Advies nr. 11/2002

over een ontwerp van verordening van de Commissie houdende de financiële kaderregeling van de in artikel 185 van Verordening (EG, Euratom) nr. 1605/2002 van de Raad (Financieel Reglement van toepassing op de algemene begroting) bedoelde organen

(uitgebracht krachtens artikel 248, lid 4, tweede alinea, van het EG-Verdrag)

(2003/C 12/01)

INHOUD

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

DE REKENKAMER VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,

Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, en met name op artikel 248, lid 4, tweede alinea,

Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie, en met name op artikel 160 C, lid 4,

Gelet op Verordening (EG, Euratom) nr. 1605/2002 van de Raad van 25 juni 2002 houdende het Financieel Reglement van toepassing op de algemene begroting van de Europese Gemeenschappen (hierna te noemen "Financieel Reglement van de EG"), en met name op artikel 185, lid 1,

Gezien het ontwerp van verordening van de Commissie houdende de financiële kaderregeling van de in artikel 185 van het Financieel Reglement van toepassing op de algemene begroting bedoelde organen (SEC(2002) 836 def. van 17 juli 2002, hierna te noemen "ontwerp van financiële kaderregeling"),

Gezien het op 18 juli 2002 door de Commissie ingediende verzoek om advies over dit voorstel,

Overwegende dat artikel 185, lid 1, van het Financieel Reglement van de EG bepaalt: "De Commissie stelt een financiële kaderregeling vast voor de door de Gemeenschappen opgerichte organen met rechtspersoonlijkheid die daadwerkelijk subsidies ten laste van de begroting ontvangen";

Overwegende dat de Commissie in een verklaring voor de notulen van de Raad heeft toegezegd, een ontwerp voor advies te zullen voorleggen aan het Europees Parlement, de Raad en de Rekenkamer alvorens op grond van artikel 185 de financiële kaderregeling voor de door de Gemeenschappen opgerichte organen vast te stellen,

BRENGT HET VOLGENDE ADVIES UIT:

ALGEMENE OPMERKINGEN

1. De Rekenkamer is ingenomen met het voorstel voor een ontwerp van financiële kaderregeling. Zij memoreert dat zij heeft verzocht om een dergelijke specifieke gemeenschappelijke kaderregeling voor de diverse communautaire organen(1). De Rekenkamer merkt op dat de Commissie in artikel 185, lid 1, van het Financieel Reglement van de EG wordt verzocht, een financiële kaderregeling vast te stellen voor de door de Gemeenschappen opgerichte organen met rechtspersoonlijkheid die daadwerkelijk subsidies ten laste van de begroting ontvangen. Deze bepaling houdt voor de Commissie geenszins de verplichting in om zich bij het vaststellen van deze kaderregeling te laten leiden door de voorschriften van het Financieel Reglement van toepassing op de algemene begroting van de Europese Gemeenschappen, of andere soortgelijke regelgeving. Bijgevolg staat het de Commissie vrij om in de ontwerp-kaderregeling die de Rekenkamer ter beoordeling is voorgelegd, oorspronkelijke financiële bepalingen op te nemen die zijn afgestemd op de bij de communautaire satellietorganen bestaande behoeften ten aanzien van beheer.

2. De Rekenkamer wijst de Commissie er echter op dat de Rekenkamer in haar advies nr. 2/2001(2) over een voorstel voor een verordening van de Raad houdende het Financieel Reglement van toepassing op de algemene begroting van de Europese Gemeenschappen, drie beginselen heeft uiteengezet waarop zij haar beoordeling van de tekst heeft gebaseerd.

Deze beginselen luiden als volgt(3):

a) in het communautaire begrotingssysteem moeten de begrotingsbeginselen worden toegepast, en mogen slechts de absoluut noodzakelijke uitzonderingen worden geduld;

b) het begrotingssysteem moet zo eenvoudig mogelijk zijn;

c) de begroting, als raming en qua uitvoering, en de financiële staten moeten de realiteit van de verrichtingen en de financiële situatie van de Gemeenschappen weergeven.

De Rekenkamer ziet geen reden om in haar uit te brengen advies over de haar ter beoordeling voorgelegde tekst niet vast te houden aan deze drie beginselen.

