Brussel, 11.1.2005

SEC(2005) 11 definitief

Aanbeveling voor een

ADVIES VAN DE RAAD

overeenkomstig artikel 5, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van Nederland voor de periode 2004-2007

(door de Commissie ingediend)

TOELICHTING

In Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad over versterking van het toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid[1] is bepaald dat deelnemende lidstaten, dat wil zeggen de lidstaten die de eenheidsmunt hebben aangenomen, vóór 1 maart 1999 bij de Raad en de Commissie een stabiliteitsprogramma moesten indienen. Overeenkomstig artikel 5 van deze verordening diende de Raad elk stabiliteitsprogramma te onderzoeken op basis van evaluaties door de Commissie en het bij artikel 114 van het Verdrag ingestelde comité (het Economisch en Financieel Comité). Op basis van een aanbeveling van de Commissie en na raadpleging van het Economisch en Financieel Comité bracht de Raad vervolgens advies uit na zelf het programma te hebben onderzocht. Ingevolge de verordening moeten de lidstaten jaarlijks een geactualiseerd stabiliteitsprogramma indienen, dat eveneens volgens deze zelfde procedure door de Raad kan worden onderzocht.

Aangezien in 2003 een overheidstekort van 3,2% van het BBP werd geboekt, heeft de Raad op 2 juni 2004 besloten dat er in Nederland een buitensporig tekort bestond en aanbevolen deze buitensporigtekortsituatie uiterlijk in 2005 te corrigeren. Er werd in het bijzonder aanbevolen tegen 2005 corrigerende maatregelen van overwegend structurele aard te nemen ten belope van ten minste een half procentpunt van het BBP. Op zijn vergadering van 21 oktober 2004 heeft de Raad (Ecofin) de door Nederland genomen maatregelen onderzocht en overeenkomstig de beoordeling van de Commissie besloten dat de maatregelen in dit stadium afdoende leken om het buitensporig tekort binnen de vereiste termijn te corrigeren. De Commissie en de Raad zullen toezicht blijven houden op de genomen maatregelen. De beoordeling van het geactualiseerde programma is een onderdeel van dit continue toezicht.

Het eerste stabiliteitsprogramma van Nederland voor de periode 1999-2002 werd op 4 november 1998 ingediend en door de Raad op 1 december 1998 beoordeeld. Daarna is er jaarlijks een geactualiseerd programma gepresenteerd. Op 23 november 2004 heeft Nederland zijn meest recente actualisering van het stabiliteitsprogramma ingediend. De diensten van de Commissie hebben een technische analyse van dit geactualiseerde programma verricht en daarbij rekening gehouden met de economische najaarsprognoses 2004 van de diensten van de Commissie, de gedragscode[2], de algemeen aanvaarde methode voor de schatting van de potentiële productie en de conjunctuurgezuiverde saldi, de aanbevelingen in de globale richtsnoeren voor het economisch beleid voor de periode 2003-2005 en de beginselen die zijn vervat in de mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement van 27 november 2002 betreffende de verbetering van de coördinatie van het begrotingsbeleid, zoals bekrachtigd door de Raad[3]. Op grond hiervan zijn zij tot de volgende evaluatie gekomen:

- Nadat het door de Nederlandse regering was goedgekeurd, werd het geactualiseerde stabiliteitsprogramma 2004 van Nederland, dat de periode 2004-2007 bestrijkt, op 23 november 2004 ingediend. De meerjarenprognoses in het geactualiseerde programma zijn hoofdzakelijk overgenomen uit de begroting 2005, die op 21 september 2004 bij het parlement werd ingediend[4]. Het programma voldoet in grote lijnen aan de gegevensvereisten van de “gedragscode voor de inhoud en de vorm van de stabiliteits- en convergentieprogramma's”. In het geactualiseerde programma komen alle vereiste terreinen aan de orde en worden alle verplicht mee te delen variabelen en de meeste optionele variabelen - met uitzondering van bepaalde data met betrekking tot de potentiële productie – verstrekt.

