Advies van het Economisch en Sociaal Comité over:

- het "Voorstel voor een verordening (EG) van de Raad tot vaststelling van een identificatie- en registratieregeling voor runderen", en - het "Voorstel voor een verordening (EG) van de Raad inzake de etikettering van rundvlees en rundvleesprodukten"

(97/C 66/21)

De Raad heeft op 17 oktober 1996 besloten, overeenkomstig de bepalingen van de artikelen 43 en 198 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, het Economisch en Sociaal Comité te raadplegen over de voornoemde voorstellen.

Het Comité heeft besloten, de heer Strasser als algemeen rapporteur met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden te belasten.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn op 27 en 28 november 1996 gehouden 340e Zitting (vergadering van 27 november) het volgende advies uitgebracht, dat met 95 stemmen vóór en 4 stemmen tegen, bij 4 onthoudingen, is goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1. Waarom verdergaande voorschriften noodzakelijk zijn

1.1.1. In de gehele Europese Unie, alsook in een aantal derde landen die traditionele afnemers van Europees rundvlees zijn, is op grote schaal twijfel gerezen omtrent de vraag of Europees rundvlees en rundvleesproducten al dan niet schadelijk zijn voor de gezondheid.

1.1.1.1. Dit heeft geleid tot - soms forse - afzetdalingen in bijna alle lid-staten en een instorting van de prijs, waarvan de landbouwbedrijven in de EU, alsmede de vee- en vleeshandel binnen en buiten de EU ernstige economische schade hebben ondervonden.

1.1.1.2. De onzekerheid en de consumptiedaling worden nog versterkt door het feit dat aanduidingen over de herkomst van het product of andere aanwijzingen die het mogelijk maken de kwaliteit in te schatten, vaak ontoereikend zijn of zelfs helemaal ontbreken. Juist bij zo'n gevoelig product als vlees dient het begrip "kwaliteit" vergezeld te gaan van een aantal concrete aanwijzingen. De Europese consumenten willen per slot van rekening weten wat voor product ze kopen.

1.1.2. Om te vermijden dat het gemeenschappelijk landbouwbeleid van de EU het verwijt blijft krijgen tekort te schieten, is het van groot belang dat er snel een duidelijke identificatieregeling voor vlees en vleesproducten wordt uitgewerkt. Bij alle maatregelen ten behoeve van de rundvleessector zullen namelijk vraagtekens worden geplaatst als niet tegelijkertijd wordt voldaan aan de vraag naar veilige produkten.

1.1.2.1. Wat "natuurlijke" productiemethoden en kwaliteit betreft, produceren de rundveehouders in de EU op een niveau dat tot een van de hoogste ter wereld kan worden gerekend. Dit feit zou tot uitdrukking moeten komen in een duidelijke en controleerbare identificatieregeling voor rundvlees.

1.1.2.2. Bij de uitwerking van een nieuwe identificatieregeling moet, los van de specifieke aanleiding van het moment, voldaan worden aan een groot aantal eisen op het gebied van de productveiligheid. Voorts moet rekening worden gehouden met het feit dat de tradities rond, de handel in en de verkoop van rundvlees in de verschillende lid-staten sterk uiteenlopen.

1.1.3. Ten aanzien van de etikettering van levensmiddelen bestaan er reeds een aantal specifieke EU-voorschriften. In de vleeshandel worden deze echter maar zelden en dan ook nog op ontoereikende wijze toegepast. Kennelijk kan pas de nodige vooruitgang worden geboekt als door middel van verordeningen een minimale identificatie van rundvlees verplicht wordt gesteld.

1.1.4. De manier waarop de Commissie de zaken wil aanpakken, is volgens het Comité onlogisch. Zo worden op het gebied van identificatie en controle zeer vergaande en soms kostbare veranderingen op verplichte basis voorgesteld, terwijl het etiketteringssysteem voor vlees volgens het Commissievoorstel juist op vrijwillige basis zou moeten functioneren. Overtuigende argumenten hiervoor worden niet aangedragen. Te vrezen valt dat de - op zich onbetwiste - doelstelling met deze aanpak niet gehaald zal worden.

1.1.5. Naar de mening van het Comité zijn er nog meer redenen waarom een allesomvatttende identificatieregeling voor runderen en rundvlees noodzakelijk is. Sinds een aantal jaren is er op de Europese rundveemarkt sprake van een wankel evenwicht. De consumptie van rundvlees in de EU, een essentiële parameter voor de werking van de markt op lange termijn, loopt sinds enkele jaren iets terug. Op grond van de rundercyclus is voor 1996 en de komende jaren te verwachten dat de productie weer zal aantrekken.

