EUROPESE COMMISSIE Brussel, 14.2.2018 COM(2018) 66 final VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S over de tussentijdse evaluatie van de Connecting Europe Facility (CEF) {SWD(2018) 44 final}



Inleiding De duurzame groei en het concurrentievermogen van Europa zijn afhankelijk van efficiënte verbindingen, zowel binnen de grenzen van de EU als met de rest van de wereld. Als we in Europa een vervoers-, energie- en digitale infrastructuur willen die onderling goed verbonden en interoperabel is en die efficiënt wordt beheerd, moeten we op EU-niveau over de mogelijkheden beschikken om op gecoördineerde wijze te plannen en te investeren op lange termijn. De financieringsfaciliteit voor Europese verbindingen (Connecting Europe Facility, CEF) is een gemeenschappelijk, centraal beheerd financieringsprogramma voor vervoers-, energie- en telecommunicatie-infrastructuur. Voor de periode 2014-2020 is 30,4 miljard euro beschikbaar. Het programma werd ingesteld als onderdeel van de Europa 2020-strategie voor slimme, duurzame en inclusieve groei en de 20-20-20-doelstellingen van de EU voor het energie- en klimaatbeleid. Op grond van de respectieve sectorale richtsnoeren steunt de CEF de ontwikkeling van trans-Europese netwerken (TEN's), met als doel de cohesie op de interne markt en het concurrentievermogen van de EU op de wereldmarkt te verbeteren. De algemene doelstelling van de CEF is de uitvoering te steunen van projecten die bijdragen tot de voltooiing van de trans-Europese netwerken, wat tot uitdrukking komt in de prioriteiten van de richtsnoeren voor de vervoers-, energie- en telecommunicatiesector. Dankzij de CEF worden markttekortkomingen verholpen en investeringen uit de private sector aangetrokken. De faciliteit spitst zich toe op projecten met een hoge Europese toegevoegde waarde. Zoals uiteengezet in de mededeling over de begroting voor Europa 2020 is de Commissie van mening dat "het merendeel van de noodzakelijke investeringen weliswaar van de markt kan en moet komen, maar waar deze tekortschiet moeten initiatieven worden genomen om langdurige leemtes te vullen, knelpunten weg te nemen en de nodige grensoverschrijdende verbindingen tot stand te brengen. De ervaring is evenwel dat de nationale begrotingen nooit een voldoende hoge prioriteit zullen toekennen aan transnationale, grensoverschrijdende investeringen in de infrastructuur waaraan de eengemaakte markt behoefte heeft. Hier kan de EU-begroting dus meerwaarde brengen. De EU-begroting kan ervoor zorgen dat de pan-Europese projecten die het centrum met de periferie verbinden worden gefinancierd. De Commissie heeft daarom besloten de creatie voor te stellen van een financieringsfaciliteit voor Europese verbindingen ("Connecting Europe Facility") om de totstandkoming van de infrastructuur die de EU nodig heeft, te versnellen." Toen de CEF in 2011 werd voorgesteld, werden de investeringsbehoeften in de drie sectoren op ongeveer 970 miljard euro geraamd. Het merendeel van die investeringen zou naar verwachting afkomstig zijn van de private sector en nationale overheidssteun of gestimuleerd worden door regelgevende maatregelen. Uit de effectbeoordeling bleek echter ook dat "waar de markt tekortschiet, initiatieven moeten worden genomen om langdurige leemtes te vullen, knelpunten weg te nemen en de nodige grensoverschrijdende verbindingen tot stand te brengen". Volgens de CEF-verordening moet de Commissie in samenwerking met de lidstaten en de betrokken begunstigden uiterlijk 31 december 2017 een verslag indienen bij het Europees Parlement en de Raad over de tussentijdse evaluatie van de CEF. Daarin worden de algemene prestaties van het programma geëvalueerd in het licht van de algemene en sectorale doelstellingen ervan, en afgezet tegen de resultaten van nationale of EU-initiatieven. De uitgebreide evaluatie is te vinden in het werkdocument van de diensten van de Commissie (SWD) bij deze mededeling. Overeenkomstig de richtsnoeren van de Commissie voor betere regelgeving is de evaluatie verricht aan de hand van vijf criteria: doeltreffendheid, efficiëntie, relevantie, coherentie en EU-meerwaarde. De uitgebreide beoordeling op grond van die criteria is te vinden in het werkdocument. Deze mededeling focust op de belangrijkste bevindingen. 1 De Connecting Europe Facility steunt projecten waarmee de EU het verschil maakt 1.1 Ontwikkeling van infrastructuur die de Unie verenigt Het infrastructuurbeleid van de EU heeft drie aspecten:

-gemeenschappelijke langetermijnplanning voor de ontwikkeling van infrastructuur op het vlak van geografische reikwijdte en technische kenmerken (met een specifieke aanpak voor elke sector); -een reeks regelgevende maatregelen die investeringen bevorderen; -een specifiek financieringsinstrument: de Connecting Europe Facility. Uit de ervaring die tot nu toe met de CEF is opgedaan, blijkt een sterke positieve wisselwerking tussen die drie aspecten. Langetermijnplanning zorgt ervoor dat de lidstaten een projectpijplijn kunnen voorbereiden, terwijl meer geïntegreerde netwerken kunnen worden ontwikkeld met steun voor investeringen met een duidelijke Europese dimensie. Een voorbeeld uit de vervoersector: steun voor belangrijke grensoverschrijdende trajecten bevordert de corridoraanpak tussen de lidstaten, waardoor nationale trajecten op samenhangende wijze worden gepland. Op het vlak van energie worden de langetermijnplanning en de aanpassing aan toekomstige behoeften verzekerd door een dynamisch proces waarbij elke twee jaar een lijst wordt opgesteld van projecten van gemeenschappelijk belang in prioritaire corridors en thematische gebieden. Wat telecommunicatie betreft, worden in de CEF-telecommunicatierichtsnoeren bouwstenen en sectorspecifieke infrastructuur voor digitale diensten opgenomen die in aanmerking komen voor financiering. De CEF bestaat nu drie en een half jaar en het soort projecten dat door het programma wordt medegefinancierd, past perfect in ambitie van de EU om: i) de connectiviteit van de drie sectoren op Europees niveau te verhogen en ii) de steun toe te spitsen op