Samenvatting De belangrijke inspanningen om de onafhankelijkheid, integriteit, kwaliteit en efficiëntie van het Slowaakse justitieel stelsel te verbeteren, zoals reeds genoemd in het verslag over de rechtsstaat 2020, zijn voortgezet. In december 2020 heeft het parlement een uitgebreide grondwetswijziging aangenomen, alsook uitvoeringshandelingen met betrekking tot het justitiële stelsel en in het bijzonder het grondwettelijk hof en de raad voor de rechtspraak. Voorts hebben de autoriteiten de strijd tegen corruptie binnen het gerechtelijk apparaat opgevoerd. Slowakije werkt met de Raad van Europa aan een hervorming van de gerechtelijke kaart, en in dat kader hebben belanghebbenden verschillende opmerkingen ingediend. Er is een administratief hooggerechtshof opgericht. Aan de hand van een nieuwe transparante procedure zijn een nieuwe procureur-generaal en een speciale aanklager benoemd. Deze hervormingen zijn het resultaat van de inspanningen om het justitiële stelsel te verbeteren, en het is belangrijk dat bij de uitvoering ervan rekening wordt gehouden met de desbetreffende Europese normen om de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht te waarborgen. Dit is ook van belang gelet op het feit dat de perceptie van de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht, hoewel die is verbeterd onder bedrijven, nog steeds zeer laag is bij het grote publiek. Slowakije heeft de bestrijding van corruptie aanzienlijk opgeschroefd en die inspanningen hebben effect, getuige het onderzoek naar en de vervolging van een aantal gevallen van corruptie op hoog niveau. Verder zijn er hoge functionarissen geselecteerd en benoemd, onder wie het hoofd van het nieuwe bureau voor de bescherming van klokkenluiders, dat op 1 september 2021 van start zal gaan. De capaciteit om corruptiemisdrijven op te sporen en te onderzoeken kan verder worden versterkt door te investeren in specialisatie, specifieke analytische expertise en opleidingen over integriteit voor het nationale agentschap voor misdaadbestrijding. De corruptiepreventie vordert langzaam. Verschillende pogingen om lobbyactiviteiten te reguleren zijn mislukt. Wel staan er wetsontwerpen gepland, of bevinden zich in de beginfase, met betrekking tot lobbyactiviteiten, “draaideurpraktijken”, vermogensverklaringen, belangenconflicten waarbij parlementsleden betrokken zijn en overheidsopdrachten. De Slowaakse grondwet en de secundaire wetgeving vormen het rechtskader voor de bescherming van de vrijheid van meningsuiting, het recht op toegang tot overheidsinformatie, mediapluriformiteit en de rechten van de pers. Momenteel wordt er een wetsontwerp besproken tot instelling van een kader voor transparantie inzake de eigendom van mediabedrijven, dat naar verwachting in september 2021 zal worden aangenomen. De plannen van de regering om te komen met wetgeving om de omstandigheden voor journalisten te verbeteren, zijn uitgesteld. Het ontbreekt nog steeds aan regels voor de verspreiding van staatsreclame. Verschillende personen die betrokken waren bij de moord op onderzoeksjournalist Ján Kuciak en zijn verloofde in 2018 zijn veroordeeld. De vrijspraken van de vermeende opdrachtgevers van de moord werden vernietigd door het hooggerechtshof, dat de zaak terugverwees naar de speciale strafrechtbank. Eén veroordeling werd bevestigd. Er is geen steunregeling voor de nieuwsmedia opgezet om de effecten van de COVID-19-pandemie tegen te gaan. Wat betreft de controles en waarborgen moet het wetgevingsproces nog steeds worden verbeterd door de belanghebbende partijen en het maatschappelijk middenveld er beter bij te betrekken, zoals reeds opgemerkt in het verslag over de rechtsstaat 2020. Bij de grondwetswijziging van december 2020 is uitdrukkelijk bepaald dat het grondwettelijk hof niet bevoegd is om constitutionele wetten te toetsen, hetgeen voor het grondwettelijk hof de aanleiding vormde om deze bepaling te toetsen. De noodtoestand in verband met de COVID-19-pandemie, die een groot deel van 2020 van kracht was en bij wetswijziging van december 2020 werd verlengd, werd in mei 2021 opgeheven. De ombudsdienst en het nationale centrum voor de mensenrechten hebben zich tijdens de pandemie actief ingezet voor de bescherming van de grondrechten. Er is toenemende bezorgdheid over de financiering van bepaalde ngo’s en met name over beperkingen voor ngo’s die actief zijn op het gebied van gendergelijkheid.



