VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD

Verslag betreffende de aansprakelijkheid en vergoeding voor financiële schade geleden door toevluchtsoorden bij de opvang van schepen die bijstand behoeven

(Voor de EER relevante tekst)

1. INLEIDING

De Commissie heeft in 2005 besloten om een wijziging voor te stellen van het rechtskader betreffende de opvang door toevluchtsoorden van schepen die bijstand behoeven zoals oorspronkelijk vastgelegd bij Richtlijn 2002/59/EG van het Europees Parlement en de Raad betreffende de invoering van een communautair monitoring- en informatiesysteem voor de zeescheepvaart en tot intrekking van Richtlijn 93/75/EEG van de Raad. De Commissie stelde voor om de verplichting in te voeren om schepen op te vangen die bijstand behoeven, indien een beoordeling uitwijst dat dit de beste manier is om de veiligheid van de mens en het milieu te beschermen.

Gezien de specifieke zorgen over de kosten die havens zouden moeten maken bij het opvangen van vaartuigen die bijstand behoeven, is de Commissie op grond van artikel 20 quinquies van de gewijzigde tekst van Richtlijn 2002/59/EG verplicht om de mechanismen voor schadevergoeding te onderzoeken die in de lidstaten gelden voor potentiële economische schade die toevluchtoorden lijden door het opvangen van een schip, en om bij het Europees Parlement en de Raad verslag uit te brengen over de resultaten van dit onderzoek [1].

Voorafgaand aan de wijziging in 2009 was in Richtlijn 2002/59/EG en met name in artikel 26, lid 2, daarvan, bepaald dat de Commissie verplicht is verslag uit te brengen over de uitvoering door de lidstaten van geschikte plannen voor toevluchtsoorden. De Commissie heeft het Europees Agentschap voor maritieme veiligheid (EMSA) verzocht informatie te verstrekken over de mechanismen inzake aansprakelijkheid en schadevergoeding die van toepassing zijn op het opvangen van schepen in toevluchtsoorden. De gegevens die het EMSA heeft verzameld, liggen aan de basis van het rapport dat de Commissie in 2005 heeft opgesteld en zijn daarnaast gebruikt als aanvullende informatiebron tijdens de interinstitutionele besprekingen die zijn gevoerd in het kader van het derde pakket maritieme veiligheid, met name met betrekking tot Richtlijn 2009/17/EG. Nadat laatstgenoemde richtlijn was vastgesteld, heeft de Commissie van het EMSA aanvullende, actuele informatie ontvangen, met name over de desbetreffende internationale instrumenten en het versterkte EU-rechtskader inzake de aansprakelijkheid en vergoeding voor schade geleden door toevluchtsoorden. Verder heeft de Commissie een extern adviesbureau opdracht gegeven om onderzoek te doen naar de mechanismen inzake aansprakelijkheid en schadevergoeding die deel uitmaken van de nationale wetgeving in de lidstaten van de EU.

Op basis van deze gegevens die de Commissie heeft ontvangen, wordt in dit verslag beoordeeld in hoeverre er behoefte is aan een aanvullend mechanisme inzake de aansprakelijkheid en vergoeding voor schade geleden door een toevluchtsoord als gevolg van het opvangen van een vaartuig dat bijstand behoeft. In deze context maakt ook de verzekering van schepen deel uit van de overwegingen, met het oog op de recente inwerkingtreding van Richtlijn 2009/20/EG van het Europees Parlement en de Raad betreffende de verzekering van scheepseigenaren tegen maritieme vorderingen, en de laatste wijzigingen van de aansprakelijkheidsgrenzen die zijn vastgesteld bij het Internationale Verdrag inzake beperking van aansprakelijkheid voor maritieme vorderingen (LLMC-verdrag van 1976), als gewijzigd bij het Protocol van 1996, op internationaal vlak[2].

2. INTERNATIONAAL KADER

Het internationale publiekrecht kent geen specifieke verplichting om schepen die bijstand behoeven in een toevluchtsoord op te vangen. Er bestaan echter wel wettelijke bepalingen betreffende zeevervoer en de aansprakelijkheid voor scheepvaartongevallen, met inbegrip van verontreiniging door schepen en meer bepaald de betaling van schadevergoeding aan de betrokken partijen. Deze bepalingen hebben, in sommige instrumenten zelfs expliciet, betrekking op toevluchtsoorden en schade die is veroorzaakt door schepen in nood die daar worden opgevangen, zoals blijkt uit de onderstaande analyse.

2.1. UNCLOS

Het VN-Verdrag inzake het recht van de zee (UNCLOS) is niet van direct belang voor deze kwestie, maar het omvat een aantal algemene bepalingen inzake de vaststelling van de aansprakelijkheid voor onrechtmatige maatregelen die zijn genomen als reactie op maritieme verontreinigingsincidenten en schadevergoeding bij maritieme verontreinigingsincidenten; deze bepalingen kunnen ook worden toegepast op toevluchtsoorden[3].

