MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD EN HET EUROPEES PARLEMENT - Bestrijding van mensenhandel en bestrijding van seksuele uitbuiting van kinderen en kinderpornografie; twee voorstellen voor kaderbesluiten

1. INLEIDING

Mensenhandel en seksuele uitbuiting van kinderen, inclusief kinderpornografie, zijn weerzinwekkende en steeds verontrustender verschijnselen. Mensenhandel is niet alleen een episodisch verschijnsel, waarbij een aantal individuen betrokken is, maar is van structurele aard en heeft verreikende gevolgen voor de sociale, economische en organisatorische structuur van onze samenlevingen. Bedoeld verschijnsel wordt vergemakkelijkt door globalisering en moderne technologieën. Wereldwijd worden tienduizenden mensen, vooral vrouwen en kinderen, elk jaar voor uitbuiting verhandeld. Talrijke gevallen van seksuele uitbuiting van kinderen en kinderpornografie worden gemeld. De lidstaten van de Europese Unie en de kandidaat-lidstaten worden zeer getroffen door deze misdrijven die onze samenleving treffen. Een reeks maatregelen, inclusief rechtsbescherming van alle individuen, en preventieve maatregelen, alsook maatregelen om ervoor te zorgen dat de betrokken slachtoffers worden beschermd en bijgestaan, zijn noodzakelijk. De maatregelen moeten betrekking hebben op de hele keten van wervers, vervoerders, uitbuiters en klanten. De onderliggende oorzaken van mensenhandel, zoals armoede, inclusief armoede onder vrouwen, discriminatie van vrouwen, werkloosheid en gebrek aan onderwijs en toegang tot hulpmiddelen moeten worden aangepakt om te komen tot een alomvattend beleid. Vooral vrouwen en kinderen zijn in dit verband kwetsbare slachtoffers, en wel ondermeer als gevolg van onvoldoende onderwijs en beroepsmogelijkheden. Een alomvattend beleid moet derhalve mede gericht zijn op de bescherming van vrouwen en kinderen.

Tegen deze achtergrond is de Europese Unie sinds 1996 actief bezig met het ontwikkelen van een alomvattende en multidisciplinaire benadering van de preventie van en de strijd tegen mensenhandel en seksuele uitbuiting van kinderen. Er moet bijvoorbeeld aan worden herinnerd dat de Raad, met actieve medewerking van de Commissie en het Europees Parlement, het stimulerings- en uitwisselingsprogramma STOP [1] en het DAPHNE-Programma [2] heeft opgezet ter bestrijding van geweld tegen vrouwen en kinderen. In het kader van het STOP-Programma werd met name een multidisciplinaire aanpak tot ontwikkeling gebracht waarbij alle relevante actoren betrokken zijn; naast de nadruk op samenwerking op het gebied van rechtshandhaving, wordt speciaal aandacht besteed aan niet-gouvernementele organisaties en hun cruciale rol bij de alomvattende en succesvolle aanpak van mensenhandel en seksuele uitbuiting van kinderen. Het belang van niet-gouvernementele organisaties wordt ook beklemtoond in het kader van het DAPHNE-Programma dat specifiek bedoeld is voor het ondersteunen van een benadering die gericht is op niet-gouvernementele organisaties en hun werkzaamheden ter bescherming van en bijstand aan vrouwen en kinderen die het slachtoffer van geweld zijn.

[1] PB L 322 van 12.12.1996

[2] Besluit 293/2000/EG van het Europees Parlement en de Raad van 24.1.2000; PB L34/1 van 9.2.2000

Verder heeft de Raad in februari 1997 een gemeenschappelijk optreden [3] goedgekeurd voor acties tegen mensenhandel en seksuele uitbuiting van kinderen in het kader waarvan de lidstaten ermee akkoord gingen hun desbetreffend strafrecht te herzien, en wel om bepaalde gedragsvormen strafbaar te stellen en justitiële samenwerking aan te moedigen. De initiatieven van de Europese Unie hebben ook in aanzienlijke mate bijgedragen tot toenemend bewustzijn omtrent deze verschijnselen en actie op wereldschaal, zoals blijkt uit de recente succesvolle voltooiing van het protocol van de Verenigde Naties inzake mensenhandel tot aanvulling van de Overeenkomst inzake grensoverschrijdende georganiseerde misdaad.

