NL Publicatieblad van de Europese Unie C 228/123

Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over de Mededeling van de Commissie aan de Raad, het Europees Parlement, het Comité van de Regio’s en het Europees Economisch en Sociaal Comité: Groenboek over territoriale cohesie — Van territoriale diversiteit een troef maken

COM(2008) 616 final

2009/C 228/24

De Commissie heeft op 6 oktober 2008 besloten om het EESC overeenkomstig artikel 262 van het EG-Verdrag te raadplegen over de

„Mededeling van de Commissie aan de Raad, het Europees Parlement, het Comité van de Regio’s en het Europees Economisch en Sociaal Comité: Groenboek over territoriale cohesie - Van territoriale diversiteit een troef maken”

De gespecialiseerde afdeling Economische en Monetaire Unie, economische en sociale samenhang, die met de voorbereidende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 5 maart 2009 goedgekeurd. Rapporteur was Jan OLSSON.

Het Comité heeft tijdens zijn op 24 en 25 maart 2009 gehouden 452e zitting (vergadering van 25 maart) onderstaand advies uitgebracht, dat met 88 stemmen vóór en geen stemmen tegen, bij elf onthoudingen, werd goedgekeurd.

1. Terugblik

1.1 De Europese Unie heeft van meet af aan tot taak gehad om de verschillen tussen de regio’s te verkleinen en zo de harmonische ontwikkeling van de economie van alle lidstaten te bevorderen (1).

1.2 Die taak - waaraan tijdens de eerste decennia van de Europese eenwording nauwelijks aandacht is geschonken - heeft ontegenzeggelijk aan belang gewonnen na de door Jacques Delors op gang gebrachte hervorming van 1988 als vervolg op de goedkeuring van de Europese Akte: daarin is voor het eerst uitdrukkelijk sprake van een beleid voor economische en sociale samenhang.

1.3 In het Verdrag van Amsterdam (1997) wordt sociale en territoriale samenhang gekoppeld aan diensten van algemeen economisch belang (DAEB) „gezien de plaats die de diensten van algemeen economisch belang in de gemeenschappelijke waarden van de Unie innemen” (2).

1.3.1 Verder staat in het Verdrag van Amsterdam dat „De Gemeenschap … zich in het bijzonder ten doel (stelt), de verschillen tussen de ontwikkelingsniveaus van de onderscheiden regio’s en de achterstand van de minst begunstigde regio’s of eilanden, met inbegrip van de plattelandsgebieden, te verkleinen”.

1.4 Als de procedure voor de ratificatie van het Verdrag van Lissabon eenmaal is afgerond, krijgt de EU er een nieuw doel bij: bevordering van economische, sociale en territoriale samenhang (3).

1.5 „Wat die regio’s betreft”, staat ook nog in dat verdrag „wordt bijzondere aandacht besteed aan de plattelandsgebieden, de regio’s die een industriële overgang doormaken, en de regio’s die kampen met ernstige en permanente natuurlijke of demografische belemmeringen zoals de meest noordelijke regio’s met een zeer geringe bevolkingsdichtheid, alsmede insulaire, grensoverschrijdende en berggebieden (4). ”

1.6 De informele Raad van ministers van stadsontwikkeling en territoriale samenhang heeft in mei 2007 de territoriale agenda goedgekeurd. Daarin verbinden de 27 lidstaten zich ertoe om onderling, maar ook met de Commissie en de andere EU-instellingen te gaan samenwerken: „Met de Territoriale Agenda willen we werken aan een polycentrische territoriale ontwikkeling van de EU, zodat beter gebruik kan worden gemaakt van de hulpbronnen in Europese regio’s (5).” Ook wordt bij die gelegenheid een werkprogramma tot 2011 vastgelegd.

2. Algemene opmerkingen

2.1 De Commissie heeft op 6 oktober 2008 het Groenboek over territoriale cohesie „Van territoriale diversiteit een troef maken” (6) uitgebracht. In dit beknopte document wordt om te beginnen economische en sociale samenhang vanuit de territoriale invalshoek belicht, waarna een opsomming wordt gegeven van de sterke en zwakke punten van de Europese territoriale verscheidenheid. Daarbij wordt stilgestaan bij de drie terreinen waarop een beleidsrespons mogelijk is: „concentratie”, „verbinding” en „samenwerking”, met inachtneming van specifieke geografische kenmerken als bergachtigheid, insulair karakter en dunbevolktheid. Territoriale samenhang kan volgens de Commissie het beste tot stand worden gebracht door een betere coördinatie van sectorale beleidsmaatregelen, gecombineerd met een uitbreiding van de samenwerking op meerdere bestuursniveaus.

2.1.1 De raadpleging wordt afgerond met een lijst van naar onderwerp gerangschikte vragen (vijftien vragen en zes onderwerpen). In onderhavig advies zal de volgorde van die vragen worden aangehouden, met dien verstande dat soms ook wordt stilgestaan bij de zinnen waarmee iedere vraag stelselmatig wordt ingeleid.

