Advies van het Economisch en Sociaal Comité over:

- het "Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende afval van elektrische en elektronische apparaten", en

- het "Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende de beperking van het gebruik van bepaalde gevaarlijke stoffen in elektrische en elektronische apparaten"

(2001/C 116/08)

De Raad heeft op 14 september 2000 besloten, overeenkomstig de bepalingen van de artt. 95 en 175 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap het Economisch en Sociaal Comité te raadplegen over de voornoemde voorstellen.

De afdeling "landbouw, plattelandsontwikkeling, milieu" die met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 15 november 2000 goedgekeurd. Rapporteur was de heer Colombo.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft op 29 november 2000 tijdens zijn 377e zitting het volgende advies uitgebracht, dat met 100 stemmen vóór en 4 tegen, bij 3 onthoudingen, is goedgekeurd.

1. Inhoud van de Commissievoorstellen

1.1. Beide voorstellen zijn bedoeld om een einde te maken aan de milieuproblemen als gevolg van de snel groeiende stroom van afval van elektrische en elektronische apparaten (hierna: AEEA), zoals - grote en kleine - huishoudelijke apparaten (bijv. wasmachines, koelkasten, broodroosters en haardrogers), IT- en telecommunicatie-apparatuur (bijv. pc's, printers en mobiele telefoons), verlichtingsapparaten en distributieautomaten. Meer in het bijzonder - en in overeenstemming met het algemene afvalbeleid van de EU - zijn ze bedoeld om dergelijk afval terug te winnen (bijv. door preventie, hergebruik of recyclage) dan wel het veilig te behandelen en te verwijderen. Verder wil de Commissie hiermee een bijdrage leveren aan de harmonisatie van diverse nationale maatregelen op dit gebied.

1.2. In 1998 is zes miljoen ton AEEA geproduceerd (4 % van het stadsafval). De verwachting is dat de hoeveelheid AEEA jaarlijks met minstens 3 à 5 % zal toenemen. Dat betekent dat de AEEA-berg in vijf jaar tijd 16 à 28 % groter wordt en dat die in twaalf jaar tijd verdubbelt. De hoeveelheid AEEA neemt drie maal zo snel toe als de gemiddelde groei van de hoeveelheid stadsafval. Meer dan 90 % van het AEEA wordt momenteel gestort, verbrand of teruggewonnen zonder voorafgaande behandeling. Elektrische en elektronische apparaten bevatten gevaarlijke stoffen: een hoog percentage van de diverse vervuilende stoffen die in stadsafval worden aangetroffen, komt uit het afval daarvan. AEEA vormt een veel grotere belasting van het milieu dan die van de productie van alle andere materialen in de overige soorten stadsafval.

1.3. Het eerste richtlijnvoorstel (de "AEEA-richtlijn"), met artikel 175 (milieu) van het EG-Verdrag als rechtsgrondslag, gaat over het beheer van AEEA. In dit voorstel wordt alle betrokken partijen (producenten, distributiebedrijven, overheidsinstanties en consumenten), op basis van het beginsel van gedeelde verantwoordelijkheid, een aantal verplichtingen opgelegd.

1.3.1. De belangrijkste van de in deze ontwerprichtlijn opgenomen voorstellen voor particuliere huishoudens zijn terug te vinden in onderstaande tabel 1.

Tabel 1

AEEA van gezinshuishoudens/Voornaamste verplichtingen voor de diverse betrokken partijen

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

1.3.2. Voor andere gebruikers dan particuliere huishoudens wordt een reeks, ten dele andere maatregelen voorgesteld. Zo zullen producenten bijvoorbeeld AEEA bij de houders moeten inzamelen (art. 4.3), met als gevolg dat voor hen het streefdoel van vier kilo ingezameld afval (art. 4.5) dus niet opgaat. Het belangrijkste voorstel voor deze categorie is echter dat over de met de inzameling, behandeling, terugwinning en verwijdering van dergelijk afval gemoeide kosten tussen producent en gebruiker afspraken moeten worden gemaakt op het tijdstip van de aankoop van de apparaten (art. 8).