[3] PB L 063 van 4.3.1997

Op Europees niveau werd een verdere impuls gegeven door artikel 29 van het Verdrag van Amsterdam, waarin expliciet wordt verwezen naar mensenhandel en misdrijven tegen kinderen. Het "Actieplan van Wenen" [4] betreffende de tenuitvoerlegging van de bepalingen van het Verdrag inzake een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid is derhalve ook aan deze aangelegenheden gewijd. Verder werd om concrete initiatieven op deze gebieden gevraagd in de conclusies van de Europese Raad van Tampere van 15-16 oktober 1999 (punten 23 en 48). De Europese Raad heeft vooral een vastbesloten standpunt ingenomen inzake twee aspecten. Ten eerste bestrijding van degenen die betrokken zijn bij mensenhandel en economische uitbuiting van migranten. De Raad werd verzocht tegen eind 2000 wetgeving aan te nemen met strenge straffen voor deze ernstige misdrijven. Ten tweede door te beklemtonen dat inspanningen om overeenstemming te bereiken over gemeenschappelijke definities, strafbaarstelling en straffen in de eerste plaats gericht moeten zijn op onder meer mensenhandel, seksuele uitbuiting van kinderen en high-tech-misdrijven. Hierna werd op de Europese Raad van Santa Maria da Feira van 19-20 juni 2000 tot het komende Franse voorzitterschap en de Commissie een oproep gericht om de conclusies van Tampere op dit gebied zo spoedig mogelijk te realiseren.

[4] PB C 19 van 23.1.1999

Harerzijds heeft de Commissie in het kader van het Scorebord [5], waarmee wordt toegezien op de vooruitgang die wordt geboekt bij de totstandbrenging van een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid in de Europese Unie, haar voornemen te kennen gegeven om tegen eind 2000 voorstellen in te dienen met het oog op de goedkeuring van maatregelen waarmee in het bijzonder gemeenschappelijke regels moeten worden vastgelegd met betrekking tot de elementen van het strafrecht die samenhangen met mensenhandel en seksuele uitbuiting van kinderen, met bijzondere verwijzing naar kinderpornografie op Internet. Tot een dergelijke actie wordt ook door het Europees Parlement in verschillende resoluties opgeroepen [6].

[5] COM (2000) 167def. van 24.3.2000

[6] Bijvoorbeeld resolutie van 19 mei 2000 over de mededeling «Voor verdere acties bij de bestrijding van vrouwenhandel» (A5-0127/2000) en de wetgevingsresolutie van 11 april 2000 over het initiatief van de Republiek Oostenrijk met het oog op de goedkeuring van een besluit van de Raad tot bestrijding van kinderpornografie op Internet (A5-0090/2000).

Los van de wetgevingsinitiatieven is de Commissie voornemens een reeks acties voort te zetten ter bestrijding van mensenhandel en seksuele uitbuiting van kinderen. De programma's STOP en DAPHNE staan centraal binnen dit beleid, en de Commissie heeft onlangs een voorstel ingediend voor een besluit van de Raad tot uitbreiding van het STOP-Programma voor een periode van twee jaar. Hierbij zouden de inspanningen kunnen worden gericht op de kandidaat-lidstaten alsook samenwerking met derde landen en internationale organisaties, zulks ter preventie en bestrijding van mensenhandel en seksuele uitbuiting van kinderen. Overeenkomstig vorige beleidsdocumenten [7] zullen de begrotingsonderdelen met het oog op kandidaat-lidstaten en derde landen ook worden aangewend ter ondersteuning van acties zoals voorlichtingscampagnes ter voorkoming van mensenhandel en de oorzaken ervan. Een concreet voorbeeld hiervan is het Europees initiatief voor democratie en mensenrechten dat voorziet in ondersteuning van niet-gouvernementele en internationale organisaties die werkzaam zijn op het gebied van de bevordering van de mensenrechten van vrouwen, kinderen en andere kwetsbare groepen in derde landen. Op het gebied van kinderpornografie zal het actieplan tegen illegale en schadelijke inhoud op Internet [8] worden toegepast. Overeenkomstig Aanbeveling van de Raad 98/560/EG van 24 september 1998 [9] betreffende de ontwikkeling van de concurrentiepositie van de Europese industrie van audiovisuele en informatiediensten door de bevordering van nationale kaders teneinde een vergelijkbaar en doeltreffend niveau van bescherming van minderjarigen en menselijke waardigheid te bereiken, onderzoekt de Commissie ook de maatregelen die door de lidstaten zijn genomen, in het bijzonder op het gebied van de zelfregulering ter bevordering van een milieu van vertrouwen bij de bestrijding van de verspreiding van illegale inhouden met betrekking tot de menselijke waardigheid bij audiovisuele en on-line-diensten.