2.1.2 Dit Groenboek biedt het EESC de gelegenheid om zijn opvattingen over territoriale samenhang nader toe te lichten. Het gaat daarbij uit van de specifieke rol die het krachtens de Verdragen speelt, alsook van zijn samenstelling en de vakkundigheid van zijn leden.

2.1.3 Het gaat het EESC er dus niet zozeer om een impuls te geven aan de discussies die in de andere EU-instellingen worden gevoerd, maar om daarop een aanvulling te geven.

2.1.4 Het EESC heeft al meerdere adviezen gewijd aan de territoriale dimensie van EU-optreden, sectorgebonden beleid en de territoriale benadering van het beleid voor economische en sociale samenhang. Die adviezen zijn een waardevolle inspiratiebron.

2.1.5 Volgens die EESC-adviezen moet territoriale samenhang worden gezien als een gemeenschappelijke doelstelling waaraan alle geografische entiteiten - met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel - een bijdrage leveren, maar die alleen doelmatig kan worden verwezenlijkt als de maatregelen van al die entiteiten worden gecoördineerd en complementair zijn.

2.2 Het EESC speelt een hoofdrol als het erom gaat maatschappelijke organisaties voor het Europese project te winnen, c.q. om de tenuitvoerlegging van beleid en acties voor territoriale samenhang te vergemakkelijken. Participatiedemocratie is inherent aan de beginselen die ten grondslag liggen aan de democratische werking van de EU (7) en als zodanig onontbeerlijk voor de totstandbrenging van territoriale samenhang.

2.2.1 Aan de tendens dat de economische en sociale verschillen steeds groter worden (met vaak een cumulatief effect in bepaalde regio’s), kleeft een niet te veronachtzamen politiek risico: door die steeds wijder gapende kloof dreigen de burgers steeds minder vertrouwen te krijgen in hun bewindslieden in het algemeen en in de Europese eenwording in het bijzonder.

2.2.2 Andersom geredeneerd, kan territoriale samenhang het maatschappelijk draagvlak in stand houden of zelfs vergroten. De kwaliteit van de relaties die de leden van een groep of van een lokale leefgemeenschap met elkaar onderhouden - die tekenend is voor de sociale, economische, politieke en culturele dynamiek en het innovatievermogen van een regio - , hangt in hoge mate af van de vraag in hoeverre hun bestaansomstandigheden harmonieus zijn en of er mogelijkheden zijn voor uitwisselingen met andere regio’s.

2.3 Het is erg belangrijk voor het EESC dat de burgers met al hun behoeften en verwachtingen de spil zijn waar alles om draait. De discussies moeten gaan over de bestaansomstandigheden van vooral kansarmen en de verbetering van die omstandigheden moet de kern uitmaken van het territoriale-cohesiebeleid. De verschillen tussen burgers en tussen regio’s kunnen het beste worden verkleind door op economische groei steunende maatschappelijke vooruitgang.

2.4 Mens en burgerschap moeten de cruciale focus zijn voor beleid en optreden van de EU. Het EESC hecht veel belang aan de tenuitvoerlegging van het Handvest van de grondrechten als onontbeerlijk instrument voor de territoriale samenhang.

2.4.1 De territoriale samenhang moet worden gegrondvest op een nieuw contract tussen de EU en de burgers en hun maatschappelijke organisaties, waardoor interactie mogelijk wordt tussen de bottom-up-participatieprocedures (met inbegrip van de burgerdialoog) en de communautaire initiatieven.

2.4.2 Daarom zou het „Denk eerst klein”-beginsel moet worden toegepast: dan wordt bij de uitstippeling van sectoraal beleid uitgegaan van de behoeften van de burgers en de sociaal-economische actoren in de kleinst mogelijke territoriale entiteit.

2.5 Het EESC pleit voor een Europees sociaal model dat is gebaseerd op gemeenschappelijke Europese waarden en doelstellingen waarmee economische groei en maatschappelijke vooruitgang met elkaar worden verzoend. Sociale en economisch maatregelen zijn onderling afhankelijk, versterken elkaar wederzijds en worden meestal „zichtbaar” in de regio’s.

2.5.1 Het begrip „territoriale samenhang”, gekoppeld aan de DAEB, is al ruim tien jaar geleden in het Verdrag betreffende de Europese Unie geïntroduceerd. Daarom dringt het EESC er bij de Commissie op aan om op zo kort mogelijke termijn de juridische, jurisprudentiële en economische balans op te maken van de wijze waarop desbetreffend artikel sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam in praktijk is gebracht.

2.5.2 Het begrip „territorium” heeft niet alleen een geografische connotatie, maar is ook medebepalend voor een identiteit. Territoriale samenhang gaat dus ook over het gevoel ergens bij te horen, met een verwijzing naar alle mogelijke aspecten van het bestaan als eenling en als lid van een collectiviteit.

