MEDEDELING VAN DE COMMISSIE

Mededeling van de Commissie betreffende de terugvordering van onrechtmatige en onverenigbare staatssteun

(2019/C 247/01)

Inhoudsopgave

1. INLEIDING 2

2. ALGEMENE BEGINSELEN 3

2.1 Terugvordering — Doel en reikwijdte 4

2.2 Het beginsel van loyale samenwerking 4

2.2.1 Het algemene beginsel 4

2.2.2 Het beginsel toegepast op het delen van informatie 4

2.3 De verplichting tot terugvordering 5

2.4 Grenzen aan de verplichting tot terugvordering 5

2.4.1 Algemene beginselen van het recht van de Europese Unie 5

2.4.2 Verjaringstermijn 9

2.5 De toepassing van nationaal recht en de onverwijlde en daadwerkelijke tenuitvoerlegging van terugvorderingsbesluiten van de Commissie 10

3. DE RESPECTIEVE ROL VAN DE COMMISSIE EN VAN DE BETROKKEN LIDSTAAT 10

3.1 De rol van de Commissie 11

3.2 De rol van de lidstaat 11

4. UITVOERING VAN TERUGVORDERINGSBESLUITEN 12

4.1 Verzoek om een verlenging van de termijn voor de tenuitvoerlegging van het besluit 12

4.2 Startvergadering 13

4.3 Identificatie van de begunstigden waarvan de steun moet worden teruggevorderd 13

4.3.1 Identificatie van de tot een groep van ondernemingen behorende begunstigde van steun 13

4.3.2 Uitbreiding van het terugvorderingsbevel; economische continuïteit 13

4.3.3 De begunstigden van steun in de vorm van belastingmaatregelen 15

4.4 Kwantificering van het terug te vorderen bedrag 15

4.4.1 Belastingmaatregelen 16

4.4.2 De berekening van de terugvorderingsrente 16

4.5 De betekening van terugvorderingsbevelen 17

4.6 Voorlopige tenuitvoerlegging van terugvordering 17

4.7 Alternatieve middelen om terug te vorderen 18

4.8 Insolventieprocedure 19

4.9 Voorlopige en definitieve afsluiting van terugvorderingsprocedures 20

5. PROCEDURES VOOR DE NATIONALE RECHTER 20

6. GEVOLGEN VAN EEN NIET-NAKOMING VAN EEN TERUGVORDERINGSBESLUIT VAN DE COMMISSIE 21

6.1 Inbreukprocedures 21

6.1.1 Vorderingen op grond van artikel 108, lid 2, VWEU 21

6.1.2 Vorderingen op grond van artikel 260, lid 2, VWEU 22

6.2 Het Deggendorf-arrest 23

7. SLOTBEPALINGEN 23

1. INLEIDING

1. Sinds 2012 heeft de Europese Commissie (hierna “de Commissie” genoemd) de agenda voor de modernisering van het staatssteunbeleid (hierna “SAM” genoemd) ( 1 ) uitgevoerd. In het kader van deze SAM-exercitie heeft de Commissie een reeks richtsnoeren gestroomlijnd en geconsolideerd. Een wetgevingspakket gaf de lidstaten ook meer verantwoordelijkheid en zorgde voor meer samenwerking tussen de Commissie en de lidstaten op het gebied van de handhaving van de staatssteunvoorschriften. Daardoor kennen de lidstaten nu meer steun toe zonder dat deze vooraf door de Commissie wordt getoetst. Voor de Commissie-Juncker was dit een bijzonder aandachtspunt en sinds 2015 valt meer dan 96 % van de nieuwe steunmaatregelen waarvoor voor het eerst uitgaven worden gerapporteerd, onder de algemene groepsvrijstellingsverordening ( 2 ) (hierna “de AGVV” genoemd) — een toename in absolute cijfers van 28 procentpunten ten opzichte van 2013 ( 3 ) . Zelf heeft de Commissie de downstreammonitoring versterkt om ervoor te zorgen dat lidstaten concurrentieverstoringen opheffen door de steun terug te vorderen die in strijd met de staatssteunvoorschriften is uitgekeerd. Dit is een belangrijk onderdeel van de algemene handhavingsagenda van de Commissie.

2. Doel van deze mededeling is het toelichten van de voorschriften en procedures van de Europese Unie die van toepassing zijn bij de terugvordering van staatssteun, en van de wijze waarop de Commissie met de lidstaten samenwerkt om te garanderen dat hun verplichtingen uit hoofde van het recht van de Europese Unie in acht worden genomen. Deze mededeling is gericht tot de instanties in de lidstaten die zijn belast met de tenuitvoerlegging van een besluit waarin de Commissie de terugvordering van staatssteun heeft gelast (hierna “terugvorderingsbesluit” genoemd).

3. In 1973 heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna “het Hof van Justitie” genoemd) voor het eerst bepaald dat de Commissie, wanneer haar van een met de interne markt onverenigbare steunmaatregel blijkt, bevoegd is te beslissen dat een lidstaat die maatregel moet intrekken of wijzigen ( 4 ) . In 1983 ( 5 ) heeft de Commissie de lidstaten meegedeeld dat zij had besloten alle haar ter beschikking staande middelen aan te wenden om de verplichtingen die de lidstaten hebben uit hoofde van wat thans artikel 108, lid 3, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna “VWEU” genoemd) is, te doen nakomen ( 6 ) , met inbegrip van de eis dat in strijd met staatssteunvoorschriften van de Europese Unie toegekende steun wordt teruggevorderd.

4. In de tweede helft van jaren 1980 en in de jaren 1990 is de Commissie lidstaten stelselmatiger beginnen te gelasten onverenigbare steun terug te vorderen. In 1999 zijn met Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad ( 7 ) , thans vervangen door Verordening (EU) 2015/1589 van de Raad ( 8 ) (hierna “de procedureverordening” genoemd), de basisregels voor terugvordering ingevoerd. Nadere uitvoeringsbepalingen zijn vastgesteld in Verordening (EG) nr. 794/2004 van de Commissie ( 9 ) (hierna “de uitvoeringsverordening” genoemd).

5. In 2007 heeft de Commissie haar beleid en haar praktijk toegelicht in de mededeling “Naar een doelmatige tenuitvoerlegging van beschikkingen van de Commissie waarbij lidstaten wordt gelast onrechtmatige en onverenigbare steun terug te vorderen” ( 10 ) (hierna “de terugvorderingsmededeling van 2007” genoemd).

6. Sindsdien is de praktijk van de Commissie en de rechtspraak van het Gerecht en het Hof van Justitie (hierna tezamen “de Unierechter” genoemd) geëvolueerd. De onderhavige mededeling licht die ontwikkelingen toe en vervangt de terugvorderingsmededeling van 2007.

7. Deze mededeling maakt deel uit van het raamwerk voor het gemoderniseerde staatssteuntoezicht dat met SAM is geïntroduceerd, doordat deze voor de lidstaten een hulpmiddel is bij hun verantwoordelijkheden om de correcte handhaving van staatssteunvoorschriften te waarborgen, betere samenwerking tussen de Commissie en lidstaten bevordert en het optreden van de Commissie nog beter voorspelbaar maakt.

8. Voorts wil deze mededeling bijdragen aan een robuuste handhaving van het mededingingsbeleid, in lijn met de prioriteit van de Commissie om mededingingsverstoringen aan te pakken die het gelijke speelveld op de interne markt aantasten. Enerzijds stimuleert de handhaving van het terugvorderingsbeleid efficiëntie en groei op de interne markt. Anderzijds kan versterkte samenwerking tussen de Commissie en lidstaten het aantal gevallen beperken waarin van inbreukprocedures moet worden gebruikgemaakt.

9. Met deze mededeling worden geen andere rechten of verplichtingen gecreëerd of gewijzigd dan die welke zijn vervat in het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, in de procedureverordening en in de uitvoeringsverordening, zoals uitgelegd door de Unierechter.

2. ALGEMENE BEGINSELEN

10. Het VWEU verbiedt lidstaten om ondernemingen financiële voordelen te geven waardoor de mededinging op de interne markt zou worden verstoord. Op grond van artikel 107, lid 1, VWEU is staatssteun onverenigbaar met de interne markt tenzij hij onder de categorieën afwijkingen valt die in de leden 2 en 3 van datzelfde artikel zijn vastgesteld. In artikel 42, artikel 93, artikel 106, lid 2, artikel 108, lid 2, en artikel 108, lid 4, VWEU is ook bepaald op welke voorwaarden staatssteun met de interne markt verenigbaar is of als zodanig kan worden beschouwd.

11. Op grond van artikel 108 VWEU is de Commissie uitsluitend bevoegd om de verenigbaarheid van een steunmaatregel met de interne markt te beoordelen ( 11 ) . De Commissie valt bij die beoordeling onder toezicht van het Gerecht en het Hof van Justitie ( 12 )

12. In artikel 108, lid 3, VWEU is bepaald dat iedere lidstaat de Commissie van elk voornemen tot invoering of wijziging van steunmaatregelen op de hoogte moet brengen. Het is lidstaten daardoor verboden om de voorgenomen steunmaatregel ten uitvoer te brengen voordat de Commissie een eindbesluit heeft vastgesteld over de verenigbaarheid ervan met de interne markt (de zgn. “standstillverplichting”).

14. Het VWEU bevat weliswaar geen uitdrukkelijke bepaling over de terugvordering van onrechtmatige staatssteun, maar het Hof van Justitie heeft geoordeeld dat terugvordering het noodzakelijke complement is van het in artikel 107, lid 1, VWEU vastgestelde algemene verbod op staatssteun en de doeltreffendheid van de in artikel 108, lid 3, VWEU vervatte standstillverplichting beschermt ( 18 )

15. De Unierechter heeft nadien verdere toelichting gegeven over de reikwijdte van de terugvorderingsverplichting en de vraag hoe daaraan te voldoen. De regels en procedures in de procedureverordening en de uitvoeringsverordening zijn op die rechtspraak gebaseerd.

2.1 Terugvordering — Doel en reikwijdte

16. Terugvordering heeft tot doel de toestand te herstellen die op de interne markt bestond voordat de steun werd uitgekeerd ( 19 ) . Door de onrechtmatige steun terug te betalen, verliest de begunstigde ervan immers het voordeel dat hij ten opzichte van zijn concurrenten genoot ( 20 ) . Om de aan de onrechtmatige steun verbonden financiële voordelen weg te nemen, moet over het onrechtmatig toegekende steunbedrag ook rente worden gevorderd (hierna “terugvorderingsrente” genoemd). Door de terugvorderingsrente te betalen verliest de begunstigde van de steun het financiële voordeel dat uit het kosteloos ter beschikking stellen van de betrokken steun is voortgevloeid, vanaf de datum waarop deze de begunstigde ter beschikking is gesteld totdat deze is terugbetaald ( 21 )

17. Op grond van artikel 16, lid 1, van de procedureverordening moet de Commissie onrechtmatige en onverenigbare steun terugvorderen tenzij zulks in strijd is met een algemeen beginsel van het recht van de Europese Unie. Met een terugvorderingsbesluit gelast de Commissie een lidstaat de steun terug te vorderen.

18. In artikel 16, lid 2, van de procedureverordening is bepaald dat de steun moet worden teruggevorderd, vermeerderd met de rente die is opgelopen tot de datum van daadwerkelijke terugvordering van de steun. In de uitvoeringsverordening is de methode vastgesteld voor het berekenen van de terugvorderingsrente (zie deel 4.4.2).

19. Ten slotte is in artikel 16, lid 3, van de procedureverordening bepaald dat “terugvordering onverwijld en in overeenstemming met de nationaalrechtelijke procedures van de betrokken lidstaat [dient] te geschieden, voor zover die procedures een onverwijlde en daadwerkelijke tenuitvoerlegging van het besluit van de Commissie toelaten”.

2.2 Het beginsel van loyale samenwerking

2.2.1 Het algemene beginsel

20. Krachtens artikel 4, lid 3, van het Verdrag betreffende de Europese Unie ( 22 ) (hierna “VEU” genoemd) vergemakkelijken de lidstaten de vervulling van de taken van de Europese Unie. Overeenkomstig het beginsel van loyale samenwerking moeten de Europese Unie en de lidstaten elkaar steunen bij de vervulling van die taken, om de doelstellingen van de Europese Unie te verwezenlijken.

21. Dit beginsel, dat geldt voor alle betrekkingen tussen de Commissie en de lidstaten, is van bijzonder belang voor het beleid inzake de terugvordering van staatssteun ( 23 )

22. De Commissie en de lidstaten moeten te goeder trouw samenwerken in alle fasen van staatssteunprocedures, met name tijdens een onderzoek overeenkomstig artikel 108, lid 2, VWEU. Door reeds tijdens het onderzoek goed samen te werken, kan een terugvorderingsbesluit gemakkelijker en sneller ten uitvoer worden gelegd.

2.2.2 Het beginsel toegepast op het delen van informatie

23. De door een terugvorderingsbesluit geraakte lidstaat moet de Commissie op regelmatige basis verslag doen over de tenuitvoerlegging van dat besluit. Dankzij die samenwerking kan de Commissie nagaan of een terugvorderingsbesluit correct ten uitvoer wordt gelegd en kan zij ook beter bepalen of er behoefte is aan bijstand.

24. Met name kan de Commissie voorbeelden van spreadsheets delen waarmee de lidstaat informatie kan verschaffen over begunstigden van steun en over steunbedragen. Ook kan de Commissie simulaties delen van berekeningen van terug te vorderen steun, op basis van de formules of methodieken die in het betrokken terugvorderingsbesluit zijn vastgesteld.

