de lokale raden voor justitie (samengesteld uit rechters gekozen door hun collega-rechters). De voorzitter van de NGA kan niet van deze rangschikking afwijken zonder voorafgaande toestemming van de Nationale Raad voor Justitie. Het Constitutioneel Hof maakt geen deel uit van de rechterlijke organisatie en beoordeelt de grondwettigheid van wetten en rechterlijke beslissingen. Het openbaar ministerie is een onafhankelijke instelling die bevoegd is voor het onderzoeken en vervolgen van strafbare feiten. De Hongaarse orde van advocaten en de regionale ordes van advocaten zijn autonome overheidsorganen die de belangen van de advocatuur vertegenwoordigen en professionele normen vaststellen en handhaven, onder meer door middel van tuchtmaatregelen. Onafhankelijkheid De Nationale Raad voor Justitie heeft het moeilijk om een tegengewicht te bieden aan de bevoegdheden van de voorzitter van de Nationale Gerechtelijke Autoriteit; de verkiezing van een nieuwe voorzitter van de Nationale Gerechtelijke Autoriteit kan de weg bereiden voor versterkte samenwerking. De voorzitter van de NGA wordt door het parlement gekozen en wordt met uitgebreide bevoegdheden met betrekking tot het beheer van de rechterlijke organisatie bekleed. De voorzitter van de NGA opereert onder toezicht van de Nationale Raad voor Justitie. De Nationale Raad voor Justitie wordt echter geconfronteerd met een reeks structurele beperkingen die hem beletten doeltreffend toezicht uit te oefenen op de acties van de voorzitter van de NGA. Met name heeft hij niet het recht om te worden geraadpleegd over wetsvoorstellen die van invloed zijn op het justitieel stelsel. Hij heeft een beperkte rol wat betreft rechterlijke benoemingen, alsook wat betreft de benoeming van rechtbankvoorzitters en andere rechtbankbeheerders. Voorts heeft de Nationale Raad voor Justitie beperkte middelen en is hij voor budgettaire uitbetalingen afhankelijk van de voorzitter van de NGA. Door het ontbreken van effectieve controle over de voorzitter van de NGA neemt de kans op arbitraire beslissingen bij het beheer van het gerechtelijk apparaat toe. Met name heeft de Nationale Raad voor Justitie kritiek geuit op de vorige voorzitter van de NGA wegens het overtreden van de wet door het nietig verklaren van de procedures voor het selecteren van rechtbankvoorzitters en het discretionair benoemen van rechtbankvoorzitters ad interim zonder de goedkeuring van de Nationale Raad voor Justitie. Deze situatie heeft de Nationale Raad voor Justitie ertoe gebracht het parlement formeel te verzoeken de voorzitter van de NGA uit zijn ambt te ontzetten. Dat verzoek is door het bevoegde parlementaire comité onderzocht en in juni 2019 door het parlement afgewezen. Op de beperkte bevoegdheden van de Nationale Raad voor Justitie en de noodzaak om ze te versterken is gewezen door de Raad van Europa, de Europese Commissie en belanghebbende partijen. Op 9 juli 2019 heeft de Raad in het kader van het Europees Semester een aanbeveling tot Hongarije gericht om “de rechterlijke onafhankelijkheid te versterken”, waarin werd opgemerkt dat de Nationale Raad voor Justitie het steeds moeilijker heeft om een tegengewicht te bieden aan de bevoegdheden van de voorzitter van de NGA. Sindsdien zijn er geen wetgevende maatregelen genomen om deze structurele problemen aan te pakken. De Nationale Raad voor Justitie verwelkomde de verkiezing van een nieuwe president van de NGA in december 2019, wat de weg kan bereiden voor versterkte samenwerking met de Nationale Raad voor Justitie, terwijl een evenwicht van bevoegdheden slechts met rechtszekerheid tot stand kan worden gebracht door een wetgevende versterking van de bevoegdheden van de Raad. De onafhankelijkheid van de rechterlijke macht wordt door het grote publiek als middelmatig en door ondernemingen als zeer laag gepercipieerd, hoewel de laatste gegevens een verbetering laten zien. De mate van onafhankelijkheid van rechtbanken en rechters wordt als middelmatig (48 % “redelijk goed of zeer goed”) gepercipieerd door het grote publiek , maar als zeer laag (26 % “redelijk goed of zeer goed”) door ondernemingen . In 2020 keerde de negatieve trend die gedurende een aantal jaren werd waargenomen echter en verbeterden beide indicatoren. De Kúria heeft een beslissing tot prejudiciële verwijzing naar het Europees Hof van Justitie onwettig verklaard. Op verzoek van de procureur-generaal heeft de Kúria op 10 september 2019 een arrest gewezen waarin een prejudiciële verwijzing naar het Hof van Justitie door een rechter van een arrondissementsrechtbank als onwettig werd beschouwd, omdat de vragen irrelevant werden geacht voor de zaak in kwestie. Het arrest van de Kúria was van declaratoire aard en vernietigde het besluit om de zaak naar het Hof van Justitie te verwijzen niet. Desalniettemin heeft de voorzitter ad interim van de regionale rechtbank van Boedapest (Fővárosi Törvényszék) onder expliciete verwijzing naar het arrest van de Kúria een tuchtprocedure ingeleid tegen de rechter die de prejudiciële verwijzing aanhangig had gemaakt. In november 2019 trok de voorzitter van de rechtbank zijn verzoek om een rechterlijk uitspraak in. Het feit dat de Kúria, in het kader van een buitengewone voorziening in rechte, de noodzaak van prejudiciële verwijzingen kan toetsen, kan afbreuk doen aan de mogelijkheid van nationale rechtbanken om vragen om uitlegging van het Unierecht aan het Hof van Justitie voor te leggen, en het feit dat tuchtprocedures kunnen worden ingeleid, kan individuele rechters ervan weerhouden verzoeken tot prejudiciële beslissing in te dienen. Rechters en advocaten staan bloot aan negatieve commentaren in de media. In verscheidene persverklaringen die sinds januari 2020 zijn afgelegd, hebben de regering en regeringsgezinde mediakanalen kritiek geuit op bepaalde gerechtelijke beslissingen, waaronder beslissingen tot voorwaardelijke invrijheidsstelling van veroordeelden en tot toekenning van compensatie aan Roma-kinderen wegens segregatie op school en aan gedetineerden die klagen over hun detentieomstandigheden. In februari 2020 kondigde de regering haar voornemen aan om een “nationale raadpleging” over deze justitiegerelateerde kwesties te organiseren. De orde van advocaten, de vereniging van rechters en andere belanghebbenden hebben hun bezorgdheid geuit over het narratief van de regering en voerden aan dat een en ander het vertrouwen van het publiek in het justitieel stelsel zou kunnen ondermijnen. Uiteindelijk werd besloten de raadpleging niet te houden. In september 2019 heeft het Comité van Ministers van de Raad