Advies van het Economisch en Sociaal Comité over "Opties voor de hervorming van de pensioenstelsels"

(2002/C 221/14)

Per schrijven d.d. 10 januari 2002 heeft de voorzitter van de Europese Commissie, de heer Prodi, het Economisch en Sociaal Comité verzocht overeenkomstig artikel 262 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschappen een advies op te stellen over het voornoemde thema.

De afdeling "Werkgelegenheid, sociale zaken, burgerschap", die met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden belast was, heeft haar advies op 13 mei 2002 goedgekeurd. Rapporteur was mevrouw Cassina, rapporteur was de heer Byrne.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn op 29 mei 2002 gehouden 391e zitting het volgende advies uitgebracht, dat met 102 stemmen voor en 2 stemmen tegen, bij 1 onthouding, is goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1. Tijdens de voltallige vergadering van 29 november 2001 heeft EESC twee adviezen over pensioenen uitgebracht, waarmee het een volledige bijdrage heeft willen leveren aan de discussie hierover op de Top van Laken(1). In dit advies wordt in diverse passages naar deze adviezen verwezen, zonder de inhoud in zijn geheel te citeren.

1.2. Op de Top van Laken heeft de Raad nota genomen van het gezamenlijk verslag van het Comité voor sociale bescherming (CPS) en van het Comité voor economische politiek (CEB) over de pensioenen. Voorts heeft hij besloten de open-coördinatiemethode op pensioenstelsels toe te passen en herhaald dat "de toereikendheid van de pensioenen, de betaalbaarheid en de modernisering van de pensioenstelsels buitengewoon belangrijk (zijn) om aan de veranderende behoeften tegemoet te kunnen komen"(2).

1.3. Op 24 januari 2002 heeft de Commissie op verzoek van de Top van Stockholm het verslag gepubliceerd: "Vergroting van de arbeidsparticipatie en bevordering van beroepsactiviteit op latere leeftijd"(3).

1.4. De voorzitter van de Commissie, de heer Prodi, heeft op 10 januari 2002 in een brief aan de voorzitter van het EESC, de heer Frerichs, het EESC uitgenodigd om nader in te gaan op de opties voor pensioenstelsels en deze te beoordelen tegen de achtergrond van de betaalbaarheid van de sociale bescherming, de overheidsfinanciën en de groei.

1.5. Op de Top van Barcelona is gewezen op het belang van "actief ouder worden" en van maatregelen die "de vrijwillige verhoging van de feitelijke pensioenleeftijd" bevorderen.

1.6. Het EESC herhaalt wat in de geciteerde adviezen geformuleerd is, alsook het gestelde in andere adviezen die zich direct of indirect uitlaten over problemen in verband met de pensioenregelingen. Het wil hier nader ingaan op enkele facetten hiervan en zich concentreren op 4 aspecten: de sociale haalbaarheid van de pensioenregelingen in verband met de nieuwe behoeften van de veranderende werkgelegenheid; maatregelen tot verlenging van de beroepsactiviteit; maatregelen voor de betaalbaarheid; aanbevelingen voor de beginfase van onderhavige open methode.

1.7. Het EESC spreekt opnieuw zijn diepe overtuiging uit dat elke aanpassing, modernisering of hervorming van pensioenstelsels dient te berusten op de actieve, weloverwogen en goed voorbereide medewerking van de sociale partners, want alleen op die manier worden de voorwaarden geschapen voor een essentiële consensus over de noodzakelijke keuzen die op nationaal niveau getroffen dienen te worden.

2. Sociale haalbaarheid in verband met de nieuwe behoeften van de veranderende werkgelegenheid

2.1. Het EESC heeft herhaaldelijk op de noodzaak gewezen voor een algehele betaalbaarheid van de pensioenregelingen te zorgen die zowel de sociale cohesie als de stabiliteit van de overheidsbegroting in het oog houdt. Aan beide doelstellingen dient te worden vastgehouden door op nationaal niveau de balans te vinden tussen economisch, fiscaal, werkgelegenheids- en socialezekerheidsbeleid: op grond hiervan zou een goede verdeling kunnen worden aangebracht tussen de verschillende pensioenregelingen (pijler I, II en III), dat deze stelsels flexibeler maakt, waarbij echter hun fundamentele sociale doelstellingen behouden blijven. Slechts binnen dit kader van subsidiabiliteit dat gegarandeerd wordt door de betrokkenheid van de sociale partners en de nationale institutionele actoren, wil het EESC een reeks overwegingen voorleggen in de hoop een heldere en op feiten gebaseerde discussie tussen de betrokken actoren op gang te brengen.

