Advies van het Economisch en Sociaal Comité over de "Ontwerpverordening van de Commissie houdende de toepassing van artikel 81, lid 3, van het EG-Verdrag op bepaalde groepen overeenkomsten, besluiten en onderling afgestemde feitelijke gedragingen tussen lijnvaartondernemingen (consortia) krachtens Verordening (EEG) nr. 479/92 van de Raad"

(2000/C 117/04)

Het Economisch en Sociaal Comité heeft op 20 december 1999 besloten, overeenkomstig de artt. 23 (2) en 25 van zijn reglement van orde, een vervolgadvies op te stellen over de voornoemde ontwerpverordening.

De afdeling "Vervoer, energie, infrastructuur, informatiemaatschappij", die met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 3 februari 2000 goedgekeurd. Rapporteur was mevrouw Bredima-Savopoulou.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 370e zitting van 1 en 2 maart 2000 (vergadering van 1 maart) het volgende advies uitgebracht, dat met 121 stemmen vóór en 1 stem tegen, bij 1 onthouding is goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1. Ten tijde van de goedkeuring van de vier verordeningen op het gebied van zeevervoer in 1986 (fase I van het gemeenschappelijke zeevervoerbeleid van de Unie) vroeg de Raad de Commissie na te gaan of het in haar ogen nodig was om met nieuwe voorstellen te komen over de concurrentie binnen o.a. lijnvaartconsortia. De Commissie zegde toe om de Raad binnen een jaar te melden of er voor lijnvaartconsortia een groepsvrijstelling moest worden verleend. De Raad stelde hierbij vast dat "ingeval joint ventures en consortia uitsluitend de in artikel 2 van de Verordening bedoelde technische verbeteringen of technische samenwerking tot doel hebben of ingeval fijnmazige consortia slechts op kleinere marktaandelen betrekking hebben, het in artikel 85, lid 1, van het Verdrag neergelegde verbod daarop niet van toepassing is".

1.2. De Commissie wees er in haar verslag over "De maatregelen ter verbetering van de exploitatievoorwaarden voor het EG-zeevervoer"(1) op dat duidelijk moest worden nagegaan welke mededingingsregels op consortia van toepassing (dienen te) zijn; dat zou het concurrentievermogen van de EG-koopvaardij ten goede komen. Het Comité maakte haar er in zijn advies over bovengenoemde maatregelen opmerkzaam op dat "het van belang is dat op korte termijn een soortgelijke en aanvaardbare oplossing voor deze problematiek wordt bereikt als tijdens de eerste fase van het zeevervoerbeleid voor de lijnvaartconferenties het geval is geweest"(2).

1.3. Na uitvoerig overleg over aanvullende informatie die zij over consortia had ontvangen, heeft de Commissie in juni 1990 een "verslag betreffende de mogelijkheid een generieke vrijstelling te verlenen voor consortiumovereenkomsten in de lijnvaart"(3) ingediend. Dit verslag ging vergezeld van het "Voorstel voor een verordening van de Raad betreffende de toepassing van artikel 85, lid 3, van het Verdrag op bepaalde groepen overeenkomsten, besluiten en onderling afgestemde feitelijke gedragingen tussen scheepvaartondernemingen".

1.4. Op 25 februari 1992 keurde de Raad Verordening (EEG) nr. 479/92(4) goed, waardoor de Commissie de bevoegdheid kreeg om bij verordening artikel 85, lid 3 van het Verdrag toe te passen, en zo de gezamenlijke activiteiten van lijnvaartondernemingen vrij te stellen van de in artikel 85, lid 1 (mededingingsregels) opgenomen verbodsbepalingen.

