Verslag van de Commissie

Antwoorden van de lidstaten op het jaarverslag 2000 van de Rekenkamer

(2002/C 155/02)

1. INLEIDING

1. In overeenstemming met artikel 276, lid 3, van het Verdrag en artikel 89, lid 8, van het Financieel reglement, wil de Commissie in dit follow-upverslag de maatregelen beschrijven die zij heeft genomen naar aanleiding van de opmerkingen bij de besluiten tot het verlenen van kwijting en andere opmerkingen van het Parlement in verband met het verrichten van uitgaven, en naar aanleiding van de door de Raad goedgekeurde opmerkingen bij de aanbevelingen betreffende de kwijting.

Sinds de Europese Raad van Dublin van 1996 verzoekt de Commissie, in het kader van haar conclusies inzake financieel beheer, de lidstaten om te antwoorden op de opmerkingen die de Rekenkamer in haar jaarlijks verslag en haar speciale verslagen maakt en te melden welke corrigerende maatregelen zij hebben kunnen nemen. Deze vullen de door de Commissie genomen maatregelen aan.

2. De Rekenkamer heeft op 13 november 2001 zijn Jaarverslag 2000 ingediend bij het Europees Parlement. Op dezelfde dag heeft zij haar verslag voorgesteld aan het begrotingscomité van de Raad overeenkomstig een overeenkomst die op 8 juni 2001 was gesloten tijdens de vergadering van de Groep van Persoonlijke Vertegenwoordigers (GPV) van de ministers van financiën. Toen was namelijk afgesproken dat de lidstaten meer tijd zouden hebben om hun reacties op het jaarverslag te sturen, indien de opmerkingen van de Rekenkamer sneller zouden worden voorgesteld. Daarom heeft de Commissie op 13 november 2001 een brief toegezonden aan alle permanente vertegenwoordigers waarin hun werd gevraagd haar deze antwoorden vóór einde december 2001 te bezorgen.

3. Bij het verzoek van de Commissie was een in nauwe samenwerking met de Rekenkamer opgestelde vragenlijst gevoegd met het oog op coherente en geharmoniseerde nationale bijdragen. Deze lijst omvatte algemene vragen in verband met de gemeenschappelijk beheerde sectoren, een lijst van de expliciete vermeldingen van de betrokken lidstaat in het jaarverslag en een opsomming van de fouten in verband met de DAS (betrouwbaarheidsverklaring) die deze lidstaat betreffen. Bij het opstellen van dit algemeen kader hadden de Commissie en de Rekenkamer een dubbel doel:

- Enerzijds moesten de lidstaten zich kunnen uitspreken over de belangrijkste opmerkingen van de Rekenkamer. Afgezien van de inlichtingen die bij audits worden verstrekt (antwoorden op sectorale brieven) worden de lidstaten immers niet erg betrokken bij de opstelling van het jaarverslag, hoewel zij bij de belangrijkste beheerders van de communautaire middelen horen. Daarom is de lidstaten verzocht hun antwoord in te dienen op de punten in het verslag die hen rechtstreeks aanbelangen (expliciete vermeldingen, DAS-fouten) en zich uit te spreken over de meer algemene opmerkingen van de Rekenkamer over de gemeenschappelijk beheerde sectoren.

- Anderzijds konden deze lidstaten hun antwoorden gebruiken om de antwoorden van de Commissie op de opmerkingen van de Rekenkamer aan te vullen of te verklaren. In dit verband moesten hun antwoorden aanvullende gegevens bevatten over de gevallen die rechtstreeks op nationaal niveau worden beheerd. Dit is ook een gelegenheid om instemming te betuigen met de aanbevelingen van de Rekenkamer of om deze aan te vechten.

4. Onderhavig verslag is derhalve opgesteld op basis van de bijdragen van de lidstaten. Er dient op te worden gewezen dat deze ondanks de instelling van een algemeen kader vrij heterogeen blijven, zowel formeel als inhoudelijk. Toch kunnen in een algemene analyse (2) de meest in het oog springende aspecten in de antwoorden van de lidstaten worden geschetst. Voorts blijkt uit een analyse van deze antwoorden per rubriek van de financiële vooruitzichten (3) dat de lidstaten bijzondere aandacht hadden voor bepaalde werkgebieden.

2. ALGEMENE ANALYSE

Hoewel de bijdragen van de lidstaten in hoofdzaak betrekking hebben op de delen van het verslag die hen rechtstreeks betreffen, komen in een algemene analyse twee hoofdkenmerken naar voren. Enerzijds beoordelen de lidstaten de opmerkingen en conclusies van de Rekenkamer op genuanceerde wijze. Anderzijds blijven de voorgestelde of goedgekeurde corrigerende maatregelen beperkt tot een betere tenuitvoerlegging van de bestaande beheers- en controlestelsels.

2.1. De lidstaten stemmen, mits nuanceringen, in met de algemene vaststellingen van de Rekenkamer

Twee soorten antwoorden kunnen worden vastgesteld: die op de algemene vragen en die op de opmerkingen aan specifieke lidstaten:

- De lidstaten betwisten over het algemeen de betrouwbaarheidsverklaring noch de algemene vaststelling van de Rekenkamer dat er aanzienlijke tekortkomingen blijven bestaan en dat nog inspanningen nodig zijn, ook op nationaal vlak. Zowel het kwantitatief gedeelte van de betrouwbaarheidsverklaring (aantal fouten) als het auditresultaat van de stelsels worden met de conclusies van de Rekenkamer aanvaard. Hoewel de belangrijkste door de Rekenkamer geverifieerde stelsels (het geïntegreerd beheers- en controlesysteem - GBCS - in de landbouwsector, Verordening (EG) nr. 2064/97 in de sector van de Structuurfondsen) in het algemeen bevredigend worden geacht, erkennen de lidstaten dat de tenuitvoerlegging van dit rechtskader zou kunnen worden verbeterd.

