COMMISSE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN 
Brussel, 10.09.1997 
COM(97)453 def. 
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE 
AAN DE RAAD, AAN HET EUROPEES PARLEMENT, 
AAN HET ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITE 
EN AAN HET COMITE VAN DE REGIO'S 
OVER 
OPENBAAR/PARTICULIERE PARTNERSCHAPPEN BIJ PROJECTEN OP 
HET GEBIED VAN HET TRANSEUROPESE VERVOERSNET 

MEDEDELING AAN DE RAAD, HET EUROPEES PARLEMENT, HET 
ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S 
OVER 
OPENBAAR/PARTICULIERE PARTNERSCHAPPEN BU PROJECTEN OP 
HET GEBIED VAN HET TRANSEUROPESE VERVOERSNET 
1. Inleiding 
2. Aanbevelingen voor maatregelen van de instellingen van de Gemeenschap 
2. i Overheidsopdrachten 
2.7 Concurrentiebeleid 
2.3 Ontwikkeling van financieringsinstrumenten 
2.4 Proactieve manieren van steunverlening op EU-niveau 
2.5 Netwerkvoordelen en Trans-Europese voordelen en een OPP-databank 
3. Overige aanbevelingen van de groep op hoog niveau 
4. Voor de OPP-benadering in aanmerking komende projecten 
5. Conclusies 
-OfcL 
MEDEDELING AAN DE RAAD, HET EUROPEES PARLEMENT, HET 
ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S 
OVER 
OPENBAAR/PARTICULIERE PARTNERSCHAPPEN BU PROJECTEN OP 
HET GEBIED VAN HET TRANSEUROPESE VERVOERSNET 
1. Inleiding 
1. De groep op hoog niveau betreffende partnerschap tussen de overheids- en de 
particuliere sector voor de financiering van projecten op het gebied van het 
Trans-Europese vervoersnet werd in september 1996 met instemming van de 
Transportraad opgericht op initiatief van commissielid Kinnock. De groep 
bestaat uit individuele personen uit alle geledingen van de particuliere sector 
die belang hebben bij de vervoersinfrastructuur, alsmede uit 
vertegenwoordigers uit de publieke sector die door de ministers van vervoer en 
de EIB en het EIF zijn aangewezen. De groep heeft in mei verslag uitgebracht 
en commissielid Kinnock heeft het verslag1 in juni bij de Transportraad 
ingediend. 
2. Het doel van de groep op hoog niveau was na te gaan hoe 
openbaar/particuliere partnerschappen (OPP's) de realisatie van het Trans-
Europese vervoersnet kunnen bespoedigen. De groep concludeerde dat voor de 
OPP's in dit verband een cruciale rol is weggelegd. 
3. De Commissie onderschrijft geheel en al de aanbevelingen van de groep. 
Gezien de beperkte overheidsmiddelen bestaat er dringend behoefte aan echte 
partnerschappen tussen de openbare en de particulier sector om de realisatie 
van de TEN sneller te doen verlopen. Zij moeten aanvullende financiering 
beschikbaar stellen en de doelmatigheid van de bestedingen verbeteren 
waardoor de opgezette projecten dichter in de buurt van financiële 
levensvatbaarheid komen. Dit betekent dat met lagere overheidssubsidies kan 
worden volstaan. 
4. In deze mededeling wordt uiteengezet hoe de Commissie gevolg zal geven aan 
deze aanbevelingen, die ook voor haar directe implicaties hebben. Tevens 
worden projecten genoemd waarvoor de Commissie in eerste instantie, in 
overeenstemming met de richtsnoeren van de groep op hoog niveau, een OPP-
benadering nuttig acht om sneller vooruitgang te boeken. 
5. Trans-Europese netwerken zijn essentieel voor het concurrentievermogen en de 
groei van de EU op lange termijn en daarmee ook voor de werkgelegenheid op 
lange termijn. Daarom zullen de in deze mededeling gepresenteerde voorstellen 
belangrijk blijken voor de ontwikkeling van een Europees werkgelegenheids­
beleid, een van de hoogste prioriteiten van de Unie. 
Eindverslag van de groep op hoog niveau betreffende partnerschap tussen de overheids- en de 
particuliere sector voor de financiering op het gebied van het Trans-Europese vervoersnet 
(doc. VII/321/97) 
2. Aanbevelingen voor maatregelen van de instellingen van de 
Gemeenschap 
In dit hoofdstuk geeft de Commissie haar reactie op de aanbevelingen van de groep op 
hoog niveau voor de door de Commissie te treffen maatregelen. De aanbevelingen zelf 
zijn in een vette en cursieve letter weergeven. 
2.1 Overheidsopdrachten 
De toepassing van de EG-wetgeving inzake overheidsopdrachten, in het bijzonder de 
richtlijnen "Openbare werken" en "Nutsvoorzieningen", moet duidelijker worden. 
De Commissie dient specifieke richtsnoeren uit te werken die meer inzicht moeten 
verschaffen in de aanbestedingsprocedures die moeten worden gevolgd bij de 
toekenning van vervoersinfrastructuurcontracten. 
Op grond van de EU-wetgeving inzake overheidsopdrachten kunnen in elke fase van 
de projectontwikkeling aanbestedingsprocedures noodzakelijk zijn, afhankelijk van de 
visie van de openbare autoriteiten op de rol van de particuliere sector. Zij kunnen 
gelden voor kleine dienstverleningscontracten voor de uitvoering van technische 
haalbaarheidsstudies of het maken van verkeersprognoses, maar ook voor veel 
omvangrijkere concessiecontracten voor de bouw, financiering en/of exploitatie van 
infrastructuurprojecten. 
De behoeften van de particuliere sector en de specifieke punten van de EU-
voorschriften ten aanzien van overheidsopdrachten zijn onder de loep genomen zodat 
een regelgevingskader kan worden bevorderd waarin flexibiliteit, publiciteit, 
onderhandelingen en uitnodigingen tot inschrijving centraal staan. De conclusies van 
de groep op hoog niveau worden als belangrijke bijdrage betrokken in de 
raadplegingsprocedure voor het Groenboek inzake overheidsopdrachten. 
