OPMERKINGEN VAN DE REKENKAMER ANTWOORDEN VAN DE COMMISSIE

INLEIDING

4.1. De uitgaven voor het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB), dus voor het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw, afdeling Garantie (EOGFL-Garantie), beliepen in 2004 in totaal 43 579 miljoen euro (in 2003: 44 379 miljoen euro). De grafieken 4.1 en 4.2 geven weer hoe het geld werd besteed. Grafiek 4.1 toont de verdeling van de uitgaven naar economische categorie (directe betalingen, uitvoerrestituties enz.), en grafiek 4.2 de verdeling over de grote landbouwsectoren (rundvlees, olijfolie, enz.).

4.2. Betalingen aan landbouwers op basis van de bewerkte oppervlakte of van het aantal dieren op hun bedrijf maken het grootste deel (59 %) van de GLB-uitgaven uit. Deze betalingen zijn vooral bedoeld om de landbouwers compensatie te bieden voor de verlagingen van de GLB-prijzen.

4.3. Vrijwel alle uitgaven van het GLB worden door de betaalorganen van de lidstaten gedaan. De betalingen aan landbouwers verlopen volgens onderstaande procedure: a) landbouwers dienen in het jaar voordat betaling verschuldigd is bij de betaalorganen aanvragen in op basis van de bewerkte oppervlakte, het aantal subsidiabele dieren in hun bezit tijdens een bepaalde verblijftijd, enz.; b) de betaalorganen verrichten administratieve controles op alle aanvragen, en controles ter plaatse op een steekproef van aanvragen, meestal via het geïntegreerd beheers- en controlesysteem (GBCS); c) elk betaalorgaan betaalt de aanvragers en geeft de verrichte uitgaven op aan de Commissie, die deze terugbetaalt aan het betaalorgaan; d) de rekeningen en betalingen van het betaalorgaan worden onderzocht door een onafhankelijke auditor („verklarende instantie”), die in februari van het jaar volgend op het begrotingsjaar aan de Commissie verslag uitbrengt; e) uiterlijk 30 april van dat jaar moet de Commissie beslissen („financiële goedkeuring”) of zij die rekeningen en controleverslagen goedkeurt, dan wel om extra werkzaamheden of meer informatie verzoekt (1); f) de Commissie kan dan zelf de door de betaalorganen verrichte betalingen onderzoeken. Indien die betalingen onregelmatig of de financiële controles ontoereikend waren, kan zij besluiten dat bepaalde uitgaven voor rekening van de betrokken lidstaten, en niet ten laste van de EU-begroting moeten komen (in communautair jargon: de Commissie geeft een „conformiteitsbeschikking” waarin die uitgaven worden uitgesloten van de „goedkeuring van de rekeningen”), dat wil zeggen zij vermindert haar betalingen aan de betaalorganen met eenzelfde bedrag (zie paragraaf 4.22).

SPECIFIEKE BEOORDELING IN HET KADER VAN DE BETROUWBAARHEIDSVERKLARING

Reikwijdte van de controle

4.4. De controle had ten doel, bij te dragen tot de betrouwbaarheidsverklaring van de Rekenkamer over de algemene begroting door middel van een specifieke beoordeling voor de landbouwsector, om zekerheid te krijgen over de werking van de controlesystemen en over de wettigheid en regelmatigheid van de verrichtingen. Daartoe deed zij het volgende: a) zij beoordeelde het functioneren van het GBCS (het toezichtsysteem voor oppervlaktesteun en dierpremies), verificaties na betaling en fysieke controles op de gesubsidieerde landbouwexporten (de voornaamste toezichtsystemen voor andere soorten landbouwuitgaven) (zie de paragrafen 4.6 t/m 4.14); b) zij onderzocht de financiële goedkeuringsbeschikking voor de uitgaven van 2004 en de conformiteitsbeschikkingen van 2004 die betrekking hebben op betalingen aan begunstigden uit voorgaande jaren (zie de paragrafen 4.15 t/m 4.25); c) zij testte rechtstreeks een steekproef van verrichtingen (zie paragraaf 4.26); d) zij onderzocht het jaarlijks activiteitenverslag en de verklaring van de directeur-generaal voor landbouw en de toepassing van interne-controlenormen bij de Commissie (zie de paragrafen 4.27 t/m 4.34).

4.5. In de paragrafen 4.35 t/m 4.54 wordt uiteengezet hoe de Rekenkamer de wettigheid en regelmatigheid van de uitgaven in het kader van het GLB beoordeelt op basis van de bovenstaande controle-informatie. Opmerkingen over de betrouwbaarheid van de rekeningen zijn opgenomen in hoofdstuk 1, paragrafen 1.12, 1.13, 1.15 en 1.16.

Toezicht- en controlesystemen

GBCS

4.6. Het geïntegreerd beheers- en controlesysteem (GBCS) is het voornaamste beheers- en controle-instrument voor de regelingen oppervlaktesteun en dierpremies en bestrijkt 59 % van de landbouwuitgaven. Het GBCS omvat een gecomputeriseerde database van bedrijven en steunaanvragen, systemen voor de identificatie van percelen landbouwgrond en voor de identificatie en registratie van dieren, en een gecoördineerde reeks administratieve controles en bedrijfsinspecties. Aanvragen voor een aantal andere communautaire steunregelingen moeten verenigbaar zijn met het systeem.

4.7. In 2004 zette de Rekenkamer haar onderzoek naar de werking van het GBCS voort bij vijf andere betaalorganen in vier lidstaten (4) en gaf zij follow-up aan eerdere bevindingen in Portugal na de fusie van twee betaalorganen. De GBCS-verificaties bij de vijf bezochte betaalorganen, behalve die in Griekenland, zijn doorgaans operationeel en bevredigend (zie bijlage 2 ); de werking van het GBCS is vergelijkbaar met die van de in voorgaande jaren gecontroleerde betaalorganen, hoewel de risicoanalyses, administratieve controles en inspecties ter plaatse nog voor verbetering vatbaar zijn. 4.7. Hoewel de Commissie sommige van de in bijlage 2 bij het jaarverslag opgenomen beoordelingen van de Rekenkamer te streng vindt, bevestigen haar auditresultaten over het algemeen de bevindingen van de Rekenkamer. De verplichte invoering van de geografische informatiesystemen per 1 januari 2005 zal tot verdere verbeteringen leiden. Verbeteringen van de in het algemeen reeds bevredigende situatie zijn ook te danken aan de wijzigingen die met ingang van 2004 in de GBCS-regelgeving zijn aangebracht bij Verordening (EG) nr. 118/2004.

4.8. Meer dan zeven jaar na het verstrijken van de termijn voor de volledige tenuitvoerlegging kan het GBCS in Griekenland nog steeds niet de wettigheid en regelmatigheid garanderen van betalingen voor oppervlaktesteun en dierpremies (5) (zie ook paragraaf 4.28, onder b)) over het voorbehoud van de Commissie ten aanzien van de uitvoering van het GBCS in Griekenland en paragraaf 4.44 over de resultaten van de verificaties van verrichtingen door de Rekenkamer). De voornaamste redenen voor de tekortkomingen en gebreken zijn: a) landbouwbonden controleren de input van alle gegevens in het computersysteem. De gegevens in het systeem zijn niet beveiligd en kunnen op elk moment vóór de betaling door de landbouwbonden worden gewijzigd, hetgeen ook gebeurt. Het computersysteem registreert niet wanneer en waarom wijzigingen in de oorspronkelijke gegevens worden aangebracht. Voor de uitgaven van 2004 veranderden de landbouwbonden de gegevens bij meer dan 22 000 percelen meer dan 5 maanden nadat de aanvraagperiode was verstreken. Uit een analyse blijkt dat deze onregelmatige wijzigingen een geraamd financieel effect van ten minste 10 miljoen euro hebben, en het effect over de hele aanvraagperiode zou aanzienlijk groter kunnen zijn; b) de kwaliteit van de inspecties ter plaatse is gering. De inspectiebevindingen zijn zeer slecht of geheel niet gedocumenteerd, of de verslaglegging over de resultaten is onbetrouwbaar. De inspecties die het betaalorgaan overdoet met het oog op kwaliteitsbewaking konden slechts bij een derde van de eerste inspecties de resultaten bevestigen. Enige verslagen lijken niet te zijn gebaseerd op echte inspecties (6). 4.8. Gezien de situatie ten aanzien van het GBCS in Griekenland, heeft de Commissie geregeld aanzienlijke financiële correcties toegepast (voor in totaal 384 miljoen euro in de periode 1999-2004). Bovendien heeft de Commissie in 2002 een inbreukprocedure ingeleid tegen Griekenland. Het Europees Hof van Justitie heeft Griekenland in 2004 veroordeeld. Nadat de directeur-generaal van het directoraat-generaal Landbouw en plattelandsontwikkeling een voorbehoud had gemaakt in zijn jaarlijkse verklaring, is in 2003 en 2004 een specifiek actieplan opgezet dat een geïntensiveerd auditprogramma en andere toezichtmaatregelen omvatte. In 2004 zijn negen auditbezoeken aan Griekenland gebracht ter zake van maatregelen die onder het GBCS vallen of er zijdelings mee verbonden zijn. Deze acties van de Commissie en de oprichting van een nieuw betaalorgaan in Griekenland (Opekepe) hebben ertoe geleid dat goede vooruitgang is geboekt, zodat de verschillende onderdelen van het GBCS-systeem tegen eind 2004 (begrotingsjaar 2005) voorhanden waren. De Commissie zal echter doorgaan met het opsporen en beoordelen van de resterende tekortkomingen in het functioneren van het GBCS in Griekenland en met het toepassen van de nodige financiële correcties. Wat de door de Rekenkamer vermelde tekortkomingen betreft, heeft de Commissie bij herhaling kritiek geuit op de rol van de landbouwbonden in de aanvraagprocedure en op het zwakke toezicht. Bij brief van juni 2004 heeft de Commissie de Griekse autoriteiten formeel verzocht een nieuwe procedure voor het aanvragen van steun in te voeren waarbij de afhankelijkheid van de landbouwbonden kleiner is. Dit onderwerp en de ook reeds door de Commissie geconstateerde ontoereikende kwaliteit van de controles ter plaatse zullen aan de orde worden gesteld bij de lopende onderzoeken in het kader van de goedkeuring van de rekeningen.

Controles na betaling in het kader van Verordening (EEG) nr. 4045/89 (7) — Achterstand en ontoereikende informatie over de resultaten van verrichte controles

4.9. De lidstaten moeten jaarprogramma's van controles na betaling op handelsdocumenten voor een aantal GLB-subsidies uitvoeren, met inbegrip van uitvoerrestituties, subsidies voor verwerking en veredeling, verwerking van katoen, olijfolie en tabak en bepaalde uitgaven voor plattelandsontwikkeling, in totaal ongeveer 37 % van de landbouwuitgaven. De lidstaten moeten zich ervan vergewissen dat de verrichtingen hebben plaatsgehad en correct zijn uitgevoerd, en moeten stappen ondernemen om bedragen die door onregelmatigheden of nalatigheid verloren zijn gegaan, terug te vorderen.

4.10. De Commissie analyseert de documenten die de lidstaten op jaarbasis verstrekken en kan sommige lidstaten bezoeken om de tenuitvoerlegging van de verordening ter plaatse te verifiëren. De Rekenkamer onderzocht het toezicht van de Commissie op (EEG) nr. 4045/89-controles en constateerde het volgende: 4.10.

a) de analyse van door de lidstaten ingediende rapporten is van beperkte waarde, daar de bestaande verordening niet voorschrijft dat de coördinerende organen statistieken moeten overleggen in een formaat dat een zinvolle analyse mogelijk maakt (bijvoorbeeld met foutenpercentages voor uiteenlopende soorten uitgaven); a) De Commissie is van mening dat de door de lidstaten ingediende verslagen waardevolle informatie bevatten, hoewel zij het ermee eens is dat de verslaglegging over de toepassing van Verordening (EEG) nr. 4045/89 zou kunnen worden verbeterd. Daartoe zal zij een ontwerp-verordening tot wijziging van haar Verordening (EG) nr. 4/2004 voorleggen. Met name zullen tabellen worden ingevoerd voor het meedelen van de bevindingen, zodat gegevens over aantal, waarde en aard terug te vinden zijn en kunnen worden geanalyseerd. Bovendien komen er nieuwe werkwijzen voor het bepalen en meedelen van de nog te verstrekken informatie, zodat op de controles die in de verslagperiode nog niet waren voltooid, kan worden teruggekomen in latere verslagen.

b) in 2003 onderzocht de Rekenkamer de uitvoering van controles na betaling in elf lidstaten en concludeerde zij dat minder dan één op de drie geheel bevredigend was (8). De reactie van de Commissie was, in 2004 drie lidstaten te bezoeken — de eerste bezoeken sinds januari 2001 die gericht waren op een volledig onderzoek van de controles na betaling. Verder controleert de Commissie regelmatig specifieke aspecten van de controles na betaling in het kader van haar audit voor de goedkeuring van de rekeningen inzake uitvoerrestituties (goed voor ongeveer 25 % van de uitgaven die aan deze controles moeten worden onderworpen); b) Na de opmerkingen in het Jaarverslag 2003 van de Rekenkamer heeft de Commissie verdere maatregelen genomen om de situatie te verbeteren. Het mag dan zo zijn dat sommige van de betrokken controles niet als geheel bevredigend kunnen worden beschouwd, naar het oordeel van de Commissie kan er gezien de complexiteit van controles na de betaling vaak ruimte voor verbetering zijn zonder dat de waarde van de verrichte controles daarbij in twijfel wordt getrokken. In 2004 heeft het directoraat-generaal Landbouw en plattelandsontwikkeling drie lidstaten (België, Griekenland en Portugal) bezocht voor een audit inzake de toepassing van Verordening (EEG) nr. 4045/89 die betrekking had op de algemene aspecten, te weten het jaarverslag, de risicoanalyse en het controleprogramma. In 2005 worden nog eens zes auditbezoeken aan lidstaten gebracht en daarbij wordt aandacht besteed aan de specifieke bevindingen van de Rekenkamer. Bovendien heeft de Commissie extra nadruk op de bij Verordening (EEG) nr. 4045/89 voorgeschreven controles gelegd in het kader van de in 2005 verrichte conformiteitsaudits.

c) de vertragingen in de afronding van de jaarlijkse programma's van controles na betaling door de lidstaten, waarop in het Jaarverslag van de Rekenkamer over 2003 werd gewezen (9), bestaan nog steeds. Eind 2004 was volgens de jaarlijkse verslagen van de lidstaten bijna 40 % van de geplande controles niet afgerond. c) De Commissie erkent dat in sommige lidstaten vertragingen zijn opgetreden in de uitvoering van de controles na de betaling. De meeste lidstaten plannen echter veel meer controles dan het vereiste minimumaantal. Op die basis komen de te weinig verrichte controles op minder dan 40 %. Controles die aan het einde van de controleperiode niet zijn afgerond, moeten in de volgende controleperiode worden voortgezet en voltooid. De Commissie onderzoekt door welke oorzaken controleprogramma’s in sommige lidstaten niet tijdig volledig worden uitgevoerd, en zal zo nodig lidstaten om uitleg vragen.

