Voorstel voor een BESLUIT VAN DE RAAD tot wijziging van Besluit 2002/883/EG van de Raad tot toekenning van aanvullende macrofinanciële bijstand aan Bosnië-Herzegovina

(door de Commissie ingediend)

TOELICHTING

1. Achtergrond

Op 5 november 2002 heeft de Raad van de Europese Unie besloten Bosnië-Herzegovina (BiH) macrofinanciële bijstand toe te kennen voor een bedrag van maximaal 60 miljoen EUR, dit in de vorm van een lening van 20 miljoen EUR en een gift van 40 miljoen EUR (Besluit 2002/883/EG [1]).

[1] PB L 308 van 9.11.2002, blz. 28.

Met deze bijstand werd beoogd de betalingsbalans te ondersteunen en de externe financiële problemen te verlichten, alsook de hervormingsinspanningen en de totstandbrenging van gemeenschappelijke instellingen te stimuleren en een gemeenschappelijk beleid, conform de vredesovereenkomst van Dayton te bevorderen. De bijstand zou worden verleend mits het aanpassings- en hervormingsprogramma van BiH in het kader van een in augustus 2002 goedgekeurde stand-by-overeenkomst met het IMF bevredigende resultaten zou opleveren. In februari 2004 heeft de Raad van Bewindvoerders van het IMF zijn goedkeuring gehecht aan de eindevaluatie in het kader van de IMF-overeenkomst. Deze is positief uitgevallen. Het IMF en de autoriteiten van BiH voeren momenteel besprekingen over een vervolgovereenkomst.

Na de ondertekening van een memorandum van overeenstemming op 27 december 2002, waarin de voorwaarden ten aanzien van de tweede tranche zijn vastgelegd, is in februari 2003 overgegaan tot uitkering van de eerste tranche van de bijstand (een gift van 15 miljoen EUR). In juli 2003 is met de autoriteiten een aanvullend memorandum van overeenstemming gesloten. Daarin is de hoogte van de tweede tranche vastgesteld op 20 miljoen EUR (een gift en een lening van beide 10 miljoen EUR) en is bepaald aan welke voorwaarden het te voeren economisch beleid moest voldoen voordat tot uitkering van de derde tranche zou worden overgegaan. De derde en laatste tranche van maximaal 25 miljoen EUR zal bestaan uit een lening van maximaal 10 miljoen EUR en een gift van maximaal 15 miljoen EUR.

Doordat i) de autoriteiten van BiH de vereiste beleidshervormingen te traag hebben doorgevoerd, ii) het parlement van BiH heeft getalmd met de bekrachtiging van de leningovereenkomst (die meer dan vier maanden op zich heeft laten wachten), en iii) het aanvullende memorandum van overeenstemming moest worden aangepast aan de voorschriften van het nieuwe Financieel Reglement van de EG, was pas eind december 2003 voldaan aan de voorwaarden ten aanzien van de tweede tranche. Daarvan is de leningcomponent eind december 2003 en de giftcomponent in januari 2004 uitgekeerd. Doordat het tempo waarin de hervormingsplannen van de autoriteiten werden uitgevoerd te laag bleef, heeft ook de uitkering van de derde tranche vertraging opgelopen. Deze is nog steeds niet betaalbaar gesteld.

2. Recente ontwikkelingen en vooruitzichten

Nadat het BBP in de periode van wederopbouw in reële termen fors was toegenomen (tussen 1996 en 1999 gemiddeld met meer dan 30% per jaar) is de jaarlijkse groei in 2002 teruggelopen tot 5,5% en in 2003 nog verder gedaald tot ongeveer 3,5%. De recente ontwikkelingen geven echter een gunstiger beeld te zien. Uit voorlopige cijfers blijkt dat de industriële productie in de eerste vijf maanden van 2004 met 20% is gestegen. De groei zal naar verwachting weer aantrekken en in 2004 rond de 5% bedragen. De inflatie is dankzij de currency-boardregeling onder controle gebracht en zal in 2004 volgens de prognose uitkomen op om en nabij 1%. In de afgelopen twee jaar is men erin geslaagd de begroting verder te consolideren. Het geconsolideerde begrotingstekort, dat inclusief de giften in 2002 en 2003 nog 2,2% bedroeg, wordt in 2004 vrijwel weggewerkt (0,1% van het BBP volgens de prognose).

