EUROPESE COMMISSIE Brussel, 9.11.2021 COM(2021) 459 final/2

CORRIGENDUM



This document corrects document COM(2021) 459 final of 09.08.2021.



Concerns all language versions.



Correction of small errors in footnote 2 and points 4.1 and 4.2.2.



The text shall read as follows: VERSLAG VAN DE COMMISSIE over de toepassing in 2020 van Verordening (EG) nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie































Inhoudstafel I.Toegang tot documenten 1.Informatie en documenten beschikbaar maken via registers en websites 2.Rechtskader — ontwikkelingen 3.Analyse van de verzoeken om toegang tot documenten 3.1.Het aantal verzoeken (zie bijlage – tabellen 3 en 4) 3.2.Aandeel van verzoeken per DG/dienst van de Commissie (zie bijlage — tabel 5) 3.3.Het sociale en beroepsprofiel van de verzoekers (bijlage – tabel 6) 3.4.De geografische oorsprong van de verzoekers (bijlage – tabel 7) 4.Toepassing van uitzonderingen op het recht van toegang 4.1.Soorten verleende toegang (bijlage — tabellen 8 en 9) 4.2.Aangevoerde uitzonderingen op het recht van toegang (bijlage – tabel 10) 4.2.1.Initiële fase 4.2.2.Confirmatieve fase 5.Bij de Europese ombudsman ingediende klachten 6.Nieuwe jurisprudentie over toegang tot documenten 6.1.Het Hof van Justitie 6.1.1.Opheldering over bepaalde materiële bepalingen

6.1.2.Opheldering over bepaalde procedurele bepalingen 6.2.Het Gerecht 6.2.1.Opheldering over bepaalde materiële bepalingen 6.2.2.Opheldering over bepaalde procedurele bepalingen 6.3.In 2020 tegen de Commissie ingestelde gerechtelijke procedures



Transparantie is een van de prioriteiten van de Commissie-Von der Leyen die aan alle acties ten grondslag ligt. Een van de essentiële elementen ervan is het recht op toegang tot documenten in het bezit van de EU-instellingen. Dit recht van de burger komt voort uit het democratische, open en onafhankelijke karakter van het Europese bestuur. De beginselen ervan zijn vastgelegd in artikel 42 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en artikel 15, lid 3, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. Verordening (EG) nr. 1049/2001 en de rechtspraak van het Hof van Justitie geven hier volledige uitvoering aan en spelen een centrale rol bij het verzekeren dat beslissingen van de instellingen zo open en zo dicht mogelijk bij de burger worden genomen. Gelet op de uitdagingen die de pandemie in 2020 met zich meebracht, heeft de Commissie zich ingezet om het recht van burgers op toegang tot documenten die bij de instellingen berusten, te waarborgen. Het onderhavige jaarverslag, opgesteld overeenkomstig artikel 17, lid 1, van Verordening (EG) nr. 1049/2001, gaat in op de belangrijkste trends, uitdagingen en kenmerken van het beleid, de acties en de werkwijze van de Commissie met betrekking tot de toegang tot documenten. Ook bevat het verslag de bevindingen van de Europese Ombudsman over de uitvoering van de verordening door de Europese Commissie en de arresten van het Hof van Justitie en het Gerecht.



I.Toegang tot documenten In 2020 heeft de Europese Commissie naar aanleiding van specifieke verzoeken op grond van de verordening toegang verleend tot een brede waaier van documenten in haar bezit. Die toegang vormde een aanvulling op de proactieve publicatie van een schat aan informatie en documenten in de verschillende registers en op de verschillende websites van de Commissie. 2020 was een uitzonderlijk jaar voor de Europese Commissie. In de context van de COVID-19-pandemie heeft de Europese Commissie in 2020, in overeenstemming met de drastische inperkingsmaatregelen van de lidstaten , bijna al haar personeel, behalve de personeelsleden die kritieke/essentiële taken uitvoeren, tot nader order in telewerkmodus gezet. Dit verslag biedt een overzicht van de wijze waarop de Commissie de verordening in 2020 heeft uitgevoerd. Het is gebaseerd op statistische gegevens, die zijn samengevat in de bijlage . De statistieken geven het aantal ontvangen verzoeken en verstrekte antwoorden in 2020 weer. De statistische gegevens zijn nauwkeuriger dan de gegevens voor eerdere jaren, dankzij regelmatige correcties van de codering . Ze vormen echter geen afspiegeling van het aantal opgevraagde of (gedeeltelijk) vrijgegeven documenten, dat veel hoger was. Hoewel verzoekers kunnen verzoeken om toegang tot één document, vragen ze veel vaker toegang tot meerdere documenten of zelfs tot hele bestanden over een specifiek onderwerp of een specifieke procedure. Samenvattend blijkt uit de statistieken dat in bijna 81 % van de 8 001 gevallen de opgevraagde documenten volledig of gedeeltelijk werden vrijgegeven in de initiële fase, en dat in 37,4 % van de 265 gevallen die werden behandeld in de confirmatieve fase, ruimere of zelfs volledige toegang werd verleend. Uit de statistieken blijkt niet alleen hoe open de Europese Commissie is, maar ook welk belang de instelling hecht aan het recht van toegang tot documenten in het kader van haar algemene transparantiebeleid, onder alle omstandigheden, met inbegrip van de ongeëvenaarde pandemische situatie die kenmerkend was voor 2020. Impact van COVID-19 De COVID-19-pandemie heeft de aandacht van de instelling verlegd naar het coördineren van de onmiddellijke reactie van de Unie op de pandemie en het ontwikkelen van een alomvattend economisch herstelplan. De Europese Commissie onderhandelde namens de lidstaten van de Europese Unie met farmaceutische bedrijven, wat in eerste instantie tot zes contracten heeft geleid, en in 2020 en begin 2021 werden verdere verkennende gesprekken met andere vaccinproducenten afgesloten. Daarnaast nam de Europese Commissie een reeks maatregelen om de desinformatie over COVID-19 aan te pakken en riep zij alle actoren, met inbegrip van online marktplaatsen en sociale media, ertoe op deze strijd te steunen .

