Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over het voorstel voor een besluit van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Richtlĳn 2003/87/EG wat betreft de kennisgeving inzake compensatie in het kader van een wereldwijde marktgebaseerde maatregel voor in de Unie gevestigde vliegtuigexploitanten

(COM(2021) 567 final — 2021/0204 (COD))

(2022/C 105/21)

Rapporteur: Thomas KROPP

Raadpleging: Raad van de Europese Unie, 14.9.2021 Europees Parlement, 13.9.2021 Rechtsgrondslag Artikelen 192 en 304 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie Bevoegde afdeling Vervoer, Energie, Infrastructuur en Informatiemaatschappij Goedkeuring door de afdeling 7.10.2021 Goedkeuring door de voltallige vergadering 20.10.2021 Zitting nr. 564 Stemuitslag (voor/tegen/onthoudingen) 238/0/5

1. Conclusies en aanbevelingen

1.1. 2 -uitstoot in 2020 64 % lager uitviel dan in 2019 Het Europees Economisch en Sociaal Comité (EESC) merkt op dat door de COVID-19-pandemie de CO-uitstoot in 2020 64 % lager uitviel dan in 2019 ( 1 ) . Volgens een prognose van Eurocontrol (de Europese Organisatie voor de Veiligheid van de Luchtvaart) die aan het voorstel van de Commissie ten grondslag ligt, zal het verkeersvolume naar verwachting pas in 2024 weer het niveau van 2019 bereiken ( 2 )

1.2. De Raad van de ICAO (Internationale Burgerluchtvaartorganisatie van de Verenigde Naties) heeft in juli 2020 besloten dat de emissies van 2019 als referentieniveau moeten worden gebruikt voor de berekening van de compensatie ( 3 ) die luchtvaartmaatschappijen in de jaren 2021-2022 moeten realiseren.

1.3. Overeenkomstig de voorgestelde wijziging van Richtlijn 2003/87/EG van het Europees Parlement en de Raad ( 4 ) zouden de lidstaten conform internationaal recht verplicht zijn in 2022 compensaties voor 2021 te rapporteren, hoewel de emissiestijging in 2021 ten opzichte van 2019 naar verwachting verwaarloosbaar of zelfs nul zal zijn.

1.4. Het EESC staat dan ook achter het voorstel van de Commissie ( 5 ) om Richtlijn 2003/87/EG te wijzigen met betrekking tot de kennisgeving van compensaties in 2021. Omwille van de rechtszekerheid zou de wijziging onverwijld moeten worden goedgekeurd ( 6 )

1.5. Het EESC beveelt aan het gewijzigde referentieniveau aan te houden totdat het gemiddelde passagiersaantal weer even hoog is als in 2019, in ieder geval voor 2022 en 2023, de jaren waarin het herstel naar verwachting gestalte zal krijgen. Anders zouden vliegtuigexploitanten, hoewel zij minder vliegen en minder emissies genereren dan in het referentiejaar, toch verplicht zijn om emissies te compenseren.

1.6. Corsia (de regeling voor koolstofcompensatie en -reductie voor de internationale luchtvaart) maakt deel uit van een pakket maatregelen om de gevolgen van de luchtvaart voor het milieu te verzachten. In het “Fit for 55”-pakket van haar Green Deal-beleid zou de Commissie alle regelgevingsvoorstellen die betrekking hebben op de luchtvaart tegen het licht moeten houden om zicht te krijgen op hun onderlinge afhankelijkheid, zodat ze hun cumulatieve financiële impact in kaart kan brengen en de respectieve procedures daarop kan afstemmen.

1.7. In 2016 hebben de ICAO-lidstaten, waaronder de EU-lidstaten, besloten om Corsia te gaan gebruiken als het instrument voor klimaatbescherming in de internationale luchtvaart. Mondiale maatregelen voor mondiale industrieën zijn een goede zaak. Het EESC roept de Europese Commissie, het Europees Parlement en de lidstaten dan ook op om volledig achter Corsia te blijven staan.

2. Algemene opmerkingen

2.1. In 2016 heeft de Internationale Burgerluchtvaartorganisatie (ICAO) Corsia goedgekeurd om de CO 2 -emissies van de luchtvaart aan te pakken. De normen en procedures voor de tenuitvoerlegging van deze regeling zijn vastgelegd in een bijlage bij het Verdrag van Chicago, waaraan alle lidstaten van de ICAO zich sinds januari 2019 moeten houden.

2.2. Een compensatieregeling leidt niet tot een vermindering van de emissies van de sector, maar het is wel zo dat luchtvaartmaatschappijen de toename van luchtvaartemissies in andere sectoren zullen compenseren, zodat de netto CO 2 -uitstoot een stabiel niveau bereikt. Een absolute vereiste is dat de emissiereductie elders permanent is en dat er geen sprake is van onbedoeld stijgende emissies.