De externe onevenwichtigheden blijven een wissel trekken op de economie. Verwacht wordt dat het tekort op de lopende rekening door de grote vraag naar importgoederen licht zal stijgen en in 2004 zal uitkomen op rond de 19% van het BBP, tegen zo'n 18% van het BBP in 2003. De buitenlandse directe investeringen (BDI) zijn in de afgelopen paar jaar aangetrokken, zij het dat ze een wel zeer laag niveau hadden bereikt. Naar verwachting zullen deze toenemen van naar schatting 320 miljoen USD in 2003 tot ongeveer 420 miljoen USD in 2004. Ondanks onzekerheid over de kapitaalinstroom ging het IMF er niet van uit dat na de verwachte uitkering van de derde tranche in het kader van de macrofinanciële bijstand van de Gemeenschap er in 2004 nog aanvullende externe financiering nodig zou zijn. De IMF-eindevaluatie van februari 2004 in het kader van de stand-by-overeenkomst was gebaseerd op de veronderstelling dat de derde tranche in 2004 zou worden uitgekeerd en daarmee het (na ontvangst van de bijdragen van het IMF en de Wereldbank) resterende macro-economische financieringsgat voor 2004 gedicht zou zijn.

De structurele hervormingen zijn gewoon voortgezet. Bij het beheer van de overheidsfinanciën en in de financiële sector is de meeste vooruitgang geboekt. Eind 2003 en begin 2004 heeft het privatiseringsproces meer vaart gekregen en in het eerste halfjaar van 2004 zijn de procedures voor openbare inschrijving op een aantal grote bedrijven met succes afgerond. In november 2003 heeft de Commissie de laatste hand gelegd aan een haalbaarheidsstudie over de opening van onderhandelingen over een stabilisatie- en associatieovereenkomst. Voordat de Commissie de Raad de aanbeveling kan doen om onderhandelingen te starten, moet BiH in 2004 eerst nog aanzienlijke vooruitgang boeken op zestien prioritaire gebieden. Daaronder vallen ook economische hervormingen, onder meer op het gebied van de overheidsfinanciën, indirecte belastingen en statistiek.

In februari 2004 is de stand-by-overeenkomst met het IMF, waaraan in augustus 2002 goedkeuring was verleend, met een voor BiH positief eindoordeel afgesloten. Deze overeenkomst zou oorspronkelijk in november 2003 aflopen, maar was met drie maanden verlengd. De autoriteiten van BiH willen doorgaan met de economische stabilisatie en hervormingen en met het IMF afspraken maken over een vervolgprogramma, dat dan in het laatste kwartaal van 2004 van start zou gaan. In juni 2004 heeft een IMF-afvaardiging BiH bezocht om met de autoriteiten overleg te voeren over een nieuwe IMF-overeenkomst, die evenals de vorige keer in de vorm van een stand-by-overeenkomst van vijftien maanden gegoten zou worden.

Wat de tenuitvoerlegging van de macrofinanciële EG-bijstandsmaatregel betreft, hebben ambtenaren van de Commissie in juni 2004 in BiH onderzocht in hoever al is voldaan aan de voorwaarden die waren verbonden aan de derde en laatste tranche. Daarbij is gebleken dat in het eerste halfjaar van 2004 aanzienlijke vorderingen zijn gemaakt bij de uitvoering van de voorwaarden. Wel is op een aantal gebieden nog werk aan de winkel. Afhankelijk van de verdere resultaten in de komende paar maanden zou de derde tranche in december 2004 of begin 2005 kunnen worden uitgekeerd.

3. Andere overwegingen in verband met de toekenning van macrofinanciële bijstand

In het licht van de aanbevelingen die in het kader van de kwijting voor de uitvoering van de begroting 2001 en in Speciaal Verslag nr. 1/2002 van de Rekenkamer over macrofinanciële bijstand aan derde landen zijn gedaan, houden de diensten van de Commissie naar behoren rekening met de vijf criteria van Genval (uitzonderlijk karakter, politieke voorwaarden vooraf, complementariteit, conditionaliteit en financiële discipline).

