Advies over het voorstel voor een verordening (EG) van de Raad betreffende maatregelen die moeten worden genomen ten aanzien van bepaalde marktdeelnemers die betrokken zijn bij uit het EOGFL-Garantie gefinancierde verrichtingen () (94/C 393/16)

De Raad heeft op 14 juli 1994 besloten, overeenkomstig de bepalingen van de artikelen 43 en 198 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap het Economisch en Sociaal Comité om advies te vragen over het voornoemde voorstel.

De Afdeling voor landbouw en visserij, die met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 1 september 1994 goedgekeurd. Rapporteur was de heer Bastian.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 318e Zitting (vergadering van 14 september 1994) het volgende advies uitgebracht, dat met algemene stemmen is goedgekeurd.

SAMENVATTING

Het Comité gaat met het voorgelegde verordeningsvoorstel akkoord, mits de voorgestelde wijzigingen en toevoegingen worden aangebracht.

Het Comité betreurt dat op het terrein van fraudebestrijding, waar "discrete actie" noodzakelijk is, informele samenwerking tussen de lid-staten niet volstaat om het aantal gevallen van door marktdeelnemers begane fraude noemenswaardig terug te dringen.

Het Comité hoopt dat dit soort fraude met de door de Commissie voorgestelde stringentere regeling beter kan worden bestreden.

Hoofddoelstelling van de onderhavige verordening is het treffen van preventieve maatregelen tegen fraude via invoering van een "alarmsysteem" tussen de lid-staten en toepassing van concrete maatregelen wanneer "alarm" is geslagen. Het Comité beveelt aan dat de lid-staten via hun fraudebestrijdingsdiensten meer actie ondernemen op preventief vlak (b.v. door de fysieke controles op te voeren), teneinde pogingen tot fraude te voorkomen.

Het Comité onderstreept dat de doeltreffendheid van deze regeling voor een groot deel afhankelijk is van de bereidheid van elke lid-staat om niet-betrouwbare marktdeelnemers snel op te sporen en belangrijke informatie hieromtrent al in de administratieve fase van de vaststelling van onregelmatigheden door te geven, zodat in de overige lid-staten preventieve maatregelen kunnen worden genomen.

1. Inleiding

1.1. Verordening (EEG) nr. 595/91 van de Raad van 4 maart 1991 betreffende "onregelmatigheden in het kader van de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en terugvordering van bedragen die in dat kader onverschuldigd zijn betaald, alsmede de organisatie van een informatiesysteem op dit gebied" vormt de algemene communautaire basis voor fraudebestrijding op het gebied van het EOGFL-Garantie.

1.2. Het Comité acht het wenselijk al te veel administratieve handelingen zo veel mogelijk te voorkomen, en betreurt dan ook dat deze rechtsgrondslag, en met name artikel 4 van de Verordening, niet heeft geleid tot een succesvollere en doeltreffendere samenwerking tussen de lid-staten op het gebied van uitwisseling van informatie over fraude en onregelmatigheden.

1.2.1. Het Comité erkent evenwel dat de tekst zich hiertoe niet op alle punten leent (zo wordt b.v. geen termijn genoemd voor het doorgeven van belangrijke informatie tussen lid-staten) en dat de lid-staten op dit vlak, als gevolg van de totstandkoming van de interne markt en de Europese Economische Ruimte en het grote aantal door de Europese Unie aangegane overeenkomsten inzake handelspreferenties, geen gemakkelijke taak hebben.

1.2.1.1. Het Comité is overigens van mening dat het complexe karakter van de communautaire regelingen gemakkelijk tot meer fraude leidt, en beveelt de communautaire autoriteiten aan, de voorschriften altijd zo eenvoudig mogelijk te formuleren en hierbij steeds voor ogen te houden dat zij - in samenwerking met de bevoegde autoriteiten van de lid-staten - moeten kunnen nagaan of deze voorschriften ook naar behoren worden toegepast.

1.3. Het verordeningsvoorstel van de Commissie heeft weliswaar slechts betrekking op bepaalde soorten van op het gebied van het EOGFL-Garantie begane fraude, maar het vormt een aanvulling op de bestaande fraudebestrijdingsmechanismen en dient dan ook te worden beschouwd als een welkome bijdrage tot de algemene verbetering van de fraudebestrijding waaraan de communautaire autoriteiten tezamen met de lid-staten momenteel werken.

1.3.1. Het Comité herinnert eraan dat er niet uitsluitend fraude plaatsvindt op het terrein van door het EOGFL-Garantie gefinancierde verrichtingen, maar bij alle door de communautaire fondsen gefinancierde maatregelen.