I.Justitieel stelsel

Het stelsel van rechtbanken in Slowakije bestaat uit 54 districtsrechtbanken, 8 regionale rechtbanken, de speciale strafrechtbank, het hooggerechtshof en het grondwettelijk hof van de Republiek Slowakije . De regionale rechtbanken fungeren als hoven van beroep in civiel- en handelsrechtelijke zaken en strafzaken en tegelijkertijd als rechtbanken van eerste aanleg in bestuursrechtelijke zaken. De speciale strafrechtbank is bevoegd om uitspraak te doen in ernstige strafzaken zoals opgesomd in de desbetreffende bepaling van het wetboek van strafvordering . De raad voor de rechtspraak speelt een centrale rol in de autonomie van de rechterlijke macht en bij de benoeming, de schorsing en het ontslag van rechters en de handhaving van de rechtsethiek. Deze raad bestaat voor de helft uit rechters (9 van de 18 leden), die door hun ambtsgenoten worden verkozen. De andere leden van de raad voor de rechtspraak worden benoemd door de Slowaakse president, het parlement en de regering . Het Openbaar Ministerie van Slowakije is een onafhankelijke overheidsinstantie die onder leiding staat van de procureur-generaal . Slowakije neemt deel aan het Europees Openbaar Ministerie. De Slowaakse orde van advocaten is een onafhankelijke, autonome beroepsvereniging .

Onafhankelijkheid

De perceptie van de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht is verbeterd maar blijft laag onder bedrijven en is zeer laag bij het grote publiek. De onafhankelijkheid van de rechterlijke macht wordt door 30 % van de bedrijven beoordeeld als “redelijk goed tot zeer goed”, en dat is een aanzienlijke verbetering ten opzichte van 2020 (15 %). Het oordeel van het grote publiek over de onafhankelijkheid van rechtbanken en rechters is echter niet verbeterd; 28 % van de bevolking beoordeelt die onafhankelijkheid als “redelijk goed tot zeer goed” en 65 % als “redelijk slecht tot zeer slecht”, in lijn met de langetermijntrend die werd genoemd in het verslag over de rechtsstaat 2020. Inmenging of druk van de regering en politici en inmenging of druk in verband met economische of andere specifieke belangen worden ongeveer even vaak aangevoerd als voornaamste reden voor het vermeende gebrek aan onafhankelijkheid.

De autoriteiten hebben stappen gezet tegen vermeende corruptie en vermeend ambtsmisbruik binnen de rechterlijke macht. Volgend op de politieacties tegen hooggeplaatste personen die in het verslag over de rechtsstaat 2020 werden genoemd zijn verdere operaties opgestart. Momenteel lopen er strafprocedures tegen twintig rechters en andere medewerkers van justitiële en rechtshandhavingsinstanties wegens ernstige beschuldigingen van corruptie en ambtsmisbruik, in het kader van de opgeschroefde overheidsinspanningen om de corruptie in het justitiële stelsel terug te dringen. Eén rechter is veroordeeld. Verscheidene rechters hebben als gevolg van de strafvervolging hun ambt neergelegd of zijn tijdelijk uit hun functie ontheven. Ook in het kader van het Europees Semester is opgemerkt dat de specifieke problemen in verband met de algehele integriteit van het justitiële stelsel verder moeten worden aangepakt, en Slowakije heeft hiertoe een landspecifieke aanbeveling ontvangen.

