COMMISSE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN 
Brussel, 14.07.1998 
COM(1998)459def. 
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE 
NAAR EEN RUIMTE VAN VRIJHEID, VEILIGHEID EN 
' RECHTVAARDIGHEID 

NAÂREENl&UIMTE VAN VRIJHEID, VEILIGHEID EN 
•'£:' RECHTVAARDIGHEID 
MET ALGEMEEN KADER 
De-doelstelling 
De Europese Raad van Cardiff riep de Raad en de Commissie op een actieplan voor te 
leggen over "de wijze waarop de bepalingen van het Verdrag van Amsterdam over 
een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid het best kunnen worden 
uitgevoerd." De bedoeling hiervan was niet een simpele oefening in het opstellen van 
een ontwerp of een procedurele hervorming. De Europese Raad gaf hiermee te kennen 
bereid te zijn om een van de belangrijke zorgen van de burgers via een concrete actie 
aan te pakken. Dat verzoek maakt deel uit van een duidelijke en ambitieuze stap om 
de Unie op weg te helpen naar hervormingen die haar dichter bij de mensen zal 
brengen. 
Er dient echter te worden nagedacht over wat er precies wordt bedoeld met het begrip 
"'ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid" alvorens de verschillende 
mogelijkheden worden opgesomd om het in de praktijk toe te passen. 
In dit begrip wordt alles samengevat en op het niveau van de .Europese Unie gebracht 
wat onze democratische tradities en onze begrippen betreffende rechtsstaat hebben 
opgeleverd. De gemeenschappelijke waarden die ten grondslag liggen aan de 
doelstelling van een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid zijn dan ook 
al lang be&iaande beginselen van de moderne democratieën van de Europese Unie. De 
uitdaging van het Verdrag van Amsterdam impliceert niet dat de democratie en de 
rechtsstaat opnieuw worden uitgevonden, maar dat de burgers gezamenlijk de 
vruchten kunnen plukken van deze democratische traditie. Een ander belangrijk aspect 
is bovendien de economische en sociale integratie van rechtmatig gevestigde 
onderdanen van derde landen, alsmede het beginsel van non-discriminatie zoals 
neergelegd in het Verdrag van Amsterdam. 
De drie begrippen vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid zijn nauw met elkaar 
verbonden. Vrijheid verliest veel van haar betekenis als zij niet genoten wordt in een 
veilige omgeving en met volledige ondersteuning van een gerechtelijk apparaat 
waarin alle burgers en inwoners van de Unie vertrouwen kunnen hebben. Deze drie 
onlosmakelijk met elkaar verbonden begrippen hebben een gemeenschappelijke deler 
- mensen - en het ene kan niet volledig worden bereikt zonder de andere twee. De 
instandhouding van het juiste evenwkht tussen die drie moet als leidraad dienen voor 
het optreden van de Unie. 
I -
De grondbeginselen 
We zouden ons illusies maken als we zouden denken dat deze ruimte uit het niets kan 
worden opgebouwd. De Gemeenschap en de Unie hebben al op veel gebieden 
activiteiten ontplooid die, ieder op hun eigen gebied, helpen deze doelstelling te 
bereiken. 
Zo is het belangrijkste kenmerk van de interne markt de totstandbrenging van een 
ruimte voor het vrije verkeer van goederen, personen, diensten en kapitaal. De 
Gemeenschap beschikt ook over een aantal instrumenten voor sociaal beleid ter 
versterking van de verbondenheid van de burgers als onontbeerlijke aanvulling op 
deze ruimte. 
Sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Maastricht is bovendien de basis 
gelegd voor een meer speciiieke samenwerking op het gebied van justitie en 
binnenlandse zaken. 
Tegelijkertijd, maar buiten het Verdrag betreffende de Unie om, heeft Schengen 
inhoud gegeven aan de wens van bepaalde lidstaten om tot meer resultaten te komen 
op het vlak van het vrije verkeer van personen. 
In breder internationaal verband, en in het bijzonder binnen de Raad van Europa, zijn 
de lidstaten verplichtingen aangegaan ten aanzien van verschillende aspecten van zo'n 
ruimte. 
Het vervolg 
Hoe belangrijk al deze resultaten ook mogen zijn, zij zijn in de ogen van de burgers 
niet voldoende gebleken om deze dimensie van de Europese Unie te verwezenlijken. 
Ondanks aanzienlijke inspanningen bestaat nog steeds het gevoel dat er niet 
voldoende is bereikt. Naast een gebrek aan transparantie en het ontbreken van 
garanties inzake rechtspleging zijn hiervoor twee belangrijke redenen aan te wijzen: 
deze acties worden niet georganiseerd rond één concept om ze betekenis en 
samenhang te geven als fasen in het proces om een bepaalde doelstelling te 
bereiken; 
de gehanteerde instrumenten waren niet ontworpen voor dit doel waar het ging om 
communautair beleid (bijvoorbeeld maatregelen voor sociale integratie zijn als 
zodanig niet bedoeld ter voorkoming van criminaliteit, hoewel ze er wel een 
belangrijke bijdrage toe kunnen leveren), of ze zijn ontoereikend gebleken (zoals 
op het vlak van JBZ-samenwerking blijkt uit het feit dat teveel gebruik wordt 
gemaakt van niet-bindende instrumenten of dat de belangrijkste goedgekeurde 
overeenkomsten niet zijn geratificeerd). 
