EUROPESE COMMISSIE Brussel, 27.5.2015 COM(2015) 221 final VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD VERSLAG OVER DE VERWEZENLIJKING VAN HET HERCULES II-PROGRAMMA



1.Achtergrond In dit verslag worden de belangrijkste resultaten beschreven van het Hercules II-programma, dat in 2007 is vastgesteld om in de periode 2007-2013 activiteiten ter bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschap te bevorderen. Het is gebaseerd op een onafhankelijke evaluatie die door het Europees Bureau voor fraudebestrijding van de Europese Commissie is besteld en tussen maart en december 2014 is verricht door een onafhankelijke contractant, die werd ondersteund door en onder toezicht stond van een stuurgroep van ambtenaren van OLAF en het secretariaat-generaal van de Commissie. Het eerste Herculesprogramma werd vastgesteld bij Besluit 804/2004/EG en was gewijd aan de bescherming van de financiële belangen van de EU door de strijd tegen onregelmatigheden, fraude en corruptie ten nadele van de EU-begroting te steunen. Met de vaststelling van Besluit 878/2007/EG houdende wijziging van Besluit 804/2004 werd het in 2007 opgevolgd door Hercules II. In 2014 hebben het Europees Parlement en de Raad Verordening (EU) nr. 250/2014 inzake het programma "Hercules III" vastgesteld. 2. Het programma De algemene doelstelling van Hercules II bestond erin een communautair actieprogramma op te zetten ter bevordering van acties gericht op het versterken van EU-maatregelen op het gebied van de preventie en de bestrijding van fraude waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad, met inbegrip van de bestrijding van de smokkel en namaak van sigaretten, en met name: a."uitbreiding van de grensoverschrijdende en multidisciplinaire samenwerking tussen overheden in de lidstaten, de Commissie en OLAF; b.de vorming van netwerken over al de lidstaten, de toetredingslanden en de kandidaat-lidstaten – overeenkomstig een memorandum van overeenstemming – ter vereenvoudiging van de uitwisseling van informatie, ervaring en beste praktijken, waarbij de uiteenlopende tradities van de lidstaten geëerbiedigd worden; c.het bieden van technische ondersteuning aan de rechtshandhavingsinstanties van de lidstaten bij de bestrijding van illegale, grensoverschrijdende activiteiten, met de nadruk op ondersteuning van de douaneautoriteiten; d.zonder de doeltreffende werking in het gedrang te brengen, het bereiken van een geografisch evenwicht door zo mogelijk alle lidstaten, toetredingslanden en kandidaat-lidstaten – overeenkomstig een memorandum van overeenstemming – bij de in het kader van het programma gefinancierde acties te betrekken; e.uitbreiding en intensivering van maatregelen op terreinen die als bijzonder gevoelig worden beschouwd, zoals de smokkel en namaak van sigaretten." Soorten activiteiten In het kader van het programma werd steun voor drie soorten activiteiten verleend: technische bijstand aan nationale autoriteiten; opleiding, seminars en conferenties; en IT-ondersteuning. Technische bijstand Technische bijstand was de grootste soort activiteit in termen van begroting en aantal subsidieovereenkomsten. De activiteiten bestonden onder meer in de verlening van financiële steun voor de aankoop van uitrusting die nationale en regionale overheden gebruiken bij onderzoeken ter bescherming van de financiële belangen van de EU. De projecten voor technische bijstand vielen in twee groepen uiteen: "onderzoeksondersteuning", met het oog op de bestrijding van fraude en corruptie in het algemeen; en

"sigaretten", met het oog op de versterking van de capaciteit van de begunstigden om de smokkel en namaak van sigaretten tegen te gaan. In het kader van het programma is onder meer financiering verstrekt voor de aankoop van röntgenapparaten die aan de buitengrenzen van de Unie worden ingezet om gesmokkelde en nagemaakte sigaretten in voertuigen of containers op te sporen en voor de aankoop en training van speurhonden. In 2010 en 2011 ontving de Deense douane subsidies ten bedrage van 335 000 EUR voor de aanschaf van acht röntgenscanners om aan grensovergangen in Denemarken meer en beter illegale transporten van tabaksproducten en bij de illegale productie van tabak gebruikte bestanddelen te kunnen opsporen. In de eerste negen maanden werden de toestellen gebruikt voor bijna 30 000 scans. Dit leidde tot bijna 400 vaststellingen van onregelmatigheden, de onderschepping van 9 000 sloffen gesmokkelde sigaretten en inbeslagnemingen van drugs, alcohol en wapens. Opleiding, seminars en conferenties Deze soort activiteit bestond uit twee delen: conferenties, seminars en opleidingsactiviteiten, bijvoorbeeld met het oog op de