2.2. De eis dat de nationale pensioenstelsels tegemoet dienen te komen aan het gerechtvaardigde verlangen van de werknemers om hun laatste levensfase veilig en waardig door te brengen, keert in vrijwel alle documenten van de Gemeenschap terug. Deze bewering moet nooit worden opgevat als een vrijblijvend principe, maar als een essentiële doelstelling, te verwezenlijken aan de hand van de aanpassing van de diverse nationale stelsels en de hervormingen die nu en in de toekomst nodig zijn ten gevolge van demografische, sociale en begrotingsomstandigheden.

2.3. Het EESC benadrukt dat in een correcte reactie op de eis van sociale haalbaarheid tegelijkertijd rekening moet worden gehouden met de structuur van de arbeidsmarkt, de kenmerken van de werkgelegenheid en de te verwachten ontwikkelingen: met de permanente veranderingen in de contractvormen draait het er tegenwoordig meer dan ooit om te begrijpen hoe de situatie er op middellange termijn uit zal zien. In de strategie van Lissabon is sprake van de noodzaak om het Europees sociaal-economisch ontwikkelingsmodel nieuw leven in te blazen en hieraan de doelstelling van volledige werkgelegenheid van hoog professioneel gehalte toe te voegen, in een context van een grotere arbeidsmarktdeelname. Volgens het EESC blijft het noodzakelijk deze doelstellingen met de grootste vasthoudendheid na te streven: slechts indien vastberaden wordt gewerkt aan meer en betere werkgelegenheid, zullen de fiscale middelen stabiel genoeg zijn om de op solidariteit gebaseerde stelsels voor sociale bescherming te waarborgen. Zo niet, dan krijgt onze samenleving ongetwijfeld te maken met armoede en uitsluiting als endemische verschijnselen die Lissabon nu juist op middellange termijn met een duidelijke commitment wil bestrijden en overwinnen.

2.4. Uit de werkgelegenheidssituatie in de lidstaten blijkt dat het scheppen van nieuwe arbeidsplaatsen blijft achterlopen vanwege de zwakke economische groei, gevolgen van de vertraging van de wereldeconomie, met name na 11 september 2001, alsook in verband met de afwachtende houding van de investeerders. Gelet op het verband tussen werkgelegenheids- en pensioenbeleid wil het EESC dat de Unie nieuwe ontwikkelingsdoelstellingen en op groei gericht beleid vaststelt, die de economie nieuw leven inblazen en een gunstig werkgelegenheidsklimaat scheppen. Zoals in eerdere adviezen al is opgemerkt, is de manoeuvreerruimte op overheidsbegrotingen zeer gering doordat het stabiliteitspact moet worden nageleefd, waarmee voor een correct beheer van de Economische en Monetaire Unie moet worden gezorgd. Hieruit volgt dat de beperkte interventiemogelijkheden van de overheidsfinanciën zorgvuldig gespreid moeten worden, waarbij, als het om sociale uitgaven gaat, de ontwikkeling van een actief sociaal en arbeidsmarktbeleid voorrang moet krijgen.

2.5. Ondanks de geconstateerde moeizame groei zien we in bijna alle lidstaten de werkgelegenheid opleven, die met name gepaard gaat met nieuwe contractvormen (vooral contracten voor bepaalde duur, parttime en uitzendwerk en overige contracten voor arbeid in loondienst). Dit type contracten is tamelijk gebruikelijk in de leeftijdsgroep van 15 tot 25 jaar, en met name bij jonge, gekwalificeerde werknemers van 20 tot 25 jaar. Het is een feit dat een significant percentage van deze banen na verloop van tijd wordt omgezet in voltijdbanen voor onbepaalde duur. Volgens het EESC is het enerzijds een goede ontwikkeling dat er nieuwe arbeidsplaatsen bij komen en het heeft evenmin bezwaren tegen de ontwikkeling en diversificatie van contractvormen. Anderzijds onderschrijft het de bezorgdheid van de Commissie en de Top van Barcelona als het gaat om de kwaliteit van het werk en een evenwichtige verhouding tussen flexibiliteit en zekerheid.

2.5.1. De tendens naar een groter aanbod van nieuwe contractvormen zal zich doorzetten en arbeidsplaatsen scheppen. Daarom moet worden stilgestaan bij de vraag hoe een en ander zich zal verdragen met het veiligstellen in maatschappelijk en financieel opzicht van de pensioenregelingen, hetzij omslag-, hetzij kapitalisatieregelingen: de bijdragen van werknemers met nieuwe contractvormen leiden gewoonlijk niet tot een ononderbroken en regelmatige inkomstenstroom en dit heeft enerzijds gevolgen voor de middelen van de pensioenregelingen en anderzijds voor de werknemers in kwestie, die meer moeilijkheden zullen hebben om tot een passende en verantwoorde planning van hun leven, carrière en hun oude dag te komen.