collectieve voorzieningen met een Europese dimensie. De CEF draagt bij tot de prioriteiten van de Commissie op het vlak van werkgelegenheid, groei en investeringen, de interne markt, de energie-unie, het klimaat en de digitale eengemaakte markt en versterkt de mondiale concurrentiekracht van de EU. Voorts levert de CEF een aanzienlijk deel van de EU-subsidies voor vervoers- en energieprojecten die in hoge mate bijdragen tot het koolstofarm maken van de Europese economie; daardoor draagt de faciliteit bij tot het realiseren van de emissiereductiedoelstellingen van de EU in het kader van de klimaatovereenkomst van Parijs. Op het vlak van vervoer wordt voorrang gegeven aan projecten die grensoverschrijdende verbindingen tot stand brengen of verbeteren, ontbrekende schakels aanvullen en knelpunten wegwerken. Dat zijn onder meer projecten die concrete delen van het netwerk aanpakken en EU-programma's voor de ontwikkeling van efficiënte, interoperabele en veilige verkeersbeheersystemen voor de verschillende vervoerswijzen. De financieringsdoelstelling grensoverschrijdende vervoersinfrastructuur is goed voor 86 % van de CEF-middelen die momenteel aan vervoer worden toegewezen (18,35 miljard euro). Voorbeelden zijn de Fehmarn Belt (een tunnel voor multimodaal vervoer tussen Denemarken en Duitsland), het Rail Baltica-project (betere oost-westverbindingen tussen Polen, Litouwen, Letland en Estland) en de uitrol van SESAR (ATM-onderzoek voor het gemeenschappelijk Europees luchtruim). De CEF draagt uiteindelijk concreet bij tot de verwezenlijking van een interne Europese vervoersruimte. Op het vlak van energie zijn dankzij de CEF door de versterking van grensoverschrijdende verbindingen obstakels weggenomen die een beter geïntegreerde EU-energiemarkt in de weg stonden. Specifieke doelstellingen zijn het doorbreken van het energie-isolement en het wegwerken van knelpunten. CEF-energie steunt projecten die belangrijke externe effecten hebben. Het programma heeft bijgedragen tot een grotere voorzieningszekerheid in lidstaten waar dat een knelpunt is. Voorbeelden zijn de gasverbinding Polen-Litouwen, de eerste gasverbinding tussen het oosten van de Oostzeeregio en continentaal Europa en de Balticconnector, de eerste gasverbinding tussen Finland en Estland. Er werden belangrijke studies en onderzoeken gefinancierd in het kader van innovatieve elektriciteitsprojecten waarbij duurzaamheid aan de orde wordt gesteld: een 600 km lange onderzeese verbinding tussen Ierland en Frankrijk, opslag van persluchtenergie in Noord-Ierland en slimme netwerken tussen Slovenië en Kroatië. Op het vlak van telecommunicatie werd voorrang gegeven aan de ontwikkeling van trans-Europese digitale diensten met volwassen technische en organisatorische oplossingen, zoals opgenomen in de telecomrichtsnoeren. Het gaat onder meer om elektronische identificatie (internationale erkenning van nationale elektronische identificatiemethoden zoals elektronische identiteitskaarten, waardoor Europeanen naadloos toegang hebben tot online overheidsdiensten in heel Europa) en interoperabele gezondheidsdiensten (dankzij de grensoverschrijdende uitwisseling van gezondheidsgegevens wordt de continuïteit van de gezondheidszorg en de patiëntveiligheid bevorderd voor burgers die gezondheidszorg in het buitenland nodig hebben). Die grensoverschrijdende diensten dragen bij tot digitale inclusie en verbondenheid en aldus tot de levenskwaliteit van de Europeanen. Ze zijn bovendien essentieel voor de verwezenlijking van de digitale eengemaakte markt. Uit de evaluatie is echter gebleken dat de telecommunicatierichtsnoeren ook een beperking inhouden: het programma kan de recentste technologische ontwikkelingen niet benutten en de nieuwe prioriteiten van de beleidsagenda die daaruit voortvloeien niet behandelen. Gezien de beperkte middelen ging de steun op het vlak van breedband tot nu toe vooral naar: i) technische bijstand voor de realisatie van projecten met een moeilijke businesscase en ii) financiële instrumenten met een aanzienlijk hefboompotentieel. 1.2 Focussen op Europese meerwaarde Om aan de connectiviteitsdoelstellingen te kunnen voldoen zijn in alle drie de sectoren van het programma zeer grote investeringen nodig. Voor vervoer bedraagt de investeringsbehoefte tot 2030 alleen al voor het TEN-T-kernnetwerk 750 miljard euro. Als daarbij het uitgebreide netwerk en andere vervoersinvesteringen op het vlak van stadsvervoer, digitalisering en onderhoud worden geteld, moet dat bedrag worden verdriedubbeld. Dat blijkt uit recente ramingen van de Commissie die zijn bevestigd in de werkplannen van de coördinatoren van de kernnetwerkcorridors. Voor energie loopt de investeringsbehoefte voor projecten van gemeenschappelijk belang op tot 179 miljard euro voor de periode 2021-2030; het grootste deel daarvan gaat naar de elektriciteitssector. Om de strategische doelstellingen voor gigabitconnectiviteit tot 2025 te halen, moet op het vlak van telecommunicatie ongeveer 500 miljard euro worden geïnvesteerd; dat is 155 miljard euro méér dan wat kan worden verwacht op grond van de huidige investeringstendensen. De extra investeringen om de grensoverschrijdende infrastructuur voor digitale diensten volledig te ontplooien zitten echter niet in die ramingen. Bovendien zijn er nog altijd markttekortkomingen voor projecten die gericht zijn op de verwezenlijking van de TEN-beleidsdoelstellingen. Dat is onder meer het geval als de kosten moeten worden gedragen op nationaal of lokaal niveau terwijl de voordelen een Europese dimensie hebben of wanneer de kosten en voordelen van projecten waarbij meerdere lidstaten betrokken zijn, onevenredig verdeeld zijn. Typische voorbeelden zijn grensoverschrijdende projecten en de uitrol van pan-Europese technologische systemen, die doorgaans niet alleen worden gefinancierd door de markt of uit nationale begrotingen. Op het vlak van energie behoren projecten met een gebrek aan commerciële levensvatbaarheid tot die categorie, omdat zij externe baten opleveren zoals regionale voorzieningszekerheid of zeer innovatieve oplossingen.