Grafiek 4.3 toont het aantal controles dat is uitgevoerd en het aantal onregelmatigheden dat is ontdekt voor de laatste zes verslagleggingsperiodes, zoals gemeld door de lidstaten. Aangezien de gegevens niet voorzien in een analyse per bedrag of per soort uitgaven, is het niet mogelijk conclusies te trekken over de betekenis en de oorzaak van de variatie in de gerapporteerde frequentie van onregelmatigheden. Grafiek 4.3 De lidstaten melden het totale bedrag dat is gemoeid met de onregelmatigheden die zijn ontdekt dankzij de bij Verordening (EEG) nr. 4045/89 voorgeschreven controles. Bij het controleprogramma 2001/2002 ging het om 23,4 miljoen euro.

Fysieke controles van gesubsidieerde exporten van landbouwproducten (10) — Waarde van gecontroleerde verrichtingen en onregelmatigheden onbekend

4.11. Uitvoerrestituties betaald aan exporteurs van landbouwproducten uit de EU dekken het verschil tussen de interne EU-prijzen en de wereldmarktprijzen en maken het mogelijk dat de overtollige EU-productie wordt afgezet op de wereldmarkt. In 2004 waren uitvoerrestituties goed voor ongeveer 3,6 miljard euro, 7,5 % van de GLB-uitgaven (8,3 % in 2003). De lidstaten moeten 5 % van de exporten fysiek controleren om te verzekeren dat ze correct worden beschreven en recht geven op de aangevraagde uitvoerrestitutie. De Commissie ziet toe op de kwaliteit en het aantal van de door de lidstaten verrichte controles.

4.12. In 2004 bezocht de Commissie zeven lidstaten om de uitvoering van de fysieke controles te evalueren. De voornaamste voorlopige bevindingen van de Commissie wijzen op gebreken met betrekking tot: a) kwaliteit en/of frequentie; b) de procedures voor de selectie van zendingen; c) voorafgaande kennisgeving; d) statistieken. Deze gebreken van uiteenlopend gewicht werden niet in alle bezochte lidstaten aangetroffen. 4.12. Zoals de Rekenkamer vermeldt, zijn de opmerkingen van voorlopige aard. De Commissie kan haar standpunt pas definitief bepalen nadat de lidstaten hun recht op wederwoord hebben uitgeoefend.

4.13. De Commissie was niet in staat informatie te verstrekken over de waarde van de fysiek gecontroleerde verrichtingen en de waarde van de ontdekte onregelmatigheden. In 2004 stelde de Commissie een verordening vast die de lidstaten voorschrijft, deze informatie met ingang van het verslag 2005 mee te delen. Tabel 4.1 geeft een overzicht van de aantallen gecontroleerde declaraties en ontdekte onregelmatigheden voor de periode 2001-2003. 4.13. Nadat de Rekenkamer in haar Jaarverslag 2002 voor het eerst een aanbeveling in deze zin had gedaan, heeft de Commissie binnen een redelijke termijn gereageerd door Verordening (EG) nr. 1454/2004 aan te nemen. In die verordening is bepaald dat de lidstaten vanaf 2005 de waarde van de gecontroleerde transacties en de onregelmatigheden voor een bedrag van meer dan 200 euro moeten meedelen. Voordien was de Commissie voor informatie over de met onregelmatigheden gemoeide bedragen afhankelijk van de betrouwbaarheid van de gegevens over onregelmatigheden die de lidstaten op grond van artikel 3 van Verordening (EEG) nr. 595/91 aan OLAF verstrekken, waarbij onregelmatigheden voor minder dan 4 000 euro niet in die gegevens hoeven te worden opgenomen.

4.14. Het jaarlijks activiteitenverslag van de Commissie over 2004 bevat informatie over het aantal ingediende exportaanvragen, het aantal dat de lidstaten hebben gecontroleerd en het aantal aangetroffen onregelmatigheden. Er wordt niet verwezen naar de resultaten van de evaluatie door de Commissie van de uitvoering van de fysieke controles door de lidstaten, en ook niet naar de mate waarin daaruit zekerheid kan worden verkregen. 4.14. De zekerheid die te danken is aan de bij Verordening (EEG) nr. 386/90 voorgeschreven controles, maakt een integrerend deel uit van de algehele zekerheid die de directeur-generaal heeft verkregen, zoals in het jaarlijkse activiteitenverslag is uiteengezet (paragraaf 4.2.2). Zie ook het antwoord op de paragrafen 4.29 t/m 4.31.

Goedkeuring van de rekeningen

Financiële goedkeuring

4.15. De Rekenkamer onderzocht: a) de verslagen van de verklarende instanties over de 25 betaalorganen (zie tabel 4.2 ) waarvan een aantal verrichtingen werden getest (zie paragraaf 4.26), en van alle betaalorganen waarvan de rekeningen tot punten van voorbehoud leidden; b) de financiële goedkeuringsbeschikking van de Commissie; c) de uitgestelde goedkeuring van de rekeningen uit eerdere jaren door de Commissie (11).

Tabel 4.1 — Verordening (EEG) nr. 386/90: Aantal fysieke controles en ontdekte onregelmatigheden (12) 2003 2002 2001 Onregelmatigheden Fysieke controles Onregelmatigheden Fysieke controles Onregelmatigheden Fysieke controles Spanje 23 4 786 59 6 816 12 7 965 Duitsland 20 6 644 61 8 476 63 9 713 Frankrijk 8 3 459 19 3 642 12 4 290 Denemarken 8 1 470 22 1 631 33 1 827 Ierland 6 872 3 724 6 707 België 2 2 776 2 2 891 3 3 440 Portugal 2 494 2 363 3 505 Nederland 1 7 229 0 8 192 0 7 857 Finland 1 668 0 689 0 742 Italië 0 4 618 0 5 491 0 5 513 Griekenland 0 1 418 0 2 570 0 2 987 Verenigd Koninkrijk 0 976 0 1 131 0 1 435 Oostenrijk 0 835 0 1 016 0 1 066 Zweden 0 242 0 254 0 286 Luxemburg 0 0 0 0 0 4 Totaal 71 36 487 168 43 886 132 48 337 Bron:„Samenvatting van de jaarverslagen van de lidstaten over het jaar 2003” en „Samenvatting van de jaarverslagen van de lidstaten over het jaar 2002”, opgesteld door de Commissie, DG AGRI, D03.

Tabel 4.2 — Betaalorganen, naar in 2004 gedeclareerde uitgaven Nr. Lidstaat Betaalorgaan Gedeclareerde bedragen in miljoen euro % van totaal Rekeningen waarbij een voorbehoud is gemaakt Losgekoppelde rekeningen (13) 1 Frankrijk ONIC 4 413,80 10,19 2 Italië AGEA 3 835,46 8,86 × × 3 Verenigd Koninkrijk RPA 2 854,11 6,59 4 Griekenland OPEKEPE 2 781,44 6,42 × 5 Frankrijk OFIVAL 1 897,26 4,38 6 Ierland DAF 1 820,73 4,20 7 Spanje Andalucia 1 709,70 3,95 8 Denemarken EU-direktoratet 1 215,85 2,81 9 Oostenrijk AMA 1 101,64 2,54 10 Duitsland Bayern, Landwirtschaft 1 074,15 2,48 × 11 Frankrijk ONIOL 1 000,20 2,31 12 Spanje Castilla-Léon 940,67 2,17 13 Finland MMM 869,36 2,01 14 Zweden SJV 844,25 1,95 15 Spanje Castilla-La Mancha 810,45 1,87 16 Frankrijk CNASEA 802,45 1,85 × 17 Frankrijk ONILAIT 530,51 1,23 18 Duitsland Nordrhein-Westfalen 475,58 1,10 × 19 Spanje FEGA 467,09 1,08 20 Duitsland Baden-Württemberg 440,92 1,02 × 21 Duitsland Brandenburg 380,94 0,88 22 Nederland LASER 362,23 0,84 23 Verenigd Koninkrijk NAWAD 278,70 0,64 24 Frankrijk FIRS 273,94 0,63 25 België ABKL (Vlaamse Gemeenschap) 220,88 0,51 Door de DAS 2004 bestreken betaalorganen Subtotaal (14) 31 402,32 72,51 26 Duitsland Niedersachsen 795,90 1,84 27 Portugal INGA 754,26 1,74 × 28 België BIRB 617,65 1,43 29 Spanje Extremadura 616,27 1,42 30 Verenigd Koninkrijk SERAD 614,59 1,42 31 Spanje Aragón 520,32 1,20 32 Nederland PZ 448,82 1,04 33 Duitsland Hamburg-Jonas 439,64 1,02 34 Duitsland Mecklenburg-Vorpommern 407,74 0,94 35 Duitsland Sachsen-Anhalt 384,88 0,89 36 Italië Region Lombardie 359,66 0,83 37 Italië AVEPA (Veneto) 359,44 0,83 38 Spanje Cataluña 349,54 0,81 × 39 Duitsland Schleswig-Holstein 341,16 0,79 40 Italië AGREA 323,79 0,75 41 Duitsland Sachsen 312,99 0,72 42 Nederland HPA 297,38 0,69 43 Frankrijk ONIFLHOR 282,90 0,65 × 44 Duitsland Thüringen 282,21 0,65 45 Verenigd Koninkrijk DARD 281,61 0,65 46 Frankrijk ONIVINS 245,19 0,57 47 België Région Wallonne 234,40 0,54 × 48 Duitsland Hessen 228,27 0,53 49 Duitsland BLE 222,59 0,51 50 Italië ARTEA (Toscana) 187,56 0,43 51 Duitsland Rheinland-Pfalz 187,44 0,43 52 Italië SAISA (ex DCCC) 185,47 0,43 53 Spanje Canarias 164,13 0,38 54 Frankrijk ODEADOM 143,58 0,33 × 55 Spanje Galicia 139,30 0,32 56 Spanje Valencia 138,36 0,32 57 Spanje Navarra 116,35 0,27 × 58 Italië ENR 114,32 0,26 59 Spanje Murcia 98,29 0,23 60 Portugal IFADAP 69,97 0,16 × 61 Spanje Asturias 62,84 0,15 62 Nederland PT 58,23 0,13 63 Spanje País Vasco 57,73 0,13 64 Spanje Madrid 57,02 0,13 × × 65 Nederland DLG 56,18 0,13 66 Nederland PVE 42,17 0,10 67 Spanje La Rioja 41,24 0,10 68 Oostenrijk ZA Salzburg 40,19 0,09 69 Luxemburg Ministère de l'Agriculture 37,80 0,09 × × 70 Spanje Cantabria 34,22 0,08 71 Spanje Baleares 25,57 0,06 72 Duitsland Bayern, Umwelt 23,82 0,06 × × 73 Duitsland Saarland 20,23 0,05 × 74 Verenigd Koninkrijk FC 17,30 0,04 75 Polen ARR 11,42 0,03 76 Frankrijk OFIMER 9,23 0,02 77 Ierland DMNR 9,20 0,02 78 Duitsland Hamburg 6,72 0,02 79 Verenigd Koninkrijk CCW 5,63 0,01 80 Duitsland Nordrhein-Westfalen LfEJ 4,99 0,01 81 Tsjechische Republiek SAIF 4,94 0,01 × 82 Duitsland Bremen 2,49 0,01 83 Frankrijk ACCT/SDE 1,87 0,00 × × 84 Spanje FROM 1,68 0,00 85 Slowakije APA 1,48 0,00 86 Duitsland Berlin 1,40 0,00 87 Estland PRIA 0,55 0,00 88 Litouwen NPA 0,53 0,00 89 Hongarije ARDA 0,51 0,00 × 90 Slovenië AAMRD 0,07 0,00 91 Letland RSS 0,03 0,00 Subtotaal 11 903,25 27,49 Totaal 43 305,57 100,00 11 507,17 3 955,97 NB: Wisselkoersen voor lidstaten buiten de eurozone: Tsjechische Republiek: 30,031; Denemarken: 7,4502; Estland: 15,6466; Hongarije: 247,25; Letland: 0,6960; Litouwen: 3,4528; Polen: 4,0876; Slowakije: 38,75; Slovenië: 239,7; Zweden: 9,1687; Verenigd Koninkrijk 0,6867. Bron: Beknopt verslag van de Commissie over de financiële goedkeuring van de rekeningen van het EOGFL-Garantie voor 2004.

