Advies van het Economisch en Sociaal Comité over "Actieplan voor het consumentenbeleid 1999-2001"

(1999/C 209/01)

De Commissie heeft op 7 december 1998 besloten, overeenkomstig artikel 198 van het EG-Verdrag, het Economisch en Sociaal Comité te raadplegen over het "Actieplan voor het consumentenbeleid 1999-2001".

De Afdeling "Interne markt, productie en consumptie", die met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 18 mei 1999 goedgekeurd; rapporteur was de heer Anderson.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 364e zitting (vergadering van 26 mei 1999) het volgende advies uitgebracht, dat met 88 stemmen vóór en 2 stemmen tegen, bij 1 onthouding is goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1. In dit actieplan beschrijft de Commissie haar voornemens op het gebied van consumentenbeleid voor de komende drie jaar. Om consumenten in staat te stellen een actieve rol te spelen in de ene Europese markt, formuleert de Commissie drie hoofddoelstellingen:

1.2. Een krachtiger stem voor de consument in de gehele EU is de eerste. Consumentenorganisaties zullen daartoe een belangrijke bijdrage moeten leveren en kunnen op ondersteuning van de Commissie rekenen.

1.3. Een hoog niveau van gezondheid en veiligheid voor de EU-consumenten is de volgende. Een systematische benadering van risico-analyses speelt daarbij een centrale rol.

1.4. Als laatste hoofddoelstelling formuleert de Commissie de volledige behartiging van de economische belangen van de EU consumenten. Het accent ligt hierbij op actualisering van bestaande regelgeving, waarbij ook steeds de afweging gemaakt zal moeten worden tussen wettelijke en niet-wettelijke instrumenten.

2. Algemene opmerkingen

2.1. Het Comité heeft waardering voor de aanpak waarmee dit actieprogramma tot stand is gekomen. De Commissie heeft dit programma laten voorafgaan door een historische analyse van het tot nu toe gevoerde consumentenbeleid, gevolgd door een informele consultatie van onder andere de lidstaten en consumentenorganisaties.

2.1.1. In het verleden heeft het Comité meermaals geconcludeerd dat het wenselijk was eerst een behoorlijke evaluatie van het laatste actieprogramma te maken alvorens een nieuw programma te lanceren(1). De historische analyse is echter niet te beschouwen als een echte evaluatie. Hoewel de ontwikkeling van het consumentenbeleid goed wordt beschreven, was een echte evaluatie van het laatste programma daarnaast ook nuttig geweest. Het vorige programma was zeer ambitieus en het is belangrijk te weten waarom bepaalde doelstellingen niet gehaald zijn of thema's niet uit de verf gekomen zijn.

2.2. Het Verdrag van Amsterdam heeft de mogelijkheden voor een effectief consumentenbeleid vergroot. En hoog niveau van consumentenbescherming blijft uitgangspunt. Daarnaast is het integratiebeleid (met de eisen inzake consumentenbescherming moet rekening gehouden worden bij andere beleidsterreinen) nu expliciet in artikel 153 (ex artikel 129A) van het Verdrag benoemd. Ook het feit dat inmiddels door een beschikking van het Europees Parlement en de Raad een algemeen kader voor communautaire activiteiten ten behoeve van consumenten van kracht geworden is, geeft een degelijke basis voor toekomstig handelen.

2.3. In algemene zin is het Comité van oordeel dat de Commissie een weliswaar ambitieus, maar in vergelijking met voorgaande programma's, realistisch programma presenteert. Het Comité merkt ook met instemming op dat het programma door de voltallige Commissie gedragen wordt. Het programma wil geen overdreven verwachtingen wekken, maar probeert op een vrij pragmatische manier het kader aan te geven waarbinnen het consumentenbeleid in de EU verder gestalte kan worden gegeven.

