Aanbeveling voor een ADVIES VAN DE RAAD overeenkomstig artikel 9, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over het convergentieprogramma van Slovenië voor de periode 2004-2007

(ingediend door de Commissie)

TOELICHTING

In Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad over versterking van het toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid [1] wordt bepaald dat niet-deelnemende lidstaten (d.w.z. de lidstaten die de euro niet hebben aangenomen) met het oog op het regelmatige multilaterale toezicht overeenkomstig artikel 99 van het Verdrag een convergentieprogramma moeten indienen bij de Raad en de Commissie.

[1] PB L 209 van 2.8.1997. Alle documenten waarnaar in deze tekst wordt verwezen zijn te vinden op de volgende website: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/ about/activities/sgp/main_en.htm.

Overeenkomstig artikel 9 van deze verordening dient de Raad elk convergentieprogramma te onderzoeken op basis van evaluaties van de Commissie en het bij artikel 114 van het Verdrag ingestelde comité (het Economisch en Financieel Comité). Op basis van een aanbeveling van de Commissie en na raadpleging van het Economisch en Financieel Comité moet de Raad advies uitbrengen na zelf het programma te hebben onderzocht. Ingevolge de verordening moeten de lidstaten jaarlijks een geactualiseerd convergentieprogramma indienen, dat eveneens volgens deze zelfde procedures door de Raad kan worden beoordeeld.

Voor de tien landen die op 1 mei 2004 tot de EU zijn toegetreden, geldt een derogatie, hetgeen betekent dat zij nog niet deelnemen aan de euro. Zij hebben toegezegd hun convergentieprogramma uiterlijk 15 mei 2004 en een eerste actualisering ervan tegen het eind van 2004 in te dienen.

Op 14 mei 2004 heeft Slovenië zijn convergentieprogramma voor de periode 2004-2007 ingediend. De diensten van de Commissie hebben een technische analyse van dit programma verricht en daarbij rekening gehouden met de voorjaarsprognoses 2004, de gedragscode [2] en de beginselen die zijn vervat in de mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement van 27 november 2002 betreffende de verbetering van de coördinatie van het begrotingsbeleid [3]. Op grond hiervan zijn zij tot de volgende evaluatie gekomen:

[2] Herzien advies van het Economisch en Financieel Comité over de inhoud en de vorm van de stabiliteits- en convergentieprogramma's, door de Raad (Ecofin) bekrachtigd op 10 juli 2001.

[3] COM(2002) 668 def. van 27.11.2002.

Op 14 mei 2004 heeft Slovenië zijn eerste convergentieprogramma ingediend, dat betrekking heeft op de periode 2004-2007. Slovenië streeft naar een spoedige deelname aan het WKM II, en wel uiterlijk eind 2004, om begin 2007 de euro te kunnen invoeren.

Het programma voldoet in grote lijnen aan de informatievereisten van de herziene "gedragscode voor de inhoud en de vorm van de stabiliteits- en convergentieprogramma's" [4].

[4] De definitie van de overheidssector is niet volledig toegepast en de boekhouding op transactiebasis moet verder worden verbeterd.

Het macro-economische scenario dat aan het convergentieprogramma ten grondslag ligt is ten opzichte van het economische pretoetredingsprogramma 2003 neerwaarts bijgesteld, maar is toch nog iets optimistischer dan de in de voorjaarsprognoses 2004 van de Commissie verwachte ontwikkeling tot 2005. Vooral de groeivoorspelling voor 2004 behoort tot de hoogste van de momenteel gangbare prognoses. Voor de rest van de programmaperiode lijkt de voorspelde groeiontwikkeling - een geleidelijke stijging tot het door de nationale autoriteiten geraamde potentiële groeicijfer van 3,7%, en vanaf 2006 iets daarboven - geloofwaardig en in grote lijnen in overeenstemming met de Commissieprognoses. De verwachte inflatie, 3,3% in 2004 en minder dan 3,0% eind 2005, geeft blijk van een tamelijk optimistische kijk op de toekomstige prijsontwikkeling; de diensten van de Commissie nemen ter zake een iets voorzichtiger standpunt in.

