MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S

Energieprijzen en -kosten in Europa

Inleiding

De energieprijsstijgingen vormen een grote zorg voor het beleid. Zij veroorzaken extra kosten voor reeds onder druk staande huishoudens en voor de industrie[1] en hebben een nadelig effect op het mondiale concurrentievermogen van Europa. In reactie op het verzoek van de Europese Raad heeft de Europese Commissie een diepgaande analyse gemaakt van de energieprijzen en ‑kosten in Europa om zo de beleidsmakers meer inzicht te geven in de contextuele achtergrond, het effect van de recente prijsverhogingen op de consument en de politieke implicaties.

Het verslag bevat uitgebreide en gedetailleerde gegevens uit een grote verscheidenheid van bronnen. Er wordt een evaluatie gemaakt van de trends op het gebied van energieprijzen en ‑kosten en er wordt gezocht naar mogelijke verklaringen. Daaruit worden conclusies getrokken op basis waarvan de beleidsmakers op geïnformeerde wijze hun beleid kunnen uitwerken[2]. Het verslag is bij deze mededeling gevoegd[3].

De focus van het verslag ligt op de elektriciteits‑ en gasprijzen. Op de mondiale markten voor olie en steenkool betalen de gebruikers van energie wereldwijd ongeveer dezelfde prijzen. Prijsverschillen, die de kosten voor de consument kunnen verhogen en concurrentievoordelen of ‑nadelen kunnen veroorzaken, zijn op deze markten dus geen grote zorg. Dat is de reden waarom deze twee brandstoffen, alsook de vervoerssector, in dit verslag niet uitgebreid worden behandeld.

De grondstoffenprijzen voor energie zijn de afgelopen jaren, voornamelijk wat fossiele brandstoffen betreft, aanzienlijk gestegen. Oplopende energieprijzen en ‑kosten zijn niets nieuws. Eeuwenlang heeft Europa een permanente strijd moeten leveren voor een toereikende en betaalbare energievoorziening. Nieuw is echter dat de Europese energiesector zich vandaag te midden van een ingrijpende verschuiving bevindt, weg van ingevoerde fossiele brandstoffen, en derhalve grote investeringsbehoeften kent, zelfs in tijden van economische onzekerheid. Bovendien is de energieprijskloof tussen de EU en haar belangrijkste economische partners aanzienlijk breder geworden. Daarvoor zijn verschillende redenen waarop Europa doorgaans weinig invloed heeft. Een beleid om de energieopwekking minder koolstofintensief te maken, heeft met name een sterke groei van de wind‑ en zonne-energie tot gevolg gehad, wat dan weer zeer aanzienlijke effecten heeft gehad op de netwerken en de energieproductiekosten. Er wordt ook gewerkt aan alternatieve gasvoorzieningsbronnen, zoals schaliegas en gas uit de Kaspische regio, wat ook meer investeringen vergt. Terzelfdertijd bewegen Europa's gas‑ en elektriciteitssectoren zich weg van overheidsmonopolies en ontstaan er geliberaliseerde markten met concurrerende particuliere ondernemingen waarin de gebruikers, veeleer dan de belastingbetalers, de kosten van nieuwe energie-investeringen dragen.

Deze veranderingen beïnvloeden elkaar, en dat kan op verschillende manieren worden geïnterpreteerd en er kan op verschillende manieren op worden geanticipeerd. Verwacht wordt dat de liberalisering van de markt zal leiden tot grotere concurrentie en bijgevolg tot een efficiëntere en goedkopere energievoorziening. Het milieu‑ en klimaatbeleid en het koolstofarmer maken van de economie zullen op langere termijn zeker een duurzamer energiesector opleveren, maar zullen op korte termijn hogere kosten met zich meebrengen, met name wat investeringen betreft. De regeringen verwachten dat deze ontwikkelingen voor de consument baten op korte termijn zullen opleveren, zoals meer banen en een grotere levenskwaliteit, en een antwoord zullen bieden op de duurzaamheidsdoelstellingen op de langere termijn. De energiesector zelf moet zich aanpassen aan zeer verschillende normen op ecologisch, commercieel, regelgevend en technologisch gebied. Wat echter niet was voorspeld was het huidige grote en langdurige verlies aan economisch vertrouwen.

Om ervoor te zorgen dat Europa al deze veranderingen kan beheersen en sturen, en daarbij de toegang van zijn burgers tot duurzame en betaalbare energie kan waarborgen en het concurrentievermogen van zijn industrie veilig kan stellen, zijn inspanningen vereist, zowel op Europees als op nationaal beleidsniveau, en moet er actie worden ondernomen door de industrie en de individuele consument.

Om in te zien welke maatregelen het doeltreffendst zullen zijn, wordt in de rest van dit document nader toegelicht hoe de energieprijzen en ‑kosten zich zullen ontwikkelen en wat de bepalende factoren zijn van deze ontwikkeling. Vervolgens wordt het effect hiervan onderzocht op het mondiale concurrentievermogen van de EU en wordt aangegeven wat de toekomstige trends zullen zijn op het gebied van prijzen en kosten.

In haar conclusies stelt de Commissie een aantal beleidsscenario's voor om ervoor te zorgen dat de Europese burgers en economische spelers de uitdaging van de energieprijzen kunnen aangaan en dat de EU haar concurrentiekracht vandaag, in de periode tot 2030 en verder kan handhaven.

Wat zijn de verschillende componenten van onze energiefactuur?

Voorafgaand aan de hieronder gegeven economische analyse is het belangrijk te begrijpen wat wordt bedoeld met energieprijzen en ‑kosten. Onze energiefactuur wordt gedeeltelijk bepaald door de hoeveelheid energie die we verbruiken. De energiekosten kunnen dus worden verminderd door energie-efficiëntere producten te gebruiken of andere energiebesparingspraktijken te hanteren. Het prijselement van onze energiefactuur wordt vaak echter als belangrijker en moeilijker te begrijpen beschouwd. Het tarief dat de consument betaalt voor gas en elektriciteit bevat verschillende componenten, die zowel door marktkrachten als door het regeringsbeleid worden beïnvloed.

