Speciaal verslag nr. 8/2001

over de productierestituties voor aardappel- en graanzetmeel, en de steun voor aardappelmeel, vergezeld van de antwoorden van de Commissie

(uitgebracht krachtens artikel 248, lid 4, tweede alinea, van het EG-Verdrag)

(2001/C 294/01)

INHOUD

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

SAMENVATTING

I. Het vorige onderzoek van de Rekenkamer naar de productierestituties(1) voor graan- en aardappelmeel bestreek de periode 1986-1988. De Rekenkamer heeft opnieuw onderzocht hoe deze regeling functioneert, zoals gewijzigd naar aanleiding van de hervorming van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) van 1992, en heeft haar controleterrein uitgebreid tot de specifieke maatregelen voor directe steun aan de productie van aardappelmeel. In 1999 heeft de Europese Unie 6,2 miljoen ton graanzetmeel en 1,9 miljoen ton aardappelmeel geproduceerd. In 2000 beliepen de totale uitgaven voor zetmeel circa 900 miljoen euro, ofwel 5,4 % van de communautaire uitgaven bestemd voor akkerbouwgewassen. Wordt de steun per hectare buiten beschouwing gelaten, dan belopen de bedoelde uitgaven in 2000 circa 400 miljoen euro, ofwel minder dan 1 % van de totale uitgaven van het EOGFL-Garantie.

II. Zoals de Rekenkamer nadrukkelijk stelde in haar jaarverslag over het begrotingsjaar 1988, werden deze verschillende subsidies ingesteld omdat de steunregeling ten behoeve van de graansector tot gevolg had dat de graanprijs in de Gemeenschap op een hoger peil werd gehouden dan de wereldmarktprijs.

III. De Rekenkamer heeft een onderzoek verricht naar het systeem voor de betaling van restituties en van directe steun die in de jaren 1998 tot 2000 in Duitsland, Frankrijk en Nederland zijn toegekend. Uit dit onderzoek blijkt dat de administratieve controles over het algemeen van een toereikend niveau zijn. Niettemin blijft het zwaartepunt vooral bij deze administratieve controles liggen en zijn zij nog onvoldoende onderbouwd met fysieke controles, met name ter waarborging van de betrouwbaarheid van de voorraadboekhouding. De controles die ter plaatse bij de zetmeelfabrieken worden verricht door de nationale controleurs, zijn niet in alle lidstaten van hetzelfde niveau omdat de teksten aan duidelijkheid te wensen overlaten en het ontbreekt aan duidelijke aanwijzingen van de Commissie inzake de te verrichten inspecties.

IV. De overige opmerkingen van de Rekenkamer betreffen hoofdzakelijk de flexibiliteit van de berekeningsmethode voor de productierestituties, de deugdelijkheid van en de problemen rond de invoering van het specifieke follow-upsysteem dat verplicht is voor gemodificeerd zetmeel, de risico's op ontwijking die zijn verbonden aan de contingenteringsregeling voor de productie van zetmeelaardappelen, en het probleem van de afstemming van het beheer van de contingenten op de marktsituatie.

V. De Commissie beschikt niet over een toereikend informatiesysteem aan de hand waarvan zij kan nagaan of de kerndoelstellingen van de regeling zijn verwezenlijkt, met name ten aanzien van het concurrentievermogen van de zetmeelverwerkende industrieën, het inkomenspeil van de landbouwers die directe steun genieten, of de compensatie van het structurele nadeel dat aardappelmeelfabrikanten per definitie ondervinden.

DE MARKT VOOR ZETMEEL

1. Graanzetmeel en aardappelmeel zijn producten van de eerste verwerking, die voor de meeste toepassingen vervangbaar zijn. Graanzetmeel wordt voornamelijk uit maïs en tarwe verkregen, maar ook uit gerst, rogge en rijst; aardappelmeel is afkomstig van aardappelen en maniok (cassavemeel). De Europese Unie heeft in 1998 ongeveer 8,1 miljoen ton zetmeel geproduceerd (zie tabel 1). Met een jaarproductie van ongeveer 30 miljoen ton zijn de Verenigde Staten 's werelds grootste zetmeelproducent. Aardappelmeel wordt vrijwel uitsluitend in Noord-Europa geproduceerd, en wel voornamelijk in Duitsland, Nederland, Frankrijk en Denemarken. De voornaamste afzetmarkten voor deze producten zijn de chemische, voedingsmiddelen-, papier- en textielindustrie (zie grafische voorstelling 1).

Tabel 1

Zetmeel - productie en verkoop in de Europese Unie

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Bron:

Ramingen van de Commissie (DG Landbouw).

Grafische voorstelling 1

Verkoop van zetmeel en derivaten op de interne markt van de Europese Unie in 1998

>PIC FILE= "C_2001294NL.000401.TIF">

Bron:

Commissie (DG Landbouw).

2. Douanerechten, die ongeveer de helft van de waarde van het product uitmaken, dienen ter bescherming van de communautaire markt, die zelf al ruim in de eigen behoeften aan zetmeel voorziet. Er wordt dan ook geen zetmeel in de Gemeenschap geïmporteerd en uitvoerrestituties zijn beschikbaar voor het surplus aan zetmeel dat uit de Gemeenschap wordt geëxporteerd. In 1999 exporteerde de Europese Unie 1,7 miljoen ton zetmeel in ruwe vorm of verwerkt in derivaten of industriële producten, ofwel 21 % van haar productie.

3. De Europese Unie telt 75 productiecentra, waaronder 23 zetmeelfabrieken. Ongeveer 10 miljoen ton graan, ofwel 5 % van de Europese graanproductie, wordt verwerkt tot zetmeel. De totale hoeveelheid zetmeelaardappelen die door bijna 18000 telers wordt geproduceerd, wordt verwerkt tot zetmeel. Voor hen is deze productie vaak complementair ten opzichte van de productie van suikerbieten en granen.

DE GEMEENSCHAP WIL HET CONCURRENTIEVERMOGEN VAN IN EUROPA VERVAARDIGD MAÏSZETMEEL WAARBORGEN

4. De steunregeling voor de productie van zetmeel heeft ten doel, het concurrentievermogen van de zetmeelverwerkende non-food-industrie te garanderen tegenover fabrikanten buiten de Gemeenschap die in de Europese Unie zetmeelhoudende goederen kunnen afzetten die op de wereldmarkt zijn ingekocht tegen prijzen die onder de communautaire prijzen liggen. Krachtens Verordening (EEG) nr. 1766/92 van de Raad van 30 juni 1992 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector granen(2) wordt een restitutie toegekend aan de fabrikanten voor graanzetmeel, aardappelmeel of derivaten, wanneer deze worden gebruikt voor de vervaardiging van bepaalde non-food-producten waarvoor geen, dan wel lage invoerrechten gelden.

5. Ongeveer een derde van de hoeveelheid niet voor menselijke consumptie geschikt, in de Europese Unie geproduceerd zetmeel wordt verwerkt tot gemodificeerd zetmeel. Gezien het aanzienlijke marktaandeel ervan en vooral het gebrek aan bescherming, werd gemodificeerd zetmeel vanaf 1986 opgenomen in de lijst van producten die voor productierestitutie in aanmerking kunnen komen.