- Wanneer de opmerkingen van de Rekenkamer evenwel rechtstreeks betrekking hebben op hun eigen beheer, betwisten vele lidstaten de resultaten of conclusies van de Rekenkamer. Deze onenigheid valt bijzonder op bij de fouten. Hoewel niet op alle fouten is gereageerd, blijken de ontvangen bijdragen een hoog aantal betwistingen te bevatten. In totaal zijn 109 fouten gemeld aan de lidstaten; in 70 % van de gevallen kwam er een antwoord. Hierin betwisten de lidstaten een derde van de fouten op landbouwgebied en een kwart bij de structuurmaatregelen, wat betekent dat een kwart van alle door de Rekenkamer ontdekte fouten van de lidstaten wordt aangevochten. In hun antwoorden betwisten de lidstaten de feiten of de interpretatie van het regelgevend kader door de Rekenkamer. Uit deze betwisting van de opmerkingen van de Rekenkamer blijkt een zekere tegenspraak met de algemene aanvaarding van de betrouwbaarheidsverklaring en de kritiek op het feit dat het aantal fouten hoog blijft. Bovendien achten bepaalde lidstaten twee aspecten van de DAS-methode twijfelachtig. Zij gaan er impliciet van uit dat de Rekenkamer niet voldoende rekening houdt met hun antwoorden of opmerkingen. Dit komt omdat er geen contradictoire fase is, daar de beschikbare tijd erg beperkt is. Belangrijker is dat bepaalde lidstaten van mening zijn dat de Rekenkamer algemene conclusies trekt op grond van kleine verrichtingen, waarbij vaak bijzonder kleine fouten voorkomen.

2.2. Een beperkt aantal hervormingen en geen fundamentele herziening

Gelet op de omvang van het gezamenlijk beheerde gedeelte van de communautaire begroting, ligt de oplossing voor de door de Rekenkamer ontdekte fouten grotendeels in maatregelen op nationaal niveau. Daarom is de lidstaten verzocht de genomen of geplande corrigerende maatregelen voor te stellen, zowel detailoplossingen als maatregelen met het oog op de tenuitvoerlegging van beheers- en controlesystemen. Bovendien wensten de lidstaten hun overwegingen uit te breiden tot de hervormingen die volgens hen op communautair vlak moet worden uitgevoerd.

2.2.1. De nationale hervormingen en corrigerende maatregelen

Eerst moet worden aangestipt dat de meningsverschillen tussen de lidstaten en de Rekenkamer verklaren dat niet voor alle ontdekte problemen maatregelen zijn genomen.

Indien de lidstaten de kritiek van de Rekenkamer aanvaarden, worden hoofdzakelijk drie soorten maatregelen genomen:

- Een bijstelling van de beheers- en controlesystemen indien deze ontbraken, onvoltooid waren of gebreken vertoonden. Zo wordt op landbouwgebied het GBCS (Geïntegreerd beheers- en controlesysteem voor de landbouw) verder ten uitvoer gelegd, bijvoorbeeld door de instelling of de verbetering van de voor de goede werking hiervan noodzakelijke instrumenten (gegevensbanken zoals het wijnbouwregister in Griekenland, strengere controles ter plaatse in Nederland, verbetering van het veeregister in Ierland,...). Voorts hebben verscheidene lidstaten die regelmatig af te rekenen hebben met problemen in verband met de extra heffing voor melk, maatregelen genomen om tegemoet te komen aan de kritiek van de Rekenkamer (Griekenland, Italië).

- Een poging tot verduidelijking met het oog op een betere tenuitvoerlegging van de bestaande procedures. Vele lidstaten hebben in hun streven naar een uniforme en doelmatige toepassing van de communautaire voorschriften gezorgd voor handboeken, verklaringen en opleidingen. Deze inspanning gaat in de regel gepaard met een verduidelijking van de bevoegdheden binnen de nationale overheidsdiensten en een herziening van de interne procedures teneinde de efficiëntie hiervan te verhogen. In dit verband zijn maatregelen genomen zoals die met betrekking tot de uit te voeren controles op het gebied van de structuurfondsen (tenuitvoerlegging van Verordening (EG) nr. 2064/97 in Frankrijk, Zweden en Nederland) of de toepassing van antidumpingrechten (Portugal, Verenigd Koninkrijk, Zweden).

- In enkele gevallen hebben lidstaten hun interne wetgeving grondiger herzien. Zo zijn in Griekenland en Zweden de nationale regelgevingen die leidden tot inhoudingen op de rechtstreekse steun aan landbouwers, opgeheven naar aanleiding van herhaaldelijke opmerkingen van de Rekenkamer.

- Tot de maatregelen die de lidstaten plannen of genomen hebben, behoort ook een bijzonder initiatief van Nederland: het onderzoekt een wetsontwerp tot verduidelijking en ordening van de verantwoordelijkheidsketen tussen de centrale regering en de organen die communautaire middelen beheren. Dit wetsontwerp draait rond drie essentiële bepalingen: een algemeen recht van de regering op informatie over de beheerde kredieten, de toekenning van macht aan de regering om overheidsorganen die deze middelen beheren, regels voor te schrijven en haar bevoegdheid om corrigerende maatregelen te nemen zodra de staat verantwoordelijk kan worden gehouden voor het beheer van deze overheidsorganen.

2.2.2. Geplande specifieke hervormingen op communautair niveau

De lidstaten stellen in hun antwoorden dat de communautaire regelgeving in het algemeen bevredigend is en een overwegend geschikt geacht rechtskader biedt. Enkele lidstaten verlangen evenwel specifieke hervormingen, vooral wanneer reeds een herziening van de bestaande regelgeving gepland is. Op landbouwgebied geldt dit met name voor de GMO's voor groenten en fruit (Frankrijk en Portugal) en voor schapen en geiten (Verenigd Koninkrijk). Wat de personeelsuitgaven betreft, willen verscheidene lidstaten dat rekening wordt gehouden met de door hen uitgedrukte standpunten, zoals het belang van verdienste voor de bezoldiging (Frankrijk), het terug in overweging nemen van het beginsel van levenslange werkgelegenheid (Zweden) of van de aanwervingsprocedure (Duitsland). Deze verzoeken gaan evenwel meestal uit van een beperkt aantal lidstaten en er lijkt geen meerderheid te zijn voor de een of andere bepaalde maatregel.