25. In dat verband kan de Commissie, in lijn met het terugvorderingsbesluit, de betrokken lidstaat bijstaan bij het nader bepalen van de bewijslast en het soort bewijsmateriaal dat nodig is voor het bepalen van onder meer de identiteit van de begunstigden van de steun, het terug te vorderen steunbedrag en de uiteindelijk teruggevorderde bedragen. De Commissie kan ook voorbeelden delen van escrowovereenkomsten (zie punt 118).

2.3 De verplichting tot terugvordering

27. Overeenkomstig artikel 13, lid 2, van de procedureverordening kan de Commissie haar beoordelingsbevoegdheid gebruiken en reeds tijdens haar onderzoek van de betrokken steunmaatregelen een terugvorderingsbevel vaststellen – d.w.z. voordat zij een eindbesluit heeft genomen over de verenigbaarheid van de steunmaatregelen met de interne markt – indien een reeks cumulatieve criteria is vervuld.

28. Wanneer de Commissie daarentegen een besluit vaststelt waarin zij tot de bevinding komt dat steun onverenigbaar is met de interne markt (een zgn. “negatief besluit”), beschikt zij niet over een beoordelingsbevoegdheid en is zij verplicht de terugvordering van de steun te gelasten ( 29 ) tenzij zulks in strijd zou zijn met een algemeen beginsel van het recht van de Europese Unie. Om die reden hoeft de Commissie, zodra zij heeft aangetoond dat een steunmaatregel onrechtmatig en onverenigbaar met de interne markt is, niet meer te motiveren waarom zij de terugvordering ervan gelast ( 30 )

29. Ongeacht de bron van de terugvorderingsverplichting – een terugvorderingsbevel of een terugvorderingsbesluit – moet de betrokken lidstaat de terugvordering, in overeenstemming met artikel 16, leden 2 en 3, van de procedureverordening, daadwerkelijk en onverwijld ten uitvoer leggen. De maatregelen die de lidstaat neemt, mogen niet alleen gericht zijn op een onverwijlde en daadwerkelijke tenuitvoerlegging van het terugvorderingsbesluit, de terugvordering moet daarmee ook daadwerkelijk worden bereikt ( 31 )

2.4 Grenzen aan de verplichting tot terugvordering

2.4.1 Algemene beginselen van het recht van de Europese Unie

30. Op grond van artikel 288 VWEU is een besluit in al zijn onderdelen verbindend voor de daarin vermelde adressaten. In het geval van staatssteun richt de Commissie haar besluit tot de betrokken lidstaat die verplicht is om alle nodige maatregelen te nemen om dit besluit uit te voeren ( 32 ) , met inbegrip van voorlopige maatregelen ( 33 ) . Besluiten van de Commissie worden vermoed rechtmatig te zijn en blijven verbindend in al hun onderdelen, ook wanneer er een procedure voor de Unierechter loopt ( 34 )

31. In overeenstemming met de rechtspraak van de Unierechter en met artikel 16, lid 1, van de procedureverordening hoeft de Commissie geen staatssteun terug te vorderen indien zulks in strijd is met een algemeen beginsel van het recht van de Europese Unie.

32. Het VEU noch het VWEU noemt algemene beginselen van het recht van de Europese Unie of geeft daarvan een overzicht; de Unierechter heeft deze beginselen daarentegen afgeleid van de algemene beginselen die de rechtsstelsels van de lidstaten gemeen hebben. In de volgende punten wordt ingegaan op de algemene beginselen van het recht van de Europese Unie die in het kader van de tenuitvoerlegging van de terugvorderingsverplichting het vaakst worden aangevoerd.

33. Deze beginselen mogen dan aan het volledige rechtskader van de Europese Unie ten grondslag liggen, toch zijn zij in het kader van het beleid inzake de terugvordering van staatssteun onderhevig aan een restrictieve uitlegging ( 35 ) . Daarom kunnen algemene beweringen over een mogelijke schending van een algemeen beginsel van het recht van de Europese Unie niet worden geaccepteerd.

2.4.1.1 Het rechtszekerheidsbeginsel

34. Het rechtszekerheidsbeginsel vereist dat rechtsregels duidelijk en nauwkeurig zijn en voorzienbare gevolgen hebben, opdat de belanghebbenden daaraan houvast hebben in door het recht van de Europese Unie beheerste rechtssituaties en -betrekkingen ( 36 ) . Daarom genieten lidstaten en begunstigden van steun bescherming tegen een terugvorderingsbevel in geval van schending van rechtszekerheid.

35. De Unierechter heeft het rechtszekerheidsbeginsel restrictief uitgelegd en heeft aanvaard dat terugvordering alleen in uitzonderlijke, van geval tot geval te beoordelen omstandigheden wordt beperkt.

36. Wanneer staatssteun in strijd met de standstillverplichting is toegekend, is een vertraging van de kant van de Commissie bij de uitoefening van haar toezichtsbevoegdheden en het gelasten van de terugvordering van steun geen voldoende rechtsgrondslag om terugvordering te beperken of uit te sluiten ( 37 )

37. Bovendien houden de beginselen van de voorrang en de doeltreffendheid van het recht van de Europese Unie in, dat lidstaten en begunstigden van steun zich niet op het rechtszekerheidsbeginsel kunnen beroepen om terugvordering te beperken in geval van een conflict tussen het nationale recht en het recht van de Europese Unie. Het recht van de Europese Unie heeft voorrang en nationale voorschriften moeten buiten toepassing blijven of zodanig worden uitgelegd dat de nuttige werking van het recht van de Europese Unie wordt behouden ( 38 )

38. In de rechtsorde van bepaalde lidstaten wordt de nationale rechtsgrondslag van een steunmaatregel na een terugvorderingsbesluit nietig vanaf de datum van de inwerkingtreding ervan als gevolg van de vaststelling van een terugvorderingsbesluit door de Commissie. In het licht van het doeltreffendheidsbeginsel kan dit soort bepalingen in het nationale recht niet afdoen aan de rechtmatigheid van het besluit van de Commissie en de verplichting tot terugvordering. Terugvordering kan niet afhankelijk zijn van de gevolgen naar nationaal recht van de niet-nakoming van de standstillverplichting ( 39 )

2.4.1.2 Het vertrouwensbeginsel

39. Het vertrouwensbeginsel ( 40 ) is een rechtstreeks uitvloeisel van het rechtszekerheidsbeginsel en de Unierechter heeft deze beginselen in samenhang toegepast. Het betreft hier de situatie waarin bij eenieder die van de bevoegde instellingen van de Europese Unie nauwkeurige, onvoorwaardelijke en onderling overeenstemmende toezeggingen heeft gekregen, gegronde verwachtingen zijn gewekt. Die toezeggingen moeten bovendien in overeenstemming met de geldende normen zijn gedaan ( 41 ) . Zodoende kunnen lidstaten en begunstigden van steun zich, op grond van dit vertrouwensbeginsel, erop verlaten dat de Commissie geen terugvordering van steun zal gelasten.

40. Gelet op het dwingende karakter van artikel 108, lid 3, VWEU kan een lidstaat wiens autoriteiten in strijd met de standstillverplichting steun hebben toegekend, niet aanvoeren dat die schending in hoofde van een begunstigde een gewettigd vertrouwen doet ontstaan dat de steun niet zal worden teruggevorderd. Anders zouden de artikelen 107 en 108 VWEU elk nuttig effect verliezen ( 42 )

41. Evenmin kan, in geval van schending van de standstillverplichting, de begunstigde van steun aanvoeren dat bij hem gewettigd vertrouwen is gewekt dat de toekenning van de steun rechtmatig was, behoudens in uitzonderlijke omstandigheden ( 43 ) . Een behoedzame ondernemer zal immers normaliter in staat zijn, zich ervan te vergewissen of de steun naar behoren is goedgekeurd door de Commissie ( 44 ) . Dit beginsel geldt ook voor kleine ondernemingen ( 45 )

42. De Unierechter heeft een reeks situaties onderscheiden waarin geen gewettigd vertrouwen wordt gewekt en die dus terugvordering van de betrokken steun niet kunnen beperken of uitsluiten. Met name wordt door de volgende situaties geen gewettigd vertrouwen gewekt: — het stilzwijgen van de Commissie over een bij haar aangemelde steunmaatregel (46); — het kennelijke stilzitten van de Commissie ten aanzien van een steunmaatregel die niet is aangemeld (47); — de vaststelling van een besluit tot inleiding van een formeel onderzoek overeenkomstig artikel 6 van de procedureverordening, waarin de Commissie gewoonweg een eerste beoordeling maakt van de betrokken steunmaatregelen, omdat een begunstigde van steun geen gewettigd vertrouwen kan ontlenen aan een voorlopig besluit (48); — het betrekkelijk langdurig stilzitten van de Commissie (49); — een eerder besluit van de Commissie (50); — de vaststelling van meerdere opeenvolgende besluiten van de Commissie waarbij de toekenning van de steun wordt goedgekeurd, maar die nadien door de Unierechter nietig zijn verklaard (51); — een aan de Raad voorgelegd voorstel van de Commissie voor een besluit (52).

2.4.1.3 Het beginsel van het gezag van gewijsde

43. Het beginsel van het gezag van gewijsde houdt in dat “rechterlijke beslissingen die definitief zijn geworden nadat de beschikbare beroepsmogelijkheden zijn uitgeput of na afloop van de voor deze beroepen gestelde termijnen, niet meer in geding kunnen worden gebracht” ( 53 )

44. Het Hof van Justitie heeft het belang van dit beginsel in zowel de rechtsorde van de Europese Unie als de rechtsorden van de lidstaten erkend ( 54 ) . Aangezien de toepassing van het beginsel van het gezag van gewijsde de voorrang en de doeltreffendheid van het recht van de Europese Unie niet mag ondermijnen, kan dit beginsel echter niet worden gebruikt om een inbreuk op het recht van de Europese Unie te rechtvaardigen en in de weg staan aan de terugvordering van staatssteun ( 55 )

45. Op grond van het beginsel van de voorrang van het recht van de Europese Unie hebben staatssteunvoorschriften van de Europese Unie voorrang op daarmee strijdige nationale wetgeving, die buiten toepassing moet blijven. Dit geldt ook voor nationale voorschriften en rechterlijke beslissingen die ten gevolge hebben dat door de toepassing van het beginsel van het gezag van gewijsde de staatssteunvoorschriften van de Europese Unie worden geschonden.

46. Wat meer bepaald onrechtmatige steun betreft, is het zo dat de wijze waarop het beginsel van het gezag van gewijsde ten uitvoer wordt gelegd, krachtens het beginsel van de procedurele autonomie van de lidstaten een zaak van hun interne rechtsorde is, van een in kracht van gewijsde gegane beslissing van een nationale rechter geen belemmering mag maken, noch tot gevolg mag hebben dat het de nationale rechterlijke instanties of de nationale autoriteiten onmogelijk wordt gemaakt om de noodzakelijke consequenties te verbinden aan de schending van de standstillverplichting ( 56 )

2.4.1.4 Volstrekte onmogelijkheid om steun terug te vorderen

47. Het beginsel dat “niemand rechtens tot het onmogelijke is gehouden” behoort tot de algemene beginselen van het recht van de Europese Unie ( 57 ) . Het bestaan van uitzonderlijke omstandigheden die het voor een lidstaat volstrekt onmogelijk maken om het terugvorderingsbesluit ten uitvoer te leggen, is de enige omstandigheid die het Hof van Justitie heeft erkend als rechtvaardiging voor de niet-uitvoering van dat besluit door de lidstaat ( 58 )

48. De volstrekte onmogelijkheid is door de Unierechter op restrictieve wijze uitgelegd. Een lidstaat moet aantonen dat hij oprechte pogingen tot terugvordering van de steun heeft ondernomen en moet, overeenkomstig artikel 4, lid 3, VEU, met de Commissie samenwerken om de ondervonden moeilijkheden te overwinnen ( 59 )

49. Het staat aan de lidstaat om aan te tonen dat er redenen bestaan die rechtvaardigen dat de onverenigbare steun niet ( 60 ) of slechts gedeeltelijk wordt teruggevorderd. Welk soort bewijsmateriaal nodig is om de volstrekte onmogelijkheid aan te tonen, is afhankelijk van de specifieke kenmerken van elke zaak.

50. De betrokken lidstaat kan niet aantonen dat de tenuitvoerlegging van het terugvorderingsbesluit volstrekt onmogelijk is, door zich ertoe te beperken de Commissie in kennis te stellen van interne moeilijkheden van juridische, politieke of praktische aard ( 61 )

52. De lidstaat moet onverwijld de nodige maatregelen bepalen en vaststellen ( 68 ) . Om die uitkomst te bereiken moet de betrokken lidstaat misschien nieuwe wetgevingshandelingen, met inbegrip van wetgeving, vaststellen of bepalingen van nationaal recht die het niet mogelijk maken de ondervonden moeilijkheden snel te overwinnen, terzijde schuiven. Ten slotte moeten de pogingen tot terugvordering uitputtend zijn en naar behoren met bewijsmateriaal worden gestaafd ( 69 )

53. Evenmin wordt aan de verplichting tot terugvordering afgedaan door de economische situatie van de begunstigde. De omstandigheid dat een onderneming in financiële moeilijkheden verkeert of zelfs insolvent is, vormt geen bewijs dat terugvordering onmogelijk is ( 70 ) , tenzij de onderneming is geliquideerd en geen activa kunnen worden teruggevorderd ( 71 ) (zie deel 4.8). Bovendien is terugvordering van steun onmogelijk wanneer de begunstigde niet langer bestaat, zonder enige rechtsopvolger en economische opvolger (zie punt 135).