Het Verdrag van Amsterdam: een belangrijke stap in de goede richting 
Tussen dit heterogene overzicht en de voortdurende uitingen van bezorgdheid door het 
publiek, die overigens bij verschillende gelegenheden door de Europese Raad werden 
gedeeld, gaapt een kloof. 
Vandaar het belang van de nieuwe in Amsterdam goedgekeurde bepalingen omdat zij 
de mogelijkheid openen voor belangrijke vooruitgang. Als eerste wordt 'm de/e 
bepalingen de doelstelling van instandhouding en ontwikkeling van de Unie als een 
o . 
ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid bevestigd en worden de 
verschillende aspecten daarvan onder de loep genomen. Ten tweede bieden zij de 
Unie een kader dat noodzakelijk is om deze ruimte tot stand te brengen en 
consolideren zij de instrumenten, die tegelijkertijd aan een strengere juridische en 
democratische controle worden onderworpen. De communautaire methode wordt 
gehanteerd; zowel doordat verschillende gebieden van de huidige "derde pijler" in de 
regelingen van de Gemeenschap worden ondergebracht, als doordat de rol van de 
communautaire instellingen wordt erkend in de politiële en justitiële samenwerking in 
strafzaken. Tot slot beloont de integratie van Schengen de inspanningen van de 
lidstaten die deelnemen aan deze samenwerking en geeft zij de Unie een basis waarop 
zij nu zal moeten voortbouwen. 
Tegen deze achtergrond biedt een volledige uitvoering van het Verdrag van 
Amsterdam een unieke gelegenheid. Desondanks moet eraan worden herinnerd dat 
deze samenwerking ten minste gedurende de komende vijf jaar aan de regel van 
eenstemmigheid onderworpen zal blijven. 
I)E Tb VOLGEN WEK 
Een nieuwe geest van interinstitutionele samenwerking 
Het omzetten van de ambitieuze doelstellingen van het Verdrag van Amsterdam in 
concrete actie is een belangrijke verantwoordelijkheid die door alle instellingen wordt 
gedeeld. Loutere intentieverklaringen of oppervlakkige wijzigingen zouden het risico 
met zich meebrengen dat de Unie de burgers in grote mate zou teleurstellen in hun 
verwachtingen. 
Een van de sleutels naar succes is gelegen in een nieuwe geest van samenwerking 
tussen de instellingen. Inderdaad is het zo dat het nieuwe Verdrag van Amsterdam 
vooral gekenmerkt wordt door regeling van de verantwoordelijkheden waardoor de rol 
van de Commissie wordt versterkt. Niet zozeer het initiatiefrecht, gedeeld of 
exclusief, is van belang maar hoe dit recht wordt toegepast. Het Verdrag bepaalt in 
ieder geval dat het initiatiefrecht de komende vijfjaar tussen de Commissie en de 
lidstaten wordt gedeeld voor materies die worden opgenomen in het communautair 
kader. Daarom is hel juist op deze gebieden nodig de constructieve dialoog tussen de 
lidstaten en de Commissie voort te zetten. 
De Commissie is voornemens zich te laten leiden door de volgende twee actielijnen: 
zij zal uiteraard gebruik maken van haar initiatiefrecht, maar daarbij prioriteiten 
vaststellen die vooral rekening houden met het tijdschema dat in het Verdrag zelf 
is vervat om tot een volledig vrij verkeer van personen te komen. Zij zal zich 
daarbij baseren op een gedegen interpretatie van het subsidiariteitsbeginsel en op 
een analyse van de mogelijkheden die door het nieuwe Verdrag worden geboden 
om het optreden van de Gemeenschap en de Unie te consolideren op gebieden 
waarop dit werd belemmerd door de onvolkomenheden in het bestaande 
communautaire kader. Een eerste schets van deze prioriteiten wordt in de 
paragraaf "prioriteiten" gegeven; 
-3 
zij zal ervoor zorgen dat de mogelijkheid die het nieuwe Verdrag biedt niet 
onbenut wordt gelaten. In dat opzicht waarschuwt de Commissie voor een houding 
die in tegenspraak is met de geest van het nieuwe Verdrag. Concreet zal zij ervoor 
zorgen dat deze geest, mede ten aanzien van het institutionele evenwicht, wordt 
gerespecteerd wat betreft de overgangsperiode voor de lopende werkzaamheden en 
de integratie van het Schengen-tfCY/w/'.v. Dit wordt in de volgende paragraaf 
besproken. 