De geleidelijke daling van de inflatie, die in 2001 begon, versnelde in de tweede helft van 2003. De jaarlijkse stijging van de consumentenprijzen bedroeg aan het einde van het jaar 4,6%, waardoor het jaargemiddelde afnam van 7,5% in het voorgaande jaar tot 5,7% . Ook in 2004 zette de neerwaartse tendens zich voort, maar in mei liep de inflatie weer op tot 3,9% op jaarbasis en lag daarmee 0,3 procentpunt boven de waarde van de voorgaande maand. Het is dus zaak de inflatie, die met een voortschrijdend gemiddelde van 4,7% over 12 maanden toch nog aan de hoge kant was, duurzaam terug te dringen. Een goede coördinatie van economische beleidsmaatregelen wordt hiertoe van cruciaal belang geacht, waarbij met name loonmatiging en wijzigingen in het systeem van loonindexering centraal moeten staan. De nieuwe methode voor de aanpassing van de lonen voor 2004-2005, waarin prospectieve indexeringsmechanismen zijn opgenomen waarbij veeleer van de verwachte dan van de daadwerkelijke binnenlandse inflatie wordt uitgegaan en tevens rekening wordt gehouden met de inflatievooruitzichten in de EU en de wisselkoers van de euro ten opzichte van de tolar, dient loonsverhogingen en de daarmee gepaard gaande inflatiedruk te beperken. De Bank van Slovenië streeft prijsstabiliteit als voornaamste doel na en baseert haar monetair beleid op een combinatie van rente- en wisselkoersbeleid. Sinds 2003 is de rente in totaal met 350 basispunten verlaagd, waardoor de reële korte rente momenteel circa 2% bedraagt; de depreciatie van de tolar ten opzichte van de euro is teruggebracht tot circa 0,1% per maand.

Zonder expliciet naar het stabiliteits- en groeipact te verwijzen is het programma gericht op de verwezenlijking van een stabiele begrotingssituatie die vrijwel in evenwicht is. Deze situatie zal evenwel, door een geleidelijke verlaging van het overheidstekort, pas tegen het einde van de programmaperiode worden bereikt met een verwacht tekort van 0,9% van het BBP in 2007. Het convergentieprogramma volgt hiermee een iets tragere koers dan het pretoetredingsprogramma 2003, waardoor de tekortreductie tot het einde van de programmaperiode wordt uitgesteld en daarmee ook de begrotingsconsolidatie wordt vertraagd. De begrotingsaanpassing komt voornamelijk door verlaging van de uitgavenquote tot stand.

De gekozen consolidatiestrategie lijkt geloofwaardig maar de in verband daarmee vastgestelde begrotingsdoelstellingen zijn weinig ambitieus. Het convergentieprogramma laat na bijzonderheden te verstrekken, en met name een kwantificering van de gevolgen van de voorgenomen begrotingsmaatregelen ontbreekt. In vergelijking met het pretoetredingsprogramma 2003 lijkt de consolidatiestrategie evenwel grotendeels ongewijzigd te zijn gebleven. Zij is gericht op een herstructurering van de overheidsinkomsten en -uitgaven ten einde de budgettaire flexibiliteit te bevorderen. Met name een verlaging van de verplichte uitgaven wordt noodzakelijk geacht om te kunnen voldoen aan de financiële verplichtingen van het EU- en NAVO-lidmaatschap; de autoriteiten lijken deze verplichtingen als een extra belasting voor de begroting te beschouwen hoewel juist de verplichte uitgaven meer dan 80% van de begroting uitmaken. De regering heeft toegezegd de doelstellingen te zullen bereiken door het conjunctuurgezuiverde tekort geleidelijk terug te dringen en zij zal in ongunstige omstandigheden de automatische stabilisatoren slechts op beperkte schaal laten functioneren (circa 0,2% van het BBP volgens de uitvoeringsbepalingen bij de begroting 2004). Slaagt zij er evenwel niet in de werking van deze begrotingsstabilisatoren te beteugelen, dan is met een verwacht begrotingstekort van krap 2% in de periode 2004-2005, de veiligheidsmarge waarmee een overschrijding van het maximumtekort van 3% van het BBP moet worden voorkomen wellicht niet groot genoeg. Zouden zich als gevolg van negatieve economische ontwikkelingen soortgelijke tegenvallers voordoen als in het recente verleden, dan zou het begrotingsresultaat wel eens ongunstiger kunnen uitvallen dan verwacht.

