Advies van het Economisch en Sociaal Comité over het "Voorstel voor een besluit van de Raad tot oprichting van een Europees Garantiefonds ter aanmoediging van de film- en televisieproduktie" ()

(96/C 204/03)

De Raad heeft op 30 januari 1996 besloten, overeenkomstig de bepalingen van artikel 130 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, het Economisch en Sociaal Comité te raadplegen over voornoemd voorstel.

De Afdeling voor industrie, handel, ambacht en diensten, die met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 3 april 1996 goedgekeurd. Rapporteur was de heer Pellarini.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 335e Zitting (vergadering van 24 april 1996) het volgende advies uitgebracht, dat met 94 stemmen vóór (3 stemmen tegen, 8 onthoudingen) is goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1. Met het Groenboek van de Commissie uit 1994 over de "Strategische opties voor de versterking van de programma-industrie in de context van het audiovisuele beleid van de Europese Unie" en de daaropvolgende "Europese conferentie over de audiovisuele sector" (Brussel, 30 juni-2 juli 1994) is nog eens gewezen op de noodzaak van versterking van de steunmaatregelen voor deze speciale "industrie", die van een bijzondere culturele waarde is.

1.2. Er zijn twee belangrijke programma's uit voortgekomen, die door de Raad zijn goedgekeurd: een programma voor de opleiding van vakmensen van de audiovisuele sector [(95/0026 (SYN)] en een programma ter bevordering van de ontwikkeling en distributie van Europese audiovisuele werken [95/0027 (CNS)], beter bekend onder de naam Media II.

Het tweede Media-programma heeft, over een periode van vijf jaar, 310 miljoen ecu toegewezen gekregen, te besteden in de vorm van leningen met een dekking van ten hoogste 50 % (met de mogelijkheid hiervan af te wijken - tot 75 % - als het gaat om opleidingssteun), en in de vorm van niet-terugvorderbare subsidies.

1.3. Hoewel het ESC zich in het, tijdens zijn op 5 juli 1995 gehouden 327e Zitting goedgekeurde, advies positief over het initiatief van de Commissie heeft uitgesproken, heeft het een kritisch oordeel geveld over de modaliteiten en instrumenten van Media II, door te wijzen op tekortkomingen en vertraging bij het analyseren van de sector, op de afwezigheid van een algemene strategie en de ontoereikendheid van het bedrag dat voor het programma is uitgetrokken.

1.3.1. In de conclusies van het advies betreurt het Comité het dan ook "dat de algemene analyse van de problemen der audiovisuele industrie gebreken vertoont, en blijft het van mening dat de voorstellen onvoldoende zijn om een structureel effect te sorteren, omdat de financiële middelen ontoereikend zijn en de maatregelen een sterk sectoraal karakter dragen".

1.4. Aan de andere kant geeft de Commissie zelf al aan dat het Media-programma moet worden aangevuld met "extra middelen uit de markt", immers: "de stimuleringsmaatregelen van de overheid leveren niet langer voldoende investeringen op voor de ontwikkeling van het concurrentievermogen van de audiovisuele industrie".

1.5. Voor dit doel zijn financiële instellingen geraadpleegd en is een haalbaarheidsstudie verricht betreffende een communautair financieringsinstrument, waaruit naar voren is gekomen dat de financiële wereld geïnteresseerd is in steunmaatregelen voor de audiovisuele sector.

1.6. De op 21 juni 1995 bijeengekomen Raad Audiovisuele sector/Cultuur heeft de Commissie verzocht een voorstel voor een besluit te formuleren, dat op 14 november 1995 is ingediend.

2. Taakomschrijving en instrumenten van het Garantiefonds

2.1. Het uitgangspunt voor de oprichting van het Garantiefonds is tweeledig:

- de Europese audiovisuele industrie bestaat voor het grootste deel uit kleine en middelgrote ondernemingen, die vaak moeite hebben banken bereid te vinden hun projecten te financieren;

- de financiële sector moet voldoende garanties krijgen waarmee de risico's van investeringen in de audiovisuele sector kunnen worden gedekt.