1.3.3. Naast de in de par. 1.3.1 en 1.3.2 genoemde verplichtingen, bevat dit richtlijnvoorstel bepalingen over de aan de gebruikers te verschaffen informatie (art. 9) en de installaties voor afvalbehandeling (art. 10). Bovendien worden de lidstaten verplicht informatie te verschaffen over hoeveelheden en categorieën elektrische en elektronische apparaten die in de handel gebracht, ingezameld en gerecycleerd worden (art. 11), en bij de Commissie over de tenuitvoerlegging van de richtlijn verslag uit te brengen (art. 12).

1.4. Krachtens het tweede richtlijnvoorstel (de "gevaarlijke-stoffenrichtlijn"), met artikel 95 (interne markt) van het EG-Verdrag als rechtsgrondslag, moeten producenten vóór 1 januari 2008 lood, kwik, cadmium, zeswaardig chroom, PBB's en PBDE's bij de fabricage van elektrische en elektronische apparatuur door andere stoffen hebben vervangen. Sommige toepassingsmogelijkheden van deze stoffen vallen echter niet onder die bepaling (art. 4.2). Bovendien wordt voorgesteld dat die vervangingsverplichting later, in het licht van de technische vooruitgang en nieuw wetenschappelijk onderzoek en na overleg met de producenten, kan worden herzien. In ieder geval zal de Commissie de bepalingen inzake de vervanging van die stoffen al vóór 1 januari 2004 opnieuw onder de loep nemen als tegen die tijd nieuw wetenschappelijk bewijsmateriaal voorhanden is.

2. Algemene opmerkingen

Kanttekeningen bij beide richtlijnvoorstellen

2.1. De Toelichting die de Commissie aan beide richtlijnvoorstellen laat voorafgaan, biedt een volledig overzicht van de huidige situatie op het gebied van productie, terugwinning, recyclage en verwijdering van AEEA. Er kan dan ook worden ingestemd met beide Commissievoorstellen vanwege de prognoses van een snelle groei van de AEEA-berg, de gevaarlijke inhoud ervan, de belasting die dit afval voor het milieu vormt, en het feit dat meer dan 90 % van het AEEA momenteel zònder voorafgaande behandeling wordt gestort, verbrand of teruggewonnen, met alle ernstige consequenties vandien voor milieu en volksgezondheid.

2.2. Het Comité is ermee ingenomen dat de Commissie t.a.v. het milieueffect van elektrische en elektronische apparaten voor een nieuwe aanpak heeft gekozen. Daarmee neemt de Europese Gemeenschap het voortouw bij de beheersing van de problemen voor het milieu die deze sterk groeiende en strategische belangrijke bedrijfstak met zich mee brengt. Het dringt er bij de Commissie op aan om die vernieuwende aanpak te verdedigen in internationale organisaties, zoals met name de OESO.

2.3. In zijn advies over de Mededeling van de Commissie betreffende de actualisering van de communautaire strategie voor het afvalbeheer(1) heeft het Comité al gewezen op het belang van de toepassing van het beginsel van de verantwoordelijkheid van de producent en heeft het ervoor gepleit dat de voor de richtlijn inzake verpakkingen gekozen benadering ook voor andere belangrijke afvalstromen wordt gevolgd. Alleen producenten kunnen ervoor zorgen dat hun producten worden ontworpen en gefabriceerd volgens methoden die een zo lang mogelijke levensduur en, bij hun afdanking, de meest milieuvriendelijke vorm van terugwinning en verwijdering garanderen. Ook het milieukeurmerk (ECOLABEL) en het EMAS-systeem (milieuverklaring) kunnen een nuttige bijdrage leveren doordat hiervan een stimulans uitgaat om naar betere oplossingen te zoeken.