De bruto overheidsschuld is betrekkelijk laag en hierin komt in de programmaperiode geen verandering. In 2003 liep de schuldquote op tot 28,6% van het BBP. Gezien het aanhoudende primaire tekort verwacht de regering een verdere stijging van de schuldquote in de komende twee jaar, met een hoogste niveau van 29,5% van het BBP in 2005. Verwacht wordt dat deze schuld in 2007 zal zijn teruggedrongen tot 28,4% van het BBP dankzij het feit dat het nominale BBP sterker stijgt dan de rentevoet, hetgeen de stabilisatie van de schuld in de hand werkt. Daarnaast worden de looptijd en de valutastructuur van de schuldportefeuille door de autoriteiten passend geacht omdat de aflossing op lange termijn evenwichtig gespreid is, de schuld in toenemende mate in tolar luidt en de externe schuld grotendeels in euro luidt.

Het programma bevat een korte bespreking van de structurele hervormingsplannen van de regering waarin de verbetering van het concurrentievermogen van de economie door een uitbreiding van het aandeel van O&O-uitgaven in de begroting centraal staat. Daarnaast worden verdere maatregelen aangekondigd om de economische groei te ondersteunen, bijvoorbeeld door het stimuleren van op werkgelegenheidsschepping gerichte investeringen en het tegengaan van de structurele rigiditeiten van de arbeidsmarkt. Het herstructureringsproces wordt in het programma evenwel niet in detail besproken; de beleidsdoelstellingen lijken tamelijk globaal en worden slechts in uitzonderlijke gevallen geflankeerd door goed uitgewerkte maatregelen. Wat de gevolgen voor de begroting zijn kan niet duidelijk worden vastgesteld omdat er geen poging is gedaan de voorgenomen structurele hervormingen in de voornaamste geaggregeerde budgettaire prognoses te kwantificeren.

De Sloveense begroting zou door de kosten van de vergrijzing uit het evenwicht kunnen worden gebracht. Daarom zijn een gedegen tenuitvoerlegging van de pensioenhervorming en de invoering van een stabiel gezondheidszorgstelsel, naast het bereiken van een toereikend primair overschot, van cruciaal belang om de houdbaarheid van de overheidsfinanciën te verzekeren.

Tabel: Vergelijking van voornaamste macro-economische en budgettaire prognoses

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Op grond van deze evaluatie heeft de Commissie de aangehechte aanbeveling voor een advies van de Raad over het convergentieprogramma van Slovenië vastgesteld. Zij zal deze aanbeveling doen toekomen aan de Raad.

Aanbeveling voor een ADVIES VAN DE RAAD overeenkomstig artikel 9, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over het convergentieprogramma van Slovenië voor de periode 2004-2007

DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,

Gelet op het Verdrag van de Europese Gemeenschap,

Gelet op Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over versterking van het toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid [5], en met name op artikel 9, lid 3,

[5] PB L 209 van 2.8.1997, blz. 1. Alle documenten waarnaar in deze tekst wordt verwezen, zijn te vinden op de volgende website: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/ about/activities/sgp/main_en.htm.