2.2. Gespecialiseerde internationale verdragen

Gespecialiseerde verdragen voorzien op grond van het internationaal recht in strikte aansprakelijkheidsregelingen, met specifieke beperkingen, voor verschillende soorten verontreiniging op zee.

2.2.1. Het CLC-/IOPC-systeem

De meest gedetailleerde aansprakelijkheidsregeling is in 1992 vastgesteld in het Internationale Verdrag inzake de wettelijke aansprakelijkheid voor schade door verontreiniging door olie (CLC 1992) en aangevuld met het Verdrag uit 1992 houdende instelling van het Internationale Fonds voor vergoeding van schade door verontreiniging door olie (IOPC-fonds) alsmede in 2003 met het protocol houdende instelling van het aanvullende fonds met dezelfde doelstelling. Er zijn 27 staten die al deze instrumenten onderschrijven, waaronder 19 lidstaten van de EU.

Werkingssfeer:

Het CLC-/IOPC-systeem vergoedt schade geleden door verontreiniging als gevolg van koolwaterstoffen die op zee door een vaartuig zijn verloren of geloosd. Er kan ook schade worden vergoed die is ontstaan als gevolg van voorzorgsmaatregelen die zijn getroffen om verontreiniging te voorkomen. Hoewel er geen voorbeelden van dit soort schade zijn opgegeven, kan het opvangen van een schip in een toevluchtsoord worden beschouwd als voorzorgsmaatregel, indien het schip is opgevangen op grond van een billijk besluit als reactie op een ernstig en imminent risico. In dat geval zou er geen behoefte zijn aan aanvullende mechanismen inzake schadevergoeding, tenzij het besluit om het vaartuig op te vangen is genomen om het vaartuig zelf of de lading ervan te redden. Hierbij dient wel de kanttekening te worden geplaatst dat het moeilijk is om een onderscheid te maken tussen opvang om het vaartuig zelf of de lading ervan te redden en opvang vanwege een verontreinigingsrisico. Onder dit systeem valt schadevergoeding om zeer uiteenlopende redenen, zoals schade aan goederen, inkomstenderving als gevolg van verontreiniging, milieuschade en louter economische verliezen (geleden door eigenaren van niet-vervuilde goederen als hun goederen niet de gebruikelijke inkomsten opleveren). De enige beperking voor laatstgenoemde soort schade heeft betrekking op het gebrek aan een direct causaal verband tussen het economische verlies en de verontreiniging.

Aansprakelijkheid van de scheepseigenaren:

Op grond van het Aansprakelijkheidsverdrag van 1992 ligt de risicoaansprakelijkheid bij de scheepseigenaar, die verplicht is verzekerd in overeenstemming met de bepalingen van het Verdrag inzake beperking van aansprakelijkheid voor maritieme vorderingen. De scheepseigenaar kan altijd aansprakelijk worden gesteld, met uitzondering van schade als gevolg van oorlogshandelingen, natuurrampen die zich voordoen als overmacht, handelingen door derden die zijn bedoeld om specifieke schade te berokkenen, of schade die uitsluitend is ontstaan door nalatigheid van de bevoegde autoriteit welke verantwoordelijk is voor het verstrekken van navigatiebijstand aan het vaartuig tijdens het uitoefenen van die functie. In het kader van het opvangen van een schip in een toevluchtsoord kan er door het besluit om een schip te ontvangen sprake zijn van schuldaansprakelijkheid van de bevoegde autoriteit die het besluit neemt (bijvoorbeeld als het besluit ongegrond is, of als het is gebaseerd op een foutieve beoordeling van de feiten) of van nalatigheid van het slachtoffer (dat wil zeggen het toevluchtsoord). Daardoor is het mogelijk dat de scheepseigenaar in het geheel niet of slechts gedeeltelijk aansprakelijk is voor geleden schade.

Aanvullende aansprakelijkheidsdekking :

Voor schade buiten het kader van het Aansprakelijkheidsverdrag en als de scheepseigenaar de verantwoordelijkheid afwijst of in gebreke blijft, wordt de schadevergoeding uit het IOPC-fonds en het aanvullende fonds aan de slachtoffers betaald. Onder deze regelingen gelden er nog minder uitzonderingen voor de aansprakelijkheid. Uitzonderingen zijn alleen van toepassing als de verontreiniging het gevolg is van een oorlogshandeling door een oorlogsschip of een schip dat door een staat voor niet-commerciële doeleinden wordt gebruikt, of als er geen causaal verband kan worden aangetoond tussen het schip en de veroorzaakte schade dan wel tussen de schade en opzet of nalatigheid van het slachtoffer. Uit deze fondsen kan voor alle gevallen van schade cumulatief een maximaal bedrag van ongeveer 1,1 miljard euro[4] worden betaald. Tot nu toe is de schadevergoeding die in het kader van het CLC-/IOPC-mechanisme is uitbetaald altijd voldoende geweest om de schade te dekken, behalve bij het ongeval met de Prestige dat plaatsvond toen het tweede, aanvullende fonds nog niet was opgericht. Schade aan toevluchtsoorden kan slechts het gevolg zijn van verontreiniging door koolwaterstoffen op relatief kleine schaal, zodat de dekking door de fondsen in deze gevallen afdoende lijkt te zijn.

