Mededeling van de Commissie

Diensten van algemeen belang in Europa

(2001/C 17/04)

SAMENVATTING

Diensten van algemeen belang spelen een essentiële rol binnen het Europese maatschappijmodel. Het nieuwe artikel 16 van het EG-Verdrag erkent dat deze diensten deel uitmaken van de gemeenschappelijke waarden van de Europese Unie en de bijdrage die zij leveren aan de sociale en territoriale samenhang. Deze diensten van algemeen belang leveren ook een bijdrage aan het concurrentievermogen van de Europese economie als geheel. Ze worden verricht tegen de achtergrond van de onafgebroken ontwikkeling van markten en technologieën. De globalisering van het handelsverkeer, de voltooiing van de interne markt en snelle technologische veranderingen hebben de druk om nieuwe sectoren open te stellen voor mededinging doen toenemen. In dat licht heeft de Europese Raad van Lissabon de Commissie verzocht over te gaan tot actualisering van haar mededeling uit het jaar 1996 over de diensten van algemeen belang in Europa.

Het is in de eerste plaats aan de lokale, regionale of nationale overheidsinstanties zelf om met inachtneming van volledige transparantie vast te leggen wat zij beschouwen als de taken van diensten van algemeen belang en hoe deze dienen te worden uitgevoerd. De Gemeenschap zal er bij de toepassing van de regels van het Verdrag en met de instrumenten die haar ten dienste staan, zorg voor dragen dat het verrichten van deze diensten wat betreft prijs en kwaliteit optimaal voldoet aan de eisen van gebruikers en burgers in het algemeen.

In een aantal sectoren die qua omvang en netwerkstructuur van nature een Europese dimensie hebben, vinden reeds communautaire maatregelen plaats. Deze mededeling bevat de informatie die momenteel voorhanden is over de positieve gevolgen van deze acties voor de beschikbaarheid, kwaliteit en betaalbaarheid van diensten van algemeen belang in de betrokken sectoren.

Op grond van de ervaringen tot nu toe zijn de regels inzake mededinging en de interne markt van het Verdrag volledig verenigbaar met het verrichten van diensten van algemeen belang op een hoog niveau. In bepaalde omstandigheden, in het bijzonder wanneer de marktkrachten er alleen niet in slagen tot een bevredigende dienstverlening te komen, kunnen overheidsinstanties bepaalde dienstverrichters belasten met verplichtingen van algemeen belang en hun indien nodig bijzondere of uitsluitende rechten geven en/of een financieringsmechanisme instellen ten behoeve van de uitvoering van deze diensten.

Zowel lidstaten als de betrokken dienstverrichters hebben behoefte aan rechtszekerheid. De mededeling geeft een toelichting op de reikwijdte en de toepassingscriteria van de regels inzake mededinging en de interne markt. In de eerste plaats zijn deze regels uitsluitend van toepassing voorzover het gaat om economische activiteiten die het handelsverkeer tussen lidstaten negatief beïnvloeden. Indien de regels van toepassing zijn, wordt de beoordeling van de verenigbaarheid gebaseerd op drie beginselen, te weten:

- neutraliteit ten opzichte van de publiek- of privaatrechtelijke positie van ondernemingen;

- het recht van lidstaten om te definiëren wat diensten van algemeen belang zijn, waarbij wordt gecontroleerd op duidelijke fouten;

- proportionaliteit, die inhoudt dat de beperkingen ten aanzien van mededinging en de vrijheden van de interne markt niet verder gaan dan wat voor een effectieve tenuitvoerlegging van de taak noodzakelijk is.

Naarmate de context zich verder ontwikkelt en de Commissie meer ervaring opdoet met het toepassen van de regels inzake mededinging en de interne markt, zal zij doorgaan met het geven van toelichtingen.

De mededeling geeft ook aan hoe de Gemeenschap, uitgaande van artikel 16, samen met lokale, regionale en nationale autoriteiten kan werken aan een proactief beleid op Europees niveau teneinde te garanderen dat alle burgers van Europa toegang hebben tot de best mogelijke diensten.

1. INLEIDING

1. In 1996 diende de Commissie een mededeling in over de diensten van algemeen belang in Europa(1). In die mededeling benadrukte de Commissie de belangrijke rol die taken van algemeen belang spelen als het gaat om het verwezenlijken van de fundamentele doelstellingen van de Europese Unie. De Commissie stelde voor om een verwijzing van deze strekking op te nemen in het Verdrag. De definitie van termen(2), de opvattingen en doelstellingen zoals neergelegd in de mededeling van 1996 over de toekomstige rol van deze diensten in de context van de interne markt, zijn ook vandaag nog relevant. Deze mededeling is een actuele versie van die van 1996.

2. Sinds de eerste mededeling is aangenomen, heeft er een aantal ontwikkelingen plaatsgevonden. Conform het voorstel van de Commissie is er in het Verdrag van Amsterdam een verwijzing opgenomen naar de rol die diensten van algemeen belang spelen. Het nieuwe artikel 16 van het EG-Verdrag strekt tot erkenning van het fundamentele karakter van de waarden die aan dergelijke diensten ten grondslag liggen, en benadrukt de noodzaak voor de Gemeenschap om zich bij het uitstippelen en uitvoeren van haar beleid rekening te houden met de rol die deze diensten spelen, en het wordt derhalve tot de beginselen van het Verdrag gerekend: "Onverminderd de artikelen 73, 86 en 87 en gezien de plaats die diensten van algemeen economisch belang in de gemeenschappelijke waarden van de Unie innemen, alsook de rol die zij vervullen bij het bevorderen van sociale en territoriale samenhang, dragen de Gemeenschap en de lidstaten er, in het kader van hun onderscheiden bevoegdheden en binnen het toepassingsgebied van dit Verdrag zorg voor dat deze diensten functioneren op basis van beginselen en voorwaarden die hen in staat stellen hun taken te vervullen.".

3. In de mededeling van 1996 werd opgemerkt dat uit het oogpunt van de Commissie diensten van algemeen economisch belang geenszins onverenigbaar waren met de interne markt en het mededingingsbeleid van de Gemeenschap, maar dat deze elkaar juist aanvulden bij het verwezenlijken van de fundamentele doelstellingen van het Verdrag. Van de wisselwerking ertussen zouden zowel individuele burgers als de maatschappij als geheel moeten kunnen profiteren.

4. Na 1996 zijn markten, technologie en gebruikersbehoeften zich in een hoog tempo blijven ontwikkelen. Met sectoren die zich rond die tijd in het liberaliseringsproces van het interne markt-programma bevonden, is inmiddels de nodige ervaring opgedaan. Ook op communautair niveau heeft het liberaliseringsproces niet stilgestaan. De kwaliteit en de bescherming van gebruikers konden worden gegarandeerd en in sommige gevallen verbeterd. Naarmate de betekenis van de interne markt toenam, zijn er vragen gerezen met betrekking tot de afbakening van bepaalde diensten die voorheen voornamelijk op niet-concurrerende basis plaatsvonden, maar nu aantrekkelijk zijn gebleken of wellicht nog zullen blijken voor concurrenten. Bovendien hebben de technologische ontwikkelingen en met name de komst van de informatiemaatschappij geleid tot de conclusie dat een gebiedsgebonden aanpak van een aantal van dit soort diensten achterhaald is en dat in dit verband een grensoverschrijdend perspectief gevraagd wordt.

5. De positieve effecten van de liberalisering ten spijt, blijft er zorg bestaan wat betreft diensten van algemeen belang en communautair beleid. Sommige burgers vrezen dat de kwaliteit van de diensten van algemeen belang zou kunnen lijden onder de technologische veranderingen, de wijzigingen in de regelgeving en de ontwikkelingen in de behoeften van de consument. Traditionele dienstverrichters en overheidsinstanties die hen ondersteunen, sluiten zich daarbij aan en wijzen erop dat toepassing van het Gemeenschapsrecht de structuren voor het aanbieden van dergelijke diensten, die reeds lang hun waarde hebben bewezen, in gevaar zou kunnen brengen, en daarmee ook de kwaliteit van de dienstverlening aan het publiek. Concurrerende dienstverrichters in de particuliere sector daarentegen beweren dat de bestaande regelingen een ongerechtvaardigd voordeel inhouden voor de organisatie die zich in opdracht van de overheidsinstanties bezighoudt met het verrichten van dergelijke diensten, en dat ze inbreuk maken op het Gemeenschapsrecht.

6. Tegen die achtergrond en op verzoek van de Europese Raad van Lissabon en van die van Feira, is de Commissie begonnen met het bijwerken van de mededeling uit het jaar 1996. De doelstelling is tweeledig:

- het verschaffen van meer duidelijkheid over de rol van overheidsinstanties op verschillende niveaus en van bepalingen inzake mededinging en de interne markt met betrekking tot diensten van algemeen belang, teneinde te kunnen voorzien in de vraag naar meer rechtszekerheid van de zijde van de exploitanten. Daarbij zal met name worden gelet op de toepassing van de regels inzake staatssteun;

- het blijven werken aan een Europese kaderregeling met betrekking tot het goed functioneren van diensten van algemeen belang, waarbij lokale, regionale en nationale instanties en de Gemeenschap zelf een belangrijke rol spelen, overeenkomstig artikel 16 van het EG-Verdrag.

7. De mededeling is verdeeld in een aantal hoofdstukken. In hoofdstuk 2 wordt uiteengezet hoe de Commissie denkt over de taken die worden vervuld door diensten van algemeen belang. Hoofdstuk 3 verschaft helderheid over de toepassing van de regels inzake mededinging en de interne markt op de diensten van algemeen belang. Hoofdstuk 4 komt met voorlopige resultaten op grond van ervaringen met de toepassing van het beginsel van de universele dienstverlening in sectoren die in het kader van het interne markt-programma zijn geliberaliseerd. Nadere informatie over de situatie in afzonderlijke sectoren is te vinden in bijlage I. Hoofdstuk 5 geeft aanwijzingen om te komen tot verdere maatregelen, teneinde de kwaliteit van diensten van algemeen belang te verbeteren en een efficiënte verstrekking van deze diensten als essentieel onderdeel van het Europese maatschappijmodel te bewerkstelligen.

2. DE TAAK VAN DIENSTEN VAN ALGEMEEN BELANG

8. Het belang van de burger staat in het middelpunt van het communautaire beleid inzake diensten van algemeen belang. Diensten van algemeen belang zijn van grote betekenis voor het concurrentievermogen van de Europese industrie als geheel en voor de economische, sociale en territoriale samenhang. Als gebruikers van deze diensten verwachten Europese burgers inmiddels diensten van hoge kwaliteit tegen betaalbare prijzen. Publieke maatregelen op dit gebied worden derhalve voornamelijk afgestemd op de gebruikers en hun eisen. De Gemeenschap beschermt de doelstellingen van algemeen belang en neemt haar taak waar om het publiek te dienen.

9. Om hun taak te kunnen vervullen, moeten de betrokken overheidsinstanties volledige transparantie in acht nemen, door met enige nauwkeurigheid vast te leggen wat de behoeften van de gebruikers zijn voor wie de diensten van algemeen belang in het leven worden geroepen, wie verantwoordelijk is voor het opstellen van en het controleren van de naleving van relevante verplichtingen en hoe die verplichtingen concreet moeten worden uitgevoerd. Er dienen op het juiste niveau, communautair, nationaal, regionaal en lokaal, criteria te worden opgesteld voor diensten van algemeen belang. Het is van belang dat dergelijke maatregelen elkaar aanvullen en samenhangend zijn.

10. De behoeften van gebruikers dienen breed te worden gedefinieerd. De wensen van consumenten spelen duidelijk een belangrijke rol. Voor consumenten is het belangrijk dat de gewenste diensten universeel toegankelijk, van goede kwaliteit en betaalbaar zijn. Ook ondernemingen, en dan met name kleine en middelgrote ondernemingen, maken veelvuldig gebruik van diensten van algemeen belang en ook met hun behoeften moet rekening worden gehouden. De belangen van burgers bestrijken een nog breder gebied, o.a.:

- een goede bescherming van het milieu;

- specifieke behoeften van bepaalde bevolkingsgroepen, zoals gehandicapten en personen met een laag inkomen;

- de bereikbaarheid van diensten in afgelegen of ontoegankelijke gebieden.

11. De wensen van gebruikers met betrekking tot diensten van algemeen belang kunnen worden gedefinieerd aan de hand van een aantal beginselen. Zo moeten de volgende beginselen in acht worden genomen:

- de basisverplichtingen voor diensten van goede kwaliteit moeten duidelijk omschreven zijn en men dient ervoor te zorgen dat de diensten uit het oogpunt van volksgezondheid en veiligheid van een hoog niveau zijn;

- er moet volledige transparantie bestaan ten aanzien van bv. tarieven, bepalingen en voorwaarden in contracten en wat betreft de keuze voor en financiering van de dienstverrichters;

- gebruikers moeten kunnen kiezen tussen diensten en voor zover nodig moet er keuze tussen leveranciers en daadwerkelijke mededinging tussen leveranciers mogelijk zijn;

- er moeten, waar dit gerechtvaardigd is, regelgevende organen zijn die niet gebonden zijn aan exploitanten en er moet schadevergoeding mogelijk zijn via mechanismen voor klachtenbehandeling en geschillenbeslechting.