54. Terugvordering is niet bedoeld om het rendement voor de lidstaten te maximaliseren, maar om op de interne markt de situatie van vóór de steunverlening te herstellen. Bijgevolg zijn mogelijke verliezen voor een lidstaat in zijn hoedanigheid van aandeelhouder of schuldeiser geen rechtvaardiging voor zijn niet-nakoming van de terugvorderingsverplichting.

55. Hoewel de volstrekte onmogelijkheid om steun terug te vorderen een kwestie is die doorgaans aan de orde komt tijdens de tenuitvoerlegging van een terugvorderingsbesluit, kan de volstrekte onmogelijkheid om steun terug te vorderen reeds worden vastgesteld tijdens het formele onderzoek van de Commissie overeenkomstig artikel 6 van de procedureverordening ( 72 )

2.4.2 Verjaringstermijn

56. In artikel 17, lid 1, van de procedureverordening is bepaald dat de bevoegdheden van de Commissie om steun terug te vorderen na een termijn van tien jaar verjaren (de zgn. “verjaringstermijn”).

57. Overeenkomstig artikel 17, lid 2, van de procedureverordening gaat de verjaringstermijn in op de dag waarop de onrechtmatige steun aan de begunstigde is verleend ( 73 ) , als individuele steun of in het kader van een steunregeling ( 74 ) . In het geval van een steunregeling loopt de verjaringstermijn niet vanaf de datum van vaststelling van de rechtsgrondslag ervan, doch vanaf het tijdstip waarop de individuele steun in het kader van die regeling is toegekend ( 75 )

58. De datum waarop steun is toegekend, is afhankelijk van de aard van de betrokken steun. In het geval van een meerjarenregeling die betalingen of de periodieke verlening van andere voordelen inhoudt, kan er een aanzienlijk tijdsverschil zitten tussen de datum van vaststelling van de rechtsgrondslag van de steunregeling en de datum waarop de betrokken ondernemingen daadwerkelijk de steun toegekend zullen krijgen. In dat geval moet de steun, voor de berekening van de verjaringstermijn, geacht worden pas aan de begunstigde te zijn verleend op de datum waarop de steun daadwerkelijk door de begunstigde is ontvangen ( 76 )

59. Het in punt 58 bedoelde beginsel geldt ook voor een steunregeling met belastingmaatregelen die op periodieke basis worden toegekend (bijv. belastingverlagingen op iedere jaarlijkse of halfjaarlijkse belastingaangifte); hiervoor begint de verjaringstermijn voor ieder belastingjaar te lopen op de datum waarop de belasting verschuldigd is.

60. Om een terugvorderingsbesluit af te dwingen, kan het zijn dat de betrokken lidstaat controles moet uitvoeren, bijvoorbeeld fiscale controles van bepaalde belastingjaren, ook wanneer de in het nationale recht gestelde termijn is verstreken. In dat geval kunnen nationale verjaringsregels geen rechtvaardiging zijn voor het niet-nakomen van de verplichting tot terugvordering en moeten zij desnoods buiten toepassing blijven ( 77 )

61. Aangezien het onderzoek van een steunmaatregel een bilaterale procedure tussen de lidstaat en de Commissie is, kan de verjaringstermijn, nadat deze is beginnen te lopen, worden gestuit door iedere handeling die wordt gesteld door de Commissie of door de lidstaat op verzoek van de Commissie ( 78 ) . Dit geldt ongeacht of de handeling ter kennis van de begunstigde van de steun is gebracht ( 79 ) dan wel of deze daarvan kennis heeft gekregen. Indien een besluit van de Commissie het voorwerp van een procedure voor de Unierechter is, blijft de verjaringstermijn opgeschort tot het eind van die procedure.

62. In artikel 17, lid 3, van de procedureverordening is bepaald dat “steun ten aanzien waarvan de verjaringstermijn is verstreken, als bestaande steun [wordt] beschouwd”. De in de procedureverordening bepaalde verjaringstermijn “[sluit enkel uit] dat steun wordt teruggevorderd die meer dan tien jaar voor het eerste optreden van de Commissie is ingevoerd” ( 80 )

2.5 De toepassing van nationaal recht en de onverwijlde en daadwerkelijke tenuitvoerlegging van terugvorderingsbesluiten van de Commissie

63. In artikel 16, lid 3, van de procedureverordening zijn de vereisten van het doeltreffendheidsbeginsel gecodificeerd ( 81 ) . Aan de terugvorderingsverplichting is alleen voldaan wanneer de betrokken lidstaat het bedrag aan onverenigbare steun, vermeerderd met terugvorderingsrente, daadwerkelijk heeft teruggevorderd ( 82 ) (hierna “het volledige terug te vorderen bedrag” genoemd).

64. De betrokken lidstaat kan kiezen met welke middelen hij aan zijn verplichting tot terugvordering van de steun voldoet, mits deze het doeltreffendheidsbeginsel ( 83 ) en het gelijkwaardigheidsbeginsel in acht nemen ( 84 ) . De vraag of de betrokken lidstaat, in overeenstemming met die beginselen, onverwijlde en daadwerkelijke uitvoering aan de terugvorderingsverplichting heeft gegeven, kan uitsluitend van geval tot geval worden beoordeeld ( 85 )

3. DE RESPECTIEVE ROL VAN DE COMMISSIE EN VAN DE BETROKKEN LIDSTAAT

65. Zowel de Commissie als de lidstaten hebben bij de tenuitvoerlegging van de terugvorderingsbesluiten een fundamentele rol te vervullen en moeten aan een daadwerkelijke tenuitvoerlegging van het terugvorderingsbeleid bijdragen. Een robuuste handhaving van het terugvorderingsbeleid, in combinatie met nauwe en proactieve samenwerking, biedt een effectief antwoord op verstoringen van de mededinging op de interne markt en helpt het volledige potentieel van de interne markt waar te maken.

3.1 De rol van de Commissie

66. De Commissie tracht in haar terugvorderingsbesluiten de begunstigden van de onverenigbare steun te identificeren en de terug te vorderen steun te kwantificeren ( 86 ) . Zo kunnen terugvorderingsbesluiten sneller ten uitvoer worden gelegd en wordt de nakoming van de terugvorderingsverplichting vereenvoudigd. Indien zulks niet mogelijk is, beschrijft de Commissie in het terugvorderingsbesluit de methodiek waarmee de lidstaat de begunstigden moet identificeren en het terug te vorderen steunbedrag moet bepalen ( 87 )

67. Overeenkomstig het beginsel van loyale samenwerking levert de Commissie de betrokken lidstaat bijstand bij de tenuitvoerlegging van het terugvorderingsbesluit door onder meer: — voorbeelden van spreadsheets te delen waarmee de betrokken lidstaat informatie kan verschaffen over begunstigden van steun en over steunbedragen (zie de punten 24 en 25); — verzoeken te beoordelen om de termijn voor de tenuitvoerlegging van een terugvorderingsbesluit te verlengen (zie deel 4.1); — een startbijeenkomst te organiseren (zie deel 4.2); — een instrument aan te reiken om de terugvorderingsrente te berekenen (zie punt 111); — voorbeelden te delen van escrowovereenkomsten die kunnen dienen voor de voorlopige terugvordering van steun (zie punt 118); — de betrokken lidstaat te informeren over de voorlopige en definitieve afsluiting van een terugvorderingsprocedure (zie deel 4.9).

3.2 De rol van de lidstaat

68. De lidstaten vervullen een cruciale rol bij de daadwerkelijke tenuitvoerlegging van het terugvorderingsbeleid. Met name kunnen lidstaten door nauwkeurige en volledige informatie te verschaffen in de loop van het formele onderzoek overeenkomstig artikel 6 van de procedureverordening, bijdragen tot de vaststelling van terugvorderingsbesluiten die gemakkelijker afdwingbaar zijn, en kunnen zij het risico dat terugvordering niet onverwijld en daadwerkelijk plaatsvindt, voorkomen of beperken. Meer bepaald kan een lidstaat specifieke omstandigheden aanvoeren die, in zijn ogen, door de Commissie in aanmerking dienen te worden genomen wanneer de termijn voor de uitvoering van de terugvorderingsverplichting wordt bepaald (zie de punten 71 en 72).

69. Overeenkomstig artikel 16, lid 1, van de procedureverordening dient de betrokken lidstaat alle nodige maatregelen te nemen om de steun van de begunstigde terug te vorderen. Afhankelijk van de rechtsorde van de betrokken lidstaat kunnen meerdere instanties – op lokaal, regionaal of nationaal niveau – bij de terugvorderingsprocedure betrokken zijn. Een tot een lidstaat gericht besluit is voor alle organen van de betrokken staat, de rechterlijke instanties daaronder begrepen, verbindend ( 88 )

70. Bij gebreke van bepalingen van het recht van de Europese Unie op dit gebied staat het aan elke lidstaat om een terugvorderingsbesluit ten uitvoer te leggen door de voorschriften en procedures toe te passen die in het nationale recht zijn vastgesteld ( 89 ) . Hoewel elke lidstaat aanwijst welke entiteit daadwerkelijk belast is met de uitvoering van het terugvorderingsbesluit, hebben sommige lidstaten één instantie belast met de taak van de coördinatie van en het toezicht op de nationale terugvorderingsprocedure. De ervaring van de Commissie is dat één coördinerende instantie bijdraagt aan de onverwijlde en daadwerkelijke uitvoering van terugvorderingsbesluiten, omdat hiermee op nationaal niveau kennis wordt verzameld en verspreid en een stabiel communicatiekanaal met de diensten van de Commissie tot stand komt.

4. UITVOERING VAN TERUGVORDERINGSBESLUITEN

71. Wanneer de Commissie concludeert dat reeds toegekende steun onverenigbaar is met de interne markt en de terugvordering ervan gelast, moet de betrokken lidstaat de steun intrekken ( 90 ) en deze, in voorkomend geval, terugvorderen ( 91 ) binnen de door de Commissie gestelde termijn (hierna “de terugvorderingstermijn” genoemd). Terugvordering na de terugvorderingstermijn voldoet niet aan de vereisten van het recht van de Europese Unie en levert niet-nakoming van het terugvorderingsbesluit op ( 92 ) . Hoe dan ook blijft op de betrokken lidstaat een verplichting rusten om de terugvordering van de onrechtmatige steun af te dwingen en zo snel mogelijk na het verstrijken van de terugvorderingstermijn een eind te maken aan de inbreuk op het recht van de Europese Unie.

72. In haar terugvorderingsbesluit stelt de Commissie voor de betrokken lidstaat twee termijnen vast: i) een termijn om precieze informatie in te dienen over de maatregelen die de lidstaat voornemens is te nemen en reeds heeft genomen om het terugvorderingsbesluit ten uitvoer te leggen (doorgaans binnen twee maanden na de betekening ervan), en ii) een termijn om de terugvorderingsverplichtingen te vervullen (doorgaans binnen vier maanden na de betekening ervan ( 93 ) ). Meer bepaald moet de lidstaat binnen de eerste termijn doorgaans volledige informatie verschaffen over de identiteit van de begunstigden (voor zover die nog niet in het terugvorderingsbesluit zijn genoemd), over het terug te vorderen bedrag en over de nationale procedure die zal worden gevolgd om de terugvorderingsverplichting te vervullen.

73. Het staat de betrokken lidstaat vrij de nationale procedure te kiezen om een terugvorderingsbesluit ten uitvoer te brengen, op voorwaarde dat deze de onverwijlde en daadwerkelijke uitvoering van het terugvorderingsbesluit mogelijk maakt ( 94 ) . De ervaring van de Commissie is dat snelle, gespecialiseerde administratieve procedures bijzonder doeltreffend kunnen zijn en lidstaten in staat kunnen stellen hun verplichtingen correct na te komen. Ongeacht de nationale procedure die voor het uitvoeren van een terugvorderingsbesluit wordt gekozen, is de bevoegde autoriteit of rechterlijke instantie verplicht zorg te dragen voor de volle werking van het recht van de Europese Unie ( 95 )

4.1 Verzoek om een verlenging van de termijn voor de tenuitvoerlegging van het besluit

74. Indien een lidstaat op moeilijkheden stuit om het terugvorderingsbesluit binnen de terugvorderingstermijn uit te voeren, is hij verplicht die moeilijkheden aan de Commissie voor te leggen, tijdig genoeg om haar de kans te geven de situatie te beoordelen, samen met voorstellen voor passende oplossingen ( 96 ) . Daarbij kan het ook gaan om een voorstel om de terugvorderingstermijn te verlengen.

75. In deze gevallen moeten de Commissie en de betrokken lidstaat te goeder trouw samenwerken om, met volledige inachtneming van het recht van de Europese Unie, de moeilijkheden te overwinnen ( 97 ) . Evenzo moet de betrokken lidstaat de Commissie alle noodzakelijke gegevens verstrekken opdat zij kan nagaan of de gekozen middelen een adequate uitvoering van het terugvorderingsbesluit opleveren ( 98 )

76. Het is staande praktijk van de Commissie om een verlenging van de termijn voor de uitvoering van haar besluit alleen in uitzonderlijke omstandigheden toe te staan indien de lidstaat met sluitend bewijs kan aantonen dat alle overige mogelijke maatregelen die in een tijdige uitvoering van het besluit van de Commissie zouden resulteren, niet doeltreffend zouden zijn.

77. Verzoeken om een verlenging van de terugvorderingstermijn worden niet ingewilligd wanneer de vertraging bij de terugvordering te wijten is aan de door de lidstaat gekozen middelen, terwijl snellere mogelijkheden voorhanden waren.

78. Verzoeken om de terugvorderingstermijn te verlengen kunnen niet worden ingewilligd wanneer deze termijn is verstreken ( 99 ) (zie punt 71).