2.5.3 Uit een bepaald territorium komen, is voor sommigen iets om trots op te zijn: als het dorp, de stad of de regio van herkomst een prestigieus verleden heeft, in prachtige natuur gelegen is, een bloeiend cultureel leven heeft of economisch gezien erg dynamisch is. Anderen komen liever niet voor hun plaats van herkomst uit, omdat hun dorp, stad of regio handicaps opstapelt, een noodlijdende economie heeft en het leven er vol ontberingen en maatschappelijk geweld is (bv. in verpauperde stadswijken).

2.5.4 Maatregelen om de territoriale samenhang te vergroten, moeten dus niet alleen multidimensioneel zijn, maar daarmee moet ook in meer dan één richting kunnen worden gewerkt: nu weer moeten positieve aspecten worden bevorderd en ondersteund, dan weer moeten negatieve aspecten worden voorkómen of opgeheven.

2.6 Het streven naar territoriale samenhang moet in een concrete vorm worden gegoten en operationeel worden gemaakt doordat daarvoor een duidelijke routekaart wordt uitgewerkt. Die methode is in het verleden al erg efficiënt gebleken (bv. met Doelstelling 92 voor de interne markt, het stappenplan voor de EMU en de onderhandelingen over de toetreding tot de EU van de landen van Midden- en Oost-Europa). Daarom zou er onmiddellijk na afloop van de raadplegingsronde een tijdschema moeten worden vastgelegd, met suggesties voor methoden en beleidsinstrumenten.

2.6.1 Daarbij zij opgemerkt dat er in de huidige Europese begroting onvoldoende middelen zijn uitgetrokken voor een behoorlijke verwezenlijking van economische, sociale en territoriale samenhang in Europa (8). Ook betreurt het EESC dat de procedures vaak zo moeizaam en ingewikkeld zijn dat het voor de eindbegunstigden (burgers en ondernemingen) moeilijk is om aan de subsidies te komen.

2.6.2 Het EESC is ingenomen met dit Groenboek waarmee de opbouw van Europa weer een stapje verder wordt geholpen en met de discussie die ermee op gang is gebracht, maar ziet wel dat deze nieuwe doelstelling op materiële obstakels en politieke weerstand dreigt te stuiten. Jammer is ook dat te weinig informatie over al lopende coördinatiemaatregelen en samenwerkingsverbanden wordt gegeven en dat de voorstellen voor mogelijke acties niet ver genoeg gaan.

3. Beantwoording van de vragen

3.1 Wat is de meest geschikte definitie van territoriale cohesie?

3.1.1 Het EESC betreurt dat in dit Groenboek niet wordt teruggegrepen op de discussies die hierover al zijn gevoerd, temeer daar de Commissie in haar cohesieverslagen al definities heeft voorgesteld.

3.1.2 Het stemt in met de analyse van de Commissie in haar derde cohesieverslag, volgens welke het streven naar territoriale samenhang beleidsmatig is gericht op een evenwichtigere ontwikkeling door terugdringing van de verschillen. Zo moeten ongelijkheden tussen territoria worden voorkomen en moet er meer samenhang worden gebracht zowel in sectoraal beleid met een territoriale impact als in regionaal beleid. Ook moet de integratie worden verbeterd en dient te worden gestimuleerd dat regio’s samenwerken. Volgens de Commissie is de sleutel tot territoriale samenhang dat iedereen overal, ongeacht de moeilijkheden die kunnen rijzen, gelijke toegang heeft tot basisuitrusting, basisdiensten en kennis, dus tot wat als diensten van algemeen economisch belang (DAEB) wordt aangeduid.

3.1.3 Het EESC blijft bij zijn al in eerdere adviezen naar voren gebrachte mening dat territoriale samenhang moet bevorderen dat het Europese grondgebied in zijn geheel wordt bezien (9). De evenwichtige en duurzame ontwikkeling van de territoria van de EU (10) moet in het teken staan van het streven om concurrentievermogen, economische en sociale samenhang en kenniseconomie (11) in overeenstemming te brengen met de doelstellingen van solidariteit en maatschappelijke billijkheid (12).

3.1.4 Volgens het EESC zullen de burgers zich het streven naar territoriale samenhang pas eigen maken (ownership) als daaraan voor hen een concrete betekenis wordt gegeven en als de burgers zelf kunnen meepraten over de definitie ervan en een rol spelen in de tenuitvoerlegging. De slotsom is dat het EESC voorstander is van een definitie waarin het zwaartepunt wordt gelegd bij de „voordelen” van territoriale samenhang voor de burgers en de sociaaleconomische actoren in het veld: territoriale samenhang moet alle burgers, overal in de EU, gelijke kansen en billijke bestaansvoorwaarden garanderen.

3.2 Welke extra elementen voegt territoriale samenhang toe aan de huidige benadering van economische en sociale cohesie zoals die door de Europese Unie wordt ondernomen?

3.2.1 Door territoriale samenhang wordt de noodzaak belicht van synergiewerking tussen economische en sociale samenhang. Tegen de achtergrond van de crises die elkaar momenteel opvolgen (financiële crisis, economische crisis, voedselcrisis, vastgoedcrisis, de klimaatverandering enz.), maakt territoriale samenhang duidelijk dat het ontwikkelingsmodel van de afgelopen vijftig jaar niet langer houdbaar is.