2.3. 2 -uitstoot kan worden berekend aan de hand van een van de verschillende goedgekeurde meetmethoden voor brandstofverbruik. De ICAO-lidstaten hebben echter afgesproken om Corsia geleidelijk in te voeren. In de periode 2021-2026 zal de compensatieverplichting alleen gelden voor vluchten tussen landen die zich vrijwillig voor deelname aan deze eerste fase hebben aangemeld Het belang van Corsia, als een in internationaal verband gecreëerd VN-mechanisme, kan moeilijk worden overschat. Alle ICAO-lidstaten moeten ervoor zorgen dat hun luchtvaartmaatschappijen jaarlijks verslag uitbrengen over de emissies; voor internationale vluchten is de monitoring op 1 januari 2019 van start gegaan. Luchtvaartmaatschappijen dienen daarom databanken op te zetten voor de brandstof die zij voor elke vlucht gebruiken, zodat de CO-uitstoot kan worden berekend aan de hand van een van de verschillende goedgekeurde meetmethoden voor brandstofverbruik. De ICAO-lidstaten hebben echter afgesproken om Corsia geleidelijk in te voeren. In de periode 2021-2026 zal de compensatieverplichting alleen gelden voor vluchten tussen landen die zich vrijwillig voor deelname aan deze eerste fase hebben aangemeld ( 7 ) . Vanaf 2027 zullen alle internationale vluchten onder de regeling vallen, met een minieme uitzondering voor bepaalde ontwikkelingslanden. Binnenlandse vluchten vallen onder een ander VN-agentschap, het UNFCCC ( 8 ) , alsook onder de Overeenkomst van Parijs.

2.4. Door de ongekende COVID-19-crisis en de scherpe daling van het verkeersvolume en dus van de CO 2 -uitstoot in 2020, en ook door de langdurige herstelperiode daarna, is het hoogst onwaarschijnlijk dat er in 2021-2023 sprake zal zijn van compensatieverplichtingen. Dat zou de vraag kunnen oproepen of verplichte rapportages dan nog wel zinvol zijn. Volgens het huidige voorstel zijn de EU-lidstaten wettelijk verplicht om de in de EU gevestigde luchtvaartmaatschappijen uiterlijk op 30 november 2022 in kennis te stellen van de compensatievereisten ten aanzien van de emissies van 2021, zelfs als deze nul zijn. Het zou dus zowel in de EU gevestigd luchtvaartmaatschappijen als lidstaten rechtszekerheid bieden.

2.5. 2 , wat neerkomt op een jaarlijks gemiddelde van 165 miljoen ton CO 2 2 -uitstoot. Corsia moet daarom in samenhang met andere mechanismen worden gezien die wel van invloed zijn op de hoeveelheid CO 2 -die de sector uitstoot Verwacht wordt dat Corsia tussen 2021 en 2035 zal leiden tot een vermindering van ongeveer 2,5 miljard ton CO, wat neerkomt op een jaarlijks gemiddelde van 165 miljoen ton CO ( 9 ) . Aangezien de emissies van de luchtvaart echter niet afnemen door Corsia, zal een en ander geen invloed hebben op haar werkelijke CO-uitstoot. Corsia moet daarom in samenhang met andere mechanismen worden gezien die wel van invloed zijn op de hoeveelheid CO-die de sector uitstoot ( 10 ) . Drie andere maatregelen in het kader van het “fit for 55”-pakket ( 11 ) hebben dat als doel: de invoering van een belasting op kerosine voor alleen de EU, de verplichting om duurzame vliegtuigbrandstoffen (sustainable avation fuels, SAF) bij te mengen ( 12 ) , en wijzigingen van de EU-regeling voor de handel in emissierechten (ETS).

2.6. Hoewel Corsia en de ETS beide betrekking hebben op CO 2 -emissies, functioneren zij anders. De EU-ETS verlaagt de totaal toegestane emissies door luchtvaartmaatschappijen te verplichten emissierechten te kopen voor hun individuele emissies. Corsia daarentegen verplicht luchtvaartmaatschappijen compensaties te kopen om de collectieve groei van de emissies in de hele sector te compenseren, zodat elke ton door de luchtvaart uitgestoten CO 2 in een andere sector wordt vermeden of verminderd. De ETS is van toepassing op de luchtvaart binnen de EU. Daaronder vallen echter ook passagiers op weg naar een internationale bestemming die slechts van een EU-luchthaven naar een EU-hub overstappen. In zulke gevallen zouden CO 2 -emissies in rekening worden gebracht voor alle onderdelen van de reis waarbij een EU-luchthaven wordt aangedaan. Dezelfde passagier zou naar dezelfde langeafstandsbestemming kunnen overstappen via een hub in de omgeving van de EU, zoals Londen, Istanboel, Dubai, Doha of Moskou, maar de CO 2 -emissies voor de van een niet-EU-hub vertrekkende langeafstandsvlucht zouden dan niet onder de EU-ETS vallen. Deze gevallen van koolstoflekkage moeten worden aangepakt.

