[pic] | COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN |

Brussel, 23.10.2007

SEC(2007) 1382

WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE Begeleidend document bij het

Voorstel voor een RICHTLIJN VAN DE RAAD betreffende de voorwaarden voor toegang en verblijf van onderdanen van derde landen met het oog op een hooggekwalificeerde baan

Samenvatting van de effectbeoordeling

{COM(2007) 637 definitief}{SEC(2007) 1403}

1. INLEIDING

Op de arbeidsmarkten van de EU is steeds meer vraag naar hoogopgeleide werknemers. Het aantrekken van hoogopgeleide immigranten wordt steeds belangrijker voor de ontwikkeling van de EU, omdat er in de toekomst niet voldoende werknemers in de EU zelf te vinden zullen zijn. Dit document is een samenvatting van een effectbeoordelingsrapport waarin wordt gekeken naar verschillende beleidsopties om de EU aantrekkelijker te maken voor hoogopgeleide immigranten en deze efficiënt in te zetten door gemeenschappelijke toegangs- en verblijfsregels te formuleren.

Het verslag is opgesteld in overleg met de lidstaten en andere betrokken partijen. De gegevens zijn verzameld aan de hand van raadplegingen, casestudies en literatuuronderzoek in het kader van een externe studie waartoe de Commissie opdracht had gegeven. De studie en het verslag zijn tot stand gekomen met medewerking van het directoraat-generaal Werkgelegenheid, sociale zaken en gelijke kansen en van een horizontale stuurgroep die door het directoraat-generaal Justitie, vrijheid en veiligheid in het leven is geroepen.

2. PROBLEEMSTELLING

Demografische voorspellingen laten zien dat de beroepsgeschikte bevolking in de EU tot 2050 met 48 miljoen mensen afneemt en dat de afhankelijkheidsratio in datzelfde jaar zal zijn verdubbeld tot 51%, hoewel niet alle lidstaten hiermee in dezelfde mate te maken zullen krijgen. Hoewel de herziene Lissabonstrategie voor groei en werkgelegenheid resultaten begint op te leveren, vergen veel Lissabonmaatregelen tijd en investeringen. Om de vergrijzing tegen te gaan zouden dan ook, als aanvullende maatregel, meer immigranten kunnen worden aangetrokken om deze tendensen te compenseren, op alle bekwaamheids- en kwalificatieniveaus. Door het toenemende belang van de kenniseconomie, de structurele economische veranderingen en de groei van de dienstensector, de delokalisatie van arbeidsintensieve productie en de uitstroom van EU-onderdanen blijft het aantrekken en beter benutten van hoogopgeleide werknemers uit derde landen van cruciaal belang voor de ontwikkeling van de EU. Tegelijkertijd dient de mobiliteit van werknemers tussen verschillende banen (arbeidsmobiliteit) en over de grenzen heen (geografische mobiliteit) te worden beschouwd als een belangrijk instrument voor het bevorderen van de efficiëntie van de arbeidsmarkt, het voorkomen van tekorten in bepaalde beroepen en het opvangen van regionale onevenwichtigheden.

Een gemeenschappelijk, flexibel instrument voor de immigratie van hoogopgeleide werknemers, met aantrekkelijke toegangs- en verblijfsvoorwaarden, dat arbeids- en geografische mobiliteit op basis van de concrete behoeften op de EU-arbeidsmarkt bevordert, lost op zichzelf niet alle huidige en toekomstige problemen op, maar als onderdeel van een breed pakket maatregelen levert het wel een belangrijke bijdrage. Het Haags programma van 4-5 november 2004 is duidelijk op dit punt: "Legale migratie zal een grote rol spelen bij het versterken van de kenniseconomie in Europa en bij de bevordering van de economische ontwikkeling en aldus bijdragen aan de uitvoering van de Lissabon-strategie".