3.2.2 Volgens het EESC kan de invoering van een duurzamer ontwikkelingsmodel worden gestimuleerd door de drie dimensies van samenhang (sociaal, economisch en territoriaal) tegelijkertijd na te streven.

3.2.3 De Commissie schetst in haar derde cohesieverslag drie gelijkwaardige invalshoeken voor het territoriale-samenhangsbeleid: een corrigerende effect (i.e. verschillen kleiner maken), een preventief effect (i.e. zorgen voor meer samenhang in sectoraal beleid met een territoriale impact) en een stimulerend effect (i.e. samenwerking bevorderen om t tot meer territoriale integratie te komen).

3.2.4 Dat drieluik lijkt het EESC een redelijk uitgangspunt, alhoewel niet uit het oog mag worden verloren dat territoriale samenhang méér inhoudt dan alleen maar een extra invalshoek toevoegen aan het huidige beleid voor economische en sociale samenhang. Het komt erop neer dat beleid altijd moet worden ingepast in een - op Europees, nationaal, regionaal en zelfs lokaal bestuursniveau uit te stippelen - territoriale strategie (13).

3.2.5 Voor het structuurbeleid van de EU (zoals dat in het Groenboek is geformuleerd) moet worden gestreefd naar een betere integratie van de desbetreffende fondsen die verder gaat dan de – op zich noodzakelijke – coördinatie daarvan.

3.3 Schaal en reikwijdte van territoriale actie

3.3.1 De Commissie presenteert meerlagig bestuur als een mogelijkheid. Dat verbaast het EESC, omdat de noodzaak en doeltreffendheid daarvan inmiddels bewezen is en meerlagig bestuur langzamerhand aan het uitgroeien is tot een bestuursbeginsel van de EU.

3.3.2 Het EESC stemt in met het voorstel van de Commissie om een geïntegreerde benadering te volgen, maar vindt – en heeft dat ook al eerder aangegeven – dat die benadering hard moet worden gemaakt met precieze maatregelen (bv. de integratie van de structuurfondsen). Wat momenteel gebeurt is een gigantische stap terug in vergelijking met wat in eerdere programmeringsperiodes is verwezenlijkt, omdat de aanscherping van de boekhoudkundige, financiële en audit-regels veel meer administratieve controles nodig heeft gemaakt, waardoor de procedures voor de eindbegunstigden complexer zijn geworden.

3.4 Is er voor de EU een rol weggelegd bij de bevordering van territoriale cohesie? Hoe moet die rol worden gedefinieerd tegen de achtergrond van het subsidiariteitsbeginsel?

3.4.1 Doeltreffend beleid voor de totstandbrenging van territoriale samenhang vooronderstelt in eerste instantie dat wordt uitgemaakt wat de adequate bestuursniveaus zijn. Pas daarna kan worden overgegaan tot een geïntegreerde aanpak van complexe problemen. Daarbij moeten de volgende factoren in aanmerking worden genomen: — de diverse territoriale bestuursniveaus die betrokken zijn bij de besluiten en de maatregelen die moeten worden genomen — de diverse besluitvormingscentra met hun specifieke kenmerken en prioritaire doelstellingen.

3.4.2 EU- en nationaal beleid kan gemakkelijker worden geïntegreerd als een bottom-up-aanpak - met geëngageerde burgers - wordt gevolgd, temeer daar maatschappelijke organisaties beleid en maatregelen normaliter holistisch zouden moeten benaderen (in tegenstelling tot de nationale en EU-overheden die sectoraal beleid voeren). Die bottom-up-aanpak is geheel in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel in al zijn verschijningsvormen.

3.4.3 Het EESC dringt nogmaals aan op een precies tijdschema met doelstellingen en acties op de korte, middellange en lange termijn (14). In dat schema moeten de doelstellingen, termijnen en acties waarmee instellingen en belanghebbenden (vooral op EU- en nationaal niveau) al een begin hebben gemaakt, worden meegenomen.

3.5 In hoeverre dient de territoriale schaal van de beleidsinterventie te verschillen naar gelang van de aard van de behandelde problemen?

3.5.1 Een van de meest concrete en prioritaire consequenties van territoriale samenhang moet zijn dat burgers, ongeacht hun woon- en/of werkplek, overal en altijd toegang hebben tot DAEB en DAMB (15). Daartoe is nodig dat beleidsmaatregelen een hoge mate van samenhang vertonen, met als andere vereiste heel goed presterend meerlagig bestuur. De huidige situatie is verre van bevredigend, zeker voor de inwoners en sociaaleconomische actoren van de meest kwetsbare regio’s.