van Europa, in het kader van de uitvoering van het arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens in de zaak Baka/Hongarije zijn bezorgdheid uitgesproken over het “afschrikkend effect” op de vrijheid van meningsuiting van rechters en rechtbankvoorzitters. Er zijn nieuwe bijzondere regels voor de benoeming van rechters bij de Kúria ingevoerd. Het aantal rechterlijke ambten bij de Kúria is niet bij wet vastgesteld, maar wordt bepaald door de voorzitter van de NGA. Volgens de normale procedure worden rechters bij de Kúria benoemd door zijn voorzitter, na een oproep tot het indienen van sollicitaties, op basis van een advies van de bevoegde afdeling van de Kúria en een beoordeling en rangschikking van de kandidaten door de raad voor justitie van de Kúria. Op grond van een “omnibus”-wetgeving die in december 2019 is ingevoerd, kunnen de leden van het Constitutioneel Hof, die door het parlement worden gekozen, verzoeken om tot rechter te worden benoemd zonder sollicitatieprocedure. Na het verkrijgen van de status van rechter kunnen de leden van het Constitutioneel Hof verzoeken om na de beëindiging van hun mandaat bij de Kúria te worden benoemd, zonder dat de normale benoemingsprocedure hoeft te worden gevolgd. Bijgevolg kan, in de praktijk, verkiezing door het parlement tot lid van het Constitutioneel Hof, waarvoor niet de betrokkenheid vereist is van een lichaam dat voor een substantieel deel uit leden van de rechterlijke macht is samengesteld, op zichzelf resulteren in benoeming als rechter bij de Kúria indien de betrokken rechter daarom verzoekt. Deze wetswijzigingen hebben de rol van het parlement bij de benoeming van rechters bij de Kúria de facto vergroot. Bovendien wordt de voorzitter van de Kúria gekozen door het parlement op voorstel van de president van de republiek, uit rechters – die niet noodzakelijk tot de Kúria behoren – met ten minste vijf jaar ervaring als rechter. Met ingang van 1 januari 2020 zijn ook de regels voor het kiezen van de voorzitter van de Kúria gewijzigd, waardoor de diensttijd als senior gerechtssecretaris bij het Constitutioneel Hof of bij een internationaal gerechtshof in aanmerking wordt genomen voor het berekenen van de “ervaring als rechter”. Door de verruiming van de criteria om in aanmerking te komen, wordt de pool van kandidaten die potentieel als voorzitter van de Kúria kunnen worden gekozen, vergroot en neemt de discretionaire macht van de president van de republiek in dit verband toe. Door de “omnibus”-wetgeving zijn structurele wijzigingen van het bestaande rechtsstelsel ingevoerd die de bestuurlijke rechtspraak sneller en voorspelbaarder moeten maken. De administratieve en arbeidsrechtbanken op districtsniveau zijn afgeschaft. Sinds 1 april 2020 worden bestuursrechtelijke zaken in eerste aanleg door acht aangewezen regionale rechtbanken behandeld, en over elke aanwending van gewone of buitengewone rechtsmiddelen wordt uitspraak gedaan door de Kúria. Van het voornemen om een afzonderlijk bestuursrechtelijk stelsel op te richten, werd afgestapt. De gerechtelijke salarissen zijn sinds januari 2020 verhoogd en er is een systeem van bonussen. In het kader van de “omnibus”-wetgeving worden de rechterlijke salarissen over een periode van drie jaar met 60 % verhoogd. De hogere bezoldiging van rechters is een positieve ontwikkeling aangezien de salarissen van Hongaarse rechters tot de laagste in de EU behoorden. Een dergelijke verhoging draagt bij tot de verbetering van de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht. Er is evenwel bezorgdheid geuit wat betreft de mogelijkheid voor de autoriteiten die de rechtbanken beheren om op discretionaire basis bonussen toe te kennen aan rechters, zonder objectieve en transparante criteria. Volgens de Raad van Europa moeten systemen die de basisbezoldiging van rechters afhankelijk maken van prestaties worden vermeden omdat zij moeilijkheden voor de onafhankelijkheid van rechters zouden kunnen creëren. De impact van een dergelijk systeem op de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht is het onderwerp van een prejudiciële vraag aan het Hof van Justitie. Een aantal aspecten in verband met de organisatie van het openbaar ministerie zijn aangepakt, maar bepaalde elementen blijven bezorgdheid baren. In november 2019 werd de procureur-generaal door het parlement met een tweederdemeerderheid herkozen voor een termijn van negen jaar. Het openbaar ministerie is strikt hiërarchisch gestructureerd. Hoewel de onafhankelijkheid van het openbaar ministerie wettelijk is verankerd, hebben bepaalde elementen van het rechtskader Greco ertoe bewogen aanbevelingen uit te brengen om de regels voor de benoeming van de procureur-generaal te herzien teneinde het ambt van politieke invloed te vrijwaren. Greco beval tevens aan strenge criteria in te voeren als leidraad voor en ter rechtvaardiging van besluiten om zaken bij lagere openbaar aanklagers weg te halen, en riep op om de wijze waarop tuchtprocedures worden gevoerd, te herzien. Daar waar de meeste aanbevelingen van Greco zijn opgevolgd, zou de volledige uitvoering van de uitstaande aanbevelingen ook een positief effect op het kader voor corruptiebestrijding hebben. Kwaliteit De digitalisering van het rechtsstelsel is over het algemeen hoog. Hongarije scoort zeer hoog wanneer het gaat om de beschikbaarheid van elektronische middelen voor de onlinetoegang door het grote publiek tot gepubliceerde uitspraken. Hongarije scoort ook hoog wat betreft regelingen voor het produceren van machineleesbare rechterlijke beslissingen, hoewel de arresten niet worden gemodelleerd naar een norm die de machineleesbaarheid ervan mogelijk zou maken. Bovendien kan Hongarije zeer goede resultaten voorleggen wat betreft de bevordering van en stimulansen voor het gebruik van alternatieve geschillenbeslechtingsmethoden. De gerechtskosten blijven echter hoog, en er bestaat bezorgdheid over de mate van inclusiviteit van de rechtsbijstandsregeling. Overheidsmaatregelen als reactie op de COVID-19-pandemie hadden gevolgen voor de werking van de rechtbanken. Op 14 maart 2020 heeft de regering, op voorstel van de voorzitter van de NGA, de voorzitter van de Kúria en de procureur-generaal, bij verordening gelast de werking van de Hongaarse rechtbanken voor onbepaalde duur te schorsen, behalve voor bepaalde dringende zaken. Deze verordening is echter op 30 maart 2020 onwerkzaam geworden. Op 31 maart 2020 voerde de regering wijzigingen van de procedurele wetten in om de werking van het rechtsstelsel tijdens de “noodtoestand” te vergemakkelijken.

