MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD EN HET EUROPEES PARLEMENT SCOREBORD VAN DE VORDERINGEN OP HET GEBIED VAN DE TOTSTANDBRENGING VAN EEN RUIMTE VAN "VRIJHEID, VEILIGHEID EN RECHTVAARDIGHEID" IN DE EUROPESE UNIE

INHOUDSOPGAVE

1. Inleiding

1.1. Doelstellingen van het Scorebord

1.2. Rubrieken van het Scorebord

1.3. Reikwijdte van het Scorebord

1.4. Bijwerking van het Scorebord

2. Een gemeenschappelijk asiel- en migratiebeleid van de eu

2.1. Partnerschap met landen van herkomst

2.2. Een gemeenschappelijk Europees asielstelsel

2.3. Eerlijke behandeling van derdelanders

2.4. Beheer van migratiestromen

3. Een ware Europese rechtsruimte

3.1. Een betere toegang tot de rechter in Europa

3.2. Wederzijdse erkenning van rechterlijke beslissingen

3.3. Grotere convergentie inzake burgerlijk recht

4. Bestrijding van de criminaliteit in de Unie in haar geheel

4.1. Criminaliteitspreventie op het niveau van de Unie

4.2. Versterking van de samenwerking bij de bestrijding van de criminaliteit

4.3. Bestrijding van bepaalde vormen van criminaliteit

4.4. Speciaal optreden tegen het witwassen van geld

5. Aangelegenheden op het gebied van binnen- en buitengrenzen en visumbeleid, tenuitvoerlegging van art. 62 VEG en omzetting van het Schengenacquis

6. Burgerschap van de Unie

7. Samenwerking ter bestrijding van drugs

8. Krachtdadiger extern optreden

1. Inleiding

Tijdens zijn bijeenkomst in Tampere op 15 en 16 oktober 1999 heeft de Europese Raad de Commissie verzocht een voorstel in te dienen voor "een passend Scorebord ter zake" waardoor "voortdurend kan worden toegezien op de vorderingen bij de uitvoering van de nodige maatregelen en op de inachtneming van het tijdschema" dat met het Verdrag van Amsterdam, het Actieplan van Wenen en de conclusies is vastgesteld met het oog op de totstandbrenging van een "ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid".

De heer Vitorino, Commissielid, heeft ondertussen een rondreis gemaakt langs de Europese hoofdsteden en heeft oriënterende besprekingen gevoerd met het Europees Parlement en met vertegenwoordigers van de andere Instellingen. Het vruchtbaar debat dat plaatsvond tijdens de informele bijeenkomst van de Ministers van Justitie en Binnenlandse zaken in Lissabon op 3 maart heeft eveneens bijgedragen tot een steeds grotere consensus over de vorm en het doel van het Scorebord.

1.1. Doelstellingen van het Scorebord

De Commissie is van mening dat een dergelijk "Scorebord" meer moet zijn dan een zuiver mechanisch instrument om de interne controle te vergemakkelijken die de Instellingen van de Europese Unie uitoefenen op de vorderingen welke worden gemaakt bij de goedkeuring van de voor de totstandbrenging van een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid noodzakelijke wetgevings- en andere instrumenten. Het Scorebord moet in de eerste plaats een instrument zijn dat bijdraagt tot de verwezenlijking van een doelstelling, d.w.z. dat de Europese Unie een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid moet worden waarin niet de Instellingen, maar de burgers van de Unie centraal staan. Een dergelijke ruimte kan enkel tot stand worden gebracht door partnerschap en samenwerking waarbij niet alleen de Instellingen van de Unie, maar ook alle lidstaten afzonderlijk betrokken zijn.

Het Scorebord dient derhalve drie afzonderlijke, maar onderling verbonden doelstellingen te hebben :

- de voor een project, dat rechtstreeks inspeelt op de behoeften van de burger, vereiste transparantie garanderen ;

- de door de Europese Raad van Tampere op gang gebrachte dynamiek handhaven;

- de nodige druk uitoefenen telkens wanneer vertraging wordt vastgesteld teneinde de verantwoordelijke instanties eraan te herinneren dat het politieke engagement, dat op dit gebied duidelijk en herhaaldelijk door de Europese Raad is geformuleerd, intact moet blijven.