Hiertoe kunnen ook behoren: vertegenwoordiging van en actieve participatie van gebruikers wat betreft de definitie van diensten en de keuze voor de vorm van betaling.

12. De leveranciers van diensten van algemeen belang spelen ook een belangrijke rol. Op grond van hun ruime ervaring in het vervullen van de behoeften van gebruikers kunnen zij een belangrijke bijdrage leveren aan de verdere ontwikkelingen van dergelijke diensten. Om die reden moeten deze leveranciers net als gebruikers(3) worden geraadpleegd. Niettemin moeten overheidsinstanties er in dit verband voor zorgen dat ze de behoeften van gebruikers duidelijk scheiden van die van leveranciers.

13. Overheidsinstanties zien zich geconfronteerd met de vraag hoe ze ervoor kunnen zorgen dat de taken die zij aan diensten van algemeen belang toekennen, worden uitgevoerd op de meest efficiënte wijze en op een hoog kwalitatief niveau. Dergelijke taken kunnen op verschillende manieren worden uitgevoerd. Bij de keuze voor een bepaalde wijze van uitvoering zal rekening worden gehouden met het volgende:

- technische en economische bijzonderheden van de desbetreffende dienst;

- specifieke eisen van gebruikers;

- het specifieke culturele en historische karakter in de desbetreffende lidstaat.

Het feit dat er ten aanzien van verschillende diensten verschillende middelen worden gekozen om deze te verrichten - of zelfs voor dezelfde dienst als de omstandigheden tussen de lidstaten onderling of binnen de lidstaat zelf verschillen - is derhalve niet daarmee in tegenspraak maar draagt juist in belangrijke mate bij aan de effectiviteit.

3. DIENSTEN VAN ALGEMEEN BELANG EN DE INTERNE MARKT

14. Diensten van algemeen economisch belang verschillen in zoverre van gewone diensten dat overheidsinstanties menen dat in deze diensten moet worden voorzien, ook als de markt daartoe zelf niet voldoende wordt gestimuleerd. Dit neemt niet weg dat de markt dikwijls het beste mechanisme is om in dergelijke diensten te voorzien. In tal van basisbehoeften als voedsel, kleding en onderdak wordt uitsluitend of vrijwel uitsluitend door de markt voorzien. Indien echter de overheid van mening is dat bepaalde diensten in het algemeen belang zijn en het marktmechanisme mogelijk niet in voldoende mate in deze diensten voorziet, kan zij overgaan tot het verstrekken van een bepaald aantal diensten, teneinde aan deze behoeften tegemoet te komen uit hoofde van haar verplichtingen tot het verrichten van diensten van algemeen belang. De uitvoering van deze verplichtingen kan, ofschoon niet noodzakelijk, ertoe leiden dat er bijzondere of uitsluitende rechten worden toegekend of dat er wordt voorzien in specifieke financieringsmechanismen. De definitie van een bepaalde taak van algemeen belang en de aanwijzing van de dienst die nodig is om die taak te vervullen, hoeven niet te impliceren dat wordt gekozen voor een bepaalde methode om die dienst te verstrekken. Een klassieke zaak in dit verband is de universele dienstverplichting(4), d.w.z. de verplichting om een bepaalde dienst te verstrekken op het gehele grondgebied, tegen betaalbare prijzen en van vergelijkbare kwaliteit, ongeacht de rentabiliteit van individuele activiteiten.

15. Overheidsinstanties kunnen besluiten om alle exploitanten op een markt verplichtingen van algemeen belang op te leggen of, in sommige gevallen, één of een beperkt aantal exploitanten te belasten met specifieke verplichtingen, zonder bijzondere of uitsluitende rechten toe te kennen. Op die manier wordt de grootst mogelijke mededinging mogelijk gemaakt en behouden gebruikers een maximum aan vrijheid in hun keuze voor een bepaalde dienstverrichter. Als er maar één of een beperkt aantal van alle exploitanten die op een markt met elkaar concurreren, worden belast met openbaredienstverplichtingen en de anderen niet, kan men in voorkomende gevallen alle exploitanten die actief zijn op die betreffende markt, financieel laten bijdragen in de extra nettokosten van de desbetreffende dienst van algemeen belang in de vorm van een stelsel van extra lasten of een fonds voor openbare dienstverlening. In dat geval is het belangrijk dat het gedeelte dat gedragen wordt door een bepaalde onderneming in de juiste verhouding staat tot de marktactiviteit van die onderneming en duidelijk wordt gescheiden van overige lasten die verband houden met de normale uitoefening van bedrijfsactiviteiten.

16. Op dit moment wordt bijvoorbeeld in de Gemeenschap voorzien in openbare spraaktelefoniediensten volgens de universele dienstverplichtingen als vastgelegd in de communautaire wetgeving, ondanks de volledige liberalisering van de telecommunicatiesector in 1998. De besluiten die begin jaren negentig zijn genomen ten gunste van een geleidelijke liberalisering vormden een weerslag van de ontwikkelingen die zich op dat moment op de markt en op technologisch gebied voordeden, hetgeen inhield dat het handhaven van bijzondere en uitsluitende rechten voor die sector niet langer een effectief en evenredig middel was om de inkomsten te waarborgen die exploitanten nodig hadden om universele diensten te kunnen aanbieden. Op een concurrerende markt werden de lidstaten door de communautaire kaderregeling in staat gesteld voorwaarden te scheppen om de kosten te delen voor het verlenen van universele diensten zoals vastgelegd op communautair niveau. De meeste lidstaten hebben het evenwel niet nodig geacht om dergelijke regelingen te treffen gezien de relatief lage kosten die ermee gemoeid zijn.

17. Bepaalde diensten van algemeen belang zijn echter niet geschikt om te worden verricht door een veelheid aan dienstverrichters, bijvoorbeeld wanneer er economisch gezien slechts één enkele dienstverrichter overlevingskansen zou hebben. In een dergelijke situatie zullen overheidsinstanties doorgaans uitsluitende en bijzondere rechten verlenen voor het verrichten van diensten van algemeen belang, door via aanbestedingsprocedures kortlopende concessies uit te geven. Mededinging ten tijde van de gunning is een middel om ervoor te zorgen dat de opdracht die een dienst van algemeen belang moet vervullen, wordt uitgevoerd tegen de laagst mogelijke kosten voor de overheid.

18. Indien geen van beide bovengenoemde opties leidt tot een bevredigende uitvoering van de taak van algemeen belang, kan men ertoe overgaan een individuele exploitant of een beperkt aantal exploitanten te belasten met de desbetreffende openbaredienstverrichting en bijzondere of uitsluitende rechten ten gunste van die ene exploitant of groep exploitanten toe te kennen of te handhaven. Onder dergelijke omstandigheden en in de hierboven beschreven situatie waarin de verlening van uitsluitende rechten is gebonden aan een aanbestedingsprocedure, kunnen overheidsinstanties financiële middelen ter beschikking stellen om ervoor te zorgen dat de exploitanten de specifieke openbare dienst waarmee zij zijn belast, kunnen uitvoeren.

19. Naleving van de bepalingen van het EG-Verdrag en met name de bepalingen inzake mededinging en de interne markt is geheel verenigbaar met het waarborgen van het verrichten van diensten van algemeen belang. Artikel 86 van het Verdrag, en met name artikel 86, lid 2, is de centrale bepaling die ervoor moet zorgen dat de doelstellingen van de Gemeenschap, inclusief de bepalingen inzake mededinging en vrijheid op de interne markt, geen beletsel vormen voor een effectieve uitvoering van de taak van algemeen economisch belang zoals toegewezen door de overheid. Dit artikel luidt:

"1. De lidstaten nemen of handhaven met betrekking tot de openbare bedrijven en de ondernemingen waaraan zij bijzondere of uitsluitende rechten verlenen, geen enkele maatregel welke in strijd is met de regels van dit Verdrag, met name die bedoeld in de artikelen 12 en 81 tot en met 89.

2. De ondernemingen belast met het beheer van diensten van algemeen economisch belang of die het karakter dragen van een fiscaal monopolie, vallen onder de regels van dit Verdrag, met name onder de mededingingsregels, voorzover de toepassing daarvan de vervulling, in feite of in rechte, van de hun toevertrouwde bijzondere taak niet verhindert. De ontwikkeling van het handelsverkeer mag niet worden beïnvloed in een mate die strijdig is met het belang van de Gemeenschap.

3. De Commissie waakt voor de toepassing van dit artikel en richt, voorzover nodig, passende richtlijnen of beschikkingen tot de lidstaten.".

20. Om te kunnen nagaan welke gevolgen deze bepalingen hebben voor de regelingen die de overheidsinstanties hebben getroffen om te waarborgen dat bepaalde diensten aan het publiek worden verstrekt, is het zinvol om te wijzen op drie beginselen die aan de toepassing van artikel 86 ten grondslag liggen, te weten neutraliteit, vrijheid om te definiëren en proportionaliteit.

21. Neutraliteit ten opzichte van de publiek- of privaatrechtelijke positie van ondernemingen wordt gegarandeerd door artikel 295 van het EG-Verdrag. Enerzijds stelt de Commissie geen eisen wat betreft de vraag of het bij met het verrichten van diensten van algemeen belang belaste ondernemingen gaat om openbare of particuliere ondernemingen. Dit houdt in dat openbare ondernemingen dus niet geprivatiseerd hoeven te worden. Anderzijds zijn de regels van het Verdrag en in het bijzonder de regels inzake mededinging en de interne markt van toepassing, ongeacht of een onderneming openbaar of particulier is.

22. Lidstaten hebben de vrijheid om te definiëren wat zij beschouwen als diensten van algemeen economisch belang, en wel op basis van de specifieke kenmerken van de activiteiten, waarbij deze definitie uitsluitend op duidelijke fouten kan worden gecontroleerd. Zij kunnen de met deze functies belaste ondernemingen de bijzondere of uitsluitende rechten verlenen die nodig zijn om deze functies te vervullen en om het beheer ervan te regelen en hen eventueel te financieren. In gebieden die niet specifiek onder de communautaire regelgeving vallen, hebben lidstaten veel ruimte om hun beleid gestalte te geven en kunnen ze alleen worden gecontroleerd op duidelijke fouten. Of een dienst moet worden beschouwd als een dienst van algemeen belang en hoe die dienst moet worden beheerd is een kwestie die in de allereerste plaats op lokaal niveau wordt beslist. De Commissie dient er uitsluitend op toe te zien dat de gebruikte middelen verenigbaar zijn met het Gemeenschapsrecht. De in artikel 86, lid 2, genoemde uitzondering is echter alleen van toepassing als de taak van openbare dienstverrichting duidelijk is omschreven en als die taak door middel van een overheidsbesluit expliciet is opgelegd (inclusief contracten)(5). Deze verplichting is noodzakelijk teneinde rechtszekerheid en transparantie tegenover de burgers te kunnen waarborgen. Bovendien kan de Commissie alleen onder die voorwaarde beoordelen of het evenredigheidsbeginsel in acht is genomen.

23. Proportionaliteit krachtens artikel 86, lid 2, houdt in dat de middelen die worden gebruikt voor het vervullen van de taak van algemeen belang niet zullen leiden tot onnodige verstoring van het handelsverkeer. Er dient met name op gelet te worden dat beperkingen van de regels van het EG-Verdrag, en met name beperkingen van de mededinging en beperkingen van de vrijheden van de interne markt niet verder gaan dan wat voor een effectieve tenuitvoerlegging van de taak noodzakelijk is. De uitvoering van de dienst van algemeen economisch belang moet worden gegarandeerd, en de met die dienst belaste ondernemingen moeten in staat worden gesteld de specifieke belasting en de extra nettokosten voor de taak die hun is toegewezen, te dragen. De Commissie oefent deze controle op de evenredigheid, die vatbaar is voor toetsing door het Hof van Justitie, op redelijke en realistische wijze uit, hetgeen blijkt uit de wijze waarop zij in feite gebruik maakt van de besluitvormingsbevoegdheden die haar bij artikel 86, lid 3(6), zijn toegekend.

24. De in artikel 86 geformuleerde beginselen bieden ruimte voor een flexibel en contextgevoelig evenwicht dat rekening houdt met de verschillen per lidstaat wat betreft omstandigheden en doelstellingen en de technische restricties die per sector kunnen verschillen.

