Speciaal verslag nr. 6/2001

over de melkquota, vergezeld van de antwoorden van de Commissie

(uitgebracht krachtens artikel 248, lid 4, tweede alinea, van het EG-Verdrag)

(2001/C 305/01)

INHOUD

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

SAMENVATTING

I. Het melkquotastelsel werd in 1984 ingevoerd in de gemeenschappelijke marktordening (GMO) voor melk en zuivelproducten om het gebrek aan evenwicht tussen vraag en aanbod op de markt voor melk en zuivelproducten te verkleinen. Met het stelsel werd gepoogd, de productie te beperken door de melkproducenten "referentiehoeveelheden" (individuele quota) op te leggen, waarbij een heffing kwam ter ontmoediging van melkproductie boven de individuele quota (zie paragraaf 1).

II. Er werden maatregelen vastgesteld om de productie over een periode van negen jaar met ongeveer 8 % te beperken. De melkproductie in de 15 lidstaten is gestabiliseerd op 120 miljoen ton. Het aandeel van de EU in de wereldexportmarkt is gedaald, maar het uitgevoerde overschot is sinds 1995 constant ongeveer 15 miljoen ton gebleven. Ondanks dit gesubsidieerde overschot voorzien de besluiten tot hervorming van de GMO voor melk en zuivelproducten in een stijging met 2,5 % van de nationale referentiehoeveelheden tussen april 2000 en april 2005 (zie paragraaf 3).

III. In voorgaande verslagen onderzocht de Rekenkamer de maatregelen die waren vastgesteld tot 1991. In dit verslag wordt het beheer van de Commissie met betrekking tot de vanaf die datum vastgestelde maatregelen onder de loep genomen.

IV. Bij de controle werd getracht te beoordelen in hoeverre het quotastelsel, zoals het wordt toegepast, een doeltreffend middel is om de melkproductie in de EU te beperken en de markt in evenwicht te brengen (zie paragraaf 6).

V. In het algemeen mag het quotastelsel worden beschouwd als een doeltreffend middel om de productie tot het beoogde peil terug te brengen, aangezien er sprake is van minder dan 1 % overschrijding van de nationale referentiehoeveelheden (zie de paragrafen 9-13).

VI. Door een niveau voor de totale quota vast te stellen werd de productie gestabiliseerd. Het heeft de melkproductie niet op het peil van de niet-gesubsidieerde interne consumptie en de niet-gesubsidieerde uitvoer gebracht (zie de paragrafen 14 en 15).

VII. Daarnaast ondervond de herstructurering van de zuivelsector in geen enkele lidstaat noemenswaardige hinder van het stelsel. De trend naar minder en grotere melkveehouderijen in de EU heeft zich doorgezet. Door de rationalisering van de sector moesten vele kleine bedrijven het veld ruimen. De meeste overblijvende landbouwers betrekken minder dan de helft van hun inkomen uit agrarische activiteiten. Hierin onderscheidt de melkveehouderij zich niet van andere sectoren. Bovendien is de voorheen opwaartse trend in de begrotingsuitgaven voor de GMO voor melk en zuivelproducten omgebogen (zie de paragrafen 16-24).

VIII. De Commissie en de Raad hebben het stelsel steeds flexibeler laten worden. Dit had het totaal van de quota moeten doen dalen. De lidstaten kunnen in het kader van één en hetzelfde melkquotastelsel sterk uiteenlopende beleidsdoelstellingen nastreven met betrekking tot de structuur van de landbouwbedrijven. Daardoor zijn sommige van de financiële en economische voordelen die het stelsel had moeten opleveren, verloren gegaan (zie de paragrafen 40-42).

IX. De afzet van het structurele melkoverschot zal aanzienlijke steun uit de begroting van de EU blijven vergen. Die zou in de toekomst wel eens groter kunnen worden, gezien de uitbreiding van de EU, de huidige trends in de consumptie en de druk vanuit de Wereldhandelsorganisatie om de uitvoerrestituties te reduceren. Daarom is het nog steeds nodig dat de Commissie een fundamentele hervorming van de zuivelsector voorstelt, waardoor de totale melkproductie vermindert en wordt afgestemd op de potentiële niet-gesubsidieerde verkoop op de markt (zie de paragrafen 61-66 en bijlage 1).

X. De opeenvolgende besluiten van de Raad tot verhoging van de nationale referentiehoeveelheden waarbij de interventieprijzen niet noemenswaardig werden verlaagd, hebben geen ruimte gelaten voor een liberalisatie van de melk- en zuivelsector, zoals die bij de akkerbouwgewassen heeft plaatsgevonden. De uitgaven voor de sector melk en zuivelproducten zijn gedaald van 4285,3 miljoen euro (27 % van de uitgaven van het EOGFL-Garantie) in 1983 tot 2601,3 miljoen euro (6,5 % van de uitgaven van het EOGFL-Garantie) in 1999. Toch wordt jaarlijks nog steeds circa 3 miljard euro uitgegeven ter financiering van een permanent overschot dat een onvermijdelijk gevolg is van de besluiten van de Raad. Dit steunbedrag, betaald door de Europese belastingbetaler, komt nog bij de door de consument in de EU gedragen hogere kostprijs van melk en zuivelproducten (zie paragraaf 72).

XI. Met de implementatie van het stelsel zijn er nog steeds problemen. In Italië doet het essentiële probleem met het afdwingen van de inning van de heffing, waarop reeds in voorgaande verslagen is gewezen, zich nog steeds voor. In Spanje en Griekenland zijn er verbeteringen aangebracht, al zijn er nog steeds problemen met uitstaande heffingsschuld. Wanneer de melkproducenten de verschuldigde heffing niet daadwerkelijk betalen, wordt het ontmoedigende effect ervan teniet gedaan en overproductie in de hand gewerkt. En wanneer de Commissie dan de heffingsschuld bij de lidstaat int, ontstaat er in feite een concurrentievervalsende nationale subsidie ten gunste van bepaalde melkproducenten (zie de paragrafen 32-37).

XII. Zo'n 17 jaar na de invoering functioneert het quotastelsel nog steeds niet volledig, zoals blijkt uit de aanhoudende noodzaak om de voorschotten te korten en, jegens sommige lidstaten, beschikkingen tot goedkeuring van de rekeningen te nemen. Dit is tekenend voor wat er gebeurt wanneer marktdistorsies in stand worden gehouden via een systeem dat de lidstaten niet altijd strikt beheren (zie paragraaf 70).

XIII. De rol van de Commissie bij het opleggen van de heffing en het administreren van de geïnde heffingsbedragen dient te worden versterkt om te verzekeren dat de bepalingen van de verordeningen strikt en tijdig worden toegepast. De Commissie dient de mogelijkheid te onderzoeken om de controles en sancties in het kader van het stelsel te verbeteren en de beste praktijk bij de lidstaten te bevorderen door precies aan te geven welke controles moeten worden verricht. De communautaire regelgeving zou in een scala van sancties moeten voorzien waarmee de lidstaten de minder ernstige overtredingen van de verordeningen door kopers en rechtstreekse verkopers kunnen bestraffen. Op korte termijn dient de Commissie de mogelijkheid te bestuderen om de overdracht van quota tussen producenten uit verschillende lidstaten toe te staan en vervolgens het totaal van de quota te verlagen. Op middellange termijn zou de Commissie voorstellen moeten indienen voor een fundamentele hervorming van de zuivelsector met als doel, een evenwicht te verwezenlijken tussen de gehele melkproductie en de niet-gesubsidieerde interne consumptie plus de potentiële niet-gesubsidieerde uitvoer en tegelijkertijd de melkveehouders een redelijke levensstandaard te verzekeren en het quotastelsel aan zijn eind te brengen (zie paragraaf 73).

HET MELKQUOTASTELSEL WERD INGEVOERD OM HET GEBREK AAN EVENWICHT TUSSEN VRAAG EN AANBOD OP DE ZUIVELMARKT TE VERKLEINEN

1. Het melkquotastelsel werd in 1984 ingevoerd(1) om het gebrek aan evenwicht tussen vraag en aanbod op de markt voor melk en zuivelproducten te verkleinen door de melkproducenten "referentiehoeveelheden" (individuele quota) op te leggen en zo de productie tot een bepaald niveau te beperken. Deze individuele quota zijn het resultaat van een verdeling op nationaal niveau van een nationale referentiehoeveelheid, die door de Raad voor elke lidstaat wordt vastgesteld (nationaal melkquotum). Op de melkproductie boven de individuele quota is een ontmoedigingsheffing van toepassing(2). Deze "extra heffing", algemeen bekend als de "superheffing", moet door de kopers bij de producenten(3) of door de bevoegde nationale instantie bij de rechtstreekse verkopers worden geïnd(4). De opbrengst van de heffing wordt door de betaalorganen van het EOGFL als "negatieve uitgaven" opgegeven.

2. De melkbalans die de Commissie aan de Raad voorlegt, wees uit dat het aanbod voor 1984 120 % van de interne vraag beliep, en hoewel de uitvoer naar schatting het equivalent van 12,7 miljoen ton bedroeg, was het overschot binnen de EU voor dat jaar 6,7 miljoen ton(5). Het totaal van de nationale melkquota voor de tien lidstaten van de Europese Gemeenschap werd oorspronkelijk vastgesteld op 103,7 miljoen ton (99,9 miljoen ton voor leveranties aan melkfabrieken), ongeveer evenveel als het gemiddelde van de leveranties over de jaren 1981-1983. De Rekenkamer achtte dit peil te hoog, aangezien het interne verbruik van melk en zuivelproducten naar schatting 85 miljoen ton bedroeg(6).

3. Vervolgens werd een reeks maatregelen ter beperking van de melkproductie vastgesteld(7). Daardoor werden de quota over een periode van negen jaar in totaal met 8 % gereduceerd (verkoopseizoenen voor melk van 1984/1985 tot 1993/1994). De melkproductie daalde gedurende dezelfde periode in feite met ongeveer 10 %. Sindsdien zijn in de nationale referentiehoeveelheden geen aanpassingen meer aangebracht, en is de melkproductie in de 15 lidstaten gestabiliseerd op 120 miljoen ton. Besluiten inzake de hervorming van de marktordening voor melk en zuivelproducten, die van kracht zijn geworden in het jaar 2000, voorzien in een stijging met 1,18 % van de nationale referentiehoeveelheden tussen april 2000 en april 2001, en nog eens een stijging met 1,28 % vanaf april 2005 (zie bijlage 1, paragraaf 4).

4. Tussen de lidstaten mogen geen quota worden overgedragen. Overdrachten tussen producenten binnen een lidstaat worden wel toegestaan, maar hoe de overdrachtsregels precies worden toegepast, is aan de lidstaat zelf overgelaten. Soms laten de lidstaten toe dat de markt voor de verhandeling van melkquota praktisch vrij is. Bij deze aanpak wordt de concentratie van quota in de meest efficiënte bedrijven bevorderd. Het kan ook zijn dat de lidstaten alle overdrachten van quota centraal beheersen en dat overdrachten worden toegestaan volgens administratieve criteria die zijn vastgesteld door de lidstaat. Bij deze aanpak gelden regionale doelstellingen in verband met plattelands-, sociale, of economische ontwikkeling.

5. De resultaten van voorgaande controles van de Rekenkamer inzake het melkquotastelsel zijn gepubliceerd in twee speciale verslagen(8) en drie jaarverslagen(9).

DE CONTROLE VAN DE REKENKAMER

6. Met de controle werd getracht na te gaan in hoeverre het quotastelsel, zoals het wordt toegepast, een doeltreffend middel is om de melkproductie in de EU te beperken en de markt in evenwicht te brengen.

7. De controle had met name ten doel, vast te stellen in hoeverre:

a) de Commissie de implementatie van het stelsel correct beheert, adequate controleprocedures heeft ingevoerd en het nodige onderneemt om het stelsel te versterken in geval van overtredingen of klaarblijkelijke tekortkomingen in de controle;

b) de implementatie van het stelsel door de lidstaten voldoet aan de regelgeving, met name wat betreft het bestaan van een adequate nationale wetgevende en bestuurlijke structuur, controles van de opgaven over geproduceerde melk, de toewijzing van individuele quota, de goedkeuring van alle kopers, jaarlijkse controles van de kopers en rechtstreekse verkopers, de inning en administratie van de heffing ten behoeve van de Europese Unie.

8. De Rekenkamer heeft een onderzoek ingesteld naar de rol van de Commissie en de implementatie van het stelsel in negen lidstaten (Duitsland, Griekenland, Spanje, Frankrijk, Ierland, Italië, Nederland, Portugal, Verenigd Koninkrijk), samen goed voor 80 % van de toegewezen quota.

EFFECT VAN HET QUOTASTELSEL OP DE ONTWIKKELING VAN DE ZUIVELMARKT

Het totaalbedrag van de quota is gaandeweg veranderd

9. Het totale quotabedrag heeft zich in de EU sinds 1984 ontwikkeld zoals aangegeven in bijlage 2. De nationale referentiehoeveelheden zijn tussen 1984 en 1993 gemiddeld met 8 % verlaagd.

10. Sinds het melkverkoopseizoen 1993/1994(10) bleven de totale nationale referentiehoeveelheden voor de twaalf lidstaten 109 miljoen ton bedragen. Deze hoeveelheid omvat een stijging van 2,2 miljoen ton ten opzichte van de hoeveelheid voor 1992/1993, die hoofdzakelijk bestond uit de extra nationale referentiehoeveelheden van 1,5 miljoen ton voor Italië, Spanje en Griekenland. Vanaf het verkoopseizoen 1995/1996 werden de nationale referentiehoeveelheden voor de drie nieuwe lidstaten, namelijk Oostenrijk, Zweden en Finland, op 8,4 miljoen ton in totaal bepaald. Sindsdien zijn de nationale referentiehoeveelheden voor de 15 lidstaten samen op 117,5 miljoen ton vastgesteld, waarvan 1,6 miljoen ton voor rechtstreekse verkoop door melkproducenten.