3.5.2 Het EESC herhaalt zijn verzoek dat er „op EU-niveau gemeenschappelijke maatstaven (worden vastgesteld) voor (zowel economische als niet-economische) DAB, d.w.z. gemeenschappelijke normen voor alle, dus ook de sociale, diensten van algemeen gelang. Die maatstaven zouden in een – volgens de codecisieprocedure goed te keuren – kaderrichtlijn moeten worden verwerkt, zodat er een op de specifieke kenmerken van deze diensten afgestemd Europees rechtskader tot stand komt.” (16).

3.6 Zijn voor gebieden met specifieke geografische kenmerken speciale beleidsmaatregelen noodzakelijk? Zo ja, welk soort maatregelen?

3.6.1 Om daadwerkelijk gelijkheid van kansen te garanderen, spreekt het EESC zich uit voor een specifiek beleid voor regio’s met permanente handicaps, met inbegrip van ultraperifere regio’s. Dat beleid zou moeten worden gebaseerd op de beginselen van blijvendheid (d.w.z. dat maatregelen op de lange termijn voorspelbaar moeten zijn), positieve discriminatie (t.a.v. de begrotingsmiddelen en bepaalde juridische uitzonderingen op de gemeenschappelijke beginselen) en evenredigheid (d.w.z. dat de omvang van een maatregel en de impact ervan in verhouding moet staan tot de concrete situatie). Alleen dan kan recht worden gedaan aan de verscheidenheid aan situaties (17).

3.6.2 Het is niet de bedoeling dat de EU in regio’s voor de ontwikkeling waarvan extra inspanningen en speciale financiële projecten nodig zijn, de plaats inneemt van de lokale en regionale overheden en sociaaleconomische partners. De rol van de EU moet erin bestaan overheden en sociaaleconomische partners met klem tot meer overleg en samenwerking aan te zetten.

3.7 Betere samenwerking

3.7.1 Samenwerking is een hoeksteen van het Europees sociaal model en een onmisbaar instrument voor de integratie.

3.7.2 Territoriale samenwerking stuit op weerstand, omdat de diverse overheden er weinig voor voelen om samen te werken en hun bevoegdheden met andere overheden te delen. De EU moet zich inzetten voor een cultuuromslag in de regio’s. Daartoe zou de EU samenwerking gemakkelijker moeten maken en de toepassing van bestaande instrumenten zoals partnerschap moeten vereenvoudigen.

3.7.3 Het EESC ziet het nut in van grensoverschrijdende en transnationale samenwerking (de eerste twee onderdelen van de doelstelling van territoriale samenwerking), maar benadrukt het belang van samenwerking tussen regio’s, waarover het Groenboek in alle talen zwijgt. Interregionale samenwerking als zodanig is een opmerkelijk instrument voor de uitwisseling van ervaringen en best practices tussen gebieden die niet naast elkaar liggen, maar wel dezelfde doelstellingen hebben.

3.8 Welke rol dient de Commissie te spelen bij de bevordering en ondersteuning van territoriale samenwerking?

3.8.1 De doelstelling van territoriale samenhang moet door actoren en burgers van achtergestelde gebieden worden aangegrepen om hun eigen ontwikkelingsstrategie te gaan toepassen in plaats van lijdzaam mogelijke subsidiëring af te wachten, waardoor ze zichzelf in een positie van afhankelijkheid plaatsen. Als stimulans om hun troeven in te zetten en zelf projecten te lanceren, moeten die actoren en burgers toegang krijgen tot specifieke netwerken voor innovatie en de uitwisseling van best practices, samen met actoren uit andere regio’s die met dezelfde geografische, klimatologische of demografische problemen kampen.

3.8.2 Daarom verzoekt het EESC de Commissie om in het onderdeel „Interregionale samenwerking” van INTERREG IV C meer de nadruk op territoriale, sociale en politieke innovatie te leggen, om in het aan het programma LEADER gewijde vierde onderdeel van FEADER meer aan samenwerking te doen en om bijsturingen mogelijk te maken waardoor de beschikbare geldbedragen gemakkelijker kunnen worden ingezet.

3.9 Is er behoefte aan nieuwe vormen van territoriale samenwerking?

3.9.1 Het EESC pleit ervoor dat de programma’s voor communautaire initiatieven gelijk met de tussentijdse herziening van het structuurbeleid worden ge(her)lanceerd. Dat efficiënt gebleken programma’s als URBAN, EQUAL en Interprise zijn geschrapt, is ten koste gegaan van de thematische territoriale samenwerking en maatschappelijke innovatie, omdat de rol die deze programma’s speelden, niet is meegenomen bij de „main streaming” van de fondsen, noch elders is opgepakt.

3.9.2 Verder zou de gebruikelijke vorm waarin territoriale samenwerking wordt gegoten, moeten worden aangepast voor regio’s die een specifieke geografische positie hebben vanwege hun nabijheid bij andere grote regio’s in de wereld. Voorbeelden daarvan zijn de ultraperifere regio’s in de Caraïbische Zee of de Indische Oceaan en de regio’s die aan de oostelijke grens van de EU liggen.

3.10 Is er behoefte om nieuwe wetgevende en managementhulpmiddelen te ontwikkelen om de samenwerking, ook aan de buitengrenzen, te vergemakkelijken?