Efficiëntie De efficiëntie in civielrechtelijke en bestuursrechtelijke zaken is hoog. Volgens het EU-scorebord voor justitie 2020 presteert Hongarije zeer goed wat betreft de tijd die naar schatting nodig is voor de afhandeling van bestuursrechtelijke zaken in eerste aanleg en het aantal hangende bestuursrechtelijke zaken in eerste aanleg . Hongarije presteert ook goed wat betreft de tijd die naar schatting nodig is voor de behandeling van litigieuze burgerlijke en handelszaken. De nieuwe wetboeken van burgerlijke rechtsvordering, van bestuursprocesrecht en van strafrecht zijn in 2018 in werking getreden. Deze nieuwe regels kunnen de behandeling van burgerlijke en strafzaken en de rechterlijke toetsing van administratieve beslissingen binnen een redelijke termijn faciliteren. Doeltreffende rechtsmiddelen in geval van buitensporig lange procedures ontbreken nog steeds. De tenuitvoerlegging van het vonnis van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens Gazsó/Hongarije, is nog lopende en Hongarije staat nog steeds onder verhoogd toezicht van het Comité van Ministers van de Raad van Europa. II.Corruptiebestrijding De bevoegdheid om corruptie te voorkomen, te onderzoeken en te vervolgen wordt gedeeld door verschillende gespecialiseerde autoriteiten. De coördinatie van de corruptiebestrijdingsmaatregelen in Hongarije wordt verricht door de Nationale Beschermingsdienst (NVSZ), onder toezicht van het ministerie van Binnenlandse Zaken. Het onderzoek naar en de vervolging van corruptie in de overheidssector vallen onder de exclusieve bevoegdheid van de onderzoeksafdeling van het centraal openbaar ministerie en vijf regionale bureaus. Het openbaar ministerie wordt ondersteund door de opsporingsdiensten van de politie en de nationale beschermingsdienst. De Nationale Rekenkamer heeft bevoegdheden op het gebied van het financiële beheer van overheidsmiddelen en de accountantscontrole van politieke partijen. In de meest recente corruptieperceptie-index van Transparency International scoort het land 44/100 en staat het op de 19e plaats in de EU en de 70e plaats wereldwijd. 87 % van de Hongaarse respondenten is van mening dat corruptie wijdverspreid is (EU-gemiddelde 71 %) en 32 % is van mening dat zijn dagelijks leven wordt beïnvloed door corruptie (EU-gemiddelde van 26 %). 80 % van de ondernemingen beschouwt corruptie als wijdverspreid (EU-gemiddelde 63 %) en 48 % van de ondernemingen is van mening dat corruptie een probleem is bij het zakendoen (EU-gemiddelde 37 %). 39 % van de mensen is van oordeel dat er voldoende succesvolle vervolgingen zijn om mensen af te schrikken van corrupte praktijken (EU-gemiddelde 36 %) en 19 % van de ondernemingen is van mening dat mensen en bedrijven die op het omkopen van een hoge ambtenaar worden betrapt, naar behoren worden gestraft (EU-gemiddelde 31 %). Het strafrechtelijke kader voor corruptiebestrijding is grotendeels aanwezig. Het wetboek van strafrecht bevat de relevante definities van corruptie en verwante strafbare feiten en stelt verschillende vormen van omkoping, verhandelen van invloed, verduistering, verduistering van overheidsmiddelen en misbruik van openbaar gezag strafbaar. In april 2020 werd in het parlement een wetsontwerp ingediend om gevolg te geven aan de aanbevelingen van de OESO-werkgroep Omkoping, namelijk om de definitie van “buitenlandse overheidsfunctionaris” te wijzigen om duidelijk te maken dat zij ook ambtenaren van buitenlandse overheidsbedrijven omvat. De bevoegdheden op het gebied van corruptiebestrijding worden gedeeld door verschillende instanties. De nationale beschermingsdienst van het ministerie van Binnenlandse Zaken is belast met de coördinatie van beleidsmaatregelen ter bestrijding van corruptie. Als gevolg van een hervorming van het wetboek van strafvordering vallen het onderzoek naar en de vervolging van corruptie in de overheidssector sinds februari 2019 onder de exclusieve bevoegdheid van de onderzoeksafdeling van het centraal openbaar ministerie en vijf regionale bureaus. De onderzoeksafdeling onderzoekt complexe gevallen van corruptie door of met betrokkenheid van personen die immuniteit genieten, buitenlandse ambtenaren, de president van de republiek, de premier, leden van de regering en hoge ambtenaren van de autoriteiten voor openbare veiligheid. Het openbaar ministerie wordt ondersteund door de opsporingsdiensten van de politie en de nationale beschermingsdienst. De Nationale Rekenkamer speelt ook een rol bij de uitvoering van corruptiebestrijdingsmaatregelen, met name via zijn controlefuncties met betrekking tot de financiën van overheidsinstellingen en de financiering van politieke partijen. De Nationale Rekenkamer voert ook regelmatig nationale integriteitsonderzoeken uit. Vervolging van corruptie op hoog niveau vindt in sommige gevallen plaats, maar blijft zeer beperkt. In zijn jaarverslag 2018 heeft het openbaar ministerie statistieken inzake corruptiedelicten voor de periode 2016-2018 gepubliceerd. Volgens de cijfers is het aantal geregistreerde procedures voor corruptiegerelateerde delicten toegenomen: 984 voor 2016, 1 123 voor 2017 en 2 046 voor 2018. Het aantal veroordeelde personen is echter nagenoeg gelijk gebleven: 250 in 2018, 254 in 2017 en 351 in 2016. Volgens het openbaar ministerie zijn bij de meeste corruptiegerelateerde zaken ambtenaren betrokken, doorgaans belasting- en douaneambtenaren. Dat er geen vastberaden actie is ondernomen om corruptie waarbij hoge ambtenaren of hun directe omgeving betrokken zijn te vervolgen, werd ook aan de orde gesteld in de context van het Europees Semester. Het openbaar ministerie is weliswaar een beperkt aantal onderzoeken naar corruptie gestart tegen parlementsleden van de regerende partij, maar er is de jongste jaren geen vervolging ingesteld tegen hoge overheidsfunctionarissen. In Hongarije zijn beleidsmaatregelen ter voorkoming van corruptie gericht op integriteit bij overheidsdiensten en rechtshandhavingsinstanties. Na afloop van het vorige corruptiebestrijdingsprogramma in 2018, heeft de regering in juni 2020 een nieuw programma goedgekeurd voor een periode van twee jaar (2020-2022). Zoals eerdere strategische programma’s blijft de strategie de focus leggen op integriteit in het openbaar bestuur en omvat zij acties met betrekking tot de versterking van e-overheid en geautomatiseerde besluitvorming om corruptie te voorkomen. Voorts is de strategie gericht op het verhogen van de efficiëntie van onderzoeken, het beoordelen van de risico’s van corruptie en het evalueren van het rechtskader alsook op het opzetten van interne controles in het openbaar bestuur en het versterken van integriteitsmaatregelen. Het integriteitskader geeft een centrale rol aan interne integriteitsadviseurs in overheidsinstanties. Het strategisch kader voor corruptiebestrijding omvat echter geen acties op andere gebieden die van belang zijn voor corruptiepreventie, zoals financiering van politieke partijen, openbaarmaking van vermogen, of regulering van lobbying en “draaideurconstructies”. Evenmin pakt het risico’s aan in verband met cliëntelisme, favoritisme en nepotisme bij het openbaar bestuur op hoog niveau of de risico’s die voortvloeien uit contacten tussen ondernemingen en politieke actoren. Volgens het integriteitsonderzoek 2019 van de Nationale Rekenkamer werd het hoogste risico van corruptie berekend voor overheidsinstanties (50 %), lokale administratieve organen (51 %) en het hoger onderwijs (50 %). In de periode 2015-2019 had Hongarije het hoogste aantal met een financiële aanbeveling afgesloten OLAF-onderzoeken (43) van de lidstaten. De verificatie van vermogensverklaringen en belangenverklaringen is voor verbetering vatbaar wat systematische controles en onafhankelijk toezicht betreft. Hongarije heeft een uitgebreid systeem voor de openbaarmaking van vermogens. Dat systeem verplicht parlementsleden, overheidsfunctionarissen en ambtenaren om hun vermogen en belangen aan te geven. Vermogens- en belangenverklaringen van regeringsleden alsook van hoge ambtenaren en parlementsleden zijn beschikbaar op het internet. Verificaties vinden echter niet systematisch plaats, maar op basis van meldingen van vermoedens. Verificatie wordt overgelaten aan de werkgever van de ambtenaar, of aan de parlementaire commissie Immuniteit en Verificatie van geloofsbrieven voor de aangiften van parlementsleden en hoge regeringsfunctionarissen. Vermoedens van een ongerechtvaardigde vermogenstoename kunnen leiden tot een verificatieprocedure door de nationale belasting- en douanedienst. De belastingdienst kan echter alleen een dergelijke procedure starten als ook de onderzoeksinstanties een strafrechtelijk onderzoek hebben ingesteld, hetgeen de