NL Publicatieblad van de Europese Unie C 65/120

Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over de „Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement — Het Haags Programma: tien prioriteiten voor de komende vijf jaar — Het partnerschap voor Europese vernieuwing op het gebied van vrijheid, veiligheid en recht”

(COM(2005) 184 final)

(2006/C 65/22)

De Commissie heeft op 10 mei 2005 besloten het Europees Economisch en Sociaal Comité overeenkomstig art. 262 van het EG-Verdrag te raadplegen over de bovengenoemde mededeling.

De gespecialiseerde afdeling Werkgelegenheid, sociale zaken, burgerschap, die met de voorbereiding van de werkzaamheden was belast, heeft haar advies goedgekeurd op 14 november 2005. Rapporteur was de heer Pariza Castaños.

Tijdens zijn 422e zitting op 14 en 15 december 2005 (vergadering van 15 december ) heeft het Europees Economisch en Sociaal Comité het volgende advies uitgebracht, dat met 98 stemmen vóór en 2 tegen, bij 7 onthoudingen, werd goedgekeurd:

1. Inleiding

1.1 Op 4 en 5 november 2004 heeft de Europese Raad het Haags programma goedgekeurd, het tweede meerjarenprogramma voor de totstandbrenging van een gemeenschappelijke ruimte van vrijheid, veiligheid en recht in de Europese Unie (1). In dit programma worden algemene en specifieke richtsnoeren vastgesteld voor de komende vijf jaar (2005-2009) om de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht te versterken.

1.2 Vervolgens heeft de Europese Raad de Commissie verzocht een „actieplan” op te stellen waarin de richtsnoeren van het Haags programma in concrete acties worden omgezet. Op 10 mei 2005 heeft de Commissie een mededeling gepubliceerd, met als titel „Het Haags Programma: tien prioriteiten voor de komende vijf jaar — Het partnerschap voor Europese vernieuwing op het gebied van vrijheid, veiligheid en recht” (2), waarin de strategische doelstellingen voor de komende vijf jaar worden gepresenteerd en een tijdschema voor de goedkeuring van een pakket wetsvoorstellen en beleidsmaatregelen terzake wordt vastgesteld.

2. Conclusies

2.1 Vijf jaar na „Tampere” zijn de gestelde doelen niet bereikt. De EU is nog altijd geen ruimte van vrijheid, veiligheid en recht. Hoewel het Haags programma minder ambitieus is, bevat het wel zeer belangrijke doelstellingen.

2.2 Verwezenlijking van een echte ruimte van vrijheid, veiligheid en recht vergt een adequaat evenwicht tussen alle drie dimensies. Het Haags programma schiet op dit punt tekort. De maatregelen die op het vlak van veiligheid worden getroffen, moeten de andere waarden — vrijheid en recht — intact laten. Volgens het EESC moeten deze maatregelen stoelen op bescherming van de grondrechten die in het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden en het Handvest van de grondrechten van de EU zijn vastgelegd.

2.3 Het EESC is voor een doeltreffend veiligheidsbeleid dat de burgers volgens het rechtsstaatbeginsel beschermt in een vrije en open samenleving, waar de macht van de overheid wordt beperkt door het primaat van de wet en het recht. De dag waarop in naam van de strijd tegen het terrorisme buitensporige wetten worden ingevoerd waarmee mensenrechten worden opgeofferd aan de veiligheid, behalen de terroristen hun eerste overwinning. Het Europese maatschappelijk middenveld dient in dit verband een kritische en actieve rol te spelen.

2.4 Het EESC vindt dat het burgerschap van de Europese Unie, een actief burgerschap, verder ontwikkeld moet worden. Het pleit voor een burgerschap dat hoogwaardiger, opener en egalitair is, dat voor integratie zorgt en op geen enkele manier tot discriminatie leidt.

2.5 Binnen de Europese Unie moet sprake zijn van een gemeenschappelijke asielprocedure en een uniforme status, met inachtneming van het Verdrag van Genève.

2.6 De EU dient een gemeenschappelijk immigratiebeleid te voeren, met een geharmoniseerde wetgeving. Dit is niet alleen noodzakelijk om illegale immigratie te voorkomen en criminele netwerken die zich bezighouden met mensenhandel te bestrijden, maar ook om nieuwe immigranten m.b.v. transparante en flexibele wettelijke procedures toe te laten.

2.7 Immigranten en asielzoekers dienen een eerlijke behandeling te krijgen, in overeenstemming met het humanitaire recht, het Handvest van de grondrechten en de antidiscriminatiewetgeving. Er moeten maatregelen worden getroffen om deze mensen op te vangen en te integreren.

2.8 Het Haags programma dient de vrijheid, de veiligheid en het recht te versterken en de doeltreffendheid, de legitimiteit, het wederzijds vertrouwen, de gelijkheid en de evenredigheid te consolideren. Daartoe moet gebruik worden gemaakt van het acquis communautaire en van het hele institutionele apparaat waarover de EU beschikt.

2.9 Er moet iets worden gedaan aan de juridische en institutionele problemen die het beleid bemoeilijken. Het feit dat veel van deze kwesties nog altijd in intergouvernementeel verband (derde pijler) moeten worden behandeld, doet af aan de efficiëntie en aan de mogelijkheden van de communautaire methode. Het grondwettelijk verdrag biedt een adequaat en samenhangend antwoord op veel van de problemen die zich bij de samenwerking op het vlak van vrijheid, veiligheid en recht voordoen.

2.10 Hoewel het grondwettelijk verdrag nieuwe rechtsgrondslagen voor de ontwikkeling van het beleid op deze terreinen bevat, reikt het vigerende Verdrag ook nuttige instrumenten aan waarvan gebruik gemaakt moet worden.

2.11 De Europese rechtsruimte moet gebaseerd zijn op vertrouwen en op wederzijdse erkenning van rechterlijke beslissingen. Ook moeten er nieuwe wetgevingsinstrumenten komen.

2.12 Er moet gegarandeerd worden dat iedere wetgevingsmaatregel in het kader van „veiligheid” uitvoerig en regelmatig wordt geëvalueerd en door het Europees Parlement en het Europees Hof van Justitie getoetst. Alleen dan zal daadwerkelijk een Europese ruimte van vrijheid, veiligheid en recht tot stand gebracht kunnen worden.

2.13 Geen enkele doelstelling van het Haags programma en het actieplan kan worden gerealiseerd indien er onvoldoende financiële middelen worden uitgetrokken. De Europese Commissie heeft drie kaderprogramma's ingediend (april 2005), waarover het EESC advies heeft uitgebracht (3).

3. Algemene opmerkingen

3.1 Sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam in 1999 behoren ook justitie en binnenlandse zaken tot het beleidsterrein van de Europese Unie. Met het oog hierop gaf de Europese Raad van Tampere (op 15 en 16 oktober 1999) zijn fiat aan het eerste meerjarenprogramma op dit gebied: het programma van Tampere.

3.2 Vijf jaar later is de totstandbrenging van een gemeenschappelijke ruimte van vrijheid, veiligheid en recht een stuk dichterbij gekomen. De Raad stelt vast dat „de basis is gelegd voor een gemeenschappelijk asiel- en immigratiebeleid, de weg is vrijgemaakt voor de harmonisatie van de grenscontroles, de politiële samenwerking is verbeterd en aanzienlijke vooruitgang is geboekt met het uitwerken van het beginsel van wederzijdse erkenning van rechterlijke beslissingen en vonnissen als fundament voor de justitiële samenwerking” (4)

3.3 Maar in het laatste tweejaarlijks verslag van de Europese Commissie, waarin de balans wordt opgemaakt van de vooruitgang die tot en met de eerste helft van 2004 is geboekt (5), wordt geconcludeerd dat het beoogde niveau van convergentie op de verschillende beleidsterreinen niet is bereikt.

3.4 Feit is namelijk dat de rechtsstelsels, politieke ideeën en soms ook de nationale belangen dusdanig uiteenlopen dat de goedkeuring van een gemeenschappelijk beleid en van gezamenlijke normen op het gebied van vrijheid, veiligheid en recht niet een-twee-drie gebeurd is. De ervaring met de Europese integratie op andere beleidsterreinen heeft echter geleerd dat met een sterke politieke wil van de lidstaten en duidelijk leiderschap van de Commissie de obstakels kunnen worden overwonnen.

3.5 Voor het EESC slaat de balans negatief uit. Veel van de specifieke, in Tampere geformuleerde doelstellingen zijn niet verwezenlijkt, en de kwaliteit van veel beleidslijnen is niet wat ervan verwacht werd.

3.6 Het Haags programma heeft ten doel de gemeenschappelijke ruimte van vrijheid, veiligheid en recht te versterken en verder te ontwikkelen. Voorwaar geen sinecure. Er moeten namelijk heel uiteenlopende en ingewikkelde problemen worden aangepakt. (6)

3.7 In tegenstelling tot het programma van Tampere bevat het Haags programma geen innovatief beleid. Het is weinig ambitieus en is er hoofdzakelijk op gericht het bestaande beleid op het gebied van vrijheid, veiligheid en recht beter uit te voeren en te evalueren.