verspreiding van beste praktijken op het gebied van de strijd tegen fraude en de smokkel en namaak van sigaretten, bewustmaking en betere preventie. Tevens werd financiële steun verleend voor gespecialiseerde digitale forensische opleidingen voor douanebeambten en politieagenten; en "juridische opleiding", met inbegrip van specifieke rechtsvergelijkende studies die nodig zijn voor het opstellen van beleidsdocumenten en wetsvoorstellen. IT-ondersteuning In het kader van het programma werd financiering verstrekt voor de aanschaf door de Commissie van (toegang tot) databanken, waarvan begunstigden in de lidstaten, bijvoorbeeld de douane of politie, kunnen gebruikmaken bij hun onderzoeken. Deze databanken bevatten informatie over ondernemingen, de eigendomsstructuur van ondernemingen, handelsgegevens, scheepsbewegingen en manifestgegevens. Het programma ondersteunde ook de ontwikkeling van specifieke IT-instrumenten voor de automatische analyse van grote hoeveelheden handelsgegevens, waarvan de resultaten worden gebruikt voor risicoanalyses en om de douanediensten in de lidstaten te helpen hun activiteiten op risicogebieden toe te spitsen. Begroting De begroting (vastleggingskredieten) voor het meerjarig financieel kader (MFF) voor de periode 2007-2013 bedroeg 98 525 000 EUR, oftewel circa 14,3 miljoen EUR per jaar. Figuur 1 toont de uitsplitsing naar soort activiteit. Figuur 1: Begrotingskredieten per soort activiteit (20072013) In het kader van het Financieel Reglement kon de financiering uit hoofde van het Hercules II-programma twee vormen aannemen: subsidies, naar aanleiding van oproepen tot het indienen van voorstellen; overheidsopdrachten, naar aanleiding van openbare aanbestedingen. Subsidies voor technische bijstand kunnen tot 50 % van de subsidiabele kosten dekken, die voor opleidingsactiviteiten tot 80 %, en die voor juridische opleiding tot 90 %. De begunstigden waren: a)nationale en regionale overheidsdiensten in lidstaten of toetredende staten (technische bijstand was beperkt tot deze categorie); b)onderzoeks- en onderwijsinstellingen (deze mochten geen subsidies voor technische bijstand aanvragen, maar wel voor opleiding, seminars, conferenties, studies en IT-ondersteuningsactiviteiten); c)verenigingen zonder winstoogmerk.

Elke juridische entiteit die voldeed aan de toepasselijke wettelijke vereisten kon deelnemen aan procedures voor aanbesteding en een contract in het kader van het programma aanvragen. Openbare aanbesteding werd gebruikt voor de aankoop van (toegang tot) databanken, gespecialiseerde opleiding en de ontwikkeling van specifieke IT-instrumenten. In bepaalde omstandigheden kon het programma ook de kosten dekken voor de deelname van vertegenwoordigers uit bepaalde niet-EU-landen aan opleidingsactiviteiten. Uit de toewijzing van de begroting en het aantal subsidies en contracten blijkt dat 52,8 % van de middelen is toegewezen in de vorm van subsidies en 47,1 % voor aanbestedingen.



Tabel 1: Overzicht van het aantal subsidies en contracten per soort activiteit en per jaar Jaar Technische bijstand Opleiding Juridische opleiding IT-ondersteuning Totaal Algemeen totaal Subsidies Subsidies Aanbesteding Totaal Subsidies Aanbesteding Subsidies Aanbesteding 2007 29 10 10 20 9 9 48 19 67 2008 31 9 17 26 9 13 49 30 79 2009 27 12 18 30 10 7 49 25 74 2010 27 16 10 26 9 11 52 21 73 2011 28 9 22 31 9 13 46 35 81 2012 42 15 9 24 9 16 66 25 91 2013 32 17 10 27 10 6 59 16 75 Totaal 216 88 96 184 65 75 369 171 540 Toen de evaluatie in maart 2014 aanving, waren veel activiteiten waarvoor subsidieovereenkomsten en contracten waren gesloten nog aan de gang en was het niet mogelijk informatie over de bereikte resultaten te vergaren. De betrokken begunstigden en contractanten werd echter gevraagd naar hun mening over de efficiëntie waarmee het programma werd uitgevoerd. Uitvoering Het programma werd uitgevoerd op basis van jaarlijkse financieringsbesluiten van de Commissie tot goedkeuring van de jaarlijkse begroting en het werkprogramma. Deze voorzien in een indicatief overzicht van de prioriteiten voor de activiteiten in het betrokken jaar en de voor elk soort activiteit beschikbare begroting. Aan de hand van jaarlijkse toetsingen werd verslag uitgebracht over de uitvoering van de jaarlijkse werkprogramma's. 3. Evaluatiedoelstellingen, methoden en gegevensbronnen Doelstellingen De eerste doelstelling van de onafhankelijke evaluatie was het beoordelen van de effectiviteit van het programma, d.w.z. de mate waarin de doelstellingen van het programma zijn bereikt. De tweede doelstelling was het beoordelen van de efficiëntie van de uitvoering op basis van: beheer: zijn er tijdig voldoende