2.4. Daarbij moet echter wel worden benadrukt dat de hiërarchische benadering waarvoor de Commissie heeft gekozen (1. preventie, 2. hergebruik, recyclage en terugwinning, 3. veilige behandeling en verwijdering), gedeeltelijk wordt ontkracht doordat er een derde wettelijk basisinstrument van de EU voor het ontwerpen en de fabricage van elektrische en elektronische apparaten ontbreekt. In weerwil van het fundamentele belang van een dergelijk instrument als middel om daadwerkelijk preventief tegen de vorming van AEEA op te treden, beperkt de Commissie zich tot de algemene toezegging dat daarover "later in het jaar" een voorstel kan worden verwacht.

2.4.1. Teneinde een daadwerkelijk preventief optreden al te garanderen vanaf het stadium waarin EEA worden geproduceerd, dringt het Comité er bij de Commissie op aan om alle beschikbare instrumenten in aanmerking te nemen waardoor de criteria voor het ontwerpen en de fabricage van milieuvriendelijke elektrische en elektronische apparaten op zodanige wijze kunnen worden aangewend dat het vernieuwende potentieel van de sector niets in de weg wordt gelegd. Alleen dan kan onverkort uitvoering worden gegeven aan de hierboven genoemde hiërarchische benadering waarop de EU-wetgeving voor afvalverwerking berust.

3. Opmerkingen over het voorstel voor een "AEEA-richtlijn"

3.1. Doelstellingen (art.1)

Het Comité is ingenomen met de voor dit voorstel gekozen doelstellingen, vooral omdat daarbij het zwaartepunt is gelegd bij de preventie van AEEA (terugdringing van de hoeveelheid geproduceerd afval en van de schadelijkheid daarvan voor het milieu). Wel wijst het erop dat de onverkorte verwezenlijking van die prioritaire doelstelling wel eens zou kunnen worden bemoeilijkt doordat er geen voorstel is voor het ontwerpen en de fabricage van EEA.

3.2. Gescheiden inzameling (art. 4)

3.2.1. Behandeling en terugwinning van afval is alleen mogelijk als dit gescheiden wordt ingezameld. Bijgevolg hangt het van het percentage ingezameld AEEA af in hoeverre de doelstellingen van deze richtlijn worden verwezenlijkt, aangezien zowel de afvalwerkingsverplichtingen van art. 5 als de doelstellingen inzake "nuttige toepassing" van art.6 gelden voor ingezameld AEEA (dus niet voor het totale aanbod aan AEEA). Tegen die achtergrond rijzen enkele vragen bij de bepalingen van art. 4, lid 5 (het niet-bindende streefdoel voor de lidstaten om uiterlijk op 31 december 2005 per inwoner en per jaar ten minste vier kg AEEA van particuliere huishoudens in te zamelen).

3.2.2. De Commissie stelt in haar Toelichting (punt 9.2) dat de "zachte" inzamelingsdoelstelling van 4 kg AEEA per inwoner "slechts 25 % van het totale jaarlijkse aanbod van dit type afval vormt" en laat daarmee doorschemeren dat er op middellange termijn nog steeds niets wordt gedaan aan de milieurisico's van de resterende 75 %. Daarom dient te worden nagedacht over de volgende suggesties: a) van de "zachte" inzamelingsdoelstelling zou een verplichting kunnen worden gemaakt; b) de nagestreefde hoeveelheid van 4 kg zou kunnen worden verhoogd, en c) de voorgestelde termijn (2006) zou kunnen worden ingekort; d) er zou een inzamelingsdoelstelling kunnen worden ingevoerd voor ander AEEA dan dat van particuliere huishoudens (waarvoor thans nog geen streefcijfer is vastgesteld). De opmerking van de Commissie in de Toelichting dat de inzamelingsdoelstelling van 4 kg per inwoner in sommige lidstaten al enkele jaren terug in proefinzamelingsprojecten is verwezenlijkt (toelichting op de inhoud van art. 4, blz. 31) zetten deze suggesties nog kracht bij(2).

3.3. Verwerking (art. 5)

3.3.1. Het Comité stemt in met de eisen die in art. 5, lid 1, aan verwerking worden gesteld. Daarenboven is het feit dat de operatoren in deze sector een vergunning moeten aanvragen, en dat de lidstaten die een afwijking op die verplichting toestaan, inspecties moeten uitvoeren (richtlijn 75/442/EEG, artt. 9, 10 en 11), uiterst belangrijk voor de controle op de toepassing van de milieuvoorschriften.