Werkzaamheden van de verklarende instanties

4.16. Een verklarende instantie moet operationeel onafhankelijk zijn van het betaalorgaan (15). Zij moet haar verklaring baseren op een onderzoek van de procedures en op een steekproef van verrichtingen. De verklaring moet vermelden of de rekeningen waarheidsgetrouw, volledig en nauwkeurig zijn en of de internecontroleprocedures bevredigend hebben gefunctioneerd. Deze verklaring moet worden onderbouwd met een verslag over de bevindingen van de verklarende instantie. Werkzaamheden met betrekking tot de wettigheid en regelmatigheid beperken zich tot de garantie dat het betaalorgaan kan aantonen dat het de nodige administratieve structuren bezit om te verzekeren dat de aanvragen worden gecontroleerd op naleving voordat zij worden betaald. Aanvragen ingediend door begunstigden van EU-steun worden gewoonlijk niet ter plaatse gecontroleerd door de verklarende instantie.

4.17. De Commissie tracht te verzekeren dat de verklarende instanties de door de betaalorganen beheerde uitgaven naar behoren controleren; zij stelt richtsnoeren voor de verklarende instanties vast (betreffende onder meer de steekproefsgewijze controle van verrichtingen) en onderzoekt hun verslagen om na te gaan of haar richtsnoeren zijn gevolgd.

4.18. In haar samenvatting bij haar financiële goedkeuringsbeschikking verklaart de Commissie dat zij over het geheel genomen tevreden is met de kwaliteit en inhoud van de verslagen van de verklarende instanties, maar vermeldt zij de volgende gebieden waaraan de verklarende instanties meer aandacht moeten besteden: voorschotten en zekerheden, schulden, follow-up van gedurende voorgaande certificeringscontroles ontdekte financiële fouten, steekproefneming en evaluatie van fouten, controles van gegarandeerde maximum hoeveelheden en de audit van plattelandsontwikkeling. De Rekenkamer onderschrijft deze conclusies.

Beschikking tot financiële goedkeuring voor 2004

4.19. De Commissie heeft haar financiële-goedkeuringsbeschikking op 13 mei 2005 genomen (16). Voor het op 15 oktober 2004 afgesloten begrotingsjaar ontvingen 71 betaalorganen die 32 miljard euro beheren een goedkeurende auditverklaring van hun verklarende instanties (zie tabel 4.2 ). De overige 20 organen ontvingen een verklaring onder voorbehoud of een afkeurende verklaring, zij het voor kleine bedragen. Redenen waren onder meer: ongerechtvaardigde betalingen en niet-subsidiabele uitgaven, ontdekt door de verklarende instanties, ontbrekende bewijsstukken, gebreken in de regelingen waarbij betaalorganen sommige functies aan andere organen delegeren, of onvolledige, onjuiste of misleidende informatie over vorderingen. 4.19. De reserves en negatieve oordelen hebben in de grote meerderheid van de gevallen slechts betrekking op bepaalde aspecten en bepaalde maatregelen bij de betrokken 20 betaalorganen. De Commissie is reeds procedures begonnen om alle onverschuldigd betaalde bedragen van materiële omvang terug te vorderen (zie ook paragraaf 4.20).

4.20. De Commissie keurde de rekeningen van 86 van de 91 betaalorganen goed en stelde haar goedkeuring van de rekeningen van vijf betaalorganen (goed voor 4 miljard euro, 9 % van de totale gedeclareerde uitgaven) uit wegens onnauwkeurige of ontoereikende werkzaamheden door de betrokken betaalorganen (17). Zij is voornemens, financiële correcties aan te brengen voor in totaal ongeveer 7 miljoen euro, met betrekking tot 14 betaalorganen (18).

In voorgaande jaren niet goedgekeurde („losgekoppelde”) rekeningen van betaalorganen

4.21. In 2004 voltooide de Commissie de werkzaamheden met betrekking tot de rekeningen die zij niet had goedgekeurd in de financiële beschikking van 2001 en 2002, in de meeste gevallen wegens ontoereikendheid van het door de verklarende instanties verrichte werk of wegens de noodzaak bepaalde gegevens te verduidelijken. Zij keurde de rekeningen goed van vier betaalorganen die voor 2001 niet waren aanvaard en van zeventien die voor 2002 niet waren aanvaard.

De conformiteitsbeschikkingen van 2004

4.22. Conformiteitsbeschikkingen hebben gewoonlijk betrekking op meerdere uitgavenjaren en worden met enige jaren vertraging genomen. De correcties in de conformiteitsbeschikkingen van 2004 betreffen dus niet de GLB-betalingen aan eindbegunstigden in 2004. 4.22. De audits die leiden tot conformiteitsbeschikkingen, worden voornamelijk toegespitst op de door de lidstaten opgezette beheers- en controlesystemen. Als die audits geen tekortkomingen aan het licht brengen of tot gevolg hebben dat vervolgens verbeteringen in de systemen worden aangebracht, zijn zij ook relevant voor de wettigheid en de regelmatigheid van de desbetreffende uitgaven in latere jaren. Zij vormen het bewijs dat het bestaan van een procedure voor de goedkeuring van de rekeningen bijdraagt tot de nagestreefde redelijke zekerheid.

4.23. In 2004 nam de Commissie drie conformiteitsbeschikkingen met betrekking tot uitgaven die van 1998 tot 2003 (19) waren gedeclareerd, en weigerde zij 406 miljoen euro te financieren (20). Evenals in voorgaande jaren waren de meeste ervan (71 %) forfaitaire correcties (21). De correcties hebben voornamelijk betrekking op dierpremies (186 miljoen euro), groenten en fruit (70 miljoen euro) en akkerbouwgewassen (67 miljoen euro) en betreffen hoofdzakelijk Frankrijk (213 miljoen euro), Italië (63 miljoen euro), Griekenland (46 miljoen euro) en Spanje (34 miljoen euro). De voornaamste door de Commissie opgegeven redenen voor de correcties waren gebreken in het systeem voor de identificatie en registratie van vee en tekortkomingen in het aantal en/of de kwaliteit van de inspecties ter plaatse.

Conformiteitsbeschikkingen van de afgelopen jaren

4.24. Tabel 4.3 laat de resultaten zien van de goedkeuringsbeschikkingen van de Commissie met betrekking tot 1991 en latere jaren. Eind 2004 was de goedkeuring voor enig jaar na 1998 nog niet afgerond. De totale correcties geven voor de onderzochte begrotingsonderdelen en lidstaten weer, welk bedrag aan uitgaven, voornamelijk wegens gebreken in de systemen van de lidstaten voor het beheer en de controle van de uitgaven, naar de mening van de Commissie niet moet worden gedragen door de begroting van de Gemeenschappen. 4.24. De diensten van de Commissie spannen zich in om de achterstand weg te werken en bij de opstelling van het werkprogramma voor de in 2005 te verrichten audits van de landbouwuitgaven is bijzondere aandacht besteed aan de oudste gevallen die nog niet waren afgehandeld. De situatie in juni 2005 is dat 94,3 % van de in 2001 uitgevoerde audits (waarbij de financiële correcties kunnen teruggaan tot 1999) en 78,7 % van de in 2002 uitgevoerde audits (waarbij de financiële correcties kunnen teruggaan tot 2000) zijn afgesloten.

4.25. De grafieken 4.4 en 4.5 geven de verdeling van de correcties weer over de beschikkingen die de Commissie in de periode 1999-2004 heeft genomen (22), per lidstaat en per marktsector. Deze beschikkingen hebben betrekking op uitgavenposten uit de communautaire begrotingsjaren 1996-2003.

Tabel 4.3 — Correcties in de beschikkingen tot goedkeuring van de rekeningen voor de begrotingsjaren 1991-2003 (miljoen euro) 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Gedeclareerde uitgaven 31 255,9 30 480,2 34 008,0 33 592,8 35 654,4 39 062,5 40 884,3 38 857,4 40 726,2 40 410,6 41 593,8 42 710,8 44 212,0 Totaalbedrag correcties –1 504,1 – 788,2 – 736,6 – 307,8 – 572,8 – 790,0 – 481,4 – 329,3 – 275,6 – 380,4 – 251,7 – 147,5 –37,0 waarvan: a) Superheffing melk – 979,2 – 419,7 – 230,6 –2,7 –15,1 – 215,0 – 110,2 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 b) Uitgesloten uitgaven – 524,9 – 368,5 – 506,0 – 305,1 – 557,7 – 575,0 – 371,2 – 329,3 – 275,6 – 380,4 – 251,7 – 147,5 –37,0 Uitgesloten uitgaven als percentage van gedeclareerde uitgaven 1,7 % 1,2 % 1,5 % 0,9 % 1,6 % 1,5 % 0,9 % 0,8 % 0,7 % 0,9 % 0,6 % 0,3 % 0,1 % Bron: Beschikkingen tot goedkeuring van de rekeningen voor de begrotingsjaren 1991-2003.

De door de Rekenkamer genomen steekproef van verrichtingen

4.26. De Rekenkamer onderzocht een representatieve steekproef van betalingen uit de uitgaven van 25 betaalorganen (samen goed voor 72,5 % van de GLB-uitgaven) en uit de rechtstreekse uitgaven van de Commissie. Via deze tests trachtte de Rekenkamer rechtstreeks bewijs te vergaren dat de betalingen correct werden verricht voor een subsidiabele activiteit. Dergelijke tests verschaffen degelijk bewijs omtrent de wettigheid en regelmatigheid van de uitgaven voor oppervlaktesteun (zie de paragrafen 4.35 t/m 4.38) en in mindere mate dierpremies (zie de paragrafen 4.39 t/m 4.42), waarover de controleur gewoonlijk fysiek bewijs ter beschikking heeft. Daarentegen kan de controleur op terreinen als uitvoerrestituties (zie de paragrafen 4.49 en 4.50) of steun, betaald op basis van de geproduceerde hoeveelheid (zie paragraaf 4.43), slechts documenten verifiëren. De mate waarin zulke documenten betrouwbare informatie verschaffen wordt door zowel de aard van de verrichting (zie paragraaf 4.48), als het betrokken controlesysteem (zie paragraaf 4.54) beïnvloed.

Jaarlijks activiteitenverslag van de directeur-generaal Landbouw over 2004

Enige vooruitgang ten opzichte van vorig jaar

4.27. Het jaarlijks activiteitenverslag bevat een verklaring van de directeur-generaal dat de controleprocedures hem zekerheid verschaffen dat de GLB-uitgaven van 2004 wettig en regelmatig zijn.

4.28. Het verslag vermeldt het volgende: a) het directoraat-generaal Landbouw (DG AGRI) voldoet in het algemeen aan de interne-controlenormen, hoewel er op sommige gebieden nog werk aan de winkel is (23); b) behalve in Griekenland vormt het GBCS een uitstekend middel om een goede besteding van de communautaire middelen te garanderen; c) de controles na betaling verschaffen redelijke zekerheid dat de betrokken uitgaven voldoen aan de communautaire regelgeving; d) de certificeringsprocedure verschaft zekerheid over de volledigheid, nauwkeurigheid en betrouwbaarheid van de rekeningen van de betaalorganen en een zekere mate van zekerheid over de werking van hun interne-controlesystemen en hun vermogen om te verzekeren dat de betalingen wettig en regelmatig zijn; e) voor de uitgaven van 2004 zal het op zijn vroegst in 2006 zijn dat het auditwerk betreffende de controlesystemen afgesloten is en de definitieve financiële correcties vastgesteld zijn; f) er bestaat een risico dat er niet-subsidiabele uitgaven zijn gefinancierd, maar deze uitgaven kunnen worden gecontroleerd in latere jaren in het kader van de conformiteitsprocedures en kunnen worden onderworpen aan financiële correcties (24); g) de financiële correcties in het kader van de goedkeuringsprocedure dekken samen met de terugvorderingen in de lidstaten het „globale financiële risico”.

4.29. De informatiebronnen waarop de directeur-generaal zijn verklaring baseert bieden slechts een beperkte dekking van en zekerheid over de wettigheid en regelmatigheid van de uitgaven voor 2004. De inspectieresultaten van het GBCS hebben wel betrekking op de wettigheid en regelmatigheid van de betalingen aan landbouwers, maar ze worden onvoldoende geverifieerd en gevalideerd door een onafhankelijk orgaan. Het werk van de verklarende instanties kan problemen aan het licht brengen op het niveau van de betaalorganen, maar er kan niet op worden vertrouwd om zekerheid te verschaffen over aanvragen door landbouwers en handelaren. 4.30. Om betrouwbare informatie te verkrijgen over de wettigheid en regelmatigheid van de betalingen aan de eindbegunstigden moet de directeur-generaal: a) hetzij regelingen treffen opdat de verklarende instanties hun werkzaamheden kunnen uitbreiden tot de eindbegunstigden, via verruiming van hun steekproefneming tot het niveau van de landbouwers of door meer werkzaamheden te verrichten om de GBCS-inspectiestatistieken en controles na betalingen te verifiëren en valideren (25); b) hetzij zijn eigen personeel verplichten om op basis van een geschikte methode van steekproefneming de wettigheid en regelmatigheid van de verrichtingen voor het jaar op het niveau van de eindbegunstigden te verifiëren. 4.29 en 4.30. De Commissie is van mening dat de directeur-generaal reeds over voldoende informatie beschikt om een redelijke zekerheid te hebben over de wettigheid en de regelmatigheid van de landbouwuitgaven. Zoals reeds is vermeld in het antwoord op het Jaarverslag 2003 van de Rekenkamer, maken de opzet en de erkenning van de betaalorganen van de lidstaten, de jaarlijkse certificering van de rekeningen en de toepassing van de verschillende beheers- en controlesystemen, waaronder het GBCS, het mogelijk veel vertrouwen te stellen in de controle van de gedeclareerde uitgaven. Om het systeem als geheel verder te verbeteren is in de nieuwe basisverordening betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid bepaald dat het hoofd van een betaalorgaan in de toekomst een verklaring achteraf over de verkregen zekerheid inzake de wettigheid en de regelmatigheid van de door zijn betaalorgaan verrichte uitgaven (borgingsverklaring) zal moeten ondertekenen. De informatie waarop de directeur-generaal vertrouwt, is ontleend aan een systeem dat is gebaseerd op een meerjarenaanpak. Daarom staat de Commissie niet achter de door de Rekenkamer genoemde opties.