De energie-component van de factuur bestaat uit twee delen. In de eerste plaats het groothandelselement van de tarieven. Daarin zijn normaliter de kosten vervat die door ondernemingen worden gemaakt om energie aan het net te leveren. Dit omvat de aankoop of productie van brandstoffen en het transport en de verwerking ervan, alsmede de kosten voor de bouw, het bedrijf en de ontmanteling van elektriciteitscentrales. In de tweede plaats het kleinhandelselement dat de kosten omvat om de energie aan de eindgebruiker te verkopen. De netwerkkosten weerspiegelen de kosten van transmissie‑ en distributie-infrastructuur, meer bepaald de kosten van onderhoud en uitbreiding van de netten, van systeemdiensten en van netwerkverliezen. Er worden vaak bepaalde kosten in rekening gebracht bij de netwerktarieven om andere kosten te dekken, zoals de kosten van openbaredienstverplichtingen en technologische ondersteuning. Tenslotte worden er belastingen en heffingen in rekening gebracht; die kunnen een onderdeel vormen van het algemene belastingbeleid (BTW, accijnzen) of kunnen specifieke heffingen zijn om gerichte beleidsmaatregelen op energie‑ en/of klimaatgebied te ondersteunen.

Componenten van consumententarieven

1. Energieprijzen in Europa

Op de gas‑ en elektriciteitsmarkten bestaan er, ondanks een zekere mondiale verhandelbaarheid van brandstoffen en uitrusting (zoals LNG-schepen, windturbines, enz.), in het beste geval uitsluitend regionale prijzen, en vaker nog uitsluitend nationale of sub-nationale prijzen, wat de kleinhandelskosten en de tarieven voor de consument beïnvloedt en de interne markt kan ondermijnen.

De Europese elektriciteits‑ en gastarieven voor de consument[4] kenden een opwaartse trend en stijgen nog steeds. De consumententarieven voor elektriciteit en gas zijn weliswaar in bijna alle lidstaten gestaag gestegen, maar toch blijven de verschillen tussen de diverse nationale tarieven groot. In de duurste lidstaten betaalt de consument 2,5 tot 4 keer zoveel als in de lidstaat met de laagste prijzen[5]. De kloof tussen de hoogste en laagste tarieven die door de consument in de verschillende lidstaten worden betaald, is met de tijd breder geworden, met name wat de huishoudelijke gastarieven betreft. In plaats van convergerende Europese tarieven en efficiëntere markten kennen wij dus nog steeds hardnekkige verschillen op nationaal niveau.

Evolutie van de kleinhandelsprijzen voor huishoudens

In de EU zijn de huishoudelijke elektriciteitstarieven de afgelopen vijf jaar (2008-2012)[6] gemiddeld met 4% per jaar gestegen. In de meeste lidstaten overtreft deze stijging de inflatie. In diezelfde periode stegen de gastarieven voor de consument gemiddeld met 3% per jaar, wat in de meeste lidstaten eveneens sneller is dan de inflatie. Dit gezegd zijnde, verbergen deze gemiddelden aanzienlijke nationale variatie in de wijze waarop de tarieven over de tijd zijn geëvolueerd.

Elektriciteitsprijzen voor huishoudens (eurocent/kWh incl. belastingen)

Bron: Eurostat-energiestatistieken

Aardgasprijzen voor huishoudens (eurocent/kWh incl. belastingen)

Bron: Eurostat-energiestatistieken

Evolutie van de kleinhandelstarieven voor de industrie

Voor de industrie zijn de kleinhandels-elektriciteitsprijzen in diezelfde periode gemiddeld met ongeveer 3,5% per jaar gestegen, in de helft van de lidstaten sneller dan de inflatie, terwijl de gasprijzen gemiddeld met slechts 1% omhoog gingen, wat in de meeste lidstaten beneden de inflatie ligt.

Elektriciteitsprijzen voor de industrie (eurocent/kWh excl. BTW & terugvorderbare belastingen/heffingen, maar ook alle vrijstellingen)

Bron: Eurostat-energiestatistieken

Gasprijzen voor de industrie (eurocent/kWh excl. BTW & terugvorderbare belastingen/heffingen, maar ook alle vrijstellingen)

Bron: Eurostat-energiestatistieken

Groothandelsprijzen

In tegenstelling tot deze ontwikkelingen op de kleinhandelsmarkt zijn in de periode 2008-2012 de groothandelselektriciteitsprijzen op de belangrijkste Europese groothandels-elektriciteitsbenchmarks met 35% tot 45% teruggelopen. De groothandelsgasprijzen hebben grote schommelingen gekend. Na een aanzienlijke prijsdaling hebben zij zich hersteld zodat er over de gehele periode geen duidelijke prijsverhoging kan worden waargenomen.

Uitsplitsing van de prijzen per component

Deze gemiddelde Europese prijsverhogingen verhullen een aanmerkelijke variatie tussen de lidstaten, tussen verschillende industrietakken en over de tijd. Sommige sectoren hebben een veel grotere prijsvolatiliteit gekend. De nationale prijsontwikkeling op het gebied van de huishoudelijke elektriciteitstarieven varieert bijvoorbeeld van -34% tot +55%. Terwijl de gemiddelde industriële gasprijzen in de EU in de periode 2008-2012 met minder dan 1% per jaar zijn gestegen, hebben bepaalde energie-intensieve sectoren voor diezelfde periode stijgingen van de gasprijzen gemeld van 27% tot 40%. In het begeleidende verslag worden deze verschillen, met name tussen de industriële sectoren, nader bekeken en wordt beklemtoond dat de prijzen en de effecten van beleidsmaatregelen verschillen voor de onderscheiden gebruikers. Om het verband tussen de energieprijzen en het beleid beter te begrijpen, is het nuttig de diverse prijzen uit te splitsen in hun verschillende componenten.

Evolutie van de kleinhandels-elektriciteitsprijs per component

Het relatieve aandeel van de energie-component in de kleinhandelsprijs voor elektriciteit is in het algemeen met de tijd teruggelopen. De reden hiervoor is dat de belastings‑/heffings-component sinds 2008 verantwoordelijk is geweest voor de belangrijkste toename[7], terwijl de energiekosten-component de kleinste toename heeft gekend. Sinds 2008 zijn de kosten van het elektriciteitsnet met 18,5% gestegen voor huishoudens en met 30% voor industriële gebruikers, terwijl de belastingen en heffingen, vóór vrijstellingen, in dezelfde periode met 36% zijn gestegen voor huishoudens en met 127% voor de industrie. Samenhangende nationale gegevens over vrijstellingen ontbreken weliswaar, maar het is een feit dat verscheidene lidstaten aanzienlijke vrijstellingen op belastingen en heffingen toekennen voor sommige energie-intensieve sectoren, wat het prijseffect van verhogingen van belastingen/heffingen aanzienlijk tempert.