25. Op grond van de ervaring is al een voldoende ruime typologie mogelijk van de wijze waarop behoeften van algemeen belang en voorwaarden op het gebied van mededinging en de interne markt(7) met elkaar in overeenstemming kunnen worden gebracht. Zoals hierboven beschreven, kunnen lidstaten kiezen uit verschillende mogelijkheden om het verrichten van diensten van algemeen belang te waarborgen. Men kan de markt openstellen voor mededinging, openbaredienstverplichtingen opleggen of kiezen voor het toekennen van bijzondere of uitsluitende rechten aan een enkele exploitant of een beperkt aantal exploitanten, al dan niet met financiering.

26. Wat betreft de kwestie van de financiering heeft het Europese Gerecht van eerste aanleg onlangs bepaald dat compensatie verleend door de staat aan een onderneming voor het uitvoeren van taken van algemeen belang staatssteun inhoudt in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag(8). Voor zover de onderneming niet profiteert van de uitzonderingen als omschreven in artikel 73 of 87, kan de compensatie niettemin verenigbaar zijn met het EG-Verdrag op basis van artikel 86, lid 2. Dat is het geval als aan alle voorwaarden van deze bepaling is voldaan, en in het bijzonder als de compensatie de netto extra kosten voor de specifieke taak waarmee de onderneming is belast, niet te boven gaat. De Commissie is van mening dat, indien de compensatie wordt vastgesteld voor een passende periode na een openbare, doorzichtige en niet-discriminerende procedure, aangenomen mag worden dat dergelijke steun verenigbaar is met de regels inzake staatssteun zoals neergelegd in het Verdrag(9).

27. Nog voor kan worden uitgemaakt in hoeverre krachtens artikel 86 mag worden afgeweken van de regels inzake mededinging en de interne markt, is het de moeite waard om te beoordelen of dit soort communautaire regels in dit geval van toepassing zijn. Bij die beoordeling zijn drie overwegingen van belang: het verschil tussen economische en niet-economische activiteiten, het effect op het handelsverkeer tussen de lidstaten en het beleid van de Gemeenschap ten aanzien van zaken van geringe betekenis.

28. De voorwaarden die artikel 86 stelt, hebben betrekking tot diensten van algemeen economisch belang. Over het algemeen zijn de regels inzake de interne markt en mededinging niet van toepassing op niet-economische activiteiten en hebben ze daarom ook geen consequenties voor diensten van algemeen belang voor zover het niet-economische activiteiten betreft. Dit betekent in de eerste plaats dat aangelegenheden die typisch overheidsprerogatieven vormen (zoals het waarborgen van de interne en externe veiligheid, de rechtspleging, het onderhouden van externe betrekkingen en andere vormen van uitoefening van staatsgezag), zijn uitgesloten van de toepassing van de regels inzake mededinging en de interne markt. Bijgevolg zijn artikel 86 en de daarin genoemde voorwaarden niet relevant. Er is bijvoorbeeld een beslissing van het Europese Hof van Justitie dat een orgaan dat zich bezighoudt met de controle en het toezicht op het luchtruim en bijdragen ontvangt voor het gebruik van zijn luchtnavigatiesysteem(10), of een privaatrechtelijk lichaam dat milieu-inspectietaken in een zeehaven verricht(11), bevoegdheden uitoefent die karakteristiek zijn voor de bevoegdheden van een overheidsinstantie en een niet-economisch karakter hebben.

29. Ten tweede zijn ook diensten als nationaal onderwijs en stelsels van verplichte sociale zekerheid uitgesloten van de toepassing van de regels inzake mededinging en de interne markt. Wat de eerste soort diensten betreft, heeft het Europese Hof van Justitie bepaald dat de staat bij de organisatie en handhaving van een dergelijk stelsel niet de bedoeling heeft tegen vergoeding werkzaamheden te verrichten, doch ten behoeve van de eigen bevolking zijn sociale, culturele en opvoedkundige taak vervult(12). Wat de laatstgenoemde diensten betreft, heeft het Europese Hof van Justitie geoordeeld dat organisaties die zijn belast met het beheer van door de staat opgelegde socialezekerheidsstelsels, zoals de verplichte ziektekostenverzekering, die zijn gebaseerd op het beginsel van solidariteit, een uitsluitend sociale functie vervullen en geen economische activiteit uitoefenen, voor zover het gaat om organisaties zonder winstoogmerk en wanneer de betaalde uitkeringen niet in verhouding staan tot de hoogte van de verplichte bijdragen(13).

30. In algemenere zin vallen volgens de jurisprudentie van het Hof van Justitie(14) tal van activiteiten die worden uitgevoerd door organisaties welke grotendeels een sociale functie vervullen, geen winstoogmerk hebben en niet deelnemen aan industriële of sociale activiteiten, doorgaans niet onder de communautaire regels inzake mededinging en de interne markt. Hieronder vallen diverse niet-economische taken van organisaties als vakbonden, politieke partijen, kerken en religieuze genootschappen, consumentenorganisaties, wetenschappelijke verenigingen, liefdadigheidsinstellingen en hulpverleningsorganisaties. Indien echter een dergelijke organisatie in het kader van de uitvoering van een taak van algemeen belang aan economische activiteiten deelneemt, worden de communautaire regels volgens de in deze mededeling vervatte beginselen op de genoemde economische activiteiten toegepast, met name wat betreft de sociale en culturele context waarin de desbetreffende activiteiten plaatsvinden. Daarnaast zal de Commissie, voorzover het Gemeenschapsrecht op deze activiteiten van toepassing is en uit het oogpunt van een algemener bezinning over het gebruik van haar discretionaire bevoegdheden, eveneens onderzoeken of het in het belang van de Gemeenschap is om ten aanzien van deze zaken stappen te ondernemen, afhankelijk van haar juridische verplichtingen zoals neergelegd in het EG-Verdrag.

31. Er zij in dit verband ook op gewezen dat het mededingingsrecht van de Gemeenschap alleen van toepassing is als de gedragingen in kwestie het handelsverkeer tussen de lidstaten negatief kunnen beïnvloeden. De regels in het Verdrag die betrekking hebben op de vrijheid tot het verrichten van diensten zijn derhalve niet van toepassing indien alle aspecten van dergelijke activiteiten binnen de grenzen van één lidstaat blijven.

32. Wat de antitrustregels (artikelen 81 en 82 van het EG-Verdrag) betreft, zal een activiteit die slechts een verwaarloosbare invloed heeft op de markt - en dat kan het geval zijn bij een aantal diensten van algemeen belang met lokaal karakter - in het algemeen geen negatieve invloed hebben op het handelsverkeer tussen de lidstaten en derhalve niet onder de communautaire regels vallen(15). Tevens dient te worden verwezen naar het beleid om zaken van geringe betekenis niet krachtens de communautaire mededingingsregels te vervolgen, zoals de Commissie in detail heeft uiteengezet(16). Ook hier geldt dat veel lokale diensten waarschijnlijk zullen worden beschouwd als zaken van geringe betekenis. De Commissie zal derhalve vermeende schendingen van antitrustregels in dit verband niet hoeven vervolgen.

33. Wat betreft de beoordeling aan de hand van de regels inzake staatssteun van het EG-Verdrag geldt dat een relatief geringe hoeveelheid steun of de relatief geringe omvang van de onderneming die de steun ontvangt op zich niet de mogelijkheid uitsluit dat het intracommunautaire handelsverkeer negatief wordt beïnvloed. Volgens de vaste rechtspraak is er slechts sprake van negatieve beïnvloeding van het handelsverkeer als de onderneming die de steun ontvangt deelneemt aan een economische activiteit die handel tussen lidstaten behelst. De Commissie heeft ook plafonds vastgesteld met betrekking tot de toepasselijkheid van de regels inzake staatssteun(17). Bijgevolg zijn vermoedelijk tal van lokale diensten uitgesloten van het toepassingsgebied van de regels inzake staatssteun.

34. Voorts moet de openbare financiering van diensten van algemeen economisch belang, die het handelsverkeer negatief kan beïnvloeden, worden bezien in het licht van de specifieke bepalingen inzake staatssteun in het Verdrag teneinde te kunnen beoordelen of de steun toch toelaatbaar is. Behalve de uitzondering uit hoofde van artikel 86, lid 2, kan er een aantal specifieke vrijstellingen van het uitzonderingen op het verbod op staatssteun worden toegepast. In dit verband zijn met name van belang de derogaties ten gunste van steun aan de vervoerssector (artikel 73) en van steun om de cultuur en de instandhouding van het culturele erfgoed te bevorderen (artikel 87, lid 3, onder d))(18). Bepalingen inzake de verenigbaarheid krachtens artikel 87, lid 3, zijn neergelegd in kaderregelingen en richtsnoeren zoals die voor staatssteun aan kleine en middelgrote ondernemingen(19). (KMO's), ondernemingen in stedelijke probleemgebieden(20), werkgelegenheid(21) en opleiding(22), regionale steun(23), steun ten behoeve van het milieu(24) en onderzoek en ontwikkeling(25).

35. De beginselen die zijn neergelegd in de onderhavige mededeling hebben betrekking op alle economische sectoren. De Commissie heeft bijvoorbeeld in 1998, naar aanleiding van een verzoek van de Europese Raad, een verslag aan de Raad van Ministers inzake diensten van algemeen belang in de banksector(26) goedgekeurd, die was gebaseerd op een vragenlijst gericht aan alle lidstaten. Het onderzoek van de Commissie toonde aan dat een aantal lidstaten van mening is dat bepaalde kredietinstellingen specifieke taken vervullen die te beschouwen zijn als diensten van algemeen economisch belang. Deze taken hebben met name betrekking op het stimuleren van kleine en middelgrote ondernemingen, het verstrekken van of garant staan voor exportkredieten, leningen voor de sociale woningbouw, gemeentelijke financiering, de financiering van infrastructuurprojecten en regionale ontwikkeling. Twee lidstaten beschouwen het ter beschikking stellen van een allesomvattende, overal bereikbare (als bedoeld in alinea 10) financiële infrastructuur door een bepaalde groep kredietinstellingen als een dienst van algemeen economisch belang. Het verslag concludeert dat per geval moet worden beoordeeld of het systeem of de taak in kwestie verenigbaar is met artikel 86, lid 2, van het EG-Verdrag.

36. Naarmate markten en technologieën zich verder ontwikkelen, zullen overheidsinstanties en exploitanten in toenemende mate worden geconfronteerd met nieuwe onzekerheden betreffende de vraag in hoeverre hun activiteiten onder het EG-recht vallen. De Commissie zal zich derhalve blijven bezinnen op een optimaal gebruik van de instrumenten die haar ter beschikking staan om de rechtszekerheid te vergroten. Wanneer zij eenmaal ervaring heeft opgedaan met nieuwe situaties die zich voordoen op het gebied van diensten van algemeen belang, zal de Commissie meer helderheid trachten te verschaffen over het toepassingsbereik van en de criteria voor verenigbaarheid met de EG-regelgeving. Dit zal gewoontegetrouw geschieden in nauw overleg met de lidstaten. De Commissie zal daarbij onder meer gebruik maken van mededelingen, richtsnoeren en groepsvrijstellingsverordeningen.

4. ERVARING MET DE LIBERALISERING VAN BEPAALDE DIENSTEN VAN ALGEMEEN BELANG

37. Toen de mededeling van 1996 werd opgesteld, was reeds besloten de markten voor verscheidene belangrijke diensten van algemeen belang krachtens het interne marktprogramma te liberaliseren, maar het was nog te vroeg om te beoordelen wat de gevolgen daarvan ten aanzien van kwaliteit, prijzen en beschikbaarheid van diensten zouden kunnen zijn. Voor sommige sectoren, met name telecommunicatie, geldt dit niet langer. In het algemeen is er echter nog steeds gebrek aan actuele en betrouwbare gegevens over de belangrijkste aspecten aan de hand waarvan de ervaring op het gebied van deze diensten kan worden beoordeeld. De meest volledige informatie is beschikbaar voor telecommunicatie, gevolgd door het luchtvervoer. Wat betreft energie bestaat er een grote hoeveelheid gegevens over prijsniveaus, en de Commissie heeft een onderzoek opgezet dat voortbouwt op het werk dat reeds door Eurostat is verricht om voortdurend toezicht te houden op "mededingingsindicatoren", een aantal factoren die het reële mededingingspeil op de markt aangeven. Voorts heeft de Commissie antwoorden van lidstaten ontvangen over niveaus en doelstellingen van openbare dienstverlening in de sectoren gas en elektriciteit, en op grond hiervan bereidt de Commissie een mededeling voor die zal dienen als maatstaf om de normen van de openbare dienstverlening te handhaven en op een hoger plan te brengen.

38. Uit de momenteel beschikbare informatie kan worden afgeleid dat de liberalisering van diensten krachtens het interne marktprogramma een positieve invloed heeft gehad op de beschikbaarheid, kwaliteit en betaalbaarheid van diensten van algemeen belang. Dit betekent evenwel niet dat dergelijke diensten noodzakelijkerwijs bevredigend functioneren. Andere factoren spelen een rol, zoals de prijs van de apparatuur die nodig is voor een verbinding, verstoppingen of diverse concurrentieverstorende praktijken die nog niet doeltreffend zijn aangepakt, of het gebrek aan effectieve schadevergoedingsmechanismen voor gebruikers die te maken krijgen met diensten die niet naar behoren functioneren. De voordelen van de liberalisering zijn nog niet volledig zichtbaar geworden voor alle geledingen van de samenleving en van de Gemeenschap.