11. De aanpassing van de nationale referentiehoeveelheden voor Italië, Spanje en Griekenland en de vaststelling van nationale referentiehoeveelheden voor de drie nieuwe lidstaten leidden samen tot een optrekking van het totaal van de nationale referentiehoeveelheden met 10,6 miljoen ton.

De melkproductie ligt dicht bij de nationale quotabedragen

12. Sinds 1993 is de melkproductie gestabiliseerd rond 120 miljoen ton (zie bijlage 3). De meeste lidstaten hebben hun productie met meer dan 10 % verminderd in vergelijking met 1984, toen de melkquota werden ingevoerd. Gestegen is de melkproductie in Portugal (+ 10 % tussen 1992(11) en 1998) en Griekenland (+ 9 % tussen 1984 en 1998).

13. Sinds het verkoopseizoen 1995/1996 zijn de referentiehoeveelheden voor leveranties aan melkfabrieken in de meeste lidstaten stelselmatig lichtjes overschreden (in totaal met minder dan één procent), ondanks de smaller geworden kloof tussen de melkproductie en de nationale referentiehoeveelheden. Dit was hoofdzakelijk te wijten aan de stijging van het vetgehalte van de melk. De hoeveelheden aan melkfabrieken geleverde melk worden aangepast op basis van het werkelijke vetgehalte van de melk, vergeleken met een referentievetgehalte dat dateert van toen de melkquota werden ingevoerd. Met de correcties voor het vetgehalte worden de nationale referentiehoeveelheden overschreden en dus moet de extra heffing worden opgelegd (zie illustratie 1).

Illustratie 1

Bruto melkleveranties aan melkfabrieken, correctie van de hoeveelheden geleverde melk voor vetgehalte, zuivelinvoer en interne zuivelconsumptie

>PIC FILE= "C_2001305NL.000601.TIF">

Bron:

ZMP-Bilanz Milch - Overzichtstabellen van de antwoorden op de vragenlijsten, bedoeld in artikel 8 van Verordening (EEG) nr. 536/93 (DG AGRI).

Het totaalbedrag van de quota leidt echter tot een structureel overschot

14. De stijging van het quotabedrag deed zich voor in weerwil van het structurele overschot op de communautaire markt (zie illustratie 1).

15. Deze gesubsidieerde uitvoer van zuivelproducten is het laatste decennium constant ongeveer 15 miljoen ton gebleven (zie bijlage 5 - "Balans aanbod zuivelsector in melkequivalenten" en illustratie 2).

Bovendien wordt de gesubsidieerde interne consumptie van boter en mageremelkpoeder (MMP) door de Rekenkamer op 10 miljoen ton melkequivalent geschat. In feite is het aandeel gesubsidieerde boter in de interne consumptie tussen 1991 en 1994 gestegen van 26,8 tot 32 %. Sinds 1995 is voor ongeveer 500000 ton boter, of 28 % van de binnen de interne markt geconsumeerde hoeveelheid, communautaire steun verleend die gemiddeld 30 % van de marktprijs bedroeg(12). Gedurende dezelfde periode is de hoeveelheid binnen de interne markt verbruikte gesubsidieerde ondermelk gedaald(13). Voor meer dan 50 % van de binnen de interne markt verbruikte hoeveelheden MMP is consumptiesteun verleend. Deze steun ligt op ongeveer 35 % van de marktprijs(14) (zie illustratie 3).

Illustratie 2

Balans van de zuivelsector: intern overaanbod, uitvoer en schommelingen in de voorraden

>PIC FILE= "C_2001305NL.000701.TIF">

NB:

Voor 1986-1990 EU-12 (zonder de nieuwe Duitse deelstaten). Voor 1991-1994 EU-12 (met de nieuwe deelstaten). Vanaf 1995 EU-15, 1998 ramingen. Voor 1992: voorlopige gegevens, gepubliceerd in ZMP-Bilanz Milch 92 (de bijwerkingen verschillen sterk van deze gegevens). Voor de andere jaren: laatste beschikbare gegevens. De eigen consumptie op de boerderij en de rechtstreekse verkoop zijn buiten beschouwing gelaten.

Bron:

ZMP-Bilanz Milch.

Illustratie 3

Afzet van zuivelproducten (1998)

>PIC FILE= "C_2001305NL.000702.TIF">

Bron:

ZMP-Bilanz Milch.

Begrotingsuitgaven

16. Het evenwicht op de zuivelmarkt wordt bewaard door middel van communautaire financiering van de afzet van 25 miljoen ton(15) melkequivalent in 1999, gefinancierd met 2601 miljoen euro uit de begroting. Bijlage 6 (zie de illustraties 4 en 5) geeft een overzicht van de kosten van de verschillende maatregelen. De totale ontvangsten uit de extra heffing voor de communautaire begroting dekken 16 % van de uitgaven van de GMO voor de sector melk en zuivelproducten.

17. De begrotingsuitgaven ter subsidiëring van de sector melk en zuivelproducten zijn sinds de invoering van het quotasysteem naar verhouding sterk geslonken. Ze zijn verminderd van 27 % van de uitgaven van het EOGFL-Garantie in 1983 tot 6,5 % in 1999 (zie bijlage 7). Het totaalbedrag, ongeveer 2,5 miljard euro per jaar, is nog steeds relatief hoog voor de financiering van een overschot waarmee de lidstaten stilzwijgend hebben ingestemd. Men moet voor ogen houden dat een dergelijk steunbedrag, betaald door de Europese belastingbetaler, nog bij de hogere prijzen komt die de consumenten in de EU voor melk en zuivelproducten betalen (zie de paragrafen 22 en 63). De OESO schat de extra kosten voor de EU-burgers die deze producten consumeren op meer dan 20 miljard euro per jaar(16).

Illustratie 4

Gemeenschappelijke marktordening in de sector melk en zuivelproducten

Uitgaven uitgesplitst naar categorie

>PIC FILE= "C_2001305NL.000801.TIF">

Bron:

Cijfers 1988-1996: Commissie, DG VI, werkdocument GLB 2000: situatie en perspectieven zuivelsector, tabel 14, april 1997, cijfers 1997-1999: opgesteld door de Rekenkamer op basis van documenten over het beloop van de uitgaven van het EOGFL-Garantie, Commissie, DG VI. G.2. Voor 1998 omvatten de bruto-uitgaven: de uitgaven in hoofdstuk B1-2 0 (2810,8 Mio ECU), Schoolmelk (105 Mio ECU) in B1-3 1 2, en Boter voor ontvangers van sociale bijstand (4 Mio ECU) in B1-3 1 3. Voor 1999 omvatten de bruto-uitgaven: de uitgaven in hoofdstuk B1-2 0 (3007,8 Mio ECU), Schoolmelk (87,6 Mio ECU) in B1-3 1 2, en Boter voor ontvangers van sociale bijstand (3,6 Mio ECU) in B1-3 1 3.

Illustratie 5

Gemeenschappelijke marktordening in de sector melk en zuivelproducten

Uitgaven uitgesplitst naar product of maatregel

>PIC FILE= "C_2001305NL.000802.TIF">

Noot:

Andere maatregelen zijn premies voor de beëindiging van de productie, premies voor de tijdelijke stopzetting van de productie enz.

Andere producten zijn vollemelkpoeder, gecondenseerde melk enz.

Bron:

Zie illustratie 4.

18. De Rekenkamer heeft gerapporteerd over diverse aspecten van de zuivelmarkt, met name over de maatregelen voor de afzet van 25 miljoen ton melkequivalent voortvloeiend uit de hoogte van de thans toegepaste melkquota, en kritiek geleverd op het uitblijven van een grondige evaluatie van de beschikbare alternatieven. De Commissie heeft de Rekenkamer laten weten dat een dergelijke studie zou worden uitgevoerd(17).

Productieprijzen en inkomens van de melkveehouders

19. Tussen 1984 en 1996 stegen de inkomens in de melkveehouderij, berekend als netto toegevoegde waarde per gezinsarbeidseenheid(18), sterker dan de landbouwinkomens in het algemeen (+ 66 % tegen + 61 %). Gedurende deze gehele periode lagen de inkomens uit de melkveehouderij significant hoger dan de gemiddelde landbouwinkomens.

20. Deze stijging heeft drie oorzaken: ondersteuning van de productieprijzen, hogere productiviteit van de bedrijven (zie paragraaf 23) en rechtstreekse communautaire steun uit andere sectoren. Hoewel dit soort steun voor de zuivelsector van minder betekenis is dan voor andere landbouwsectoren, is de bijdrage ervan aan de inkomens van de producenten gestaag toegenomen, van 7 % in 1990 tot 24 % in 1996.

21. De prijzen die worden betaald aan de melkproducenten en de inkomens(19) van deze producenten verschillen nog steeds aanzienlijk van lidstaat tot lidstaat. Hoewel de prijzen sinds 1984 meer gelijkgetrokken zijn, bedroeg in 1999 de hoogste gemiddelde prijs betaald aan producenten (in Griekenland, Italië en Zweden) 25 % meer dan de laagste gemiddelde prijs (die in het Verenigd Koninkrijk, België en Ierland werd betaald). Deze ongelijkheid is nog groter wat het inkomen betreft. De inkomens van melkveehouders zijn het laagst in Portugal en Zweden. In 1996-1997 bedroegen de inkomens uit de melkveehouderij in Portugal en Zweden respectievelijk slechts 32 en 36 % van de gemiddelde inkomens van melkproducenten in de Europese Unie. De verklaring voor de verschillen in prijs en inkomen moet worden gezocht in de verschillen in structuur van bedrijven en afzet, productiekosten en het niveau van de vraag, niet in het bestaan van de quotaregeling.

Kosten voor de consument

22. Terwijl de begrotingsuitgaven zijn blijven dalen, blijft de consument voor zuivelproducten hoge prijzen betalen, met name door prijsondersteunende maatregelen. Voor de periode 1997-1999 stelde de OESO het producent-subsidie-equivalent (PSE)(20) op 54 % van de waarde van de melkproductie, tegen 44 % voor landbouwproducten in het algemeen. Met andere woorden: de consumenten in de EU betalen voor zuivelproducten dubbel zo veel als zij op een vrije markt zouden doen.

De herstructurering van de melkproductie is voortgezet in het kader van het quotastelsel

23. Tussen 1979 en 1985, vóór de invoering van het quotasysteem, was er een opmerkelijke stijging in de productiviteit van de melkveehouderijen. Het aantal melkveebedrijven daalde jaarlijks met ongeveer 4 % en ook het aantal stuks melkvee was lichtjes aan het dalen. De gemiddelde omvang van de kudde per bedrijf steeg jaarlijks met 4,5 % (zie illustratie 6).

24. Sinds de invoering van het quotastelsel is de productiviteit van de melkveehouderijen blijven stijgen (zie illustratie 7). De gemiddelde productie van de melkveebedrijven steeg tussen 1985 en 1997 met 119 %. Deze stijging is te verklaren door de gestegen productie per melkkoe (+ 29 %) en de toename in de gemiddelde grootte van de melkveehouderijen (+ 74 %). De melkproductie raakt geconcentreerd in steeds minder en steeds grotere bedrijven (- 56 %). In 1997 waren bedrijven met meer dan 50 koeien goed voor 48 % van alle melkvee in de Gemeenschap (tegen 31,5 % in 1985).

Illustratie 6

Structurele ontwikkeling van de melkveehouderij

>PIC FILE= "C_2001305NL.001001.TIF">

Bron:

Eurostat: onderzoeken naar de structuur van de landbouwbedrijven, gegevens overgenomen door DG VI ("De toestand van de landbouw...") en New Cronos.

Illustratie 7

Ontwikkeling van de melkproductie in de melkveehouderij

>PIC FILE= "C_2001305NL.001002.TIF">

Bron:

Eurostat: onderzoeken naar de structuur van de landbouwbedrijven, gegevens overgenomen door DG VI ("De toestand van de landbouw...") en New Cronos.

Het quotum is een vermogensbestanddeel

25. Oorspronkelijk werden quota gratis toegewezen aan producenten die reeds voordien melk produceerden. Louter door het bestaan van het quotastelsel hebben quota thans een geldwaarde. Zelfs in lidstaten zoals Frankrijk, waar er geen markt voor quota bestaat, is grond waaraan een quotum is toegewezen meer waard dan grond zonder quotum. Bijgevolg wordt het moeilijker en duurder om toegang te krijgen tot de melkmarkt of de schaal van het eigen bedrijf te vergroten. De afschaffing van de quota zou wel eens kunnen leiden tot eisen om compensatie voor de quotumhouders.

26. Hoewel dit activum zijn bestaan aan de EU-regelgeving dankte kwam het in ten minste één lidstaat in aanmerking voor financiering uit de Structuurfondsen. In Ierland voorzag een herstructureringsprogramma in een bijdrage ad 75 %, uit de begroting van de EU, in de kosten voor de aankoop van quota voor subsidiabele bedrijven. Omgekeerd hadden sommige bedrijven in Spanje financiering uit de Structuurfondsen ontvangen om de melkproductie te ontwikkelen, maar konden zij het zich niet veroorloven, een toereikend quotum te kopen om tot een efficiënte melkveehouderij te komen. Voor de aankoop van toereikende quota was er geen financiering uit de Structuurfondsen verkrijgbaar.