middelen van passende kwaliteit voor het bereiken van de doelstellingen ter beschikking van de begunstigden gesteld? nut: in welke mate zijn de noden, problemen en kwesties die ten tijde van de vaststelling van het programma zijn geconstateerd door de ondernomen actie aangepakt? Traden er bijverschijnselen of neveneffecten op? consistentie: in welke mate zijn positieve/negatieve overloopeffecten in gerelateerde beleidsterreinen, zoals het douaneprogramma en het Fiscalis-programma, gemaximaliseerd/geminimaliseerd? aanvaarding: in welke mate aanvaardden de belanghebbenden het programma en achtten zij het nuttig? De derde doelstelling was het beoordelen van de toegevoegde waarde van de EU voor het programma (additionaliteit) en de duurzaamheid van de resultaten ervan. De evaluatie betrof niet expliciet de relevantie van het programma, aangezien deze in aanmerking werd genomen bij de effectbeoordeling bij het voorstel van de Commissie voor het Hercules III-programma (2014-2020). De evaluatie had betrekking op alle activiteiten in het kader van het programma in de programmeringsperiode 2007-13. De nadruk lag op technische bijstand, waarvan de resultaten essentieel werden geacht voor het algehele welslagen van het programma. Methode

De evaluatie werd verricht op basis van een door de contractant ontwikkelde methode ("bijdragenanalyse"), die erin bestond informatie te verzamelen over het programma, de uitvoering en de resultaten ervan, teneinde hypothesen te kunnen formuleren over causale verbanden tussen enerzijds door met financiële steun van het programma mogelijk gemaakte activiteiten en anderzijds de outputs en uitkomsten daarvan. De hypothesen zijn vervolgens getoetst aan nieuwe gegevens die werden vergaard aan de hand van enquêtes, interviews en casestudy's. De resultaten werden vertaald in een "theorie der verandering", die beschrijft hoe de in het kader van het Herculesprogramma gefinancierde activiteiten uiteindelijk helpen langetermijneffecten te sorteren door de outputs en uitkomsten die ze opleveren. Op die manier was het mogelijk productieve mechanismen binnen het programma en contextuele factoren die het beïnvloedden, aan te wijzen en te verklaren. Door de heterogene aard van de in het kader van het programma gefinancierde activiteiten en de resultaten ervan was een brede aanpak vereist bij het beoordelen van de verwezenlijking van de doelstellingen van het programma. De methode van de contractant maakte het mogelijk de kwantitatieve resultaten (outputs) en de uitkomsten op langere termijn te beoordelen door ze te vergelijken met de tijdens interviews en enquêtes verzamelde percepties en standpunten van deskundigen en belanghebbenden. De interviews en enquêtes bevatten vragen en stellingen met betrekking tot de resultaten van het programma (effectiviteit) en de kwaliteit van de uitvoering ervan (efficiëntie). Het responspercentage was bevredigend en de respondenten waren representatief voor de begunstigden van het programma wat betreft geografische spreiding, soorten activiteiten en financieringsinstrumenten. De interviews werden gehouden met een voldoende aantal belanghebbenden en bestreken alle activiteitssectoren en de gehele periode. De resultaten van de interviews en enquêtes bevestigden de initiële bevindingen en zorgden voor een verdere verfijning van de resultaten van het programma. De bescheiden omvang van het programma rechtvaardigt geen volledige kosten-batenanalyse, aangezien de kosten daarvan niet in verhouding zouden staan tot de begroting van het programma. De totale impact op de bescherming van de financiële belangen van de Unie is door de beperkte omvang van het programma moeilijk te beoordelen, maar de methode van de contractant biedt nog steeds voldoende grond om aan te nemen dat de resultaten van de externe evaluatie geldig, representatief en betrouwbaar zijn. Gegevensbronnen De externe evaluator ontving administratieve en financiële informatie uit de databanken van de Commissie over het aantal, de bedragen en de geografische spreiding van de subsidies en contracten, met inbegrip van kopieën van de eindverslagen van de begunstigden van subsidies. Deze verslagen bevatten onder meer informatie over de bereikte resultaten die bijdroegen tot het vrijwaren van de financiële belangen van de Gemeenschap, zoals het aantal en de waarde van de dankzij röntgenapparaten inbeslaggenomen goederen en de vermeden verliezen voor de begroting van de lidstaten en de Unie alsmede over de evaluatie van de resultaten van conferenties en opleidingssessies door de deelnemers. De evaluator kon ook beschikken over het verslag van de tussentijdse evaluatie van het programma in 2010 en