3.3.2. De lidstaten moeten er borg voor staan dat de milieunormen voor installaties waar afval wordt verwerkt en teruggewonnen, overal in Europa uniform zijn. Op die manier dient te worden voorkomen dat marktverstoringen optreden of praktijken ontstaan waarbij afval naar bepaalde gebieden wordt overgebracht omdat de milieuvoorschriften daar kennelijk minder stringent zijn.

3.3.3. De mogelijkheid om gevaarlijk afval dat moet worden teruggewonnen (Verordening 259/93) het land uit te voeren, ook naar gebieden buiten de EU, mag niet los worden gezien van de omstandigheid dat het aan gevaarlijke stoffen verbonden risico toeneemt naarmate het vervoer langer duurt, het doorgetrokken gebied groter is en er meer personen aan dat risico worden blootgesteld. Daarom moet, zoals het Comité al heeft aangegeven(3), waar mogelijk het beginsel van nabijheid en zelfvoorziening worden toegepast, ook al omdat preventie als prioritaire doelstelling geldt.

3.4. Nuttige toepassing (art. 6)

3.4.1. Het Comité is voorstander van ambitieuze doelstellingen voor terugwinning, hergebruik en recyclage van afval. De voorstellen van de Commissie weerspiegelen in dat opzicht de stand van zaken bij de recyclagebedrijven en brengen geen specifieke extra kosten met zich mee in vergelijking met de gemiddelde kosten die zijn vastgesteld in een aantal Europese proefprojecten. Daarom rijst de vraag waarom de voorgestelde doelstellingen pas in 2006 behoeven te zijn verwezenlijkt en waarom die doelstellingen dan verder tot 2009 ongewijzigd blijven (ambitieuzere doelstellingen worden pas voor "na 2008" in het vooruitzicht gesteld). Ten slotte benadrukt het Comité dat het ontbreken van een speciale doelstelling voor hergebruik van AEEA een afzwakking betekent van de hergebruik-doelstelling.

3.4.2. Het Comité beseft dat er voor de verwezenlijking van dergelijke ambitieuze doelstellingen moderne en efficiënte afvalverwerkingsbedrijven nodig zijn. De desbetreffende bedrijfstak is voornamelijk samengesteld uit kleine en middelgrote ondernemingen. Er zijn maatregelen nodig om de investeringen in deze sector te stimuleren, zodat de hoeveelheid herwonnen en gerecycleerd afval steeds groter wordt. Zo moeten er met name financiële stimuleringsinstrumenten worden ingezet om het MKB bij de noodzakelijke aanpassingen te helpen.

3.5. Financieringsverplichtingen (artt. 7 en 8)

3.5.1. Art. 7 bevat de bepalingen waarover de discussies waarschijnlijk het hoogst oplopen. In het licht van het concept van gedeelde verantwoordelijkheid, is het de bedoeling dat de kosten van de voorgestelde maatregelen over producenten en overheidsinstanties worden verdeeld. Ook al kan het Comité in beginsel daarmee instemmen, toch plaatst het kanttekeningen bij de volgende onderdelen van dit artikel.

3.5.2. De mogelijkheid voor consumenten om AEEA kosteloos in te leveren, moet worden beschouwd als een essentiële voorwaarde voor de efficiënte werking van de richtlijn.

3.5.3. Het Comité stelt vast dat de voorgestelde maatregelen - onder de huidige omstandigheden - inhouden dat de kosten gelijk worden verdeeld over overheidsinstanties en producenten. De verwachting is echter dat de overheidsinstanties in de toekomst een groter deel van de kosten voor hun rekening zullen moeten nemen, waardoor de consequente toepassing van het beginsel van de gedeelde verantwoordelijkheid in het gedrang dreigt te komen.

