NL

Brussel, 13.7.2010

COM(2010) 380 definitief

MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S

inzake de vrijheid die de lidstaten moeten hebben om besluiten te nemen over de teelt

van genetisch gemodificeerde gewassen

{COM(2010) 375 definitief}

MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S

inzake de vrijheid die de lidstaten moeten hebben om besluiten te nemen over de teelt

van genetisch gemodificeerde gewassen

1. Inleiding

De Europese Unie (EU) heeft een omvattend rechtskader voor de verlening van vergunningen voor uit genetisch gemodificeerde organismen (ggo's) bestaande of daarvan afgeleide producten vastgesteld. De vergunningsprocedure betreft het gebruik van ggo's en afgeleide producten daarvan voor levensmiddelen en diervoeders, industriële verwerking en teelt.

Het vergunningensysteem van de EU heeft tot doel te zorgen voor de veiligheid van de toegelaten ggo's en een interne markt voor die producten tot stand te brengen. Twee wetsteksten, namelijk Richtlijn 2001/18/EG betreffende de introductie van genetisch gemodificeerde organismen in het milieu [1] en Verordening (EG) nr. 1829/2003 inzake genetisch gemodificeerde levensmiddelen en diervoeders [2] voorzien in de verlening van een vergunning voor het in de handel brengen van ggo's. Beide stellen wetenschappelijk onderbouwde normen voor de beoordeling van de risico's voor de gezondheid van mens en dier en voor het milieu vast. Bovendien bevat Verordening (EG) nr. 1830/2003 [3] voorschriften inzake de traceerbaarheid en de etikettering van ggo's en de traceerbaarheid van uit ggo's geproduceerde levensmiddelen en diervoeders.

De verantwoordelijkheid voor de wetenschappelijke beoordeling is opgedragen aan de Europese Autoriteit voor voedselveiligheid (EFSA) en ook aan de wetenschappelijke autoriteiten van de lidstaten. De rol van de lidstaten is bijzonder belangrijk bij de verlening van vergunningen voor ggo's voor de teelt, aangezien zij de initiële risicobeoordeling van de milieuaspecten uitvoeren.

Sinds de vaststelling van het rechtskader zes jaar geleden hebben zeven lidstaten de teelt op hun grondgebied verboden of beperkt via vrijwaringsmaatregelen betreffende afzonderlijke toegelaten ggo's [4] of via algemene verbodsmaatregelen inzake gg-zaad [5]. In vier verschillende gevallen [6] heeft de Raad alle voorstellen van de Commissie tot intrekking van nationale vrijwaringsmaatregelen inzake de teelt van ggo's met gekwalificeerde meerderheid van stemmen verworpen, hoewel in alle gevallen wetenschappelijke beoordelingen van de EU hadden geconcludeerd dat deze maatregelen niet waren gebaseerd op nieuwe of aanvullende wetenschappelijke informatie sinds de verlening van de vergunningen en dat dergelijke maatregelen uit juridisch oogpunt dus niet gerechtvaardigd waren.

De conclusies van de Raad van december 2008 hebben het wetgende kader voor ggo's als omvattend beschouwd en de noodzaak onderstreept van een betere uitvoering van de bestaande bepalingen, met name wat de teelt betreft, en hebben ook gewezen op de noodzaak van de voortzetting van de verwerking van de aanvragen zonder onnodige vertragingen. De conclusies van de Raad hebben bijzondere gebieden aangegeven waar de uitvoering van de ggo-wetgeving moet worden verbeterd. De Commissie en de EFSA zijn in samenwerking met de lidstaten hieraan aan het werken.

De Commissie en de EFSA zijn tezamen met de lidstaten op bijzondere gebieden aan het werken aan de verbetering van de uitvoering van de ggo-wetgeving, als aangegeven in de conclusies van de Milieuraad van 2008. De EFSA-richtsnoeren voor de milieurisicobeoordeling worden thans overeenkomstig het verzoek van de Raad op specifieke gebieden bijgewerkt. De EFSA zal de richtsnoeren naar verwachting in het laatste kwartaal van 2010 afronden. De Commissie zal deze bijgewerkte richtsnoeren daarna met de lidstaten bespreken om hen met bekrachtiging door de lidstaten rechtsgeldigheid te geven.