4.2 Startvergadering

79. De Commissie stelt de autoriteiten van de betrokken lidstaat meestal een startvergadering voor kort na de betekening van een terugvorderingsbesluit. Deze vindt bij voorkeur plaats binnen één maand, en hoe dan ook vóór het verstrijken van de in punt 74 bedoelde eerste termijn voor het verstrekken van informatie.

80. De startvergadering moet de terugvorderingsprocedure vergemakkelijken en versnellen door tussen de Commissie en de autoriteiten van de betrokken lidstaat een verhouding in een geest van samenwerking en transparantie tot stand te brengen. De Commissie licht ook toe welke instrumenten zij de lidstaat kan aanbieden om de terugvordering te vergemakkelijken.

81. Tijdens de startvergadering tracht de Commissie initiële feedback te geven over de terugvorderingsstrategie en de uitvoeringsmaatregelen die de betrokken lidstaat voornemens is te nemen om de nakoming van het terugvorderingsbesluit te garanderen.

82. Deelname aan een startvergadering is niet verplicht, maar de Commissie moedigt lidstaten stellig aan deze gelegenheid te baat te nemen om de nodige houvast te krijgen over de belangrijkste aspecten van het terugvorderingsproces en om te anticiperen op verzoeken om verduidelijking die zij nodig mochten hebben.

4.3 Identificatie van de begunstigden waarvan de steun moet worden teruggevorderd

83. Onrechtmatige steun die met de interne markt onverenigbaar is bevonden, moet worden teruggevorderd van de begunstigden die deze feitelijk hebben genoten ( 100 ) . Wanneer de begunstigden van de steun niet in het terugvorderingsbesluit worden geïdentificeerd, moet de betrokken lidstaat naar de individuele situatie van iedere betrokken onderneming kijken ( 101 )

84. Overeenkomstig artikel 345 VWEU gelden voor particuliere ondernemingen en overheidsondernemingen dezelfde staatssteunvoorschriften; er is geen onderscheid tussen hen wanneer het er op aankomt onrechtmatige steun terug te vorderen.

4.3.1 Identificatie van de tot een groep van ondernemingen behorende begunstigde van steun

85. Doorgaans is de identificatie van de begunstigde van de steun geen complexe zaak. In sommige gevallen echter moet de Commissie misschien nagaan welke onderneming binnen een groep van ondernemingen een economische eenheid vormt die de steun heeft genoten.

86. Wanneer bepaalde transacties binnen een groep ondernemingen hebben plaatsgevonden, kan de Commissie de reikwijdte van de terugvordering verder beperken tot slechts één begunstigde van de steun binnen de groep. De Commissie kan in haar terugvorderingsbesluit evenwel concluderen dat ondernemingen die tot een groep behoren, zelfs al kwalificeren ze volgens het nationale recht als afzonderlijke rechtspersonen, een economische eenheid vormen voor de toepassing van het mededingingsrecht ( 102 ) en de steun hebben genoten. De Commissie kan ook concluderen dat andere ondernemingen van die groep de steun hebben genoten.

87. In het in punt 86 bedoelde geval kan de betrokken lidstaat in het terugvorderingsbesluit worden gelast om de steun niet alleen terug te vorderen van de onderneming die daarvan rechtstreeks heeft geprofiteerd, maar ook van de hele groep van ondernemingen die een economische eenheid vormen, of van sommige daarvan deel uitmakende rechtspersonen ( 103 ) die ook van de steun hebben geprofiteerd.

88. Bij de tenuitvoerlegging van dit soort terugvorderingsbesluit moet de betrokken lidstaat aan de Commissie bewijzen dat hij de steun naar behoren heeft teruggevorderd hetzij van de rechtstreekse begunstigde ervan, hetzij van de andere ondernemingen die onder de terugvorderingsverplichting vallen.

4.3.2 Uitbreiding van het terugvorderingsbevel; economische continuïteit

89. Indien in de uitvoeringsfase van een terugvorderingsbesluit de steun niet van de oorspronkelijke begunstigde kan worden teruggevorderd en de steun aan een andere onderneming is doorgegeven, dient de lidstaat de terugvordering uit te breiden tot de onderneming die het voordeel, als gevolg van de overdracht van activiteiten, daadwerkelijk heeft genoten, zodat gewaarborgd is dat de terugvorderingsverplichting niet wordt omzeild ( 104 )

90. Het Hof van Justitie heeft een onderscheid gemaakt tussen twee middelen om de activiteiten van een onderneming over te dragen. Daarbij gaat het om i) de volledige of gedeeltelijke verkoop van de activa van een onderneming, waardoor de activiteit niet langer door dezelfde rechtspersoon wordt uitgevoerd (“asset deal”), en ii) de verkoop van de aandelen van een onderneming, waarbij de onderneming die de steun heeft genoten, haar rechtspersoonlijkheid behoudt en haar activiteiten verder blijft uitoefenen (“share deal”) ( 105 )

4.3.2.1 Asset deal

91. Wanneer de begunstigde van onverenigbare steun een nieuwe onderneming opricht of de activa daarvan aan een andere onderneming overdraagt om zijn activiteiten geheel of gedeeltelijk voort te zetten, wordt met de voortzetting van die activiteiten misschien de door de steun veroorzaakte verstoring van de mededinging verlengd. Bijgevolg kan van de nieuw opgerichte onderneming of van de koper van de activa, indien deze dat voordeel behoudt, worden verlangd dat hij de betrokken steun terugbetaalt.

92. In een scenario met een asset deal gaat de Commissie van geval tot geval na of er sprake is van economische continuïteit tussen ondernemingen, aan de hand van een open stel niet-cumulatieve criteria. Met name kan de Commissie rekening houden met de volgende criteria ( 106 ) : i) het voorwerp van de overdracht (activa ( 107 ) en verplichtingen, continuïteit inzake werknemers, gebundelde activa); ii) de verkoopprijs ( 108 ) ; iii) de identiteit van de aandeelhouders of de eigenaren van de verkoper en de koper; iv) het tijdstip van de overname (tijdens het eerste onderzoek overeenkomstig artikel 4 van de procedureverordening, tijdens het formele onderzoek overeenkomstig artikel 6 van die verordening, of na de vaststelling van het terugvorderingsbesluit); v) de economische logica van de transactie ( 109 )

4.3.2.2 Share deal

93. De verkoop aan een derde van aandelen in een begunstigde van onverenigbare steun doet niet af aan de verplichting van de begunstigde om die steun terug te betalen ( 110 )

94. Wanneer de aandelen in de onderneming waaraan onrechtmatige staatssteun is verleend, worden verkocht, maar de onderneming haar rechtspersoonlijkheid behoudt en zij de met de staatssteun gesubsidieerde activiteiten blijft uitoefenen, moet de lidstaat de steun van die onderneming terugvorderen ( 111 ) . Het is immers die onderneming die een voordeel ten opzichte van haar concurrenten behoudt.

4.3.2.3 Concentraties en andere bedrijfsreorganisaties

95. Afgezien van asset deals en share deals kan het ook zijn dat een lidstaat moet bepalen van welke onderneming de steun moet worden teruggevorderd na een concentratie of een andere vorm van bedrijfsreorganisatie. In die gevallen moet de betrokken lidstaat de rechtsopvolger van de oorspronkelijke begunstigde van de steun identificeren en de steun van de overblijvende entiteit terugvorderen ( 112 )

4.3.3 De begunstigden van steun in de vorm van belastingmaatregelen

96. Wat betreft het specifieke geval van regelingen waarbij belastingverlagingen worden toegekend, de betrokken lidstaten moeten de ondernemingen identificeren die het met de regeling toegekende voordeel hebben genoten, en de steun van hen terugvorderen.

97. Voor het identificeren van een begunstigde is het niet relevant of de steunmaatregel door de betrokken onderneming correct is toegepast in haar belastingaangifte, dan wel in strijd met de toepasselijke nationale voorschriften ( 113 ) . De relevante vraag is of een onderneming de belastingverlaging heeft genoten waarvan gebleken is dat die met de interne markt onverenigbare staatssteun vormt. Nationale procedures om de onjuiste toepassing of het misbruik van nationale belastingvoorschriften aan te pakken, kunnen de onverwijlde en daadwerkelijke terugvordering van staatssteun niet in het gedrang brengen.

4.4 Kwantificering van het terug te vorderen bedrag

98. Wanneer het steunbedrag reeds in het besluit van de Commissie wordt gekwantificeerd, moet de lidstaat uitvoering geven aan het door de Commissie vastgestelde besluit. Indien de lidstaat de kwantificering van het steunbedrag betwist, moet de kwestie voor de Unierechter worden gebracht. Hieruit volgt dat de lidstaat het steunbedrag moet terugvorderen zoals dat in het terugvorderingsbesluit is bepaald, tenzij en totdat het besluit door het Gerecht of het Hof van Justitie is opgeschort of nietig verklaard.

99. Indien de Commissie het precieze bedrag van de terug te vorderen steun niet in het terugvorderingsbesluit heeft gekwantificeerd, moet de betrokken lidstaat de van elk van de begunstigden terug te vorderen steun kwantificeren op basis van de in het terugvorderingsbesluit beschreven methodiek ( 114 )

100. In beginsel verlangt de Commissie van de lidstaat dat deze alle steun terugvordert, tenzij de steun, op het tijdstip van de toekenning ervan, voldeed aan de toepasselijke voorwaarden die waren vastgesteld door: i) een verordening waarbij bepaalde categorieën steun op grond van de artikelen 107 en 108 VWEU met de interne markt verenigbaar worden verklaard (een “groepsvrijstellingsverordening”); ii) een verordening waarin wordt vastgesteld dat bepaalde overheidssteun niet aan alle criteria van artikel 107, lid 1, VWEU voldoet en dus is vrijgesteld van de verplichting tot aanmelding op grond van artikel 108, lid 3, VWEU (een “de-minimisverordening”); iii) een ander, eerder besluit van de Commissie ( 115 )

101. De Commissie kan instemmen met de toepassing met terugwerkende kracht van de de-minimisregel op een begunstigde van steun, op de volgende voorwaarden: — het volledige steunbedrag mag het de-minimisplafond niet overschrijden (116). In dit verband kan niet worden geaccepteerd dat gemiddelde bedragen per begunstigde worden gehanteerd, omdat zulks geen garanties biedt dat geen enkele onderneming een totaalbedrag heeft gekregen dat dat plafond overschrijdt (117); — wanneer een lidstaat achteraf het bedrag nagaat dat over een periode van drie belastingjaren aan de-minimissteun is toegekend, moet hij rekening houden met elke periode van drie belastingjaren die de datum omvat waarop de steun is toegekend die van terugvordering dient te worden uitgesloten (118); en — aan alle voorwaarden uit de toepasselijke verordening die met terugwerkende kracht kunnen worden toegepast, is voldaan (119).

102. Bij de berekening van het terug te vorderen bedrag kan een lidstaat ook rekening houden met de vraag of de begunstigde belasting over de ontvangen steun heeft voldaan. Is dat het geval (d.w.z. de brutosteun is niet gelijk aan de nettosteun), dan kan de lidstaat, in overeenstemming met zijn nationale belastingvoorschriften, rekening houden met de eerdere betaling van belasting door alleen het nettobedrag van de begunstigde van de steun terug te vorderen.

103. Wanneer een begunstigde van onrechtmatige en onverenigbare steun daarentegen geen belasting over de ontvangen steun heeft voldaan (d.w.z. de brutosteun is gelijk aan de nettosteun), moet de begunstigde het brutobedrag van de ontvangen steun terugbetalen.

104. Hoe dan ook moet de betrokken lidstaat ervoor zorgen dat de begunstigde van de steun geen verdere belastingverlaging kan krijgen door aan te voeren dat zijn belastbaar inkomen is gedaald.

4.4.1 Belastingmaatregelen

105. In het kader van staatssteun die via een belastingverlaging is toegekend “betekent het herstel van de vroegere toestand […] dat zo veel mogelijk wordt teruggegaan naar de situatie die zou hebben bestaan indien de betrokken transacties waren verricht zonder dat de belastingvermindering was toegekend” ( 120 )

106. De betrokken lidstaat moet daarom het correcte belastingbedrag berekenen dat een onderneming zonder de onrechtmatige steunmaatregel had moeten betalen. Deze kwantificering kan alleen zijn gebaseerd op de daadwerkelijke keuzen die in het verleden zijn gemaakt, zonder rekening te houden met alternatieve, hypothetische keuzen die beschikbaar waren geweest ( 121 ) . Alleen automatisch toepasselijke aftrekken waarin wordt voorzien door, in voorkomend geval, het nationale en internationale recht of door het terugvorderingsbesluit, kunnen in aanmerking worden genomen.

107. Wanneer een lidstaat bijvoorbeeld een terugvorderingsbesluit ten uitvoer legt door de heffingsgrondslag van de begunstigde van de steun te verruimen, zouden andere belastingverlagingen die al beschikbaar waren op het tijdstip dat de oorspronkelijke belasting verschuldigd was, in beginsel nog steeds kunnen worden toegepast ( 122 )

108. Op grond van de in artikel 339 VWEU en artikel 30 van de procedureverordening vastgestelde geheimhoudingsplicht is het vertrouwelijke karakter van belastingdocumenten in dit verband geen geldige rechtvaardigingsgrond om het vereiste bewijsmateriaal niet te verschaffen.

