[pic] | COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN |

Brussel, 27.10.2006

COM(2006) 639 definitief

VERSLAG VAN DE COMMISSIE

VERBAND TUSSEN DE SMB-RICHTLIJN EN DE COMMUNAUTAIRE FONDSEN {SEC(2006) 1375}

VERSLAG VAN DE COMMISSIE

VERBAND TUSSEN DE SMB-RICHTLIJN EN DE COMMUNAUTAIRE FONDSEN

1. ACHTERGROND EN DOEL VAN DIT VERSLAG

Richtlĳn 2001/42/EG betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma's (de zogenaamde strategische milieubeoordelingsrichtlijn (SMB))[1] is aangenomen in juli 2001 en diende tegen 21 juli 2004 in de lidstaten te zijn omgezet. Volgens deze richtlijn moet een hele reeks plannen en programma’s aan een milieubeoordeling worden onderworpen voordat zij worden goedgekeurd.

Tijdens de huidige programmeringsperiode (2000-2006) zijn vergelijkbare, doch niet identieke, voorschriften voor de milieuevaluatie vooraf van in het kader van de structuurfondsen voorbereide plannen, bijstandspakketten en programmacomplementen toegepast overeenkomstig Verordening (EG) nr. 1260/1999 van 21 juni 1999 houdende algemene bepalingen inzake de structuurfondsen[2][3]. Voor de toepassing van deze verordening wordt onder structuurfondsen verstaan het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO), het Europees Sociaal Fonds (ESF), het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL) overeenkomstig Verordening (EG) nr. 1257/1999, en het Financieringsinstrument voor de Oriëntatie van de Visserij (FIOV)[4].

Deze structuurfondsplannen en –programma’s zijn voor de huidige programmeringsperiode uitdrukkelijk uitgesloten van de toepassing van de SMB-richtlijn[5]. De reden daarvoor was dat zij nagenoeg zeker vóór de vereiste omzetting van de richtlijn in nationaal recht (21 juli 2004) zouden zijn goedgekeurd en dus al een milieuevaluatie vooraf zouden hebben ondergaan. Op deze manier werden dubbel werk of conflicterende eisen ten aanzien van de evaluatie als gevolg van de toepassing van twee rechtsinstrumenten voorkomen, en daarmee ook iedere onzekerheid die daaruit kan voortvloeien. De uitzondering geldt evenwel niet voor toekomstige programmeringsperioden (vanaf 2007) in het kader van de nieuwe verordeningen[6].

Overeenkomstig artikel 12, lid 4, van Richtlijn 2001/42/EG dient de Commissie te rapporteren “over het verband tussen deze richtlijn en de Verordeningen (EG) nr. 1260/1999 en (EG) nr. 1257/1999 ruim vóór het verstrijken van de in die verordeningen vastgestelde programmeringsperioden, met het oog op een coherente benadering van deze richtlijn en latere communautaire verordeningen”.

Met dit verslag wordt beoogd aan deze verplichting te voldoen. Eerst worden het beleids- en rechtskader voor de communautaire medefinanciering op het gebied van het milieu toegelicht. Vervolgens wordt uitgelegd hoe de reikwijdte van de SMB-richtlijn moet worden vastgesteld en hoe deze zich verhoudt tot de programmeringsperiode 2007-2013. Voorts wordt de milieuevaluatie vooraf voor de periode 2000-2006 vergeleken met de strategische milieubeoordeling overeenkomstig de richtlijn en ten slotte worden enkele conclusies getrokken over het verband tussen de strategische milieubeoordeling en de structuurfondsen op basis van ervaringen uit het verleden.

2. HET MILIEU EN COMMUNAUTAIRE MEDEFINANCIERING

In artikel 6 van het EG-Verdrag is bepaald dat de eisen inzake milieubescherming in de omschrijving en uitvoering van het beleid van de Gemeenschap moeten worden geïntegreerd. In artikel 174, leden 2 en 3, is bepaald dat “de Gemeenschap in haar milieubeleid naar een hoog niveau van bescherming [streeft], rekening houdend met de uiteenlopende situaties in de verschillende regio's van de Gemeenschap” en dat “bij het bepalen van haar beleid op milieugebied de Gemeenschap rekening [houdt] met […] de milieuomstandigheden in de onderscheiden regio’s van de Gemeenschap [… en met] de economische en sociale ontwikkeling van de Gemeenschap als geheel en de evenwichtige ontwikkeling van haar regio’s.” Voorts heeft het cohesiefonds onder meer tot doel een financiële bijdrage te leveren aan projecten op het gebied van milieu (artikel 161).

