Dit verslag over de missie voor versterkt toezicht in Hongarije wordt aan de Raad toegezonden op grond van artikel -11, lid 4, van Verordening (EG) nr. 1466/97 . De voorlopige bevindingen van die missie zijn overeenkomstig artikel -11, lid 5, van Verordening (EG) nr. 1466/97 voor commentaar aan de Hongaarse autoriteiten meegedeeld.

Hongarije – Significante-afwijkingsprocedure

Missie voor versterkt toezicht, 18-19 september 2018

Verslag

1. Inleiding

In het voorjaar van 2018 is voor Hongarije een significante-afwijkingsprocedure (SAP) ingeleid wegens de vastgestelde significante afwijking van de verplichtingen in het preventieve deel van het stabiliteits- en groeipact (SGP) in 2017. Op 23 mei 2018 heeft de Commissie Hongarije een waarschuwing gegeven. In de op 22 juni 2018 aangenomen aanbeveling van de Raad is de beoordeling van de Commissie bevestigd en werd de autoriteiten verzocht de nodige maatregelen te treffen om het aanpassingstraject in de richting van de budgettaire middellangetermijndoelstelling (MTD) weer te herstellen. De Raad heeft met name de aanbeveling gedaan de nodige maatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat het nominale stijgingstempo van de netto primaire overheidsuitgaven in 2018 niet hoger uitkomt dan 2,8 %, hetgeen overeenstemt met een jaarlijkse structurele aanpassing van 1 % van het bbp. In de budgettaire landspecifieke aanbeveling 2018 werd rechtstreeks naar die nieuwe SAP-aanbeveling verwezen. Hongarije heeft zoals gevraagd tegen 15 oktober 2018 over de getroffen maatregelen verslag uitgebracht. De beoordeling van de door Hongarije getroffen maatregelen is door de Commissie op 21 november 2018 aangenomen. Dit verslag bevat de bevindingen van de Commissie naar aanleiding van de missie voor versterkt toezicht in Hongarije, die plaatsvond op 18 en 19 september 2018.

In de voorjaarsprognoses 2018 van de Commissie werd voor 2018 verwacht dat het nominale tekort van 2 % van het bbp in 2017 zou stijgen tot 2,4 % en dat het structurele saldo verder zou verslechteren. Het wegvallen van tijdelijke ontvangsten en aanvullende belastingverlagingen dragen bij tot het toenemende tekort. Tegelijk zal de toename van de overheidsuitgaven, met uitzondering van de bestedingen uit EU-fondsen, naar verwachting vertragen ten opzichte van 2017. De netto primaire uitgaven, na correctie voor eenmalige en discretionaire maatregelen, zullen naar verwachting echter verder stijgen boven het percentage op middellange termijn van potentiële groei van het bbp en het referentiepercentage dat de verplichtingen van het preventieve deel weerspiegelt, ruimschoots overschrijden.

De missie voor versterkt toezicht van de Commissie vond plaats op 18 en 19 september 2018. De missie was erop gericht informatie te verzamelen over de standpunten van de autoriteiten met betrekking tot de budgettaire ontwikkelingen en de geplande maatregelen, en de naleving van het SGP aan te moedigen. De personeelsleden van de Commissie hebben ontmoetingen gehad met i) minister Mihály Varga en de staatssecretarissen Péter Banai en Norbert Izer van het ministerie van Financiën, ii) de heer Árpád Kovács, voorzitter van de Hongaarse Begrotingsraad, en iii) de heer Barnabás Virág, lid van de raad van bestuur van de Nationale Bank van Hongarije. Tijdens de missie werden eveneens de context en de gevolgen van de SAP besproken met de leden van het Hongaarse Parlement uit de Begrotingscommissie en de Commissie Europese Zaken, en met de vertegenwoordigers van sociale partners en denktanks. Dit verslag is gebaseerd op informatie die vóór en tijdens de missie is verkregen.

2. Bevindingen van de missie

De Hongaarse autoriteiten plannen dit jaar geen belangrijke stappen naar aanleiding van de SAP-aanbeveling, hoewel zij wel voornemens lijken de begrotingskoers vanaf 2019 te verscherpen. In 2018 willen de autoriteiten bij hun oorspronkelijke doelstelling voor het algemene overheidstekort blijven. Tegelijk moet de begroting voor 2019, die reeds in juli 2018 werd goedgekeurd, het nominale tekort volgend jaar met 0,6 % van het bbp terugdringen. In de SAP-aanbeveling komt 2019 echter niet aan bod.