Verscheidene lidstaten hebben tevens vermeld dat zij bijzondere aandacht schenken aan het hervormingsproces van de Commissie, in het bijzonder de herziening van het Financieel Reglement. Hoewel in de nationale bijdragen niet expliciet een standpunt wordt ingenomen over het voorstel van de Commissie, wordt hiervan verwacht dat het de toestand aanzienlijk zal verbeteren en vele door de Rekenkamer ontdekte tekortkomingen zal oplossen.

2.2.3. Versterking van de coördinerende taak van de Commissie in de gezamenlijk beheerde sectoren

De meeste lidstaten zijn van oordeel dat de moeilijkheden en fouten die zijn ontdekt bij het nationale beheer, in grote mate voortvloeien uit de complexiteit van de communautaire regelgeving. Deze complexiteit - en volgens sommige lidstaten ook de instabiliteit van de regelgeving - zou aanleiding geven tot foutieve interpretaties en derhalve tot onregelmatige praktijken. Daarom dringen de meeste lidstaten aan op twee complementaire maatregelen:

- Vereenvoudiging en verduidelijking van de communautaire regelgeving, waardoor de taak van de beheersorganen en de eindbegunstigden zou worden verlicht. In dit verband wordt de recente hervorming van de regelgeving met betrekking tot het GBCS beschouwd als een goed voorbeeld, of toch zeker als een belangrijke stap in de goede richting. Veelbetekenend is dat de meest geviseerde teksten net die zijn op de uitvoering waarvan de Rekenkamer het vaakst kritiek had en waarop de antwoorden van de lidstaten op het jaarverslag van de Rekenkamer vooral betrekking hebben (antidumpingrechten, GBCS, normen en methodes van de krachtens Verordening (EG) nr. 2064/97 ingestelde controles).

- Naast deze vereenvoudiging verwachten vele lidstaten dat de Commissie hun zou helpen door interpretatie, coördinatie en informatie, bijvoorbeeld over beste praktijken. Door de Commissie nauwer bij het gezamenlijk beheer te betrekken, zouden de bestaande regels homogener en correcter kunnen worden toegepast.

3. ANALYSE PER SECTOR

3.1. Eigen middelen

Twee punten van het jaarverslag hebben op het gebied van de eigen middelen betrekking op de lidstaten: de antidumpingmaatregelen en het voeren van de specifieke boekhouding in de lidstaten (B-boekhouding).

3.1.1. Antidumpingrechten

De Rekenkamer heeft de aandacht gevestigd op de tekortkomingen van verscheidene lidstaten, in het bijzonder in verband met de controles, de inning achteraf van rechten en de onbevredigende follow-up van meldingen in het kader van de wederzijdse bijstand.

De lidstaten hebben de kritiek van de Rekenkamer in het algemeen aanvaard en hebben maatregelen aangekondigd waarmee zij de belangrijkste ontdekte problemen willen rechtzetten. Ierland wees er evenwel op dat uit een inspectie door de Commissie bleek dat zijn praktijk voldoet.

Gedurende de voorbije twee jaar heeft Frankrijk beslist het optreden van de douane meer te richten op de controle van de antidumpingrechten. Ook het Verenigd Koninkrijk, Duitsland en Portugal hebben besloten maatregelen te nemen om de door de Rekenkamer ontdekte problemen aan te pakken, met name door een herziening van de interne procedures. Deze zou moeten leiden tot een sterker beheer en een betere inning van de antidumpingrechten (Verenigd Koninkrijk), een grondigere controle, meer gebaseerd op risicoanalyse, (Portugal) en een betere verwerking van in het kader van de wederzijdse bijstand ontvangen meldingen (Duitsland, Verenigd Koninkrijk). Voorts zouden er dankzij vorming en voorlichting minder problemen moeten ontstaan. Zweden heeft besloten de bevoegdheden inzake achteraf geïnde antidumpingrechten binnen zijn nationale en regionale overheidsdiensten te verduidelijken.

Italië is daarentegen van mening dat de controles die het uitvoert, voldoen.

Nederland wijst erop dat het de gevraagde richtsnoeren voor de toepassing van antidumpingrechten bij opeenvolgende verkopen niet heeft ontvangen.

3.1.2. Specifieke boekhouding

De opmerkingen van de Rekenkamer hebben hoofdzakelijk betrekking op twee aspecten: tekortkomingen bij het voeren van de specifieke boekhouding en een kritiek op de opname van bepaalde bedragen in de B-boekhouding. In dit verband heeft de Rekenkamer erop gewezen dat tegen verscheidene lidstaten inbreukprocedures zouden kunnen worden geopend.

De houding van de betrokken lidstaten varieert:

Sommige aanvaarden de kritiek en hebben corrigerende maatregelen genomen of zullen dit doen. Zo wijst het Verenigd Koninkrijk erop dat een de vastgestelde problemen vóór 31 maart 2002 zouden kunnen worden opgelost dankzij een plan tot verbetering. Nederland is zijn manier waarop bedragen in de boekhouding worden opgenomen aan het herzien om vast te stellen in welke zin deze niet in overeenstemming is met de regelgeving en of dit ertoe leidt dat middelen laattijdig ter beschikking van de Commissie worden gesteld.

Denemarken is daarentegen van oordeel dat zijn boekhoudpraktijk niet in tegenspraak is met de communautaire regelgeving en stelt een tekstinterpretatie voor, met name van Verordening (EEG, Euratom) nr. 1552/89 van de Raad en Verordening (EG) nr. 1150/2000 van de Commissie, die afwijkt van die van de Commissie en de Rekenkamer. Dezelfde lidstaat deelt het standpunt van de Rekenkamer niet en is van mening dat de douaneschulden die uit transitverrichtingen voortvloeien, onder de B-boekhouding vallen, zolang de hiermee gemoeide bedragen niet zijn geïnd. Oostenrijk en Duitsland zijn het hiermee eens en vinden in het bijzonder dat de lidstaten niet kan worden verplicht middelen over te dragen die zij niet eerst hebben ontvangen. Tegen de laatst vermelde lidstaat loopt momenteel een inbreukprocedure met betrekking tot het voeren van de specifieke boekhouding, maar hij is van oordeel dat zijn praktijk in overeenstemming met de regels is.