1.4. Het Comité acht de door de Commissie voorgestelde verordening wenselijk en noodzakelijk om - zoals de Europese Raad tijdens zijn bijeenkomst van 21 en 22 juni 1993 te Kopenhagen heeft aanbevolen - de strijd tegen fraude en onregelmatigheden ten nadele van de Gemeenschapsbegroting te kunnen voortzetten, met name de strijd tegen fraude die door marktdeelnemers bij inschrijvingen, toekenning van uitvoerrestituties en verkoop van interventieprodukten tegen verlaagde prijs wordt begaan.

1.5. Het Comité neemt met grote voldoening kennis van het initiatief van de Commissie om van de strijd tegen de grootste fraudeurs op het gebied van het EOGFL-Garantie, nl. de marktdeelnemers, één van de prioriteiten van haar anti-fraude-strategie in 1994 te maken. Uit het verslag 1993 van de Commissie blijkt namelijk dat fraude met restituties 22 % van de in dat jaar gesignaleerde fraudezaken uitmaakt en 68 % van de middelen in kwestie vertegenwoordigt (168 mln ecu op een totaal van 248 mln ecu).

1.6. Het Comité stelt in het algemeen vast dat fraude op het vlak van het EOGFL-Garantie schadelijk is voor de transparantie van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en daardoor - tegen de achtergrond van de economische crisis en de bezuinigingen - voor het imago van de landbouwers. Het is het daarom eens met het doel van het verordeningsvoorstel, nl. de samenwerking tussen de bevoegde autoriteiten bij de strijd tegen door marktdeelnemers begane onregelmatigheden te vergemakkelijken.

2. Algemene opmerkingen

2.1.

Naleving van het subsidiariteitsbeginsel

2.1.1. Fraudebestrijding valt in de eerste plaats onder de bevoegdheid van de lid-staten, die over de belangrijkste middelen en mogelijkheden hiervoor beschikken. Krachtens artikel 209 A van het EU-Verdrag hebben de Commissie en de lid-staten duidelijke verplichtingen en verantwoordelijkheden m.b.t. fraudebestrijding.

2.1.2. De lid-staten dienen met steun van de Commissie voor nauwe en regelmatige samenwerking tussen hun bevoegde overheidsdiensten te zorgen. Het verordeningsvoorstel sluit uitstekend aan bij genoemde rechtsgrondslag, aangezien het tot doel heeft, de samenwerking tussen de lid-staten op het terrein van de fraudebestrijding te verbeteren en uit te breiden.

2.1.3. Het Comité stelt vast dat de Commissie zich aan het subsidiariteitsbeginsel houdt door zichzelf van het toepassingsgebied van de voorgestelde verordening uit te sluiten : alleen de "bevoegde instanties van de lid-staten" zullen over de informatie beschikken die via het nieuwe opsporingssysteem wordt verstrekt. De tekst is evenwel van zeer grote politieke betekenis, aangezien hiermee een dwingend communautair systeem wordt ingevoerd waarbij de lid-staten informatie over bepaalde marktdeelnemers moeten doorgeven en verplicht zijn preventieve maatregelen te nemen.

2.1.4. Het Comité stelt vast dat de Commissie een centraal beheer van het voorgestelde opsporingssysteem niet nodig acht, maar herinnert eraan dat zo nodig in het kader van de goedkeuring van de rekeningen wordt nagegaan of de voorgestelde verordening naar behoren wordt toegepast.

2.2.

Garanties aan de marktdeelnemers

2.2.1. Het Comité is van mening dat dit het meest heikele punt van het verordeningsvoorstel is, aangezien de lid-staten akkoord moeten gaan met het principe van systematische uitwisseling van informatie over marktdeelnemers.

2.2.2. Het Comité acht het belangrijk dat er duidelijk onderscheid wordt gemaakt tussen een marktdeelnemer van wie "is vastgesteld dat hij fraude heeft begaan" en een marktdeelnemer die slechts "van fraude wordt verdacht".

2.2.3. In het eerste geval, dat in artikel 1, lid 2, sub a), wordt bedoeld, zal de opsporing van de marktdeelnemer op communautair niveau juridisch gezien waarschijnlijk geen bijzondere problemen opleveren. De marktdeelnemer is na een administratieve of gerechtelijke procedure schuldig bevonden aan fraude; het Comité acht het in dat geval absoluut noodzakelijk dat deze informatie aan andere lid-staten wordt doorgegeven en dat er t.a.v. de marktdeelnemer in kwestie preventieve administratieve maatregelen worden genomen.

2.2.4. In het tweede, in artikel 1, lid 2, sub b), genoemde geval bestaan tegen een marktdeelnemer "ernstige vermoedens" van fraude. Het verordeningsvoorstel geeft niet aan op welke criteria deze vermoedens moeten stoelen, alhoewel hieruit zulke belangrijke juridische consequenties voortvloeien als het al dan niet opsporen van de marktdeelnemer in alle lid-staten en het al dan niet toepassen van de in artikel 3 genoemde maatregelen. Het Comité verzoekt de Raad dergelijke criteria in de verordening op te nemen en deze zo nauwkeurig mogelijk te formuleren.