Hongarije heeft aanzienlijke inspanningen geleverd om zijn overheidsfinanciën na de crisis te consolideren, maar dit proces heeft de laatste tijd zijn elan verloren, terwijl de overheidsschuld nog steeds hoog is en meer dan 70 % van het bbp bedraagt. Hongarije is met een groot tekort tot de EU toegetreden en was tussen 2004 en 2013 het voorwerp van een buitensporigtekortprocedure. Sindsdien is het overheidstekort veilig onder de drempel van 3 % van het bbp gehouden. De missie heeft lof voor deze verwezenlijking, maar wijst erop dat de budgettaire consolidatie recentelijk is gestopt. Volgens de beoordeling van de Commissie is de begrotingskoers na 2016 bijzonder procyclisch geworden. Dit houdt met name voor de toekomst grote risico's in, wanneer zich weer ongunstige schokken voordoen. Terwijl de groei van de Hongaarse economie in 2018 een van de snelste in de EU is (4,7 % in de eerste helft van het jaar) en er al tekenen van oververhitting zijn, is het voor dit jaar geplande nominaal tekort van 2,4 % van het bbp het op twee na hoogste in de EU (en ligt het ruim boven het EU-gemiddelde van 0,6 % van het bbp). Het niveau van de overheidsschuld, rond 73 % van het bbp, blijft bovendien hoog. Sommige parlementsleden en de economische deskundigen die tijdens de missie de ambtenaren van de Commissie hebben ontmoet, waren het ermee eens dat het procyclische begrotingsbeleid in Hongarije moet worden herzien.

Hoewel de Hongaarse autoriteiten hebben toegegeven dat het begrotingsbeleid bepaalde procyclische kenmerken vertoont, kwamen al bij de beoordeling van de begrotingsresultaten voor 2017 tot een andere beoordeling van de ernst van het probleem. Volgen de ramingen van de Commissie bedroeg de outputgap in 2017 meer dan 1,5 % van het bbp. Volgens de berekeningen van het ministerie van Financiën daarentegen werd de negatieve outputgap in dat stadium nog steeds kleiner. De autoriteiten gaan dus uit van een aanzienlijk betere structurele begrotingspositie dan de Commissie. Het structureel saldo blijft volgens de beoordeling van de autoriteiten in 2017 dicht bij de MTD (-1,7 % van het bbp, in vergelijking met de MTD van -1.5 % van het bbp) en dus was het niet gerechtvaardigd de SAP in te leiden. In antwoord daarop benadrukten de ambtenaren van de Commissie dat de beoordeling van de naleving van het SGP gebaseerd moet zijn op de door alle lidstaten gezamenlijk overeengekomen methode. De missie wees er tevens op dat in de beoordeling van de Commissie niet alleen de onzekerheden in verband met de raming van de cyclische positie worden erkend, maar daarnaast ook meer nadruk wordt gelegd op de uitgavenbenchmark. Maar ook op basis daarvan kan moeilijk worden betwist dat in 2017 een significante afwijking is vastgesteld. Zelfs zonder rekening te houden met de gevolgen van belangrijke belastingverlagingen, zijn de primaire uitgaven (na correctie voor EU-middelen en eenmalige maatregelen) in elk geval gestegen tot ruim boven de potentiële groei van het Hongaarse bbp in 2017.

Met betrekking tot de vastgestelde grote toename van de uitgaven in 2017 merkten de autoriteiten op dat daaronder een aanzienlijk verbeterde onderliggende begrotingspositie schuilging (het "echte" structurele saldo). In 2017 heeft de regering beslist besparingen en extra ontvangsten aan het einde van het jaar gedeeltelijk te besteden aan niet-recurrente discretionaire posten (vooral transfers naar de particuliere sector en de non-profitsector). Desondanks viel het begrotingstekort in 2017 lager uit dan de nominale doelstelling. De Commissie heeft voorgesteld dat indien deze situatie zich tegen het einde van 2018 opnieuw zou voordoen, de extra inkomsten worden gebruikt om in overeenstemming met de SAP-aanbeveling het structureel tekort af te bouwen in plaats van extra discretionaire uitgaven te verrichten.