39. Universele dienstverlening, in het bijzonder de vaststelling van specifieke universele dienstverplichtingen, is een belangrijke factor bij de marktliberalisering in de Europese Unie van dienstverlenende sectoren als telecommunicatie. Door het omschrijven en waarborgen van de universele dienstverlening wordt de permanente toegankelijkheid en kwaliteit van gevestigde diensten tijdens de overgang van een monopoliepositie naar openlijk concurrerende markten voor alle gebruikers en consumenten gehandhaafd. Universele dienstverlening binnen een klimaat van open en concurrerende telecommunicatiemarkten wordt gedefinieerd als een minimumpakket van diensten van een gegeven kwaliteit waartoe alle gebruikers en consumenten in het licht van specifieke nationale voorwaarden toegang hebben tegen een betaalbare prijs. Deze bepalingen vormen het startpunt voor verbeteringen in de kwaliteit en prijs van de dienstverlening, die door de mededinging worden geïnspireerd.

4.1. Telecommunicatie

40. Universele dienstverlening als momenteel omschreven in de communautaire telecommunicatiewetgeving omvat het aanbieden van diensten op het gebied van spraaktelefonie, fax en spraakbandgegevensoverdracht via modems (d.w.z. toegang tot het Internet). Gebruikers dienen op een vaste lokatie toegang te hebben tot internationale en nationale gesprekken, alsmede tot noodhulpdiensten. De omschrijving behelst tevens het verlenen van bijstand door de exploitant, telefoonboekdiensten, openbare betaaltelefoons en speciale voorzieningen voor klanten met een handicap of bijzondere sociale behoeften. Zij heeft geen betrekking op mobiele telefonie of op breedbandtoegang tot het Internet.

41. Volgens een recent onderzoek(27) heeft 96 % van de Europese huishoudens thuis toegang tot spraaktelefonie. Iets meer dan de helft van de resterende huishoudens heeft geen interesse of heeft alternatieve toegangsmogelijkheden. Minder dan 2 % heeft om financiële redenen geen toegang tot spraaktelefonie. Sinds begin 1998 hebben alle klanten van aanzienlijke prijsverlagingen genoten: in het eerste jaar alleen al daalden de prijzen met 40 % voor internationale gesprekken, 30 % voor lange-afstandsgesprekken en 30 % voor regionale telefoongesprekken; de prijs van lokale gesprekken is evenwel niet belangrijk verlaagd. Gemiddeld zijn de prijzen over de periode 1997-1999 voor privé-gebruikers met meer dan 40 % gedaald.

42. Mededinging heeft de ontwikkeling van de mobiele telefonie een flinke impuls gegeven. Sinds de liberalisering is het dekkingspercentage gestegen van 11 % tot 48 % van de bevolking. Een interessant gegeven is dat huishoudens met een laag inkomen vaker uitsluitend van mobiele telefonie gebruik maken dan huishoudens met een hoog inkomen (respectievelijk 6 % en 2 %), hoewel het totale gebruik toeneemt met het inkomen. Hieruit blijkt dat voor een belangrijk aantal huishoudens met een laag inkomen de mobiele telefoon een aanvaardbaar alternatief voor vaste telefonie vormt, ook al ontbreken universele dienstverplichtingen.

43. Omdat men binnenkort dankzij de derde generatie mobiele telefoons en via de TV toegang tot het Internet heeft en dus niet meer afhankelijk zal zijn van computers (33 % van de huishoudens in de EU) om van het Internet gebruik te kunnen maken, zullen de dekkingspercentages de komende vijf jaar naar verwachting uiterst snel groeien.

44. Abonnees op het platteland blijken niet te worden benadeeld als het gaat om de verspreiding van wezenlijke diensten. In het algemeen hebben plattelandshuishoudens namelijk meer telefoonapparatuur dan huishoudens in grote steden. Het blijkt dat inkomen een veel grotere invloed heeft op de dienstverlening dan de vraag of iemand op het platteland of in de stad woont.

4.2. Vervoer

45. De geleidelijke openstelling van de markt voor luchtvervoer werd op 1 juli 1998 voltooid. In haar vorig jaar goedgekeurde mededeling beoordeelde de Commissie de gevolgen van tien jaar liberalisering(28). De liberalisering van het luchtvervoer heeft geleid tot een toename van het aantal luchtvaartmaatschappijen van 132 in 1993 tot 164 in 1998. Het marktaandeel van de gevestigde nationale luchtvaartmaatschappijen is gestaag gedaald en het aantal routes dat door meer dan twee ondernemers wordt geëxploiteerd is sinds 1992 verdrievoudigd. Door het steeds grotere aantal promotietarieven is het scala van aantrekkelijke tarieven voor gebruikers toegenomen. De flexibele tarieven zijn daarentegen blijven stijgen. Zij zijn tweemaal zo hoog als de promotietarieven.

46. De mate van mededinging op een route heeft een belangrijke invloed op de prijs van het luchtvervoer. De tarieven dalen wanneer een markt van een monopolie een duopolie wordt of meer dan twee luchtvaartmaatschappijen toelaat. Wanneer drie of meer luchtvaartmaatschappijen op eenzelfde route gaan opereren, terwijl daarvóór sprake was van een monopolie, bedraagt de prijsverlaging voor zakelijke tarieven 10 %, voor economy-tarieven 17 % en voor promotietarieven 24 %.

47. De effecten van de liberalisering worden door een aantal factoren vertraagd of beperkt. De toegang tot "slots" en beperkingen van de luchthavencapaciteit vormen een reëel probleem voor nieuwkomers. Loyaliteitsregelingen als vaste klantenprogramma's [FFP = frequent flier programme] zijn gunstig voor luchtvaartmaatschappijen met grote netwerken, die reizigers meer mogelijkheden bieden om spaarpunten te vergaren en te gebruiken. Dit pakt in het bijzonder nadelig uit voor rendabele, kleinschalige luchtvaartmaatschappijen. De hoge kosten en lage kwaliteit van de gronddiensten voegen een vast kostenelement toe dat het voor nieuwkomers moeilijker maakt wat betreft de prijs concurrerend te werken. Ten slotte zorgen verstoppingen en inefficiënt gebruik van het beschikbare luchtruim ervoor dat de kwaliteit van de dienstverlening vermindert en er vaker vertragingen optreden.

48. Door het opleggen van openbaredienstverplichtingen kunnen enkele van deze moeilijkheden worden overwonnen. De Commissie houdt toezicht op de keuze van de route en de gestelde normen. Sinds 1993 zijn er openbare dienstverplichtingen ingevoerd voor meer dan honderd routes binnen de Gemeenschap, voornamelijk in Frankrijk, Ierland en Portugal, maar ook in Zweden, Duitsland, Italië en het Verenigd Koninkrijk. Dit vertegenwoordigt echter slechts een zeer klein percentage van het totale luchtverkeer van de Gemeenschap.

49. Door marktontwikkelingen ondergaat het aanbod van reizigersdiensten in het spoorweg- en wegvervoer momenteel grote veranderingen. Verscheidene exploitanten zijn begonnen een actieve rol te spelen in andere lidstaten. Tegelijkertijd zijn de lidstaten begonnen thuismarkten voor mededinging open te stellen. De harmonisatie van een basisniveau van mededinging en minimale transparantie-eisen bij het toekennen van dienstverleningscontracten werden noodzakelijk geacht om een hoge kwaliteit te garanderen. De Commissie heeft een nieuwe kaderregeling(29) voorgesteld die ervoor zal zorgen dat exploitanten in het openbaar vervoer een zodanige concurrentiedruk ervaren dat zij hun reizigers betere diensten verlenen, de kosten in bedwang houden en het hoogst mogelijke veiligheidsniveau realiseren.

4.3. Energie

50. Vergeleken met telecommunicatie of luchtvervoer is er veel minder informatie beschikbaar over de gevolgen van de liberalisering van de energiesector voor diensten van algemeen belang. Het openstellen voor de mededinging van de sectoren gas en elektriciteit is van zo recente datum dat er op het operationele vlak nog geen conclusies kunnen worden getrokken. In de meeste landen, uitgezonderd België, Denemarken en Ierland, hebben de gezinshuishoudingen in de EU tussen juli 1996 en januari 2000 geprofiteerd van een prijsverlaging van gemiddeld 5,2 %. Voor kleine ondernemingen gold een grotere verlaging van gemiddeld 7,9 %, hoewel in Denemarken en Griekenland sprake was van een aanzienlijke stijging.

4.4. De beoordeling van diensten van algemeen belang door consumenten

51. Als onderdeel van de serie Eurobarometeropiniepeilingen(30) werd aan huishoudens hun mening over enkele diensten van algemeen belang gevraagd. De enquête vormt een aanvulling op de uitvoeriger gegevens die voor telecommunicatie beschikbaar zijn op grond van het hierboven besproken verslag over privé-gebruik. De resultaten zijn van belang omdat zij een vergelijking tussen verschillende soorten diensten mogelijk maken. Hoe diensten zich in de loop van de tijd hebben ontwikkeld, kan evenwel niet worden aangegeven. Dat de aard van de antwoorden per lidstaat belangrijk verschilt, lijkt erop te duiden dat de verwachtingen die men van diensten heeft, in sterke mate bepalen hoe tevreden men is. Daarom zijn vergelijkingen tussen de verschillende soorten diensten waarschijnlijk verhelderender dan de waardeoordelen die in de afzonderlijke antwoorden worden gegeven.

52. De tevredenheid van de consument over een aantal aspecten (toegang, prijs, kwaliteit, beschikbare informatie, voorwaarden, klachten) werd afzonderlijk gemeten voor een vast pakket van diensten bestaande uit telefoon-, elektriciteits-, gas- en watervoorziening, postdiensten, stadsvervoer en intercity-spoorwegdiensten. Zowel de toegang tot de verschillende diensten als de mate waarin daarvan gebruik werd gemaakt, verschilden aanzienlijk. Bijvoorbeeld bijna 13 % heeft geen toegang tot gas. Bijna 7 % beweerde zelfs geen toegang tot intercityspoorwegdiensten te hebben en bijna 5 % ontbeerde toegang tot lokale vervoersdiensten. Elektriciteit, de post en watervoorziening kwamen het dichtst bij werkelijk universele beschikbaarheid. Uit het antwoord "niet van toepassing" op latere vragen kan worden opgemaakt dat mensen in vrij sterke mate van diensten gebruik maken naar gelang de concrete beschikbaarheid ervan.

53. Wat betreft prijzen werden postdiensten het positiefst gewaardeerd, gevolgd door nutsvoorzieningen. Men is evenwel zeer ontevreden over het huidige prijzenniveau, hetgeen kan worden afgeleid uit het feit dat meer dan 30 % van de respondenten alle prijzen ongerechtvaardigd of buitensporig vinden. Telefoondiensten en spoorwegdiensten over lange afstand kregen de slechtste beoordeling. De kwaliteit van de diensten wordt in het algemeen als goed beschouwd, uitgezonderd die van het vervoer en in mindere mate van postdiensten. Als gekeken wordt naar prijs- en kwaliteitsbeoordeling samen, blijken spoorwegdiensten over lange afstand duidelijk niet goed te scoren. Nutsvoorzieningen (elektriciteit, gas en water) voldoen het beste aan de verwachtingen van de consument, terwijl de meningen over communicatiemiddelen en lokaal vervoer meer verdeeld zijn. Over de behandeling van klachten is men ook zeer ontevreden, hetgeen kan worden afgeleid uit het feit dat voor iedere onderzochte dienst de behandeling door meer dan 45 % van de respondenten als slecht of zeer slecht wordt beschouwd.

5. EEN EUROPEES PERSPECTIEF

54. De doelstellingen van de Gemeenschap blijven onveranderd: het ondersteunen van het concurrentievermogen van de Europese economie op steeds opener wereldmarkten, het bijdragen tot een betere bescherming van en een groter vertrouwen bij de consument, o.a. door hem meer keuze, een betere kwaliteit en lagere prijzen te bieden, en het versterken van de economische, sociale en territoriale samenhang. Diensten van algemeen belang spelen een sleutelrol in de verwezenlijking van deze doelstellingen. Efficiënte diensten zijn in belangrijke mate bepalend voor het kiezen van een locatie voor productieactiviteiten, wegens de voordelen voor de bedrijven die daarvan gebruik maken, en voor de werknemers die in het gebied wonen. Het bestaan van een netwerk van diensten van algemeen belang vormt een wezenlijk element van sociale samenhang; omgekeerd is het verdwijnen van dergelijke diensten een voorbode van de leegloop van een plattelandsgebied of het verval van een stad. De Gemeenschap heeft zich ertoe verbonden de functie van deze diensten intact te houden en de doeltreffendheid ervan te verbeteren.