- Het macro-economische scenario in het geactualiseerde programma werd opgesteld door het Centraal Planbureau (CPB). In de actualisering wordt uitgegaan van een geleidelijke opleving, met een reële BBP-groei van 1,5% in 2005 die vanaf 2006 oploopt tot 2,5%. Voor de periode 2004-2006 liggen de prognoses van sleutelvariabelen vrij dicht bij die welke in de najaarsprognoses 2004 van de diensten van de Commissie werden gehanteerd. Uit de laatst beschikbare gegevens over grondstoffenprijzen, wisselkoersen en het volume van het handelsverkeer blijkt evenwel dat in het geactualiseerde programma voor de jaren 2005 en 2006 wordt uitgegaan van een optimistisch macro-economisch scenario. In het bijzonder met betrekking tot de economische groei in 2005 worden blijkbaar hoge ramingen gehanteerd. De groeiramingen voor 2007 lijken plausibel in het licht van de geraamde potentiële groei en de verwachting dat de negatieve output gap tijdens de opleving geleidelijk zal verminderen. De volgens de overeengekomen methode uit het macro-economische scenario van het geactualiseerde programma afgeleide percentages van de potentiële groei en van de output gap lijken aannemelijk. De inflatieprognoses van het programma lijken realistisch.

- De voornaamste doelstelling van de in het geactualiseerde programma geschetste begrotingsstrategie bestaat erin het overheidstekort tegen 2005 onder de in het Verdrag vastgelegde referentiewaarde van 3% van het BBP te brengen. Hiertoe voorziet het programma in een consolidatie-inspanning, waarvan het zwaartepunt in 2004 en 2005 ligt. In 2005 stemmen de corrigerende maatregelen overeen met een half procentpunt van het BBP. Als gevolg van het gecombineerde effect van de begrotingsconsolidatie en de verwachte geleidelijke economische opleving zou het begrotingstekort volgens de prognoses van het geactualiseerde programma dalen van 3,0% van het BBP in 2004 tot 2,6% van het BBP in 2005, 2,1% van het BBP in 2006 en 1,9% van het BBP in 2007. Verwacht wordt dat het conjunctuurgezuiverde overheidstekort tijdens de gehele programmaperiode lager zal zijn en zal dalen van 1,6% van het BBP in 2004 tot 1,2% van het BBP in 2005. Het conjunctuurgezuiverde saldo zal naar verwachting in 2006 evenwel niet verbeteren. In 2007 zou het tekort zelfs enigszins kunnen verslechteren tot 1,3% van het BBP. Evenals in het vorige geactualiseerde programma wordt bij de begrotingsstrategie gebruik gemaakt van reële uitgavenplafonds om de uitgaven te beheersen en wordt ernaar gestreefd de houdbaarheid van de openbare financiën op lange termijn te garanderen. Verwacht wordt dat het percentage van de overheidsinvesteringen in de programmaperiode ongewijzigd zal blijven op een niveau van iets meer dan 3% van het BBP, tegenover een EU-gemiddelde van 2,4% in 2004.

- De begrotingsramingen in het geactualiseerde programma lijken plausibel en de onzekerheden inzake de prognoses houden elkaar in evenwicht. Sommige risico's met betrekking tot de tekortprognoses vloeien voort uit de risico's in verband met de macro-economische vooruitzichten. In het geactualiseerde programma wordt bovendien nog geen rekening gehouden met de budgettaire kosten van het sociale akkoord dat de regering en de sociale partners op 5 november 2004 hebben gesloten. Ook de onzekerheid omtrent de tenuitvoerlegging van de hervormingen op het gebied van de gezondheidszorg en de pensioenen zou aanleiding kunnen geven tot een hoger tekort. Deze risico's worden evenwel afgezwakt door het positieve effect van hogere olieprijzen op de inkomsten uit de verkoop van aardgas en omdat er in het basisscenario van het geactualiseerde programma wordt uitgegaan van vrij voorzichtige ramingen met betrekking tot de gevolgen van de economische activiteit voor de belastingontvangsten. Aangezien de risico's inzake de begrotingsdoelstellingen elkaar in evenwicht houden, lijkt Nederland op schema te liggen om zijn buitensporig tekort uiterlijk in 2005 – dus binnen de door de Raad vastgestelde termijn – te corrigeren. Het traject voor de begrotingsconsolidatie dat na de correctie van het buitensporig tekort werd uitgestippeld, is evenwel onvoldoende ambitieus, aangezien het niet garandeert dat de middellangetermijndoelstelling van een begroting die vrijwel in evenwicht is, in de loop van de programmaperiode zal worden bereikt. Voorts lijkt de in het geactualiseerde programma uitgestippelde begrotingsstrategie in deze periode (2006-2007) geen veiligheidsmarge te verschaffen die voldoende ruim is om te voorkomen dat het tekort bij normale macro-economische fluctuaties de drempel van 3% van het BBP overschrijdt.