Vanaf het begin is de CEF toegespitst op het leveren van Europese meerwaarde voor de ontwikkeling van connectiviteit op het vlak van vervoer, energie en telecommunicatie, niet alleen door het soort collectieve voorzieningen met een Europese dimensie die erdoor worden gedekt, maar ook omdat de faciliteit zich concentreert op nationale, regionale of lokale projecten die zonder steun van de EU niet gerealiseerd zouden worden De Europese meerwaarde van de CEF ligt in het vermogen van het programma om: -publieke en private middelen aan te wenden voor de beleidsdoelstellingen van de EU; -belangrijke investeringen mogelijk te maken wanneer de kosten worden gedragen op nationaal of lokaal niveau, maar de concrete voordelen zich op Europees niveau situeren; -de overgang naar een koolstofarme en digitale maatschappij te versnellen. Op het vlak van vervoer heeft de CEF duidelijk voor meerwaarde gezorgd, vooral wat betreft de voltooiing van het TEN-T-kernnetwerk tegen 2030 en de overgang naar een koolstofarme mobiliteit. Sommige infrastructuurprojecten voor het spoor en de binnenwateren, waarin vele jaren moet worden geïnvesteerd en waarvan de levenscyclus 30 tot 50 jaar bedraagt, hadden niet van start kunnen gaan zonder Europese subsidies in het kader van de CEF. Dat is onder meer het geval voor het Brenner-basistunnelproject, waardoor een belangrijk Europees knelpunt tussen Oostenrijk en Italië wordt weggewerkt. De CEF-vastleggingen verstrekken zekerheden en garanderen soms ook aanvullende financieringsbronnen, met name van de bankensector en private investeerders. In het geval van Europese vlaggenschipinitiatieven, zoals het European Rail Traffic Management System (ERTMS), moesten de investeringen bovendien in verschillende landen en door verschillende belanghebbenden gecoördineerd worden uitgevoerd om voordelen op te leveren op het vlak van prestaties, interoperabiliteit en veiligheid. De randvoorwaarden voor die gecoördineerde aanpak werden gecreëerd met steun van de CEF, die zowel bestond uit subsidies als uit programma-ondersteunende acties, zoals capaciteitsopbouw in de overheidsdiensten van de lidstaten. Op het vlak van energie is de CEF een belangrijk instrument dat transnationale samenwerking ondersteunt en schaalvoordelen creëert. Het programma speelt ook een belangrijke rol bij het verlenen van steun voor grensoverschrijdende energie-infrastructuur, aangezien projecten van gemeenschappelijk belang in ten minste twee lidstaten voordelen moeten opleveren. Als er problemen moeten worden opgelost bij het realiseren van grensoverschrijdende infrastructuurprojecten, is de CEF een sterke katalysator om projectontwikkelaars, nationale regulerende instanties en regeringsvertegenwoordigers samen te brengen. De subsidiecomponent bevordert de samenwerking tussen landen bij de ontwikkeling van projecten van gemeenschappelijk belang voor energie-interconnectie die anders niet gerealiseerd zouden worden. Dat is met name het geval voor grensoverschrijdende projecten in landen met een kleiner bevolkingsaantal of in afgelegen gebieden, waar de tarieven aanzienlijk zouden moeten worden verhoogd om de investeringsbehoeften te dekken. De gasverbinding Polen-Litouwen is een typevoorbeeld van een project dat niet gerealiseerd had kunnen worden in een zuiver nationale context. Wat telecommunicatie betreft, heeft de CEF de samenwerking tussen de lidstaten bevorderd op het vlak van de ontwikkeling van normen en de realisatie van geïnterconnecteerde grensoverschrijdende diensten. De lidstaten hebben oplossingen ontwikkeld waardoor overheidsdiensten online beschikbaar zijn, maar de voordelen daarvan blijven beperkt tot het eigen grondgebied. De CEF heeft die oplossingen interoperabel gemaakt en er in belangrijke mate toe bijgedragen dat burgers, bedrijven en overheidsdiensten in heel Europa daarvan de vruchten kunnen plukken. In sommige gevallen, zoals de elektronische uitwisseling van socialezekerheidsgegevens, waarbij de lidstaten wettelijk verplicht zijn om grensoverschrijdende communicatie te verzekeren tussen de nationale instellingen voor sociale zekerheid, heeft de CEF een belangrijke rol gespeeld in de bescherming van de socialezekerheidsrechten van mobiele burgers en heeft het programma de lidstaten geholpen om sneller aan de regels te voldoen. Op andere gebieden zoals cyberveiligheid, waar grensoverschrijdende interoperabiliteit niet wettelijk verplicht is, heeft de CEF de oprichting van een vrijwillig samenwerkingsplatform mogelijk gemaakt. Dat platform voorziet in een EU-brede oplossing waardoor we beter voorbereid zijn en sterker kunnen reageren op grensoverschrijdende cyberaanvallen. Uit de raadpleging van belanghebbenden blijkt dat de uitrol van een aantal digitale dienstinfrastructuren zonder CEF-steun aanzienlijk zou zijn vertraagd of zelfs geschrapt. Meer nog, de door de CEF gefinancierde basisoplossingen (de zogenaamde bouwstenen) creëren schaalvoordelen doordat ze in ruime mate worden hergebruikt voor complexere digitale diensten buiten het toepassingsgebied van de CEF, zoals landbouw, milieu en onderwijs. Ten slotte laat actie op EU-niveau (met inbegrip van regelgevende samenwerking) de CEF toe om tekortkomingen op te lossen op het vlak van informatie en samenwerking tussen de lidstaten, waardoor dergelijke complexe maar cruciale projecten kunnen worden belemmerd. 2. De Connecting Europe Facility voorziet op efficiënte en coherente wijze in EU-steun 2.1 Subsidies op de efficiëntste manier gebruiken De CEF verstrekt het merendeel van de financiering in de vorm van subsidies (90 %). Dat is een geschikte aanpak, omdat de overgrote meerderheid van de CEF-financiering betrekking heeft op projecten met bredere regionale en Europese voordelen, maar ontoereikende nationale of marktgebaseerde financiering. Wat vervoer betreft, geldt dit voor de meeste grensoverschrijdende projecten op het trans-Europees netwerk en voor "horizontale" prioriteiten, met name verkeersbeheersystemen zoals ERTMS voor het spoor, SESAR voor de luchtvaart en intelligente vervoersystemen (ITS) voor de weg, alsmede voor alternatieve brandstoffen. Dat is ook het geval voor projecten waarvan de voordelen nog niet kunnen worden geïnternaliseerd. In deze sector leidt een oproep tot het indienen van voorstellen tot een overtal aan inschrijvingen. De vraag naar EU-subsidies is zeer groot en het beschikbare budget schiet voortdurend tekort om te voldoen aan de behoeften van de sector. In de energiesector blijven knelpunten bestaan en zijn meer verbindingen nodig om de markt volledig te integreren, de voorziening te verzekeren en de EU in staat te stellen hernieuwbare energiebronnen optimaal te benutten en aldus aanbodbeperkingen te vermijden. Subsidies worden als het meest geschikte instrument beschouwd om projecten te steunen die aanzienlijke positieve externe effecten opleveren die de nationale tarieven overstijgen, zoals voorzieningszekerheid, technologische innovatie en solidariteit tussen de lidstaten.