In het kader van deze nooit eerder voorgekomen pandemische situatie volgde de Europese Commissie haar uitgangspunten voor haar werking, te weten: transparantie, collegialiteit en efficiëntie . De Europese Commissie heeft zich ervoor ingezet het vereiste klimaat te creëren ter ondersteuning van een veilig productienetwerk en een optimalisering van de productie van COVID-19-vaccins. Met het oog hierop is de Europese Commissie met alle lidstaten van de Europese Unie overeengekomen om namens de lidstaten voorafgaande aankoopovereenkomsten af te sluiten met vaccinproducenten met het doel om vaccins aan te schaffen ter bestrijding van de COVID-19-pandemie op Unieniveau, voor iedereen, onder veilige omstandigheden en tegen een billijke prijs. Voor het waarborgen van een zo volledig mogelijke transparantie van het aankoopproces van COVID-19-vaccins heeft de Europese Commissie ernaar gestreefd tijdige informatie bekend te maken over de ondertekening van de contracten en de status van de onderhandelingen met de vaccinproducenten. Onder deze omstandigheden heeft de Commissie overleg gepleegd met de in dat proces betrokken vaccinproducenten over de mogelijkheid om contracten betreffende dergelijke aankopen openbaar te maken. Bijgevolg werden geleidelijk op een proactieve basis bewerkte versies van de aankoopovereenkomsten inzake COVID-19-vaccins gepubliceerd. Toch is het met het oog op het aankopen van COVID-19-vaccins van commerciële fabrikanten noodzakelijk om sommige legitieme belangen die ondermijnd zouden kunnen worden door de openbaarmaking van documenten, adequaat te beschermen, met name gevoelige bedrijfsinformatie of de onderhandelingspositie van de Commissie ten opzichte van de commerciële fabrikanten bij een bredere contractenportefeuille. Middelen In de Europese Commissie worden initiële verzoeken om toegang tot documenten decentraal in behandeling genomen door de verschillende directoraten-generaal en diensten van de Commissie. Elk directoraat-generaal en elke dienst wijst ten minste één juridisch deskundige aan die in dit verband optreedt als “coördinator toegang tot documenten”. Afhankelijk van de omvang van de dienst en het aantal ontvangen verzoeken, worden de “coördinatoren toegang tot documenten” doorgaans bijgestaan door enkele medewerkers van ondersteuningsdiensten en coördineren zij de ontwerpantwoorden met de eenheden die verantwoordelijk zijn voor de onderliggende beleidsterreinen. Confirmatieve verzoeken worden behandeld door het secretariaat-generaal. Een speciaal team binnen de eenheid Transparantie, documentbeheer en toegang tot documenten van het secretariaat-generaal behandelt de confirmatieve verzoeken, met het oog op een onafhankelijke administratieve beoordeling van het in de initiële fase gegeven antwoord. Daarnaast verschaft de eenheid ook horizontale richtsnoeren, opleidingen en advies over de toepassing van de verordening aan alle directoraten-generaal en diensten van de Europese Commissie, in nauwe samenwerking met de Juridische Dienst, en zorgt zo voor de coördinatie en eenvormige toepassing van de uitvoerige regels voor de toepassing van Verordening (EG) nr. 1049/2001. Ook beheert deze eenheid het Commissiebrede IT-systeem voor de afhandeling van initiële en confirmatieve verzoeken om toegang tot documenten, GestDem. In 2020 heeft de Commissie haar toekomstige systeem voor het afhandelen van verzoeken om toegang via een elektronisch onlineportaal verder ontwikkeld, te weten EASE (“Electronic AccesS to European Commission Documents” of “Elektronische toegang tot documenten van de Europese Commissie”). Het EASE-project beoogt een elektronische en volledig geïntegreerde IT-oplossing te creëren die als enig toegangspunt fungeert voor het indienen en behandelen van verzoeken om toegang tot documenten van de Commissie. Het uiteindelijke doel van het project is het besluitvormingsproces binnen de EU dichter bij de burgers te brengen. De inbedrijfstelling van EASE is gepland voor medio 2021. Het bestaat uit twee delen, te weten: (1).een nieuw onlineportaal waar burgers i) hun verzoeken om toegang tot documenten van de Commissie kunnen indienen en een overzicht van hun verzoeken kunnen raadplegen, ii) met de Commissie kunnen communiceren en iii) eerder openbaar gemaakte documenten kunnen opzoeken; en (2).een nieuw casemanagementsysteem waarmee Commissiemedewerkers de verzoeken om toegang tot documenten kunnen registreren, toewijzen en behandelen. Dat systeem komt in de plaats van GestDem, het IT-systeem dat hier momenteel voor wordt gebruikt. Daarnaast heeft het projectteam, in samenwerking met het directoraat-generaal Informatica, in 2020 verder gewerkt aan de studie naar kunstmatige intelligentie, die bedoeld is om “gebruikssituaties” te identificeren waarin kunstmatige-intelligentietechnieken de behandeling van verzoeken om toegang tot documenten zouden kunnen vereenvoudigen. Het nieuwe EASE-project zou kortom meer transparantie moeten bieden en de burgers dichter bij het besluitvormingsproces van de EU moeten brengen. 1.Informatie en documenten beschikbaar maken via registers en websites De Commissie publiceert een breed scala aan juridische, beleids-, administratieve en andere documenten op verschillende websites en registers. Veel documenten zijn beschikbaar in het register van documenten van de Commissie, het register van gedelegeerde en uitvoeringshandelingen en andere registers die het secretariaat-generaal beheert, terwijl andere documenten te vinden zijn op door directoraten-generaal beheerde websites of op EUR-Lex. In 2020 werden 19 849 nieuwe documenten toegevoegd aan het register van documenten van de Commissie (zie bijlage — tabel 1), verdeeld over de categorieën C, COM, JOIN, OJ, PV, SEC of SWD . Dit is een stijging van ongeveer 8,2 % ten opzichte van 2019. In het lopende project voor de modernisering van het register van documenten van de Commissie dat tot doel heeft het register van documenten van de Commissie om te vormen tot het belangrijkste instrument voor de publicatie van documenten van de instelling, werd ook verdere vooruitgang geboekt .