27. Hieruit blijkt dat een dergelijke cofinanciering uit de communautaire begroting de kosten van de ondersteuning van de zuivelsector opdrijft en tot ongelijke behandeling van de lidstaten leidt.

VOOR DE TOEPASSING VAN HET QUOTASTELSEL ZIJN VOORNAMELIJK DE LIDSTATEN VERANTWOORDELIJK

28. De verantwoordelijkheid voor de toepassing en het beheer van het quotastelsel berust hoofdzakelijk bij de lidstaten.

Het quotastelsel maakt de melkproductie minder efficiënt

29. Na de laatste reeks toetredingen had de communautaire markt opnieuw in evenwicht kunnen worden gebracht door de voordien aan de twaalf lidstaten toegewezen nationale referentiehoeveelheden te herverdelen over de 15 lidstaten. Zo zouden de op kosten van de communautaire begroting afgezette overschotten kleiner zijn geworden; de gelegenheid werd echter niet te baat genomen. Dat er 15 nationale referentiehoeveelheden bestaan zonder dat is voorzien in de mogelijkheid om quota tussen producenten uit verschillende lidstaten over te dragen, betekent dat de middelen die worden ingezet bij de melkproductie niet kunnen worden geoptimaliseerd. Daardoor wordt een rationele ontwikkeling van de productie belemmerd, en wordt de productie beperkt in die regio's van de EU die er het meest geschikt voor zijn. Uit een oogpunt van interne markt en in het licht van de mededingingsregels die in de Europese Unie van kracht zijn, komt de beperking op overdrachten en op het compensatiemechanisme (zie de paragrafen 40-42) tussen producenten uit verschillende de lidstaten over als een anachronisme. Telkens als een dergelijke beperking wordt afgeschaft, zouden de totale quota overeenkomstig moeten worden verlaagd.

30. Sinds 1999/2000 wordt de productie in alle lidstaten behalve de nieuwe Duitse deelstaten beperkt door quota. In vier lidstaten (Griekenland, Spanje, Italië, Verenigd Koninkrijk) ligt de melkproductie lager dan de consumptie. In drie lidstaten (Denemarken, Ierland, Nederland) ligt de nationale productie boven de consumptie. Daarom verwerpen sommige producenten uit de eerste groep dit systeem, dat zij onbillijk achten. Bijgevolg stuitten sommige nationale autoriteiten, met name in Italië, op fel maatschappelijk verzet toen zij het stelsel wilden toepassen. Tabel 1 bevat schattingen door de lidstaten van de zelfvoorzieningsgraden; de Commissie heeft immers geen cijfers over de interne consumptie in melkequivalent ter beschikking gesteld.

Tabel 1

Balans melkequivalent per lidstaat

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Bron:

Voor de quota en de geproduceerde hoeveelheden: overzichtstabellen van de antwoorden op de vragenlijst bij Verordening (EEG) nr. 536/93, artikel 8, DG VI, bijgewerkt tussen 9 en 14.9.1999 - Voor de zelfvoorzieningsgraad Zentrale Markt- und Preisberichtsstelle ZMP-Marktbilanz Milch.

31. In lidstaten waar de verdeling en de overdracht van de quota tussen de producenten zijn gebaseerd op administratieve criteria, ontvangen kleinere bedrijven doorgaans het meest van de opnieuw toegewezen quota.

Implementatie van het stelsel

32. In speciaal verslag nr. 4/93 van de Rekenkamer werden drie lidstaten (Griekenland, Spanje en Italië) bekritiseerd, met name wegens hun onvolledige toepassing van het quotastelsel.

33. In Italië functioneerde het melkquotastelsel nog steeds niet volledig. Voor de verkoopseizoenen 1995/1996-1998/1999 moest de extra heffing, ten belope van respectievelijk 202,7, 203,4, 224,8 en 239,5 miljoen euro per jaar, worden betaald omdat de productie boven de nationale referentiehoeveelheid lag. De Commissie heeft de heffing bij de Italiaanse autoriteiten geïnd door de maandelijkse EOGFL-voorschotten te korten. De melkkopers, die de heffing moeten inhouden bij de melkproducenten die hun quotum overschrijden, hadden dit niet gedaan en de heffing ook niet volledig aan de Italiaanse autoriteiten betaald(21) (zie tabel 2).

34. In Spanje functioneert het melkquotastelsel pas sinds het melkverkoopseizoen 1998/1999 ten volle. Tot dan toe hadden de nationale autoriteiten de kopers niet goed op de hoogte gebracht van het juiste bedrag van de heffingen die zij moesten inhouden en werden niet alle melkproducenten in kennis gesteld van de verschuldigde heffingen. Er moesten heffingen worden betaald voor de volgende melkverkoopseizoenen: 1993/1994 (11,4 miljoen euro) 1995/1996 (42,1 miljoen euro) en 1996/1997 (23,2 miljoen euro). De door de nationale autoriteiten naar de melkkopers verzonden aanslagbiljetten werden echter in rechte betwist en de heffingen werden opgeschort. Ten tijde van de controle was slechts een klein deel van de verschuldigde heffingen door de melkkopers geïnd en door de melkproducenten betaald. De Commissie heeft evenals in Italië het saldo geïnd door de maandelijkse EOGFL-voorschotten aan Spanje te korten.

35. In Griekenland is de situatie verbeterd. De melkkopers en de melkproducenten zijn in kennis gesteld van de verschuldigde heffingen en er worden thans grote betalingen verricht. De in Griekenland voor 1995/1996, 1997/1998 en 1998/1999 verschuldigde heffingen bedroegen respectievelijk 2,7, 1,7 en 8,8 miljoen euro.

36. Tabel 2 laat het deel van de verschuldigde heffing zien dat in de drie lidstaten bij de producenten was geïnd, zoals meegedeeld door de Commissie in juni 2001.

Tabel 2

Bij de producenten geïnde percentages van de verschuldigde heffing

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

37. De aanhoudende problemen bij de implementatie in Italië, Spanje en Griekenland zijn te verklaren uit rechtszaken die een doeltreffende inning van de heffing bij de melkproducenten belemmeren. Tegen heffingsaanslagen wordt onmiddellijk verzet aangetekend en de dan volgende rechtsgedingen nemen jaren in beslag. In de praktijk heeft dit ertoe geleid dat de betaling van de heffing op de lange baan wordt geschoven.

Op bepaalde lidstaten gerichte controle

Toewijzing en beheer van de quota

38. Melkquota worden gedefinieerd aan de hand van de hoeveelheid melk en het vetgehalte ervan. Het oorspronkelijk vastgestelde vetgehalte dient als referentie wanneer per producent de melkproductie van het jaar wordt bijgesteld. De aangepaste hoeveelheid geproduceerde melk wordt vergeleken met het quotum. De gegevens die de grondslag vormen van de oorspronkelijke vaststelling van het vetgehalte moeten drie jaar lang worden bijgehouden. De periode van drie jaar is te kort, wil in latere jaren controle mogelijk zijn. Voor zulke beslissende gegevens zou er geen tijdslimiet mogen bestaan.

39. In Portugal is de productie pas in 2000 op het peil van het quotum aanbeland. De Rekenkamer heeft de nationale autoriteiten verzocht om de productiegegevens van de referentieperiode waarop het oorspronkelijke quotum is gebaseerd. Deze gegevens konden niet worden aangesloten op het quotum dat Portugal in de EU-regelgeving in feite is toegewezen en de Commissie had hiervoor geen verklaring.

Het compensatiemechanisme

40. Niet of onvolledig gebruikte individuele quota (bijvoorbeeld de nationale reserve) kunnen worden gebruikt om overschrijdingen op het niveau van de producent of de melkfabriek(22) te compenseren.

41. De keuze over de precieze toepassing van dit compensatiemechanisme wordt aan de lidstaten overgelaten, en alweer duiken er grote verschillen tussen de keuzes van de lidstaten op. In Frankrijk wordt de compensatie tot een minimum beperkt; zelfs in jaren waarin de nationale hoeveelheid er niet wordt overschreden, kan het zijn dat landbouwers die te veel produceren de heffing moeten betalen, en de opbrengst daarvan gaat naar nationale herstructureringsmaatregelen. In het Verenigd Koninkrijk maken de regelingen, zowel op nationaal niveau als bij de kopers, het de landbouwers mogelijk om met hun quota handel te drijven: ze stemmen die af op de laatste ramingen van de nationale overschrijding. In extreme gevallen droegen landbouwers die ervan uitgingen dat er in een bepaald jaar geen heffing zou moeten worden betaald, het quotum waarover zij beschikten voor 100 % over (om winst te maken), en moesten zij, toen het nationale quotum toch werd overschreden, constateren dat zij heffingsplichtig waren voor hun gehele productie.

42. Doordat er steeds flexibeler met compensatie wordt omgesprongen, wordt het quotastelsel als een instrument ter verkleining van het overschot op de melkmarkt uitgehold, hetgeen zou moeten worden geneutraliseerd door een overeenkomstige verlaging van de totale melkquota.

Erkenning van de kopers

43. De regelgeving bepaalt dat alle melkkopers moeten worden erkend door de autoriteiten van hun respectieve lidstaten. De enige werkelijke sanctie die een lidstaat kan opleggen bij niet-naleving van de quotaregeling is intrekking van de erkenning van een koper.

44. Doordat de intrekking van de erkenning van een koper zulk een drastische stap vormt, wordt hiertoe slechts overgegaan bij de meest flagrante misbruiken van het systeem. In de twee gevallen die de Rekenkamer heeft onderzocht, hadden de lidstaten (Spanje en Verenigd Koninkrijk) de erkenning pas na rijp beraad ingetrokken. Bij grotere kopers is intrekking van de erkenning, wegens de weerslag op de melkproducenten, geen realistische sanctie.

Opmerkingen over rechtstreekse verkopers

45. Hoewel het om vrij kleine hoeveelheden gaat heeft de Rekenkamer een aantal rechtstreekse verkopers gecontroleerd die melk bijkochten(23). Dergelijke rechtstreekse verkopers moeten als koper zijn erkend. Daarvoor is een meer verfijnd boekhoudsysteem nodig dan van andere rechtstreekse verkopers wordt verlangd(24). Sommige gecontroleerde rechtstreekse verkopers kochten melk bij zonder dat zij als koper waren erkend. Doorgaans vertoonde de boekhouding van de gecontroleerde rechtstreekse verkopers ernstige gebreken(25) (zie paragraaf 53).

Controles van kopers en rechtstreekse verkopers

46. De lidstaten moeten volgens de EU-regelgeving specifieke controles van de verklaringen van melkkopers en rechtstreekse verkopers verrichten(26). Met de controle in de lidstaten werd beoogd, te onderzoeken of deze controles van de totale hoeveelheden geproduceerde melk werden verricht, hoe doeltreffend ze waren en in hoeverre ze konden worden verbeterd.

47. Krachtens de verordeningen moeten de lidstaten:

- jaarlijks ten minste 40 % van de kopers en 5 % van de rechtstreekse verkopers controleren,

- deze controles bepalen op basis van een geformaliseerde risicoanalyse,

- ook controles verrichten op melktransporten, waarbij melk wordt opgehaald bij de bedrijven,

- de verklaringen over gekochte melk en bij de kopers en rechtstreekse verkopers geproduceerde melk verifiëren, alsook de boekhouding en registers die krachtens de verordeningen moeten worden bijgehouden.

- alle nodige verificatiemaatregelen treffen om te waarborgen dat de melkheffing wordt geïnd(27).

48. In de meeste lidstaten wordt de markt gedomineerd door een aantal zeer grote kopers; de controle van de verklaring over alle door hen gekochte melk vergt zeer veel tijd en de inzet van vakbekwame krachten. De praktijk in de lidstaten varieerde sterk. In drie lidstaten (Duitsland, Frankrijk, Nederland) werden de verklaring en de productboekhouding grondig bestudeerd en werden deze vervolgens aangesloten op andere handelsdocumenten van de firma. In andere lidstaten (Griekenland, Spanje, Portugal) waren de controles beperkter in reikwijdte en soms gebaseerd op registers van geleverde hoeveelheden die speciaal voor de inspectie waren opgesteld. Er werden geen kruiscontroles met gepubliceerde rekeningen of andere documenten verricht (Spanje, Portugal). De resultaten van de controles van kopers (en rechtstreekse verkopers) bleken in drie lidstaten (Griekenland, Ierland, Frankrijk, alleen voor rechtstreekse verkopers) ontoereikend gedocumenteerd.

49. Ondanks de vrij kleine hoeveelheden waarom het gaat, is de inspectie van de rechtstreekse verkopers belangrijk, te meer daar de meeste rechtstreekse verkopers (waaronder alle die de Rekenkamer bezocht) quota bezitten voor zowel rechtstreekse verkoop als gewone leveranties aan melkfabrieken. De controles zouden kruiscontroles van de gegevens over leveranties en rechtstreekse verkoop moeten omvatten. Eén lidstaat (Frankrijk) maakt het er niet gemakkelijker op door de controles van de rechtstreekse verkoop en die van gewone leveranties aan totaal verschillende organisaties toe te vertrouwen. De controles van rechtstreekse verkopers waren doorgaans ontoereikend. De controle bracht gevallen aan het licht waarin de verschillende quota (rechtstreekse verkoop en leveranties) waren gemanipuleerd om foutieve verklaringen te dekken of de heffingsplicht te ontgaan(28).

50. In slechts drie van de bezochte lidstaten (Duitsland, Nederland, Verenigd Koninkrijk) waren controles op het vervoer verricht toen de melk bij de boerderijen werd opgehaald. De toepassing van dit voorschrift(29) was soms ingewikkeld gebleken (bijvoorbeeld wat betreft de vraag welke instanties juridisch gemachtigd zijn, tankwagens aan te houden en te inspecteren).