over de belangrijkste resultaten en aanbevelingen van de in 2005 en 2010 door de Rekenkamer verrichte audits van het beheer van de financiële programma's door de Commissie (OLAF) . De evaluator vergaarde gegevens aan de hand van online-enquêtes van begunstigden en deelnemers, 38 interviews met belanghebbenden en 20 casestudy's. Voor de enquête van de begunstigden werd een vragenlijst toegezonden aan meer dan 100 organisaties, waaronder ngo's, rechtscolleges, douanediensten, politiediensten en onderwijsinstellingen die een subsidie of een contract hadden ontvangen om een evenement (bijvoorbeeld een conferentie, seminar of opleiding) te organiseren. De respons was betrekkelijk hoog (65 %, of 68 respondenten), maar de meeste antwoorden kwamen van organisaties die nog maar kort tevoren financiële steun in het kader van het programma hadden ontvangen. Van organisaties die in de eerste jaren van het programma (2007-2010) steun hadden ontvangen, kwamen slechts weinig antwoorden binnen; het was moeilijk voor evenementen in die periode begunstigden en deelnemers te vinden en te interviewen. De vragenlijst voor de deelnemersenquête werd toegezonden aan 1 464 personen die een conferentie, seminar of opleiding hadden bijgewoond waarvoor in het kader van het programma steun was ontvangen. Na drie herinneringen bedroeg de respons 39 % (574 respondenten); 90 % van de reacties had betrekking op evenementen in 2013 of 2014 en 23 % (131) op digitale forensische opleidingen. De contractant verrichte een specifieke enquête voor gebruikers van databanken, maar de respons was te laag om geldige of betrouwbare conclusies te trekken. Het aantal gebruikers in de lidstaten was beperkt en deze gebruikers was al tweemaal gevraagd naar hun mening over het nut van de databanken voor hun werk. De bevindingen van de evaluator met betrekking tot het gebruik van de databank zijn enkel gebaseerd op casestudy's. 4. Belangrijkste bevindingen van de externe evaluatie Effectiviteit De effectiviteit van Hercules II is beoordeeld in het licht van de vijf doelstellingen die zijn vastgesteld in de rechtsgrondslag van het programma (zie hierboven). Het programma zorgde voor betere transnationale en multidisciplinaire samenwerking. Uit de enquêtes en de interviews met belanghebbenden blijkt dat opleidingen inzake fraudebestrijding, en opleidingen, seminars en conferenties met een juridische invalshoek het belangrijkst waren in dit verband. In sommige gevallen leverde ook technische bijstand een bijdrage (bijvoorbeeld de grensoverschrijdende ontwikkeling van geautomatiseerde systemen voor kentekenplaatherkenning (ANPRS – automated numberplate recognition systems)), maar van deze bijstand werd meestal veeleer binnen een lidstaat dan tussen actoren in twee of meer lidstaten gebruikgemaakt. Tevens bleek het programma begunstigden en deelnemers op doeltreffende wijze meer inzicht te hebben verschaft in nationale en EU- mechanismen ter bescherming van de financiële belangen van de Unie; de bevindingen lijken erop te wijzen dat dit ertoe heeft bijgedragen dat de lidstaten zich steeds meer bewust zijn van de voordelen van intensievere samenwerking. Uit de bevindingen blijkt dat het programma effectief is voor het oprichten en versterken van netwerken van actoren die betrokken zijn bij de bescherming van de financiële belangen van de Unie. Er zijn zowel formele als (voornamelijk) informele netwerken tussen de autoriteiten van de lidstaten, de Commissie en OLAF opgericht. Deze netwerken ondersteunden onder meer een snellere uitwisseling van informatie tussen nationale autoriteiten, meer toegang tot informatie en een verhoogde capaciteit om tegen fraude in het geweer te komen. Bovendien heeft het programma bijgedragen tot een betere samenwerking tussen mensen uit de praktijk en de academische wereld. Van de verschillende soorten activiteiten waren opleidingen inzake fraudebestrijding het meest effectief voor het opbouwen van netwerken. De effectiviteit van het programma zou kunnen worden verhoogd door voor meer persoonlijk contact tussen beheerders te zorgen, bijvoorbeeld door middel van personeelsuitwisselingen. Het programma faciliteerde de uitwisseling van informatie, ervaringen en beste praktijken. Verscheidene respondenten en geïnterviewden hebben bevestigd dat dit vooral gold voor deelnemers aan opleidingen, seminars of conferenties inzake fraudebestrijding, met name tijdens de evenementen, maar ook nadat zij naar hun gewone werkomgeving waren teruggekeerd. Uit de evaluatie bleek dat het programma voor de beoogde resultaten heeft gezorgd door steun voor technische bijstand te bieden, met name ter versterking van de operationele en