[7] COM (96) 567 def. van 20.11.1996 en COM (98) def. van 9.12.1998.

[8] PB L 33 van 6.2.1999

[9] PB L 270 van 7.10.1998

2. DE VOORSTELLEN VAN DE COMMISSIE

Sinds de problemen in verband met mensenhandel en seksuele uitbuiting van kinderen hoog op de politieke agenda van de Europese Unie staan, werd vooruitgang vastgesteld binnen het beleid en de wetgeving van de lidstaten. Ondanks deze positieve ontwikkelingen maken de bestaande discrepanties en divergenties het evenwel in de praktijk moeilijk om te komen tot doeltreffende justitiële samenwerking en doeltreffende samenwerking tussen de rechtshandhavingsinstanties op deze gebieden. Bij de voorbereiding van deze voorstellen is de Commissie ervan uitgegaan dat de hoofdreden voor het niet-bereiken van haar doelstellingen bij de tenuitvoerlegging van het gemeenschappelijk optreden van februari 1997 moet worden gezocht in het ontbreken van gemeenschappelijk vastgelegde definities, strafbaarstelling en straffen in het strafrecht van de lidstaten. Het doel van deze voorstellen van de Commissie met betrekking tot de bestrijding van mensenhandel en seksuele uitbuiting van kinderen bestaat er in een einde te maken aan deze onbevredigende situatie.

Wat betreft het voorstel voor een kaderbesluit betreffende de bestrijding van mensenhandel, wenst de Commissie te onderstrepen dat het doel ervan is niet alleen mensenhandel voor seksuele uitbuiting te bestrijken, doch ook mensenhandel met het oog op uitbuiting in werkverband. Aangezien het van cruciaal belang is de verschillende vormen van criminele mensenhandel aan te pakken die worden toegepast door internationale criminele organisaties, moet worden onderstreept dat het voorstel van de Commissie inzake mensenhandel met het oog op uitbuiting moet worden gezien als aanvulling op de belangrijke initiatieven die werden genomen door het Franse voorzitterschap [10] met betrekking tot het vergemakkelijken van illegale binnenkomst en illegaal verblijf.

[10] PB C 253 van 4.9.2000, voorstellen nog niet aangenomen.

Wat betreft het voorstel van de Commissie voor een kaderbesluit met betrekking tot de bestrijding van seksuele uitbuiting van kinderen en kinderpornografie, ligt het vooral in de bedoeling de bepalingen van het gemeenschappelijk optreden van februari 1997 te verbeteren door ervoor te zorgen dat er geen veilige toevluchtsoorden zijn voor personen die ervan worden verdacht seksuele misdrijven tegen kinderen te hebben gepleegd in een ander land dan het eigen land.

Verder is het voorstel bedoeld om dringend de verontrustende kinderpornografie op Internet aan te pakken om aldus te bewijzen dat de Europese Unie vastbesloten is de gemeenschappelijke strafbepalingen op dit gebied ten uitvoer te leggen en ertoe bij te dragen dat van Internet op veilige en schadeloze manier gebruik kan worden gemaakt.

Tenslotte wil de Commissie wijzen op het feit dat in haar voorstellen in voorkomend geval gebruik werd gemaakt van de werkzaamheden die op internationaal niveau plaatsvonden in verband met het protocol van de Verenigde Naties over mensenhandel alsook de toekomstige Overeenkomst inzake cybercriminaliteit, waaraan binnen de Raad van Europa wordt gewerkt. De Commissie vindt het belangrijk dat de Europese Unie, door middel van de snelle goedkeuring van deze voorstellen door de Raad duidelijk bewijst dat zij van plan is de strijd aan te binden tegen deze onaanvaardbare schendingen van de mensenrechten en de menselijke waardigheid, en wel door een gemeenschappelijke aanpak op het gebied van strafrecht en meer samenwerking tussen de rechtshandhavingsinstanties alsook justitiële samenwerking.

Bij deze mededeling zijn gevoegd:

* een voorstel voor een kaderbesluit inzake bestrijding van mensenhandel,

* een voorstel voor een kaderbesluit inzake seksuele uitbuiting van kinderen en kinderpornografie.