2.5.2. Met name doet zich het probleem voor van de premieafdracht in tijden zonder werk of opleidingen tussen twee contracten in. Zonder een voorkeur uit te spreken voor één van beide ter discussie staande oplossingen wijst het EESC er met klem op dat er oplossingen moeten komen die zowel zekerheid als flexibiliteit bieden. Het legt de volgende overwegingen voor en meent dat elke optie heldere en onbevooroordeelde bestudering verdient. De oplossingen dienen gelegen te zijn in een aantal keuzen op nationaal niveau, waarbij op evenwichtige wijze rekening wordt gehouden met de eisen van alle betrokken partijen en de uitdagingen waarvoor de pensioenregelingen zich gesteld zien.

2.5.2.1. Al lijkt het de meest voor de hand liggende oplossing, "fiscalisatie" van perioden van ongewilde inactiviteit lost het probleem niet op omdat het een lastenverzwaring van de overheidsuitgaven betekent, en er lijkt geen toereikende compensatie te zijn, want zelfs een verbreding van de belastinggrondslag (directe en indirecte belastingen), die door de nieuwe contractvormen wordt gestimuleerd biedt geen soelaas.

2.5.2.2. Ook versterking en uitbreiding van de aanvullende en particuliere stelsels kan leiden tot een beter evenwicht tussen de overheids- en particuliere regelingen, maar verplaatst het probleem slechts, zonder het voor de werknemer op te lossen: de tijdelijk werkloze heeft immers geen inkomen en heeft er een probleem bij als hij ook moet bijdragen in de regelingen van de IIe en de IIIe pijler, gesteld dat hij besluit hieraan deel te nemen en mits hij dit kan. Zoals in het geciteerde advies is opgemerkt(4), is er in dit soort regelingen sprake van een zekere starheid die de werknemers met contracten van het nieuwe type soms benadeelt.

2.5.2.3. Het gebruik van speciale reservefondsen - door het EESC reeds positief gewaardeerd in een eerder advies(5) - is wellicht een heel zinvolle optie, maar stuit in sommige lidstaten op diverse problemen, omdat het moeilijk is op de begroting middelen vrij te maken, of om de heffingen te verhogen ten einde het fonds aan te vullen, of om nieuwe bronnen aan te boren voor de overheidsbegrotingen.

2.5.2.4. Het baart het EESC zorgen dat de Commissiemededeling "Vergroting van de arbeidsparticipatie en bevordering van beroepsactiviteit op latere leeftijd" vermeldt dat er onder de werknemers met een contract voor bepaalde duur of voor deeltijdarbeid tamelijk hoge beroepsuitvalpercentages voorkomen (15 % in verband met werkloosheid, 10 % in verband met inactiviteit). Volgens het ESC dienen deze gegevens niet tot overhaaste oordelen te leiden over de contractvormen in kwestie, maar wijzen zij eerder op de noodzaak meer maatregelen te nemen om de perioden van werkloosheid of inactiviteit terug te dringen door actief arbeidsmarktbeleid zinvol te combineren met opleidingen en doeltreffende diensten voor advies en beroepsbegeleiding. Naarmate er voor de genoemde arbeidsvormen passende opleidingen komen, zal ook de motivatie van de werknemers toenemen.

2.5.2.5. Het EESC stelt vast dat sommigen uitgaan van een lichte toename van de werkgeversbijdragen voor contracten van bepaalde duur, parttime en tijdelijk werk. Zo zou tegenover de flexibiliteitsvoordelen van dit soort contracten voor de ondernemingen een iets grotere bijdrage aan de algemene solidariteit staan. Deze veronderstelling wordt fel bestreden door anderen die menen dat er sprake is van discriminatie tussen de diverse soorten contracten, die uitsluitend gericht is op ontmoediging van het gebruik van de nieuwe contractvormen.

2.5.2.6. In de discussie duikt ook de suggestie op van een algemene verhoging van de bijdragen (van de werkgevers, en van de werknemers) om het niveau van de sociale en pensioenuitgaven ook in de toekomst te handhaven en/of te verhogen. Ook dit voorstel is bespreekbaar, maar het EESC is bezorgd dat de premiedruk zal toenemen, die in bijna alle lidstaten al tamelijk hoog is, en meent dat elk voorstel dat tot een grotere premieafdracht leidt, beoordeeld moet worden in het licht van de waarschijnlijke impact op de werkgelegenheid. Het EESC wil terloops (en om te herinneren aan een belangrijk methodologisch aspect van het vraagstuk) wijzen op de resultaten van een recente enquête van Eurobarometer. De vraag luidde of men het meer/minder eens of oneens was met de bewering "Het huidige pensioenniveau moet worden gehandhaafd, ook al brengt dit een verhoging van de belastingen of de premies met zich mee". Ruim 77 % van de ondervraagden was het hiermee "zeer" of "tamelijk" eens. Hieruit kan geen sluitende conclusie worden afgeleid over dit soort maatregelen, maar wel blijkt dat de Europeanen zich vragen stellen en ook bereid zijn directe verantwoordelijkheid op zich te nemen om hier iets aan te doen. Het EESC hoopt dat alle sociale partners deze houding delen, en vooral - het is al eerder gezegd - dat de werknemers en de burgers op een serieuze en verantwoordelijke manier bij deze keuzen worden betrokken.