3.8 Evenmin biedt het de noodzakelijke instrumenten om de obstakels die een grotere convergentie van het beleid hebben belemmerd, voor eens en altijd uit de weg te ruimen. Volgens het Comité zijn de ambities van het Haags programma zó mager, dat een coherent, kwalitatief hoogstaand, allesomvattend en effectief rechtskader dat „een goed evenwicht tussen vrijheid, veiligheid en recht garandeert”, niet zal worden bereikt.

3.9 Deze obstakels worden nog steeds veroorzaakt door het beleid van de lidstaten: gebrek aan doeltreffendheid, solidariteit, transparantie, wederzijds vertrouwen, evenredigheid en evenwicht tussen vrijheid, veiligheid en recht.

3.10 Het Comité constateert met genoegen dat de Commissie de eerbiediging van de grondrechten en de versterking van het burgerschap bovenaan de lijst van tien prioriteiten voor de ontwikkeling van een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht in de komende vijf jaar heeft geplaatst.

3.11 Een ander positief punt is dat samen met het Haags programma ook het voorstel is goedgekeurd om voortaan over alle maatregelen in het kader van titel IV van het EG-Verdrag via de medebeslissingsprocedure en met gekwalificeerde meerderheid van stemmen te beslissen; dit betekent dat ten minste een van de belangrijkste hindernissen zal worden weggenomen. Het Comité betreurt echter dat illegale immigratie niet onder deze maatregel valt.

3.12 In de specifieke beleidslijnen van het Haags programma worden elementen die typerend zijn voor het aspect „veiligheid” verward met elementen van „vrijheid”. Beleidsmaatregelen die vooral verband houden met veiligheid, krijgen duidelijk prioriteit en komen terug in aspecten die betrekking hebben op vrijheid en recht. Dit is bijv. het geval met initiatieven als de introductie van systemen voor biometrische identificatie en nieuwe technologieën, de interoperabiliteit van databanken, een betere controle aan de binnen- en buitengrenzen, en een efficiëntere bestrijding van illegale immigratie, die vreemd genoeg allemaal onder het kopje „versterking van vrijheid” terug te vinden zijn.

3.13 Om tot een volledige versterking van vrijheid, veiligheid en recht te komen moet naar een goed evenwicht tussen de drie dimensies worden gezocht. Alleen zó worden de fundamentele waarden (mensenrechten en publieke vrijheden) en democratische beginselen (rechtsstaat) die overal in de Unie worden onderschreven, niet geschaad. Vrijheid mag niet ondergeschikt worden aan veiligheid. In sommige beleidsvoorstellen wordt dezelfde fout gemaakt als vroeger: de vrijheid wordt opgeofferd om de veiligheid te vergroten. De geschiedenis heeft ons geleerd dat de veiligheid beter kan worden verdedigd in een open en vrije samenleving. De bescherming van de fundamentele mensenrechten ligt aan de basis van het huidige normen- en waardenstelsel van de Europeanen. De dag dat er in naam van de strijd tegen het terrorisme wetten worden aangenomen waarin de mensenrechten ondergeschikt worden gemaakt aan de veiligheid, boeken terroristen hun eerste overwinning. Wat ons sterk maakt tegenover terroristen, is het belang dat wij aan vrijheid hechten. Het Europees beleid moet op doeltreffende wijze voor een grotere veiligheid en een betere bescherming van de fundamentele rechten en vrijheden zorgen.

3.14 Dat het EU-beleid onevenwichtig is, komt ook tot uiting in de financiële perspectieven: het meeste geld gaat immers naar veiligheid (7).

3.15 Het Haags programma moet de doeltreffendheid en legitimiteit vergroten, wederzijds vertrouwen, gelijkheid en evenredigheid bevorderen en een adequaat evenwicht tussen vrijheid, veiligheid en recht tot stand brengen. Er moet een eind worden gemaakt aan de ingewikkeldheid van het huidige juridische en institutionele bestel; tevens moet er strikt op toegezien worden dat het Europees Parlement een adequate democratische controle uitoefent op het veiligheidsbeleid en dat het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen in Luxemburg toezicht houdt op de rechtspraak.

3.16 De bevordering, en absolute bescherming, van de vrijheid is de meest efficiënte manier om de problemen waarmee de Europese Unie tegenwoordig te kampen heeft — en de terroristische dreigingen — het hoofd te bieden.

3.17 De mensenrechtenorganisaties en alle organisaties van het maatschappelijk middenveld spelen een zeer belangrijke rol bij de ontwikkeling van het beleid dat voortvloeit uit het Haags programma.

3.18 Het Comité blijft erop hameren dat de sociale gesprekspartners en de organisaties van het maatschappelijk middenveld moeten worden betrokken bij het streven naar een evenwichtig Haags programma voor de Europese Unie, aangezien vrijheid, veiligheid en recht het algemeen maatschappelijk belang van en dus ook het belang van ondernemingen, sociale partners en ngo's dienen.

3.19 De periode van onzekerheid die is ontstaan na de referenda in Frankrijk en Nederland werpt een nieuw licht op de verdere ontwikkeling van het immigratie- en asielbeleid en van alle maatregelen die zijn opgenomen in het actieplan ter uitvoering van het Haags programma. Hoewel het Verdrag tot vaststelling van een grondwet nieuwe rechtsgronden bevat voor de ontwikkeling van dit beleid, bevat het huidige verdrag ook nuttige instrumenten waarvan gebruik moet worden gemaakt.

4. Specifieke opmerkingen over de versterking van vrijheid, veiligheid en recht

4.1 Versterking van vrijheid

4.1.1 De eerbiediging van de fundamentele rechten en vrijheden vormt een van de pijlers van de Europese integratie en een van de hoofddoelstellingen van de Unie. Bij de totstandbrenging van een gemeenschappelijke ruimte van vrijheid, veiligheid en recht moet worden uitgegaan van de onvoorwaardelijke eerbiediging van het aspect „vrijheid”, zoals dat verankert ligt in essentiële instrumenten als het Europees Verdrag voor de bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en het Verdrag betreffende de status van vluchtelingen.

4.1.2 Het Haags programma vermeldt dat de Europese Raad instemt met de verruiming van het mandaat van het Europees Waarnemingscentrum voor racisme en vreemdelingenhaat tot een bureau voor de mensenrechten ter bescherming en bevordering van de grondrechten. De Europese Commissie heeft eind juni 2005 een voorstel voor een verordening (8) tot oprichting van een Bureau voor de grondrechten gepubliceerd. Het Bureau zal een sleutelrol spelen op het vlak van vrijheid door de Europese instellingen en de lidstaten de instrumenten te verschaffen met behulp waarvan zij bij de uitstippeling en de uitvoering van het EU-beleid hun verplichtingen inzake de eerbiediging van de grondrechten kunnen nakomen. Het Bureau zal ook een uitstekend aanspreekpunt voor het maatschappelijk middenveld zijn.

4.1.3 Het burgerschap van de Unie

4.1.3.1 Met het oog op de ontwikkeling van een kwalitatief hoogstaand Europees burgerschap, een actief en toleranter burgerschap, dat uitsluiting noch discriminatie kent, is het noodzakelijk de hindernissen weg te nemen die bij de uitoefening van bestaande rechten nog steeds worden ondervonden; bovendien moeten de rechten op sommige, specifieke, terreinen worden uitgebreid.

4.1.3.2 Het is nog steeds moeilijk om bepaalde rechten die verbonden zijn aan het Europese burgerschap, zoals vrij verkeer binnen de EU of het actief en passief kiesrecht bij lokale en Europese verkiezingen, te doen gelden. Er moeten maatregelen worden genomen om deze problemen te overwinnen. Bovendien zijn de richtlijnen tegen discriminatie in bepaalde lidstaten niet adequaat omgezet in nationale wetgeving.

4.1.3.3 De burgers van de nieuwe lidstaten moeten onverwijld kunnen profiteren van alle rechten die de burgers in de Unie hebben verworven. De beperking die tijdelijk voor sommige van hun rechten geldt, is geen goede zaak en moet onmiddellijk worden afgeschaft. Door deze beperkingen ondervinden deze burgers talloze problemen op de arbeidsmarkt en in sociaal opzicht, nog los van het feit dat hier sprake is van onaanvaardbare discriminatie omdat zij als „tweederangsburgers” worden beschouwd.

4.1.3.4 Het EESC heeft voorgesteld (9) het burgerschap van de Unie ook toe te kennen aan de inwoners van derde landen die langdurig in de lidstaten verblijven, die de status van langdurig ingezetenen bezitten. Burgerrechten, met name de politieke rechten bij gemeenteraadsverkiezingen, zijn immers een belangrijk instrument om de integratie van immigranten te bevorderen.

4.1.3.5 De integratie van migranten is van vitaal belang voor de sociale samenhang binnen de lidstaten. Zonder integratie lopen migranten en hun kinderen en kleinkinderen die in de EU zijn geboren en getogen het risico het slachtoffer te worden van sociale uitsluiting en vervreemding.