In de EU-strategie voor duurzame ontwikkeling, waaraan de Europese Raad van Göteborg in 2001 zijn goedkeuring heeft gegeven, is de nadruk gelegd op de politieke plicht om duurzame ontwikkeling op alle beleidsterreinen centraal te stellen. Er is onderstreept dat betere informatie nodig is om voorstellen systematisch te kunnen beoordelen[7]. De SMB-richtlijn is in dit verband een belangrijk instrument om milieuoverwegingen al in de ontwikkelingsfase beter te kunnen integreren in sectorale voorstellen, waardoor duurzamere oplossingen kunnen worden gevonden. De richtlijn heeft ten doel:

“te voorzien in een hoog milieubeschermingsniveau en bij te dragen tot de integratie van milieuoverwegingen in de voorbereiding en vaststelling van plannen en programma's, met het oog op de bevordering van duurzame ontwikkeling” (artikel 1).

Deze doelstellingen moeten worden verwezenlijkt door ervoor te zorgen dat:

ten eerste, “bepaalde plannen en programma's die aanzienlijke effecten op het milieu kunnen hebben aan een milieubeoordeling worden onderworpen” (artikel 1) en, ten tweede, “reeds tijdens de voorbereiding en vóór de vaststelling van die plannen en programma's met de effecten van de uitvoering daarvan rekening wordt gehouden” (overweging 4).

Voor de huidige programmeringsperiode van de structuurfondsen doet Verordening (EG) nr. 1260/1999 recht aan artikel 6 van het EG-Verdrag door het streven naar de prioritaire doelstellingen van de fondsen te koppelen aan onder meer duurzame ontwikkeling en de bescherming en de verbetering van het milieu (artikel 1) en door van de Commissie en de lidstaten te verlangen dat zij zorg dragen voor de integratie van de eisen inzake milieubescherming in de omschrijving en uitvoering van het optreden van de fondsen (artikel 2). Deze verordening voorziet met name in de evaluatie vooraf van communautaire bijstand, inclusief van de milieusituatie (artikel 41).

Op dezelfde wijze is een van de doelstellingen van het EOGFL krachtens Verordening (EG) nr. 1257/1999 “de instandhouding en bevordering van een landbouw die een hoge natuurwaarde bezit, duurzaam is en aan de milieueisen voldoet” (artikel 2).

In de huidige programmeringsperiode (2000-2006) is dankzij het Cardiff-proces meer nadruk komen te liggen op milieu-integratie en de effecten van sectorale strategieën op langere termijn; er is ook op grotere schaal gebruik gemaakt van milieudoelstellingen en –indicatoren, milieubeoordeling van projecten en evaluaties vooraf van programma’s overeenkomstig de vereisten van artikel 41 van Verordening (EG) nr. 1260/1999. Het gebruik van de fondsen heeft aldus sterk bijgedragen tot de tenuitvoerlegging van het communautaire milieubeleid.

Voor de volgende programmeringsperiode (2007-2013) is het financieringsproces vereenvoudigd en gedecentraliseerd. Binnen de algemene context van hervorming zijn de doelstellingen van bevordering van duurzame ontwikkeling en bescherming en verbetering van het milieu overeenkomstig de conclusies van Göteborg gehandhaafd.

In de financiële vooruitzichten voor 2007-2013 is het aantal structuurfondsen verlaagd. In die periode zullen de structuurfondsen bestaan uit het EFRO, het ESF en het cohesiefonds. Het Europees Visserijfonds (EVF) en het Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling (ELFPO) zijn niet langer structuurfondsen in de strikte zin en zijn in een andere rubriek van de financiële vooruitzichten ondergebracht. Om redenen van samenhang en aangezien ieder fonds op hetzelfde principe berust, wordt in dit verslag het verband tussen de SMB-richtlijn en alle fondsen besproken, inclusief het cohesiefonds, dat in de nieuwe verordening de vorm van een programma heeft gekregen.

Operationele programma’s (OP’s) moeten aan een evaluatie vooraf worden onderworpen; deze vereiste geldt evenwel niet voor nationale strategische referentiekaders (NSRK’s) (of nationale strategische plannen in het ELFPO en het EVF) en er is thans ook geen aparte milieu evaluatie vooraf vereist (deze is in feite vervangen door de SMB-richtlijn).

In Verordening (EG) nr. 1083/2006 van de Raad van 11 juli 2006 houdende algemene bepalingen inzake het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds en het Cohesiefonds en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1260/1999[8] is bepaald dat “het optreden in het kader van de fondsen […], op nationaal en regionaal niveau, vorm[geeft] aan de prioriteiten van de Gemeenschap ten gunste van een duurzame ontwikkeling doordat de groei, het concurrentievermogen en de werkgelegenheid, de sociale insluiting en de milieubescherming en -kwaliteit worden bevorderd”. Deze verordening stelt ook duidelijk dat de doelstellingen van de fondsen moeten worden nagestreefd in het kader van duurzame ontwikkeling en van de bevordering door de Gemeenschap van de in artikel 6 van het Verdrag verankerde doelstelling inzake bescherming en verbetering van het milieu (artikel 17).