3. Niettemin stelt de Rekenkamer dat in deze context als "begrotingsbeginselen" dienen te worden opgevat de beginselen waarop het Financieel Reglement van de EG is gebaseerd, en die waarop thans de financiële reglementen van de communautaire satellietorganen zelf berusten.

Deze beginselen zijn:

a) het beginsel van eenheid van het financieel instrument;

b) het beginsel van jaarperiodiciteit van de begroting;

c) het beginsel van rekeneenheid waarin de begroting luidt;

d) het beginsel van universaliteit van de ontvangsten die in de begroting worden opgenomen ter dekking van alle betalingskredieten;

e) het evenwichtsbeginsel;

f) het beginsel van specialiteit van de kredieten;

g) het beginsel van goed financieel beheer;

h) het beginsel van transparantie van de eigenlijke begroting, de rekeningen daarbij en alle handelingen in verband met de uitvoering ervan.

4. Naar het oordeel van de Rekenkamer zijn de communautaire satellietorganen, die werden opgericht om de openbare diensten van de Gemeenschap te beheren, onderworpen aan de beperkingen die eigen zijn aan openbare lichamen. Als onafhankelijke economische subjecten dienen zij zeker te handelen overeenkomstig de beginselen van eenheid en efficiëntie in hun beheer. Juist vanwege hun specifieke karakter dienen zij zich echter te houden aan de begrotingsbeginselen die in de vorige paragraaf zijn uiteengezet. Ter waarborging van de eenheid en efficiëntie van hun beheer kunnen enige uitzonderingen op de begrotingsbeginselen onvermijdelijk zijn. Maar om gewettigd te zijn, moeten deze uitzonderingen aan de volgende voorwaarden voldoen:

a) zij moeten voorzien in dwingende, specifiek voor de communautaire satellietorganen geldende beheersbehoeften;

b) zij moeten in verhouding staan tot het nagestreefde doel zonder dat meer dan strikt noodzakelijk inbreuk wordt gemaakt op het begrotingsbeginsel waarop een uitzondering wordt gemaakt.

5. De Rekenkamer stelt ook vast dat in veel bepalingen(4) van het ontwerp van financiële kaderregeling, soortgelijke bepalingen uit het Financieel Reglement van de EG ofwel getrouw worden weergegeven, ofwel overgenomen. Wat deze bepalingen betreft, is de Rekenkamer van oordeel dat, indien zij uitgebreid had beoordeeld in hoeverre ze relevant zijn, het risico had bestaan dat zij eerder verwarring dan duidelijkheid had geschapen over de communautaire financiële regelgeving. De Rekenkamer beperkte zich dan ook liever tot het maken van de meest noodzakelijke opmerkingen terzake.

OPMERKINGEN OVER DE INACHTNEMING VAN DE BEGROTINGSBEGINSELEN

6. De Rekenkamer merkt op dat het eerste beginsel dat in het ontwerp van financiële kaderregeling wordt uiteengezet, het "eenheidsbeginsel en begrotingswaarachtigheidsbeginsel" betreft. Ook merkt zij op dat blijkens de bewoordingen van de relevante bepalingen onder begrotingswaarachtigheid wordt verstaan het aanwijzen van alle ontvangsten en uitgaven op een begrotingsonderdeel. Hetzelfde beginsel, met dezelfde strekking, wordt uiteengezet in het Financieel Reglement van de EG. Niettemin moet de Rekenkamer wijzen op haar duidelijke stelling in advies nr. 2/2001 dat de begroting, als raming en qua uitvoering, en de financiële staten de realiteit van de verrichtingen en de financiële situatie van de Gemeenschappen moeten weergeven(5). Zij had dus een veel concretere opvatting van het begrotingswaarachtigheidsbeginsel dan die welke in het ontwerp van financiële kaderregeling en in het Financieel Reglement van de EG is neergelegd.