Verder onderzoekt de Commissie hoe de milieumonitoring na het in de handel brengen van ggo-gewassen kan worden versterkt in lijn met de bepalingen van de huidige wetgeving en de conclusies van de Milieuraad van 2008.

In december 2008 heeft de Raad de Commissie ook verzocht een verslag over de sociaaleconomische gevolgen van ggo's in te dienen. Dit verslag moet zijn gebaseerd op de informatie die is verstrekt door de lidstaten, die belangrijke inspanningen hebben geleverd voor de verzameling van informatie over de sociaaleconomische gevolgen van ggo's en met name de teelt daarvan. De Commissie zal haar verslag vóór eind 2010 afronden. Dit verslag zal daarna aan het Europees Parlement en de Raad voor nader onderzoek en verdere bespreking worden overgelegd.

Als onderdeel van een bredere regelmatige herziening van de EU-wetgeving heeft de Commissie twee evaluaties gelanceerd om het wetgevende kader van de EU inzake ggo's te beoordelen: een over gg-levensmiddelen en -diervoeders en een over de teelt van ggo's. Deze evaluaties betreffen de belangrijkste aspecten van het wetgevende kader. De twee evaluaties zullen in het laatste kwartaal van 2010 worden afgerond en zullen medio 2012 worden gevolgd door een analyse van de mogelijke beleidsveranderingen.

De conclusies van 2008 hebben uitvoerig aandacht besteed aan de regionale aspecten van de teelt van ggo's, zowel in de context van de wetenschappelijke risicobeoordeling als in die van de bijzondere sociaaleconomische gevolgen. Sommige lidstaten hebben sindsdien de Commissie verzocht voorstellen op te stellen om de lidstaten vrij te laten besluiten te nemen over de teelt van ggo's.

Tegen deze achtergrond hebben de politieke richtsnoeren voor de nieuwe Commissie die door voorzitter Barroso in september 2009 zijn vastgesteld en in maart 2010 door de Commissie zijn goedgekeurd, laten zien dat het mogelijk moet zijn om het op wetenschappelijk bewijsmateriaal gebaseerde vergunningensysteem van de Europese Unie te combineren met de vrijheid waarover de lidstaten moeten kunnen beschikken om besluiten te nemen over het al dan niet toelaten van de teelt van gg-gewassen op hun grondgebied.

Het doel van deze mededeling is te verduidelijken hoe de vrijheid van de lidstaten kan worden gerealiseerd via een aanpak die een herziening van de bestaande aanbeveling over coëxistentie, waarbij wordt erkend dat de lidstaten meer flexibiliteit nodig hebben, combineert met een wijziging van het bestaande rechtskader.

2. Een flexibeler aanpak in het kader van de bestaande wetgeving.

2.1. De toekomstige weg: vergroting van de flexibiliteit van de lidstaten op het gebied van de ggo-teelt

In lijn met artikel 26 bis van Richtlijn 2001/18/EG mogen de lidstaten passende maatregelen nemen om de onbedoelde aanwezigheid van ggo's in andere producten te vermijden. Gezien de diversiteit van de nationale, regionale en lokale omstandigheden waaronder de Europese landbouwers werken, is de Commissie steeds van mening geweest dat door de lidstaten maatregelen moeten worden ontwikkeld en uitgevoerd om de onbedoelde aanwezigheid van ggo's in conventionele en biologische gewassen te vermijden.

In een poging om de lidstaten te ondersteunen bij de ontwikkeling van nationale maatregelen ter vermijding van die aanwezigheid heeft de Commissie in 2003 Aanbeveling 2003/556/EG over richtsnoeren voor de ontwikkeling van nationale strategieën en beste werkwĳzen ter waarborging van de coëxistentie van genetisch gemodificeerde gewassen met conventionele en biologische landbouw [7] gepubliceerd. Het doel van dergelijke nationale maatregelen is het vermijden van het potentiële economische effect van de vermenging van gg- en niet-gg-gewassen (conventioneel en biologisch).