51. In één lidstaat(30) trokken de melkproducenten van hun opgegeven productie hoeveelheden af die werden beschouwd als op de boerderij geconsumeerd en dus niet opgaveplichtig voor de heffing. Deze hoeveelheden melk verlieten in feite het bedrijf om te worden verwerkt tot kaas enz. in de lokale coöperatie. De producenten namen vervolgens kaas en andere producten, waaronder niet-zuivelproducten, af van de coöperatie voor een bedrag ter waarde van de geleverde melk. Deze als retrocessie bekend staande praktijk is in strijd met de verordeningen betreffende de melkquota en leidde ertoe dat de gehele melkproductie te laag werd opgegeven. In de betrokken streek was retrocessie kennelijk een wijdverbreide praktijk; de nationale douaneautoriteiten waren bezig met een fraudeonderzoek.

Berekening en betaling van de heffing

52. Bij de berekening van de heffing wordt rekening gehouden met de geproduceerde hoeveelheid, bijgesteld volgens het botervetgehalte van de melk van de producent. In drie lidstaten (Frankrijk, Ierland en het Verenigd Koninkrijk) werden gevallen gecontroleerd waarin er met de botervetregisters en dus de verklaringen was gemanipuleerd en deze dus fouten veroorzaakten bij de berekening van de definitieve geproduceerde hoeveelheid en de daarop verschuldigde heffing. In deze lidstaten liepen er fraude- en administratieve onderzoeken. De geconstateerde gevallen, het soort manipulatie en de complexiteit van de berekening van de voor het botervetgehalte gecorrigeerde hoeveelheid wijzen erop dat de Commissie een grotere rol zou kunnen spelen door informatie door te geven over het soort manipulatie en de methoden voor het opsporen van dergelijke gevallen.

53. In Portugal kon de bij de Commissie opgegeven totale productie tot dusverre niet volledig worden aangesloten op de registers van het betaalorgaan. Aangezien de opgegeven productie de nationale referentiehoeveelheid benadert of reeds overschrijdt, wint deze kwestie aan belang en zou ze spoedig moeten worden aangepakt.

Opgave van de heffing en administratie bij de Commissie

54. Volgens de communautaire regelgeving(31) moet de Commissie de voorschotten verlagen naar rata van het aan de Gemeenschap verschuldigde heffingsbedrag, of een raming daarvan, wanneer een lidstaat zijn opgave (uitgavendeclaraties van september) niet op tijd indient. De in de voorlopige goedkeuringsbeschikkingen in aanmerking genomen uitgaven moeten dienovereenkomstig worden beperkt. Voor de laatste melkverkoopseizoenen is deze bepaling op vier lidstaten (Griekenland, Spanje, Italië, Verenigd Koninkrijk) toegepast(32).

55. Of de Commissie de voorschotten aan de lidstaten tijdig verlaagt, hangt af van de vraag of de lidstaten de geschatte heffingsschuld tijdig meedelen aan de Commissie(33). Bij de verlaging van de voorschotten maakt de Commissie gebruik van gegevens die door de lidstaten worden verstrekt, ook al zijn de cijfers misschien niet betrouwbaar.

56. De verlagingen van de voorschotten aan Spanje, Griekenland en Italië voor de melkverkoopseizoenen 1995/1996 en 1997/1998 werden meer dan zes maanden uitgesteld omdat de gegevens te laat werden verstrekt.

57. Hoe hoog het verschuldigde heffingsbedrag precies is, kan de Commissie pas beslissen tijdens de procedure voor de goedkeuring van de rekeningen. Wacht men echter zo lang met de eindberekening, dan komen de definitieve cijfers pas met een vertraging van soms verscheidene jaren ter beschikking van de Commissie. Ten tijde van de controle van de Rekenkamer werden de rekeningen met betrekking tot perioden vóór 1994/1995 goedgekeurd, en de Commissie was nog bezig met de goedkeuring van de rekeningen voor 1995/1996 en 1996/1997. De door Italië geschatte heffingsschuld voor de melkverkoopseizoenen 1995/1996 en 1996/1997 lag onder de cijfers die uit de controle van de Commissie bleken. Tegen de goedkeuringsbeschikking die in 2000 met betrekking tot deze twee jaar is genomen heeft Italië in november 2000 beroep ingesteld bij het bemiddelingsorgaan.

58. Wanneer de verklaringen over de geproduceerde melk van de lidstaten te laat worden ingediend of wanneer het bedrag van de verschuldigde heffing meer dan 10 % te laag wordt opgegeven, moeten er boetes worden opgelegd(34). Maar hoewel er zich een aantal dergelijke gevallen heeft voorgedaan, heeft de Commissie de boetes nooit opgelegd. In de praktijk bleef het gewoonlijk bij een vermanend schrijven.

59. Volgens de Commissie zijn de beschikbare boetes niet hoog genoeg in geval van onjuiste of onvolledige verklaringen van de lidstaten die leiden tot een te lage taxatie van het verschuldigde heffingsbedrag. Voor de melkverkoopseizoenen 1996/1997 en 1998/1999 gaf Italië zijn productie aanvankelijk 116,2, respectievelijk 63,9 miljoen euro te laag op.

Rente over te late betalingen

60. De verklaringen over de landbouwuitgaven die de lidstaten aan het eind van het jaar bij de Commissie indienen omvatten heffingsbetalingen na de uiterste datum. De lidstaten moeten rente over deze te late betalingen rekenen en de betrokken bedragen aan de Commissie betalen(35). Met inachtneming van bepaalde richtsnoeren moeten zij beslissen welke rentevoet wordt gehanteerd. Uit de controle van de boekhouding blijkt dat drie lidstaten (Duitsland, Griekenland, Verenigd Koninkrijk) geen rente hebben ingevorderd voor de te late betaling van de heffing voor het melkverkoopseizoen 1997/1998. In de verlagingen van de voorschotten aan de lidstaten is de achterstandsrente niet verrekend. De Commissie kan de achterstandsrente pas verifiëren wanneer deze kwestie na verloop van een aantal jaren aan bod komt bij de controle voor de goedkeuring van de rekeningen. Ten tijde van de controle waren de Italiaanse autoriteiten bezig met de berekening en invordering over de quotajaren 1995/1996 en 1996/1997. Bijgevolg staat in deze gevallen de voorgeschreven achterstandsrente nog uit, aangezien de enige "betaling" die heeft plaatsgehad, bestond uit kortingen van de voorschotten.

BEHEER VAN DE QUOTABEDRAGEN

61. In maart 1991(36) stelde de Commissie in het licht van het verloren gegane evenwicht van de markten in melk en zuivelproducten (met name wat betreft de toenemende interventievoorraden - zie bijlage 5) voor, de nationale referentiehoeveelheden met 5 % te verlagen. Deze verlaging moest worden gespreid over verscheidene melkverkoopseizoenen, waarbij een eerste verlaging met 2 % werd beoogd voor het seizoen 1991/1992. De Raad(37) nam deze eerste verlaging met 2 % over in de nationale referentiehoeveelheden.

62. De volgende verlaging, met 3 %, is niet doorgegaan. De enige wijzigingen in de nationale referentiehoeveelheden die daarna werden aangebracht, waren quotumverhogingen voor Spanje, Griekenland en Italië (1993). De nationale referentiehoeveelheden zijn sindsdien niet meer gewijzigd, ook al is het vetgehalte blijven stijgen, zodat de problemen met de afzet van het productieoverschot zijn toegenomen. Vanaf juli 1993 is de interventieprijs voor boter in twee stappen met 5 % verlaagd, en de interventieprijs voor MMP werd in juli 1994 met 1,2 % verlaagd. Deze prijsverlagingen zijn ontoereikend gebleken om het aanbod te beïnvloeden.

63. Bijgevolg moet de overproductie nog steeds worden afgezet met behulp van uitvoerrestituties en subsidies voor de interne consumptie. De consumentenprijzen voor zuivelproducten blijven dubbel zo hoog als op de wereldmarkt, en dit kost de consument ongeveer 20 miljard euro per jaar.

AGENDA 2000

64. In 1997 stelde Agenda 2000(38) de volgende doelen voor het gemeenschappelijk landbouwbeleid over de periode 2000-2006: het concurrentievermogen verbeteren om ervoor te zorgen dat de producenten uit de EU volledig profiteren van positieve ontwikkelingen op de wereldmarkt, de landbouwbevolking een redelijke levensstandaard verzekeren, milieudoelstellingen integreren in het GLB en alternatieve inkomens- en arbeidsmogelijkheden scheppen voor landbouwers. Nadere bijzonderheden over de herziene voorstellen van de Commissie worden in bijlage 1 verstrekt.

65. De Commissie heeft een voorstel tot hervorming van de GMO voor de zuivelsector gedaan om deze doelstellingen te verwezenlijken. De voornaamste kenmerken van dit voorstel waren: verlenging van het quotastelsel tot 2006, zonder verlaging van de quotabedragen; een geleidelijke verlaging met 10 %(39) van de steunprijs over de periode als geheel; een melkkoepremie van 215 euro per koe.

66. Van deze hervorming werden de volgende resultaten verwacht: een daling van de melkproductie met 2 miljoen ton tegen eind 2005, een stijging van het melkoverschot ten opzichte van de interne consumptie tussen 2000 en 2005 en bijgevolg een stijging van de voorraden MMP.

CONCLUSIE

Het quotastelsel

67. Het melkquotastelsel heeft, tezamen met de extra heffing, die moet worden betaald wanneer de referentiehoeveelheden worden overschreden, de productie met gemiddeld 10 % (voor EU-10) doen dalen. In het algemeen mag het quotastelsel worden beschouwd als een doeltreffend middel om de productie tot het beoogde peil terug te brengen, aangezien er sprake is van minder dan 1 % overschrijding van de nationale referentiehoeveelheden (zie de paragrafen 9-13). Daarnaast heeft de herstructurering van de zuivelsector er in geen enkele lidstaat noemenswaardige hinder van ondervonden. Door de rationalisering van de sector moesten veel kleine bedrijfjes het veld ruimen. Veel bedrijfjes verschaffen thans een tweede inkomen aan parttime melkveehouders (zie de paragrafen 23 en 24). Bovendien is sinds 1993 de stijgende lijn in de begrotingsuitgaven voor de gemeenschappelijke marktordening voor melk en zuivelproducten omgebogen (zie de paragrafen 16-18).

68. Het vaststellen van een niveau voor de totale quota zou echter wel eens meer in de lijn kunnen liggen van de politieke doelstelling om de status quo te handhaven dan van de economische doelstelling om de melkproductie af te stemmen op de niet-gesubsidieerde interne consumptie en de niet-gesubsidieerde uitvoer (zie de paragrafen 14 en 15). De Commissie en de Raad hebben het stelsel steeds flexibeler laten worden. Deze ontwikkeling moet worden gecompenseerd door een evenredige verlaging van de totale melkquota (zie de paragrafen 40-42). In de communautaire regelgeving(40) zijn een aantal maatregelen ingevoerd die de financiële gevolgen van de overschrijding van de nationale referentiehoeveelheden voor de melkproducenten beperken en het afschrikkingseffect van de extra heffing verkleinen.

69. Het structurele overschot (zie de paragrafen 14 en 15), dat zware financiële steun uit de EU-begroting ter subsidiëring van de afzet noodzakelijk maakt, zal waarschijnlijk blijven bestaan. Het zou in de toekomst wel eens kunnen toenemen wegens de uitbreiding van de Europese Unie en de huidige trends in de consumptie. De discussies in de Wereldhandelsorganisatie over de toekomst van uitvoerrestituties zullen het er wellicht niet eenvoudiger op maken (zie bijlage 1). De thans goedgekeurde hervormingen creëren niet de voorwaarden voor liberalisering van de zuivelmarkt. Daarom moet de totale melkproductie in overeenstemming worden gebracht met de niet-gesubsidieerde interne consumptie en de niet-gesubsidieerde uitvoer.

Implementatie van het stelsel

70. In Italië bestaat het fundamentele probleem dat de producenten de heffing niet betalen, waarop in de vorige verslagen werd gewezen, nog steeds (zie paragraaf 33). In Spanje en Griekenland zijn er verbeteringen aangebracht, al zijn er nog steeds problemen met uitstaande heffingsschuld. De Commissie heeft de heffing bij sommige lidstaten voorlopig geïnd door verlaging van de maandelijkse voorschotten voor bestedingen in de landbouw en via goedkeuringsbeschikkingen (zie de paragrafen 34-36 en 54-59). Dit vormt weliswaar ten dele een bescherming van de financiële belangen van de Europese Unie, maar het hoofddoel, elke producent verantwoordelijk te stellen voor zijn overproductie, wordt niet bereikt. Dat het nog steeds nodig is om zowel voorschotten te korten als goedkeuringsbeschikkingen over melkquota te nemen, wijst erop dat er 17 jaar na invoering nog geen sprake is van een volledig functioneren van het quotastelsel in alle lidstaten.

71. Wanneer het innen van de heffing bij de melkveehouders wordt uitgesteld, verzuimd of opgeschort, heeft dit velerlei gevolgen:

a) in Italië en Spanje hebben in feite de belastingbetalers de heffing betaald, omdat de Commissie er de EOGFL-steun verlaagde; indien corrigerende maatregelen uitblijven, komt dit neer op een nationale subsidie aan de melkproducenten, hetgeen duidelijk in strijd is met het communautaire beleid en de Italiaanse en Spaanse producenten een onbillijk voordeel geeft;

b) wanneer de melkproducenten de verschuldigde heffing niet betalen, wordt het ontmoedigende effect ervan teniet gedaan en overproductie in de hand gewerkt.