Het wetgevingsvoorstel heeft geen gevolgen voor de EU-12-werknemers die volgens de overgangsregelingen van de toetredingsakten van 2003 en 2005 nog niet het volledige recht van vrij verkeer genieten zoals dat in het EG-Verdrag en het acquis is vastgelegd. Laten we niet vergeten dat de preferentiëlebehandelingsclausule in de overgangsregelingen tot het primaire Gemeenschapsrecht behoort en dus voorrang heeft boven de secundaire wetgeving. Dit betekent dat de lidstaten een eventuele toekomstige richtlijn over economische immigratie moeten toepassen op een manier die strookt met de bepalingen van de toetredingsverdragen, zolang de overgangsregelingen gelden, en dat zij dus voorrang moeten geven aan werknemers uit deze lidstaten.

Het wetgevingsvoorstel bevat ook bepalingen die ervoor moeten zorgen dat het voorstel aansluit bij het EG-beleid op andere terreinen, in de eerste plaats het ontwikkelingsbeleid. Er worden tegelijkertijd bijkomende maatregelen genomen om belangrijke punten aan te pakken die niet in dit voorstel kunnen worden geregeld. Er moet uitvoerig worden overlegd met de lidstaten en de ontwikkelingslanden, en eventueel moeten er mobiliteitspartnerschappen worden gevormd, om te voorkomen dat een actief wervingsbeleid leidt tot een verslechtering van de situatie in de landen van herkomst die al te kampen hebben met een tekort aan geschoolde arbeidskrachten, zoals in de landen bezuiden de Sahara en het Caribisch gebied.

2.1. Aard en omvang van het probleem

Er zijn steeds meer vacatures bij ondernemingen in de EU, vooral voor hoogopgeleide werknemers. Uit de meest recente werkgelegenheidscijfers en –patronen blijkt dat in de EU de werkgelegenheid in de sectoren met veel hoogopgeleide werknemers harder groeit dan in andere sectoren (3% per jaar tegenover 1% in andere sectoren), dat de beroepsstructuur verschuift van handarbeiders naar hoogopgeleide hoofdarbeiders en dat voor deze categorie werknemers de arbeidsparticipatie hoog is en de werkloosheid laag. Bovendien groeit het aandeel van hoogopgeleide werknemers uit derde landen in de totale beroepsbevolking harder dan dat van hoogopgeleide werknemers uit de EU. Dit is het gevolg van de groeiende vraag naar hoogopgeleide werknemers, in combinatie met de hoge arbeidsparticipatie van hoogopgeleide EU-onderdanen, die bijna 100% is. Dat neemt niet weg dat het aandeel van hoogopgeleide werknemers uit derde landen in de totale beroepsbevolking nog steeds beperkt is, waaruit blijkt dat het voor de EU moeilijk is hoogopgeleide werknemers uit derde landen aan te trekken en, in sommige gevallen, op de juiste manier in te zetten. De EU blijft (met 1,72% hoogopgeleide werknemers uit derde landen) duidelijk achter bij alle andere belangrijke immigratielanden, zoals Australië (9,9%), de VS (3,2%) en Zwitserland (5,3%).

De omvang van het probleem is moeilijk te meten, omdat de gegevens over de toegang van hoogopgeleide werknemers uit derde landen tot de lidstaten niet homogeen zijn, waardoor de schattingen, naar gelang van de gebruikte definitie, uiteenlopen van 34 000 tot 74 000 (in 16 lidstaten). De definitie en de beschikbaarheid van de gegevens verschillen per lidstaat, afhankelijk van de vraag of er al dan niet een specifieke regeling is en wat die precies inhoudt. Omdat de toelating van hoogopgeleide werknemers ook in de toekomst zal worden bepaald door tekorten op de arbeidsmarkt en de lidstaten zelf blijven bepalen hoeveel arbeidsimmigranten er tot de EU worden toegelaten, hangt het aantal personen dat gebruik kan maken van deze richtlijn, af van verschillende factoren: de toekomstige ontwikkeling van de EU-economie, en met name van de sectoren met hooggekwalificeerde banen, de opvangcapaciteit van de lidstaten, de onderwijs- en beroepskeuze van de EU-burgers, enz.

2.2. Huidig rechtskader in de lidstaten

Alle lidstaten hebben speciale regelingen voor specifieke categorieën hoogopgeleide onderdanen van derde landen, maar in slechts tien landen[1] gaat het om andere categorieën dan wetenschappers, kunstenaars, binnen een onderneming overgeplaatste personen, hoogleraren, enz. De definities en de toegangs- en verblijfsvoorwaarden verschillen, hoewel er toch enkele overeenkomsten bleken te zijn, en met name dat praktisch alle systemen vraaggestuurd zijn.