De algemene taak van het ELFPO[9] is “een bijdrage [te leveren] aan de bevordering van duurzame plattelandsontwikkeling in de hele Gemeenschap” (artikel 3) en tot de doelstellingen van het fonds behoort onder meer de “verbetering van het milieu en het platteland door steunverlening voor landbeheer” (artikel 4, lid 1, onder b)).

Op dezelfde wijze omvat Verordening (EG) nr. 1198/2006 van de Raad van 27 juli 2006 inzake het Europees Visserijfonds (EVF) de doelstelling van “bevordering van de bescherming en de verbetering van het milieu en de natuurlijke rijkdommen indien er sprake is van een band met de visserijsector” en “stimulering van duurzame ontwikkeling en van verbetering van de kwaliteit van het bestaan in gebieden met activiteiten in de visserijsector” (artikel 4, onder e) en f)).

Ook in de volgende programmeringsperiode zal de bijstandsverlening uit deze Europese medefinancieringsinstrumenten derhalve een drijvende kracht achter de verbetering van het milieu zijn.

3. TOEPASSING VAN DE SMB-RICHTLIJN OP PLANNEN EN PROGRAMMA’S IN HET KADER VAN DE COMMUNAUTAIRE FONDSEN

De SMB-richtlijn is van toepassing op elk plan of programma dat binnen haar werkingssfeer als omschreven in de artikelen 2 en 3 valt. De uitzondering voor de structuurfondsplannen en –programma’s zal niet meer gelden voor de programmeringsperiode 2007-2013 en zowel in Verordening (EG) nr. 1083/2006 als in Verordening (EG) nr. 1698/2005 is uitdrukkelijk bepaald dat bij de evaluaties die in het kader van de fondsen moeten worden verricht[10], rekening dient te worden gehouden met de wetgeving op het gebied van milieueffectrapportage (MER) en strategische milieubeoordeling (SMB). Hieruit volgt dat alle plannen of programma’s in de periode na 2006 die in het kader van de nieuwe verordeningen worden opgesteld en binnen de werkingssfeer van de SMB-richtlijn vallen, moeten worden beoordeeld overeenkomstig de vereisten van de richtlijn[11].

De artikelen 2 en 3 bevatten een reeks toetsen die moeten worden verricht om na te gaan of voor een plan of programma een SMB vereist is. In bijlage 1 (die op vroegere richtsnoeren van de Commissie is gebaseerd[12]) is in het kort geanalyseerd hoe deze toetsen van toepassing zijn op plannen en programma’s in het kader van de communautaire fondsen. De Commissie is (zonder afbreuk te doen aan de rol van het Europees Hof van Justitie bij de uitlegging van het Gemeenschapsrecht) tot de conclusie gekomen dat vele structuurfondsplannen en -programma’s in de programmeringsperiode 2000-2006 aan de criteria van de artikelen 2 en 3 van de SMB-richtlijn voldeden en dienovereenkomstig hadden moeten worden beoordeeld indien de richtlijn erop van toepassing was geweest toen ze werden opgesteld.

Voor de periode 2007-2013 vereist Verordening (EG) nr. 1083/2006 geen evaluatie vooraf van NSRK’s maar wel van OP’s (artikel 48, lid 2). Doordat er geen specifieke milieu evaluatie vooraf wordt vereist, bestaat er geen gevaar van juridische incoherentie in het Gemeenschapsrecht of inconsistentie met de SMB-richtlijn, zoals werd gevreesd voor de programmeringsperiode die in 2006 afloopt.

Het feit dat in artikel 47 van Verordening (EG) nr. 1083/2006 is voorgeschreven dat bij evaluaties rekening dient te worden gehouden met communautaire regelgeving inzake milieueffect en strategische milieubeoordeling, onderstreept dat de desbetreffende richtlijnen van toepassing zijn wanneer aan de daarin vervatte criteria is voldaan.

De wijze waarop de werkingssfeer van de SMB-richtlijn is omschreven en de diversiteit in de structuurfondsplannen en -programma’s maken het onmogelijk om ondubbelzinnig te voorspellen welke plannen en programma’s binnen de werkingssfeer zouden kunnen vallen, maar het is zeer waarschijnlijk dat OP’s een SMB zullen vereisen.

De cruciale toets om te bepalen of de richtlijn in deze context van toepassing is, bestaat normaal erin na te gaan of het OP in kwestie het kader vaststelt voor de toekomstige vergunningverlening van projecten, omdat ervan wordt uitgegaan dat bij OP’s de andere criteria (die van artikel 2) zijn vervuld.