De elementen van de ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid en het tijdschema om deze ruimte tot stand te brengen werden reeds uitvoerig onderzocht en zijn opgenomen in het Verdrag van Amsterdam : zij zijn door de Raad van Tampere vastgesteld in de vorm van duidelijke politieke richtsnoeren en op uiterst gedetailleerde wijze geformuleerd in het Actieplan van Wenen. De Commissie hoopt dat een "dynamisch" document zoals dit Scorebord tot een transparante dialoog zal leiden, met name met het Europees Parlement, en sluit uiteraard niet uit dat hierdoor ook nieuwe ideeën en doelstellingen aan bod kunnen komen. Toch moeten wij in de eerste plaats uitgaan van de reeds door de Europese Raad goedgekeurde elementen. Het fundamenteel beginsel moet, evenals op andere gebieden, dat van de subsidiariteit zijn en de besluiten moeten worden genomen op een manier die zoveel mogelijk transparant en begrijpelijk is voor de burger.

Teneinde deze doelstellingen te bereiken en betrouwbare aanwijzingen te geven op een dergelijk complex gebied, waarop een groot aantal individuele maatregelen moeten worden genomen, dient het Scorebord aan te geven welke maatregelen nog moeten worden genomen en wat reeds is verwezenlijkt. Het is uiterst belangrijk dat zowel de sectoren waar momenteel vooruitgang wordt geboekt, als die waar de termijnen niet in acht worden genomen, duidelijk worden vermeld. Het Scorebord moet voldoende gedetailleerd en gestructureerd zijn zodat nauwkeurige doelstellingen, die vóór het einde van elk kalenderjaar moeten worden bereikt, duidelijk herkenbaar zijn.

Deze benadering is gebaseerd op de methode die reeds eerder met succes bij andere projecten van de Europese Unie werd toegepast, met name bij de totstandkoming van de interne markt.

In dit verband dient eraan te worden herinnerd dat nagenoeg in alle sectoren van Justitie en binnenlandse zaken de Commissie en de lidstaten het initiatiefrecht delen wat betreft de wetgeving die moet worden aangenomen gedurende een overgangsperiode van vijf jaar na de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam. Hieruit blijkt eens te meer dat de verantwoordelijkheid voor de verwezenlijking van dit project op partnerschap berust. Wanneer in het Scorebord wordt aangegeven dat de verantwoordelijkheid voor een bepaald initiatief eerder bij de Commissie dan bij een lidstaat ligt, geeft dit hoofdzakelijk de conclusies van Tampere weer waarin de Commissie uitdrukkelijk wordt verzocht bepaalde maatregelen te nemen. Voor een beperkt aantal gebieden wordt de Commissie met de uitvoering van de maatregel belast hetzij omdat dit reeds is vastgesteld in haar gepubliceerd werkprogramma, hetzij omdat het artikel van het Verdrag waarop de maatregel is gebaseerd, bepaalt dat deze onder de uitsluitende bevoegdheid van de Commissie valt (bv. artikel 18 wat betreft acties op het gebied van het Europese burgerschap). In andere gevallen biedt het Scorebord zowel aan de Commissie als aan iedere lidstaat de mogelijkheid om een initiatief te nemen. In bepaalde sectoren hebben enkele lidstaten reeds te kennen gegeven dat zij een initiatief wensen te nemen en dit is naar behoren vermeld in het Scorebord.

1.2. Rubrieken van het Scorebord

Het Scorebord dient zowel toegankelijk als begrijpelijk te zijn voor niet-gespecialiseerde lezers. Het zal een "dynamisch" document zijn dat regelmatig zal worden bijgewerkt en dat, indien het Europees Parlement zulks wenst, een van de sleutelelementen kan zijn van zijn jaarlijks debat over de op dit gebied geboekte vooruitgang. Het zou het publiek ook in staat moeten stellen de vooruitgang te volgen die wordt geboekt om een van de belangrijkste politieke doelstellingen van de Unie te bereiken op gebieden die in het verleden door niet-gespecialiseerde waarnemers als ontoegankelijk werden beschouwd. Dit is uiterst belangrijk aangezien de steun van de publieke opinie essentieel is voor het succes van het project.

Het voorgestelde Scorebord is opgesteld in tabelvorm. Het neemt zoveel mogelijk de titels over van de hoofdstukken van de conclusies van Tampere en omvat de volgende kolommen :

- De verschillende doelstellingen zoals vermeld in de conclusies van Tampere, het Actieplan van Wenen en het Verdrag zelf.