2.4. Het Comité is het er van harte mee eens om het begrip "consumentenbeleid" te hanteren. In het verleden werd nogal vaak gesproken over beleid ter bescherming van consumenten. Dat laatste suggereert te veel een nogal betuttelende aanpak en doet onvoldoende recht aan de volwaardige en gelijkwaardige plaats die de consument inneemt in ons sociaal-economisch bestel en de actieve rol die hij zelf kan vervullen. Een en ander wil overigens niet zeggen dat bescherming van de belangen van de consument op diverse terreinen en in allerlei omstandigheden niet nodig is. Consumenten mogen zich dan als mondige burgers gedragen, te vaak zijn de eigen beïnvloedingsmogelijkheden te gering en is regelgeving of ingrijpen van overheden noodzakelijk. Terecht wordt dan ook gesteld dat tegen de achtergronden van veranderingen de fundamentele doelstellingen van het consumentenbeleid en de rechten van de consument zelf grotendeels ongewijzigd blijven.

2.5. In het eerste hoofdstuk wordt o.a. een schets gegeven van de veranderingen die zich in de maatschappij voordoen en tegen welke achtergrond het consumentenbeleid geplaatst moet worden. Het Comité kan zich in die schets herkennen, maar wil met name het internationale/mondiale perspectief sterker benadrukt zien. Gezien de internationalisering roepen allerlei vraagstukken niet meer om een nationale of louter EU- aanpak, maar vragen zij een mondiale benadering. De betekenis hiervan zou meer beklemtoond moeten worden.

2.5.1. Het Comité dringt erop aan dat in de internationale context het consumentenbelang voldoende tot zijn recht kan komen en dat ook vertegenwoordigers van consumenten in staat zullen zijn c.q. zullen worden gesteld op dat niveau hun rol te vervullen. Met name in multilaterale en bilaterale handelsbetrekkingen dient een volwaardige plaats te worden ingeruimd voor zogenaamde consumer concerns; het gaat daarbij zowel om zaken die te maken hebben met veiligheid en gezondheid, als om economische en juridische belangen. Het Comité noteert overigens met instemming dat de mede op initiatief van het Comité ingestelde Transatlantic Consumer Dialogue (TACD)(2) zich inmiddels al helder heeft gepresenteerd en dringt er bij de Commissie op aan deze TACD te blijven ondersteunen.

2.6. In het kader van de uitbreiding van de Europese Unie zal de Commissie moeten waarborgen dat het consumentenbeleid en de voorzieningen t.b.v. dit beleid adequaat aan de orde gesteld worden. Bijzondere aandacht en ondersteuning zou daarbij geschonken moeten worden aan de mogelijkheden van de kandidaat-landen om de EU-consumentenwetgeving snel te implementeren en hieraan ook daadwerkelijk vorm te geven. De ondersteuning van onafhankelijke consumentenorganisaties in die landen blijft daarbij ook van belang.

2.7. De Commissie wil een belangrijke plaats inruimen voor zelfregulering oftewel dialoog tussen bedrijfsleven en consumentenorganisaties. Verderop in dit advies (par. 3.3) zal het Comité daar specifiek op ingaan. Mede in dit licht doet het wat wonderlijk aan in de allereerste passage van het programma onder andere te lezen is dat "consumenten en consumentenvertegenwoordigers met een nieuwe volwassen houding moeten reageren en de onderlinge banden tussen hun belangen en die van anderen leren begrijpen". Het Comité vraagt zich af waar dergelijke beweringen op gestoeld zijn, zeker waar consumentenorganisaties in Europa zich bewust zijn van hun verantwoordelijkheden voor het milieu en de maatschappij in het algemeen.

2.8. Terecht wijst de Commissie op het toenemend belang van de dienstverlening en geeft zij aan dat het doorgaans complexere, minder homogene en minder transparante aanbod in de dienstverlening andere problemen met zich meebrengt. Ook het Comité is van mening dat specifieke aandacht voor diensten zeker nodig is, in het bijzonder voor diensten van algemeen belang, waarbij liberalisering plaatsvindt en voor complexe financiële diensten.