4.1.4 Een gemeenschappelijk asielstelsel (10)

4.1.4.1 De Europese Unie heeft opnieuw vijf jaar uitgetrokken om een doel te bereiken dat vijf jaar geleden al werd vastgesteld, namelijk de totstandbrenging van een gemeenschappelijke asielprocedure en een uniforme status voor degenen aan wie asiel of subsidiaire bescherming wordt verleend. Het lijkt erop dat dit doel de komende vijf jaar gehaald zal worden, maar dan moeten wél de tot dusver geuite bezwaren worden weggenomen, wil men alle noodzakelijke stappen kunnen ondernemen. Anderzijds geldt dat het niet alleen belangrijk is snel vooruitgang te boeken, maar ook om vooruitgang te boeken op een manier die de aan het asielrecht verbonden grondrechten eerbiedigt. Stemming bij gekwalificeerde meerderheid in de Raad en medebeslissing door het Parlement zullen de kwaliteit van de beoogde wetgeving ten goede komen.

4.1.4.2 In het actieplan wordt de Commissie verzocht in 2007 haar evaluatie over de omzetting en toepassing van de reeds bestaande instrumenten op het gebied van het asielrecht af te ronden. Een dergelijke evaluatie is werkelijk onmisbaar gezien de verschillen die ontstaan bij de omzetting en toepassing van de geldende richtlijnen (tijdelijke bescherming, minimumnormen voor de opvang, Dublin II, enz.). Wat voorop moet staan bij de evaluatie is dat de toepassing van de bestaande instrumenten niet in strijd mag zijn met de verplichtingen die voortvloeien uit de internationale verdragen inzake mensenrechten en het Verdrag van Genève van 1951.

4.1.4.3 Wat de nieuwe instrumenten betreft, is het Comité vooral te spreken over de vooruitgang op het gebied van de coördinatie van de asielprocedures tussen de lidstaten, de invoering van de status van langdurig ingezetene voor vluchtelingen, de evaluatie van de toepassing van het Europees Vluchtelingenfonds, enz.

4.1.4.4 Het is echter niet raadzaam om te streven naar de gezamenlijke behandeling van asielverzoeken buiten het grondgebied van de EU. Het Comité juicht het toe dat de EU de verbetering van de normen van humanitaire bescherming in derde landen bevordert, maar er mogen geen beperkingen of grenzen worden gesteld aan het internationaal erkende recht van mensen die bescherming nodig hebben om naar de EU te gaan en daar hun aanvraag in te dienen.

4.1.5 Legale migratie en toelatingsprocedures

4.1.5.1 Er is vijf jaar verstreken sinds de Europese Raad van Tampere en nóg is het doel van één gemeenschappelijk immigratiebeleid voor de hele Europese Unie niet bereikt. Toch heeft men ondertussen niet stil gezeten: de Commissie heeft tal van beleids- en wetsvoorstellen geformuleerd en het Parlement heeft tal van resoluties en initiatieven goedgekeurd, die echter onvoldoende aandacht hebben gekregen van de Raad. Het EESC heeft actief samengewerkt met de Commissie en het Parlement en heeft tal van adviezen opgesteld met het oog op een echt gemeenschappelijk EU-beleid en een geharmoniseerde wetgeving.

4.1.5.2 Het gemeenschappelijk immigratiebeleid van de Europese Unie moet voor iedereen positief zijn: — voor de mensen die hier komen, die alle kansen moeten krijgen en rechtvaardig moeten worden behandeld; — voor de Europese gastlanden; — voor de ontwikkeling van de landen van herkomst.

4.1.5.3 Europa heeft de komende jaren dringend behoefte aan nieuwe economische migranten die bijdragen tot de economische en sociale ontwikkeling (11). Uit de demografische situatie blijkt dat de Lissabonstrategie op een mislukking kan uitlopen als het immigratiebeleid niet wordt gewijzigd. Er is een actief beleid nodig voor de toelating van zowel hoog- als laagopgeleide werknemers. Hoewel elk land zijn eigen behoeften en kenmerken heeft, beschikt geen enkel land over de benodigde beleids- en wetsinstrumenten om de legale komst van nieuwe immigranten mogelijk te maken zonder het evenwicht op de arbeidsmarkt te verstoren.

4.1.5.4 Het is onbegrijpelijk dat sommige regeringsleiders in de Raad van de Europese Unie hun veto hebben uitgesproken over de wetsvoorstellen van de Commissie en het oude, restrictieve beleid van vroeger willen behouden. Ondertussen groeit de grijze economie en de illegale arbeid, die een aanzuigende werking heeft op immigranten zonder papieren. Bij gebrek aan een gemeenschappelijke Europese aanpak voeren de lidstaten nieuwe wetten in die van zeer uiteenlopende politieke standpunten getuigen, wat tot nieuwe problemen op het vlak van harmonisering leidt. Deze verschillende politieke benaderingen en de verschillen op het gebied van de wetgeving veroorzaken verwarring en onzekerheid bij de burgers.

4.1.5.5 De Raad van de Europese Unie moet afstappen van het beginsel van unanimiteit en besluiten nemen met gekwalificeerde meerderheid, met medebeslissing door het Parlement. Alleen op deze manier kan een goede wetgeving tot stand worden gebracht. Deze koerswijziging moet snel, nog vóór de behandeling van de nieuwe wetsvoorstellen, worden doorgevoerd. De nieuwe wetten moeten in verregaande mate geharmoniseerd zijn. Met een minimalistische Europese wetgeving, waarvan de essentiële onderdelen op nationaal niveau worden ingevuld, blijven de huidige problemen bestaan.

4.1.5.6 Voor het nieuwe toelatingsbeleid is het beter een algemeen, horizontaal rechtskader tot stand te brengen dan voor elke sector apart normen vast te stellen (12). Het eerder door de Commissie opgestelde richtlijnvoorstel inzake toegangsvoorwaarden, dat door het EESC — zij het met enige kanttekeningen — werd gesteund (13), is nog steeds een goed voorstel. Bij wijze van aanvulling kunnen nog specifieke normen worden uitgewerkt voor aparte onderdelen en bijzondere gevallen. Indien de Raad van de Europese Unie enkel in het geval van hoogopgeleide immigranten voor een sectorale aanpak kiest, heeft dat voor het leeuwendeel van de immigranten geen nut. Bovendien is hier dan sprake van discriminatie. Voor de Raad ligt deze keuze misschien meer voor de hand, maar het sluit niet aan bij wat Europa nodig heeft.

4.1.5.7 In het Verdrag tot vaststelling van een Europese grondwet worden de grenzen van de gemeenschappelijke wetgeving aangegeven: de lidstaten hebben het recht om vast te stellen hoeveel immigranten tot hun grondgebied mogen worden toegelaten. Deze beperking is geen obstakel dat een verregaande harmonisering van de wetgeving in de weg staat. Het is eerder een stimulans om het nationale beleid ten aanzien van economische immigratie doorzichtig te maken. De werk- en verblijfsvergunningen zullen door de nationale bevoegde instanties worden afgegeven, uiteraard volgens de Europese regels. Op deze manier kan elke lidstaat samen met de sociale partners afspreken aan wat voor soort immigranten behoefte is: hoog- of laagopgeleid, voor de industrie, de landbouw, de bouwnijverheid of de dienstensector. Of voor al deze sectoren.

4.1.5.8 Er is een zeer duidelijk verband tussen economische immigratie en arbeidsmarkt. Daarom moeten de sociale partners nauw worden betrokken bij het uitstippelen en uitvoeren van dit beleid.

4.1.5.9 Alleen wanneer de Europese Unie over een gemeenschappelijke wetgeving inzake de toelating van arbeidsmigranten uit derde landen beschikt, zullen de lidstaten meer samenwerken om de migratiestromen in goede banen te leiden en zullen de procedures doorzichtiger worden.

4.1.5.10 De toelatingsprocedure moet op twee elementen berusten: de economische noodzaak moet bewezen zijn is en de immigrant moet een tijdelijke vergunning als werkzoekende krijgen, die zes tot twaalf maanden geldig is, afhankelijk van wat de lidstaat met de sociale partners afspreekt.

4.1.5.11 Iedereen die naar Europa komt, moet rechtvaardig worden behandeld. De rechten van immigranten moeten worden vastgelegd in de Europese toelatingswetgeving. De immigratiewetten moeten overeenstemmen met de internationale mensenrechtenverdragen, de normen van de IAO en het Handvest van de grondrechten van de EU. Migrantenwerknemers moeten, overeenkomstig de antidiscriminatierichtlijnen, dezelfde economische, arbeids- en sociale rechten (ook op het vlak van de sociale zekerheid) hebben als EU-werknemers.

4.1.5.12 De rechten die in de richtlijn betreffende de status van langdurig ingezetenen zijn vastgelegd, bieden de migrant meer zekerheid omtrent zijn rechtspositie en vergroten zijn mobiliteit binnen de Unie. Het EESC heeft voorgesteld om deze migranten ook de aan het Europees burgerschap verbonden rechten toe te kennen. In een eerder, ten behoeve van de Europese Conventie opgesteld initiatiefadvies stelde het Comité voor om het burgerschap van de Unie toe te kennen aan ingezetenen van derde landen die permanent in een lidstaat verblijven of de status van langdurig ingezetene hebben.