- In het geactualiseerde programma wordt ervan uitgegaan dat de schuldquote onder de referentiewaarde van 60% van het BBP zal blijven en zal stijgen van iets meer dan 56% van het BBP in 2004 tot iets meer dan 58% van het BBP in de periode van 2005 tot en met 2007, waarbij het opwaartse effect van aanhoudende tekorten op de schuldquote grotendeels zal worden gecompenseerd door de toename van de nominale BBP-groei. In het geactualiseerde programma wordt ervan uitgegaan dat de stock-flow adjustments in de periode 2005-2007 zullen resulteren in een lichte schuldtoename, nadat deze adjustments in de periode 2000-2003 hadden geleid tot een schuldafname als gevolg van de inkomsten uit privatiseringen. De omvang van de adjustments zou evenwel vrij beperkt blijven tot minder dan een half procentpunt van het BBP. Deze prognoses sluiten vrij dicht aan bij de najaarsprognoses van de diensten van de Commissie. Deze risico's met betrekking tot de schuldquote stemmen overeen met die voor de tekortprognoses en houden elkaar min of meer in evenwicht.

- In het geactualiseerde programma wordt kort stilgestaan bij het regeringsprogramma voor structurele hervormingen dat erop is gericht de sociale zekerheid, het pensioenstelsel en de gezondheidszorg grondig te hervormen met het oog op een verbetering van de houdbaarheid van de openbare financiën en een toename van de arbeidsparticipatie. Voorts wordt in het geactualiseerde programma het positieve effect vermeld op de werkgelegenheid en de economische activiteit van de vermindering van de administratieve lasten. Per saldo zouden de hervormingen moeten bijdragen tot een verbetering van de houdbaarheid van de Nederlandse openbare financiën. Op verscheidene terreinen, zoals de hervorming van de gezondheidszorg en het pensioenstelsel, is er enige twijfel over hoe doeltreffend de voorgestelde maatregelen het feitelijke gedrag van de economische subjecten zullen beïnvloeden en dus in de geplande budgettaire besparingen zullen resulteren. Voorts lijkt het erop dat het positieve begrotingseffect van de structurele hervormingen die het groeipotentieel versterken, vooral voelbaar zal worden na de programmaperiode, terwijl sommige maatregelen die in de nabije toekomst de netto-inkomsten verhogen, wellicht niet optimaal zijn voor de verbetering van de structuur van de economie, (bijvoorbeeld de toename van de marginale wig voor lage tot middellage inkomens).

- Ondanks de verwachte hoge budgettaire kosten van de vergrijzing, bevindt Nederland zich in een vrij gunstige positie met betrekking tot de houdbaarheid van de openbare financiën op lange termijn. Ondanks de lopende hervormingen op het gebied van de sociale zekerheid, het pensioenstelsel en de gezondheidszorg houdt het huidige beleid in Nederland enkele houdbaarheidrisico's in. De in het programma geschetste strategie is grotendeels gebaseerd op maatregelen die tot doel hebben de arbeidsparticipatie te verhogen en de leeftijdsgebonden uitgaven onder controle te houden. Gezien de voorspelde toename van de afhankelijkheidsratio van ouderen zijn verdere hervormingen om de trends inzake leeftijdsgebonden uitgaven bij te sturen en de participatiegraad nog meer te verhogen, van cruciaal belang om de houdbaarheid op lange termijn te garanderen.

- Algemeen genomen is het in het geactualiseerde programma geschetste economische beleid gedeeltelijk in overeenstemming met de landenspecifieke globale richtsnoeren voor het economisch beleid op het gebied van de openbare financiën. Het begrotingskader met uitgavenplafonds wordt nageleefd en de begrotingsaanpassing om het buitensporig tekort te corrigeren, is al vergevorderd. De verwachte vermindering van het nominale tekort in 2006 en vooral in 2007 is evenwel vrij gering en het conjunctuurgezuiverde begrotingssaldo zou in elk jaar niet met ten minste 0,5% worden verminderd. Voorts wordt niet verwacht dat in de loop van de programmaperiode een begrotingssituatie tot stand zal worden gebracht die vrijwel in evenwicht is of een batig saldo vertoont.

- In het licht van de bovenstaande beoordeling wordt Nederland aanbevolen de noodzakelijke maatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat een vrijwel evenwichtige begrotingssituatie wordt bewerkstelligd en behouden blijft na de correctie van het buitensporig tekort.