De melkprijzen

72. De opeenvolgende besluiten van de Raad ter verhoging van de nationale referentiehoeveelheden, waarbij de interventieprijzen niet noemenswaardig werden verlaagd, hebben verhinderd dat de sector melk en zuivelproducten werd geliberaliseerd naar analogie van andere landbouwsectoren. De consumenten in de EU betalen veel meer voor melk en zuivelproducten dan zij in een vrije markt zouden doen. Bovendien is er jaarlijks 3000 miljoen euro uit de EU-begroting nodig voor de subsidiëring van de uitvoer en specifiek intern gebruik van boter en mageremelkpoeder.

AANBEVELINGEN

73. De Commissie zou het volgende moeten doen:

a) op korte termijn:

- de mogelijkheid bestuderen om de overdracht van quota tussen producenten uit verschillende lidstaten toe te staan en vervolgens de totale quota verlagen;

- nauwkeuriger aangeven welke controles de betaalorganen moeten verrichten, zodat ze consequent worden verricht en gerapporteerd;

- een regelgeving ontwerpen op basis waarvan een scala van sancties kan worden opgelegd aan melkfabrieken die de quotaregeling overtreden;

- de regels voor het opleggen en administreren van de heffing verscherpen en ervoor zorgen dat de achterstandsrente consistent wordt berekend en geïnd;

- ervoor zorgen dat er voldoende betrouwbare gegevens over zuivelproducten beschikbaar zijn om informatie voor het marktbeheer te kunnen verstrekken, zoals de interne consumptie in melkequivalent of de zelfvoorzieningsgraad per lidstaat;

b) reeds in 2002 voorstellen doen voor een fundamentele hervorming van de zuivelsector. Het doel zou moeten zijn, een evenwicht te bereiken tussen de totale melkproductie en de niet-gesubsidieerde interne consumptie plus de potentiële niet-gesubsidieerde uitvoer. De hervorming zou in een beëindiging van het quotastelsel moeten voorzien en tegelijkertijd de zuivelproducenten een redelijke levensstandaard moeten verzekeren.

Dit verslag werd door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 11 en 12 juli 2001.

Voor de Rekenkamer

Jan O. Karlsson

President

(1) Bij Verordening (EEG) nr. 856/84 van de Raad van 31 maart 1984 (PB L 90 van 1.4.1984) werd het systeem ingevoerd van vijf perioden van twaalf maanden met looptijden vanaf 1 april 1984 tot 31 maart 1989. Het systeem werd bij Verordening (EEG) nr. 1109/88 van 25 april 1988 (PB L 110 van 29.4.1988) oorspronkelijk verlengd tot 31 maart 1992 en vervolgens opnieuw bij Verordening (EEG) nr. 816/92 van 31 maart 1992 (PB L 86 van 1.4.1992). Op 28 december 1992 stelde de Raad Verordening (EEG) nr. 3950/92 (PB L 405 van 31.12.1992) vast, waarin het systeem van de extra heffing werd verlengd met zeven nieuwe perioden van twaalf maanden met ingang van 1 april 1993; deze verordening trad in de plaats van alle voorgaande bepalingen.

(2) De heffing bedroeg 75 % of 100 % van de richtprijs voor melk gedurende de eerste drie perioden, en werd verhoogd tot 100 % in 1987/1988 en tot 115 % in 1990. Zie speciaal verslag nr. 4/93, paragraaf 3.24 (PB C 12 van 15.1.1994).

(3) Verordening (EEG) nr. 3950/92 van de Raad van 28 december 1992, artikel 2, lid 2 (PB L 405 van 31.12.1992).

(4) Verordening (EEG) nr. 3950/92 van de Raad van 28 december 1992, artikel 2, lid 3 (PB L 405 van 31.12.1992).

(5) Speciaal verslag nr. 2/87, tabel 3 (PB C 266 van 5.10.1987).

(6) Speciaal verslag nr. 2/87, paragrafen 3.10-3.13 (PB C 266 van 5.10.1987).

(7) Speciaal verslag nr. 4/93, paragrafen 4.2-4.5 (PB C 12 van 15.1.1994).

(8) Speciaal verslag nr. 2/87 (PB C 266 van 5.10.1987) en speciaal verslag nr. 4/93 (PB C 12 van 15.1.1994).

(9) Jaarverslag 1988 (paragrafen 5.33-5.38), jaarverslag 1992 (paragrafen 2.17-2.19) en jaarverslag 1993 (paragrafen 2.10-2.59).

(10) Bij Verordening (EEG) nr. 1560/93 van de Raad van 14 juni 1993 (PB L 154 van 25.6.1993) tot wijziging van Verordening (EEG) nr. 3950/92 van de Raad van 28 december 1992 (PB L 405 van 31.12.1992) zijn voor de periode 1993/1994 gegarandeerde hoeveelheden vastgesteld op basis van de volgende beginselen: de tijdelijke opschorting van de quota die in de vorige tijdvakken was toegepast werd definitief, de communautaire reserve werd definitief opgenomen in de quota van de lidstaten en de quota voor Griekenland, Spanje en Italië werden verhoogd.

(11) In Portugal trad het melkquotastelsel in werking met ingang van 1991-1992.

(12) Speciaal verslag nr. 8/2000, paragraaf 22 (PB C 132 van 12.5.2000).

(13) Mageremelkpoeder voor veevoer en vloeibare ondermelk als voedselingrediënt en voor verwerking tot caseïne.

(14) Speciaal verslag nr. 1/99, paragraaf 21 en tabel 2 "Balans mageremelkpoeder".

(15) In een document getiteld "Situatie en perspectieven - Zuivelsector" (serie GLB 2000 van de werkdocumenten), berekent de Commissie het overschot als het verschil tussen de productie en de totale consumptie, met inbegrip van consumptie op het bedrijf en de consumptie van boerderijproducten (rechtstreekse verkoop). Het overschot werd zo op 8,8 miljoen ton in 1998 geschat. Op basis van informatie van de ZMP (Zentrale Markt- und Preisberichtsstelle) bedroeg het overschot van de leveranties ten opzichte van de interne consumptie (exclusief invoer) 10,8 miljoen ton. Consumptie op de boerderij en boerderijproducten zijn niet opgenomen in de balans van de ZMP, daar deze producten uiteraard geen overschot opleveren en er geen statistieken over bestaan. Tabel 6 (bron: ZMP) geeft een overzicht van het overschot ten opzichte van het totale aanbod aan eindproducten (inclusief invoer).

(16) OESO: Agricultural policies in OECD countries, monitoring and evaluation 2000 (Landbouwbeleid in de OESO-landen, toezicht en evaluatie 2000).

(17) Antwoord van de Commissie op speciaal verslag nr. 8/2000 (PB C 132 van 12.5.2000).

(18) De netto toegevoegde waarde per bedrijf (FNAV, Farm net added value) is de totale brutoproductie (met inbegrip van verbruik op de boerderij zelf) minus de vaste en variabele kosten van het voortzetten van de landbouwactiviteiten. Ze omvat niet de financieringskosten, de arbeidskosten en de bedrijfspacht. Ze wordt gecorrigeerd voor rechten, belastingen, premies en subsidies. Ze geeft een positieve weging aan gezinsarbeid en betaalde werkkrachten, eigen kapitaal, geleend kapitaal en bedrijfsbeheer. Een jaararbeidseenheid vormt de al dan niet betaalde landarbeid die op één jaar wordt verricht door één voltijdse werkkracht. Een gezinsarbeidseenheid bestaat uit het werk dat de landbouwer en de overige leden van zijn gezin verrichten. Bron: RICA.

(19) De inkomens worden vergeleken op basis van de huidige wisselkoersen.

(20) Het PSE is een indicator van de waarde van de monetaire transfers aan landbouwers in de loop van een bepaald jaar die voortvloeien uit de diverse instrumenten van het landbouwbeleid. Er wordt rekening gehouden met de maatregelen voor prijsondersteuning, rechtstreekse steun aan producenten, subsidies ter verlaging van de productiekosten en andere maatregelen met betrekking tot de algemene agrarische diensten. Dit is een poging tot kwantificering van de rechtstreekse transfers, gefinancierd door de belastingbetaler, en de indirecte transfers, gefinancierd door de consument, die ertoe bijdragen dat de landbouwinkomens worden gehandhaafd. Bron: OESO.

(21) Op 16 januari 2001 verklaarde de Italiaanse Consiglio di Stato - optredend als rechter in hoger beroep tegen beslissingen van de Tribunali amministrativi regionali (TAR) - een beslissing van de administratieve rechtbank in de regio Lazio nietig waarbij een melkproducent die zijn individuele quotum had overschreden opschorting had verkregen van de inning van de extra heffing. Daarop heeft de Italiaanse bevoegde instantie (AGEA - Agenzia per le erogazioni in agricoltura) de melkproducent opnieuw meegedeeld hoeveel heffing hij verschuldigd was; zij moet thans de heffing innen. Verwacht wordt dat de Consiglio di Stato ook de vele andere gelijkluidende beslissingen van het TAR nietig zal verklaren.

(22) Verordening (EEG) nr. 3950/92 van de Raad van 28 december 1992, artikel 2, lid 1 (PB L 405 van 31.12.1992).

(23) Gevallen geconstateerd in Duitsland, Ierland en het Verenigd Koninkrijk.

(24) Verordening (EEG) nr. 536/93 van de Commissie van 9 maart 1993, artikel 7, lid 1, onder e)-f) (PB L 57 van 10.3.1993).

(25) Bevindingen in Spanje, Frankrijk, Duitsland en het Verenigd Koninkrijk.

(26) Verordening (EEG) nr. 536/93 van de Commissie van 9 maart 1993, artikel 7 (PB L 57 van 10.3.1993).

(27) Verordening (EEG) nr. 536/93 van de Commissie van 9 maart 1993, artikel 7, lid 1 (PB L 57 van 10.3.1993).

(28) Geknoei met quota werd geconstateerd in Frankrijk, en in het Verenigd Koninkrijk werd een geval onderzocht waarin een rechtstreekse verkoper kleine hoeveelheden room verkocht en alle overige melk aan een melkfabriek leverde. Deze melk werd echter, overeenkomstig de richtsnoeren van de Commissie, als bijproduct behandeld en niet onderworpen aan de heffing op leveranties, maar aan de lagere heffing op rechtstreekse verkoop.

(29) Verordening (EEG) nr. 536/93 van de Commissie van 9 maart 1993, artikel 7, lid 3 (PB L 57 van 10.3.1993).

(30) Frankrijk (Jura).

(31) Verordening (EEG) nr. 536/93 van de Commissie van 9 maart 1993, artikel 5, lid 2 (PB L 57 van 10.3.1993).

(32) Griekenland (1994/1995, 1995/1996, 1997/1998 en 1998/1999), Italië (1995/1996, 1996/1997, 1997/1998 en 1998/1999), Spanje (1995/1996, 1996/1997 en 1998/1999), Verenigd Koninkrijk (1994/1995, 1996/1997, 1997/1998 en 1998/1999).

(33) Verordening (EEG) nr. 536/93 van de Commissie van 9 maart 1993, artikel 8 (PB L 57 van 10.3.1993).

(34) Besluit 93/673/EG van de Commissie, artikelen 1, 2 en 3 van 10 december 1993 (PB L 310 van 14.12.1993).

(35) Verordening (EEG) nr. 536/93 van de Commissie van 9 maart 1993, artikel 3, lid 4 (PB L 57 van 10.3.1993).

(36) COM(91) 72 def. van 8 maart 1991.

(37) Verordening (EEG) nr. 1630/91 van de Raad van 13 juni 1991 (PB L 150 van 15.6.1991).

(38) COM(97) 2000 def. van 15 juli 1997.

(39) In 1998 stelde de Commissie voor, de verlaging op 15 % te brengen (zie bijlage 1, paragraaf 1).

(40) Speciaal verslag nr. 4/93, paragrafen 4.17 en 4.22 (PB C 12 van 15.1.1994).

BIJLAGE 1

Het voorstel van de Commissie van 1998

1. Met haar herzien voorstel van maart 1998(1) beoogde de Commissie een prijsverlaging (- 15 % in vier jaarlijkse stappen met ingang van juli 2000) en een premie voor melkkoeien (330 euro vanaf 2003). De criteria ter bepaling van de bedragen die de landbouwers moesten ontvangen zouden worden vastgesteld door de lidstaten. Het voorstel maakte een verhoging met 2 % van de nationale referentiehoeveelheden mogelijk, met als tegenwicht het effect van de prijsdalingen op de interne vraag en het potentieel voor extra uitvoer. De kosten van deze hervorming werden geraamd op 8112 miljoen euro voor de gehele periode 2000-2006.

2. In haar advies over Agenda 2000(2) waarschuwde de Rekenkamer dat de voorgestelde en naderhand goedgekeurde quotastijgingen zouden leiden tot een nog groter overschot op de zuivelmarkt en aanhoudend zware financiële druk op de EU-begroting.

3. Alle opties die de Raad heeft onderzocht hadden ten doel, de aan de melkproducent betaalde prijs te verlagen om de kloof tussen de prijs van zuivelproducten op de communautaire markt en de prijs op de internationale markt te dempen en zo de niet-gesubsidieerde uitvoer van overtollige productie te vergemakkelijken. De volgende opties werden onderzocht:

a) een prijsverlaging met 10 %, een verhoging van de quota met 2 % en gedeeltelijke compensatie voor inkomensderving;

b) een prijsverlaging met 30 %, een verhoging van de quota met 4 % en gedeeltelijke compensatie voor inkomensderving;

c) een stijging van de nationale referentiehoeveelheden met 2 % zonder enige prijsverlaging. Deze optie werd gepresenteerd als de budgettair voordeligste, aangezien daarbij de rechtstreekse steun voor de melkproducenten op de huidige niveaus gehandhaafd bleef, maar had het nadeel dat de exportsteun op het huidige niveau werd gehandhaafd, ondanks de pressie van de Wereldhandelsorganisatie (WTO) om dat soort steun te verminderen of af te schaffen.