Met betrekking tot andere voorwaarden op het gebied van financieel en begrotingsbeheer nemen de diensten van de Commissie maatregelen om te voldoen aan de verplichtingen die uit het nieuwe Financieel Reglement voortvloeien. In dit verband hebben zij een evaluatie ex ante gemaakt van de voorgenomen bijstand (zie bijlage). Ook is in overleg met de autoriteiten in december 2003 het aanvullende memorandum van overeenstemming aangepast, dat nu een reeks bepalingen inzake inspecties, fraudebestrijding, audits en terugvordering van middelen in geval van fraude of corruptie bevat. De diensten van de Commissie zijn met name voornemens om, voordat zij het resterende deel van deze bijstandsmaatregel daadwerkelijk ten uitvoer leggen, de betrouwbaarheid van de voor dit soort bijstand relevante financiële en administratieve procedures en de interne en externe controlemechanismen van BiH aan een onderzoek te onderwerpen. Daartoe is aan externe consultants opdracht gegeven een operationele evaluatie uit te voeren. De resultaten daarvan worden in september 2004 verwacht. Al naar gelang de resultaten kan het zijn dat bepaalde maatregelen getroffen moeten worden voordat de nog betaalbaar te stellen middelen worden uitgekeerd.

4. Voorgesteld besluit tot wijziging van de rechtsgrondslag door opschorting van de termijn

BiH heeft verdere financiële steun van de Gemeenschap en andere bilaterale en multilaterale donoren nodig ter ondersteuning van de stabilisering van de economie en de hervormingsinspanningen. Bij het desbetreffende Besluit 2002/883/EG van de Raad van 5 november 2002 werd er evenwel van uitgegaan dat het economische stabilisatie- en hervormingsprogramma van de BiH-autoriteiten, dat in het kader van de stand-by-overeenkomst met het IMF was overeengekomen, in 2002 en 2003 ten uitvoer gelegd zou worden en vijftien maanden (van augustus 2002 tot november 2003) zou duren. Het IMF heeft ingestemd met verlenging van deze overeenkomst tot februari 2004, de maand van de laatste evaluatie. In het kader van deze eindevaluatie is het IMF ervan uitgegaan dat de EG de derde en laatste tranche zou uitkeren en daarmee voor 2004 de financieringsbehoeften in verband met de betalingsbalans zou dekken.

In artikel 6 van het besluit van de Raad van 5 november 2002 is bepaald dat dit besluit twee jaar van toepassing is, te rekenen vanaf de dag van bekendmaking ervan in het Publicatieblad. Het besluit is op 9 november 2002 gepubliceerd en verstrijkt dus op 9 november 2004.

Daarom lijkt op dit moment een wijziging van Besluit 2002/883/EG van de Raad noodzakelijk, zodat de uitvoering van deze bijstandsmaatregel gewoon kan worden voortgezet en de derde en laatste tranche van 25 miljoen EUR eind 2004 of eventueel in het eerste halfjaar van 2005 kan worden uitgekeerd. Overeenkomstig de begrotingsvoorschriften wordt de termijn in het gewijzigde besluit van de Raad vastgesteld op 30 juni 2005.

2004/0207 (CNS)

Voorstel voor een BESLUIT VAN DE RAAD tot wijziging van Besluit 2002/883/EG van de Raad tot toekenning van aanvullende macrofinanciële bijstand aan Bosnië-Herzegovina

DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,

Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, met name op artikel 308,

Gezien het voorstel van de Commissie [2],

[2] PB C [...] van [...], blz. [...].

Gezien het advies van het Europees Parlement [3],

[3] PB C [...] van [...], blz. [...].

Overwegende hetgeen volgt:

(1) Besluit 2002/883/EG van de Raad van 5 november 2002 tot toekenning van aanvullende macrofinanciële bijstand aan Bosnië-Herzegovina [4] omvat een leningcomponent met een hoofdsom van maximaal 20 miljoen EUR en een giftcomponent van maximaal 40 miljoen EUR.

