COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN 
Brussel, 12.03.1997 
COM(97)102def. 
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE 
MODERNISERING EN VERBETERING VAN DE SOCIALE BESCHERMING 
IN DE EUROPESE UNIE 

INHOUD 
SAMENVATTING •IV 
1. EEN EUROPEES DEBAT OVER DE TOEKOMST VAN DE SOCIALE 
BESCHERMING 1 
1.1 Bijdragen aan het debat 2 
1.2 De uitdaging: de noodzaak tot modernisering en verbetering van de Europese 
socialebeschermingsstelsels 3 
1.2.1 De veranderende aard van het werk 4 
1.2.2 De vergrijzing van Europa 5 
1.2.3 De evenwichtiger deelname van mannen en vrouwen 6 
1.2.4 De noodzakelijke hervorming van de coördinatie van de nationale socialezekerheidsstelsels 7 
2. DE BELANGRIJKSTE VRAAGSTUKKEN BIJ MODERNISERING 8 
2.1 Sociale bescherming als productiefactor 
2.2 Een "werkgelegenheidsvriendelijker" sociale bescherming 
2.2.1 Werkgelegenheidsvriendelijker belasting- en premiestelsels 
2.2.2 Een inzetbaarheidsverzekering in plaats van de werkloosheidsverzekering 
2.2.3 Een nieuwe aanpak voor de financiering van de sociale bescherming 
2.2.4 Flexibelere pensionering 
2.2.5 Sociale bescherming als middel ter bevordering van integratie 
2.3 Aanpassing van de sociale bescherming aan de vergrijzing van Europa 
2.3.1 Werken aan de houdbaarheid van wettelijke pensioenstelsels 
2.3.2 Zorgen voor passende randvoorwaarden voor aanvullende pensioenen 
2.3.3 Voorzien in de nieuwe zorgbehoeften van ouderen 
2.3.4 Verbeteren van de gezondheidszorg 8 
9 
10 
12 
13 
15 
17 
17 
20 
22 
23 
2.4 Aanpassing van de sociale bescherming aan de evenwichtiger deelname van mannen en 
vrouwen: individualisering van de rechten 25 
2.5 Verbetering van de sociale bescherming voor mensen die zich in de Unie verplaatsen 28 
3. ONDERSTEUNING VAN HET AANPASSINGSPROCES DOOR ACTIE OP 
EUROPEES NIVEAU 30 
Bijlage 
f *\ 
SAMENVATTING 
Het merendeel van de uitgaven voor sociale bijstand, gezondheidszorg en pensioenen in 
de Lid-Staten van de Europese Unie komt voor rekening van de uit openbare middelen 
gefinancierde stelsels van sociale bescherming. Deze stelsels zijn van fundamenteel belang 
gebleken voor de waarborging van de inkomensherverdeling en de cohesie, en voor de 
handhaving van de politieke stabiliteit en de economische vooruitgang sinds de oprichting 
van de Unie. 
Momenteel vertegenwoordigen deze stelsels 28 procent van het BBP van de gehele Unie, 
ofschoon dit percentage per Lid-Staat varieert - van 16 tot 35 procent - naar gelang van 
de verschillen in de voorzieningen en in de verhouding tussen particuliere en openbare 
financiering. 
De doelstellingen en de financiële en operationele structuren van de stelsels zijn in de 
meeste Lid-Staten al decennia geleden vastgelegd. De fundamentele behoeften waaraan 
deze stelsels beantwoorden, zijn weliswaar nog steeds dezelfde, maar de economische en 
sociale omstandigheden waaronder deze stelsels opereren zijn gewijzigd en zullen ook in 
de toekomst blijven veranderen. Om te zorgen voor een blijvende doeltreffendheid en om 
tegemoet te komen aan de steeds veranderende behoeften, is modernisering dringend 
noodzakelijk. De socialebeschermingstelsels moeten vooral worden aangepast aan: 
- de veranderende aard van het werk, die vraagt om een nieuw evenwicht tussen 
beleidsmaatregelen ter vergroting van de flexibiliteit en beleid ter verbetering van de 
bescherming; 
- de evenwichtiger deelname van mannen en vrouwen aan het arbeidsproces, aangezien 
de gelijke kansen ook nieuwe problemen en behoeften op het gebied van de sociale 
zekerheid met zich hebben gebracht; 
- de vergrijzing van Europa, aangezien ook door de snelle stijging van de "grijze" druk 
nieuwe behoeften ontstaan en de pensioenen nog sneller hervormd moeten worden; 
- de noodzakelijke hervorming van de coördinatie van de nationale stelsels van sociale 
bescherming voor mensen die zich binnen de Unie verplaatsen. 
Omdat de Commissie deze uitdagingen samen met de Lid-Staten wil aangaan, heeft zij 
eind 1995 een "kader voor een Europees debat over de toekomst van de sociale 
bescherming" voorgesteld. Die mededeling heeft een levendige en interactieve discussie 
op gang gebracht. Nu is het tijd om een inventaris op te maken. Deze mededeling heeft 
een tweeledig doel: 
- er moeten routes voor de modernisering worden uitgestippeld, en 
- er moeten specifieke voorstellen voor ondersteuning op Europees niveau worden 
gedaan. 
De uitgangspunten voor deze benadering zijn: 
• Iedere Lid-Staat is verantwoordelijk voor de organisatie en financiering van het eigen 
stelsel van sociale bescherming. 
lt> 
• De EU is verantwoordelijk voor de coördinatie van de nationale stelsels van sociale 
bescherming in gevallen waarin burgers gebruik maken van de vrijheid van verkeer 
binnen de Unie. 
• De EU dient ook als forum voor het verbeteren van het wederzijds begrip inzake de 
perspectieven op lange termijn en voor het vaststellen van gemeenschappelijke 
uitdagingen voor alle Lid-Staten. 
In het licht van deze overwegingen stelt de Commissie voor de volgende vraagstukken 
voor verdere analyse, bespreking en actie op de agenda te plaatsen: 
1. Sociale bescherming als productiefactor 
Voortbordurend op de discussies die plaatsvonden op de in januari 1997 door het 
Nederlandse Voorzitterschap georganiseerde Conferentie over sociale politiek en 
economische prestaties, zal de Commissie gedurende 1997 de totale kosten en baten van 
de stelsels van sociale bescherming - in het bijzonder het effect van deze stelsels op de 
sociale cohesie, de politieke stabiliteit en de economische vooruitgang - bestuderen. 
2. "Werkgelegenheidsvriendelijker" stelsels van sociale bescherming 
Overeenkomstig het besluit van de Europese Raad van Dublin zal de Commissie als 
bijdrage aan het Gemeenschappelijk verslag over de werkgelegenheid voor 1997 nader 
onderzoeken op welke wijze hervormingen van de sociale bescherming en de belastingen 
kunnen bijdragen aan een actief werkgelegenheidsbeleid. Hiervoor zal zij zich baseren op 
de beste praktijken op het gebied van een actief werkgelegenheidsbeleid. 
De Commissie zal onderzoeken hoe de reactieve werkloosheidsverzekering kan worden 
veranderd in een pro-actieve "inzetbaarheidsverzekering". De Commissie zal de analyse 
van de maatregelen ter vermindering van de secundaire arbeidskosten uitbreiden als 
bijdrage aan het in juni aan de Europese Raad van Amsterdam te presenteren tussentijds 
verslag en aan het Gemeenschappelijk verslag over de werkgelegenheid dat voor de 
Europese Raad van Luxemburg in december 1997 moet worden voorbereid. Bovendien 
zal de door de Europese Raad van Dublin opgerichte nieuwe werkgroep belastingbeleid 
de gevolgen van dit beleid voor de werkgelegenheid uitvoerig bespreken. 
De Commissie zal het potentieel en de problemen van een flexibele pensionering 
bespreken in het verslag over de werkgelegenheid in Europa, dat in september 1997 zal 
worden gepubliceerd, en zal gepaste maatregelen overwegen. 
In de eerste helft van 1997 zal de Commissie een mededeling presenteren over de 
bevordering van sociale inschakeling, en, in de tweede helft van 1997, een evaluatie van 
de mechanismen van de regelingen ter waarborging van een minimuminkomen in de 
socialebeschermingsstelsels van de Lid-Staten. 
3. Aanpassing van de sociale bescherming aan de vergrijzing van Europa 
Door de vergrijzing van de bevolking van de Lid-Staten komen de pensioenstelsels 
aanzienlijk onder druk te staan. De Commissie zal methoden ontwikkelen om de 
pensioenuitgaven te voorspellen, en zal onderzoeken welke hervormingen de meeste 
waarborgen bieden voor de houdbaarheid van de wettelijke pensioenstelsels zonder 
afbreuk te doen aan de fundamentele solidariteit. 
Ie 
In de eerste helft van 1997, zal de Commissie een groenboek publiceren over aanvullende 
pensioenen om te bepalen welke elementen een kader op Europees niveau in ieder geval 
dient te omvatten om de nodige zekerheid te bieden voor het goed functioneren van 
aanvullende pensioenstelsels. 
Om te voorzien in de langetermijnbehoefte van hulpbehoevende ouderen ondernemen de 
Lid-Staten tal van hervormingen. De Commissie is voornemens de lopende hervormingen 
te onderzoeken en de Lid-Staten daarvan verslag uit te brengen. 
Om de doeltreffendheid en kosteneffectiviteit van de gezondheidszorg te verbeteren, zal 
de Commissie in 1997 onderzoek verrichten naar de mogelijke bijdrage van preventie aan 
de verlaging van de kosten voor gezondheidszorg, en onderzoeken in welke mate en 
onder welke voorwaarden de marktwerking in de gezondheidszorg zou kunnen bijdragen 
tot zowel kostenbesparing als verbetering van de kwaliteit en de algemene 
toegankelijkheid van de dienstverlening. 
4. Aanpassing van de sociale bescherming aan de evenwichtiger deelname van 
mannen en vrouwen 
De evenwichtiger deelname van mannen en vrouwen aan het arbeidsproces vergt nieuwe 
regelingen om het beroeps- en het gezinsleven met elkaar te combineren, en nieuwe 
initiatieven om de individuele rechten te vergroten. Eind 1997 zal de Commissie 
initiatieven voorstellen ter verbetering van de mogelijkheden voor de verzorging van 
kinderen en andere personen ten laste. In het Jaarverslag over gelijke kansen voor 1997 
zal een overzicht en beoordeling worden gegeven van de pogingen van de Lid-Staten om 
de rechten te individualiseren zonder vrouwen economisch te benadelen. 
5. Verbetering van de sociale bescherming voor mensen die zich binnen de Unie 
verplaatsen 
De Commissie zal een strategie ontwikkelen om de coördinatie van de sociale 
bescherming voor migrerende werknemers te hervormen en te vereenvoudigen en om 
specifieke oplossingen te vinden voor de aanpak van de grensoverschrijdende problemen 
met bedrijfsregelingen, waaronder, als een eerste stap, gedurende 1997, een voorstel voor 
een richtlijn ter oplossing van sommige van deze problemen. 
De Commissie verzoekt alle Lid-Staten en Europese instellingen met elkaar een 
permanente dialoog aan te gaan over de in deze mededeling gepresenteerde strategieën ter 
modernisering van de stelsels van sociale bescherming. De presentatie van het 
Gemeenschappelijk verslag over de werkgelegenheid over 1997 aan de Europese Raad 
van Luxemburg in december 1997 is een passende gelegenheid om deze strategie nader te 
onderzoeken. 
Voorts nodigt de Commissie de sociale partners op alle relevante niveaus uit een bijdrage 
te leveren aan deze werkzaamheden. Het Comité voor de sociale dialoog en het 
Permanent Comité voor arbeidsmarktvraagstukken worden uitgenodigd hierbij het 
voortouw te nemen. De Commissie is voornemens de hervorming van de sociale 
bescherming bovenaan de agenda te plaatsen voor de publieke discussie tijdens het 
Europees Sociaal beleidsforum in 1998, waaraan zal worden deelgenomen door de Lid-
Staten, de sociale partners, NGO's en de Europese instellingen. 
(JL 
Ten slotte zullen in het verslag over de sociale zekerheid in Europa, dat eind 1997 zal 
verschijnen, meer gegevens over en analyses van de recente ontwikkelingen in de Lid-
Staten worden gepubliceerd, die een bijdrage aan de gezamenlijke discussie kunnen 
leveren. 
IV 
/<? 
1. EEN EUROPEES DEBAT OVER DE TOEKOMST VAN DE SOCIALE BESCHERMING 
Het bevorderen van een hoog niveau van werkgelegenheid en van sociale 
bescherming vormt een van de fundamentele doelstellingen van de Gemeenschap en 
wordt als zodanig ook uitdrukkelijk genoemd in artikel 2 van het Verdrag 
betreffende de Europese Unie. De sociale bescherming is een wezenlijk onderdeel en 
een onderscheidend kenmerk van het Europese samenlevingsmodel. 
In juli 1992 heeft de Raad een aanbeveling goedgekeurd betreffende de convergentie 
van de doelstellingen en het beleid op het gebied van de sociale bescherming1. Het 
doel van deze convergentiestrategie bestond in het vaststellen van 
gemeenschappelijke doelstellingen die de Lid-Staten als leidraad voor hun beleid 
zouden kunnen dienen, zodat de verschillende nationale stelsels naast elkaar kunnen 
bestaan en zich in harmonie kunnen ontwikkelen in de richting van de fundamentele 
doelstellingen van de Gemeenschap. De strategie van de convergentie van het beleid 
met inachtneming van de autonomie van de stelsels is een rechtstreekse toepassing 
van het subsidiariteitsbeginsel. 
ledere Lid-Staat is verantwoordelijk voor de organisatie en financiering van het eigen 
stelsel van sociale bescherming. Gelet op de gemeenschappelijke uitdagingen 
waarmee de Lid-Staten worden geconfronteerd is het evenwel zeer nuttig deze 
vraagstukken op Europees niveau te bespreken. Overal in de Europese Unie worden 
momenteel ingrijpende veranderingen van de sociaiebeschermingsstelsels overwogen 
(en in enkele gevallen hebben deze veranderingen al plaatsgevonden) als reactie op 
de noodzaak tot aanpassing aan de snel veranderende sociale en economische 
omstandigheden2. 