3.5.4. Verder ziet het Comité zich genoopt t.a.v. het derde lid van art. 7 (financieringsverplichting) de volgende opmerkingen naar voren te brengen over a) de inwerkingtreding ervan en b) de armslag van de lidstaten bij de toepassing van deze bepaling.

3.5.4.1. Wat de inwerkingtreding ervan betreft, houdt het voorstel in dat producenten het AEEA-beheer pas vijf jaar na de inwerkingtreding van deze richtlijn moeten gaan (co-)financieren. Over de gevolgen van die regeling moet verder worden nagedacht. Die overgangsperiode van vijf jaar is vooral bedoeld om de problemen op te lossen van EEA die vóór de inwerkingtreding van de richtlijn in de handel zijn gebracht (de zogenoemde "oude" producten(4), in tegenstelling tot "nieuwe" producten), maar biedt geen oplossing voor EEA met een levenscyclus van meer dan vijf jaar.

3.5.4.1.1 Ten slotte laat het voorstel weliswaar doorschemeren dat de lidstaten de vrijheid hebben om de financiële verplichting vóór het einde van die vijfjarige overgangsperiode in te voeren, maar van die mogelijkheid zou uitdrukkelijk melding moeten worden gemaakt.

3.5.4.2. Wat de armslag van de lidstaten bij de toepassing van deze bepaling betreft, is het belangrijkste discussiepunt de vraag of de producenten moet worden toegestaan om een "zichtbare" bijdrage voor "nieuwe" EEA te vragen, zoals de producentenorganisaties willen. Alhoewel een dergelijke bijdrage de producenten er volgens de Commissie vanaf zouden kunnen houden om voortdurend naar betere ontwerpen voor hun producten te blijven zoeken, wordt die mogelijkheid in het voorstel toch niet uitgesloten. Zo'n specifieke bijdrage kan weliswaar worden gevraagd voor "oude", vóór de inwerkingtreding van de richtlijn op de markt gebrachte EEA (dus vóórdat volkomen duidelijk wordt hoe belangrijk het is om deze aan nieuwe ontwerpvereisten te laten voldoen), maar is problematischer als het gaat om EEA die daarna in de handel worden gebracht.

3.6. Inlichtingen voor gebruikers (art. 9)

Het Comité acht een behoorlijke voorlichting van de gebruikers van doorslaggevend belang. De lidstaten zouden gebruik moeten maken van de mogelijkheid om, in samenwerking met de media, campagnes te organiseren waardoor gebruikers worden aangemoedigd om hun steentje bij te dragen aan het beheer van AEEA. Bovendien mag ook het belang van vernieuwende "speelse" stimulansen (bijv. de uitreiking van een inzamelingspremie aan lokale gemeenschappen) en van milieu-educatie niet worden onderschat.

3.7. Informatie m.b.t. verwerkingsinstallaties (art. 10)

3.7.1. Het Comité acht het van fundamenteel belang dat recyclagebedrijven, waarvan de meeste klein of middelgroot zijn, zoveel mogelijk informatie krijgen. Producenten zouden steun kunnen verlenen aan experimenten om het MKB te moderniseren en pasklaar te maken om aan de milieuvoorschriften te voldoen, zonder dat wordt voorbijgegaan aan de noodzaak om ook de nodige middelen vrij te maken voor opleiding.

3.7.2. Het Comité is er voorstander van dat handleidingen voor de diverse recyclage-handelingen ter beschikking worden gesteld, dat op plastic onderdelen en onderdelen die gevaarlijke stoffen bevatten merktekens worden aangebracht en dat producten op een manier worden ontworpen die het gemakkelijker maakt om te onderscheiden welke onderdelen - achteraf - moeten worden gerecycleerd en welke moeten worden verwijderd.

4. Opmerkingen over het voorstel voor een gevaarlijke-stoffenrichtlijn

4.1. 1 januari 2004 lijkt meer geschikt dan 2008 als uiterste datum voor de vervanging van stoffen als PBB's en PNDE's. Deze termijn is lang genoeg voor de producenten om de nodige aanpassingen door te voeren, temeer daar de productie van de betrokken stoffen bijvoorbeeld in Duitsland al in 1986 op vrijwillige basis is gestaakt. Dit voorstel wordt nog kracht bijgezet door de opmerking van de Commissie dat "de laatste Europese fabrikant van PBB's de productie in het jaar 2000 heeft stilgelegd."