ruimte voor onafhankelijke controles beperkt. De kwestie van effectief toezicht op en effectieve handhaving van gedragsregels, belangenconflicten en vermogensaangiften voor parlementsleden waren het onderwerp van aanbevelingen van Greco, waarvan de uitvoering gaande is. De reglementering van lobbying in Hongarije is onvolledig en er zijn geen regels om “draaideurconstructies” doeltreffend te reglementeren. Door een herziening van de specifieke lobbywetgeving van 2010 zijn overheidsfunctionarissen verplicht om contacten met lobbyisten openbaar te maken. Overheidsfunctionarissen zijn verplicht hun leidinggevende schriftelijk op de hoogte te stellen indien een bepaalde ontmoeting met lobbyisten risico’s voor de integriteit van de organisatie met zich meebrengt. De leidinggevende kan de ontmoeting verbieden of afhankelijk stellen van de aanwezigheid van een derde. De toepasselijke verordening reguleert enkel bepaalde aspecten van ontmoetingen tussen overheidsfunctionarissen en lobbyisten. Met name voorziet zij niet in verplichte registratie van lobbyisten of in de verplichting om contacten met lobbyisten bekend te maken of te melden aan een onafhankelijk controleorgaan, noch vereist zij dat ambtenaren toestemming vragen voor en verslag uitbrengen over zulke contacten. Greco merkte op dat het nodig was de integriteitsnormen te verbeteren en een gedragscode voor parlementsleden vast te stellen alsmede effectief toezicht op en effectieve handhaving van de gedragsregels en belangenconflicten te waarborgen. Hongarije heeft geen specifieke regelgeving inzake het voorkomen van “draaideurconstructies”. Hoewel zowel de arbeidswet als een speciale wet inzake ambtenaren vertrouwelijkheidsclausules bevatten, voorzien zij niet in een afkoelingsperiode. Hongarije heeft specifieke wetgeving ter bescherming van klokkenluiders. De wet betreffende de bescherming van klokkenluiders voorziet in anonimiteit voor klokkenluiders en maakt het mogelijk klachten elektronisch in te dienen, met behulp van een specifiek meldingskanaal, dat wordt beheerd door de ombudsman (“commissaris voor grondrechten”) (zie het deel over andere institutionele kwesties met betrekking tot checks-and-balances hieronder). De ombudsman heeft echter slechts beperkte bevoegdheden met betrekking tot de verslagen die bij het ombudsbureau worden ingediend. In de praktijk bestaat de voornaamste taak van de ombudsman erin de verslagen door te sturen naar de bevoegde autoriteiten. Deze verslagen worden niet automatisch doorgegeven aan de rechtshandhavingsinstanties en in plaats daarvan wordt eerst een administratief onderzoek verricht door de integriteitsadviseur van de betrokken instelling. Integriteitsadviseurs rapporteren rechtstreeks aan het hoofd van hun instelling. Op verzoek of ambtshalve kan de ombudsman echter nagaan of die autoriteiten een behoorlijke follow-up aan die verslagen hebben gegeven. In het algemeen belang gedane onthullingen van onregelmatigheden worden onderzocht door de betrokken instellingen, en hun antwoord, dat het resultaat van het onderzoek bevat, wordt geüpload naar een elektronisch register. Partijfinanciering in Hongarije blijft een punt van zorg. Greco merkte op dat de registers van de politieke partijen weliswaar transparant zijn, maar dat de bronnen van partij-inkomsten en de duur van de campagneperioden onvoldoende duidelijk zijn. Ook met betrekking tot de ontvangst van overheidssubsidies door politieke partijen moet worden voorzien in monitoringmechanismen. III.Mediapluriformiteit De fundamentele wet en sectorale wetgeving (de mediawet en de wet op de persvrijheid) voorzien in de bescherming van de mediavrijheid en mediapluriformiteit in Hongarije. In de wet op de persvrijheid is bepaald dat de persvrijheid gestalte krijgt door onafhankelijkheid van de staat en van alle organisaties en belangengroepen. Het recht op toegang tot openbare informatie wordt erkend door de fundamentele wet en komt tot uitdrukking in de wet op de vrijheid van informatie. Bij de mediawet is de nationale media- en telecommunicatieautoriteit (de media-autoriteit) opgericht, waarvan de Mediaraad het besluitvormingsorgaan is. Hoewel de media-autoriteit over voldoende middelen beschikt, lopen de onafhankelijkheid en doeltreffendheid van de Mediaraad gevaar. De Mediaraad bestaat uit een voorzitter en vier leden die door het parlement worden gekozen. De regels inzake voordracht zijn ontworpen om politieke consensus bij de benoeming van de leden van de Mediaraad te bevorderen. De monitor voor de pluriformiteit van de media 2020 wijst erop dat deze regels in de praktijk de regerende partij niet hebben belet alle vijf leden van de Mediaraad voor te dragen. Volgens de monitor is er een middelhoog risico voor de onafhankelijkheid en doeltreffendheid van de Mediaraad (53 %). Het Hoofdredacteurenforum Hongarije (Főszerkesztők Fóruma) is een in 2012 opgerichte sectorale ngo. Ze brengt redacteuren van alle grote elektronische, gedrukte en online media in Hongarije op vrijwillige basis samen. Tot haar belangrijkste doelstellingen behoren het versterken van ethiek in de opleidingen voor journalistiek, het opstellen van richtsnoeren, het bevorderen van beste parktijken op het gebied van ethische journalistiek en het verhogen van het vertrouwen in de media en het formuleren van zelfreguleringsprocedures voor de media. In 2015 legde het Forum de ethische normen en waarden van de journalistiek vast, zoals onpartijdigheid, grondigheid en regels voor het verkrijgen van en omgaan met informatie. Het beoogt kwaliteitsjournalistiek te bevorderen, met name door middel van prijzen voor journalisten. De pluriformiteit van de mediamarkt loopt groot gevaar in Hongarije. Op grond van een regeringsverordening werd de fusie van meer dan 470 regeringsgezinde mediakanalen door de creatie van het “KESMA”-mediaconglomeraat in november 2018 vrijgesteld van toetsing door de mededingingsautoriteit en de media-autoriteit door haar als “een fusie van strategisch nationaal belang” aan te merken en zo de autoriteiten te verhinderen haar te onderzoeken. Bij arrest van 25 juni 2020 wees het Constitutioneel Hof een verzoekschrift af dat door een kwart van de parlementsleden was ingediend om de regeringsverordening aan te vechten. Het Constitutioneel Hof oordeelde dat het enkel en alleen het prerogatief van de regering is om zaken van “strategisch nationaal belang” aan te wijzen, en dat niets in de fusie kan worden beschouwd als een element dat de mediapluriformiteit in het land onvermijdelijk bedreigt. In een ad-hocverslag van het Centrum voor mediapluriformiteit en mediavrijheid werd geconcludeerd dat de oprichting van KESMA door de fusie van meer dan 470 verschillende mediakanalen meer risico zou opleveren voor de mediapluriformiteit in Hongarije, volgens verschillende sleutelindicatoren die zijn geanalyseerd door de monitor voor de pluriformiteit van de media, waaronder de arbeidsomstandigheden van journalisten, horizontale en diagonale concentratie van eigendom in de mediasector en de toewijzing van staatsreclame. Meer specifiek werd in het verslag, op basis van een analyse waarbij deze ontwikkelingen werden beschouwd vanuit het oogpunt van de onafhankelijkheid van de media-autoriteit van politieke en/of economische invloed en van het vermogen van de regering om aan de media-autoriteit voorbij te gaan, geconcludeerd dat “de totale uitsluiting van toezicht door de Hongaarse media-autoriteit op een belangrijke onderneming als KESMA […] een aanvullende risicofactor vormt” voor de mediapluriformiteit in Hongarije. Hongaarse en Europese organisaties voor mediavrijheid en maatschappelijke organisaties hebben ernstige bezorgdheid geuit naar aanleiding van het ontslag op 22 juli 2020 van de hoofdredacteur en de daaropvolgende ontslagname door bijna alle journalisten van de meest gelezen onafhankelijke nieuwssite van Hongarije, Index.hu. Deze bezorgdheid werden ook ingegeven door het feit dat Index.hu een patroon van economische overname van de resterende onafhankelijke nieuwssites door regeringsgezinde zakenlieden, zoals voordien vastgesteld in het geval van het nieuwsmedium Origo, zou kunnen volgen. Transparantie op het gebied van media-eigendom wordt niet gereguleerd door sectorspecifieke wetgeving. Aanbieders van lineaire mediadiensten moeten de media-autoriteit in kennis stellen van de aanbieders van mediadiensten die zij (of hun moedermaatschappij) direct of indirect in eigendom hebben. De mediawet bevat gedetailleerde regels ter voorkoming van concentratie op de mediamarkt. Volgens de monitor voor de pluriformiteit van de media 2020 houdt de toestand op het gebied van de transparantie van media-eigendom echter een hoog risico in (75 %).