De Commissie is voornemens binnenkort met een mededeling inzake 
overheidsopdrachten te komen dat als raamwerk zal fungeren voor de richtsnoeren 
inzake de toepassing van de wetgeving betreffende overheidsopdrachten op 
infrastructuurprojecten. Hierin zullen de volgende kwesties aan de orde worden 
gesteld: 
* Samenhang tussen de richtlijnen "Openbare werken" (93/37/EEG) en 
"Nutsvoorzieningen" (93/38/EEG) 
Twee richtlijnen zijn mogelijk relevant voor grotere transportinfrastructuurprojecten -
die voor "openbare werken" en die voor "nutsvoorzieningen". Zij verschillen van 
elkaar in de bepalingen met betrekking tot de aanbestedingsprocedures. De 
richtsnoeren zullen duidelijk maken welke van beide richtlijnen in een bepaald geval 
van toepassing is. In de meeste gevallen zal, als gevolg van de aard van de 
aanbestedende dienst (overheidsinstantie die niet een van de relevante activiteiten 
ex artikel 2, lid 2, van Richtlijn 93/38/EEG ontplooit), de regeling van de richtlijn 
"Openbare werken" van toepassing zijn. Het zou de concessiehouder dan krachtens 
artikel 3, lid 4, van deze richtlijn vrijstaan om zijn contracten voor openbare werken 
te gunnen aan ondernemingen die behoren tot het consortium dat op de concessie heeft 
\ ingeschreven of aan daarmee verbonden ondernemingen. Bovendien zullen, als 
Richtlijn 93/37/EEG op de werken van toepassing is, de leveringen die met de 
uitvoering van de oorspronkelijke werken verband houden, eveneens onder deze 
uitzondering vallen, aangezien dergelijke leveringen mogen worden beschouwd als 
zijnde onderdeel van de totaliteit van de werken (naar analogie van artikel 6, lid 5, 
van Richtlijn 93/37/EEG). 
In de sector nutsvoorzieningen, waarop Richtlijn 93/38/EEG van toepassing is, 
beschikt de aanbestedende dienst over een aanzienlijke mate van vrijheid bij de keuze 
van de aanbestedingsprocedure. Zo staat het de aanbestedende dienst in alle gevallen 
vrij om na een oproep tot mededinging een procedure van gunning via 
onderhandelingen te kiezen, zodat zij in staat is in de fase van toekenning van het 
contract met de potentiële contractanten te onderhandelen (zie artikel 20, lid 1, van 
Richtlijn 93/38/EEG). Bovendien bestaat de mogelijkheid om zogenaamde 
raamovereenkomsten te sluiten ten einde een langdurige relatie tussen de 
aanbestedende dienst en haar partners op te bouwen (zie artikel 1, lid 5, van 
Richtlijn 93/38/EEG). 
* Andere contractuele aspecten van OPP's 
Er zij aan herinnerd dat de huidige EG-aanbestedingsregeling alleen betrekking heeft 
op de fasen die aan de sluiting van het contract voorafgaan. Een aantal zeer 
belangrijke aspecten tijdens de looptijd van een OPP-contract blijft afhankelijk van 
niet op Europees niveau geharmoniseerde voorschriften, ook op het gebied van 
overheidsopdrachten (compensatie van alle inschrijvers, betalingen en financieel 
evenwicht, specificaties, enz.). Zij zijn dus enkel onderworpen aan de nationale 
wetgeving en de EG-mededingingsvoorschriften terzake. 
* Technische dialoog en ontwerpfase van een OPP 
Een ander belangrijk punt van zorg voor de particuliere sector was de goede 
organisatie van de voorafgaande fasen van ontwerp en planning ten einde een 
middenweg te vinden tussen technische dialoog en bescherming van de intellectuele 
eigendom van de inschrijvers. 
De Commissie vindt dat een technische dialoog mogelijk is zolang deze de 
concurrentie tussen aspirant-contractanten niet in de weg staat (zie artikel 4, lid 2, van 
Richtlijn 93/38/EEG: "De aanbestedende diensten zorgen ervoor dat er geen 
discriminatie tussen leveranciers, aannemers of dienstverrichters plaatsvindt" en 
artikel IV, lid 4, van de Overeenkomst inzake overheidsopdrachten2). Mocht de 
technische dialoog met een aspirant-contractant tot het niet uitschrijven van de 
aanbesteding of tot het gebruik van discriminerende specificaties leiden, dan zal de 
Commissie dit als een vermoedelijke inbreuk beschouwen. In andere gevallen zal een 
onderzoek naar de bijzondere feiten moeten plaatsvinden. 
"De aanschaffende instanties mogen geen advies dat gebruikt kan worden bij de voorbereiding 
van specificaties voor een bijzondere aanschaf van een bedrijf dat bij die aanschaf een 
commercieel belang kan hebben, vragen dan wel aanvaarden, indien dit tot belemmering van 
mededinging zou leiden. " 
Van de particuliere sector afkomstige innovatieve technische oplossingen voor de 
ontwikkeling van het project en de eerlijkheid van de ontwerpfase kunnen onder het 
huidige Europese octrooi- en ontwerprecht worden beschermd met een aantal 
effectieve clausules in de aanbestedingsdocumenten. Binnen de verhoudingen van een 
technische dialoog, die per definitie een informeel karakter heeft, is dit evenwel niet 
mogelijk. 
Om de aanbestedingsprocedure te verbeteren door de belangen van de particuliere 
sector beter in de aanbestedingsdocumenten tot uitdrukking te brengen, heeft de groep 
het gebruik van de "ontwerpwedstrijd"-formule aanbevolen, die voorziet in directe 
betalingen voor ontwerpideeën uit de particuliere sector in een vroeg stadium van het 
algehele OPP-proces (zie artikel 13 van Richtlijn 92/50/EEG en artikel 23 van 
Richtlijn 93/38/EEG). Een dergelijk benadering zou de deelname van potentiële 
inschrijvers stimuleren omdat zij de mogelijkheid krijgen tenminste een deel van de 
kosten die zij bij de voorbereiding van het ontwerpproject hebben gemaakt terug te 
verdienen en maakt een selectie van de beste ideeën op voet van gelijkheid mogelijk. 