4. Ten slotte heeft de Raad besloten, het quotasysteem tot april 2008 te prolongeren. De nationale referentiehoeveelheden voor Griekenland, Spanje, Italië, Ierland en het Verenigd Koninkrijk (Noord-Ierland) worden tussen 2000 en 2002 opgetrokken met 1,39 miljoen ton en de nationale referentiehoeveelheden voor de andere lidstaten worden tussen 2005 en 2007(3) opgetrokken met 1,44 miljoen ton. De nationale referentiehoeveelheden zullen dan 2,83 miljoen ton (+ 2,4 %) hoger liggen dan die welke van toepassing waren op het melkverkoopseizoen 1999/2000. De prijzen worden over een periode van drie jaar, die aanvangt in 2005, verlaagd met 15 %. Pas vanaf 2005 zullen er rechtstreeks compenserende steunbetalingen worden gedaan. De maximaal te verrichten begrotingsuitgaven, 13,9 euro/ton in 2005, zullen snel stijgen tot 41,7 euro/ton in 2007(4).

Effect van het besluit van de Raad

5. Volgens de ramingen op middellange termijn van de Commissie zal de vraag naar boter met 0,8 % per jaar en de vraag naar MMP met 2,2 % per jaar dalen. De vraag naar kaas zal stijgen met 1,1 % per jaar. Kortom, de consumptie zal afnemen met ongeveer 350000 ton melkequivalent per jaar(5). In dat geval zou het overschot dat volgens de schatting van de Rekenkamer op de wereldmarkt moet worden afgezet, tussen 2000 en 2005 stijgen met 2,86 miljoen ton per jaar, ongeacht de uitbreiding, waarvan de Commissie het effect op het te exporteren overschot vanaf 2005 op nog eens 2 miljoen ton melkequivalent raamt(6).

6. Zolang de prijzen niet noemenswaardig dalen op de interne markt (of stijgen op de wereldmarkt), zullen er extra uitgaven moeten worden gedaan om dit overschot op de wereldmarkt af te zetten. De omvang van deze extra uitgaven zal afhangen van de prijs die aan de producenten wordt betaald, en deze bepaalt op zijn beurt hoeveel er aan uitvoerrestituties en aan steun voor de afzet op de interne markt wordt betaald.

7. De scenario's van de Commissie roepen impliciet de volgende vragen op:

a) tot welk niveau moet men de institutionele prijzen verlagen om de kloof tussen de prijzen op de interne markt en de prijzen op de wereldmarkt zo smal mogelijk te maken? Op de interne markt bedragen de groothandelsprijzen voor boter(7), MMP en Cheddar doorgaans het dubbele van de wereldmarktprijzen;

b) welk potentieel bestaat er voor een stijging van de uitvoer uit de Gemeenschap? De wereldhandel in zuivelproducten is beperkt. Slechts 13 % van de internationale boterproductie en 8 % van de internationale kaasproductie wordt op de wereldmarkt verhandeld. Tussen 1995 en 1998 viel slechts de kaasexport onder de door het GATT opgelegde uitvoerbeperkingen. De Europese Unie heeft voor alle zuivelproducten meer en meer van zijn marktaandeel verloren. De laatste jaren zetten Nieuw-Zeeland en Australië de toon in de wereldhandel, en voert de Europese Unie nog slechts de kaasexport aan(8). In 1985 was de boteruitvoer van de Unie nog goed voor 46 % van alle exporten in de wereld. Tegenwoordig haalt hij nog amper 25 %;

c) hoe zijn de vele doelstellingen van het GLB in de sector melk en zuivelproducten met elkaar te verzoenen? Naarmate de GMO opschuift in de richting van een "markteconomie", moeten er andere communautaire maatregelen worden ontwikkeld, met name om de melkproducenten in bergstreken en in gebieden zonder alternatief voor de melkveehouderij te ondersteunen.

Uitbreiding van de Unie

8. Sinds advies nr. 10/98 van de Rekenkamer betreffende bepaalde voorstellen voor verordeningen in het kader van Agenda 2000, met name over de hypothese van de Commissie met betrekking tot de GMO's voor rundvlees, kalfsvlees, melk en zuivelproducten(9) heeft de Commissie in december 1999 Prospects for Agricultural Markets 1999-2006 (Vooruitzichten voor de landbouwmarkten 1999-2006) uitgebracht. In deze publicatie worden de te verwachten ontwikkelingen van de landbouwmarkten voor de EU-15 en de LMOE-10 tot 2006 geschetst. Er is ten volle rekening gehouden met de tenuitvoerlegging van de hervorming van het GLB vanaf 2000, zoals vastgesteld in het kader van Agenda 2000. Er wordt echter geen prognose gegeven van toetredingsdata en -voorwaarden voor de kandidaat-landen, en de Commissie verstrekt ook geen gedetailleerde extrapolaties van de implementatie van het huidige melkquotastelsel in de 10 LMOE die kandidaat zijn.

9. Naar aanleiding van de beschrijving door de Commissie van de uiteindelijke implementatie van een melkquotaregeling in de vijf kandidaat-landen Tsjechische Republiek, Estland, Hongarije, Polen en Slovenië valt het volgende op te merken. In de LMOE is de productie van rund- en kalfsvlees hoofdzakelijk gebonden aan de melkveestapel, aangezien er slechts weinig kuddes met zoogkoeien bestaan. De onderling afhankelijke markten voor melk en rund-/kalfsvlees spelen dus een grote rol in hun landbouw. Voor Polen, de Tsjechische Republiek en Hongarije is de melkproductie van groot belang. Volgens de prognoses zal er in 2006 zeer waarschijnlijk een overschot op de zuivelmarkt heersen, zowel in de EU-15 als in de LMOE(10). Het is dringend noodzakelijk dat de Commissie een alomvattende, gezaghebbende evaluatie opmaakt van het effect van het bestaande quotastelsel op de zuivel- en rundvleesmarkten en van de kosten daarvan voor de EU-begroting na uitbreiding van de Unie(11).

(1) COM(1998) 158 def. van 18 maart 1998.

(2) Advies nr. 10/98 van de Rekenkamer.

(3) Verordening (EG) nr. 1256/1999 van de Raad van 17 mei 1999 (PB L 160 van 26.6.1999).

(4) Verordening (EG) nr. 1255/1999 van de Raad van 17 mei 1999, artikel 16, lid 1: "De producenten komen in aanmerking voor een melkpremie. Deze premie wordt toegekend per kalenderjaar, per bedrijf en per ton individuele referentiehoeveelheid die in aanmerking komt voor de premie en op het bedrijf beschikbaar is". In artikel 18, lid 2 wordt het totaalbedrag dat per individuele referentiehoeveelheid in aanmerking komt, vastgesteld op 13,9 euro per ton in 2005, 27,8 euro per ton in 2006 en 41,7 euro in 2007 (PB L 160 van 26.6.1999).

(5) Prognoses in de studie van AGRA Europe (gepubliceerd in 1997) en overgenomen door de Commissie in haar onderzoek van het GLB, oktober 1998.

(6) Agenda 2000 deel II, COM(97) 2000 def. van 15 juli 1997.

(7) Speciaal verslag nr. 8/2000, paragraaf 13 (PB C 132 van 12.5.2000).

(8) Bovendien bedroegen de exporten zonder restituties in totaal 80664 ton.

(9) PB C 401 van 22.12.1998, paragraaf 45 e.v..

(10) Zie "Prospects 1999-2006", grafiek 1.15 en tabel A3.

(11) Advies nr. 10/98 van de Rekenkamer, paragraaf 48 (PB C 401 van 22.12.1998, blz. 1).

BIJLAGE 2

MELKQUOTA

(Beschikbare quota, inclusief het gebruik van de EU-reserve, slacht- en omschakelingsregeling (SLOM) en geschorste hoeveelheden)

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Bron:

1984/1985-1992/1993: Document van DG VI: Samenvatting van de antwoorden van de lidstaten op vragenlijst artikel 8.

1993/1994: Tabel in artikel 1 van Verordening (EEG) nr. 1560/93 van de Raad van 14 juni 1993, van toepassing vanaf 1 april 1993.

1994/1995: Tabel in artikel 1 van Verordening (EG) nr. 630/95 van de Commissie van 23 maart 1995, van toepassing vanaf 1 april 1994.

1995/1996: Tabel in artikel 1 van Verordening (EG) nr. 1109/96 van de Commissie van 20 juni 1996, van toepassing vanaf 1 april 1995.

1996/1997: Tabel in artikel 1 van Verordening (EG) nr. 614/97 van de Commissie van 8 april 1997, van toepassing vanaf 1 april 1996.

1997/1998: Tabel in artikel 1 van Verordening (EG) nr. 903/98 van de Commissie van 28 april 1998, van toepassing vanaf 1 april 1997.

1998/1999: Tabel in artikel 1 van Verordening (EG) nr. 751/1999 van de Commissie van 9 april 1999, van toepassing vanaf 1 april 1998.

Voor de perioden 1987/1988-1992/1993 zijn van de gegarandeerde totale hoeveelheid de hoeveelheden waarover nog moet worden beslist afgetrokken en zijn de toewijzing van de communautaire reserve en de SLOM erbij opgeteld.

BIJLAGE 3

PRODUCTIE EN LEVERING KOEMELK

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

NB:

Duitsland (-): zonder nieuwe deelstaten, Duitsland (+): met nieuwe deelstaten.

Bron:

Eurostat New Cronos, bijgewerkt tot 21 februari 2000.

BIJLAGE 4

LEVERINGEN KOEMELK

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

NB:

Duitsland (-): nieuwe deelstaten uitgezonderd, Duitsland (+): nieuwe deelstaten meegerekend.

Bron:

Eurostat New Cronos, laatste bijwerking 21 februari 2000.

BIJLAGE 5

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

NB:

1986-1990 EU-12 (nieuwe deelstaten uitgezonderd), 1991-1994 EU-12 (nieuwe deelstaten inbegrepen), sinds 1995 EU-15, 1998 vooruitzichten.

Bron:

ZMP-Bilanz Milch.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Bron:

Verslagen van DG VI "De toestand in de landbouw".

BIJLAGE 6

KOSTEN VAN DE GMO VOOR MELK, UITGESPLITST NAAR CATEGORIE EN PRODUCT

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Bronnen:

Cijfers 1988-1996: Commissie, DG VI, werkdocument GLB 2000: Situatie en perspectieven - Zuivelsector, tabel 14, april 1997.

Cijfers 1997-1999: Opgesteld door de Rekenkamer op basis van de documenten over het beloop van de uitgaven van het EOGFL-Garantie, DG VI. G.2.

BIJLAGE 7

KOSTEN VOOR DE BEGROTING VAN DE GMO VOOR MELK EN ZUIVELPRODUCTEN

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Bronnen:

Cijfers 1988-1996: Commissie, DG VI, werkdocument GLB 2000: Situatie en perspectieven - Zuivelsector, tabel 14, april 1997.

Cijfers 1997-1999: opgesteld door de Rekenkamer op basis van de documenten over het beloop van de uitgaven van het EOGFL-Garantie, Commissie, DG VI. G.2.

Antwoorden van de commissie

SAMENVATTING

In haar jaarverslag constateert de Rekenkamer dat de quotaregeling haar doel, namelijk de melkproductie binnen de EU verminderen, heeft bereikt (paragraaf V), dat ze heeft geleid tot een aanzienlijke daling van de begrotingskosten (paragraaf X) en tot een stabilisatie van de zuivelsector en dat de structurele ontwikkeling een positief verloop heeft gekend (paragraaf VII). Voorts constateert zij dat het inkomen van de melkproducenten is gestegen (paragraaf 19) en dat in een periode waarin de aan de zuivelsector toegewezen begrotingsmiddelen sterk zijn gedaald (paragraaf X).

De Rekenkamer wijst er evenwel op dat het niveau van de quota te hoog is, omdat ongeveer 15 miljoen ton van de totale productie van 120 miljoen ton wordt afgezet op de wereldmarkt met behulp van restituties en 10 miljoen ton op de interne markt, dankzij subsidies (paragrafen II, X en 15). Volgens de Rekenkamer zou de Commissie een fundamentele hervorming van de sector moeten voorstellen om te komen tot een beter evenwicht tussen productie en niet-gesubsidieerd verbruik en niet-gesubsidieerde uitvoer. Volgens de Commissie zou dat betekenen dat het niveau van de huidige quota met ongeveer 20 % zou moeten worden verlaagd. De Rekenkamer stelt ook voor het quotastelsel af te bouwen (paragraaf XIII en aanbevelingen).

De Commissie is van oordeel dat men zich bij de vaststelling van het niveau van de quota niet mag beperken tot een verlaging van de begrotingsuitgaven, maar dat men ook rekening moet houden met vele andere aspecten, niet alleen die welke voortvloeien uit artikel 33 van het Verdrag (rationele ontwikkeling van de productie, redelijke levensstandaard voor de landbouwbevolking, stabiele markten, het veilig stellen van de voorzieningen, redelijke prijzen voor de consumenten), maar ook met het noodzakelijke evenwicht op politiek, economisch en regionaal gebied, het belang van de verwerkende industrie, de plattelandsontwikkeling, het milieu, de internationale positie van exporteur van de Gemeenschap in het verleden enz.