4.1.5.13 De samenwerking met de landen van herkomst moet worden verbeterd, niet alleen om illegale immigratie tegen te gaan, maar ook om ervoor te zorgen dat immigratie een factor van economische en sociale ontwikkeling wordt in deze landen. Het Comité herhaalt de woorden die de secretaris-generaal van de VN, Kofi Annan, een jaar geleden in het Europees Parlement heeft uitgesproken, namelijk dat de immigratieproblematiek op de agenda van de internationale gemeenschap moet staan en multilateraal moet worden aangepakt.

4.1.5.14 In een eerder opgesteld initiatiefadvies (14) heeft het EESC de lidstaten van de EU opgeroepen tot het ratificeren van „De Internationale Conventie inzake de bescherming van de rechten van alle arbeidsmigranten en hun gezinsleden”, die op 18 december 1990 door de Algemene Vergadering van de VN is goedgekeurd en in 2003 in werking is getreden; maar tot op heden is dat nog niet gebeurd.

4.1.5.15 Het gemeenschappelijk immigratiebeleid dat het EESC voor ogen staat, gaat verder dan toelatingsregels. Er moet een communautaire coördinatiemethode worden ingevoerd om: — de strijd op te voeren tegen de grijze economie en illegale arbeid, — de grenscontroles en de bestrijding van mensenhandel door criminele netwerken aan te scherpen, — het integratiebeleid, waarover het EESC diverse voorstellen heeft geformuleerd, te verbeteren.

4.1.5.16 Het is onjuist te denken dat immigranten als tijdelijke gasten in Europa verblijven. Sommigen zullen weliswaar vrijwillig terugkeren naar hun land van herkomst, maar anderen zullen zich voor langere tijd of permanent vestigen. Het EESC heeft in 2002 een conferentie georganiseerd om te bewerkstelligen dat integratie een fundamenteel aspect van het nieuwe Europese immigratiebeleid wordt. Aan deze conferentie werd deelgenomen door tal van deskundigen, sociale partners en de belangrijkste ngo's van de 25 lidstaten. In de conclusies werd de Commissie een integratieprogramma voorgesteld.

4.1.5.17 Het EESC waardeert het dat de Europese Commissie een Europees kader voor integratie heeft voorgesteld en dat het Haags programma een reeks integratiedoelstellingen bevat. Ook in de financiële vooruitzichten voor 2007-2013 wordt een flink bedrag uitgetrokken voor het integratiebeleid, hetgeen door het Comité wordt toegejuicht.

4.1.5.18 Integratie (15) is een vorm van tweerichtingsverkeer tussen het gastland en de immigranten. Maar de politieke en financiële instrumenten zijn in handen van de nationale regeringen, de lokale en regionale overheden en ook de Europese Unie.

4.1.5.19 Een integratieprogramma moet onder meer de volgende aspecten omvatten: — Eerste kennismaking: informatie en begeleiding. Onderwijs in taal en gewoonten. — Deelname aan de arbeidsmarkt op voet van gelijkheid. De rol van de sociale partners is hierbij van fundamenteel belang, en daarom wordt de Europese sociale partners aangeraden dit thema in het kader van de sociale dialoog aan te snijden. — Toegang tot onderwijs zonder discriminatie. — Integratie in de stad, waarbij gettovorming en segregatie moeten worden voorkomen. De gemeentelijke en regionale overheden moeten hiertoe nieuw beleid ontwikkelen. — Gelijke toegang tot gezondheidszorg en overige openbare diensten. — De nieuwe Europese samenleving kent vele culturen. Culturele identiteit mag niet als excuus voor segregatie of vreemdelingenhaat worden gebruikt.

4.1.5.20 De antidiscriminatierichtlijnen zijn uitstekende wettelijke instrumenten, maar lossen niet alle problemen op. Noodzakelijk zijn een actieve aanpak en ook nieuwe afspraken met het maatschappelijk middenveld, dat op integratie gericht maatschappelijk gedrag moet bevorderen. Het EESC zal de dialoog tussen de maatschappelijke organisaties blijven bevorderen. Met het oog hierop zal de komende maanden een nieuw initiatiefadvies worden opgesteld, dat de regionale en gemeentelijke overheden moet aanzetten tot nieuwe afspraken voor meer integratie.

4.1.6 Bestrijding van illegale immigratie

4.1.6.1 In het Haags programma wordt de bestrijding van illegale immigratie behandeld in de paragraaf over grenscontroles. Het EESC stemde al in een eerder stadium in met voorstellen om een Europees agentschap voor de buitengrenzen op te richten (16), op de middellange termijn een Europees systeem van grenswachten in te stellen en de coördinatie tussen de nationale grensautoriteiten te verbeteren. Het streven moet tweeledig zijn: een efficiëntere bestrijding van de criminele netwerken die zich op mensenhandel en mensensmokkel toeleggen én een menselijke, rechtvaardige behandeling van immigranten.

4.1.6.2 De instrumenten die de EU in het leven heeft geroepen om mensenhandel en mensensmokkel te bestrijden kunnen op bijval van het EESC rekenen. Het gaat hierbij vooral om de Richtlijn tot omschrijving van hulpverlening bij illegale binnenkomst (17), het Kaderbesluit over de bestrijding van mensenhandel (18) en de Richtlijn betreffende de verblijfstitel die in ruil voor samenwerking met de bevoegde autoriteiten wordt afgegeven (19). Hoewel bepaalde aspecten van deze instrumenten volgens het EESC voor verbetering vatbaar zijn, heeft het wel zijn instemming betuigd met de grote lijnen ervan.

4.1.6.3 Voor de bestrijding van illegale immigratie zijn er echter ook andere maatregelen. Zo dienen immigranten in staat te worden gesteld om van legale, transparante en flexibele toelatingsprocedures gebruik te maken. Ook moet worden opgetreden tegen de schaduweconomie en zwartwerk, onder meer om een eind te maken aan de veel voorkomende uitbuiting van illegale immigranten door hun werkgevers.

4.1.6.4 Om illegale immigratie te voorkomen en mensenhandel te bestrijden dient bovendien de samenwerking met de buur- en doorgangslanden te worden verbeterd.

4.2 Meer veiligheid

4.2.1 Volgens het Haags programma is „de veiligheid van de Europese Unie en haar lidstaten (…) een nog dringender aangelegenheid geworden” in het licht van de terreuraanslagen van 11 september 2001 in de Verenigde Staten en 11 maart 2004 in Madrid. Het programma bevat het voorstel om grensoverschrijdende problemen met vereende krachten en efficiënter aan te pakken, met name waar de veiligheid in het geding is.

4.2.2 In het document over de Europese veiligheidsstrategie van 12 december 2003 (20), waarin de rol en de verantwoordelijkheden van de EU in de nieuwe internationale veiligheidssituatie aan de orde komen, wordt het terrorisme als een van de grootste gevaren van deze eeuw gekenschetst. Daarnaast wordt erop gewezen dat de interne en de externe aspecten van de veiligheid onlosmakelijk met elkaar zijn verbonden in een Europa met gemeenschappelijke buitengrenzen, waar de burgers zich dankzij het wegvallen van de binnengrenzen vrijelijk kunnen bewegen.

4.2.3 Terrorisme ondermijnt de pijlers waar de democratie en de rechtsstaat op rusten: de burgerlijke vrijheden en de mensenrechten, inclusief het recht op leven. Gezamenlijke Europese maatregelen zijn absoluut noodzakelijk. Om ervoor te zorgen dat deze rechten en vrijheden ongestoord kunnen worden uitgeoefend, moet de EU een hoge mate van veiligheid garanderen. Krachtens artikel 29 van het EU-Verdrag dient de EU „de burgers in een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid een hoog niveau van zekerheid te verschaffen”. Geen van de lidstaten kan het terrorisme op eigen kracht bestrijden. De gecoördineerde Europese samenwerking om de misdaad en de georganiseerde grensoverschrijdende criminaliteit aan te pakken moet met een gemeenschappelijke strategie kracht worden bijgezet.

4.2.4 De aanslagen van juli 2005 in Londen hebben eens te meer de aandacht gevestigd op een van de grootste problemen van deze tijd: hoe kan men ter versterking van de democratie en de rechtsstaat het terrorisme voorkomen en op een efficiënte manier bestrijden zonder dat de grondrechten en de burgerlijke vrijheden hierbij worden aangetast?

4.2.5 De Raad heeft op 13 juli 2005 een verklaring over de reactie van de EU op de bomaanslagen in Londen aangenomen waarin hij toezegt vaart te zetten achter de uitvoering van het actieplan van de EU van 21 september 2001 ter bestrijding van het terrorisme. Een groot aantal van de in de verklaring aangekondigde wetsvoorstellen is op kritiek gestuit van het Europees Parlement, ngo's en het maatschappelijk middenveld, die zich afvragen of deze wel rechtmatig en efficiënt zijn en niet te ver gaan. (21)

4.2.6 Door tal van factoren is een gemeenschappelijke Europese veiligheidsstrategie vooralsnog moeilijk uitvoerbaar: het juridische kader voor deze strategie is niet doelmatig, het Europees Parlement en het Hof van Justitie spelen geen rol in het geheel, de oorzaken en de manier van opereren van het internationale terrorisme en de georganiseerde misdaad zijn complex, sommige lidstaten weigeren het uitzonderlijke karakter van de huidige situatie onder ogen te zien, het ontbreekt aan een Europese/internationale definitie van het begrip 'terrorisme', en het onderling vertrouwen tussen de politie- en justitie-autoriteiten van de verschillende lidstaten laat te wensen over.