Uitgaande van de "ontwerpwedstrijd" zou de projectautoriteit dan een besluit nemen 
over de nr-ve vorm van het project. Vervolgens zou zij de concessieverleningsfase 
kunnen voorbereiden op basis van een realistisch doch uitdagend project en in een 
tweede fase op basis van aanleg/exploitatievoorstellen de inschrijvingsdocumenten aan 
de belangstellende concessiehouders kunnen geven. 
2.2 Concurrentiebeleid 
De toepassing van het EG-mededingingsrecht heeft tot enige verwarring en 
onzekerheid onder aspirant-OPP-partners geleid. De groep heeft aanbevolen dat de 
bestaande richtsnoeren voor de toepassing van de wetgeving, die in het verslag van 
de Commissie aan de Europese Raad van Madrid waren opgenomen (COM(95) 571, 
december 1995, bijlage II) moeten worden uitgewerkt zodat duidelijker wordt hoe zij 
moeten worden toegepast. 
* Toegangsrechten en reservering van capaciteit 
Parallel aan deze mededeling zal een afzonderlijke mededeling3 over de 
verduidelijking van de toepassing van de bestaande richtsnoeren op nieuwe 
spoorweginfrastructuurprojecten worden gepresenteerd. 
Het doel van deze mededeling over de conçurrentieaspecten is te verduidelijken onder 
welke voorwaarden de mededingingsvoorschriften van toepassing zijn op 
capaciteitsreserveringen. Getracht is garanties te bieden voor het maximaliseren van 
de financiële levensvatbaarheid van spoorwegprojecten zonder de vrije toegang tot de 
infrastructuur op basis van gelijke behandeling in gevaar te brengen. 
Verduidelijking van de aanbevelingen van de Commissie over de toepassing van de 
inededingingsvoorsehriften op nieuwe infrastructuurprojecten, COM (97) .... 
Ofschoon de richtsnoeren duidelijk maken hoe de mededingingsvoorschriften moeten 
worden toegepast, dient toch elk geval apart op zijn eigen verdiensten te worden 
beoordeeld gezien het complexe en dikwijls zeer individuele karakter ervan. Daarom 
verdient het aanbeveling al in een vroeg stadium overleg te voeren met de betrokken 
diensten van de Commissie. 
Om een bredere discussie te bevorderen en meer informatie en advies over de diverse 
betrokken aspecten in te winnen, worden de betrokkenen (zowel openbare als 
particuliere organisaties) actief gestimuleerd om in een zo vroeg mogelijk stadium van 
de projectontwikkeling contact op te nemen met de relevante diensten van de 
Commissie. 
* Staatssteun 
De aanleg van de vervoersinfrastructuur met financiering door de overheid is een 
algemene maatregel van economisch beleid en valt dus doorgaans niet onder de 
voorschriften ten aanzien van overheidssteun, mits de infrastructuur overeenkomstig 
de Gemeenschapswetgeving terzake voor mogelijke concurrenten wordt opengesteld4. 
Wanneer de staat de infrastructuur samen met de particuliere sector financiert, dient 
het project eventueel wel aan de voorschriften voor staatssteun te worden getoetst. In 
een groot deel van deze gevallen kan de overheidssteun evenwel zo worden ingekleed 
dat deze aan de voorschriften ten aanzien van staatssteun voldoet. Een van de beste 
manieren om hiervoor te zorgen is om een competitieve aanbesteding op basis van 
gelijke behandeling uit te schrijven, waaraan alle huidige en potentiële concurrenten 
kunnen meedoen, teneinde te garanderen dat de overheidssteun beperkt blijft tot het 
strikte minimum voor de realisatie van het project. Ook nu weer is het wenselijk dat in 
een vroeg stadium overleg wordt gevoerd met de verantwoordelijke diensten van de 
Commissie om ervoor te zorgen dat het project, gezien de bijzondere eigenschappen 
ervan, in overeenstemming met het Gemeenschapsrecht is. 
2.3 Ontwikkeling van financieringsinstrumenten 
De groep op hoog niveau voor TEN heeft aanbevolen structureel achtergestelde 
leningen en aanloopleningen te gebruiken om de risico's van een ontoereikende 
cash-flow in de aanloopfase af te dekken. De groep op hoog niveau heeft ook 
aanbevolen stappen te ondernemen om de beschikbaarheid van risicokapitaal en in 
het bijzonder ook quasi-risicokapitaal in infrastructuurprojecten in Europa te 
verbeteren. 
• Structureel achtergestelde leningen en aanloopleningen 
De groep heeft geconstateerd dat veel grotere vervoersinfrastructuurprojecten op lange 
termijn weliswaar rendabel zijn maar in de periode onmiddellijk na de voltooiing een 
te lage opbrengst genereren, zodat het moeilijk is geschikte financieringspakketten 
samen te stellen voor projecten die met beperkte financiële ruggensteun uit de 
openbare sector moeten worden gerealiseerd. In de aanloopfase van een project, 
In sommige gevallen speelt ook intermodale concurrentie een rol. De Commissie is van 
mening dat deze kwestie het best kan worden aangepakt via een raamwerk van de 
Gemeenschap voor infrastructuurhefffingen. Zij is van plan hierover komend jaar een witboek 
te publiceren. 
wanneer de rentelast en afbetalingsverplichtingen het hoogst zijn, zijn de inkomsten 
het laagst en loopt de projectontwikkelaar veel risico. Structureel achtergestelde 
leningen en aanloopleningen worden beschouwd als de meest geschikte instrumenten 
om deze moeilijkheden het hoofd te bieden. De Commissie wijst erop dat de inzet van 
deze instrumenten niet alleen in de particuliere sector mogelijk is, maar, met hulp van 
de communautaire middelen, ook in het kader van de financiële instellingen van de 
Gemeenschap, voor zover tenminste noodzakelijk en wenselijk. 
Structureel achtergestelde leningen zijn leningen met dezelfde prioriteit ais 
gangbare bankleningen maar met een langere looptijd (20 à 30 jaar) en een 
aflossingsvrije periode waardoor het mogelijk is de aflossing uit te stellen totdat de 
commerciële bankleningen al voor een groot deel zijn afgelost. Dit aanvullende 
leeninstrument vergemakkelijkt de schuldaflossing doordat deze over een langere 
periode wordt gespreid. 