In 2020 was het aantal bezoekers van “Toegang tot documenten” op de Europa-website tweemaal zo hoog als in het voorgaande jaar, namelijk 14 716 bezoekers tegenover 6 642 in 2019. Ook het aantal bekeken pagina’s steeg, met bijna 141,6 % naar 24 429 bekeken pagina’s (zie bijlage — tabel 2) . Beide platforms blijven nuttige zoekinstrumenten die burgers in staat stellen om nauwer en actiever deel te nemen aan besluitvormingsprocessen in de Europese Commissie en die het beleid inzake de toegang tot documenten en een bredere transparantie in het algemeen bevorderen. De Commissie heeft haar proactieve rol in de publicatie van uiteenlopende publieksvriendelijke informatie en documenten in 2020 voortgezet. Tegelijkertijd was zij voortdurend op zoek naar nieuwe instrumenten om haar activiteiten transparanter te maken en burgers te betrekken bij het democratisch proces. Ondanks de COVID-19-pandemie heeft de Commissie in 2020 gerichte inspanningen kunnen leveren om al haar kernactiviteiten nog transparanter te maken. Hieronder staan enkele voorbeelden die tekenend zijn voor deze inspanningen. Bekendmaking van kosten van dienstreizen van de Commissie In 2020 heeft de Commissie opnieuw om de twee maanden op de Europa-website een overzicht van de kosten van dienstreizen per lid van de Commissie gepubliceerd, dat alle dienstreizen omvat, in overeenstemming met artikel 6 van de gedragscode voor de leden van de Europese Commissie. De publicatie hiervan biedt transparantie inzake de kosten en het doel van de respectieve dienstreizen. Een link naar deze informatie is te vinden op de respectieve webpagina van elke commissaris. Brexit Het Verenigd Koninkrijk heeft op 31 januari 2020 de Europese Unie verlaten, na de ratificatie van het terugtrekkingsakkoord door de EU en het Verenigd Koninkrijk. Als onderhandelaar van de Europese Unie bleef de Commissie zich tijdens het onderhandelingsproces inzetten voor een maximale transparantie. Om deze reden werden de met de EU-lidstaten, de Europese Raad, het Europees Parlement, de Raad, de nationale parlementen en het Verenigd Koninkrijk gedeelde onderhandelingsdocumenten van de Commissie regelmatig openbaar gemaakt, samen met andere documenten die het publiek informeerden over de stand van zaken van de onderhandelingen en de besproken kwesties . Handelsbeleid Het handelsbeleid heeft gevolgen voor alle burgers van de EU. De Europese Commissie luistert daarom naar de input van de burgers van de Unie om ervoor te zorgen dat het EU-beleid de waarden en belangen van onze gehele samenleving weerspiegelt. Bij de uitwerking van dit beleid wordt dan ook rekening gehouden met de input van de EU-burgers, die wordt geleverd vóór, tijdens en na het onderhandelingsproces. In 2020 bleven transparantie en betrokkenheid van het publiek speerpunten van het handelsbeleid met het oog op democratie, vertrouwen van het publiek en verantwoordingsplicht. In 2020 werd informatie gepubliceerd over 84 vergaderingen van comités en dialogen die in het kader van de handelsovereenkomsten van de EU zijn opgezet, evenals 34 verslagen over onderhandelingsronden; en informatie over 16 vergaderingen van deskundigengroepen . Bovendien werden voor het eerst elf besluiten van de Commissie inzake bilaterale investeringsverdragen van lidstaten en een niet-gevoelig beknopt verslag van een comité handelsbeschermingsinstrumenten gepubliceerd. Daarnaast werden 17 dialogen met het maatschappelijk middenveld georganiseerd voor een update van lopende individuele onderhandelingen, of voor het bespreken van ontwerpverslagen van duurzaamheidseffectbeoordelingen en de algemene handelsagenda . Deze maatregelen bouwen voort op de bestaande proactieve en transparante benadering van het handelsbeleid door de Europese Commissie. Bovengenoemde voorbeelden van proactieve publicatie zijn maar enkele voorbeelden van de inspanningen die de Commissie levert om transparantie in de brede zin des woords te bevorderen . 2.Rechtskader — ontwikkelingen Er zijn momenteel twee hangende voorstellen tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1049/2001, te weten: -het voorstel uit 2008 voor een Verordening van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie, COM(2008)229 final 2008/0090 (COD) ; en -het voorstel van 2011 voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie, COM(2011)137 final 2011/0073(COD) .