3.10.1 Het EESC is groot voorstander van de Europese groeperingen voor territoriale samenwerking (EGTS). De lidstaten zouden hun regelingen moeten aanpassen om EGTS in de hele EU mogelijk te maken. Het is nog te kort dag om nu al een balans op te maken en over nieuwe instrumenten te gaan nadenken: er is nog maar nauwelijks begonnen met de lancering van EGTS. Dat kan echter al wel in het kader van de routekaart (zie par. 2.6).

3.11 Betere coördinatie

3.11.1 De territoriale samenhang kan alleen worden verbeterd als voor de ontwikkeling van de regio’s een strategie wordt gevolgd en als er meer samenhang wordt gebracht in in de maatregelen die worden genomen: één enkel beleid kan onmogelijk oplossingen bieden voor alle territoriale verschillen die zijn ontstaan vanwege sectorale maatregelen en de ongebreidelde werking van de voor het huidige ontwikkelingsmodel kenmerkende tendenzen.

3.12 Hoe kan de coördinatie tussen territoriaal en sectoraal beleid worden verbeterd?

3.12.1 EU-beleid moet altijd in dienst staan van sociale samenhang en een evenwichtigere economische ontwikkeling van de regio’s (18).

3.12.2 Territoriale samenhang vergt voorafgaande afstemming van alle sectorgebonden maatregelen en op alle bestuursniveaus, gaande van lokaal bestuur tot de governance van de EU.

3.13 In het kader van welke sectorale beleidsvormen moet bij de ontwikkeling meer aandacht worden geschonken aan hun territoriale impact? Welke hulpmiddelen kunnen in dit verband worden ontwikkeld?

3.13.1 Het EESC vindt net als het EP dat EU-beleid beslist moet worden geïntegreerd, waarbij de territoriale dimensie vooral moet worden meegenomen in beleid voor vervoer, milieu, landbouw, energievoorziening, mededinging en onderzoek.

3.13.2 De discussie over de toekomst van het landbouwbeleid brengt ingrijpende economische, sociale, milieu- en landschapsconsequenties met zich mee voor het Europese grondgebied. Daarom mag ook in die discussie de doelstelling van territoriale samenhang zeker niet worden vergeten.

3.13.3 De wetgeving, beleidsvorming en programma’s van de EU zouden moeten worden getoetst aan de gevolgen daarvan voor de territoriale samenhang. De Commissie draagt een speciale verantwoordelijkheid voor die effectbeoordeling, waarbij alle actoren nauw moeten worden betrokken. Er zouden voor de vereiste analyses en evaluaties hoogwaardige criteria moeten worden uitgewerkt (19).

3.14 Hoe kan de samenhang van territoriale beleidsvormen worden versterkt?

3.14.1 Er moet meer samenhang komen in de territoriale beleidsmaatregelen. Daarom stelt het EESC de Raad voor om op territoriale samenhang de open coördinatiemethode toe te passen (20) en die methode gepaard te laten gaan met precieze richtsnoeren en toetsingsmaatstaven, peer review, de uitwisseling van best practices, indicatoren en participatie van alle betrokken actoren. Verder dringt het erop aan dat meerlagig bestuur en intersectorale coördinatie worden erkend als richtsnoeren voor de toepassing van deze methode.

3.14.2 In de in par. 2.6 voorgestelde routekaart zou de open coördinatiemethode kunnen worden genoemd.

3.15 Op welke manier kunnen communautair en nationaal beleid beter worden gecombineerd om bij te dragen tot territoriale cohesie?

3.15.1 De in informele Raden bijeengekomen ministers van stadsontwikkeling en territoriale samenhang hebben in Leipzig, op de Azoren en in Marseille vooruitgang geboekt. Conform de toezeggingen die met de territoriale agenda zijn gedaan, pleit het EESC ervoor dat nationaal beleid op vrijwillige basis wordt gecoördineerd. Idem dito voor lokale en regionale overheden op hún bestuursniveau. Cultureel en natuurlijk erfgoed is geen uitgesproken bevoegdheid van de EU, maar desalniettemin van levensbelang voor het Europese grondgebied. Daarom vraagt ook dit erfgoed om een gecoördineerde benadering.

3.16 Nieuwe territoriale partnerschappen

3.16.1 Van territoriale samenhang kan geen sprake zijn zolang de belanghebbenden niet meer in de melk te brokkelen krijgen bij de uitstippeling en uitvoering van beleid.

3.16.2 De sociale dialoog moet een van de voornaamste pijlers zijn van de territoriale governance. Het EESC adviseert de Commissie om meer waarde te gaan hechten aan de territoriale sociale dialoog en te stimuleren dat die dialoog meer ingang vindt. Op die manier krijgen de sociale partners meer inspraak.