Evolutie van de elektriciteitsprijs per component in de periode 2008-1012

Bron: Eurostat.

Inclusief belastingen in het geval van huishoudens; exclusief BTW en andere terugvorderbare belastingen in het geval van de industrie, maar andere vrijstellingen voor de industrie zijn niet opgenomen (niet beschikbaar).

Evolutie van de kleinhandelsgasprijs per component

Ook in het geval van de kleinhandelsprijzen voor aardgas is de energiecomponent sinds 2008 stabiel gebleven, terwijl het aandeel van de netwerkcomponent gemiddeld in de EU voor huishoudens met 17% en voor de industrie met 14% is gestegen. De belastingen stegen met 12-14% voor huishoudens en met 12% voor de industrie.

Evolutie van de gasprijzen per component in de periode 2008-1012

Bron: EG, Metadata lidstaten. Inclusief belastingen in het geval van huishoudens; exclusief BTW en andere terugvorderbare belastingen in het geval van de industrie.

Bepalende factoren voor de energie-component van de prijs

Van de drie componenten van de energieprijzen (energiekosten, netwerkkosten en belastingen/heffingen) heeft de component van de energiekosten in het algemeen het grootste aandeel, hoewel dit aandeel terugloopt. Zoals hierboven vermeld is er, in tegenstelling tot de energiecomponent van de kleinhandelsprijzen, een convergentie en terugloop geweest van de groothandelselektriciteitsprijzen. Er is een duidelijk verband met het energiebeleid van de EU, meer bepaald: de toename van de concurrentie ten gevolge van de grotere marktkoppeling, de ontkoppeling van elektriciteitsproductie en systeemexploitatie, de implosie van de koolstoftarieven binnen het EU-emissiehandelssysteem[8] en de toename van de elektriciteitsproductiecapaciteit met lage operationele kosten (zoals wind‑ en zonne-energie, bovenop de bestaande kerncentrales en waterkrachtcentrales).

De terugloop van de groothandelsprijzen heeft echter niet geleid tot een vermindering van de energiecomponent van de kleinhandelsprijzen, ook al is dit het onderdeel van de energiefactuur waarop de energieleveranciers zich concurrentieel kunnen opstellen. Dit kan erop wijzen dat de prijsconcurrentie op de kleinhandelsmarkt zwak is zodat de leveranciers erin slagen prijsreducties op de groothandelsmarkt niet door te berekenen in de kleinhandelsprijs[9].

De band tussen groothandels‑ en kleinhandelsprijzen kan verbroken zijn wanneer de marktconcentratie groot is. Bovendien blijkt de in sommige lidstaten toegepaste regulering van de kleinhandelstarieven doorgaans weinig bevorderlijk voor de mededinging op de kleinhandelsmarkten, aangezien hierdoor toetreding tot de markt voor nieuwe marktdeelnemers alsook investeringen worden ontmoedigd. Dit kan er dus toe bijdragen dat kleinhandelstarieven slechts in beperkte mate reageren op marktontwikkelingen[10]. Voorts moeten de lidstaten zich buigen over andere dan de huidige beleidsmaatregelen om een antwoord te bieden op het probleem van kwetsbare huishoudens of bedrijfstakken.

Op de gasmarkt is, afgezien van de problemen van marktconcentratie en tariefregulering, ook het aspect van knelpunten bij de voorziening (met slechts een beperkt aantal leveranciers en weinig mededinging) van belang, terwijl de gasprijzen nog vaak gekoppeld zijn aan de olieprijzen[11]. Deze praktijk ontkoppelt de groothandelsgasprijzen van het feitelijke aanbod van en de feitelijke vraag naar gas, wat er energieleveranciers van weerhoudt om op soepele wijze in te spelen op zich wijzigende marktomstandigheden of de werkelijke kosten aan consumenten door te berekenen. In deze gevallen heeft de stijging van de olieprijzen in de afgelopen jaren op directe wijze bijgedragen tot een toename van de gasprijzen op bepaalde geselecteerde, beperkte markten, in het nadeel van de consumenten en de industrie in deze regio's.

Bepalende factoren voor de belastings‑/heffings-component van de prijs

Bij deze component is het belangrijk een onderscheid te maken tussen algemene energiebelastingsmaatregelen en de aan het energiesysteem gerelateerde kosten die via heffingen worden gefinancierd. Belastingen en heffingen voor de financiering van het energie‑ en het klimaatbeleid zijn in de meeste lidstaten doorgaans de kleinste component, maar met name de heffingen zijn aanzienlijk meer toegenomen dan de andere componenten. Deze component heeft qua grootte de component van de netwerkkosten geëvenaard en vaak zelfs overschreden en vormt nu de belangrijkste component van de elektriciteitsprijs voor huishoudens in drie lidstaten, terwijl het aandeel van deze component in andere lidstaten veeleer marginaal blijft. In de meeste lidstaten financieren energiebelastingen en ‑heffingen maatregelen in het kader van het energie‑ en klimaatbeleid, onder meer de bevordering van energie-efficiëntie en de productie van duurzame energie. De kosten van hernieuwbare energie, als bijgeteld bij de kleinhandelsprijzen, maken nu 6% uit van de gemiddelde elektriciteitsprijzen voor huishoudens in de EU[12] en ongeveer 8% van de industriële elektriciteitsprijzen vóór vrijstellingen. Ook hier zijn de kosten zeer uiteenlopend; in Spanje en Duitsland bijvoorbeeld loopt het aandeel van belastingen/heffingen in de huishoudelijke elektriciteitstarieven op tot respectievelijk 15,5% en 16% terwijl dit aandeel in Ierland, Polen en Zweden minder dan 1% bedraagt.