4.2.7 Veiligheidsmaatregelen die op gespannen voet staan met de mensenrechten maken de bestrijding van het terrorisme minder efficiënt en zijn daarom af te raden.

4.2.8 Een van de zwakste punten van de Europese samenwerking op veiligheidsgebied is dat deze niet in communautair verband, maar nog altijd vooral via de intergouvernementele methode (derde pijler van de EU) tot stand komt. De rol van de EU is dan ook zeer beperkt, wat een aantal ongunstige gevolgen heeft. Zo is de besluitvorming veel te weinig efficiënt en transparant (met name door toepassing van de unanimiteitsregel) en is er geen rol weggelegd voor het Europees Parlement en het Hof van Justitie. Wat de bevoegdheid van het Hof van Justitie in de derde pijler betreft: door middel van een speciale verklaring zouden de lidstaten hiermee akkoord moeten gaan (22).

4.2.9 Dat de aspecten vrijheid, veiligheid en recht nog altijd puur een aangelegenheid van de lidstaten zijn, blijkt eens te meer uit het Verdrag van Prüm (of Schengen III) van 27 mei 2005, dat moet bijdragen aan een betere grensoverschrijdende samenwerking, met name in de strijd tegen terrorisme, grensoverschrijdende criminaliteit en illegale immigratie. Dit verdrag is opgesteld en goedgekeurd door slechts zeven lidstaten (23) en de onderhandelingen erover zijn zonder enige transparantie verlopen, ondanks het grote gewicht van de beleidsmaatregelen en onderwerpen die erin aan de orde komen (24).

4.2.10 Deze louter intergouvernementele samenwerking betekent een verzwakking van het Europese project en van de gemeenschappelijke ruimte van vrijheid, veiligheid en recht, en leidt tot „minder Europa”. Op deze beleidsterreinen moet juist met de communautaire methode en binnen een adequaat institutioneel kader voor „meer Europa” worden gezorgd. Op EU-niveau is namelijk een efficiëntere en coherentere aanpak mogelijk om de problemen van deze tijd te lijf te gaan.

4.2.11 Voor de democratie en de rechtsstaat zou het van essentieel belang zijn als het Europees Parlement een stem in het kapittel zou krijgen en beleidsmaatregelen op dit gebied onder de jurisdictie van het Hof van Justitie zouden komen te vallen. Er moet parlementair en gerechtelijk toezicht worden uitgeoefend op alle uit hoofde van de derde pijler voorgestelde en op de veiligheid betrekking hebbende wetteksten én op de werkzaamheden van de Europese organen die in dit verband zijn opgericht (zoals Europol, Eurojust, de Europese politieschool CEPOL, de task force van hoofden van politie, en het Europees agentschap voor de buitengrenzen).

4.2.12 Veiligheid staat centraal in het Haags programma en is voor de komende vijf jaar ook de voornaamste doelstelling binnen de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht. De dimensie veiligheid wordt behandeld in de hoofdstukken over vrijheid en recht. Hierdoor komen onderwerpen als biometrische gegevens en informatiesystemen (opzet van en synergie tussen databanken), het terugkeer- en overnamebeleid, scherpere grenscontroles en het visumbeleid abusievelijk in het gedeelte „Versterking van vrijheid” aan de orde.

4.2.13 Verder wordt in het Haags programma prioriteit gegeven aan een betere uitvoering en evaluatie van de al bestaande maatregelen inzake vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid (25). Alvorens hiervoor enige vorm van nieuw beleid uit te werken zou goed moeten worden nagegaan of de bestaande maatregelen doelmatig, evenredig en rechtmatig zijn. De wetgeving moet namelijk van hoge kwaliteit zijn.

4.2.14 Er moet een duidelijk en samenhangend wettelijk kader komen voor een waterdichte bescherming van persoonsgegevens en voor het justitieel en parlementair toezicht hierop. Het EESC is daarom zeer te spreken over het voorstel van de Commissie om haar diensten voortaan systematisch en grondig te laten controleren (in de effectbeoordeling) of in haar eigen wetgevingsvoorstellen het Handvest van de grondrechten wel wordt nageleefd (26). Dit zou echter ook moeten gebeuren met de eindversie van de maatregelen die de Raad goedkeurt. Wat de uitwisseling van gegevens tussen politie- en andere veiligheidsdiensten betreft, mag in geen enkel stadium van de besluitvorming en van de praktische uitvoering het evenwicht worden verstoord tussen het recht op privacy, de bescherming van gegevens (vrijheid) — zoals artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden en Richtlijn 95/46/EG (27) — en veiligheid.

4.2.15 Uitbreiding van de activiteiten van het Europees Bureau voor de grondrechten tot aspecten die onder de derde pijler van de EU vallen (titel VI van het EU-Verdrag) is van cruciaal belang voor het evenwicht tussen vrijheid, veiligheid en recht in het EU-beleid. (28)

4.2.16 De volgende antiterreurmaatregelen krijgen bijzondere aandacht in het Haags programma: een betere uitwisseling van gegevens tussen inlichtingen- en veiligheidsdiensten van de lidstaten over gevaren voor de interne en externe veiligheid, bestrijding van de financiering van het terrorisme, een strategische analyse van de terroristische dreiging door de inlichtingen- en veiligheidsdiensten en Europol, bescherming van essentiële infrastructuur en crisisbeheersing.

4.2.17 Het hoofdstuk „Versterking van veiligheid” bevat een van de meest vernieuwende elementen van het Haags programma, namelijk het beginsel van beschikbaarheid van informatie. Dit nieuwe beginsel is bedoeld om de uitwisseling van politiegegevens tussen de lidstaten te verbeteren en komt erop neer dat een wetshandhavingsfunctionaris informatie die hij voor de uitoefening van zijn taak nodig heeft uit een andere lidstaat kan verkrijgen (29). Het is momenteel nog absoluut niet duidelijk wat de precieze inhoud, het daadwerkelijke effect, het toepassingsgebied en de toepassingsvoorwaarden van dit revolutionaire beginsel zullen zijn. Voor een goede werking ervan is het een eerste vereiste dat de politiediensten van de verschillende lidstaten elkaar volledig vertrouwen. Met name door het ontbreken van dit vertrouwen is de Europese samenwerking tot dusverre nog niet echt van de grond gekomen. De EU-organen en -instellingen die zich bezighouden met het thema „veiligheid, vrijheid en recht” moeten beter gaan samenwerken. Bovendien dient te worden gezorgd voor wettelijk toezicht op de praktische toepassing van het beschikbaarheidsbeginsel. Het EESC stemt in met het voorstel van de Commissie betreffende de bescherming van persoonsgegevens die in het kader van de samenwerking op politieel en strafrechtelijk gebied worden doorgegeven (30).

4.2.18 Een goede samenwerking tussen de Europese organisaties die actief zijn op het gebied van vrijheid, veiligheid en recht is wenselijk. In het Haags programma wordt gepleit voor een intensievere praktische samenwerking en coördinatie tussen politie-, justitiële en douaneautoriteiten van de lidstaten onderling en met Europol. De lidstaten moeten het karakter van Europol als Europees agentschap stimuleren en het in staat stellen om naast Eurojust een doorslaggevende rol te spelen in de strijd tegen de georganiseerde misdaad en het terrorisme. Het is onaanvaardbaar dat de protocollen tot wijziging van de Europol-overeenkomst nog altijd niet zijn geratificeerd en ook nog niet worden toegepast door alle lidstaten. Het is van groot belang dat dit wél gebeurt als men Europol werkelijk wil voorzien van de ondersteuning en de middelen die het nodig heeft om als steunpilaar van de Europese politiesamenwerking te kunnen fungeren. Voordat de lidstaten overgaan tot een wijziging van Europols bevoegdheden, moeten ze overtuigd zijn van zijn meerwaarde en van de noodzaak om er zonder reserves mee samen te werken. Verder staat in het programma dat Europol met ingang van 1 januari 2006 zijn situatierapporten over criminaliteit moet vervangen door jaarlijkse „dreigingsanalyses”over ernstige vormen van georganiseerde criminaliteit. Deze grotere praktische rol van Europol moet gepaard gaan met een grondige democratische toetsing van zijn activiteiten. Het Europees Parlement, de nationale parlementen en het Hof van Justitie dienen een centrale rol te krijgen bij dit democratische en juridische toezicht.

4.2.19 Andere onderwerpen die duidelijk prioriteit is toegekend op de politieke agenda hebben betrekking op biometrie- en informatiesystemen. De commissie Burgerlijke vrijheden, justitie en binnenlandse zaken van het Europees Parlement (31) en mensenrechtenorganisaties hebben er geregeld op gewezen dat het merendeel van de maatregelen op dit gebied niet efficiënt en rechtmatig is en verder gaat dan nodig is. Bovendien schort het aan goede garanties en aan adequate beroepsmogelijkheden. Ondanks de kritiek op deze maatregelen heeft de Raad, zoals gezegd, tijdens een buitengewone zitting op 13 juli 2005 in een verklaring over de reactie van de EU op de bomaanslagen in Londen gesteld dat er vaart achter moet worden gezet (32).