55. Om deze doelstellingen te bereiken, houdt de Gemeenschap naar behoren rekening met het subsidiariteitsbeginsel. Om dit beginsel na te leven, en met name lidstaten de vrijheid te geven zelf vast te stellen wat een dienst van algemeen belang inhoudt, dient er zorgvuldig te worden onderzocht welke rol de verschillende overheidsniveaus in de regulering van zulke diensten moeten hebben. De Commissie zal haar standpunt over dit onderwerp verder uitwerken in het toekomstige Witboek inzake governance.

56. Het nieuwe artikel 16 van het Verdrag erkent uitdrukkelijk de rol die diensten van algemeen economisch belang spelen bij het bevorderen van economische, sociale en territoriale samenhang, en acht het als plicht van de Gemeenschap hen in staat te stellen hun taken te vervullen. Het belang van deze bepalingen werd door de staats- en regeringshoofden tijdens hun top in Lissabon in maart 2000 onder woorden gebracht(31): "De Europese Raad acht het van essentieel belang dat in het kader van de interne markt en van een kenniseconomie ten volle rekening wordt gehouden met de verdragsbepalingen inzake diensten van algemeen economisch belang en ondernemingen die met het verlenen van die diensten zijn belast.".

57. Zowel deze politieke uitspraak als de veranderingen die zich momenteel voordoen, wijzen op de noodzaak van een proactieve houding ten opzichte van de diensten van algemeen belang, een houding die de op de interne markt gebaseerde aanpak insluit en overstijgt. In deze geest blijft de Commissie, samen met de instanties op het nationale, regionale en lokale niveau, ten gunste van de burger op drie fronten een Europees perspectief inzake diensten van algemeen belang bevorderen: door zich maximaal toe te leggen op het openstellen van de markt; door de coördinatie en solidariteit in Europa te versterken; en door andere communautaire bijdragen ter ondersteuning van de diensten van algemeen belang te ontwikkelen.

5.1. Maximaal streven naar het openstellen van de markt

58. Bij het openstellen van markten voor economische dienstverlening, met name netwerkdiensten, en de bijbehorende invoering van universele of openbare dienstverplichtingen moet rekening worden gehouden met de specifieke eigenschappen van iedere sector, inclusief de mate waarin marktintegratie reeds heeft plaatsgevonden. De gemeenschappelijke doelstelling is de Europese burger via de ontwikkeling van een concurrerende interne markt van dienst te zijn. Deze doelstelling werd nog eens bekrachtigd door de Europese Raad van Lissabon, die opriep tot een versnelde liberalisering op het gebied van gas, elektriciteit, vervoer en postdiensten en die de Commissie verzocht een voortgangsverslag op te stellen en passende voorstellen voor te bereiden voor zijn vergadering in het voorjaar van 2001.

59. De Commissie blijft voor het openstellen van markten de volgende beginselen hanteren:

- het gebruik van evaluatiehulpmiddelen om de werking, prestaties en het concurrentievermogen van diensten van algemeen belang te beoordelen, zodat de regelgeving kan worden aangepast aan technologische veranderingen (waardoor de mogelijkheden tot grensoverschrijdende dienstverlening binnen de interne markt toenemen), nieuwe consumentenbehoeften en nieuwe wensen van algemeen belang. De globale richtsnoeren voor het economisch beleid en het verslag betreffende de uitvoering ervan en de jaarlijkse mededeling van de Commissie Economische hervorming: Verslag over de werking van de producten- en kapitaalmarkten in de EU (Cardiff-verslag)(32) bieden het kader voor o.a. een regelmatige beoordeling van het functioneren van diensten van algemeen economisch belang in de interne markt. In specifieke sectoren, met name telecommunicatie, komen regelmatig evaluaties van regelgevingshervormingen en de effecten ervan beschikbaar(33); het zou nuttig zijn in alle sectoren waarvoor op communautair niveau een gemeenschappelijke kaderregeling bestaat, periodieke evaluaties te verrichten(34);

- het handhaven van een stapsgewijze benadering gebaseerd op de toetsing van hervormingen en op overleg met de diverse betrokkenen, waaronder consumenten. De Commissie blijft wijzigingen in het regelgevingskader voorbereiden door de publicatie van groenboeken(35), vergezeld van of aangevuld met verdere stadia van openbare raadpleging(36),

- het afdwingen van transparantie in de activiteiten van de aanbieders van diensten van algemeen economisch belang, hetzij openbaar hetzij particulier, met name met het oog op mogelijke concurrentievervalsing. De richtlijn van de Commissie tot wijziging van de zogenaamde doorzichtigheidsrichtlijn(37) heeft als doel een dergelijke transparantie af te dwingen door de regels voor een gescheiden boekhouding, die nu voor specifieke sectoren gelden, uit te breiden tot elke onderneming die een bijzonder of uitsluitend recht geniet dat krachtens artikel 86, lid 1, van het Verdrag door een lidstaat is verleend, of die krachtens artikel 86, lid 2, van het Verdrag belast is met het beheer van een dienst van algemeen economisch belang en in enige vorm staatssteun in verband met zulk een dienst ontvangt, waaronder subsidies, steun of vergoedingen, en die andere werkzaamheden verricht.

60. Wil de Europese economie de mogelijkheden die door het openstellen van de markten worden geboden, optimaal benutten, dan is het belangrijk dat er zo spoedig mogelijk over de hangende voorstellen van de Commissie wordt beslist. De Commissie verwacht dat het nieuwe regelgevingskader voor telecommunicatie, dat berust op haar voorstellen voor een kaderrichtlijn en vier specifieke richtlijnen(38), die in de loop van 2001 moeten worden aangenomen, wordt ingevoerd overeenkomstig het tijdschema dat de Europese Raad van Lissabon(39) voor de voltooiing van de interne markt heeft vastgesteld. De Commissie rekent er voorts op dat de Raad en het Europees Parlement zo spoedig mogelijk haar voorstellen inzake postdiensten en het vervoer goedkeuren(40).

61. Dezelfde redenering volgend heeft de Commissie, in het bijzonder om openbare en particuliere exploitanten op voet van gelijkheid te behandelen, een voorstel(41) ingediend, dat o.a. behelst dat de sectoren of diensten waarop Richtlijn 93/38/EEG betrekking heeft (water, energie, vervoer en telecommunicatie), van de werkingssfeer ervan kunnen worden uitgesloten, wanneer deze diensten in een gegeven lidstaat feitelijke mededinging ondervinden nadat de betrokken activiteit ingevolge de desbetreffende EG-wetgeving is geliberaliseerd. De liberalisering van de telecommunicatiesector heeft reeds invloed gehad op de toepassing van aanbestedingsvoorschriften. Ingevolge specifieke bepalingen in Richtlijn 93/38/EEG verklaarde de Commissie in een mededeling(42) dat zij van oordeel was dat de meeste diensten op dit gebied binnen de EU (met enkele uitzonderingen) uitgesloten waren van de werkingssfeer van Richtlijn 93/38/EEG.

5.2. Versterking van de coördinatie en solidariteit in Europa

62. De groeiende Europese integratie in bepaalde sectoren veronderstelt een vergelijkbare toename van de coördinatie in Europa met het oog op het toezicht op de werkzaamheden van regelgevers en bedrijfsleven. De passende institutionele regelingen zullen verschillen afhankelijk van de mate waarin marktintegratie is bereikt en van de mogelijke tekortkomingen waarvoor een oplossing moet worden gevonden, bijvoorbeeld als het gaat om de prestaties van bestaande nationale regelgevers.

63. Om de evaluatie van diensten van algemeen economisch belang te vergemakkelijken, kan de Commissie overwegen een onderzoek te verrichten naar de algemene resultaten die de lidstaten bij het beheer van deze diensten hebben geboekt, en naar de doeltreffendheid van de wetgeving. Bij een dergelijk onderzoek moet in het bijzonder rekening worden gehouden met de wisselwerking tussen verschillende infrastructuurnetwerken, alsmede met de doelstellingen van economische efficiëntie, consumentenbescherming en economische, sociale en territoriale samenhang.

64. Wegens de bijzondere plaats die de diensten van algemeen economisch belang in de gemeenschapelijke waarden van de Unie innemen, waarop in artikel 16 van het Verdrag wordt gewezen, moet tegelijkertijd ook de koppeling tussen de toegang tot diensten van algemeen belang en het Europees burgerschap worden erkend. Hoewel de lidstaten grote vrijheid behouden als het gaat om de middelen waarmee zij de doelstelling van solidariteit, die via de diensten van algemeen belang vorm krijgt, wil verwezenlijken, kan een gemeenschappelijke basisdefinitie van dit algemeen belang noodzakelijk zijn om de trouw aan de beginselen van de Unie te versterken. De Commissie beschouwt de bepalingen inzake de toegang tot diensten van algemeen economisch belang in het ontwerp-handvest van de grondrechten als een belangrijke stap in deze richting.

5.3. Overige communautaire bijdragen ter ondersteuning van diensten van algemeen belang

65. De betrokkenheid van de Gemeenschap bij diensten van algemeen belang gaat verder dan de ontwikkeling van de interne markt, waaronder het aanreiken van instrumenten ter waarborging van kwaliteitsnormen, de coördinatie tussen regelgevers en de beoordeling van activiteiten. Andere communautaire beleidsinstrumenten en acties hebben dezelfde doelstellingen, namelijk consumentenbescherming en economische, sociale en territoriale samenhang, en helpen diensten van algemeen economisch belang hun taken te vervullen. Dergelijke bijdragen zijn bedoeld om de rol van de nationale, regionale en lokale instanties op hun respectieve gebieden te versterken, en geenszins om hun plaats in te nemen. Sinds de mededeling van 1996 over de diensten van algemeen belang hebben de volgende specifieke ontwikkelingen plaatsgehad:

- de goedkeuring door de Commissie en de lidstaten van een ontwikkelingsplan voor de communautaire ruimte, waarin het kader en de belangrijkste beleidsopties voor de ontwikkeling van het Europese grondgebied worden beschreven;

- de uitvoering van het programma inzake Trans-Europese netwerken, overeenkomstig de toezeggingen van de staatshoofden en regeringsleiders en de sectorale richtsnoeren die door de Raad en het Europees Parlement zijn goedgekeurd. Naar verwachting zal door een herziening van de richtsnoeren voor de vervoersnetwerken de verwezenlijking van de doelstellingen op dat gebied weer een stap dichterbij komen;

- het initiatief voor de totstandbrenging van een Europese onderzoekruimte om de coördinatie tussen nationale en communautaire beleidsvormen te verbeteren(43), waaronder aspecten aangaande de "territorialisering" van onderzoeks- en elektronische netwerken;

- de goedkeuring door de Commissie van het actieplan inzake consumentenbeleid 1999-2001, waarin diensten van algemeen belang een prioritair gebied worden genoemd;

- het actieplan e-Europa inzake een informatiemaatschappij voor allen, met als doel de invoering van digitale technologieën in geheel Europa te versnellen. Hiertoe richt het actieplan zich op betaalbare toegang, de ontwikkeling van de noodzakelijke vaardigheden en maatregelen ter stimulering van het Internet-gebruik (zoals eLeren, eGezondheid en eOverheid).

66. De horizontale wetgeving inzake consumentenbescherming geldt eveneens voor alle diensten van algemeen belang. Deze horizontale wetgeving heeft betrekking op fundamentele vraagstukken op het punt van de consumentenbescherming, zoals oneerlijke contractvoorwaarden, televerkoop, enz. Het is evenwel nodig ervoor te zorgen dat de horizontale en sectorale consumentenwetgeving in de gehele EU op doeltreffende en niet-discriminerende wijze kan worden uitgevoerd. Hiertoe is een systematische inspanning van alle betrokkenen vereist, waaronder een nauwere administratieve samenwerking tussen lidstaten, nationale regelgevende instanties, dienstverrichters en consumentenvertegenwoordigers.

67. In het kader van de Wereldhandelsorganisatie (WTO) en meer in het bijzonder van de Algemene Overeenkomst inzake de handel in diensten (AOHD) streeft ook de Gemeenschap ernaar haar diensten van algemeen economisch belang in stand te houden. Er dient te worden opgemerkt dat krachtens de AOHD-overeenkomst de leden van de WTO het soevereine recht behouden om economische en niet-economische activiteiten binnen hun grondgebied te reguleren en om te waarborgen dat legitieme publieke doelstellingen worden verwezenlijkt. Zelfs op terreinen waar toezeggingen zijn gedaan, hebben landen dus de mogelijkheid de kwaliteitsnormen en de sociale doelstellingen die aan hun stelsel ten grondslag liggen te handhaven. Het legitieme recht dat de leden hebben om een adequaat regelgevingskader te creëren met het oog op het effectief functioneren van de dienstensector, mag echter niet als een oneigenlijk middel worden gebruikt om de handel te belemmeren.