2.2. Het Fonds werkt dus als een garantie-instrument, dat ervoor moet zorgen dat de audiovisuele industrie gemakkelijker financiële middelen krijgt en dat de banken en andere financiële instellingen stimuleert in de audiovisuele sector te investeren. In landen waar reeds zo'n mechanisme bestaat, zoals Frankrijk, Spanje en Italië, zijn de resultaten zeer bemoedigend en wordt aanzienlijk in de sector geïnvesteerd. Het Europese Garantiefonds zou dus met de nationale steunfondsen en de in sommige lid-staten bestaande verzekeringssystemen moeten samenwerken.

2.3. Het Fonds is in de eerste plaats gericht op "de produktie van Europese audiovisuele werken, zowel voor bioscoop als voor televisie", waarbij prioriteit wordt gegeven aan Europese speelfilms; juist in deze sector schiet Europa immers tekort.

2.4. De voor steun in aanmerking komende projecten moeten mogelijkheden bieden voor verspreiding op zowel de Europese als de internationale markt; produkties die uitsluitend voor de nationale markt bestemd zijn, worden dus van steunverlening uitgesloten.

2.5. Steun uit het Fonds is bestemd voor Europese produktiemaatschappijen, distributiemaatschappijen en omroeporganisaties, die slechts via financiële tussenpersonen (banken en financiële instellingen) van het Fonds gebruik kunnen maken.

2.6. De bovengrens van de dekking is vastgesteld op 50 % van de korte-termijnkredieten (voor de produktie) en van de leningen op middellange en lange termijn (voor de produktie, voor het opstellen van produktiecatalogi en voor de financiële versterking van ondernemingen).

2.7. Voor de tenuitvoerlegging, het beheer en de administratie van het Fonds stelt de Commissie voor, gebruik te maken van het Europese Investeringsfonds (EIF), dat al ervaring heeft met garanties op communautair niveau in het algemeen, maar ook met garanties voor de audiovisuele sector, aangezien een aantal financiële instellingen, die deelnemers in het EIF zijn, nu reeds in deze sector actief zijn.

2.8. In het Commissievoorstel wordt een garantiekapitaal van 200 miljoen ecu voorgesteld, met een bijdrage van de Europese Unie ter waarde van 90 miljoen ecu. Met dit budget zou de audiovisuele produktie verzekerd zijn van ten minste 1 miljard ecu aan financiële middelen.

2.9. Het bedrag van 90 miljoen ecu zal in mindering worden gebracht op de financiële programmering van Media II, en zal over een periode van vier jaar worden uitgespreid (1997-2000).

3. Pluspunten

3.1. De audiovisuele sector is van strategisch belang voor de culturele uitstraling in de wereld, vooral nu de markten geleidelijk aan steeds meer geïnternationaliseerd en gemondialiseerd raken.

3.2. De verspreiding van de nieuwe audiovisuele technieken in de lid-staten van de Europese Unie heeft de afgelopen jaren de vraag naar televisiefilms sterk doen toenemen, maar ook de bioscoop lijkt na jaren van crisis en precies 100 jaar na de uitvinding van de film, weer betere tijden tegemoet te gaan.

3.2.1. In 1994 is de markt voor bioscoop en audiovisuele produkties in de wereld met 9,7 % gegroeid, en in Europa met 15,8 %. Volgens de Europese Commissie is de vraag naar programma's gestegen van 200 000 uur in 1981 naar 650 000 uur in 1992. De verwachting is dat de vraag naar audiovisuele produkties, die tegenwoordig 23 miljard ecu vertegenwoordigt, in het jaar 2000 tot zo'n 45 miljard zal zijn aangegroeid.

3.3. De situatie aan de aanbodzijde is echter steeds zorgwekkender: terwijl de produktie en distributie van de Amerikaanse televisie- en filmindustrie alsmaar toeneemt, klaagt de sector in Europa over gebrek aan financiële middelen en over steeds minder "ruimte" (zowel letterlijk als qua tijd) doordat in veel lid-staten bioscoopzalen worden gesloten en er een heuse invasie van Amerikaanse televisieprodukties plaatsvindt.

