Advies van het Economisch en Sociaal Comité over:

- de "Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement over een open coördinatiemethode voor het communautaire immigratiebeleid, en"

(COM(2001) 387 def.)

- de "Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement over het gemeenschappelijk asielbeleid en de invoering van een open coördinatiemethode"

(COM(2001) 710 def.)

(2002/C 221/12)

De Commissie heeft op 21 januari 2002 besloten het Economisch en Sociaal Comité overeenkomstig artikel 262 van het EG-Verdrag te raadplegen over de voornoemde mededelingen.

De afdeling "Werkgelegenheid, sociale zaken, burgerschap", die met de voorbereidende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 13 mei 2002 goedgekeurd; rapporteur was mevrouw Zu Eulenburg.

Tijdens zijn op 29 en 30 mei 2002 gehouden 391e zitting (vergadering van 29 mei) heeft het Economisch en Sociaal Comité het volgende advies uitgebracht, dat met 106 stemmen vóór en zonder stemmen tegen (1 onthouding) is goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1. Tijdens de Europese Raad van Laken (december 2001) is er opnieuw op gewezen dat er aan de hand van de conclusies van de Raad van Tampere (oktober 1999) een gemeenschappelijk asiel- en immigratiebeleid moet worden uitgewerkt. Hierin moet voor een evenwicht tussen de bescherming van vluchtelingen op basis van het Verdrag van Genève, het streven naar een beter bestaan, en de opnamecapaciteit van de Unie en haar lidstaten worden gezorgd. Uit de discussies over de tot dusverre ontplooide initiatieven van de Commissie op dit gebied (voorstellen voor verordeningen en richtlijnen, waarvan er nog maar weinig zijn goedgekeurd) blijkt echter dat sommige lidstaten het nog steeds moeilijk hebben om hun nationale beleid zodanig aan te passen dat een gemeenschappelijk beleid mogelijk wordt.

1.2. Dat het noodzakelijk is om aan de hand van de in Tampere omschreven doelstellingen (totstandbrenging van een "ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid") een gemeenschappelijk beleid uit te werken, staat buiten kijf. Dit beleid dient zowel immigratie in verband met humanitaire redenen en gezinshereniging als migratie om economische of beroepsredenen te bestrijken.

1.3. Het Comité heeft de voorstellen en plannen van de Commissie altijd uitvoerig bestudeerd en becommentarieerd. Het heeft eerdere door humanitaire of solidariteitsoverwegingen ingegeven initiatieven ten behoeve van mensen in nood altijd positief ontvangen en het heeft er meermaals bij de EU-instanties op aangedrongen door te gaan op de ingeslagen weg.

2. Essentie van de Commissievoorstellen

2.1. Coördinatie van het immigratiebeleid

2.1.1. In haar Mededeling over een communautair immigratiebeleid komt de Commissie tot de conclusie dat een open coördinatiemethode het aangewezen middel is om bij de toepassing van de artikelen 61 t/m 69 van het EG-Verdrag recht te doen aan de multidimensionale aspecten van migratieverschijnselen, het grote aantal betrokken instanties en de verantwoordelijkheid van de lidstaten.

2.1.2. De voorgestelde methode, die de lidstaten in staat stelt hun beleid op elkaar af te stemmen, maakt het mogelijk het in bovengenoemde artikelen verankerde gemeenschappelijk immigratiebeleid op een coherente en uniforme manier verder te ontwikkelen.

2.1.3. De voorgestelde regeling berust op de in Tampere vastgelegde doelen en heeft betrekking op de volgende aspecten: beheer van migratiestromen, toelating van economische migranten, samenwerking met derde landen en integratie van derdelanders.

2.2. Coördinatie van het asielbeleid

2.2.1. Ook op het vlak van het asielbeleid moet de open coördinatiemethode de in het Verdrag neergelegde regeling ondersteunen en aanvullen. Bovendien moet zij voor een soepele overgang naar de tweede fase van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel zorgen. De Commissie wil niet alleen een wettelijk kader tot stand brengen, maar wil bovendien:

- Europese richtsnoeren en concrete voorstellen voor de inhoud van de nationale actieplannen uitwerken;

- toezien op de coördinatie van het nationale beleid;

- uitwisseling van informatie over succesvolle methoden stimuleren;

- het effect van het communautaire beleid volgen en evalueren;

- regelmatig overleg plegen met derde landen en internationale organisaties.