Aanloopleningen zijn leningen die niet behoeven te worden afgelost of doorlopende 
kredieten die de aanloopfase van een project dekken. Deze aanloopleningen kunnen 
doorgaans worden omgezet in termijnleningen die aan handelsbanken kunnen 
worden verkocht op de markt voor secundaire leningen zodra het project financiële 
stabiliteit heeft bereikt. Dit soort leeninstrument zou het extra voordeel hebben dat 
overheic'-aiïadeien weer snel opnieuw kunnen worden gebruikt. Daarnaast zou de 
verkoos van deze leningen bijdragen tot de totstandkoming van een markt voor 
secundaire TEN-leningen, waardoor weer nieuwe handelsbanken worden 
aangetrokken om leningen voor vervoersprojecten te verschaffen. 
De Commissie wijst erop dat structureel achtergestelde leningen al op beperkte schaal 
door de EIB in samenwerking met het EIF zijn aangeboden. De Commissie vraagt de 
EIB en het EIF om in directe samenwerking met leningverstrekkende handelsbanken 
het volume van dergelijke transacties te verhogen en meer aanloopleningen te 
verstrekken. 
De Europese Raad van Amsterdam heeft er bij de EIB op aangedrongen haar activiteit 
ten aanzien van zeer langetermijnleningen voor grote infrastructuurprojecten, met 
name de door de Europese Raad van Essen uitgekozen projecten, op te voeren. De 
Commissie juicht de aanbevelingen van de groep op hoog niveau toe en vindt dat meer 
aandacht moet worden geschonken aan de mogelijkheid om af te zien van volledige 
waarborgen ter garantie van de TEN-leningen. Het budget voor TEN-T kan in dit 
verband, voor zover nodig en zinvol, een ondersteunende rol spelen door te voorzien 
in de mogelijkheid van rentesubsidies en bijdragen aan de vergoedingen ten behoeve 
van garanties op leningen. 
* Achtergestelde schuld en risicokapitaal 
De groep heeft onder de aandacht gebracht dat de markt voor de verschaffing van 
achtergestelde schuld of mezzanine-financiering voor infrastructuurinvesteringen 
beperkt is en dat bij infrastructuurprojecten niet kan worden geprofiteerd van de 
financieringscapaciteit waarover institutionele beleggers zoals verzekerings­
maatschappijen beschikken. De Commissie erkent dat een afgewogen financiële 
structuur met robuuste lagen van risicokapitaal en achtergestelde schuld essentieel is 
voor grote infrastructuurprojecten ten einde voor de projecten bankleningen te kunnen 
verkrijgen. Binnen de Gemeenschap is de beschikbaarheid van een dergelijk 
financieringsinstrument zeer beperkt. Dit vormt een belangrijke lacune op de markt 
voor infrastructuurfinanciering. 
Mezzanine-financiering, d.w.z. achtergestelde schuld of quasi-risicokapitaal in een 
project fungeren als schokdemper voor risico's. Zij gaan vóór aandelen, maar 
komen na bankschulden. Zij vormen een aanvulling op aandelen en een 
overbrugging van de kloof tussen aandelen en bankschulden. Zij werken als een 
buffer op het aandelenkapitaal waarmee wordt bijgedragen tot het verwerven van 
bankleningen voor projecten. Bij een aanzienlijk aantal infrastructuurprojecten 
zouden achtergestelde schulden een katalysatorwerking kunnen hebben om de 
projectfinanciering op weg te helpen. 
Risicokapitaal omvat de fondsen die de aandeelhouders bereid zijn in een project te 
steken. Het vormt de eerste bouwsteen voor een financieringspakket en maakt het 
verwerven van bankleningen mogelijk aangezien het een lagere prioriteit heeft dan 
alle schuldvormen. De verwerving van risicokapitaal is daarom essentieel voor het 
welslagen van een openbaar/particulier partnerschap. 
Men zou kunnen stellen dat dergelijke financieringsinstrumenten zich mettertijd wel 
zullen ontwikkelen, naarmate het aantal te financieren projecten groeit. Maar in de 
praktijk staat het ontbreken van een dergelijke financieringswijze de tijdige 
ontwikkeling van TEN-projecten in de weg. Daarom vindt de Commissie het nodig 
om de beschikbaarheid van dergelijke financiéringsinstrumenten te stimuleren. De 
Commissie is, in overleg met de EIB en het EIF, voornemens om speciaal voor de 
TEN-projecten een mezzanine-fonds op te richten. Dit fonds zou als katalysator 
moeten werken en de deelneming van institutionele beleggers in de financiering van de 
TEN-projecten moeten bevorderen, naarmate de markt meer overtuigd raakt van de 
levensvatbaarheid van de projecten. Het zou gaan om een openbaar/particulier 
partnerschap van beperkte duur waarbij de institutionele beleggers het meeste kapitaal 
inbrengen. De eventuele deelneming van de Gemeenschap zou in overeenstemming 
zijn met de plafonds die in de Financiële Vooruitzichten zijn opgenomen. De 
Commissie is al een verkennende dialoog met de financiële markten over een OPP-
mezzanine-fonds aangegaan. 
2.4 Proactieve manieren van steunverlening op EU-niveau 
Er moet gezocht worden naar innovatieve manieren om overheidssteun aan TEN-
projecten van het type OPP te geven, .... De Commissie zou ... initiatieven moeten 
ontplooien, met technische ondersteuning door de EIB en het EIF, teneinde de 
optimale en gecoördineerde aanwending van overheidsmiddelen te waarborgen die 
afkomstig zijn uit budgettaire voorzieningen voor de TENfs en van de financiële 
instellingen van de Gemeenschap. Deze initiatieven zouden vanzelfsprekend door de 
lidstaten moeten worden gesteund. 