2.8.1. Het Comité erkent dat liberalisering van diensten van algemeen belang, consumenten belangrijke voordelen kan bieden, maar is ook van mening dat in een proces van liberalisering een adequaat regelgevend kader evenals een actief toezicht noodzakelijk zijn, om te vermijden dat de liberalisering in een niet-gewenste richting verloopt.

2.9. Ook de veranderingen die geschetst worden als gevolg van de ontwikkelingen in de zogenaamde "informatiemaatschappij", worden door het Comité herkend. Het Comité is het eens met de uitspraak dat het steeds meer noodzakelijk is dat ervoor gezorgd wordt dat het bestaande regelgevend kader relevant blijft, met name wat de elektronische handel betreft. Vanzelfsprekend moet hierbij rekening gehouden worden met voldoende flexibiliteit gezien de snelle veranderingen die kunnen plaatsvinden. Het Comité gaat hier niet verder inhoudelijk op deze materie in, maar verwijst naar het zeer onlangs uitgebrachte advies over de richtlijn betreffende bepaald juridische aspecten van de elektronische handel in de interne markt.

2.9.1. Elektronische handel is bij uitstek een onderwerp dat tot een internationale benadering noopt. In dit verband wil het Comité verwijzen naar het in paragraaf 2.5 gestelde over adequate inbreng van het consumentenbelang in internationale gremia(3).

3. Een krachtiger stem voor de consument in de gehele EU

3.1. Het Comité constateert met instemming dat de Commissie een belangrijke rol toekent aan consumentenorganisaties en dat deze organisaties financieel gesteund moeten worden om hun taken te vervullen. Van belang is dat daarbij heldere criteria gehanteerd worden om te bepalen wie voor deze steun in aanmerking komen. De criteria uit het in paragraaf 2.2 genoemde Algemeen Kader zijn daartoe geschikt. Vanzelfsprekend moet te allen tijde gewaarborgd blijven dat consumentenorganisaties onafhankelijk zijn en zich onafhankelijk kunnen opstellen. Een efficiënte aanwending van financiële steun is een logische vanzelfsprekendheid. Het is een interessante gedachte om financiële steun met name te verstrekken aan projecten die door samenwerkingsverbanden van organisaties worden gedragen. Hiermee kan een te grote versnippering wellicht worden tegengegaan.

3.1.1. Het Comité juicht het toe dat de Commissie, krachtens artikel 13 van het Algemeen Kader, jaarlijks een volledig overzicht zal publiceren van de financiële steun die aan organisaties dan wel projecten is verleend om zo de transparantie van zijn handelen te vergroten. Aan een dergelijke verantwoording zou ook het resultaat van het project kunnen worden toegevoegd.

3.2. Het is het Comité bekend dat in een aantal lidstaten de financiële ondersteuning van consumentenorganisaties uiterst beperkt is, waardoor consumentenorganisaties onvoldoende toekomen aan de maatschappelijke rol die van hen verwacht wordt. In het verleden zijn nog wel eens projecten ondersteund die een sterk nationale dimensie hadden.

3.2.1. Het Comité vindt het aan de ene kant zeer te begrijpen dat de Commissie niet de verantwoordelijkheden van de nationale overheden wil overnemen; aan de andere kant ontstaan door het verzaken van nationale overheden beperkingen die hun uitwerking ook op Europees niveau hebben (bv. op het gebied van standaardisatie). De lidstaten zouden zich er meer bewust van moeten zijn dat een betere financiële ondersteuning van consumentenorganisaties geen luxe is.

3.3. De Commissie wil grote prioriteit toekennen aan een dialoog tussen bedrijfsleven en consumenten om te komen tot Europese zelfreguleringovereenkomsten. Het Comité constateert dat in het huidige tijdsgewricht met snel veranderende omstandigheden, wetgeving lang niet altijd effectief zal zijn en dat flexibelere vormen van regulering meer mogelijkheden kunnen bieden. Bovendien moeten vraagtekens gezet worden bij de mogelijkheden van naleving van wetgeving dan wel de kosten die ermee gepaard kunnen gaan. Vandaar dat het Comité dialoog/zelfregulering op zich positief wil benaderen.