Terwijl bepaalde aspecten van het nationale energie‑/klimaatbeleid via heffingen worden gefinancierd, zijn de kosten van het EU-emissiehandelssysteem terug te vinden in de groothandelscomponent van de energieprijzen. Nationale heffingen, op welk punt in de keten zij ook worden toegepast, hebben een invloed op de prijzen en veroorzaken zo verschillen tussen onderscheiden nationale markten. Om dergelijke marktverstoringen te minimaliseren, is het belangrijk dat het overheidsoptreden in de energiesector (financiering van infrastructuur of productiecapaciteit, bv. hernieuwbare energie, nucleaire kosten of flexibele capaciteit op basis van fossiele brandstoffen) maximaal kosteneffectief is[13].

Het Europese kader voor energiebelastingen voorziet niet in een volledige harmonisering. De lidstaten mogen dus elk hun eigen belastingen en belastingtarieven vaststellen en wijzigen en kunnen daarbij verder gaan dan de kernelementen of minimumniveaus als bedoeld in de EU-wetgeving[14]. Als opnieuw naar de elektriciteitsprijzen wordt gekeken, blijken er significante nationale verschillen te bestaan tussen zowel het relatieve aandeel als de absolute waarde van de belastings-/heffingscomponent in de hierboven geïllustreerde energieprijzen. De lidstaten gebruiken belastingen en heffingen voor vele verschillende doeleinden. Het kan onder meer gaan om een algemene verhoging van de inkomsten (bv. voor gezondheids‑ of onderwijsdoeleinden), maar ook om een internalisering van de externe kosten van energieproductie en ‑verbruik en de financiering van energiespecifiek beleid zoals het klimaat- en energiebeleid of de sectorale bijsturing van het gebruik van fossiele brandstoffen.

De gegevens over door de lidstaten verleende belastingvrijstellingen en andere subsidies, met name ten behoeve van energie-intensieve sectoren, blijven momenteel nog zeer gedeeltelijk en weinig samenhangend[15]. Om deze reden werkt de Commissie aan een diepgaande studie om samenhangende en volledige gegevens te verzamelen over alle relevante kosten van en subsidies voor de verschillende technologieën in de elektriciteitssector.

Bepalende factoren voor de netwerk-component van de prijs

Het relatieve aandeel van de transmissie‑ en distributiekosten, alsook de absolute niveaus daarvan, verschilt aanzienlijk van lidstaat tot lidstaat, om redenen die niet altijd gemakkelijk te begrijpen zijn. Gegevens over de bepalende factoren voor deze component en de ontwikkeling daarvan zijn schaars, met name wat gas betreft. Het volgende heeft dus uitsluitend betrekking op elektriciteit.

Opmerking: bepaalde lidstaten voegen niet met het netwerk verband houdende kosten toe aan de netwerkheffingen, wat in deze data niet wordt weergegeven.

Sinds 2008 zijn de elektriciteitsnetwerkkosten met 18,5% en 30% gestegen voor de industriële, respectievelijk de huishoudelijke afnemers. De gestage toename van de netwerkkosten, met name voor huishoudens, is niet onverwacht in de context van de transformatie van de energiesector, maar zou kunnen worden gematigd door een beter beheer van de netten.

Met absolute waarden tussen 2 eurocent/kWh en 7 eurocent/kWh[16] is het duidelijk dat bedoelde kosten een aanzienlijk effect kunnen hebben op de totale elektriciteitsprijs en dus op de totale energieprijsverschillen tussen de lidstaten en met de handelspartners. Dergelijke verschillen worden ook gedeeltelijk versterkt door de grote verschillen qua nationale praktijken op het gebied van netwerktariefregulering en kostentoewijzing, almede door de fysieke verschillen tussen de netwerken en de efficiëntie van de functionering daarvan.

2. De kosten van energie in Europa

Hoewel de energieprijsniveaus doorgaans de meeste aandacht krijgen, zijn het eigenlijk de energiekosten die in de praktijk belangrijker zijn voor huishoudens en voor de industrie aangezien zij de daadwerkelijk betaalde facturen weerspiegelen. Prijsverhogingen kunnen de aanzet geven tot energie-efficiëntiewinsten en vermindering van het verbruik of kunnen daardoor tot op zekere hoogte worden gecompenseerd. Dit gebeurt als gevolg van verbeteringen op het gebied van energie-efficiëntie van processen, producten of huishoudelijk gebruik of door een verlaging van de energie-intensiteit op sectoraal niveau en in de gehele industrie. Prijsdalingen kunnen echter ook teniet worden gedaan door oplopend verbruik, bijvoorbeeld door de introductie van meer elektrische toestellen.

In de huishoudelijke sector heeft zich een aanmerkelijke verbetering van de energie-efficiëntie voorgedaan, en dit bij alle gebruik van energie, maar misschien het meest zichtbaar bij huishoudelijke verwarming:

Energieverbruikstrends voor huishoudelijke verwarming (koe/m2).

Bron: Odyssee

In totaal is het elektriciteitsverbruik in de periode 2008-2011 gedaald met 1% terwijl het gasverbruik met 15% terugliep. Desondanks zijn de huishoudelijke energiekosten toegenomen, bijvoorbeeld omdat het renovatietempo van inefficiënte woningen en het vervangingsritme van inefficiënte apparatuur te traag waren en niet volstonden om stijgende prijzen op te vangen. Uit gegevens voor alle lidstaten blijkt dat het energieaandeel van het huishoudelijk verbruik[17] met 15% is gestegen in de periode 2008-2012, namelijk van 5,6% tot 6,4% van het totale verbruik. Aangezien de energiekosten vaak een groot deel uitmaken van de totale kosten van armere huishoudens, heeft een dergelijke toename negatieve distributiegevolgen voor dergelijke "kwetsbare" huishoudens.

Bron: Eurostat

In de periode 2008-2011 hebben gestage verbeteringen van de energie-efficiëntie van de Europese industrie en productiedalingen ten gevolge van de economische crisis en de internationale concurrentie geresulteerd in een vermindering van het elektriciteitsverbruik met ongeveer 4%. De stijging van de elektriciteitsprijs heeft deze verbeteringen echter tenietgedaan en heeft tot een kostenstijging met 4% voor de hele industrie geleid, vóór belastings‑ en heffingsvrijstellingen,. Voor gas is het industriële gebruik daarentegen met 5,3% teruggelopen, en zijn de kosten in de periode 2008-2011 in totaal met 6,8% gedaald.