Het eerste voorstel van 2008, ook wel bekend als het “herschikkingsvoorstel” omdat het een substantiële herschikking van de verordening inhield, werd op 30 april 2008 door de Commissie ingediend naar aanleiding van haar “Europees Transparantie-initiatief”. Dit initiatief was op 9 november 2005 gelanceerd en voorzag inderdaad in een herziening van Verordening (EG) nr. 1049/2001 als onderdeel van het streven van de Commissie naar meer openheid. Het herschikkingsvoorstel is bedoeld om: -meer transparantie te bewerkstelligen op wetgevingsgebied; -de verordening in overeenstemming te brengen met de in Verordening (EG) nr. 1367/2006 vastgelegde bepalingen inzake de toegang tot milieu-informatie; -uiting te geven aan de standpunten van het Europees Parlement zoals uiteengezet in zijn resolutie van 4 april 2006 (waarin het Europees Parlement de Commissie had verzocht om met voorstellen te komen om de verordening op een aantal specifieke punten te wijzigen) en de resultaten van de openbare raadpleging die was gestart met het groenboek van de Commissie; evenals -de verduidelijkingen uit de jurisprudentie van het Hof van Justitie en de praktijk van de Europese Ombudsman mee te nemen. Het tweede voorstel dat op 21 maart 2011 werd ingediend, had de “Lissabonisering” van Verordening (EG) nr. 1049/2001 tot doel door uitbreiding van het recht van toegang van het publiek tot de documenten van alle instellingen, organen en instanties om de verordening in overeenstemming te brengen met het nieuwe artikel 15, lid 3, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. Met dit voorstel werd niet beoogd afbreuk te doen aan de lopende procedure voor een herschikking van Verordening (EG) nr. 1049/2001 op basis van het voorstel van de Commissie van 2008, dat in dit voorstel onverlet werd gelaten. Naar aanleiding van het verzoek van het Europees Parlement in het kader van het besluit van de Conferentie van voorzitters op 16 oktober 2019 heeft de Commissie op 29 januari 2020 voorgesteld de beide voorstellen in haar “Werkprogramma 2020” in te trekken . Dit voornemen werd overgemaakt aan de Raad en het Europees Parlement met het oog op raadpleging in overeenstemming met punt 9 van het Interinstitutioneel Akkoord over beter wetgeven. Aangezien het Europees Parlement niet akkoord ging met de intrekking van de voorstellen is de Commissie per schrijven van 14 september 2020 overeengekomen deze voorstellen niet in te trekken en verdere politieke discussie te ondersteunen. Derhalve werd de lijst van ingetrokken voorstellen volgens bijlage IV van het 2020 Werkprogramma van de Commissie, die de definitieve lijst van ingetrokken voorstellen bevat, op 29 september 2020 gepubliceerd zonder de twee voorstellen in verband met Verordening (EG) nr. 1049/2001 . Dientengevolge zijn beide voorstellen nog steeds hangende en blijven zij de basis voor verdere wetgevings- en politieke besprekingen. Evenwel is de Commissie van mening dat Verordening (EG) nr. 1049/2001 zoals geïnterpreteerd in de jurisprudentie van het Hof van Justitie een passende en doeltreffende rechtsgrondslag biedt voor het waarborgen van het recht van toegang van het publiek tot documenten. 3.Analyse van de verzoeken om toegang tot documenten 3.0.Het aantal verzoeken (zie bijlage – tabellen 3 en 4) §Initiële verzoeken Zoals in de onderstaande grafiek weergegeven, werden er in 2020 in totaal 8 001 initiële verzoeken ingediend . Dat is een opvallende stijging met ongeveer 7,5 % ten opzichte van 2019 . De Commissie verstrekte 9 181 initiële antwoorden, tegen 8 449 in 2019 – een stijging van bijna 8,7 %. Van die initiële antwoorden werden er 8 164 gegeven op grond van Verordening (EG) nr. 1049/2001 (tegenover 7 612 in 2019) . Dit betekent een stijging van ongeveer 7,25 % in een jaar tijd. Het aan de databank ontleende aantal “gegeven antwoorden” omvat alle soorten antwoorden van de Commissie, variërend van: -antwoorden op grond van Verordening (EG) nr. 1049/2001 (waaronder antwoorden waarin de Commissie verklaarde dat zij niet beschikt over de gevraagde documenten), tot -antwoorden uit hoofde van andere rechtskaders (vanwege de inhoud van het verzoek, de status van de verzoeker enz.), of zelfs

-verzoeken waarvan de behandeling is afgesloten omdat de verzoeker heeft verzuimd de gevraagde opheldering te verschaffen of niet aan de procedurele vereisten heeft voldaan. §Confirmatieve verzoeken In 2020 waren er 309 confirmatieve verzoeken om herziening door de Commissie van initiële antwoorden die volledige of gedeeltelijke weigering van toegang inhouden — een daling met bijna 7,5 % ten opzichte van 2019. Sinds 2015 is dit de eerste keer dat het aantal confirmatieve verzoeken is gedaald. De Europese Commissie verstrekte 298 antwoorden, waarvan 265 op grond van Verordening (EG) nr. 1049/2001. Dit laatste aantal weerspiegelt een daling van bijna 10,5 % ten opzichte van 2019, zoals weergegeven in de onderstaande grafiek. 3.1.Aandeel van verzoeken per DG/dienst van de Commissie (zie bijlage — tabel 5) §Toegang tot documenten van het Europees Bureau voor fraudebestrijding en de Europese Dienst voor extern optreden Er zij op gewezen dat de onderstaande gegevens voor het Europees bureau voor fraudebestrijding (OLAF) uitsluitend betrekking hebben op de verzoeken voor toegang tot documenten met betrekking tot zijn administratieve activiteiten, die geregistreerd zijn in GestDem. Verzoeken om toegang tot documenten met betrekking tot de onderzoeksactiviteiten van het Europees Bureau voor fraudebestrijding zijn, vanwege het gevoelige karakter hiervan, onderworpen aan een speciale procedure in overeenstemming met artikel 3, lid 3, en artikel 4 van de Uitvoerige regels voor de toepassing van Verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie . In 2020 ontving het Europees Bureau voor fraudebestrijding 16 initiële verzoeken en drie confirmatieve verzoeken met betrekking tot zijn onderzoeksactiviteiten, die derhalve niet in dit verslag zijn opgenomen. Bovendien moet worden benadrukt dat wat de Europese Dienst voor extern optreden (EDEO) betreft, alleen FPI-documenten bij de Commissie berusten. Derhalve hebben de gegevens voor de Europese Dienst voor extern optreden in dit verslag uitsluitend betrekking op verzoeken om toegang tot dergelijke documenten. §Initiële verzoeken In 2020 ontving het secretariaat-generaal het hoogste aandeel initiële verzoeken (10,2 %). Het werd daarbij op de voet gevolgd door het directoraat-generaal Gezondheid en Voedselveiligheid , dat 7,7 % van de initiële verzoeken voor zijn rekening nam. Dit cijfer geeft aan dat de belangstelling van de verzoekers in gezondheidsgerelateerde aangelegenheden hoog blijft, en dit was ook al zo vóór de COVID-19-pandemie . Daarna volgden het directoraat-generaal Internationale Samenwerking en Ontwikkeling (7,3 %), het directoraat-generaal Interne Markt, Industrie, Ondernemerschap en Midden- en Kleinbedrijf (7,1 %), het directoraat-generaal Concurrentie (6,2 %), het directoraat-generaal Migratie en Binnenlandse Zaken (4,8 %), het directoraat-generaal Belastingen en Douane-Unie (4,7 %), het directoraat-generaal Mobiliteit en Vervoer (4,5 %), en het directoraat-generaal Financiële Stabiliteit, Financiële Diensten en Kapitaalmarktenunie (4 %). De overige departementen en diensten van de Europese Commissie ontvingen elk minder dan 4 % van alle initiële verzoeken. §Confirmatieve verzoeken Het hoogste aandeel confirmatieve verzoeken dat in 2020 door het secretariaat-generaal werd ontvangen, was afkomstig van initiële antwoorden door het directoraat-generaal Concurrentie (15,2 %).