2.2.2. Het HNS-verdrag

Het Internationale Verdrag inzake aansprakelijkheid en vergoeding voor schade in samenhang met het vervoer over zee van gevaarlijke en schadelijke stoffen ("HNS-verdrag") van 1996 is van toepassing op schade veroorzaakt door gevaarlijke en schadelijke stoffen die over zee worden vervoerd, met uitzondering van koolwaterstoffen. Dit verdrag is in 2010 bij een protocol gewijzigd. Er wordt van uitgegaan dat hierdoor belemmeringen voor het ratificeren van het verdrag zijn weggenomen en dat de inwerkingtreding ervan in het verschiet ligt.

Vergelijkbaar met het CLC-/IOPC-systeem zijn er in het HNS-verdrag voor slachtoffers twee niveaus van schadevergoeding vastgelegd:

(a) In eerste instantie valt de schadevergoeding automatisch onder de aansprakelijkheid van de scheepseigenaar; de drempel hiervoor is ongeveer 137 miljoen euro[5], gedekt door de verplichte verzekering van de geregistreerde scheepseigenaar;

(b) Als bovengenoemde niet verantwoordelijk is (op grond van artikel 7, lid 2), in gebreke blijft of als de aansprakelijkheidsgrens van de scheepseigenaar wordt overschreden, kan de schadevergoeding uit een speciaal fonds worden aangevuld tot ongeveer 300 miljoen euro[6].

Volgens informatie die de Internationale Groep van clubs voor bescherming en schadeloosstelling ("P&I-clubs") aan de Commissie heeft verstrekt, zijn er nog geen gevallen van verontreiniging door gevaarlijke en schadelijke stoffen voorgekomen waarin de geleden schade hoger lag dan de grenzen die in het verdrag zijn vastgelegd.

2.2.3. Het Bunkerolieverdrag

Het Internationale Verdrag inzake de wettelijke aansprakelijkheid voor schade door verontreiniging door bunkerolie ("Bunkerolieverdrag") is in 2008 in werking getreden en is geratificeerd door 22 lidstaten van de EU. Het verdrag omvat een aansprakelijkheidsregeling voor schade veroorzaakt door bunkerolie. Daaronder vallen enerzijds schade door verontreiniging en aantasting van het milieu en anderzijds kosten van voorzorgsmaatregelen alsmede verlies of schade veroorzaakt door zodanige maatregelen.

De aansprakelijkheid ligt automatisch en uitsluitend bij de scheepseigenaar, die in het verdrag in ruime zin wordt gedefinieerd. Dezelfde uitzonderingen als in het CLC-/IOPC-systeem zijn van toepassing en de schadevergoeding wordt gewaarborgd door de verplichte verzekering voor schepen van meer dan 1000 ton. Voor de aansprakelijkheid gelden de grenzen die bij het LLMC-verdrag zijn vastgesteld. In principe zijn deze grenzen ruim genoeg om alle claims te dekken die voortkomen uit schade veroorzaakt door scheepsexploitatie; dit wordt gestaafd door actuele ongevallencijfers waaruit blijkt de LLMC-grenzen zelden te laag zijn voor schade als gevolg van verontreiniging.

2.2.4. Het verdrag inzake het verwijderen van wrakken

Het Internationale Verdrag van Nairobi inzake het opruimen van wrakken (het "Wrakkenverdrag") is gesloten in 2007 en is nog niet in werking getreden; slechts één lidstaat van de EU heeft het geratificeerd. Op grond van het verdrag mogen kuststaten een scheepswrak dat zich in een toevluchtsoord bevindt op kosten van de scheepseigenaar verwijderen. De scheepseigenaar dient voor de desbetreffende schade verzekerd te zijn binnen de grenzen van het LLMC-verdrag.

Het dient te worden benadrukt dat staten die onder het verdrag inzake het verwijderen van wrakken vallen, op basis van een bijzondere kennisgeving aan de secretaris-generaal van de IMO overeenkomstig artikel 3.2 van het verdrag, mogen beslissen om de grenzen van de aansprakelijkheid van de scheepseigenaar voor de kosten van het verwijderen van een scheepswrak uit hun territoriale wateren, zoals vastgelegd in het LLMC-verdrag, niet toe te passen. Een aantal staten heeft overeenkomstig deze bepaling kennisgevingen doen uitgaan en de grenzen van de aansprakelijkheid voor de kosten van het verwijderen van een scheepswrak uit hun territoriale wateren laten wegvallen, met inbegrip van schade geleden door toevluchtsoorden.