De Europese industrie is in haar geheel mondiaal een voorloper op het gebied van efficiëntie. Er bestaat echter nog steeds een potentieel voor verdere energie-efficiëntiemaatregelen (dat reeds gedeeltelijk is gerealiseerd met de tenuitvoerlegging in de EU van de nieuwe energie-efficiëntierichtlijn en de lopende verbeteringen van energieproducten), met name gezien de nog steeds grote verschillen tussen en binnen de lidstaten. Toegang tot gestandaardiseerde data inzake energiekosten is niet gemakkelijk. De beschikbare gegevens lijken erop te wijzen dat de prestaties zeer divers en uiteenlopend zijn wanneer wordt gekeken naar het aandeel van de energiekosten in de productiekosten. Om deze reden is het nuttig om meer in detail te kijken naar de energie-intensieve sectoren, inclusief fabricagesectoren zoals papier en drukwerk, chemische producten, niet-metallische mineralen, ijzer en staal en non-ferrometalen, die allemaal te maken hebben met een groot aandeel energiekosten in de totale productiekosten. EU-ondernemingen die deelnemen aan diepgaande casestudies in energie-intensieve sectoren, hebben gemeld dat de elektriciteits‑ en gasprijzen, na vrijstellingen, tussen 2010 en 2012 zijn gestegen.

Het aandeel van de energiekosten in de productiekosten in energie-intensieve sectoren

(De verschillende balkjes vertegenwoordigen sub-sectoren[18], met de laagste/hoogste lidstaatwaarden en de EU-gemiddelden, 2010)

Bron: Eurostat, Structural Business Statistics

3. Energie en het internationale concurrentievermogen van Europa

Europa is weliswaar nooit een goedkope energielocatie geweest, maar in de afgelopen jaren is de energieprijskloof tussen de EU en haar voornaamste handelspartners nog toegenomen: de EU-gasprijzen voor de industrie liggen gemiddeld drie tot vier keer hoger dan vergelijkbare prijzen in de VS, India en Rusland en liggen 12% hoger dan in China, terwijl ze vergelijkbaar zijn met die in Brazilië en lager liggen dan die in Japan.

De goedkopere prijzen op regionaal niveau, die bijvoorbeeld het gevolg zijn van de schaliegasboom in de VS en de geleidelijke toename van de LNG-handel, hebben zich nog niet vertaald in goedkopere gasprijzen op de Europese markt. Dit is een gevolg van binnenlandse subsidies in bepaalde producerende landen, handelsrestricties en/of infrastructurele beperkingen en de effecten van de koppeling aan de olieprijs. Bovendien heeft ook de toenemende vraag uit Azië, met name uit Japan na het nucleair ongeval in Fukushima, de kloof tussen de in de EU en de VS gehanteerde prijzen verbreed.

De groothandelsprijzen voor elektriciteit zijn in Europa over de desbetreffende periode teruggelopen, liggen vrij laag en zijn ruwweg van een niveau dat kan worden vergeleken met de groothandelsprijzen in de VS. Tegen de huidige wisselkoers liggen de industriële kleinhandelsprijzen in de EU[19] echter meer dan twee keer hoger dan in de VS en Rusland, 20% hoger dan in China, maar 20% lager dan in Japan. Ook hier hebben de lagere gasprijzen in de VS en Rusland (en de als gevolg daarvan ook lagere steenkoolprijzen) bijgedragen tot een verlaging van de elektriciteitsprijzen in die landen. In de meeste lidstaten is de elektriciteitsvoorziening als zodanig echter (gebaseerd op data over stroomonderbrekingen/-fluctuaties) betrouwbaarder dan in de VS, Japan, China en Rusland[20]. Deze onderbrekingen brengen ook kosten met zich mee. Het is niet gemakkelijk om internationale gegevens over netwerkkosten te verkrijgen waarmee de hypothese kan worden gevalideerd dat de netwerken in de EU duurder, maar betrouwbaarder zijn dan elders in de wereld. De belastingsgegevens zijn gemakkelijker beschikbaar en daaruit blijkt dat de belastingen op elektriciteit en gas in de EU doorgaans hoger liggen dan in andere regio's van de wereld.

Om het effect van deze groeiende energieprijskloof op het industriële concurrentievermogen te evalueren zijn er twee cruciale indicatoren: de uitvoer en de Europese productie door energie-intensieve ondernemingen.

· In de EU geproduceerde energie-intensieve goederen domineren nog steeds de mondiale exportmarkten ondanks de breder wordende afwijking van de gehanteerde energieprijzen sinds 2008. In de afgelopen jaren echter heeft de EU de energie-intensiteit van haar uitvoer aanzienlijk verminderd terwijl opkomende economieën zoals Brazilië, Rusland en China steeds belangrijker producenten van energie-intensieve halffabricaten zijn geworden. Overeenkomstig het Internationaal Energieagentschap (IEA)[21] wordt verwacht dat het groeiende onevenwicht wat energieprijzen en ‑kosten betreft binnen de EU en met andere regio's het aandeel van de EU in de mondiale exportmarkten voor energie-intensieve goederen zal verminderen.

· De productieniveaus in energie-intensieve industrietakken zijn sinds 2008 teruggelopen en het aandeel van energie-intensieve industrietakken in het Europese BBP wordt snel kleiner[22]. Dit kan echter in deze fase niet alleen aan de energieprijzen te wijten zijn aangezien ook vrijstellingen van belastingen en heffingen voor energie-intensieve industrietakken, de recessie, structurele veranderingen in de wereldeconomie en de daarmee verband houdende verschuivingen van de consumentenvraag een belangrijke rol spelen. De maakindustrie in de EU bevindt zich volop in verandering en verschuift al decennia naar minder energie-intensieve productie met hogere toegevoegde waarde, wat het effect van de oplopende energieprijzen enigszins heeft verzacht. Voorts hebben vele andere factoren een belangrijke rol gespeeld, zoals ook de kosten van arbeid en de aantrekkelijkheid van markten buiten de EU, wat investeringen op die markten aantrekkelijker maakt.