109. Overeenkomstig nationaal recht moet de belastingdienst van de betrokken lidstaten om de belastingbedragen te kunnen innen (met inbegrip van in de vorm van belastingverlagingen toegekende staatssteun), misschien interne belastingcontroles verrichten vóór de eigenlijke terugvordering. Dergelijke belastingcontroles zijn acceptabel mits i) zij leiden tot terugvordering binnen de terugvorderingstermijn, en ii) de in het besluit voor het kwantificeren van de terug te vorderen steun uiteengezette methodiek wordt gevolgd.

4.4.2 De berekening van de terugvorderingsrente

110. Op grond van artikel 16, lid 2, van de procedureverordening omvat de op grond van een terugvorderingsbesluit terug te vorderen steun rente vanaf de datum waarop de steun voor de begunstigde beschikbaar is gekomen tot de terugvordering ervan ( 123 ) . Overeenkomstig de uitvoeringsverordening moet het rentepercentage op samengestelde grondslag worden toegepast ( 124 )

111. Het staat aan de betrokken lidstaat om het precieze bedrag aan terug te vorderen rente te kwantificeren. Om die taak te vergemakkelijken, heeft de Commissie de lidstaten een instrument beschikbaar gesteld om rente te berekenen in overeenstemming met de in de uitvoeringsverordening vastgestelde regels ( 125 )

4.5 De betekening van terugvorderingsbevelen

112. De lidstaat waaraan een terugvorderingsbesluit is gericht, moet de begunstigde gelasten de met de interne markt onverenigbare steun terug te betalen binnen de daartoe in het besluit gestelde termijn. Een onmiddellijke betekening van het terugvorderingsbevel, waarbij de terugbetaling van de staatssteun binnen de terugvorderingstermijn wordt gelast, is van cruciaal belang om te garanderen dat aan de voorwaarden van artikel 16, lid 3, van de procedureverordening wordt voldaan (zie punt 19).

113. De aard en de kenmerken van een terugvorderingsbevel kunnen verschillen afhankelijk van onder meer de steunverlenende autoriteit, de wijze waarop de onverenigbare steun is toegekend, en het bedrag ervan. Onverminderd de specifieke kenmerken van het betrokken nationale rechtsstelsel is het de ervaring van de Commissie dat gestandaardiseerde formulieren en procedures voor de betekening van terugvorderingsbevelen kunnen bijdragen tot een tijdige en daadwerkelijke tenuitvoerlegging van terugvorderingsbesluiten.

114. De verwijzing naar nationaal recht houdt ook in dat in beginsel alle voorschriften en procedures uit de rechtsorde van de betrokken lidstaat van toepassing zijn, ongeacht de bron ervan. Daarom kan voor begunstigden van steun die geen statutaire zetel of vaste inrichting op het grondgebied van de betrokken lidstaat hebben, de betekening van terugvorderingsbevelen verlopen volgens de regels en procedures van internationale overeenkomsten of internationaal privaatrecht welke in die lidstaat van toepassing zijn.

115. In overeenstemming met het beginsel van loyale samenwerking moeten lidstaten de Commissie zo spoedig mogelijk waarschuwen indien zij moeilijkheden verwachten bij het betekenen van een terugvorderingsbevel.

4.6 Voorlopige tenuitvoerlegging van terugvordering

116. Wanneer een terugvorderingsbesluit juridisch nog kan worden aangevochten, kan een lidstaat instemmen met voorlopige terugbetaling van de terug te vorderen steun.

117. De betrokken lidstaat kan voorlopige terugvordering overwegen voor zover die afdoende is om de volledige – zij het voorlopige – opheffing van de door de onverenigbare steun veroorzaakte verstoring van de mededinging te garanderen. Daartoe moet de betrokken lidstaat erop toezien dat de begunstigde niet langer het aan de onrechtmatige en onverenigbare steun verbonden voordeel geniet. De betrokken lidstaat dient ten genoegen van de Commissie de noodzaak van voorlopige maatregelen aan te tonen en dient een uitputtende beschrijving in te dienen van de voorlopige maatregelen die worden overwogen.

118. Voorlopige tenuitvoerlegging van het terugvorderingsbevel kan bijvoorbeeld worden verwezenlijkt doordat de begunstigde het volledige terug te vorderen bedrag op een escrowrekening betaalt ( 126 ) . De Commissie is bereid voorbeelden van geschikte escrowovereenkomsten te delen. Een lidstaat kan bij de Commissie ook een specifieke overeenkomst voor een escrowrekening indienen die aan de in punt 117 genoemde voorwaarden voldoet.

119. Omgekeerd is het afgeven van garanties voor de toekomstige betaling van het terugvorderingsbedrag geen afdoende voorlopige maatregel omdat de steun in de tussentijd ter beschikking van de begunstigde blijft.

120. Een andere mogelijkheid is dat een begunstigde, indien het nationale recht daarin voorziet, ervoor kiest om het steunbedrag en de terugvorderingsrente aan de lidstaat terug te betalen op grond van een bijzondere clausule waarbij de steun naar de begunstigde terugkeert indien de uiteindelijke uitkomst van het lopende geding gunstig uitvalt voor laatstgenoemde.

121. In uitzonderlijke gevallen mogen ook andere methoden van voorlopige tenuitvoerlegging worden gebruikt, zolang de hierboven beschreven beginselen in acht worden genomen. Bij gebreke van onverwijlde definitieve terugvordering dienen de lidstaten gebruik te maken van bestaande bepalingen in hun rechtsorde waarmee hun autoriteiten een provisionele betaling van de steun kunnen gelasten ( 127 ) , zelfs wanneer die bepaling niet specifiek bedoeld is om staatssteun terug te vorderen ( 128 )

4.7 Alternatieve middelen om terug te vorderen

122. Wanneer een lidstaat steun anders dan door betaling in contanten terugvordert, moet hij de Commissie alle noodzakelijke gegevens verstrekken zodat zij kan nagaan of het gekozen middel een adequate uitvoering van het besluit oplevert ( 129 ) . De Commissie accepteert alternatieve methoden om terug te vorderen alleen indien: i) zij een geschikt instrument zijn om de mededingingsvoorwaarden die door de toekenning van de onrechtmatige steunmaatregel zijn vervalst, te herstellen; ii) zij door de Commissie en andere belanghebbenden als zodanig kunnen worden geïdentificeerd ( 130 ) , en iii) de lidstaat aantoont dat zij een gelijkwaardig effect hebben als een betaling in contanten.

123. De Commissie ontvangt regelmatig verzoeken om terugvordering te accepteren die ten uitvoer wordt gelegd via alternatieve middelen, zoals terugvordering in natura of het compenseren van staatssteunvorderingen met bestaande vorderingen die de begunstigde bij de betrokken lidstaat heeft uitstaan.

124. De Commissie kan alleen in uitzonderlijke omstandigheden instemmen met terugvordering in natura indien de in punt 122 genoemde voorwaarden zijn vervuld en indien de betrokken lidstaat handelt in overeenstemming met de volgende basisbeginselen: — de waarde van de activa wordt op objectieve wijze bepaald zodat de Commissie kan concluderen dat de waarde gelijkwaardig is aan het terugvorderingsbedrag, vermeerderd met de passende terugvorderingsrente; — de terugvordering in natura is toegestaan volgens nationaal recht. De lidstaat moet de Commissie in kennis stellen van de desbetreffende wettelijke bepalingen op nationaal niveau waarin wordt voorzien in terugvordering in natura; — er moet worden vermeden dat economische activiteiten worden verricht met gebruikmaking van de activa van de begunstigde voor een bepaalde periode na het besluit (bijvoorbeeld ten minste totdat die activa overeenkomstig standaardboekhoudregels volledig zijn afgeschreven). Op dit punt wordt verwezen naar de in punt 92 beschreven criteria om na te gaan of er sprake is van economische continuïteit.

125. De Commissie kan alleen in uitzonderlijke omstandigheden instemmen met compensatie van vorderingen indien de betrokken lidstaat handelt in overeenstemming met de volgende basisbeginselen: — in het nationale recht is voorzien in de mogelijkheid om vorderingen te compenseren (131); — deze zijn zeker, vaststaand en invorderbaar; en — de genomen maatregelen zijn volledig transparant zodat de Commissie zich ervan kan vergewissen dat zij geschikt zijn voor het doel van het opheffen van de door de steun veroorzaakte verstoring van de mededinging.

126. Uitstel van terugvordering of betaling in tranches na de terugvorderingstermijn zou betekenen dat de terugvorderingsverplichting niet onverwijld ten uitvoer wordt gelegd, en is dus niet toegestaan, zelfs indien daarmee het rendement van de betrokken lidstaat zou worden gemaximaliseerd (zie punt 54).

4.8 Insolventieprocedure

127. Een begunstigde van steun die de steun en de verschuldigde terugvorderingsrente niet kan terugbetalen, overleeft op de markt in beginsel alleen dankzij de steun die hij ontvangt. Om de situatie op de interne markt dus met terugwerkende kracht te herstellen door het opheffen van de steun, moet die begunstigde van de steun de interne markt verlaten. Indien de begunstigde van de steun de markt verlaat, maar het voordeel ten dele of volledig wordt overgedragen aan een rechtsopvolger en economische opvolger, dient de terugvorderingsverplichting tot die opvolger te worden uitgebreid (zie deel 4.3.2).

128. Om de steun van een insolvente begunstigde terug te vorderen, kan de lidstaat alleen de activa van de begunstigde van de steun in beslag nemen en de begunstigde laten liquideren indien deze laatste niet in staat is de steun terug te betalen, of elke andere maatregel treffen waarmee de steun kan worden teruggevorderd, zoals bepaald op grond van zijn nationale recht ( 132 ) . In dit verband kan terugvordering van de steun door middel van een procedure die bedoeld is om de begunstigde te liquideren, in beginsel niet als onevenredig ten opzichte van de doelstellingen van het VWEU gelden ( 133 ) . Daarom moet de betrokken lidstaat die procedure inleiden in zijn hoedanigheid van schuldeiser of aandeelhouder, wanneer hij in die positie verkeert ( 134 )

129. Zodra ten aanzien van de begunstigde van de steun een insolventieprocedure loopt, kan het herstel van de vroegere toestand en de opheffing van de verstoring van de mededinging die uit de steun voortvloeit, worden verwezenlijkt door de vordering tot terugbetaling van de betrokken steun binnen de terugvorderingstermijn op de lijst van schuldvorderingen te doen opnemen ( 135 ) . In dat geval moet de opname van de schuldvordering worden gevolgd door i) terugvordering van het volledige terug te vorderen bedrag of, indien dat niet kan worden verwezenlijkt, ii) de liquidatie van de onderneming en de definitieve stopzetting van haar activiteiten ( 136 )

130. Wat betreft de eerste in punt 129 genoemde voorwaarde, de betrokken lidstaat moet het terug te vorderen bedrag op de lijst van schuldvorderingen laten opnemen, d.w.z. de onverenigbare steun, vermeerderd met de terugvorderingsrente opgelopen tot de volledige terugbetaling of tot een vroegere datum indien op die vroegere datum op grond van nationaal recht de rente niet meer oploopt voor alle schuldeisers (bijv. de datum van de inleiding van de insolventieprocedure). Aangezien met terugvorderingsrente het financiële voordeel dat uit de beschikbaarstelling van de steun is voortgevloeid, verloren gaat (zie punt 16) en de terugvordering ervan, als dusdanig, hetzelfde doel dient als de terugvordering van de hoofdsom van de steun, moeten lidstaten de hoofdsom van de steun en de terugvorderingsrente met dezelfde rangorde doen opnemen.

131. Wat betreft de tweede in punt 129 genoemde voorwaarde, voorzien bepaalde lidstaten in procedures om de activiteiten van insolvente ondernemingen geheel of gedeeltelijk te herstructureren of tijdelijk voort te zetten. Niettemin moeten dergelijke procedures buiten toepassing blijven omdat zij, bij gebreke van een tijdige terugvordering van het volledige terug te vorderen bedrag, de liquidatie en de stopzetting van de activiteiten van de begunstigde van de steun beletten ( 137 )

132. Wanneer dus een plan voor de voortzetting van de activiteit van de begunstigde van de steun wordt voorgelegd aan de commissie van schuldeisers, kunnen de autoriteiten van de betrokken lidstaat dat plan alleen steunen indien het de garantie biedt dat het volledige terug te vorderen bedrag binnen de terugvorderingstermijn wordt teruggevorderd. Een lidstaat kan in het kader van de terugvorderingsprocedure geen afstand doen van een deel van zijn vordering indien de begunstigde van de steun zijn activiteiten voortzet na de terugvorderingstermijn.

133. Er kunnen zich gevallen voordoen waarin de aandeelhouders van een begunstigde van steun besluiten om deze vrijwillig te liquideren, buiten een procedure beheerd door of onder toezicht van een rechter om. Ongeacht de gekozen procedure, gelden daarbij dezelfde beginselen als die welke in dit deel zijn geschetst.

134. Alle organen van de betrokken lidstaat, met inbegrip van zijn rechterlijke instanties, moeten alle bepalingen in het kader van de nationale insolventieprocedure of de nationale voorschriften inzake vrijwillige liquidatie buiten toepassing laten die, doordat zij de terug te vorderen steun ter beschikking van de begunstigde laten, geen onverwijlde en daadwerkelijke uitvoering van een terugvorderingsbesluit van de Commissie garanderen. Evenzo is de Commissie van mening dat de lidstaat elk besluit moet aanvechten dat door zijn nationale rechterlijke instanties in strijd met het recht van de Europese Unie is genomen ( 138 )

135. Om de terugvorderingsverplichting na te komen, geldt een begunstigde van steun als geliquideerd wanneer zijn activiteiten zijn stopgezet en zijn activa en belangen tegen marktvoorwaarden zijn verkocht ( 139 ) . Hoewel nationale voorschriften van toepassing zijn, moet de verkoop plaatsvinden via een open, transparante en niet-discriminerende procedure ( 140 ) . De waardering van de activa moet door een onafhankelijke deskundige worden uitgevoerd. De ervaring van de Commissie is dat aan deze vereisten doorgaans is voldaan in het geval van faillissementsprocedures onder rechterlijk toezicht. Om te voorkomen dat de koper van de activa aansprakelijk is voor de terugbetaling van de steun, moet de lidstaat ervoor zorgen dat er geen economische continuïteit is (zie deel 4.3.2).