2.3. Overige internationale procedures

In 2003 heeft de IMO richtsnoeren vastgesteld betreffende toevluchtsoorden voor schepen die bijstand behoeven[7]. Als kustautoriteiten beoordelen of schepen in een toevluchtsoord worden opgevangen, houden zij op grond hiervan rekening met de vraag of de schepen verzekerd zijn en of de vereiste financiële garanties voorhanden zijn. Nadat de richtsnoeren zijn vastgesteld, heeft de juridische commissie van de IMO een aantal keren overlegd over de kwestie van aansprakelijkheid en vergoeding voor geleden schade, die geen deel van de richtsnoeren uitmaakt.

In 2009 heeft het Internationaal Comité voor de Scheepvaart een ontwerpinstrument inzake toevluchtoorden[8] ingediend bij de juridische commissie van de IMO. Het ontwerp omvat een specifieke bepaling inzake een garantie of andere financiële waarborg die is te verstrekken door de scheepseigenaar op verzoek van een toevluchtsoord dat ermee heeft ingestemd het schip op te vangen. De juridische commissie vond dat er geen behoefte was aan een aanvullend instrument voor problemen inzake vergoeding voor schade geleden door toevluchtsoorden als gevolg van het opvangen van een schip en is tot de volgende slotsom gekomen: "De internationale regeling die de bestaande verdragen inzake aansprakelijkheid en schadevergoeding voor schade door verontreiniging op zee omvat, biedt een uitvoerig rechtskader, met name in combinatie met de richtsnoeren inzake toevluchtsoorden die krachtens resolutie A.949(23) en andere regionale overeenkomsten zijn vastgesteld"[9].

Verder bestaan er enkele regionale instrumenten, waarin zowel de EU als bepaalde lidstaten van de EU partij zijn, die ingaan op de opvang van schepen in toevluchtsoorden[10]. Deze instrumenten zijn gericht op verbeterde samenwerking tussen kuststaten in de specifieke regio, met inbegrip van het uitwisselen van informatie en het gemeenschappelijk gebruik van middelen voor een onmiddellijke reactie op noodsituaties, met het oog op het vermijden of beperken van verontreiniging. De instrumenten omvatten echter geen bepalingen inzake de aansprakelijkheid en vergoeding voor schade geleden door toevluchtsoorden. Zij verwijzen allemaal naar de internationale instrumenten, de IMO-richtsnoeren uit 2003 en de EU-wetgeving over dit onderwerp. Deze voorbeelden bevestigen dus het belang van onmiddellijke inwerkingtreding van alle relevante instrumenten, alsmede het belang dat individuele EU-lidstaten stellen in het waarborgen van een betere tenuitvoerlegging van het bestaande kader in hun regio.

3. EU-KADER

Afgezien van Richtlijn 2002/59/EG regelt de EU-wetgeving indirect de aansprakelijkheid en vergoeding voor schade geleden door toevluchtsoorden bij de opvang van vaartuigen in nood in de twee rechtsinstrumenten die hieronder zijn vermeld. Deze laten de internationale verdragen onverlet die al in de EU gelden (CLC/IOPC, Bunkerolieverdrag en LLMC-verdragen – in afwachting van de ratificatie en inwerkingtreding van het HNS-verdrag en het Verdrag inzake het verwijderen van wrakken). Met betrekking tot de onderhavige kwestie heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie geoordeeld[11] dat andere onderdelen van de EU-regelgeving als basis kunnen dienen voor schadevergoeding voor voorzorgs- en corrigerende maatregelen aan overheden van de lidstaten, buiten het geldigheidsbereik van internationale verdragen, zoals Richtlijn 75/442/EEG betreffende afvalstoffen van de Raad[12].

3.1. Richtlijn 2004/35/EG van het Europees Parlement en de Raad betreffende milieuaansprakelijkheid met betrekking tot het voorkomen en herstellen van milieuschade

De richtlijn is van toepassing op milieuschade veroorzaakt door het vervoer over zee van gevaarlijke of verontreinigende goederen of elk onmiddellijk gevaar voor dergelijk schade als gevolg van een voorval, met uitzondering van schade die valt onder het geldigheidsbereik van de internationale verdragen in bijlage IV van deze richtlijn (bijvoorbeeld het Internationaal Verdrag inzake de wettelijke aansprakelijkheid voor schade door verontreiniging door olie, het Internationaal Verdrag tot oprichting van een internationaal fonds voor vergoeding van schade door verontreiniging door olie, het Internationaal Verdrag inzake aansprakelijkheid en vergoeding voor schade in samenhang met het vervoer over zee van gevaarlijke en schadelijke stoffen alsmede het Internationaal Verdrag inzake de wettelijke aansprakelijkheid voor schade door verontreiniging door bunkerolie). In de richtlijn is de aansprakelijkheid van de vervoerder van deze goederen vastgelegd, binnen de grenzen van de actuele versie van het LLMC-verdrag, voor de financiering van voorzorgsmaatregelen of schadeloosstelling en restitutie.