4.2.20 In het Haags programma krijgt het invoeren van instrumenten om bestaand beleid te evalueren duidelijk prioriteit. Alvorens hiertoe over te gaan dient er een gedetailleerd onafhankelijk onderzoek te worden verricht naar de vraag hoe efficiënt en rechtmatig (worden de mensenrechten en de burgerlijke vrijheden gerespecteerd?) dit is, of het niet verder gaat dan nodig is en of het een meerwaarde heeft. Het zou onacceptabel zijn dat onder de vlag van terrorismebestrijding beleidsmaatregelen worden uitgewerkt die de bescherming van vrijheid en democratie onherstelbare schade toebrengen en zo de onveiligheid voor iedereen alleen maar vergroten.

4.2.21 Wat de maatregelen tegen de financiering van het terrorisme en vooral het witwassen van geld door criminele organisaties betreft: om beter toezicht te kunnen houden op geldstromen die mogelijk worden gebruikt om deze criminele activiteiten te financieren (33) is een adequate aanpak nodig en moeten de hierop betrekking hebbende rechtsbesluiten adequaat worden omgezet.

4.2.22 De Europese Commissie heeft onlangs een voorstel gedaan voor een gedragscode voor ngo's om te voorkomen dat deze gebruikt worden om criminele organisaties te financieren (34). Het is in dit verband een goede zaak dat zij inmiddels begonnen is met het raadplegen van het maatschappelijk middenveld en ngo's over dit onderwerp. Het is jammer dat de Commissie een verband suggereert tussen ngo's en terrorisme; dat is onrechtvaardig en sticht slechts verwarring. Ngo's en het maatschappelijk middenveld spelen een cruciale rol in de strijd tegen terrorisme en de georganiseerde misdaad (35).

4.2.23 Conform de Europese veiligheidsstrategie en overeenkomstig de prioriteit die wordt verleend aan de ontwikkeling van een samenhangende externe dimensie van het veiligheidsbeleid, moet er volgens het Haags programma als essentiële aanvulling op deze strategie uiterlijk op 1 juli 2006 een geïntegreerd en gecoördineerd EU-mechanisme voor de beheersing van crises met grensoverschrijdende effecten binnen de Europese Unie zijn opgezet. Dit mechanisme moet ten minste de volgende aspecten bestrijken: beoordeling van de capaciteiten van de lidstaten, voorraadvorming, opleiding, gezamenlijke oefeningen en operationele plannen voor civiele crisisbeheersing. Voor het einde van 2005 zal de Commissie met een besluit komen betreffende de ontwikkeling van een algemeen systeem voor snelle waarschuwing (ARGUS) en van een crisiscentrum om de bestaande alarmsystemen beter te coördineren én met een voorstel voor het opzetten van een informatie- en waarschuwingsnetwerk voor kritieke infrastructuur.

4.2.24 De EU moet een nieuwe aanpak uitdenken voor haar gemeenschappelijke veiligheidsstrategie, die doeltreffend, doelmatig, rechtmatig en evenredig moet zijn. Voor verschillende soorten terrorisme zijn verschillende soorten oplossingen nodig en instrumenten die zijn afgestemd op het specifieke karakter van de criminele handeling.

4.2.25 Ook moet grondig onderzoek worden gedaan naar de oorzaken van de radicalisering van kwetsbare groepen en naar de manieren waarop terroristen mensen werven, zodat een en ander verhinderd kan worden. De politiek moet hierbij enerzijds blijven ijveren voor een open en duurzame dialoog tussen religies en culturen en anderzijds in het geweer komen tegen intolerantie, racisme, vreemdelingenhaat en gewelddadig extremisme.

4.2.26 De Commissie dient na te gaan of het mogelijk is om terroristische activiteiten te scharen onder de misdrijven die onder de competentie vallen van het Internationaal Strafhof.

4.3 Versterking van recht

4.3.1 In aansluiting op de opvattingen die de Europese Raad van Tampere in 1999 in zijn conclusies verwoordde, wordt in het Haags programma voorrang gegeven aan de ontwikkeling van een Europese rechtsruimte die berust op het beginsel van wederzijdse erkenning van rechterlijke uitspraken en waarin toegang tot de rechter is gewaarborgd.

4.3.2 Op diverse gebieden (36) is gebleken dat het wederzijdse vertrouwen in de verschillende rechterlijke instanties en rechtssystemen vergroot moet worden. Dit is een conditio sine qua non voor justitiële samenwerking op het vlak van strafrecht en civiel recht. Rechterlijke instanties, en in het algemeen ook alle andere organen die bij de rechtspraak zijn betrokken, moeten uitspraken van rechterlijke instanties van andere lidstaten dezelfde waarde toekennen als hun eigen uitspraken. Competentie en kwaliteit van de rechtbank noch het recht op een eerlijk proces mogen in twijfel worden getrokken. Het ontbreken van vertrouwen, verschillen in nationaal strafrecht en civiel recht en gebrekkige kennis van rechtssystemen van andere lidstaten blijven een grensoverschrijdende visie en verbetering van de Europese justitiële samenwerking echter in de weg staan.

4.3.3 In het Haags Programma wordt gepleit voor ontwikkeling van een „Europese justitiële cultuur” op basis van de inherente diversiteit van de nationale rechtssystemen en juridische tradities. Daarnaast wordt aangedrongen op grotere inspanningen om de toegang tot de rechter en de justitiële samenwerking zelf te vergemakkelijken. Bovendien wordt erop gewezen dat het wederzijdse vertrouwen (37) gebaseerd moet zijn op de zekerheid dat alle Europese burgers toegang hebben tot een justitieel stelsel dat voldoet aan hoge kwaliteitsnormen (38).

4.3.4 Over het algemeen is het Haags programma minder ambitieus te noemen dan het meerjarenprogramma dat in Tampere werd vastgesteld. In plaats van met allerlei nieuwe juridische maatregelen en voorstellen te komen, wordt vooral belang gehecht aan de ontwikkeling van een objectief en onpartijdig evaluatiesysteem en aan de toepassing van bestaande maatregelen op justitieel vlak, waarbij de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht wordt gerespecteerd.

4.3.5 Naast het gebrek aan wederzijds vertrouwen tussen de rechterlijke instanties van de lidstaten is een ander belangrijk minpunt het feit dat de justitiële samenwerking op strafrechtgebied onder de derde pijler van de EU en daarmee buiten de communautaire bevoegdheid (communautaire methode) valt. De rol van de EU is daardoor vrij beperkt, met alle negatieve gevolgen van dien, zoals weinig efficiëntie, transparantie en geen rol voor het Europees Parlement in het wetgevingsproces, en het ontbreken van een algemene bevoegdheid van het Europees Hof van Justitie. Binnen de derde pijler moeten de lidstaten de bevoegdheid van het Hof m.b.t. de geldigheid en de uitlegging van beleidsmaatregelen door middel van een speciale verklaring aanvaarden.

4.3.6 Wat de justitiële samenwerking op strafrechtgebied betreft, is de prioriteit duidelijk uitgegaan naar maatregelen ter verwezenlijking van bovengenoemd beginsel (veiligheid), hetgeen geheel ten koste gaat van de bescherming in Europees verband van fundamentele procedurele rechten (vrijheid). Een goed voorbeeld van het ontbreken van een evenwicht tussen vrijheid en veiligheid is het Europese aanhoudingsbevel, de eerste maatregel op het gebied van het strafrecht waarmee het beginsel van wederzijdse erkenning van rechterlijke uitspraken in praktijk wordt gebracht (39). Hoewel het Europese aanhoudingsbevel rechtstreeks van invloed is op de rechten van mensen, bestaat nu — drie jaar nadat het desbetreffende besluit is goedgekeurd — nog altijd geen tegenhanger in de vorm van een kaderbesluit ter bescherming van de procesrechten van verdachten in strafzaken binnen de EU.

4.3.7 Om deze lacune aan te vullen kwam de Europese Commissie in april 2004 met een voorstel voor een kaderbesluit van de Raad over bepaalde procedurele rechten in stafprocedures binnen de gehele Europese Unie (2004/328). Met dit besluit worden gemeenschappelijke minimumnormen vastgesteld voor bepaalde procedurele rechten in alle strafzaken in de EU waarin de schuld of onschuld wordt vastgesteld van een persoon die ervan wordt verdacht een strafbaar feit te hebben gepleegd of waarin wordt beslist over de gevolgen van een schuldbekentenis. Het besluit is ook van toepassing op gevallen waarin een beroep in het kader van deze procedures is ingesteld (40). Weliswaar is er van verschillende kanten kritiek geuit omdat dit besluit beperkingen bevat t.a.v. de procedurele rechten, maar de goedkeuring ervan zou wel het wederzijds vertrouwen en de bescherming van de grondrechten van de burgers, waaronder het recht op een eerlijk proces, ten goede komen. Pogingen om binnen de Raad tot politieke overeenstemming te komen, zijn op enorme problemen gestuit. Het kan niet zo zijn dat de vertegenwoordigers van de lidstaten niet tot een akkoord over dit initiatief zouden kunnen komen (41). Anderzijds moet beslist worden voorkomen dat de rechten van verdachten in strafzaken, zoals deze thans in het voorstel zijn opgenomen, onder druk van de dringende noodzaak om tot overeenstemming te komen nog verder worden beknot.