Daarna volgden het directoraat-generaal Gezondheid en Voedselveiligheid (8,7 %), het directoraat-generaal Energie (8,1 %), het secretariaat-generaal (7,8 %), het directoraat-generaal Handel (5,2 %), het directoraat-generaal Interne Markt, Industrie, Ondernemerschap en Midden- en Kleinbedrijf (4,9 %) en de Juridische Dienst (4,5 %). De initiële antwoorden van elk van de overige departementen en diensten van de Europese Commissie waren elk goed voor minder dan 4 % van de confirmatieve verzoeken om herziening. 3.2.Het sociale en beroepsprofiel van de verzoekers (bijlage – tabel 6) Op het verzoekformulier op de Europa-website kunnen verzoekers hun sociale/beroepsprofiel vermelden door een keuze te maken uit een van de volgende negen categorieën: burgers, academici, advocaten, journalisten, niet-gouvernementele organisaties, bedrijven, leden van het Europees Parlement, subnationale overheden en nationale overheden van lidstaten . Voor statistische doeleinden heeft het profiel “burgers” betrekking op de verzoekers die deze categorie in hun profiel hebben vermeld en is dit de standaardkeuze voor de verzoekers die geen sociale/beroepscategorie hebben geselecteerd. §Initiële verzoeken Net als in eerdere jaren waren ook in 2020 de meeste initiële verzoeken afkomstig van burgers. Deze categorie was goed voor ongeveer 51,3 % van de ingediende verzoeken. Op de tweede plaats, die in 2019 nog bezet werd door de academische instellingen en denktanks, stonden in 2020 opnieuw de bedrijven (net zoals in 2018), die 11,7 % van de initiële verzoeken voor hun rekening namen. De academische instellingen en denktanks volgden evenwel op de voet met ongeveer 10,7 % van alle initiële verzoeken. Advocatenkantoren en journalisten blijven (met respectievelijk 8,9 % en 7,9 %) net zoals de afgelopen jaren belangrijke verzoekers. Niet-gouvernementele organisaties (met bijna 6 %) zijn de enige overige categorie van verzoekers die meer dan 5 % van de initiële verzoeken indiende. Zij werden op enige afstand gevolgd door de overige categorieën, die elk goed waren voor minder dan 2 % van de initiële verzoeken. §Confirmatieve verzoeken De meeste confirmatieve verzoeken in 2020 waren afkomstig van burgers, die goed waren voor bijna 39,8 % van die verzoeken (tegenover 51,5 % in 2019 en 36,2 % in 2018). Journalisten bekleedden de tweede plaats: zij dienden een groot aantal confirmatieve verzoeken in, maar liefst 15,5 %. Op de derde plaats stonden niet-gouvernementele organisaties, die 14,9 % van de confirmatieve verzoeken indienden, op de voet gevolgd door advocatenkantoren, die goed waren voor ongeveer 12,9 % van de confirmatieve verzoeken. Zij werden op enige afstand gevolgd door bedrijven (7,1 %), academische instellingen en denktanks (6,2 %), en de overige categorieën dienden elk minder dan 4 % van de confirmatieve verzoeken in. 3.3.De geografische oorsprong van de verzoekers (bijlage – tabel 7) §Initiële verzoeken Wanneer we kijken naar de geografische spreiding van de initiële verzoeken in 2020, blijkt dat verzoeken uit België (30,6 %), Duitsland (11,9 %) en Frankrijk (8,8 %) samen meer dan de helft van het totale aantal door de Commissie ontvangen verzoeken uitmaken. Op de vierde plek stond Italië met bijna 7,7 % van de initiële verzoeken, gevolgd door Nederland (5,9 %) en Spanje (5,2 %). De uit de overige lidstaten afkomstige verzoeken vertegenwoordigden minder dan 2 % van de initiële verzoeken per lidstaat. Opvallend is de scherpe daling van het aantal verzoeken uit het Verenigd Koninkrijk. In 2020 was namelijk minder dan 0,5 % van de initiële verzoeken afkomstig uit het Verenigd Koninkrijk, ten opzichte van 7,8 % in 2019, 9,2 % in 2018 en 15,2 % in 2017. Het feit dat het Verenigd Koninkrijk op 31 januari 2020 de Europese Unie heeft verlaten, na de ratificatie van het terugtrekkingsakkoord door de EU en het Verenigd Koninkrijk, had een duidelijke uitwerking op deze gegevens. In 2020 bleven ook verzoekers met een verblijfplaats of statutaire zetel in derde landen het recht van toegang tot documenten uitoefenen. Hun initiële verzoeken bevestigden de lichte, maar gestage toename die de vorige jaren werd vastgesteld en waren goed voor ongeveer 11,2 %, ten opzichte van 6,6 % in 2019, 5,3 % in 2018 en bijna 5 % in 2017.