1.1.6. De in het kader van de Uruguay-ronde van de GATT aangegane verbintenissen houden o.m. een beperking van de restituties en de gesubsidieerde uitvoer in. Hierdoor wordt het steeds moeilijker de markt te sturen. De door de EU bilateraal of eenzijdig aangegane verbintenissen inzake de invoer van levende runderen (lichte en zware kalveren, gebruiksvee van bergrassen) en rundvlees ("High quality beef", voor verwerking bestemd rundvlees) vormen een belangrijk element in het handelsbeleid van de EU en maken het extra moeilijk om de problemen op de EU-rundvleesmarkt te boven te komen. Deze problemen zijn door de BSE-crisis, buiten de schuld van de landbouwers en de vleesindustrie om, dramatisch verergerd.

1.1.7. Indien doeltreffende tegenmaatregelen uitblijven, is te verwachten dat het rundvleesverbruik, in tegenstelling tot hetgeen bij andere vertrouwens- en afzetcrises in de vleessector is vastgesteld, ook op middellange termijn tot 15 % lager zal liggen dan het huidige normale consumptiepeil. Deze verwachting is gebaseerd op verschillende prognoses waarin rekening is gehouden met de complexiteit van de BSE-crisis, de nog niet voldoende onderzochte overdraagbaarheid van de ziekte op mensen, en de aanhoudend kritische berichtgeving in de media.

1.1.8. De consumptie van rundvlees kan pas weer op een normaal peil worden gebracht als de volgende reeks maatregelen worden genomen:

de factoren die BSE veroorzaken, moeten consequent uit de weg worden geruimd;

alle probleemdieren moeten van de markt worden verwijderd;

de lopende onderzoeksprogramma's moeten worden voortgezet en uitgebreid;

de identificatieregeling voor runderen en rundvlees moet snel worden verbeterd en consequent worden toegepast:

- het identificatiesysteem voor de dieren moet waterdicht zijn;

- dieren in het handelsverkeer moeten kunnen worden opgespoord;

- voor de detailhandel in rundvlees moeten waterdichte declaratiesystemen worden gebruikt.

1.1.9. Het Comité vindt het daarom in principe een goede zaak dat de Commissie twee verordeningsvoorstellen heeft ingediend ten einde snel een voor de gehele EU geldend kader te scheppen waarmee de identificatie van runderen en de etikettering van rundvlees en rundvleesproducten kunnen worden verbeterd.

1.2. Algemeen aanvaarde doelstellingen

1.2.1. De Landbouwraad heeft zich zowel in april als in september 1996 uitgesproken voor de invoering van een betere identificatieregeling voor runderen en rundvlees.

1.2.2. Het Europees Verbond van Vakverenigingen heeft op 7 juni 1996 een advies uitgebracht waarin het uitvoerig op de gevolgen van de BSE-crisis ingaat en een aantal maatregelen bepleit. Het EVV vindt het vooral erg belangrijk dat het vertrouwen van de consument wordt teruggewonnen.

1.2.3. Het Economisch en Sociaal Comité heeft in zijn advies over "De diverse gevolgen van de BSE-crisis in de Europese Unie" () aangedrongen op de invoering van een "paspoort" voor dieren als basis voor het verstrekken van duidelijke en uitgebreide informatie aan de consument. Het Comité acht het in dit verband ook noodzakelijk dat de organisaties van veehouders maatregelen nemen om de afzet van duidelijk geïdentificeerd en in klassen ingedeeld vlees te stimuleren. Deze maatregelen moeten de consument meer zekerheid geven over de kwaliteit, de herkomst en de handelswaarde van de producten.

2. Voorstel voor een verordening van de Raad tot vaststelling van een identificatie- en registratieregeling voor runderen

2.1. Inleiding

2.1.1. Verdere harmonisering van de bepalingen inzake de identificatie van runderen is in beginsel een goede zaak. Vanzelfsprekend dient er in het kader van een allesomvattende identificatieregeling op de eerste plaats sprake te zijn van voldoende zekerheid bij de identificatie van levende dieren. Wel is het noodzakelijk dat de regelingen gemakkelijk in nationaal recht omgezet moeten kunnen worden, en ook moet rekening worden gehouden met reeds bestaande identificatieregelingen. Wil men bereiken dat het systeem van meet af aan wordt geaccepteerd, dan moet worden voorkomen dat er aan veehouders en veehandelaren te hoge eisen worden gesteld.