Dit instrument onderwerpt exploitanten van schepen aan strenge verplichtingen om schade te voorkomen en de verontreiniging veroorzaakt door schade te verwijderen. Volgens de richtlijn mogen echter alleen havens die fungeren als toevluchtsoorden een beroep doen op de aansprakelijkheid van scheepseigenaars voor schadeloosstelling bij milieuschade.

Deze richtlijn is volledig omgezet door de lidstaten; de controle van de tenuitvoerlegging door de Commissie heeft zeer bevredigende resultaten opgeleverd.

3.2. Richtlijn 2009/20/EG van het Europees Parlement en de Raad betreffende de verzekering van scheepseigenaren tegen maritieme vorderingen

Krachtens deze richtlijn dienen alle schepen die de vlag van een lidstaat voeren of die de haven van een lidstaat binnenvaren te beschikken over een verzekering die voldoende dekking biedt voor alle maritieme vorderingen binnen de grenzen van het LLMC-verdrag als gewijzigd bij het protocol van 1996.

Overeenkomstig artikel 2, lid 1, van het LLMC-verdrag, omvat de lijst met vorderingen die vatbaar zijn voor beperking van aansprakelijkheid onder meer beschadiging van eigendommen (met inbegrip van haveninstallaties), ontstaan in rechtstreeks verband met het gebruik van het schip of met hulpverleningswerkzaamheden, alsmede alle andere daaruit voortvloeiende schade. Schade in verband met het verwijderen van wrakken wordt eveneens expliciet in de lijst genoemd. De voornaamste schade die toevluchtsoorden kunnen oplopen, valt derhalve onder het geldigheidsbereik van Richtlijn 2009/20/EG en wordt gedekt door de verplichte verzekering in de EU.

Enkel indien het totaal van de vorderingen resulterend uit het gebruik van het desbetreffende vaartuig boven de in het verdrag vastlegde drempel ligt, kan het voorkomen dat een deel van de schade geleden door het toevluchtsoord niet wordt vergoed. Gezien de hoogte van de drempelbedragen is het hoogst onwaarschijnlijk, zo niet onmogelijk, dat zich dergelijke gevallen voordoen.

In het licht van de bepalingen van deze richtlijn is het onwaarschijnlijk dat een vaartuig met onvoldoende verzekeringsdekking in een situatie terechtkomt waarin het om opvang in een toevluchtsoord moet verzoeken, aangezien het in geen geval EU-wateren mag binnenvaren. Hierdoor ontstaat er een extra dimensie van aansprakelijkheidsdekking (rationae loci) voor toevluchtsoorden tegen scheepseigenaren als er schade is geleden. Het is weliswaar onwaarschijnlijk, maar het kan niet worden uitgesloten dat een vaartuig dat de vlag van een derde land voert en waarop de strenge verplichting verzekerd te zijn die geldt voor vaartuigen die de vlag van een lidstaat van de EU voeren dus niet van toepassing is, aanvaard dient te worden in een toevluchtsoord zonder over voldoende verzekeringsdekking te beschikken (artikel 20 quater, lid 1, van Richtlijn 2002/59/EG).

Het verzekeringsmechanisme is alleen van toepassing als er een beroep wordt gedaan op de aansprakelijkheid van de scheepseigenaar. Tenzij slachtoffers krachtens specifieke regels (dat wil zeggen speciale voorwaarden in het verzekeringscontract) het recht hebben op rechtstreekse juridische procedures tegen de verzekeraar, geldt over het algemeen het beginsel dat scheepseigenaren eerst verplicht zijn schadevergoeding aan de slachtoffers te betalen voordat zij een beroep mogen doen op hun verzekeraar om de desbetreffende kosten te claimen. In de praktijk is het volgens de P&I-clubs (die de aansprakelijksverzekering voor meer dan 90 % van het tonnage ter wereld voor hun rekening nemen) gebruikelijk dat de verzekeraar de aansprakelijkheid van de scheepseigenaar pas dekt als een rechtbank daarover definitief uitspraak heeft gedaan of de verzekeraar instemt met een arbitrale uitspraak hierover.

Richtlijn 2009/20/EG moest uiterlijk op 1 januari 2012 door de lidstaten in nationale wetgeving zijn omgezet. De overgrote meerderheid van de lidstaten heeft al aan de Commissie meegedeeld welke maatregelen zij hebben getroffen. De Commissie is van plan om de omzettingsmaatregelen waarover zij is ingelicht in de tweede helft van dit jaar nauwkeurig te onderzoeken.