§Confirmatieve verzoeken Wat betreft de geografische uitsplitsing van de confirmatieve verzoeken, was veruit het grootste aandeel net als in eerdere jaren afkomstig van verzoekers met een verblijfplaats of statutaire zetel in België, namelijk 27,5 % van alle verzoekers, ofschoon de al sinds 2019 waargenomen netto daling opnieuw werd bevestigd. De op één na grootste categorie van verzoekers kwam evenals in 2019 uit Duitsland (15,5 %), gevolgd door Nederland (8,4 %), Spanje en Italië (elk 6,8 %), en Frankrijk (6,5 %). Voor de overige lidstaten was dit cijfer niet meer dan 4 %. Ten slotte was er een netto stijging van het aantal confirmatieve verzoeken afkomstig van verzoekers met een verblijfplaats of statutaire zetel in derde landen; deze categorie diende niet minder dan 8,3 % van alle verzoeken in (in vergelijking met 1,5 % in 2019, 2,2 % in 2018 en 3,6 % in 2017). 4.Toepassing van uitzonderingen op het recht van toegang Er gelden verschillende uitzonderingen op het recht van toegang als bedoeld in Verordening (EG) nr. 1049/2001, die in artikel 4 van de verordening worden opgesomd. Volledige of gedeeltelijke weigeringen moeten met minstens een van deze uitzonderingen worden gerechtvaardigd. 4.0.Soorten verleende toegang (bijlage — tabellen 8 en 9) §Initiële fase In 2020 werd in de initiële fase in meer dan 81 % van de gevallen volledige of gedeeltelijke toegang tot documenten verleend (een stijging ten opzichte van de 77,6 % in 2019). Het percentage volledig positieve antwoorden steeg aanzienlijk, van 52,8 % in 2019 naar 55,7 % in 2020. Bovendien steeg het percentage gedeeltelijk positieve antwoorden opnieuw licht en volgde daarmee de gestage opwaartse trend die in 2017 werd ingezet (van 20,3 % in 2017 naar 20,8 % in 2018, 24,8 % in 2019 en 25,3 % in 2020). Daarnaast werd ook de sinds 2016 waargenomen gestage daling van het percentage volledige toegangsweigeringen voortgezet, ongeveer 10,2 % van alle verzoeken (tegen 12,9 % in 2019, 15,8 % in 2018; en respectievelijk 18 % en 18,7 % in 2017 en 2016). Bovendien werd in 2020 een lichte daling opgetekend van het aantal gevallen waarin de gevraagde documenten niet bestonden of niet in het bezit van de instelling waren (8,8 % van de initiële verzoeken, ten opzichte van 9,5 % van de initiële verzoeken in 2019). §Confirmatieve fase In 2020 werd 49,4 % van de bij confirmatieve verzoeken betwiste initiële antwoorden in de confirmatieve fase bevestigd (tegen 30,1 % in 2019, 41,7 % in 2018 en 52,9 % in 2017). 37,4 % van de initiële antwoorden werd volledig of gedeeltelijk teruggedraaid (tegen 53,4 % in 2019). 4.1.Aangevoerde uitzonderingen op het recht van toegang (bijlage – tabel 10)

4.1.0.Initiële fase Net als in eerdere jaren bleef de bescherming van de persoonlijke levenssfeer en de integriteit van het individu in 2020 de vaakst aangevoerde grond waarop de Commissie de toegang (volledig of gedeeltelijk) weigerde tijdens de initiële fase. Deze grond werd in 44,1 % van de weigeringen ingeroepen, tegen 41,1 % in 2019 en 34,5 % in 2018. Net als in eerdere jaren kwamen veel van deze weigeringen voort uit de noodzaak om de namen van niet-hooggeplaatste personeelsleden of vertegenwoordigers van derden in de documenten te bewerken, overeenkomstig de geldende gegevensbeschermingswetgeving. De op een na vaakst ingeroepen uitzondering betrof de bescherming van commerciële belangen . Deze uitzondering werd in meer dan 14,2 % van de (volledige of gedeeltelijke) weigeringen ingeroepen . De uitzondering ter bescherming van het doel van inspecties, onderzoeken en audits was de op twee na vaakst ingeroepen uitzondering, die goed was voor 11,6 % van de weigeringen . De uitzondering ter bescherming van het lopende besluitvormingsproces bekleedde de vierde plaats en werd in 9,7 % van de gevallen ingeroepen . Het relatieve gebruik van de uitzondering ter bescherming van de openbare veiligheid daalde licht (van 9,2 % in 2019 naar 6,4 % in 2020). Afgezien van de uitzondering ter bescherming van de internationale betrekkingen , die in 5,4 % van de gevallen werd ingeroepen , werden de resterende uitzonderingen op grond van Verordening (EG) nr. 1049/2001 elk in minder dan 4 % van de gevallen ingeroepen bij een beslissing tot volledige of gedeeltelijke weigering van de toegang tot documenten in de initiële fase. 4.1.1.Confirmatieve fase De bescherming van het doel van inspecties, onderzoeken en audits werd ook in 2020, net als in de voorgaande jaren, het vaakst ingeroepen als belangrijkste grond om de (volledige of gedeeltelijke) weigering van toegang te bevestigen, namelijk in 33 % van de gevallen (tegen 24,3 % in 2019 en bijna 30,6 % in 2018). Op de tweede plaats kwam de uitzondering ter bescherming van de persoonlijke levenssfeer en de integriteit van het individu (26,5 % tegenover 22,2 % in 2019 en 25 % in 2018). De uitzondering ter bescherming van het algemene belang met betrekking tot commerciële belangen bekleedde in 2020 met 14,4 % de derde plaats, waarbij de van 2016 tot en met 2019 waargenomen gestage daling van het gebruik ervan werd doorbroken. Op de vierde plaats kwam de uitzondering ter bescherming van internationale betrekkingen, die in 7,8 % van de weigeringen werd ingeroepen, tegen 18,4 % in 2019. De uitzondering ter bescherming van het afgesloten besluitvormingsproces van de Commissie stond op de vijfde plek en werd in 5,2 % van de gevallen ingeroepen, en dit was een lichte stijging vergeleken met 2019 waar deze uitzondering slechts in 4,2 % van de weigeringen werd ingeroepen. De overige uitzonderingen werden elk in minder dan 5 % van de weigeringen ingeroepen in de confirmatieve fase. 5.Bij de Europese ombudsman ingediende klachten In 2020 opende de Ombudsman 28 nieuwe onderzoeken waarin toegang tot documenten het hoofdvoorwerp of een onderdeel van de klacht was, ten opzichte van 32 van dergelijke nieuwe onderzoeken in 2019 en 29 in 2018, en sloot de Ombudsman 23 klachten af, vergeleken met 42 in 2019 . Ondanks het feit dat de aanbevelingen van de Europese Ombudsman niet juridisch bindend zijn, beschouwt de Commissie ze als gezaghebbende aanbevelingen, met name met betrekking tot de toepassing van de bepalingen betreffende de toegang tot documenten. Overeenkomstig de in Verordening (EG) nr. 1049/2001 vastgelegde regels en de jurisprudentie van het Hof van Justitie onderneemt de Commissie stappen om haar praktijken af te stemmen op de aanbevelingen van de Europese Ombudsman en is zij ingenomen met de positieve samenwerking met laatstgenoemde.