2.1.2. Gezien de levendige handel in levende dieren, zowel binnen de EU als met derde landen, is het noodzakelijk om de bij de dieren horende documenten verder te harmoniseren en te verbeteren dan op grond van Richtlijn 92/102/EEG vereist is.

2.1.3. Er dient echter wel een duidelijk onderscheid te worden gemaakt tussen:

- de door het Comité gesteunde verbetering van de registratie van levende runderen en identificatie van rundvlees, die noodzakelijk zijn om het vertrouwen van de consument duurzaam te herstellen en besmettelijke dierziekten beter onder controle te kunnen houden, en

- een onnodige toename van de administratieve rompslomp en een verscherping van de preventiemaatregelen in het geïntegreerde beheers- en controlesysteem die ten aanzien van de identificatie van vlees niet relevant is.

2.2. Bijzondere opmerkingen

2.2.1. Het Comité is ermee ingenomen dat het onderhavige ontwerp als verordening wordt voorgesteld. Wel wijst het erop dat hiermee ten aanzien van de identificatie en registratie van gebruiksvee in landbouwbedrijven, in vergelijking met de thans geldende bepalingen van Richtlijn 92/102/EEG, een totaal nieuwe weg wordt ingeslagen. Toch lijkt dit het beste middel om de voorgestelde bepalingen snel en uniform in nationaal recht te kunnen omzetten.

2.2.2. Aangezien de thans geldende verordening al een wezenlijk onderdeel van het geïntegreerde beheers- en controlesysteem vormt, moet er een zodanig tijdschema worden opgesteld dat de nieuwe bepalingen in elke lid-staat adequaat in nationaal recht omgezet kunnen worden. Ook moet er goed op worden gelet dat de regeling voor de landbouwbedrijven gemakkelijk toepasbaar is en zo weinig mogelijk kosten per dier met zich brengt en dat de dieren bij het aanbrengen van dubbele oormerken of het inbrengen van elektronische implantaten zoveel mogelijk ontzien worden.

2.2.3. Het Comité pleit ervoor om in de voorgestelde verordening dezelfde begrippen te gebruiken als in Richtlijn 92/102/EEG.

2.2.4. Om de dieren ook met zekerheid permanent te kunnen identificeren, wordt terecht overgeschakeld op een systeem van "dubbele oormerken". Deze omschakeling zou geleidelijk moeten plaatsvinden: dubbele oormerken zouden verplicht moeten worden gesteld voor dieren die na de inwerkingtreding van deze verordening worden geboren.

2.2.5. Uit artikel 3 is niet op te maken welke andere partijen - naast de Commissie en de bevoegde autoriteiten - toegang zouden moeten hebben tot de informatie uit het systeem. Wil men het vertrouwen van de consumenten terugwinnen, dan moeten de consumentenverenigingen, die door de consumenten vertrouwd worden, in staat worden gesteld om de in het systeem opgeslagen informatie te onderzoeken (zonder dat de vertrouwelijkheid van de gegevens in gevaar komt). De omschrijving "belanghebbende" mag niet worden gebruikt om consumentenverenigingen uit te sluiten.

2.2.6. De invoering van een verplicht paspoort voor elk dier en het opzetten van databanken, zoals bepaald in artikel 3, zijn van groot belang om de dieren beter te kunnen traceren.

2.2.6.1. Ieder dier moet op ieder moment opgespoord kunnen worden. Wat artikel 5, lid 3, van het voorstel betreft, acht het Comité het evenwel niet noodzakelijk dat:

- in de centrale databank iedere verplaatsing van elk dier meteen gemeld wordt en beschikbaar is, en dat deze databank een lijst bevat met alle verplaatsingen van elk dier vanaf zijn geboorte,

- als tegelijkertijd ook het dierpaspoort op ieder moment al deze gegevens moet bevatten.

Om de administratieve rompslomp te verminderen zou derhalve nagegaan moeten worden of het beoogde doel niet ook bereikt zou kunnen worden als iedere verplaatsing van het dier na de geboorte uitsluitend in het paspoort wordt vermeld, en alleen het slachten van het dier of de verplaatsing ervan naar een andere lid-staat of naar een derde land aan de centrale databank wordt gemeld.

2.2.7. Het zou voor deze regeling toereikend moeten zijn als een dier - zoals tot op heden het geval is - geïdentificeerd wordt binnen de 30 dagen of voordat het voor de eerste keer wordt verhandeld.