2.5.2.7. Het EESC spreekt opnieuw zijn bezorgdheid uit over de situatie van werknemers die om diverse redenen (dus ook wegens de trendmatige toename van nieuwe contractvormen) binnen de huidige stelsels niet genoeg pensioenrechten opbouwen in verband met loopbaanonderbrekingen en de bijbehorende onderbrekingen in de premieafdracht. Het EESC heeft hiervoor geen oplossingen aangedragen, maar heeft de wens uitgesproken dat dit op nationaal niveau de nodige aandacht krijgt. Voorts wijst het EESC met name op de Zweedse en Ierse pensioenvoorschriften waarmee aan deze omstandigheden het hoofd kan worden geboden en roept de lidstaten op voorrang te verlenen aan de oplossing van dit probleem(6).

2.5.3. Het EESC is van mening dat de keuzen tussen de maatregelen waarvoor in de voorafgaande paragrafen tot discussie wordt opgeroepen en eventueel andere voorstellen, vastgelegd zouden kunnen worden in nationale regelgeving na een serieuze en open discussie met de sociale partners.

2.5.4. De arbeidsovereenkomsten dienen hoe dan ook ongeacht hun vorm - volledige en duidelijke bepalingen te bevatten over de pensioenbijdrage. De werknemers zouden over de diverse mogelijkheden duidelijk geïnformeerd moeten worden zodat zij hun werkzame leven en hun pensionering op verantwoorde wijze kunnen plannen.

2.5.5. Maar er is ook een Europees kader nodig dat bepaalde garanties vastlegt voor de financiële soliditeit van het pensioenfondsenbeheer van de IIe pijler, alsmede voor de overdraagbaarheid van de bijdragen tussen de diverse pensioenfondsen; daardoor zou het vertrouwen en de mobiliteit van de werknemers worden aangemoedigd(7). Dit is des te duidelijker geworden na enkele ernstige incidenten waarbij jarenlang door werknemers bijeengespaarde pensioenvoorzieningen in rook zijn opgegaan in ondernemingen die de middelen van de IIe pijler slecht hadden beheerd vanwege onverantwoordelijke financiële strategieën. Ook al gaat het om sporadische gevallen, de opschudding die zij in de publieke opinie veroorzaken, maakt de werknemers weinig enthousiast voor deze pensioenspaarvorm, noch voor de nieuwe contractvormen.

3. Maatregelen tot verlenging van het beroepsleven

3.1. Dit onderwerp is in eerdere adviezen van het ESC al ruim aan bod gekomen(8). Volgens het EESC dient onder meer een verhoging van de officiële pensioengerechtigde leeftijd samen te gaan met een verlenging van de levensverwachting. Dit mag echter nooit de enige oplossing zijn voor de problemen in verband met het grote aantal gepensioneerden en de begrotingsmoeilijkheden. Het zich bedienen van fiscale of althans financiële prikkels om de werknemer ertoe aan te zetten, te blijven werken, is evenmin voldoende(9). Vooral wie zijn gehele leven slopend, laaggekwalificeerd - en dus nog ondankbaarder - werk heeft gedaan - mag terecht van zijn pensioen genieten door gebruik te maken van de mogelijkheden overeenkomstig de nationale wetgeving. Ook andere werknemers kunnen tal van redenen hebben om het werkzame leven te beëindigen. In dit verband dient iets gedaan te worden aan het stijgende aantal mensen dat wegens ziekte niet aan de slag kan. De nadruk moet liggen op het beginsel van vrijwilligheid, dat altijd behouden moet blijven, hoewel er tevens adequate stimulerende maatregelen dienen te komen. Het EESC stemt in met de suggestie van de Top van Barcelona om de feitelijke gemiddelde pensioenleeftijd voor 2010 met 5 jaar te verhogen. Het onderschrijft deze doelstelling omdat het effect op de financiële betaalbaarheid van de openbare pensioenregelingen zeer positief zou kunnen zijn: uit een studie van DG ECFIN blijkt dat verlenging met één jaar van de beroepsactiviteit een besparing van de uitgaven met 0,84 % van het BBP oplevert. De in Barcelona uitgesproken doelstelling om de daadwerkelijke pensioengerechtigde leeftijd te verhogen zou verwezenlijkt kunnen worden door enerzijds de huidige tendens om vervroegd met pensioen te gaan te ontmoedigen en anderzijds werknemers die de wettelijke pensioengerechtigde leeftijd bereiken te stimuleren op vrijwillige basis aan het werk te blijven (niet noodzakelijk op dezelfde arbeidsplaats of met dezelfde taakomschrijving).

