VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S

Luchtvaartstrategie voor Europa: handhaving en bevordering van hoge sociale normen

1.Inleiding In 2017 vierde de EU niet alleen 25 jaar interne markt voor de luchtvaart, maar kondigde zij ook de Europese pijler van sociale rechten af. Dit is een succesverhaal van de EU. Met name het succes van de interne luchtvaartmarkt is te danken is aan de vele Europeanen die dagelijks werkzaam zijn in de sector. Door het voor Europeanen gemakkelijker en goedkoper te maken om te vliegen, heeft de interne luchtvaartmarkt hen dichter bij elkaar gebracht en beter verbonden met de rest van de wereld. De ongekende keuzemogelijkheden in het luchtvervoer hebben veel Europese burgers de kans gegeven om te reizen, te studeren en te werken binnen Europa en daarbuiten. Het aantal vluchten en de frequentie ervan zijn aanzienlijk toegenomen. Het aantal vluchten is gestegen van minder dan 10 000 per dag in 1992 tot circa 25 000 in 2017, en het aantal routes van minder dan 2 700 tot 8 400. In 2017 namen meer dan een miljard passagiers een vlucht binnen, vanuit of naar de EU.

De regels voor het luchtvervoer binnen de EU zijn geharmoniseerd, zodat is gewaarborgd dat alle exploitanten, ongeacht waar ze zijn gevestigd in de EU, dezelfde toegang hebben tot de markt voor luchtvervoer. Sociale bescherming en het arbeidsrecht zijn echter nog steeds primair een verantwoordelijkheid van de lidstaten. Dit houdt in dat, hoewel luchtvaartpersoneel profiteert van de bescherming die wordt geboden door het EU-recht, ze verschillende rechten en beschermingsniveaus kunnen genieten afhankelijk van de nationale wetgeving die op hen van toepassing is. Door de grensoverschrijdende aard van hun werk kan deze situatie vooral uitdagend zijn voor vliegend personeel (d.w.z. cabinepersoneel en piloten).

De druk om in een buitengewoon concurrerende markt de kosten te verlagen heeft de innovatie bevorderd. Als gevolg daarvan heeft ook luchtvaartpersoneel zich moeten aanpassen aan een zich snel ontwikkelende omgeving. Sommige luchtvaartmaatschappijen hebben nieuwe arbeidsmodellen ingevoerd (zoals het inhuren van vliegend personeel via tussenpersonen of als zelfstandigen, of via zogeheten "pay-to-fly"-regelingen), die van invloed zijn op de arbeidsvoorwaarden en kunnen zorgen voor rechtsonzekerheid. Een reeks stakingen door luchtvaartpersoneel in een aantal lidstaten vormt de uitdrukking van de ontevredenheid hierover die zich de afgelopen jaren heeft opgebouwd bij een deel van dit personeel.

Er bestaat een aanzienlijke hoeveelheid EU-wetgeving waarin minimumnormen zijn vastgesteld, evenals nationale wetgeving waarin werknemers, waaronder vliegend personeel, worden beschermd. Een reeks specifieke EU-wetgevingshandelingen richt zich ook op de bescherming van werknemers bij hun grensoverschrijdende werkzaamheden en zorgt ervoor dat vliegend personeel baankansen kan grijpen en beschermd wordt bij het uitoefenen van het recht van vrij verkeer van werknemers in de interne markt. Het Europees Parlement, het Europees Economisch en Sociaal Comité, de lidstaten, luchtvaartmaatschappijen en sociale partners hebben echter hun zorgen geuit over de negatieve gevolgen van sommige praktijken bij bepaalde luchtvaartmaatschappijen voor de arbeidsomstandigheden van vliegend personeel. Ze zijn bezorgd dat dit heeft geleid tot rechtsonzekerheid, uiteenlopende niveaus van werknemersbescherming en een ongelijk speelveld voor luchtvaartmaatschappijen. De Commissie heeft verzoeken om verduidelijking van deze kwesties ontvangen.