Uit de besluiten van de Raad blijkt dat de aanpassing van de melkproductie aan het niveau van het intern verbruik noch een politieke, noch een economische doelstelling was.

Volgens de Commissie lijkt de verlaging van de quota, uit begrotingsoogpunt, niet samen te gaan met de afschaffing ervan. Zoals de Rekenkamer (in paragraaf 25) constateert, zou een verlaging van de quota kunnen leiden tot een vergoeding voor de producenten. Een dergelijke vergoeding voor een verlaging van de quota met ongeveer 20 % op basis van een gelijkwaardig bedrag als hetwelk in 1991 is toegekend, namelijk 100 ECU/ton gedurende vijf jaar, zou reeds leiden tot een uitgave van 12,5 miljard EUR. Indien de productie, na de afschaffing van de regeling, terug tot hetzelfde peil stijgt, lijkt de voor een eventuele vergoeding vereiste investering, in het kader van een quotaverlaging, niet logisch.

Een verlaging van de quota zal ook op korte termijn leiden tot een groter onevenwicht op de vleesmarkt, omdat, indien het quotum met 20 % wordt verlaagd, eenzelfde percentage melkkoeien moet worden geslacht.

Een fundamentele hervorming van de gemeenschappelijke marktordening voor melk en zuivelproducten (paragraaf X), waarbij de productie wordt geliberaliseerd zoals in de sector akkerbouwgewassen (granen en oliehoudende gewassen) is gebeurd, zal een eventueel begrotingsprobleem niet oplossen. Een dergelijke hervorming zou integendeel aanzienlijke kosten voor de begroting met zich brengen, want de verlaging van de prijzen tot het niveau op de wereldmarkt moet worden gecompenseerd door directe steun aan de producenten.

Wat betreft de hoge kostprijs van melk en zuivelproducten voor de Europese consumenten, wegens het huidige prijsniveau, is de Commissie niet van mening dat een liberalisatie van de markt voor melk en zuivelproducten naar het model van die voor granen, uiteindelijk zal leiden tot lagere kosten voor de Europese consument. Bovendien leert de ervaring dat een verlaging van de aan de producent betaalde prijs zich niet automatisch vertaalt in een daling van de consumentenprijzen.

De Commissie kan zich dus niet aansluiten bij de kritiek van de Rekenkamer over de kosten van de huidige regeling, noch voor de belastingbetaler, noch voor de consument (zie ook paragraaf 22).

Het quotastelsel moest om politieke en administratieve redenen en in verband met de controle worden gebaseerd op een nationaal quotum per lidstaat. De overdracht van quota tussen producenten uit verschillende lidstaten (paragraaf VIII) zou de grondslagen van de quotaregeling zoals die zijn vastgesteld in Verordening (EEG) nr. 3950/92 van de Raad, in gevaar kunnen brengen. Een dergelijke overdracht is niet te rijmen met het huidige stelsel, omdat het beheer van de regeling, met name de betaling van de heffing, op nationaal niveau gebeurt.

Het quotabeheer per lidstaat heeft tot gevolg gehad dat de productie is gehandhaafd in de probleemgebieden van de Gemeenschap, en in de eerste plaats in bergstreken waar de productiekosten hoger liggen en de melkproductie vaak de enig mogelijke landbouwactiviteit is. De Commissie denkt ook dat een concentratie van de melkproductie tot aanzienlijke milieuproblemen kan leiden. Bovendien zou de rijkdom van de Unie inzake de productie van kwaliteitsproducten of typische producten zoals kaas met gecontroleerde oorsprongsbenaming of andere specialiteiten, in het gedrang komen. De rijkdom van de zuivelsector ligt onder meer in de diversiteit van de productie in de verschillende landen. Een concentratie van de productie in bepaalde regio's zou leiden tot standaardisering van de producten en dus tot een verschraling van de kwaliteit.

Een zo belangrijke wijziging van het systeem voor het beheer van de quota lijkt trouwens niet te passen in het voorstel van de Rekenkamer om het stelsel af te schaffen.

Hoewel het dienstig is zich over de toekomst van het quotastelsel te beraden, en de Raad zich ertoe heeft verbonden "in 2003 een tussentijds onderzoek uit te voeren met het oog op de afschaffing van het huidige stelsel na 2006", is de Commissie van oordeel dat het rapport van de Rekenkamer niet voldoende gegevens bevat om de afschaffing van dit stelsel te rechtvaardigen.

Wat de in het kader van de Agenda 2000 door de Raad genomen besluiten (paragraaf II) betreft, deze zijn tot stand gekomen na intens politiek overleg en de verhoging van de quota was een tegenprestatie voor de verlenging van de regeling na 31 maart 2000, de datum waarop de regeling van 1992 afliep. Deze verhoging van de quota is trouwens mogelijk gemaakt door de daling van de institutionele prijzen vanaf 2005. De specifieke verhogingen zullen normaal niet leiden tot een vergroting van het onevenwicht, daar zij voor een groot deel betrekking hebben op reeds geproduceerde hoeveelheden.

De flexibiliteit waarin door de communautaire wetgeving (paragraaf VIII) is voorzien is noodzakelijk om de intrinsieke structurele starheid van het stelsel te compenseren. Indien de door de Rekenkamer betwiste flexibiliteit niet was toegestaan, zouden de producenten ernstige aanpassingsproblemen hebben gehad. Bovendien worden de quota in het algemeen genomen goed in acht genomen en de Commissie heeft er steeds op toegezien dat de communautaire regelgeving correct werd toegepast. Hoewel in bepaalde lidstaten fouten zijn begaan bij het het beheer van de quota, zijn deze nooit zodanig geweest dat de werking van het stelsel erdoor in gevaar werd gebracht.

Het is volstrekt voorbarig te stellen dat het melkoverschot in de toekomst zal toenemen (paragraaf IX): er is geen enkele beslissing getroffen, noch over het beginsel van de quota, noch over het niveau ervan in de kandidaat-landen. De huidige positieve tendens in de consumptie van zuivelproducten leidt eerder tot een vermindering van de steun (bijna geen interventievoorraden meer); de resultaten van het overleg over de gemeenschappelijke marktordening en de invloed ervan op de uitvoer van de EU zijn nog niet eenduidig.

De Commissie heeft grote inspanningen geleverd om ervoor te zorgen dat de heffing betaald wordt (paragraaf XIII). Ze verlaagt de voorschotten wanneer de heffing niet binnen de voorgeschreven termijn betaald wordt. Ze brengt correcties aan in het kader van de procedure voor de goedkeuring van de rekeningen voor alle heffingen die niet zijn gecrediteerd (met uitzondering van de bedragen in verband met onregelmatigheden) en ze berekent en corrigeert de rente voor laattijdige betaling van de heffing tot de datum waarop de goedkeuringsbeschikking wordt vastgesteld. Er dient evenwel op te worden gewezen dat deze financiële correcties door de betrokken lidstaten zijn aangevochten voor het Hof van Justitie (zie paragraaf 33). Bij haar controlebezoeken aan de lidstaten onderzoekt de Commissie grondig de controles en sancties die worden toegepast en doet zij tijdens het bezoek, en achteraf in een officiële brief, aanbevelingen, zowel voor de controles als voor de sancties. Tijdens het volgende controlebezoek aan de lidstaat wordt dan nagegaan in hoeverre met deze aanbevelingen rekening is gehouden. De Commissie tracht altijd de beste praktijk bij de lidstaten te bevorderen en bij de controlebezoeken legt zij uit hoe andere landen de regels doeltreffend toepassen.

Twee inbreukprocedures, tegen Italië (met redenen omkleed advies 97/2228) en Spanje (met redenen omkleed advies 97/2227), voor onjuiste toepassing van de quotaregeling en met name voor het niet-innen van de extra heffing (paragrafen XI en XII) zijn nog hangende. Voor de meeste lidstaten dient bij de beschikkingen tot goedkeuring van de rekeningen geen financiële correctie of slechts een kleine correctie te worden aangebracht. Tot in 1999 dienden de voorschotten slechts in vier lidstaten - Griekenland, Spanje, Italië en het Verenigd Koninkrijk - te worden verlaagd. (De verlagingen voor het Verenigd Koninkrijk in 1996/1997 en 1998/1999 vertegenwoordigden respectievelijk 3 % en 4 % van de niet-geïnde heffingen.)

Op initiatief van de Commissie zal binnenkort door de Commissie een nieuwe ontwerp-verordening worden vastgesteld houdende bepalingen inzake de toepassing van de melkquota, die voorzien in een verscherping van de controlemaatregelen en van de sancties (zie ook paragraaf 43/44).

HET MELKQUOTASTELSEL WERD INGEVOERD OM HET GEBREK AAN EVENWICHT TUSSEN VRAAG EN AANBOD OP DE ZUIVELMARKT TE VERKLEINEN

4. Concentratie van de productie in de meest doeltreffende bedrijven is wenselijk (dit mag niet worden verward met concentratie van de melkproductie in bepaalde gebieden, zie paragraaf XIII).

EFFECT VAN HET QUOTASTELSEL OP DE ONTWIKKELING VAN DE ZUIVELMARKT

Het totaalbedrag van de quota leidt echter tot een structureel overschot

15. Wat de afzet op de binnenlandse markt door middel van subsidies betreft, hebben de hoeveelheden mageremelkpoeder (MMP) betrekking op de periode 1995-1998. Voor 2001 zal ongeveer 45 % van de op de interne markt verbruikte hoeveelheid MMP zijn afgezet met subsidies. De steun is in oktober 2000 met 15 % verlaagd en vertegenwoordigt thans minder dan 25 % van de marktprijs. De hoeveelheid gesubsidieerde boter (met inbegrip van room) bedroeg 427000 ton en 523000 ton in 1994. Sinds 1995 is steun verleend voor een hoeveelheid boter tussen 494000 ton en 520000 ton. Sinds begin 1995 is de steun met ongeveer 35 % verlaagd.

Begrotingsuitgaven

16. De nettobegrotingsuitgaven van 2601 miljoen EUR dragen niet alleen bij tot een evenwicht op de markt, maar ook tot alle andere doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, zoals het inkomen van de producenten en de plattelandsontwikkeling, maar ook andere economische aspecten, zoals de werkgelegenheid bij de verwerkende bedrijven.

17. De Commissie constateert dat de begroting van 2001 opnieuw de reeds door de Rekenkamer opgemerkte tendens bevestigt: de kredieten voor de zuivelsector zijn beperkt tot 2,4 miljard EUR, terwijl ze in 1983 bijna 4,3 miljard bedroegen. In die zin is het quotastelsel een fundamenteel instrument om de uitgaven te beheersen.

De Commissie herhaalt dat de kosten van de zuivelsector voor de belastingbetaler sterk zijn gedaald en dat de consumentenprijs slechts in geringe mate wordt beïnvloed door de door de producent ontvangen prijs. (zie paragraaf 22).

18. Wat de door de Rekenkamer vermelde studie betreft, wijst de Commissie erop dat bij deze studie een evaluatie is gemaakt van de gehele marktordening voor melk, met inbegrip van de quota's, en dat deze evaluatie de basis zal vormen voor de door de Raad voorgestelde "tussentijdse evaluatie" in 2003 (zie paragraaf 73 b)).

Productieprijzen en inkomens van de melkveehouders

19. De in het ILBB (Informatienet inzake landbouwbedrijfsboekhoudingen) beschikbare informatie biedt niet de mogelijkheid om de Unie met tien van 1984 te vergelijken met de Unie met 15 van 1996.

Kosten voor de consument

22. De door de OESO gebruikte reeksen om het PSE (producent-subsidie-equivalent) te berekenen zijn gebaseerd op heterogene bronnen en de vergelijkbaarheid van de gegevens is bijgevolg gering. De berekening van de OESO is volgens de Commissie zuiver theoretisch, omdat de interne prijzen binnen de Unie grosso modo worden vergeleken met de prijzen op de wereldmarkt. Dit verschil wordt vermenigvuldigd met de totale melkproductie van de Unie om het PSE te bepalen. Een bijkomende onzekerheid wordt nog gevormd door de wisselkoers EUR/USD, alsook door de volatiliteit van de "wereldmarkt".

Het is moeilijk de prijzen op de interne markt en vooral op de wereldmarkt te bepalen voor elk product afzonderlijk. Deze bepaling wordt bovendien nog bemoeilijkt door de omrekening van deze prijzen in een gemiddelde in melkequivalent, terwijl de verwerkingscoëfficiënten helemaal niet homogeen zijn, zelfs binnen de Europese Unie (ze zijn bijvoorbeeld afhankelijk van het kaastype). De vergelijking via het melkequivalent leidt derhalve, op het niveau van de wereldmarkt, tot aanzienlijke fouten. Bovendien kan de Commissie zich niet aansluiten bij de mening van de Raad dat een afschaffing van de bescherming aan de grens van de interne markt zou leiden tot een daling van de producentenprijzen tot het niveau van de huidige wereldmarktprijs, daar de wereldmarktprijs zich op een hoger niveau zal stabiliseren wegens de omvang van de melksector in vergelijking met de betrekkelijk kleine wereldmarkt en het aandeel van de Unie in deze markt.

De wereldmarkt wordt bovendien beheerst door exporterende derde landen die zelf marktondersteuningssystemen hebben die gelijkwaardig zijn aan die van de Gemeenschap en/of waarvan de afzet wordt gecentraliseerd via staatsbedrijven.