3.2. Het EESC wil geen kritiek uiten op de nationale regels die in sommige lidstaten de werknemer de mogelijkheid bieden om voor de pensioengerechtigde leeftijd te stoppen met werken, maar het zou graag zien dat de lidstaten een algehele beoordeling uitvoeren van de regelingen aan het einde van de loopbaan, waarvan vervroegde uittreding een onderdeel is. Er dient vooral te worden gelet op het negatieve effect hiervan op de overheidsbegroting, op alternatieven voor vervroegde uittreding(10), op de gevolgen voor de arbeidsverhoudingen, op het verband met de wetgeving inzake de pensioengerechtigde leeftijd en op de motivering van de werknemers. In dit verband meent het EESC dat vervroegde pensionering, behalve voor onaangenaam werk, op den duur dient te worden afgeschaft en ondertussen te worden beperkt tot gevallen waarin dit echt noodzakelijk is en er geen werkbare alternatieven zijn. Het EESC wijst met klem op de noodzaak om in geval van overtollig personeel alles in het werk te stellen om alternatieven voor vervroegde uittreding te vinden, zoals overplaatsing naar andere ondernemingen of sectoren, om- of bijscholing of outsourcing, een praktijk die zeer interessant en creatief is, maar nog niet genoeg bekendheid geniet.

3.2.1. Het ESC wijst verder nog eens op de noodzaak om de participatie van oudere werknemers op de arbeidsmarkt te bevorderen. Er moeten dus maatregelen getroffen worden om hun herintreding, in geval van werkloosheid, te bevorderen aan de hand van een betere inzetbaarheid (maatregelen voor opleiding, ook erkenning van niet met diploma's gestaafde kennis, ervaring en vaardigheden, beroepsbegeleiding, enz.).

3.3. In haar recente mededeling "Vergroting van de arbeidsparticipatie en bevordering van beroepsactiviteit op oudere leeftijd", gaat de Commissie gedetailleerd in op het belang van de beweegredenen van werknemers om met werken door te gaan. De verlenging van het beroepsleven zou met name gepaard moeten gaan met maatregelen voor specifieke opleidingen en met een uitgesproken flexibiliteit van de werktijden, waar veel oudere werknemers expliciet om vragen. Voorts is het waarschijnlijk dat een werknemer op grond van een hogere levensverwachting uit sociale en persoonlijke overwegingen liever aan het werk blijft, en niet alleen om economische redenen. Derhalve meent het EESC dan ook dat de arbeidsomstandigheden en de positie van de arbeidsplaats binnen het bedrijf deel uit moeten maken van ad-hoc-maatregelen waarmee op de eisen en capaciteiten van de werknemers in kwestie wordt ingespeeld. Verder dienen nieuwe maatregelen de betrokkenheid en de deelname te bevorderen (deelname in de winst, besluitvorming, nevenactiviteiten, enz.). Een werknemer die weet dat hij nog nuttig is voor het bedrijf en zijn collega's, die vaststelt dat hij nog over bekwaamheden beschikt en een bijdrage kan leveren, blijft niet alleen graag aan het werk, maar zal ook aan het eind van zijn carrière en als gepensioneerde actief en verantwoordelijk blijven. Ten behoeve van een daadwerkelijke verlenging van de beroepsactiviteit dienen de strategieën om mensen te begeleiden en hun vaardigheden te ontwikkelen, te worden uitgebreid en beter te worden toegespitst. Tevens dienen de werknemers vanaf het begin van hun loopbaan hierbij meer betrokken te worden.

3.4. Aangezien de maatregelen voor de verlenging van het beroepsleven afgestemd moeten zijn op de verlangens van alle betrokkenen in het bedrijf, is het moeilijk voor te stellen dat de nationale wetgeving deze in detail vastlegt. Maar als er een adequaat en evenwichtig juridisch en fiscaal kader is, kan de nationale kaderwetgeving de gedetailleerde invulling van de te nemen maatregelen overlaten aan de onderhandelingspartners op bedrijfstak- op territoriaal of op bedrijfsniveau.

3.5. Volgens het EESC bestaan er ook in het kader van de Europese sociale dialoog en van de "sociale verantwoordelijkheid van de ondernemingen", mogelijkheden om na onderhandelingen strategieën vast te stellen gericht op verlenging van het beroepsleven, die de partijen vervolgens op nationaal niveau autonoom kunnen uitvoeren. Dit leidt tot een belangrijke verrijking van de benchmarking van goede praktijken die in het kader van de open-coördinatiemethode moeten worden geverifieerd.