4.31. Het feit dat de verklaring van de directeur-generaal verband houdt met uitgaven die vervolgens kunnen worden onderworpen aan financiële correcties en niet aangeeft in welke mate de uitgaven zouden kunnen worden beïnvloed door die correcties, beperkt de zekerheid die de Rekenkamer aan zijn verklaring kan ontlenen (26). De verklaring zou onderscheid moeten maken tussen enerzijds uitgaven die gecontroleerd zijn (en zo nodig aan correcties zijn of zullen worden onderworpen) en waarvoor de directeur-generaal redelijke (of geen) zekerheid kan geven, en anderzijds uitgaven die nog verder worden gecontroleerd (en eventueel gecorrigeerd). 4.31. De Commissie is van mening dat het niet passend zou zijn om in het jaarlijkse activiteitenverslag een onderscheid te maken tussen reeds gecontroleerde en nog verder te controleren uitgaven, zoals de Rekenkamer voorstelt. Gezien het meerjarenkarakter van de conformiteitsgoedkeuring zou een dergelijk onderscheid grotendeels op willekeur berusten. Ook zou het afbreuk doen aan het recht van de lidstaten om zich in het kader van de procedure voor de goedkeuring van de rekeningen te verdedigen. De verklaring van de directeur-generaal en het bijbehorende jaarlijkse activiteitenverslag moeten worden gezien in het bredere kader van de in artikel 7 van Verordening (EG) nr. 1258/1999 opgenomen regeling voor de goedkeuring van de rekeningen betreffende het EOGFL-Garantie. Het hele goedkeuringsproces is verdeeld in enerzijds een jaarlijkse financiële goedkeuring, en anderzijds een op verscheidene jaren betrekking hebbende conformiteitsgoedkeuring waarbij de Commissie uitgaven aan communautaire financiering kan onttrekken die zijn gedaan minder dan 24 maanden vóór de schriftelijke kennisgeving door de Commissie van de resultaten van haar audits in de betrokken lidstaat. Onder deze omstandigheden is het niet mogelijk om op jaarbasis, en vooral in de context van het jaarlijkse activiteitenverslag van de directeur-generaal, een redelijke zekerheid over de wettigheid en de regelmatigheid van de in het kader van het gedeelde beheer verrichte landbouwuitgaven te ontlenen uitsluitend aan de auditwerkzaamheden van de diensten van de Commissie, maar moet die zekerheid mede zijn gebaseerd op de veronderstelling dat de lidstaten hun beheers- en controleverplichtingen nakomen. Als later bij de audits van de Commissie tekortkomingen worden ontdekt, wordt het risico op niet-subsidiabele uitgaven bepaald en worden passende financiële correcties toegepast. Het feit dat de beschikkingen over de conformiteitsgoedkeuring van de rekeningen gewoonlijk enkele jaren na het jaar van de betrokken uitgaven worden gegeven, is inherent aan de procedure, die voor de lidstaten het recht inhoudt om op de bevindingen te reageren. In het jaarlijkse activiteitenverslag van de directeur-generaal over 2004 wordt dit uitdrukkelijk in herinnering gebracht.

4.32. Momenteel is het niveau van de door het GLB gefinancierde onregelmatige betalingen niet bekend bij, of geschat door de directeur-generaal (27). Hij heeft geen betrouwbare grondslag waarop hij kan verklaren dat een bedrag, gelijk aan het totaal aan onregelmatige betalingen, waarschijnlijk zal worden teruggevorderd via de procedure voor de goedkeuring van de rekeningen (28) en via de terugvorderingsprocedures in de lidstaten. De conformiteitsbeschikkingen zijn meestal forfaitaire correcties van gebreken in de controlesystemen en vormen geen beoordeling van het effect van afzonderlijke fouten. 4.32. De Commissie is van mening dat het totaalbedrag aan financiële correcties voor een bepaald jaar en de sancties die op nationaal niveau zijn opgelegd aan de eindbegunstigden, samen waardevolle gegevens zijn voor het schatten van de totale omvang van de onverschuldigd betaalde bedragen.

Interne-controlenormen — Sommige normen worden niet volledig toegepast

4.33. Een van de vernieuwingen, ingevoerd in het kader van de hervorming van het financieel beheer bij de Commissiediensten, was de vereiste om te voldoen aan 24 internecontrolenormen, die concreter gestalte kregen in 72 basisvereisten. DG AGRI's zelfbeoordeling van 2004 concludeerde dat aan alle normen en basisvereisten was voldaan (zie paragraaf 4.28, onder a)).

4.34. De Rekenkamer onderzocht de toepassing van acht normen (29) en constateerde dat deze bij vier ervan voor verbetering vatbaar was (30). De verslagen van de interne auditdienst van DG AGRI (zie hoofdstuk 1, paragraaf 1.81) die in 2004 werden uitgebracht, bevestigen dit. 4.34. De Commissie stelt met nadruk dat het directoraat-generaal Landbouw en plattelandsontwikkeling eind 2004 voldeed aan alle basiseisen die zij voor de 24 normen voor de interne controle had vastgesteld. Uiteraard zijn op sommige gebieden nog verbeteringen mogelijk en wenselijk en het directoraat-generaal Landbouw en plattelandsontwikkeling heeft deze ook vermeld in zijn beoordeling van de situatie eind 2004.

De beoordeling door de Rekenkamer van uitgaventerreinen van het GLB

Oppervlaktesteunregelingen

4.35. De uitgaven voor subsidies voor akkerbouwgewassen in de vorm van oppervlaktesteun beliepen 17 475 miljoen euro in 2004, ofwel 39 % van de GLB-uitgaven. Al deze uitgaven vallen onder het GBCS.

4.36. De GBCS-inspectieresultaten betreffende opgaven van oppervlakten voor 2003 (voor betalingen in 2004) worden weergegeven in tabel 4.4 .

4.37. De lidstaten deelden de Commissie mee dat zij 8,1 % van de aanvragen ter plaatste verifieerden, ofwel 11,4 % van de totale aangevraagde oppervlaktesteun. Bij de 14 lidstaten die het GBCS bevredigend hebben uitgevoerd, vertoonden de aselecte verificaties een foutenpercentage van 1,6 %. Dit levert een redelijke schatting op van de waarschijnlijke fout in betaalde aanvragen. Voor inspecties ter plaatse (31) omvatten de niet gevonden oppervlakten in de aanvragen (zie tabel 4.4 en grafiek 4.6 ) de resultaten van verificaties van zowel aselect geselecteerde aanvragen als op basis van risicoanalyse geselecteerde aanvragen. Evenals in voorgaande jaren bleken in sommige lidstaten de op basis van risicoanalyse geselecteerde verrichtingen een lager foutenpercentage te hebben dan aselect gekozen verrichtingen. 4.37. In de eerste plaats dient erop te worden gewezen dat de totale aantallen controles ter plaatse het voorgeschreven minimumpercentage ruimschoots overtreffen. Het is juist dat in sommige lidstaten de aselecte controles doeltreffender lijken dan de controles op basis van een risicoanalyse. Zoals eerder is uitgelegd, is dit grotendeels toe te schrijven aan het feit dat sommige lidstaten de controles door middel van teledetectie in hun verslaglegging rekenen tot de aselecte controles, terwijl dergelijke controles in feite op zijn minst gedeeltelijk ook op een risicoanalyse zijn gebaseerd. Op grond van Verordening (EG) nr. 118/2004 moeten de lidstaten vanaf 2004 de controleresultaten evalueren en hun risicoanalyse aan de hand van die evaluatie verbeteren, wat het probleem uit de wereld zal helpen. Opgemerkt wordt echter dat tot op zekere hoogte sprake is van „afnemende opbrengsten”. Dankzij de kwaliteit van het GBCS, dat onder meer een administratieve controle van alle aanvragen inhoudt, worden slechts weinig afwijkingen ontdekt, zodat het verschil tussen de resultaten van aselecte controles en die van controles op basis van een risicoanalyse marginaal is en het gevolg kan zijn van het verschil in steekproefgrootte. Bovendien baseert de Rekenkamer haar berekeningen op discrepanties qua oppervlakte, terwijl dezelfde vergelijking ten aanzien van de frequentie waarmee bij landbouwers onregelmatigheden worden geconstateerd, voor verscheidene lidstaten een ander resultaat oplevert.

Tabel 4.4 — Oppervlaktesteun, oppervlakte voedergewassen en andere teelten — Resultaten van GBCS-veldinspectie en teledetectie in 2003 betreffende in 2004 betaalde aanvragen Lidstaat Ingediende aanvragen Gecontroleerde aanvragen Aanvragen met fouten Aantal Oppervlakte (ha) Gemiddelde grootte (ha) Aantal % Oppervlakte (ha) % Gemiddelde grootte (ha) Aantal % Oppervlakte (ha) % België 41 618 1 019 389 24 4 172 10,0 151 209 14,8 36 1 422 34,1 1 326 0,9 Denemarken 49 574 2 319 081 47 2 611 5,3 137 759 5,9 53 716 27,4 647 0,5 Duitsland 305 315 14 008 476 46 18 467 6,0 941 989 6,7 51 7 878 42,7 5 731 0,6 Griekenland 328 200 3 897 336 12 37 088 11,3 1 913 787 49,1 52 11 375 30,7 29 326 1,5 Spanje 429 069 17 889 474 42 44 994 10,5 2 077 268 11,6 46 19 972 44,4 60 579 2,9 Frankrijk 409 976 23 777 964 58 27 990 6,8 1 870 383 7,9 67 11 293 40,3 10 593 0,6 Ierland 127 532 4 686 612 37 9 092 7,1 529 153 11,3 58 1 408 15,5 1 745 0,3 Italië 588 069 7 068 768 12 45 678 7,8 1 270 819 18,0 28 20 731 45,4 43 759 3,4 Luxemburg 1 953 121 680 62 106 5,4 8 292 6,8 78 95 89,6 133 1,6 Nederland 45 914 654 439 14 3 239 7,1 54 624 8,3 17 1 212 37,4 2 280 4,2 Oostenrijk 127 059 2 465 204 19 8 680 6,8 200 402 8,1 23 4 434 51,1 2 517 1,3 Portugal 130 648 1 984 370 15 11 687 8,9 1 271 815 64,1 109 8 463 72,4 21 613 1,7 Finland 68 329 2 086 447 31 4 674 6,8 191 490 9,2 41 2 064 44,2 1 189 0,6 Zweden 58 958 2 745 792 47 4 054 6,9 204 571 7,5 50 2 280 56,2 6 377 3,1 Verenigd Koninkrijk 128 135 14 146 232 110 7 932 6,2 1 134 869 8,0 143 4 437 55,9 7 348 0,6 Totaal 2003 2 840 349 98 871 264 35 230 464 8,1 11 958 430 12,1 52 97 780 42,4 195 163 1,6 Totaal 2002 2 894 917 97 955 796 34 248 572 8,6 11 656 029 11,9 47 94 717 38,1 198 079 1,7 Totaal 2001 2 935 273 98 275 675 33 299 716 10,2 11 638 423 11,8 39 105 099 35,1 240 786 2,1 NB 1: Teledetectie houdt in gebruikmaking van satelliet- of luchtfotografie om de GBCS-toepassing te controleren. NB 2: Tests in het jaar N zijn van belang voor betalingen in het jaar N + 1. Bron: Door de lidstaten bij DG AGRI ingediende GBCS-statistieken.

4.38. Voor oppervlaktesteun als geheel zijn de resultaten van de tests van de Rekenkamer van verrichtingen grotendeels in overeenstemming met de resultaten van aselecte tests, verricht door de lidstaten, en de verdeling per soort lijkt op die van voorgaande jaren: a) de meeste betalingen waren vrij van fouten; b) ongeveer een op de drie was behept met relatief kleine meetfouten. Evenals in voorgaande jaren hebben fouten van deze aard en op deze schaal, hoewel frequent, geen beduidende invloed op de uitgaven als geheel; c) een klein aantal gevallen bevatte grotere fouten, maar het aantal en het effect van die gevallen was geringer dan in voorgaande jaren. 4.38. De opmerkingen van de Rekenkamer stemmen in grote trekken overeen met de bevindingen van de Commissie, volgens welke in de grote meerderheid van de lidstaten sprake is van een over het algemeen bevredigende situatie.

Premieregelingen voor dieren

4.39. Aan dierpremies werd in 2004 9 019 miljoen euro, ofwel 20 % van de GLB-uitgaven besteed. Inspectiestatistieken van het GBCS betreffende dierpremies geven het aantal door landbouwers opgegeven dieren aan waarvan de inspecteurs constateerden dat ze niet bestonden of niet voor steun in aanmerking kwamen. Statistieken voor dierpremies zijn nog steeds minder betrouwbaar dan de overeenkomstige statistieken betreffende aanvragen om oppervlaktesteun. 4.39. De statistische gegevens die moeten worden verstrekt over de toepassing van de (zes) premieregelingen voor dieren, lopen sterker uiteen dan het geval is bij de statistieken over akkerbouwgewassen, wat het verschil in kwaliteit verklaart dat bij de verslaglegging door de lidstaten kan worden geconstateerd. Bovendien hebben verscheidene hervormingen van die premieregelingen wat markt- en controleaspecten ervan betreft het noodzakelijk gemaakt de te verstrekken gegevens geregeld te herzien. De statistieken worden echter betrouwbaar genoeg geacht voor het bereiken van het hoofddoel ervan, namelijk na te gaan of de lidstaten de controle- en sanctievoorschriften naleven. Bovendien is de kwaliteit beter geworden en is een tijdige verslaglegging nu de norm, wat al met al een zeer belangrijke verbetering betekent vergeleken met vroeger.