2.2.2. De voorgestelde regeling betreft met name de volgende aspecten: inzicht in de vluchtelingen- en asielzoekersstromen; ontwikkeling van een asielstelsel dat, uitgaande van het Verdrag van Genève, op een doeltreffende manier bescherming biedt aan degenen die bescherming nodig hebben; terugkeerbeleid; betrekkingen met derde landen; integratie.

3. Algemene opmerkingen

3.1. Het Comité stemt in met de invoering van een open coördinatiemethode in het immigratie- en asielbeleid. Het beschouwt de voorgestelde regeling als een welkome en nuttige aanvulling op de bestaande regelgeving. Het betreurt in dit verband dat maar zo langzaam vooruitgang wordt geboekt met het opstellen van Europese wetgeving.

3.2. De invoering van een open coördinatiemethode is een logische stap, gelet op de specifieke kenmerken van dit beleidsterrein. De methode stelt de EU-landen in staat om - in afwachting van een definitief wettelijk kader - samen te werken en ervaringen uit te wisselen. Bovendien is zij van belang bij de tenuitvoerlegging van het toekomstige Gemeenschapsrecht. Voorts is het zo dat de lidstaten met min of meer dezelfde problemen worden geconfronteerd (al verschillen deze in omvang en impact). Deze zijn grensoverschrijdend en kunnen naar andere landen overslaan, zodat er nauwer moet worden samengewerkt, uitgaande van gemeenschappelijke doelstellingen en richtsnoeren.

3.3. Asiel- en immigratiebeleid hangen nauw met elkaar samen. Maatregelen op het ene beleidsterrein werken door op het andere. Zo is na de invoering van een toelatingsstop voor arbeidsmigranten de instroom via andere kanalen dan immigratie, bv. via het asielstelsel, toegenomen, hetgeen gepaard ging met ongewenste verschijnselen als clandestiene immigratie, mensensmokkel en mensenhandel. Niettemin vindt het Comité dat de open coördinatiemethode gedifferentieerd moet worden toegepast om met de specifieke vereisten van resp. het immigratiebeleid en het asielbeleid rekening te houden, temeer omdat het asiel- en vluchtelingenbeleid al voor een wezenlijk deel bepaald wordt door in internationaal verband aangegane verbintenissen, zoals het Vluchtelingenverdrag van Genève, en omdat zowel in artikel 63 van het EG-Verdrag als in de conclusies van de Raad van Tampere concretere harmonisatiemaatregelen en doelstellingen worden genoemd. Voorts mogen humanitaire overwegingen en immigratiebeleidsdoelstellingen niet door elkaar worden gehaald.

3.4. Het Comité acht het belangrijk dat de ontwikkeling van een gemeenschappelijk wetgevingskader op de twee beleidsterreinen in kwestie parallel verloopt. Het zou het niet goed vinden als de lidstaten het over restrictieve maatregelen wèl, maar over constructieve maatregelen níet eens zouden worden.

3.5. Om te kunnen beoordelen hoe de lidstaten er op immigratiegebied voorstaan, is gedetailleerde informatie noodzakelijk. Statistieken en cijfers over immigratie en instroom van asielzoekers zijn op nationaal niveau wèl, maar in Europees verband níet voorhanden. Dit is o.m. een gevolg van het feit dat er niet dezelfde begrippen en definities worden gehanteerd. Het Comité wil daarom dat er gemeenschappelijke statistische methoden en modellen worden uitgewerkt om gegevens gemakkelijker te kunnen interpreteren.

3.6. Het Comité zou het betreuren als de toepassing van de open coördinatiemethode ertoe zou leiden dat de verdere uitbouw van het wetgevingskader wordt stopgezet. Deze methode mag niet als een substituut voor een wetgevingskader worden gezien. Daarom moet bij het opstellen van richtsnoeren ook rekening worden gehouden met het verloop van het wetgevingsproces in de lidstaten.