OP’s moeten dus worden getoetst op de noodzaak van een SMB en een evaluatie overeenkomstig de richtlijn kan, wat de structuurfondsen en het cohesiefonds betreft, in vele gevallen vereist zijn, met name (maar niet uitsluitend) wanneer de OP’s in kwestie projecten omvatten die zijn opgenomen in bijlage I of II bij de MER-richtlijn[13].

Als de lidstaten de minimumvereisten van Verordening (EG) nr. 1083/2006 inachtnemen, zullen NSRK’s volgens de Commissie niet aan een SMB moeten worden onderworpen (omdat zij geen kader voor toekomstige vergunningverlening van projecten vaststellen), ofschoon de lidstaten een dergelijke evaluatie toch zinvol kunnen vinden.

Hetzelfde principe geldt voor de nationale strategische plannen voor plattelandsontwikkeling en de programma’s voor plattelandsontwikkeling uit hoofde van de ELFPO-verordening en de nationale strategische plannen en de OP’s uit hoofde van de EVF-verordening. Ook hier is de verwachting dat de plannen op nationaal niveau die aan de minimumvereisten van de desbetreffende verordening voldoen, geen SMB zullen vereisen (omdat zij geen kader voor toekomstige vergunningverlening vaststellen), terwijl de programma’s voor plattelandsontwikkeling en de OP’s (visserijsector) vermoedelijk wel zullen moeten worden beoordeeld. Dienovereenkomstig zouden zij aan de vereisten van de richtlijn moeten worden getoetst, net zoals alle regionale programma’s die aan de criteria van de richtlijn voldoen.

De autoriteiten zullen omzichtig te werk moeten gaan bij de beoordeling of de SMB-richtlijn al dan niet van toepassing is teneinde het risico van niet-naleving te vermijden; wanneer de richtlijn van toepassing blijkt te zijn, moeten de lidstaten - vóór de goedkeuring van het OP - kunnen aantonen dat zij aan de desbetreffende eisen hebben voldaan.

De lidstaten zijn aan hun verplichtingen met betrekking tot de SMB-richtlijn herinnerd in richtsnoeren[14] van de Commissie over de evaluatie vooraf, waarin ook werd aangegeven hoe SMB een aanvulling zou kunnen vormen op de evaluatie vooraf (deze kwestie wordt besproken in deel 6).

4. VEREISTEN INZAKE MILIEUBEOORDELING IN HET KADER VAN DE SMB-RICHTLIJN

De milieubeoordeling overeenkomstig de SMB-richtlijn omvat de volgende elementen:

a) Reikwijdte van het milieurapport

De door de lidstaat aangewezen milieu-instanties moeten worden geraadpleegd als een besluit wordt genomen over de reikwijdte en het detailleringsniveau van de informatie die in het milieurapport moet worden opgenomen (artikel 5, lid 4).

b) Opstelling van het milieurapport

Het rapport (dat van toereikende kwaliteit moet zijn) moet de informatie bevatten die redelijkerwijs mag worden vereist (artikel 5, lid 2); de precieze inhoud ervan wordt beschreven in bijlage I bij de richtlijn (zie bijlage 2).

c) Raadplegingen

Nadat het ontwerpplan of –programma en het milieurapport zijn opgesteld, moet het publiek en de milieu-instanties de gelegenheid worden geboden om hierover hun mening te geven (artikel 6). Onder “het publiek” wordt verstaan “één of meer natuurlijke of rechtspersonen en, in overeenstemming met de nationale wetgeving of praktijk, hun verenigingen, organisaties of groepen”. Het publiek moet nader worden bepaald, met inbegrip van “het publiek dat door het besluitvormingsproces in het kader van [de] richtlijn wordt of kan worden geraakt dan wel er belang bij heeft, met inbegrip van de relevante niet-gouvernementele organisaties, zoals organisaties die milieubescherming bevorderen en andere betrokken organisaties”. De richtlijn is zo in overeenstemming gebracht met het verdrag van Aarhus[15].