6. De productierestitutieregeling wordt aangevuld met specifieke maatregelen die gericht zijn op voor zetmeelfabrieken bestemde zetmeelaardappelen, op grond van het feit dat deze direct moeten concurreren met granen voor de zetmeelproductie. Deze specifieke maatregelen houden in dat de industrie een minimumprijs aan de producenten van zetmeelaardappelen betalen, dat ten gunste van diezelfde producenten directe communautaire steun wordt betaald (die vóór 2000 41 % van de minimumprijs beliep(3)) en dat aan de zetmeelfabrieken een premie wordt toegekend die wordt gerechtvaardigd door de structurele nadelen(4) die de aardappelmeelfabriek ten opzichte van graanzetmeelfabrieken ondervindt. Verder moeten met behulp van een contingenteringssysteem zowel de productie van aardappelmeel als de begrotingsuitgaven in de hand worden gehouden. De steunmaatregelen zijn slechts van toepassing op de hoeveelheden aardappelen die in het kader van een teeltcontract worden geproduceerd.

BEGROTINGSUITGAVEN

7. Gedurende de periode 1997-2000 schommelden de begrotingsuitgaven voor restituties bij de productie van zetmeel tussen 49,6 en 169,2 miljoen euro per jaar. Het uitgavenniveau wordt rechtstreeks beïnvloed door de fluctuaties van de wereldmarktprijs van maïs. De jaarlijkse uitgaven voor directe steun voor aardappelmeel variëren weinig en belopen gemiddeld circa 200 miljoen euro. In 2000 beliepen de totale uitgaven voor zetmeel, met inbegrip van de uitvoerrestituties en de steun per hectare ten behoeve van granen voor de zetmeelproductie, 898,5 miljoen euro, ofwel 5,4 % van de communautaire uitgaven bestemd voor graangewassen (zie tabel 2). Wordt de steun per hectare buiten beschouwing gelaten, dan belopen de bedoelde uitgaven in 2000 circa 400 miljoen euro, ofwel minder dan 1 % van de totale uitgaven van het EOGFL-Garantie.

Tabel 2

Verloop van de uitgaven voor zetmeel (1997 - 2000)

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

nb: gegevens niet beschikbaar (aan de hand van de begrotingsnomenclatuur kunnen de uitgaven voor aardappel- en maïszetmeel niet worden onderscheiden).

Bron:

Documenten van het EOGFL-Garantie; uitgaven meegeteld tot 15 oktober van elk jaar.

CONTROLE VAN DE REKENKAMER

8. De regelgeving die ten tijde van de controle van kracht was, is ingevoerd in het kader van de hervorming van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) in 1992. Het vorige onderzoek van de Rekenkamer naar "restituties bij de productie en het gebruik van zetmeel" bestreek de periode 1986-1988(5). De specifieke steunregeling voor aardappelmeel was nog nooit door de Rekenkamer gecontroleerd.

9. De Rekenkamer heeft onderzocht in hoeverre de doelstellingen van de regeling zijn verwezenlijkt. Ook heeft zij de wettigheid en de regelmatigheid van de verrichtingen gecontroleerd op basis van de betalingen die in de periode 1998-2000 in Duitsland, Frankrijk en Nederland zijn verricht, alsmede de werking van de controlesystemen in deze lidstaten. De drie bezochte lidstaten ontvangen tezamen ongeveer 70 % van de betrokken begrotingsuitgaven.

PRODUCTIERESTITUTIES

Beheer door de Commissie

De berekeningsmethode voor de restituties biedt een grote flexibiliteit

10. Het percentage van de productierestitutie wordt eenmaal per maand(6) vastgesteld door de Commissie, na raadpleging van het comité van beheer voor granen. De restitutie kan in de loop van de maand worden gewijzigd ingeval de maïs- en/of tarweprijs in de Gemeenschap of op de wereldmarkt aanmerkelijk verandert. Zo golden er voor de restitutie 17 verschillende bedragen in 1998, 13 in 1999 en 21 in 2000. Aangezien maïs voor de zetmeelindustrie als uitgangspunt wordt genomen, wordt de restitutie hoofdzakelijk op basis van het verschil tussen de marktprijs in de Gemeenschap en de wereldmarktprijs van maïs berekend. De Commissie neemt, zoals haar is toegestaan krachtens Verordening (EEG) nr. 1722/93, in de berekeningen een aantal parameters op die zij adequaat acht. Over deze parameters heeft de Commissie een werkdocument opgesteld dat door het comité van beheer is goedgekeurd in november 1997 en gewijzigd in februari 1999.

11. De Rekenkamer heeft steekproefsgewijs een aantal dossiers met betrekking tot de vaststelling door de Commissie van het restitutiebedrag gecontroleerd. De Commissie maakt gebruik van informatie die per periode meer of minder compleet is, naar gelang van de beschikbaarheid van gegevens over de maïsprijs, de vervoers- en andere kosten. In bepaalde gevallen past zij de standaardberekeningsmethode aan die is vastgesteld in haar werkdocument. Op de flexibiliteit in de berekening van de restitutie wordt felle kritiek geleverd door de zetmeelverwerkende industrie. Deze betreurt het dat de methode te ondoorzichtig is en de restitutie te onvoorspelbaar en acht zich hierdoor benadeeld bij het vaststellen van de planning voor de productie en de verhandeling(7).

De informatie over de marktsituatie schiet tekort

12. Er is weinig informatie voorhanden over de prijsontwikkeling van zetmeel, aangezien er in feite geen referentie voor een wereldprijsnotering voor deze producten bestaat. Dit houdt met name verband met de verscheidenheid van de grondstoffen voor de graanzetmeelproductie, elk met een eigen afzetmarkt, en met het feit dat de prijzen naar gelang van het soort zetmeel (natief of gemodificeerd) sterk uiteenlopen. Grafische voorstelling 2, afkomstig uit een onderzoek dat in juli 1999 is gepubliceerd(8), geeft echter het verloop in de periode 1991-1997 weer van het verschil voor de papierindustrie(9) tussen de graanzetmeelprijs op de Amerikaanse markt, die als referentie voor de wereldmarktprijs wordt beschouwd, en een geschatte gemiddelde zetmeelprijs op de Europese markt. Daaruit is af te lezen dat, behalve tussen april 1993 en april 1995, ondanks de productierestituties systematisch een in hoogte variërend prijsverschil blijft bestaan ten nadele van de Europese industrie. Het niet-gecompenseerde verschil bedroeg op zijn hoogtepunt, in 1996, circa 30 % van de aankoopprijs van zetmeel.

Grafische voorstelling 2

Prijs van zetmeel voor de papierindustrie in Europa en in de wereld, en invloed van de productierestitutie

>PIC FILE= "C_2001294NL.000701.TIF">

NB:

De toegevoegde curve voor Europese prijzen exclusief subsidie is gebaseerd op van de Commissie ontvangen gegevens.

Bron:

In 1999 gepubliceerd gezamenlijk verslag van de Commissie en de Confederation of European Paper Industries (CEPI): Competitiveness Study of the European Pulp, Paper and Board Manufacturing Industry 1998, blz. 15.

13. In 2000 heeft de Commissie besloten, een onafhankelijk orgaan haar beleid op het gebied van zetmeel te laten evalueren; de resultaten hiervan waren ten tijde van de controle van de Rekenkamer niet voorhanden.

Beheer door de lidstaten

Administratieve controles van de nationale autoriteiten worden beter, maar controles ter plaatse vertonen tekortkomingen

14. Alvorens de restitutie wordt betaald, dient de bevoegde autoriteit van de lidstaat zich ervan te vergewissen dat het zetmeel is gebruikt voor de productie van goedgekeurde producten, overeenkomstig de aanwijzingen op het restitutiecertificaat. De inspectie wordt doorgaans verricht in de vorm van administratieve controles, maar deze laatste moeten zo nodig wel met fysieke controles worden onderbouwd(10). De restitutie moet uiterlijk binnen vijf maanden na de dag volgend op de controle worden betaald(11).