Er is een uitgebreide hervorming van het rechtsstelsel aangenomen, waarbij de grondwet en de uitvoeringshandelingen zijn gewijzigd. De regering had eerder een hervorming aangekondigd om het vertrouwen van het publiek in de rechtsstaat te vergroten, zoals uiteengezet in het verslag over de rechtsstaat van 2020. In december 2020 zijn de wijzigingen van de grondwet en de uitvoeringswetgeving aangenomen. Daarbij zijn met name een administratief hooggerechtshof opgericht, wijzigingen aangebracht in de selectie en benoeming van rechters van het grondwettelijk hof en diverse bepalingen betreffende de raad voor de rechtspraak gewijzigd. De belanghebbenden hebben opgemerkt dat de hervorming het resultaat is van de inspanningen om het justitiële stelsel te verbeteren en onafhankelijker te maken, hoewel sommige onderdelen van de hervorming op verzet zijn gestuit (zie hieronder).

Hoewel bepaalde aspecten van de hervorming van de raad voor de rechtspraak op instemming konden rekenen, werden bezwaren geuit ten aanzien van de regeling voor het ontslag van de leden ervan. Bij de grondwetswijziging zijn de wijze van benoeming van de leden van de raad voor de rechtspraak en de bepaling inzake het ontslag van de leden gewijzigd en zijn de bevoegdheden van de raad uitgebreid Bij de wijziging is een nieuwe regel ingevoerd op grond waarvan de rechters-leden van de raad worden verkozen in verschillende kiesdistricten. Volgens de regering is de wijziging bedoeld om de legitimiteit van de raad te vergroten door de vertegenwoordiging van rechters diverser te maken. Deze doelstelling is in overeenstemming met de aanbevelingen van de Raad van Europa. In het kader van de wijziging zijn ook de bevoegdheden van de raad voor de rechtspraak uitgebreid. Voorts is in de gewijzigde tekst uitdrukkelijk bepaald dat de leden van de raad voor de rechtspraak, onder wie de voorzitter en de vicevoorzitter, te allen tijde kunnen worden ontslagen door de autoriteit die hen heeft benoemd. Volgens de memorie van toelichting betekent dit dat een voorstel tot ontslag niet noodzakelijkerwijs gebaseerd hoeft te zijn op wettelijke criteria en kan zijn ingegeven door een gebrek aan vertrouwen. De belanghebbenden hebben hun bezorgdheid uitgesproken over de mogelijke negatieve gevolgen van dit wijzigingselement voor de onafhankelijkheid van de raad voor de rechtspraak. Deze zorgen komen ook naar voren in een advies van het bureau van de Adviesraad van Europese rechters (CCJE) van 9 december 2020.Een ontslagen lid kan door middel van een grondwettelijke klacht bij het grondwettelijk hof bezwaar aantekenen tegen het ontslag. Het is belangrijk dat de onafhankelijkheid van de raad voor de rechtspraak ten opzichte van de wetgevende en de uitvoerende macht voldoende wordt gewaarborgd, ook wat betreft de wijze waarop zijn leden kunnen worden ontslagen.

Er is een pensioenleeftijd voor rechters vastgesteld om zekerheid te bieden. Bij de wijziging van de grondwet is bepaald dat rechters met pensioen gaan zodra zij 67 worden. De wijziging biedt rechters meer juridische zekerheid en stabiliteit aangezien de discretionaire bevoegdheid van de raad voor de rechtspraak om de pensionering van rechters ouder dan 65 jaar voor te stellen is geschrapt.