- De vorm van de noodzakelijke follow-up-acties, waarbij zonodig een onderscheid wordt gemaakt tussen wetgevende en niet-wetgevende besluiten en eventueel de aard van het vereiste instrument wordt vermeld.

- De bevoegdheid om initiatieven te nemen.

- De termijnen wanneer deze reeds zijn vastgesteld in de basisteksten of wanneer zij werden toegevoegd of aangepast om rekening te houden met de ontwikkeling van de situatie. Wanneer de basisteksten niet voorzien in bepaalde termijnen, worden deze ook niet vermeld in de eerste versie van het Scorebord. De data worden na de desbetreffende besprekingen toegevoegd.

- De stand van zaken (in deze kolom wordt aangegeven in hoeverre vooruitgang is geboekt en wanneer vertraging is vastgesteld).

1.3. Reikwijdte van het Scorebord

Het Scorebord heeft een enigszins bredere reikwijdte dan de gebieden die worden bestreken door Titel IV van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap en Titel VI van het Verdrag betreffende de Europese Unie. Het bevat bijvoorbeeld een aantal maatregelen die moeten worden genomen op het stuk van het Europese burgerschap alsmede bepaalde elementen die niet uitdrukkelijk zijn vermeld in het Verdrag van Amsterdam, het Actieplan van Wenen en de conclusies van Tampere, maar die door een aantal lidstaten aan de orde zijn gesteld tijdens de rondreis van Commissielid Vitorino langs de Europese hoofdsteden in de eerste weken van het jaar 2000.

Het is echter niet de bedoeling dat het Scorebord in deze fase de potentieel uitgebreide sector van de wetgevingsactiviteiten die voortvloeien uit de integratie van het Schengenacquis in het Verdrag, volledig bestrijkt. De Commissie bezint zich nog steeds over een geschikt tijdschema voor een dergelijke actie en is eerder van mening dat de mate waarin prioriteit moet worden gegeven aan de omzetting van de bepalingen van Schengen in instrumenten van "Amsterdam" meer zal afhangen van de ontwikkeling van de situatie dan van de absolute vereiste om dit uit principe te doen. Zij heeft derhalve in het Scorebord een verwijzing opgenomen naar de noodzaak om artikel 2, lid 2, van het Verdrag van Schengen te "communautariseren" aangezien dit artikel reeds herhaaldelijk werd gebruikt sedert de inwerkingtreding van het Verdrag. Dit geldt eveneens voor bepaalde instrumenten van de derde pijler die tezijnertijd zullen moeten worden omgezet.

Bovendien wordt een aantal kwesties van horizontale aard, die van belang zijn voor de totstandbrenging van een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid in de Europese Unie, niet rechtstreeks door dit Scorebord behandeld. Deze kwesties worden soms in andere fora behandeld, zoals dit het geval is bij de opstelling van het ontwerp van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie of de Intergouvermentele Conferentie, wat de rol van het Europees Hof van Justitie of de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap betreft. Soms raken deze kwesties aan diverse in het Scorebord voorgestelde acties, zoals bijvoorbeeld de externe acties op het gebied van justitie en binnenlandse zaken waarvoor, overeenkomstig de conclusies van de Europese Raad van Tampere, in een eerste fase de Raad en de Commissie vóór de Europese Raad van Feira in juni 2000 specifieke aanbevelingen moeten vaststellen op het gebied van prioriteiten, doelstellingen en maatregelen, met inbegrip van de kwestie van de werkstructuur.

Zo is het ook voorbarig om een lijst op te stellen van nauwkeurige acties op het gebied van criminaliteitspreventie aangezien dit onderwerp zal worden behandeld tijdens een belangrijke conferentie die in mei 2000 door het Europese Voorzitterschap zal worden georganiseerd.

1.4. Bijwerking van het Scorebord

De Commissie stelt voor om eenmaal per voorzitterschap, ten behoeve van het Europees Parlement en de Raad, een bijgewerkte versie van het Scorebord op te stellen. Op die manier kan worden nagegaan in hoeverre vooruitgang is geboekt, kan worden aangegeven waar en wanneer er vertraging kan optreden, en kunnen zo nodig de prioriteiten worden aangepast, terwijl tegelijkertijd rekening wordt gehouden met de globale doelstelling en met het tijdschema zoals vastgesteld in het Verdrag en de conclusies van de Europese Raad. De eerste herziening zal tevens de gelegenheid bieden om een duidelijker beeld te geven van de manier waarop de lidstaten en de Commissie de verantwoordelijkheid delen wat betreft het initiatiefrecht op gebieden die nog niet aan bod zijn gekomen.