4.3.8 Het Europese aanhoudingsbevel is ook een goed voorbeeld van het gebrek aan wederzijds vertrouwen en van de complexe juridische situatie die vaak zichtbaar worden wanneer het om EU-samenwerking op het gebied van strafrecht en veiligheid gaat. Niet alleen verliep de omzetting van het kaderbesluit in de meeste lidstaten moeizaam, maar ook is in Duitsland en in Polen bij het constitutionele hof beroep aangetekend tegen de wetten waarmee het Europees aanhoudingsbevel werd omgezet in nationaal recht, omdat deze niet verenigbaar zouden zijn met de grondwettelijke bepalingen. In zijn arrest van 18 juli 2005 (42) verklaarde het Duitse constitutionele hof (Bundesverfassungsgericht) de wet waarmee het Europese aanhoudingsbevel in Duits recht werd omgezet, uiteindelijk nietig omdat de Duitse grondwettelijke waarborgen worden geschonden doordat tegen de beslissing tot uitlevering niet in beroep kan worden gegaan.

4.3.9 Een ander onderdeel van de ingewikkelde puzzel waaruit de justitiële samenwerking binnen de EU bestaat, is het Commissievoorstel voor een kaderbesluit van de Raad betreffende het Europees bewijsverkrijgingsbevel ter verkrijging van voorwerpen, documenten en gegevens voor gebruik in strafrechtelijke procedures (43). Doel hiervan is de huidige regelingen inzake rechtsbijstand te vervangen door het beginsel van wederzijdse erkenning. Het initiatief voorziet in de mogelijkheid een Europees bevel ter verkrijging van voorwerpen, documenten en gegevens voor gebruik in strafrechtelijke procedures uit te vaardigen. Dit voorstel is openlijk bekritiseerd en als voorbarig bestempeld, omdat een tegenhanger in de vorm van een kader waarmee de grondrechten afdoende worden beschermd, ontbreekt.

4.3.10 Het gebrek aan ambitie op justitieel vlak dat in het Haags programma naar voren komt, zou ondervangen kunnen worden door het Europees Hof van Justitie op de desbetreffende terreinen, die bij de lidstaten zo gevoelig liggen, een algemene bevoegdheid toe te kennen. Het Hof in Luxemburg heeft zich over het algemeen vernieuwend en proactief opgesteld wat de interpretatie en ontwikkeling van Europees beleid betreft. Met betrekking tot de politiële en justitiële samenwerking op strafrechtgebied zij gewezen op een van de recentste en belangrijkste arresten van het Hof: de zaak Pupino C-105/03 van 16 juni 2005 (44).

4.3.11 Wat de justitiële samenwerking op het gebied van het civiel recht betreft, wordt er in het Haags programma opnieuw op gewezen dat grenzen tussen de staten niet langer een belemmering mogen vormen voor de regeling van burgerrechtelijke zaken of voor een beroep op de rechter en de tenuitvoerlegging van beslissingen in burgerrechtelijke zaken. Juridische en gerechtelijke hindernissen voor geschillenbeslechting in burgerlijke en familiezaken met grensoverschrijdende gevolgen moeten weggenomen worden om de bescherming en uitvoering van de rechten van de burgers te kunnen waarborgen. In het programma staat voorts dat verder gewerkt moet worden aan het conflictenrecht inzake niet-contractuele verbintenissen („Rome II”) en contractuele verbintenissen („Rome I”), een Europees betalingsbevel en instrumenten betreffende alternatieve geschillenbeslechting en betreffende kleine vorderingen.

4.3.12 Consolidatie en versterking van de samenwerking om tot wederzijdse erkenning met betrekking tot het proces-, familie- en erfrecht te komen, behoort eveneens tot de prioriteiten voor de komende vijf jaar. Op dit terrein lopen de juridische tradities en gewoonten echter zodanig uiteen dat daadwerkelijke en blijvende vooruitgang in de richting van een gemeenschappelijke rechtsruimte wordt bemoeilijkt. Het is dan ook extra belangrijk dat de verschillende maatregelen t.b.v. het wederzijdse vertrouwen en de invoering van een gemeenschappelijke justitiële cultuur in de EU zorgvuldig worden bestudeerd (45).

4.3.13 In het Haags Programma wordt het volgende gesteld: „actieve bestrijding van grensoverschrijdende georganiseerde en andere ernstige criminaliteit en terrorisme vereist samenwerking bij en coördinatie van onderzoeken en, waar mogelijk, geconcentreerde vervolgingen door Eurojust, in samenwerking met Europol”. De Raad dient de „Europese wet” inzake Eurojust aan te nemen, daarbij rekening houdend met alle taken die aan Eurojust zijn opgedragen. Bovendien zou de relatie (samenwerking) tussen Eurojust en Europol verduidelijkt moeten worden.

Brussel, 15 december 2005 De voorzitter van het Europees Economisch en Sociaal Comité Anne-Marie SIGMUND

(1) Het Haags programma: versterking van vrijheid, veiligheid en recht in de Europese Unie (PB C 53 van 3-3-2005).

(2) Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement - Het Haags Programma: tien prioriteiten voor de komende vijf jaar - Het partnerschap voor Europese vernieuwing op het gebied van vrijheid, veiligheid en recht (COM(2005) 184 final, Brussel, 10 mei 2005).

(3) Zie de adviezen SOC/210, 211, 212 (rapporteurs: mevrouw KING – mevrouw LE NOUAIL MARLIERE – de heer CABRA DE LUNA).

(4) Haags programma, op. cit., Inleiding.

(5) Mededeling van de Commissie - „Een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid: balans van het programma van Tampere en richtsnoeren voor de toekomst” - COM(2004) 401 final, Brussel, 2 juni 2004.

(6) Er moet rekening gehouden worden met het feit dat Denemarken, Ierland en het Verenigd Koninkrijk een uitzondering op het Verdrag van Amsterdam hebben afgedwongen, zodat het bepaalde in titel IV van het EG-Verdrag niet op hen van toepassing is.

(7) Zie de adviezen SOC/210-211-212 ( rapporteurs: mevr. KING, mevr. LE NOUAIL MARLIERE en dhr. CABRA DE LUNA).

(8) Zie de mededeling van de Commissie (COM(2005) 280 final, waarover het EESC momenteel een advies opstelt (SOC/216).

(9) Zie het advies van het EESC over „Toegang tot het burgerschap van de Europese Unie”, PB C 208 van 3-9-2003 (rapporteur: de heer PARIZA CASTAÑOS).

(10) Zie de adviezen die het EESC (sinds Tampere) over asiel heeft uitgebracht.

(11) Zie het advies van het EESC over de „Mededeling van de Commissie over immigratie, integratie en werkgelegenheid” (COM(2003 336 final), PB C 80 van 30-3-2004 (rapporteur: de heer PARIZA CASTAÑOS).

(12) Zie het advies van het EESC over het Groenboek inzake economische immigratie (COM(2004) 811 final), PB C 286 van 17-11-2005 (rapporteur: de heer Pariza Castaños).

(13) Zie het advies van het EESC over immigratie, integratie en werkgelegenheid (COM(2001) 386 final, PB C 80 van 3-4-2002) (rapporteur: de heer PARIZA CASTAÑOS).

(14) Zie het advies van het EESC over „De internationale conventie inzake arbeidsmigranten”, PB C 302 van 7-12-2004 (rapporteur: de heer PARIZA CASTAÑOS).

(15) Zie het advies van het EESC over „De rol van de georganiseerde civiele samenleving bij immigratie en maatschappelijke integratie”, PB C 125 van 27-5-2002 (rapporteur: de heer PARIZA CASTAÑOS) en het advies van het EESC over „Immigratie, integratie en werkgelegenheid”, PB C 80 van 30-3-2004 (rapporteur: de heer PARIZA CASTAÑOS).

(16) Zie het EESC-advies over dit agentschap, PB C 108 van 30-4-2004 (rapporteur:de heer PARIZA CASTAÑOS).

(17) Richtlijn van de Raad 2002/90/EG van 28 november 2002.

(18) Kaderbesluit van de Raad van 19 juli 2002.

(19) Richtlijn 2004/81/EG van 29 april 2004.

(20) „Een veiliger Europa in een betere wereld – Europese veiligheidsstrategie”, Brussel, 12 december 2003, Javier Solana, hoge vertegenwoordiger voor het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid van de EU.