In de telecommunicatiesector hebben alle infrastructuren voor digitale diensten een dubbele laag: het centrale dienstenplatform, dat is opgevat als een centraal knooppunt dat interoperabiliteit verzekert, en de generieke diensten, die de nationaal ontwikkelde oplossingen verbinden met het centrale dienstenplatform. De subsidies worden aangewend om te uitrol van generieke diensten te ondersteunen, terwijl voor de ontwikkeling en exploitatie van de centrale dienstenplatformen openbare aanbestedingen worden uitgeschreven. Dat is nodig omdat de lidstaten niet genoeg investeren in interoperabele oplossingen voor pan-Europese integratie van diensten. In het voorstel van de Commissie uit 2011 werd voor de CEF een totaalbudget van 50 miljard euro voorzien (31,7 miljard euro voor vervoer, 9,1 miljard euro voor energie en 9,2 miljard euro voor telecommunicatie). Tijdens de onderhandelingsfase en de latere onderhandelingen over het Europees Fonds voor strategische investeringen (EFSI) werd het totale subsidiebedrag beperkt tot 30,44 miljard euro. De strengste korting deed zich voor in de telecommunicatiesector (8 miljard euro, met een uiteindelijk toegewezen financiering van 1,04 miljard euro). Om het TEN volgens de beleidsprioriteiten van de EU te voltooien, zijn nog altijd enorme investeringen nodig, die deels afhankelijk zijn van voortgezette EU-steun. Door de beperkte omvang van de CEF kunnen momenteel slechts een aantal markttekortkomingen in de drie sectoren worden aangepakt (bv. de investeringskloof overbruggen met steun van de EU). Er kan meer openbare en private financiering worden aangetrokken als extra EU-geld beschikbaar wordt gesteld om meer markttekortkomingen aan te pakken. De selectieprocedure van de CEF garandeert dat de subsidies worden gedifferentieerd per sector en investeringscategorie, waarbij rekening wordt gehouden met de financieringskloof voor individuele projecten. Voor vervoer varieerde de steun van 85 % medefinanciering voor cohesiemiddelen tot maximale medefinancieringspercentages tussen 10 % en 50 %, afhankelijk van de prioriteit en de aard van het project. Voor energie kan het subsidiepercentage worden aangepast tot 50 % en, in uitzonderlijke gevallen, tot maximaal 75 %. Dat is echter alleen mogelijk als de voorgestelde acties een hoge mate van regionale of Europese voorzieningszekerheid bieden, de solidariteit versterken of zeer innovatieve oplossingen omvatten. Wat telecommunicatie betreft, werden de centrale dienstenplatforms doorgaans gefinancierd door openbare aanbestedingen, terwijl voor de generieke diensten tot 75 % van de subsidiabele kosten werden medegefinancierd. Door de competitieve aard van de oproepen en het gebruikte evaluatie- en selectiemechanisme komen projecten waarvan de behoefte aan financiële bijstand in de vorm van subsidies niet kan worden aangetoond, niet in aanmerking. Voor dergelijke projecten kan nog altijd een beroep worden gedaan op het EFSI of de financiële instrumenten van de CEF. Voor een beleidsgestuurd instrument met specifieke sectorale doelstellingen en rekening houdend met het feit dat de CEF wordt aangewend voor complexe projecten met een grensoverschrijdende of pan-Europese interoperabiliteitsdimensie, is rechtstreeks beheer een efficiënte manier gebleken om middelen snel toe te wijzen en het budget op zeer solide wijze uit te voeren. Het Uitvoerend Agentschap innovatie en netwerken (INEA) volgt de uitvoering van de projecten nauwgezet op om erop toe te zien dat de EU-middelen correct worden besteed. Dankzij de flexibiliteit van INEA om geld dat niet voor sommige acties wordt uitgegeven snel een andere bestemming te geven en te gebruiken voor de financiering van nieuwe acties, wordt het CEF-budget optimaal gebruikt. Zo werd in 2016 ongeveer 600 miljoen euro opnieuw aangewend voor een oproep tot het indienen van voorstellen voor vervoer en werd een investering van 120 miljoen euro voorgesteld om een nieuw vlaggenschipproject in de digitale sector, WIFI4EU, te financieren. 2.2 De weg bereiden voor financiële instrumenten en blending Voor projecten die inkomsten genereren kan CEF-steun worden verstrekt in de vorm van financiële instrumenten. Het CEF-budget voor financiële instrumenten kan worden gebruikt voor een waaier aan producten, zoals garanties of niet-achtergestelde schulden die worden gefinancierd door EU-kapitaal. Die dragen dus bij tot een optimaal gebruik van overheidsmiddelen. Bij dergelijke projecten gaat het onder meer over capaciteitsuitbreiding in havens, spoorverbindingen naar luchthavens en de ontwikkeling van alternatieve brandstofinfrastructuur in de vervoersector, en om achtergestelde leningen of garanties voor afzonderlijke transmissieprojecten in de energiesector. In alle drie de sectoren bleef het gebruik van financiële instrumenten echter onder de verwachtingen. Het schuldinstrument van de CEF (CEF DI) bouwde voort op de ervaringen met het Leninggarantie-instrument voor TEN-T-projecten (LGTT) en de proeffase van het Projectobligatie-initiatief (PBI), en bereidde de weg voor het gebruik van financiële instrumenten. Toen het EFSI werd opgericht, deed zich echter een substitutie-effect voor. Naar verwacht zullen de financiële instrumenten van de CEF meer worden gebruikt in de tweede helft van het programma, als de complementariteit tussen CEF-specifieke financieringsinstrumenten en het EFSI zal worden verzekerd door de toepassing van de specifieke richtsnoeren die op vraag van de stuurgroep van het CEF DI worden ontwikkeld. In de energiesector hebben een aantal factoren ertoe geleid dat het CEF DI niet is gebruikt. Een daarvan is het beperkte aantal haalbare projecten die voor CEF-steun in aanmerking kwamen op het moment dat het CEF DI in werking trad. Ook is er voor projectpromotoren reeds een concurrerend aanbod van schuld- en