2.2.5. Het Comité wijst erop dat een marktdeelnemer ernstige schade lijdt als hij door een lid-staat ten onrechte als mogelijk onbetrouwbaar wordt aangewezen. Daarom acht het het dringend noodzakelijk dat de term "ernstige vermoedens" in de verordening nader wordt gepreciseerd en dat in de voorgestelde regeling inderdaad "zo veel mogelijk garanties en voorzorgen worden ingebouwd" voor de marktdeelnemers, zoals in de Toelichting wordt gezegd.

3. Bijzondere opmerkingen

3.1.

Artikel 1, lid 2, sub b)

3.1.1. Het Comité is van mening dat de term "ernstige vermoedens" juridisch gezien te vaag is. De Commissie stelt voor, dit begrip in de uitvoeringsverordening concreet naar gelang van het positieve recht van iedere lid-staat te definiëren, om te voorkomen dat de verordening te gecompliceerd wordt als gevolg van uit de uiteenlopende rechtssituatie in de lid-staten voortvloeiende technische details.

3.1.2. Het Comité verzoekt de Raad evenwel het begrip in de verordening zelf nauwkeuriger te definiëren. Onder verwijzing naar artikel 3, lid 1, van Verordening nr. 595/91 stelt het b.v. de volgende formulering voor :

"marktdeelnemers tegen wie in dat opzicht ernstige vermoedens bestaan, d.w.z. tegen wie een eerste administratief proces-verbaal is opgemaakt wegens het begaan van een onregelmatigheid".

3.1.3. In de uitvoeringsverordening zal worden vastgesteld wat een door de bevoegde autoriteiten van de lid-staten tegen marktdeelnemers opgemaakt "eerste administratief proces-verbaal wegens het begaan van een onregelmatigheid" is, op basis waarvan elke lid-staat de in de kaderverordening vastgelegde opsporings- en signaleringsprocedure op gang kan brengen.

3.1.4. Volgens het Comité wordt zo het juridische risico uitgeschakeld dat "ernstige vermoedens" worden afgeleid van de eenvoudige veronderstelling van de bevoegde nationale autoriteiten dat er een betrouwbaarheidsrisico bestaat; het begrip "ernstige vermoedens" berust dan namelijk duidelijk op een aanwijsbare administratieve handeling.

3.2.

Artikel 2

3.2.1. Het Comité is van mening dat het laatste deel van de zin "... of eventueel op initiatief van de Commissie" haaks staat op het in artikel 1, lid 1, genoemde beginsel dat de informatie omtrent de opsporing van niet-betrouwbare marktdeelnemers uitsluitend tussen de lid-staten wordt doorgegeven.

3.2.2. Uit de voorgestelde formulering zou kunnen worden afgeleid dat de Commissie een lid-staat kan verplichten een procedure voor opsporing en informatie op gang te brengen. De Commissie interpreteert de tekst evenwel in die zin dat aldus in feite slechts rekening wordt gehouden met de in artikel 3, lid 3, genoemde gevallen.

3.2.3. Om verkeerde interpretaties te voorkomen en met het oog op het aan de verordening ten grondslag liggende subsidiariteitsbeginsel, stelt het Comité voor de zin als volgt te preciseren :

"... of eventueel, in de in artikel 3, lid 3, bedoelde gevallen, op initiatief van de Commissie".

3.3.

Artikel 3

3.3.1. De in dit artikel genoemde maatregelen verlenen het via de onderhavige verordening tot stand te brengen systeem voor fraudepreventie de nodige doeltreffendheid.

3.3.2. Het Comité herinnert eraan dat de communautaire landbouwwetgeving weliswaar bepalingen bevat op basis waarvan ontvangers van EG-middelen die ernstige onregelmatigheden hebben begaan, tijdelijk of definitief kunnen worden uitgesloten van de diverse regelingen voor de toekenning van rechtstreekse premies aan landbouwers, maar dat vergelijkbare regelingen ten aanzien van marktdeelnemers nog steeds lacunes vertonen.

3.3.2.1. De voorgestelde verordening vult deze juridische leemte aan en kan gebruikt worden om de preventieve kant van de fraudebestrijding te verbeteren.

3.3.3. Het Comité is evenwel van mening dat de sub a) en b) genoemde maatregelen eventueel cumulatief zouden moeten kunnen zijn, zodat de lid-staten over meer sanctiemogelijkheden beschikken. Het stelt daartoe voor, het woordje "of" tussen a) en b) te vervangen door "en/of".