De Commissie steunt deze aanbeveling, maar zou erop willen wijzen dat ook bij een 
proactievere rol van de Commissie, in samenwerking met de EIB en het EIF, de 
verantwoordelijkheid in de eerste plaats bij de lidstaten blijft liggen. Maatregelen op 
dit gebied kunnen dan ook alleen worden overwogen als deze de volle steun van de 
betrokken lidstaten krijgen. De Commissie ziet twee manieren waarop een 
proactievere rol nuttig zou kunnen zijn: 
8 
(1) als katalysator om de particuliere sector in een vroeg stadium bij het 
projectontwerp te betrekken, waardoor met name bij grensoverschrijdende 
projecten ertoe wordt bijgedragen de hoofdrolspelers nader tot elkaar te 
brengen en de vaart in de ontwikkeling te houden; 
(2) om ervoor te zorgen dat de steun van de reeks 
financieringsinstrumenten van de Gemeenschap zo wordt gecoördineerd dat 
deze het best aansluit bij het desbetreffende project. Daarmee zou het effect 
van de financieringsinstrumenten van de Gemeenschap kunnen worden 
gemaximaliseerd. De reeks beschikbare instrumenten kan bijvoorbeeld het best 
worden gecombineerd met een intensiever gebruik van bepaalde vormen van 
steun van de Gemeenschap, zoals de financiering van de premies op de EIF-
garanties. 
Een dergelijke benadering kan alleen in concrete gevallen worden toegepast. Daarvoor 
is het noodzakelijk dat elke lidstaat in overleg met de Commissie specifieke projecten 
aanwijst. De lidstaten die nagaan of voor een bepaald project een OPP-benadering 
mogelijk is, moeten met vaste toezeggingen komen. De projecten mogen zich in een 
willekeurig stadium van ontwikkeling bevinden, ongeacht of de betrokkenheid van de 
particulier'* ùCCîOr al een feit is of slechts voorzien is. 
Een van de problemen met de ontwikkeling van TEN's is de relatief trage vooruitgang 
bij een deel van de in Essen gekozen projecten. De 14 projecten waren opgenomen op 
een lijst van specifieke projecten in een bijlage bij de TEN-richtsnoeren die op 
23 juli 19965 door het Europees Parlement en de Raad waren vastgesteld. Zij werden 
op de Europese Raad van Cannes van juni 1995 behandeld en onlangs nogmaals op de 
Europese Raad van Amsterdam, waar de EIB werd verzocht het volume van de door 
haar verstrekte langetermijnleningen voor infrastructuurnetwerken, en in het bijzonder 
voor de "prioritaire projecten" van Essen, op te voeren. Deze projecten vormen 
daarom het natuurlijke vertrekpunt voor de lijst van geschikte projecten, met name die 
welke in een stadium verkeren waarin deelneming van de particuliere sector weliswaar 
haalbaar is maar nog niet noodzakelijkerwijs gerealiseerd. De OPP-benadering is 
evenwel ook geschikt voor een brede reeks van TEN-infrastructuurprojecten, soms 
bescheiden van aard, die kunnen bijdragen tot het vrijmaken van overheidsmiddelen 
ten behoeve van projecten die daaraan het meest behoefte hebben. 
In welke vorm de deelneming van de Commissie geschiedt, is afhankelijk van het 
geval. Een mogelijkheid is, bijvoorbeeld bij projecten die nog in een zeer vroeg 
ontwikkelingsstadium verkeren, om samen met de lidstaten projectontwerpwedstrijden 
te organiseren voor de particuliere sector. Een andere mogelijkheid is de 
hoofdrolspelers bij elkaar te brengen om de besluitvorming te vergemakkelijken. Dit 
zou ook de mogelijkheid bieden om bij de samenstelling van het financieringspakket 
optimaal gebruik te maken van de financiële instrumenten van de Gemeenschap. In dit 
verband zou ook de deelneming van de EIB en het EIF aan de besprekingen nuttig 
kunnen blijken. 
Beschikking nr. 1692/96/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 juli 1996 
betreffende communautaire richtsnoeren voor de ontwikkeling van een Trans-Europees 
vervoersnet. 
i ! 
I * Alle onduidelijkheden en hinderpalen kunnen dan op realistische, concrete basis 
worden aangepakt, waarbij voor ieder geval de behoefte aan specifieke maatregelen 
van de Gemeenschap kan worden vastgesteld en onderzocht. 
Wat de begrotingslijn voor TEN-T betreft, bepaalt Verordening (EG) nr. 2236/9S6 in 
artikel 6 (Criteria voor de selectie van de projecten), lid 3, tweede streepje, dat bij het 
besluit om steun van de Gemeenschap te verlenen ook rekening moet worden 
gehouden met "de impulswerking van de communautaire bijdrage op investeringen uit 
de overheidssector en uit de particuliere sector". Of eveneens particulier kapitaal in 
een project wordt gestoken is dus ook nu al een criterium bij de beoordeling van de 
vraag of een project voor financiële bijstand in aanmerking komt. 
De Commissie is van plan zo veel mogelijk gebruik te maken van deze bepaling en is 
bereid de nodige stappen te doen om ervoor te zorgen dat de projecten waarvoor een 
OPP wordt overwogen of ontwikkeld, passende financiële bijstand krijgen ten laste 
van de begrotingslijn voor TEN en, waar toepasbaar, ook uit andere bronnen. Dit 
dient evenwel verenigbaar te zijn met de huidige procedures, inclusief de indiening 
van plannen voor financiële steunmaatregelen bij het TEN-comité voor financiële 
bijstand. Zoals in artikel 129 D, tweede alinea, van het Verdrag tot oprichting van de 
Europese Gemeenschap is bepaald, is voor "... projecten van gemeenschappelijk 
belang die betrekking hebben op het grondgebied van een lidstaat, de goedkeuring van 
de betrokken lidstaat vereist". 
Een voldoende aantal bonafide inschrijvers op de aanbesteding (met inbegrip van 
eventuele "ontwerpprojectaanbestedingen") is noodzakelijk om "waar voor je geld" te 
krijgen. De hoge voorbereidingskosten van inschrijvingen op grote 
infrastructuurprojecten vormen evenwel een grote belemmering voor een bredere 
deelneming. De Commissie is daarom voornemens te onderzoeken of het mogelijk is 
in deze specifieke gevallen ten laste van de begrotingslijn voor TEN-T financiële steun 
te verlenen aan de inschrijvers op de voorlopige lijst. Aan dergelijke steun dienen 
vanzelfsprekend strenge kwaliteitseisen te worden verbonden. 