Het verschil in aanpak heeft consequenties:

- de versnipperde benadering van de lidstaten geeft niet het signaal dat hoogopgeleide werknemers uit derde landen nodig zijn om de EU-economie draaiende te houden en het concurrentievermogen te versterken;

- de grote verschillen in definities en toelatingscriteria beperken de mobiliteit voor hoogopgeleide werknemers binnen de EU, waardoor de arbeidskrachten die reeds legaal in de EU verblijven niet efficiënt kunnen worden ingezet en regionale onevenwichtigheden moeilijk kunnen worden verholpen;

- op enkele uitzonderingen na, kennen de lidstaten geen procedures voor de bevordering van circulaire migratie en remigratie van hoogopgeleide werknemers uit derde landen. Dergelijke regelingen zouden ertoe kunnen leiden dat alle betrokken partijen maximaal voordeel halen uit de migratie: de migranten voorzien in de arbeidsmarktbehoeften van de lidstaten en dragen vervolgens na terugkeer bij aan de ontwikkeling van hun land van herkomst;

- de langdurige en ingewikkelde toelatingsprocedures zouden een belangrijke factor kunnen zijn in het feit dat de EU niet aantrekkelijk wordt gevonden;

- volledige sociale en economische integratie van hoogopgeleide werknemers uit derde landen is van wezenlijk belang om ervoor te zorgen dat de noodzakelijke arbeidskrachten in de EU blijven.

3. DOELSTELLINGEN

De algemene doelstellingen zijn:

1. zorgen dat de EU beter in staat is hoogopgeleide werknemers uit derde landen aan te trekken en te voorkomen dat zij weer vertrekken, zodat economische immigratie een belangrijkere factor wordt in het beleid en de maatregelen die erop zijn gericht het concurrentievermogen van de EU-economie te vergroten en de gevolgen van de vergrijzing op te vangen;

2. efficiënt en snel inspelen op de bestaande en de opkomende vraag naar hoogopgeleide werknemers, en tekorten op de arbeidsmarkt ondervangen door de komst van hoogopgeleide werknemers uit derde landen en hun mobiliteit tussen verschillende banen en lidstaten te bevorderen en ervoor te zorgen dat zij doeltreffend worden ingezet op de EU-arbeidsmarkt.

De specifieke doelstellingen – die moeten worden verwezenlijkt zonder EU-onderdanen te benadelen – zijn:

(1) een coherente aanpak en een gemeenschappelijk immigratiebeleid ten aanzien van hoogopgeleide werknemers uit derde landen ontwikkelen;

(2) het aantal hoogopgeleide immigranten uit derde landen in de EU vergroten, uitgaande van de behoeften;

(3) de toelatingsprocedures voor hoogopgeleide werknemers uit derde landen vereenvoudigen en harmoniseren;

(4) de sociale en economische integratie van hoogopgeleide werknemers uit derde landen bevorderen;

(5) de mobiliteit binnen de EU bevorderen, onnodige belemmeringen opheffen en een efficiëntere inzet van hoogopgeleide werknemers uit derde landen in de gehele EU mogelijk maken.

4. BELEIDSOPTIES

De volgende mogelijkheden werden afgewogen:

Optie A – status quo. Het immigratiebeleid van de lidstaten loopt sterk uiteen ten aanzien van de toelating van hoogopgeleide werknemers. Deze categorie werknemers is steeds meer nodig om de bestaande en toekomstige tekorten op de arbeidsmarkt aan te vullen, maar de EU slaagt er niet in ze aan te trekken. Indien er geen gemeenschappelijke maatregelen op dit gebied worden genomen, zal hierin waarschijnlijk niet veel verandering komen.

Optie B – een gemeenschappelijk basisbeleid voor de toelating van hoogopgeleide werknemers ontwikkelen. Er zouden minimumtoelatingsvoorwaarden worden voorgesteld, waarbij de lidstaten veel ruimte krijgen om hun eigen nationale wetgeving vast te stellen. De verblijfs- en werkvoorwaarden zouden niet worden geharmoniseerd. Deze optie zou slechts in beperkte mate de benodigde arbeidskrachten aantrekken en de doeltreffendheid van de EU-arbeidsmarkt verhogen: het algemene effect op de macro-economische omgeving zou nogal beperkt blijven.