In het licht van deze ontwikkelingen heeft de Commissie eind 1995 een "kader voor 
een Europees debat over de toekomst van de sociale bescherming" goedgekeurd3 om 
de gezamenlijke bestudering van deze vraagstukken te stimuleren. De Commissie 
heeft daarin voorgesteld dat de Europese instellingen en de Lid-Staten gezamenlijk 
onderzoeken welke maatregelen nodig zijn om de sociaiebeschermingsstelsels 
"werkgelegenheidsvriendelijker" en doeltreffender te maken. De sociale partners en 
alle actoren op het gebied van de sociale bescherming zijn opgeroepen een bijdrage te 
leveren. Ook het Europees Parlement en het Economische en Sociaal Comité zijn bij 
dit debat betrokken en hebben hun standpunt bekendgemaakt. Verder is in het 
Vertrouwenspact voor de werkgelegenheid het belang van deze discussie benadrukt4. 
1 Aanbeveling 92/442/EEG van de Raad van 27 juli 1992 betreffende de convergentie van de 
doelstellingen en het beleid op het gebied van de sociale bescherming, PB nr. L 245 van 26 augustus 
1992. 
2 Zie de verslagen "De sociale zekerheid in Europa -1993", COM(93)531, en "De sociale zekerheid in 
Europa - 1995", COM(95)457. 
3 
4 Mededeling van de Commissie van 31 oktober 1995 "De toekomst van de sociale bescherming: Een 
kader voor een Europees debat", COM(95)466. 
Actie voor de werkgelegenheid in Europa: een vertrouwenspact. SEC(96)1093 van 6 mei 1996, in het 
bijzonder de punten 3.11 en 3.16. 
•/ 
1.1 Bijdragen aan het debat 
Naar aanleiding van de "kader"-mededeling5 heeft in de loop van 1996 een 
zeer levendig en interactief debat plaatsgevonden in de vorm van schriftelijke 
gedachten wisselingen, conferenties, ad hoc-vergaderingen met 
wetenschappelijke deskundigen en beleidsmakers. Een samenvatting van de 
bijdragen van Lid-Staten, de Europese instellingen en de sociale partners zal 
door de diensten van de Commissie in een apart werkdocument worden 
gebundeld. Deze reacties bevatten veel gemeenschappelijke elementen: 
Het Europees sociaal model heeft zijn waarde bewezen en moet behouden 
blijven. Het model is gebaseerd op gemeenschappelijke waarden en op het 
inzicht dat het sociaal en het economisch beleid niet met elkaar in strijd zijn, 
maar elkaar juist wederzijds versterken. Goed ontwikkelde stelsels van 
sociale bescherming behoren tot de belangrijkste elementen van dit sociaal 
model. 
De instandhouding van de sociale bescherming impliceert de aanpassing van 
de uiteenlopende Europese stelsels, aangezien ook de context waarin deze 
zijn ontstaan, veranderd is. De uitdaging bestaat erin de sociale bescherming 
te laten aansluiten op de nieuwe situatie zonder afbreuk te doen aan de 
fundamentele beginselen van solidariteit en cohesie. 
Deze taak is complex en het is onduidelijk welke middelen moeten worden 
ingezet. Iedere Lid-Staat moet zelf oplossingen vinden die passen bij de 
specifieke aard van het nationale stelsel. De Lid-Staten moeten de in de 
aanbeveling van de Raad uit 1992 uitgestippelde convergentiestrategie echter 
blijven volgen. 
De middelen voor de aanpassing van de stelsels van sociale bescherming 
moeten aansluiten bij het proces van Europese eenwording, in het bijzonder 
bij de totstandkoming van de interne markt, de EMU en het ontstaan van het 
Europees burgerschap. 
Het vermogen om van elkaar te leren en om zich snel aan te passen is voor 
het welslagen van essentieel belang. De Europese Unie moet optreden als 
katalysator om de Lid-Staten in staat te stellen te profiteren van eikaars 
ervaringen en zich aan te passen aan de gewijzigde verhoudingen. 
Op basis van de resultaten van de gezamenlijke discussie heeft de Commissie 
een inventaris opgemaakt van de reacties op het door haar geopende debat en 
voorstellen gedaan voor een passende follow-up. Het doel van deze 
mededeling is tweeledig: 
- enige routes uitstippelen voor het verbeteren van de Europese sociaie­
beschermingsstelsels op basis van de bijdragen aan het debat, en de 
belangrijkste acties op ieder gebied vaststellen; 
In november 1996 heeft de Franse vertegenwoordiging in een verklaring aan de Raad voor dit 
initiatief gepleit als follow-up voor de Europese Raad van Turijn en het Franse memorandum over het 
Europees sociaal model. 
- enige voorstellen presenteren om alle relevante actoren bij dit 
aanpassingsproces te betrekken. 
1.2 De uitdaging: de noodzaak tot modernisering en verbetering van de Europese 
sociaiebeschermingsstelsels 
De uitgaven voor sociale bescherming vertegenwoordigen momenteel 28 
procent van het BBP van de gehele Unie, al varieert dit percentage per Lid-
Staat van 16 tot 35 procent. De sociale bescherming is van fundamenteel 
belang voor de inkomensherverdeling, de sociale cohesie, de politieke 
stabiliteit en de economische vooruitgang. Hoe flexibeler het arbeidsleven 
wordt, hoe meer zekerheid de burgers van hun socialebeschermingsstelsel 
zullen verwachten. Goede sociale bescherming en succesvolle economie gaan 
dan ook hand in hand. 
Dit lijkt te worden bevestigd door een diepgaand internationaal vergelijkend 
onderzoek waaruit is gebleken dat, rekening houdend met zowel particuliere 
als openbare uitgaven, de totale uitgaven voor sociale bescherming, 
gezondheidszorg en pensioenen in tal van ontwikkelde, geïndustrialiseerde 
landen ongeveer op hetzelfde niveau liggen6. Bovendien zijn de prestaties, 
gelet op het BBP per hoofd van de bevolking of de handelsbalans, van landen 
met een sterk vangnet over het algemeen beter dan die van landen met een 
zwak vangnet. Anderzijds zijn alleen landen met een gezonde economie in 
straat een hoog niveau van sociale bescherming te handhaven. Om deze reden 
zal de voltooiing en de versterking van de Europese markt meer en meer 
belangrijk worden. 
Het is belangrijk te beseffen dat de noodzaak voor een hervorming van de 
sociale beschermingsstelsels geen gevolg is van concurrentie van derde 
landen. Vrij handelsverkeer en globalisering mogen niet als een bedreiging 
voor het Europees sociaal model worden gezien. 
De redenen voor de hervorming zijn intern van aard. Het Europees sociaal 
model wordt pas echt bedreigd als de Lid-Staten de bestaande problemen niet 
meer de baas kunnen blijven. Om te beginnen is in de meeste Lid-Staten 
dringend behoefte aan een consolidatie van de overheidsfinanciën om te 
vermijden dat er in de toekomst door toenemende tekorten en grotere 
schulden geen ruimte meer over is voor sociale bescherming. Dit is niet in 
strijd met een hoog niveau van sociale bescherming; evenmin ontmantelt het 
het solidariteitsbeginsel. Integendeel, het versterkt de solidariteit lussen 
verschillende generaties, aangezien het de last op toekomstige generaties 
vermindert. 
Ten tweede moet het systeem worden hervormd om de economische en 
sociale integratie te bevorderen. Een van de belangrijkste functies van de 
Zie bijvoorbeeld G. Esping-Andersen: "The Double Problem of Co-ordination in Contemporary 
Welfare States"; opgesteld voor de van 23 tot en met 25 januari 1997 te Amsterdam gehouden 
conferentie inzake de economische relevantie van sociaal beleid. 
sociaiebeschermingsstelsels is het waarborgen van een inkomen voor de 
categorieën mensen die niet kunnen werken. Tegelijkertijd wordt hun 
economische integratie hierdoor over het algemeen geremd. De 
sociaiebeschermingsstelsels zijn er dus weliswaar in geslaagd de armoede te 
verlichten, maar schieten tekort in het bevorderen van een volwaardige 
integratie in de maatschappij. 
De omvang van de overdrachten die nodig zijn ter bekostiging van het 
vervangend inkomen voor de niet-werkenden neemt snel toe en zorgt voor 
steeds zwaardere heffingen op het inkomen van de werkenden, terwijl de 
begunstigden de voorkeur zouden geven aan nieuwe kansen om actief deel te 
nemen aan het economisch leven. 
Deze problemen - grote overheidstekorten en onvoldoende sociale 
integratie - vormen een reële bedreiging voor het Europees sociaal model. De 
ernst van de bedreiging kan grotendeels worden verklaard door de 
veranderingen in de basisvoorwaarden voor sociale bescherming. De 
noodzaak van een hervorming van de sociaiebeschermingsstelsels is 
voornamelijk het gevolg van de volgende vier factoren: de veranderende aard 
van het werk, de vergrijzing van de Europese bevolking, de evenwichtiger 
deelname van mannen en vrouwen aan het arbeidsproces en de noodzakelijke 
hervorming van de coördinatie van de nationale stelsels van sociale zekerheid 
voor personen die zich binnen de Unie verplaatsen. 
1.2.1 De veranderende aard van het werk 
De patronen van het arbeidsleven waarop de programma's voor behoud van 
inkomen waren gebaseerd, ondergaan fundamentele veranderingen. Er 
ontstaan nieuwe banen in de dienstensector, terwijl de werkgelegenheid in de 
industrie afneemt. Ook de vereiste vaardigheden veranderen, in plaats van 
eenvoudig, ongeschoold werk ontstaat nu werk waarvoor nieuwe, bredere en 
gecompliceerdere vaardigheden worden verlangd. De aard van de 
werkgelegenheid verandert eveneens: er bestaan momenteel meer deeltijd- en 
tijdelijke banen dan ooit tevoren. Tenslotte is ons werkend leven korter 
geworden: niet alleen besteden we meer tijd aan onderwijs en opleiding en 
beginnen we later met werken, maar we stoppen ook eerder met werken en 
de gemiddelde pensioenleeftijd ligt nu al onder de 60. 
Er ontstaan nieuwe vormen van arbeidsorganisatie. De voor de twintigste 
eeuw kenmerkende ononderbroken loopbaan zal geleidelijk worden 
vervangen door een nieuw patroon van gevarieerd en afwisselend werk. Dit 
betekent dat een individu tegelijkertijd verscheidene betaalde activiteiten kan 
verrichten. De meeste werknemers zullen tijdens hun loopbaan echter ook 
met perioden van werkloosheid worden geconfronteerd, als onderdeel van 
een regelmatige overgang van de ene activiteit naar de andere en als fase 
waarin zij nieuwe vaardigheden kunnen verwerven voor of zich kunnen 
voorbereiden op de nieuwe activiteit7. 
7 Deze veranderingen zijn beschreven in het groenboek "Leven en werken in de 
informatiemaatschappij: de mens voorop", COM(96)389, Bulletin van de Europese Unie, Supplement 
De belangrijkste les uit de afgelopen 20 jaar is dat de programma's ter 
waarborging van het inkomen niet voldoende bescherming bieden. De enorme 
middelen die in de uitkeringsstelsels omgaan, moeten meer op de 
werkgelegenheid worden gericht. De regelingen voor 
werkloosheidsuitkeringen moeten doeltreffender worden ze moeten 
werklozen meer stimuleren om een baan te zoeken (zie 2.2.1) door hen 
mogelijkheden te geven hun vaardigheden uit te breiden, opdat zij geleidelijk 
een reële kans op werk krijgen en niet louter een vergoeding wegens 
werkloosheid (zie 2.2.2). De structuren voor de financiering van de stelsels 
van sociale bescherming moeten zo veel mogelijk worden hervormd om 
ruimte te scheppen voor een doeltreffende vermindering van de secundaire 
arbeidskosten, in het bijzonder met betrekking tot lage lonen (zie 2.2.3). Een 
geleidelijke en flexibele pensionering moet worden bevorderd om oudere 
werkenden de gelegenheid te bieden om langer op de arbeidsmarkt te blijven 
(zie 2.2.4). Tegelijkertijd moet de rol van de sociale bescherming als 
versterking van de sociale cohesie behouden blijven, en de Lid-Staten 
onderzoeken ook manieren om iedereen volwaardig in de samenleving te 
integreren, met inbegrip van de met uitsluiting bedreigde categorieën (zie 
2.2.5). 
1.2.2 De vergrijzing van Europa 
Een andere uitdaging voor de sociale bescherming is de vergrijzing van de 
Europese bevolking. Tussen 1995 en 2025 zal het aantal personen van 60 jaar 
en ouder, dat in 1995 nog 77 miljoen bedroeg, met tenminste 29 en mogelijk 
zelfs 44 miljoen personen toenemen. Hun aandeel in de totale bevolking zal 
stijgen van 21 tot ongeveer 30%. De overdrachten van werkenden aan 
gepensioneerden via nationale pensioenstelsels lopen dermate op dat de 
situatie onhoudbaar dreigt te worden. Een aantal Lid-Staten heeft een begin 
gemaakt met de hervorming van de pensioenstelsels (zie 2.3.1 en 2.3.2). Het 
alsmaar toenemende aantal personen van zeer hoge leeftijd zal leiden tot een 
toenemende vraag naar gezondheidszorg en sociale dienstverlening en voor 
veel Lid-Staten zullen de steeds grotere uitgaven voor gezondheidszorg een 
zware last betekenen. Het streven naar doeltreffendheid in de stelsels van 
gezondheidszorg zal een prioriteit worden (zie 2.3.4). Tegelijkertijd neemt de 
behoefte aan zorg voor afhankelijke ouderen toe (zie 2.3.3), wat nieuwe eisen 
stelt aan de sociale beschermingsstelsels, hetwelk een hoog werkgelegen-
heidspotentieel in zich draagt. De uitdaging is het enerzijds te voldoen aan 
deze nieuwe zorgbehoeften en anderzijds de uitgaven in de hand te houden. 
Bevolkingsgroei tussen 1995 en 2025 voor drie leeftijdsgroepen; Europese Unie (15). 
3/96. Bovendien heeft de Commissie een groenboek in voorbereiding onder de titel "Partnerschap 
voor een nieuwe organisatie van de arbeid" dat in de loop van 1997 zal worden gepubliceerd. 