2.2.8. De in artikel 6 opgenomen bepaling dat de bevoegde autoriteit binnen zeven dagen na kennisgeving door de veehouder van de geboorte van het dier een paspoort moet afgeven, zal in de praktijk problemen opleveren omdat veel kalveren soms al eerder verhandeld worden.

De dierpaspoorten zouden, onder toezicht van de bevoegde autoriteiten, ook door de veehouders zelf geactiveerd moeten kunnen worden. Voor het melden aan de bevoegde autoriteiten van de in artikel 7 bedoelde gebeurtenissen moeten haalbare termijnen worden vastgesteld.

3. Verordening inzake de etikettering van rundvlees en rundvleesproducten

3.1. Inleiding

3.1.1. Het voorstel voor een verordening inzake de etikettering van rundvlees en rundvleesproducten kan in grote lijnen de goedkeuring van het Comité wegdragen. Consumenten willen in toenemende mate niet alleen meer geïnformeerd worden over de herkomst van het vlees, maar ook over de manier waarop de dieren gehouden worden, over het voedsel dat zij krijgen en over aspecten die van belang zijn voor het milieu. Het Comité is van mening dat met dergelijke gegevens tegemoet kan worden gekomen aan de behoefte aan informatie van vele consumenten en een belangrijke bijdrage kan worden geleverd tot het herstel van het vertrouwen van de consument in Europees rundvlees.

3.1.2. In deze crisissituatie is gebleken dat overal waar de consument meer vertrouwen kon hebben in het product dankzij bestaande keurmerkprogramma's met controleerbare regionale etikettering, de afzet minder sterk is gedaald dan op andere markten. Ook op plaatsen waar tussen consument en slager door persoonlijke advisering en ruime informatieverstrekking over rundvlees al een speciale vertrouwensrelatie bestond, konden eventuele consumptiedalingen al snel weer teniet worden gedaan.

3.1.3. Het Comité stelt tot zijn verrassing en met grote spijt vast dat in het Commissievoorstel geen verplichte identificatie van de herkomst van rundvlees voorgeschreven wordt. Een verplichte identificatieregeling voor de herkomst van vlees kan, gezien de tot op heden gedane voorstellen om uit de crisis te geraken en de technische mogelijkheden, algemeen worden ingevoerd. In het licht van de geleverde inspanningen om de identificatie en registratie van levende runderen te verbeteren, zou alleen de invoering van een verplichte identificatieregeling consequent zijn.

3.1.4. Het zou al te eenvoudig zijn als de consument alleen door zijn koopgedrag zou moeten bepalen in welke mate de identificatie uiteindelijk gestalte krijgt. Als de identificatieregeling niet verplicht is, bestaat het gevaar dat marktdeelnemers vanwege alle bijbehorende verplichtingen minder geneigd zullen zijn eraan deel te nemen. Als er geen verplichte invoering komt, kan het herstel van het vertrouwen op langere termijn niet worden gewaarborgd.

3.1.5. Zoals het voorstel er nu uitziet zal, bij gebrek aan identificatiesystemen waarmee het verband tussen dier en karkas kan worden aangetoond, de aanduiding van kwalitatieve kenmerken als herkomst, voedingswijze, enz., eerder afnemen.

3.1.6. Gezien het bovenstaande is het Comité van oordeel dat de doelstelling van onderhavig Commissievoorstel zou moeten gewijzigd. Er zou het volgende mee moeten worden beoogd:

- algemene verplichte identificatie van karkassen;

- permanente verplichte etikettering van vers rundvlees totdat dit de eindverbruiker bereikt.

3.1.6.1. Van groot belang is dat er eenvoudige regels worden uitgewerkt die bij toepassing van een verplichte etikettering voor vers vlees overzichtelijk zijn, voor de handelaars geen extra kosten met zich brengen, en het voor alle marktdeelnemers, met name ook voor slagers, mogelijk maken om zonder grote moeite aan de regeling deel te nemen. Het Comité is in dit verband voorstander van een algemene verplichte identificatie van karkassen. Zo zou ook voor een facultatieve etikettering van producten al wezenlijke vooruitgang zijn geboekt.

3.1.6.2. Daarmee zou voor vers vlees de essentiële voorwaarde zijn geschapen waarmee ook bij verkoop ter plaatse zonder al te veel moeite een verplichte productaanduiding mogelijk is. Bij de verkoop van onverpakt vlees en delen van dieren kan de aanduiding er dan anders uitzien dan bij verpakt vlees, waar etikettering geen probleem mag zijn.