1.5. Het Comité bracht een advies over de verordening uit(5) waarin het instemde met de positieve beoordeling die consortia van de Commissie kregen en erop wees dat bureaucratie vermeden dient te worden. Volgens het Comité konden lijnvaartconsortia grosso modo worden omschreven als "samenwerkingsverbanden in de lijnvaartsector waarbij de deelnemende lijnen zich bezighouden met een (uiteenlopend) aantal activiteiten voor gezamenlijke rekening, ten einde te komen tot de noodzakelijke schaalvergroting en de vruchten te plukken van de rationalisering van diensten op een bepaalde route. (...) In de regel worden bij consortia de kosten van de exploitatie van schepen en het 'poolen' van vrachten gecombineerd". Het Comité wees er verder op dat alom werd onderkend hoe waardevol en nuttig consortia zijn als middel om in het containertijdperk te rationaliseren. In zijn ogen was de Commissie terecht van mening dat het EG-zeevervoer gebruik dient te maken "van de aan schaalvergroting verbonden kostenvoordelen" om "in de internationale lijnvaart te kunnen concurreren" en dat "dankzij consortia de middelen kunnen worden geboden om de productiviteit van lijnvaartdiensten te vergroten alsook de technische en economische vooruitgang te bevorderen".

1.6. Na vastgesteld te hebben dat Verordening (EEG) nr. 4056/86(6) van de Raad reeds voorziet in de groepsvrijstelling voor lijnvaartconferenties, kwam het Comité tot de conclusie dat een regeling voor lijnvaartconsortia noodzakelijk is en dat er een nieuwe aparte verordening moest komen waarbij hun groepsvrijstellingen konden worden verleend, aangezien consortia qua structuur én qua werking fundamenteel verschillen van conferenties. Wel meende het Comité dat de Commissie duidelijker dient aan te geven in welke richting volgens haar de aan consortia te stellen voorwaarden voor vrijstelling dienen te gaan. Deze moeten van dien aard zijn dat de vrije concurrentie op drieërlei niveau is gewaarborgd, namelijk binnen het consortium, binnen de conferentie, op de betrokken route, en dat tevens de doorzichtigheid niet in het gedrang komt. Het Comité bepleitte een wettelijke regeling voor consortia met "checks and balances" zonder dat de Commissie of consortia een blanco cheque wordt gegeven. Zijn grootste bezwaar was dat ook multimodaal vervoer onder de verordening zou vallen. Volgens het Comité moest er voor zo'n ingewikkeld onderwerp een aparte verordening komen. Verordening (EEG) nr. 479/92 kwam overeen met de conclusies van het Comité in bovengenoemd advies.

1.7. Op 20 april 1995 stemde de Commissie in met Verordening (EG) nr. 870/95(7) over de toepassing van artikel 85 (3) van het Verdrag op lijnvaartconsortia. Bij deze verordening werden alle op gezamenlijke activiteiten van lijnvaartondernemingen gerichte overeenkomsten vrijgesteld van de betrokken verbodsbepalingen zolang deze aan een aantal expliciet genoemde voorwaarden en doelstellingen voldeden. Bovendien stond in de verordening dat een consortium een bepaald marktaandeel moest hebben om voor groepsvrijstelling in aanmerking te komen. De volgende percentages werden onderscheiden:

- een marktaandeel van 30 % of 35 %, wat een automatische vrijstelling voor een consortium zou betekenen

- een marktaandeel tussen 30/35 % en 50 %; in dat geval zou een consortium via vereenvoudigde verzetprocedure vrijstelling kunnen aanvragen

- een marktaandeel van meer dan 50 %, in welk geval een consortium individuele vrijstelling moest zien te verkrijgen.

1.8. De verordening bevatte nog andere voorwaarden en doelstellingen. Zo moesten alle EU-havens gelijk behandeld worden en diende er overleg plaats te vinden met de gebruikers van de betrokken vervoersdiensten. Ten slotte bevatte het zgn. "grandfather"-bepalingen: na de inwerkingtreding van de verordening mochten bepaalde consortia bestaande voorwaarden handhaven tot de desbetreffende consortiumovereenkomst afliep.

1.9. In zijn advies(8) over Verordening (EG) nr. 870/95 wees het Comité erop dat de belangen van verladers en die van consortia met elkaar in evenwicht moesten worden gebracht en dat geen afbreuk mocht worden gedaan aan de concurrentiepositie van ondernemingen die geen lid zijn van consortia. Bovendien moesten consortia genoeg armslag houden om in de behoeften van hun klanten te kunnen voorzien. Tot besluit wees het Comité erop dat een aantal van de gebruikte termen duidelijkheidshalve nader moest worden gedefinieerd en dat bepaalde kwesties opnieuw dienden te worden bekeken.