Uit de ervaring van de laatste jaren blijkt dat de aanpak op grond van Aanbeveling 2003/556/EG de bepalingen van artikel 26 bis van Richtlijn 2001/18/EG niet ten volle benut, met name wat betreft het recht van de lidstaten om maatregelen vast te stellen om de onbedoelde aanwezigheid van ggo's in andere producten te vermijden. Dit wordt gestaafd door de ontwikkelingen die worden waargenomen in verband met de teelt van ggo's in de lidstaten. Thans hebben sommige lidstaten nationale coëxistentiemaatregelen vastgesteld die bedoeld zijn om aanwezigheidsniveaus van ggo's in andere gewassen van minder dan 0,9% te bereiken. Andere lidstaten hebben verschillende isolatievoorschriften voor biologische productie vastgesteld. In concrete termen blijkt uit de ervaring met de toepassing van de aanbeveling uit 2003 dat de potentiële inkomstenderving voor biologische en (soms) conventionele producenten niet beperkt is tot de gevallen waarin de drempel van 0,9% wordt overschreden.

Aangezien bepaalde typen landbouwproductie zoals biologische productie [8] vaak duurder zijn, kan de mogelijkheid van het verlies van de bijbehorende prijspremie wegens de onbedoelde aanwezigheid van ggo's leiden tot belangrijke economische schade voor deze productietypen. Daarom kan een dergelijke productie strengere segregatie-inspanningen vereisen. Bovendien kunnen plaatselijke omstandigheden en karakteristieken de inachtneming van deze bijzondere segregatiebehoeften in bepaalde regio's zeer moeilijk en duur maken.

Verder kan in bepaalde gevallen en afhankelijk van de vraag op de markt en de respectieve bepalingen van de nationale wetgevingen (sommige lidstaten hebben bijvoorbeeld nationale normen voor verschillende typen van "gg-vrije" etikettering ontwikkeld) de aanwezigheid van sporen van ggo's in bijzondere voedselproducten - zelfs op een niveau dat dicht bij 0,9% ligt - economische schade berokkenen aan exploitanten die deze producten in de handel willen brengen als producten die geen ggo's bevatten.

Uit het voorgaande blijkt dat het passend is de aanbeveling van 2003 inzake coëxistentie te herzien en te vervangen door een nieuwe aanbeveling om rekening te houden met de tot nu toe opgedane ervaring met de nationale maatregelen inzake de teelt van ggo's en deze flexibeler te maken.

De nieuwe aanbeveling verwijst verder naar de mogelijkheid dat de lidstaten de teelt van ggo's in grote delen van hun grondgebied beperken om de onbedoelde aanwezigheid van ggo's op conventionele en biologische gewassen te vermijden ("gg-vrije gebieden"). Om gebruik te kunnen maken van deze mogelijkheid moeten de lidstaten echter aantonen dat voor die gebieden andere maatregelen ontoereikend zijn om de onbedoelde aanwezigheid van ggo's in conventionele of biologische gewassen te voorkomen. Bovendien moeten de beperkingsmaatregelen in verhouding staan tot het nagestreefde doel (d.w.z. de bescherming van de bijzondere behoeften van de conventionele of biologische landbouw).

Daartoe wordt de inhoud van de nieuwe aanbeveling inzake richtsnoeren voor de ontwikkeling van nationale coëxistentiemaatregelen (bijgevoegd) beperkt tot de voornaamste algemene beginselen voor de ontwikkeling van maatregelen om vermenging met ggo's te vermijden. Daardoor wordt erkend dat de lidstaten moeten beschikken over een zekere flexibiliteit om rekening te kunnen houden met hun specifieke regionale en nationale kenmerken en de bijzondere plaatselijke behoeften in verband met biologische, conventionele en andere soorten van gewassen. Deze aanbeveling wordt door de Commissie tezamen met deze mededeling goedgekeurd. De Commissie zal tezamen met de lidstaten beste praktijken voor coëxistentie blijven ontwikkelen (werkzaamheden van het Europees Coëxistentiebureau).