[4] PB L 308 van 9.11.2002, blz. 28.

(2) Door vertragingen bij het doorvoeren van de vereiste beleidshervormingen die tussen Bosnië-Herzegovina en de Europese Commissie waren overeengekomen, konden tot dusver alleen de eerste tranche (15 miljoen EUR) en de tweede tranche (20 miljoen EUR) worden uitgekeerd. De derde en laatste tranche van maximaal 25 miljoen EUR moet nog betaalbaar worden gesteld.

(3) Bosnië-Herzegovina wil doorgaan op de ingeslagen weg van economische stabilisatie en hervormingen. Nadat het eindoordeel over de uitvoering van de vorige stand-by-overeenkomst met het IMF in februari 2004 positief was uitgevallen, zijn nu onderhandelingen gaande over een nieuw door het IMF gesteund programma.

(4) Het land heeft alle mogelijke middelen van de internationale financiële instellingen nodig, maar het blijft daarnaast aangewezen op externe financiële hulp.

(5) Het huidige Besluit 2002/883/EG van de Raad moet worden gewijzigd om vastlegging van middelen in de vorm van een gift na 9 november 2004 mogelijk te maken.

(6) Het EG-Verdrag kent voor de goedkeuring van dit besluit geen andere bevoegdheden toe dan die van artikel 308.

(7) Na raadpleging van het Economisch en Financieel Comité,

BESLUIT:

Enig artikel

Artikel 6, tweede alinea, van Besluit 2002/883/EG wordt vervangen door:

"Het is van toepassing tot en met 30 juni 2005."

Gedaan te Brussel, op [...]

Voor de Raad

De Voorzitter

FINANCIAL STATEMENT

1. Title of Operation

Macro-financial assistance to Bosnia and Herzegovina.

2. Budget heading involved

a) Grant component of the assistance (in EUR)

Budget line: 01 03 02 02

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

(1) EUR 75 million committed in December 2002

(2) EUR 15 million committed in July 2003

b) Loan component of the assistance

01 04 01 07 - "EC guarantee for the borrowing programmes contracted by the Community to provide assistance to the countries of the Western Balkans"

3. Legal basis

Article 308 of the Treaty

4. Description and justification of the action

a) Description of the action

Modification of the expiry date of Council Decision 2002/883/EC, providing further macro-financial assistance to Bosnia and Herzegovina, with a view to supporting the government's reform efforts and ensuring a sustainable balance-of-payments situation.

b) Justification of the action

The sustainability of the beneficiary country's economic stabilisation and reform achievements heavily depends on external financial assistance from official sources at concessional terms.

5. Classification of the expenditure

a) Grant component: non-compulsory, differentiated.

b) Loan component: compulsory

6. Nature of the expenditure

a) Straight grant (100% subsidy).

b) Potential activation of budget guarantee for the Community borrowing aimed to fund the loan.

7. Financial impact

a) Method of calculation

The evaluation of the amount of the assistance deemed necessary is based on the present estimates of the beneficiary country's residual external financing needs.

For the loan component of the assistance, it is expected that the budget guarantee will not be called. The Guarantee Fund for external actions has been provisioned in 2002 according to the Fund Regulation, for an amount corresponding to 9% of the amount of the guaranteed loan. As a result, a transfer of appropriations (n° 54/2002) of EUR 1.8 million from the Reserve (budget line 01 04 01 13) to the Guarantee Fund (budget line 01 04 01 14) was authorized by the Budgetary Authority in 2002 after adoption of the Council Decision 2002/883/EC.

b) Effect of the action on intervention credits

For the grant element, the credits under budget line 01 03 02 02 will be used subject to compliance with a number of policy conditions to be agreed with the authorities of Bosnia and Herzegovina.