4. Specifieke opmerkingen

4.1. Coördinatie van het immigratiebeleid

4.1.1. De voorgestelde richtsnoeren zijn gebaseerd op de doelstellingen van het gemeenschappelijke immigratiebeleid en zijn bedoeld om de desbetreffende wet- en regelgeving te ondersteunen. Terecht wordt opgemerkt dat er mede gezien de demografische situatie passende procedures moeten worden vastgesteld om een koppeling tussen migratie- en asielbeleid enerzijds en economisch en sociaal gebied anderzijds tot stand te brengen en om de wisselwerking tussen een en ander duidelijk te maken.

4.1.2. Beheer van migratiestromen

4.1.2.1. Richtsnoer 1: Ontwikkeling van een algemene en gecoördineerde aanpak van de migratieproblematiek op nationaal niveau

4.1.2.1.1. Het Comité kan zich met de beschreven aanpak verenigen, maar wijst erop dat de migratieproblematiek niet als een louter technische aangelegenheid mag worden beschouwd. Men dient ook altijd oog te houden voor de waardigheid van de mensen op wie de maatregelen betrekking hebben.

4.1.2.2. Richtsnoer 2: Verbetering van de beschikbare informatie over legale methoden om toegang tot de EU te verkrijgen en over de gevolgen van het gebruik van illegale kanalen

4.1.2.2.1. Met deze richtsnoer wordt een belangrijk aspect van de preventie van illegale of clandestiene immigratie aangesneden. Een goed doordacht totaalconcept is een conditio sine qua non om degelijke informatie te kunnen verstrekken over de mogelijkheden om de Unie legaal binnen te komen. Zonder een duidelijk en transparant wetgevingskader en zonder een efficiënt handhavingsbeleid zetten informatiecampagnes geen zoden aan de dijk.

4.1.2.3. Richtsnoer 3: Intensivering van de strijd tegen illegale immigratie, mensensmokkel en mensenhandel

4.1.2.3.1. De bedoeling is o.m. te komen tot een aanvaardbaar compromis tussen humanitaire verplichtingen, legale immigratie en bestrijding van criminele netwerken die zich met mensensmokkel en -handel bezighouden. De voorgestelde maatregelen - het in kaart brengen van illegale immigratiekanalen, het vaststellen van strafmaten en het aanscherpen van de controles - zijn hiervoor echter niet toereikend. Het Comité verwijst in dit verband naar zijn adviezen over de Mededeling inzake een communautair immigratiebeleid(1) en de Mededeling betreffende een gemeenschappelijk beleid inzake illegale immigratie(2), waarin het o.m. pleit voor regularisering van personen die, mede als gevolg van het gevoerde restrictieve beleid, illegaal in de EU verblijven.

4.1.2.3.2. Bij het illegaliteitsvraagstuk gaat het niet alleen om het illegaal binnenkomen van de Unie. Afhankelijk van de wetgeving van de lidstaat in kwestie kunnen ook zij die hun verblijfsrecht verliezen in de illegaliteit belanden.

4.1.2.3.3. Het Comité vindt dat in de richtsnoeren ook aandacht moet worden geschonken aan de levensomstandigheden van illegaal in de EU verblijvende buitenlanders en hun familieleden, en ook zou moeten worden gepleit voor onderling overleg tussen de lidstaten over de vraag welke regulariseringsmaatregelen haalbaar en wenselijk zijn.

4.1.3. Toelating van economische migranten

4.1.3.1. Het Comité kan zich ermee verenigen dat er via gerichte immigratie naar wordt gestreefd problemen op de Europese arbeidsmarkt op te lossen. Het heeft de desbetreffende richtlijnvoorstellen (zoals het voorstel betreffende de voorwaarden inzake toegang en verblijf van onderdanen van derde landen met het oog op arbeid in loondienst en economische activiteiten als zelfstandige(3) zorgvuldig en kritisch bestudeerd en het dringt erop aan actiever en sneller werk te maken van het openstellen van legale immigratiekanalen. Het pleit in dit verband ook voor samenwerking met de herkomstlanden.