Vergelijking tussen de belangrijkste macro-economische en budgettaire prognoses

2004 | 2005 | 2006 | 2007 |

Reëel BBP (Verandering in %) | SP nov. 2004 | 1¼ | 1½ | 2½ | 2½ |

COM | 1,4 | 1,7 | 2,4 | n.b. |

SP okt. 2003 | 1 | 2½ | 2½ | 2½ |

HICP-inflatie (%) | SP nov. 2004 | 1¼ | 1¼ | 1½ | 1½ |

COM | 1,2 | 1,3 | 1,4 | n.b. |

SP okt. 2003 | 1,5 | 1½ | 1½ | 1½ |

Overheidssaldo (% van het BBP) | SP nov. 2004 | -3,0 | -2,6 | -2,1 | -1,9 |

COM | -2,9 | -2,4 | -2,1 | n.b. |

SP okt. 2003 | -2,3 | -1,6 | -0,9 | -0,6 |

Primair saldo (% van het BBP) | SP nov. 2004 | -0,1 | 0,3 | 0,7 | 0,8 |

COM | 0,0 | ½ | 0,9 | n.b. |

SP okt. 2003 | 0,6 | 1,2 | 1,8 | 2,1 |

Conjunctuurgezuiverd saldo (% van het BBP) | SP nov. 20041 | -1,6 | -1,2 | -1,2 | -1,3 |

COM | -1,4 | -1,0 | -1,0 | n.b. |

SP okt. 20031 | -0,7 | -0,3 | -0,2 | -0,2 |

Bruto overheidsschuld (% van het BBP) | SP nov. 2004 | 56,3 | 58,1 | 58,6 | 58,3 |

COM | 55,7 | 58 | 58,4 | n.b. |

SP okt. 2003 | 54, 5 | 53,7 | 53,0 | 52,2 |

1 Berekeningen van de diensten van de Commissie op basis van de in het programma voorkomende informatie. Bronnen: Stabiliteitsprogramma (SP); najaarsprognoses 2004 van de diensten van de Commissie (COM); berekeningen van de diensten van de Commissie. De in het geactualiseerde programma voorspelde groeipercentages zijn afgerond op het dichtstbijzijnde kwart van een procentpunt. |

Op grond van deze evaluatie heeft de Commissie de aangehechte aanbeveling voor een advies van de Raad over het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van Nederland vastgesteld. Zij zal deze aanbeveling doen toekomen aan de Raad.

Aanbeveling voor een

ADVIES VAN DE RAAD

overeenkomstig artikel 5, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van Nederland voor de periode 2004-2007

DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,

Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap,

Gelet op Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over versterking van het toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid[5], met name op artikel 5, lid 3,

Gelet op de aanbeveling van de Commissie,

Na raadpleging van het Economisch en Financieel Comité,

BRENGT HET VOLGENDE ADVIES UIT:

Op [18 januari] 2005 heeft de Raad het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van Nederland voor d e periode 2004-2007 behandeld. Dit programma voldoet in grote lijnen aan de gegevensvereisten van de herziene "gedragscode voor de inhoud en de vorm van de stabiliteits- en convergentieprogramma's”.

In het macro-economische scenario dat aan het programma ten grondslag ligt, wordt ervan uitgegaan dat de reële BBP-groei zal aantrekken van 1% in 2004 tot 1,5% in 2005 en gemiddeld 2,5% in het resterende deel van de programmaperiode. Rekening houdend met de recentste ontwikkelingen inzake grondstoffenprijzen, wisselkoersen en relevante volumes van het handelsverkeer, lijkt dit scenario op vrij hoge groeiramingen te zijn gebaseerd. De inflatieprognoses van het programma lijken realistisch.

De Raad heeft op 2 juni 2004 besloten dat er in Nederland een buitensporig tekort bestond en aanbevolen deze buitensporigtekortsituatie uiterlijk in 2005 te corrigeren. Overeenkomstig deze aanbeveling bestaat de voornaamste doelstelling van de in het programma geschetste begrotingsstrategie erin om het begrotingstekort tegen 2005 onder de in het Verdrag vastgestelde referentiewaarde van 3% van het BBP te brengen. Hiertoe voorziet het programma in een consolidatie-inspanning, waarvan het zwaartepunt in 2004 en 2005 ligt. Bij de begrotingsstrategie wordt ook gebruik gemaakt van reële uitgavenplafonds om de uitgaven te beheersen en wordt ernaar gestreefd de houdbaarheid van de openbare financiën op lange termijn te garanderen. Tegelijkertijd zullen er aanzienlijke overheidsinvesteringen blijven plaatsvinden, waardoor het gemiddelde percentage van de overheidsinvesteringen in de programmaperiode iets meer dan 3% van het BBP zal bedragen, tegenover een EU-gemiddelde van 2,4% van het BBP in 2004.