4.40. In 2003 (dat wil zeggen met betrekking tot in 2004 betaalde aanvragen) inspecteerden de lidstaten voor de grootste regeling, de zoogkoeienpremie (zie tabel 4.5 en grafiek 4.7 ) 17,3 % van de opgegeven dieren. Geconstateerd werd dat 1,4 % daarvan ontbrak of niet-subsidiabel was, een daling ten opzichte van 2002, toen 2 % niet-subsidiabel werd bevonden. Bij de schapen- en geitenpremies steeg het percentage ontbrekende dieren van 7,2 % in 2002 tot 8,2 % in 2003. Italië en Griekenland rapporteren significant hogere foutenniveaus voor schapen- en geitenpremies dan de andere lidstaten; het foutenpercentage voor de overige 13 lidstaten in 2003 was 1,8 % (2,2 % in 2003). 4.40. De vermelde cijfers duiden op een verbetering wat de ontdekking betreft van dieren die ten onrechte of te veel zijn opgegeven. De voor Griekenland en Italië beschreven situaties zijn eveneens het gevolg van de verbetering van de controleprocedures naar aanleiding van aanbevelingen in het kader van de goedkeuring van de rekeningen.

4.41. Over het geheel genomen vertoont het foutenpercentage dat bij de GBCS-inspecties van vee in 2003 werd aangetroffen kleine variaties van lidstaat tot lidstaat, behalve wat betreft Italië, waar het percentage niet-subsidiabel vee nog steeds zeer hoog is (10,2 % van de voor de zoogkoeienpremie opgegeven dieren en 22,3 % van de voor de speciale rundvleespremie opgegeven dieren). 4.41. De door de Rekenkamer genoemde percentages van runderen in Italië die niet in aanmerking komen, houden wellicht verband met het feit dat deze lidstaat zijn nationale gegevensbestand nogal laat heeft geïmplementeerd: er was een hoog percentage landbouwers die niet aan de voorschriften voldeden, en nu worden die landbouwers doeltreffend opgespoord, waarbij hun ook de nodige sancties worden opgelegd.

4.42. De directe tests van de Rekenkamer brachten geen significante fouten aan het licht.

Tabel 4.5 — GBCS-inspecties voor de zoogkoeienpremie — Resultaten van controles ter plaatse in 2003 betreffende in 2004 betaalde aanvragen Lidstaat Geïnspecteerde aanvragen Gedeeltelijk afgewezen geïnspecteerde aanvragen Volledig afgewezen geïnspecteerde aanvragen Geïnspecteerde dieren Afgewezen geïnspecteerde dieren Totaal aantal ingediende aanvragen Aantal % Aantal % Aantal % Totaal aantal in aanvragen opgegeven dieren Aantal % Aantal % België 15 433 748 4,8 7 0,9 2 0,3 394 047 40 354 10,2 39 0,1 Denemarken 8 754 1 053 12,0 20 1,9 3 0,3 109 444 32 337 29,5 44 0,1 Duitsland 33 326 3 496 10,5 302 8,6 100 2,9 635 750 92 878 14,6 1 412 1,5 Griekenland 11 513 11 426 99,2 213 1,9 113 1,0 212 310 212 602 100,1 2 665 1,3 Spanje 62 837 5 912 9,4 319 5,4 37 0,6 1 734 717 352 008 20,3 2 323 0,7 Frankrijk 121 849 17 311 14,2 1 946 11,2 452 2,6 4 286 741 695 530 16,2 4 751 0,7 Ierland 62 861 4 655 7,4 326 7,0 32 0,7 1 105 245 121 632 11,0 1 007 0,8 Italië 58 890 6 567 11,2 184 2,8 1 037 15,8 797 680 124 429 15,6 12 699 10,2 Luxemburg 508 38 7,5 1 2,6 1 2,6 23 391 3 080 13,2 4 0,1 Nederland 4 234 652 15,4 13 2,0 11 1,7 55 347 16 041 29,0 126 0,8 Oostenrijk 61 324 6 872 11,2 468 6,8 100 1,5 397 376 63 795 16,1 996 1,6 Portugal 25 066 2 771 11,1 170 6,1 113 4,1 328 935 60 041 18,3 1 149 1,9 Finland 1 532 203 13,3 22 10,8 2 1,0 36 794 5 079 13,8 71 1,4 Zweden 9 599 616 6,4 5 0,8 1 0,2 150 902 11 173 7,4 16 0,1 Verenigd Koninkrijk 31 273 2 977 9,5 534 17,9 16 0,5 1 414 748 193 212 13,7 1 339 0,7 Totaal 2003 508 999 65 297 12,8 4 530 6,9 2 020 3,1 11 683 427 2 024 191 17,3 28 641 1,4 Totaal 2002 539 093 78 087 14,5 6 056 7,8 2 933 3,8 11 934 249 2 230 816 18,7 45 408 2,0 NB 1: Een aanvraag wordt volledig afgewezen bij ontdekking van een verschil van meer dan 20 % tussen het aantal opgegeven dieren en het vastgestelde aantal subsidiabele dieren, of bij een verschil als gevolg van opzettelijke onregelmatigheden. NB 2: Tests in het jaar N zijn van belang voor betalingen in het jaar N + 1. Bron: Door de lidstaten bij DG AGRI ingediende GBCS-statistieken over 2003.

Subsidies op basis van geproduceerde hoeveelheden

4.43. De EU subsidieert de productie van olijfolie, katoen en tabak (4 132 miljoen euro, ofwel 9,2 % van de GLB-uitgaven in 2004) op basis van de geproduceerde hoeveelheid en niet van het teeltareaal. Aan dit soort uitgaven zijn bijzondere risico's verbonden die de communautaire regelgeving probeert te verhelpen door te voorzien in een aantal controlemechanismen: a) aanvragen moeten verenigbaar zijn met GBCS-oppervlakteaangiften; b) verwerkers moeten aan een aantal voorwaarden voldoen (bijvoorbeeld wat betreft de kwaliteit van de weeginstallatie, gestandaardiseerde boekhoudkundige informatie); c) Griekenland, Spanje, Frankrijk, Italië en Portugal moeten een olijventeeltkadaster en een geografisch informatiesysteem (GIS) (34) opzetten en (Frankrijk uitgezonderd) controlebureaus voor olijfolie oprichten om controles uit te voeren bij fabrieken, producenten en telersverenigingen. Indien deze controlemechanismen niet doeltreffend werken kan niet worden verzekerd dat betalingen correct zijn verricht.

4.44. Bij de controle van de Rekenkamer is een aantal tekortkomingen geconstateerd: 4.44.

a) in Griekenland konden sommige aanvragen voor olijfolie niet worden geverifieerd doordat de opgegeven percelen zich niet op de aangegeven plaats bevonden; a, b en c) Audits die de Commissie in het kader van de goedkeuring van de rekeningen heeft verricht, hebben soortgelijke bevindingen opgeleverd.

b) Griekenland had nog steeds geen functionerend GIS voor olijfolie over de periode die relevant is voor de in 2004 gedane betalingen en de voorgeschreven compenserende controles ter plaatse werden niet bevredigend verricht;

c) in Griekenland werden gevallen aangetroffen waarin telersverenigingen verzuimden, de nodige controles te verrichten, bijvoorbeeld inzake de afzet van olijfolie of inzake het verwerkingscertificaat ter onderbouwing van de aanvraag;

d) in Andalusië werden onjuiste berekeningen aangetroffen voor de toepassing van sancties voor olijventelers die meer olijfbomen hadden opgegeven dan er in het GIS waren geregistreerd. d) Bij bezoeken in het kader van de goedkeuring van de rekeningen die de Commissie eerder aan verscheidene autonome regio’s in Spanje heeft gebracht, is eveneens gebleken dat een tolerantie systematisch verkeerdelijk wordt meegerekend bij de berekening van de sancties in het geval van een te hoge opgave van het aantal olijfbomen. De Commissie volgt deze dossiers op de voet.

4.45. De bevindingen van de controlebureaus voor olijfolie in de vier betrokken lidstaten zijn weergegeven in de tabellen 4.6 en 4.7 . De werkzaamheden van de bureaus omvatten controles bij de olijfoliefabrieken (de producenten worden betaald op basis van de hoeveelheden olijfolie die de fabrieken certificeren). Wanneer de bureaus fouten en gebreken vinden (zoals onjuiste boeking of rapportage van toegenomen hoeveelheden), mogen zij een aantal strafmaatregelen voorstellen, waarvan de strengste de intrekking van de goedkeuring is. Controles bij fabrieken in 2003 (van invloed op de betalingen in 2004) leidden ertoe dat de bureaus voorstelden, de goedkeuring van 9 % van de bezochte fabrieken in te trekken. Deze voorstellen worden door de autoriteiten in de lidstaten echter vaak niet gevolgd (zie Jaarverslag 2003, paragraaf 4.39). 4.45. Ook de Commissie vindt de kwaliteit van de controle van de olijfoliefabrieken (essentiële controle) zeer belangrijk. Het betreft niet alleen de kwaliteit van de controle zelf, maar ook de kwaliteit van de afhandeling van de voorstellen van de controlebureaus. De Commissie beschouwt het ten onrechte niet uitvoeren van voorgestelde sancties als een grond voor de toepassing van financiële correcties.

Tabel 4.6 — Controlebureaus voor olijfolie: controles van fabrieken (2002-2003) betreffende in 2004 betaalde aanvragen Lidstaat Aantal fabrieken Gecontroleerde olijfoliefabrieken Voorstellen tot intrekking van erkenning Totaal Grondig Oppervlakkig (35) Aantal % Aantal % Aantal % Aantal % van gecontroleerde fabrieken Griekenland 2 198 1 097 49,9 739 33,6 358 16,3 180 16,4 Spanje 1 686 958 56,8 825 48,9 133 7,9 73 7,6 Italië 5 762 3 124 54,2 1 852 32,1 1 272 22,1 285 9,1 Portugal 579 428 73,9 428 73,9 (36) (36) 22 5,1 Totaal 10 225 5 607 54,8 3 844 37,6 1 763 17,2 560 10,0 Bron: Jaarverslagen 2002-2003 van de Griekse, Spaanse, Italiaanse en Portugese olijfoliebureaus.

Tabel 4.7 — Controlebureaus voor olijfolie: controles van producenten (2002-2003) betreffende in 2004 betaalde aanvragen Lidstaat Aantal producenten Gecontroleerde producenten Steunbetaling ingehouden of gekort Totaal Ter plaatse Op stukken Aantal % Aantal % Aantal % Aantal % van gecontroleerde producenten Griekenland 593 500 3 591 0,6 2 619 0,4 972 0,2 37 1,0 Spanje 485 000 1 324 0,3 943 0,2 381 0,1 47 3,5 Italië 932 822 2 013 0,2 432 0,0 1 581 0,2 63 3,1 Portugal 148 542 1 768 1,2 1 768 1,2 n.v.t. 0,0 271 15,3 Totaal 2 159 864 8 696 0,4 5 762 0,3 2 934 0,1 418 4,8 Bron: Jaarverslagen 2002-2003 van de Griekse, Spaanse, Italiaanse en Portugese olijfoliebureaus.

Plattelandsontwikkeling

4.46. In 2004 beliepen de uitgaven voor plattelandsontwikkeling in het kader van het EOGFL-Garantie 5 395 miljoen euro (37) (12 % van de GLB-uitgaven). Dit bedrag omvat bestedingen voor agromilieuregelingen, compenserende bedragen voor landbouw in probleemgebieden, bosbouw, investeringen, steun voor jonge en uittredende landbouwers. Dit soort regelingen heeft vaak vrij ingewikkelde subsidiabiliteitsvoorwaarden die moeilijk en met veel kosten te controleren zijn en die daarom een groot risico op onregelmatigheden vormen.

4.47. Voor uitgaven inzake plattelandsontwikkeling hebben de verklarende instanties in hun auditverklaring voorbehoud gemaakt bij de rekeningen van 12 betaalorganen (38), zij het met gering financieel effect. Redenen voor het maken van voorbehoud bij de rekeningen waren materiële fouten, niet-subsidiabele uitgaven, ontbrekende bewijsstukken; het voorbehoud betrof meestal agromilieumaatregelen en investeringen in landbouw en bosbouw. In twee gevallen is de Commissie reeds begonnen met de follow-up van de geïdentificeerde gebreken (Griekenland en Luxemburg).

4.48. De meeste aanspraken op steun voor plattelandsontwikkeling hangen af van de naleving van door de begunstigden aangegane verplichtingen, zoals de inachtneming van goede landbouwmethoden, en worden berekend op basis van het aantal benutte hectaren, het aantal dieren, enz. In het speciaal verslag van de Rekenkamer over agromilieumaatregelen (zie de paragrafen 4.98 en 4.99), het omvangrijkste type uitgaven op het gebied van plattelandsontwikkeling, wordt geconcludeerd dat de verificatie van zulke uitgaven bijzondere problemen oplevert en zelden kan leiden tot redelijke zekerheid met betrekking tot de wettigheid en regelmatigheid van de uitgaven tegen een redelijke kostprijs. 4.48. Door de complexiteit van de submaatregelen op agromilieugebied vergt de betrokken controle veel technische en financiële middelen. Een vollediger controle betreffende de agromilieumaatregel zou daarom onevenredig hoge extra kosten meebrengen, terwijl daarmee slechts een beperkte extra bijdrage aan de minimalisering van het risico voor de begroting en/of het milieu zou worden geleverd. Zie ook het antwoord op de paragrafen 4.98 en 4.99.

Andere uitgaven

4.49. De niet in de paragrafen 4.35 t/m 4.48 besproken uitgaven belopen 8 674 euro. Dit bedrag omvat uitvoerrestituties (3 384 miljoen euro), subsidies voor het uit de markt nemen en opslaan van productie-overschotten, een aantal kleine subsidieregelingen en veterinaire uitgaven.