De regeling inzake de strafrechtelijke aansprakelijkheid van rechters is gewijzigd. In oktober 2020 is het wetboek van strafrecht gewijzigd, gevolgd door een wijziging van de grondwettelijke bepaling betreffende de immuniteit van rechters. De wijzigingen houden in dat rechters niet ter verantwoording kunnen worden geroepen voor een mening die zij in het kader van de besluitvorming hebben geuit, tenzij de besluitvorming van een rechter als een misdrijf kan worden aangemerkt. In dit verband is het nieuwe misdrijf “misbruik van recht” opgenomen in het wetboek van strafrecht. Overeenkomstig deze bepaling kunnen rechters worden vervolgd voor willekeurige beslissingen die een andere persoon schade berokkenen of een gunst verlenen. De bepaling dient alleen te worden toegepast in geval van kennelijk willekeurige en onjuiste beslissingen. De strafvervolging staat onder leiding van de speciale aanklager en de speciale strafrechtbank. Een rechter die van dit misdrijf wordt beschuldigd, is gerechtigd de raad voor de rechtspraak te verzoeken zich uit te spreken tegen de voortzetting van de strafvervolging, wat erop neerkomt dat de procedure wordt beëindigd indien het verzoek wordt ingewilligd. De vervolgde rechter kan uitsluitend door middel van een beslissing van een tuchtcollege tijdelijk worden geschorst. Hoewel rechters uit hoofde van de Europese normen in uitzonderlijke gevallen van kwade opzet of ernstige nalatigheid aansprakelijk kunnen worden gesteld voor hun beslissingen, moeten alle regelingen inzake de aansprakelijkheid van rechters duidelijke, nauwkeurige waarborgen bieden om te voorkomen dat een dergelijke regeling wordt aangegrepen om de rechtspraak onder druk te zetten of om politieke controle uit te oefenen op de inhoud van rechterlijke beslissingen. Het is van belang om deze waarborgen bij de praktische toepassing van deze nieuwe bepalingen naar behoren in acht te nemen overeenkomstig de Europese normen. Sommige belanghebbenden hebben hun bezorgdheid geuit over de grondwetswijziging betreffende de immuniteit van rechters. Volgens hen kan de brede en vage formulering ervan een potentieel risico van misbruik inhouden.

Bij de recente grondwetswijziging zijn veranderingen aangebracht in de regeling waarbij rechters zonder hun toestemming worden overgeplaatst. Sinds de recente grondwetswijziging mogen rechters zonder hun toestemming worden overgeplaatst wanneer de gerechtelijke kaart wordt gewijzigd, indien een dergelijke overplaatsing nodig is om de goede werking van de rechterlijke macht te verzekeren. Uit hoofde van de Europese normen is het in uitzonderlijke gevallen mogelijk om rechters zonder hun toestemming over te plaatsen, mits er toereikende waarborgen gelden. Die waarborgen houden in dat de rechter niet mag worden overgeplaatst naar een lagere rechtbank en dat hij of zij toegang heeft tot rechterlijke toetsing. Het is van belang dat de uitvoeringswet toereikende waarborgen zal bieden in overeenstemming met de Europese normen.