Door staatsreclame kan de regering indirecte politieke invloed op de media uitoefenen. Volgens de monitor voor de pluriformiteit van de media, en zoals wordt betoogd door belangrijke stakeholders , doet het grootste risico voor de vrijheid en pluriformiteit van de media in Hongarije zich voor op het gebied van politieke onafhankelijkheid (82 %). Volgens de monitor voor de pluriformiteit van de media is directe politieke beïnvloeding en controle niet wijdverspreid, maar is algemeen bekend dat er indirecte invloed op de media wordt uitgeoefend. Het bovengenoemde KESMA-conglomeraat wordt als een culminatie van dit proces in termen van regeringsgezinde media beschouwd. Een en ander wordt verergerd door het ontbreken van wetgeving en transparantie op het gebied van de distributie van staatsreclame, waardoor in het kader van de monitor voor de pluriformiteit van de media 2020 de score van deze indicator op het hoogst mogelijke risiconiveau werd vastgesteld (97 %). De monitor voor de pluriformiteit van de media 2020 onderstreept dat in 2019 het aandeel staatsreclame dat ging naar regeringsgezinde kanalen 75 % bedroeg op de dagbladmarkt, 95 % op de televisiemarkt, 90 % op de onlinenieuwsmarkt en 90 % op de radiomarkt. De toegang van het publiek tot informatie wordt belemmerd. De monitor voor de pluriformiteit van de media 2020 classificeert dit gebied als een gebied met een “laag risico” en wijst erop dat de toepasselijke wetgeving weliswaar duidelijk is en dat de rechtbanken geneigd zijn toegang te verlenen aan journalisten en het grote publiek, maar dat rechterlijke beslissingen tot vernietiging van negatieve beslissingen van openbare instanties in de praktijk vaak onafdwingbaar zijn . In 2016 beval de speciale rapporteur van de VN voor mensenrechtenverdedigers Hongarije aan de wettelijke bepalingen inzake de vrijheid van informatie en gegevensbescherming te herzien teneinde vrije en ongecontroleerde toegang tot informatie van algemeen belang te waarborgen . Deze kwestie werd ook aan de orde gesteld in een landspecifieke aanbeveling in het kader van het Europees Semester 2020 . De wet op de vrijheid van informatie bepaalt dat elk “lichaam dat openbare functies uitoefent” desgevraagd toegang tot gegevens van algemeen belang onder zijn controle moet verlenen, behoudens de in die wet vastgestelde uitzonderingen . Daar waar de wet op de vrijheid van informatie betrekkelijk stabiel was, bleven stuksgewijze wijzigingen van andere sectorale wetten doorgaan, waardoor het algehele kader voor transparantie en toegang tot informatie is aangetast . In 2013 wijzigde Hongarije de wet op de vrijheid van informatie om “oneigenlijke” verzoeken om informatie tegen te gaan. In 2016 vaardigde de regering een verordening uit die openbare instellingen machtigt om terugbetaling te eisen van de kosten in verband met verzoeken om toegang tot openbare informatie, indien reageren op het verzoek extra werk voor de openbare instelling zou meebrengen. Wat de rechtstreekse toegang van journalisten tot openbare evenementen betreft, werd in het kader van de monitor voor de pluriformiteit van de media 2020 gerapporteerd dat het steeds vaker voorkomt dat journalisten de toegang tot bepaalde openbare evenementen wordt ontzegd. Onafhankelijke mediakanalen worden geconfronteerd met stelselmatige obstructie en intimidatie. Mérték Media Monitor meldt dat, op basis van inkomsten, regeringsgezinde media ongeveer 80 % van de nieuwsmediamarkt en berichtgeving over politieke inhoud in handen hebben . Boven op het kleine marktaandeel van onafhankelijke media komen stelselmatige obstructie en intimidatie van onafhankelijke journalisten en mediakanalen. Onderzoek van de Hongaarse Unie voor burgerlijke vrijheden (TASZ) in 2019 en tijdens de COVID-19-pandemie in 2020 wijst op “stelselmatige obstructie van de werkzaamheden van de onafhankelijke media” door onder meer vragen van de pers te negeren, de fysieke toegang van journalisten te beperken en bronnen in diskrediet te brengen, te stigmatiseren en te intimideren. Er waren geen meldingen van fysieke aanvallen op journalisten en andere mediaprofessionals. In Hongarije behoort detentie tot de straffen die staan op laster. In 2019 publiceerde het platform van de Raad van Europa ter bevordering van de bescherming van de journalistiek en de veiligheid van journalisten twee waarschuwingen met betrekking tot Hongarije over beperkingen ten aanzien van de activiteiten van journalisten in het parlement en een lastercampagne tegen twee Index.hu-verslaggevers in regeringsgezinde media, extreemrechtse media en door middel van algemeen als antisemitisch beschouwde posters die in Boedapest verschenen. In datzelfde jaar werd in een regeringsgezind weekblad een lijst gepubliceerd van meer dan tweehonderd personen, onder wie verscheidene journalisten, die als “huurlingen” van George Soros werden bestempeld. In 2020 publiceerde het platform vier waarschuwingen over het verbod op de verspreiding van het zakentijdschrift Forbes Hungary, instructies van de regering aan personeel van Hongaarse staatsmedia om toestemming te vragen alvorens over een aantal onderwerpen te schrijven, een campagne van juridische en andere dreigementen en intimidatie tegen cartoonist Gábor Pápai, na de publicatie van een beweerdelijk godslasterlijke cartoon en het wetsvoorstel (dat op 30 maart 2020 werd aangenomen) waarin de verspreiding van “valse informatie” over COVID-19 strafbaar wordt gesteld, met gevangenisstraffen tot vijf jaar. Hongarije heeft verscheidene van deze waarschuwingen in detail beantwoord. Wat betreft de strafbaarstelling van het kenbaar maken of verspreiden van onjuiste informatie in verband met de pandemie, heeft de Europese Commissie verklaard dat een en ander aanleiding geeft tot bezorgdheid over de rechtszekerheid en een afschrikkend effect op de vrijheid van meningsuiting kan hebben. IV.Andere institutionele kwesties in verband met checks-and-balances Hongarije is een parlementaire republiek met een eenkamerparlement (nationale vergadering). Het parlement stelt onder meer de fundamentele wet van Hongarije vast en wijzigt deze, vaardigt wetten uit, kiest de premier en kiest – met een tweederdemeerderheid – de belangrijkste overheidsfunctionarissen van het land. De president van de republiek wordt gekozen door het parlement. Een aantal instellingen heeft tot taak een tegenwicht te bieden aan de bevoegdheden van de wetgevende en uitvoerende macht, waaronder het Constitutioneel Hof, de Nationale Rekenkamer en de ombudsman (“commissaris voor de grondrechten”). Wetsvoorstellen