4.1.3.2. Richtsnoer 4: Vaststelling van een samenhangend en doorzichtig beleid alsmede van procedures voor de openstelling van de arbeidsmarkt voor derdelanders in het kader van de Europese werkgelegenheidsstrategie

4.1.3.2.1. Om de bereidheid tot het opnemen van migranten te stimuleren en de maatschappelijke integratie van de betrokkenen te vergemakkelijken, moet worden nagegaan welke rol zij op de arbeidsmarkt kunnen spelen. Het Comité vindt het een goede zaak dat de Commissie ook NGO's en migrantenorganisaties bij dit onderzoek wil betrekken.

4.1.3.2.2. Het Comité vindt het ook positief dat de Commissie de lidstaten oproept om speciale aandacht te besteden aan de positie en behoeften van vrouwelijke migranten. Het stelt voor ook in de werkgelegenheidsrichtsnoeren terdege aandacht te schenken aan de positie van vrouwelijke migranten - ook vanuit het oogpunt van de gelijkekansenproblematiek - om door het bevorderen van de arbeidsparticipatie discriminatie tegen te gaan en maatschappelijke integratie te bevorderen.

4.1.4. Partnerschap met derde landen

4.1.4.1. Richtsnoer 5: Aandacht voor migratievraagstukken in het kader van de betrekkingen met derde landen, en met name met landen van herkomst

4.1.4.1.1. Dit aspect hangt nauw samen met de politieke, de economische, de sociale, de ontwikkelings- en de mensenrechtenproblematiek. Het Comité heeft in zijn advies over een communautair immigratiebeleid(4) op een rij gezet wat dit partnerschap met name zou moeten inhouden: meer steun voor de ontwikkeling van de economie en het menselijk potentieel in de herkomstlanden; uitbreiding van de mogelijkheden voor immigranten om zich vrij tussen gast- en herkomstland te bewegen, ondersteuning van initiatieven ter bevordering van vrijwillige terugkeer.

4.1.4.1.2. De voorgestelde maatregelen zijn belangrijke elementen van een gemeenschappelijke benadering van de immigratieproblematiek. Vooral bevordering van de bewegingsvrijheid tussen lidstaten en derde landen verdient bijzondere aandacht.

4.1.5. Integratie van derdelanders

4.1.5.1. Richtsnoer 6: Ontwikkeling van een beleid ter bevordering van de integratie van derdelanders die legaal op het grondgebied van de lidstaten verblijven

4.1.5.1.1. Om het maatschappelijke-integratiebeleid een krachtige impuls te geven, moet de integratieproblematiek vanuit een toekomstgerichte visie worden benaderd. Het welslagen van een gemeenschappelijk immigratiebeleid hangt ontegenzeglijk af van de mate waarin immigranten zich in het gastland weten te integreren. Randvoorwaarden voor een succesvol integratiebeleid zijn: gelijke behandeling, gelijke rechten en plichten, gelijke kansen, bestrijding van discriminatie, bewerking van de publieke opinie en deelname aan het maatschappelijk leven.

4.1.5.1.2. Immigranten moeten onder dezelfde voorwaarden als autochtonen aan het maatschappelijk leven kunnen deelnemen (gelijke kansen en participatie). Om dit te bewerkstelligen moet een alomvattend en consequent volgehouden integratiebeleid worden gevoerd, waarbij àlle integratieaspecten - zowel afzonderlijk als in hun onderlinge samenhang - de nodige aandacht krijgen (arbeidsmarkt, onderwijs, taal, cultuur, sociale en juridische integratie). Belangrijk is verder ook dat immigranten deelnemen aan het openbare leven, hetgeen niet alleen bepaalde rechten maar ook bepaalde plichten met zich meebrengt. De integratieproblematiek moet een blijvend aandachtspunt binnen het sociaal beleid worden.

4.1.5.1.3. De door de Commissie genoemde maatregelen sluiten naadloos bij deze visie aan. Positief is vooral dat wordt gewezen op het belang van taalonderwijs, dat een essentiële voorwaarde is voor succesvolle integratie. Kennis van de taal is immers een conditio sine qua non om aan het culturele, maatschappelijke en politieke leven van het gastland te kunnen deelnemen. Voorts zou het goed zijn de mogelijkheden van het vreemdetalenonderwijs in de lidstaten te verruimen en te verbeteren, zodat autochtonen en migranten elkaar beter kunnen leren kennen en begrijpen en de integratie van laatstgenoemden kan worden bespoedigd.