68. Diensten van algemeen belang op het gebied van welzijn en sociale bescherming behoren tot de nationale of regionale verantwoordelijkheid. Niettemin heeft de Gemeenschap een erkende rol bij de bevordering van de samenwerking en coördinatie op dit terrein. Een bijzonder aandachtspunt van de Commissie is de bevordering van de samenwerking door de lidstaten ten aanzien van kwesties die verband houden met de hervorming van de sociale bescherming. Volgend op de goedkeuring door de Raad van de mededeling betreffende de modernisering van de sociale bescherming(44) en het mandaat van de Europese Raad van Lissabon aan de Groep van hoge ambtenaren inzake sociale bescherming zal de Commissie zich bezighouden met het toezicht op de hervorming en de discussie over beleidsvormen op gang brengen teneinde op dit punt een Europese consensus te bereiken.

(1) PB C 281 van 26.9.1996, blz. 3.

(2) Zie bijlage II

(3) Het EVV en het ECG hebben een handvest voor diensten van algemeen belang voorgesteld dat een belangrijke bijdrage levert aan de actuele discussie over de toekomst van diensten van algemeen belang.

(4) De begrippen universele en openbare dienstverplichting zijn erkend door de jurisprudentie van het Hof van Justitie (Zaak C-320/91 Corbeau [1993]; Zaak C-393/92 Almelo [1994]) en ontwikkeld in de communautaire wetgeving betreffende die diensten waarvoor een gemeenschappelijk regelgevingskader is ingesteld om een interne Europese markt te verwezenlijken (zie hieronder, hoofdstuk 4).

(5) Zaak C-159/94 EDF [1997].

(6) Zie de jaarlijkse verslagen van de Commissie over het mededingingsbeleid.

(7) Als voorbeeld van de verenigbaarheid van de financiering van de publieke omroep met het mededingingsrecht op grond van artikel 86, lid 2, zie besluit van de Commissie van 24.2.1999 ten aanzien van steunmaatregel NN 70/98, Kinderkanal en Phoenix, PB 1999 C 238/3, en besluit van de Commissie van 29.9.1999 ten aanzien van steunmaatregel NN 88/98, BBC News 24, PB 2000 C 78/6.

(8) Zaak T-106/95 FFSA [1997]; Zaak T-46/97 SIC [2000]; Zaak C-174/97P FFSA [1998].

(9) Voor de toepassing van hetzelfde beginsel, zie de ontwerpverordening inzake vervoer over land, COM(7) 2000/9 van 26 juli 2000, en de doorzichtigheidsrichtlijn, Richtlijn 2000/52/EG van de Commissie van 26.7.2000 tot wijziging van Richtlijn 80/723/EEG (PB L 193 van 29.7.2000).

(10) Zaak C-364/92 SAT/Eurocontrol [1994].

(11) Zaak C-343/95 Diego Calí [1997].

(12) Zaak 263/86 Humbel [1988].

(13) Zaken C-159/91 en C-160/91 Poucet [1993].

(14) Zaak C-109/92 Wirth [1993].

(15) Volgens het Europese Hof van Justitie (Zaken C-215/96 en C-216/96 Bagnasco [1999]) zijn er gevolgen voor de handel tussen lidstaten wanneer op grond van een aantal objectieve elementen feitelijk en rechtens met een voldoende mate van waarschijnlijkheid kan worden verwacht dat het bewuste gedrag op de handelsstromen tussen lidstaten een zodanige invloed kan uitoefenen dat de verwezenlijking van de doelstelling van een interne markt in alle lidstaten wordt geschaad. Bij het opstellen van deze criteria moet worden verwezen naar de positie en de belangrijkheid van de betrokken partijen op de relevante markt.

(16) Bekendmaking inzake overeenkomsten van geringe betekenis die niet vallen onder artikel 81, lid 1 (PB C 372 van 9.12.1997, blz. 13).

(17) Bekendmaking inzake de de minimis-regel betreffende overheidssteun (PB C 68, 6.3.1996, blz. 9) die zal worden gevolgd door een de minimis-verordening inzake staatssteun, waarvan het ontwerp is gepubliceerd in PB C 89 van 28.3.2000, blz. 6.

(18) Om van de derogatie op het algemeen verbod van staatssteun ingevolge artikel 87, lid 3, onder d), te kunnen profiteren, moet de steun worden gebruikt voor culturele doeleinden, zoals filmproductie. Zie bijvoorbeeld het besluit van de Commissie van 29 juli 1998 om geen bezwaar te maken tegen de Franse steunregeling voor de productie van films (N 3/98, PB 1998 C 279) en de daarop volgende besluiten om geen bezwaar te maken tegen de steunregelingen voor de productie van films in Duitsland (Bund) (N 4/1998, Beschikking van 21.4.1999, PB 1999 C 272/4), Ierland (N 237/2000, besluit van 28.6.2000, nog niet in het PB gepubliceerd), Nederland (N 486/1997, besluit van 25.11.1998, PB 1999 C 120/2) en Zweden (N 748/1999, Beschikking van 2.2.2000, PB 2000 C 134/3). Zoals uit deze besluiten blijkt, maakt artikel 87, lid 3), onder d), het mogelijk om op grond van de specifieke omstandigheden in elke lidstaat steun voor de productie van films toe te kennen, en in het bijzonder dat er flexibiliteit wordt betracht bij de evaluatie van de steun voor low-budget en moeilijke films. In afwachting van de uitkomst van de herziening van de steunregelingen in andere lidstaten zal de Commissie de behoefte aan een nauwkeuriger kaderregeling vaststellen. Dit geschiedt in nauw overleg met de lidstaten (zie de Mededeling van de Commissie van 14.12.1999 inzake "Beginselen en richtsnoeren voor het audiovisuele beleid van de Gemeenschap in het digitale tijdperk", COM(1999) 657 def.).

(19) Richtsnoeren inzake staatssteun voor kleine en middelgrote ondernemingen (PB C 213, 23.7.1996, blz. 4), die zullen worden gevolgd door een generieke vrijstelling. Verordening betreffende staatssteun voor kleine en middelgrote ondernemingen, waarvan het ontwerp is gepubliceerd in (PB C 89 van 28.3.2000, blz. 15).

(20) Richtsnoeren inzake staatssteun voor ondernemingen in stedelijke probleemgebieden (PB C 146 van 14.5.1997, blz. 6).

(21) Richtsnoeren inzake steunmaatregelen inzake werkgelegenheid (PB C 334 van 12.12.1995, blz. 4).

(22) Kaderregeling inzake opleidingssteun (PB C 343 van 11.11.1998, blz. 10), die zal worden gevolgd door een generieke vrijstelling. Verordening betreffende opleidingssteun, waarvan het ontwerp is gepubliceerd in PB C 89 van 28.3.2000.

(23) Richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen (PB C 74 van 10.3.1998, blz. 9).

(24) Communautaire richtsnoeren inzake staatssteun ten behoeve van het milieu (PB C 72 van 10.3.1994, blz. 3).

(25) Communautaire kaderregeling inzake staatssteun voor onderzoek en ontwikkeling (PB C 45 van 17.2.1996, blz. 5).

(26) Verslag van de Europese Commissie aan de Raad van Ministers, "Diensten van algemeen economisch belang in de banksector", goedgekeurd door de Commissie op 17 juni 1998 en voorgelegd aan de Ecofin-Raad op 23 november 1998.

(27) Gallup Europe, verslag: "The situation of telecommunications services in the regions of the European Union", april 2000.

(28) COM(1999) 182 def. van 20 juli 1999.

(29) COM(2000) 9 van 26 juli 2000.

(30) Eurobarometer nr. 53 van juli 2000 "The Europeans and Services of General Interest".

(31) Europese Raad van Lissabon, 23-24 maart 2000, conclusies van het Voorzitterschap, SN 100/00, punt 19.

(32) COM(1999) 10 van 20 januari 1999, COM(2000) 26 van 26 januari 2000.

(33) "Vijfde Verslag over de tenuitvoerlegging van het pakket telecommunicatieregelgeving", COM(1999) 537 van 11 november 1999.

(34) Op dit moment is de Commissie bezig een evaluatie voor te bereiden van de regelgevingshervormingen en dienstverleningsnormen in de gas- en elektriciteitssector.

(35) Voorbeelden van groenboeken zijn: "Het Citizens' Network: De verwezenlijking van de mogelijkheden van het openbaar personenvervoer in Europa", COM(95) 601; "Naar een eerlijke en doelmatige prijsstelling in het vervoer - Mogelijke beleidskeuzen voor het internaliseren van de externe kosten van vervoer in de Europese Unie", COM(95) 691; "Groenboek over een nummeringsbeleid voor telecommunicatiediensten in Europa", COM(96) 590; "Groenboek over de convergentie van de sectoren telecommunicatie, media en informatietechnologie en de implicaties daarvan voor de regelgeving - Naar een aanpak voor de informatiemaatschappij", COM(97) 623.

(36) Zie bijvoorbeeld de mededeling over de openbare raadpleging betreffende de ontwerp-mededeling over de toepassing van de mededingingsregels op de postsector, met name over de beoordeling van bepaalde overheidsmaatregelen met betrekking tot postdiensten, COM(96) 480, als vervolg op het Groenboek van de Commissie over de ontwikkeling van de interne markt voor postdiensten, COM(91) 476; de mededeling over de resultaten van de openbare raadpleging over de herziening van de communicatiewetgeving 1999 en uitgangspunten voor het nieuwe regelgevingskader, COM(2000) 239.

(37) Richtlijn 2000/52/EG van de Commissie van 26 juli 2000 tot wijziging van Richtlijn 80/723/EEG (PB L 193 van 29.7.2000, blz. 75).

(38) Zie bijlage I.

(39) Europese Raad van Lissabon, 23-24 maart 2000, conclusies van het Voorzitterschap, SN 100/00, punt 17.

(40) COM(2000) 319 van 30 mei 2000.

(41) Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad houdende coördinatie van de procedure voor het plaatsen van opdrachten in de sectoren water- en energievoorziening en vervoer, COM(2000) 276, 10 mei 2000

(42) PB C 156 van 3.6.1999, blz. 3.

(43) "Naar een Europese onderzoekruimte", COM(2000) 6 van 18 januari 2000.

(44) "Een gemeenschappelijke strategie voor de modernisering van de sociale bescherming", COM(1999) 347 van 14 juli 1999.

BIJLAGE I

STAND VAN ZAKEN IN AFZONDERLIJKE SECTOREN

Ten aanzien van bepaalde diensten van algemeen belang is de markt opengesteld door middel van toepassing van rechtsvoorschriften betreffende de interne markt en het mededingingsbeleid van de EU. In deze bijlage worden de ontwikkelingen geëvalueerd die zich hebben voorgedaan in sectoren die onder de communautaire regels vallen. Niet alle diensten van algemeen belang worden besproken. Met name zijn niet-economische diensten uitgesloten(1).

Elektronische communicatie

Sinds 1990 heeft de Europese Commissie geleidelijk een allesomvattende wetgeving voor de liberalisering van de telecommunicatiemarkt tot stand gebracht. Door de mededinging alle ruimte te geven, heeft dit beleid de ontwikkeling van de markt in belangrijke mate beïnvloed; het heeft bijgedragen tot de opkomst van een sterke communicatiesector in Europa en consumenten en zakelijke gebruikers laten profiteren van een ruimere keuze, lagere prijzen en innovatieve diensten en toepassingen.

Vanaf januari 1998 werden op grond van het bestaande wetgevingskader alle telecommunicatiediensten en -netwerken geliberaliseerd. Hierdoor werd een vanouds door staatsmonopolies gekenmerkte sector omgevormd tot een dynamische bedrijfstak die zich vol overgave op de wereldmarkt begaf.

Aan de basis van de daaruitvoortkomende wetgeving lag een politieke doelstelling, namelijk de bevordering van groei, het scheppen van arbeidsplaatsen en het concurrentievermogen, de bescherming van de consumentenbelangen, de zorg voor een ruime keuze van dienstverrichters en diensten voor alle gebruikers en de bevordering van innovatie, concurrerende prijzen en kwaliteit van de dienstverlening.

Het wetgevingskader dat met het oog op de liberalisering van 1998 tot stand werd gebracht, is geëvalueerd in het licht van markt- en technologische ontwikkelingen en de bij de uitvoering van de wetgeving opgedane ervaring. Vele gebieden van de EU-telecommunicatiemarkt worden nog steeds gedomineerd door de gevestigde marktdeelnemers in de lidstaten, ondanks een groeiend aantal ondernemers en dienstverrichters. De evaluatie biedt de mogelijkheid de bestaande regelgeving opnieuw te beoordelen, ervoor te zorgen dat deze de ontwikkeling van de mededinging en de keuze van de consument versterkt en door te gaan met het beschermen van de doelstellingen van algemeen belang. Hiertoe worden er in het nieuwe kader, dat vanaf 1 januari 2002 van kracht wordt, vijf nieuwe richtlijnen voorgesteld(2), waaronder een die speciaal gericht is op diensten van algemeen openbaar belang, "namelijk de universele dienst en gebruikersrechten met betrekking tot elektronische communicatienetwerken en -diensten".