Er bestaat een verband tussen beide bovengenoemde aspecten. In de afgelopen jaren hebben sommige energie-intensieve sectoren zich meer gericht op de wereldmarkt om zo te compenseren voor de recessie en de daarmee verband houdende terugloop van de vraag in Europa, meer bepaald door uitvoer of door internationale investeringen, zelfs in lokale industrietakken zoals de productie van stenen en dakpannen voor de bouw. Als zodanig worden zij onderworpen aan de internationale mededinging en moeten zij besluiten of zij gaan investeren binnen Europa, dan wel daarbuiten in landen met een veel sterkere marktdynamiek. Naarmate concurrenten in andere landen ernaar streven hun energie-efficiëntie te verbeteren, hebben energieprijsverschillen een grotere impact op investeringsbeslissingen en op het vermogen van ondernemingen om te concurreren en te groeien.

4. Trends qua toekomstige prijzen en kosten

Het kader voor het energie‑ en klimaatbeleid van de Commissie in de periode tot 2030 is het resultaat van werkzaamheden op vele gebieden om een inzicht te krijgen in verwachte ontwikkelingen qua energiekosten en uiteindelijke prijzen, rekening houdend met de dynamiek van de mondiale en Europese markten, het beleid van regeringen en het gedrag van consumenten en industrie. De analyse van de Commissie bevestigt de bevindingen van het Energiestappenplan 2050, namelijk dat de prijs van fossiele brandstoffen naar verwachting zal blijven stijgen en dat dit een bepalende invloed zal hebben op de energiekosten. Specifiek wat elektriciteit betreft zullen de kosten naar verwachting tot 2020 blijven stijgen ten gevolge van de oplopende kosten van fossiele brandstoffen, gekoppeld aan de vereiste investeringen in infrastructuur en productiecapaciteit. Naar verwachting zullen de kosten zich na 2020 stabiliseren en vervolgens lichtjes dalen naarmate fossiele brandstoffen worden vervangen door hernieuwbare energiebronnen. De kapitaalkosten zullen echter slechts in beperkte mate teruglopen omdat de belastingen en de veilingsprijzen in het EU-emissiehandelssysteem naar verwachting zullen stijgen.

5. Conclusies: acties om de energiekosten terug te dringen

Als wordt gekeken naar de trends qua ontwikkeling van de energieprijzen sinds 2008, kunnen de volgende voornaamste conclusies worden getrokken.

De elektriciteitsprijzen, maar nog belangrijker, de elektriciteitskosten zijn blijven stijgen, zowel voor huishoudens als voor de industrie, en dit ondanks een teruglopend of gelijkblijvend consumptieniveau. De gasprijzen schommelden in de periode 2008-2012, maar zijn niet significant gestegen.

De prijsstijgingen worden voornamelijk bepaald door oplopende belastingen/heffingen en netwerkkosten. De ontwikkeling van de energiecomponent van de prijzen was ongelijk; in landen met een grotere marktpenetratie van wind‑ en zonne-energie is er een neerwaartse druk geweest op de groothandels-elektriciteitsprijzen die er in andere landen niet is geweest. De vooruitgang die is geboekt bij de functionering van de interne energiemarkt had een positief effect moeten hebben gehad door te zorgen voor een convergentie van de groothandelsmarktprijzen in Europa. Dit was echter niet het geval voor de kleinhandelsprijzen wegens de aanhoudende verschillen op het gebied van de netwerkdistributiesystemen, ongecoördineerd nationaal energie‑ en klimaatbeleid, belastingen, heffingen en regulering van de netwerktarieven, wat de interne markt versnipperd heeft gehouden.

De algemene trends op EU-niveau verhullen grote ongelijkheden tussen de lidstaten en tussen diverse bedrijfstakken. Dit wijst op zwakheden in de interne energiemarkt, waarin grote verschillen bestaan tussen het beleid van de lidstaten op het gebied van netwerkkosten en belastingen/heffingen.

Zowel voor elektriciteit als voor gas neemt het prijsverschil met externe concurrenten toe (met als voornaamste uitzondering Japan en Korea). De sterke terugloop van de gasprijzen in de VS contrasteert met het stabiele prijsniveau in Europa in dezelfde periode.

De EU heeft tot nog toe zijn vooraanstaande positie op het gebied van de uitvoer van energie-intensieve goederen kunnen behouden. De inspanningen van de Europese industrie om de hogere energiekosten te compenseren via een gestage verbetering van de energie-efficiëntie moeten echter wellicht nog worden geïntensiveerd, rekening houdend met eventuele fysieke beperkingen, aangezien ook de concurrenten hun efficiëntie vergroten en de Europese industrie er steeds meer toe besluit om buiten Europa te investeren om dichter bij expanderende markten te produceren.

Er is een groot gebrek aan geloofwaardige, vergelijkbare en verifieerbare informatie over bepaalde aspecten van prijzen en kosten, met name over de redenen voor de toenemende transmissie‑ en distributiekosten, over het exacte effect van energie op de kosten van productiefaciliteiten en over de niveaus van belastingsheffing en subsidieverlening, met name voor de industrie.

Op basis van het bovenstaande is de Commissie van mening dat het belangrijk is om onze verbintenissen inzake de voltooiing van de interne energiemarkt in 2014 gestand te doen en de energie-infrastructuur verder te ontwikkelen. Dankzij de marktliberalisering in de EU kunnen de industrie (in het bijzonder kleine en middelgrote ondernemingen) en huishoudelijke consumenten reeds de prijzen drukken door te kiezen voor betere tariefstelsels bij bestaande leveranciers of door over te stappen op goedkopere energieleveranciers, tenminste wanneer er op dat gebied concurrentie is. Er zijn verdere inspanningen vereist om de markt te liberaliseren, het investeringstempo en de mededinging te versterken en de efficiëntie verder te vergroten wat de prijzen omlaag kan helpen. Tegelijkertijd blijven dynamische prijsstelling en slimmemetertechnologie nog steeds buiten het bereik van de meeste Europese huishoudens. Dit beperkt het vermogen van consumenten om hun energiefacturen beter te beheren. Om deze problemen aan te pakken zal de Commissie vóór de zomer van 2014 een mededeling publiceren over de toestand van de kleinhandelsmarkten.

Aangezien de brandstofprijzen mondiaal zijn (zoals voor olie en steenkool) en moeilijk kunnen worden beïnvloed, draagt het EU-beleid van diversificatie van de energievoorziening en van de aanvoerroutes, van onderhandelingen met de voornaamste energiepartners met één Europese stem en van bevordering van de energie-efficiëntie op mondiale schaal bij tot een versterking van de EU-invloed. Daarbovenop dragen de toename van de energieproductie uit hernieuwbare bronnen en het vergroten van de energie-efficiëntie ertoe bij de kosten van de invoer van fossiele brandstoffen te drukken.