Optie C – het toelatingssysteem vereenvoudigen door een EU-puntensysteem op te zetten en een spoedprocedure voor de toelating in te voeren, waarbij onmiddellijke gezinshereniging mogelijk is en een databank voor vraag en aanbod van werknemers wordt opgezet. Deze optie zou de migratie van hoogopgeleide werknemers naar de EU sterk kunnen bevorderen en vereenvoudigen. Tenzij de punten op EU-niveau worden vastgesteld (wat vooralsnog strijdig zou kunnen zijn met het subsidiariteitsbeginsel), zouden immigranten echter nog steeds met zeer uiteenlopende toelatingsvoorwaarden worden geconfronteerd.

Optie D – gemeenschappelijke criteria vaststellen en een spoedprocedure voor de toegang invoeren, met gunstige verblijfsvoorwaarden (werk- en verblijfsrechten, onmiddellijke gezinshereniging, snellere verkrijging van de status van langdurig EU-ingezetene, enz.). De bijdrage van hoogopgeleide arbeidsmigranten uit derde landen aan de economische groei en de concurrentiekracht zou optimaal kunnen zijn bij een goede integratie op de arbeidsmarkt en in de samenleving; daardoor zou de EU ook beter in staat zijn de huidige en verwachte problemen op te lossen. Het effect van een dergelijk beleid zou echter beperkt blijven tot afzonderlijke lidstaten.

Optie E1 – mobiliteit binnen de EU bevorderen door middel van de coördinatie van nationale prioriteitenlijsten en door een "Europese blauwe kaart" in te voeren en een databank voor blauwekaarthouders op te zetten. Mobiliteit binnen de EU zou een sterke stimulans voor hoogopgeleide werknemers uit derde landen kunnen zijn om zich op de EU-arbeidsmarkt te begeven, en zou een doorslaggevende rol kunnen spelen bij het oplossen van de tekorten aan arbeidskrachten op bepaalde gebieden en in bepaalde sectoren. Andere instrumenten zouden kunnen helpen om vraag en aanbod van arbeid op elkaar af te stemmen (zoals de databank van houders van Europese blauwe kaarten). Deze optie zou een duidelijk merkbaar positief effect op de efficiëntie van de arbeidsmarkt en op de macro-economische EU-omgeving kunnen hebben.

Optie E2 – de bepalingen over mobiliteit binnen de EU van Richtlijn 2003/109/EG uitbreiden tot hoogopgeleide werknemers. Bij deze optie wordt ook uitgegaan van het puntensysteem dat bij optie C is genoemd. De mobiliteit binnen de EU zou echter bij deze optie waarschijnlijk beperkter zijn dan bij optie E1. Daarom zou deze optie waarschijnlijk minder relevant en effectief zijn.

Optie F – communicatie, coördinatie en samenwerking. In het kader van deze optie zouden maatregelen kunnen worden genomen om, tot op zekere hoogte, een gemeenschappelijke basis te scheppen waardoor het gemakkelijker wordt hoogopgeleide werknemers aan te trekken en ze efficiënt in te zetten op de EU-arbeidsmarkt. Dit zou echter slechts een beperkt effect hebben.

5. VERGELIJKING VAN DE OPTIES

Tabel 1 - Effecten

Definitie hoogopgleide werknemers en vaststelling toelatingsvoorwaarden | Toelatingssyteem op basis van gemeenschappelijke criteria (arbeidsovereenkomst, salarisdrempel, beroepskwalificaties). |

Open definitie (i.e. voldoen aan de criteria) |

Afwijkingen voor jonge professionals |

Toelatingsprocedures | Invoering van een spoedprocedure voor de toelating (één procedure/gecombineerde vergunning "Europese blauwe kaart") |

Vaststelling maximumtermijn voor de behandeling van de aanvragen (30 of 60 dagen) |

Eerste geldigheidstermijn: 2 of 3 jaar, verlengbaar, bij arbeidsovereenkomst van onbeperkte duur. |