De Gemeenschap heeft de lidstaten gevraagd de ondernemers universele dienstverplichtingen op te leggen, zodat in een breed scala van basisdiensten zal worden voorzien. Het huidige regelgevingskader inzake universele dienstverlening vereist dat een gedefinieerd minimumaantal diensten van een bepaalde kwaliteit voor alle gebruikers tegen een betaalbare prijs beschikbaar is, ongeacht de streek waar de gebruikers wonen. De wetgeving gaat uitvoerig in op de desbetreffende diensten, duidt waar nodig de procedure aan voor de aanwijzing van ondernemers met specifieke verplichtingen, en zet het kader uiteen voor de financiering van de nettokosten in verband met deze dienstverplichtingen door marktdeelnemers. Deze benadering van universele dienstverlening wordt in de voorgestelde nieuwe richtlijn gehandhaafd.

Uit informatie van de lidstaten is gebleken dat deze afweging van universele dienstverplichtingen tegen de voortdurende openstelling van de markt het bedrijfsleven ertoe heeft aangespoord een dynamische kijk op het begrip universele dienstverlening te ontwikkelen. Hoewel het formele wetgevingskader minimale dienstverleningsgaranties biedt, worden ondernemingen dankzij de mededinging gestimuleerd om nieuwe tariefpakketten en contractvoorwaarden aan te bieden, die zorgen voor een verdere versterking van de diensten die de consument als standaard in de gehele Gemeenschap mag verwachten. Dit wordt reeds in praktijk gebracht in de sector mobiele communicatie, waar geen specifieke universele dienstverplichtingen gelden, maar waar de diensten door een sterke mededinging snelle vernieuwingen hebben ondergaan, waaronder de wijdverbreide mogelijkheid voor gebruikers om een pre-paidpakket te kiezen. Het laatste onderzoeksresultaat(3) in de Gemeenschap wijst uit dat een groot percentage particuliere gebruikers nu uitsluitend kiest voor mobiele telefoondiensten (in plaats van een vaste verbinding) en dat huishoudens met een lager inkomen net even vaak of zelfs nog vaker uitsluitend een mobiel abonnement hebben als huishoudens met een hoger inkomen.

Postdiensten

Het bestaande wetgevingskader(4) heeft circa 3 % van de Europese markt voor postdiensten opengesteld (d.w.z. postzendingen van meer dan 350 g of waarvoor meer dan vijfmaal het basistarief geldt). Zeven lidstaten (Denemarken, Duitsland, Finland, Italië, Nederland, Zweden, Spanje) zijn in bepaalde opzichten met het openstellen van de markt verder gegaan dan in de postrichtlijn wordt vereist.

Op 3 mei 2000 keurde de Europese Commissie een nieuw voorstel voor een richtlijn goed met als doel in 2003 nog eens gemiddeld 20 % van de markt voor postdiensten open te stellen (d.w.z. volledige openstelling van de markt voor exprespost en uitgaande grensoverschrijdende post en een verlaging van het maximumgewicht en de maximumprijs tot respectievelijk 50 g en 2,5 maal het basistarief voor alle andere postzendingen). Tevens breidt het de bestaande rechten van de consument inzake schadevergoedings- en klachtenbehandelingsmechanismen uit tot alle aanbieders van postdiensten en blijven deze niet beperkt tot de openbaredienstverlening.

De bestaande richtlijn omschrijft een universele dienst als een dienst die toegankelijk is voor alle gebruikers en welke inhoudt dat op alle punten van het grondgebied (van de lidstaten) permanent postdiensten van een bepaalde kwaliteit worden aangeboden tegen prijzen die voor alle gebruikers betaalbaar zijn. Bovendien omschrijft de postrichtlijn meer specifiek een minimale universele dienst die het dagelijks ophalen en bezorgen (ten minste 5 dagen per week) van postzendingen tot 2 kg en pakketten tot 10 kg alsmede aangetekende zendingen en zendingen met aangegeven waarde behelst. De lidstaten dienen te waarborgen dat grensoverschrijdende pakketten tot 20 kg worden bezorgd en mogen de minimale binnenlandse universele dienstverlening uitbreiden tot pakketten van maximaal 20 kg. Ten slotte stelt de postrichtlijn ook Europese normen vast voor de kwaliteit van de dienstverlening betreffende de grensoverschrijdende post die onder de "snelste bezorgcategorie" valt. Een nationale regulerende instantie, die onafhankelijk is van de exploitanten van postdiensten, ziet erop toe dat de verplichtingen van de richtlijn worden nageleefd.

Wat betreft niet-voorbehouden postdiensten die buiten het toepassingsgebied van de universele dienstverlening vallen, kunnen lidstaten algemene machtigingsprocedures instellen voor zover dat nodig is om naleving van essentiële eisen te waarborgen. Wat betreft niet-voorbehouden diensten die binnen het toepassingsgebied van de universele dienstverlening vallen, kunnen lidstaten individuele vergunningen instellen voor zover dat nodig is om de naleving van essentiële eisen te waarborgen en de universele dienst te vrijwaren. De lidstaten kunnen eveneens vergunningen verlenen aan alternatieve exploitanten teneinde de universele dienstverlening in specifieke geografische gebieden gestalte te geven. Ten slotte kan een compensatiefonds worden gevormd om ervoor te zorgen dat de universele dienst gevrijwaard blijft, ingeval de universele dienstverplichtingen de leveranciers van de universele dienst een onevenredige financiële last opleggen.

De ervaring tot nu toe heeft geleerd dat de universele dienstverlening in de gehele Unie gehandhaafd blijft, ook in de zeven lidstaten die in bepaalde opzichten verder zijn gegaan met het openstellen van de markt dan in de postrichtlijn wordt vereist. In het algemeen zijn de exploitanten van postdiensten, waaronder leveranciers van universele diensten, efficiënter gaan werken en is de dienstverlening vergeleken met verscheidene jaren geleden verbeterd (bijvoorbeeld het dienstenpakket en de kwaliteit van de dienstverlening met betrekking tot zowel binnenlandse als grensoverschrijdende post). Een goed voorbeeld van een dergelijke verbetering is de kwaliteit van de dienstverlening betreffende de grensoverschrijdende prioritaire post: het bezorgpercentage binnen D+3 is in de periode 1997 tot 1999 toegenomen van 84 % tot 91 %.

De postsector zal zich in de komende jaren waarschijnlijk vrij snel ontwikkelen omdat elektronische post de traditionele post tot op zekere hoogte kan vervangen. Daarnaast zal door de automatisering van de postverwerking de productiviteit toenemen en zal het nodig zijn nieuwe of verbeterde diensten te ontwikkelen (voor de elektronische handel is een doeltreffend logistieknetwerk vereist om in de gehele Unie goederen te bezorgen en diensten te verrichten). Deze diensten zullen voor alle gebruikers van postdiensten toegankelijk zijn dankzij de verdere uitbouw van de universele dienstverlening.

Vervoer

1. Liberalisering

Het Verdrag weerspiegelt de specifieke uitdagingen waarmee men bij de openstelling van de vervoersmarkt voor communautaire mededinging te maken krijgt, door in artikel 70 het gemeenschappelijk vervoerbeleid in het leven te roepen. Op deze wijze erkenden de lidstaten dat de vorming van interne vervoersmarkten, de liberalisering en de verwezenlijking van doelstellingen op het gebied van de openbaredienstverlening fundamentele onderdelen zijn van een geïntegreerde beleidsaanpak. Derhalve is de Gemeenschap begonnen de vervoersmarkten geleidelijk te liberaliseren om ervoor te zorgen dat aan veiligheidsnormen wordt voldaan en om te waarborgen dat essentiële doelstellingen van openbaredienstverlening worden bereikt. Er is aanzienlijke vooruitgang geboekt bij het openstellen van markten voor de mededinging in de gehele EU.

Luchtvervoer

De geleidelijke openstelling van de markten begon in 1987 en werd afgerond met het "derde luchtvaartpakket"(5) dat in 1993 van kracht werd. Het pakket zorgde voor volledige liberalisering van het intracommunautaire vervoer vanaf 1 april 1997, toen luchtvaartmaatschappijen cabotagerechten werden toegekend in een lidstaat waarin zij niet gevestigd waren.

Ten aanzien van de afhandeling door de luchtvaartmaatschappij zelf zijn de gronddiensten op basis van communautaire wetgeving in 1996(6) geliberaliseerd, wat betreft luchthavens die vanaf 1 januari 1998 meer dan 1 miljoen reizigers per jaar verwerken. De afhandeling door derden is geliberaliseerd sinds 1 januari 1999 (3 miljoen reizigers, en in een verdere fase 2 miljoen reizigers vanaf 1 januari 2001).

Zeevervoer

Wat betreft het internationale vervoer tussen de lidstaten heeft volledige liberalisering plaatsgevonden. De communautaire wetgeving(7) heeft gezorgd voor de liberalisering van cabotagediensten in het zeevervoer vanaf 1 januari 1993. Er werden tijdelijke vrijstellingen verleend aan Frankrijk, Italië, Spanje, Portugal en Griekenland. In deze lidstaten werd als laatste de cabotage met eilanden geliberaliseerd, die op 1 januari 1999 werd opengesteld, met uitzondering van twee sectoren in Griekenland die een aanvullende tijdelijke vrijstelling tot 1 januari 2004 hebben gekregen. In de havensector zal het probleem van de markttoegang en de financiering via toekomstige communautaire wetgeving worden aangepakt.

Wegvervoer

Communautaire mededinging werd voor het eerst ingevoerd in 1969 door middel van een systeem van communautaire contingenten voor internationale reizen. In 1992 werd dit systeem vervangen door communautaire vergunningen(8) die op grond van objectieve kwaliteitscriteria toegang tot de EU-markten verschaften. Per 1 juli 1998 zijn op grond van communautaire wetgeving de kwantitatieve beperkingen voor het verrichten van cabotagediensten volledig afgeschaft(9).

De toegang tot de internationale markt voor het personenvervoer is sinds 1 juni 1992 geliberaliseerd(10). De desbetreffende verordening behelst de voorwaarden voor markttoegang voor elke vorm van personenvervoer over de weg (ongeregeld en geregeld vervoer, pendelvervoer en bijzondere vormen van geregeld vervoer). Behalve voor nationale geregelde diensten werden er op grond van twee verordeningen(11) cabotagerechten ingevoerd, die sinds 1 januari 1996 krachtens een vergunningsstelsel vrije toegang verschaffen.

De markt voor gecombineerd-vervoersdiensten (strakke definitie teneinde te voorkomen dat het vervoer over de weg de hoofdmoot van een gecombineerd-vervoersroute gaat vormen) is sinds 1 juli 1993 volledig geliberaliseerd(12).

Binnenvaart

Vanouds hebben er nationale "systemen van bevrachting bij toerbeurt" bestaan. De communautaire wetgeving(13) verlangde evenwel dat de lidstaten dergelijke systemen per 1 januari 2000 zouden afschaffen; vanaf dat moment mogen contracten op het gebied van de nationale en internationale binnenvaart in de Gemeenschap vrij worden afgesloten en mag er vrij over prijzen worden onderhandeld.

Spoorwegvervoer

Het werd duidelijk dat de bestaande communautaire wetgeving inzake markttoegang en de organisatorische en financiële structuur van spoorwegmaatschappijen en inzake vergunningverlening en de toewijzing van routes te vaag was om doeltreffend te kunnen zijn. De Commissie heeft daarop gereageerd met een pakket voorstellen(14) om deze aspecten te versterken. Het breidt de vergunningsvoorschriften uit tot alle spoorwegondernemingen in de Gemeenschap en stelt duidelijke en uitgebreide regels en processen vast voor de bepaling van rechten en de toewijzing van capaciteit. En het belangrijkste is dat het goederenvervoer toegang krijgt tot het communautaire basisspoorwegnet. Het pakket werd in juli 1998 door de Commissie goedgekeurd en is ter goedkeuring aan de Raad voorgelegd, die daarover begin 2001 een besluit zal nemen.

2. Algemene beginselen voor instrumenten van openbaredienstverlening

In alle gevallen waarin op grond van communautaire wetgeving liberalisering plaatsvond, werden in de praktijk vervoersdiensten van algemeen belang op hoog niveau gehandhaafd. De wetgeving voorzag in instrumenten voor het geval er minimumkwaliteitsnormen moesten worden gewaarborgd. Intensieve mededinging in de lucht- en zeevaart heeft geen gevaar opgeleverd voor de verstrekking van openbare diensten, omdat de lidstaten passende vrijwaringsmaatregelen hebben getroffen.