4. Maatregelen ter verbetering van de financiële haalbaarheid

4.1. Het financieel veiligstellen van de pensioenstelsels is een conditio sine qua non voor de sociale haalbaarheid en dient dus op evenwichtige wijze te worden nagestreefd, uitgaande van een passende combinatie van beleid en maatregelen. Het EESC is zich terdege bewust van het belang van deze uitdaging en beseft heel goed wat de gevolgen zijn van de negatieve demografische ontwikkeling die de lidstaten - maar ook de kandidaat-landen -treft als het aantal gepensioneerden toeneemt. Europa is een vergrijzend continent(11) en de kosten hiervan zullen waarschijnlijk zwaar drukken op de toekomstige generaties. Het cumulatieve effect van de uitgaven voor pensioenen en gezondheidszorg leiden op den duur tot ernstige problemen voor de overheidsbegrotingen, omdat de demografische tendensen de eerstkomende decennia niet zullen omslaan. Het EESC beschouwt sommige alarmerende stemmen die in de massamedia, politieke en regeringskringen opgaan, echter als onnodig en soms ook als schadelijk. Het gaat dan om de publicatie van economische of demografische analyses, waarin uitsluitend het gevaar van instabiliteit aan bod komt, die een ongecontroleerde ontwikkeling van de staatspensioenen zou hebben voor de overheidsbegrotingen. Anderzijds uit het EESC kritiek op de sussende houding van degenen die, tegen alle tekenen in, ontkennen dat de financiële betaalbaarheid van de pensioenregelingen een uitdaging is die serieus moet worden aangevat. Terloops wil het EESC wijzen op wat het in eerdere adviezen al heeft gesteld(12), wat betreft het nu reeds duidelijke aandeel (ook al is dat op zich niet doorslaggevend) van de arbeid van immigranten in de financiële haalbaarheid van de pensioenregelingen, mits deze werknemers volgens de wettelijke voorschriften worden aangenomen en dezelfde behandeling genieten als werknemers uit de lidstaten. Daarom maant het EESC tot spoed bij de ontwikkeling van een billijk en toekomstgericht Europees immigratiebeleid en wijst het erop dat in Spanje de laatste twee jaar één op de vier nieuwe werknemers die sociale premies afdragen, een immigrant uit een derde land is.

4.1.1. Ontduiking van premieafdracht is geen algemeen verschijnsel, maar komt helaas tamelijk vaak voor en benadeelt zowel de werknemers (te weinig dekking) als de eerlijke ondernemers (oneerlijke concurrentie) en de overheidsbegrotingen (te weinig belastinginkomsten): volgens het EESC dienen de lidstaten veel voortvarender op te treden om deze kwestie snel tot het verleden te laten behoren.

4.2. Het EESC meent dat bij de aanpak van deze problematiek zeer omzichtig te werk moet worden gegaan om te voorkomen dat er in de publieke opinie wantrouwen en angst gaat heersen. Ook moet worden vermeden dat er te sussende boodschappen worden verspreid. De Europese maatschappij bestaat uit volwassen burgers die de moeilijke situatie niet verdoezelen, maar die ook betrokken moeten worden bij de discussie over belangrijke onderwerpen en geholpen bij hun gerechtvaardigde streven naar perspectief voor hun oude dag. In dit verband is het reeds genoemde Eurobarometer-onderzoek verhelderend: hieruit blijken het realisme en de verantwoordelijkheid van de meeste burgers in alle lidstaten, alsmede het feit dat zij hun toekomst als gepensioneerde helder en evenwichtig onder ogen zien.

4.3. Het is altijd belangrijk om problemen in dynamisch perspectief te zien: Het EESC wijst erop dat men in veel lidstaten al hervormingen heeft ingevoerd of aan het voorbereiden is die een verbetering van de financiële haalbaarheid beogen van hun pensioenstelsels. Voorts kunnen analyses die geen rekening houden met de progressieve effecten van deze hervormingen in de tijd ook tot aanzienlijke fouten in de prognoses leiden.

4.3.1. In bijna alle lidstaten die de pensioenen al hervormd hebben, zijn de voorwaarden voor de pensioenopbouw strenger geworden en in sommige gevallen zijn de uitkeringen verlaagd. Deze maatregelen stroken misschien met de financiële vereisten, maar de aan de openbare stelsels ten grondslag liggende solidariteit mag nooit uit het oog worden verloren. De hervormingen zouden evenmin voortdurend en onverwachts aangepast moeten worden, zonder relevante controleperioden. Het EESC wijst opnieuw op de noodzaak om ook de werknemers bewust te maken van de opbouw van hun loopbaan en van hun pensioenverwachtingen. Het zal echter niet tot deze bewustmaking komen als de uitkeringen (naar beneden) bijgesteld worden of als eenzijdig de pensioenopbouwregels verscherpt worden.