15. In de dossiers die zijn onderzocht in de drie bezochte lidstaten heeft de Rekenkamer geen onjuistheden in de specificatie van de verrichte betalingen ontdekt. De geldende procedures zijn sinds het vorige onderzoek van de Rekenkamer verbeterd en waarborgen over het geheel genomen een toereikend niveau van administratieve controle.

16. Niettemin wijst het onderzoek van de Rekenkamer op de volgende tekortkomingen:

a) In Frankrijk worden vrijwel uitsluitend administratieve controles verricht. Hoewel het drogestofgehalte en de zuiverheidsgraad van het basiszetmeel belangrijke parameters zijn bij de berekening van het restitutiebedrag, wordt de in de nationale instructies voorgeschreven procedure voor het nemen van steekproeven van basiszetmeel voor laboratoriumanalyse niet toegepast. Ook zijn er geen chemische analyses van steekproeven van eindproducten, met uitzondering van de analyses die door het laboratorium van de douane worden uitgevoerd alvorens de goedkeuring wordt verleend(12).

b) In de drie bezochte lidstaten leggen de veredelaars uittreksels uit hun voorraadboekhouding over tot staving van hun betalingsaanvraag. Er worden niet systematisch controles ter plaatse verricht voor het aansluiten van gegevens uit de voorraadboekhouding en fysieke voorraden basiszetmeel of eindproducten, terwijl alleen aan de hand van dergelijke aansluitingen kan worden nagegaan of een voorraadboekhouding coherent en betrouwbaar is. In Nederland heeft de Rekenkamer een voorbehoud gemaakt ten aanzien van de kwaliteit van de voorraadboekhouding van een groot bedrijf dat restituties ontvangt, aangezien bepaalde uittreksels uit de betrokken voorraadboekhouding negatieve voorraden aan het begin en/of einde van de verwerkingsperiode aangaven.

c) Overeenkomstig de regelgeving staat het in Nederland vigerende systeem toe dat voorschotten op de restituties worden betaald voordat de nationale controle-instantie haar controles heeft verricht. Niettemin traden er ten tijde van het bezoek van de Rekenkamer bij de boeking van de correcties die naar aanleiding van de controles in de betalingsoverzichten moesten worden aangebracht, aanzienlijke vertragingen op die kunnen oplopen tot een jaar.

De follow-up inzake gemodificeerd zetmeel verdient heroverweging

17. Aangezien gemodificeerd zetmeel de bijzondere eigenschap vertoont dat het opnieuw kan worden omgezet in basiszetmeel, schrijft artikel 10 van Verordening (EEG) nr. 1722/93 een uitvoerige controle op de vervaardiging en het gebruik ervan voor, teneinde zeker te stellen dat het gemodificeerde zetmeel waarvoor de restitutie is verleend, niet opnieuw is omgezet in basiszetmeel teneinde de restitutie nogmaals te ontvangen.

18. In haar jaarverslag over het begrotingsjaar 1988 achtte de Rekenkamer het controlemechanisme inzake het eindgebruik van gemodificeerd zetmeel ontoereikend, zowel voor het door de lidstaten aanvaarde soort bewijs als voor de follow-upprocedure aan de hand van het T5-document voor douanecontrole(13). Verordening (EEG) nr. 1722/93, die op 1 juli 1993 in werking is getreden, heeft een systeem met bewijzen ingevoerd, gebaseerd op kwartaalaangiften die de fabrikanten bij hun bevoegde autoriteiten doen, en heeft de verplichting gehandhaafd om T5-documenten te gebruiken wanneer het gecontroleerde product intracommunautair wordt verhandeld of over het grondgebied van een andere lidstaat naar een derde land wordt uitgevoerd.

19. Niettemin blijft de follow-up inzake het gebruik van gemodificeerd zetmeel weinig betrouwbaar. De lidstaten kennen geen uniforme toepassing van artikel 10 van Verordening (EEG) nr. 1722/93, doordat zich de volgende praktische problemen voordoen:

a) het traceren van het product tot aan het eindgebruik ervan kan volslagen onmogelijk blijken, aangezien de gecontroleerde goederen worden verspreid over tal van eindgebruikers, in voorkomend geval zelfs via tussenhandelaren;

b) in enkele lidstaten worden de bepalingen met betrekking tot het gebruik van de T5-documenten niet door de veredelaars nageleefd;

c) de risicoanalyses variëren aanzienlijk naar gelang van de met de controles belaste diensten.

20. In het kader van het onderzoek van de Rekenkamer konden bepaalde factoren die een rol spelen bij de controle van gemodificeerd zetmeel, worden heroverwogen. Bij de inwerkingtreding van de regeling waren de restitutievoeten zeer hoog in vergelijking met de kosten voor herverwerking van het gemodificeerde zetmeel tot basiszetmeel (zie grafische voorstelling 3). Volgens de nationale autoriteiten is het risico van frauduleuze herverwerking thans beperkt. De restitutiebedragen zijn momenteel veel lager dan de kosten van herverwerking. In 2000 bereikte de productierestitutie een maximum van 41,44 euro per ton, terwijl volgens de door de industrie op verzoek van de Rekenkamer uitgevoerde berekeningen de kosten voor de herverwerking van gemodificeerd zetmeel tot basiszetmeel voor dezelfde periode konden worden geraamd op 100 euro per ton. Bovendien voeren de nationale autoriteiten aan dat het controleterrein beperkt is, aangezien weinig Europese fabrieken beschikken over geschikte installaties voor herverwerking.

Grafische voorstelling 3

Verloop van de hoogte van de productiesrestitutie voor zetmeel

>PIC FILE= "C_2001294NL.000901.TIF">

Bron:

Commissie (DG Landbouw).

DIRECTE STEUN VOOR AARDAPPELZETMEEL

Beheer door de Commissie

Het beheer van de contingenten is niet coherent

21. Sinds de hervorming van 1992 ontvangen de producenten van zetmeelaardappelen naast de minimumprijs ook nog directe steun per ton zetmeel. In reactie op de productiegroei en om uitwassen te vermijden, heeft de Raad in 1994 een contingenteringsregeling ingesteld die voorziet in toewijzing van contingenten aan de lidstaten en van subcontingenten aan de zetmeelfabrikanten.

22. De zetmeelfabrikanten kennen een zekere flexibiliteit in het beheer van hun subcontingent, aangezien zij dit voor een jaar kunnen vergroten door maximaal 5 % in mindering te brengen op hun subcontingent voor het volgende jaar. Deze flexibiliteit is echter niet in overeenstemming met de mogelijke fluctuaties in de productie, die al naar gelang van de weersomstandigheden 20 % kunnen belopen.

23. Het plafond van 1702000 ton voor de EU 12, waartoe in 1994 is besloten, omvatte een reserve van 110000 ton voor Duitsland, die deze lidstaat vanaf verkoopseizoen 1996/1997 moest opgebruiken. Voor dat verkoopseizoen bedroeg de extra productie 104554 ton, hetgeen een productiestijging van 17 % voor Duitsland, en van 6 % voor de EU 12 betekende. Deze extra productie heeft de Europese markt langer dan twee jaar gedestabiliseerd, totdat de industrie besloot, de op de markt aangeboden hoeveelheden te beperken (zie grafische voorstelling 4). Volgens de bij de zetmeelproductie betrokken partijen zijn de zetmeelprijzen in Europa pas sinds 2000 weer interessant geworden.

24. Het in 1994 vastgestelde contingent omvatte ook 2000 ton voor Spanje, ook al kent deze lidstaat geen zetmeelindustrie.

Grafische voorstelling 4

Ontwikkeling van de productie en het contingent van aardappelmeel in de Europese Unie

>PIC FILE= "C_2001294NL.001001.TIF">

Bron:

Commissie (DG Landbouw).