Het quotum is een vermogensbestanddeel

25. In 1984 zijn de quota ingevoerd als een beperking en, zoals de Rekenkamer opmerkt, dat heeft geleid tot een gemiddelde daling van de productie met 10 % van 1984 tot 1999, een daling waarvoor de toenmalige producenten in vele gevallen financieel zijn vergoed. De latere quotaverlagingen gingen daarom gepaard met schadeloosstellingsregelingen of met stimulansen om vrijwillige stopzetting van de productie aan te moedigen, teneinde de productiestructuur niet aan te tasten. De kosten hiervan zijn zeer gering indien men ze vergelijkt met de totale vermindering van begrotingsuitgaven die met de invoering van de quota is bereikt. Men mag er zich dus niet over verwonderen dat de aankoop van het recht om melk te produceren thans een zekere waarde heeft, hetgeen trouwens aantoont dat het quotastelsel in het algemeen genomen goed wordt toegepast.

26-27. De Commissie is het met de Rekenkamer eens dat melkquota een geldwaarde hebben en in verschillende lidstaten worden verhandeld. Het algemene standpunt van de Commissie is dat noch de Structuurfondsen, noch overheidsmiddelen van de lidstaten mochten worden gebruikt om de aankoop van quota te subsidiëren. Er zou in geen enkele lidstaat steun mogen worden verleend voor investeringen in de melkveehouderij die leiden tot overschrijding van het melkquotum waarover de landbouwer beschikt (zie Verordening (EG) nr. 950/97, artikel 6, lid 3(1)). De enige uitzondering hierop heeft zich voorgedaan in Ierland, in het door de Rekenkamer vermelde geval, waar een regeling voor de verlening van steun voor de herstructurering van melkquota is goedgekeurd in het kader van het Operationeel Programma voor de landbouw, plattelandsontwikkeling en bosbouw 1994-1999. Deze regeling is gedurende twee seizoenen toegepast om de productiestructuur van Ierland, waar kleine landbouwers niet doeltreffend konden concurreren op de markt voor melkquota, te verbeteren.

Het verlenen van steun voor investeringen in de sector melkproductie die tot een overschrijding van de referentiehoeveelheid leiden, is op grond van de regelgeving inzake de extra heffing in de sector melk en zuivelproducten, uitgesloten, behalve indien vooraf, overeenkomstig de genoemde regelgeving, een extra referentiehoeveelheid is toegekend of is verkregen door overdracht.

Het is derhalve heel normaal dat bepaalde veehouders onder zeer specifieke en beperkende voorwaarden, steun hebben gekregen om de situatie van hun bedrijf, en inzonderheid de kwaliteit van de geproduceerde melk, te verbeteren. In deze gevallen kon geen steun worden verleend zonder dat er voldoende melkquota beschikbaar waren op grond van de door de GMO bepaalde regels. Het is dan ook niet verwonderlijk dat, met uitzondering van het bovengenoemde Ierse geval, "er geen financiering uit de Structuurfondsen verkrijgbaar was voor de aankoop van toereikende quota". Dit was de situatie in de EU als geheel en Spanje vormde hierop geen uitzondering.

VOOR DE TOEPASSING VAN HET QUOTASTELSEL ZIJN VOORNAMELIJK DE LIDSTATEN VERANTWOORDELIJK

29. Volgens de Commissie beperkt de Rekenkamer zich tot een zuiver budgettaire visie op de melkquota en houdt zij geen rekening met het belang van de quota voor de instandhouding van de melkproductie in bepaalde probleemgebieden of andere gebieden, waar de producenten weinig alternatieven voor de melkproductie hebben om hun brood te verdienen. De quotaregeling maakt deel uit van de GMO voor melk, waarvan de doelstellingen rechtstreeks verband houden met het behoud van het inkomen van de producenten.

Trouwens, de toetreding koppelen aan een verlaging van de quota van de producenten van de Unie lijkt uit politiek oogpunt uitgesloten. Wat de overdracht van quota tussen lidstaten onderling betreft, verwijzen wij naar de samenvatting.

30. De nationale referentiehoeveelheden zijn vastgesteld op basis van de omvang van de productie in het verleden en niet op basis van het verbruik. De toewijzing van individuele referentiehoeveelheden aan de producenten is volgens hetzelfde principe gebeurd en iedere producent is dus op precies dezelfde wijze behandeld.

Wat de statistische gegevens betreft, is het inderdaad zo dat de Commissie niet over nauwkeurige gegevens over het intern verbruik van zuivelproducten beschikt. Dat komt omdat het niet mogelijk is over alle vereiste gegevens te beschikken om deze statistieken op te stellen. Zo zou men, om de zelfvoorzieningsgraad voor melk en zuivelproducten te kennen, moeten beschikken over gegevens betreffende het verbruik van melk en bijproducten in een hele reeks sectoren, ook buiten de bedrijfstak zuivel, informatie die niet beschikbaar is. Bovendien is de opstelling van voorzieningsbalansen voor zuivel voor de lidstaten niet verplicht.

De nauwkeurigheid van de gegevens betreffende het aanbod en het gebruik van melk en zuivelproducten die met de huidige systemen voor het verzamelen van informatie worden verkregen, is dus te gering, opdat verschillen op een ondubbelzinnige wijze kunnen worden verklaard.

Implementatie van het stelsel

32-33. In Italië zijn er nog steeds problemen met de inning van de extra heffing. Zoals in bepaalde andere lidstaten, met name in Spanje, zijn deze problemen ook toe te schrijven aan het feit dat de producenten en de kopers de heffing hebben aangevochten voor nationale rechtbanken en dat het lang duurt voordat deze juridische procedures kunnen worden afgerond.

De Commissie heeft op deze situatie gereageerd door de maandelijkse voorschotten van de betrokken lidstaten te verminderen en door hen financiële correcties op te leggen in het kader van de procedure voor de goedkeuring van de rekeningen, zowel voor niet-betaalde heffingen als voor rente op laattijdige betalingen. De financiële correcties zijn door de betrokken lidstaten aangevochten voor het Hof van Justitie. In de zaak C-277/98 heeft de advocaat-generaal onlangs zijn conclusies neergelegd en het Hof voorgesteld het besluit van de Commissie nietig te verklaren. Tot nog toe is in geen van de gevallen een arrest gewezen.

Wat de vroegere opmerkingen van de Rekenkamer in het speciaal verslag nr. 4/93 betreft, zijn thans aan alle producenten individuele referentiehoeveelheden toegekend. De verwijzing naar "het ontbreken van controles of het onvoldoende strenge toezicht en controle door de bevoegde autoriteiten" gaat sedert de uitvoering van de buitengewone controleacties in 1998 niet langer op voor Italië.

34. Het melkquotastelsel wordt volledig toegepast sinds het melkprijsjaar 1989/1999. Hoewel de accountants van de Commissie zich verheugen over de duidelijke verbetering van de situatie sinds 1998/1999, zou toch meer vooruitgang kunnen worden geboekt. De Commissie ziet toe op de verbeteringen die Spanje aanbrengt in de toepassing van het stelsel. De door de Spaanse autoriteiten aangebrachte verbeteringen vloeien rechtstreeks voort uit de acties van de Commissie, tijdens talrijke controlebezoeken ter plaatse, per brief, door verlaging van de voorschotten, correcties in het kader van de goedkeuring van de rekeningen en door het aanhangig maken van inbreukprocedures, die alle samen de Spaanse autoriteiten ertoe hebben aangezet drastische wijzigingen in de wetgeving en de organisatiestructuur aan te brengen die tot de door de Kamer vermelde onmiskenbare verbetering hebben geleid.

Tot en met het melkprijsjaar 1998/1999 zijn er evenwel problemen geweest met de inning van de heffing, wegens tekortkomingen van de nationale autoriteiten die hebben geleid tot talrijke rechtszaken die door kopers en producenten aanhangig zijn gemaakt. Daar rechtszaken in Spanje ingewikkeld en langdurig zijn, is over een groot deel van de rechtszaken die betrekking hebben op de heffing voor 1993/1994 nog geen uitspraak gedaan.

35. De verbetering in Griekenland is ook een rechtstreeks gevolg van de talrijke controlebezoeken die door de Commissie zijn uitgevoerd en van de aanbevelingen voor wijzigingen die tot de Griekse autoriteiten zijn gericht, alsmede van de bereidheid van deze autoriteiten om hun beheer van het quotastelsel te verbeteren.

37. De Commissie verwijst naar haar antwoord op paragraaf 33.

Op bepaalde lidstaten gerichte controle

Toewijzing en beheer van de quota

38. Bij de goedkeuring van Verordening (EEG) nr. 4045/89 van de Raad inzake de door de lidstaten uit te voeren controles op de verrichtingen in het kader van de financieringsregeling van de afdeling Garantie van het EOGFL, was de Raad van oordeel dat een periode van drie jaar voldoende was.

39. In Portugal is de extra heffing voor het eerst verschuldigd voor de periode 1999/2000 en de Commissie heeft dus voor eenzelfde bedrag voorschotten van het EOGFL ingehouden, maar de Raad heeft (op 28 juni 2001) in het kader van de "Poseima"- regeling een ontwerp-verordening aangenomen waarbij aan de producenten op de Azoren vrijstelling van de heffing wordt verleend voor een hoeveelheid van ten hoogste 73000 ton. Door deze verordening zal de voor 1999/2000 verschuldigde heffing dalen tot nul. De inning van de door de kopers en producenten verschuldigde bedragen is derhalve stopgezet.

Het compensatiemechanisme

41. Indien wordt verwacht dat in een gegeven jaar geen heffing zal moeten worden betaald, zal de prijs voor de overdracht van de quota nul zijn of er dichtbij liggen, terwijl de extra heffing op een ongunstig niveau zal liggen.

42. Herverdeling van niet-gebruikte quota is één van de instrumenten waarover de lidstaten beschikken om de producenten in staat te stellen het quotastelsel soepeler toe te passen. Er zij aan herinnerd dat deze herverdeling slechts is toegestaan binnen het nationale quotum. De bij de communautaire wetgeving toegestane flexibiliteit is nodig om de structurele onbuigzaamheid van het stelsel van melkquota te compenseren.

Erkenning van de kopers

43-44. In het ontwerp voor de nieuwe verordening tot vervanging van Verordening (EG) nr. 6536/93 (zie samenvatting), is voorzien in de mogelijkheid voor de lidstaten om, indien de bepalingen niet worden nageleefd, de erkenning van de koper in te trekken of een boete op te leggen die evenredig is met de betrokken hoeveelheid melk of de ernst van de onregelmatigheid.

Bij deze ontwerp-verordening is ook een grotere rol toegekend aan de lidstaten op het gebied van de controlemaatregelen en de sancties die zij moeten nemen om ervoor te zorgen dat de heffing correct wordt geïnd, en worden de termijn en het aantal controles vastgesteld die nodig zijn opdat de naleving van de regeling binnen een bepaalde termijn bij alle deelnemers kan worden geverifieerd.

Opmerkingen over rechtstreekse verkopers

45. In de opmerking van de Rekenkamer wordt gewezen op een inbreuk op de communautaire wetgeving, op aankopen van melk door niet-erkende kopers (rechtstreekse verkopers), die een invloed hebben gehad op de door de lidstaat gedeclareerde leveringen.

In het kader van de procedure voor de goedkeuring van de rekeningen zal de betrokken lidstaten worden gevraagd of correcties zijn uitgevoerd en of de procedure voor de bijwerking van de vragenlijst is gevolgd.

Controles van kopers en rechtstreekse verkopers

48. Bij de controlebezoeken van de eenheid "Goedkeuring van de rekeningen" vormt het onderzoek van de controleverslagen een essentieel onderdeel van het bezoek. Telkens wanneer een tekortkoming wordt vastgesteld, vinden hierover discussies plaats, worden opmerkingen gemaakt en aanbevelingen gedaan en, indien nodig, correcties uitgevoerd, steeds met de bedoeling het stelsel te verbeteren.

49. Zie opmerkingen in paragraaf 46.

Het is echter van belang de Rekenkamer erop te wijzen dat de geldende regelgeving (artikel 4, lid 2, van Verordening (EEG) nr. 3950/92) voorziet in de overdracht van quota (rechtstreekse verkopen/leveranties/rechtstreekse verkopen). Op een afdoende gerechtvaardigd verzoek van de producent is een aanpassing steeds mogelijk, zelfs indien deze tot gevolg kan hebben dat de extra heffing niet wordt betaald.

De Commissie zal de door de Kamer vermelde gevallen van manipulatie en onjuiste aangiften onderzoeken.

51. In het kader van de procedure voor de goedkeuring van de rekeningen zal de betrokken lidstaat worden gevraagd of correcties zijn uitgevoerd en of de procedure voor het bijwerken van de aangiften is gevolgd. Ook zal worden gevraagd of de procedure voor de kennisgeving van onregelmatigheden is gevolgd (Verordening (EEG) nr. 595/91). Het is de taak van OLAF erop toe te zien dat de correcties worden geïnd.

Berekening en betaling van de heffing

52. In het kader van de procedure voor de goedkeuring van de rekeningen zal de drie betrokken lidstaten worden gevraagd of correcties zijn uitgevoerd en of de procedure voor het bijwerken van de aangiften is gevolgd. Ook zal worden gevraagd of de procedure voor de kennisgeving van onregelmatigheden is gevolgd (Verordening (EEG) nr. 595/91). Het is de taak van OLAF erop toe te zien dat de correcties worden geïnd.

53. De diensten van de Commissie zijn op de hoogte van de situatie in Portugal. Bij een bezoek in het kader van de goedkeuring van de rekeningen in januari 2001 is geen enkele verbetering geconstateerd (zie ook paragraaf 39). Door de Portugese producenten is geen enkele betaling verricht. Om de belangen van het EOGFL beter te beschermen, is derhalve een korting van de voorschotten toe