Gezien de aanbeveling van de Commissie,

Na raadpleging van het Economisch en Financieel Comité,

BRENGT HET VOLGENDE ADVIES UIT:

Op [5 juli 2004] heeft de Raad het convergentieprogramma van Slovenië onderzocht, dat betrekking heeft op de periode 2004-2007. Het programma voldoet grotendeels aan de informatievereisten van de herziene "gedragscode voor de inhoud en de vorm van de stabiliteits- en convergentieprogramma's".

De begrotingsstrategie die aan het programma ten grondslag ligt, is gericht op het bewerkstelligen van gezonde overheidsfinanciën welke gekenmerkt worden door een vrijwel evenwichtige begrotingssituatie. Hiertoe beoogt het programma een geleidelijke verlaging van het overheidstekort gedurende de betrokken periode door middel van een verlaging van de inkomstenquote evenals van de primaire uitgavenquote, het laatste door middel van het terugdringen van de verplichte uitgaven. Volgens het aanpassingstraject zal het tekort in de komende vier jaar worden gehalveerd tot iets minder dan 1% in 2007. Hoewel het beleid gericht is op een geleidelijke verlaging van het structurele tekort zullen de autoriteiten in geval van ongunstige economische omstandigheden de automatische begrotingsstabilisatoren, zij het in beperkte mate, laten werken.

Het macro-economisch scenario dat voor de periode na 2005 aan het programma ten grondslag ligt lijkt van aannemelijke groeihypothesen uit te gaan aangezien een reële BBP-groei wordt voorspeld die het potentiële productieniveau licht overstijgt. De groeiprognose voor 2004 lijkt echter vrij optimistisch. De inflatieprognose behoort tot de laagste van de thans voor 2004 gangbare voorspellingen maar is voor de daaropvolgende jaren realistisch, mits de coördinatie van de economische beleidsmaatregelen gericht blijft op een duurzame terugdringing van de inflatie.

Verwacht wordt dat het overheidstekort in 2004 licht zal stijgen tot 1,9% van het BBP en vervolgens geleidelijk zal dalen tot 0,9% van het BBP in 2007, waarmee het gedurende de gehele periode onder de referentiewaarde van 3% van het BBP blijft. De in het programma gepresenteerde begrotingsdoelstellingen zijn niet ambitieus genoeg om ervoor te zorgen dat de doelstelling van het stabiliteits- en groeipact, een vrijwel evenwichtige begrotingssituatie op middellange termijn, wordt bereikt; deze middellangetermijndoelstelling zou pas tegen het eind van de programmaperiode worden gehaald. Bovendien zou het begrotingsresultaat ongunstiger kunnen blijken dan voorzien, met name doordat de macro-economische risico's in verband met de eerder aangehaalde optimistische groeivooruitzichten voor 2004 evenals in het verleden tot uitgavenoverschrijdingen zouden kunnen leiden. Daarom is het mogelijk dat de begrotingsstrategie van het programma bij de gebruikelijke macro-economische schommelingen geen toereikende veiligheidsmarge biedt om te voorkomen dat de tekortdrempel van 3% van het BBP wordt overschreden, met name in de eerste jaren van de programmaperiode.

De bruto overheidsschuld is betrekkelijk laag en hierin komt weinig verandering. Na een toename tot 29,5% van het BBP in 2005 zal de schuldquote waarschijnlijk in 2007 weer dalen tot 28,4% van het BBP. De Sloveense begroting kan door de kosten van de vergrijzing uit het evenwicht worden gebracht. Daarom zijn een gedegen tenuitvoerlegging van de pensioenhervorming en de invoering van een stabiel gezondheidszorgstelsel, alsmede de totstandbrenging van een toereikend primair overschot, van cruciaal belang om de houdbaarheid van de overheidsfinanciën te verzekeren.

Voornaamste prognoses in het convergentieprogramma van Slovenië

>RUIMTE VOOR DE TABEL>