4.9 Voorlopige en definitieve afsluiting van terugvorderingsprocedures

136. De afgelopen jaren heeft de Commissie de interne praktijk ontwikkeld van een “voorlopige afsluiting” van terugvorderingsprocedures. Deze is van toepassing in situaties waarin een terugvorderingsbesluit door een lidstaat voorlopig ten uitvoer is gelegd, maar niet als definitief uitgevoerd kan worden beschouwd als gevolg van: i) aanhangige geschillen op het niveau van de Europese Unie of op nationaal niveau; ii) lopende nationale administratieve procedures die nog een effect kunnen hebben op het vervullen van de terugvorderingsverplichting, of iii) nog lopende insolventieprocedures waarin staatssteunvorderingen correct met de juiste rangorde zijn geregistreerd.

137. Overeenkomstig het beginsel van loyale samenwerking tracht de Commissie de betrokken lidstaten mee te delen wanneer zij een terugvorderingsprocedure voorlopig afsluit.

138. Na de voorlopige afsluiting van een terugvorderingsprocedure moet de betrokken lidstaat de Commissie op de hoogte houden en op verzoek en ten minste eenmaal per jaar informatie en bewijsmateriaal blijven verstrekken totdat de Commissie concludeert dat de betrokken lidstaat het terugvorderingsbesluit definitief heeft uitgevoerd.

139. De Commissie blijft de betrokken lidstaat ook op de hoogte houden van haar beoordeling van de stand van zaken in de procedure. Bij brief van haar diensten deelt zij de lidstaat ook mee wanneer de terugvorderingsprocedure definitief is afgesloten. In dat stadium wordt de terugvorderingsprocedure ook geschrapt van de lijst met staatssteunzaken waarin terugvorderingsprocedures lopen, zoals die op de website van directoraat-generaal Concurrentie van de Commissie wordt bekendgemaakt ( 141 )

140. Noch de voorlopige noch de definitieve afsluiting van een terugvorderingsprocedure staat er aan in de weg dat de Commissie die zaak opnieuw kritischer beziet of de procedure opnieuw inleidt. Dat zou het geval zijn indien nieuwe feiten de omstandigheden veranderen die de Commissie ertoe hadden gebracht de procedure af te sluiten.

5. PROCEDURES VOOR DE NATIONALE RECHTER

141. De tenuitvoerlegging van terugvorderingsbesluiten kan leiden tot procedures voor de nationale rechter ( 142 ) . Het is de ervaring van de Commissie dat procedures voor de bestuursrechter, voor zover beschikbaar, meestal garanderen dat terugvorderingsbevelen sneller kunnen worden afgedwongen dan procedures voor de civiele rechter.

142. Bij procedures voor de terugvordering van staatssteun vallen twee hoofdcategorieën te onderscheiden: i) vorderingen van de terugvorderende autoriteit die van de rechter een beslissing wil verkrijgen om een begunstigde die niet bereid is de steun terug te betalen, tot terugbetaling te dwingen, en ii) vorderingen van begunstigden die het terugvorderingsbevel, met inbegrip van individuele maatregelen om terugvordering te garanderen, betwisten.

143. Het risico bestaat dat de uitvoering van een terugvorderingsbesluit wordt vertraagd wanneer de daartoe genomen nationale maatregelen bij de rechter worden aangevochten ( 143 )

144. Indien de begunstigde van de steun om voorlopige maatregelen verzoekt met betrekking tot de uitvoering van de nationale maatregelen die zijn genomen om het terugvorderingsbesluit van de Commissie uit te voeren, wegens de vermeende onrechtmatigheid van het besluit in kwestie, moet de nationale rechter vaststellen of het geval in kwestie voldoet aan de voorwaarden die het Hof van Justitie in de zaak-Zuckerfabrik ( 144 ) en de zaak-Atlanta ( 145 ) heeft vastgesteld. Volgens die rechtspraak kunnen voorlopige maatregelen door een nationale rechter alleen worden toegewezen indien aan elk van de volgende voorwaarden is voldaan ( 146 ) (i) die rechter koestert ernstige twijfel omtrent de geldigheid van de handeling van de Europese Unie en de nationale rechter verwijst, wanneer de vraag betreffende de geldigheid van de betwiste handeling nog niet aan het Hof van Justitie is voorgelegd, deze vraag zelf (147); (ii) de zaak is spoedeisend in die zin dat voorlopige maatregelen noodzakelijk zijn om te voorkomen dat de partij die erom verzoekt, ernstige en onherstelbare schade lijdt; (iii) de nationale rechter houdt naar behoren rekening met het belang van de Europese Unie; en (iv) bij de beoordeling van al die voorwaarden eerbiedigt hij de uitspraken van het Hof van Justitie of het Gerecht over de rechtmatigheid van de handeling van de Europese Unie, of een beschikking in kort geding waarbij op Europees niveau soortgelijke voorlopige maatregelen zijn getroffen.

145. Wanneer niet aan de in de punt 144 beschreven voorwaarden is voldaan, kan de betrokken lidstaat zich niet op door de nationale rechter toegewezen voorlopige maatregelen beroepen, om te rechtvaardigen dat hij heeft nagelaten het besluit ten uitvoer te leggen ( 148 ) . In dat verband staat het aan de lidstaat om aan te tonen dat aan alle voorwaarden is voldaan ( 149 )

6. GEVOLGEN VAN EEN NIET-NAKOMING VAN EEN TERUGVORDERINGSBESLUIT VAN DE COMMISSIE

146. Wanneer de betrokken lidstaat een terugvorderingsbesluit niet is nagekomen en niet heeft kunnen aantonen dat daarbij sprake was van volstrekte onmogelijkheid, kan de Commissie een inbreukprocedure inleiden. Bovendien mag zij de betaling van nieuwe, verenigbare steun aan de begunstigde of begunstigden in kwestie afhankelijk stellen van de terugvordering van de vorige steun die onrechtmatig en onverenigbaar is bevonden.

6.1 Inbreukprocedures

147. Inbreuken op staatssteunvoorschriften van het VWEU beïnvloeden het handelsverkeer ongunstig en schaden rechtstreeks de belangen van andere spelers op de betrokken markten, die niet hetzelfde soort steun genieten.

6.1.1 Vorderingen op grond van artikel 108, lid 2, VWEU

148. Gezien het belang van de staatssteunvoorschriften voor het beschermen van de mededinging en het doeltreffende functioneren van de interne markt, is in artikel 108, lid 2, VWEU bepaald dat, indien de betrokken lidstaat het terugvorderingsbesluit niet binnen de terugvorderingstermijn nakomt, de Commissie zich tot het Hof van Justitie kan wenden. Anders dan in artikel 258 VWEU wordt in artikel 108, lid 2, VWEU niet in een precontentieuze fase voorzien ( 150 )

149. Om een zaak op grond van artikel 108, lid 2, VWEU voor het Hof van Justitie te brengen, moet de Commissie eerst aantonen welke bij het terugvorderingsbesluit aan de lidstaat opgelegde verplichting niet is vervuld. Doorgaans bevat het terugvorderingsbesluit twee soorten verplichtingen: i) de verplichting om de Commissie in kennis te stellen van de reeds genomen en de voorgenomen maatregelen om het besluit ervan ten uitvoer te leggen en haar op de hoogte te houden van de stand van zaken in de zaak na de terugvorderingstermijn, en ii) de verplichting om binnen de terugvorderingstermijn de verplichting tot terugvordering van de staatssteun na te komen.

150. Bijgevolg kan de schending van een van deze beide verplichtingen, alsmede van iedere andere in het terugvorderingsbesluit vastgestelde verplichting, resulteren in een vordering overeenkomstig artikel 108, lid 2, VWEU. De schending mag dan vast staan indien de betrokken verplichting niet binnen de terugvorderingstermijn is vervuld, toch blijven lidstaten ook verplicht om de terugvordering van de onrechtmatige steun af te dwingen na het verstrijken van die termijn.

151. De terugvorderingsverplichting is een resultaatsverbintenis. Om de door de steun veroorzaakte verstoring van de mededinging op te heffen, dienen lidstaten het volledige terug te vorderen bedrag daadwerkelijk terug te vorderen ( 151 )

152. De Commissie overweegt stelselmatig een zaak voor de rechter te brengen indien terugvordering niet wordt verwezenlijkt, ongeacht de redenen voor het uitblijven daarvan ( 152 ) en ongeacht de nationale instantie die of het nationale orgaan dat intern aansprakelijk is voor de niet-nakoming van de terugvorderingsverplichting ( 153 )

153. Het besluit om een zaak voor de rechter te brengen valt onder de bevoegdheid van de Commissie. Het wordt genomen op individuele basis, in het licht van objectieve gronden, de inzet van de lidstaat en de acties die reeds zijn ondernomen om het besluit ten uitvoer te leggen ( 154 ) .De Commissie kan ook rekening houden met de vraag of de steun gedeeltelijk is teruggevorderd en zo ja, voor welk percentage.

6.1.2 Vorderingen op grond van artikel 260, lid 2, VWEU

154. In artikel 260, lid 2, VWEU is bepaald dat de Commissie, indien zij van oordeel is dat de lidstaat de verplichtingen die in een arrest overeenkomstig artikel 108, lid 2, VWEU zijn vastgesteld, niet is nagekomen, de zaak voor het Hof kan brengen, nadat zij deze staat de mogelijkheid heeft geboden zijn opmerkingen in te dienen.

155. Als referentiedatum voor de beoordeling van het bestaan van een inbreuk in de zin van artikel 260, lid 2, VWEU geldt het einde van de termijn die is gesteld in de op grond van de eerste alinea van artikel 260, lid 2, VWEU gezonden ingebrekestelling ( 155 )

156. De procedure van artikel 260, lid 2, VWEU heeft tot doel een in gebreke gebleven lidstaat ertoe te brengen een eerder niet-nakomingsarrest uit te voeren, en daarmee de effectieve toepassing van het recht van de Europese Unie te verzekeren. Beide sancties waarin de genoemde bepaling voorziet – de dwangsom en de forfaitaire som – dienen ditzelfde doel.

157. Over de sancties wordt beslist door het Hof van Justitie op basis van een (voor het Hof van Justitie niet bindend) voorstel van de Commissie. Dit voorstel voor sancties in een vordering op grond van artikel 260, lid 2, VWEU volgt de criteria die zijn uiteengezet in een mededeling van de Commissie ( 156 ) die regelmatig wordt bijgewerkt. Volgens die mededeling gelden bij het opleggen van een financiële sanctie aan een lidstaat drie hoofdcriteria: i) de ernst van de inbreuk; ii) de duur daarvan, en iii) de noodzaak te garanderen dat de sanctie zelf afschrikkend werkt teneinde herhaling van de inbreuk te voorkomen. De Commissie beschouwt de schending van de verplichting tot terugvordering steeds als een ernstige inbreuk ( 157 )

158. De Commissie overweegt stelselmatig om, overeenkomstig artikel 260, lid 2, VWEU, zaken voor het Hof van Justitie te brengen waarin de betrokken lidstaat een arrest overeenkomstig artikel 108, lid 2, VWEU niet nakomt ( 158 )

6.2 Het Deggendorf-arrest

159. In zijn arrest in de zaak-Deggendorf heeft het Hof van Justitie verklaard dat de Commissie steun aan een onderneming met de interne markt verenigbaar mag verklaren met als voorwaarde dat de onderneming eerdere onrechtmatige steun terugbetaalt, gezien het cumulatieve effect van de betrokken steunverleningen ( 159 )

160. Juridisch zelfstandige natuurlijke personen of rechtspersonen moeten voor de toepassing van het mededingingsrecht van de Europese Unie als één onderneming worden behandeld wanneer zij een economische eenheid vormen. In dergelijke gevallen moet de Commissie, ten behoeve van de beoordeling van het cumulatieve effect van eerdere en voorgenomen nieuwe steun, rekening houden met de groep waarvan de begunstigde van de steun deel uitmaakt ( 160 )

7. SLOTBEPALINGEN

161. Met deze mededeling wordt de terugvorderingsmededeling van 2007 ingetrokken.

162. De Commissie kan deze mededeling herzien op grond van toekomstige belangrijke ontwikkelingen in haar praktijk op het gebied van de terugvordering van staatssteun of relevante veranderingen van de toepasselijke voorschriften of rechtspraak van de Europese Unie.

163. Voor vragen over de terugvordering van staatssteun kunnen de autoriteiten van de lidstaten contact opnemen met het centrale contactpunt binnen de Commissie: comp-recovery-state-aid@ec.europa.eu

(1) Mededeling van de Commissie aan de Raad, het Europees Parlement, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s “De modernisering van het EU-staatssteunbeleid”, COM(2012) 209 final van 8.5.2012.

(2) Verordening (EU) nr. 651/2014 van de Commissie van 17 juni 2014 waarbij bepaalde categorieën steun op grond van de artikelen 107 en 108 van het Verdrag met de interne markt verenigbaar worden verklaard (PB L 187 van 26.6.2014, blz. 1).