4.50. De Rekenkamer onderzocht hoe de Commissie heeft toegezien op de toepassing van twee verordeningen die relevant zijn voor de uitgaven die niet onder het GBCS vallen en die hier hoofdzakelijk als andere uitgaven worden aangeduid.

4.51. Het toezicht van de Commissie op controles na betaling in 2004 had uitgebreider kunnen zijn. Een aanzienlijk gedeelte van de geplande controles werd niet afgerond en de rapportage door de lidstaten over de waarde, aard en verdeling van de fouten en de waarde van de geteste verrichtingen schoot tekort. In het licht daarvan is de Rekenkamer van oordeel dat de Commissie geen toereikende grondslag had om zekerheid te verkrijgen uit de verrichte werkzaamheden (zie paragraaf 4.10). 4.51. Ook in 2004 heeft de Commissie een nauwgezet toezicht uitgeoefend op de controles na de betaling door de door de lidstaten bezorgde documenten te analyseren en door lidstaten te bezoeken om de toepassing van de betrokken verordening ter plaatse te controleren (zie het antwoord op paragraaf 4.10). Ermee rekening houdend — dat de controles na de betaling een extra controlemogelijkheid bieden ter aanvulling van de controles vóór de betaling (die voor het merendeel van de maatregelen reeds een redelijke zekerheid verschaffen) en — dat het grootste deel van het minimaal te verrichten aantal controles na de betaling tegen eind 2004 was uitgevoerd en — dat de lidstaten in hun jaarverslagen het aantal, de waarde en de aard van de geconstateerde onregelmatigheden en de waarde van de gecontroleerde transacties hebben meegedeeld, had de Commissie een voldoende basis om een deel van haar zekerheid te ontlenen aan de verrichte controles na de betaling (zie ook het antwoord op paragraaf 4.52). De kwaliteit van de verslaglegging zal verder worden verbeterd, maar is nu reeds toereikend om een oordeel mogelijk te maken over de zekerheid die de verrichte werkzaamheden verschaffen.

4.52. Fysieke verificaties en controles aan de hand van stukken op het tijdstip van uitvoer van goederen overeenkomstig Verordening (EEG) nr. 386/90 moeten ten minste 5 % bestrijken van de exporten die het meest worden gesubsidieerd. De Commissie voerde een programma van controlebezoeken aan zeven lidstaten uit en constateerde voorlopig gebreken bij de uitvoering van deze controles (zie de paragrafen 4.11 t/m 4.14). Zij heeft niet verklaard in welke mate zij daaraan zekerheid kan ontlenen. 4.52. De autoriteiten van de lidstaten verrichten een compleet scala van fysieke controles, controles vóór de betaling en controles na de betaling en eventuele tekortkomingen bij een bepaalde vorm van controles moeten in die context worden geëvalueerd. Dit neemt niet weg dat bij elke gebleken tekortkoming van de controles een financiële correctie in het kader van de goedkeuring van de rekeningen wordt toegepast. De directeur-generaal ontleent dus zekerheid aan het systeem voor de goedkeuring van de rekeningen als geheel. De onderwerpen voor de audits worden geselecteerd op basis van een jaarlijkse risicoanalyse die vooraf voor advies aan de Rekenkamer is voorgelegd. Het is dit geheel van audits met bijbehorend vervolgonderzoek dat de directeur-generaal zekerheid verschaft.

4.53. Uitvoerrestituties maken minder dan 10 % van de GLB-begroting uit, maar in 2004 waren zij qua waarde goed voor ongeveer 26 % van de overeenkomstig Verordening (EEG) nr. 595/91 (39) bij de Commissie gemelde GLB-onregelmatigheden. De Commissie moet derhalve haar toezicht op het systeem van controles na betaling verbeteren en haar bevindingen over de uitvoering van de fysieke verificaties, alsook de mate van zekerheid die daaraan kan worden ontleend, formuleren. 4.53. Zoals de Rekenkamer in paragraaf 4.10, onder b), aangeeft, verricht de Commissie reeds regelmatig audits met betrekking tot specifieke aspecten van de nacontroles inzake de uitvoerrestituties. Wat de fysieke controles betreft, acht de Commissie het niet wenselijk bekendheid te geven aan specifieke bevindingen voordat deze zijn behandeld in het kader van de goedkeuring van de rekeningen. Dat de uitvoerrestituties een onevenredig groot aandeel hebben in de onregelmatigheden in het kader van het GLB, is op zijn minst gedeeltelijk toe te schrijven aan het feit dat het gemiddeld betaalde bedrag bij de uitvoerrestituties veel hoger is dan bij andere beleidsmaatregelen, en vooral de rechtstreekse steun, het geval is. Daardoor is bij onregelmatigheden met betrekking tot uitvoerrestituties de kans groter dat zij de drempelwaarde van 4 000 euro overschrijden en dus overeenkomstig Verordening (EEG) nr. 595/91 moeten worden gemeld.

4.54. De Rekenkamer ontdekte gebreken in de subsidies voor rozijnen en krenten (Griekenland, ook behandeld in de jaarverslagen over 2002 en 2003) en noten (Spanje). 4.54. De Commissie heeft in het verleden financiële correcties toegepast wegens tekortkomingen ten aanzien van de steun voor rozijnen en krenten en zo nodig zal zij dat ook in de toekomst doen. De gevallen die betrekking hebben op noten, zullen door de Commissie worden onderzocht.

Conclusie en aanbevelingen

Algemene conclusie

4.55. Evenals in voorgaande jaren vond de Rekenkamer telkens weer bewijzen dat de GLB-uitgaven, in hun geheel beschouwd, en op basis van alle beschikbare bronnen van bewijs, nog steeds significante fouten bevatten. De Rekenkamer erkent dat met de voornaamste categorieën van GLB-uitgaven uiteenlopende risico's en gebreken gepaard gaan. 4.55. Uit deze opmerking, gecombineerd met het gestelde in de paragrafen 4.38 en 4.42, concludeert de Commissie dat de situatie bevredigend is wat de met behulp van het GBCS beheerde en gecontroleerde landbouwuitgaven betreft. De door de Rekenkamer geconstateerde risico’s doen zich hoofdzakelijk voor bij de overige GLB-maatregelen (zie paragraaf 4.57). Momenteel bestrijkt het GBCS circa 60 % van de GLB-uitgaven. Op te merken valt dat de in 2003 en 2004 doorgevoerde hervormingen van het GLB het totale risico nog verder zullen verkleinen doordat zij de werkingssfeer van het GBCS uitbreiden tot circa 80 % van de uitgaven. Over de fouten dient de volgende algemene opmerking te worden gemaakt: door het krappe tijdschema voor de opstelling van het jaarverslag van de Rekenkamer worden de conclusies van de Rekenkamer over de individuele gevallen getrokken voordat alle lidstaten op de bevindingen van de Rekenkamer hebben geantwoord. Waar nodig in samenwerking met de betrokken lidstaten verrichten de diensten van de Commissie een grondige analyse van de door de Rekenkamer geconstateerde fouten, waarvan sommige niet leiden tot een financiële correctie in het kader van de goedkeuring van de rekeningen.

4.56. Het resultaat van de werkzaamheden van de Rekenkamer toont aan dat het GBCS (25 000 miljoen euro), mits correct toegepast, een doeltreffend controlesysteem is ter beperking van het risico van onregelmatige uitgaven. Hoewel de elementen waaruit het GBCS bestaat in Griekenland officieel zijn ingevoerd, doen er zich ernstige gebreken voor in het functioneren van het systeem, zodat dit niet betrouwbaar is (1 000 miljoen euro). 4.56. De Commissie is het met de Rekenkamer eens dat het GBCS een doeltreffend controlesysteem is om het risico op onrechtmatige uitgaven te beperken. In Griekenland vertoont de toepassing van het GBCS nog steeds belangrijke tekortkomingen. Aan die tekortkomingen wordt de nodige aandacht besteed in het kader van het actieplan dat voorziet in een uitbreiding van het programma van in het kader van de goedkeuring van de rekeningen in Griekenland te verrichten audits — zie ook het antwoord op paragraaf 4.8.

4.57. Alle andere uitgaven (19 500 miljoen euro), die niet kunnen worden geverifieerd via het GBCS, vormen een groter risico omdat de systemen die beschikbaar zijn om ze te controleren niet zo doeltreffend zijn. 4.57. Bij de overige uitgaven mag dan sprake zijn van een groter inherent risico, op te merken valt dat vele van de betrokken regelingen worden beheerd op een wijze die compatibel is met het GBCS. Bovendien is er voor de uitgaven in het kader van die regelingen een extra controlemogelijkheid, namelijk de nacontrole op grond van Verordening (EEG) nr. 4045/89.

Controles na betaling

4.58. Gezien de beperkte reikwijdte van het toezicht door de Commissie (er werden slechts drie lidstaten bezocht om te controleren of de uitvoering in 2004 volledig was) en het aantal nog niet afgeronde controles, en aangezien de gebreken reeds werden gemeld in het Jaarverslag 2003 van de Rekenkamer (40), kan de Rekenkamer niet instemmen met de grondslag van de verklaring van de Commissie in het jaarlijks activiteitenverslag 2004 dat op basis van de ontvangen informatie en van de jaarlijks ter plaatse afgelegde bezoeken ter evaluatie van de uitvoering van de verordening kan worden geconcludeerd dat de 4045-controles redelijke zekerheid verschaffen dat de uitgaven in de sectoren die onder de verordening vallen voldoen aan de communautaire regelgeving. 4.58. Zoals gezegd in het antwoord op paragraaf 4.10, is de Commissie van mening dat zij alle verplichtingen die Verordening (EEG) nr. 4045/89 haar oplegt, is nagekomen. De voorstellen voor een toe te passen risicoanalyse, de jaarprogramma’s, de jaarverslagen, de verzoeken om onderlinge bijstand en de antwoorden daarop, de overzichten van de betalingen aan in andere lidstaten gevestigde ondernemingen en andere soorten gegevens/verslagen zijn ontvangen en geanalyseerd. Naast de door de Rekenkamer genoemde drie auditbezoeken zijn voor 2005 nog eens zes auditbezoeken gepland. Voorts zijn vanaf 2001 regelmatig auditbezoeken afgelegd om specifieke aspecten van de toepassing van Verordening (EEG) nr. 4045/89 ten aanzien van de uitvoerrestituties te onderzoeken. Alle vragen en verzoeken om informatie van de lidstaten zijn beantwoord. Om de bovengenoemde redenen en tevens gezien: — het feit dat de controles na de betaling een extra controlemogelijkheid bieden ter aanvulling van de controles vóór de betaling (die voor het merendeel van de maatregelen reeds een betrekkelijk volledige zekerheid verschaffen) en — het feit dat het grootste deel van het minimaal te verrichten aantal controles na de betaling tegen eind 2004 was uitgevoerd en — het feit dat de lidstaten in hun jaarverslagen het aantal, de waarde en de aard van de geconstateerde onregelmatigheden en de waarde van de gecontroleerde transacties hebben meegedeeld, is de Commissie van mening dat de controles op grond van Verordening (EEG) nr. 4045/89 bijdragen tot de algehele zekerheid wat de wettigheid en de regelmatigheid van de in 2004 verrichte uitgaven betreft.

Goedkeuring van de rekeningen

4.59. De verslagen van de verklarende instanties verschaffen zekerheid dat de financiële informatie die wordt verstrekt door de betaalorganen (en is opgenomen in de rekeningen van de Commissie) materieel correct is (41). De financiële-goedkeuringsbeschikking van de Commissie voor 2004 had in het algemeen een hechte basis in de werkzaamheden van de verklarende instanties inzake de betrouwbaarheid van de rekeningen. Zij heeft de beschikkingen tot uitstel van de goedkeuring van de rekeningen correct behandeld (zie de paragrafen 4.19 t/m 4.21).

4.60. De werkzaamheden van de verklarende instanties (als omschreven in Verordening (EG) nr. 1663/95) zijn echter niet bedoeld om rechtstreekse zekerheid te verschaffen — en doen dit ook niet — dat de informatie die de aanvragers verstrekken en die de betaalorganen hanteren om de verschuldigde betaling te berekenen, correct is en dat de betalingen dus wettig en regelmatig zijn. De Rekenkamer houdt staande dat de verklaring (of enig ander gedeelte van de controleketen) betrekking moet hebben op de wettigheid en regelmatigheid van de uitgaven op het niveau van de begunstigden (42) — de huidige regelingen verschaffen de Rekenkamer beperkte zekerheid, daar de verklarende instanties de ontvangers van de steun doorgaans niet controleren. 4.60. Zoals reeds is vermeld in het antwoord op het jaarverslag 2003 van de Rekenkamer, maken de opzet en de erkenning van de betaalorganen van de lidstaten, de jaarlijkse certificering van de rekeningen en de toepassing van de verschillende beheers- en controlesystemen, waaronder het GBCS, het mogelijk veel vertrouwen te stellen in de controle van de gedeclareerde uitgaven. Om het systeem als geheel verder te verbeteren is in de nieuwe basisverordening betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid bepaald dat het hoofd van een betaalorgaan in de toekomst een verklaring achteraf over de verkregen zekerheid inzake de wettigheid en de regelmatigheid van de door zijn betaalorgaan verrichte uitgaven (borgingsverklaring) zal moeten ondertekenen.

4.61. De conformiteitsbeschikkingen van de Commissie, waarbij zij uitgaven kan uitsluiten van communautaire financiering, waren voor enig jaar na 1998 nog niet afgerond (zie paragraaf 4.24). 4.61. Zoals gezegd in het antwoord op paragraaf 4.24, is de situatie in juni 2005 dat 94,3 % van de in 2001 uitgevoerde audits (waarbij de financiële correcties kunnen teruggaan tot 1999) en 78,7 % van de in 2002 uitgevoerde audits (waarbij de financiële correcties kunnen teruggaan tot 2000) zijn afgesloten.