(yjensen (x miljoen) 
<M9 20-59 60+ Bron: EUROSTAT 
1.2.3 De evenwichtiger deelname van mannen en vrouwen 
Het streven naar gelijke kansen voor mannen en vrouwen heeft verstrekkende 
gevolgen gehad voor het beroepsleven en voor de samenleving als geheel. In 
de afgelopen 20 jaar is het aantal werkende vrouwen in de hele EU gestegen 
van 46 tot 61 miljoen, terwijl het aantal werkende mannen opvallend stabiel 
gebleven is (86 miljoen). De tendens van een steeds groter aandeel van 
vrouwen in de beroepsbevolking zal de komende jaren blijven bestaan en zal 
een waardevolle bijdrage leveren om de gevolgen van een vergrijzende 
werkkracht op te vangen. 
Participatiegraad naar geslacht Europese Unie (15), 1970 tot 1995 
% BBVOLKINO rvWWEN/VROUWEN 
LEEFTIJD 15-64 
<o M 
tog Vroijiweft 
,J 90 
3 W> 
Bron: EUROSTAT 
Door deze evenwichtigere deelname van mannen en vrouwen aan het 
arbeidsproces is het traditionele concept van sociale bescherming, gebaseerd 
op het kostwinnerschap van de man en onbetaald werk voor de vrouw, 
achterhaald. Deze gewijzigde verhoudingen staan ook haaks op het 
traditionele gezinsbeleid waarbij van de vrouw wordt verwacht dat zij de 
verantwoordelijkheid voor de verzorging van kinderen en ouderen thuis 
volledig op zich neemt. 
Het lage en nog steeds dalende geboortecijfer in vele Lid-Staten is een signaal 
dat duidelijk aangeeft dat de sociaiebeschermingsstelsels herzien en aan de 
nieuwe gezinssituatie aangepast moeten worden. De uitdaging voor de sociale 
bescherming beperkt zich niet tot de gelijke behandeling van vrouwen en 
mannen, maar houdt ook in dat de afgeleide rechten moeten worden omgezet 
in individuele rechten zonder daarbij vrouwen te benadelen, en dat nieuwe 
regelingen moeten worden gevonden om de verzorging van kinderen en 
ouderen te vergemakkelijken (zie 2.4). 
Totale vruchtbaarheidscijfer, 1960-1995 Europese Unie (15) 
1960 1%$ 1970 1975 1980 {985 1990 1995 Bron: EUROSTAT 
1.2.4 De noodzakelijke hervorming van de coördinatie van de nationale sociale 
zekerheidsstelsels 
Sinds 19598 beschikt de Europese Unie over een systeem voor de coördinatie 
van de sociale zekerheidsstelsels van de Lid-Staten ter bescherming van de 
rechten van mensen die zich binnen de Unie verplaatsen. Dit betekent dat de 
sociale bescherming van een groot aantal personen geheel of gedeeltelijk 
afhankelijk is van een goed functionerend coördinatiesysteem9. 
Coördinatie is een dynamisch proces dat wordt beïnvloed door de 
ontwikkeling van de nationale sociaiebeschermingsstelsels en de veranderende 
vereisten. Er is nu behoefte aan een vereenvoudiging en hervorming van het 
coördinatiesysteem om rekening te houden met de behoeften die zijn ontstaan 
onder invloed van de nieuwe vormen van sociale bescherming en de nieuwe 
migratiepatronen. Migratie vindt in toenemende mate plaats onder 
hoogopgeleiden10, voor wie aanvullende stelsels van sociale bescherming, bij 
gebrek aan coördinatie op Europees niveau, buitengewoon belangrijk zijn (zie 
2.5). 
8 De Verordeningen 3 en 4 tot coördinatie van de stelsels van sociale zekerheid van de zes toenmalige 
Lid-Staten zijn op 1 januari 1959 in werking getreden. Deze verordeningen werden op 1 oktober 
1972 vervangen door de nog steeds van kracht zijnde Verordeningen 1408/71 en 574/72, die 
ondertussen al vele malen gewijzigd zijn. De gecodificeerde versie van deze verordeningen is 
gepubliceerd in PB nr. L 28 van 30 januari 1997. 
9 Dit systeem is niet alleen bepalend voor de socialezekerheidsrechten van de ongeveer 2,8 miljoen 
Europese onderdanen die momenteel in een andere Lid-Staat werken, maar ook voor de rechten van 
de miljoenen Europese burgers die tijdens hun loopbaan in meer dan een Lid-Staat hebben gewerkt of 
dit in de toekomst nog zullen doen. Door de opeenvolgende uitbreidingen van de Unie zijn deze 
aantallen enorm toegenomen en dit zal ook bij eventuele volgende uitbreidingen het geval zijn 
(Eurostat, Werkgelegenheidsonderzoek 1995). 
10 "Sociale zekerheid in Europa - Gelijke behandeling van onderdanen en niet-onderdanen", Eerste 
Europese conferentie inzake sociale zekerheid voor migrerende werknemers, Porto, november 1994. 
2. DE BELANGRIJKSTE VRAAGSTUKKEN BIJ MODERNISERING 
2.1 Sociale bescherming als productiefactor 
Het vermogen om werkgelegenheid te scheppen voor een steeds groter gedeelte van 
de beroepsbevolking zodat de verhouding tussen de werkende en niet-actieve 
bevolking gunstiger wordt, is van fundamenteel belang voor de duurzaamheid van de 
sociaiebeschermingsstelsels. Het scheppen van werkgelegenheid en de bestrijding van 
de werkloosheid hebben in de Europese Unie dan ook de hoogste prioriteit, zoals 
onlangs no j tijdens de Europese Raad van Dublin benadrukt is. 
De hervormingen van de sociaiebeschermingsstelsels moeten worden gezien in de 
context van de Europese werkgelegenheidsstrategie. De tijdens de Europese Raad 
van Florence goedgekeurde globale richtsnoeren voor het economisch beleid pleiten 
voor een herstructurering van de overheidsuitgaven om meer ruimte te maken voor 
uitgaven ter bevordering van de werkgelegenheid, met inbegrip van een verschuiving 
van het passieve naar het actieve arbeidsmarktbeleid en naar investeringen in 
menselijk potentieel. Een centrale vraag bij de modernisering van de sociaie­
beschermingsstelsels blijft hoe de verplichtingen en mogelijkheden met elkaar 
gecombineerd kunnen worden. Als het individu, door bezuinigingen in de sociale 
voorzieningen, meer verantwoordelijkheid wordt gegeven, moeten individuele 
personen ook meer mogelijkheden worden geboden om (weer) aan het werk te gaan. 
Het verband tussen het sociaal beleid en de economische prestaties is onlangs nog 
door het Nederlands voorzitterschap benadrukt tijdens een conferentie in 
Amsterdam11. Ook de Commissie heeft informatie verzameld over en nader 
onderzoek verricht naar de verbanden tussen het sociaal en het economisch beleid. 
De lopende werkzaamheden zullen worden gebundeld ter stimulering van de 
discussie over de wederzijds versterkende werking van goede economische en sociale 
beleidslijnen. 
Doelstelling: Bewustmaking omtrent de rol van het sociaal beleid als 
productiefactor. 
Belangrijkste actie: Voortbordurend op de discussies die plaatsvonden op de door 
het Nederlands Voorzitterschap georganiseerde Conferentie over sociale politiek en 
economische pretaties zal de Commissie gedurende 1997 de kosten en baten van de 
sociaiebeschermingsstelsels - in het bijzonder hun invloed op de sociale cohesie, de 
politieke stabiliteit en de economische vooruitgang - bestuderen. 
2.2 Een "werkgelegenheidsvriendelijker" sociale bescherming 
Vandaag de dag is de werkgelegenheid de eerste prioriteit en de grootste 
uitdaging voor de Europese Unie en de Lid-Staten. Uitgaande van het 
Vertrouwenspact voor de werkgelegenheid en in het bijzonder het streven 
naar een snelle hervorming van de arbeidsmarktstructuren, is in de 
"Verklaring van Dublin over werkgelegenheid", zoals die op 13 en 14 
december 1996 door de Europese Raad is goedgekeurd, gewezen op de 
Conferentie onder Nederlands voorzitterschap "De economische relevantie van sociaal beleid'*, 
Amsterdam. 23 tot en met 25 januari 1997. 
8 
noodzaak van werkgelegenheidsvriendelijker belastings- en sociaie­
beschermingsstelsels. Bovendien is in de Resolutie van de Raad van 2 
december 1996 betreffende de rol van de sociale-beschermingsstelsels in het 
kader van de werkloosheidsbestrijding12 aangegeven op welke wijze dit 
verwezenlijkt zou kunnen worden, en zijn de Commissie en de Lid-Staten 
aangespoord om in onderlinge samenwerking de uitwisseling van informatie 
en ervaringen te versterken en te komen tot een diepere gezamenlijke 
discussie van de Lid-Staten over technieken en beleidslijnen met het oog op 
een voor de werkgelegenheid stimulerend er sociale bescherming. 
Steeds sterker groeit het besef dat naarmate de aard van het werk verandert, 
de sociale beschermingsstelsels meer stabiliteit en zekerheid moeten bieden. 
In de arbeidswereld van morgen moet worden gezorgd voor een passend 
evenwicht tussen flexibiliteit en zekerheid door de erkenning en regulering 
van nieuwe vormen van arbeidsverhoudingen, maar ook voor de zekerheid 
die een betere beheersing van het werk en de mogelijkheid tot uitbreiding van 
vaardigheden en inzetbaarheid voor het individu betekent. 
Om de sociale bescherming werkgelegenheidsvriendelijker te maken, moet 
worden gezorgd voor: 
2.2.1 Werkgelegenheidsvriendelijker belasting- en premiestelsels 
De belasting- en sociale beschermingsstelsels moeten werkgelegenheids­
vriendelijker worden gemaakt door ervoor te zorgen dat deze stelsels 
werkzoekenden duidelijk stimuleren om een baan te nemen of aan andere 
werkgelegenheidsbevorderende activiteiten deel te nemen. Het verbeteren van 
de koppeling tussen belasting- en sociale beschermingsstelsels is daarbij van 
essentieel belang. Het ligt voor de hand dat de afhankelijkheid van de sociale 
bescherming blijft toenemen zolang de terugkeer in het arbeidsproces slechts 
een geringe netto winst oplevert. 
Het is niet uitgesloten dat het besteedbaar inkomen van een werkloze met een 
uitkering hoger is dan het inkomen dat hij of zij kan krijgen door weer aan het 
werk te gaan. Administratieve controles en sociale druk kunnen mensen er 
weliswaar toe aanzetten om, ondanks het ruime vervangende inkomen, actief 
op zoek te gaan naar werk, maar op de lange termijn leidt een dergelijke 
situatie niet tot meer werkgelegenheid. Om het werken krachtiger te 
stimuleren zijn financiële stimulansen nodig. 
De deelname aan het arbeidsproces lijkt vooral onaantrekkelijk voor degenen 
die in de werkloosheidsval gevangen zitten: door het verlies aan uitkeringen 
en de hogere belastingen kan het voordeel van een extra gezinsinkomen 
volledig tenietgedaan worden. Uitkeringsontvangers zitten dan ook echt in de 
val en zien geen enkele economische reden om te proberen daaraan te 
ontsnappen. 
12 Resolutie van de Raad en de vertegenwoordigers van de regeringen van de Lid-Staten, in het kader 
van de Raad bijeen, van 2 december 1996 betreffende de rol van de sociale-beschermingsstelsels in 
het kader van de werkloosheidsbestrijding, PB nr. C 386 van 20 december 1996. 
De sociale bescherming zou vooral zo neutraal mogelijk moeten staan 
tegenover een eventuele betaalde activiteit van de partner, of deze zelfs 
moeten aanmoedigen. Nog maar zelden geldt als voorwaarde voor de 
toekenning van socialebeschermingsuitkeringen - met name gezinstoelagen -
dat een van de gezinsleden geen inkomen uit arbeid heeft Toch bestaan in 
bepaalde landen nog uitkeringen - met name aanvullende 
verkloosheidsuitkeringen - die alleen worden toegekend als de werkloze 
samenwoont met een partner die geen betaald werk heeft. Het 
ontmoedigende effect van dergelijke maatregelen k duidelijk. 
ben inkomend probleem is de vaststelling van inkomensgrenzen om voor een 
uitkering in aanmerking te komen. Met uitzondering van Spanje keren alle 
Lid-Staten gezinstoelagen uit aan alle gezinnen, al wordt het bedrag in 
Duitsland, Italië, en Griekenland verlaagd als het gezinsinkomen boven een 
bepaalde grens ligt. Wel zijn de meeste andere gezins- en 
huisvestingstoelagen, voorzover deze bestaan, inkomensgetoetst. In deze 
situatie is het zaak het ontstaan van een armoedeval te vermijden, en dit kan 
op twee manieren: door de uitkeringen slechts gedeeltelijk te verminderen als 
het gezinsinkomen stijgt of door specifieke, hogere inkomensgrenzen te 
bepalen voor gevallen waarin sprake is van twee inkomens binnen een gezin. 
In de meeste Lid-Staten zijn echter nog geen maatregelen getroffen om dit 
specifieke probleem te bestrijden. 
Om de sociale bescherming werkgelegenheidsvriendelijker te maken zou ook 
indirecte, niet-loonsgebonden inkomenssteun kunnen worden ingevoerd. Het 
falen van vele programma's ter stimulering van langdurig afhankelijke 
groepen, in het bijzonder vrouwen die de zorg voor kinderen op zich hebben 
genomen, is vermoedelijk grotendeels te wijten aan een onvoldoende 
compensatie voor de moeilijkheden van de meest kwetsbare groepen om zorg 
en werk te combineren. De bijzondere kwetsbaarheid van één ouder gezinnen 
of huishoudens met slechts één laag inkomen is in aanzienlijke mate te wijten 
aan een onmogelijkheid om zorg en werk te combineren. Indirecte 
inkomenssteun door openbare of gesubsidieerde kinderopvangvoorzieningen 
kan het aanbod op de arbeidsmarkt aanzienlijk bevorderen. 
Doelstelling: De sociale bescherming moet werkgelegenheidsvriendelijker 
worden gemaakt door het verbeteren van de koppeling tussen belasting- en 
sociale beschermingsstelsels om te zorgen voor meer stimulansen om aan het 
werk te gaan. 
Belangrijkste actie: Overeenkomstig de conclusies van de Europese 
Raad van Dublin zal de Commissie nagaan of de recente veranderingen in het 
beleid en de stelsels werkzoekenden sterker hebben gestimuleerd om te gaan 
werken, en welke obstakels de verwezenlijking van de beoogde doelstellingen 
bemoeilijken. 