(3) Zie http://ec.europa.eu/competition/state_aid/scoreboard/index_en.html

(4) Zie arrest van het Hof van Justitie van 12 juli 1973, Commissie/Duitsland (“Kohlegesetz”), 70/72, ECLI:EU:C:1973:87, punt 13.

(5) Mededeling van de Commissie (PB C 318 van 24.11.1983, blz. 3).

(6) PB C 202 van 7.6.2016, blz. 47.

(7) Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (PB L 83 van 27.3.1999, blz. 1).

(8) Verordening (EU) 2015/1589 van de Raad van 13 juli 2015 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (codificatie) (PB L 248 van 24.9.2015, blz. 9).

(9) Verordening (EG) nr. 794/2004 van de Commissie van 21 april 2004 tot uitvoering van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag (PB L 140 van 30.4.2004, blz. 1).

(10) PB C 272 van 15.11.2007, blz. 4.

(11) Zie arrest van het Hof van Justitie van 21 november 1991, Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires e.a./Frankrijk (“Zalm”), C-354/90, ECLI:EU:C:1991:440, punt 14; arrest van het Hof van Justitie van 15 december 2005, Unicredito Italiano, C-148/04, ECLI:EU:C:2005:774, punt 42.

(12) Zie arrest van het Hof van Justitie van 8 december 2011, Residex Capital IV, C-275/10, ECLI:EU:C:2011:814, punt 27.

(13) Zie artikel 1, punt c), van Verordening (EU) 2015/1589 van de Raad van 13 juli 2015 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (codificatie) (PB L 248 van 24.9.2015, blz. 9).

(14) Op grond van artikel 109 en artikel 108, lid 4, VWEU kunnen bepaalde categorieën staatssteun worden vrijgesteld van de verplichting tot aanmelding bij de Commissie, op grond van de zogenaamde “vrijstellingsverordeningen”. Ook steun die op grond van een vrijstellingsverordening is toegekend zonder aan de daarin bepaalde voorwaarden voor vrijstelling van aanmelding te voldoen, is onrechtmatig; zie arrest van het Hof van Justitie van 5 maart 2019, Eesti Pagar, C-349/17, ECLI:EU:C:2019:172, punten 84-87. In artikel 108, lid 2, VWEU is ook voorzien in het uitzonderlijke en specifieke geval waarin de Raad kan beslissen dat steun verenigbaar is met de interne markt; zie arrest van het Hof van Justitie van 4 december 2013, Commissie/Raad, C-117/10, ECLI:EU:C:2013:786, punt 51.

(15) Zie arrest van het Hof van Justitie van 21 november 1991, Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires e.a./Frankrijk (“Zalm”), C-354/90, ECLI:EU:C:1991:440, punt 11; arrest van het Hof van Justitie van 21 november 2013, Deutsche Lufthansa, C-284/12, ECLI:EU:C:2013:755, punt 29.

(16) Zie in die zin arrest van het Hof van Justitie van 11 juli 1996, SFEI e.a., C-39/94, ECLI:EU:C:1996:285, punten 68-71. Zie ook arrest van het Hof van Justitie van 5 maart 2019, Eesti Pagar, C-349/17, ECLI:EU:C:2019:172, punten 92-94. Voor meer informatie over de rol van de nationale rechter bij de handhaving van de staatssteunvoorschriften, zie de mededeling van de Commissie over de handhaving van de staatssteunregels door de nationale rechterlijke instanties (PB C 85 van 9.4.2009, blz. 1), of iedere wetgevingshandeling tot wijziging of vervanging daarvan.

(17) Het Hof heeft duidelijk gemaakt dat de Commissie geen terugvordering van onrechtmatige steun kan eisen zonder eerst de steun op zijn verenigbaarheid met de interne markt te onderzoeken volgens de procedure van artikel 108, lid 2, VWEU; zie in die zin het arrest van het Hof van Justitie van 14 februari 1990, Frankrijk/Commissie (“Boussac”), 301/87, ECLI:EU:C:1990:67, punten 9 en 10-22. Een en ander sluit niet uit dat de Commissie in specifieke gevallen een bevel tot terugvordering kan doen uitgaan; zie punt 27.

(18) Zie arrest van het Hof van Justitie van 11 december 1973, Lorenz GmbH/Bundesrepublik Deutschland e.a., 120/73, ECLI:EU:C:1973:152, punten 3 en 4.

(19) Zie arrest van het Hof van Justitie van 11 december 2012, Commissie/Spanje (“Magefesa II”), C-610/10, ECLI:EU:C:2012:781, punt 105.

(20) Zie arrest van het Hof van Justitie van 4 april 1995, Commissie/Italië (“Alfa Romeo”), C-348/93, ECLI:EU:C:1995:95, punt 27.

(21) Zie arrest van het Gerecht van 8 juni 1995, Siemens/Commissie, T-459/93, ECLI:EU:T:1995:100, punten 97-101.

(22) PB C 202 van 7.6.2016, blz. 13.

(23) Zie arrest van het Hof van Justitie van 11 september 2014, Commissie/Duitsland (“Biria Gruppe”), C-527/12, ECLI:EU:C:2014:2193, punten 51 en 56.

(24) Zie arrest van het Hof van Justitie van 17 juni 1999, België/Commissie (“Maribel bis/ter-regeling”), C-75/97, ECLI:EU:C:1999:311, punt 65.

(25) Zie arrest van het Hof van Justitie van 21 december 2016, Commissie/Aer Lingus, C-164/15 P en C-165/15 P, ECLI:EU:C:2016:990, ECLI:EU:C:2016:990, punten 114 en 116.

(26) Zie arrest van het Hof van Justitie van 17 september 2015, Commissie/Italië (“Venetië en Chioggia II”), C-367/14, ECLI:EU:C:2015:611, punt 41.

(27) Zie arrest van het Hof van Justitie van 21 maart 1990, België/Commissie (“Tubemeuse”), 142/87, ECLI:EU:C:1990:125, punt 66.

(28) Zie arrest van het Gerecht van 1 maart 2017, SNCM/Commissie, T-454/13, ECLI:EU:T:2017:134, punt 269.

(29) Zie arrest van het Hof van Justitie van 7 maart 2002, Italië/Commissie (“Werkgelegenheidsmaatregelen I”), C-310/99, ECLI:EU:C:2002:143, punt 99.

(30) Zie arrest van het Gerecht van 20 september 2011, Regione autonoma della Sardegna e.a./Commissie, T-394/08, T-408/08, T-453/08 en T-454/08, ECLI:EU:T:2011:493, punt 152.

(31) Zie arrest van het Hof van Justitie van 29 maart 2012, Commissie/Italië (“Hotelsector op Sardinië”), C-243/10, ECLI:EU:C:2012:182, punt 35.

(32) Zie artikel 31, lid 2, van de procedureverordening waarin is bepaald dat negatieve besluiten tot de betrokken lidstaat moeten worden gericht.

(33) Zie arrest van het Hof van Justitie van 14 november 2018, Commissie/Griekenland (“Hellenic Shipyards II”), C-93/17, ECLI:EU:C:2018:903, punt 69.

(34) Zie arrest van het Hof van Justitie van 9 juli 2015, Commissie/Frankrijk (“Scheepvaartverbindingen Marseille-Corsica”), C-63/14, ECLI:EU:C:2015:458, punt 44.

(35) Zie arrest van het Gerecht van 20 september 2011, Regione autonoma della Sardegna e.a./Commissie, T-394/08, T-408/08, T-453/08 en T-454/08, ECLI:EU:T:2011:493, punt 283.

(36) Zie arrest van het Hof van Justitie van 15 februari 1996, Duff e.a., C-63/93, ECLI:EU:C:1996:51, punt 20.

(37) Het rechtszekerheidsbeginsel verzet zich ertegen dat de Commissie eindeloos kan wachten met de uitoefening van haar bevoegdheden. Het Hof van Justitie heeft evenwel verklaard dat “een vertraging van de kant van de Commissie bij de uitoefening van haar bevoegdheden tot het houden van toezicht en het gelasten van de terugvordering van die steun, de terugvorderingsbeschikking alleen onrechtmatig maakt in uitzonderlijke gevallen waarin sprake is van kennelijke nalatigheid van de Commissie en een duidelijke schending van haar zorgvuldigheidsplicht”; zie arrest van het Hof van Justitie van 22 april 2008, Commissie/Salzgitter, C-408/04 P, ECLI:EU:C:2008:236, punt 106. In de zaak van de Franse fiscale GIE’s heeft de Commissie besloten dat, als gevolg van de specifieke combinatie van uitzonderlijke omstandigheden in die zaak, terugvordering beperkt diende te worden tot de steun die was toegekend na de datum van het besluit van de Commissie tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure overeenkomstig artikel 6 van de procedureverordening, om het rechtszekerheidsbeginsel te beschermen; zie Beschikking 2007/256/EG van de Commissie van 20 december 2006 betreffende de door Frankrijk uit hoofde van artikel 39 CA van de Code général des impôts ten uitvoer gelegde steunmaatregel (Steunmaatregel C 46/2004 (ex NN 65/2004)) (PB L 112 van 30.4.2007, blz. 41).

(38) Zie arrest van het Hof van Justitie van 5 oktober 2006, Commissie/Frankrijk (“Scott”), C-232/05, ECLI:EU:C:2006:651, punten 50-53.

(39) Zie arrest van het Gerecht van 7 oktober 2010, DHL Aviation en DHL Hub Leipzig/Commissie, T-452/08, ECLI:EU:T:2010:427, punten 34 en 41.

(40) Zie, over het vertrouwensbeginsel, arrest van het Hof van Justitie van 20 september 1990, Commissie/Duitsland, C-5/89, ECLI:EU:C:1990:320, punten 13 en 14.

(41) Zie arrest van het Hof van Justitie van 24 maart 2011, ISD Polska e.a./Commissie, C-369/09 P, ECLI:EU:C:2011:175, punt 123; arrest van het Hof van Justitie van 16 december 2010, Kahla Thüringen Porzellan/Commissie, C-537/08 P, ECLI:EU:C:2010:769, punt 63; arrest van het Hof van Justitie van 16 december 2008, Masdar (UK)/Commissie, C-47/07 P, ECLI:EU:C:2008:726, punten 34 en 81.

(42) Zie arrest van het Hof van Justitie van 9 juni 2011, Diputación Foral de Vizcaya e.a./Commissie, C-465/09 P tot C-470/09 P, ECLI:EU:C:2011:372, punt 150.

(43) Zie arrest van het Gerecht van 15 november 2018, Deutsche Telekom/Commissie, T-207/10, ECLI:EU:T:2018:786, punt 42. Het Hof van Justitie heeft slechts eenmaal erkend dat er sprake was van gewettigd vertrouwen in hoofde van een begunstigde: in het arrest-RSV; zie arrest van het Hof van Justitie van 24 november 1987, RSV/Commissie, 223/85, ECLI:EU:C:1987:502. De Unierechter heeft de uitzonderlijke omstandigheden van die zaak evenwel beklemtoond door te weigeren de bescherming van het gewettigd vertrouwen verder uit te breiden dan de uitzonderlijke situatie waarvan sprake in de zaak-RSV; zie bijv. arrest van het Gerecht van 14 januari 2004, Fleuren Compost/Commissie, T-109/01, ECLI:EU:T:2004:4, punten 145-148, en het arrest van het Hof van Justitie van 29 april 2004, Italië/Commissie, C-298/00 P, ECLI:EU:C:2004:240, punt 90.

(44) Zie arrest van het Hof van Justitie van 20 maart 1997, Land Rheinland-Pfalz/Alcan Deutschland, C-24/95, ECLI:EU:C:1997:163, punt 25.

(45) Zie arrest van het Hof van Justitie van 29 april 2004, Italië/Commissie, C-298/00 P, ECLI:EU:C:2004:240, punt 88.

(46) Zie arrest van het Gerecht van 30 november 2009, Frankrijk/Commissie, T-427/04 en T-17/05, ECLI:EU:T:2009:474, punt 261.

(47) Zie arrest van het Hof van Justitie van 8 december 2011, France Télécom/Commissie, C-81/10 P, ECLI:EU:C:2011:811, punten 58-60.

(48) Zie arrest van het Gerecht van 27 februari 2013, Nitrogénművek Vegyipari/Commissie, T-387/11, ECLI:EU:T:2013:98, punt 121; arrest van het Gerecht van 25 maart 2009, Alcoa Trasformazioni/Commissie, T-332/06, ECLI:EU:T:2009:79, punt 61.

(49) Zie arrest van het Hof van Justitie van 28 juli 2011, Diputación Foral de Vizcaya e.a./Commissie, C-471/09 P tot C-473/09 P, ECLI:EU:C:2011:521, punten 64-65, 68, 74-77.

(50) Een eerder besluit waarin wordt geconcludeerd dat een bepaalde maatregel geen staatssteun vormt of waarbij een bepaalde staatssteunmaatregel verenigbaar wordt verklaard met de interne markt, moet worden gelezen als strikt van toepassing op de bijzondere feiten en omstandigheden van die specifieke zaak. Elk geval moet op zijn eigen merites worden beoordeeld. Zo heeft het Hof van Justitie bijvoorbeeld geoordeeld dat door een eerder besluit dat verklaarde dat een maatregel voor een beperkte tijd geen staatssteun vormde en dat was gebaseerd op de op een bepaalde tijdstip heersende omstandigheden, geen gewettigd vertrouwen kan worden gewekt ten aanzien van de toekomstige beoordeling van het staatssteunkarakter van een vergelijkbare maatregel; zie arrest van het Hof van Justitie van 21 juli 2011, Alcoa Trasformazioni/Commissie, C-194/09 P, ECLI:EU:C:2011:497, punten 72-75. Een andere situatie doet zich voor indien de Commissie haar beoordeling van een maatregel uitsluitend wijzigt op grond van een striktere toepassing van de Verdragsregels inzake staatssteun. In die omstandigheden, concludeerde het Hof, dat de begunstigden van steun mochten verwachten dat een besluit waarmee de Commissie terugkomt op haar vroegere benadering, hun de nodige tijd zou geven om rekening te houden met deze wijziging en dat zij dus de bescherming van gewettigd vertrouwen genieten; zie in die zin het arrest van het Hof van Justitie van 22 juni 2006, België/Commissie (“Forum 187”), C-182/03 en C-217/03, ECLI:EU:C:2006:416, punt 71.