Tegen deze achtergrond heeft de Europese Ombudsman in 2020 in slechts twee van de 23 afgesloten dossiers wanbeheer vastgesteld . De overige 21 dossiers werden alle afgesloten zonder enige opmerkingen of suggesties voor verbeteringen van de Europese Ombudsman . 6. Nieuwe jurisprudentie over toegang tot documenten In 2020 hebben de rechtbanken van de EU de al uitgebreide jurisprudentie over toegang tot documenten van EU-instellingen verder ontwikkeld in het kader van verschillende gerechtelijke procedures. De nieuwe jurisprudentie heeft de werkwijze van de Europese Commissie in het kader van Verordening (EG) nr. 1049/2001 grotendeels bevestigd en zal als verdere leidraad dienen. 6.0.Het Hof van Justitie Het Hof heeft in 2020 slechts twee arresten in hoger beroep gewezen over het recht van toegang van het publiek tot documenten op grond van Verordening (EG) nr. 1049/2001 waarbij de Commissie partij was, tegenover vijf in 2019 . In beide arresten heeft het Hof van Justitie het beroep verworpen. In een van deze zaken (te weten de zaak C-612/18 P) werd het arrest van het Gerecht waarbij het beroep tot nietigverklaring tegen het besluit van de Commissie werd verworpen, bevestigd. Bovendien bood het Hof in beide zaken opheldering over verschillende procedurele en materiële aspecten van de uitvoering van Verordening (EG) nr. 1049/2001. 6.0.0.Opheldering over bepaalde materiële bepalingen Van de twee door het Hof in 2020 gewezen arresten met betrekking tot de uitvoering van Verordening (EG) nr. 1049/2001, bood een van deze zaken, te weten de zaak ClientEarth/Europese Commissie , het Hof de mogelijkheid om de reikwijdte op te helderen van de uitzondering voor de bescherming van internationale betrekkingen op grond van artikel 4, lid 1, punt a), derde streepje, van de verordening. Het Hof van Justitie verklaarde dat de toegang tot bepaalde delen van documenten in verband met de compatibiliteit tussen EU-wetgeving en het mechanisme voor de beslechting van geschillen tussen investeerders en staten en het stelsel van investeringsgerechten in de handelsovereenkomsten van de Europese Unie door de Commissie kon worden geweigerd op basis van artikel 4, lid, 1, punt a), derde streepje, van Verordening (EG) nr. 1049/2001, omdat hierover nog steeds werd onderhandeld in het kader van de betrokken overeenkomst (Transatlantic Trade Investment Partnership). In het tweede arrest, te weten de zaak Izba/Europese Commissie, verduidelijkte het Hof dat bij de beoordeling van het voortbestaan van het procesbelang van verzoekers rekening moest worden gehouden met het feit dat de bestreden beschikking vastgesteld was op basis van de toepassing van een algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid voor documenten betreffende een niet-nalevingsprocedure, dat door het Hof reeds is bevestigd . 6.0.1.Opheldering over bepaalde procedurele bepalingen Het Hof bevestigde dat een verzoeker, wiens verzoek om toegang tot documenten initieel geweigerd werd, een hogere voorziening kan instellen tegen de instelling die betrokken is bij het verzoek in kwestie, zelfs indien het verzoek ingewilligd is nadat er beroep is aangetekend bij de EU-rechtbanken, uitsluitend indien de verzoeker kan aantonen dat de vermeende onrechtmatigheid zich in de toekomst zou kunnen herhalen, ongeacht de bijzondere omstandigheden van de zaak . 6.1.Het Gerecht In 2020 wees het Gerecht tien arresten waarbij de Commissie betrokken was met betrekking tot het recht van toegang tot documenten uit hoofde van Verordening (EG) nr. 1049/2001 . In zes van deze tien arresten werden de beroepen tot nietigverklaring van de besluiten van de Commissie verworpen . In een andere zaak verklaarde het dat er geen uitspraak hoefde te worden gedaan over het beroep tegen een negatief impliciet besluit dat zonder voorwerp was geraakt door de vaststelling van een uitdrukkelijk positief confirmatief besluit . In drie van deze arresten heeft het Gerecht het besluit van de Commissie nietig verklaard . In het kader van deze jurisprudentie uit 2020 heeft het Gerecht de gelegenheid gekregen opheldering te bieden in kwesties gaande van materiële tot meer procedurele aspecten van de uitvoering van Verordening (EG) nr. 1049/2001. 6.1.0.Opheldering over bepaalde materiële bepalingen