7. De Rekenkamer stelt vast dat het jaarperiodiciteitsbeginsel aanzienlijk wordt beperkt door het bepaalde in artikel 10, lid 7, van het ontwerp, dat als algemene regel stelt: "Op 31 december van het jaar N niet bestede betalingskredieten worden van rechtswege overgedragen.". Deze regel, die het op betalingskredieten toegepaste jaarperiodiciteitsbeginsel volledig miskent, dient te worden herzien in het licht van de in paragraaf 4 uiteengezette doctrine van de Rekenkamer. Zij herhaalt dat de voornaamste begrotingsbeginselen zich weliswaar op punten laten aanpassen wanneer moet worden voldaan aan legitieme vereisten zoals eenheid en efficiëntie van het beheer, maar dat hierbij hun wezenlijke inhoud niet mag worden ontkend. De Rekenkamer erkent dat er altijd goede redenen bestaan om uitzonderingen te maken op het jaarperiodiciteitsbeginsel. Het moet echter gaan om dringende redenen die steeds in verhouding moeten staan tot de doelstelling.

8. Ook merkt de Rekenkamer op dat artikel 10, lid 7, van het ontwerp niet duidelijk genoeg is geformuleerd. Al is hierin, anders dan in het Financieel Reglement van de EG, de regel inzake de automatische overdracht van betalingskredieten vervat, toch neemt het de bewoordingen van de bepalingen terzake in het Financieel Reglement van de EG over. Dit geeft aanleiding tot verwarring. De Rekenkamer is van oordeel dat de tekst moet teruggrijpen op het beginsel dat autorisaties op grond van de begroting jaarlijks worden verleend, en slechts specifieke uitzonderingen moet toestaan, zoals ook het geval was in het Financieel Reglement van de EG.

9. Artikel 22 bepaalt dat het specialiteitsbeginsel ten aanzien van betalingskredieten volledig wordt losgelaten: de directeur zou voortaan één enkel, globaal budget beheren met één globaal krediet voor betalingen. Voor vastleggingskredieten zou het specialiteitsbeginsel blijven gelden, met de in de artikelen 23 en 24 vermelde uitzonderingen. Naar het oordeel van de Rekenkamer is het specialiteitsbeginsel gelijkelijk van toepassing op vastleggings- en betalingsverplichtingen. Het beginsel komt niet alleen voort uit de wens om de uitgaven te rationaliseren, maar houdt rechtstreeks verband met de voorrechten van de begrotingsautoriteit als het gezag dat het specifieke kader bepaalt waarbinnen de instantie die de begroting uitvoert, mag optreden. In dit verband moet de Rekenkamer nogmaals wijzen op de reeds genoemde doctrine: de volstrekte miskenning van een begrotingsbeginsel mag niet worden getolereerd; uitzonderingen op de toepassing ervan zijn slechts mogelijk in zoverre deze noodzakelijk zijn en in verhouding staan tot een rechtmatige doelstelling.

10. Artikel 23 van het ontwerp machtigt de directeur, binnen ieder hoofdstuk overschrijvingen van het ene artikel naar het andere te verrichten. De directeur doet de raad van bestuur voorstellen voor overschrijvingen van de ene titel naar de andere, of van het ene hoofdstuk naar het andere binnen een titel. Ingeval de raad van bestuur niet binnen een maand tot een besluit komt, worden de overschrijvingen geacht te zijn goedgekeurd. Ten slotte hoeven deze voorstellen voor overschrijvingen slechts vergezeld te gaan van motiveringen waarin de besteding van de kredieten en de verwachte behoeften worden uiteengezet. De Rekenkamer wijst op de flexibiliteit van het bepaalde in artikel 23 van het ontwerp in vergelijking met de starheid van de overeenkomstige bepalingen in het Financieel Reglement van de EG. Het lijdt geen twijfel dat, gezien de moeite die het kost om de raden van bestuur bijeen te roepen, de directeuren van de satellietorganen krachtens bovengenoemde bepalingen gemachtigd zijn om, zonder bijzondere beperkingen, de toewijzing van alle in de begroting opgenomen vastleggingsverplichtingen te wijzigen.

11. De Rekenkamer kan slechts concluderen dat, indien de bepalingen van de artikelen 22 en 23 van het ontwerp ongewijzigd worden vastgesteld, het beginsel van specialiteit van de kredieten als geheel in de praktijk niet langer van toepassing zal zijn op de communautaire satellietorganen.

12. Afgezien van de punten die in de paragrafen 6 tot en met 11 aan de orde worden gesteld, concludeert de Rekenkamer dat de bestaande begrotingsbeginselen in acht worden genomen.