onderzoekscapaciteit van de begunstigden om activiteiten tegen te gaan die de financiële belangen van de Unie schaden. De enquêtes, interviews met belanghebbenden en casestudy's lijken erop te wijzen dat het over het algemeen onwaarschijnlijk was dat de betrokken uitrusting zou zijn aangekocht zonder medefinanciering door de EU. Er waren veel voorbeelden waarbij rechtshandhavingsinstanties dankzij technische bijstand hoogwaardige uitrusting konden aanschaffen die het verzamelen van bewijsmateriaal van corruptie, fraude en smokkel in de lidstaten hielp verbeteren. Bovendien werd dankzij technische bijstand de flexibiliteit en onderzoekscapaciteit van de lidstaten verhoogd. Over het algemeen bleek uit de resultaten dat begunstigden toegang tot databanken nuttig achtten voor hun werkzaamheden. Het programma was in sommige lidstaten effectief in het faciliteren van toegang tot gegevens en databanken, terwijl het hiertoe in andere lidstaten slechts in beperkte mate bijdroeg. De Commissie beheerde de toegang tot de databanken voor de nationale contactpunten, die deze op nationaal niveau verder verdeelden. De bevindingen lijken erop te wijzen dat de verdeling van toegang door de nationale contactpunten er alleen niet voor heeft gezorgd dat deze aan alle bevoegde autoriteiten in de lidstaten ten goede kwam. In het algemeen bood de toegang nationale autoriteiten ondersteuning bij hun onderzoeken, die anders minder succesvol zouden zijn geweest, en bezorgde hij de begunstigden schaalvoordelen. Het programma ondersteunde de ontwikkeling van IT-instrumenten voor de analyse van grote hoeveelheden gegevens. Een daarvan, het "Contraffic"-instrument, biedt douanediensten informatie over de status en de beweging van containers aan de hand van opensource "Containers Status Messages". Het Contraffic-instrument ontvangt jaarlijks meer dan 15 000 dataverzoeken van meer dan 300 douanebeambten en heeft het vermogen van douanen om fraude op te sporen verbeterd. In een proefproject waarbij 12 lidstaten waren betrokken, maakte dit instrument het bovendien mogelijk meer dan 2 miljoen enige documenten voor invoeraangiften van zeevervoerders te analyseren om foute aangiften van het land van oorsprong op te sporen. Een ander IT-ondersteuningsinstrument, het instrument voor automatische monitoring (automatic monitoring tool – AMT) genereert automatische waarschuwingen bij uitschieters in handelsgegevens en kan worden gebruikt voor de monitoring van handelsstromen die relevant zijn voor informatieanalyses en gerichte controles door de douanediensten van de lidstaten. Het AMT heeft ervoor gezorgd dat de autoriteiten de onderwaardering van ingevoerde goederen beter kunnen opsporen en het heeft hun efficiëntie verhoogd door personele middelen en tijd vrij te maken voor ander onderzoekswerk. Naar verwachting zal het AMT zijn volledige potentieel echter slechts verwezenlijken na de doorvoering van de verbeteringen ter vermindering van het aantal "vals positieve" waarschuwingen, waarmee pas in het kader van het Hercules III-programma een begin is gemaakt en die zullen doorgaan in 2015-2016. Het AMT is ingezet bij een gezamenlijke douaneoperatie van OLAF en de lidstaten tegen de onderwaardering van ingevoerde goederen, wat elk jaar tot enorme verliezen voor de begroting van de EU en de lidstaten leidt. Met de operatie werd een verlies van 80 miljoen EUR aan douanerechten voorkomen. Het gebruik van geraamde reële prijzen, die deel uitmaken van de output van het AMT-project, was essentieel tijdens de planning en de operationele fasen van de operatie. In een maand tijd hebben OLAF en de deelnemende douaneautoriteiten meer dan 1 500 containers gedetecteerd met goederen waarvan de aangegeven douanewaarde zwaar ondergewaardeerd was. Het ging daarbij om valse beschrijvingen van goederen, valse opgaven van gewichten en hoeveelheden, en namaak. Bovendien hebben de autoriteiten verscheidene "ploffers" en niet-bestaande invoerders geïdentificeerd, wat in tal van lidstaten in strafrechtelijke en administratieve onderzoeken heeft geresulteerd. Ter ondersteuning van de strijd tegen de smokkel en namaak van sigaretten zijn technische bijstand, opleidingen en IT-ondersteuningsactiviteiten gefinancierd. Die inspanningen zijn opgevoerd doordat het programma door de sluiting van overeenkomsten met tabaksondernemingen (vergeleken bij zijn voorganger) meer op dit gebied is toegespitst. Dit blijkt uit de talrijke activiteiten in het kader waarvan financiering voor de aanschaf van technische uitrusting wordt verstrekt, en wordt bevestigd door de begunstigden: 75 % van de respondenten was het ermee eens dat het programma in dit opzicht geslaagd was.