Andere lidstaten waar het plan of programma milieueffecten kan hebben, moeten ook worden geïnformeerd en de mogelijkheid krijgen te worden geraadpleegd (artikel 7.)

d) Inaanmerkingneming van het milieurapport en het resultaat van de raadpleging(en) bij de besluitvorming

Bij de voorbereiding van het plan of programma moet rekening worden gehouden met het milieurapport en de bij het raadplegingsproces ontvangen standpunten (artikel 8). Het kan dus noodzakelijk of wenselijk blijken te zijn om wijzigingen in het ontwerpplan of –programma door te voeren.

e) Kennisgeving van het besluit

De aangewezen milieu-instanties en het publiek (evenals iedere geraadpleegde lidstaat) moeten in kennis worden gesteld van de vaststelling van het plan of programma en bepaalde bijkomende informatie (onder andere over de wijze waarop rekening is gehouden met milieuoverwegingen en het resultaat van de raadpleging) moet hun ter beschikking worden gesteld (artikel 9).

f) Monitoring

Monitoring maakt geen deel uit van de omschrijving van milieubeoordeling in artikel 2, maar in artikel 10 van de richtlijn is bepaald dat de aanzienlijke gevolgen voor het milieu van de tenuitvoerlegging van plannen en programma’s moeten worden nagegaan, onder meer om onvoorziene negatieve gevolgen te kunnen identificeren en de passende herstellende maatregelen te kunnen nemen. Om overlapping te vermijden kunnen, als dit passend is, bestaande monitoringregelingen worden gebruikt (artikel 10). Bepalend voor een monitoringregeling zullen de aard en de inhoud van het plan of programma in kwestie zijn. Zo zal er bijvoorbeeld een groot verschil zijn tussen een regeling die passend is voor de monitoring van een kleinschalig visserijprogramma waarbij slechts een of twee projecten worden uitgevoerd, en een regeling voor een programma waarbij zware infrastructuurinvesteringen zijn gepland.

5. SAMENHANG TUSSEN DE WERKWIJZE IN HET KADER VAN DE HUIDIGE STRUCTUURFONDSVERORDENINGEN EN DE VEREISTEN VAN DE SMB-RICHTLIJN

De vereisten inzake de milieuevaluatie vooraf krachtens artikel 41, lid 2, onder b), van Verordening (EG) nr. 1260/1999 zijn relatief beperkt. Zij hebben betrekking op:

- een evaluatie van de milieusituatie van de betrokken regio’s, met name de milieuaspecten die door de gevolgen van de structuurfondssteun voor het milieu aanzienlijk beïnvloed kunnen worden;

- de voorzieningen om de milieudimensie in de structuurfondssteun te integreren, en de samenhang daarvan met op nationaal, regionaal en plaatselijk niveau vastgestelde milieudoelstellingen voor de korte en de lange termijn;

- de voorzieningen om de naleving van de communautaire regelgeving op milieugebied te waarborgen;

- een raming van de impact op de milieusituatie die van de strategie en de structuurfondssteun wordt verwacht.

Bij de praktische omzetting van deze vereisten hebben de autoriteiten in sommige lidstaten zich door nationale of door de Commissie opgestelde richtsnoeren[16] laten leiden dan wel door Richtlijn 2001/42/EG ofschoon deze toen nog niet van toepassing was.

De belangrijkste verschillen tussen de SMB-procedure en de beste werkwijzen die bij de milieuevaluatie vooraf van plannen en programma’s in de huidige programmeringsronde zijn gevolgd, kunnen als volgt worden samengevat:

(i) de richtlijn verlangt dat milieu-instanties worden geraadpleegd over de reikwijdte en het detailleringsniveau van de informatie die in het milieurapport moet worden opgenomen;

(ii) er bestaat een formele verplichting om bij de SMB redelijke alternatieven in overweging te nemen;

(iii) de informatievereisten in de richtlijn zijn omstandiger en strikter geformuleerd en omvatten uitdrukkelijk een beoordeling van milieuproblemen en -doelstellingen en de wijze waarop hiermee rekening is gehouden (zie bijlage 3);

(iv) de richtlijn bevat een formele verplichting om het publiek over het plan of programma en het milieurapport te raadplegen (de milieu-instanties worden hier uitdrukkelijk genoemd), en voorziet in grensoverschrijdende raadpleging als dat passend is; en

(v) bij de voorbereiding van het plan of programma moet rekening worden gehouden met het milieurapport en het resultaat van de raadpleging en bij de vaststelling moet een verklaring die samenvat hoe dit is gedaan, ter beschikking worden gesteld van het publiek, de milieu-instanties en alle geraadpleegde lidstaten.

Het lijkt derhalve duidelijk dat, ondanks de uitgesproken verschillen in de wijze waarop de verplichtingen in de desbetreffende rechtsinstrumenten zijn geformuleerd, de overschakeling van milieuevaluatie vooraf naar SMB overeenkomstig de richtlijn in de praktijk een verdere ontwikkeling van vroegere beste werkwijzen zou moeten zijn, die de lidstaten niet voor onoverkomelijke problemen zou mogen stellen. Er zij evenwel opgemerkt dat de richtlijn specifieke eisen stelt en enkele bijkomende elementen introduceert in vergelijking met artikel 41, lid 2, onder b). Bovendien is zij juridisch afdwingbaar in tegenstelling tot de vroegere richtsnoeren.