4. NATIONAAL KADER

In gevallen waarop de specifieke mechanismen die voortvloeien uit een internationaal verdrag of Richtlijn 2004/35/EG niet van toepassing zijn, valt schade geleden door een toevluchtsoord onder de nationale bepalingen inzake aansprakelijkheid van één van de 22 kuststaten van de EU. Gevallen waarop niet het hierboven vermelde internationale en EU-kader, maar de nationale wetgeving van toepassing is, zijn met name beperkt tot de volgende omstandigheden: (a) het desbetreffende internationale instrument is niet door de betrokken staat bekrachtigd; (b) het desbetreffende internationale verdrag is niet in werking getreden; (c) de uitzonderingen op en beperking van de aansprakelijkheid zoals hierboven vermeld en vastgelegd bij internationale en EU-wetgeving zijn van toepassing; alsmede (d) het soort schade aan toevluchtsoorden valt niet onder de internationale en EU-wetgeving. Wat het laatste geval betreft, dient erop te worden gewezen dat dit niet waarschijnlijk is, aangezien de voornaamste soorten schade (dat wil zeggen schade door olie of door gevaarlijke en schadelijke stoffen, verwijderen van wrakken of milieuschade) nu onder gespecialiseerde internationale instrumenten en Richtlijn 2004/35/EG vallen.

4.1. Aansprakelijkheid van scheepseigenaren

"Schuld" is de grondslag voor de aansprakelijkheid van private exploitanten, met name scheepseigenaren. Dit concept hebben de 22 kuststaten van de EU met elkaar gemeen. In tien van deze staten kan de aansprakelijkheid van de scheepseigenaar echter ook gelden als er geen sprake is van schuld, hetzij in diens functie als uitvoerder van een activiteit die risico's met zich meebrengt, hetzij als houder van een mogelijk gevaarlijk object, hetzij als verantwoordelijke – in principe – voor schade veroorzaakt door zijn ondergeschikten. In twee andere staten zijn scheepseigenaren in de meeste gevallen automatisch aansprakelijk voor schade veroorzaakt door een schip dat is opgevangen in een toevluchtsoord.

Over het algemeen valt de totaliteit van deze schade onder de schadeloosstelling van toevluchtsoorden, ongeacht de aanwezigheid van een rechtstreeks of onrechtstreekse causaal verband.

De regels inzake beperking van aansprakelijkheid van scheepseigenaren die voortvloeien uit het LLMC-verdrag zijn van toepassing, hetzij in de versie van 1976 (Ierland), hetzij in de gewijzigde versie van 1996 (18 kustlidstaten hebben het protocol van 1996 bekrachtigd). In de resterende drie lidstaten gelden er voor de aansprakelijkheid specifieke beperkingen (Italië) of is deze in principe onbeperkt, waarbij de desbetreffende internationale verdragen onverlet worden gelaten (Portugal, Slovenië).

4.2. Aansprakelijkheid van de kuststaat

In gevallen waarin er geen beroep kan worden gedaan op de aansprakelijkheid van de scheepseigenaar kan de kuststaat aansprakelijk worden gesteld waarvan de bevoegde autoriteit heeft besloten om een vaartuig in een toevluchtsoord op te vangen, wat uiteindelijk heeft geleid tot de geleden schade.

Alle kustlidstaten van de EU kunnen in dergelijke gevallen op basis van schuld verantwoordelijk worden gesteld. In elf van deze lidstaten kan de staat ook bij gebrek aan schuld aansprakelijk worden gesteld. Dat gebeurt krachtens een algemene regeling inzake de "objectieve aansprakelijkheid" van de staat (op basis van risico of schending van het gelijkheidsbeginsel met betrekking tot overheidslasten) of op basis van speciale bepalingen die schadeloosstelling verplicht stellen bij schade die specifiek aan toevluchtsoorden is toegebracht. In dergelijke gevallen kan de schadeloosstelling worden beperkt tot afwijkende schade die hoger is dan de drempel voor schade die een toevluchtsoord redelijkerwijs moet kunnen ondergaan.

In de resterende gevallen waarin het recht op vergoeding van schade geleden door een toevluchtsoord uitsluitend op nationale wetgeving is gebaseerd, bestaat er over het algemeen een kader inzake aansprakelijkheid dat is gebaseerd op schuld; dit kader wordt algemeen aanvaard door de EU-lidstaten, ondanks het gebrek aan harmonisering op EU-niveau. Er zijn echter ook bepaalde gevallen waarop andere soorten aansprakelijkheid van toepassing zijn, zowel voor private exploitanten als voor de staat (bijvoorbeeld objectieve aansprakelijkheid of absolute aansprakelijkheid).