De Commissie zal overwegen of bij een eventuele wijziging van Verordening (EG) 
nr. 2236/95 uit hoofde van artikel 19, moet worden voorzien in de mogelijkheid van 
de verruiming .van de financiële bijstand voor OPP-projecten via de begrotingslijn 
voor TEN-T. 
Verordening (EG) nr. 2236/95 van de Raad van 18 september 1995 tot vaststelling van de 
algemene regels voor het verlenen van financiële bijstand van de Gemeenschap op het gebied 
van Trans-Europese netwerken. 
10 
2,5 Netwerkvoordelen en Trans-Europese voordelen en een OPP-daC; b«; k 
De groep heeft de aanbeveling gedaan om bij â;, beoordeling van projecten rekening 
te houden met Trans-Europese en netwerkvoordelen. De Commissie moet er tezamen 
met de lidstaten voor zorgen dat er zo spoedig mogelijk betrouwbare gegevens en 
geschikte methodes beschikbaar zijn. Een Europese databank voor OPP-projecten 
kan voor alle bij de ontwikkeling van infrastructuur betrokken partijen een nuttig 
hulpmiddel zijn dat de spelers uit de openbare en de particuliere sector in staat stelt 
om van de ervaringen met OPP-constructies te profiteren, de ontwerpen voor 
toekomstige projecten te verbeteren en de kosten te beperken. De Commissie moet de 
mogelijkheden voor de ontwikkeling van een dergelijke databank nader onderzoeken 
en de oprichting ervan actief ondersteunen. 
Trans-Europese en netwerkvoordelen en de daarmee samenhangende gevolgen voor 
milieu en veiligheid zijn vaak significante factoren bij de beoordeling van het 
sociaal-economisch belang van projecten en kunnen van invloed zijn op beslissingen 
over het al dan niet uitvoeren van een project en over de financieringsbronnen. (Bij de 
beoordeling van TEN-projecten moeten de financiële en sociaal-economische 
voordelen van netwerken uiteraard worden afgewogen tegen de Trans-Europese 
netwerkeffecten op het milieu en de veiligheid.) 
De beoordeling van de netwerkeffecten van TEN-projecten kan de uitvoering van 
projecten vergemakkelijken, via een evenwichtige verdeling van de kosten, baten en 
risico's over de openbare en particuliere partners van de Trans-Europese netwerken. 
Bij de beoordeling van het financieel en sociaal-economisch rendement en de 
milieueffecten moet gebruik kunnen worden gemaakt van betrouwbare 
verkeersstatistieken. De overheid moet nauwkeurige en betrouwbare gegevens over 
verkeersstromen ter beschikking stellen van alle belanghebbende partijen. De 
Gemeenschap moet nagaan in hoeverre de methodes voor het verzamelen en 
verwerken van gegevens kunnen worden geharmoniseerd. De Commissie is dan ook 
van plan om haar onderzoekwerkzaamheden op het gebied van gemeenschappelijke 
methodieken in samenwerking met de lidstaten te intensiveren. Indien mogelijk zullen 
deze activiteiten worden geïntegreerd in het statistisch programma van de 
Gemeenschap (1998-2002). 
Op basis van een inventarisatie en een analyse van de ervaringen met OPP's tot nu toe 
kan de OPP-databank ten behoeve van alle bij de ontwikkeling van 
vervoerinfrastructuur betrokken partijen informatie toegankelijk maken over de 
methodes en de financiële, administratieve en juridische constructies die bij eerdere 
OPP-infrastructuurprojecten zijn gebruikt. De Commissie zal mogelijkheden 
onderzoeken om een OPP-databank op Europees niveau op te richten. 
11 
3. Overige aanbevelingen van de groep op hoog niveau 
De groep heeft een aantal andere aanbevelingen gedaan voor maatregelen die door de 
lidstaten en/of de particuliere sector kunnen worden genomen. Deze aanbevelingen 
vloeien voort uit de algemene conclusie van de groep dat de deskundigheid van de 
particuliere sector op het gebied van beheer, management en financiering door middel 
van OPP-methodes kan worden gemobiliseerd, zodat bij de ontwikkeling van de 
TEN-infrastructuur een optimaal rendement wordt gerealiseerd. De Commissie plaatst 
bij deze overige aanbevelingen de volgende kanttekeningen: 
3.1 Openbaar/particuliere samenwerking moet zo vroeg mogelijk in de 
levenscyclus van een project beginnen. 
Uit de uitvoerige besprekingen in de subgroepen van de groep op hoog niveau is 
gebleken dat het voor een project in zijn geheel het gunstigst is wanneer de 
particuliere sector reeds bij het ontwerp en de verdere ontwikkeling van een project 
betrokken is, voordat de bouwfase en de belangrijkste stadia van financiering bereikt 
zijn. Bij veel lopende projecten kwam de betrokkenheid van de particuliere sector pas 
aan de orde toen de bouwfase reeds was bereikt, zodat er geen speelruimte meer was 
om het ontwerp aan te passen aan de financiële beperkingen. 
3.2 De openbare sector moet de project doelstellingen in een vroeg stadium 
duidelijk definiëren. 
Bij het streven de particuliere sector bij een project te betrekken, is het van groot 
belang dat de openbare sector zich in gelijke mate verbindt aan de doelstellingen die 
bij de ontwikkeling van het project moeten worden verwezenlijkt. Indien dat niet 
gebeurt bestaat de kans dat de optimale kosten-batenverhouding in het OPP niet wordt 
bereikt, zodat de financiële levensvatbaarheid van het project in gevaar komt. 
3.3 De oprichting van ad hoc ondernemingen is vaak de beste aanpak. De 
lidstaten moeten eventuele belemmeringen voor de ontwikkeling van 
dergelijke instrumenten wegnemen. 