De overgang naar het nieuwe Verdrag 
Er moeten vier overgangskwesties worden behandeld: 
IIet Schcngcn-i/a/M/.v, waarvan de verdeling tussen de toekomstige "eerste" en 
"derde" pijler aanzienlijke gevolgen zal hebben voor het werk dat op dat gebied wordt 
verricht. Het is mogelijk dat, wanneer geen overeenstemming wordt bereikt over een 
dergelijke verdeling, de uitwijkmogelijkheid wordt toegepast om het hele Schengen-
acquis op te nemen als op de toekomstige titel VI gebaseerde besluiten, zoals voorzien 
in het aan het Verdrag van Amsterdam gehecht Protocol tot opneming van het 
Schengeiw/tY/M/'.v. De Commissie is van oordeel dat een dergelijke oplossing 
onacceptabel is en mettertijd zou moeten worden gecorrigeerd door passende 
communautaire instrumenten goed te keuren om die delen van het Schengen-t/tï/w/'.v te 
kunnen overnemen welke onder de toekomstige "eerste pijler" vallen. 
"Lopende werkzaamheden". Momenteel worden door de Raad een aantal ontwerp­
instrumenten besproken die vóór de ondertekening van het Verdrag van Amsterdam 
zijn voorgelegd en waarover in de Raad mogelijkerwijs overeenstemming wordt 
bereikt voordat het Verdrag van kracht wordt. De Commissie zal de inspanningen die 
reeds worden verricht blijven aanmoedigen om de juiste formuleringen van het 
Verdrag van Amsterdam in te voeren. Mochten deze inspanningen echter falen, dan 
zal het uiteraard noodzakelijk zijn deze ontwerpteksten te vervangen door teksten die 
op het Verdrag van Amsterdam zijn gebaseerd en wel onmiddellijk na de 
inwerkingtreding van het Verdrag. 
Initiatieven van de Commissie die momenteel door de Raad worden behandeld. Deze 
initiatieven, waarvan de ontwerp-overeenkomst inzake toelating en het voorstel voor 
een gemeenschappelijk optreden inzake tijdelijke bescherming de belangrijkste zijn. 
zijn gebaseerd op het Verdrag van Maastricht. Het is onwaarschijnlijk dat ze worden 
goedgekeurd vóór de inwerkingtreding van Amsterdam. Zoals de Commissie reeds 
heeft verklaard, zullen er nieuwe teksten worden uitgewerkt met de bedoeling deze 
onmiddellijk na de inwerkingtreding van het Verdrag in te dienen. Dit geldt ook voor 
elk nieuw initiatief dat door de Commissie wordt genomen in de periode tot de 
inwerkingtreding van het Verdrag. 
liet bestaande derde-pi \\cr-acquis zoals het op de kandidaat-landen wordt 
overgedragen en waarvan een deel nog dateert van vóór Maastricht, bijvoorbeeld het 
Verdrag van Dublin. Ten aanzien van deze instrumenten is hel noodzakelijk na te 
gaan of er met het Verdrag van Amsterdam conforme versies nodig zijn, en, zo ja, 
volgens welk tijdschema. Afgezien van de inhoudelijke verbeteringen die erop moeten 
worden aangebracht, zullen deze instrumenten op zijn minst moeten worden aangepast 
wat betreft de betrokkenheid van de instellingen van de Unie. 
PRIORITEITEN 
De Commissie is voornemens haar inspanningen te bundelen met die van de andere 
instellingen van de Unie en de lidstaten om deze ruimte van vrijheid, veiligheid en 
rechtvaardigheid tastbaarder te maken in het dagelijks leven van de burgers. Zij laat 
zich hierbij leiden door de prioriteiten die in de volgende paragrafen worden 
uiteengezet. 
Niet vergeten mag worden dat één van de kenmerken van de samenwerking op het 
gebied van justitie en binnenlandse zaken is dat zij althans evenzeer gebaseerd is op 
werkbare regelingen als op wetgevingsinstrumenten. In dit opzicht komt een groot 
deel van de verantwoordelijkheid toe aan de lidstaten en hun bevoegde autoriteiten. 
Ook op deze gebieden volgt de Commissie de algemene richtsnoeren die zij heeft 
opgesteld voor haar wetgevingsbeleid, met name door overleg te voeren alvorens een 
initiatief te nemen. 
Evenmin mag worden vergeten dat er een belangrijk verband bestaat met het 
uitbreidingsproces, met name met de strategie voorafgaande aan de toetreding. De 
landen die het lidmaatschap van de Europese Unie aanvragen zijn zich er duidelijk 
van bewust dat de problematiek van justitie en binnenlandse zaken van speciaal 
belang is in verband met hun aanvraag. Het MYA-acquis verschilt echter van de rest 
van het acquis van de Unie. Er moet nog veel worden gedaan, en het acquis zal zich 
daarom blijven ontwikkelen in de jaren die voorafgaan aan de loetreding. De Unie is 
het zowel aan zichzelf als aan de kandidaat-landen verplicht dit acquis zo snel en 
concreet mogelijk op te bouwen om tot een duidelijk en alomvattend kader te komen. 