OPMERKINGEN OVER DE BEGROTINGSUITVOERING

13. Artikel 35 van het ontwerp van financiële kaderregeling bepaalt dat het alle financiële actoren verboden is, enige handeling tot uitvoering van de begroting te verrichten waarbij hun eigen belangen in conflict kunnen komen met die van het communautair orgaan, en dat zij van een dergelijke handeling dienen af te zien en zich tot het "bevoegd gezag" moeten wenden. Vastgesteld moet worden wat moet worden verstaan onder "bevoegd gezag", waarbij tevens rekening moet worden gehouden met situaties waarin de belangen van de directeur in conflict kunnen komen met die van het communautair orgaan.

14. Artikel 46 van het ontwerp bevat de volgende bepaling: "Teneinde ernstige gevolgen te vermijden voor de financiële belangen van het communautair orgaan, kan de raad van bestuur ertoe besluiten de directeur te ontheffen van zijn functie van ordonnateur van het communautair orgaan. In dat geval benoemt hij een voorlopig ordonnateur die in functie blijft tot een definitieve oplossing wordt gevonden.". Deze clausule geeft de raad van bestuur de bevoegdheid, de directeur te ontheffen van zijn functie van ordonnateur, en hem wel zijn andere functies te laten behouden. De Rekenkamer is van oordeel dat een directeur die is ontheven van zijn functies als ordonnateur, niet voldoende gezag kan hebben om zijn andere verantwoordelijkheden te dragen. Deze kwestie inzake de betrekkingen tussen de directeur en de raad van bestuur moet consistent en uitputtend worden geregeld binnen het kader van de eigen basisverordening van elk communautair satellietorgaan(6).

15. Artikel 48, lid 4, van het ontwerp van financiële kaderregeling bepaalt: "De instantie die door de Commissie is opgericht overeenkomstig artikel 66, lid 4, van het Financieel Reglement om het bestaan vast te stellen van een financiële onregelmatigheid en de eventuele gevolgen ervan, oefent ten aanzien van het communautair orgaan dezelfde bevoegdheden uit als die welke zijn toegekend ten aanzien van de diensten van de Commissie.". Zonder het voorstel als zodanig ter discussie te willen stellen, heeft de Rekenkamer toch twijfels over de vraag of artikel 66 of artikel 185 van het Financieel Reglement van de EG de Commissie machtigt, aan een zuiver interne instantie bevoegdheden ten aanzien van een communautair orgaan te verlenen.

16. Onder de titel "Regels betreffende de ordonnateur en de gedelegeerde en gesubdelegeerde ordonnateurs" bepaalt artikel 48, lid 5, van het ontwerp: "Elke ambtenaar kan worden verplicht de schade die het communautair orgaan door grove schuld zijnerzijds in de uitoefening van zijn functie of ter gelegenheid daarvan heeft geleden, geheel of gedeeltelijk te vergoeden. Het met redenen omklede besluit wordt genomen door het tot aanstelling bevoegde gezag na vervulling van de door het statuut voorgeschreven tuchtrechtelijke formaliteiten.". De Rekenkamer merkt op dat deze bepaling niet van toepassing is op:

- de financiële actoren,

- of besluiten in verband met de opstelling en uitvoering van de begroting.

In feite heeft deze bepaling betrekking op de civielrechtelijke aansprakelijkheid van het personeel van het communautair satellietorgaan jegens het satellietorgaan ten aanzien van handelingen die door personeelsleden zijn verricht in de uitoefening van hun functie. Bovendien bepaalt dezelfde bepaling voor het herstel van eventuele door het orgaan geleden schade dat de aansprakelijkheid berust bij het tot aanstelling bevoegd gezag, dat niet noodzakelijk betrokken hoeft te zijn bij de financiële procedures. Zonder de bepaling als zodanig ter discussie te willen stellen, heeft de Rekenkamer toch twijfels over de vraag of artikel 185, lid 1, van het Financieel Reglement van de EG een rechtsgrond voor een dergelijke bepaling biedt.