4.3.2. Sommige van deze hervormingen wijzen nu al uit dat het risico van negatieve gevolgen voor de openbare financiën aanzienlijk kan worden beperkt. Uit de hervorming van de Italiaanse pensioenen in 1997 - al is ze voor verbeteringen vatbaar - kan al worden afgeleid dat Italië één van de Europese landen is die het minst getroffen zal worden door variaties in de uitgaven (slechts 1,7 % tussen 2000 en 2050). Ook Zweden is opgenomen in de projecties van de Commissie - en in voorspellingen van enkele particuliere onderzoekscentra - als een land dat een zeer beperkte "piek" in de uitgaven zal kennen: Zweden is, evenals Nederland trouwens, een interessant voorbeeld van een land met een evenwicht tussen de verschillende stelsels dat ook "rendabel" blijkt te zijn voor het waarborgen van de openbare stelsels en er beter in slaagt de uitgaven in absolute termen te beteugelen. Het probleem van de "uitgavenpiek" dient niet te worden onderschat, maar vanuit verschillende invalshoeken te worden benaderd en in samenhang met het vraagstuk van het uitgavenniveau van de pensioenen in verhouding tot de sociale uitgaven in het algemeen en in verhouding tot het BBP: volgens de verwachtingen van de Commissie kunnen de lidstaten te maken krijgen met een gemiddelde afwijking in de pensioenuitgaven van 3 à 4 % van het BBP, maar die in sommige landen kan oplopen tot 6 of 7 %, wat vanzelfsprekend omvangrijke en zorgwekkende percentages zijn. Het EESC benadrukt echter dat de betekenis van deze "piek" van land tot land verschilt en zorgvuldige bestudering in samenhang met nationale omstandigheden verdient. Een land dat bijvoorbeeld geconfronteerd wordt met een omvangrijke "piek", zou de volgende aspecten onder de loep moeten nemen: de gezondheid van de openbare financiën, eventuele verbreding van de belastinggrondslag, de samenhang en dynamiek van het beleid voor sociale bescherming, de levenskwaliteit van de gepensioneerden ten opzichte van de actieven, het algemene ontwikkelingsniveau, het vermogen om sociale en territoriale ongelijkheid op te heffen, alsook de verwachte duur van de "piek". Uit dit oogpunt lijken de impact en de aanpassing na de "piek" net zo belangrijk als de omvang ervan(13).

4.3.3. Het EESC spreekt opnieuw zijn diepe overtuiging uit dat de meest vooruitstrevende, evenwichtige en aanvaardbare hervormingen voortkomen uit onderlinge afspraken tussen de sociale partners en regeringen en verwijst naar zijn recente advies "Ondersteuning van de nationale strategieën ten behoeve van veilige en betaalbare pensioenen door middel van een geïntegreerde benadering"(14).

4.3.4. Uit een nauwgezette analyse van de reeds bestaande documentatie komen interessante gegevens naar voren voor eventuele innovatieve, flexibele en doeltreffende oplossingen. Uit een onderzoek van DG ECFIN(15) bijvoorbeeld blijkt dat geleidelijke toename van 5 % van het aandeel actieven op de arbeidsmarkt een besparing kan opleveren van 0,5 % van het BBP en dat verlenging met één jaar van het werkzame leven tot een besparing zou leiden van 0,84 % van het BBP. Zoals in punt 3.1 al is vermeld, dient de vrijwilligheid bij maatregelen ter verlenging van het werkzame leven te worden gehandhaafd. Maar als een relevant percentage werknemers op passende wijze ertoe kon worden gebracht te blijven werken, ook al was het maar twee of drie jaar na de pensioengerechtigde leeftijd, dan zou dat aanzienlijke voordelen kunnen opleveren.

5. Aanbevelingen voor de invoering van de "open method" voor pensioenen

5.1. De in de voorafgaande punten vermelde aspecten, waarop beleidsopties voor pensioenhervormingen kunnen worden gebaseerd, gaan bijna allemaal(16) uit van initiatief op nationaal niveau. Vergelijking en onderzoek volgens de "open method" zal de initiatieven echter doeltreffender maken. Het EESC wijst met klem op de mogelijkheden die deze methode biedt om tot innovatieve oplossingen te komen, om de mogelijkheden voor analyse en vergelijking tussen de lidstaten te verfijnen en om het gezamenlijk nastreven van de sociale en financiële haalbaarheid van de pensioenstelsels te waarborgen. Het EESC is voorts van mening dat de sociale partners (met name op nationaal niveau) enerzijds en de kandidaat-landen anderzijds substantieel en voortdurend bij deze kwesties betrokken dienen te zijn, zoals in de vermelde adviezen reeds is gezegd.

5.2. Hiertoe is het noodzakelijk prospectie-indicatoren te ontwikkelen aan de hand waarvan, onder gefaseerde integratie van onderdelen van de ingevoerde hervormingen, kan worden vastgesteld in hoeverre de pensioenstelsels daadwerkelijk tegemoetkomen aan de sociale eisen, de genderdimensie, alsook de ontwikkeling van de arbeidsmarkt, de macro-economische omstandigheden en de begrotingen van de lidstaten. Zo kan, naast de gegevens en analyses van de nationale verslagen, een door alle lidstaten aanvaard kader van indicatoren tot stand worden gebracht voor de uitvoering van regelmatige verificaties, niet alleen van de effecten op de begroting, maar ook van de geïnduceerde sociale ontwikkelingen.