2. Een gemeenschappelijk asiel- en migratiebeleid van de eu

De afzonderlijke, maar onderling nauw verbonden vraagstukken van asiel en migratie vereisen dat een gemeenschappelijk EU-beleid wordt uitgewerkt dat de volgende elementen bevat :

2.1. Partnerschap met landen van herkomst

Er zal een alomvattende aanpak van migratie worden ontwikkeld, met aandacht voor de politieke, mensenrechten- en ontwikkelingsvraagstukken in de landen en regio's van herkomst en doorreis. Deze aanpak zal gebaseerd zijn op een partnerschap met die landen en regio's teneinde de gezamenlijke ontwikkeling te stimuleren.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

2.2. Een gemeenschappelijk Europees asielstelsel

Het is de bedoeling toe te zien op de volledige en niet-restrictieve toepassing van het Verdrag van Genève en zo te garanderen dat niemand wordt teruggestuurd naar het land van vervolging, d.w.z. dat het beginsel van non-refoulement wordt gehandhaafd.

Op termijn moet dit leiden tot de vaststelling van een gemeenschappelijke asielprocedure en van een uniforme status voor personen die asiel hebben gekregen, welke in de hele Unie geldig is.

Secundaire bewegingen van asielzoekers tussen lidstaten moeten worden beperkt.

Op basis van de solidariteit tussen de lidstaten zal een regeling voor tijdelijke bescherming van ontheemden worden vastgesteld.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

2.3. Eerlijke behandeling van derdelanders

De voorwaarden voor toelating en verblijf van derdelanders, gebaseerd op een gezamenlijke evaluatie van de economische en demografische ontwikkelingen in de Unie alsook op de situatie in de landen van herkomst, zullen op elkaar worden afgestemd.

Het integratiebeleid moet erop gericht zijn aan derdelanders die legaal op het grondgebied van de lidstaten verblijven (in bijzonder bij langdurig verblijf), rechten toe te kennen en verplichtingen op te leggen die vergelijkbaar zijn met die van de EU-burgers. Het moet tevens de non-discriminatie en de bestrijding van racisme en vreemdelingenhaat verder ontwikkelen.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

2.4. Beheer van migratiestromen

Alle fasen van de migratiestromen moeten in nauwe samenwerking met de landen van herkomst en doorreis doeltreffender worden beheerd.

De bestrijding van de illegale immigratie moet beter worden aangepakt door de strijd aan te binden met de betrokken criminele netwerken en tegelijkertijd de bescherming van de slachtoffers garanderen.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

3. Een ware Europese rechtsruimte

Het is de bedoeling dat de burgers in de gehele Unie eenzelfde beeld krijgen van justitie. Justitie moet worden beschouwd als een middel om het dagelijkse leven van de burgers te vergemakkelijken en om degenen die de vrijheid en de veiligheid van de individuen en de maatschappij in gevaar brengen, voor het gerecht te brengen. Dit impliceert zowel een betere toegang tot de rechter als volledige justitiële samenwerking tussen de lidstaten.

3.1. Een betere toegang tot de rechter in Europa

Een ware rechtsruimte moet garanderen dat burgers en bedrijven in alle lidstaten even gemakkelijk als in hun eigen land, toegang kunnen hebben tot de rechter en de autoriteiten en niet door de complexiteit van de juridische en administratieve stelsels van de lidstaten worden verhinderd of ontmoedigd om hun rechten te doen gelden.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

3.2. Wederzijdse erkenning van rechterlijke beslissingen

Een ware Europese rechtsruimte dient rechtszekerheid te verstrekken aan personen en economische subjecten. Dit betekent dat rechterlijke beslissingen en vonnissen in de gehele Unie in acht moeten worden genomen en uitgevoerd.

Een versterkte wederzijdse erkenning van rechterlijke beslissingen en vonnissen en de noodzakelijke onderlinge aanpassing van de wetgevingen zouden de samenwerking tussen de autoriteiten en de justitiële bescherming van de rechten van het individu ten goede komen. Het is de bedoeling dat het beginsel van wederzijdse erkenning in zowel burgerlijke als strafzaken de hoeksteen van de justitiële samenwerking binnen de Unie wordt.