OPMERKINGEN OVER DE INTERN CONTROLEUR

17. De Rekenkamer is van mening dat het voorstel nauwkeuriger moet aangeven of de gedecentraliseerde organen hun eigen intern controleur mogen benoemen. De Rekenkamer meent dat de gedecentraliseerde organen het recht hebben, deze optie te behouden.

OPMERKINGEN OVER REKENING EN VERANTWOORDING EN BOEKHOUDING

18. Onder titel VII "Rekening en verantwoording en boekhouding" bevat het Financieel Reglement van de EG in de artikelen 128 en 129 die van toepassing zijn op alle instellingen behalve de Commissie, alsmede op de "in artikel 185 bedoelde organen", bepalingen inzake de procedure voor het voorleggen van de tussentijdse en definitieve rekeningen en inzake de rol van de Rekenkamer in deze procedure. In de artikelen 83 en 84 van het ontwerp komt dezelfde procedure voor, en wordt hierop een aanvulling gegeven. Naar het oordeel van de Rekenkamer kunnen de artikelen 128 en 129 van het Financieel Reglement van de EG, die ook rechtstreeks toepasselijk zijn op de "overige instellingen", niet worden aangevuld door bepalingen die deze toelichten of verduidelijken, en die worden vastgesteld krachtens de regelgevende bevoegdheden die op grond van artikel 185, lid 1, van bovenvermeld Reglement aan de Commissie zijn gedelegeerd. Door dergelijke toevoegingen wordt de taak van degene die het Financieel Reglement zal moeten toepassen, eerder gecompliceerd dan vereenvoudigd. In dit verband moet de Rekenkamer de Commissie wijzen op het beginsel dat "het begrotingssysteem zo eenvoudig mogelijk moet zijn".

19. Artikel 133 van het Financieel Reglement van de EG luidt als volgt: "1. De rekenplichtige van de Commissie stelt na raadpleging van de rekenplichtigen van de andere instellingen en de in artikel 185 bedoelde organen de boekhoudmethoden en -regels en het geharmoniseerde rekeningstelsel vast [...]. 2. De rekenplichtige van de Commissie stelt de in lid 1 bedoelde regels en methoden vast op basis van de internationaal aanvaarde boekhoudnormen voor de overheidssector, waarvan hij mag afwijken wanneer de bijzondere aard van de activiteiten van de Gemeenschappen dat wettigt.". In de artikelen 86, 87 en 88 van het ontwerp komen bovengenoemde bepalingen voor, dan wel worden in algemene bewoordingen de specifieke boekhoudmethoden en -regels van de communautaire satellietorganen uiteengezet. Naar het oordeel van de Rekenkamer zijn de voorschriften van artikel 133 van het Financieel Reglement van de EG, gezien de bedoeling van dit artikel, volledig en laten zij geen ruimte voor toevoegingen; bovendien kent de bepaling van artikel 185, lid 1, van hetzelfde reglement de Commissie geen regelgevende bevoegdheid toe om artikel 133 van dat reglement te wijzigen.

20. Verdere opmerkingen van meer technische aard en de wijzigingsvoorstellen van de Rekenkamer zijn opgenomen in de bijlage bij dit advies.

Dit advies werd door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 25 en 26 september 2002.

Voor de Rekenkamer

Juan Manuel Fabra Vallés

President

(1) Zie paragraaf 72 van advies nr. 2/2001 (PB C 162 van 5.6.2001, blz. 1).

(2) PB C 162 van 5.6.2001, blz. 1.

(3) Zie paragraaf 4 van advies nr. 2/2001.

(4) Paragrafen 3, 6, 7, 9, 11, 12, 15, 17, 18, 20, 21, 26, 35, 37, 38, 40, 41, 43, 44, 45, 47, 49, 50, 53, 55, 56, 63, 64, 65, 68, 69, 71, 78, 79, 80, 81, 82, 85, 87, 88, 89, 90, 91, 93.

(5) Zie paragraaf 4, onder c), van advies nr. 2/2001.

(6) Zie paragraaf 8 van advies nr. 10/2002 over een voorstel van de Commissie tot wijziging van de oprichtingsbesluiten van de communautaire organen als gevolg van de goedkeuring van het nieuwe Financieel Reglement.

BIJLAGE

>RUIMTE VOOR DE TABEL>