5.3. Wat de discussiepunten betreft, stelt het EESC voor allereerst het vraagstuk aan te pakken van de stimulerende maatregelen en de motivering voor verlenging van het beroepsleven, en te zorgen voor nauwkeurige benchmarking van de beste praktijken op dit gebied.

5.4. Tot slot wijst het EESC nog eens op de noodzaak de kandidaat-landen zo snel mogelijk te betrekken bij de open-coördinatiemethode voor pensioenkwesties. Het onderstreept dat de aanzienlijke verschillen tussen de stelsels van de toekomstige lidstaten, alsook de verschillen in macro-economische en inkomenssituaties nieuwe problemen vormen, maar tevens evenzovele gelegenheden bieden tot samenwerking en integratie voor deze landen in het Europese model voor economische en sociale ontwikkeling.

Brussel, 29 mei 2002.

De voorzitter

van het Economisch en Sociaal Comité

G. Frerichs

(1) Over "Economische groei, fiscaliteit en betaalbaarheid van de pensioenregelingen in de EU" (PB C 48 van 21.2.2002) en over de "Mededeling van de Commissie aan de Raad, het Europees Parlement en het Economisch en Sociaal Comité: Ondersteuning van de nationale strategieën ten behoeve van veilige en betaalbare pensioenen door middel van een geïntegreerde benadering" (PB C 48 van 21.2.2002).

(2) Conclusies van het voorzitterschap, punt 30.

(3) COM(2002) 9 def. van 24 januari 2002.

(4) Over "Economische groei, fiscaliteit en betaalbaarheid van de pensioenregelingen in de Europese Unie", PB C 48 van 21.2.2002.

(5) Over "Economische groei, fiscaliteit en betaalbaarheid van de pensioenregelingen in de Europese Unie", PB C 48 van 21.2.2002.

(6) Zweden die een uitkering wegens werkloosheid, ziekte of studie ontvangen, bouwen ook pensioenrechten op. Het gedeelte van de door de overheid verstrekte studiefinanciering dat deel uitmaakt van de pensioengrondslag, komt overeen met ca. 20 % van een doorsnee inkomen. Binnen het Ierse stelsel waren pensioenen uit de 1e pijler lange tijd mogelijk op grond van een combinatie van de huidige afdrachten en afdrachten die werden toegekend aan degenen die een wettelijke sociale uitkering ontvingen.

(7) Over "Economische groei, fiscaliteit en betaalbaarheid van de pensioenregelingen in de Europese Unie", PB C 48 van 21.2.2002.

(8) "Mededeling van de Commissie aan de Raad, het Europees Parlement en het Economisch en Sociaal Comité: Ondersteuning van de nationale strategieën ten behoeve van veilige en betaalbare pensioenen door middel van een geïntegreerde benadering" (PB C 48 van 21.2.2002 en "Economische groei, fiscaliteit en betaalbaarheid van de pensioenregelingen in de EU" (PB C 48 van 21.2.2002) en "Oudere werknemers" (PB C 14 van 16.1.2001).

(9) Zie met name de Mededeling van de Commissie "Vergroting van de arbeidsparticipatie en bevordering van beroepsactiviteit op oudere leeftijd" - COM(2002) 9 def.

(10) Het is bekend dat vervroegde pensioenen zwaar drukken op de begrotingen van staatspensioenstelsels, vooral omdat in de jaren waarin het perspectief van de verwezenlijking van de interne markt de herstructureringen door bedrijven begunstigde, er meer arbeidsplaatsen verloren zijn gegaan dan erbij zijn gekomen op grond van de verwachtingen van de markt. In de EU zijn er in die periode 15 à 20 miljoen mensen vervroegd met pensioen gegaan.

(11) Verslag over "De demografische ontwikkeling in de Europese Unie" - CES 930/1999 def.

(12) Verslag over "De demografische ontwikkeling in de Europese Unie" - CES 930/1999 def. en het advies over de "Mededeling van de Commissie: Een gemeenschappelijke strategie voor de modernisering van de sociale bescherming", PB C 117 van 26.4.2000.

(13) Zie in dit verband de in het onderzoek van Merril Lynch gehanteerde criteria voor de beoordeling van de betaalbaarheid van de pensioenhervormingen in Europa.

(14) PB C 48 van 21.2.2002.

(15) "Reforms of the pension systems in the EU: an analysis of the policy options", hoofdstuk 5.

(16) Afgezien van het communautaire kader om pensioenoverdracht van pijler II en III mogelijk te maken, waarvan sprake is in punt 2.5.5.