2.7. Het ReFuelEU Luchtvaart-voorstel zou ook de concurrentie kunnen verstoren, omdat het gebruik van met SAF bijgemengde vliegtuigbrandstof (alleen) verplicht zou zijn op luchthavens in de EU en niet op hubs buiten de EU. Hoewel duurzame luchtvaartbrandstoffen tot minder CO 2 -uitstoot leiden, zijn hun productiekosten aanzienlijk hoger dan die van traditionele vliegtuigbrandstof. Zonder overheidsfinanciering van SAF zouden de extra kosten hiervoor uiteindelijk aan de passagiers worden doorberekend, waardoor zij bij internationale vluchten vanuit een EU-hub duurder uit zouden zijn dan bij vluchten naar dezelfde bestemming vanuit een niet-EU-hub. Zulke ingrijpende verstoringen van de internationale concurrentie moeten worden vermeden; uiteindelijk brengen zij de in politiek, commercieel en vooral ecologisch opzicht wenselijke vermindering van de CO 2 -uitstoot in gevaar.

2.8. De belasting op kerosine heeft alleen effect op de markt als de productie van SAF erdoor gestimuleerd wordt, maar dat is niet noodzakelijk het geval.

2.9. Het EESC beveelt de Commissie aan een uitgebreid overzicht op te stellen van alle marktgebaseerde maatregelen en het beoogde effect ervan op de luchtvaartmarkt.

Brussel, 20 oktober 2021. De voorzitter van het Europees Economisch en Sociaal Comité Christa SCHWENG

(1) https://ec.europa.eu/clima/news/emissions-trading-greenhouse-gas-emissions-reduced-2020_en

(2) https://www.eurocontrol.int/publication/eurocontrol-five-year-forecast-2020-2024

(3) Een onderneming of een particulier compenseert zijn emissies door elders de reductie van emissies te financieren. Op markten waar compensatie verplicht is, worden kredieten voor gecertificeerde emissiereducties verstrekt voor compensaties die door emissiereductieprojecten teweeg worden gebracht. Deze kredieten kunnen tussen bedrijven en overheden worden verhandeld om te voldoen aan internationale overeenkomsten op grond waarvan een orgaan of organisatie slechts een bepaalde hoeveelheid CO2 mag uitstoten.

(4) Richtlĳn 2003/87/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 oktober 2003 tot vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap en tot wĳziging van Richtlĳn 96/61/EG van de Raad (PB L 275 van 25.10.2003, blz. 32).

(5) Het onderwerp van dit advies: COM(2021) 567 final — 2021/0204 (COD).

(6) Het EESC volgt de redenering van overweging 9 in het voorstel COM(2021) 567 final — 2021/0204 (COD).

(7) Ten minste 88 landen, die 77 % van de internationale luchtvaart voor hun rekening nemen, vallen vanaf 2021 onder de regeling, waaronder alle EU-lidstaten.

(8) Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering. Het Kyotoprotocol, dat in 1997 werd ondertekend en liep van 2005 tot 2020, bevatte de eerste maatregelen ter uitvoering van het UNFCCC. Het Kyotoprotocol is vervangen door de Overeenkomst van Parijs, die in 2016 in werking is getreden. Het UNFCCC is door 197 landen ondertekend en de Conferentie van de Partijen (COP), die jaarlijks bijeenkomt, houdt toezicht op de uitvoering van de besluiten van het Raamverdrag.

(9) IATA-informatieblad CORSIA van 12 mei 2019.

(10) Zoals het opnemen van de luchtvaart in de EU-ETS 2003/87/EG; RefuelEU luchtvaart COM(2021) 561 final 2021/0205 (COD).

(11) Het “Fit for 55”-pakket van de Commissie bestaat uit verschillende onderling samenhangende regelgevingsvoorstellen die de Europese Unie in staat moeten stellen om de netto-emissies van broeikasgassen op het continent met 55 % te verminderen, een doelstelling waarover de Raad van de EU in 2020 overeenstemming bereikte en die is verankerd in de Europese klimaatwet. De voorstellen in dit pakket hebben ook gevolgen voor de Europese ecosystemen voor vervoer en toerisme. Zonder effectieve stimulansen resulteren de voorstellen niet in een duurzaam EU-toerisme- en vervoersbeleid. Integendeel, de voorgestelde maatregelen kunnen leiden tot aanzienlijke kostenstijgingen voor zowel grote als kleine EU-bedrijven en daarbij hun concurrentievermogen aantasten ten opzichte van vervoers- en toerismebedrijven die langs de grenzen van de EU zijn gevestigd, waardoor de werkgelegenheid in de EU in deze sectoren in gevaar zou komen. Dat zou een zware slag toebrengen aan de EU-regio’s die sterk afhankelijk zijn van toerisme. Een toekomstgerichte, duurzame aanpak zoals voorgesteld door de Commissie bestaat uit aanvullende maatregelen. In hun onderlinge samenhang moeten deze echter leiden tot een snellere transitie naar een klimaatneutrale sector. Om planningsstabiliteit te bieden voor investeringen in nieuwe banen moeten hun cumulatieve kosteneffecten voor de Europese ecosystemen van vervoer en toerisme daarom in aanmerking worden genomen.

(12) EESC-advies TEN/744 (zie bladzijde 136 van dit Publicatieblad).