(51) In het CELF II-arrest verklaarde het Hof van Justitie dat de weinig gangbare opeenvolging van nietigverklaringen in beginsel de moeilijkheid van de zaak uitdrukt en bij de steunontvanger veel eerder de twijfels doet toenemen wat de verenigbaarheid van de litigieuze staatsteun betreft, dan dat zij gewettigd vertrouwen doet ontstaan; zie arrest van het Hof van Justitie van 11 maart 2010, CELF en ministre de la Culture et de la Communication (“CELF II”), C-1/09, ECLI:EU:C:2010:136, punten 51-52 en 55.

(52) Zie arrest van het Hof van Justitie van 24 maart 2011, ISD Polska e.a./Commissie, C-369/09 P, ECLI:EU:C:2011:175, punt 124.

(53) Zie arrest van het Hof van Justitie van 22 december 2010, Commissie/Slowakije (“Frucona Košice”), C-507/08, ECLI:EU:C:2010:802, punt 59.

(54) Zie arrest van het Hof van Justitie van 24 januari 2013, Commissie/Spanje (“Magefesa”), C-529/09, ECLI:EU:C:2013:31, punt 64.

(55) Zie arrest van het Hof van Justitie van 18 juli 2007, Lucchini, C-119/05, ECLI:EU:C:2007:434, punten 61-63; arrest van het Hof van Justitie van 11 november 2015, Klausner Holz Niedersachsen, C-505/14, ECLI:EU:C:2015:742, punt 45.

(56) Zie arrest van het Hof van Justitie van 11 november 2015, Klausner Holz Niedersachsen, C-505/14, ECLI:EU:C:2015:742, punt 40; zie ook arrest van het Hof van Justitie van 5 maart 2019, Eesti Pagar, C-349/17, ECLI:EU:C:2019:172, punten 138 en 139.

(57) Zie arrest van het Hof van Justitie van 6 november 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Commissie, C-622/16 P tot C-624/16 P, ECLI:EU:C:2018:873, punt 79.

(58) Zie arrest van het Hof van Justitie van 9 november 2017, Commissie/Griekenland (“Larco”), C-481/16, ECLI:EU:C:2017:845, punt 28.

(59) Zie arrest van het Hof van Justitie van 12 februari 2015, Commissie/Frankrijk (“Plans de campagne”), C-37/14, ECLI:EU:C:2015:90, punt 67.

(60) Zie in die zin het arrest van het Hof van Justitie van 9 juli 2015, Commissie/Frankrijk (“Scheepvaartverbindingen Marseille-Corsica”), C-63/14, ECLI:EU:C:2015:458, punten 52 en 53.

(61) Zie arrest van het Hof van Justitie van 9 november 2017, Commissie/Griekenland (“Larco”), C-481/16, ECLI:EU:C:2017:845, punt 29; zie ook arrest van het Hof van Justitie van 6 november 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Commissie, C-622/16 P tot C-624/16 P, ECLI:EU:C:2018:873, punten 91 en 95.

(62) Zie arrest van het Hof van Justitie van 20 maart 1997, Land Rheinland-Pfalz/Alcan Deutschland, C-24/95, ECLI:EU:C:1997:163, punten 34-37.

(63) Zie arrest van het Hof van Justitie van 21 maart 1991, Italië/Commissie (“Lanerossi”), 303/88, ECLI:EU:C:1991:136, punten 52 en 60.

(64) Zie arrest van het Hof van Justitie van 17 oktober 2013, Commissie/Griekenland (“Ellinikos Xrysos”), C-263/12, ECLI:EU:C:2013:673, punt 36.

(65) In dat verband heeft het Hof duidelijk gemaakt dat “[w]at de eventuele sociale onlusten betreft die de openbare orde zouden kunnen verstoren, het – zoals de advocaat-generaal in punt 86 van zijn conclusie heeft opgemerkt – vaste rechtspraak [is] dat de betrokken lidstaat, wanneer dergelijke onlusten dreigen, alle dienstige maatregelen dient te treffen om de doeltreffende werking van het Unierecht te waarborgen, teneinde de correcte uitvoering van dit recht in het belang van alle marktdeelnemers te verzekeren, tenzij zou vaststaan dat zijn optreden gevolgen voor de openbare orde zou hebben waaraan hij met de hem ter beschikking staande middelen niet het hoofd kan bieden”; zie arrest van het Hof van Justitie van 9 juli 2015, Commissie/Frankrijk (“Scheepvaartverbindingen Marseille-Corsica”), C-63/14, ECLI:EU:C:2015:458, punt 52.

(66) Zie arrest van het Hof van Justitie van 17 september 2015, Commissie/Italië (“Venetië en Chioggia II”), C-367/14, ECLI:EU:C:2015:611, punt 51.

(67) Zie arrest van het Hof van Justitie van 11 september 2014, Commissie/Duitsland (“Biria Gruppe”), C-527/12, ECLI:EU:C:2014:2193, punt 49.

(68) Zie arrest van het Hof van Justitie van 9 juli 2015, Commissie/Frankrijk (“Scheepvaartverbindingen Marseille-Corsica”), C-63/14, ECLI:EU:C:2015:458, punt 49.

(69) Zie arrest van het Hof van Justitie van 9 juli 2015, Commissie/Frankrijk (“Scheepvaartverbindingen Marseille-Corsica”), C-63/14, ECLI:EU:C:2015:458, punt 57.

(70) Zie arrest van het Hof van Justitie van 15 januari 1986, Commissie/België, 52/84, ECLI:EU:C:1986:3, punt 14.

(71) Zie arrest van het Hof van Justitie van 2 juli 2002, Commissie/Spanje, C-499/99, ECLI:EU:C:2002:408, punt 37.

(72) Zie arrest van het Hof van Justitie van 6 november 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Commissie, C-622/16 P tot C-624/16 P, ECLI:EU:C:2018:873, punten 82 en 84.

(73) Zie arrest van het Gerecht van 25 januari 2018, BSCA/Commissie, T-818/14, ECLI:EU:T:2018:33, punt 72.

(74) De begrippen “steunregeling” en “individuele steun” worden omschreven in, respectievelijk, de punten d) en e) van artikel 1 van de procedureverordening.

(75) Zie arrest van het Hof van Justitie van 8 december 2011, France Télécom/Commissie, C-81/10 P, ECLI:EU:C:2011:811, punt 80.

(76) Zie arrest van het Hof van Justitie van 8 december 2011, France Télécom/Commissie, C-81/10 P, ECLI:EU:C:2011:811, punt 82.

(77) Zie arrest van het Hof van Justitie van 20 maart 1997, Land Rheinland-Pfalz/Alcan Deutschland, C-24/95, ECLI:EU:C:1997:163, punten 34-37.

(78) Zo stuit bijvoorbeeld een informatieverzoek van de Commissie aan de betrokken lidstaat de verjaringstermijn en begint die termijn opnieuw te lopen; zie arrest van het Hof van Justitie van 26 april 2018, ANGED, C-233/16, ECLI:EU:C:2018:280, punten 84 en 85.

(79) Zie arrest van het Hof van Justitie van 6 oktober 2005, Scott/Commissie, C-276/03 P, ECLI:EU:C:2005:590, punten 27 en 36.

(80) Arrest van het Hof van Justitie van 23 januari 2019, Fallimento Traghetti del Mediterraneo, C-387/17, ECLI:EU:C:2019:51, punt 52; zie arrest van het Gerecht van 30 april 2002, Government of Gibraltar/Commissie, T-195/01 en T-207/01, ECLI:EU:T:2002:111, punt 130.

(81) Zie arrest van het Hof van Justitie van 11 september 2014, Commissie/Duitsland (“Biria Gruppe”), C-527/12, ECLI:EU:C:2014:2193, punten 39 en 41.

(82) Zie in die zin arrest van het Hof van Justitie van 6 oktober 2011, Commissie/Italië (“Venetië en Chioggia I”), C-302/09, ECLI:EU:C:2011:634, punten 38 en 39.

(83) Zie arrest van het Hof van Justitie van 5 oktober 2006, Commissie/Frankrijk (“Scott”), C-232/05, ECLI:EU:C:2006:651, punt 49.

(84) Overeenkomstig het gelijkwaardigheidsbeginsel moet het nationale recht worden toegepast op een wijze die niet discriminerend is vergeleken met soortgelijke, louter door het nationale recht beheerste gevallen; zie arrest van het Hof van Justitie van 13 juni 2002, Nederland/Commissie, C-382/99, ECLI:EU:C:2002:363, punt 90.

(85) Zie arrest van het Hof van Justitie van 11 september 2014, Commissie/Duitsland (“Biria Gruppe”), C-527/12, ECLI:EU:C:2014:2193, punt 43.

(86) Hoewel het doorgaans niet gecompliceerd is om de begunstigde van individuele steun te identificeren, is de Commissie in de regel niet bij machte om elk van de begunstigden van een onverenigbare steunregeling te identificeren, laat staan het precieze bedrag dat aan steun is ontvangen.

(87) De Commissie is niet rechtens verplicht om in haar terugvorderingsbesluit het precieze terug te vorderen bedrag aan te geven. Het volstaat dat de Commissie gegevens opneemt waarmee de lidstaat zonder buitensporige moeilijkheden dit bedrag zelf kan vaststellen; zie arrest van het Hof van Justitie van 28 juli 2011, Mediaset/Commissie, C-403/10 P, ECLI:EU:C:2011:533, punt 126.

(88) Zie arrest van het Hof van Justitie van 21 mei 1987, Albako/BALM, 249/85, ECLI:EU:C:1987:245, punt 17. Zie ook arrest van het Hof van Justitie van 5 maart 2019, Eesti Pagar, C-349/17, ECLI:EU:C:2019:172, punt 90.

(89) Zie arrest van het Hof van Justitie van 13 juni 2002, Nederland/Commissie (“Tankstations”), C-382/99, ECLI:EU:C:2002:363, punt 90.

(90) Een en ander betekent dat een lidstaat alle nodige maatregelen moet treffen die nodig zijn om de situatie van vóór de steunverlening te herstellen, onder meer door bijvoorbeeld een overeenkomst te ontbinden; zie arrest van het Hof van Justitie van 8 december 2011, Residex Capital IV, C-275/10, ECLI:EU:C:2011:814, punten 45-47.

(91) Zie arrest van het Hof van Justitie van 20 maart 1997, Land Rheinland-Pfalz/Alcan Deutschland, C-24/95, ECLI:EU:C:1997:163, punt 34.

(92) Zie in die zin arrest van het Hof van Justitie van 22 december 2010, Commissie/Italië (“Recentelijk aan de beurs genoteerde ondernemingen”), C-304/09, ECLI:EU:C:2010:812, punt 32.

(93) De Commissie kan een andere terugvorderingstermijn bepalen, op basis van de specifieke omstandigheden van het geval; zie punt 68.

(94) Zie arrest van het Hof van Justitie van 11 september 2014, Commissie/Duitsland (“Biria Gruppe”), C-527/12, ECLI:EU:C:2014:2193, punt 41.

(95) Zie ook arrest van het Hof van Justitie van 5 maart 2019, Eesti Pagar, C-349/17, ECLI:EU:C:2019:172, punt 91.

(96) Zie arrest van het Hof van Justitie van 9 november 2017, Commissie/Griekenland (“Larco”), C-481/16, ECLI:EU:C:2017:845, punt 29.

(97) Zie arrest van het Hof van Justitie van 20 maart 2014, Rousse Industry/Commissie, C-271/13 P, ECLI:EU:C:2014:175, punt 78.

(98) Zie, voor een illustratie van voorstellen voor uitvoering, het arrest van het Hof van Justitie van 12 december 2002, Commissie/Duitsland, C-209/00, ECLI:EU:C:2002:747, punten 40-44.

(99) Zie in die zin het arrest van het Hof van Justitie van 9 juli 2015, Commissie/Frankrijk (“Scheepvaartverbindingen Marseille-Corsica”), C-63/14, ECLI:EU:C:2015:458, punt 45.

(100) Zie arrest van het Hof van Justitie van 29 april 2004, Duitsland/Commissie (“SMI”), C-277/00, ECLI:EU:C:2004:238, punt 75.

(101) Zie arrest van het Hof van Justitie van 13 februari 2014, Mediaset, C-69/13, ECLI:EU:C:2014:71, punt 22.

(102) Volgens de rechtspraak van het Hof van Justitie moeten juridisch zelfstandige natuurlijke personen of rechtspersonen voor de toepassing van het mededingingsrecht van de Europese Unie als één onderneming worden behandeld wanneer zij een economische eenheid vormen; zie arrest van het Hof van Justitie van 12 juli 1984, Hydrotherm, 170/83, ECLI:EU:C:1984:271, punt 11. De Commissie beschikt over een ruime beoordelingsvrijheid om te bepalen of ondernemingen van een groep als een economische eenheid dan wel als juridisch en financieel zelfstandige ondernemingen moeten worden beschouwd; zie arrest van het Gerecht va