(21) Een goed voorbeeld is het voorstel van de Franse republiek, Ierland, het Koninkrijk Zweden en het Verenigd Koninkrijk over het ontwerpkaderbesluit over de bewaring van gegevens die zijn verwerkt en opgeslagen in verband met het aanbieden van openbare elektronische-communicatiediensten of gegevens in openbare communicatienetwerken met het oog op het voorkomen, onderzoeken, opsporen en vervolgen van strafbare feiten, daaronder begrepen terrorisme, 2004/8958 van 28 april 2004. De Commissie heeft inmiddels een ontwerprichtlijn gepubliceerd over de bewaring van gegevens die zijn verwerkt in verband met het aanbieden van openbare elektronische-communicatiediensten (COM(2005) 438 final van 21 september 2005), die meer waarborgen bevat dan het intergouvernementele voorstel en de inbreng van het Europees Parlement garandeert.

(22) Zie artikel 35 van het EU-Verdrag. Tot op heden hebben de volgende 14 lidstaten hun goedkeuring gehecht aan deze bevoegdheid van het Hof van Justitie: Duitsland, Oostenrijk, België, Griekenland, Luxemburg, Nederland, Zweden, Finland, Spanje, Portugal, Italië, Frankrijk, Tsjechië en Hongarije.

(23) België, Duitsland, Spanje, Frankrijk, Luxemburg, Nederland en Oostenrijk.

(24) Zoals de preventie van terroristische aanslagen, DNA-databanken, gewapende bewakers aan boord van vliegtuigen, grensoverschrijdende hulpverlening bij grote manifestaties, rampen en zware ongevallen en hulp bij de repatriëring van illegale immigranten.

(25) Beschikking van de Raad betreffende de oprichting van een Europees justitieel netwerk op het gebied van burgerlijke en handelszaken, 2001/470/EG, 28 mei 2001, PB L 174, 27-6-2001.

(26) Mededeling van de Commissie over „De naleving van het Handvest van de grondrechten in wetgevingsvoorstellen van de Commissie - Methodologie voor een systematische en grondige controle”, COM(2005) 172 final, 27-4-2005.

(27) Richtlijn 95/46/EG van het Europees Parlement en de Raad van 24 oktober 1995 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens, PB L 281, 23 oktober 1995.

(28) Voorstel voor een besluit van de Raad waarbij het Bureau van de Europese Unie voor de grondrechten wordt gemachtigd zijn activiteiten uit te oefenen op de in titel VI van het Verdrag betreffende de Europese Unie bedoelde gebieden, COM(2005) 280 final, 30 juni 2005, 2005/0125/CNS

(29) Op 12 oktober 2005 heeft de Commissie een voorstel gepubliceerd voor een kaderbesluit betreffende de uitwisseling van informatie overeenkomstig het beginsel van beschikbaarheid, COM(2005) 490 final, 12-10-2005

(30) Kaderbesluit, COM(2005) 475, 4-10-2005

(31) Rapport over het voorstel van de Franse republiek, Ierland, het Koninkrijk Zweden en het Verenigd Koninkrijk over het ontwerp-kaderbesluit over de bewaring van gegevens die zijn verwerkt en opgeslagen in verband met het aanbieden van openbare elektronische-communicatiediensten of gegevens in openbare communicatienetwerken met het oog op het voorkomen, onderzoeken, opsporen en vervolgen van strafbare feiten, daaronder begrepen terrorisme (2004/8958 – C6-0198/2004 – 2004/0813 (CNS)); rapporteur: Alexander Nuno Alvaro, 31-5-2005.

(32) Deze voorstellen, die een uitbreiding vormen van het Schengen-acquis, omvatten onder meer het volgende: betere interoperabiliteit en synergie tussen de databanken van het Schengeninformatiesysteem van de tweede generatie (SIS II), het visuminformatiesysteem (VIS) en Eurodac, verwerking van biometrische identificatiemiddelen in reisdocumenten, visa, paspoorten, verblijfsvergunningen en informatiesystemen; het bewaren van door elektronische communicatiediensten opgeslagen gegevens voor het opsporen, onderzoeken en vervolgen van terroristische activiteiten; het gemeenschappelijk gebruik door de VS, Canada en Australië van de persoonsgegevens van luchtvaartreizigers (PNR) voor veiligheidsdoeleinden; raadpleging van elkaars databanken met DNA-gegevens en vingerafdrukken.

(33) EESC-advies over het „Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld, met inbegrip van terrorismefinanciering”, COM(2004) 448, PB C 267 van 27-10-2005 (rapporteur: de heer Simpson).

(34) Zie JLS/D2/DB/NSK D(2005) 8208, Brussel, 22 juli 2005.

(35) Zie het advies van de gespecialiseerde afdeling Werkgelegenheid, sociale zaken, burgerschap over het „Voorstel voor een besluit van de Raad tot vaststelling van het specifieke programma” Terrorisme: preventie, paraatheid en beheersing van de gevolgen „voor de periode 2007-2013; Algemeen programma Veiligheid en bescherming van de vrijheden”, SOC/212; rapporteur: Cabra de Luna, Brussel, 14 december 2005.

(36) Zie bijvoorbeeld het Communautair Douanewetboek, Verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad van 12 oktober 1992 tot vaststelling van het Communautair Douanewetboek, PB L 302 van 19-10-1992 blz. 0001 – 0050.

(37) Het Haags programma, op. cit. 1, par. 3.2 „Het opbouwen van wederzijds vertrouwen”.

(38) In haar Actieplan tot uitvoering van het Haags Programma zegt de Commissie het volgende: „... moet de Unie niet alleen jurisdictie-, erkennings- en collisieregels opstellen, maar ook het wederzijds vertrouwen tussen de lidstaten opbouwen door procedurele minimumnormen vast te stellen en hoge kwaliteitseisen te stellen aan de rechtsstelsels, met name ten aanzien van de billijkheid en het eerbiedigen van de rechten van de verdediging”.

(39) Kaderbesluit 2002/584/JBZ van de Raad van 13 juni 2002 betreffende het Europees aanhoudingsbevel en de procedures van overlevering tussen de lidstaten, PB L 190/1 van 18.7.2002

(40) Voorstel voor een kaderbesluit van de Raad over bepaalde procedurele rechten in strafprocedures binnen de gehele Europese Unie, COM(2004) 328 final van 28.4.2004.

(41) Het voorstel omvat de volgende rechten: recht op rechtsbijstand, recht op kosteloze bijstand door een tolk/vertaler, het recht op bijzondere aandacht voor verdachten die het proces niet kunnen begrijpen of kunnen volgen, het recht van buitenlandse verdachten op communicatie met de consulaire autoriteiten, het recht van verdachten op informatie over hun rechten (d.m.v. een schriftelijke „Verklaring van rechten”), artt. 2 – 16 van het voorstel

(42) Arrest van 18 juli 2005, 2 BvR 2236/04, Bundesverfassungsgericht

(43) Voorstel voor een kaderbesluit van de Raad betreffende het Europees bewijsverkrijgingsbevel ter verkrijging van voorwerpen, documenten en gegevens voor gebruik in strafprocedures, COM(2003) 688 final van 14 .11.2003 (CNS) 2003/0270

(44) Het verzoek om een prejudiciële uitspraak betrof de interpretatie van een aantal artikelen van Kaderbesluit 2001/220/JB2 m.b.t. de status van het slachtoffer in de strafrechtelijke procedure van 15 maart 2001. De uitspraak werd gedaan in het kader van een strafrechtelijk proces tegen mevrouw Pupino, kleuterleidster in Italië, die ervan werd beschuldigd leerlingen die jonger waren dan vijf jaar letsel te hebben toegebracht. De uitspraak in de zaak Pupino betekende een revolutionaire stap in de ontwikkeling van een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht, omdat het Hof van Justitie voor het eerst openlijk erkende dat kaderbesluiten een directe werking hebben en dat hun bindende karakter impliceert dat de nationale rechter verplicht is het nationale recht zoveel mogelijk uit te leggen conform het kaderbesluit. Daarnaast merkte het Hof op dat de Unie moeilijk haar taak naar behoren kan vervullen indien het beginsel van loyale samenwerking, dat concreet inhoudt dat de lidstaten alle algemene of specifieke maatregelen treffen die geschikt zijn om de nakoming van de uit het recht van de Europese Unie voortvloeiende verplichtingen te verzekeren, niet ook van kracht zou zijn op het vlak van politiële en justitiële samenwerking op het gebied van het strafrecht, die uitsluitend is gebaseerd op samenwerking tussen de lidstaten. Het verband tussen deze uitspraak van het Hof van Justitie en de uitspraak van het Duitse constitutionele hof waarmee de wet tot omzetting van het Europese aanhoudingsbevel nietig werd verklaard, en de verenigbaarheid van de twee uitspraken, zijn voor verschillende interpretaties vatbaar.

(45) EESC-advies over het „Voorstel voor een beschikking van de Raad betreffende de oprichting van een Europees justitieel netwerk op het gebied van burgerlijke en handelszaken”(PB C 139 van 11-5-2001) en EESC-advies over het „Initiatief van de Bondsrepubliek Duitsland met het oog op de aanneming van een verordening van de Raad betreffende de samenwerking tussen de gerechten van de lidstaten op het gebied van bewijsverkrijging in burgerlijke en handelszaken” (PB C 139 van 11-5-2001).