kunnen niet alleen door de regering, de president van de republiek en elke parlementaire commissie, maar ook door ieder parlementslid worden ingediend. Het gebruik van openbare raadplegingen en effectbeoordelingen is afgenomen. De Hongaarse wetgeving voorziet in verplichte openbare raadpleging en in effectbeoordelingen vooraf en achteraf. In de praktijk zijn de raadpleging en effectbeoordelingen veeleer formeel of symbolisch. In het kader van het Europees Semester is bezorgdheid geuit over de betrokkenheid van de sociale partners en over de kwaliteit en voorspelbaarheid van de beleidsvorming. Raadplegingen en effectbeoordelingen zijn herhaaldelijk omzeild door bijzondere wetgevingsprocedures toe te passen, zoals spoedprocedures of wetsvoorstellen van individuele leden, aangezien de vereisten inzake raadplegingen en effectbeoordelingen enkel van toepassing zijn op wetsvoorstellen die door de regering worden ingediend. Op 11 maart 2020 riep de regering in reactie op de COVID-19-pandemie de “noodtoestand” uit. De duur ervan was niet vooraf bepaald en de regering had de discretionaire bevoegdheid om de noodtoestand te handhaven of te beëindigen. Op 30 maart 2020 heeft het parlement een nieuwe wetaangenomen die de regering in staat stelde om elke wet bij verordening buiten werking te stellen. De noodbevoegdheden leken uitgebreid, in het licht van het gecombineerde effect van ruim gedefinieerde bevoegdheden en het ontbreken van een duidelijke tijdslimiet. Bepaalde noodmaatregelen krachtens die bevoegdheden riepen vragen op met betrekking tot de noodzakelijkheid en de evenredigheid daarvan en verstoorden de activiteiten van bedrijven en de stabiliteit van het regelgevingsklimaat. Deze kwestie werd ook aan de orde gesteld door middel van een landspecifieke aanbeveling in het kader van het Europees Semester 2020 om “[e]rvoor [te] zorgen dat alle noodmaatregelen strikt evenredig, in de tijd beperkt en in lijn met Europese en internationale normen zijn, en de activiteiten van ondernemingen en de stabiliteit van het regelgevingsklimaat niet verstoren”. Met ingang van 18 juni 2020 beëindigde de regering de “noodtoestand” en riep zij een “noodtoestand op het gebied van volksgezondheid” tot en met 18 december 2020 uit. De toepasbaarheid van sommige van de noodmaatregelen werd verlengd tot na de “noodtoestand”. Bepaalde noodmaatregelen zijn aangevochten voor het Constitutioneel Hof. In juli 2020 wees het Constitutioneel Hof een motie af tot herziening van een noodmaatregel die tijdens de “noodtoestand” was getroffen, op grond van zijn uitsluiting van bevoegdheid op het gebied van belastingheffing en begrotingsaangelegenheden. In december 2019 zijn bij de “omnibus”-wetgeving nieuwe regels inzake de procedure voor grondwettelijke klachten ingevoerd. Als gevolg van deze wetgevingshervorming kunnen bestuurlijke autoriteiten bij het Constitutioneel Hof beroep aantekenen tegen een rechterlijke beslissing die reeds in kracht van gewijsde is gegaan, indien deze een inbreuk op hun rechten vormt en hun bevoegdheden uit hoofde van de fundamentele wet inperkt. Een dergelijke procedurele regeling doet vragen rijzen omtrent het rechtszekerheidsbeginsel. De commissaris voor de grondrechten was geaccrediteerd met de “A”-status, maar de nieuwe accreditatie werd uitgesteld. In oktober 2019 oordeelde het VN-subcomité Accreditatie (SCA) dat de informatie die was verstrekt met betrekking tot de stappen die werden gedaan om gevolg te geven aan een aantal aanbevelingen en zorgpunten, ontoereikend waren. Het SCA was van mening dat het selectieproces niet breed en transparant genoeg was en dat uit de door de commissaris verstrekte informatie niet bleek dat er voldoende inspanningen waren geleverd om alle mensenrechtenkwesties aan te pakken, en evenmin dat hij zich had uitgesproken op een wijze die alle mensenrechten bevordert en beschermt. Dit gold met name voor het standpunt dat de commissaris innam ten aanzien van de “wet betreffende vanuit het buitenland gefinancierde organisaties” (zie hieronder). Het SCA beval ook aan voor voldoende financiering te pleiten. Sinds mei 2020 voorziet een nieuwe wet inzake de status en de bezoldiging van het personeel van de commissaris in een gemiddelde loonsverhoging van 30 %. Bovendien heeft de commissaris in 2020 de taken van de Onafhankelijke Raad voor klachten tegen de politie heeft overgenomen. Er is bezorgdheid geuit over de onafhankelijkheid van een aantal instellingen en hun vermogen om een tegenwicht te vormen tegen de bevoegdheden van de regering. Het maatschappelijk middenveld staat nog steeds onder druk, met name wanneer het een kritische houding ten aanzien van de regering aanneemt. In juni 2020 heeft het Hof van Justitie geoordeeld dat de Hongaarse wetgeving inzake de transparantie van met buitenlands kapitaal gefinancierde maatschappelijke organisaties, die in juni 2017 is aangenomen, onverenigbaar is met het vrije verkeer van kapitaal, het recht op vrijheid van vereniging en het recht op bescherming van privéleven en persoonsgegevens, die vervat zijn in het Handvest van de grondrechten. De wetgevingsmaatregelen die nodig zijn om het arrest van het Hof van Justitie uit te voeren, zijn in voorbereiding. In november 2019 heeft de Commissie Hongarije voor het Hof van Justitie gedaagd in verband met wetgeving (“Stop Soros” genoemd door de regering) die het organiseren van bijstand die door een persoon namens nationale, internationale en niet-gouvernementele organisaties wordt geboden aan mensen die asiel wensen aan te vragen, strafbaar stelt. In juni 2018 hebben de Commissie van Venetië en de OVSE/ODIHR een gezamenlijk advies uitgebracht, waarin werd geconcludeerd dat de onderzochte bepalingen inbreuk maken op het recht op vrijheid van vereniging en meningsuiting en moeten worden ingetrokken. Een andere wet, waarbij een bijzondere immigratiebelasting van 25 % werd ingevoerd op steun aan organisaties die “activiteiten die immigratie faciliteren” verrichten, werd bekritiseerd door de Commissie van Venetië en de OVSE/ODIHR. Bovendien staat de vijandige retoriek die de regering en de regeringsgezinde media gebruiken in de weg aan constructieve samenwerking met maatschappelijke organisaties. De ruimte voor het maatschappelijk middenveld in Hongarije wordt als “belemmerd” geclassificeerd. Het is belangrijk dat in het toepasselijke rechtskader en in de context van politiek en overheid rekening wordt gehouden met de aanbevelingen van de Raad van Europa met betrekking tot de bescherming en bevordering van de ruimte voor het maatschappelijk middenveld.