De Commissie moet ook zorgen voor een optimaal gebruik van de bijstand die de 
Unie aan de kandidaat-landen kan verlenen. 
EEN RUIMTE VAN VRIJHEID 
Een ruime opvatting van 'vrijheid' 
De brede visie die in het Verdrag van Amsterdam is vervat heeft tot doel de term 
"vrijheid" een betekenis te geven die verder gaat dan het vrije verkeer van personen 
tussen de lidstaten. Het staat ook voor vrijheid om te leven in een omgeving waar de 
wet wordt geëerbiedigd, in de wetenschap dat de overheden afzonderlijk of 
gezamenlijk alles doen wat in hun macht ligt (op nationaal niveau, op het niveau van 
de Unie en hoger), om diegenen die deze vrijheid trachten te negeren dan wel 
misbruiken te vervolgen en te bestraffen. Deze opvatting van vrijheid geldt ook voor 
het geheel van de fundamentele rechten van de mens, waaronder bescherming tegen 
elke vorm van discriminatie. 
Een andere fundamentele vrijheid die speciale aandacht verdient in de huidige, zich 
snel ontwikkelende informatiemaatschappij, is het recht op eerbiediging van de 
persoonlijke levenssfeer en met name de bescherming van persoonsgegevens. Dit is 
zeker het geval wanneer ter ondersteuning van politiële en justitiële samenwerking in 
strafzaken netwerken worden opgezet voor de uitwisseling van gegevens. De 
Commissie zal de nodige initiatieven nemen om te zorgen voor voldoende 
bescherming van persoonsgegevens die worden uitgewisseld in het kader van de 
ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid. 
Het Schengen-acquis 
De doelstelling van de samenwerking op het gebied van justitie en binnenlandse zaken 
is tot dusver nauw verbonden geweest met het vrije verkeer van personen, met als 
gevolg dat de inspanningen met name zijn gericht op maatregelen ter compensatie van 
het wegvallen van de controle aan de binnengrenzen. Hiervoor zijn een aantal nuttige 
en relevante instrumenten goedgekeurd. 
Met de integratie van het Schcngciw/tY/w.v krijgt de Unie een basis waarop een ruimte 
van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid kan worden ontwikkeld binnen het kader 
van de Unie, hetgeen een echte stap voorwaarts betekent. 
Wat nu nodig is, is een volledig open beheer en controle van de efficiënte werking van 
deze ruimte zonder grenzen en de toekomstige ontwikkeling ervan. De Commissie zal 
hieraan bijdragen door rekening te houden met de kennis en deskundigheid waarover 
de Commissie zelf en de betrokken lidstaten beschikken. Wat bepaalde aspecten zoals 
het visumbeleid betreft, beschikt de Commissie al over de nodige deskundigheid; ten 
aanzien van andere gebieden zoals de technische aspecten van het Schengen-
informatiesysteem (SIS), is zij voornemens haar deskundigheid via die van de 
lidstaten te ontwikkelen. 
Immigratie- en asielbeleid 
Als we naar de prioriteiten kijken die voor ons liggen, moeten verschillende 
overwegingen in aanmerking worden genomen ten aanzien van het immigratiebeleid 
enerzijds en het asielbeleid anderzijds. De werkzaamheden op deze gebieden worden 
grotendeels bepaald door het feit dat in het nieuwe Verdrag de verplichting is 
opgenomen om zowel inhoudelijk als procedureel binnen vijf jaar na de 
inwerkingtreding actie te ondernemen op een grote reeks gebieden die verband 
houden met immigratie en asiel. Er is al een indrukwekkende hoeveelheid werk 
verricht. De instrumenten die tot dusver echter zijn goedgekeurd, vertonen twee 
zwakke punten. Ten eerste zijn ze vaak gebaseerd op instrumenten zoals resoluties of 
aanbevelingen die geen wettelijk bindend effect hebben, en ten tweede kennen ze geen 
adequate controleregelingen. De in het Verdrag van Amsterdam aangegane 
verbintenis om in de toekomst gebruik te maken van communautaire instrumenten 
biedt de mogelijkheid deze zwakke punten te corrigeren. 
Wat immigratie betreft, zijn de lidstaten alle blootgesteld aan migratiedruk vanuit 
vele - en vaak nieuwe - landen, waarop zij moeten reageren door een evenwicht te 
vinden tussen economische en humanitaire overwegingen, en zich daarbij te houden 
aan de wetgeving van de Gemeenschap en belangrijke internationale overeenkomsten. 
Dit geldt in het bijzonder voor gezinshereniging, in het kader waarvan de grootste 
groep immigranten nog wordt toegelaten tot de Unie. De afschaffing van de controle 
aan de binnengrenzen en het idee van een gemeenschappelijke buitengrens maken het 
voor de Unie nog wenselijker om te komen tot een meer uniforme aanpak en nauwere 
samenwerking op het stuk van immigratiebeleid. In dit verband heeft de strijd tegen 
mensenhandel grote prioriteit. 