3.3.4. Verder stelt het Comité - steeds om de rechten van de marktdeelnemers te vrijwaren - voor, punt b), als volgt aan te vullen :

"de opschorting van de betalingen over nader te bepalen lopende verrichtingen en, in voorkomend geval, van de vrijgave van de betrokken zekerheden, totdat is vastgesteld of al dan niet sprake is van een onregelmatigheid in de zin van artikel 1, lid 2, sub a),".

3.4.

Artikel 4

3.4.1.

Lid 1

3.4.1.1. Het Comité acht het belangrijk dat de grondrechten van de in de onderhavige verordening bedoelde marktdeelnemers worden gewaarborgd, en stelt daarom voor in de eerste zin de woorden "met name" toe te voegen :

"Bij de toepassing van de in artikel 3 bedoelde maatregelen moeten met name de volgende beginselen in acht worden genomen".

3.4.1.2. Het stelt verder voor, aan het artikel een als volgt luidend punt d) toe te voegen :

"d) tussen begin en einde van de in artikel 3, lid 1, sub a) en b) genoemde procedures moet een redelijke termijn liggen".

3.4.1.3. D.m.v. deze toevoeging worden de economische belangen van de in het verordeningsvoorstel bedoelde marktdeelnemers gewaarborgd. In de uitvoeringsverordening moet worden aangegeven wat de afzonderlijke lid-staten afhankelijk van hun nationale procedures als "redelijke termijn" beschouwen.

3.4.2.

Lid 3

3.4.2.1. Het Comité kan niet akkoord gaan met de voorgestelde formulering, die het rechtsgevoel van de lid-staten wel móet kwetsen; gezien het subsidiariteitsbeginsel acht het Comité het moeilijk, zo niet onmogelijk, van de lid-staten te verlangen dat zij hun nationale recht inzake de vertrouwelijkheid van het onderzoek uitsluitend voor de toepassing van de onderhavige verordening aanpassen.

3.4.2.1.1. In één van de overwegingen bij Verordening (EEG) nr. 595/91 van de Raad wordt overigens juist gezegd dat "op de nationale regels betreffende de strafrechtelijke procedure en de gerechtelijke bijstand tussen de lid-staten op strafrechtelijk gebied geen inbreuk dient te worden gemaakt door (deze) verordening".

3.4.2.2. Het Comité begrijpt waarom de Commissie deze tekst heeft ingevoegd : wanneer zij inlichtingen vraagt over een marktdeelnemer naar wie een gerechtelijk onderzoek wordt ingesteld, wordt deze informatie vaak onder verwijzing naar de vertrouwelijkheid van het onderzoek geweigerd.

3.4.2.3. Bij lezing van de voorgestelde verordening komt het Comité evenwel tot de conclusie dat hiervoor in dit geval niet behoeft te worden gevreesd :

- de in artikel 1, lid 2, sub b), bedoelde informatie heeft betrekking op een administratieve fase die niet onder de vertrouwelijkheid van het onderzoek valt;

- de in artikel 1, lid 2, sub a), bedoelde informatie veronderstelt dat de marktdeelnemer :

* hetzij heeft toegegeven dat hij heeft gefraudeerd en ermee akkoord gegaan is een fiscale boete te betalen aan de bevoegde instantie van de lid-staat, die daarop besloten heeft geen rechtsvervolging in te stellen (of deze te staken); in dit geval is de vertrouwelijkheid van het onderzoek niet (meer) van toepassing;

* hetzij door de rechtbank veroordeeld is, in welk geval de vertrouwelijkheid van het onderzoek niet langer geldt.

3.4.2.4. Het Comité stelt voor, lid 3 als volgt te formuleren :

"Wat de in artikel 1, lid 2, sub b), bedoelde marktdeelnemers betreft, nemen de lidstaten alle nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat de informatie die tijdens de administratieve fase van de procedure inzake de vaststelling van fraude of poging tot fraude is verzameld, zo snel mogelijk tussen de diverse bevoegde nationale autoriteiten onderling wordt doorgegeven."

3.4.2.4.1. Om dezelfde redenen stelt het Comité voor, de laatste overweging bij het verordeningsvoorstel als volgt te wijzigen :

"Overwegende dat deze verordening de marktdeelnemers zoveel mogelijk garanties moet bieden om ervoor te zorgen dat de betrokken marktdeelnemers geen niet te rechtvaardigen of buitensporig nadeel wordt berokkend."

3.4.2.5. Verder verzoekt het Comité de Raad, een als volgt luidend lid 4 toe te voegen :

"De onderhavige verordening wordt ten uitvoer gelegd overeenkomstig de bestaande communautaire en nationale bepalingen inzake de bescherming van persoonsgegevens."

3.4.2.5.1. Het Comité acht deze precisering noodzakelijk om alle grondrechten van de marktdeelnemers te waarborgen.

Brussel, 14 september 1994.

De voorzitter

van het Economisch en Sociaal Comité

S. TIEMANN

() PB nr. C 151 van 2. 6. 1994, blz. 13.