4.2. De Commissie geeft in art. 5, lid 1 a), b) en c) een opsomming van de criteria aan de hand waarvan bedoelde vervangingsverplichting ten laatste op 31 december 2003 kan worden herzien (art. 6), d.w.z. vier jaar vóórdat die verplichting van kracht wordt. Dit druist in tegen het doel van de richtlijn. Het zou efficiënter zijn om met alle betrokken partijen te gaan overleggen nadat de in de richtlijn genoemde stoffen zijn vervangen. Daarom zou in art. 5.2 (mogelijke wijziging van de vereisten voor de vervanging van de in de richtlijn genoemde stoffen) gewag moeten worden gemaakt van de raadpleging van alle betrokken partijen (recyclage- en terugwinningsbedrijven, consumentenbonden en milieuorganisaties).

4.3. Het Comité acht het vooral raadzaam om, met het oog op deze gevaarlijke-stoffenrichtlijn, een nauwgezette studie te doen naar de talrijke voorbeelden van in de lidstaten gehanteerde voorschriften inzake producten die zware metalen, PBDE's of PBB's bevatten. Op die manier kan de balans worden opgemaakt van de daarmee opgedane ervaring en kan deze beter in de nieuwe wetgeving worden verwerkt. Om de verwezenlijking van de doelstellingen van de richtlijn te garanderen, moet namelijk ook optimaal profijt worden getrokken van de al in enkele lidstaten gemaakte vrijwillige afspraken, zodat de positieve resultaten daarvan zo veel mogelijk worden benut en de nog resterende zwakke punten ervan worden ondervangen.

4.4. Vooral PVC (polyvinylchloride) levert problemen op bij de verwerking en verwijdering van AEEA. Kunststoffen vertegenwoordigen 20 % van al het AEEA (par. 5.2 van de Toelichting) en PVC meer dan 20 % van alle voor EEA gebruikte kunststoffen. In het Groenboek over milieuproblemen als gevolg van het gebruik van PVC(5) zet de Commissie uiteen welke problemen PVC met zich mee brengt voor het milieu en de gezondheid van de mens. Meestal houden die problemen verband met het gebruik van bepaalde additieven en het beheer van PVC-afval.

4.5. Gezien het belang van dit vraagstuk en de economische en sociale keuzen die in verband daarmee moeten worden gemaakt, is het Comité bereid om zijn bijdrage te leveren aan de door het Groenboek op gang gebrachte discussie. Het is ermee ingenomen dat de Commissie voor begin 2001 een mededeling heeft aangekondigd over een allesomvattende gemeenschappelijke strategie voor door het gebruik van PVC veroorzaakte milieuproblemen. Onderhavige voorstellen voor richtlijnen moeten volgens het Comité een uitdrukkelijke toezegging bevatten om die wettelijke instrumenten in de toekomst aan te passen aan de ontwikkeling van de communautaire aanpak van door het gebruik van PVC veroorzaakte milieuproblemen.

Brussel, 29 november 2000.

De voorzitter

van het Economisch en Sociaal Comité

G. Frerichs

(1) PB C 89 van 19.3.1997.

(2) Bijv. in Noorwegen is op korte termijn een inzamelingsdoelstelling van 5 kg bereikt.

(3) PB C 89 van 19.3.1997.

(4) Om verwarring te voorkomen, moet een duidelijk onderscheid worden gemaakt tussen EEA die vóór de inwerkingtreding van de richtlijn in de handel zijn gebracht ("oude" EEA) en EEA die in de handel zijn gebracht vóórdat de financiële verplichting van kracht werd ("historische" EEA).

(5) Ontwerp van Groenboek over door het gebruik van PVC veroorzaakte milieuproblemen, COM(2000) 469 def. van 26 juli 2000.