Gezien de nationale wetgeving die hierop van toepassing is, kunnen de volgende conclusies worden getrokken. In zes kustlidstaten (Denemarken, Estland, Frankrijk, Duitsland, Portugal en Slovenië) wordt een nationale autoriteit waaronder een toevluchtsoord valt in principe altijd vergoed voor geleden schade, ofwel door de scheepseigenaar, ofwel door de staat. Alleen in specifieke gevallen blijven bepaalde soorten schade, zoals afwijkende schade of louter economische verliezen, rusten op de bevoegde autoriteit die heeft besloten om het vaartuig in een toevluchtsoord op te vangen. Bij de meeste andere lidstaten (Bulgarije, Griekenland, Italië, Letland, Litouwen, Malta, Nederland, Polen, Roemenië, Spanje, Zweden en het Verenigd Koninkrijk) valt deze kwestie onder een aansprakelijkheidsregeling die een beperking van aansprakelijkheid slechts in zeer beperkte mate toestaat: bij overmacht, gebrek aan schuld van de overheidsdienst of – in sommige gevallen – schade die uit louter economische verliezen bestaat.

5. CONCLUSIE

Deze analyse toont aan dat de wetgeving inzake aansprakelijkheid en vergoeding voor schade geleden door toevluchtsoorden drie dimensies kent, die elkaar aanvullen. De conclusies van de Commissie alsmede enkele aanbevelingen voor een betere uitvoering van het bestaande kader zijn hieronder weergegeven.

5.1. Internationaal

De internationale verdragen die tot nu toe inzake aansprakelijkheid op het gebied van zeevervoer zijn gesloten, omvatten een stelsel aan regels dat zorg draagt voor de toepassing van aansprakelijkheidsmechanismen; dit stelsel werkt binnen het geldigheidsgebied van deze verdragen naar tevredenheid en is relevant voor de opvang van schepen in toevluchtsoorden.

Er dient te worden benadrukt dat de lidstaten in 2008 in de Raad de verplichting zijn aangegaan om alle relevante internationale instrumenten voor het volledige internationale stelsel aan regels inzake maritieme veiligheid, met inbegrip van schade aan toevluchtsoorden, te bekrachtigen en in werking te doen treden[13]. De Commissie heeft de lidstaten herhaaldelijk aan deze verplichting herinnerd. Met het oog hierop publiceert de IMO een bijgewerkte tabel met de status van ratificatie van de desbetreffende internationale verdragen, onder meer door de EU-lidstaten[14].

Aanbevelingen voor een betere uitvoering:

1. Wat de beperking van aansprakelijkheid voor maritieme vorderingen betreft, dienen de lidstaten het protocol van 1996 bij het LLMC-verdrag te ratificeren. Om te voorkomen dat de uit te keren schadevergoeding door toepassing van deze grenzen lager wordt, dienen de grenzen regelmatig te worden bijgewerkt, zoals onlangs is gedaan door de IMO (LEG 99, zie hierboven).

2. Het is raadzaam dat alle lidstaten die het LLMC-verdrag hebben gesloten of van plan zijn dat te doen, de kosten voor het verwijderen van wrakken uit hun territoriale wateren, met inbegrip van schade aan toevluchtsoorden, uitsluiten van het werkingsbereik van het Verdrag, overeenkomstig artikel 3.2 van het Internationale Verdrag van Nairobi inzake het opruimen van wrakken. Dat houdt in dat er voor dergelijke schade geen aansprakelijkheidsgrens geldt.

3. Het zou nuttig kunnen zijn ervoor te zorgen dat de IMO uitleg geeft over alle relevante punten, zodat vaststaat dat het opvangen van een vaartuig in een toevluchtsoord in principe kan worden beschouwd als voorzorgsmaatregel, aangezien dan zeker is dat een aantal internationale verdragen (bijvoorbeeld. CLC, IOPC en het Bunkerolieverdrag) van toepassing zijn.

4. Het huidige systeem zou verder kunnen worden verbeterd als de IMO het concept "louter economische verliezen" (vergoeding voor schade kan in dat geval worden uitgesloten) nader verklaart; deze kwestie kan dan op een samenhangende manier worden aangepakt, uitgaande van het feit dat dergelijke verliezen eventueel niet in voor de hand liggend rechtstreeks causaal verband staan met de schade veroorzakende handeling.

5. De aansprakelijkheidsverzekering, met inbegrip van wettelijke aansprakelijkheid, dient overeenkomstig de huidige praktijk van de P&I-clubs op internationaal niveau algemeen verplicht te worden gesteld, voortbouwend op besprekingen die in het kader van de IMO reeds zijn gevoerd[15].