De via deze drie soorten activiteiten behaalde resultaten zijn complementair en het is niet mogelijk te beoordelen of een bepaalde activiteit doeltreffender dan de andere tot de uitkomsten en effecten van het programma heeft bijgedragen. Technische bijstand was bijvoorbeeld erg doeltreffend voor het verlenen van technische en operationele ondersteuning voor rechtshandhavings- en douaneautoriteiten, en voor het verbeteren van onderzoek, controle en opsporing van informatie. De bijdrage ervan aan betere transnationale en multidisciplinaire samenwerking tussen autoriteiten van de lidstaten en de Commissie was beperkt, maar dat was dan ook niet de hoofddoelstelling. Opleiding, seminars en conferenties zorgden voor een verbetering van de transnationale samenwerking tussen de autoriteiten van de lidstaten en voor een versterking van de netwerken en de uitwisseling van informatie, maar waren minder doeltreffend in het harmoniseren van het niveau van de vaardigheden, de uitrusting en de paraatheid in de lidstaten om gesmokkelde en nagemaakte producten op te sporen. IT-ondersteuning voor technische bijstand zorgde voor beter onderzoek en betere controle en opsporing van informatie. Door het ontbreken van memoranda van overeenstemming over aan het programma deelnemende nationale of regionale autoriteiten in niet-EU-landen was de geografische spreiding van de begunstigden beperkt tot de lidstaten. (Deelnemers uit een groot aantal niet-EU-landen woonden evenwel evenementen zoals de digitale forensische opleidingen bij.) De activiteiten waren over het algemeen gelijk over de lidstaten verdeeld, maar er waren toch enkele duidelijke verschillen: voor alle soorten activiteiten samen waren het

België, Frankrijk en Duitsland die de meeste financiering ontvingen en de meeste projecten (subsidies en contracten) uitvoerden, terwijl voor technische bijstand begunstigden in alle lidstaten subsidies ontvingen en Spanje, Polen en Hongarije financieel gezien de grootste begunstigden waren, gevolgd door België, Duitsland, Litouwen, Nederland, Portugal, Roemenië en Finland. Deze lidstaten worden elk gekenmerkt door hetzij drukke havens van binnenkomst in de Unie, hetzij oostelijke buitengrenzen van de EU over land. Polen, Hongarije en Roemenië ontvingen het meeste subsidies voor opleiding, seminars en conferenties. België ontving aanzienlijke financiering voor conferenties, omdat er een contractant is gevestigd die conferenties en seminars in andere lidstaten en niet-EU-landen organiseerde. Universiteiten en ngo's in Italië en Duitsland wisten zich te verzekeren van financiering voor kleinere conferenties en opleidingen inzake juridische aangelegenheden. De deelnemers aan deze evenementen kwamen evenwel uit een groot aantal EU-lidstaten en derde landen. Figuur 2: Totale vastleggingskredieten (2007-2013) voor alle soorten activiteiten (technische bijstand, opleiding, juridische bijstand en IT-ondersteuning), per lidstaat



Efficiëntie De evaluatie beoordeelt de efficiëntie van de uitvoering van het programma en concludeert, hoofdzakelijk op basis van interviews en enquêtes, dat er voldoende gronden zijn om aan te nemen dat het programma tegen redelijke kosten de beoogde effecten heeft gesorteerd. Hoewel het niet mogelijk is om te concluderen dat het programma algemene efficiëntiewinst in de lidstaten heeft opgeleverd, blijkt uit de enquêtes en de interviews met belanghebbenden dat het beheer ervan door de Commissie (Olaf) efficiënt was als het gaat om het tijdig voldoende middelen van passende kwaliteit ter beschikking van de begunstigden stellen. Desalniettemin is verdere efficiëntiewinst mogelijk als de lidstaten beste praktijken inzake het aanschaffen van uitrusting en de plaatsing van overheidsopdrachten in dat verband uitwisselen. De jaarlijkse begroting van het programma varieerde van 13,7 tot 15 miljoen EUR en het aantal activiteiten waarvoor elk jaar financiering werd ontvangen van 67 tot 91. Het gemiddelde bedrag voor een subsidie of contract bedroeg dus minder dan 190 000 EUR. In elk geval zouden de transactiekosten voor de ontvanger en de Commissie in verhouding moeten staan tot het toegekende bedrag. In de enquête van de begunstigden was 90 % van de respondenten het eens of sterk eens met de stelling dat de resultaten tegen redelijke kosten zijn bereikt. Op basis van informatie uit de drie jaarverslagen over de uitvoering van het programma, in de casestudy's onderzochte gegevens uit de eindverslagen over de technische bijstand en stellingen in de interviews met belanghebbenden, was het mogelijk te komen tot een ruwe schatting van de financiële impact van de inbeslagnemingen die hebben plaatsgevonden en de verliezen die zijn verhoed met gebruikmaking van technische apparatuur en diensten die in het kader van het programma zijn aangeschaft. Deze belopen meer dan 270 miljoen EUR, of drie keer de totale kosten van het programma (98 miljoen EUR). Bijgevolg kan worden geconcludeerd dat er aanwijzingen zijn dat het programma de gewenste effecten tegen redelijke kosten heeft verwezenlijkt. Het is echter niet mogelijk te vast te stellen of het rechtshandhavingsinstanties