Jaarlijks activiteitenverslag van de directeur-generaal Landbouw

4.62. Ondanks de aangebrachte verbeteringen verstrekt het verslag beperkte informatie en zekerheid over de wettigheid en regelmatigheid van de uitgaven voor 2004. Daar het verslag niet kan aangeven in welke mate de uitgaven zouden kunnen worden beïnvloed door financiële correcties achteraf, beperkt het de zekerheid die de Rekenkamer eraan kan ontlenen. Het verslag vermeldt niet dat onregelmatige betalingen worden teruggevorderd via de procedure voor de goedkeuring van de rekeningen en via de terugvorderingsprocedures in de lidstaten. 4.62. Het jaarlijkse activiteitenverslag en de jaarlijkse verklaring van het directoraat-generaal Landbouw en plattelandsontwikkeling zijn gebaseerd op de zekerheid die kan worden ontleend aan de bestaande systemen en het functioneren daarvan. De hele keten van controles waaraan de in het kader van het gedeelde beheer verrichte uitgaven voor het GLB worden onderworpen, is in het activiteitenverslag nader toegelicht. Deze opzet biedt een redelijke zekerheid dat aan het einde van het hele proces eventuele ernstige tekortkomingen zullen zijn ontdekt en ten aanzien van de betrokken lidstaten passende financiële correcties zullen zijn toegepast. Op die basis is het dat de directeur-generaal zijn verklaring over de verkregen zekerheid kan afgeven. Wanneer de jaarlijkse verklaring wordt ondertekend, kunnen alle in het kader van het gedeelde beheer verrichte uitgaven nog steeds worden onderworpen aan audits met het oog op de goedkeuring van de rekeningen en zijn dus nog steeds financiële correcties van die uitgaven mogelijk. Dit aspect van het gedeelde beheer is in overeenstemming met de EU-regelgeving en mag niet worden beschouwd als een factor die de directeur-generaal beperkingen oplegt bij het afgeven van de jaarlijkse verklaring. Nog meer zekerheid zal worden geboden door de jaarlijkse verklaringen van de betaalorganen waarin de nieuwe verordening betreffende de financiering van het GLB voorziet, en ook door andere maatregelen zoals door de Commissie voorgesteld in haar mededeling COM(2005) 252 def. over een stappenplan voor een geïntegreerd internecontrolekader.

Aanbevelingen

4.63. De Commissie moet trachten: 4.63.

a) de controles van de GLB-uitgaven te verbeteren op die gebieden waar nog steeds ernstige tekortkomingen bestaan; a) De Commissie stelt alles in het werk om de tekortkomingen die nog voortduren, zoals die bij de toepassing van het GBCS in Griekenland, aan te pakken. In dit verband dient erop te worden gewezen dat de hervormingen van het GLB in 2003 en, voor de mediterrane producten, 2004 het totale risico hebben verkleind door uitbreiding van de onder het GBCS vallende soorten uitgaven.

b) zoals vorig jaar aangestipt, de vorm van de verslaglegging over de resultaten van alle toezichtsystemen te verbeteren. Met name de controles na betaling moeten een waardevoller instrument worden bij de identificatie van onregelmatige GLB-betalingen door de gebreken in de van de lidstaten verlangde gegevens aan te pakken, met name door per begrotingsonderdeel de waarde van de geteste verrichtingen en de ontdekte onregelmatigheden te vermelden (zie paragraaf 4.10, onder a)). Zij moet de kwaliteit van de verrichte controles beoordelen en indien nodig verdere bezoeken aan lidstaten programmeren (zie paragraaf 4.10, onder b)) en passende maatregelen nemen om de voltooiing van voorgenomen programma's te verzekeren (zie paragraaf 4.10, onder c)); b) In de eerste plaats erkent de Commissie dat de verslaglegging over de toepassing van Verordening (EEG) nr. 4045/89 voor verbetering vatbaar is. Daartoe zal zij een ontwerp-verordening tot wijziging van haar Verordening (EG) nr. 4/2004 voorleggen. Nieuwe tabellen zullen worden ingevoerd om de waarde van de gecontroleerde transacties en van de ontdekte onregelmatigheden mee te delen, waarbij ervoor zal worden gezorgd dat duidelijke gegevens over het aantal, de waarde en de aard van de onregelmatigheden voorhanden zijn met het oog op analyse ervan. In de tweede plaats wordt de kwaliteit van de verrichte controles reeds op regelmatige basis door de Commissie beoordeeld. Het directoraat-generaal Landbouw en plattelandsontwikkeling heeft in de periode 2001-2004 27 auditbezoeken afgelegd waarbij ook aandacht is besteed aan de overeenkomstig Verordening (EEG) nr. 4045/89 verrichte controles betreffende de uitvoerrestituties. Na het jaarverslag 2003 van de Rekenkamer heeft de Commissie verdere maatregelen genomen ter verbetering van het toezicht op de verrichte controles: voor onderzoek betreffende de algemene aspecten heeft zij drie auditbezoeken in 2004 en zes auditbezoeken in 2005 geprogrammeerd, terwijl het ook haar bedoeling is om in 2005 tien auditbezoeken af te leggen waarbij aandacht zal worden besteed aan conformiteitsaspecten. Ten slotte zullen in de beoogde verordening tot wijziging van Verordening (EG) nr. 4/2004 van de Commissie nieuwe werkwijzen voor het bepalen en meedelen van de nog te verstrekken informatie worden aangegeven, zodat aan de controles die in de verslagperiode nog niet waren voltooid, de nodige aandacht kan worden besteed in latere verslagen. De Commissie gaat in dit verband ook na door welke oorzaken controleprogramma’s in sommige lidstaten niet tijdig volledig worden uitgevoerd, en zal zo nodig lidstaten om uitleg verzoeken.

c) te verzekeren dat de controle- en toezichtsystemen zekerheid verschaffen over de wettigheid en regelmatigheid van de verrichtingen op het niveau van de eindbegunstigde; c) De Commissie is van mening dat de bestaande beheers- en controlesystemen, bezien in de context van een meerjarenproces zoals het hoort, reeds een redelijke zekerheid verschaffen omtrent de wettigheid en de regelmatigheid van de transacties op het niveau van de eindbegunstigde. Het hele goedkeuringsproces is verdeeld in enerzijds een jaarlijkse financiële goedkeuring, en anderzijds een op verscheidene jaren betrekking hebbende conformiteitsgoedkeuring waarbij de Commissie uitgaven aan communautaire financiering kan onttrekken die zijn gedaan minder dan 24 maanden vóór de schriftelijke kennisgeving door de Commissie van de resultaten van haar audits in de betrokken lidstaat. Onder deze omstandigheden is het niet mogelijk om op jaarbasis een redelijke zekerheid over de wettigheid en de regelmatigheid van de in het kader van het gedeelde beheer verrichte landbouwuitgaven te ontlenen uitsluitend aan de auditwerkzaamheden van de diensten van de Commissie, maar moet die zekerheid mede zijn gebaseerd op de veronderstelling dat de lidstaten hun beheers- en controleverplichtingen nakomen. Als later bij de audits van de Commissie tekortkomingen worden ontdekt, wordt het risico op niet-subsidiabele uitgaven bepaald en worden passende financiële correcties toegepast.

d) het niveau van de onregelmatigheden correct te schatten en te verzekeren dat de desbetreffende bedragen worden teruggevorderd via de verschillende procedures; d) Wat de verlangde schatting van de omvang van de onregelmatigheden betreft, is de Commissie van mening dat het totaalbedrag aan financiële correcties voor een bepaald jaar en de sancties die op nationaal niveau zijn opgelegd aan de eindbegunstigden, samen waardevolle gegevens zijn voor het schatten van de totale omvang van de onverschuldigd betaalde bedragen. Voor de terugvordering van de als gevolg van onregelmatigheden verloren gegane bedragen zijn de lidstaten verantwoordelijk. In het kader van de toepassing van artikel 8 van Verordening (EG) nr. 1258/1999 volgt de Commissie de voortgang van de nationale terugvorderingsprocedures.

e) in de betrouwbaarheidsverklaring van de directeur-generaal onderscheid te maken tussen enerzijds uitgaven die gecontroleerd zijn (en zo nodig onderworpen aan correcties) en waarvoor de directeur-generaal redelijke (of geen) zekerheid kan verschaffen, en anderzijds uitgaven die nog verder worden gecontroleerd (en eventueel gecorrigeerd); e) De Commissie is van mening dat het niet passend zou zijn om in het jaarlijkse activiteitenverslag onderscheid te maken tussen reeds gecontroleerde en nog verder te controleren uitgaven, zoals de Rekenkamer voorstelt. Gezien het meerjarenkarakter van de conformiteitsgoedkeuring zou een dergelijk onderscheid grotendeels op willekeur berusten. Ook zou het afbreuk doen aan het recht van de lidstaten om zich in het kader van de procedure voor de goedkeuring van de rekeningen te verdedigen.

f) de redenen te blijven onderzoeken waarom bij GBCS-oppervlaktecontroles de aselecte tests een hoger foutenniveau blijven vertonen dan tests op basis van risicoanalyse. Zij zou ook de effecten van de in 2004 in de risicoanalyse aangebrachte wijzigingen moeten analyseren. f) De met ingang van 1 januari 2004 in de betrokken verordening aangebrachte wijzigingen zullen verbetering in de situatie brengen en de Commissie blijft bij haar audits op de gebruikelijke wijze aandacht aan deze kwestie besteden. Het door de Rekenkamer beschreven effect blijft tot sommige lidstaten beperkt en is soms toe te schrijven aan het feit dat controles door middel van teledetectie tot de aselecte controles worden gerekend. Bovendien worden, wanneer wordt gekeken naar het aantal landbouwers bij wie onregelmatigheden worden geconstateerd, wel degelijk meer fouten ontdekt bij controles op basis van een risicoanalyse dan bij aselecte controles. Gezien de afnemende aantallen onregelmatigheden en het feit dat daadwerkelijk 100 % van de aanvragen aan een administratieve controle wordt onderworpen, valt echter slechts een marginaal verschil te verwachten tussen de resultaten van aselecte controles en die van controles op basis van een risicoanalyse.

NIEUWE LIDSTATEN: OVERGANG

Erkenning van de EOGFL-betaalorganen in de nieuwe lidstaten

4.64. De toetredende landen moesten per 1 mei 2004 EOGFL-betaalorganen hebben opgezet en erkend.

4.65. De nieuwe lidstaten moesten een bevoegd gezag aanwijzen dat verantwoordelijk zou zijn voor de erkenning van het betaalorgaan. De instantie die de controle voor de erkenning verricht moet rapporteren over de administratieve en boekhoudkundige voorwaarden, met inbegrip van die welke zijn vastgesteld ter bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap in verband met betaalde voorschotten, verkregen garanties, interventievoorraden en te innen bedragen. Op basis van dit verslag beslist het bevoegd gezag van de lidstaat of er een voorlopige of definitieve erkenning wordt verleend.

4.66. Van de elf betaalorganen hebben er zeven een erkenning verkregen (43), maar twee daarvan slechts voor een beperkte tijd (44), en vier hebben een voorlopige status.

4.67. De Commissie is niet nagegaan of deze betaalorganen voldoen aan de erkenningscriteria. De uitgaven voor 2004 waren te verwaarlozen (19,5 miljoen euro), maar waarschijnlijk zullen er tijdens het EOGFL-jaar 2005 aanzienlijke bedragen ten laste van het Fonds worden gebracht. Het is dan ook belangrijk dat de Commissie haar werkzaamheden zo snel mogelijk afrondt. 4.67. Alle nieuwe lidstaten zijn opgenomen in het auditwerkprogramma van de Commissie voor 2005 en in de periode juni-november 2005 zullen auditbezoeken worden gebracht aan al die landen. Alle nieuwe betaalorganen zullen dus aan een audit zijn onderworpen voordat de procedure voor de goedkeuring van de rekeningen over het begrotingsjaar 2005 van start gaat. Vanaf 2003 is de Commissie groot belang gaan hechten aan de ontwikkeling van de vereiste structuren en is zij zich zeer proactief gaan bezighouden met de gang van zaken in elk van de nieuwe lidstaten (toen nog kandidaat-lidstaten). Zo zijn auditbezoeken afgelegd en is veel informatie schriftelijk uitgewisseld. Vergaderingen werden gehouden tussen de diensten van de Commissie en elk van de nieuwe lidstaten. Over de maatregelen die moesten worden genomen om geconstateerde problemen te verhelpen, werden verslagen opgesteld.

4.68. Zoals blijkt uit tabel 4.8 geven de rapporten inzake de erkenning aan dat vijf betaalorganen een bevredigend nalevingsniveau hebben bereikt. Twee organen vertonen aanzienlijke gebreken op twee gebieden, en vier schieten tekort op ten minste vier gebieden.

Tabel 4.8 — Samenvatting van gebreken, vastgesteld in de verslagen over de erkenning van betaalorganen in de nieuwe lidstaten (45) Lidstaat EOGFL-uitgaven in 2004 (miljoen euro) Betaalorgaan Schriftelijke procedures Scheiding van functies Betalings-controles en -procedures Boekhoud- procedures (46) Computer-beveiliging Interne audit Gedelegeerde organen (47) Cyprus — Organisatie voor betalingen in de landbouw van Cyprus × × × × × × × Tsjechische Republiek 4,70 Rijksinterventiefonds voor de landbouw (SZIF) Geen grote problemen Estland 0,50 Landbouwregistratie- en informatiebureau (PRIA) × × Hongarije 0,50 Bureau voor landbouw en plattelandsontwikkeling (MVH) × × × × × Letland 0,50 Dienst voor plattelandssteun (LAD) × × × × Litouwen 0,50 Nationaal betaalorgaan (NMA) Geen grote problemen Polen 10,80 Bureau voor herstructurering en modernisering van de landbouw (ARiMR) × × × × × Polen — Landbouwmarktbureau (ARR) Geen grote problemen Malta — Afdeling „Betaalorgaan” binnen het ministerie voor platteland en milieu × × Slowaakse Republiek 1,40 Betaalorgaan voor de landbouw (PPA) Geen grote problemen Slovenië 0,10 Bureau voor landbouwmarkten en plattelandsontwikkeling Geen grote problemen Bron: Door de bevoegde autoriteiten aan de Rekenkamer verstrekte verslagen over erkenning.