5.2. EU

De bestaande EU-wetgeving ter zake voegt aan de internationale verdragen een strenge aanpak van de aansprakelijkheid voor milieuschade toe, alsmede de verplichte verzekering met voldoende dekking of een andere financiële waarborg voor ieder vaartuig dat EU-wateren binnenvaart – zonder uitzonderingen. Door deze regeling worden ook de toevluchtsoorden beschermd, aangezien de "gevoeligste" aspecten van hun activiteiten eronder vallen.

Hoewel het niet relevant voor dit verslag is, zouden de lidstaten beter kunnen samenwerken en communiceren en zodoende tot een betere besluitvorming kunnen komen in gevallen waarin een schip bijstand behoeft; dit zou kunnen leiden tot een verbetering van het algemene kader inzake toevluchtsoorden.

5.3. Nationaal

In de resterende gevallen waarop uitsluitend nationale wetgeving van toepassing is, toont dit verslag aan dat in de meeste lidstaten schade aan toevluchtsoorden voldoende wordt gedekt door de regels inzake schadeloosstelling, die – in sommige gevallen – zelfs garanderen dat elke mogelijke schade systematisch wordt vergoed.

De schadevergoedingsregelingen in de lidstaten vertonen enkele verschillen, maar deze vormen geen bedreiging voor de eenvormige toepassing van de richtlijn met betrekking tot de opvang van vaartuigen in toevluchtsoorden. De verschillen geven derhalve niet voldoende aanleiding om specifiek voor een categorie exploitanten een nieuwe regeling op te stellen.

Aanbeveling voor een betere uitvoering:

Toevluchtsoorden dienen, net als andere marktdeelnemers, in het kader van hun normale activiteiten bepaalde risico's te aanvaarden; de lidstaten dienen in hun nationale wetgeving terdege rekening te houden met deze risico's en deze nauwkeurig te omschrijven.

[1] Richtlijn 2009/17/EG van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Richtlijn 2002/59/EG, PB L 131 van 28.5.2009, blz. 101.

[2] IMO-resolutie LEG.5 (99), aangenomen op 19.4.2012 (nog niet in werking getreden), waarin wordt voorgesteld de desbetreffende bedragen van de aansprakelijkheidsgrenzen te verhogen om tegemoet te komen aan de wijzigingen in monetaire waarden, inflatie en ongevallencijfers.

[3] Zie artikelen 232 en 235, lid 2, van UNCLOS: http://www.un.org/Depts/los/convention_agreements/texts/unclos/unclos_e.pdf

[4] De bedragen worden berekend op basis van de wisselkoers die op 26 september 2012 voor de bijzondere trekkingsrechten (SDR) gold: http://www.imf.org/external/np/fin/data/rms_five.aspx

[5] Ibidem.

[6] Ibidem.

[7] IMO-resolutie 949(23), vastgesteld op 5.12.2003.

[8] Document LEG95/9 van 23.1.2009, ingediend door het Internationaal Comité voor de Scheepvaart onder "Diversen", bijlage I "Draft Instrument on Places of Refuge".

[9] Document LEG95/10 van 22.4.2009, "Report of the Legal Committee on the Work of its Ninety-Fifth Session", blz. 24.

[10] Protocol inzake samenwerking bij de voorkoming van verontreiniging door schepen en bij de bestrijding van de verontreiniging van de Middellandse Zee in noodsituaties, vastgesteld op 25.1.2002 en in werking getreden op 17.3.2004. (Bron: www.unepmap.org). Verder: Overeenkomst inzake samenwerking bij het bestrijden van verontreiniging van de Noordzee door olie en andere schadelijke stoffen ("Overeenkomst van Bonn"), ondertekend in 1983, gewijzigd bij Besluit van 21.9.2002, hoofdstuk 27 "Toevluchtsoorden". (Bron: www.bonnagreement.org). Commissie ter bescherming van het mariene milieu van het Oostzeegebied ("HELCOM"), aanbevelingen inzake een "Mutual Plan for Places of Refuge in the Baltic Sea Area", HELCOM-document "Recommendation 31E/5", vastgesteld op 20.5.2010, beschikbaar op: http://www.helcom.fi/Recommendations/en_GB/rec31E_5/

[11] Zaak C-188/07, Commune de Mesquer tegen Total France SA, Jurispr. 2008, blz. I-4501.

[12] PB L 194, 25.7.1975, blz. 39, ingetrokken bij Richtlijn 2006/12/EG van het Europees Parlement en de Raad van 5 april 2006 betreffende afvalstoffen, PB L 114, 27.4.2006, blz. 9.

[13] Document van de Raad nr. 15859/08 ADD 1, van 19.11.2008, "Statement by the Member States on Maritime Safety".

[14] Zie de website van de IMO: http://www.imo.org/About/Conventions/StatusOfConventions/Pages/Default.aspx

[15] IMO-resolutie A.898(21), "Guidelines on Shipowners' Responsibilities in Respect of Maritime Claims", vastgesteld op 25.11.1999.