van de lidstaten aanzienlijke efficiëntievoordelen heeft opgeleverd bij hun inspanningen ter versterking van de bescherming van de financiële belangen van de Unie. De gegevens wijzen op efficiënt projectbeheer, wat blijkt uit het feit dat tijdig voldoende middelen van passende kwaliteit ter beschikking van de begunstigden zijn gesteld. De uiteenlopende ervaringen lijken er echter op te wijzen dat er nog steeds extra voordeel is te halen als de lidstaten met elkaar zouden vergelijken welke uitrusting wordt ingezet en hoe deze wordt aangeschaft. De evaluatie toont het belang van de aanvullende monitoringvereisten die zijn vastgesteld naar aanleiding van de tussentijdse evaluatie van het programma in 2010 en een interne audit in 2008, met name wat betreft de verslagleggingsvereisten voor subsidies voor technische bijstand. Uit de antwoorden in de enquêtes en de interviews met belanghebbenden is gebleken dat de in het kader van het programma aangekochte uitrusting doeltreffend is in het beschermen van de financiële belangen van de Unie. In het algemeen zijn belanghebbenden het er, voor de verschillende soorten activiteiten, mee eens dat de met gebruikmaking van de uitrusting behaalde resultaten niet hadden kunnen worden bereikt, of in mindere mate zouden zijn bereikt, met door de nationale of regionale autoriteiten of partners beschikbaar gestelde middelen. Deze vaststelling geldt voor alle drie de soorten activiteiten, maar in het bijzonder opleidingen, seminars en conferenties worden geacht een grote rol te hebben gespeeld bij het faciliteren van internationale samenwerking en het tot stand brengen van netwerken die anders niet zouden zijn opgericht. De in het kader van de IT-ondersteuning en technische bijstand ontwikkelde en verstrekte instrumenten voegen meer directe waarde toe aan de onderzoeken van nationale douane- en rechtshandhavingsautoriteiten en dragen als zodanig bij tot de bescherming van de financiële belangen van de Unie. Het stemde de begunstigden tevreden dat het beheer van het programma binnen OLAF in 2012 in één eenheid is gecentraliseerd. De begunstigden zijn positief over de procedures voor de oproepen tot het indienen van voorstellen (81 % van de respondenten is voorstander of groot voorstander). Hoewel zij het betrekkelijk eenvoudig vinden om de verslagleggingsvereisten na te komen (78 % van de respondenten eens of sterk eens), vinden zij ook dat er meer zou moeten worden gedaan om deze te verbeteren. De Commissie zou beter in staat zijn de resultaten en effecten van de gefinancierde activiteiten te monitoren indien zij de begunstigden om de juiste soorten gegevens verzocht in hun technisch eindverslag. De begunstigden en deelnemers zijn tevreden over het vermogen van het programma om op lidstaatniveau in hun behoeften te voorzien. In de enquête van de begunstigden was de overgrote meerderheid van de 68 respondenten (86 %) het eens of sterk eens met de stelling dat de resultaten van het project waarbij zij waren betrokken, tegemoetkwam aan de behoeften en problemen in hun land. De respondenten waren van oordeel dat met name de opleidingsprojecten inzake fraudebestrijding in zeer sterke mate aan de behoeften van de landen beantwoordden: 94 % was het er mee eens of sterk mee eens dat de projecten aan hun behoeften en problemen tegemoetkwamen. Aangezien de activiteiten hielpen de financiële belangen van de Unie te beschermen, is de focus ervan ruimer dan de noden van de lidstaten. De doelstellingen van het programma zijn gehaald en bijgevolg wordt geoordeeld dat het heeft bijgedragen tot de voorkoming van verliezen voor de begroting van de Unie. Het programma kon evenwel niet voorzien in alle behoeften aan technische uitrusting ter versterking van de operationele capaciteit van de douanediensten van de lidstaten.

Toegevoegde waarde van de EU en duurzaamheid van de resultaten Alle bronnen bevestigen dat het programma toegevoegde waarde op het niveau van de Unie heeft gecreëerd. In het algemeen en voor de verschillende soorten activiteiten zijn de belanghebbenden het ermee eens dat hun eigen doelstellingen niet hadden kunnen worden bereikt, of in mindere mate zouden zijn bereikt, met nationale of regionale middelen. De aard van de toegevoegde waarde verschilt naargelang van de verschillende soorten activiteiten: opleidingen en conferenties zijn bijzonder nuttig voor het faciliteren van internationale samenwerking en het tot stand brengen van netwerken, terwijl IT-instrumenten en technische bijstand meer directe waarde opleveren voor de onderzoeken van nationale douaneautoriteiten en rechtshandhavingsinstanties. De begunstigden bevestigden het nut van het programma, met name voor douanediensten, en benadrukten dat de voordelen de deelnamekosten ruimschoots overtroffen. Bovendien spraken zij duidelijk het voornemen uit de technische uitrusting te blijven gebruiken. De Commissie heeft deze duurzaamheid van de resultaten gewaarborgd door cofinanciering in de vorm van subsidies ter dekking van onderhoudskosten toe te staan. In ruil namen de begunstigden het op zich een jaar na de einddatum van het project een eindverslag over de