In 2015 presenteerde de Commissie een luchtvaartstrategie voor Europa, waarin de sociale agenda in de luchtvaart als prioriteit werd bestempeld. Sindsdien heeft zij op al haar toezeggingen actie ondernomen. De Commissie steunt de sociale dialoog in de luchtvaart actief, met name via het sectorieel comité voor sociaal overleg in de burgerluchtvaart. In 2016 heeft de Commissie een praktische handleiding over de rechterlijke bevoegdheid en het toepasselijk recht gepubliceerd. Om meer inzicht te krijgen in de situatie van vliegend personeel en hun arbeidsvoorwaarden in de huidige EU-luchtvaartmarkt heeft de Commissie een studie hiernaar laten uitvoeren (de "Ricardo-studie"). Daarnaast heeft de Commissie gebruikgemaakt van externe studies en van haar regelmatige contacten met en de input van belanghebbende partijen. In het kader van de evaluatie van de luchtdienstenverordening beoordeelt de Commissie ook de onbedoelde sociale effecten van deze wetgeving, met name op de arbeidsvoorwaarden.

In 2017 heeft het Europees Parlement de lidstaten en de Commissie opgeroepen om de sociale bescherming in de luchtvaart te verbeteren, in het bijzonder voor zeer mobiel boordpersoneel. Het Europees Economisch en Sociaal Comité heeft de Commissie ook aanbevolen om verdere praktische maatregelen in te voeren om de negatieve effecten op de werkgelegenheid te voorkomen en hoogwaardige banen te creëren, terwijl het Europees Comité van de Regio's benadrukte dat een concurrerende en duurzame Europese luchtvaartsector op de lange termijn van essentieel belang is voor ontwikkeling op zowel lokaal als regionaal niveau. In november 2017 kondigden het Europees Parlement, de Raad en de Europese Commissie de Europese pijler van sociale rechten aan. Daarin worden beginselen en rechten geformuleerd die essentieel zijn voor billijke en goed functionerende arbeidsmarkten en socialezekerheidsstelsels in het Europa van de eenentwintigste eeuw.

Meer recentelijk, en in de hierboven beschreven context, heeft een aantal lidstaten gevraagd om actie op nationaal en EU-niveau met het oog op de ontwikkeling en uitvoering van een ambitieuze en betekenisvolle sociale agenda in de luchtvaart. Daarbij hebben zij gewezen op het belang van gezonde en eerlijke concurrentie en billijke arbeidsvoorwaarden in de sector en de Commissie verzocht om verder te werken aan concrete en doeltreffende maatregelen om de grote onopgeloste problemen in de luchtvaartsector van de EU aan te pakken. Een organisatie van luchtvaartmaatschappijen die bijna een kwart van de EU-luchtvaartmarkt vertegenwoordigt en twee vakbondsorganisaties die Europees vliegend personeel vertegenwoordigen, hebben een dringend beroep op de EU en nationale besluitvormers gedaan om voor passende sociale normen en een gelijk speelveld te zorgen in de luchtvaartmarkt van de EU, gericht op het vliegend personeel.

In dit verslag maakt de Commissie de balans op van de vooruitgang die is geboekt bij de uitvoering van de sociale agenda in de luchtvaart zoals geformuleerd in de luchtvaartstrategie van 2015. Voortbouwend op de Ricardo-studie, waarin de belangrijkste door de Europese organisaties van vliegtuigbemanningsleden gesignaleerde problemen onder de loep worden genomen, en in overeenstemming met de politieke prioriteiten van de Commissie op het gebied van werkgelegenheid, groei en eerlijke arbeidsverhoudingen, worden in dit verslag de belangrijkste kansen en uitdagingen voor vliegend personeel in het huidige tijdsgewricht in kaart gebracht, waarbij tevens wordt gestreefd naar verbetering van de rechtszekerheid voor mobiel boordpersoneel. Ook worden enkele concrete, op korte termijn te nemen acties voor een sterkere sociale agenda in de luchtvaart vastgesteld.

2.Banen en werkgelegenheid in de huidige luchtvaartmarkt

De luchtvaart is een belangrijke bron van werkgelegenheid. In 2016 genereerde de luchtvaartsector van de Unie rechtstreeks 2 miljoen banen, waarvan 18,8 % bij luchtvaartmaatschappijen, en werd indirect aan in totaal nog eens 9,4 miljoen mensen werkgelegenheid geboden. Het aantal werknemers in het luchtvervoer in de EU bedraagt 437 000 (193 000 vrouwen en 244 000 mannen). De verwachting is dat het aantal banen in de luchtvaart zal blijven toenemen. Er zijn geen cijfers beschikbaar die specifiek zijn voor alleen vliegend personeel.