2.2.2 Ken inzethaarheidsverzekering in plaats van de werkloosheidsverzekering 
Het zoeken naar werk moet worden gestimuleerd. Dergelijke stimulansen 
moeten echter worden aangevuld met betere mogelijkheden om werk te 
vinden. Vooralsnog wordt in de gehele Unie aan slechts 7% van de werklozen 
de mogelijkheid tot bijscholing geboden. De overgrote meerderheid moet 
10 
proberen om met veelal verouderde vaardigheden een nieuwe baan te vinden 
in een economie die steeds meer op kennis gebaseerd is. 
De meeste werkloosheidsregelingen waren oorspronkelijk ontworpen om een 
vervangend inkomen te bieden aan mensen die tijdelijk zonder werk zaten, 
maar snel nieuw werk konden verwachten. In de meeste gevallen vereiste een 
nieuwe betrekking ongeveer of volkomen dezelfde vaardigheden als de 
voorgaande. Tegenwoordig ontwikkelt de arbeidsmarkt zich echter snel om 
te beantwoorden aan de veranderende behoefte en vraag en is de markt steeds 
meer op kennis gebaseerd, zodat het voor werkzoekenden van essentieel 
belang is om nieuwe en anderssoortige vaardigheden te leren. Voor een 
volwaardige en geslaagde deelname aan het arbeidsproces is permanente 
scholing onmisbaar geworden. Sommige werklozen hebben nu niet langer 
uitsluitend financiële steun nodig, maar ook maatregelen en programma's op 
maat om hun beroepsvaardigheden te vergroten en uit te breiden, opleiding te 
volgen of hun inzetbaarheid te verbeteren, zodat zij een reële kans hebben om 
nieuw werk te vinden. 
Ook blijkt uit cijfers dat werklozen steeds meer moeite hebben om weer een 
plaats op de arbeidsmarkt te veroveren, naarmate zij langer werkloos blijven. 
Door financiële beperkingen waren tal van Lid-Staten ertoe gedwongen de 
gemiddelde duur van werkloosheidsuitkeringen te verkorten door deze van 
het arbeidsverleden afhankelijk te maken. Een toenemend aantal werklozen 
raakt gevangen in een proces dat, na de stopzetting van de 
werkloosheidsuitkering, kan leiden tot een volledige terugtrekking van de 
arbeidsmarkt en het verlies van hun beroepsvaardigheden. Het gecombineerde 
effect van werkloosheidsverzekeringen die uitkeringen toekennen voor 
beperkte duur, en regelingen voor bijstand in geval van werkloosheid of als 
gewaarborgd inkomen, is onder de huidige omstandigheden op de 
arbeidsmarkt dan ook uiterst ongunstig. 
Het is derhalve zaak om maatregelen te treffen die werklozen de mogelijkheid 
bieden nieuwe vaardigheden op te doen en bestaande vaardigheden te 
verbeteren binnen een kader van sociale bescherming dat afglijden naar 
armoede en uitsluiting van de arbeidsmarkt en de samenleving in het 
algemeen voorkomt. Meer aandacht moet worden besteed aan een herziening 
van de regelingen voor werkloosheidsuitkeringen om werklozen te begeleiden 
en uit de werkloosheid te helpen door het verwerven van nieuwe 
vaardigheden en kwalificaties waarmee zij (opnieuw) de arbeidsmarkt kunnen 
betreden. Uitkeringsregelingen kunnen een integrerend deel van dit proces 
worden, mits deze worden gebruikt om de werklozen te helpen en hen aan te 
moedigen om werk te zoeken. Het zwaartepunt moet worden verschoven van 
een passief naar een actief arbeidsmarktbeleid dat ook opleiding, scholing en 
financiële steunverlening aan werkervaringsprojecten omvat. 
Doelstelling: De sociale bescherming moet werkgelegenheidsvriendelijker 
worden gemaakt door de omvorming van de regelingen voor 
werkloosheidsuitkeringen tot een inzethaarheidsverzekering, in lijn met de 
stap naar een levenslang leerproces. 
Belangrijkste actie: De Commissie zal nagaan welke veranderingen de 
bestaande structuur en organisatie van werkloosheidsuitkeringen moeten 
11 
ondergaan met het oog op de verschuiving van een passief naar een actief 
werkgelegenheidsbeleid 
Ken nieuwe aanpak voor de financiering van de sociale bescherming 
De bestrijding van de werkloosheid vereist niet alleen meer stimulansen en 
meer mogelijkheden voor werklozen om een baan te vinden Ook de 
regelingen voor de financiering van de sociale bescherming zijn van invloed 
op de werkgelegenheid -in het bijzonder de werkgelegenheiu van 
'rxgge ;cüooiden - door het effect ervan cp de totale loonkosten. 
In het in 1993 gepubliceerde Witboek inzake groei, concurrentievermogen en 
werkgelegenheid13 wordt gepleit voor een vermindering van de secundaire 
arbeidskosten, variërend van 1 tot 2% van het BBP voor de gehele EU. Deze 
aanbeveling werd herhaald tijdens de Europese Raad van Essen in 1994, waar 
een van de vijf prioriteiten ter bestrijding van de werkloosheid werd 
omschreven als de vermindering van de secundaire arbeidskosten, in het 
bijzonder voor ongeschoold personeel. Deze vermindering heeft nog niet 
volledig plaatsgevonden. Dit komt vooral door het feit dat de Lid-Staten geen 
passende en toereikende compensatie voor het verlies aan inkomsten kunnen 
vinden. 
De langetermijnontwikkeling van de belastingen is voor de werkgelegenheid 
ongunstig gebleken. Tussen 1980 en 1994 is de impliciete belasting op arbeid 
in loondienst in de Lid-Staten geleidelijk gestegen van 34,7% tot 40,5%. 
Gedurende dezelfde periode is het impliciete belastingpercentage voor andere 
productiefactoren (kapitaal, zelfstandige arbeid, energie en grondstoffen) 
gedaald van 44,1% tot 35,2%. 
Verscheidene Lid-Staten hebben maatregelen genomen om de secundaire 
arbeidskosten te verlagen. Sommige studies hebben uitgewezen dat dit geen 
significante gevolgen voor de algemene werkgelegenheid heeft gehad, 
aangezien het in de meeste gevallen leidt tot een vervanging van 
gesubsidieerde door niet-gesubsidieerde arbeid en tot een afstoting van 
overbodige arbeidsplaatsen14. Tegelijkertijd tonen deze studies aan dat de 
positieve effecten groter zijn indien zij zorgvuldig zijn ontworpen en 
verbonden aan het verschaffen van werk. Als deze specifieke verminderingen 
van de secundaire arbeidskosten lang genoeg worden volgehouden, kunnen 
de categorieën met de grootste moeilijkheden nieuwe mogelijkheden voor 
integratie op de arbeidsmarkt worden geboden. 
Belangrijk is vooral dat de wig wordt verkleind tussen de totale loonkosten 
enerzijds en het nettoloon dat laaggeschoolde werknemers in hun hand 
krijgen anderzijds. Op dit gebied is de afgelopen jaren weinig vooruitgang 
geboekt en wel om verscheidene redenen. Vaak is het moeilijk de financiering 
13 Witboek "Groei, concurrentievermogen en werkgelegenheid", COM(93)700, december 1993. 
i4 Zie bijvoorbeeld "L'allégement des charges sociales sur les bas salaires", Verslag aan de premier, 
Conseil supérieur de l'emploi, des revenus et des coûts, Parijs, juni 1996, en "Labour cost, Wages and 
Employment in ihe EU", nota aan het Comité voor economische politiek, september 1996. 
12 
van de sociale bescherming te hervormen zonder afbreuk te doen aan 
individuele rechten, met name wanneer het een vervangend inkomen betreft. 
In sommige landen bestaat echter wel enige bewegingsruimte, door de 
heffingen op arbeid te vervangen door extra belasting op andere 
productiefactoren, kunnen de secundaire arbeidskosten worden 
geherstructureerd om de last op laagbetaalde arbeid te verlichten. In het 
Witboek "Groei, concurrentievermogen en werkgelegenheid" zijn milieu- en 
energiebelastingen al genoemd als compenserende maatregelen om een 
verlaging van de belasting op arbeid mogelijk te maken. 
Om tot een dergelijke hervorming te komen, moeten de Lid-Staten nauwer 
samenwerken, zoals de Commissie in een recente mededeling heeft 
benadrukt15. Pogingen om de belastingen te coördineren kunnen niet alleen 
bijdragen tot meer gelijkheid op de interne markt, maar kunnen ook de 
langetermijntendensen in de belastingstructuren omkeren en deze 
werkgelegenheidsvriendelijker maken. Om een uitholling van de meer mobiele 
belastinggrondslagen tegen te gaan, waren alle Lid-Staten in meer of mindere 
mate gedwongen de belastingen op kapitaal te verlagen en die op arbeid te 
verhogen, wat heeft geleid tot ongewenste effecten voor de werkgelegenheid 
en de inkomensverdeling. 
Doelstelling: De sociale bescherming moet werkgelegenheidsvriendelijker 
worden gemaakt door de verkleining van de wig tussen de totale loonkosten 
en het nettoloon van laaggeschoolde werknemers. 
Belangrijkste acties: 
- De Commissie zal de analyse van de maatregelen ter vermindering van de 
secundaire arbeidskosten uitbreiden als bijdrage aan het in juni aan de 
Europese Raad van Amsterdam te presenteren tussentijds verslag en aan 
het Gemeenschappelijk verslag over de werkgelegenheid dat voor de 
Europese Raad van Luxemburg in december 1997 moet worden 
voorbereid; de Commissie zal onder andere nagaan op welke wijze de 
stijgende tendens van de heffingen op arbeid gestopt kan worden en welke 
praktische maatregelen de Lid-Staten ter coördinatie van de belastingen 
moeten treffen om deze tendens te keren. 
- Ook zal de door de Europese Raad van Dublin opgerichte permanente 
groep belastingbeleid onder andere de mogelijkheden voor een hervorming 
van de belastingstelsels, met inbegrip van de sociale premies en de 
belasting op arbeid, nader onderzoeken. 
2.2.4 Flexibelere pensionering 
De situatie van oudere werknemers is de laatste twintig jaar ingrijpend 
veranderd. Bedrijven hebben geprobeerd de werkgelegenheid, zowel 
kwantitatief als kwalitatief, te flexibiliseren. Daarbij heeft de externe 
x- In document SEC(96)487 van 20 maart 1996 "Belastingheffing in de Europese Unie'' en in de 
Mededeling van 22 oktober 1996 "Belastingheffing in de Europese Unie - Verslag over de 
ontwikkeling van de belastingstelsels", COM(96)546. 
13 
flexibiliteit, bedoeld om de werkgelegenheid aan te passen aan de 
onmiddellijke behoefte, een minstens even grote rol gespeeld als de interne 
flexibiliteit. Dit heeft onder meer bijgedragen tot een geleidelijke daling van 
de werkgelegenheid voor ouderen. 
Om de werkloosheid te verminderen en vooral om de mogelijkheden voor 
jongeren te vergroten hebben vele Europese landen gepoogd het 
beroepsleven van oudere werknemers te verkorten. Er zijn regelingen 
getroffen die de mogelijkheid bieden ver voor de pensioenleeftijd te stoppen 
met werken, onder andere door arbeidsongeschiktheidsvoorzieningen, 
tipcciaïc toelagen voor oudere werknemers, regelingen voor vervroegde 
uittreding, of de toekenning van een pensioen aan oudere werklozen. Over de 
verkorting van het beroepsleven bestaat impliciet een algemene consensus 
tussen werkgevers, werknemers en overheid. De participatiegraad voor 
personen van 55 jaar en ouder is de afgelopen 20 jaar dramatisch gedaald. 
Het concept van pensionering op een bepaalde vastgestelde leeftijd is snel aan 
het verdwijnen. 
Aangezien de levensverwachting echter stijgt en vele Lid-Staten de 
pensioenleeftijd verhogen om zo de druk op de wettelijke pensioenregelingen 
te verlichten (zie 2.3.1), is het van essentieel belang om de tendens tot 
vervroegde uittreding van de arbeidsmarkt te keren. De pensionering is, 
paradoxaal genoeg, minder flexibel geworden. Door een massale toename van 
de mogelijkheden voor vervroegde pensionering zijn de verwachtingen van 
werknemers veranderd. Terwijl bedrijven steeds minder bereid zijn te 
investeren in de opleiding van oudere werknemers en deze werknemers te 
bevorderen, verliezen de betrokkenen hun motivatie en zien zij vervroegde 
pensionering vaak als de beste - of zelfs enige - mogelijkheid. 
Er is slechts weinig bekend over de uitdagingen in verband met vervroegde 
pensionering voor de komende tien jaar. De huidige veranderingen in 
bedrijven, waar jongere werknemers de ouderen vervangen, zijn op langere 
termijn onhoudbaar. Er zijn zelfs aanwijzingen dat wanneer de huidige 
opvatting dat personen boven de 50 of 55 niet meer inzetbaar zijn, terrein 
blijft winnen, er in tal van regio's een ernstig gebrek aan arbeidskrachten zal 
ontstaan. Om ernstige ontwrichtingen te voorkomen en om de 
werkgelegenheid in Europa te ontwikkelen moeten grotere inspanningen 
worden verricht om de oudere werknemers op de arbeidsmarkt te houden. 
Dit zal onder andere meer investeringen vergen in de permanente scholing 
van oudere werknemers dan tegenwoordig gebruikelijk is16. In het bijzonder 
bestudeert de Commissie mogelijke nieuwe fiscale maatregelen om het 
investeren in mankracht te bevorderen. Ook moeten meer flexibele systemen 
worden ingevoerd voor de pensionering en voor deeltijdarbeid voor oudere 
werknemers. Ofschoon de Raad al in 1982 een aanbeveling over dit 
16 Zie Witboek over onderwijs en opleiding: "Onderwijzen en leren: naar een cognitieve samenleving' 
COM(95)590. 
14 
onderwerp heeft gedaan17 zijn nog maar weinig regelingen voor dergelijke 
flexibele systemen vastgelegd. In de eerste plaats moet worden bepaald in 
hoeverre de stimulansen voor ouderen om langer te blijven werken kunnen 
worden onderbouwd met passende banen. De recente initiatieven van de Lid-
Staten op dit gebied moeten worden bestudeerd. 