3.16.3 De betrokken ministers hebben in het eerste actieprogramma voor de tenuitvoerlegging van de territoriale agenda uiting gegeven aan hun overtuiging dat meerlagig bestuur een essentieel instrument vormt voor een evenwichtige ruimtelijke ordening in de EU. Ook zijn ze van plan om met een panel van belanghebbende actoren en vertegenwoordigers van lokale en regionale overheden te gaan bespreken hoe de prioriteiten van de territoriale agenda in praktijk kunnen worden gebracht (21). Die stellingname valt bij het EESC in goede aarde.

3.17 Houdt streven naar territoriale cohesie in dat daarbij nieuwe actoren op het gebied van beleidsvorming worden betrokken, zoals vertegenwoordigers van de sociale economie, plaatselijke belanghebbenden, vrijwilligersorganisaties en NGO’s?

3.17.1 Een belangwekkende benadering is die van de territoriale ontwikkelingspacten, omdat de verscheidenheid aan situaties en concrete problemen tot gevolg heeft dat uiteenlopende instrumenten en bekwaamheden moeten worden gemobiliseerd. Men denke daarbij aan alle belanghebbenden: om te beginnen de sociale partners, maar ook actoren van de sociale economie en vertegenwoordigers van maatschappelijke organisaties en ngo’s die actief zijn op gebieden als milieubescherming, lokale ontwikkeling, gelijkheid van vrouwen en mannen, en levenslang leren.

3.17.2 Vanwege de herstructureringen als gevolg van de financiële en economische crisis zijn die territoriale ontwikkelingspacten dringender noodzakelijk dan ooit.

3.17.3 Net als het Comité van de Regio’s vindt het EESC dat partnerschappen tussen lokale of regionale overheden en organisaties van de sociale economie niet alleen een belangrijk instrument kunnen zijn voor een doeltreffende sociaaleconomische ontwikkeling van dorpen, steden, regio’s en andere territoriale bestuursniveaus, maar ook voor de bevordering van de territoriale samenhang. Die benadering van samenwerking moet worden uitgebreid tot alle nieuwe belanghebbende actoren van het maatschappelijk middenveld.

3.17.4 Het EESC vestigt de aandacht op het belang van de sociale economie: 10 % van alle Europese ondernemingen zou actief zijn in die sector. Sociale economie speelt ook een belangrijke rol in het streven naar samenhang en duurzame ontwikkeling, omdat banen erdoor in de regio blijven, plattelandsgebieden er hun dynamiek aan ontlenen en er aandelenkapitaal door wordt gecreëerd. Sociale economie heeft ook deel aan sectorale en territoriale herstructureringsprocessen (22).

3.18 Hoe kan de gewenste mate van betrokkenheid worden bereikt?

3.18.1 Naar behoren gestructureerd overleg kan in alle stadia van het streven naar territoriale samenhang (definitie, follow-up en evaluatie) nuttige partnerschappen met ngo’s en de sociale partners opleveren (23).

3.18.2 Behoorlijk meerlagig bestuur impliceert ook dat wordt samengewerkt met representatieve lokale en regionale maatschappelijk organisaties. Die organisaties kunnen met hun acties bijdragen aan de ontwikkeling van een model voor de participatie van het maatschappelijk middenveld aan de uitstippeling en toepassing van beleid dat de territoriale samenhang vergroot (24).

3.18.3 Representatieve lokale of regionale maatschappelijke organisaties zouden daarom op verantwoorde wijze moeten kunnen meewerken aan de uitstippeling en toepassing van beleid en acties voor territoriale samenhang (25).

3.19 Verbeteren van het inzicht in territoriale cohesie

3.19.1 Wat territoriale samenhang precies inhoudt, moet begrijpelijker worden gemaakt voor het grote publiek. Daarom is het van belang om op alle bestuursniveaus een doorlopend debat te organiseren: daarmee kunnen de toekomstige uitdagingen worden aangegaan en kan het hoofd worden geboden aan de strategische keuzen die voor territoriale samenhang zullen moeten worden gemaakt. Doel van dit debat moet zijn om een nieuwe consensus over territoriale samenhang te helpen vormen. Die consensus zou moeten worden gebaseerd op het gezamenlijk engagement van alle betrokken partijen, en met name van de organisaties van het maatschappelijk middenveld.

3.20 Welke kwantitatieve/kwalitatieve indicatoren moeten op EU-niveau worden ontwikkeld om de kenmerken en trends op het gebied van territoriale cohesie te versterken?

3.20.1 Er moeten nieuwe „welzijns”-indicatoren worden uitgewerkt die niet meer uitsluitend aan het BNP/BBP worden gekoppeld. Aan de hand van die nieuwe indicatoren moet kunnen worden aangetoond hoe de bestaanskwaliteit evolueert naar gelang van het territoriaal niveau (26).