3.1.3. BTW

Slechts twee lidstaten, Duitsland en Italië, hebben een standpunt ingenomen over kwesties in verband met de BTW; de Commissie vermeldt in een verslag problemen bij de heffing van de BTW in deze beide landen. Italië heeft dit punt niet vermeld, maar heeft het over de moeilijkheden bij de administratieve samenwerking, waaruit blijkt hoe complex de regelgeving is en dat deze moet worden gewijzigd, zoals overigens is gepland.

Duitsland wijst daarentegen op zijn standpunt in verband met de verklaringen van de Commissie. Het is in het bijzonder van mening dat de analyse van de Commissie berust op een theoretische berekening van de invorderbare BTW, waarvan Duitsland de geldigheid aanvecht, omdat hierdoor een aanzienlijk verschil ontstaat tussen de met behulp van deze indicator berekende theoretische BTW en de bedragen die reëel kunnen worden geïnd.

3.2. Gemeenschappelijk landbouwbeleid

3.2.1. Het geïntegreerd beheers- en controlesysteem (GBCS)

Alle lidstaten delen het standpunt van de Rekenkamer dat het GBCS een goed systeem is, dat van cruciaal belang is voor het goed beheer van de landbouwuitgaven die hieronder vallen. Toch zijn verscheidene lidstaten van oordeel dat verbeteringen nodig zijn om de tenuitvoerlegging van dit systeem op nationaal niveau te vergemakkelijken. Vijf lidstaten (Denemarken, Frankrijk, Nederland, het Verenigd Koninkrijk en Zweden) zijn de mening toegedaan dat verder moet worden vereenvoudigd om de interpretatie van de regelgeving te vergemakkelijken en een aantal van de op nationaal niveau ontdekte fouten te voorkomen. Twee lidstaten (Frankrijk en Nederland) zij bovendien van oordeel dat de Commissie meer bijstand zou moeten verstrekken en zich meer zou moeten aantrekken van haar coördinerende rol.

Voorts hebben verscheidene lidstaten erop gewezen dat zij corrigerende maatregelen hebben genomen ten aanzien van de vastgestelde onregelmatigheden. Dat is met name het geval voor Nederland (strengere controles ter plaatse, verbetering van de gegevensbank) en Oostenrijk (instelling van een centrale server, verbetering van het beheerssysteem voor uitgaven in verband met plattelandsontwikkeling).

3.2.2. Goedkeuring van de rekeningen

In het hoofdstuk betreffende de goedkeuring van de rekeningen analyseert de Rekenkamer de beslissingen van de Commissie en stelt zij vast dat er problemen zijn op nationaal vlak. In enkele belangrijke gevallen delen de lidstaten het standpunt van de Commissie niet:

- De Rekenkamer en de kwijtinggevende autoriteit hebben in het bijzonder aandacht geschonken aan de vlassector. Naast de fraudegevallen ging het ook om de vlascultuur in het Verenigd Koninkrijk. Deze lidstaat verklaart dat hij het niet eens is met de conclusies van de Rekenkamer, die vindt dat de op Brits grondgebied gekweekte vlasvariëteit niet in aanmerking komt voor subsidie. De Britse autoriteiten zijn evenwel van mening dat zij de regelgeving betreffende de experimentele variëteiten ten volle hebben nageleefd, vooral omdat zij de vereiste testen voor de opname in de gemeenschappelijke catalogus van plantenrassen hebben uitgevoerd. Wat het gebrek aan afzetmarkten voor deze cultuur betreft, merkt het Verenigd Koninkrijk op dat beperking op de bebouwde oppervlakte pas zijn ingevoerd bij Verordening (EG) nr. 1673/2000. Spanje wenste zich niet rechtstreeks te uiten over de opmerkingen van de Rekenkamer en verklaarde enkel dat het de antwoorden op het voorstel tot financiële correctie van de Commissie en op het verslag van OLAF aan het opstellen was.

- Betaalorganen. De Rekenkamer stelt vast dat sommige van deze organen teveel fouten maken, maar enkele lidstaten bestrijden dit. Zo is Frankrijk van oordeel dat de Rekenkamer soms een alarm, d.w.z. de ontdekking van een onregelmatigheid die aanleiding geeft tot administratieve controles, als een fout heeft aangerekend. Volgens de Rekenkamer schieten sommige organen ook tekort bij de inning van schuldvorderingen. Het Verenigd Koninkrijk verklaart dat het terzake corrigerende maatregelen heeft genomen, terwijl Spanje de kritiek ongegrond acht op basis van een positieve audit door de Commissie.

- Tenuitvoerlegging van de controles en follow-up van het controlespoor. De Rekenkamer heeft controleproblemen in de lidstaten in aanmerking genomen, evenals de behandeling hiervan door de Commissie, vooral wat forfaitaire correcties betreft. Zonder zich uit te spreken over dit laatste punt, heeft een lidstaat (Denemarken) verklaard het niet eens te zijn met de door de Rekenkamer gemaakte analyse van zijn controles in het kader van de uitvoerrestituties. Hij beweert dat de moeilijkheden die de opmerking van de Rekenkamer hebben uitgelokt, zijn opgelost door specifieke maatregelen. Een andere lidstaat (Portugal) erkent dat de kritiek van de Rekenkamer terecht is en heeft de nodige maatregelen genomen om de kwaliteit van de controles te verzekeren (register voor schapen en geiten, instelling van één controlesysteem voor de communautaire steunmaatregelen, invoering van een systeem voor de registratie en identificatie van rundvee, dat in maart 2001 operationeel is verklaard). Griekenland heeft maatregelen genomen om de betalingswijze voor de rechtstreekse steun te wijzigen (bankoverschrijvingen) om te zorgen voor een toereikend controlespoor.

3.2.3. Follow-up van eerdere opmerkingen

In verband met de GMO schapen- en geitenvlees drukken verscheidene lidstaten, waaronder Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk hun tevredenheid uit over de hervormingen waartoe de Commissie het initiatief heeft genomen. Zo lijken deze lidstaten in te stemmen met de wijziging van de manier waarop de steun, die forfaitair zou moeten worden, wordt vastgelegd.