Doelstelling: De sociale bescherming moet werkgelegenheidsvriendelijker 
worden gemaakt met zowel stimulansen als mogelijkheden voor ouderen om 
te blijven werken. 
Belangrijkste actie: De Commissie zal het potentieel en de problemen van 
een flexibele pensionering bespreken in het verslag over de werkgelegenheid 
in Europa, dat in september 1997 gepubliceerd zal worden, en zal gepaste 
maatregelen in overweging nemen; de Commissie nodigt ook de sociale 
partners uit om de sociale dialoog ten aanzien van de effecten van de 
vergrijzing te verdiepen. 
2.2.5 Sociale bescherming als middel ter bevordering van integratie 
De moderne opzet van de Europese sociaiebeschermingsstelsels is net na de 
Tweede Wereldoorlog ontstaan. De stelsels waren bedoeld om werknemers te 
verzekeren van een vervangend inkomen tijdens onderbrekingen van hun 
loopbaan, hetzij tijdelijke (wegens ziekte of werkloosheid), hetzij definitieve 
(blijvende arbeidsongeschiktheid of pensionering). Als zodanig waren de 
stelsels redelijk doeltreffend in het bestrijden van armoede. Tegenwoordig 
wordt de sociale bescherming echter met een nieuw probleem 
geconfronteerd: uitsluiting. 
Uitsluiting is ernstiger dan armoede. Het is de opeenstapeling en de 
combinatie van verscheidene vormen van gebrek: een gebrek aan opleiding, 
een verslechterende gezondheid, dakloosheid, het ontbreken van steun van 
familieleden, uitsluiting van deelname aan het reguliere maatschappelijke 
leven en het ontbreken van kansen op een baan. Alle vormen van gebrek 
versterken elkaar. Het resultaat is een vicieuze cirkel die van langdurige 
werkloosheid leidt tot het verbreken van familiebanden en uiteindelijk tot 
marginaliteit en criminaliteit. 
Sociale bescherming op zich kan niet ieder geval van uitsluiting verhelpen, 
maar speelt wel een belangrijke rol: sociale bescherming moet er namelijk niet 
alleen voor zorgen dat door uitsluiting getroffen personen een inkomen 
krijgen dat een menswaardig bestaan mogelijk maakt, zij moet hen ook helpen 
opnieuw te integreren in de maatschappij. Zowel de 
werkloosheidsverzekering als de sociale bijstandsregelingen, met name de 
vangnetten die iedere burger een minimuminkomen garanderen, zouden de 
belangrijkste instrumenten moeten worden van een actief beleid ter bestrijding 
van uitsluiting. Het wordt met name steeds duidelijker dat het gegarandeerd 
minimuminkomen, zoals omschreven in de aanbeveling van de Raad uit 
17 Aanbeveling 82/857/EEG van de Raad van 10 december 1982 betreffende de beginselen van een 
communautair beleid inzake de pensioenleeftijd, PB nr. L 357 van 18 december 1982. 
15 
199218, volledig moet worden geïntegreerd in een algemeen beleid ter 
bestrijding van uitsluiting. 
De rol van het gewaarborgd minimuminkomen is echter ook veranderd. 
Naarmate het aantal begunstigden toenam, dreigt de regeling te verworden 
tot een soort uitsluitingscompensatie die de maatschappelijke desintegratie 
snel versterkt als de regeling niet gepaard gaat met een actief integratiebeleid. 
Geleidelijk groeit het besef dat de traditionele benadering van de sociale 
bijstand moet worden losgelaten. 
Hoe kunnen mensen die door uitsluiting zijn getroffen, weer een rol in de 
samenleving krijgen? Enerzijds is het voor de door uitsluiting getroffenen zeer 
moeilijk een baan te vinden omdat zij niet voldoen aan de eisen van het 
bedrijfsleven op het gebied van vaardigheden, productiviteit en flexibiliteit. 
Van gemarginaliseerde personen kan ook moeilijk worden verwacht dat zij op 
de arbeidsmarkt even productief en flexibel zijn als ervaren en volledig 
geïntegreerde werknemers. Bij hun pogingen om weer een leven op te 
bouwen, moeten deze groepen mogelijkheden tot integratie worden geboden 
met een gegarandeerd minimum aan stabiliteit. Deze minimale stabiliteit is 
echter in de particuliere, op winst gerichte sector van de economie moeilijk te 
vinden. 
Aan de andere kant bestaan nog wel tal van behoeften in de sector van de 
niet-winstgevende diensten die worden beheerd door de staat, de plaatselijke 
overheden en NGO's. Enkele Lid-Staten hebben al voor een nieuwe aanpak 
gekozen om de uitgaven voor sociale bijstand te activeren en om uitgesloten 
groepen blijvend te integreren door te voorzien in sociale behoeften die 
momenteel financieel niet haalbaar zijn. Dergelijke experimenten vinden 
zowel plaats in de landen die reeds vergevorderd zijn met een actief 
arbeidsmarktbeleid, als in de landen die pogen het integratie-aspect van de 
minimuminkomensregelingen te ontwikkelen. Deze landen moeten hun 
passieve en voorzichtige solidariteit met randgroepen omzetten in contracten 
die deze groepen een reële kans op sociale en economische integratie bieden, 
mits zij bereid zijn zich ervoor in te zetten. Deze stimulering van niet-
winstgevende activiteiten moet echter zorgvuldig worden begeleid en er moet 
wel worden gezorgd voor enige banden met commerciële activiteiten om te 
voorkomen dat de arbeidsmarkt verder verdeeld raakt en dat bepaalde 
groepen in gesubsidieerde banen gevangen raken. 
Doelstelling: De sociale bescherming moet werkgelegenheidsvriendelijker 
worden gemaakt door maatregelen ter bevordering van integratie te koppelen 
aan sociale bijstandsuitkeringen. 
Belangrijkste actie: In de eerste helft van 1997 zal de Commissie een 
Mededeling presenteren over sociale uitsluiting en in de tweede helft van 
1997 een verslag over de mechanismen van de regelingen voor het 
18 Aanbeveling 92/44 l/EEG van de Raad van 24 juni 1992 inzake gemeenschappelijke criteria met 
betrekking tot toereikende inkomsten en prestaties in de stelsels van sociale bescherming, PB L 245 
van 26 augustus 1992. 
16 
gewaarborgd minimuminkomen in de sociaiebeschermingsstelsels van de Lid-
Staten. In deze documenten zal worden ingegaan op de details van 
integratiecontracten (duur, voorwaarden voor omzetting in een reguliere baan 
enz.) en de wijze waarop een dergelijk beleid voor de overheidsbegroting 
houdbaar kan worden gemaakt. 
2.3 Aanpassing van de sociale bescherming aan de vergrijzing van Europa 
2.3.1 Werken aan de houdbaarheid van wettelijke pensioenstelsels 
De demografische opbouw van de Europese landen ondergaat ingrijpende 
veranderingen19. De "grijze" druk (d.w.z. de verhouding tussen ouderen en 
werkenden) neemt in de meeste landen toe en heeft al een ongekende omvang 
bereikt. 
Ofschoon de langetermijngevolgen van de vergrijzing voor de 
overheidsbegroting betrekkelijk onzeker zijn en vooral afhangen van de 
manier waarop de economie zich aan de ontwikkelingen zal aanpassen, is een 
aanzienlijk toename van de overheidsuitgaven in de komende decennia zeer 
waarschijnlijk. Met name voor de wettelijke pensioenstelsels zal deze druk 
duidelijk voelbaar zijn, aangezien de uitgaven ervan grotendeels worden 
bepaald door de leeftijdsopbouw van de bevolking. 
In een recente studie zijn de nationale verwachtingen voor de 
pensioenuitgaven van de 15 Lid-Staten in de periode 1995-2030 
onderzocht20. De prognoses gaan uit van een ongewijzigd beleid maar houden 
wel rekening met de belangrijkste hervormingen die in de Lid-Staten hebben 
plaatsgevonden vanaf de tweede helft van de jaren '80. ïn de periode tussen 
1995 en 2030 zullen de pensioenuitgaven in de EU in verhouding tot het BBP 
naar verwachting gemiddeld 3 tot 4 procentpunten stijgen (van 12 tot 15 à 
16%). Tegen 2030 zou de verhouding tussen de pensioenuitgaven en het 
BBP in verscheidene landen (België, Duitsland, Finland, Frankrijk, Italië, en 
Nederland) tussen de 15 en 20% kunnen bedragen. Naar verwachting zullen 
de uitgaven verhoudingsgewijs lager zijn in Denemarken, Spanje en Zweden 
(tussen de 10 en 15%) en in Ierland en het Verenigd Koninkrijk (minder dan 
10%). 
Jaarlijkse stijging van de arbeidsproductiviteit die nodig is 
om de gevolgen van de vergrijzing in de Europese Unie (15) te compenseren 
19 In het verslag over de "De demografische situatie in de Europese Unie" uit 1996 zijn de 
demografische vooruitzichten op korte en middellange termijn voor de Lid-Staten van de EU 
nauwkeurig beschreven. De bij deze mededeling gevoegde grafieken tonen de verwachte groei van de 
bevolking in de verschillende Lid-Staten tussen 1995 en 2015 in drie leeftijdsgroepen. 
20 D. Franco en T.Munzi; "Public Pension Expenditure Prospects in the European Union: A Survey of 
National Projections", European Economy, Reports and Studies no. 3, 1996. 
17 
I I II II 11 llil lt:ïi:Iïli:I;î.1 Bron:EUROSTAT 
Door de vergrijzing in Europa is een discussie op gang gekomen over de 
houdbaarheid van onze huidige wettelijke pensioenstelsels en over 
alternatieve methoden om de pensioenstelsels de nodige stabiliteit te geven. 
Er zijn in beginsel twee manieren om een pensioenstelsel te financieren. De 
ene methode is gebaseerd op een regeling waarin is vastgelegd welke 
uitkeringen werknemers na hun pensioen mogen verwachten in ruil voor de 
bijdragen die zij afstaan aan de gepensioneerden van nu. Dit wordt een 
omslagregeling genoemd. De pensioenuitkeringen worden volgens een van 
tevoren vastgelegde formule berekend en zijn meestal afhankelijk van het 
aantal dienstjaren en het gemiddelde of laatstverdiende loon. De uitkeringen 
worden gefinancierd uit bijdragen van werknemers en werkgevers en uit 
begrotingsmiddelen. Het functioneren van een dergelijk systeem is afhankelijk 
van de bereidheid van de bijdrageplichtigen om te betalen. Bepalend voor hun 
hun bereidheid is dan weer de vraag of zij kunnen verwachten dat voldoende 
overdrachten ook in de toekomst zullen blijven plaatsvinden. 
Voor de andere financieringsmethode wordt de inkomensoverdracht niet 
gebaseerd op de belofte dat de omslag ook in de toekomst zal blijven 
plaatsvinden, maar op de opbouw van eigendom of financiële activa 
(vermogensopbouw of kapitaaldekking). Dergelijke fondsen worden in de 
meeste gevallen gefinancierd door regelmatige bijdragen en de uitkeringen 
zijn alleen afhankelijk van de opbrengst van het geïnvesteerde vermogen. Het 
pensioeninkomen is bijgevolg wel onderhevig aan de inflatie en 
beleggingsrisico's. 
De discussie over en het onderzoek naar alternatieve methoden voor de 
financiering van de pensioenstelsels heeft tot enkele belangrijke conclusies 
geleid. Om te beginnen is duidelijk dat het BBP ieder jaar opnieuw wordt 
verdeeld onder degenen die een rechtstreeks inkomen hebben uit hun 
deelname aan het economisch leven en degenen die dit niet hebben. Dit geldt 
zowel voor de omslagregelingen als voor de regelingen op basis van 
kapitaaldekking. 
In de tweede plaats is een radicale overgang van de openbare stelsels van 
omslagfinanciering naar kapitaaldekking niet realistisch door de enorme 
overgangskosten. Bij een abrupte overgang zouden alle aangeslotenen van 
pensioenstelsels en hun rechten in een keer worden overgedragen naar 
fondsen. In dat geval zouden alle verplichtingen van de huidige regelingen 
duidelijk zichtbaar worden, waardoor het overheidstekort plotseling sterk zou 
stijgen. Daarbij zouden de uitgaven gelijk blijven, terwijl de inkomsten uit 
bijdragen zouden wegvallen. Als de uit te keren pensioenen volledig uit 
18 
overheidsleningen worden gefinancierd, wordt de last van de overgang over 
alle toekomstige generaties verdeeld. Als de pensioenen slechts gedeeltelijk 
uit grotere overheidsleningen worden gefinancierd en gedeeltelijk uit hogere 
belastingheffingen, valt de last van de begrotingsconsolidatie op de huidige 
generatie, die daardoor dubbel moet betalen, terwijl de toekomstige 
generaties ervan kunnen profiteren. Een geleidelijke overgang, waarbij alleen 
nieuwkomers op de arbeidsmarkt zich kunnen aansluiten bij 
kapitaaldekkingsregelingen, zou gedurende de gehele overgangsperiode 
zorgen voor een constante druk op de primaire begrotingssaldi. Alle 
oplossingen zijn problematisch tegen de huidige budgettaire achtergrond. 
Aangezien een grootschalige overschakeling naar kapitaaldekkingsregelingen 
niet realistisch is, concentreren de meeste Lid-Staten zich nu op het 
waarborgen van de houdbaarheid van de openbare omslagregeliugen. Dit 
vergt evenwel aanzienlijke hervormingen. De belangrijkste verandering is de 
invoering van mechanismen die mensen in staat stellen te blijven werken na de 
leeftijd waarop zij vervroegd kunnen pensioneren. De formele 
pensioenleeftijd, over het algemeen 65 jaar, moet dus gehandhaafd worden, 
maar de daadwerkelijke pensioenleeftijd, die nu al minder dan 60 jaar 
bedraagt en steeds verder daalt, moet worden verhoogd. Dit zou leiden tot 
hogere inkomsten uit bijdragen en lagere uitgaven. Als dit niet mogelijk is, 
resten in theorie nog de volgende mogelijkheden: verhoging van de bijdragen, 
verhoging van de begrotingsoverdrachten, vermindering van de uitkeringen of 
een combinatie van deze maatregelen. 