2. De voorgestelde verordening

2.1. In haar verslag over de toepassing van Verordening (EG) nr. 870/95(9) kwam de Commissie tot de conclusie dat zich hierbij geen problemen hadden voorgedaan en onderzocht zij een aantal beleidsopties voor de na 20 april 2000, als de verordening afloopt, in te voeren wetgeving. Zij was gezien de opgedane ervaringen en de behoefte aan rechtszekerheid van mening dat Verordening (EG) nr. 870/95 het best in gewijzigde vorm tot 21 april 2005 kon worden verlengd.

2.2. De belangrijkste wijzigingen in de voorgestelde verordening luiden als volgt:

- marktaandeel in plaats van aandeel in het verkeer (van iedere markt waarop het consortium actief is)

- vrijstelling van uitsluitingsbepalingen wat bevrachting van scheepsruimte betreft

- tien krachtens de verzetprocedure vrijgestelde consortia houden deze status

- aanmeldingen waarvoor nu nog Verordening (EG) nr. 870/95 geldt, moeten automatisch onder de nieuwe verordening vallen

- eerdere "grandfather"-bepalingen worden geschrapt

- waar nodig wordt de formulering vereenvoudigd.

3. Algemene opmerkingen

3.1. Acht jaar na de goedkeuring van de eerste verordening(10) over consortia is de internationale lijnvaartsector snel en ingrijpend veranderd. De betrokken verordeningen gelden voor consortia die hoofdzakelijk door middel van containers goederen vervoeren in de internationale lijnvaart. De lijnvaart wordt steeds meer gekenmerkt door containers. Tussen 1989 en 1998 nam de hoeveelheid per containerschepen vervoerde goederen toe van 249 miljoen tot 509 miljoen ton. Dit komt neer op een stijging van 11 % per jaar. Volgens de meest recente ruwe schattingen zal het containervervoer een nog snellere groei te zien geven. Dit komt vooral door het toenemende vervoer van eindproducten en halffabrikaten. Te verwachten valt dat sommige droge stortgoederen (zoals graan, kunstmest en suiker) de komende jaren meer en meer in containers geladen zullen worden. Een tegenovergestelde ontwikkeling is hoogst onwaarschijnlijk. Sinds de goedkeuring van de eerste consortiumverordening is in de periode 1993-1997 het vervoer per container met maar liefst 44 %(11) gestegen (uitgedrukt in tonnen). Hierdoor is het zeevervoer, voorheen een arbeidsintensieve sector, thans een hoogst kapitaalintensieve vervoerstak geworden(12). Deze ontwikkelingen hebben een betere dienstverlening aan verladers en een reorganisatie van de werkgelegenheid op zee en aan wal met zich meegebracht. Sterker nog, het containervervoer heeft zich ontwikkeld tot een van de drijvende krachten achter de mondialisering, een proces waarbij zowel industrie- als ontwikkelingslanden grootschalige sociale en economische veranderingen doormaken(13).

3.2. Deze marktontwikkelingen vielen samen met andere veranderingen in de lijnvaart die implicaties hadden voor de concurrentiewetgeving, namelijk de steeds geringere rol van conferenties, het toenemende belang van consortia en de concentratie/consolidatie in grotere eenheden. De laatste tijd vinden er in de lijnvaart voortdurend fusies en overnames plaats, waardoor er reusachtige ondernemingen ontstaan die honderden schepen onder hun beheer hebben en beschikken over wereldwijde distributienetwerken. Deze ontwikkeling van zgn. megacarriers staat in contrast met de situatie in de bulkcarriersector, waar kleine ondernemingen niet een uitzondering maar de regel zijn. Consortia leveren een bijdrage aan het voortbestaan van kleine en middelgrote ondernemingen, maar de belangen van de kleine en middelgrote leden van een consortium moeten wel worden beschermd tegen de invloed van megacarriers. Anders bestaat het gevaar dat consortia een instrument worden in de ontwikkeling naar steeds grotere concentraties.