Wat de belastings-/heffings-component van de prijzen betreft, de component die in de afgelopen jaren de grootste stijgingen heeft gekend, is het belangrijk na te denken over het effect van de desbetreffende beleidsmaatregelen en erop toe te zien dat het beleid dat met dergelijke maatregelen wordt gefinancierd zo kosteneffectief mogelijk is. Het is daarom belangrijk dat de lidstaten een evaluatie maken van hun verschillende nationale praktijken en de beste praktijken veralgemenen, inclusief de richtsnoeren van de Commissie inzake overheidsinterventie in de energiesector teneinde de negatieve gevolgen op de energieprijzen te minimaliseren. In dat verband zal een kosteneffectieve aanpak voor het 2030-beleid inzake klimaatverandering, hernieuwbare energie en energie-efficiëntie, net als voor de andere beleidsgebieden[23], van cruciaal belang zijn.

De netwerkcomponent van de prijzen heeft in de meeste lidstaten aan belang gewonnen; er blijven echter grote verschillen bestaan tussen de lidstaten, met name wat de distributiekosten betreft. Dit doet vermoeden dat verdere inspanningen vereist zijn om een benchmark op te stellen voor netwerkkosten en ‑praktijken en er zo voor te zorgen dat de Europese convergentie op het gebied van netwerkpraktijken de efficiëntie van de distributie‑ en kleinhandelsmarkten vergroot en zo de netwerkkostencomponent van de prijzen terugdringt.

Om de energiekosten onder controle te houden, kunnen de huishoudens en de industrie in Europa hun energie-efficiëntie verbeteren en vraagrespons en andere vernieuwende technologieën en innovaties invoeren om zo meer energie en geld te besparen. De aanhoudende financiële en economische crisis maakt het aanpakken van de energie-armoede en/of ‑kwetsbaarheid nog belangrijker aangezien verhogingen van de energiekosten arme huishoudens harder treffen. Voor huishoudens kan met het oog op bescherming worden gedacht aan fiscale herverdelingen, waarbij voor ogen moet worden gehouden dat het doorgaans efficiënter is om kwetsbare consumenten te beschermen met behulp van sociale beleidsmaatregelen (zoals fiscale herverdelingen) dan door energieprijsregulering.

Wat de industrie betreft, moet de EU verdergaan met haar inspanningen om een gelijk speelveld te creëren op het gebied van de energieprijzen. Met name moet de EU met haar internationale partners overleg plegen, zowel bilateraal als in het kader van de WTO, over energiesubsidies aan lokale industrieën en exportbeperkingen met betrekking tot energiegrondstoffen. Dergelijke maatregelen zullen de Europese industrie ook helpen om haar internationale concurrentiekracht te verbeteren, ondanks de recente stijgingen van de relatieve energieprijzen in Europa en de toenemende kosten voor de vereiste investeringen. Wanneer dergelijke maatregelen ontoereikend blijken te zijn, kunnen fiscale overdrachten en vrijstellingen en verminderingen van belastingen en heffingen middelen zijn om bepaalde industriële gebruikers te beschermen tegen hogere energiekosten, op voorwaarde dat bedoelde maatregelen verenigbaar zijn met de regels inzake staatssteun en de regels betreffende de interne markt. De bestaande richtsnoeren inzake staatssteunmaatregelen in de context van het emissiehandelssysteem maken staatssteun toelaatbaar voor ondernemingen in bepaalde energie-intensieve sectoren, ter compensatie van indirecte emissiehandelskosten. De voorgestelde tekst inzake de herziene richtsnoeren voor staatssteun op het gebied van energie en milieu (momenteel in de fase van openbare raadpleging) bevat bepalingen die het voor lidstaten mogelijk maken eventueel een gedeeltelijke compensatie te geven voor extra kosten voor de financiering van steun voor hernieuwbare energie ter vergemakkelijking van de algemene financiering van steun voor energie uit hernieuwbare bronnen en ter voorkoming van koolstoflekkage. Dit is meer in het bijzonder relevant voor energie-intensieve industrietakken. Er moet echter aan worden herinnerd dat gerichte subsidies moeten worden gefinancierd door andere consumenten of door de belastingsbetaler. Dergelijke subsidies verminderen ook de directe stimulans om energie-efficiëntiemaatregelen te nemen en leiden voorts, omdat zij doorgaans op nationaal niveau worden verleend, tot een verdere vertekening van de interne energiemarkt.

Europa moet de energiekostenuitdaging van de energietransformatie het hoofd bieden door de gecombineerde inspanning van drie partijen: de EU, de lidstaten en de Europese huishoudens en industrie. Met flexibele energiesystemen, actief reagerende consumenten, concurrerende markten en kosteneffectieve regeringsinstrumenten zal Europa beter zijn toegerust om prijsverhogingen te beperken, investeringen te bekostigen en kostenstijgingen tot een minimum te beperken. Europa kan op die manier een praktisch voorbeeld geven van de wijze waarop een concurrerende economie kan worden gegrondvest op een duurzaam en betaalbaar energiesysteem.

[1] Met "industrie" en de gegevens daarover wordt in dit verslag in brede zin elke commerciële activiteit bedoeld en niet uitsluitend de maakindustrie en de zware industrie.

[2] EUCO 75/1/13 REV1, 23 mei 2013.

[3] De verzameling van samenhangende en volledige gegevens over de energiesector vormt een uitdaging en vergt grote analytische inspanningen om een evaluatie te maken van de huidige stand van zaken en de desbetreffende effecten op het beleid. De hier en in het begeleidende verslag gepresenteerde data bevatten de meest samenhangende en laatste beschikbare gegevens uit de gehele EU.

[4] De industriële prijzen zijn gerapporteerd overeenkomstig Richtlijn 2008/92/EG betreffende de verzameling van gegevens inzake de prijzen van gas en elektriciteit voor industriële verbruikers en kunnen ook betrekking hebben op andere niet-residentiële gebruikers. In het geval van gas is gekeken naar alle vormen van industrieel gebruik. Het systeem sluit echter consumenten uit die gas gebruiken voor de opwekking van elektriciteit in elektriciteitscentrales of in centrales met warmtekrachtkoppeling, bij gebruik voor niet energetische doeleinden (bv. in de chemiesector), boven 4 000 000 GJ/jaar.