In de meeste Europese landen is de indexering van de pensioenen niet langer 
gebaseerd op de loon- en inkomstenontwikkeling, maar op de 
prijsontwikkeling. De ingrijpende wijzigingen die de laatste jaren in 
verscheidene Lid-Staten (België, Duitsland, Finland, Frankrijk, Italië en 
Zweden) hebben plaatsgevonden, hebben bepaalde eigenschappen gemeen. 
Het tijdstip van pensionering wordt niet langer uitsluitend bepaald door de 
wettelijke pensioenleeftijd, maar ook door het aantal bijdragejaren dat nodig 
is om een volledig pensioen te krijgen. Enkele Lid-Staten hebben het beginsel 
ingevoerd van de flexibele pensionering binnen een bepaalde tijdsspanne. Met 
het oog op het benodigde evenwicht zijn dit positieve ontwikkelingen. De 
Europese stelsels is al verweten de herverdeling van inkomen in de praktijk 
tegen te gaan (waardoor de rijken zouden worden bevoordeeld ten koste van 
de armen) in de zin dat de levensverwachting positief correleert met het 
inkomen. De omvang van deze negatieve herverdeling kan worden beperkt 
door de invoering van flexibele pensioenregelingen, ook al gelet op het feit 
dat personen met hogere inkomens over het algemeen pas later de 
arbeidsmarkt betreden. 
Een andere gemeenschappelijke tendens is de nauwere band tussen de hoogte 
van het pensioen en de totale bijdragen die de werknemer gedurende de 
gehele loopbaan heeft afgestaan. Het is ook verstandig om meer aandacht te 
besteden aan de bijdragekant van het pensioenstelsels in een tijd waarin het 
stimuleren van werk voorop staat. Daarvoor moet echter wel een 
uitdrukkelijk beroep worden gedaan op de solidariteit: hoeveel moet een 
pensioenuitkering worden verlaagd om rekening te houden met eventuele 
onderbrekingen van de loopbaan, hetzij wegens werkloosheid, ziekte, of de 
19 
verzorging van kinderen of ouderen? Het gevaar bestaat dat vooral vrouwen, 
die hun loopbaan over het algemeen vaker onderbreken dan mannen, door 
deze ontwikkeling benadeeld zullen worden. Op langere termijn zou deze 
tendens ook allerlei veranderingen kunnen afremmen die het arbeidsleven 
momenteel ondergaat, zoals het bijscholingsverlof. 
Doelstelling: Bevordering van de aanpassing van de wettelijke 
pensioenstelsels aan de vergrijzing van de Europese bevolking. 
Belangrijkste maatregel: Ontwikkeling van vergelijkbare prognoses van de 
pensioenuitgaven met gebruikmaking van erkende ramingsmethoden en 
geharmoniseerde economische en demografische veronderstellingen; evaluatie 
van de hervormingsmethoden die het meest geschikt lijken voor de 
waarborging van de houdbaarheid van de wettelijke pensioenstelsels zonder 
afbreuk te doen aan de fundamentele solidariteit; presentatie van de 
bevindingen in het verslag over de werkgelegenheid in Europa dat eind 1997 
zal worden gepubliceerd. 
2.3.2 Zorgen voor passende randvoorwaarden voor aanvullende pensioenen 
Behalve de houdbaarheid van de wettelijke pensioenstelsels moet worden 
gewaarborgd dat de huidige werknemers en de toekomstige gepensioneerden 
na hun pensionering kunnen beschikken over een inkomen dat de 
bestedingsmogelijkheden nagenoeg intact laat. Dit kan onder andere worden 
bewerkstelligd door de ontwikkeling van een volledig op vermogensopbouw 
gebaseerde aanvullende pensioenregeling. Deze pensioenfondsen kunnen in 
de landen waar dergelijke regelingen worden ontwikkeld, hand in hand gaan 
met de openbare omslagregelingen. Of dergelijke stelsels ook worden 
ingevoerd, blijft echter een zaak van de afzonderlijke Lid-Staten. 
Naarmate het belang van de aanvullende pensioenen toeneemt, wordt het 
voor de overheden belangrijker voldoende zekerheid te bieden voor het goed 
functioneren van dergelijke aanvullende pensioenregelingen. Alle Lid-Staten 
kennen regels voor zorgvuldig beheer. Op het niveau van de Unie 
waarborgen de Richtlijnen 80/987/EEG en 77/187/EEG21 de zekerstelling van 
activa, met name bij insolventie van de werkgever of de overgang van 
bedrijven. Als de werknemers individueel een financiële instelling kunnen 
kiezen waar zij hun oudedagsvoorziening kunnen regelen, moeten zij de 
beschikking krijgen over begrijpelijke informatie om hen te helpen een juiste 
keuze te maken en om te voorkomen dat hun pensioen niet aan de 
verwachtingen voldoet. 
De interne markt biedt de mogelijkheid om bedrijfspensioenregelingen 
doeltreffender te ontwikkelen, wat niet alleen de aangeslotenen maar ook de 
21 Richtlijn 77/187/EEG van de Raad van 14 februari 1977 inzake de onderlinge aanpassing van de 
wetgevingen der Lid-Staten betreffende het behoud van de rechten van de werknemers bij overgang 
van ondernemingen, vestigingen of onderdelen daarvan, Publikatieblad nr. L 61 van 5 maart 1977. 
Richtlijn 80/987/EEG van de Raad van 20 oktober 1980 betreffende de onderlinge aanpassing van de 
wetgevingen der Lid-Staten inzake de bescherming van de werknemers bij insolventie van de 
werkgever, PB nr. L 283 van 20 oktober 1980. 
20 
economie in het algemeen ten goede zou komen. Deze mogelijkheid is 
gebaseerd op het in het Verdrag vastgelegde recht op vrij verkeer van 
kapitaal en diensten. Het in artikel 73B van het Verdrag vastgelegde vrij 
verkeer van kapitaal biedt pensioenfondsen in alle Lid-Staten de gelegenheid 
hun activa te spreiden, zowel in eigen land als internationaal. Dit kan de 
opbrengst verhogen, de risico's van de binnenlandse economische 
schommelingen verminderen en zorgen voor geringere negatieve gevolgen 
voor de prijzen van de activa bij desinvesteringen, wanneer oudere generaties 
hun vermogen opnemen. Het vrij verkeer van kapitaal kan evenwel ernstig 
worden belemmerd door koersaanpassingen die de Lid-Staten uit voorzorg 
kunnen opleggen. 
Het wetgevend kader moet ook voorzien in de gelijke behandeling van 
mannen en vrouwen. In de naar aanleiding van het "Barber"-arrest en andere 
uitspraken van het Europese Hof van Justitie goedgekeurde richtlijn uit 
199622, zijn de beginselen op dit gebied vastgelegd. Bij de praktische 
toepassing van deze beginselen bij het beheer van pensioenfondsen mogen 
vrouwen niet worden benadeeld of worden gesanctioneerd voor hun 
gemiddeld langere levensverwachting, bijvoorbeeld door een verlaging van 
het nettoloon vanwege verplichte extra bijdragen of door de weigering van 
werkgevers om vrouwen in dienst te nemen vanwege de in vergelijking met 
mannen hogere loonkosten voor hetzelfde werk, ten gevolge van hogere 
bijdragen. 
De problemen bij het bewerkstelligen van een gelijke behandeling tonen aan 
dat regulering van de stelsels van aanvullende pensioenen noodzakelijk is. De 
sociale bescherming beoogt - in tegenstelling tot particuliere verzekering -
door een grootschalige bundeling het individuele risico van iedere verzekerde 
los te koppelen van de bijdragen die ieder individu of diens werkgever heeft 
betaald. Dit is bedoeld om te voorkomen dat een groter risico wordt beboet, 
bijvoorbeeld door een lager nettoloon of hogere loonkosten. Deze bundeling 
van risico's is moeilijker te verwezenlijken in de beperkte context van 
aanvullende stelsels met regelingen met vaststaande uitkeringsniveaus en is 
ondenkbaar bij stelsels met vaststaande premies of bijdragen. Ofschoon door 
kapitalisatie gefinancierde aanvullende stelsels niet zijn gebaseerd op 
solidariteit, moet worden gezorgd voor een eerlijke behandeling van alle 
aangeslotenen, ook bij deeltijdarbeid en loopbaanonderbrekingen, vooral 
gezien de te verwachten toename van het belang van zulke stelsels. 
Er moet een vernieuwende aanpak worden gevonden om te voorkomen dat 
het groeiende belang van aanvullende regelingen leidt tot een afbraak van het 
solidariteitsbeginsel. Vooral degenen met een afwijkende of onzekere 
betrekking (deeltijdwerk, loopbaanonderbreking) waarvoor de 
bedrijfspensioenregelingen geen voldoende dekking bieden, zouden kunnen 
worden benadeeld. 
22 Richtlijn 96/97/EG van de Raad van 20 december 1996 tot wijziging van Richtlijn 86/378/EEG 
betreffende de tenuitvoerlegging van het beginsel van gelijke behandeling van mannen en vrouwen in 
ondernemings- en sectoriële regelingen inzake sociale zekerheid, PB nr. L 46 van 17 februari 1997. 
21 
Doelstelling: Zorgen voor passende randvoorwaarden voor aanvullende 
pensioenen. 
Belangrijkste maatregel: In de eerste helft van 1997 zal de Commissie een 
groenboek wijden aan aanvullende pensioenen om samen met alle betrokken 
partijen, met inbegrip van de sociale partners, te bepalen welke elementen een 
wetgevend kader op Europees niveau moet bevatten om voldoende zekerheid 
te bieden voor het doeltreffend functioneren van aanvullende pensioenstelsels. 
2.3.3 Voorzien in de nieuwe zorgbehoeften van ouderen 
Naarmate onze samenlevingen veranderen, veranderen ook de behoeften op 
het gebied van de sociale bescherming. Sinds de jaren vlak na de oorlog is de 
levensverwachting aanzienlijk gestegen, en economisch gezien kan de oude 
dag over het algemeen niet meer als een moeilijke tijd worden beschouwd. Er 
ontstaan echter wel nieuwe behoeften met betrekking tot de 
levensomstandigheden in de laatste fase van het leven en met name voor de 
zorgbehoeften zal de vergrijzing van Europa grote gevolgen hebben. 
De vooruitgang in de behandeling van ernstige ziekten en de algemene 
stijging van de levensverwachting hebben ertoe bijgedragen dat een steeds 
groter aantal personen op hun oude dag voor de activiteiten van het dagelijks 
leven van anderen afhankelijk zijn. In het verleden werd deze zorg vaak op 
informele wijze door familieleden verstrekt. Deze solidariteit onder 
familieleden neemt echter af doordat meer vrouwen buitenshuis gaan werken 
en de geografische afstanden tussen ouders en hun volwassen kinderen steeds 
groter worden. Alle Europese landen streven ernaar om ouderen te helpen zo 
lang mogelijk in hun eigen omgeving te blijven wonen alvorens naar een 
verzorgingsinstelling te gaan. Dit is duidelijk ook de wens van de ouderen 
zelf. 
Een van de voorwaarden om hulpbehoevende ouderen thuis te laten wonen is 
de beschikbaarheid van medische en paramedische zorg en thuishulp voor de 
activiteiten van het dagelijks leven. De kosten van deze dienstverlening 
kunnen na enige jaren hoog oplopen. In vele landen bestaat de vrees dat een 
vrijwillige verzekering voor dergelijke zorg kan leiden tot een negatieve 
selectie en morele risico's. Hierdoor wordt de raming van de kosten en 
daarmee de berekening van de premies buitengewoon moeilijk. Daardoor zou 
het voor particuliere verzekeringsmaatschappijen een risicovol en dus 
onaantrekkelijk product worden. Bij een vrijwillige verzekering wordt ook 
gevreesd dat een groot gedeelte van de bevolking de risico's zal 
onderschatten en zich niet tijdig voldoende zal verzekeren. 
Door deze ontwikkeling lijkt een nieuwe tak van sociale bescherming te 
ontstaan. Zowel het economische als het sociale belang van een verplichte 
verzekering van de bevolking tegen het risico van hulpbehoevendheid is 
overduidelijk. Het is evenwel niet gemakkelijk om de noodzaak om aan deze 
zorgbehoefte te voldoen te verenigen met de noodzaak om de relevante 
kosten te beheersen. De belangrijkste vraagstukken hebben betrekking op de 
aard van de dekking die een verplichte verzekering zou moeten bieden, 
diensten of geld (laatstgenoemde optie geeft de begunstigden een grotere 
keuzevrijheid); de methode voor het bepalen van de zorgbehoefte, de wijze 
22 
van beheer van de noodzakelijke verstrekkingen; en de voor- en nadelen van 
het bepalen van de hoogte van de uitkeringen en het selecteren van 
begunstigden op basis van het inkomen. 
In ieder geval zal de behoefte aan sociale dienstverlening groeien, wat niet 
alleen kan bijdragen tot een grotere werkgelegenheid maar ook de noodzaak 
van een passend beleid doet toenemen. Er moet bijzondere aandacht worden 
besteed aan de waarborging van de gelijke kansen voor mannen en vrouwen 
ten aanzien van de nieuwe werkgelegenheid in de zorgsector. Verder moet de 
dienstverlening voldoen aan hoge kwaliteitseisen. 
Doelstelling: Aanpassing van de sociaiebeschermingsstelsels om te 
voorzien in de zorgbehoefte van ouderen. 
Belangrijkste maatregel: In het verslag over de sociale zekerheid in Europa 
over 1997 zal een analyse worden gemaakt van de ervaringen die zijn 
opgedaan in Lid-Staten waar al zorgvoorzieningen zijn ingevoerd om de 
meest doeltreffende verzekering voor zorg van langdurige aard te bepalen. 
2.3.4 Verbeteren van de gezondheidszorg 
De gezondheidszorg is door de unieke historische en culturele ontwikkeling 
in iedere Lid-Staat verschillend georganiseerd. Toch kunnen de systemen in 
de Europese Unie worden verdeeld in twee categorieën: er is sprake van 
gemengde systemen die gebruik maken van de diensten van particuliere en 
openbare organisaties en die hoofdzakelijk worden gefinancierd uit verplichte 
ziektekostenpremies, en van nationale diensten voor gezondheidszorg 
waarvan de voorzieningen en de financiering nagenoeg volledig door de 
overheid worden beheerd. 