vermogensopties beschikbaar dankzij een solide model voor gereguleerde activawaarde voor projectfinanciering. Niettemin heeft gezamenlijk projecttoezicht door de Europese Investeringsbank en de Commissie geleid tot een aantal projecten van gemeenschappelijk belang die via de voornoemde zijn gefinancierd. Bovendien wordt momenteel een eigenvermogensinstrument ontwikkeld. Op het vlak van telecommunicatie wordt breedband uitgerold door middel van zeer diverse projecten en is er een gevarieerd aanbod nodig van instrumenten die inspelen op de locatiespecifieke uitdagingen. Schuldinstrumenten kunnen inspelen op commerciële projecten met een duidelijke businesscase die worden uitgevoerd door grote ondernemingen, maar er zijn eigenvermogensinstrumenten nodig om de bestaande financieringstekorten te overbruggen voor projecten met een riskantere businesscase op langere termijn. Het breedbandfonds voor Europese verbindingen, dat in de eerste helft van 2018 operationeel moet worden, zal die rol wellicht gaan spelen. In februari 2017 werd een "blendingoproep" voor CEF-vervoer georganiseerd. Voor die oproep worden CEF-subsidies gemengd met marktgebaseerde financiering, met name financieringsinstrumenten van het EFSI. De bedoeling is de complementariteit tussen de twee steunregelingen te versterken en tegelijk andere financieringsbronnen aan te trekken, met name het EFSI, particuliere investeerders of nationale stimuleringsbanken. Een dergelijke aanpak is vroeger al met succes in het kader van de CEF toegepast op ad-hocbasis, onder meer voor vervoersprojecten in de havens van Dublin en Calais. De eerste ervaring was heel positief. De gevraagde financiering bedroeg 2,2 miljard euro voor een oproep met een indicatief budget van 1 miljard euro.

2.3 Meer synergie en samenhang, eenvoudiger toegang Synergieën De CEF is het eerste gemeenschappelijke financieringskader onder centraal beheer van de Commissie waarin de sectoren vervoer, energie en telecommunicatie zijn samengebracht. Op programmaniveau betekent dit dat schaalvoordelen worden gecreëerd door het beheer van de subsidies over te dragen aan één enkel uitvoerend agentschap (INEA) en door gemeenschappelijke procedures in te stellen voor de drie sectoren (gecoördineerde uitvoering door het agentschap, gemeenschappelijke werkprogramma's voor financiële instrumenten van de CEF, een gemeenschappelijk coördinatiecomité voor de CEF met vertegenwoordigers uit alle lidstaten en een gemeenschappelijk model voor subsidieovereenkomsten). Op projectniveau is de CEF er tot nu toe nog niet volledig in geslaagd om synergieën tussen de drie sectoren tot stand te brengen, ondanks de in de overwegingen van de verordening genoemde verwachtingen. Dat is met name te wijten aan de inherente verschillen van de sectorale beleidsdoelstellingen en de starheid van het juridisch en budgettair kader wat betreft de subsidiabiliteit van projecten en kosten. Toen in 2016 bij wijze van proef een oproep werd georganiseerd voor het indienen van voorstellen voor studies in verschillende sectoren (vervoer en energie), beantwoordden de resultaten bijgevolg niet aan de verwachtingen: er werden slechts 7 projecten geselecteerd, goed voor 24 miljoen euro, terwijl er 40 miljoen euro beschikbaar was. Desondanks lijkt een gemeenschappelijke aanpak voor de drie sectoren het meest aangewezen, gezien de gemeenschappelijke doelstellingen en uitdagingen. Volgens de geraadpleegde belanghebbenden is een van de uitdagingen de complexiteit van de infrastructuurnetwerken, die wordt veroorzaakt door de verschillende nationale systemen. De netwerken moeten onderling worden verbonden, interoperabel worden gemaakt en voortdurend worden aangepast aan technologische veranderingen en wijzigingen op de markt. Het aantal synergieën tussen de drie sectoren in het kader van de CEF gaat wel in stijgende lijn, dankzij de recente ontwikkelingen op het vlak van innovatie en het feit dat synergieën van nature aanwezig zijn in elk van de drie sectoren of verband houden met een overkoepelende prioriteit, zoals cyberbeveiliging. Het gaat onder meer om geconnecteerde, coöperatieve en geautomatiseerde mobiliteit, infrastructuur voor alternatieve brandstoffen voor auto's, bussen en schepen, slimme netwerken en de uitrol van 5G op het vervoersnetwerk. Naarmate de randvoorwaarden voor de concrete uitwerking van dergelijke projecten worden gecreëerd, zal de efficiëntie toenemen. Complementariteit De CEF is complementair gebleken aan Horizon 2020, de Europese structuur- en investeringsfondsen (ESIF) en het EFSI. Horizon 2020 zorgt voor financiering in de vroege stadia van de innovatieketen; dankzij de CEF wordt de invoering van technologie in de infrastructuur mogelijk. Zowel de CEF als de ESIF dragen bij tot de verwezenlijking van de TEN-doelstellingen. Financiële steun uit de ESIF wordt vooral gebruikt voor minder ontwikkelde regio's en de 15 lidstaten die in aanmerking komen voor steun uit het Cohesiefonds. De CEF is gericht op Europese integratie door internationale en onderlinge verbindingen, het wegwerken van knelpunten en projecten op het vlak van interoperabiliteit. Inzake vervoer overlappen de CEF en de ESIF elkaar gedeeltelijk op het vlak van spoorwegprojecten op het TEN-T-kernnetwerk. ESIF-steun wordt echter ook gebruikt voor projecten die niet in aanmerking komen voor de CEF (bijvoorbeeld wegenprojecten en projecten op het uitgebreide netwerk). In de energiesector is ESIF-steun gericht op lokale en regionale slimme distributienetwerken, terwijl de CEF steun verleent voor transmissie-infrastructuur. In de telecommunicatiesector wordt ESIF-steun verstrekt voor de ontwikkeling van nationale digitale diensten; de CEF is gericht op de grensoverschrijdende interoperabiliteit van een aantal specifieke en nationaal ontwikkelde digitale diensten.