-6-
In het geval van asiel vormt het Verdrag van Genève van 1951 de gemeenschappelijke 
basis waarop het Europees vluchtelingenbeleid stoelt. De Raad heeft reeds 
overeenstemming bereikt over gemeenschappelijke richtsnoeren voor de interpretatie 
van de definitie van vluchteling zoals deze in dit Verdrag wordt gegeven, maar er 
moeten verdere stappen worden ondernomen. Het is dringend noodzakelijk het 
Verdrag van Genève uit te breiden met instrumenten die ons in staat stellen het hoofd 
te bieden aan de huidige uitdagingen op asielgebied, in het bijzonder in situaties van 
een massale toestroom van mensen die internationale bescherming zoeken. Wanneer 
in een crisisgebied een conflict escaleert, kan het aantal mensen dat dit gebied 
ontvlucht en binnen de Unie bescherming zoekt zo groot zijn dat toepassing van 
normale asielprocedures al gauw onmogelijk wordt. Bovendien kunnen sommigen van 
hen internationale bescherming nodig hebben zonder dat ze onder het Verdrag van 
Genève vallen. Daarom hecht de Commissie groot belang aan het treffen van 
organisatorische voorzieningen waardoor tijdelijke bescherming wordt geboden, zodat 
de Unie in staat wordt gesteld adequaat en snel op situaties van massale toestroom te 
reageren. Dit moet gepaard gaan met een solidariteitsmechanisme om de lidstaten die 
in een bepaalde situatie het zwaarst worden belast te ondersteunen. Afgezien van 
situaties die zich voordoen bij een massale toestroom, moet de Unie zowel 
minimumvoorschriften voor asielprocedures uitwerken als aanvullende vormen van 
bescherming voor mensen uit wier persoonlijke toestand blijkt dat zij bescherming 
behoeven, ondanks het feit dat zij geen vluchteling zijn in de zin van hel Verdrag van 
Genève. 
Integratie van onderdanen van derde landen 
Een ruime opvatting van vrijheid mag niet uitsluitend gelden voor de burgers van de 
EU, maar is ook weggelegd voor de meer dan tien miljoen onderdanen van derde 
landen die legaal en blijvend in onze lidstaten woonachtig zijn. 
Tot dusver zijn op dit gebied geen algemene en systematische inspanningen 
ondernomen maar waren deze veeleer beperkt tot specifieke maatregelen 
(bijvoorbeeld de coördinatie van socialezekerheidsstelsels). De Europese Unie moet 
een gemeenschappelijk standpunt vaststellen waarin wordt aangegeven in hoeverre de 
onderdanen van derde landen en de burgers van de EU gelijk moeten worden 
behandeld. Ook moet verder worden nagedacht over het onderscheid dat moet worden 
gemaakt tussen onlangs gearriveerde onderdanen van derde landen en degenen die al 
lange tijd blijvend woonachtig zijn in de lidstaten. 
EEN RUIMTE VAN VEILIGHEID 
De voordelen die een ruimte van vrijheid te bieden heeft zouden niet reëel zijn indien 
degenen die deze voordelen genieten niet in een ruimte leven waar zij zich veilig 
kunnen voelen. 
Als we naar het nieuwe Verdrag kijken, is het duidelijk dat de overeengekomen 
doelstelling niet de totstandbrenging van een Europese ruimte van veiligheid is in de 
zin van een gemeenschappelijk grondgebied waar uniforme opsporings- en 
onderzoeksprocedures worden toegepast die gelden voor alle 
wetshandhavingsinstanties in Buropa die zich bc.ighouden met 
veiligheidsvraagstukken. De nieuwe bepalingen hebben evenmin betrekking op de op 
de lidstaten rustende verplichtingen om recht en orde te handhaven en de 
binnenlandse veiligheid te waarborgen. 
Het Verdrag van Amsterdam verschaft veeleer een institutioneel kader om te komen 
tot een gemeenschappelijk optreden van de lidstaten op de onlosmakelijk met elkaar 
verbonden terreinen van politiële en justitiële samenwerking in strafzaken. Het 
aangegeven doel is het voorkomen en bestrijden van criminaliteit op een daarvoor 
geschikt niveau "georganiseerd of anderszins, met name terrorisme, mensenhandel en 
misdrijven tegen kinderen, illegale drugshandel en illegale wapenhandel, corruptie en 
fraude". 
De Commissie is voornemens om, wat haar betreft, op realistische wijze gebruik te 
maken van het nieuwe recht van mede-initiatief dat zij volgens het Verdrag van 
Amsterdam op strafrechtelijk gebied heeft, en zij erkent hierbij de leidende rol van de 
lidstaten. Als eerste stap, en voortbouwend op de ervaring met de 
'pijleroverschrijdende' aanpak van het Actieplan tegen de georganiseerde 
criminaliteit, zal zij de mogelijkheid bestuderen om in voorkomend geval de 
werkingssfeer van initiatieven in het communautaire kader uit te breiden tot 
voorstellen op strafrechtelijk gebied. Hierdoor zal de bescherming van de belangen 
van de Unie worden versterkt, onder welke "pijler" ze ook vallen (bijvoorbeeld 
bescherming van de financiële belangen van de EG of milieubescherming). 