3.20.2 Het is hoog tijd voor een nieuwe reeks beoordelingscriteria waarmee de Europese samenhang opnieuw in kaart kan worden gebracht. Aan de hand van die criteria kan dan voortaan worden uitgemaakt welke regio’s in aanmerking komen voor steun: „BNP pro capita” als enige criterium hanteren, leidt tot relatieve discriminaties bij de uitvoering van structuurbeleid. Factoren die moeten worden meegewogen zijn o.m. de scholing van werknemers, de ongelijkheid van inkomsten, tekortschietende infrastructuurvoorzieningen (waaronder de mate van toegankelijkheid tot DAB en de mate waarin sociale bescherming wordt geboden), de afstand tot de economische gezien sterkste regio’s en de demografische structuur (27). Eurostat, ORATE en hun nationale tegenhangers zouden moeten gaan werken aan de totstandbrenging van een vollediger en nauwgezetter statistisch instrumentarium. Die beoordelingscriteria en dat statistisch instrumentarium zullen als uitgangspunt gaan dienen voor de indicatoren van de hiervoor al genoemde open coördinatiemethode.

3.20.3 Ook moet worden gekeken naar de methoden die door de regio’s zelf worden toegepast. De meest geslaagde daaronder zouden zoveel mogelijk moeten worden verspreid (28).

Brussel, 25 maart 2009 De voorzitter van het Europees Economisch en Sociaal Comité Mario SEPI

(1) Preambule van het Verdrag van Rome

(2) Toekomstig art. 14 van het Verdrag betreffende de Europese Unie

(3) Toekomstig art. 3, lid 3 van het Verdrag betreffende de Europese Unie

(4) Toekomstig art. 174 van het Verdrag betreffende de Europese Unie

(5) Territoriale agenda van de EU „Naar een concurrerender en duurzamer Europa van diverse regio’s”, Leipzig, 25 mei 2007

(6) COM(2008) 616 final

(7) Toekomstig art. 11 van het Verdrag betreffende de Europese Unie

(8) EESC-advies over het vierde cohesieverslag, PB C 120 van 16 mei 2008, blz. 73, par. 2.1

(9) EESC-advies over de territoriale agenda, PB C 168 van 20 juli 2007, blz. 16

(10) EESC-advies over „De tweede pijler van het GLB: mogelijke aanpassingen van het plattelandsontwikkelingsbeleid (follow-up van de Conferentie van Salzburg) ”, PB C 302 van 7 december 2004, blz. 53, par. 2.4

(11) EESC-advies over „Industriële reconversie en economische, sociale en territoriale samenhang”, PB C 302 van 7 december 2004, blz. 41, par. 1.3

(12) EESC-advies over het „Europees ruimtelijk ontwikkelingsperspectief (EROP) — Eerste officieel ontwerp”, PB C 407 van 28 december 1998, blz. 85, par. 2.5

(13) EESC-advies over de territoriale agenda, PB C 168 van 20 juli 2007, blz. 16

(14) EESC-advies over de Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement over een thematische strategie voor het stadsmilieu, PB C 318 van 23 december 2006, blz. 86, par. 2.3.7

(15) Resp. diensten van algemeen economisch belang en diensten van algemeen maatschappelijk belang

(16) EESC-advies over het vierde cohesieverslag, PB C 120 van 16 mei 2008, blz. 73, par. 3.4

(17) EESC-advies over „Een betere integratie van regio’s met blijvende natuurlijke en structurele handicaps”, PB C 221 van 8 september 2005, blz. 141

(18) EESC-advies over de territoriale agenda, PB C 168 van 20 juli 2007, blz. 16, par. 7.2

(19) EESC-advies over een nieuw Europees sociaal actieprogramma, PB C 27 van 3 februari 2009, blz. 99

(20) EESC-advies over de territoriale agenda, PB C 168 van 20 juli 2007, blz. 16

(21) 23 november 2007

(22) EP-verslag over sociale economie, rapporteur: Patrizia Toia, 2008/2250 (INI) en „De sociale economie van de Europese Unie”, in 2007 gepubliceerd door EESC

(23) EESC-advies over partnerschap voor de tenuitvoerlegging van de structuurfondsen, PB C 10 van 14 januari 2004, blz. 2; advies over governance en partnerschap op nationaal en regionaal bestuursniveau en uitgangspunt voor projecten op het gebied van het regionaal beleid, PB C …, parr. 1.9 en 1.10 (ECO/228)

(24) EESC-advies over governance en partnerschap op nationaal en regionaal bestuursniveau en uitgangspunt voor projecten op het gebied van het regionaal beleid, PB C …, par. 1.2 (ECO/228)

(25) Het door REVES (netwerk van steden en regio’s voor sociale economie) ingevoerde concept van Maatschappelijke Territoriale Verantwoordelijkheid staat model voor deze actieve betrokkenheid

(26) EESC-advies over een nieuw Europees sociaal actieprogramma, PB C 27 van 3 februari 2009, par. 7.11.1

(27) EESC-advies over impact en consequenties van het structuurbeleid met betrekking tot de samenhang van de EU, PB C 93 van 27 april 2007, blz. 6, par. 1.3

(28) Bijvoorbeeld het met REVES (netwerk van steden en regio’s voor sociale economie) ingevoerde concept van Maatschappelijke Territoriale Verantwoordelijkheid