Voor het eerst is een deel van de middelen voor cohesiebeleid (11,3 miljard euro voor vervoer) aangewend onder rechtstreeks beheer in het kader van de CEF. Dat is een succes gebleken: alle middelen werden toegekend in de eerste helft van de programmaperiode, bijna uitsluitend voor duurzame vervoerswijzen. Gerichte technische bijstand, lagere administratieve kosten voor de lidstaten en duidelijke financieringsprioriteiten hebben tot dat succes bijgedragen. Wat het EFSI betreft, werkt de CEF als een katalysator: verschillende projecten die werden opgestart in het kader van het CEF DI, stroomden door naar de projectpijplijn van het EFSI. Dat was onder meer het geval voor de Grand Contournement Ouest de Strasbourg (A355), de A6-autosnelweg in Wiesloch, de gasverbinding Transgaz "BRUA" (Bulgarije-Roemenië-Hongarije-Oostenrijk) en de elektriciteitsverbinding tussen Italië en Frankrijk. Bovendien beginnen projecten die worden voorbereid met CEF-steun of die gedeeltelijk met CEF-subsidies voor werkzaamheden worden ondersteund, voordeel te halen uit het EFSI. Eerder is echter al gewezen op het substitutie-effect van het EFSI op het CEF DI. Hoewel werd verwacht dat de CEF de mogelijkheden voor schuldfinanciering van breedbandprojecten zou uitbreiden, zorgt het EFSI nu voor aanzienlijke financiële middelen op dat gebied. Daarom wordt overwogen om de klemtoon te leggen op eigenvermogens- of quasi-eigenvermogensfinanciering voor breedbandprojecten. Zoals eerder vermeld, zal het breedbandfonds voor Europese verbindingen naar verwachting een aanvulling vormen op de bestaande instrumenten (d.w.z. op schulden gebaseerde EFSI-steun voor commerciële toepassingen met een duidelijke businesscase en ESIF-subsidies voor hoofdzakelijk door de overheid gestuurde toepassingen). De bijdrage van de CEF aan risico-absorberend kapitaal voor kapitaalsteun zal worden aangevuld met een ESIF-tranche met een lager risico en een markttranche die is samengesteld uit bijdragen van nationale stimuleringsbanken en de particuliere sector (meerlagige fondsstructuur). Het is steeds duidelijker dat er nog een andere kloof gaapt waarvoor noch het EFSI, noch het breedbandfonds voor Europese verbindingen, noch de ESIF tot nu toe een oplossing bieden, met name voor projecten die zich zelfs op lange termijn op de grens van het commercieel haalbare bevinden. Op het gebied van breedband zou die kloof kunnen worden gedicht door een structureel blending-instrument waarin subsidies en financiële steun van de overheid worden gecombineerd met private investeringen. Vereenvoudiging Een verbeterd toepassingsproces heeft geleid een vereenvoudiging van de procedures en tijdwinst opgeleverd voor de begunstigden en de Commissie. Het gaat onder meer om de invoering van elektronische hulpmiddelen voor informatie-uitwisseling met begunstigden en de vervanging van door de Commissie vastgestelde subsidiebesluiten door subsidieovereenkomsten waarvan de ondertekening wordt overgedragen aan de directeur van het INEA. De administratieve kosten voor de begunstigden worden in het algemeen evenredig geacht met de verstrekte financiële steun. Uit de evaluatie blijkt echter dat de juridische en administratieve voorschriften voor de goedkeuring en uitvoering van projecten onevenredige kosten met zich mee kunnen brengen voor kleinere acties. In dat geval zouden eenvoudige vormen van steun beter geschikt zijn, met name in de telecommunicatiesector, waar de gemiddelde subsidie 1 miljoen euro bedroeg. Bovendien kan door de vaststelling van jaarlijkse werkprogramma's in die sector ook geen financiering op lange termijn worden gepland en leidt het beheer van het programma tot administratieve last. 3 De Connecting Europe Facility ligt op schema 3.1 Bijdragen tot de sectorale beleidsdoelstellingen De CEF is gericht op de volgende Europese beleidsdoelstellingen op lange termijn: ØVervoer: voltooiing van het TEN-T-kernnetwerk in 2030, met inbegrip van de uitrol van SESAR en ERTMS, en de overgang naar een schone, concurrerende en verbonden mobiliteit, inclusief een EU-kerninfrastructuur voor alternatieve brandstoffen in 2025; verder werken aan de voltooiing van het uitgebreide TEN-T-netwerk in 2050. ØEnergie: voltooiing in 2030 van de prioritaire corridors van het TEN-E en de thematische gebieden die aansluiten bij de mededeling "Schone energie voor alle Europeanen" en de langetermijndoelstellingen voor decarbonisatie, zodat slimme en digitale netwerken worden gerealiseerd, de interconnectiestreefcijfers voor 2030 worden gehaald (ook in de perifere lidstaten), vermaasde offshorenetwerken worden ontwikkeld en voorzieningszekerheid wordt geboden, ook door synchronisatie. ØDigitaal: tegen 2030 moeten alle burgers en bedrijven ten volle kunnen genieten van de voordelen van de digitale eengemaakte markt door de verwezenlijking van een volledig cyberveilige gigabitgemeenschap in 2025, die de weg bereidt voor terabitconnectiviteit in 2030, en de uitrol van een EU-brede infrastructuur voor gegevens en digitale diensten die de digitale overgang ondersteunt in de belangrijkste domeinen van algemeen belang, zoals gezondheidszorg, mobiliteit en overheidsadministratie.