2.2. Andere elementen in verband met het EU-kader voor de verlening van vergunningen voor ggo's

Er zij ook op gewezen dat het bestaande wetgevende kader inzake ggo's bestaat uit een duidelijk vergunningensysteem voor de gehele Europese Unie, dat op een wetenschappelijke risicobeoordeling is gebaseerd. Het is in principe mogelijk bij de risicobeoordeling op basis van wetenschappelijke argumenten een onderscheid te maken tussen regio's [9]. Als de risicobeoordeling concludeert dat de teelt van ggo's aanleiding geeft tot bijzondere regionale problemen, moet bij de verlening van de EU-vergunning met deze problemen rekening worden gehouden via de vaststelling van specifieke voorwaarden of risicobeheersmaatregelen. Dergelijke maatregelen kunnen beperkings- of verbodsmaatregelen omvatten, indien wetenschappelijk gerechtvaardigd.

Verordening (EG) nr. 1829/2003 voorziet ook in de mogelijkheid dat de Commissie rekening houdt met andere rechtmatige factoren dan wetenschappelijk bewijs in de context van de vergunningsprocedure voor ggo's om het in de handel brengen daarvan te beperken of te verbieden. De rechtvaardiging voor dergelijke beperkingen moet echter specifiek zijn voor elk ggo en daarmee kan alleen rekening worden gehouden bij de vaststelling van het besluit tot verlening van een vergunning voor het ggo in kwestie. Bovendien bestaat deze mogelijkheid niet in Richtlijn 2001/18/EG en zij geldt dus niet voor ggo's waarvoor krachtens deze richtlijn een vergunning wordt verleend.

Daarom lijkt het bestaande kader waarin wetenschappelijke argumenten of andere rechtmatige factoren kunnen worden aangevoerd om de teelt van ggo's te beperken of te verbieden, de lidstaten niet de nodige vrijheid te bieden om te besluiten of zij al dan niet op hun grondgebied op grond van hun specifieke omstandigheden ggo's willen telen.

3. Wetgevende wijziging om een "opt-out"-clausule in te voeren

Een aantal lidstaten wil de mogelijkheid hebben om van gg-teelt af te zien. Tot nu toe hebben verscheidene van deze lidstaten de teelt van ggo's verboden op grond van de vrijwaringsclausule van artikel 23 van Richtlijn 2001/18/EG of de noodmaatregelen van artikel 34 van Verordening (EG) nr. 1829/2003, die alleen bedoeld zijn om na de verlening van een vergunning optredende nieuwe risico's aan te pakken. Als gevolg daarvan heeft de Europese Autoriteit voor voedselveiligheid (EFSA) geoordeeld dat deze maatregelen niet wetenschappelijk gerechtvaardigd waren. Een aantal regio's heeft zich ook "gg-vrij" verklaard.

Er blijken verscheidene redenen te bestaan om ggo's in een land te verbieden of een regio "gg-vrij" te verklaren. Deze redenen variëren van agronomische rechtvaardigingen in verband met moeilijkheden om voor coëxistentie te zorgen tot politieke of economische motiveringen zoals het tegemoet komen aan de vraag van gg-vrije markten. In andere gevallen willen de lidstaten bepaalde gebieden beschermen in lijn met het nationale beleid inzake biodiversiteit of andere brede natuurbeschermingsdoeleinden.

Nederland heeft bij de Landbouw- en milieuraden [10] van 23 maart 2009 een verklaring ingediend waarin de Commissie wordt verzocht met een oplossing voor de teelt van ggo's te komen, waarbij rekening wordt gehouden met de sociaaleconomische dimensie van de ggo-teelt en de interne markt voor gg-levensmiddelen en -diervoeders wordt gehandhaafd. Oostenrijk, gesteund door twaalf lidstaten [11], heeft in de Milieuraad van 25 juni 2009 een document [12] overgelegd dat onderstreept dat de teelt van ggo's verband houdt met de subsidiariteitskwestie en heeft een in de wetgeving op te nemen opt-outclausule voor de teelt voorgesteld.