Er is een voorstel voor de hervorming van de gerechtelijke kaart in voorbereiding. In een verslag van de Europese Commissie voor Efficiëntie in Justitie (Cepej) van de Raad van Europa werd onder meer aanbevolen om na te denken over de verdere specialisatie van rechters en over een wijziging van de gerechtelijke kaart en met name het verminderen van het aantal districtsrechtbanken. Naar aanleiding hiervan heeft het ministerie van Justitie werkgroepen opgezet, onder meer bestaande uit rechters, om een voorstel voor een hervorming van de gerechtelijke kaart uit te werken. De hervorming heeft tot doel het vertrouwen van het publiek in de rechterlijke macht te vergroten en de efficiëntie en kwaliteit ervan te verbeteren. De ontwerpversie van de kaart heeft als uitgangspunten dat rechtbanken voldoende groot moeten zijn om verdere specialisering van de rechters bij elke rechtbank mogelijk te maken, dat de culturele en regionale identiteiten worden geëerbiedigd en dat iedereen toegang tot de rechter moet hebben. Op basis van gegevens met betrekking tot de werklast, infrastructuur en toegankelijkheid van de huidige rechtbanken wordt in het hervormingsvoorstel gesuggereerd het aantal districtsrechtbanken terug te brengen van 54 naar 30 en het aantal regionale rechtbanken van 8 naar 3. Daarbij zouden de rechters, het justitieel personeel en de rechtszaken van de op te heffen rechtbanken worden overgeheveld naar de resterende rechtbanken. Tussen september en december 2020 is het hervormingsvoorstel voorgelegd aan rechters en andere belanghebbenden; de besprekingen zijn in januari en februari 2021 voortgezet. Het ministerie van Justitie buigt zich momenteel over de opmerkingen die zijn ingediend tijdens de openbare raadpleging, die plaatsvond van medio december 2020 tot begin maart 2021. Verschillende belanghebbenden hadden kritiek op het hervormingsvoorstel, bijvoorbeeld over de gebrekkige betrokkenheid bij de opstelling ervan, en waren bezorgd over de toegankelijkheid van de rechtbanken. Naar aanleiding van de kritiek heeft het ministerie van Justitie besloten de raadpleging van rechters voort te zetten tot september 2021, waarna opnieuw een openbare raadpleging zal worden gehouden over een geherformuleerd voorstel voor een hervorming van de gerechtelijke kaart. Aangezien de hervorming gepaard zal gaan met de overplaatsing van rechters, moet erop worden gewezen dat voor rechters die in het kader van de hervorming zonder hun toestemming worden overgeplaatst, overeenkomstig de Europese normen procedurele waarborgen moeten gelden om te voorkomen dat hun onafhankelijkheid in het gedrang komt (zie hierboven). In een evaluatie van het hervormingsvoorstel concludeerde de Cepej dat de gebruikte methode in overeenstemming is met haar richtsnoeren en beoordelingsverslag, en benadrukte zij dat de Slowaakse autoriteiten een empirisch onderbouwde aanpak hadden gevolgd. De Cepej deed nog meer aanbevelingen, bijvoorbeeld om te overwegen de uitvoering uit te stellen.

Er is een administratief hooggerechtshof opgericht en het voornemen bestaat om administratieve rechtbanken op te richten. Het nieuwe stelsel van administratieve rechtbanken zal naar verwachting bestaan uit drie administratieve rechtbanken (waarvan de oprichting wordt voorzien in het voorstel voor een hervorming van de gerechtelijke kaart) en een administratief hooggerechtshof, dat is opgericht bij de recente grondwetswijziging en naar verwachting in augustus 2021 operationeel zal worden. De president van het administratief hooggerechtshof is in mei 2020 benoemd en de selectieprocedure voor de rechters loopt. De raad voor de rechtspraak selecteert de rechters. In het voorstel voor een hervorming van de gerechtelijke kaart (zie hierboven) is de oprichting van drie afzonderlijke administratieve rechtbanken voorzien. Het is de bedoeling dat de presidenten van deze nieuwe administratieve rechtbanken worden gekozen door een comité van vijf leden, aan te wijzen door de minister van Justitie, die daarbij twee leden moet kiezen uit de door de raad voor de rechtspraak voorgedragen kandidaten. Het voorstel is dat de minister van Justitie bepaalt welke rechtersvacatures bij de administratieve rechtbanken worden vervuld door rechters over te plaatsen en welke door middel van een selectieprocedure. Het is van belang dat de oprichting van en de toepasselijke regelingen voor deze rechtbanken in overeenstemming zijn met de Europese normen.

Via een nieuwe procedure zijn een procureur-generaal en een speciale aanklager verkozen. In september 2020 heeft het parlement een wet aangenomen waarmee de verkiezingsprocedure voor de procureur-generaal en de speciaal aanklager op verschillende punten werd gewijzigd. Bij de wet is de lijst van personen die gerechtigd zijn een kandidaat voor te stellen voor het ambt van procureur-generaal, uitgebreid, is de kandidatuur ook opengesteld voor niet-aanklagers en is bepaald dat kandidaten voor de ambten van procureur-generaal en speciaal aanklager worden onderworpen aan een openbare hoorzitting in het parlement. De nieuwe regels werden in december 2020 en februari 2021 toegepast, toen een procureur-generaal en een speciaal aanklager werden verkozen. Beide verkiezingen werden nauwlettend gevolgd door de media, en de belanghebbenden merkten op dat de procedure transparanter was dan voorheen.

Kwaliteit