Traditioneel waren de vloot en het vliegend personeel van luchtvaartmaatschappijen gevestigd in één land, te weten het land waar zij hun hoofdvestiging hadden. Dit was ook de plaats van waaruit vliegtuigbemanningen werkten, waarvan de sociale wetgeving van toepassing was en onder wiens jurisdictie de luchtvaartmaatschappij viel. In een geliberaliseerde markt met concurrentie, die een grotere flexibiliteit en kosteneffectiviteit vereist, zijn de bedrijfsmodellen van luchtvaartmaatschappijen sterk veranderd. In deze context zijn er in de sector, zoals in veel andere sectoren van de economie, allerlei nieuwe arbeidsregelingen en -praktijken ontwikkeld. Goedkope vluchten, die doorgaans strikt tussen twee punten worden uitgevoerd, hebben in de periode 2007-2016 een groei van 61 % doorgemaakt en zijn goed voor bijna 50 % van de beschikbare stoelen op vluchten binnen de EU. Met het toenemende belang van deze "punt-tot-puntverbindingen" heeft het aantal operationele bases zich sinds 2008 gestaag uitgebreid en zijn de vloot en het boordpersoneel steeds vaker gevestigd buiten het land waar de luchtvaartmaatschappij haar hoofdvestiging heeft, op het grondgebied van andere lidstaten en soms zelfs in derde landen. Zoals in de Ricardo-studie wordt opgemerkt, is het gebruik van meerdere operationele bases in het buitenland een specifiek kenmerk van lagekostenmaatschappijen. Maar ook sommige traditionele luchtvaartmaatschappijen zijn inmiddels voorzichtig overgegaan tot het openen van extra operationele bases.

Deze trend heeft de grensoverschrijdende aard van de activiteiten van vliegend personeel verder versterkt en hun wettelijke status in het EU- en nationaal recht nog complexer gemaakt. Het heeft met name gezorgd voor onzekerheid over hoe kan worden vastgesteld welke rechtbank bevoegd is en welk arbeidsrecht van toepassing is op het arbeidscontract van vliegend personeel dat is toegewezen aan een thuisbasis buiten de hoofdvestiging van de luchtvaartmaatschappij.

In de luchtdienstenverordening, die in de EU het juridische kader vormt voor de interne luchtvaartmarkt van de EU, wordt gewezen op "het toenemend belang van luchtvaartmaatschappijen met exploitatievestigingen in verschillende lidstaten" (overweging 4) en wordt verklaard dat "[d]e lidstaten […] ervoor [moeten] zorgen dat de communautaire en nationale sociale wetgeving naar behoren wordt toegepast met betrekking tot werknemers van een communautaire luchtvaartmaatschappij die luchtdiensten onderhoudt vanuit een operationele basis buiten het grondgebied van de lidstaat waar deze communautaire luchtvaartmaatschappij haar hoofdvestiging heeft" (overweging 9). Bijgevolg is de luchtdienstenverordening van toepassing, onverminderd de toepasselijkheid van andere relevante EU-wetgeving en nationale wetgeving voor de bescherming van werknemers, zoals socialezekerheidsregelingen. In dit verslag wordt ingezoomd op de regels die relevant zijn voor vliegend personeel in het kader van de huidige ontwikkelingen in de luchtvaartmarkt.

3.Sociale dimensie van de veiligheidsbeoordeling In de luchtvaart is veiligheid de eerste prioriteit. De veiligheidsvoorschriften van de EU voor de luchtvaart zijn van toepassing op luchtvaartpersoneel ongeacht hun contractuele relatie met de luchtvaartmaatschappij. In deze veiligheidsvoorschriften wordt het begrip "thuisbasis" gebruikt als uitgangspunt voor de berekening van de maximale vlieg- en diensttijden. Onder thuisbasis wordt verstaan "de locatie die door de exploitant aan het bemanningslid is aangewezen en waar het bemanningslid in de regel een dienstperiode of een reeks dienstperioden aanvangt en beëindigt, en waar, onder normale omstandigheden, de exploitant niet verantwoordelijk is voor de accommodatie van het bemanningslid in kwestie".

De potentiële effecten van uiteenlopende arbeidsvoorwaarden op de veiligheid worden zeer serieus genomen en worden op doorlopende basis geanalyseerd door het Agentschap van de Europese Unie voor de veiligheid van de luchtvaart (EASA) en de Commissie. Als gevolg van twee recente ontwikkelingen is de sociale dimensie verder geïntegreerd in de veiligheidsbeoordelingen van luchtvaartmaatschappijen.