In bijlage 2 wordt het SMB-proces vergeleken met de vereisten voor de programmeringsperiode 2000-2006.

6. DE PROGRAMMERINGSPERIODE 2007-2013

De SMB-richtlijn en de verordeningen met betrekking tot de programmeringsperiode 2007-2013 lijken juridisch samenhangend en complementair te zijn en de naleving van de SMB-vereisten zou voor enkele nuttige verbeteringen kunnen zorgen in vergelijking met de huidige procedure[17]. De beste werkwijzen die bij de milieuevaluatie vooraf al werden toegepast, worden met deze vereisten in aanzienlijke mate geformaliseerd, maar om te garanderen dat de programmering en de beoordeling vlot verlopen en maximaal profijt te trekken van de SMB bij de opstelling van het programma, zullen de autoriteiten de werkzaamheden precies moeten plannen.

Aangezien er geen enkele verplichting tot een milieuevaluatie vooraf bestaat en gelet op de bepalingen van artikel 11, lid 2, van de SMB-richtlijn uit hoofde waarvan kan worden voorzien in gecoördineerde of gezamenlijke procedures teneinde overlapping te vermijden, staat er juridisch niets in de weg aan de vaststelling van één enkele beoordelingsprocedure op programmeringsniveau.

De autoriteiten zullen er belang bij hebben om zo vroeg mogelijk de eventuele toepassing van de SMB-richtlijn te bekijken en milieu-instanties bij het proces te betrekken om te voorkomen dat de opstelling van OP’s en programma’s voor plattelandsontwikkeling vertraging oploopt. De beoordeling en de programmering zullen ongeveer tegelijkertijd van start moeten gaan en op regelmatige tijdstippen zal informatie moeten worden uitgewisseld. Het voor de SMB vereiste milieurapport moet worden voltooid terwijl het programma wordt opgesteld, zodat bij de opzet van het programma rekening kan worden gehouden met het groeiende inzicht in de waarschijnlijke gevolgen. Het programmerings- en het beoordelingsteam zullen nauw moeten samenwerken (als deze werkzaamheden al niet in één enkel team worden ondergebracht).

De autoriteiten zullen met name in een vroeg stadium moeten bekijken op welke wijze het publiek vroegtijdig en effectief kan worden geraadpleegd en hoe zij een dergelijke raadpleging willen organiseren. Als dit niet vroeg genoeg in het planningproces gebeurt, kan er vertraging ontstaan in een laat stadium van de evaluatie wanneer de tijd dringt. Ervaringen in bijvoorbeeld Duitsland en Groot-Brittannië in de periode 2001-2006 hebben geleerd dat de raadpleging kan gebeuren zonder dat termijnen worden overschreden. Een precieze planning van de evaluatie moet het mogelijk maken dat een milieubeoordeling wordt verricht die aan de eisen van Richtlijn 2001/42/EG voldoet zonder het planningproces onnodig te rekken. Als milieubelangen adequaat zijn vertegenwoordigd in partnerschapsovereenkomsten, kunnen milieukwesties worden onderzocht en gedocumenteerd (en mogelijkheden om een positieve uitkomst voor het milieu te bewerkstelligen, worden meegenomen) terwijl het programma wordt ontwikkeld.

Het milieurapport is een belangrijk instrument om milieuoverwegingen in de voorbereiding en vaststelling van plannen en programma’s te integreren. Het moet de informatie bevatten die redelijkerwijs mag worden vereist, onder meer rekening houdende met de inhoud en het detailleringsniveau van het plan of programma. Dit betekent dat het rapport voor een algemeen, globaal plan geen zeer gedetailleerde informatie en analyse hoeft te bevatten, terwijl het in veel meer detail moet worden uitgewerkt bij een plan of programma dat zelf ook een hoger detailleringsniveau heeft. Anders gezegd: milieurapporten moeten aan de vereisten van bijlage I voldoen, maar ook in verhouding staan tot de aard van het plan of programma waarop zij betrekking hebben.

Bij een SMB op strategisch niveau (NSRK, NSP) zouden de voor bijstandsverlening voorgestelde terreinen in hun algemeenheid worden onderzocht teneinde ervoor te zorgen dat de opgestelde programma's en maatregelen zo milieuvriendelijk mogelijk zijn. Op programmaniveau zou een SMB gedetailleerder zijn. In de evaluatie zou het verband moeten worden gelegd tussen de beschrijving van de milieusituatie en de soorten effecten die de voorgestelde maatregelen kunnen teweegbrengen, om duidelijk aan te tonen hoe door de structuurfondsen gesteunde actie het milieu kan beïnvloeden. Ongeacht het soort plan of programma dienen de geldigheid en de degelijkheid van de gekozen indicatoren ervaringsgewijs te zijn vastgesteld. Deze indicatoren dienen met de nodige omzichtigheid te worden gekozen zodat de milieuvoordelen die de programmamaatregelen teweegbrengen, op termijn kunnen worden aangetoond, de verwezenlijking van die voordelen naar behoren kan worden gevolgd en onvoorziene negatieve effecten in kaart kunnen worden gebracht en op passende wijze kunnen worden verholpen.