[5] Deze verhouding geldt voor alle energieproducten (elektriciteit of gas), soorten consumenten (huishoudelijk of industrieel), consumentengrootte (kleine, gemiddelde of grote verbruikers), tijdsperiodes (2008-2012) en munten (euro, nationale munt of koopkrachtstandaard). Wat dit laatste element betreft, blijft de verhouding ongeveer dezelfde, maar verandert de rangorde van de verschillende lidstaten ingrijpend: een land met een lage nominale prijs kan een vrij hoge prijs blijken te hebben als naar de koopkrachtpariteit wordt gekeken.

[6] Deze tijdsperiode wordt in het hele document gebruikt omdat de door Eurostat gebruikte methodologie voor de verzameling van gegevens over de kleinhandelsprijzen op dit punt aanzienlijk is gewijzigd en niet langer consistent is met die welke bij vroegere data werd gebruikt, of niet volledig is voor alle lidstaten.

[7] Zowel voor huishoudens als voor de industrie (+36.5% en +127%) voor de gewogen gemiddelde elektriciteitsprijs in de EU. Wat de industrie betreft, zijn bij deze procentuele verandering de BTW en andere terugvorderbare belastingen uitgesloten. Dit percentage houdt geen rekening met vrijstellingen voor de industrie.

[8] De koolstoftarieven zijn een onderdeel van de groothandelsprijs en zijn sterk gedaald, van 14-29 €/ton in 2008 tot 6-9 €/ton in 2012. Het is echter onduidelijk in welke mate die tariefdaling is doorberekend in de groothandelsprijs, of relevant is in het licht van het rangorde-effect van technologieën met lage operationele kosten.

[9] De combinatie van zwakke vraag en de prijsdynamiek op de groothandelsmarkt (met stabiele of dalende prijzen terwijl de koolwaterstofprijzen omhoog gingen) heeft druk gezet op de conventionele productieactiva. In vele gevallen gingen de winstmarges van de productiefaciliteiten en de aandelenkoersen van de desbetreffende ondernemingen achteruit en werd tegelijk de toegang tot financiering moeilijker. Als regel moeten de nutsbedrijven in de EU zich aanpassen aan dit nieuwe bedrijfsklimaat, en zij hebben dit gedaan door zich meer toe te spitsen op stroomafwaartse diensten zoals gedecentraliseerde opwekking en energie-efficiëntie en door zich geleidelijk te ontdoen van hun conventionele elektriciteitsproductiefaciliteiten.

[10] In geliberaliseerde markten versterkt een gemakkelijkere markttoegang de mededinging, wat moet resulteren in grotere stimulansen om de kosten te drukken en lagere prijzen aan te rekenen aan afnemers. Dit wordt geïllustreerd door de lagere kleinhandelstarieven voor de industrie in het VK en in BE en NL.

[11] In 2012 was nog 51% van het gasverbruik in Europa qua prijs geïndexeerd aan de olie tegenover 44% waarvan de prijsstelling gebaseerd was op concurrentie tussen gasleveranciers (IGU 2012-jaaroverzicht). Sinds 2005 is het aandeel van op basis van concurrentie tussen gasleveranciers getarifeerde gasvolumes met een factor 3 toegenomen, maar er blijven nog sterke regionale verschillen bestaan op het gebied van de prijsvormingsmechanismen op de groothandelsmarkt: in 2012 werd in Noordwest-Europa (VK, Ierland, Frankrijk, België, Nederland, Duitsland en Denemarken) 70% van het gas geprijsd op gas-on-gas-basis, in vergelijking met 40% in Midden-Europa (Oostenrijk, Tsjechië, Hongarije, Polen, Slowakije en Zwitserland). Sommige lidstaten hebben hun gehele gasinvoer geprijsd op basis van koppeling met de olieprijs.

[12] De belastingen en heffingen ten bate van hernieuwbare energie als onderdeel van de huishoudelijke elektriciteitsprijzen bedragen minder dan 1% in bepaalde landen tot 15,5% in Spanje en 16% in Duitsland. Dit percentage neemt toe ten gevolge van een groter aandeel van hernieuwbare energie en teruglopende groothandelsprijzen (wat de kloof verbreedt tussen groothandelsprijzen en steun voor hernieuwbare energie). Wanneer echter ook rekening wordt gehouden met het rangorde-effect (waterkracht, wind en zonne-energie die de groothandelstarieven verlagen) kan het netto-effect van hernieuwbare energie op de kleinhandelstarieven een prijsverlaging in plaats van een prijsverhoging zijn. Dit lijkt het geval te zijn in Spanje en Ierland, maar niet in Duitsland (zie de bijlage bij het verslag). De verlaging van de groothandelsprijzen moet doorsijpelen naar de eindgebruikers in de vorm van lagere kosten van de energievoorzieningscomponent.

[13] Zie Mededeling C(2013) 7243 – De interne elektriciteitsmarkt tot stand brengen en daarbij overheidsinterventie zo goed mogelijk inzetten.

[14] Zie Richtlijn 2003/96/EG.

[15] Voor nadere gegevens, zie punt 1.1.1.3 van het bijgevoegde verslag.

[16] Netwerkkosten voor industriële afnemers. Voor huishoudens is de prijsvork 2,2 cent/kWh (MT) – 9,7 cent/kWh (ES).

[17] Zoals gemeten door de geharmoniseerde index van de consumentenprijzen.

[18] Zie figuur 90 van het verslag.

[19] Zonder rekening te houden met belastings‑/heffingsvrijstellingen voor energie-intensieve bedrijfstakken en lettend op de moeilijkheid om vergelijkbare internationale gegevens over elektriciteitsprijzen te vinden.

[20] Zie hoofdstuk 3 van het werkdocument van de Commissiediensten.

[21] IEA WEO 2013, fig. 8.17.

[22] Bruto toegevoegde waarde (2008-2011) en hoeveelheidsindex van productie (2008-2012) voor papier en drukwerk, chemicaliën, andere niet-metallische minerale producten (incl. bouwmaterialen, glas, keramiek), basismetalen (incl. ijzer en staal) en non-ferrometalen (aluminium).

[23] Afweging van het effect op de concurrentiekracht voor alle beleidsgebieden van de EU.