In deze context lijkt het passend de EU-wetgeving te wijzigen om in het wetgevende kader van de EU inzake ggo's een expliciete rechtsgrondslag op te nemen die het mogelijk maakt dat de lidstaten de teelt van alle of bijzondere toegelaten ggo's op hun gehele grondgebied of een deel daarvan op grond van hun specifieke omstandigheden beperken of verbieden. Deze wijziging kan worden doorgevoerd door de opname van een nieuw artikel 26 ter in Richtlijn 2001/18/EG en zou van toepassing zijn op alle ggo's die voor de teelt in de EU zijn toegelaten overeenkomstig Richtlijn 2001/18/EG of Verordening (EG) nr. 1829/2003.

Overeenkomstig het rechtskader voor de verlening van vergunningen voor ggo's kan het in de EU gekozen niveau van bescherming van de gezondheid van mens/dier of van het milieu niet door een lidstaat worden herzien en deze situatie mag niet worden veranderd. Met de nieuwe rechtsgrondslag zullen de lidstaten echter in staat zijn maatregelen te nemen om de teelt van alle of bijzondere ggo's op hun gehele grondgebied of een deel daarvan te beperken of te verbieden op grond van andere redenen dan die welke reeds zijn aangegeven in de geharmoniseerde EU-regels die reeds voorzien in procedures om rekening te houden met de risico's die een ggo voor de teelt kan opleveren voor de gezondheid en het milieu.

Bovendien moeten deze nationale maatregelen in overeenstemming zijn met de Verdragen, met name het beginsel van non-discriminatie tussen nationale en niet-nationale producten en de artikelen 34 en 36 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie met betrekking tot het vrije verkeer van goederen. De maatregelen mogen alleen betrekking hebben op de teelt van ggo's en niet op het vrije verkeer en de invoer van genetisch gemodificeerd zaad en teeltmateriaal en de producten van de oogst daarvan. Deze maatregelen moeten ook in overeenstemming zijn met de internationale verplichtingen van de Unie, met name die in de context van de Wereldhandelsorganisatie. Om voor de nodige transparantie te zorgen, moeten de lidstaten die voornemens zijn maatregelen te nemen, hen tezamen met een opgave van de redenen één maand vóór de vaststelling daarvan aan de Commissie en de andere lidstaten meedelen.

De lidstaten zouden verder vrij zijn om deze maatregelen te wijzigen als dat passend wordt geacht in alle fasen van de verlening of herverlening van een vergunning voor de desbetreffende ggo's.

Kort samengevat verandert deze nieuwe rechtsgrondslag het systeem van EU-vergunningen voor ggo's niet, maar zij zou de lidstaten in staat stellen maatregelen vast te stellen die zouden gelden voor ggo's waarvoor krachtens de bestaande wetgeving een vergunning is verleend. De lidstaten beschikken bijgevolg over een verdere optie om maatregelen in verband met toegelaten ggo's vast te stellen, naast de maatregelen die zij reeds overeenkomstig artikel 26 bis van Richtlijn 2001/18/EG mogen nemen om de onbedoelde aanwezigheid van ggo's in andere gewassen te vermijden.

Daarom en op grond van de bovengenoemde beginselen heeft de Commissie besloten om bij het Europees Parlement en de Raad een wetgevend voorstel in te dienen in de vorm van een verordening tot wijziging van Richtlijn 2001/18/EG wat betreft de mogelijkheid voor de lidstaten om de teelt van ggo's op hun grondgebied te beperken of te verbieden.

4. Conclusies

De Commissie is van mening dat deze nieuwe aanpak nodig is om het juiste evenwicht tot stand te brengen tussen het behoud van het op de wetenschappelijke beoordeling van de gezondheids- en milieurisico's gebaseerde vergunningensysteem van de EU en de noodzaak om de lidstaten vrij te laten om rekening te houden met specifieke nationale, regionale of lokale kwesties in verband met de teelt van ggo's.

Als eerste stap zal een herziening van de bestaande aanbeveling inzake coëxistentie (2003/556/EG) beter de mogelijkheden weerspiegelen die aan de lidstaten worden geboden om maatregelen te nemen om de onbedoelde aanwezigheid van ggo's in conventionele en biologische gewassen overeenkomstig het bestaande wetgevende kader te vermijden.