Europol 
Het nieuwe Verdrag erkent de essentiële en centrale rol die Europol zal moeten 
spelen, en schrijft voor dat een aantal specifieke maatregelen worden aangenomen 
binnen vijf jaar na zijn inwerkingtreding. Het nieuwe Verdrag voorziet in het 
bijzonder in grotere wederzijdse samenwerking en meer operationele taken voor 
Europol. Daarom is het belangrijk zo snel mogelijk een begin te maken met de 
implementatie van deze maatregelen, nu de Europol-overeenkomst eindelijk door alle 
lidstaten is bekrachtigd, om zo Europol in staat te stellen zijn nieuwe rol als 
onontbeerlijk instrument van Europese samenwerking volledig te vervullen. Deze 
ontwikkelingen moeten voortbouwen op het "acquis" van de Drugseenheid van 
Europol die, als voorloper van Europol, ervaring heeft opgedaan op gebieden als 
uitwisseling van informatie, operationele technische ondersteuning, analyses van 
dreigende gevaren en situatieverslagen. 
«< 
Georganiseerde misdaad 
De georganiseerde misdaad vormt een belangrijke en groeiende bedreiging. I let is een 
verschijnsel dat zich internationaal zowel qua samenstelling als omvang in een 
alarmerend tempo heeft ontwikkeld. Niet alleen zijn een aantal buitenlandse 
georganiseerde criminele groepen bezig structuren te vormen in landen van de EU, 
maar de grensoverschrijdende samenwerking tussen deze en binnenlandse criminele 
groepen neemt eveneens toe. 
De reactie van de Unie op deze uitdaging is vervat in het door de Europese Raad van 
Amsterdam goedgekeurde actieplan tegen de georganiseerde criminaliteit, dat voorziet 
in een in elk stadium geïntegreerde aanpak, van preventie tot onderzoek en 
vervolging. 
-8-
Zoals de Europese Raad van Cardiff erkende, is er reeds aanzienlijke vooruitgang 
geboekt. Samen met de vooruitgang die op justitieel gebied is bereikt, heeft de 
samenwerking op het niveau van de EU geleid tot het opzetten van Europese 
netwerken tussen operationele wetshandhavingsinstanties in de lidstaten. Deze 
netwerken stellen hen in staat gemeenschappelijke surveillances uit te voeren, de 
deskundigheid en gespecialiseerde opleiding te verbeteren op een reeks van terreinen 
zoals drugs, het witwassen van geld, terrorisme, diefstal van voertuigen, vandalisme, 
high-tech criminaliteit en geweld in steden. 
Drugs 
Drugs verdienen een aparte vermelding. Ze vormen op velerlei wijze een bedreiging 
voor de collectieve en individuele veiligheid, vaak maar niet altijd in samenhang met 
georganiseerde criminaliteit. Het is een gebied waarop Europa een kenmerkende en 
invloedrijke rol heeft gespeeld door te volharden in een alomvattend beleid dat is 
gebaseerd op gedeelde verantwoordelijkheid tussen consumerende en producerende 
landen. Binnen dat brede kader is het echter duidelijk dat alle beschikbare krachten 
moeten worden gemobiliseerd waarover de verschillende wetshandhavingsinstanties 
beschikken in hun strijd tegen de drugshandelaars en de criminele organisaties die 
zich hierachter verbergen. Het Verdrag van Amsterdam zal het vermogen van de 
Commissie om haar bijdrage te leveren aan de strijd van de Unie tegen drugs verder 
vergroten, ook op gebieden waarop zij voorheen geen formeel initiatiefrecht had. De 
uitwerking van het actieplan van de Unie tegen drugs voor de periode 2000-2005 zal 
de prioriteit van het komende jaar zijn. 
EEN RUIMTE VAN RECHTVAARDIGHEID 
De gerechtelijke apparaten binnen de Europese Unie hebben zich geleidelijk en 
gedurende een zeer lange periode ontwikkeld. Een onafhankelijk en goed 
functionerend gerechtelijk apparaat is een wezenlijk onderdeel van de rechtsstaat, die 
tot onze gemeenschappelijke traditie behoort. 
Omdat deze ontwikkeling zich niet in alle lidstaten op dezelfde wijze heeft 
voltrokken, wekt het nauwelijks verbazing dat de rechtsstelsels aanzienlijke 
verschillen vertonen, zowel inhoudelijk als wat de procedures betreft. Maar we 
kunnen echter het feit niet ontkennen dat de belemmeringen en problemen die er het 
gevolg van zijn voor de inwoners van de Unie moeilijk te begrijpen zijn. vooral als ze 
worden verondersteld zich vrij te kunnen verplaatsen en zich persoonlijk te kunnen 
ontplooien in een ruimte zonder binnengrenzen, en nu ook in een ruimte van vrijheid, 
veiligheid en rechtvaardigheid. Dit geldt ook voor de bedrijven die binnen de interne 
markt opereren. 