De totale uitgaven voor gezondheidszorg in de Lid-Staten variëren van iets 
meer dan 5 tot bijna 10 procent van het BBP. In absolute cijfers stijgen de 
uitgaven reeds vele jaren en in alle Lid-Staten staan de stelsels van 
gezondheidszorg onder toenemende druk. De uitgaven per capita voor 
gezondheidszorg zijn voor de alleroudsten bijvoorbeeld vijf maal zo hoog als 
voor personen in de werkende leeftijd. Aangezien de groep 75-plussers de 
komende 20 jaar naar verwachting bijna 50% groter zal worden, zal dit 
aanzienlijke gevolgen hebben voor de totale gezondsheidszorguitgaven. Deze 
ontwikkeling is niet uitsluitend het gevolg van de demografische 
ontwikkeling, maar vloeit ook voort uit de steeds grotere verwachtingen ten 
aanzien van de voorzieningen die de gezondheidszorg kan en moet bieden. 
De druk op de gezondheidszorgstelsels heeft geleid tot tal van 
hervormingsinitiatieven van de Lid-Staten ter verbetering van zowel de 
doeltreffendheid van de zorg ter verhoging van het gezondheidspeil, als de 
doelmatigheid van de diensten. In het verslag uit 1995 over de 
gezondheidstoestand in de Europese Unie23 worden enkele van deze 
hervormingen beschreven en wordt ook bevestigd dat Lid-Staten meer 
23 COM(95)357 van 19 juli 1995. 
23 
aandacht besteden aan preventie- en gezondheidsbevordingsactiviteiten in de 
overtuiging dat bescheiden investeringen op dit gebied van grote invloed 
kunnen zijn op de factoren die een rol spelen bij de belangrijkste oorzaken 
van overlijden en ziekte. Na eerdere vruchteloze pogingen om de kosten van 
de wettelijke gezondheidsstelsels binnen de perken te houden, bijvoorbeeld 
door het bedrag van de eigen bijdrage te verhogen, proberen thans een aantal 
Lid-Staten marktmechanismen in de gezondheidszorg te introduceren. Een 
buitengewoon opmerkelijke hervorming betrof de scheiding van de 
bekostiging en de verstrekking van de diensten. Dit houdt in dat ziekenhuizen 
en andere zorgverstrekkers met de ter zake bevoegde plaatselijke overheden 
overeenkomsten sluiten over de verstrekking van specifieke diensten. Op 
deze wijze zijn de overheden gedwongen hun vereisten nauwkeuriger te 
definiëren en hiervoor de meest kosteneffectieve oplossing te vinden. 
Daarmee wordt ook de concurrentie tussen zorgverstrekkers bevorderd. 
Het risico is groot dat zowel verstrekkers als overheden in het streven naar 
bezuiniging eerder kiezen voor de goedkoopste dan de beste oplossing. 
Bovendien zijn voorbeelden bekend van overeenkomsten met onnauwkeurige 
omschrijvingen van de beoogde verstrekkingen en normen. Het is echter nog 
veel te vroeg voor een definitief oordeel over de gevolgen van deze en andere 
maatregelen. 
In een poging om de efficiëntie van de gezondheidszorg te vergroten, 
proberen sommige Lid-Staten de concurrentie tussen - particuliere en 
openbare - ziektenkostenverzekeraars te bevorderen, zij het binnen een 
daartoe vastgesteld passend kader van regelgeving en waarborgen. Het is van 
essentieel belang om bepaalde verschijnselen, zoals de selectie op risico, te 
voorkomen, aangezien sommige personen hierdoor van verzekering zouden 
kunnen worden uitgesloten. Anderzijds moet iedere verzekeraar, onder 
passende voorwaarden om onrechtmatigheden te vermijden, de mogelijkheid 
worden gelaten overeenkomsten te sluiten met alle zorgverstrekkers die voor 
een redelijke prijs de beste diensten kunnen aanbieden. De combinatie van 
deze factoren zou tot een verlaging van de kosten kunnen leiden, al valt de 
grootste winst waarschijnlijk te behalen in de kosten van de gezondheidszorg 
zelf, en niet in het beheer van de verzekeringen. 
Onder deze omstandigheden is het cruciaal dat de vrijheid om 
gezondheidszorg te verstrekken en op dit gebied producten op de interne 
markt aan te bieden, wordt onderbouwd met een kader om te waarborgen dat 
deze vrijheid de stelsels ten goede komt, en dat wordt gezorgd voor de 
continuïteit en betaalbaarheid van de gezondheidszorg in de hele 
Gemeenschap. Een dergelijk kader kan worden gebaseerd op de tijdige 
onderlinge uitwisseling van betrouwbare informatie over de comparatieve 
voordelen van maatregelen, de efficiëntie en kosteneffectiviteit van nieuwe 
technologieën, het bevorderen van de overdracht van know-how inzake de 
organisatie van de diensten, het bevorderen van het optimaal gebruik van de 
beschikbare middelen, met name in grensgebieden, en het minimaliseren van 
het aantal en de omvang van de voor de gebruikers van systemen van andere 
Lid-Staten noodzakelijke extra administratieve regelingen. 
24 
Doelstelling: Verbetering van de efficiëntie, de kosteneffectiviteit en 
kwaliteit van de gezondheidszorg om te voorzien in de toenemende behoefte 
als gevolg van de vergrijzing van de bevolking en andere factoren. 
Belangrijkste maatregelen: 
- Evaluatie van de mogelijke bijdrage van preventie aan de vermindering van 
de uitgaven voor gezondheidszorg. 
- Verduidelijking van de mate waarin en de voorwaarden waaronder de 
marktwerking in de gezondheidszorg niet alleen zorgt voor een verlaging 
van de kosten maar ook voor een betere kwaliteit van de diensten en een 
volledige toegankelijkheid van de gezondheidszorg voor iedereen. 
- Bundeling door de Commissie van de werkzaamheden in de Lid-Staten 
inzake efficiëntie en kosteneffectiviteit van de stelsels van gezondheids­
zorg en beoordeling van de initiatieven die op communautair niveau 
zouden kunnen worden genomen om de Lid-Staten te helpen bij de 
minimalisering van de kosten en de optimale bevordering van de 
gezondheid. 
2.4 Aanpassing van de sociale bescherming aan de evenwichtiger deelname van 
mannen en vrouwen: individualisering van de rechten 
De toenemende deelname van vrouwen aan het arbeidsproces zal zich de 
komende jaren voortzetten. Teneinde de mogelijke deelname van vrouwen 
maximaal te benutten is het van wezenlijk belang om de sociale bescherming 
aan het nieuwe evenwicht aan te passen. Dit houdt in: 
- de ontwikkeling van nieuwe regelingen om werk en gezin te combineren; 
- de geleidelijke individualisering van de rechten. 
De veranderende patronen in de samenstelling van huishoudens en gezinnen 
vragen om nieuwe oplossingen. Er moeten vernieuwende en haalbare 
regelingen worden ontworpen om het werk te combineren met de behoeften 
van gezin, huishouden of individu, zonder het gezin met alle zorgtaken te 
belasten. Overeenkomstig de toezeggingen in het Vierde communautaire 
actieprogramma inzake gelijke kansen voor vrouwen en mannen (1996-
2000)24 verricht de Commissie onderzoek naar een reeks van praktische 
initiatieven en beleidsopties, en besteedt daarbij ook aandacht aan 
maatregelen om te komen tot hogere normen voor de verzorging van 
kinderen en andere personen ten laste. Op initiatief van de Commissie hebben 
de sociale partners een overeenkomst gesloten over ouderschapsverlof die 
mannen en vrouwen individueel recht geeft op ouderschapsverlof met de 
24 COM(95)381def, PB nr. C 306 van 17 november 1995. 
25 
zekerheid dat zij na het verlof naar hun laatste werkkring kunnen terugkeren. 
De overeenkomst is op 3 juni 1996 als Richtlijn door de Raad goedgekeurd25. 
In nagenoeg alle Lid-Staten bevat het socialebeschermingsstelsel elementen 
waarin een verband wordt gelegd tussen het individu en zijn of haar specifieke 
gezinssituatie, alleenstaand, getrouwd, samenwonend enz. In het verleden zijn 
op grond van dergelijke afgeleide rechten vele mensen met succes tegen 
armoede beschermd. Deze rechten houden rekening met familiebanden en de 
waarde van huishoudelijk werk en zorg en bieden degenen die niet 
ononderbroken betaald werk hebben verricht vanwege de zorg voor hun 
gezin, de zekerheid van een inkomen na het overlijden van de kostwinner. In 
dat opzicht zou de verdeling van pensioenrechten tussen partners na een 
scheiding kunnen worden beschouwd als een erkenning van de impliciete 
bijdrage van de niet-actieve of laagbetaalde partner. 
Afgeleide rechten hebben echter ook nadelen. Zij maken de betrokkenen 
afhankelijk van de direct rechthebbende. Aangezien directe 
socialezekerheidsrechten over het algemeen worden verkregen door betaald 
werk, leidt de geringere participatie van vrouwen ook tot een gebrek aan 
directe rechten. Vrouwen zijn dan ook kwetsbaarder als een relatie eindigt, 
bijv. bij een scheiding. Bovendien worden afgeleide rechten in de meeste Lid-
Staten uitsluitend toegekend aan echtgenoten en kinderen. Er wordt dan ook 
niet altijd rekening gehouden met andere samenlevingsvormen, ofschoon deze 
steeds vaker voorkomen. 
In de tweede plaats kunnen afgeleide rechten vrouwen ontmoedigen een 
plaats op de arbeidsmarkt te zoeken en hen ertoe aanzetten een baan te 
zoeken in de informele, onbeschermde economie. In sommige landen geeft 
marginaal werk helemaal geen toegang tot sociale zekerheid. Dit wordt 
geduld omdat de betrokkenen over het algemeen kunnen terugvallen op 
afgeleide rechten en omdat hun werk niet wordt beschouwd als een 
onafhankelijke kostwinning, maar veeleer als een aanvulling op het 
gezinsbudget, waarbij de betrokkene voor sociale zekerheid afhankelijk blijft 
van de partner. 
Tenslotte geven nabestaandenpensioenen personen recht op een pensioen op 
basis van de bijdragen van de overleden echtgenoot, zonder dat de 
begunstigde zelf ooit een extra bijdrage heeft afgestaan. Zo kan het gebeuren 
dat een nabestaande die zelf nooit buitenshuis gewerkt heeft, op basis van een 
volledige loopbaan en een hoog inkomen van de overleden echtgenoot, een 
hoger pensioen ontvangt dan een alleenstaande die zijn of haar hele leven 
voor een lager loon heeft gewerkt. Afgeleide rechten dragen dus bij tot de 
overdracht van socialezekerheidsrechten van modale verdieners naar de 
personen ten laste en nabestaanden van bovenmodale verdieners. 
Met de individualisering van de rechten wordt beoogd de persoonlijke banden 
buiten beschouwing te laten voor de waarborging van de sociale bescherming 
25 Richtlijn 96/34/EG van de Raad van 3 juni 1996 betreffende de door de UNICE, het CEEP en het 
EW gesloten raamovereenkomst inzake ouderschapsverlof, PB nr. L 145 van 19 juni 1996. 
26 
van individuen. Het kan de sociale bescherming meer in overeenstemming 
brengen met de wetgeving inzake arbeidsovereenkomsten, waarin 
werknemers als individuen worden beschouwd. Meer in het algemeen is de 
individualisering in overeenstemming met de algemene tendens tot grotere 
autonomie van het individu. In die zin is het ook ruimer dan de gelijke 
behandeling van man en vrouw en houdt het ook verband met de 
betrekkingen tussen ouder(s) en kinderen in het licht van de nieuwe 
gezinspatronen en -structuren. 
Individualisering van rechten kan natuurlijk ook nadelige gevolgen hebben. 
Afgeleide rechten geven werklozen bijvoorbeeld indirect recht op uitkeringen 
voor kinderen ten laste. Individualisering van rechten zou kunnen leiden tot 
de vaststelling van nieuwe leeftijdseisen om voor steun in aanmerking te 
komen. Er moet echter een strategie worden ontwikkeld om alle potentiële 
werknemers aan te moedigen als individu te participeren op de arbeidsmarkt, 
zonder onnodige druk te plaatsen op het gezinsbudget. 
De individualisering van de rechten zou verschillende gevolgen hebben voor 
zowel de individuele als de openbare middelen, afhankelijk van de betrokken 
tak van sociale bescherming. De individualisering van aanspraken op het 
gebied van gezondheidszorg en werkloosheidsuitkeringen lijkt betrekkelijk 
ongecompliceerd gelet op de vermoedelijk geringe budgettaire gevolgen. De 
tak waarvoor individualisering het belangrijkst maar ook het moeilijkst is, is 
de pensioensector, waar de meeste afgeleide rechten gelden. In deze sector 
zouden bij individualisering niet alleen de toelagen voor personen ten laste 
moeten worden afgeschaft, maar zouden ook de nabestaandenpensioenen 
door een andere vorm van inkomen moeten worden vervangen. Aan 
weduw(nar)en onder de pensioenleeftijd zou een speciaal overgangspensioen 
kunnen worden toegekend totdat zij de pensioenleeftijd bereiken of werk 
vinden. 
Gezien de huidige positie van vrouwen op de arbeidsmarkt, is het 
waarschijnlijk dat de afschaffing van het ouderdomspensioen deze categorie 
aanzienlijk zou benadelen, en velen van hen zouden zelfs onder de 
armoedegrens terecht kunnen komen. Het concept van een 
basisouderdomspensioen met aanvullingen in de vorm van een 
werknemerspensioen zou dit zeer complexe probleem enigszins kunnen 
wegnemen. Een dergelijk basisbedrag zou namelijk iedereen boven de 
pensioenleeftijd verzekeren van een toereikend inkomen om in de eigen 
behoeften te voorzien. De huidige tendens in de hervormingen van de 
pensioenstelsels in de Lid-Staten is evenwel precies omgekeerd; er wordt een 
nauwer verband gelegd tussen de tijdens de loopbaan betaalde bijdragen en de 
hoogte van de pensioenen (zie 2.3.1), waardoor de oplossing van het 
genoemde probleem nog moeilijker wordt. De gevolgen van 
loopbaanonderbrekingen voor de pensioenrechten moeten diepgaand worden 
onderzocht om een oplossing te vinden voor deze duidelijke tegenstrijdigheid. 