De Hongaarse autoriteiten hebben aangegeven dat zij het niet redelijk achten de door de Raad aanbevolen ingrijpende budgettaire aanpassingen voor de tweede helft van 2018 uit te voeren. Het begrotingsresultaat in 2018 was volgens de autoriteiten reeds in grote mate bepaald door eerdere beslissingen en de voorgestelde aanpassing tijdens de rest van het jaar zou de economie schade toebrengen. Niettemin haalden zij bepaalde maatregelen aan waarmee de begrotingspositie reeds in 2018 kan worden verbeterd, of ten minste kansen inhoudt (bijvoorbeeld het verplichte systeem van onlinefacturen voor transacties tussen bedrijven vanaf 1 juli 2018 dat voor een efficiëntere inning van belastingen moet zorgen), of de voor 2019 geplande uitgavenbeperking vergemakkelijkt (bijvoorbeeld beginnen met de rationalisering van het personeelsbestand bij de overheid). De autoriteiten verklaarden dat in 2018 slechts een tijdelijke afwijking van de MTD werd verwacht, die in 2019 zou worden teruggedraaid.

De delegatie van de Commissie heeft opgemerkt dat de goedkeuring van de begroting voor 2019 een stap in de goede richting was. Tegelijkertijd heeft de missie gewaarschuwd dat de plannen van de regering voor 2019 nog steeds een risico inhouden op een significante afwijking van de vereiste aanpassing voor 2018 en 2019 samen, zoals blijkt uit de beoordeling van het convergentieprogramma 2018 door de Commissie. Wanneer de begroting voor 2019 wordt uitgevoerd zoals voorzien, zal dit naar verwachting dus tot een verbetering van het structurele saldo leiden, maar dit lijkt onvoldoende om de gevolgen van het eerdere procyclische begrotingsbeleid op de begrotingspositie weg te werken, vooral aangezien er in 2018 geen merkbare verbetering was. De missie merkte tevens op dat de begrotingsplannen voor volgend jaar in hoge mate steunen op een optimistisch macro-economisch scenario waarin ervan wordt uitgegaan dat de groei van het bbp van ongeveer 4 % aanhoudt. In dat verband hebben de autoriteiten onderstreept dat het begrote niveau van stabiliteitsreserves was verhoogd om in een minder gunstige situatie als buffer te dienen.

Het risico bestaat dat de gevolgen van de recente belastingverlagingen voor de begrotingsinkomsten op middellange termijn groter blijken dan de Hongaarse autoriteiten aannemen. Hongarije heeft recent een reeks aanzienlijke belastingverlagingen doorgevoerd. Daartoe behoort met name een reeks opeenvolgende verlagingen van de sociale bijdragen van de werkgevers in 2017 en 2018, die volgens de plannen ook volgend jaar worden voortgezet. De gevolgen van de verlagingen van de sociale bijdragen voor de begroting blijven voorlopig beperkt, gezien de krapte op de arbeidsmarkt en de snelle stijging van de lonen. De missie heeft echter gewaarschuwd dat het effect van deze verlagingen groter kan worden wanneer deze omstandigheden met de conjunctuurcyclus verslechteren. De autoriteiten waren het ermee eens dat dit risico bestaat, maar voerden aan dat de gevolgen van een dynamische stijging van de lonen op de ontvangstenquote grotendeels als permanent kunnen worden beschouwd. Het aandeel van de lonen in de economie bevindt zich op een hersteltraject en corrigeert de daling die na de crisis kon worden waargenomen. Dat het minimumloon onlangs aanzienlijk werd verhoogd, kan hiertoe hebben bijgedragen, het heeft bovendien tot gevolg gehad dat inkomsten "wit" zijn geworden doordat minder inkomsten niet worden aangegeven.