De nieuwe stimulans die door het Verdrag van Amsterdam is gegeven en de 
instrumenten die het heeft ingevoerd bieden de mogelijkheid na te gaan welke 
doelstellingen in het kader van een ruimte van "rechtvaardigheid" moeten worden 
nagestreefd. De bedoeling is de burgers in de hele Unie een gemeenschappelijk gevoel 
van rechtvaardigheid te geven. Rechtvaardigheid moet worden gezien als het 
vergemakkelijken van het dagelijks leven van mensen en rekening en verantwoording 
te vragen aan degenen tlie tic vrijheid <.MI veiligheid van individuen en de maatschappij 
bedreigen. Dit houdt zowel rechtsingang als volledige justitiële samenwerking tussen 
9-
de lidstaten. Het Verdrag van Amsterdam biedt een conceptueel en institutioneel 
kader om ervoor te zorgen dat deze waarden in de hele Unie worden beschermd; mef 
andere woorden, de context waarin een globaal beleid van de Unie ten aanzien van de 
rechtsbedeling kan worden ontwikkeld. 
Het is binnen het kader van de consolidatie van een ruimte van vrijheid, veiligheid en 
rechtvaardigheid dat het begrip openbare orde een gemeenschappelijke noemer blijkt 
te zijn in een op democratie en op de rechtsstaat gebaseerde maatschappij. Door de 
inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam zal dit begrip, dat tot dusver 
voornamelijk werd bepaald door de lidstaten afzonderlijk, ook moeten worden 
beoordeeld in het licht van de nieuwe Europese ruimte. Onafhankelijk van de 
verantwoordelijkheden van de lidstaten voor het handhaven van de openbare orde, 
zullen we geleidelijk de contouren van een "Europese openbare orde" moeten 
schetsen die op een evaluatie van de gemeenschappelijke fundamentele belangen is 
gebaseerd. 
Justitiële samenwerking in civiele zaken 
Versterking van de justitiële samenwerking in civiele zaken, die zich volgens velen te 
langzaam heeft ontwikkeld, vertegenwoordigt een essentieel stadium in de 
totstandbrenging van een Europese justitiële ruimte die concrete voordelen biedt voor 
iedere burger van de Unie. Gezagsgetrouwe burgers hebben het recht om van de Unie 
te verwachten dat deze het justitiële klimaat waarin ze leven, vereenvoudigt en 
vergemakkelijkt. In dat opzicht moeten beginselen als rechtszekerheid en rechtsingang 
onder gelijke voorwaarden belangrijke doelstellingen zijn, hetgeen een gemakkelijke 
identificatie van de bevoegde rechter, duidelijkheid ten aanzien van het toepasselijk 
recht, van snelle en eerlijke vonnissen en effectieve uitvoeringsprocedures inhoudt. 
Justitiële samenwerking in strafzaken 
Justitiële samenwerking in strafzaken moet worden opgetild naar het niveau dat in de 
politiële samenwerking is bereikt. Hoe doeltreffend zij ook mag zijn, justitiële 
samenwerking in strafzaken schiet op het ogenblik tekort ten overstaan van 
verschijnselen als georganiseerde misdaad, aangezien de wetgevingen onderling niet 
zijn aangepast en de procedures niet zijn versoepeld. 
In concreto betekent dit allereerst dat crimineel gedrag op dezelfde manier moet 
worden aangepakt in de hele Unie: terrorisme, corruptie, mensenhandel, 
georganiseerde misdaad moeten worden onderworpen aan gemeenschappelijke 
minimumregels ten aanzien van de bestanddelen van stralbare feiten, en deze zouden, 
waar ze ook plaatsvinden, met dezelfde kracht moeten worden vervolgd. Als ernstig 
crimineel gedrag op adequate manier wordt aangepakt en als procedurele garanties in 
de hele Unie vergelijkbaar zijn, moet worden nagegaan welke de mogelijkheden zijn 
voor een betere coördinatie van het strafvervolgingsbeleid in gevallen waarin een 
grotere doelmatigheid kan samengaan met eerbiediging van individuele rechten. Dit 
geldt in het bijzonder voor beleidsterreinen waarvoor de Unie al een 
gemeenschappelijk beleid heeft ontwikkeld alsmede voor beleidsterreinen met 
belangrijke grensoverschrijdende aspecten, zoals milieudelicten, high-tech 
criminaliteit, corruptie en fraude, het witwassen van geld, enz. In alle gevallen zal de 
-10-
uitbreiding van de bevoegdheden van Europol moeten samengaan met de 
ontwikkeling van een rechtsapparaat op het niveau van de Unie. 