Zoals in het verslag wordt opgemerkt, bieden projectondernemingen een stabiel kader 
waarbinnen de diverse partners een open werkrelatie tot stand kunnen brengen. Met 
name grensoverschrijdende projecten die door twee of meer nationale regeringen 
worden gesteund, zijn gebaat bij de oprichting van één enkele projectonderneming die 
de technische, economische en commerciële verantwoordelijkheid voor het gehele 
project draagt. De Commissie beveelt de oprichting aan van een EESV (Europees 
economisch samenwerkingsverband), waarin ook de particuliere sector is 
vertegenwoordigd en die in de eerste fase van een project een dergelijke rol kan 
vervullen. Zij hoopt dat het statuut van de Europese naamloze vennootschap spoedig 
wordt goedgekeurd, met het oog op de mogelijkheden die zijn geopend door de Groep 
Davignon en de versnelde procedure waarin het door de Europese Raad van 
Amsterdam onderschreven actieplan voor de interne markt voorziet. Bij 
grensoverschrijdende projecten zal de behoefte aan een specifieke 
intergouvernementele commissie bestaan. De aanwijzing van een contactpunt voor 
projectpromotors en overheid is eveneens bevorderlijk voor een doelmatige 
projectontwikkeling. 
12 
3.4 De risico's van overheidsbeleid moeten door de overheid worden gedragen; 
het is zinvol gemeenschappelijke methodes te ontwikkelen voor het 
vaststellen en minimaliseren van dergelijke risico's. De risico's moeten in 
principe worden gedragen door de sector die het best in staat Is ze te 
beheersen en die by de beheersing ervan het meeste belang heeft. 
Bij grootschalige infrastructuurprojecten, die het merendeel van de TEN-plannen 
uitmaken, is een aanzienlijke betrokkenheid van de publieke sector een 
randvoorwaarde, met name in de eerste ontwikkelingsstadia. Een afzijdige houding 
van de overheid heeft in ieder geval tot gevolg dat de kosten van het project fors 
stijgen. Het is begrijpelijk dat de ene sector het liefst zoveel mogelijk risico's op de 
andere sector wil afwentelen, omdat risico's nu eenmaal kosten met zich meebrengen. 
Maar een OPP is een partnerschap, waarin beide zijden gebaat zijn bij zo klein 
mogelijke risico's. De risico's kunnen het best worden geminimaliseerd door de sector 
die in staat is ze te beheersen. Het risico van een verandering in het overheidsbeleid 
moet dus door de openbare sector worden gedragen, terwijl risico's in verband met 
verkeersstromen normaliter voor rekening van de particuliere sector komen. Een 
betere risicoverdeling leidt tot een hoger rendement en een doelmatiger projectbeheer, 
en heeft bovendien tot gevolg dat de projecten minder steun uit de 
TEN-T-begrotingslijn behoeven. 
3.5 Milieuoverwegingen moeten in een zo vroeg mogelijk stadium van de 
projectplanning strategische aandacht te krijgen. 
De Commissie dringt bij de lidstaten aan op de toepassing van de geldende 
EG-wetgeving op dit gebied. Als de voorliggende projecten niet aan de 
EU-milieuwetgeving worden getoetst, krijgen zij in een latere en meer kritieke fase 
waarschijnlijk te kampen met vertragingen en onzekerheden. De Commissie 
onderneemt reeds de nodige werkzaamheden voor de ontwikkeling van geschikte 
methodes voor de strategische beoordeling van de milieueffecten van het 
Trans-Europees vervoersnetwerk als geheel en van de verschillende corridors daarvan, 
in het kader van de communautaire TEN-T-richtsnoeren. Daardoor kan bij de 
ontwikkeling van het netwerk reeds in een vroege planningsfase beter rekening 
worden gehouden met milieuoverwegingen. 
3.6 Voor een aantal prioritaire en andere projecten moet de oprichting van 
OPP's worden overwogen om de openbare middelen vry te maken ten 
behoeve van andere TEN projecten 
Het is duidelijk dat, wanneer de particuliere sector een bijdrage aan een project levert 
in de vorm van deskundigheid en middelen die anders door de openbare sector hadden 
moeten worden geleverd, de aldus vrijgekomen openbare middelen op andere wijze 
kunnen worden aangewend. Hierdoor kunnen meer projecten worden ontwikkeld met 
de noodzakelijke steun van de openbare sector. 
13 
4. Voor de OPP-benadering in aanmerking komende projecten 
Na bestudering van de rechtstreeks tot haar gerichte aanbevelingen heeft de 
Commissie een eerste inventarisatie gemaakt van bekende TEN-projecten die voor de 
OPP-benadering in aanmerking komen. Dit sluit aan op de aanbeveling van het 
verslag met betrekking tot de follow-up maatregelen. Doel hiervan is om, uitgaande 
van de bestaande prioriteiten, potentiële OPP's aan te wijzen; het is dus zeker niet de 
bedoeling om een nieuwe lijst van prioritaire projecten op te stellen. 
De in de bijlage genoemde projecten zijn geselecteerd op basis van de informatie die 
reeds door de lidstaten is verstrekt of naar aanleiding van besprekingen waaraan de 
Commissie heeft deelgenomen. Bij de selectie van de plannen worden met name de 
volgende criteria toegepast: 
(a) het gaat om economisch levensvatbare TEN-projecten of onderdelen 
daarvan, op een deel van het goedgekeurde TEN; 
(b) er is een betrouwbare en duidelijke toezegging van de betrokken lidstaat 
om de OPP-benadering te volgen; 
(c) er kan van meet af aan op een inkomstenstroom worden gerekend; 
(d) het plan betreft een kritiek stadium/deel van een lopend project of een 
grensoverschrijdende verbinding. 
Benadrukt moet worden dat dit slechts een eerste stap is in de richting van een 
projectselectie. Na goedkeuring door de lidstaten zullen deze en andere projecten 
worden besproken en vastgesteld in het kader van een permanent overleg met de 
Commissie. De geselecteerde projecten vallen in twee groepen uiteen: de projecten die 
zich nog in een zeer vroeg stadium van ontwikkeling bevinden enerzijds en de meer 
gevorderde projecten anderzijds. De projecten zijn aangegeven in bijlage 1. Voor deze 
projecten is de Commissie voornemens de lidstaten, in samenwerking met de EIB en 
het EIF, extra ondersteuning te bieden om in een vroeg stadium overeenstemming te 
bereiken over OPP-constructies en -financiering. 