Tabel 3

Ontwikkeling van de contingenten voor zetmeel per lidstaat

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Bron:

Verordening (EG) nr. 1868/94 van de Raad en nadien aangebrachte wijzigingen.

25. Bij de driejaarlijkse herziening van de contingenten in 1997 zijn deze niet gewijzigd. In het kader van de hervorming Agenda 2000 zijn de contingenten beperkt voor 2000/2001 en 2001/2002 (zie tabel 3).

Aan het contingenteringssysteem kleeft een inherent risico

26. De contingenteringsregeling die wordt toegepast op de aardappelmeelproductie brengt een aanzienlijk inherent risico met zich, te weten de frauduleuze overdracht van het productieoverschot van een lidstaat naar een andere lidstaat met een tekort. In 1998 heeft een onderzoek van UCLAF uitgewezen dat 20000 ton aardappelen door Nederland illegaal was overgedragen aan Duitsland. De onrechtmatig ontvangen steun bedroeg 1,5 miljoen euro. De regelgeving voorziet in zeer zware sancties tegen zetmeelfabrikanten die partijen aardappelen aanvaarden die niet onder teeltcontracten vallen(14).

De hoeveelheden zetmeel worden vastgesteld aan de hand van een verouderde conversietabel

27. De communautaire regelgeving(15) bepaalt de minimumprijs, de betaling aan de producenten en de aan de zetmeelfabrikanten toegekende premie per ton zetmeel die uit door de telers geleverde aardappelen is verkregen. Deze gegevens worden bijgesteld naar gelang van het zetmeelgehalte dat wordt vastgesteld op basis van een steekproef, aan de hand van een in de regelgeving omschreven methode(16). Grafische voorstelling 5 geeft de bedragen weer die zijn betaald aan de telers en de zetmeelfabrikanten per ton geleverde aardappelen, op basis van een aan de hand van de verordening berekend zetmeelgehalte van 1993/1994 tot 1999/2000(17). Deze grafiek toont aan dat het buigpunt ligt bij een theoretisch gehalte van 19,7 %. Dat buigpunt wordt gerechtvaardigd door het feit dat volgens de regelgeving een deel van het zetmeel in aardappelen niet extraheerbaar is (zie grafische voorstelling 6).

28. De conversietabel(18) die voor alle berekeningen wordt gehanteerd, werd reeds door de Europese zetmeelfabrikanten gebruikt voordat de minimumprijs werd ingevoerd met de eerste gemeenschappelijke marktordening voor granen in 1966. In de laatste bijstelling van de conversietabel, die dateert van productieperiode 1982/1983(19), is het principe gehandhaafd dat deze rond het buigpunt is opgebouwd. Sindsdien hebben de zetmeelfabrikanten technologische vooruitgang geboekt en zijn de zetmeelaardappelrassen verbeterd. Aangezien meer zetmeel wordt gewonnen dan volgt uit de toepassing van de regelgeving, vormen de zetmeelfabrikanten een productiesurplus dat niet in mindering wordt gebracht op hun subcontingent en waarvoor niet wordt betaald. In de bezochte lidstaten varieert het surplus naar gelang van de zetmeelfabrikant van 2 tot 10 %(20).

Grafische voorstelling 5

Minimumprijs en compensatiebedrag voor de aardappeltelers, tot 1999/2000 geldende premie voor zetmeelproducenten (vóór de hervorming Agenda 2000)

>PIC FILE= "C_2001294NL.001101.TIF">

Bron:

Bijlage II van Verordening (EG) nr. 97/95.

Grafische voorstelling 6

Percentage niet-extraheerbaar zetmeel

>PIC FILE= "C_2001294NL.001201.TIF">

NB:

Bij een theoretisch zetmeelgehalte tussen 13 en 19,7 % gaat naar schatting circa 6,5 % van het zetmeel in de aardappel verloren tijdens het extractieproces. Vanaf 19,7 % stijgt het verlies progressief.

Bron:

Bijlage II van Verordening (EG) nr. 97/95.

Het effect van de aan de telers betaalde directe steun is nooit geëvalueerd

29. De vaststelling van de minimumprijs en de directe steun voor de telers van zetmeelaardappelen hangt volledig samen met de interventieprijs en de directe steun voor granen. De Commissie beschikt over geen enkele studie of analyse aan de hand waarvan kan worden nagegaan of de aan de Europese aardappeltelers toegekende steun ertoe bijdraagt dat zij zeker zijn van een redelijke levensstandaard.

De steun aan de aardappelmeelfabrikanten is niet gebaseerd op voldoende betrouwbare beheersinformatie

30. Volgens een overweging in de verordening waarbij deze steun wordt ingevoerd, wordt deze gerechtvaardigd door het feit dat "de positie van de maïszetmeelindustrie relatief steeds gunstiger wordt in verband met de bijproducten die de vervaardiging van maïszetmeel oplevert"(21). Deze steun, die in 1978 is ingevoerd naar aanleiding van de grote droogte in 1976, is sindsdien gehandhaafd. De premie wordt eveneens gerechtvaardigd door het seizoengebonden karakter van de zetmeelproductie en door specifieke milieueisen. De steun was aanvankelijk gesteld op 10 ecu per ton zetmeel, om vervolgens te stijgen tot 16,93 ecu in 1979(22) en tot 18,68 ecu in 1982. Dit bedrag steeg in 1995 tot 22,25 ecu ten gevolge van de aanpassing van de groene koers.

31. Volgens de vertegenwoordigers van de aardappelmeelindustrie zou het structurele nadeel van de aardappelmeelfabrieken ten opzichte van de maïszetmeelfabrieken het bedrag van 22,25 euro per ton geproduceerd zetmeel ruim overschrijden. In 1996 heeft de unie van aardappelmeelfabrieken van de Europese Unie een economische studie laten verrichten door het Landbouw-Economisch Instituut in Nederland. Volgens dit instituut bedroeg het structurele nadeel van de aardappelmeelfabrieken ten opzichte van de maïszetmeelfabrieken in 1995 81 euro per ton zetmeel. De studie is in 2001 bijgewerkt en wees uit dat de afwijking in 2000 84 euro per ton bedroeg(23).

Beheer door de lidstaten

De controles ter plaatse door de lidstaten vertonen bepaalde tekortkomingen

32. De lidstaat stelt een controleregeling in waarmee ter plaatse moet worden nagegaan of de verrichtingen die recht geven op de premies, daadwerkelijk hebben plaatsgevonden en of het aan elke aardappelmeelfabrikant toegekende subcontingent in acht is genomen. Bij ten minste 10 % van de aan het aardappelmeelbedrijf geleverde hoeveelheid aardappelen worden alle betrokken handelingen gecontroleerd(24). De controleurs hebben toegang tot alle gegevens van het bedrijf.

33. De lidstaten geven uiteenlopende interpretaties aan de regelgeving. Dit komt doordat de tekst aan duidelijkheid te wensen overlaat en het ontbreekt aan instructies van de Commissie waarin de te verrichten controles duidelijk worden omschreven. In de drie bezochte lidstaten betreffen de arbeidsintensieve controles veel meer dan 10 % van de leveringen, maar deze controles zijn van zeer wisselende kwaliteit.

34. Hoewel tal van controles ter verificatie van de juistheid van de betalingen zijn verricht, vond een bepaalde - toch eenvoudig uit te voeren - essentiële controle niet plaats, namelijk de analyse van de evolutie in de tijd van het "productiesurplus". Dit beloopt 2 à 10 %, naar gelang van de zetmeelfabriek, en is het verschil tussen de werkelijke zetmeelproductie en de theoretische productie, berekend aan de hand van de communautaire regelgeving. Deze analyse is essentieel voor het opsporen van eventuele leveringen aardappelen die niet opgegeven zijn door een zetmeelfabriek die haar subcontingent heeft uitgeput.