3.3.1. Amerikaanse producenten hebben in 1994 20 miljard dollar binnengehaald en zij hebben met 4 miljard dollar bijgedragen aan het overschot op de Amerikaanse betalingsbalans. 60 % van de films in de Europese Unie wordt uit de Verenigde Staten geïmporteerd, waardoor de Unie een tekort heeft op haar handelsbalans van 4,2 miljard dollar en slechts een marginale rol op de wereldmarkt speelt.

3.4. De structurele zwakheden van de Europese audiovisuele industrie doen zich vooral gevoelen op het terrein van de distributie; gemiddeld wordt voor Amerikaanse films een veel hoger percentage van het budget aan reclame en verspreiding besteed (soms zelfs 50 %) dan voor Europese films.

3.5. Hieruit blijkt dat niet alleen kwaliteitsprodukten moeten worden geleverd, die aan de verwachtingen van het publiek voldoen, maar dat ook moet worden gezorgd voor voldoende bekendheid, programmering en reclame. Het duurt vaak maanden of jaren voordat bioscoopzalen bereid zijn bepaalde films in hun programma op te nemen, en dan vaak niet langer dan voor een paar dagen.

3.6. Er is in Europa een proces van voortgaande concentratie aan de gang, waardoor de filmproduktie en -distributie en de eigendom van bioscoopcomplexen steeds meer in handen van een paar grote maatschappijen komen. Bovendien kunnen deze maatschappijen tevens eigenaar zijn van grote televisiestations: de kleine onafhankelijke producent dreigt dus steeds meer onoverkomelijke moeilijkheden te ondervinden bij het exploiteren van zijn eigen produkties, die daardoor niet meer rendabel zijn. Dit veroorzaakt nieuwe problemen voor producenten en filmmakers, omdat zij voor daaropvolgende produkties nog moeilijker geld los zullen kunnen krijgen. Er komt dus een funest mechanisme op gang, met aan de ene kant concentratie en aan de andere kant grote zwakheden.

3.7. De oprichting van een Garantiefonds moet derhalve worden toegejuicht, niet in de laatste plaats omdat het de cultuurindustrie en met name de audiovisuele produktie weer op de politieke agenda zet.

3.8. Het succes van bioscoopprodukties hangt af van de creativiteit, maar ook van de hoeveelheid financiële middelen die de samenleving bereid is in deze sector te investeren.

3.9. Het lijdt geen twijfel dat een doeltreffend Europees beleid voor de audiovisuele sector zich niet alleen moet baseren op de culturele kwaliteit van de produkten, maar ook op de mogelijkheden om de investeringen lonend te maken, zodat weer nieuwe investeringen worden gestimuleerd. Dit kan worden bereikt door de circulatiemogelijkheden van Europese audiovisuele produkten in bioscoopzalen, op t.v. en via verkoop en verhuur van videocassettes, te vergroten. Zo niet, dan zal de Europese film steeds meer genoegen moeten nemen met steeds kleinere marktsegmenten, terwijl de toenemende vraag naar programma's juist interessante perspectieven biedt voor de hele audiovisuele sector.

3.9.1. Het Garantiefonds kan er met zijn selectiecriteria dan ook voor zorgen dat filmmakers en producenten meer en meer aandacht schenken aan de verwachtingen van het publiek, om zeker te zijn van een positief rendement.

3.10. Een ander pluspunt is de impuls die van het Fonds kan uitgaan voor nieuwe particuliere investeringen in de audiovisuele sector en voor de consolidering van film- en televisiemaatschappijen. Zo kan het Fonds ertoe bijdragen een sterke Europese audiovisuele industrie op te bouwen die in staat is aan de groeiende binnenlandse vraag te voldoen en op de internationale markt met de Amerikaanse "reuzen" te concurreren.