3.3. Bij het uitwerken van beleid en regelgeving is het dan ook aan te bevelen om deze tendensen in de gaten te houden en te beoordelen op hun gevolgen voor reders, gebruikers (verladers/ontvangers) en havens. De Commissie dient er bij het uitwerken van beleid voor consortia rekening mee te houden dat "consortia veranderlijk en dynamisch van aard zijn"(14).

3.4. Hoewel het Comité dus "het belang van consortia voor de economische en technische vooruitgang in het zeevervoer"(15) erkent, wijst het er net als in zijn vorige adviezen(16) op dat gezorgd moet worden voor transparantie en voor een eerlijke concurrentie met zowel andere consortiumleden als met derde partijen in de betrokken lijnvaartsector, zoals in artt. 5 en 8 van de ontwerpverordening is gedaan. Ook de belangen van gebruikers en havens dienen in de toekomstige wetgeving gewaarborgd te zijn. Deze opmerkingen zouden moeten worden verwerkt in de EU-mededingingswetgeving voor consortia.

3.5. In het licht van bovenstaande overwegingen is het volgens het Comité voorlopig het best dat Verordening (EG) nr. 870/95, nadat de voorgestelde wijzigingen zijn aangebracht, tot 2005 wordt verlengd. Het Comité staat daarom volledig achter het voorstel van de Commissie.

4. Bijzondere opmerkingen

4.1. Definities (artikel 1)

4.1.1. Het ESC is in algemene zin van mening dat in de definitie van consortia gewag moet worden gemaakt van zogenoemde "multi-trade consortia", aangezien bepaalde consortia blijkens recente markttendensen in meer dan één sector actief zijn. Een en ander komt de duidelijkheid van de tekst ten goede.

4.2. Vrijgestelde overeenkomsten (artikel 3)

4.2.1. Krachtens de verordening zijn ook met de werkzaamheden van consortia verbonden activiteiten vrijgesteld (artikel 3 (2) g). Er wordt duidelijkheid verschaft over de toepassing van de groepsvrijstelling op uitsluitingsbepalingen (een aan de leden van het consortium opgelegde verplichting om aan het consortium toegewezen vaartuigen te gebruiken en het verbod om ruimte op schepen van derden te bevrachten) en over bepalingen met betrekking tot derde partijen (een aan de leden van het consortium opgelegd verbod ruimte toe te wijzen of voor bevrachting aan te wijzen aan andere vervoerders op dezelfde vaarroute, tenzij de overige consortiumleden hiermee vooraf hebben ingestemd). Gezien de ervaringen met de toepassing van Verordening (EG) nr. 870/95 zal de rechtszekerheid hierdoor naar verwachting toenemen.

4.3. Marktaandeel (artikel 6)

4.3.1. Om voor vrijstelling in aanmerking te komen, moet een consortium een marktaandeel bezitten van 30-35 % of van minder dan 50 %, gerekend in volume van de vervoerde goederen. Dit is een zeer terechte en tegelijkertijd de grootste wijziging ten opzichte van Verordening (EG) nr. 870/95, waarin werd uitgegaan van het marktaandeel dat het consortium in de reeks havens die het aandoet, bezit in het rechtstreekse verkeer. Dit aandeel in het verkeer bleek in de praktijk zeer moeilijk te berekenen. Voor een marktaandeelcriterium is veel meer te zeggen, al zou de toepassing ervan hier en daar nog problemen kunnen opleveren. Duidelijker aangegeven moet worden om welke markten het precies gaat.

4.3.2. Sinds de goedkeuring van de verordening in 1995 is gebleken dat de aanpak waarbij op basis van "havenparen" wordt uitgegaan van het aandeel in het verkeer niet werkbaar is. Relevante cijfers ontbraken meestal, en anders waren ze achterhaald of niet accuraat. Bovendien zijn de meeste cijfers gebaseerd op de import/export vanuit een haven/land naar een ander land en niet naar een haven. Daar komt nog bij dat havens doorgaans om puur operationele redenen worden gekozen. Vandaar dat informatie waaraan aandelen in het verkeer/havenparen ten grondslag liggen, vaak een misleidend of vertekend beeld hebben gegeven. Op de meeste zeevaartroutes wordt geconcurreerd tussen diverse havencombinaties. Bij de uitvoering van het mededingingsbeleid wordt min of meer als regel uitgegaan van het marktaandeel. Een op het aandeel in het verkeer gebaseerde aanpak was eerder de uitzondering. Dankzij de voorgestelde wijziging zou de consortiumverordening dus in overeenstemming worden gebracht met andere groepsvrijstellingsverordeningen.