35. In Nederland is de onafhankelijkheid van de controles niet gewaarborgd, aangezien zij worden verricht door een stichting die wordt gefinancierd door de enige zetmeelfabriek in het land. Het algemeen toezicht door de AID (Algemene Inspectiedienst, die onder het ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij ressorteert) biedt hiervoor geen soelaas.

De minimumprijs wordt niet altijd volledig in acht genomen

36. De directe betalingen aan de producenten en aan de zetmeelfabrieken vinden plaats op voorwaarde dat de zetmeelfabrieken een minimumprijs hebben betaald. Bepaalde praktijken die in de bezochte lidstaten zijn waargenomen, gaan ten koste van de inachtneming van de minimumprijs die de aardappelteler krachtens de regelgeving wordt gegarandeerd:

a) in een Duitse zetmeelfabriek wordt een leveringsbijdrage van circa 4 % van de minimumprijs opgelegd aan de leveranciers die geen aandeelhouder van het bedrijf zijn;

b) in Nederland wordt de betaling van de minimumprijs systematisch uitgesteld door een systeem met renteloze leningen die de meeste telers de zetmeelfabriek toekennen.

Werkzaamheden van de Commissie in het kader van de goedkeuring van de rekeningen

37. In 1995 en 1996 heeft de Commissie in diverse lidstaten controlebezoeken afgelegd in het kader van haar werkzaamheden met betrekking tot de goedkeuring van de rekeningen over 1993 tot 1995. De Commissie heeft geen enkel voorbehoud gemaakt ten aanzien van de organisatie van de controles in Nederland (onafhankelijkheid van de controles, zie paragraaf 35) en heeft geen enkele opmerking geformuleerd over de berekening van de minimumprijs (zie paragraaf 36).

CONCLUSIE

38. Het onderzoek van de Rekenkamer heeft bepaalde tekortkomingen of problemen aan het licht gebracht bij de toepassing van de communautaire steunregelingen voor de zetmeelverwerkende industrieën, alsmede bij de specifieke steunmaatregelen ten behoeve van de aardappelmeelsector. Hoewel de begunstigden van mening zijn dat de doelstellingen van de steunregeling niet volledig worden verwezenlijkt, met name ten aanzien van het concurrentievermogen, stellen zij de onderdelen en de werking ervan niet ter discussie.

39. De bedragen van de productierestituties die aan de verwerkende industrieën worden uitbetaald, zijn afhankelijk van de maïsprijzen in de Gemeenschap, die hoger liggen dan de wereldmarktprijzen. De hervorming Agenda 2000 had ten doel om op middellange termijn de communautaire graanprijzen aan te passen aan de wereldmarktprijzen. Was die doelstelling bereikt, dan zou de steun aan de verwerkende industrieën automatisch verdwijnen.

AANBEVELINGEN

40. Ten aanzien van de productierestitutieregeling voor zetmeel doet de Rekenkamer de Commissie de volgende aanbevelingen:

a) De mogelijkheid tot een duidelijker, voorspelbaarder berekening van de restitutiebedragen moet worden bestudeerd (zie paragraaf 11). Ook wordt in overweging gegeven, na te gaan of het dienstig is het mechanisme te vereenvoudigen.

b) Er dient een methode te worden ontwikkeld aan de hand waarvan de Commissie kan nagaan of de regeling bevredigende resultaten oplevert voor het concurrentievermogen van de industrie in de Gemeenschap (zie paragraaf 12).

c) De lidstaten moet worden verzocht, de tijdens het onderzoek geconstateerde tekortkomingen in de controle te verhelpen (zie paragraaf 16).

d) De bepalingen uit de regelgeving met betrekking tot de controle op gemodificeerd zetmeel moeten worden geëvalueerd, gezien de problemen die de tenuitvoerlegging ervan oplevert. De Commissie dient het controlemechanisme te onderzoeken om de werking ervan te corrigeren en zich tevens op een andere benadering te bezinnen waarbij uitvoerige boekhoudkundige controles zouden worden verricht bij alleen die bedrijven die de technische mogelijkheden tot herverwerking hebben (zie de paragrafen 18 tot en met 20).

41. Wat de directe steun voor de productie en de verwerking van de zetmeelaardappel betreft, zou de Commissie het volgende moeten doen:

a) nagaan of het dienstig is, over te gaan tot herziening van de flexibiliteitsmarge van 5 % waarover de zetmeelfabrikanten beschikken om hun subcontingent te beheren, en erop toezien dat de ontwikkeling van de contingenten afgestemd is op de opnamecapaciteit van de markt (zie de paragrafen 22 tot en met 25);

b) overgaan tot een evaluatie van de voorgeschreven methode voor de berekening van het zetmeelgehalte, aangezien deze berekening rechtstreeks van invloed is op alle betaalde bedragen; bij deze evaluatie moet de algemene stand van de techniek in de huidige en toekomstige lidstaten in aanmerking worden genomen (zie paragraaf 28); het is eveneens van belang dat de Commissie van de zetmeelfabrikanten de gegevens met betrekking tot de reële, voor restituties in aanmerking komende zetmeelproductie verkrijgt;

c) de effecten van de regeling voor directe steunverlening op het inkomen van de betrokken telers documenteren en analyseren (zie paragraaf 29);

d) de relevante gegevens verzamelen aan de hand waarvan het door de zetmeelfabrikanten ondervonden structurele nadeel kan worden gemeten (zie paragraaf 30);

e) enige bepalingen uit de regelgeving betreffende de controles in de lidstaten verduidelijken (zie de paragrafen 33 en 35) en toezicht door de lidstaten op het productiesurplus van de zetmeelfabrieken bepleiten (zie paragraaf 34);

f) de betrokken lidstaten verzoeken, de door de Rekenkamer vastgestelde tekortkomingen te verhelpen wat betreft de inachtneming van de minimumprijs die de zetmeelfabrikanten de telers moeten betalen (zie paragraaf 36).

Dit verslag werd door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 11 en 12 juli 2001.

Voor de Rekenkamer

Jan O. Karlsson

President

(1) In de communautaire regelgeving inzake zetmeel duidt de benaming "productierestituties" op de aan de industrie uitbetaalde steun voor de verwerking van zetmeel in bepaalde producten.

(2) PB L 181 van 1.7.1992, blz. 21.

(3) Met de hervorming Agenda 2000 stijgt dit percentage tot 51 % voor 2000/2001 en tot 62 % met ingang van 2001/2002.

(4) Het structurele nadeel houdt verband met milieueisen en het feit dat aardappelen slecht houdbaar zijn. De aardappelmeelfabrieken krijgen slechts zes à acht maanden per jaar grondstoffen aangeleverd, terwijl de graanzetmeelfabrieken continu in bedrijf zijn.

(5) Jaarverslag van de Rekenkamer over het begrotingsjaar 1988 (PB C 312 van 12.12.1989, blz. 73).

(6) Artikel 3 van Verordening (EEG) nr. 1722/93 van de Commissie (PB L 159 van 1.7.1993, blz. 112).

(7) Bronnen: Association des amidonneries de céréales de l'Union européenne (AAC), Union des syndicats des industries des produits amylacés et de leurs dérivés (USIPA), Confederation of European Paper Industries (CEPI), Committee of the European Starch Potato Producers' Unions (CESPU), Union des féculeries européennes (UFE).