4.1.5.1.4. Belangrijk is verder ook dat de Commissie de lidstaten oproept om de lokale en regionale overheden, de sociale partners, het maatschappelijk middenveld en de migranten zelf bij de uitwerking en uitvoering van hun integratieplannen te betrekken. In vele lidstaten kan daarbij gebruik worden gemaakt van de ervaringen van bestaande netwerken en sociale organisaties die migranten opvangen en adviseren.

4.2. Coördinatie van het asielbeleid

4.2.1. Volgens het Comité kunnen de richtsnoeren van de Commissie meer samenhang brengen in het gemeenschappelijk asielbeleid. De migratie- en de vluchtelingenproblematiek kunnen niet los van elkaar worden gezien want in beide gevallen gaat het in wezen om buitenlanders die zich in de Unie willen vestigen. Het mag evenwel niet zo zijn dat ten aanzien van vluchtelingen dezelfde sociale, economische en demografische criteria worden gehanteerd als ten aanzien van "gewone" immigranten.

4.2.2. Eerste richtsnoer: verbetering van het inzicht in migratiestromen die verband houden met toelating op humanitaire gronden

4.2.2.1. Inzicht in vluchtelingenstromen en hun achterliggende oorzaken is van cruciaal belang om het vluchtelingenprobleem op een adequate manier te kunnen benaderen. Om het beleid waar nodig te kunnen bijsturen, moeten er procedures voor de uitwisseling en verwerking van informatie worden vastgesteld. Hier is ook een rol weggelegd voor NGO's, zowel in de lidstaten (NGO's die vluchtelingen opvangen) als in de herkomstlanden (NGO's die de sociaal-economische ontwikkeling van de betrokken landen trachten te stimuleren).

4.2.2.2. Op langere termijn is het wellicht ook zinvol een centrum op te richten dat relevante informatie over herkomstlanden en alle jurisprudentie over asielkwesties bijeenbrengt en openstaat voor alle besluitvormers en anderen die op het snijvlak van immigratie en asielbeleid werkzaam zijn.

4.2.3. Tweede richtsnoer: ontwikkeling van een doeltreffend asielstelsel

4.2.3.1. Het Comité verwijst in dit verband naar de opmerkingen in zijn adviezen over de Mededeling "Naar een gemeenschappelijke asielprocedure en een in de gehele Unie geldige uniforme status voor personen aan wie asiel wordt verleend"(5) en het "Voorstel voor een richtlijn van de Raad tot vaststelling van minimumnormen voor de opvang van asielzoekers in de lidstaten"(6), die volledig in de lijn liggen van wat de Commissie voorstelt.

4.2.3.2. Het Comité stemt in met de voorgestelde maatregelen, die tot een doeltreffend asielstelsel moeten leiden. Waar het voorol op aankomt is dat er gemeenschappelijke criteria voor het indienen van asielaanvragen worden vastgesteld. In zijn advies over het "Voorstel voor een verordening van de Raad tot vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek dat door een onderdaan van een derde land bij een van de lidstaten wordt ingediend"(7) pleit het Comité voor harmonisatie om de kans op "asielshoppen" te verkleinen. Bij het uitwerken van gemeenschappelijke criteria moet dit aspect speciale aandacht krijgen.

4.2.4. Derde richtsnoer: het terugkeerbeleid doeltreffender maken

4.2.4.1. Migratiebeleid en migratiebeheer kunnen niet zonder een terugkeerregeling. Een dergelijke regeling moet gebaseerd zijn op het beginsel van vrijwilligheid en moet worden uitgewerkt in overleg en samenwerking met de herkomst- en transitlanden, waarbij ook gebruik moet worden gemaakt van de ervaringen die lidstaten en NGO's met terugkeerprogramma's e.d. hebben opgedaan.

4.2.4.2. De onder d) genoemde procedures inzake onvrijwillige terugkeer mogen niet in verband worden gebracht met een terugkeerbeleid dat op samenwerking, flexibiliteit, vrijwilligheid en ondersteuning stoelt.