Aangezien het programma zich in een vroeg uitvoeringsstadium bevindt, zijn nog niet veel gegevens over concrete prestaties en resultaten beschikbaar. Daarom was het bij de evaluatie vaak onmogelijk om de vooruitgang in de richting van de sectorale beleidsdoelstellingen te meten. Alle belanghebbenden die hebben gereageerd op de technische vragenlijst zijn echter tot op zekere hoogte van mening dat dankzij de CEF moderne en sterk presterende trans-Europese netwerken voor vervoer, energie en telecommunicatie gerealiseerd zullen worden (99 %, 97 % en 96 %, waarbij 33, 38 en 21 % het volledig met de stelling eens waren). De meeste CEF-middelen voor vervoer werden toegekend voor de invulling van ontbrekende schakels en het wegwerken van knelpunten op het TEN-T-kernnetwerk, door de bouw van nieuwe infrastructuur of door de modernisering of herstelling van bestaande infrastructuur. Op het vlak van energie dragen CEF-subsidies daadwerkelijk bij tot de voorzieningszekerheid, het doorbreken van energie-isolement, het wegwerken van energieknelpunten, de voltooiing van de interne energiemarkt en de verdere integratie van hernieuwbare energie in het netwerk. Voorbeelden van belangrijke CEF-projecten zijn de Balticconnector (de eerste verbinding tussen Finland en Estland) en de gasverbinding tussen Polen en Litouwen, waardoor die lidstaten nu beschikken over verschillende gasbronnen en gasroutes en beter beschermd zijn tegen mogelijke verstoringen van de voorziening. In de telecommunicatiesector is het bewijs geleverd dat dankzij CEF-steun voor de invoering van digitale-diensteninfrastructuur overheidsdiensten, burgers en bedrijven kunnen profiteren van uitgebreidere en efficiëntere grensoverschrijdende onlinediensten, waardoor wordt bijgedragen tot het concurrentievermogen van zowel private als openbare marktdeelnemers. Voorbeelden zijn met name de instelling van samenwerkingsmechanismen en de verhoogde capaciteit om te kunnen reageren op cyberdreigingen, een betere toegang voor bedrijven tot nationale aanbestedingsprocedures in andere EU-landen, gestroomlijnde factureringsprocedures en de internationale erkenning en validering van e-identificatie en de elektronische handtekening. De CEF draagt ook bij tot het wegwerken van knelpunten die de voltooiing van de digitale eengemaakte markt belemmeren, hoewel door het beperkte budget tot nu toe slechts gedeeltelijk aan de behoeften van de sector kon worden voldaan. In de drie betrokken sectoren speelt de CEF een belangrijke rol in: i) de uitrol van pan-Europese nieuwe systemen voor verkeersbeheer en verkeersveiligheid (bv. SESAR voor de luchtvaart, ERTMS voor het spoor en ITS voor de weg); ii) de bouw van krachtige elektriciteitsleidingen en grensoverschrijdende slimme energienetwerken; en iii) de uitrol van onderling verbonden digitale diensten (zoals e-gezondheid, cyberbeveiliging, e-aanbestedingen, e-identificatie en e-handtekening). 3.2 Bijdragen tot slimme, duurzame en inclusieve groei De CEF steunt overal in de EU investeringen in moderne en krachtige netwerken die essentieel zijn voor een concurrerende economie. Sinds 2014 is 25 miljard euro geïnvesteerd, wat in totaal ongeveer 50 miljard euro aan investeringen in de EU heeft opgeleverd. Ten minste 20 % van de totale EU-begroting moet worden gespendeerd aan de strijd tegen de klimaatverandering; de CEF-uitgaven op het vlak van vervoer en energie dragen in hoge mate bij tot het behalen van dat streefpercentage. Goed geïntegreerde energie- en vervoersnetwerken en de bevordering van koolstofarme vervoerswijzen houden de kosten van decarbonisatie onder controle. Hoewel in deze tussentijdse evaluatie niet precies kan worden gemeten in hoeverre door de CEF gesteunde acties bijdragen tot het behalen van de specifieke doelstellingen, werd een analyse van die bijdrage verricht in de tussentijdse evaluatie van het meerjarig financieel kader voor de periode 2014-2020. Daaruit is gebleken dat de CEF daadwerkelijk en significant heeft bijgedragen tot de EU-doelstelling; het aandeel van de vastleggingskredieten wordt geraamd op gemiddeld meer dan 5 % van de totale begrotingsuitgaven voor klimaatverandering in de periode 2014-2020. Dat gemiddelde stijgt tot 35 % als rekening wordt gehouden met de CEF-bijdrage tot het EU-begrotingsonderdeel "Concurrentievermogen voor groei en werkgelegenheid". Op het vlak van vervoer draagt de CEF bij tot de EU-doelstelling door 81 % van de totale financiering toe te kennen aan projecten voor minder vervuilende vervoerswijzen, met name het spoor en de binnenvaart, en op die manier modal shift te stimuleren. Het programma financiert ook nieuwe technologieën voor een koolstofarm vervoer, met name alternatieve brandstoffen, en de uitbouw van de vereiste infrastructuur. Het gaat onder andere om het LNG Motion-project, dat de beschikbaarheid van LNG (vloeibaar aardgas) op het TEN-T-kernnetwerk in Frankrijk, België, Nederland, Duitsland, Polen, Spanje, Italië, Hongarije en Roemenië moet verhogen, vooral voor het wegvervoer. Voor dat project is een EU-subsidie van 27,8 miljoen euro toegekend (50 % van de totale kostprijs van 55,5 miljoen euro). Op het vlak van energie wordt aangenomen dat 40 % van de CEF-middelen bijdragen tot de mainstreaming van klimaatacties op programmaniveau. Elektriciteitsprojecten dragen bij tot de verlaging van de CO2-uitstoot door de capaciteit van de netwerken om stroom uit hernieuwbare bronnen op te nemen, te verhogen. Conclusies