OP’s and programma’s voor plattelandsontwikkeling kunnen de baan vrijmaken voor een hele reeks mogelijke acties die niet allemaal projecten zullen zijn in de zin van de richtlijn. In die gevallen heeft het weinig zin om te proberen de SMB te beperken tot uitsluitend de projectgerelateerde onderdelen van het programma. Dit kan immers tegen de richtlijn indruisen. SMB strekt er namelijk toe de planning te verbeteren en het is zinvoller een evaluatie van het hele programma te verrichten (waarbij ieder aspect adequaat aan de orde komt) dan te proberen een kunstmatig onderscheid te maken dat de evaluatie kan scheeftrekken.

Terwijl SMB er mede zal voor zorgen dat programma’s optimaal bijdragen aan duurzame ontwikkeling, zal de uitdaging er in de gevallen waarin geen SMB is vereist, in bestaan om programma’s op te stellen, uit te voeren en te evalueren rekening houdende met de behoeften inzake duurzame ontwikkeling, en om manieren in kaart te brengen waarop beginselen van duurzame ontwikkeling in projecten kunnen worden geïntegreerd om zo meer waarde te geven aan de resultaten en gevolgen van die projecten en aan de bredere ontwikkelingsdoelstellingen van het programma. In deze gevallen zal bij de evaluatie vooraf naar de milieugevolgen van voorstellen moeten worden gekeken. Er zijn ESF-voorbeelden in de huidige programmeringsperiode waarin deze beginselen met succes zijn toegepast[18].

Voor de komende programmeringsperiode zullen vele autoriteiten kunnen voortbouwen op hun eerdere ervaringen met milieuevaluatie, terwijl andere misschien extra capaciteit zullen moeten opbouwen. Een praktische bron van informatie over de toepassing van SMB in het kader van het cohesiebeleid kan onder meer worden gevonden in een handboek dat begin 2006 is opgesteld door het Greening Regional Development Programmes Network (GRDP)[19].

7. CONCLUSIE

De milieuevaluaties vooraf die voor de huidige periode tot 2006 zijn verricht, hebben de opzet van de structuurfondsprogramma’s kennelijk ten goede beïnvloed dankzij de grondigere aanpak in vergelijking met de voorgaande periode (tot 2000). In de evaluaties is met name niet uitsluitend gekeken naar het niveau waarop specifieke doelstellingen moeten worden vastgesteld, maar ook naar de achterliggende redenen (zijn dit de juiste doelstellingen?) en de beste manier om ze te verwezenlijken. Het is absoluut zaak dat de evaluatie vooraf een duidelijk verband legt tussen de resultaten, outputs en effecten en de onderlinge oorzakelijke relaties. Het is duidelijk dat de evaluatievereisten van Verordening (EG) nr. 1260/1999 een evaluatiecultuur en -capaciteit in de lidstaten tot stand hebben helpen brengen. In sommige gevallen werd er, voordat er sprake was van grote structuurfondsmaatregelen, heel weinig geëvalueerd.

De algemene les die uit de voorbije ervaringen kan worden getrokken, is dat een goed georganiseerd evaluatiesysteem dat uit voldoende middelen kan putten, op passende structuren berust en een duidelijk doel of aandachtsgebied heeft, een belangrijk instrument is om de voordelen van communautaire medefinanciering te maximaliseren. Evaluaties in een vroeg stadium van de planning, die worden verricht door ervaren evaluatoren, zijn gericht op de juiste vragen en worden ondersteund door de belangrijkste belanghebbenden, kunnen tot een totaalaanpak van duurzame ontwikkeling leiden waarin rekening wordt gehouden met de belangen van verschillende belanghebbenden en mogelijkheden voor het milieu kunnen worden ontwikkeld. Er zijn geen duidelijke aanwijzingen dat de beslissing om de programmeringsperiode 2000-2006 van de SMB-verplichting uit te sluiten, schadelijke gevolgen heeft gehad voor het milieu, omdat er een aparte evaluatie vooraf van de milieusituatie moest worden verricht. In de programmeringsperiode 2007-2013 zal deze aparte evaluatie feitelijk worden vervangen door de SMB, die een belangrijk instrument wordt voor de bevordering van duurzame ontwikkeling en op haar beurt zal profiteren van de deskundigheid op het gebied van evaluatie die tijdens de programmeringsperiode 2000-2006 is ontwikkeld.