Procedures 
Procedureregels zouden globaal dezelfde garanties moeten bieden, om ervoor te 
zorgen dat mens niet ongelijk wordt behandeld naar gelang van de rechter. De regels 
mogen verschillen mits ze gelijkwaardig zijn. Dit betreft in het bijzonder 
vraagstukken met betrekking tot de rechten van de verdediging, waarvoor 
gemeenschappelijke beginselen en gedragscodes moeten worden ontwikkeld 
(bijvoorbeeld uitlegging, bewijsopname, ...), maar het zou ook van toepassing kunnen 
zijn op personen die in een andere hoedanigheid bij procedures betrokken zijn 
(getuige, slachtoffer, deskundige,...). Bovendien zouden de procedureregels zich op 
strafrechtelijk gebied niet moeten beperken tot processen die tot een mogelijke 
veroordeling kunnen leiden, maar eveneens toepasbaar moeten zijn op de uitvoering 
van een beslissing, waaronder bijvoorbeeld beslag van activa, vervroegde of 
voorwaardelijke invrijheidstelling en herintegratie. 
Grensoverschrijdende procesvoering 
Problemen waarmee burgers onvermijdelijk worden geconfronteerd bij 
grensoverschrijdende procesvoering, hetzij in civiele, hetzij in strafzaken, moeten zo 
veel mogelijk worden geneutraliseerd. Dit betekent bijvoorbeeld een efficiëntere 
overdracht van documenten en informatie, gebruikmaking van meertalige formulieren, 
het opzetten van mechanismen of netwerken om bijstand te verlenen bij en te 
adviseren in transnationale zaken, en zelfs financiële compensatie voor de extra kosten 
die dergelijke zaken met zich meebrengen. 
CONCLUSIE 
Door zijn oproep aan de Raad en de Commissie heeft de Europese Raad van .Cardiff 
duidelijk gemaakt hoeveel belang hij eraan hecht dal alle mogelijkheden die het 
Verdrag van Amsterdam biedt op een gebied dat van cruciaal belang is voor de Unie, 
haar lidstaten en hun burgers volledig worden benut. De staatshoofden en 
regeringsleiders hebben de wens geuit dat onverwijld een aanvang wordt gemaakt met 
de behandeling van een aantal complexe en voor sommigen delicate vraagstukken, die 
echter van wezenlijk belang zijn voor de toekomst van de Unie. 
De Commissie ziet het ontwerpen en uitvoeren van dit Actieplan als een met de Raad 
gezamenlijk met de Raad te leveren inspanning. Zij is van mening dat het Europees 
Parlement, waarvan de rol in het nieuwe institutionele bestel is uitgebreid, hierbij ook 
betrokken moet worden. Een dialoog met de burgermaatschappij wordt eveneens als 
essentieel beschouwd. Deze mededeling, waarin de Commissie haar aanpak van 
meetaf aan duidelijk heeft willen aangeven, is een eerste bijdrage aan een dialoog die 
de komende maanden op gang moet komen. Deze bijdrage zal in een later stadium 
worden uitgebreid, met name wanneer het erop aankomt nauwkeurig vast te stellen 
welke acties met voorrang dienen te worden ondernomen om deze eerste 
overwegingen in daden om te zetten. 
Bij het presenteren van haar ideeën is de Commissie zich in het bijzonder bewust van 
de noodzaak, vooral zolang het initiatiefrecht tussen haar en de lidstaten moet worden 
gedeeld, van coördinatie met de Raad wat betreft de voorbereiding van het Actieplan 
waarom in Cardiff is verzocht. Wat de uitoefening van haar eigen initiatiefrecht 
betreft, stelt zij voor de volgende lijst van criteria toe te passen: 
1. de voorstellen die al zijn ingediend maar vóór Amsterdam nog niet waren 
goedgekeurd, in overeenstemming te brengen met het nieuwe Verdrag; 
2. te zorgen voor samenhang met de reeds van kracht zijnde instrumenten door 
initiatieven voor te stellen om het bestaande acquis te ontwikkelen en/of uit te breiden 
(bijv. op het gebied van visa); 
3. optimaal gebruik te maken van de bestaande kennis en deskundigheid van de 
Commissie, alvorens een specifieke deskundigheid te ontwikkelen op gebieden 
waarop de Commissie voorheen geen formele bevoegdheden bezat; 
4. na te gaan in welke mate een aspect 'wetshandhaving1 moet worden uitgewerkt 
voor het bestaande communautaire beleid op de verschillende gebieden; 
5. op alle actiegebieden evenwicht tot stand te brengen tussen vrijheid enerzijds en 
veiligheid en rechtvaardigheid anderzijds. 
~). 

ISSN 0254-1513 
COM(98) 459 def. 
DOCUMENTEN 
NL 01 06 16 
Catalogusnummer : CB-CO-98-476-NL-C 
ISBN 92-78-38433-X 
Bureau voor officiële publikaties der Europese Gemeenschappen 
L-2985 Luxemburg 
H