Uit de evaluatie is gebleken dat de CEF na drie en een half jaar op schema ligt. Gezien het vroege uitvoeringsstadium is het echter veel te vroeg om de resultaten te meten. Bovendien beschikt het in de verordening opgenomen prestatiekader niet over welomschreven of robuuste indicatoren. Met dit voorbehoud in gedachten, kan uit de evaluatie het volgende worden afgeleid: ØDe CEF is een doeltreffend en doelgericht instrument voor investeringen in de trans-Europese infrastructuur (TEN) voor vervoer, energie en de digitale sector. Sinds 2014 is 25 miljard euro geïnvesteerd, wat in totaal ongeveer 50 miljard euro aan investeringen in infrastructuur in de EU heeft opgeleverd. De CEF draagt bij tot de prioriteiten van de Commissie op het vlak van werkgelegenheid, groei en investeringen, de interne markt, de energie-unie, het klimaat en de digitale eengemaakte markt, waardoor het concurrentievermogen van de Europese economie wordt versterkt. ØDe CEF levert een grote Europese toegevoegde waarde voor alle lidstaten door de ondersteuning van connectiviteitsprojecten met een internationale dimensie. De meeste middelen worden toegekend voor projecten die ontbrekende schakels aanvullen en knelpunten wegwerken, en die gericht zijn op de goede werking van de interne markt van de EU en de territoriale samenhang tussen de lidstaten in de vervoers-, energie- en digitale sector. Energieprojecten zorgen ook voor voorzieningszekerheid en zijn cruciaal voor het kosteneffectief koolstofarm maken van de economie. De CEF speelt ook een grote rol in de uitrol van EU-brede nieuwe systemen voor verkeersbeheer en verkeersveiligheid (bv. SESAR voor de luchtvaart en ERTMS voor het spoor), krachtige elektriciteitsleidingen en slimme netwerken voor de snelle integratie van hernieuwbare koolstofarme energiebronnen en de uitrol van breedband en onderling verbonden digitale diensten (zoals open data, e-gezondheid, e-aanbestedingen, e-identificatie en e-handtekeningen). ØHet rechtstreekse beheer van CEF-subsidies blijkt zeer efficiënt te zijn, met een sterke projectenpijplijn, een competitieve selectieprocedure, aandacht voor de beleidsdoelstellingen van de EU, een gecoördineerde uitvoering en de volledige betrokkenheid van de lidstaten. Het uitvoerend agentschap INEA heeft een zeer goede reputatie wat betreft het financieel beheer van de CEF en de optimalisering van de begroting. Dat is vooral te danken aan de flexibiliteit die het aan de dag legt bij het snel herbestemmen van niet uitgegeven middelen voor de financiering van nieuwe acties. ØVoor het eerst is een deel van de middelen voor cohesiebeleid (11,3 miljard euro voor vervoer) aangewend onder rechtstreeks beheer in het kader van de CEF. Alle middelen werden toegekend in de eerste helft van de programmaperiode, bijna uitsluitend voor duurzame vervoerswijzen. De middelen konden snel worden toegewezen dankzij gerichte technische bijstand, lagere administratieve kosten voor de lidstaten, duidelijke financieringsprioriteiten en een gezonde pijplijn van projecten en studies die vroeger werden gesteund door het TEN-T-programma of de instrumenten van het cohesiebeleid en nu in het kader van de CEF worden voortgezet. ØDe CEF heeft bijgedragen tot het gebruik en de ontwikkeling van innovatieve financieringsinstrumenten, die echter niet vaak werden ingezet omdat het EFSI nieuwe mogelijkheden bood. Naar verwacht zullen de financiële instrumenten van de CEF meer worden gebruikt in de tweede helft van het programma, als de complementariteit tussen CEF-specifieke financieringsinstrumenten en het EFSI verzekerd zal zijn. ØIn 2017 werden bij een oproep tot het indienen van vervoersprojecten voor het eerst subsidies gemengd met financieringsinstrumenten, zodat subsidies konden worden gebruikt om zoveel mogelijk private of openbare middelen aan te trekken. De ervaring was heel positief: er werd 2,2 miljard euro aan financiering gevraagd voor een oproep met een indicatief budget van 1 miljard euro. ØTen minste 20 % van de totale EU-begroting moet worden gespendeerd aan de strijd tegen de klimaatverandering; de CEF-uitgaven op het vlak van vervoer en energie dragen in hoge mate bij tot het behalen van dat streefpercentage. ØIn de telecommunicatiesector heeft de dubbele focus van de CEF op internationale digitale diensten van algemeen belang en op communicatie- en computerinfrastructuur aangetoond dat het programma een belangrijke invloed heeft op de verwezenlijking van de doelstellingen van de digitale eengemaakte markt, waardoor burgers en bedrijven in heel Europa toegang krijgen tot digitale diensten van hoge kwaliteit. De faciliteit heeft bijgedragen tot de ontwikkeling en uitvoering van gemeenschappelijke beleidslijnen voor de aanpak van maatschappelijke uitdagingen, waaronder de overgang naar een digitale gezondheidszorg, cyberbeveiliging en de digitalisering van overheden. Doordat de voorgestelde middelen voor CEF-telecom aanzienlijk werden beperkt, kon het programma echter alleen steun verlenen voor de allereerste stappen naar een volwaardige grensoverschrijdende digitale infrastructuur voor diensten van algemeen belang. ØDe CEF heeft ook sectoroverschrijdende synergieën onderzocht, maar botste daarbij op de beperkingen van het huidige juridische en budgettaire kader. De flexibiliteit van de sectorale beleidsrichtsnoeren en het CEF-instrument moet worden vergroot om synergieën te faciliteren en beter te kunnen inspelen op nieuwe technologische ontwikkelingen en prioriteiten zoals digitalisering, de decarbonisatie te versnellen en gemeenschappelijke maatschappelijke problemen aan te pakken, zoals cyberbeveiliging.