[1] PB L 197 van 21.7.2001, blz. 30. Het woord “strategisch” wordt in de titel noch de tekst van de richtlijn gebruikt. Het wordt hier slechts gemakshalve gehanteerd.

[2] PB L 161 van 26.6.1999, blz. 1.

[3] Structuurfondsplannen en –programma’s zijn ook onderworpen aan een evaluatie vooraf van de sociaal-economische situatie en de situatie op het gebied van de gelijke kansen voor mannen en vrouwen. Deze aspecten vallen buiten het bestek van Richtlijn 2001/42/EG en blijven in dit verslag buiten beschouwing.

[4] Zie artikel 2 van Verordening (EG) nr. 1260/1999. In artikel 49 van de EOGFL-verordening (Verordening (EG) nr. 1257/1999 van de Raad van 17 mei 1999 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL) en tot wijziging en instelling van een aantal verordeningen (PB L 160 van 26.6.1999, blz. 80)) is bepaald dat de evaluatie van de onder die verordening vallende plannen en programma’s dient te worden verricht op basis van de beginselen van de artikelen 40 tot en met 43 van Verordening (EG) nr. 1260/1999. In artikel 1 van de FIOV-verordening (Verordening (EG) nr. 1263/1999 van de Raad van 21 juni 1999 betreffende het Financieringsinstrument voor de Oriëntatie van de Visserij) is bepaald dat de structurele acties die met financiële deelneming uit hoofde van die verordening worden uitgevoerd, moeten bijdragen tot de verwezenlijking van de doelstellingen van (onder meer) Verordening (EG) nr. 1260/1999.

[5] Artikel 3, lid 9, van Richtlijn 2001/42/EG.

[6] Verordening (EG) nr. 1083/2006 van de Raad van 11 juli 2006 houdende algemene bepalingen inzake het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds en het Cohesiefonds en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1260/1999; Verordening (EG) nr. 1698/2005 van de Raad van 20 september 2005 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling (ELFPO); Verordening (EG) nr. 1198/2006 van de Raad van 27 juli 2006 inzake het Europees Visserijfonds (EVF).

[7] COM(2001) 264 def. en conclusies van het voorzitterschap SN 200/1/01 REV 1.

[8] PB L 210 van 31.7.2006, blz. 25.

[9] Verordening (EG) nr. 1698/2005 van de Raad van 20 september 2005.

[10] Zie artikel 47 van Verordening (EG) nr. 1083/2006 van de Raad en artikel 84 van Verordening (EG) nr. 1698/2005 van de Raad. In artikel 44 van de EVF-verordening wordt in algemenere bewoordingen verwezen naar de noodzaak om rekening te houden met milieueffecten.

[11] Met als enige uitzondering de gevallen waarin een lidstaat krachtens artikel 3, leden 3 of 4, bepaalt dat geen beoordeling nodig is omdat het niet waarschijnlijk is dat het plan of programma aanzienlijke milieueffecten zal hebben, of de gevallen die onder de uitsluiting van artikel 3, lid 8, vallen.

[12] Uitvoering van Richtlijn 2001/42/EG; zie http://ec.europa.eu/environment/eia/sea-support.htm.

[13] Richtlijn 85/337/EEG van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten, als gewijzigd bij Richtlijnen 97/11/EG en 2003/35/EG.

[14] Zie http://ec.europa.eu/comm/regional_policy/sources/docoffic/working/doc/exante_sf2007-2013_en.pdf.

[15] Economische Commissie voor Europa van de Verenigde Naties, Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden, gedaan te Aarhus (Denemarken) op 25 juni 1998.

[16] “"Handboek voor milieueffectrapportage van regionale ontwikkelingsplannen en EU-Structuurfondsprogramma's”, opgesteld door Environmental Resources Management in opdracht van de Europese Commissie, DG XI, Milieuzaken, nucleaire veiligheid en civiele bescherming, augustus 1998.Zie http://www.europa.eu.int/comm/environment/eia/home.htm.“Environment and Sustainable Development, A guide for the ex ante evaluation of the environmental impact or regional development programmes”, opgesteld door Ecotec Research and Consulting in opdracht van DG XVI van de Europese Commissie. Evaluation and Documents No 6, mei 1999.

[17] In bijlage 3 van het werkdocument “De voorafgaande evaluatie van bijstandspakketten uit de Structuurfondsen” wordt advies gegeven in verband met de procedures voor evaluatie vooraf en strategische milieubeoordeling. Dit document is beschikbaar op: http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/working/sf2000_en.htm.

[18] Macleod C, (2005), 'Integrating Sustainable Development into Structural Funds Programmes: An Evaluation of the Scottish Experience. European Environment, 15, 313-331.

[19] GRDP, Handbook on SEA for Cohesion Policy, februari 2006.