In dit verband zouden de Lid-Staten zouden kunnen leren uit de 
verscheidenheid van benaderingen die in de Unie bestaat. 
27 
Doelstelling: Aanpassing van de sociale bescherming aan de 
evenwichtiger deelname van mannen en vrouwen en aan de veranderende 
gezinsstructuren. 
Belangrijkste maatregelen: 
- De Commissie zal voorstellen doen voor initiatieven ter verruiming van de 
mogelijkheden voor de verzorging van kinderen en andere personen ten 
laste; 
- in het Jaarverslag inzake gelijke kansen voor 1997 zullen de pogingen van 
de Lid-Staten worden geëvalueerd om de sociale zekerheidsrechten te 
individualiseren zonder de economische situatie van vrouwen schade te 
berokkenen. 
2.5 Verbetering van de sociale bescherming voor mensen die zich in de Unie 
verplaatsen 
Verordening 1408/71, die is gebaseerd op de artikelen 51 en 235 van het EG-
Verdrag, voorziet in de coördinatie van de regelingen op het gebied van de 
sociale zekerheid voor mensen die zich binnen de Unie verplaatsen. Dit is een 
essentiële voorwaarde voor het vrij verkeer van werknemers. De verordening 
waarborgt een hoge mate van bescherming voor mensen die zich van de ene 
Lid-Staat naar de andere verplaatsen. 
Toch biedt Verordening 1408/71 nog geen volledige bescherming26. 
Bovendien dreigt het bestaande coördinatiesysteem te verouderen en uit te 
pas te raken met tal van nieuwe ontwikkelingen. Verscheidene Lid-Staten 
hebben de laatste jaren nieuwe uitkeringen ingevoerd, bijvoorbeeld voor de 
steeds groter wordende groep ouderen die langdurige verzorging nodig heeft, 
en deze kunnen niet makkelijk worden ingepast in de wettelijke structuur van 
Verordening 1408/71, die is gebaseerd op de klassieke takken van sociale 
zekerheid. De invoering van nieuwe vormen van sociale bescherming in de 
Lid-Staten mag niet worden belemmerd door onzekerheid over de eventuele 
gevolgen van het coördinatiesysteem voor de nieuwe regelingen. 
De oorspronkelijke dimensie van de Europese eenwording, d.w.z. een interne 
markt die het vrij verkeer van werknemers mogelijk maakt en zelfs bevordert, 
is verruimd tot een nieuw concept, namelijk het Europees burgerschap. De 
persoonlijke werkingssfeer van Verordening 1408/71 moet hieraan worden 
aangepast. 
De coördinatie van de verschillende nationale stelsels van sociale bescherming 
is onvermijdelijk zeer complex. Onnodige complexiteit moet echter vermeden 
worden en waar mogelijk moeten regels vereenvoudigd worden. Gepoogd 
moet worden de regels voor mensen die zich binnen de Unie verplaatsen, 
begrijpelijker te maken, en praktische problemen en bureaucratie bij de 
dagelijkse toepassing van de verordening te vermijden, omdat de beoogde 
26 Enkele van deze hiaten heeft de Commissie besproken in haar Groenboek "Onderwijs - opleiding 
onderzoek. De belemmeringen voor transnationale mobiliteit", COM/96/462 def. 
28 
voordelen hierdoor juist teniet gedaan zouden kunnen worden. De Commissie 
zal een strategie ontwerpen om het coördinatiesysteem te vereenvoudigen en 
te hervormen zodat het voldoet aan de huidige en toekomstige vereisten. De 
nationale autoriteiten en instellingen, het Europees Parlement en de sociale 
partners zullen nauw bij de ontwikkeling van zo'n strategie worden 
betrokken. 
Tijdens het debat is vaak geopperd dat niet langer valt te verdedigen dat een 
werknemer die rechtmatig in een Lid-Staat verblijft en er verzekerd is, en 
derhalve dekking geniet van de nationale sociale bescherming, geen recht 
heeft op de bescherming van het coördinatiesysteem vanwege het feit dat hij 
of zij geen EU-onderdaan is. De Commissie is voornemens in de tweede helft 
van 1997 aan de Raad een voorstel voor te leggen om de 
coördinatiebepalingen - geheel of gedeeltelijk - van toepassing te verklaren 
op in een Lid-Staat verzekerde zelfstandigen en werknemers die geen EU-
onderdaan zijn. 
Het debat heeft ook duidelijk gemaakt dat de geldende bepalingen inzake de 
toegang tot gezondheidszorg in het buitenland nader onderzocht moeten 
worden, met name om een ruimer en doeltreffender gebruik van de bestaande 
faciliteiten mogelijk te maken, in het bijzonder in grensgebieden. Er moet 
evenwel rekening worden gehouden met de gevolgen voor het financieel 
evenwicht van de ziekteverzekering in de Lid-Staten en ook de financiële 
bepalingen in de coördinatieverordeningen met betrekking tot 
gezondheidszorg moeten worden herzien. Naar aanleiding van de arresten van 
het Hof in de zaak-Decker en de zaak-Kohll27 zal de Commissie een voorstel 
indienen tot wijziging van Verordening 1408/71 ten einde de toegang tot 
gezondheidszorg in het buitenland te vergemakkelijken. 
Verder leidt het ontbreken van een communautaire coördinatie op het gebied 
van belastingen, terwijl de sociale zekerheid wel wordt gecoördineerd, in 
sommige gevallen tot abnormale situaties; zo zijn bepaalde grensarbeiders 
verplicht om twee keer socialezekerheidsbijdragen te betalen door een hoge 
belasting in het land van wonen en hoge verzekeringspremies in het land van 
werken. De Commissie heeft het voornemen deze problemen gedurende 1997 
te onderzoeken en om de wijzen vast te stellen waarop door middel van acties 
op Gemeenschapsniveau deze problemen kunnen worden overwonnen. 
Algemeen wordt onderkend dat het ontbreken van een systeem voor de 
coördinatie van aanvullende pensioenen op Europees niveau een reëel 
probleem vormt voor mensen die zich binnen de Unie willen verplaatsen. Dit 
geldt met name voor Lid-Staten waar bedrijfspensioenregelingen een 
belangrijke rol spelen bij de sociale bescherming. In haar mededeling van juli 
27 Momenteel onderzoekt het Hof van Justitie in hoeverre de huidige bepalingen van Verordening 
1408/71, die onder strikte voorwaarden toegang geven tot gezondheidszorg in het buitenland ten 
koste van de bevoegde Staat, verenigbaar zijn met artikel 30 van het EG-Verdrag (vrij verkeer van 
goederen, met inbegrip van geneesmiddelen) en artikel 59 van het EG-Verdrag (vrij verkeer van 
diensten met inbegrip van medische dienstverlening); zaak-Decker (Commissie-120/95) en zaak 
Kohll(C-158/96). 
29 
199128 heeft de Commissie de specifieke belemmeringen op dit gebied 
beschreven. Gezien het specifieke karakter van een groot aantal van 
dergelijke regelingen en de buitengewoon grote verscheidenheid op nationaal 
niveau wat de oorsprong, de sectoriële en materiële werkingssfeer en de 
juridische en technische vorm betreft, lijkt het huidige, voor de wettelijke 
stelsels ingevoerde coördinatiesysteem niet geschikt om deze problemen op te 
lossen. Een flexibeler aanpak is noodzakelijk. In het verslag van de door 
mevrouw Simone Veil voorgezeten Groep op hoog niveau inzake het vrij 
verkeer van personen29 wordt de Commissie een voorstel gedaan voor een 
toekomstige aanpak. De Commissie zal alle belemmeringen van het vrij 
verkeer op dit gebied onderzoeken in het kader van een groenboek over 
aanvullende pensioenen dat binnenkort zal worden gepubliceerd. Als eerste 
stap in de aanpak van deze belemmeringen wil de Commissie echter een 
voorstel voor een richtlijn doen waarin in beginsel de in het verslag van de 
Groep op hoog niveau genoemde aspecten aan de orde zullen komen. 
Doelstelling: Aanpassing van het coördinatiesysteem aan de nieuwe 
vormen van sociale bescherming en nieuwe behoeften op dit gebied; onnodige 
ingewikkeldheid voorkomen en obstakels voor grensoverschrijdend verkeer 
verwijderen. 
Belangrijkste maatregelen: 
- De Commissie zal een strategie ontwikkelen om het coördinatiesysteem te 
hervormen, te vereenvoudigen en bij te werken, in nauwe samenwerking 
met de nationale autoriteiten, het Europees Parlement en de sociale 
partners. 
- De Commissie zal een groenboek publiceren over aanvullende pensioenen 
waarin alle belemmeringen van het vrij verkeer op dit gebied aan de orde 
komen; als eerste stap op weg naar de aanpak van deze belemmeringen wil 
de Commissie een voorstel doen voor een richtlijn waarin in beginsel de in 
het verslag van de Groep op hoog niveau genoemde aspecten aan de orde 
zullen komen. 
3. ONDERSTEUNING VAN HET AANPASSINGSPROCES DOOR ACTIE OP EUROPEES 
NIVEAU 
Deze mededeling is gebaseerd op het subsidiariteitsbeginsel. ledere Lid-Staat is 
verantwoordelijk voor de organisatie en financiering van het nationale stelsel van 
sociale bescherming. De Unie blijft verantwoordelijk voor de coördinatie van de 
sociaiebeschermingsstelsels met betrekking tot de bescherming van mensen die 
gebruik maken van het vrij verkeer binnen de Unie. Ook biedt de uitwisseling van 
28 Mededeling van de Commissie aan de Raad "Aanvullende sociale-zekerheidsregelingen: de rol van 
bedrijfspensioenregelingen in de sociale bescherming van de werknemers en de gevolgen daarvan 
voor het vrij verkeer", SEC(91)1332. 
29 Verslag over aanvullende pensioenen, goedgekeurd tijdens de vergadering van 28 en 29 november 
1996 van de Groep op hoog niveau. 
30 
ervaringen tussen Lid-Staten een belangrijke toegevoegde waarde op het niveau van 
de Europese Unie. 
De modernisering en verbetering van de sociale bescherming in de Unie kunnen niet 
worden verwezenlijkt zonder de actieve deelname van alle betrokken. In het tweede 
deel van deze mededeling kondigt de Commissie een aantal belangrijke maatregelen 
aan die zijn bedoeld als richtsnoeren om die doelstelling te verwezenlijken en als 
meer concrete stappen voor nadere beschouwing. 
De Commissie verzoekt de Raad, het Europees Parlement, het Economische en 
Sociaal Comité, het Werkgelegenheids- en arbeidsmarktcomité en het Comité voor 
economische politiek hun standpunt te geven over de in deze mededeling 
gepresenteerde ideeën over de modernisering van de sociaiebeschermingsstelsels. 
De Commissie verzoekt de sociale partners op alle passende niveaus een bijdrage te 
leveren aan dit debat, in het bijzonder met betrekking tot de volgende drie punten: 
• de gevolgen van de vergrijzing voor de pensionering; 
• de kenmerken waarover een wetgevend kader op Europees niveau moet 
beschikken om voldoende zekerheid te bieden voor het goed functioneren van 
aanvullende pensioenregelingen; 
• de gevolgen van het ontstaan van nieuwe arbeidspatronen, en met name van 
loopbaanonderbrekingen, voor de socialezekerheidsrechten. 
De vraagstukken op het gebied van de sociale bescherming moeten ook aan bod 
komen bij de ontwikkeling van het Europees werkgelegenheidsbeleid. Tegenwoordig 
is de werkgelegenheid de eerste prioriteit van de Europese Unie en de Lid-Staten en 
tevens hun grootste uitdaging. Dit streven maakt verdere actie op Europees niveau 
mogelijk en noodzakelijk. De Commissie zal aan dit proces een bijdrage leveren met 
het verslag dat in december 1997 aan de Europese Raad te Luxemburg zal worden 
aangeboden. Als onderdeel van deze bijdrage zullen de hervormingen worden 
geanalyseerd die de Lid-Staten al hebben uitgevoerd om de sociale bescherming 
"werkgelegenheidsvriendelijker" te maken, en zullen voorstellen voor nieuwe acties 
worden gedaan. De Groep van directeuren-generaal van de sociale zekerheid zal om 
medewerking aan de opstelling van dit verslag worden verzocht. 
Bij dit proces van gemeenschappelijke discussie moeten meer deelnemers worden 
betrokken, met inbegrip van vertegenwoordigers van de burgers. Het vraagstuk zal 
ook tijdens het Europees Sociaal Beleidsforum in 1998 bovenaan de agenda staan. In 
dit forum zijn de Lid-Staten, de sociale partners, NGO's en de Europese instellingen 
vertegenwoordigd. Het forum zal zich buigen over de richting die de hervormingen in 
de sociale zekerheid de komende tien jaar moeten inslaan. Meer in het bijzonder zal 
de discussie worden gewijd aan de mogelijkheden om de sociale bescherming aan te 
passen aan de hierboven beschreven nieuwe behoeften. 
Ten slotte zullen in het eind 1997 te publiceren verslag inzake de sociale zekerheid in 
Europa meer gegevens over en analyses van de recente ontwikkelingen in de Lid-
Staten worden gepresenteerd, als bijdrage aan de gemeenschappelijke discussie. 
31 
Bijlage 
Prognose van de bevolkingsgroei tussen 1995 en 2015 in drie leeftijdsgroepen 
Middenvariant 
Oostenrijk België 
Duitsland 
^m 
Spanje Finland 
Frankrijk 
32 Griekenland Denemarken 
Ierland Italië 
mwm 
40% 
0-19 20-59 60+ 
Luxemburg 
42>ö% 
0-19 20^59 60* 
Portugal 
40%Ki 
0-19 20-59 
Verenigt Koninkrijk 60* 0*19 20-59 60+ 
Nederland 
mm 
40% 
2ö%k" 
0%5*—f 
-20%' 
ö*19 20-59 60+ 
Zweden 
0-19 20»59 
Europese Unie m+ 
0-19 20-59 60+ 0-19 20-S9 60+ 
Bron: EUROSTAT 
33 

ISSN 0254-1513 
COM(97) 102 def. 
DOCUMENTEN 
NL 05 04 
Catalogusnummer : CB-CO-97-104-NL-C 
ISBN 92-78-17137-9 
Bureau voor officiële publikaties der Europese Gemeenschappen 
L-2985 Luxemburg 
3^\