(8) "Competitiveness Study of the European Pulp, Paper and Board Manufacturing Industry 1998", gezamenlijke studie verricht door de Europese Commissie (DG Industrie) en de CEPI (Confederation of European Paper Industries), Brussel, 1999.

(9) De papierindustrie verbruikt circa 15 % van de Europese zetmeelproductie.

(10) Artikel 9, lid 3, van Verordening (EEG) nr. 1722/93.

(11) Artikel 11, lid 2, van Verordening (EEG) nr. 1722/93.

(12) Krachtens artikel 4 van Verordening (EEG) nr. 1722/93 zijn uitsluitend de door de bevoegde autoriteiten van de lidstaten erkende fabrikanten gerechtigd tot het aanvragen van een restitutie.

(13) Document dat is gevoegd bij de goederen en dient ter verificatie van het gebruik ervan en/of van de aankomst op de eindbestemming (artikel 471 e.v. van Verordening (EEG) nr. 2454/93 van de Commissie van 2 juli 1993 houdende vaststelling van enkele bepalingen ter uitvoering van Verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad tot vaststelling van het communautair douanewetboek (PB L 253 van 11.10.1993)).

(14) Artikel 13, lid 4, van Verordening (EG) nr. 97/95 van de Commissie (PB L 16 van 24.1.1995, blz. 3). Volgens dat artikel kan de sanctie zo ver gaan dat de premies de betrokken zetmeelfabriek gedurende twee opeenvolgende verkoopseizoenen volledig worden onthouden.

(15) Verordening (EG) nr. 97/95 van de Commissie (PB L 16 van 24.1.1995, blz. 3).

(16) Bijlage II van Verordening (EG) nr. 97/95.

(17) In het kader van de hervorming Agenda 2000 is de minimumprijs in twee keer verlaagd. Deze verlaging is voor 75 % gecompenseerd door een verhoging van de betaling aan de aardappeltelers.

(18) Tabel die het verband weergeeft tussen het onderwatergewicht van steekproefsgewijs geselecteerde aardappelen en het theoretische zetmeelgehalte van die steekproef.

(19) Verordening (EEG) nr. 2293/82 van de Commissie (PB L 245 van 20.8.1982, blz. 47).

(20) Er wordt echter op gewezen dat de zetmeelfabrieken in de nieuwe Duitse deelstaten begin jaren negentig een productietekort hadden dat kon oplopen tot 15 %.

(21) Derde overweging in Verordening (EEG) nr. 1127/78 van de Raad (PB L 142 van 30.5.1978, blz. 24).

(22) Verordening (EEG) nr. 1555/79 van de Raad (PB L 188 van 26.7.1979, blz. 12).

(23) De economische positie van aardappelzetmeel na Agenda 2000; Landbouw-Economisch Instituut LEI-DLO (Den Haag, Nederland), 18 juni 2001.

(24) Artikel 13, lid 1, van Verordening (EG) nr. 97/95 (PB L 16 van 24.1.1995, blz. 3).

Antwoorden van de commissie

SAMENVATTING

I. Uit de opmerkingen van de Rekenkamer, met name in de conclusie, concludeert de Commissie dat de Rekenkamer over het algemeen van oordeel is dat de uitvoering van deze regeling geen grote problemen veroorzaakt. De Rekenkamer heeft enkele tekortkomingen aan het licht gebracht, maar afgezien van een probleem in één bepaalde lidstaat lijken deze niet ernstig te zijn. Geen enkel systeem is volmaakt en natuurlijk zal de Commissie de betrokken lidstaten op de conclusies van de Rekenkamer in dit verslag wijzen.

II. De Commissie erkent dat de steun in de sector zetmeel wordt beïnvloed door het prijsbeleid in de sector granen, maar wil wijzen op een specifiek element waarmee eveneens rekening moet worden gehouden, namelijk de productierestituties die moeten waarborgen dat communautaire zetmeelproducten kunnen concurreren met producten die verwerkt in niet-beschermde non-foodproducten (zoals karton of producten van de organische chemie) worden ingevoerd.

III. In het kader van de goedkeuring van de rekeningen zijn in 1996 controlebezoeken afgelegd in verband met de begrotingsjaren 1994 en 1995. Overeenkomstig de nieuwe goedkeuringsprocedure en de risico-evaluatie voor alle uitgaven van het EOGFL, afdeling Garantie, en gelet op de resultaten van de audits in 1996 waarbij geen ernstige problemen zijn vastgesteld, zijn sinds de goedkeuring van de rekeningen geen extra controles meer verricht. Met de beschikbare middelen kan bij de goedkeuring van de rekeningen, zoals toegelicht in het jaarlijkse werkprogramma, om de hierboven genoemde reden niet aan iedere regeling aandacht worden besteed. Om dezelfde reden baseert de eenheid Goedkeuring van de rekeningen zich op sectorale verslagen van de Rekenkamer die, na onderzoek, onder verwijzing naar artikel 8 van Verordening (EG) nr. 1663/95 van de Commissie worden doorgezonden naar de lidstaten.

IV. Wat de naleving van de regels inzake de productie van aardappelzetmeel in het kader van de contingenteringsregeling betreft, will de Commissie zorgen voor een oplossing voor de door de Rekenkamer genoemde risico's in verband met het markttoezicht en het beheer van de controles, met name betreffende de teeltcontracten.

V. De Commissie onderzoekt de situatie in de sector regelmatig en raadpleegt de bevoegde diensten van de lidstaten en het betrokken bedrijfsleven. Bovendien heeft DG Landbouw in het kader van de systematische evaluatie van het sectoriële landbouwbeleid in zijn programma voor 2000 een onderzoek gewijd aan de evaluatie van het communautaire beleid voor zetmeel en zetmeelproducten. De belangrijkste onderzochte aspecten zijn:

- enerzijds de doeltreffendheid en de doelmatigheid van de maatregelen die worden toegepast in de sector zetmeel en zetmeelproducten, met inbegrip van de productie- en uitvoerrestituties, en de specifieke maatregelen in de sector aardappelzetmeel, namelijk de premie voor aardappelzetmeelfabrieken en de productiecontingenten;

- anderzijds verschillende aspecten betreffende het landbouwinkomen en de ontwikkeling van de betrokken regio's.

De resultaten van het onderzoek worden eind 2001 verwacht. Verscheidene aspecten die nu nog worden onderzocht, zouden nuttig kunnen zijn voor de opstelling van het verslag dat de Commissie uiterlijk op 31 oktober 2001 aan de Raad moet voorleggen overeenkomstig Verordening (EG) nr. 1868/94 van de Raad en dat betrekking heeft op de toewijzing van de contingenten voor aardappelzetmeel in de Gemeenschap, indien nodig vergezeld van passende voorstellen.

PRODUCTIERESTITUTIES

Beheer door de Commissie

De berekeningsmethode voor de restituties biedt een grote flexibiliteit

11. Alle elementen van de berekening van de restitutiebedragen worden iedere week in het comité van beheer meegedeeld. Volgens de methode kan voor de interne prijzen die voor restituties in aanmerking worden genomen, in het geval van een aanzienlijke prijsstijging een maximum worden vastgesteld, met name om te voorkomen dat de stijgende tendens nog wordt versterkt en daardoor kan bijdragen tot een beperking van de begrotingsuitgaven.

Verder moet worden opgemerkt dat de naleving van de methode geen absolute garantie biedt en dat de Commissie - onder uitzonderlijke voorwaarden - andere regels kan toepassen. De Commissie neemt nota van de verzoeken van de industrie, maar wil benadrukken dat zij voor de vaststelling van de restitutiebedragen rekening moet houden met de werkelijke situatie op de markt en met de beperkingen van de begroting.