De standpunten over de GMO groenten en fruit lijken gematigd. Zo delen verscheidene lidstaten (Frankrijk, Portugal) het standpunt van de Rekenkamer dat de regeling opnieuw moet worden hervormd. Frankrijk wil de concurrentieproblemen oplossen, terwijl Portugal van oordeel is dat de producentenorganisaties een grotere rol moeten spelen. Nederland neemt gewoon nota van de opmerkingen van de Rekenkamer en vindt dat met de hervorming van 1996 de doelstelling is bereikt om de uitgaven voor het uit de markt nemen te verminderen. Spanje ten slotte is het op vele punten niet eens met de kritiek van de Rekenkamer, in het bijzonder wat betreft het tekortschieten van de controles of bepaalde incoherenties (tegenstelling tussen steun voor het uit de markt te nemen en productiesteun).

Wat het Speciaal verslag aardappel- en graanzetmeel betreft, is Nederland van mening dat het over een gepast controlesysteem beschikt.

3.2.4. Andere kwesties op landbouwgebied

De Commissie is in grote mate bevoegd voor het begrotingsbeheer. Sommige lidstaten hebben evenwel hun mening willen uiten over de extra melkheffing (verlaging van voorschot). Portugal is van oordeel dat het belang van de opmerking van de Rekenkamer die dit land betreft, moet worden gerelativeerd, aangezien deze slechts betrekking heeft op een bijzonder beperkt deel van zijn op de Azoren gevestigde productie, waarvoor trouwens geen extra melkheffing wordt geïnd. Griekenland wijst erop dat terzake vooruitgang is geboekt: 92 % van de in 2000 verschuldigde bedragen zijn geïnd. Spanje vindt niet dat het op dit gebied problemen heeft en wijst erop dat het beroep heeft aangetekend bij het Hof van Justitie in verband met het bedrag van de door de Commissie besloten financiële correcties.

3.2.5. Specifieke beoordelingen in het kader van de DAS/DAS-fouten

De lidstaten worden herhaaldelijk vermeld in de specifieke opmerkingen in het kader van de DAS. De Rekenkamer neemt zo het resultaat van de audit die zij op een steekproef heeft uitgevoerd, op systematische wijze over.

In totaal hebben de lidstaten gereageerd op 53 fouten, terwijl de Rekenkamer 68 significante fouten had gevonden. Deze reacties zijn van drieërlei aard:

3.2.5.1. In bepaalde gevallen betwisten de lidstaten conclusies van de Rekenkamer in hun geheel of ten dele

Van de 53 ontvangen antwoorden zijn er 18, waarin opmerkingen van de Rekenkamer in hun geheel of ten dele worden betwist. In deze 18 gevallen weerleggen de lidstaten de door de Rekenkamer ontdekte feiten of haar interpretatie van de desbetreffende regelgeving:

- De lidstaten betwisten de feiten. Zo zijn sommige lidstaten van mening dat in de zes gevallen van te hoge declaratie van landbouwoppervlakten de Rekenkamer niet alle relevante aspecten in aanmerking heeft genomen of fouten heeft gemaakt (meerekenen van hagen, gewijzigde toewijzing van percelen); ofwel maken zij voorbehoud, omdat zij vinden dat zij de conclusies van de controleurs moeten verifiëren. In andere gevallen bestrijden zij de beweringen van de Rekenkamer. Zo is Frankrijk van oordeel dat het de gepaste sancties heeft opgelegd voor een laattijdige levering van voedselhulp aan Rusland. Portugal vindt dat het het vereiste aantal controles in de olijfoliesector heeft uitgevoerd.

- De lidstaten zijn van oordeel dat zij de Gemeenschapswetgeving hebben nageleefd. Sommige lidstaten interpreteren de communautaire regelgeving anders dan de Rekenkamer. Daarom vinden zij dat bij bepaalde transacties geen fouten zijn voorgekomen. Daarbij gaat het vooral om gevallen met betrekking tot steun voor gedroogde voedergewassen of bananen in Frankrijk of tot heffingen voor topografische metingen van percelen in Zweden.

3.2.5.2. In de meeste gevallen wordt de kritiek aanvaard en worden corrigerende maatregelen genomen

- In de meeste (35) andere gevallen nemen de lidstaten de nodige corrigerende maatregelen: hervorming van hun beheersprocedures (Frans interministerieel rondschrijven met betrekking tot de steun voor openbare opslag van melk), instelling van de nodige instrumenten voor beheer en controle (olijventeeltkadaster in Griekenland, 5 gevallen), financiële maatregelen (invordering, afwijzing van steunaanvragen) of wijziging van de regelgeving (afschaffing van inhoudingen op rechtstreekse steun aan landbouwers in Griekenland, 14 gevallen).

- In enkele gevallen wijzen lidstaten (Frankrijk, Verenigd Koninkrijk) erop dat geen correctie nodig is voor nochtans gegronde vaststellingen van de Rekenkamer. Dat geldt vooral voor gevallen van een te hoge declaratie met een zo geringe afwijking dat zij vallen onder de foutenmarge of geen werkelijke financiële gevolgen hebben.

3.2.5.3. Betwisting van de methodes van de Rekenkamer

Enkele lidstaten zijn van oordeel dat de vaststellingen van de Rekenkamer moeten worden genuanceerd, vooral wat betreft de te hoge declaraties van landbouwoppervlakten.

Frankrijk, Zweden en Denemarken wijzen erop dat de Rekenkamer een andere meetmethode hanteert dan voor de berekening van de steun wordt gebruikt. De drie betrokken lidstaten onderstrepen dat controles betrekking moeten hebben of bedrijven en niet op afzonderlijke percelen (verscheidene fouten bij percelen kunnen binnen een bedrijf worden gecompenseerd). Zo verklaart Zweden dat het bij controles die op 155000 ha betrekking hadden, slechts een afwijking van 0,8 met de aangegeven oppervlakten heeft vastgesteld. Zweden trekt deze redenering door en vindt dat moeilijk algemene conclusies over geleden verliezen of de algemene aard van te hoge declaraties kunnen worden getrokken op grond van een extrapolatie. Het wijst op de beperkte relevantie hiervan en benadrukt dat slechts weinig controles zijn utgevoerd (enkele tientallen percelen op Europese schaal).