Aanvaarding verzoeken vanuit het land zelf voor bepaalde categorieën die op EU-niveau zijn vastgesteld (plus andere op niveau van de lidstaten) |

Verblijfsvoorwaarden | Mobiliteit op de arbeidsmarkt van de lidstaat van verblijf na een “wachtperiode” (twee jaar) |

Pas na bepaalde periode (drie maanden) automatische intrekking van vergunning bij werkloosheid |

Cumulatie van perioden van verblijf in verschillende lidstaten om na vijf jaar legaal verblijf in de EU de status van langdurig ingezetene te verkrijgen |

Gezinshereniging op zeer korte termijn |

Gelijke behandeling met nationale onderdanen overeenkomstig Richtlijn 2005/71/EC |

Onmiddellijke toegang tot de arbeidsmarkt voor echtgenoten |

Bepalingen om circulaire migratie mogelijk te maken voor en na het verkrijgen van de status van langdurig ingezetene |

Mobiliteit binnen de EU | Mobiliteit binnen de EU mogelijk na een minimum “wachtperiode” in de eerste lidstaat (twee jaar), onder bepaalde voorwaarden: in ieder geval een baanaanbod in de tweede lidstaat. Het gezin mag de betrokken hoopopgeleide werknemer volgen. |

Belangrijkste pluspunten van de voorkeursoptie

• Gemeenschappelijke, consequente aanpak ten aanzien van hoogopgeleide arbeidsmigranten in de gehele EU, waardoor de toelating van hoogopgeleide werknemers wordt vereenvoudigd en geharmoniseerd, en hun efficiënte inzet op de arbeidsmarkt wordt bevorderd (arbeids- en geografische mobiliteit).

• De EU zal beter in staat zijn hoogopgeleide werknemers uit derde landen aan te trekken en te zorgen dat zij in de EU blijven, en beter kunnen in te spelen op de bestaande en opkomende vraag naar hoogopgeleide werknemers van ondernemingen in de EU, op basis van de behoeften.

• Positief effect op het concurrentievermogen van de gehele EU op korte en lange termijn.

• Sterk signaal naar potentiële hoogopgeleide immigranten.

• Voldoende ruimte voor de lidstaten om de regeling aan te passen aan hun arbeidsmarktbehoeften en -beleid.

• Geleidelijke en efficiënte integratie van hoogopgeleide werknemers en hun gezin in de arbeidsmarkt en de samenleving van het gastland.

• EU-ondernemingen kunnen gebruikmaken van steeds mobielere hoogopgeleide werknemers.

• Op EU-niveau worden maatregelen getroffen ter bevordering van circulaire migratie.

• Begeleidende maatregelen zoals de databank van houders van de Europese blauwe kaart zouden kunnen helpen de regeling doeltreffend uit te voeren en vraag en aanbod van hoogopgeleide arbeidskrachten op elkaar af te stemmen.

Belangrijkste minpunten van de voorkeursoptie

• Deze optie zou de concurrentiepositie van hoogopgeleide werknemers uit de EU op de arbeidsmarkt kunnen verzwakken. Aangezien er een salariscriterium geldt en de arbeids- en geografische mobiliteit aan termijnen en voorwaarden is gebonden, zouden de negatieve gevolgen echter beperkt moeten blijven. En de lidstaten kunnen doorgaan met het toepassen van nationale maatregelen om na te gaan of het algemene beginsel van communautaire preferentie wordt nageleefd (overeenkomstig het besluit van de Raad van 20.6.1994).

• De mogelijke negatieve gevolgen van het voorstel voor de ontwikkelingslanden die te kampen hebben met een tekort aan arbeidskrachten in bepaalde sectoren/beroepen. Er moeten maatregelen worden genomen om dergelijke gevolgen te compenseren of zo mogelijk te voorkomen.

• Een vraaggestuurde aanpak is minder aantrekkelijk dan een aanbodgestuurde aanpak: op de lange termijn kunnen de beperkingen duidelijk worden, als de vraag naar deze categorie werknemers groter en algemener wordt.

[1] AT, BE, DE, DK, FR, GR, IE, NL, PT, UK. CZ heeft in 2003 een modelproject opgezet voor de toelating van hoogopgeleide werknemers uit derde landen.