De informatie over de marktsituatie schiet tekort

12. Bij de conclusies op basis van illustratie 2 moet op enige punten voorbehoud worden gemaakt.

Er bestaan geen representatieve prijsnoteringen voor graanzetmeel, aardappelzetmeel en derivaten. Er is volgens de Commissie echter geen sprake van een systematisch prijsverschil ten nadele van de Europese industrie. Restituties, zowel productie- als uitvoerrestituties, zijn bedoeld ter compensatie van het verschil tussen de prijzen van de grondstoffen en niet van het verschil tussen de prijzen van de eindproducten zoals graanzetmeel en aardappelzetmeel. De productierestitutie dekt het verschil tussen de Europese prijzen voor maïs en de cif-prijs voor maïs op de wereldmarkt (met name van oorsprong uit de Verenigde Staten): de binnenlandse prijzen in de Verenigde Staten zijn lager en het verschil komt overeen met de kosten van vervoer en verdere doorvoer naar Europa. De productierestitutie is namelijk bedoeld om ervoor te zorgen dat de industriële producten op basis van zetmeel uit grondstoffen waarvoor de Gemeenschapsprijzen zijn betaald, kunnen concurreren met ingevoerde producten op basis van grondstoffen waarvoor de wereldmarktprijs is betaald, en niet om de prijs van communautair zetmeel op het niveau van de prijs van zetmeel op de wereldmarkt te brengen.

13. DG Landbouw heeft in het kader van de systematische evaluatie van het sectoriële landbouwbeleid in zijn programma voor 2000 een onderzoek gewijd aan de evaluatie van het communautaire beleid voor zetmeel en zetmeelproducten. De belangrijkste onderzochte aspecten zijn:

- enerzijds de doeltreffendheid en de doelmatigheid van de maatregelen die worden toegepast in de sector zetmeel en zetmeelproducten, met inbegrip van de productie- en uitvoerrestituties, en de specifieke maatregelen in de sector aardappelzetmeel, namelijk de premie voor aardappelzetmeelfabrieken en de productiecontingenten;

- anderzijds verschillende aspecten betreffende het landbouwinkomen en de ontwikkeling van de betrokken regio's.

De resultaten van het onderzoek worden eind 2001 verwacht. Verscheidene aspecten die nu nog worden onderzocht, zouden nuttig kunnen zijn voor het beheer van de sector en voor de opstelling van het verslag dat de Commissie vóór eind oktober 2001 aan de Raad moet voorleggen overeenkomstig Verordening (EG) nr. 1868/94, en dat betrekking heeft op de toewijzing van de contingenten voor aardappelzetmeel in de Gemeenschap, indien nodig vergezeld van passende voorstellen.

Beheer door de lidstaten

Administratieve controles van de nationale autoriteiten worden beter, maar controles ter plaatse vertonen tekortkomingen

16. Volgens artikel 9 van Verordening (EEG) nr. 1722/93 zijn de lidstaten niet verplicht systematisch fysieke controles uit te voeren. Zoals de Rekenkamer in paragraaf 14 aangeeft, voorziet de verordening in administratieve controles, maar moeten deze zo nodig wel met fysieke controles worden onderbouwd. Het is aan de nationale controlediensten om te beoordelen in welke gevallen fysieke controles nodig worden geacht.

a) Volgens de verordening vergewist de bevoegde autoriteit zich ervan dat het zetmeel voor de vervaardiging van de goedgekeurde producten is gebruikt overeenkomstig de in het certificaat vermelde gegevens, voordat zij overgaat tot betaling. Normaal moeten daartoe administratieve controles worden verricht, indien nodig aangevuld met fysieke controles, eventueel met inbegrip van analyses.

b) De voorraadboekhouding van het grote bedrijf in Nederland is niet alleen gecontroleerd in verband met de productierestituties voor zetmeel, maar ook in het kader van Verordening (EEG) nr. 4045/89 van de Raad. De Commissie zal de opmerkingen van de Rekenkamer onderzoeken en, zo nodig, passende maatregelen nemen.

c) Wat de situatie in Nederland betreft, is de situatie volgens de informatie waarover de Commissie beschikt, sinds de audit door de Rekenkamer door de lidstaat gecorrigeerd.

De follow-up inzake gemodificeerd zetmeel verdient heroverweging

17 en 18. Sinds 1987 is de vereiste zekerheid verhoogd (105 % van het bedrag van de restitutie) en wordt de zekerheid pas vrijgegeven na overlegging van het bewijs dat de verplichtingen zijn nagekomen, en in 1988 is voor producten die naar een andere lidstaat worden verzonden, een controlesysteem op basis van T5-documenten ingevoerd. Bij Verordening (EEG) nr. 1722/93 is de regeling vervangen door een systeem met bewijzen op basis van kwartaalaangiften (zie paragraaf 18 van het verslag van de Rekenkamer) met uitzondering van verzending naar en uitvoer via een andere lidstaat. Ten slotte zijn in 1998 de voorwaarden voor het vrijgeven van de bijzondere zekerheid gepreciseerd (definitie van de primaire eis en verduidelijking van de termijn voor gebruik/uitvoer).

Het probleem dat verband houdt met het opnieuw omzetten van gemodificeerd zetmeel is gemeld in het verslag betreffende het inspectiebezoek aan Frankrijk van 30 juni 1995 door de eenheid Goedkeuring van de rekeningen. Vastgesteld is dat de controleprocedures in Frankrijk niet voldoende waarborgen boden om dubbele betaling van steun te voorkomen. Er zijn echter geen aanwijzingen gevonden dat dit ook echt is gebeurd en er zijn geen financiële correcties voorgesteld.

19. De Commissie is zich bewust van de mogelijkheid tot misbruik en onregelmatigheden en heeft regelmatig onderzoek verricht en met de lidstaten en mensen uit de sector overleg gepleegd over de toepassing van de bijzondere maatregelen voor gemodificeerd zetmeel. Sommige bepalingen uit de verordeningen zijn al aangepast; onder andere wordt van producenten een verklaring verlangd waarin zij het correcte gebruik van het product waarborgen; de lidstaten moeten toezien op de naleving.

20. De Commissie erkent dat het risico dat met gemodificeerd zetmeel wordt gefraudeerd, momenteel veel kleiner is door de lagere productierestituties. Zij is bereid de geldende voorwaarden en indien nodig de bepalingen van Verordening (EEG) nr. 1722/93 opnieuw te bestuderen.

DIRECTE STEUN VOOR AARDAPPELZETMEEL

Beheer door de Commissie

Het beheer van de contingenten is niet coherent

22. Een contingenteringsregeling is in de eerste plaats bedoeld om de productie te beperken. Tijdens het overleg in de Raad is besloten dat de toegewezen contingenten met maximaal 5 % mogen worden overschreden, mits hetzelfde percentage van het volgende contingent wordt afgetrokken.

Een grotere flexibiliteitsmarge binnen de regeling zou kunnen leiden tot een toename van de productie, met name in het eerste jaar van toepassing, met als gevolg een stijging van de begrotingsuitgaven.

24. Tijdens de bijeenkomst van de Raad waarop de zetmeelregeling is goedgekeurd, heeft Spanje gemeld dat in dat land een bescheiden hoeveelheid zetmeel wordt geproduceerd; bijgevolg heeft de Raad Spanje een contingent van 2000 ton toegewezen, terwijl deze hoeveelheid in het kader van de regeling niet daadwerkelijk wordt geproduceerd.

Aan het contingenteringssysteem kleeft een inherent risico

26. De overdracht van contingenten in de sector zetmeel is in het verkoopseizoen door de UCLAF-OLAF onderzocht, waarbij is aangetoond dat in Nederland geproduceerde hoeveelheden aardappelen in strijd met de regelgeving via tussenpersonen in Duitsland zijn verkocht. Het totale terug te vorderen bedrag na toepassing van de sancties bedraagt 6,2 miljoen EUR. Het dossier is nog niet gesloten.