3.3.1. Het Comité wil daarbij echter een aantal kanttekeningen plaatsen. Het begrip "zelfregulering" is nogal heterogeen. Het varieert van bindende tweezijdige afspraken die algemeen gehanteerd kunnen worden, tot gedragscodes van afzonderlijke bedrijven. Zelfregulering heeft in diverse lidstaten in de afgelopen jaren goede resultaten opgeleverd. Direct overleg, vaak op vrijwillige basis, tussen representatieve organisaties van ondernemers en consumenten is een goed substituut gebleken voor wettelijke voorschriften. Het bleek daarbij van belang dat de partners elkaar kennen, vertrouwen hebben in elkaar en ervan op aan kunnen dat afspraken worden nageleefd. Ook is het van belang dat de afspraken regelingen bevatten voor zowel geschillenbeslechting alsook het opleggen van effectieve sancties, bijvoorbeeld door één vóóraf overeengekomen onafhankelijke derde partij, in die gevallen waarbij een der betrokkenen de afspraak overtreedt of in gebreke blijft. De sociale, culturele en juridische achtergrond speelt hierbij een belangrijke rol.

3.3.2. Om een en ander op Europees niveau te realiseren, zal niet gemakkelijk zijn. Los van het feit dat men niet in alle landen even vertrouwd is met zelfregulering, zal de Commissie heel duidelijk het kader moeten aangeven vóórdat een dialoog gestart wordt. In dit kader zullen de condities en termijnen helder moeten worden aangegeven. Ook zal van het begin duidelijk moeten zijn wat er gebeurt als betrokken partijen niet tot overeenstemming kunnen komen; zal dan de Commissie zelf met maatregelen komen? Het Comité wijst erop dat het daarbij noodzakelijk kan zijn een stok achter de deur te hebben om vrijblijvendheid tegen te gaan.

3.3.3. Het Comité wil voorts attenderen op de grote belasting die georganiseerde dialogen kunnen hebben voor betrokken consumentenorganisaties en het bedrijfsleven, waar het inzet van middelen en menskracht betekent. Het Comité nodigt de Commissie uit om gepaste financiële maatregelen te treffen ten behoeve van de werkzaamheden om die codes te realiseren en te laten toepassen.

3.3.4. Overigens mag een voorkeur voor zelfregulering niet leiden tot het achterwege laten van wetgevende maatregelen waar dat noodzakelijk is.

4. Een hoog niveau van gezondheid en veiligheid voor de EU consumenten

4.1. In de afgelopen jaren hebben diverse voedselschandalen tot grote commotie geleid. Bij menige consument bestaan ook grote vragen over de veiligheid van voedsel, ook waar het gaat om het hanteren van nieuwe technieken, zoals bij GMO's (genetisch gemodificeerde organismen) het geval is. Terecht stelt de Commissie dat dit vraagstuk niet louter een interne EU-aangelegenheid is, maar dat een wereldwijde aanpak en consensus nodig zijn. Het Comité acht het van belang dat het voorzorgsbeginsel leidraad blijft bij de opstelling van de EU in internationale fora, zoals de WTO. Daarbij moet enerzijds de vraag worden gesteld tot hoever wetenschappelijke criteria kunnen reiken. Anderzijds dient het voorzorgsbeginsel niet louter wetenschappelijk te zijn, maar kan het ook gestoeld zijn op maatschappelijke inzichten.

4.2. Een herijking van bestaande veiligheids- en gezondheidsregelgeving om beter in te spelen op nieuwe ontwikkelingen, is op zich gerechtvaardigd. Er moet echter voor gewaakt worden dat dit niet tot lagere kwaliteitsniveaus leidt. Meer in algemene zin bepleit het Comité het hanteren van een begrip als herregulering om aan te geven dat doelstellingen en niveau van regelgeving op zijn minst gelijk blijven.