3.3. Structurele maatregelen

De antwoorden van de lidstaten op het Jaarverslag van de Rekenkamer handelen vooral over drie onderwerpen.

3.3.1. Tenuitvoerlegging van de controles - Verordening (EG) nr. 2064/97

De Rekenkamer heeft verscheidene bedenkingen geuit over de tenuitvoerlegging van Verordening (EG) nr. 2064/97 betreffende de financiële controle door de lidstaten op door de Structuurfondsen medegefinancierde verrichtingen, met name in het kader van haar specifieke beoordelingen in verband met de DAS en het Speciaal verslag 10/2001.

Alle lidstaten hebben in hun antwoorden gewezen op voordelen van deze regelgeving, die ervoor moet zorgen dat de kredieten voor de structuurfondsen op regelmatige wijze worden gebruikt.

3.3.1.1. De doelstelling om 5 % van de uitgaven te controleren

De meeste lidstaten zijn van oordeel dat de controledoelstelling van 5 % is bereikt of zal worden bereikt vóór de op eind juni 2002 vastgelegde uiterste termijn. Sommigen, zoals het Verenigd Koninkrijk, wijzen erop dat ze zelfs verder zijn gegaan dan in de regelgeving vereist. Anderen, zoals Griekenland, waarover de Rekenkamer opmerkt dat de vereiste controles pas in de lente 2001 zijn begonnen, hebben zich ertoe verbonden deze binnen de voorgeschreven termijn te voltooien. Ierland heeft de kritiek van de Rekenkamer dat de controles de betalingen aan de eindbegunstigden niet bestreken, erkend. Om hieraan tegemoet te komen heeft het een beroep gedaan op een onafhankelijk controleur om deze controles uit te voeren en, met het oog op de toekomst, de voorschriften voor de bevoegde overheidsdiensten gewijzigd.

3.3.1.2. De kwaliteit van de controles en de gebruikte methode

De Rekenkamer merkt op dat er problemen zijn bij de interpretatie van de regelgeving in verband met de te gebruiken methode (omvang en samenstelling van de steekproef, risicoanalyse, onvoldoende bewijsstukken...). Enkele lidstaten (Griekenland, Nederland, Verenigd Koninkrijk, Zweden) geven toe dat zij problemen hebben gehad die te maken hadden met de complexiteit en een zekere onnauwkeurigheid van de verordening, maar ook met het feit dat zij met terugwerkende kracht geldig is. Toch menen deze lidstaten dat zij voortaan de gepaste controles kunnen uitoefenen of zelfs de voorschriften overtreffen (Verenigd Koninkrijk). Er zijn inderdaad inspanningen gedaan inzake interpretatie en voorlichting, in het bijzonder in het Verenigd Koninkrijk (actienota), Frankrijk (rondschijven in 1998 en in 2001), Spanje, Nederland en Zweden.

In ieder geval hebben verscheidene lidstaten er de nadruk op gelegd dat de Commissie hierbij meer moet worden betrokken, daar zij hun zou kunnen bijstaan met richtsnoeren of interpretatienota's om te zorgen voor een bevredigende en uniforme toepassing van de regelgeving (Duitsland, Griekenland, Frankrijk, Nederland, Verenigd Koninkrijk, Zweden).

3.3.2. Begin van de programmeringsperiode 2000-2006

De Rekenkamer was van oordeel dat ondanks de instelling van een nieuw regelgevend kader niet alle geplande vorderingen zijn gemaakt, in het bijzonder inzake de vermindering van de goedkeuringstermijn van de programma's. Op deze kritiek hebben de meeste lidstaten geantwoord door te wijzen op de tijd die nodig was om de programma's die onder hun bevoegdheid vielen, goed te keuren. Wat de hervorming zelf betreft, lijken hun standpunten over de regelgeving die van toepassing is op de programmeringsperiode 2000-2006, gematigd.

3.3.2.1. Ontwikkeling van het nieuw regelgevend kader

Sommige lidstaten zijn van mening dat het nieuw regelgevend kader voor verbetering heeft gezorgd op basis van de ervaring uit de periode 1994-1999. Zo is dit kader volgens het Verenigd Koninkrijk eenvoudiger en duidelijker; de vermindering van het aantal programma's van communautair belang is volgens deze lidstaat een vooruitgang. Portugal vindt dat de bepalingen met betrekking tot controles zijn verbeterd. Andere lidstaten, waaronder Oostenrijk en Denemarken zijn terughoudender en menen, zoals de Rekenkamer, dat niet alle verwachte verbeteringen zijn vastgesteld, vooral omdat de regelgeving ingewikkeld blijft en er lange discussies met de Commissie worden gevoerd vóór de goedkeuring van de programma's.

3.3.2.2. Naleving van de termijn van vijf maanden voor de goedkeuring van programma's

Verscheidene lidstaten (Denemarken, Nederland, Verenigd Koninkrijk) hebben erkend dat zij er niet in zijn geslaagd de hun opgelegde termijn na te leven; vertragingen van enkele maanden zijn vastgesteld.

Deze lidstaten wijzen er evenwel op dat zij die vertragingen niet hebben veroorzaakt. De lidstaten die het meest kritisch staan tegenover het nieuw regelgevend kader, zijn van oordeel dat de complexiteit hiervan de oorzaak is van de vertragingen. Andere wijzen op de duur van de voor de voltooiing van de programma's vereiste gesprekken met de Commissie.

Op te merken valt dat sommige lidstaten, zoals het Verenigd Koninkrijk en Spanje, de onderbesteding van de kredieten in 2000 willen verklaren door het feit dat de programma's minder snel dan verwacht zijn goedgekeurd en uitgevoerd. Het Verenigd Koninkrijk is evenwel van oordeel dat deze toestand zal worden rechtgezet en niet de hele programmeringsperiode 2000-2006 zal verstoren. Spanje denkt dat de late betalingen van de in 2000 goedgekeurde programma's een reëel economisch probleem vormen.

3.3.3. Specifieke beoordelingen in het kader van de DAS

De audit van de Rekenkamer had zowel betrekking op de systemen (tenuitvoerlegging van Verordening (EG) nr. 2064/97, zie hierboven) als op de verrichtingen.