Als tweede stap zal de goedkeuring door het Europees Parlement en de Raad van het wetgevend voorstel om de lidstaten de mogelijkheid te bieden om onder bepaalde voorwaarden de teelt van alle of bijzondere ggo's op hun gehele grondgebied of een deel daarvan te beperken of te verbieden de lidstaten de mogelijkheid bieden om los van het vergunningsproces aandacht te besteden aan specieke nationale of lokale kwesties in verband met de teelt van ggo's. Deze aanpak van de ggo-teelt, die het vergunningensysteem van de Europese Unie voor ggo's, dat zal blijven gelden, alsook het vrije verkeer en de invoer van ggo's handhaaft, zal naar verwachting tegemoet komen aan de vraag van verscheidene lidstaten en ondersteuning van belanghebbenden en het publiek krijgen. Zij is ook in lijn met de waarneming van de realiteit van de tot nu toe in de lidstaten toegepaste praktijken in verband met de teelt van ggo's en het subsidiariteits- en evenredigheidsbeginsel. Ondertussen zal de Commissie het bestaande wetgevende kader van de EU inzake ggo's blijven toepassen. In deze context en in lijn met artikel 31 van Richtlijn 2001/18/EG zullen de verslagen over de uitvoering van de richtlijn bijzondere aandacht besteden aan de opgedane ervaring in verband met artikel 26 bis en 26 ter.

De nieuwe aanbeveling inzake richtsnoeren voor de ontwikkeling van nationale teeltmaatregelen om de onbedoelde aanwezigheid van ggo's in conventionele en biologische gewassen te vermijden en een wetgevend voorstel tot wijziging van Richtlijn 2001/18/EG wat betreft de mogelijkheid voor de lidstaten om de teelt van ggo's op hun grondgebied te beperken of te verbieden, zijn bij deze mededeling gevoegd.

[1] PB L 106 van 17.4.2001, blz. 1.

[2] PB L 268 van 18.10.2003, blz. 1.

[3] PB L 268 van 18.10.2003, blz. 24.

[4] Mais MON 810 is verboden door AT, HU en LU op grond van artikel 23 van Richtlijn 2001/18/EG, EL op grond van artikel 23 van Richtlijn 2001/18/EG en artikel 18 van Richtlijn 2002/53/EG, FR en DE op grond van artikel 23 van Richtlijn 2001/18/EG en artikel 34 van Verordening (EG) nr. 1829/2003. Mais T 25 is verboden door AT op grond van artikel 23 van Richtlijn 2001/18/EG. Amflora-aardappelen zijn verboden door AT, HU en LU op grond van artikel 23 van Richtlijn 2001/18/EG.

[5] PL heeft ook wetgeving vastgesteld die in het algemeen het in de handel brengen van gg-zaad verbiedt en die niet was gebaseerd op de vrijwaringsclausules van de EU-wetgeving. Op 16 juli 2009 heeft het Hof van Justitie van de EU een arrest gewezen waarin het oordeelde dat die wetgeving in strijd was met het EU-recht en heeft het Polen veroordeeld wegens het niet-nakomen van zijn verplichtingen (zaak C-165/08).

[6] Juni 2005, december 2006, februari 2007 en maart 2009.

[7] PB L 189 van 29.7.2003, blz. 36.

[8] Overeenkomstig Verordening (EG) nr. 834/2007 inzake de biologische productie en de etikettering van biologische producten mogen ggo's niet als zaad, levensmiddel of diervoeder in de biologische productie worden gebruikt (artikel 9, lid 1). Het doel is tot een zo laag mogelijke aanwezigheid van ggo’s in biologische producten te komen (zie overweging 10).

[9] In lijn met artikel 19, lid 3, onder c), en bijlage II van Richtlijn 2001/18/EG en de artikelen 6 en 18 van Verordening (EG) nr. 1829/2003.

[10] Nota met ref. 7581/09 van de Raad van de Europese Unie.

[11] BG, IE, EL, CY, LV, LT, HU, LU, MT, NL, PL en SI.

[12] Nota met ref. 11226/2/09 REV 2 van de Raad van de Europese Unie.

--------------------------------------------------