Bijlage I: Lijst van bronnen in alfabetische volgorde* * De lijst van bijdragen die zijn ontvangen in het kader van de raadpleging voor het verslag over de rechtsstaat 2020 is te vinden op (COM-website). Bertelsmann Stiftung (2019), Sustainable Governance Indicators. https://www.sgi-network.org/2019/Governance/Executive_Capacity/Evidence-based_Instruments . Budapest Institute, Corruption Research Center Budapest (2019), Transparency and Integrity: the Online Presence of Hungarian Municipalities — Analysis of Urban Municiaplities ’websites in Hungary. http://www.crcb.eu/?p=1799 . http://www.crcb.eu/?p=1799 . Bureau van de procureur-generaal (2019), Criminaliteit en Strafrecht. http://ugyeszseg.hu/pdf/statisztika/Criminality_and_CriminalJustice_2009_2018.pdf . Centre for Media Pluralism and Media Freedom (2019), Assessing certain recent developments in the Hungarian media market through the prism of the Media Pluralism Monitor. https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/79196553-5c39-11ea-8b81-01aa75ed71a1 . Centre for Media Pluralism and Media Freedom (2019), Decriminalisation of Defamation. https://cmpf.eui.eu/wp-content/uploads/2019/01/decriminalisation-of-defamation_Infographic.pdf . Centre for Media Pluralism and Media Freedom (2020), Media Pluralism Monitor 2020. https://cmpf.eui.eu/media-pluralism-monitor/mpm-2020 . CEPEJ (2018), European judicial systems – Efficiency and quality of justice, CEPEJ STUDIES No. 26, 2018 Edition (2016 data). https://rm.coe.int/rapport-avec-couv-18-09-2018-en/16808def9c .

CIVICUS, Monitor tracking civic space: Hungary. https://monitor.civicus.org/country/hungary/ . Commissioner for Human Rights of the Council of Europe (2018), Commissioner calls on Hungary’s President to return to the Parliament the legislative package on administrative courts (verklaring van 14 december 2018). https://www.coe.int/en/web/commissioner/-/commissioner-calls-on-hungary-s-president-to-return-to-the-parliament-the-legislative-package-on-administrative-courts . Commissioner for Human Rights of the Council of Europe (2019) Dunja Mijatović report following her visit to Hungary from 4 to 8 February 2019 – Straatsburg, 21 mei 2019. https://rm.coe.int/report-on-the-visit-to-hungary-from-4-to-8-february-2019-by-dunja-mija/1680942f0d . Directoraat-generaal Communicatie (2019), Flash Eurobarometer 482: Businesses’ attitudes towards corruption in the EU. Directoraat-generaal Communicatie (2020), Speciale Eurobarometer 502: corruption. Eötvös Károly-beleidsinstituut (21 februari 2020), verklaring. http://www.ekint.org/alkotmanyossag/2020-02-21/csend-vagy-kialtas-hallgathatnak-e-a-birak-ha-megtamadjak-a-biroi-fuggetlenseget . European Association of Judges (2019), Report on the fact-finding mission of the EAJ to Hungary, 3 mei 2019. https://www.iaj-uim.org/iuw/wp-content/uploads/2019/05/Report-on-the-fact-finding-mission-of-a-delegation-of-the-EAJ-to-Hungary.pdf . European Federation of Journalists (2020), Hungary media freedom crackdown: our letter to EU leaders. https://europeanjournalists.org/blog/2020/07/28/hungary-media-freedom-crackdown-our-letter-to-eu-leaders/ . European Network of Councils for the Judiciary (ENCJ) (2019): Independence and Accountability of the Judiciary – ENCJ Survey on the independence of judges, 2019. https://pgwrk-websitemedia.s3.eu-west-1.amazonaws.com/production/pwk-web-encj2017-p/Reports/Data%20ENCJ%202019%20Survey%20on%20the%20Independence%20of%20judges.pdf . European Network of Councils for the Judiciary (ENCJ) and Council of Bars and Law Societies of Europe (CCBE) (2019): Europees Netwerk van Raden voor de rechtspraak – ENCJ/CCBE Survey among lawyers on the independence of judges, 2018-2019. https://pgwrk-websitemedia.s3.eu-west-1.amazonaws.com/production/pwk-web-encj2017-p/Reports/ENCJ%20Survey%20on%20Independence%20Accountability%20of%20the%20Judiciary%20among%20lawyers%20%202019.pdf . Europees Hof voor de Rechten van de Mens, arrest van 10 maart 2015, Varga en anderen tegen Hongarije, verzoekschriften nr. 14097/12, 45135/12, 73712/12, 34001/13, 44055/13, en 64586/13. Europese Commissie (2020), EU-scorebord voor justitie 2020. Europese Commissie (2020), The OLAF Report 2019. Europese Commissie, 2019 Landverslag Hongarije, SWD(2019) 1016 final. Europese Commissie, 2020 Landverslag Hongarije, SWD(2020) 516 final. GRECO (2015), Fourth Evaluation Round – evaluation report on Hungary on Corruption prevention in respect of members of parliament, judges and prosecutors. GRECO (2017), Third Evaluation Round - Second Addendum to the Second Compliance Report on Hungary on Incriminations (ETS 173 and 191, GPC 2) - Transparency of Party Funding. GRECO (2018), Fourth Evaluation Round – Interim compliance report on Hungary on Corruption prevention in respect of members of parliament, judges and prosecutors. GRECO (2019), ‘Hungary: Insufficient progress and lack of transparency hamper fight against corruption’ (1 maart 2019). https://www.coe.int/en/web/portal/-/hungary-insufficient-progress-and-lack-of-transparency-hamper-fight-against-corruption . Hof van Justitie van de Europese Unie, arrest van 18 juni 2020, Commissie/Hongarije, C-78/18.

Hof van Justitie van de Europese Unie, arrest van 19 november 2019, AK, gevoegde zaken C-585/18, C-624/18 en C-625/18. Hof van Justitie van de Europese Unie, arrest van 27 februari 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses/Tribunal de Contas, C-64/16. Hof van Justitie van de Europese Unie, arrest van 7 februari 2019, Carlos Escribano Vindel, C-49/18. Hof van Justitie van de Europese Unie, zaak C-564/19 – IS, aanhangig. Hof van Justitie van de Europese Unie, zaak C-821/19, aanhangig. Hongaarse orde van advocaten (21 januari 2020), verklaring van het presidium. https://jogaszvilag.hu/napi/a-magyar-ugyvedi-kamara-visszautasitja-az-ugyvedeket-ert-tamadasokat/ . Hongaarse regering (2020), bijdrage van Hongarije aan het verslag over de rechtsstaat 2020. Hongaarse Unie van burgerlijke vrijheden (2020), Onderzoek naar de belemmering van de werkzaamheden van journalisten tijdens de coronaviruspandemie in Hongarije (15 april 2020). https://tasz.hu/a/files/coronavirus_press_research.pdf . Hongaarse vereniging van rechters (“MABIE”) (10 maart 2020), verklaring. http://mabie.hu/index.php/1526-a-birok-neveben . Human Rights Watch (23 maart 2020), Hungary’s Orban Uses Pandemic to Seize Unlimited Power. https://www.hrw.org/news/2020/03/23/hungarys-orban-uses-pandemic-seize-unlimited-power . Index.hu (24 July 2020), Editorial board of Index and more than 70 staff members resign. https://index.hu/english/2020/07/24/editorial_board_of_index_resigns . International Press Institute (2020), Hungary seeks power to jail journalists for ‘false’ COVID-19 coverage (23 maart 2020). https://ipi.media/hungary-seeks-power-to-jail-journalists-for-false-covid-19-coverage/ . International Press Institute (IPI), Article 19, the Committee to Protect Journalists (CPJ), the European Centre for Press and Media Freedom (ECPMF), the European Federation of Journalists (EFJ), Free Press Unlimited (FPU) and Reporters without Borders (RSF) (2019): Conclusies van de gezamenlijke internationale persvrijheidmissie naar Hongarije (3 december 2019). https://www.ecpmf.eu/fact-finding-mission-hungary-2019/ . Kúria (2018), A “közérdekű adatok kiadásával kapcsolatos perek” bírósági gyakorlata tárgykörére felállított joggyakorlat-elemző csoport összefoglaló véleménye, 3 december 2018). https://kuria-birosag.hu/sites/default/files/joggyak/osszefoglalo_velemeny_adatvedelem.pdf . Mérték Media Monitor (2019): Fidesz-friendly media dominate everywhere. https://mertek.eu/en/2019/05/02/fidesz-friendly-media-dominate-everywhere/https://mertek.eu/en/2019/05/02/fidesz-friendly-media-dominate-everywhere/ . Nationale autoriteit voor gegevensbescherming en vrijheid van informatie (2019), jaarverslag van de nationale autoriteit voor gegevensbescherming en vrijheid van informatie 2018, Nationale Autoriteit voor gegevensbescherming en vrijheid van informatie, Boedapest. https://naih.hu/files/NAIH-Annual-report-2018-v190830.pdf . Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) (2019), Implementing the OECD Antibribery Convention. Phase 4 Report Hungary. Raad van de Europese Unie (2019), Aanbeveling van de Raad van 9 juli 2019 over het nationale hervormingsprogramma 2019 van Hongarije en met een advies van de Raad over het convergentieprogramma 2019 van Hongarije (PB C 301 van 5.9.2019). Raad van de Europese Unie (2020), Aanbeveling van de Raad van 20 juli 2020 over het nationale hervormingsprogramma 2020 van Hongarije en met een advies van de Raad over het convergentieprogramma 2020 van Hongarije (PB C 282/17 van 26.8.2020). Raad van Europa, Platform to promote the protection of journalism and safety of journalists – Hungary. https://www.coe.int/en/web/media-freedom/hungary .