3.1.6.3. Het Comité vindt dat etikettering in het geval van rundvleesproducten facultatief mag zijn. Door aanduidingen op karkassen verplicht te stellen, zou voor een facultatieve etikettering van rundvleesproducten ook een belangrijke basis gecreëerd worden.

3.1.6.4. Wil de consument vertrouwen hebben in een dergelijke regeling, dan dienen de autoriteiten of andere onafhankelijke controle-instanties op zijn minst steekproefsgewijs controles te verrichten.

3.1.6.5. De regeling zal volgens het Comité pas aanvaard worden als de informatie op de etiketten voor vers rundvlees beperkt wordt tot enkele belangrijke gegevens, nl.:

- het land van oorsprong en herkomst, alsmede de identiteit van het dier;

- categorie (os, kalf, enz.);

- slachtbedrijf.

3.1.6.6. Daarnaast zouden ook nog andere facultatieve aanduidingen mogelijk moeten zijn; in dit verband kan vooral gedacht worden aan speciale programma's voor gemerkt kwaliteitsvlees (in het bijzonder programma's met regionale herkomstgarantie voor rassen van eigen bodem of "gegarandeerd herkomstgebied"), en andere gegevens die in artikel 5 van het Commissievoorstel worden genoemd (zoals voederingsmethoden, weidevee, enz.).

3.1.7. De flexibele opzet waarvoor gekozen is m.b.t. de hoeveelheid informatie is een goede zaak. Dit maakt het namelijk mogelijk de behoeften van de lid-staten in aanmerking te nemen en draagt bij tot de objectiviteit van de informatie over rundvlees. Ook de specificatie (of beter: de goedkeuring daarvan) door de nationale bevoegde autoriteit moet gehandhaafd worden.

3.1.8. Eveneens van belang is het voorstel om de regeling ook van toepassing te laten zijn op invoer uit derde landen. Hiermee wordt ingestemd.

3.2. Bijzondere opmerkingen

3.2.1. Het is zeer belangrijk dat het begrip "etikettering" precies gedefinieerd wordt. In artikel 1 wordt in dit verband gesproken van het bekendmaken van nadere gegevens over rundvlees of rundvleesproducten in een verkooppunt, terwijl in artikel 2 de definitie uitgebreid wordt tot "de in het verkooppunt aan de consument verstrekte informatie". Aanbevolen wordt, het begrip "etikettering" duidelijk te omschrijven.

3.2.1.1. Het Comité gaat ervan uit dat de meer uitgebreide definitie, overeenkomstig de basisrichtlijn over de etikettering van levensmiddelen (79/112/EEG), doorslaggevend is. Volgens het Comité moet onder het begrip "etikettering" verstaan worden: de aankondiging van een bepaald product, de prijsaanduiding en de omschrijving op het verkooppunt, in de zin van Richtlijn 84/450/EEG betreffende de harmonisatie van de voorschriften inzake misleidende reclame.

3.2.2. In het kader van de uitvoeringsbepalingen zou duidelijk aangegeven moeten worden in hoeverre de bevoegde autoriteit zich wat de specificatie betreft dient te houden aan de maatregelen om de juistheid van de informatie te garanderen, waarnaar in artikel 3, lid 1, tweede streepje wordt verwezen. Het is van belang er nauwlettend op toe te zien dat de etiketteringsregeling strikt wordt nageleefd zonder dat dit met onnodige kosten gepaard gaat. Eveneens zeer belangrijk is bovendien dat de in dit verband beschikbare middelen voor het grootste deel besteed worden aan steekproeven om te controleren of de verklaringen van de handelaren kloppen.

3.2.3. Hoe dan ook vindt het Comité dat de systemen voor het achterhalen van de herkomst gecontroleerd moeten worden door een door de overheid erkende onafhankelijke controle-instantie.

3.2.4. Naast de in dit artikel opgenomen identificatie-elementen zouden ook nog andere labels of kwaliteitsaanduidingen toegestaan moeten worden als daarin verschillende van de genoemde kenmerken zijn samengebracht.

3.2.5. De in artikel 7 genoemde sanctiemaatregelen (intrekking van de goedkeuring of oplegging van extra voorwaarden) moeten aangevuld kunnen worden door effectieve maatregelen op nationaal niveau, met name voor het verplichte deel van de etikettering, om misbruik en misleiding van de consumenten te voorkomen.

Brussel, 27 november 1996.

De voorzitter van het Economisch en Sociaal Comité

T. JENKINS

() PB nr. C 295 van 7. 10. 1996.