In 2020 hadden de materiële verduidelijkingen van het Gerecht hoofdzakelijk betrekking op de toepassing van de onderstaande uitzonderingen. §Uitzondering betreffende de bescherming van internationale betrekkingen Wat betreft het begrip “internationale betrekkingen” in de uitzondering die is neergelegd in artikel 4, lid 1, punt a), derde streepje, van Verordening (EG) nr. 1049/2001, verklaarde het Gerecht dat dit niet uitsluitend de onderhandelingsfase maar ook de uitvoeringsfase van internationale overeenkomsten omvat en dat voor documenten uit een derde land waarvan de openbaarmaking zou leiden tot ondermijning van de bescherming van het belang, wat internationale betrekkingen betreft, het bezwaar van een derde land tegen de openbaarmaking een van de omstandigheden is waarmee rekening moet worden gehouden bij de beoordeling van het risico voor het beschermde belang . §Uitzondering betreffende de bescherming van commerciële belangen Het Gerecht merkte op dat voor de toepassing van de uitzondering ter bescherming van commerciële belangen op grond van artikel 4, lid 2, eerste streepje, van Verordening (EG) nr. 1049/2001, de regel volgens welke commercieel gevoelige documenten die minstens vijf jaar oud zijn, als historisch moeten worden beschouwd, een bruikbare aanwijzing vormt . De betrokken instelling moet evenwel aantonen dat die informatie altijd een van de essentiële elementen van de commerciële positie van de betrokken onderneming bevat, in voorkomend geval na raadpleging van laatstgenoemde overeenkomstig artikel 4, lid 4, van die verordening . De bewijslast rust in dit verband op de instelling . §Uitzondering betreffende de bescherming van gerechtelijke procedures Het Gerecht benadrukte dat de uitzondering die is vastgelegd in artikel 4, lid 2, tweede streepje, van Verordening (EG) nr. 1049/2001, de openbaarmaking uitsluit van: de inhoud van documenten die uitsluitend voor een specifieke gerechtelijke procedure zijn opgesteld. Deze documenten omvatten de in de loop van een gerechtelijke procedure neergelegde memories of stukken, de interne documenten betreffende het onderzoek in een hangende zaak, en de correspondentie die over de zaak wordt gevoerd tussen het betrokken directoraat-generaal en de Juridische Dienst of een advocatenkantoor . Dit heeft ook betrekking op documenten waarvan de openbaarmaking afbreuk kan doen aan het beginsel van processuele gelijkheid in een specifiek geding, vanwege het relevante verband ervan op het tijdstip waarop het besluit om de toegang tot die documenten te weigeren, wordt vastgesteld, met ofwel een bij de Unierechter aanhangige procedure, of een bij een nationale rechterlijke instantie aanhangige procedure, waarbij het aannemelijk is dat er een prejudiciële verwijzing zal plaatsvinden . §Uitzondering met betrekking tot de bescherming van het doel van inspecties, onderzoeken en audits Het Gerecht verklaarde dat een gestructureerde en geformaliseerde procedure van de Commissie die het verzamelen en analyseren van informatie tot doel heeft, om haar in staat te stellen een standpunt in te nemen in het kader van haar Verdragstaken, moet worden beschouwd als een “onderzoek”. Dit begrip kan ook betrekking hebben op activiteiten van de Commissie die bedoeld zijn om feiten vast te stellen aan de hand waarvan een bepaalde situatie kan worden beoordeeld . Bovendien is het voor de kwalificatie van een procedure als “onderzoek” niet noodzakelijk dat het door de Commissie in de uitoefening van haar functies ingenomen standpunt de vorm aanneemt van een besluit in de zin van artikel 288, vierde alinea, VWEU, en kan dit standpunt onder meer de vorm aannemen van een verslag of een aanbeveling . Voorts is het begrip “onderzoek” in de zin van artikel 4, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 niet beperkt tot onderzoeksactiviteiten die verricht zijn door een EU-instelling en omvat het ook de onderzoeksactiviteiten die verricht zijn door een overheidsinstantie van een lidstaat voor de bescherming van diens specifieke belangen . §Term “hoger openbaar belang” Het Gerecht benadrukte tevens de grenzen van de term “hoger openbaar belang” in de zin van artikel 4 van Verordening (EG) nr. 1049/2001. Volgens de vaste rechtspraak zijn particuliere belangen, met inbegrip van de uitoefening van het recht op verdediging van de verzoeker in een proces, niet relevant voor het vaststellen van het bestaan van een hoger openbaar belang in de zin van Verordening (EG) nr. 1049/2001 . In beginsel zijn ook algemene overwegingen met betrekking tot het belang van de verzoeker om schadevergoeding te krijgen voor de geleden schade ten gevolge van een schending van de medegingsregels onvoldoende om een hoger openbaar belang vast te stellen . Eenieder die schadevergoeding wil verkrijgen van de schade die hij door een schending van de mededingingsregels heeft geleden, dient evenwel aan te tonen dat hij een of ander document van het dossier van de Commissie nodig heeft, zodat deze instelling per geval de belangen die openbaarmaking van die documenten rechtvaardigen, kan afwegen tegen de belangen van de bescherming ervan, daarbij rekening houdend met alle relevante elementen van de zaak . §Algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid Volgens de vaste rechtspraak mogen EU-instellingen hun besluiten tot niet-openbaarmaking van gevraagde documenten baseren op algemene aannamen die gelden voor bepaalde categorieën documenten . Het Gerecht verklaarde dat de Commissie, om het vermoeden dat voortvloeit uit het feit dat de gevraagde documenten deel uitmaken van een EU-pilot-procedure, te kunnen toepassen, in het bestreden besluit moest aanduiden op welke documenten het verzoek om toegang betrekking had, om deze vervolgens in categorieën of in bepaalde administratieve dossiers in te delen . Volgens het Gerecht zou het vermoeden van vertrouwelijkheid zonder een dergelijke aanduiding onweerlegbaar zijn en zou het Gerecht zijn rechterlijke toetsingsbevoegdheid niet kunnen uitoefenen om na te gaan of de Commissie terecht heeft aangenomen dat de gevraagde documenten onder een EU-pilot-procedure vielen .