5. Volledige behartiging van de economische belangen van de EU-consumenten

5.1. Het Comité noteert dat de Commissie een consumentvriendelijke interne markt voor financiële diensten nastreeft. Het Comité merkt daarbij op dat een aantal financiële producten, mede door hun aard, weinig transparant zijn. Tegelijkertijd neemt de noodzaak voor veel consumenten toe om meer zelf te regelen, met name daar waar het gaat om toekomstige voorzieningen en zekerheden, zoals pensioenen en (levens-)verzekeringen. Waar de doorsnee consument vanwege ondoorzichtigheid van het aanbod op nationaal niveau al weinig geneigd zal zijn gemakkelijk van financiële aanbieder of verzekeraar te switchen, is dit in een Europese dimensie nog minder het geval. Bovendien maken fiscale aspecten dit extra gecompliceerd.

5.2. Het Comité acht het niet onlogisch dat de Commissie de vigerende wetgeving inzake consumentenkrediet in overeenstemming wil brengen met bestaande methoden en praktijken. Het Comité is echter van mening dat dit niet tot een versoepeling van verplichtingen van kredietverstrekkers mag leiden. In dit verband acht het Comité aandacht voor bestrijding van overmatige schuldenlast ook terecht.

5.3. Het Comité kijkt met belangstelling uit naar de manier waarop de Commissie de integratie van de economische belangen van consumenten in andere EU-beleidsmaatregelen gestalte zal geven. In het verleden zijn al vaker suggesties gedaan om de consumenteninvalshoek systematisch aan de orde te stellen. Zo zou elke beleidsmaatregel vergezeld kunnen gaan van een zogenaamde "consumenteneffecttoets". De bewoordingen die gekozen zijn om de integratie te bewerkstelligen, zijn nogal voorzichtig. Een zin als "het doel is het begrip van de beleidsmakers voor de aard van de consumentenbelangen te verbeteren" getuigt van wel erg grote behoedzaamheid.

5.3.1. Het Comité wil de Commissie op voorhand het voordeel van de twijfel geven waar het gaat om het bewerkstelligen van het integratiebeleid, en hoopt dat de voor het consumentenbeleid verantwoordelijke commissaris haar collega's hierop permanent blijft aanspreken.

5.4. Het is opvallend dat het programma maar heel summier de positie van kwetsbare groepen consumenten noemt. Het is echter van belang te beseffen dat lang niet iedereen over voldoende zelfredzaamheid en assertiviteit beschikt om zelf keuzes te maken en tot verantwoorde beslissingen te komen. Er zijn grote groepen die daar veel minder of niet toe in staat zijn. Een gebrek aan middelen en kennis, alsook sociale en/of culturele achterstandssituaties kunnen hiertoe aanleiding zijn. Dergelijke groepen kwetsbare consumenten verdienen speciale aandacht; te denken valt met name aan de gehandicapten, allochtonen, uitkeringstrekkers, minima en ook kinderen. Het Comité wil de Commissie graag in overweging geven hier met een toegespitst beleid te komen.

6. Slotopmerkingen

6.1. Het Comité heeft geconstateerd dat het DG XXIV nog niet zo lang geleden een jaarverslag over 1997 heeft uitgebracht. Het Comité vindt het een goede zaak dat jaarlijkse verslaggeving plaats vindt en geeft de Commissie de suggestie om in dat jaarverslag systematisch over de voortgang van de in dit programma genoemde actiepunten te rapporteren.

Brussel, 26 mei 1999.

De voorzitter

van het Economisch en Sociaal Comité

B. RANGONI MACHIAVELLI

(1) ESC-advies: PB C 235 van 27.7.1998, over het algemeen kader voor de communautaire activiteiten ten behoeve van de consumenten.ESC-advies: PB C 295 van 7.10.1996, over Prioriteiten voor het consumentenbeleid (1996-1998).

(2) ESC-advies: PB C 407 van 28.12.1998, over Transatlantisch Economisch Partnerschap.

(3) Advies CES 457/99 van 29.4.1999; rapporteur: de heer Glatz, over elektronische handel.