De dynamiek van de overheidsinvesteringen is bijzonder procyclisch. Hongarije voert het tempo op voor de uitvoering van overheidsinvesteringen, die zowel met nationale middelen gefinancierde projecten als projecten met EU-financiering omvatten. De totale uitgaven voor overheidsinvesteringen zullen in 2018 en 2019 snel stijgen en zullen in 2019 een historisch record van ongeveer 7 % van het bbp bereiken. De Commissie merkte op dat het zwaartepunt van de investeringsplanning zeer vroeg valt en niet in overeenstemming lijkt met de cyclische positie van de economie. Gezien de zeer beperkte capaciteit in de bouwsector op dit moment, kan dit leiden tot een verdringingseffect dat de investeringen in de particuliere sector ongunstig beïnvloedt en tegelijk de kosten van overheidsprojecten de hoogte injaagt. Indien niet voldoende budgettaire ruimte wordt veiliggesteld tijdens de economische expansie, zou de regering bovendien verplicht zijn bij de volgende recessie de investeringen snel af te bouwen. Dat zou de schommelingen in de output op het verkeerde moment en in de verkeerde richting nog versterken. Denktanks en sociale partners hebben in dat verband hun bezorgdheid geuit dat een sterke versnelling van de overheidsinvesteringen de kwaliteit van de overheidsuitgaven ongunstig zou kunnen beïnvloeden.

De Hongaarse Begrotingsraad heeft gewaarschuwd dat de begrotingsplannen voor 2017-2019 niet voldoen aan de nationale regel inzake het structurele saldo. De regel inzake het structurele saldo van de Hongaarse stabiliteitswet bepaalt dat de door de regering ingediende begroting elk jaar in overeenstemming moet zijn met de MTD. In zijn adviezen over de ontwerpbegroting vergelijkt de Begrotingsraad de MTD met het structurele saldo zoals dat door de regering is geraamd voordat de begroting wordt uitgevoerd. Aangezien de begrotingsplannen voor de jaren 2017-2019 een geraamd structureel tekort bevatten dat de MTD overschreed, heeft de Begrotingsraad steevast geoordeeld dat die plannen niet aan de desbetreffende nationale regel voldeden. De Begrotingsraad verwachtte op dat vlak geen verbetering in 2018. De Begrotingsraad oordeelde in zijn verslag over de budgettaire ontwikkelingen van 2018, dat tijdens de missie is gepubliceerd, dat de begrotingsdoelstelling voor het algemene overheidstekort voor 2018 in ESR-termen kan worden gehaald. Tegelijk verzocht de Begotingsraad de autoriteiten tijdens de rest van het jaar nauwgezet begrotingstoezicht uit te oefenen, met name wat betreft de bestedingen door centrale begrotingsinstellingen en begrotingsonderdelen. De Begrotingsraad merkte tevens op dat er een hoog risico bestond dat het tekort aan liquide middelen aanzienlijk hoger uitvalt dan gepland. Dit was te wijten aan de betaling van aanzienlijke voorschotten op door de EU gefinancierde projecten terwijl de op regels gebaseerde uitkering van transfers door de EU veel lager uitviel dan verwacht.

De Nationale Bank van Hongarije (MNB) is het ermee eens dat het begrotingsbeleid na 2016 procyclisch is geworden, zij het in mindere mate dan volgens de beoordeling van de Commissie, en voorspelt een anticyclische begrotingskoers in 2019 en 2020. De MNB onderstreepte het belang van de structuur van de budgettaire impulsen. Volgens de beoordeling van de bank hebben ook aanzienlijke tijdelijke effecten bijgedragen tot de versoepeling van het begrotingsbeleid, met name in 2018, waaronder uitdovende grondverkoop en buitengewone bedrijfsinkomsten ten gevolge van het stelsel van belastingkrediet voor groei. Daarnaast onderstreept de MNB de onzekerheden met betrekking tot de beoordeling van de outputgap. De benutting van capaciteit en de arbeidsmarktindicatoren wijzen op geringere slapte, en de financiële variabelen (met inbegrip van het positieve saldo op de lopende rekening en de lage krediet/bbp-ratio) wijzen niet op oververhitting. Met betrekking tot de macro-economische beleidsmix voerde de MNB aan dat hoewel het budgettair en monetaire beleid tot voor kort soepel was, de koers stilaan zou veranderen en dat het macroprudentiëel beleid streng gebleven is om financiële zwakke plekken te beperken.