4.2.5. Vierde richtsnoer: internationale beschermingsvraagstukken tot onderdeel van de betrekkingen met derde landen maken

4.2.5.1. Net als in het migratiebeleid speelt in het asielbeleid het aspect internationale bescherming een belangrijke rol. Deze problematiek moet dan ook bijzondere aandacht krijgen in het kader van de betrekkingen met derde landen.

4.2.6. Vijfde richtsnoer: beleid ontwikkelen voor de integratie van personen die internationale bescherming genieten in een lidstaat

4.2.6.1. In het hoofdstuk over migratiebeleid is reeds gewezen op het grote belang van integratiemaatregelen. De voorgestelde maatregelen, zoals de inachtneming van de specifieke behoeften van kinderen en niet-begeleide minderjarigen en de inschakeling van sociale partners en maatschappelijke organisaties die op lokaal en regionaal niveau actief zijn, vormen belangrijke elementen van een doeltreffend integratiebeleid.

4.2.6.2. Op het vlak van de medische verzorging van personen die het slachtoffer zijn geworden van geweld, traumatische ervaringen, folteringen of andere onmenselijke of vernederende behandelingen, bestaan er in de lidstaten vele verschillende navolgenswaardige benaderingen.

5. Slotopmerkingen/conclusies

5.1. Toepassing van de Verdragsbepalingen met betrekking tot de migratie- en asielproblematiek

5.1.1. De open coördinatiemethode is een geschikt middel om het migratie- en asielbeleid van de lidstaten meer op één lijn te brengen. Met deze methode krijgen de lidstaten de kans samen werk te maken van de in Tampere in het vooruitzicht gestelde Europese ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid. Deze aanpak mag er echter niet toe leiden dat de toepassing van het in het Verdrag verankerde en in Tampere nog eens onderstreepte rechtskader vertraging oploopt. De lidstaten dienen dan ook onverwijld de noodzakelijke initiatieven te nemen om de Verdragsbepalingen in praktijk te brengen.

5.2. Participatie van de kandidaat-lidstaten

5.2.1. De kandidaat-lidstaten zouden nú al bij de uitvoering van de richtsnoeren moeten worden betrokken. Dankzij de open coördinatiemethode kunnen nog vóór de totstandkoming van een wetgevingskader gezamenlijke initiatieven worden genomen die kunnen bijdragen tot de verwezenlijking van bepaalde doelstellingen, bv. inzake het beheer van migratiestromen of de ontwikkeling van een efficiënt asielstelsel. Deze methode geeft bovendien een duidelijk beeld van de specifieke omstandigheden in de diverse landen, waardoor kan worden voorkomen dat er van hen te veel wordt gevraagd.

5.3. Participatie van het maatschappelijk middenveld

5.3.1. Het zou zonde zijn om geen gebruik te maken van de ervaring die sociale partners, NGO's en andere organisaties in de loop der jaren met het opvangen, adviseren en ondersteunen van migranten en vluchtelingen hebben opgedaan. Al deze organisaties beschikken over de nodige hulpstructuren die de opvang, acceptatie en integratie van migranten kunnen vergemakkelijken. Zij moeten dan ook als volwaardige partners bij de discussies over met name de nationale, regionale en lokale actieplannen worden betrokken.

5.4. Publieke bewustwording

5.4.1. Het Comité merkt nogmaals op dat de publieke opinie attent moet worden gemaakt op de behoeften en drijfveren van vluchtelingen en andere migranten, met als doel maatschappelijk draagvlak te creëren en racisme en vreemdelingenhaat te helpen bestrijden. Dit alles kan evenwel alleen vrucht afwerpen als ook de politiek er zijn schouders onderzet.

Brussel, 29 mei 2002.

De voorzitter

van het Economisch en Sociaal Comité

G. Frerichs

(1) PB C 260 van 17.9.2001.

(2) ESC-advies uitgebracht op 24.4.2002.

(3) PB C 80 van 3.4.2002.

(4) PB C 260 van 17.9.2001.

(5) PB C 260 van 17.9.2001.

(6) PB C 48 van 21.2.2002.

(7) Uitgebracht op 20.3.2002.