Op burgerrechtelijk gebied :

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Op strafrechtelijk gebied :

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

3.3. Grotere convergentie inzake burgerlijk recht

Met het oog op een vlottere justitiële samenwerking en een betere toegang tot de rechter dient een grotere overeenstemming en convergentie tussen de verschillende rechtsstelsels te worden tot stand gebracht.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

4. Bestrijding van de criminaliteit in de Unie in haar geheel

In de gehele Unie moet een evenwichtige ontwikkeling van misdaadbestrijdingsmaatregelen worden bewerkstelligd waarbij de vrijheid en de wettelijke rechten van personen en economische subjecten worden beschermd.

4.1. Criminaliteitspreventie op het niveau van de Unie

Een doeltreffend beleid op het gebied van de bestrijding van alle vormen van criminaliteit, al dan niet-georganiseerd, moet ook preventieve maatregelen van multidisciplinaire aard omvatten.

De integratie van aspecten van criminaliteitspreventie in maatregelen en programma's ter bestrijding van criminaliteit op het niveau van de Unie en van de lidstaten.

De samenwerking tussen nationale criminaliteitspreventieorganisaties moet worden aangemoedigd en er moeten bepaalde prioritaire gebieden worden vastgesteld.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

4.2. Versterking van de samenwerking bij de bestrijding van de criminaliteit

In een ware rechtsruimte mogen de misdadigers niet de gelegenheid krijgen om voordeel te halen uit de verschillen in de rechtsstelsels van de lidstaten.

De voor de toepassing van de wetgeving verantwoordelijke autoriteiten dienen intensiever samen te werken om de burgers een hoog niveau van bescherming te bieden. Hiertoe moet bij onderzoeken inzake grensoverschrijdende criminaliteit optimaal profijt worden getrokken uit de samenwerking tussen de autoriteiten van de lidstaten.

Het Verdrag van Amsterdam heeft door de uitbreiding van de bevoegdheden van Europol de essentiële en centrale rol erkent die dit orgaan moet spelen door de Europese samenwerking op het gebied van preventie en bestrijding van de georganiseerde criminaliteit te vergemakkelijken.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

4.3. Bestrijding van bepaalde vormen van criminaliteit

Wat het nationaal strafrecht betreft, dienen de inspanningen om overeenstemming te bereiken over gemeenschappelijke definities, strafbaarstelling en sancties in een eerste fase vooral gericht te zijn op een beperkt aantal sectoren die van bijzonder belang zijn. Er moet een akkoord worden bereikt over gemeenschappelijke definities, strafbaarstelling en sancties wat betreft ernstige vormen van georganiseerde en transnationale criminaliteit teneinde de vrijheid en de wettelijke rechten van personen en economische subjecten te beschermen.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

4.4. Speciaal optreden tegen het witwassen van geld

Het witwassen van geld is nauw verweven met de georganiseerde criminaliteit. Om die reden moeten maatregelen worden genomen om het witwassen uit te roeien, waar het zich ook voordoet, teneinde ervoor te zorgen dat concrete maatregelen worden genomen om opbrengsten van misdrijven op te sporen, te bevriezen, in beslag te nemen en te confisqueren.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

5. Aangelegenheden op het gebied van binnen- en buitengrenzen en visumbeleid, tenuitvoerlegging van art. 62 VEG en omzetting van het Schengenacquis

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

6. Burgerschap van de Unie

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

7. Samenwerking ter bestrijding van drugs

Het drugsprobleem, dat een collectieve en individuele bedreiging vormt, dient op een globale, multidisciplinaire en geïntegreerde manier te worden aangepakt. De drugsstrategie van de EU voor de jaren 2000-2004 zal eveneens halverwege en aan het einde worden geëvalueerd met de hulp van het Europees Waarnemingscentrum voor Drugs en Drugsverslaving (EWDD) en Europol.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

8. Krachtdadiger extern optreden

De Europese Unie onderstreept dat alle bevoegdheden en instrumenten die ter beschikking van de Unie staan, met name in de externe betrekkingen, op een geïntegreerde en consequente manier moeten worden gebruikt om een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid tot stand te brengen. Aangelegenheden op het gebied van justitie en binnenlandse zaken moeten geïntegreerd worden in de bepaling en de uitvoering van het beleid en de activiteiten van de Unie op andere gebieden.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>