14 
5. Conclusies 
De groep op hoog niveau is het erover eens dat openbaar/particuliere partnerschappen 
een belangrijk instrument zijn bij de ontwikkeling van de Trans-Europese 
vervoersnetwerken waarin het Verdrag van Maastricht voorziet. Inmiddels heeft de 
Commissie aan de Raad verslag uitgebracht over de gemaakte vorderingen, die 
overigens achterblijven bij de verwachtingen, zelfs bij de projecten die als prioritair 
waren aangemerkt. De Commissie voert dan ook met spoed de maatregelen uit die de 
groep op hoog niveau aan de Commissie had aanbevolen, teneinde de totstandbrenging 
van OPP's in TEN-projecten te vergemakkelijken. 
De Commissie nodigt de andere instellingen uit de conclusies van de groep op hoog 
niveau te onderschrijven en de ontwikkeling van OPP's te bevorderen, teneinde de 
realisering van de TEN-vervoersprojecten te bespoedigen. In het bijzonder verzoekt de 
Commissie de lidstaten om met spoed specifieke projecten aan te wijzen waarbij een 
OPP-benadering goede perspectieven biedt. 
Met inachtneming van de bestaande prioriteiten, als neergelegd in de richtsnoeren 
voor de ontwikkeling van het Trans-Europees vervoersnetwerk, heeft de Commissie 
op basis van de opvattingen van de lidstaten een aantal projecten of deelprojecten 
geselecteerd die zich goed lenen voor een OPP-benadering. Bij deze en andere 
projecten die eventueel nog in een later stadium worden geselecteerd, zullen de 
Commissie en de andere instellingen zich extra inspannen om ervoor te zorgen dat in 
een zo vroeg mogelijk stadium overeenstemming wordt bereikt over een OPP-
constructie, bij de ontwikkeling waarvan de particuliere sector een leidende rol moet 
spelen. De specifieke benadering hangt af van de omstandigheden van elk afzonderlijk 
geval. 
De Commissie wil de andere communautaire instellingen er opmerkzaam op 
maken dat zij: 
(1) voorstelt herziene richtsnoeren te formuleren aangaande de toepassing van de 
EU-wetgeving inzake overheidsopdrachten bij concessies voor 
vervoerinfrastructuur; 
(2) de huidige richtsnoeren voor de toepassing van de EG-wetgeving inzake 
mededinging omwille van een grotere duidelijkheid heeft herzien - een 
afzonderlijke mededeling over dit onderwerp is toegezonden aan de Raad; 
(3) besprekingen is begonnen met de EIB en het EIF over de ontwikkeling van 
structureel achtergestelde leningen en aanloopleningen; 
(4) in overleg met de EIB en het EIF besprekingen voert met potentiële 
investeerders uit de particuliere sector over de oprichting van een speciaal op 
TEN's gericht mezzanine-fonds; 
(5) tezamen met de EIB en het EIF innovatieve en proactieve middelen zal 
onderzoeken om TEN-projecten te steunen; 
15 
(6) methodes voor de beoordeling van projectvoordelen op Europese schaal zal 
onderzoeken, die kunnen worden gebruikt bij de beoordeling van de 
financieringsbehoefte van TEN's, en dat zij mogelijkheden zal onderzoeken 
voor de oprichting van een Europese databank voor OPP's in 
vervoerinfrastructuurprojecten; 
Er wordt bij de lidstaten op aangedrongen dat zij belangrijke mspanningen 
leveren om gevolg te geven aan de aanbevelingen van de groep op hoog niveau. 
De Commissie hoopt dat zij in dat verband: 
(1) wegen zoeken om de particuliere sector in een zo vroeg mogelijk stadium bij 
de ontwikkeling van infrastructuurprojecten te betrekken; 
(2) werken aan de opheffing van de nog bestaande belemmeringen voor de 
oprichting van ad hoc projectondernemingen, met name in de spoorwegsector; 
(3) vaart zetten achter de hervorming van hun spoorwegondernemingen, volgens 
de lijnen die zijn neergelegd in het Witboek van de Commissie; 
(4) zo nauw mogelijk met de particuliere sector samenwerken bij de ontwikkeling 
van nieuwe en reeds bestaande financiële instrumenten die geschikt zijn om te 
worden gebruikt voor de financiering van infrastructuurprojecten; 
(5) milieuoverwegingen in een zo vroeg mogelijke fase van de projectplanning 
integreren. 
16 
BIJLAGE 
Projecten die voor de toepassing van de OPP-benadering in aanmerking komen: 
HST-Zuid: het gedeelte Madrid-Barcelona werd door subgroep II voorgesteld 
als een mogelijk OPP, waarin de particuliere sector betrokken wordt bij de 
investeringsfase voor de superstructuur en de exploitatiefase; het deeltraject 
Figueras-Perpignan, dat op basis van een formele overeenkomst tussen de 
Spaanse en de Franse regering als concessie wordt ontwikkeld; 
PBKAL, Nederlandse gedeelte, waarvoor een voorbereidend onderzoek wordt 
verricht door de bevoegde instanties, om vast te stellen of een OPP kan worden 
gevormd gedurende de exploitatiefase; 
Het project Brenner-tunnel, waar wordt gestreefd naar de oprichting van een 
openbaar/particulier partnerschap voor het basistunnelgedeelte (concessie voor 
de bouw en de exploitatie) en waarvoor op korte termijn een EESV zal worden 
opgericht, dat verantwoordelijk is voor de technische planning van het project 
en de juridische en financiële analyse ter voorbereiding van het OPP; 
De nieuwe luchthaven van Berlijn, waar mogelijkheden worden onderzocht om 
te komen tot een juridische en financiële ad hoc constructie. 
Het project Semmering-tunnel (deel van de Pontebanna-verbinding tussen 
Oostenrijk en Italië), waarvoor momenteel een aanbestedingsprocedure voor 
een BOOT-concessie loopt (BOOT - bouw/eigendom/exploitatie/overdracht). 
De spoorverbinding Piraeus-Athene. 
De lidstaten wordt verzocht nog meer projecten voor te stellen die geschikt zijn voor 
een OPP-benadering, terwijl ook de Commissie, in samenwerking met de EIB, nagaat 
welke andere projecten hiervoor geschikt zijn. 
17 
ISSN 0254-1513 
COM(97) 453 def. 
DOCUMENTEN 
NL 07 08 06 
Catalogusnummer : CB-CO-97-470-NL-C 
ISBN 92-78-24635-2 
Bureau voor officiële publikaties der Europese Gemeenschappen 
L-2985 Luxemburg