De lidstaten hebben geantwoord op 24 van de 41 fouten die hun zijn medegedeeld. Een groot aantal daarvan hadden te maken met niet voor subsidie in aanmerking komende uitgaven, de onderbreking van het controlespoor of het gebrek aan bewijsstukken. In meer dan een kwart van de gevallen betwisten de lidstaten conclusies van de Rekenkamer in hun geheel of ten dele. Zij erkennen bepaalde fouten niet omdat zij de feiten in twijfel trekken of de interpretatie van de toepasselijke regelgeving door de Rekenkamer niet delen.

In de meeste gevallen aanvaarden de lidstaten evenwel na een verificatie de conclusies van de Rekenkamer en nemen zij de gepaste maatregelen. Deze zijn van tweeërlei aard: enerzijds correcties of terugvordering wanneer foutieve betalingen zijn uitgevoerd; anderzijds een hervorming van de beheerssystemen wanneer de ontdekte fout rechtstreeks te maken heeft met hun gebrekkige werking.

3.4. Overige hoofdstukken

3.4.1. Administratieve uitgaven

Enkele lidstaten hebben de personeelsuitgaven willen vermelden om erg uiteenlopende redenen:

- Wijzen op specifieke budgettaire bekommernissen: Frankrijk bevestigt zijn standpunten inzake het personeel van gedecentraliseerde organen (vaststelling van een minimaal beheerskader) en Europese scholen (bestaansreden van enkele scholen).

- Vertegenwoordiging binnen de instellingen: Duitsland is van oordeel dat de ondervertegenwoordiging van zijn onderdanen in de communautaire openbare dienst verband houdt met het feit dat de aanwervingsprocedures niet zijn afgestemd op de verwachtingen van Duitsers (vergelijkende onderzoeken, aanwervingstermijn). Duitsland betreurt het dat de Commissie geen rekening heeft gehouden met dit aspect in haar ontwerp van hervorming en wenst de invoering van een quotasysteem.

- Communautaire openbare dienst: Zweden wil de afschaffing van de automatische salarisverhoging en van het beginsel dat ambtenaren voor het leven worden aangesteld.

3.4.2. Intern beleid

Uitsluitend de Commissie is bevoegd voor de uitgaven die met dit beleidsgebied te maken hebben; hierover zijn derhalve weinig opmerkingen gemaakt. Toch heeft het Verenigd Koninkrijk zijn steun betuigd voor de aanbevelingen van de Rekenkamer betreffende het onderzoeksbeleid, vooral inzake de harmonisering van administratieve en financiële procedures en de versterking van de controles. Het betreurt evenwel dat de Commissie in haar antwoorden wel heeft verklaard dat in verband met het toekomstige kaderprogramma maatregelen worden gepland, maar geen nauwkeurige doelstellingen en streefdata heeft vastgesteld voor de tenuitvoerlegging van de voorgenomen hervormingen.

3.4.3. Extern beleid

Het Verenigd Koninkrijk heeft belangstelling getoond voor dit hoofdstuk door de kritiek van de Rekenkamer te bevestigen en tegelijkertijd te erkennen dat de situatie zou moeten verbeteren dankzij de inspanningen van de Commissie (wegwerken van de last uit het verleden, herziening van het Financieel Reglement). Deze lidstaat maakt van de gelegenheid gebruik om de Rekenkamer te vragen haar onderzoeksgebied, dat in 2000 beperkt was tot het Tacis-programma, uit te breiden. Frankrijk moedigt de Commissie aan verder te gaan in de richting van een deconcentratie van haar middelen.

4. CONCLUSIE

1. De Commissie wenst er vooreerst op te wijzen dat de kwaliteit van de antwoorden van de lidstaten is verbeterd. Hieruit blijkt dat zij het jaarverslag van de Rekenkamer willen gebruiken om het financieel beheer te verbeteren en dat zij de aan hen gerichte opmerkingen en aanbevelingen ten volle ter harte willen nemen.

De Commissie is van oordeel dat deze ontwikkeling naar een grotere betrokkenheid van de lidstaten noodzakelijk is. Hoewel de Commissie de eindverantwoordelijkheid behoudt voor de uitvoering van de communautaire begroting, zijn de uitvoerders van het gemeenschappelijk beleid ook verantwoordelijk voor het beheer. De Rekenkamer legt hier alsmaar meer de nadruk op en neigt ertoe in zijn jaarverslag meer onderscheid te maken tussen de taken van de diverse betrokken partijen.

Het spreekt dus vanzelf dat deze individualisering van de opmerkingen aanleiding geeft tot precieze antwoorden van de rechtstreeks bevoegde organisatie. Om het gebruik van de communautaire middelen te controleren en oplossingen voor problemen te zoeken, moet nauwkeurig worden vastgesteld waar deze problemen voorkomen.

Van essentieel belang is in dit verband de herziening van het Financieel Reglement, waarmee wordt beoogd een duidelijk en coherent regelgevend kader te scheppen voor het betrekken van de lidstaten bij de antwoorden op het jaarverslag van de Rekenkamer. Door de diverse aspecten van het beheer van de communautaire begroting duidelijker voor te stellen, zullen zowel het jaarverslag als de antwoorden hierop beter kunnen worden gebruikt voor de diagnose in het kader van de begrotingscontrole door de kwijtinggevende autoriteit.

2. Om de antwoorden van de lidstaten ten volle te laten renderen, wil de Commissie nadenken over de nationale bijdragen die zij heeft ontvangen. Ondanks het vaak heterogeen karakter van die bijdragen, zijn enkele krachtlijnen te onderscheiden:

- Uit de antwoorden van de lidstaten en de Commissie op het Jaarverslag blijkt dat er tussen de controleur en de gecontroleerden aanzienlijke meningsverschillen over vele fouten bestaan. Zo is de Commissie het niet met alle analyses van de Rekenkamer eens en erkent zij sommige fouten niet. Deze situatie is onbevredigend, want zo kan de analyse en de evaluatie van het beheer van de communautaire kredieten worden verstoord. Daarom wil de Commissie dat overleg wordt gepleegd om tot een meer eensgezinde benadering te komen, vooral over wat een fout is, met name door uit te gaan van beginselen, waarmee latere meningsverschillen kunnen worden voorkomen. Een dergelijk overleg zal moeten plaatsvinden in het kader dat de betrokken instellingen het meest geschikt achten; de lidstaten en de Rekenkamer zouden hierbij moeten worden betrokken.