3.11. Veelbetekenend is ook de voorwaarde waaraan de projecten moeten voldoen om voor steun uit het Fonds in aanmerking te komen: mogelijkheden voor verspreiding op de Europese en internationale markt. Hiermee kunnen culturele beperkingen worden overwonnen en wordt de produktie van groots opgezette audiovisuele werken gestimuleerd.

4. Conclusies

4.1. In de eerste plaats moeten vraagtekens worden geplaatst bij de financieringsbron, aangezien het bedrag van 90 miljoen ecu in mindering zou worden gebracht op het reeds tot 310 miljoen ecu teruggebrachte bedrag voor Media II. Het ESC stelt dan ook voor het Garantiefonds tot een autonome post op de communautaire begroting te maken.

4.2. Ook de toereikendheid van de financiering in verhouding tot de ambities van het Garantiefonds is twijfelachtig. Het gaat er niet zozeer om na te gaan of 90 miljoen ecu voldoende is of niet, maar of het feit dat zowel filmmaatschappijen als televisieproducenten hierop aanspraak kunnen maken, geen versnippering van schaarse geldmiddelen in de hand werkt. In hoofdstuk C, paragraaf 1, derde alinea van het Commissiedocument staat zelfs een opmerking waaruit kan worden opgemaakt dat prioriteit moet worden gegeven aan televisiefilms.

4.3. De doelgroep van het Fonds moet beter worden omschreven; er moet een keuze worden gemaakt, door òfwel de grote producenten te steunen die de concurrentie met de Amerikaanse produkties aankunnen, òfwel de kleine onafhankelijke producenten en filmmakers die het beste van de Europese cultuur vertegenwoordigen en die de afgelopen decennia met hun absolute meesterwerken een plaats op de wereldmarkt hebben weten te veroveren.

4.4. De kleine en middelgrote produktiemaatschappijen zouden moeten worden gesteund; door projecten voor meerdere films te stimuleren kunnen eventuele "flops" tegen succesfilms worden weggestreept en blijven de risico's zoveel mogelijk beperkt.

4.5. Hierbij moet worden bedacht dat het niet noodzakelijk de grote en dure produkties zijn die het meeste succes op de internationale markt hebben; kijk maar naar de enorme flops van (meestal Amerikaanse) films die tientallen miljoenen dollars hebben gekost, en naar het succes van Europese kwaliteitsfilms, die met zeer beperkte financiële middelen tot stand zijn gekomen.

4.6. Bovendien moet de nadruk op de culturele waarde van de hele operatie worden gelegd, en op de economische voordelen van programma's waarmee de stroom van commerciële produkten het hoofd kan worden geboden. Ook in dit opzicht zou het Garantiefonds zich tot bioscoopfilms moeten beperken en audiovisuele produkties, series en films die uitsluitend voor vertoon op televisie zijn bedoeld van steun moeten uitsluiten.

4.7. Aangezien de distributie en verspreiding van Europese speelfilms veel te wensen over laat, zou het verstandig zijn een aanzienlijk deel van de middelen uit het Garantiefonds voor het oprichten van Europese distributiemaatschappijen te reserveren.

4.8. Speciale aandacht dient uit te gaan naar debuterende filmmakers, voor wie een deel van de dekking zou moeten worden gereserveerd.

4.9. Aangezien de middelen beperkt zijn, moet worden gekeken of het mogelijk is financieringsmarge vast te stellen tussen 20 en 50 %. Het Garantiefonds kan dan voor een groter aantal produkties worden gebruikt, zodat het risico voor investeerders wordt beperkt en meer banken bereid zullen zijn aan de projecten deel te nemen.

4.10. De eventuele kosten van herverzekering van de financieringsrisico's moeten niet worden gedragen door degenen voor wie het Garantiefonds is bestemd, maar door het Fonds zelf, omdat de financiering anders veel van haar nut zou verliezen.

4.11. Ten slotte is het van belang dat het Garantiefonds pas vergoedt nadat alle andere uitgavenposten zijn gedekt, en niet eerder.

Brussel, 24 april 1996.

De voorzitter

van het Economisch en Sociaal Comité

C. FERRER

() PB nr. C 41 van 13. 2. 1996, blz. 8.