De hoeveelheden zetmeel worden vastgesteld aan de hand van een verouderde conversietabel

28. De minimumprijs, het aan de producent te betalen bedrag en de premie voor aardappelzetmeelfabrieken worden berekend aan de hand van een omrekeningstabel waarmee het zetmeelgehalte van aardappelen kan worden bepaald. Deze tabel is in 1975 vastgesteld en in 1982 gewijzigd. Weliswaar kan de daadwerkelijke productie van de uitkomst van deze berekeningen verschillen onder invloed van het zetmeelgehalte of van het productierendement, met name gelet op de technologische vooruitgang waarmee nog geen rekening is gehouden, maar de toegepaste tarieven worden wel regelmatig bijgewerkt op basis van de actuele gegevens (minimumprijs, compensaties, enz.). Bovendien vallen overschotten niet onder de zetmeelregeling (er worden geen premies toegekend noch betalingen aan de producenten gedaan). Deze aspecten worden bij het lopende onderzoek geëvalueerd (zie paragraaf 13).

Het effect van de aan de telers betaalde directe steun is nooit geëvalueerd

29. De lidstaten waar zetmeel wordt geproduceerd, achten de betrokken sector van essentieel belang voor de producerende regio's; de huidige regeling moet de landbouwers een billijk inkomen garanderen, en in het kader van het lopende onderzoek (zie paragraaf 13) zal dit worden geëvalueerd.

De steun aan de aardappelmeelfabrikanten is niet gebaseerd op voldoende betrouwbare beheersinformatie

30. De premie voor aardappelzetmeelfabrieken wordt toegekend voor de productie in het kader van de contingenteringsregeling. De premie is ingesteld bij Verordening (EG) nr. 1868/94 om rekening te houden met de bijzondere structurele beperkingen van de aardappelzetmeelsector, zoals het beperkte productieseizoen, het beperkte aantal te valoriseren bijproducten en de kosten van de verwerking van afvalstoffen. De Commissie heeft eerder al erkend dat een passend bedrag voor de premie moeilijk te bepalen valt en dat zij in dit verband over uiteenlopende informatie beschikt naar gelang van de regio en de structuur van de fabrieken. Vast staat evenwel dat de economische verhouding tot de sector graanzetmeel niet fundamenteel veranderd is. De Commissie zal deze verschillende aspecten bij het lopende onderzoek evalueren (zie paragraaf 13).

31. Er zij op gewezen dat de Raad het premiebedrag van 22,25 EUR per ton zetmeel heeft goedgekeurd.

De Commissie doet geen uitspraken over de geldigheid van de genoemde studie. Het bedrag van de premie wordt in het kader van het lopende onderzoek bestudeerd (zie paragraaf 13).

Beheer door de lidstaten

De controles ter plaatse door de lidstaten vertonen bepaalde tekortkomingen

33. Het te controleren percentage is nauwkeurig bepaald in artikel 13 van Verordening (EG) nr. 97/95, evenals het algemene doel van de controle. Ook in dit geval is het aan de nationale autoriteiten om de controlemethode vast te stellen. Het is niet uitgesloten dat deze methoden van elkaar verschillen, maar dit is niet na te trekken aangezien de eenheid Goedkeuring van de rekeningen deze regeling sinds 1996 niet meer heeft gecontroleerd.

34. De Commissie is het met de Rekenkamer eens dat het rendement moet worden geëvalueerd om vast te stellen of leveringen hebben plaatsgevonden die het aan de zetmeelproducent toegewezen contingent overschrijden. Dit punt wordt momenteel besproken met de diensten van de Commissie.

De minimumprijs wordt niet altijd volledig in acht genomen

36 en 37. a) De controle op de naleving van de voorwaarde dat de industrie de producent van zetmeelaardappelen ten minste de minimumprijs betaalt, wordt als essentieel beschouwd. De verlaging van de minimumprijs door het opleggen van een leveringsrecht van 4 % in Duitsland is wellicht niet aanvaardbaar en de Commissie zal dit nader onderzoeken.

b) De Commissie zal nagaan of de geconstateerde praktijk met de regelgeving in overeenstemming is.

Werkzaamheden van de Commissie in het kader van de goedkeuring van de rekeningen

37. Met betrekking tot Nederland heeft de eenheid Goedkeuring van de rekeningen deze zaak aan de orde gesteld in haar controleverslag van 1996 en is daarbij tot de conclusie gekomen dat de situatie op dat moment aanvaardbaar was.

CONCLUSIE

38. Uit de opmerkingen van de Rekenkamer, met name in de conclusie, concludeert de Commissie dat de Rekenkamer over het algemeen van oordeel is dat de uitvoering van deze regeling geen grote problemen veroorzaakt. De Rekenkamer heeft enkele tekortkomingen aan het licht gebracht, maar afgezien van het probleem in Duitsland lijken deze niet ernstig te zijn. Geen enkel systeem is volmaakt en natuurlijk zal de Commissie de betrokken lidstaten op de conclusies van de Rekenkamer in dit verslag wijzen.

AANBEVELINGEN

40. a) De Commissie zal bestuderen of en hoe de regeling, voorzover nodig, vereenvoudigd kan worden.

b) De Commissie blijft de methode voor het berekenen van de restitutiebedragen onderzoeken bij gebrek aan representatieve prijsnoteringen voor graanzetmeel, aardappelzetmeel en derivaten van zetmeel. Dit maakt deel uit van het in paragraaf 13 genoemde onderzoek.

c) De Commissie verwijst naar haar opmerkingen in verband met paragraaf 16, maar zal de lidstaten van de bezorgdheid van de Rekenkamer in kennis stellen.

d) De Commissie erkent dat het risico dat met gemodificeerd zetmeel wordt gefraudeerd, momenteel veel kleiner is door de lagere bedragen van de productierestituties. Zij is bereid de geldende voorwaarden nader te bestuderen.

41. a) De toegestane mate van flexibiliteit (5 %) heeft de Raad na uitvoerige discussies goedgekeurd. De Commissie is, gelet op de risico's van een verhoging van de productie en de gevolgen daarvan voor de begroting, momenteel niet voornemens een verhoging van dit percentage voor te stellen.

b) Dit punt zal worden geëvalueerd in het kader van het lopende onderzoek, met bijzondere aandacht voor het potentiële effect (zie paragraaf 13) en zal worden bestudeerd door de diensten van de Commissie.

c) De Commissie ziet erop toe dat de landbouwers een billijk inkomen wordt gegarandeerd. Het lopende onderzoek zou in dit verband meer informatie moeten opleveren (zie paragraaf 13).

d) De Commissie spant zich in om informatie te verzamelen over de structurele nadelen voor de aardappelmeelfabrieken ten opzichte van de graanzetmeelfabrieken. De premie voor aardappelzetmeelfabrieken komt aan de orde in het kader van het lopende onderzoek (zie paragraaf 13).

e) Het is aan de nationale autoriteiten om de controlemethode vast te stellen, ofschoon het kader wordt bepaald door Verordening (EG) nr. 97/75 (zie paragraaf 33).

De Commissie is het met de Rekenkamer eens dat de productie moet worden geëvalueerd om vast te stellen of leveringen hebben plaatsgevonden die het aan de zetmeelproducent toegewezen contingent overschrijden. Dit punt wordt momenteel besproken binnen de diensten van de Commissie.

f) De prijsvermindering van 4 % door middel van leveringsrechten moet nader worden onderzocht.