4.3.3. Het Comité heeft al eerder kritiek geleverd op het onnauwkeurige gebruik van de termen "reeks havens" en "rechtstreeks verkeer". Met de invoering van de term "marktaandeel" is al een oorzaak van onduidelijke berekeningen weggenomen. Het Comité is wel nog steeds van mening dat de Commissie duidelijk moet aangeven of zij "van zins is bij de berekening van het marktaandeel ook overslaggoederen mee te nemen(17)".

4.4. Verzetprocedure (artikel 7)

4.4.1. Ook hier geldt de in par. 4.3.1 gemaakte opmerking, nl. dat gekeken moet worden naar het marktaandeel in plaats van naar het aandeel in het verkeer. Tien bij de verzetprocedure van Verordening (EG) nr. 870/95 vrijgestelde consortia behouden deze status. Bovendien zullen krachtens Verordening (EG) nr. 870/95 in behandeling zijnde aanmeldingen automatisch vallen onder de voorgestelde nieuwe verordening. Wel moet van tijd tot tijd in de gaten worden gehouden of consortia de drempelwaarden niet overschrijden.

4.5. Bijkomende voorwaarden - mededelingstermijnen (artikel 8)

4.5.1. Krachtens artikel 8 mag een consortium na afloop van een beginperiode van 18 maanden meedelen de overeenkomst op te willen zeggen; voor sterk geïntegreerde consortia geldt echter in dit verband een periode van 30 maanden.

4.5.2. Aangezien investeringen moeten worden terugverdiend en consortia behoefte hebben aan enige flexibiliteit, zou de Commissie moeten bekijken of deze termijnen niet verlengd kunnen worden.

4.6. Slotbepalingen (artikel 13)

4.6.1. De "grandfather"-clausule van Verordening (EG) nr. 870/95 met betrekking tot al in 1995 "bestaande" consortia wordt uiteraard geschrapt.

5. Conclusies

5.1. Verordening (EG) nr. 870/95 heeft in de praktijk haar waarde bewezen; de belangen van reders en de belangen van hun klanten blijken in evenwicht met elkaar te zijn. Het is dan ook een goede zaak dat deze verordening zoals voorgesteld tot 20.4.2005 wordt verlengd, mits de voorgestelde wijzigingen worden aangebracht.

5.2. Gezien de snelle veranderingen in de lijnvaartsector moeten consortia echter in een breder perspectief worden bestudeerd en in het oog worden gehouden. Om uit te maken welke mededingingsregels in de toekomst voor consortia dienen te gelden, moet rekening worden gehouden met verdere ontwikkelingen en nieuwe ervaringen.

Brussel, 1 maart 2000.

De voorzitter

van het Economisch en Sociaal Comité

B. Rangoni Machiavelli

(1) COM(89) 266 def. van 3.8.1989.

(2) ESC-advies - PB C 56 van 7.3.1990, blz. 70.

(3) COM(90) 260 def.

(4) PB L 55 van 29.2.1992, blz. 3.

(5) PB C 69 van 18.3.1991, blz. 16.

(6) PB L 378 van 31.12.1986, blz. 4.

(7) PB L 89 van 21.4.1995, blz. 7.

(8) PB C 195 van 18.7.1994, blz. 20.

(9) 20 januari 1999.

(10) H. Kreis: "European Community Competition Policy and International Shipping" Fordham International Law Journal (1989-90), 411; J. Temple Lang: European Transport Law Review (1993), 405; P. Ruttley; European Competition Law Review (1991), 9; EMLO Report 1993.

(11) Howe Robinson Research Paper Nr 9, January 1999, "Containerization and Dry Bulk Trades".

(12) PB C 195 van 18.7.1994.

(13) Container Market Outlook, Drewry, oktober 1999.

(14) PB C 195 van 18.7.1994.

(15) PB C 69 van 18.3.1991.

(16) PB C 195 van 18.7.1994.

(17) PB C 195 van 18.7.1994.