In ieder geval zou dit overleg over de fouten deel moeten uitmaken van het meer algemeen overleg over de DAS-methodologie naar aanleiding van de kwijtingsprocedure voor 2000.

- Sommige lidstaten hebben de Commissie specifieke aanbevelingen gegeven met betrekking tot bepaalde aspecten van het gemeenschappelijk beleid. Deze suggesties zullen worden onderzocht om na te gaan of zij passen in de hervormingsprojecten die de Commissie wil uitvoeren. Het gaat hierbij vooral over het onderzoeksbeleid en de hervorming van de GMO voor groenten en fruit en voor schapen- en geitenvlees. In de twee laatste gevallen kunnen de lidstaten hun voorstellen indienen bij de beheerscomités.

- Voorts heeft de Commissie nota genomen van de wens van verscheidene lidstaten dat meer middelen ter beschikking worden gesteld om ervoor te zorgen dat de communautaire regelgeving voldoende wordt nageleefd. Volgens de Commissie moet op de gezamenlijk beheerde gebieden overleg worden gepleegd hoe de controle- en sanctiemogelijkheden kunnen worden uitgebreid. Op middellange termijn zouden hieruit concrete voorstellen kunnen voortkomen die eventueel kunnen worden gebaseerd op reeds bestaande mechanismen.

- Verscheidene lidstaten hebben erop gewezen dat de complexiteit van het Europees rechtskader aan de oorsprong kan liggen van bepaalde tekortkomingen bij de tenuitvoerlegging van de regelgeving binnen de lidstaten. De Commissie deelt dit standpunt in zekere mate en spant zich in om het probleem op te lossen. Zij heeft hiertoe trouwens reeds belangrijke maatregelen genomen, vooral op landbouwgebied. Reeds einde 2000 heeft de Commissie een uit vertegenwoordigers van de lidstaten bestaand vereenvoudigingscomité voor deze sector opgericht. Nog eerder had zij de lidstaten verzocht voorstellen tot vereenvoudiging in te dienen. Deze werkzaamheden zullen verder worden aangemoedigd en uitgebreid. Er zijn reeds resultaten, zoals de herziening van de regelgeving voor het GBCS en de vereenvoudiging voor betalingen van kleine bedragen. Bovendien heeft de Commissie zich er reeds toe verbonden om bij de uitoefening van haar regelgevende bevoegdheden te letten op de eenvoud(1).

Derhalve is de Commissie van mening dat deze algemene doelstelling van vereenvoudiging grondig moet worden onderzocht om na te gaan of de lidstaten bepaalde aspecten van het gemeenschappelijk beleid betwisten dan wel of hun suggestie meer in het algemeen betrekking heeft op de communautaire wetgevende macht. De Commissie zal de lidstaten over de algemene kwestie van de vereenvoudiging van de regelgeving raadplegen om nauwkeuriger te weten te komen wat hun verwachtingen zijn. Deze kwestie overstijgt grotendeels het kader van de antwoorden op het jaarverslag van de Rekenkamer en vergt een verduidelijking van het standpunt en de verwachtingen van de lidstaten vóór ieder initiatief. Een eerste analyse van de bijdragen van de lidstaten zou kunnen worden uitgevoerd, eventueel in hetzelfde kader dat zal zijn vastgesteld om de kwestie van de fouten te behandelen.

- Volgens sommige lidstaten zou de vermelde complexiteit leiden tot uiteenlopende interpretaties en wijzen van uitvoering van de communautaire regelgeving en dus aan de bron liggen van vele opmerkingen van de Rekenkamer. In dit verband zijn deze lidstaten van oordeel dat de Commissie haar taak van coördinatie en controle van en bijstand aan de lidstaten meer moet behartigen.

De Commissie besteedt reeds veel aandacht aan interpretatie en bijstand, vooral in het kader van de beheerscomités die precies ten doel hebben de tenuitvoerlegging van het gemeenschappelijk beleid te sturen. Uiteraard is zij bereid alle steun te verlenen die de lidstaten nodig kunnen hebben om de regelgeving op regelmatige en efficiënte wijze toe te passen. Dit kan evenwel enkel binnen het reeds bestaande kader van het communautair beleid door een rechtstreekse relatie tussen de nationale autoriteiten en de bevoegde diensten van de Commissie.

Volgens de Commissie brengt een heel algemene aanpak, waarbij de lidstaten nauwer worden betrokken bij de controle van de tenuitvoerlegging van de Europese regelgeving, vele problemen met zich. Ten eerste heeft iedere sector eigen kenmerken waardoor hij niet noodzakelijk geschikt voor een op zeer algemene beginselen gebaseerde benadering. Ten tweede kan een algemene benadering ook zwaarwegende negatieve gevolgen hebben, zoals de schending van het subsidiariteitsbeginsel en de invoering van een nieuwe vorm van complexiteit. Ten slotte wijst de Commissie erop dat zij slechts voldoende middelen heeft voor specifieke maatregelen naar aanleiding van nauwkeurig omschreven verzoeken van de lidstaten.

(1) Sinds de Europese Raad van Edinburgh (1992) wordt op het allerhoogste politieke niveau de noodzaak van betere wetgevingsteksten onderkend, d.w.z. van teksten die duidelijker en eenvoudiger zijn en die wetgevingstechnisch goed in elkaar zitten. De Raad en de Commissie hebben een aantal maatregelen genomen om hieraan tegemoet te komen. De genoemde noodzaak is nogmaals onderstreept in verklaring nr. 39 inzake de redactionele kwaliteit van de communautaire wetgeving, die aan de slotakte van het Verdrag van Amsterdam is gehecht. Op grond van deze verklaring hebben de drie instellingen die bij de procedure voor het aannemen van communautaire wetgeving betrokken zijn, namelijk het Europees Parlement, de Raad en de Commissie, bij interinstitutioneel akkoord van 22 december 1998, gemeenschappelijke richtsnoeren vastgelegd ter verbetering van de redactionele kwaliteit van de communautaire wetgeving.