Sapard — Bevredigend toezicht maar enige gebreken in de beoordeling van de aanvragen

4.69. Het speciaal toetredingsprogramma voor landbouw en plattelandsontwikkeling (Special Accession Programme for Agriculture and Rural Development, Sapard) (48) heeft ten doel, de tien begunstigde landen van Midden en Oost-Europa (49) te helpen omgaan met de problemen van de structurele aanpassing in hun landbouwsectoren en plattelandsgebieden, en bij te dragen tot de uitvoering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en aanverwante beleidsterreinen (zie hoofdstuk 8).

4.70. De periode voor het sluiten van contracten voor de landen die op 1 mei 2004 toetraden tot de EU eindigde in 2004. Er zullen echter betalingen blijven plaatsvinden voor de projecten waarvoor in de voorgaande jaren contracten zijn gesloten. Gedurende deze laatste periode voor het sluiten van contracten (50) werd een groot aantal aanvragen op korte tijd verwerkt wegens de lage uitvoeringsgraad in de eerste jaren (51). Bijgevolg vertonen de kwaliteit van deze beoordelingen en de desbetreffende betaalaanvragen een hoger risico. 4.70. Bij de overgang van Sapard naar het programma voor de periode na de toetreding heeft de Commissie de nieuwe lidstaten erop attent gemaakt dat het belangrijk is voldoende deskundig personeel te handhaven voor het verdere beheer van Sapard. De Commissie is zich van het mogelijke gevaar bewust en zal er bij haar audits rekening mee houden, maar heeft tot dusver geen aanwijzingen voor het ontstaan van financiële risico’s.

4.71. Elk Sapard-land moet de Commissie jaarlijks een door een verklarende instantie opgesteld certificaat over de rekeningen en een auditverslag voorleggen, die de basis vormen van de jaarlijkse beschikking van de Commissie over de goedkeuring van de rekeningen. Op 28 september 2004 keurde de Commissie de Sapard-rekeningen over 2003 goed voor zeven landen (Tsjechische Republiek, Estland, Letland, Litouwen, Hongarije, Slovenië en Slowakije), maar stelde zij haar beschikking over de rekeningen van Polen, Bulgarije en Roemenië uit. De beoordeling door de Rekenkamer van de beschikking van de Commissie heeft niet geleid tot enige belangwekkende bevinding. 4.71. De Commissie heeft om aanvullende auditwerkzaamheden door de verklarende instanties van de betrokken landen verzocht. Wanneer dat is gebeurd en de resultaten als bevredigend worden beschouwd, zal de Commissie ook de Sapard-rekeningen van die landen goedkeuren.

4.72. De Rekenkamer heeft de analyse onderzocht die de Commissie verricht van de jaarlijkse uitvoeringsverslagen die de Sapard-landen moeten indienen. Uit deze beoordeling bleek dat de voorgeschreven termijnen voor deze analyses niet altijd in acht werden genomen. 4.72. De Commissie geeft meer aandacht aan de naleving van de termijnen.

4.73. De Rekenkamer bezocht twee Sapard-landen, Hongarije en Slovenië, om een steekproef van betalingen voor 20 projecten te verifiëren en de procedure, beschrijvingen en checklists te beoordelen die de betaalorganen van Sapard hanteren. Ondanks de fouten die de Rekenkamer aantrof (zie de volgende paragraaf) bevatten de Sapard-systemen de sleutelconcepten (scheiding van functies, interne audit, enz.); de procedures waren goed gedocumenteerd en de systemen, zoals beschreven en erkend, functioneerden in de praktijk doorgaans goed.

4.74. Het onderzoek van de betalingen met betrekking tot de voornaamste ten tijde van de audit uitgevoerde maatregelen, bracht de volgende — slechts geringe financiële gevolgen hebbende — gebreken en fouten aan het licht, waarvan sommige lijken op die welke zijn gesignaleerd bij andere Sapard-landen (52): a) een aantal belangrijke cijfers in het business plan werden niet gestaafd door bewijsstukken; b) in het projectdossier was het bewijsmateriaal met betrekking tot de verificaties van de totale subsidiabele kosten ontoereikend; c) de door de autoriteiten gedurende de controlebezoeken ter plaatse werkelijk verrichte werkzaamheden werden niet duidelijk onderbouwd of waren niet geschikt, hetgeen in één geval leidde tot een betaling voor een investering die slechts gedeeltelijk was voltooid; d) niet-inachtneming van de procedure inzake drie prijsoffertes (53) (54).

4.75. Enige facturen voor zaken met een hoge waarde, die nadien werden vergoed door het Sapard-orgaan, werden door de begunstigde contant betaald. Er kon niet worden uitgemaakt of de betalingen werkelijk door de begunstigde waren gedaan. Contante betalingen zijn moeilijker aan te tonen dan andere vormen van betaling en vormen daardoor een groter risico. 4.75. De betrokken lidstaat meent adequaat bewijs te hebben ontvangen dat de betrokken betaling aan de leverancier werkelijk heeft plaatsgevonden. Toegegeven wordt echter dat bij contante betalingen een groter risico bestaat.

4.76. Op basis van het verrichte auditwerk en behoudens bevindingen in de paragrafen 4.73 t/m 4.75, herhaalt de Rekenkamer haar oordeel (55) dat de toezicht- en controlesystemen van Sapard in de praktijk doorgaans goed werkten.

FOLLOW-UP VAN EERDERE OPMERKINGEN

GMO in de sector bananen

4.77. In november 2002 publiceerde de Rekenkamer een speciaal verslag (56) over de gemeenschappelijke marktordening (GMO) in de sector bananen. De Rekenkamer merkte op dat de definitie van de doelstellingen van de GMO en de beschrijving van het verwachte effect niet duidelijk genoeg waren, hetgeen het meten van het effect en de doeltreffendheid ervan moeilijk maakte, en dat het onmogelijk was een oordeel te vormen over de kosteneffectiviteit van het systeem voor compenserende steun. Ook werden er gebreken aangetroffen in de documentatie betreffende steunbetalingen en in controles van importen. 4.77. Zoals de Commissie reeds heeft vermeld in haar antwoord op het speciaal verslag van de Rekenkamer uit 2002, is zij van mening dat de doelstellingen van de gemeenschappelijke marktordening (GMO) voor bananen aansluiten bij de in artikel 33 van het Verdrag omschreven doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en dat de GMO voor bananen vergelijkbaar is met de andere GMO’s wat het detailleringsniveau in de definitie en de kwantificering van de doelstellingen betreft. Bij de voorbereiding van het bestek voor de thans aan de gang zijnde evaluatie van de GMO is door het stuurcomité een systematisch overzicht van de doelstellingen met gedetailleerde definities ervan opgesteld. De doelstellingen van de GMO zullen grondiger worden geanalyseerd en eventueel opnieuw worden bekeken in het kader van de effectbeoordeling die de Commissie in de tweede helft van 2005 wil gaan ondernemen.

4.78. De Rekenkamer beval de Commissie aan, een grondige evaluatie van de GMO te verrichten, en een volledige analyse van de risico's, kosten en voordelen in verband met de diverse mogelijke opties, met het oog op de overgang naar een louter op tarieven gebaseerd systeem, dat is gepland voor 1 januari 2006. De Raad steunde (57) de aanbevelingen van de Rekenkamer in de verwachting dat de algehele evaluatie tegen 2004 zou zijn voltooid, en de Commissie nam deze taak op zich in haar actieplan voor de kwijtingsprocedure 2001 (58). 4.79. De algehele evaluatie was door de Commissie nog niet afgerond ten tijde van de follow-up-audit van de Rekenkamer in april 2005. Bijgevolg heeft de geplande grondige evaluatie van de oogmerken en doelstellingen van de GMO niet plaatsgehad sinds het speciaal verslag van de Rekenkamer uit 2002. Door de vertraging in de evaluatie is de Commissie verstoken gebleven van belangrijke managementinformatie aan de hand waarvan zij de kosteneffectiviteit van de compenserende steun zou kunnen beoordelen, en was het haar onmogelijk, de omvang van de bijdrage van de maatregelen van de Structuurfondsen aan de GMO te evalueren en het effect van de steunmaatregelen voor telers uit ACS-landen te analyseren. 4.78 en 4.79. De evaluatie is aanbesteed in 2003 en het contract is eind augustus 2004 ondertekend. Het evaluatieverslag, waaraan nu de laatste hand wordt gelegd, zal betrekking hebben op het functioneren en de impact van de GMO, waarbij ook de doeltreffendheid en de doelmatigheid van de steun voor de communautaire productie zullen worden beoordeeld. Dat evaluatieverslag en het verslag van de Rekenkamer zullen de basis vormen voor de voorgenomen effectbeoordeling. Het is de bedoeling van de Commissie om, rekening houdend met al die elementen en met de resultaten van het publieke debat dat zij wil gaan voeren, in de loop van 2006 hervormingsvoorstellen bij het Parlement en de Raad in te dienen.

4.80. De Commissie bracht in februari 2005 verslag (59) uit bij de begrotingsautoriteiten, zoals voorgeschreven in artikel 32 van kaderverordening (EEG) nr. 404/93 (60). Maar de inhoud en de analyse van haar verslag werden beperkt door het ontbreken van de evaluatieresultaten. Het verslag bevatte ook geen voorstellen of alternatieven ten aanzien van de werking van de verordening. 4.80. Artikel 32 van Verordening (EEG) nr. 404/93 verplichtte de Commissie ertoe om uiterlijk op 31 december 2004 bij het Europees Parlement en de Raad een verslag over het functioneren van de GMO voor bananen in te dienen. De Commissie heeft het wenselijk geacht een zuiver feitelijk verslag in te dienen in afwachting dat de evaluatie en de internationale onderhandelingen over het vanaf 1 januari 2006 toe te passen invoertarief zouden zijn afgerond.

4.81. Om te kunnen overschakelen op een louter op tarieven gebaseerd systeem voor de import van bananen in de EU, dat gepland is voor uiterlijk 1 januari 2006 (61), heeft de Commissie gevolg gegeven aan de aanbeveling van de Rekenkamer, een grondige analyse van het effect van de overgang op alle betrokken partijen te verrichten ten tijde van het bovenvermelde onderzoek. In januari 2005 stelde de Commissie de WTO in kennis van haar plan om een nieuw gemeenschappelijk douanetarief van 230 euro/ton in te voeren (ter vervanging van het bestaande tarief van 75 euro/ton voor hoeveelheden in de huidige contingenten A en B, tot een hoeveelheid van 2 653 000 ton voor niet-ACS-landen). In maart 2005 verzochten de vier voornaamste handelspartners van de EU om arbitrage van de WTO over het voorgestelde nieuwe tarief. De arbitrageprocedure is nog aanhangig.

4.82. De bananensteunregeling voor communautaire producenten kent één van de hoogste steunniveaus per hectare (gemiddeld meer dan 8 800 euro/ha (62)). De Rekenkamer rapporteerde dat de kosten van het tariefcontingentensysteem voor de consumenten twee à driemaal hoger waren dan de totale steun die aan de EU-producenten werd betaald. Maar de vertragingen in de evaluatie hebben de toezeggingen van de Commissie met betrekking tot vrijwel alle opmerkingen van de Rekenkamer nadelig beïnvloed. Dit is te meer van belang, daar er niet veel tijd meer over is voor de verplichte invoering van het alleen op tarieven gebaseerde systeem. 4.82. De Commissie geeft toe dat de evaluatie niet volgens het oorspronkelijke tijdschema is uitgevoerd. De Commissie zal echter wel beschikken over degelijke evaluatieresultaten die ongetwijfeld een stimulerende rol zullen spelen in de discussies die zij in de tweede helft van 2005 wil gaan voeren.

4.83. De Commissie reageerde op de door de Rekenkamer vastgestelde controlegebreken bij de compenserende steun door de betrokken lidstaten financiële correcties op te leggen. Maar in de follow-up-beoordeling van haar actieplan 2001 (63) vond de Commissie dat de problemen met de importcontrole zich nog steeds voordeden, en gaf zij de lidstaten instructies deze op te lossen. Dit is niet in overeenstemming met de aanbeveling van de Rekenkamer en de daarop volgende conclusie van de Raad dat „de Commissie in overleg met de lidstaten instructies uitwerkt inzake de door hen te verrichten controles”. 4.83. Om het controlesysteem te verbeteren en rekening te houden met de belangen van de bonafide handelaren werkt de Commissie momenteel aan een voorstel tot wijziging van de voorschriften inzake de controle van het gewicht van in de Gemeenschap in het vrije verkeer te brengen verse bananen. Er is overleg gepleegd met de verschillende betrokken diensten van de Commissie en er wordt gebruik gemaakt van de informatie die is verkregen in de op 13 juli 2005 gehouden vergadering van het Comité douanewetboek. Het is de bedoeling dat dit voorstel vóór het najaar van 2005 wordt aangenomen.

4.84. Derhalve herhaalt de Rekenkamer haar aanbeveling aan de Commissie, de aangekondigde grondige evaluatie en herbestudering van de GMO te voltooien, en uitvoerig overleg te plegen met de communautaire producenten en consumenten, alsmede met haar voornaamste handelspartners, teneinde de doelstellingen van de GMO beter te definiëren en het beheer ervan te verbeteren. 4.84. Evenals de Rekenkamer acht de Commissie het wenselijk de evaluatie van de GMO aan te vullen met een effectbeoordeling. Het is de bedoeling daar in de tweede helft van 2005 mee te beginnen.

Voorfinanciering van uitvoerrestituties

4.85. Subsidies vo