De risico's met betrekking tot de in het programma opgenomen begrotingsprognoses houden elkaar min of meer in evenwicht. De negatieve risico's die voortvloeien uit het macro-economische scenario en de budgettaire kosten van het sociale akkoord dat de regering en de sociale partners op 5 november 2004 hebben gesloten, worden grotendeels gecompenseerd door de positieve risico's van het effect van hogere olieprijzen op de inkomsten uit de verkoop van aardgas en de voorzichtige ramingen met betrekking tot de gevolgen van de opleving van de economische activiteit voor de belastingontvangsten. In het licht van deze risicobeoordeling lijkt de in het programma uitgestippelde begrotingsstrategie toereikend te zijn om het tekort tegen 2005 tot onder de 3% van het BBP terug te dringen, zonder evenwel een veiligheidsmarge te verschaffen die voldoende ruim is om te voorkomen dat het tekort in de loop van de volgende jaren bij normale macro-economische fluctuaties deze drempel overschrijdt. De begrotingsstrategie lijkt ook niet te volstaan om in de loop van de programmaperiode een begrotingssituatie te bewerkstelligen die nagenoeg in evenwicht is, hetgeen de middellange termijndoelstelling is die volgens het stabiliteits- en groeipact moet worden nagestreefd.

De schuldquote zou in 2004 56,3% van het BBP hebben bedragen en dus onder de in het Verdrag vastgestelde referentiewaarde van 60% van het BBP zijn uitgekomen. In het programma wordt ervan uitgegaan dat de schuldquote in de loop van de programmaperiode met twee procentpunten zal stijgen.

Indien de in het programma geschetste begrotingsstrategie wordt gevolgd, bevindt Nederland zich in een vrij gunstige positie inzake de houdbaarheid van de openbare financiën op lange termijn. De verwachte hoge kosten van de vergrijzing doen hier geen afbreuk aan. In het licht van de voorspelde toename van de afhankelijkheidsratio van ouderen en bij gebreke van verdere begrotingsconsolidatie die op middellange termijn resulteert in een begroting die nagenoeg in evenwicht is of een overschot vertoont, zouden de houdbaarheidsrisico's op langere termijn kunnen worden gereduceerd door verdere hervormingen om de trends inzake leeftijdsgebonden uitgaven bij te sturen en de participatiegraad nog meer te verhogen.

Het in het geactualiseerde programma geschetste economische beleid is gedeeltelijk in overeenstemming met de landenspecifieke globale richtsnoeren voor het economisch beleid op het gebied van de openbare financiën. Het begrotingskader met uitgavenplafonds wordt nageleefd en de begrotingsaanpassing om het buitensporig tekort te corrigeren, is al ver gevorderd. De verwachte vermindering van het nominale tekort in 2006 en vooral in 2007 is evenwel vrij gering en uit het conjunctuurgezuiverde begrotingssaldo blijkt niet dat na 2005 vooruitgang wordt geboekt voor het bereiken van de middellangetermijndoelstelling van een begroting die vrijwel in evenwicht is.

* * *

In het licht van de bovenstaande beoordeling wordt Nederland aanbevolen ervoor te blijven zorgen dat het tekort tegen 2005 onder de 3% van het BBP wordt gebracht en de noodzakelijke maatregelen te nemen om een vrijwel evenwichtige begrotingssituatie tot stand te brengen.

Voornaamste prognoses in het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van Nederland

2003 | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 |

Reële BBP-groei (%) HICP-inflatie (%) Overheidssaldo (% van het BBP) Primair saldo (% van het BBP) Conjunctuurgezuiverd saldo (% van het BBP)1 Bruto overheidsschuld (% van het BBP) | -0,9 2.2 -3,2 -0.3 -1,9 54.1 | 1¼ 1¼ -3,0 -0,1 -1,6 56,3 | 1½ 1¼ -2,6 0,3 -1,2 58,1 | 2½ 1½ -2,1 0,7 -1,2 58,6 | 2½ 1½ -1,9 0,8 -1,3 58,3 |

1 Berekeningen van de diensten van de Commissie waarbij de algemeen aanvaarde methode is toegepast op de in het programma voorkomende informatie. |

[1] PB L 209 van 2.8.1997. Alle documenten waarnaar in deze tekst wordt verwezen, zijn te vinden op de volgende website: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

[2] Herzien advies van het Economisch en Financieel Comité over de inhoud en de vorm van de stabiliteits- en convergentieprogramma's, door de Raad (Ecofin) op 10.7.2001 bekrachtigd.

[3] COM(2002) 668 definitief van 27.11.2002.

[4] De begroting 2005 werd goedgekeurd door het Parlement, dat een aantal amendementen heeft aangenomen die geen effect van betekenis hadden op de belangrijkste budgettaire aggregaten.

[5] PB L 209 van 2.8.1997, blz. 1. Alle documenten waarnaar in deze tekst wordt verwezen, zijn te vinden op de volgende website: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.