uitvoering in te dienen om de effectiviteit en de duurzaamheid van de resultaten aan te tonen. Met betrekking tot opleiding, seminars en conferenties waren de deelnemers er over het algemeen van overtuigd dat de geleerde lessen in praktijk kunnen worden gebracht, zodat ook in dit opzicht duurzaamheid is gerealiseerd. Dit gold met name voor deelnemers aan digitale forensische opleidingen. Complementariteit Bij de voorbereiding en uitvoering van het programma werd voor voldoende complementariteit gezorgd. Belanghebbenden zijn het er in het algemeen mee eens dat uit de wijze waarop het programma de bescherming van de financiële belangen van de Unie aanpakt, een duidelijk profiel naar voren komt dat het onderscheidt van andere programma's (van DG HOME en DG TAXUD). Met name technische bijstand werd aangemerkt als een element dat niet door andere EU-initiatieven werd geboden, ook al zouden acties inzake technische bijstand baat kunnen hebben bij synergieën met andere EU-initiatieven. Dit geldt bijvoorbeeld voor het gebruik van ANPRS, waarvan de resultaten zouden kunnen worden verbeterd door gebruik te maken van informatie van bestaande, door de EU-gefinancierde systemen, zoals het Europees voertuig- en rijbewijsinformatiesysteem (EUCARIS), het Europees register van ondernemingen voor vervoer over de weg (ERRU) en het Réseau Permis de Conduire (RESPER), die zijn opgezet in het kader van verscheidene initiatieven van de Unie. Hoewel er inspanningen zijn geleverd om de planning van de verschillende programma's van de Unie op het gebied van bijvoorbeeld douane te coördineren, zou er meer kunnen worden gedaan om de samenwerking tussen de diensten van de Commissie te verbeteren teneinde voordeel te halen uit synergieën tussen programma's, en overlappingen tussen EU-programma's en -initiatieven te voorkomen. 5. Contextuele factoren die van invloed zijn op de prestaties van het programma Hoewel de contextuele factoren die de prestaties van het programma beïnvloedden, moeilijk zijn te kwantificeren, kunnen toch enkele kwesties worden vermeld: voor subsidies voor technische bijstand moesten nationale en regionale overheden ten minste 50 % bijdragen. Sinds het uitbreken van de financiële crisis in 2008 hebben budgettaire beperkingen de financiële draagkracht van aanvragers en begunstigden aanzienlijk beknot, hetgeen ertoe heeft geleid dat sommige aanvragen, en zelfs sommige subsidies die al waren toegekend, zijn ingetrokken. Dit is verholpen in het Hercules III-programma, dat voorziet in financiering tot 80 % van de in aanmerking komende kosten (90 % in uitzonderlijke en naar behoren gemotiveerde gevallen); een aanzienlijk deel van de begroting voor met subsidies gefinancierde acties bestond uit btw (tot 25 %, afhankelijk van de toepasselijke tarieven), maar de Financiële Reglementen sloten de subsidiabiliteit van btw-uitgaven in het kader van het programma uit. In de praktijk dekten subsidies bijgevolg een lager percentage van de kosten (minder dan 40 % in het geval van technische bijstand) en moest het verschil door de begunstigden worden bijgepast; uit onderzoek van aanvragen in reacties op oproepen tot het indienen van voorstellen bleek dat aanvragers vaak moeilijkheden ondervonden bij het nakomen van administratieve en juridische vereisten vanwege taalbarrières of onbekendheid met de procedures voor het indienen van een aanvraag of het besteden van een subsidie; het tekort aan betalingskredieten aan het einde van het programma heeft tot aanzienlijke vertragingen geleid bij de eindbetaling van subsidies in het kader van in de laatste twee jaar gesloten regelingen. 6. Conclusies en vooruitzichten De conclusie van de externe evaluatie luidde dat het programma de gestelde doelen heeft bereikt en dus het beoogde effect heeft gehad. Tevens werd geconcludeerd dat de drie soorten activiteiten complementaire en duurzame resultaten opleverden en dat de uitvoering efficiënt verliep en tegen redelijke kosten de beoogde effecten sorteerde. Er werden evenwel enkele gebieden aangewezen waar ruimte voor verbetering is; deze worden hieronder opgesomd, samen met de actie die te dien aanzien zal worden ondernomen. 1.De impact van het programma zou kunnen worden vergroot door voor meer persoonlijke contacten tussen diensten te zorgen, bijvoorbeeld door personeel uit te wisselen. In het bestek voor opleiding is al financiering voor personeelsuitwisselingen voorhanden en er hebben reeds geslaagde uitwisselingen plaatsgevonden, bijvoorbeeld tussen Italië en Bulgarije in 2010. De Commissie zal de uitwisseling van personeel op verschillende niveaus in nationale en regionale overheidsdiensten tussen aangrenzende lidstaten aanmoedigen en bevorderen teneinde de samenwerking op het gebied van grensoverschrijdende operaties en onderzoeken te verbeteren. Om de kostenefficiëntie en kwaliteit van de in het kader van het programma gefinancierde opleiding te verbeteren, zal de Commissie andere mogelijkheden voor opleiding en personeelsuitwisseling onderzoeken, zoals nauwere samenwerking met bestaande Europese netwerken van nationale forensische instituten en organisaties voor justitiële opleiding.