Het is duidelijk dat in dit proces de goedkeuring van een serie maatregelen en beleidsvormen een essentiële factor is geweest om te verzekeren dat fundamentele normen op het gebied van de openbare dienstverlening binnen het kader van deze geleidelijke openstelling van de markt worden gehandhaafd en verbeterd, met name ten aanzien van het volgende:

- het garanderen van de dienstverlening op onrendabele routes. Wanneer liberalisering plaatsvindt, is het vaak noodzakelijk maatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat continuïteit van de dienstverlening op niet-rendabele routes wordt verzekerd. Dit kan op twee manieren gebeuren. Ten eerste via rechtstreekse subsidies voor alle vervoersondernemers die de route op niet-discriminerende basis exploiteren, en ten tweede via de toekenning van uitsluitende rechten om een dienst met of zonder vergoeding te verrichten.

Voorbeelden van de toekenning van dergelijke rechten betreffen diensten voor vliegvelden of havens van eilanden of afgelegen regio's. Deze regelingen waarborgen de essentiële mobiliteit van bewoners en bedrijven in zulke gebieden en maken de levering van noodzakelijke goederen mogelijk.

In veel situaties is krachtens de regels inzake staatssteun goedkeuring voor dergelijke regelingen vereist. De Commissie heeft in zulke gevallen dergelijke regelingen consequent aanvaard, mits deze het handelsverkeer en de mededinging zo min mogelijk zullen vervalsen en zij in het betrokken geval redelijkerwijs noodzakelijk zijn. Zo worden uitsluitende rechten in beginsel verenigbaar met het Verdrag geacht indien zij via een openbare en niet-discriminerende aanbesteding worden gegund;

- het garanderen van onafgebroken minimale dienstverleningsnormen op een gegeven route. Wanneer in het vervoerwezen markten voor de mededinging worden opengesteld, moet er vaak voor worden gewaakt dat de dienstverleningsnormen niet worden verlaagd, omdat ondernemingen soms kwaliteit en regelmaat opofferen voor kostenbeperking. Dit kan in strijd zijn met de doelstellingen van openbare dienstverlening. Om dit tegen te gaan, stellen de lidstaten in het algemeen minimumtoegangseisen alvorens een exploitatievergunning te verlenen, en deze aanpak wordt op niet-discriminerende wijze op alle potentiële toetreders toegepast. De toegang via zee, tussen eilanden en het vasteland van de EU, wordt vaak gewaarborgd door bepaalde minimumeisen te stellen inzake de regelmaat, capaciteit en tarieven van diensten met het oog op reizigers en goederen. Er moeten eventueel rechtstreekse subsidies beschikbaar worden gesteld om de oplopende kosten als gevolg van dergelijke voorwaarden te compenseren. Door deze subsidies zou bijvoorbeeld de prijs van een kaartje per persoon of per vervoerd product worden verlaagd. Zij worden geacht op niet-discriminerende basis aan alle exploitanten van dezelfde route te worden toegekend.

Deze beginselen kan men in de praktijk bijvoorbeeld toegepast zien in de lucht- en binnenvaart.

3. Voorbeelden van vervoerssectoren

Luchtvervoer

De luchtvaart is er een uitstekend voorbeeld van hoe volledige liberalisering verenigbaar kan zijn met de handhaving van openbaredienstverplichtingen. In het kader van deze liberalisering hadden de lidstaten het recht een openbaredienstverplichting op te leggen wanneer zij van mening waren dat een bepaalde route van vitaal belang was voor de economische ontwikkeling van de regio waar de luchthaven zich bevond. Dit kan betrekking hebben op verbindingen met een luchthaven in een perifere of ontwikkelingsregio op hun grondgebied of op een weinig gebruikte route naar een regionale luchthaven op hun grondgebied. De normen in verband met de openbaredienstverplichting kunnen de prijzen, het aantal aangeboden zitplaatsen, de vluchtfrequentie, enz. betreffen. Een soortgelijk dienstverleningsniveau zou niet worden bereikt indien luchtvaartmaatschappijen uitsluitend op hun commerciële belangen letten. De Commissie houdt toezicht op de keuze van de routes en de opgelegde normen.

Wanneer voor een route een openbaredienstverplichting geldt, blijft deze route toegankelijk voor iedere luchtvaartmaatschappij die deze verplichting nakomt. Indien evenwel niemand bereid is op de route te vliegen omdat het commercieel niet interessant is, kunnen de lidstaten gedurende ten hoogste drie jaar de toegang tot de route tot slechts één luchtvaartmaatschappij beperken. In dit geval wordt het recht om zulke diensten te verlenen via een openbare aanbesteding op communautair niveau gegund.

Behalve dat zij openbaredienstverplichtingen mogen opleggen, kunnen de lidstaten ook steun van sociale aard verlenen. Door middel van dergelijke steun hebben Spanje, Portugal en Frankrijk niet-levensvatbare routes gesubsidieerd. Deze benadering kan worden gecombineerd met het opleggen van een openbaredienstverplichting die een bepaald dienstverleningsniveau op de desbetreffende route waarborgt. De steun is van sociale aard indien hij uitsluitend betrekking heeft op specifieke categorieën reizigers op de route, zoals kinderen of gehandicapten. In het geval van minder bevoorrechte regio's als eilanden kan de steun de gehele bevolking van de regio in kwestie betreffen.

Deze beide systemen voor de handhaving van minimale dienstverleningsnormen op niet-commerciële routes blijken in het luchtvervoer tot op heden vrij goed te voldoen.

Openbaar vervoer over de weg

De harmonisatie van een basisniveau van mededinging en minimale transparantie-eisen bij het toekennen van dienstverleningscontracten worden noodzakelijk geacht om een hoge kwaliteit te garanderen. De Commissie heeft een ontwerpverordening inzake openbare diensten in het personenvervoer(15) aangenomen, die ervoor zorgt dat ondernemers in het openbaar vervoer een zodanige concurrentiedruk ervaren dat zij hun reizigers betere diensten verlenen, de kosten in bedwang houden en het hoogst mogelijke veiligheidsniveau realiseren. Tevens verplicht zij de vervoersautoriteiten uitdrukkelijk toe te zien op een adequate dienstverlening om de kwaliteit en integratie van de diensten en de belangen van de werknemers te beschermen. Een efficiënt openbaar vervoer wordt geacht een essentiële rol te spelen in de bestrijding van verstoppingen en de verbetering van de milieukwaliteit.

Energie

De elektriciteitsrichtlijn(16) schrijft voor dat de lidstaten ten minste 30 % van de binnenlandse vraag in 2000 openstellen voor mededinging in de gehele EU, terwijl de gasrichtlijn(17) een openstelling van de markt van ten minste 20 % eist. De Gemeenschap heeft de weg van de geleidelijkheid bewandeld bij de totstandbrenging van een open en concurrerende interne gas- en elektriciteitsmarkt. De eerste liberaliseringsrichtlijnen in deze sectoren moesten door de lidstaten in respectievelijk februari 1999(18)(19) en augustus 2000(20) worden uitgevoerd. Deze benadering werd gekozen om de bedrijfstak de gelegenheid te geven zich aan de veranderingen aan te passen en om ervoor te zorgen dat de nodige maatregelen kunnen worden getroffen om de instandhouding en groei van de diensten van algemeen belang op deze gebieden te waarborgen.

Hoewel de twee richtlijnen de specifieke verschillen tussen de betrokken sectoren weerspiegelen, behelzen zij beide een soortgelijke benadering: zij introduceren minimale openstellingsniveaus voor de geleidelijke liberalisering van de vraag(21) en zij schrijven voor dat derden op niet-discriminerende wijze toegang krijgen tot netwerken en wezenlijke faciliteiten als gasopslag, dat er voor transport- en distributievoorzieningen opsplitsingsmaatregelen worden getroffen en dat er een effectieve regelgeving tot stand wordt gebracht om discriminatie te voorkomen.

De liberalisering is in de gehele Gemeenschap evenwel veel sneller voortgeschreden dan door de richtlijnen werd voorgeschreven of was verwacht. Ongeveer 65 % van de elektriciteitsvraag en 80 % van de totale Europese vraag naar gas is reeds volledig opengesteld voor mededinging in de gehele EU, en in de meeste lidstaten is besloten in de komende paar jaar volledige liberalisering te bewerkstelligen(22). Hoewel de richtlijnen de lidstaten verschillende keuzes boden wat betreft de uitvoering ervan, bijvoorbeeld met betrekking tot soorten toegang voor derden en ontvlechtingsmethoden, hebben vrijwel alle lidstaten, zowel voor gas als voor elektriciteit, benaderingen gekozen die algemeen als het meest geëigend worden beschouwd om een doeltreffende mededinging te ontwikkelen.

Uiteraard is de openbare dienstverleningsproblematiek van cruciaal belang voor de liberalisering van deze markten. In vele opzichten vormt de gegarandeerde voorziening van elektriciteit tegen redelijke prijzen voor alle klanten in de EU en, waar daarvoor een aansluiting bestaat, van gas een van de meest wezenlijke openbare diensten. Beide richtlijnen bevatten derhalve een aantal bepalingen en vrijwaringsmaatregelen om ervoor te zorgen dat essentiële doelstellingen van openbare dienstverlening zoals het garanderen van de continuïteit van de voorziening en van een universele aansluiting op het elektriciteitsnet tegen redelijke prijzen, en de bescherming van kwetsbare burgers tegen afsluiting, gehandhaafd blijven. In een geliberaliseerde markt worden deze doelstellingen bereikt door strikte voorwaarden te stellen aan het verlenen van vergunningen aan marktdeelnemers.

De handhaving van de hoogst mogelijke normen binnen de Gemeenschap op deze gebieden is en blijft derhalve een essentiële voorwaarde voor liberalisering. Daarom bieden zowel de gas- als de elektriciteitsrichtlijn de lidstaten de mogelijkheid de nodige maatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat de diensten van algemeen belang in stand worden gehouden en dat de dienstverleningsnormen worden gehandhaafd en verbeterd.

De volgende mechanismen om diensten van algemeen belang op correcte wijze te verrichten worden in geheel Europa steeds meer tot norm verheven:

- Veiligheid en betrouwbaarheid van de netwerken

De transmissie- en distributienetwerken blijven in handen van monopolistische marktdeelnemers(23). Als zodanig is de situatie vóór en na de liberalisering goeddeels onveranderd gebleven. De lidstaten behouden de vrijheid om het beheer en de uitvoering van deze taak toe te vertrouwen aan een overheidsbedrijf(24) of aan een particuliere onderneming. In beide gevallen zorgen de lidstaten gewoonlijk voor een onafhankelijke evaluatie en controle van de normen door een onafhankelijke regulerende instantie of de overheid. De veiligheid en betrouwbaarheid van de netwerken in Europa zijn en blijven groot en worden door de liberalisering niet nadelig beïnvloed.

- Continuïteit van de voorziening

Krachtens de richtlijnen behouden de lidstaten de vrijheid om de nodige maatregelen te treffen teneinde evenals in het verleden de continuïteit van de elektriciteits- en gasvoorziening te waarborgen. Zulke maatregelen moeten echter wel vereist zijn om de doelstellingen in kwestie te verwezenlijken en mogen niet discriminerend van aard zijn. De lidstaten kunnen bijvoorbeeld voorschrijven welke brandstof voor nieuwe elektriciteitsopwekking moet worden gebruikt, ingeval er te veel op één bron wordt gesteund, of maatregelen nemen om een adequate verscheidenheid aan gasvoorzieningsbronnen te verzekeren.

- Recht op aansluiting op het netwerk

Alleen met betrekking tot elektriciteit wordt het aansluitingsrecht door de lidstaten in het algemeen als noodzakelijk beschouwd. In dit geval bepaalt de richtlijn uitdrukkelijk het volgende: "De lidstaten kunnen distributiemaatschappijen verplichten te leveren aan in een bepaald gebied gevestigde afnemers. Er kan een tariefregeling voor dergelijke leveringen worden opgesteld, bijvoorbeeld om gelijke behandeling van de betrokken afnemers te waarborgen.". Waar de liberalisering eindgebruikers betreft, kunnen de eigenaars van het distributienet verplicht blijven universele aansluiting te verzorgen. Het is dan aan elke lidstaat te beslissen of hij de ondernemingen die elektriciteit aan eindgebruikers verkopen, wil verplichten aan alle gelijksoortige klanten binnen een bepaald gebied tegen identieke prijzen te leveren, hetgeen in dat geval een voorwaarde is voor het verlenen van een vergunning.

- Bijzondere consumentenbescherming

Omdat elektriciteit en gas essentiële diensten vormen, zijn er bijzondere bepalingen nodig om ervoor te zorgen dat kwetsbare leden van de maatschappij daarvan niet worden afgesloten. Waar markten volledig zijn geliberaliseerd, worden normen van openbare dienstverlening via minimale vergunningsvoorwaarden gehandhaafd. Indien niet aan deze voorwaarden wordt voldaan, wordt de vergunning voor de levering van elektriciteit of gas ingetrokken.

- Dienstverleningsnormen

Het is duidelijk in het algemeen belang ervoor te zorgen dat de d