Raad van Europa: Comité van Ministers (2010), Recommendation CM/Rec(2010)12 of the Committee of Ministers to member states on judges: independence, efficiency and responsibilities. Raad van Europa: Comité van Ministers (2018), Recommendation CM/Rec(2018)11 of the Committee of Ministers to member States on the need to strengthen the protection and promotion of civil society space in Europe. Raad van Europa: Comité van Ministers (2019), Besluit van 25 september 2019, CM/Del/Dec(2019)1355/H46-11. Raad van Europa: Comité van Ministers (2020), Interim Resolution CM/ResDH(2020)180. Raad van Europa: Commissie van Venetië (2010), Report on the Independence of the Judicial System Part I: The Independence of Judges, CDL-AD(2010)004. Raad van Europa: Commissie van Venetië (2012), Hungary – Opinion on Act CLXIII of 2011 on the Prosecution Service and Act CLXIV of 2011 on the Status of the Prosecutor General, Prosecutors and other Prosecution Employees and the Prosecution Career of Hungary, CDL-AD(2012)008. Raad van Europa: Commissie van Venetië (2012), Hungary – Opinion on Act CLI of 2011 on the Constitutional Court of Hungary, CDL-AD(2012)009. Raad van Europa: Commissie van Venetië (2012), Hungary – Opinion on Act CLXII of 2011 on the Legal Status and Remuneration of Judges and Act CLXI of 2011 on the Organisation and Administration of Courts of Hungary, CDL-AD(2012)001. Raad van Europa: Commissie van Venetië (2012), Hungary – Opinion on the Cardinal Acts on the Judiciary that were amended following the adoption of Opinion CDL-AD(2012)001 on Hungary, CDL-AD(2012)020. Raad van Europa: Commissie van Venetië (2015), Hungary – Opinion on Media Legislation (Act CLXXXV on Media Services and on the Mass Media, Act CIV on the Freedom of the Press, and the Legislation on Taxation of Advertisement Revenues of Mass Media) of Hungary, CDL-AD(2015)015. Raad van Europa: Commissie van Venetië (2019), Hungary – Opinion on the law on administrative courts and the law on the entry into force of the law on administrative courts and certain transitional rules, CDL-AD(2019)004. Raad van Europa: Commissie van Venetië (2020), Report - Respect for democracy, human rights and the rule of law during states of emergency: reflections - taken note of by the Venice Commission on 19 June 2020 by a written procedure replacing the 123rd plenary session, CDL-AD(2020)014. Raad van Europa: Commissie van Venetië en Mensenrechten van de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE/ODIHR) (2018), Hungary – Joint Opinion on the Provisions of the so-called “Stop Soros” draft Legislative Package which directly affect NGOs (in particular Draft Article 353A of the Criminal Code on Facilitating Illegal Migration), CDL-AD(2018)013. Raad van Europa: Commissie van Venetië en Mensenrechten van de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE/ODIHR)(2018), Hungary – Joint Opinion on Section 253 on the special immigration tax of Act XLI of 20 July 2018 amending certain tax laws and other related laws and on the immigration tax, CDL-AD(2018)035-e. Raad van Europa: Venice Commission (2017), Poland – Opinion on the Draft Act amending the Act on the National Council of the Judiciary; on the Draft Act amending the Act on the Supreme Court, proposed by the President of Poland, and on the Act on the Organisation of Ordinary Courts, CDL-AD(2017)031. Reporters without Borders (2020), ‘Hungary: Urgent EU response needed to leading independent news site’s demise.’ (28 juli 2020). https://rsf.org/en/news/hungary-urgent-eu-response-needed-leading-independent-news-sites-demise . Reporters without Borders (2020), World Press Freedom Index. https://rsf.org/en/ranking . Speciale VN-rapporteur voor mensenrechtenverdedigers (2016), End of mission statement by Special Rapporteur on the situation of human rights defenders, Visit to Hungary 8 - 16 February 2016. https://www.ohchr.org/EN/NewsEvents/Pages/DisplayNews.aspx?NewsID=17048&LangID=E . Transparency International (2019), Corruption Perceptions Index. United Nations (2019), Global Alliance of National Human Rights Institutions (GANHRI), Sub-Committee on Accreditation (SCA), Accreditation Report – October 2019.

Virtueel bezoek aan Hongarije in de context van het verslag over de rechtsstaat 2020.



Bijlage II: Bezoek aan Hongarije De diensten van de Commissie hebben in juni 2020 virtuele vergaderingen gehouden met: ·Amnesty International Hongarije ·Bureau van de commissaris voor grondrechten ·Bureau van het Constitutioneel Hof ·Commissie wetgeving van de Nationale Vergadering ·Corruption Research Center Budapest ·Eötvös Károly-beleidsinstituut ·Forum van hoofdredacteurs (Főszerkesztők Fóruma) ·Hongaars Helsinkicomité ·Hongaarse orde van advocaten ·Hongaarse Unie voor burgerlijke vrijheden ·Hooggerechtshof (Kúria) ·K-Monitor ·Mérték Media Monitor ·Ministerie van Binnenlandse Zaken ·Ministerie van Justitie

·Nationaal Bureau voor Justitie ·Nationale autoriteit voor gegevensbescherming en vrijheid van informatie ·Nationale Media- en Telecommunicatieautoriteit ·Nationale Raad voor Justitie ·Nationale Rekenkamer ·Openbaar ministerie van Hongarije ·Transparency International Hongarije * In een aantal horizontale vergaderingen hebben ook ontmoetingen plaatsgevonden tussen de Commissie en de volgende organisaties: ·Amnesty International ·Civil Liberties Union for Europe ·Civil Society Europe ·Conferentie van Europese kerken ·EuroCommerce ·European burgerforum ·European Center for Not-for-Profit Law ·Europees Centrum voor pers- en mediavrijheid ·Free Press Unlimited ·Front Line Defenders ·ILGA-Europe ·Internationaal Persinstituut