The budget entry reflecting the budget guarantee for the loan component of the assistance will be activated only in the case of an effective call on the guarantee.

c) Financing of intervention

(i) Grant

The following updated schedule of appropriations to be financed within the limits of Category 4 of the present Financial Perspective is proposed (in EUR):

// 2004

Commitment appropriations // 0

(1)

Payment appropriations // 15 000 000

1) EUR 15 million already committed in July 2003

(ii) Eventual call on the budget guarantee

Recourse to the Guarantee Fund established by Council Regulation (EC, EURATOM) No. 2728/94 of 31 October 1994, most recently amended by Regulation No. 1149/1999 of 25 May 1999. According to the Fund Regulation, the provisioning did already take place upfront in 2002 following the adoption of the Council Decision on 5 November 2002 via a transfer of EUR 1.8 million from the Reserve to the Fund.

In case the Guarantee Fund did not contain sufficient resources, additional payments would be called up from the budget by transfer:

of any margin remaining in the Reserve for guarantees, according to the provisions of Article 18 of Council Regulation (EC) No 2040/2000 of 26 September 2000 on budgetary discipline;

of any overdue payments to the budget for which the budget guarantee had been activated, provided that these payments have not been recorded as revenues;

of any margin available under the ceiling of category 4 of the financial perspectives or redeployment therein. In this case, the budget line 01 04 01 07 "European Community Guarantee for the borrowing programmes contracted by the Community to provide financial assistance to the countries of the Western Balkans" would be activated.

In order to fulfil its obligations, the Commission can provisionally ensure the debt service with funds from its treasury. In that case, Article 12 (3) of the Council Regulation (EC, EURATOM) No 1150/2000 of 22 May 2000 will apply.

8. Fraud prevention measures

Before the implementation of this assistance, the Commission services, with the support of duly mandated experts, will check the reliability of financial circuits and administrative procedures of the Central Bank and the Ministries of Finance (at State and Entity level) of Bosnia and Herzegovina. To this end an Operational Assessment has been commissioned, in the context of the ongoing process of assessment of these circuits and procedures in all third countries benefiting from macro-financial assistance, in order to fulfil requirements implied by the Financial Regulation applicable to the General Budget of the European Communities. Its results were expected by September 2004. This will cover areas like management structure and organisation, reporting tools, management and control of funds, IT process and security, internal and external audit capacity, as well as the independence of the central bank. Subject to the operational assessment's findings, prior actions could be required before the release of the outstanding funds.

This review, the purpose of which will be announced and clearly explained to the authorities concerned, will also take into consideration available conclusions of IMF Safeguard Assessments and of other relevant reports by the IMF and the World Bank.

Moreover, fraud prevention measures have been agreed following a December 2003 amendment to the SMoU, consisting in a set of provisions on inspection, fraud prevention, audits, and recovery of funds in case of fraud or corruption.

Finally, the assistance will be liable to verification, control and auditing procedures under the responsibility of the Commission, including the European Antifraud Office (OLAF), and the European Court of Auditors.

9. Elements of cost-effectiveness analysis

a) Grounds for the operation and specific objectives

By supporting the country's macro-economic reform efforts and complementing financing by the International Community provided to this country in the context of the IMF-supported programme, this assistance would underpin its transition towards a market economy.

b) Monitoring and evaluation

This assistance is of macro-economic nature and its monitoring and evaluation is undertaken in the framework of the IMF-supported stabilisation and reform programme that the beneficiary country is implementing. In particular, the monitoring of the action by the Commission services takes place on the basis of a genuine system of macro-economic and structural policy indicators agreed with the authorities of the beneficiary country. In this process, the Commission services may also monitor key areas identified in the above-mentioned operational assessment. Finally, they will remain in close contact with the IMF and World Bank services to benefit from their assessment of the recipient country's stabilisation and reform.

An annual report to the European Parliament and to the Council has been foreseen in Council decision 2002/883/EC, and includes an evaluation of the implementation of this operation.

Furthermore, an independent ex-post evaluation of the assistance is foreseen to be carried out by the Commission or duly authorised representatives one to two years after the assistance has been implemented and the authorities of the country are committed to supply all necessary information.

10. Administrative expenditure

This action is exceptional by nature and will not involve an increase in the number of Commission staff.

Evaluatie ex ante

Macrofinanciële bijstand aan Bosnië-Herzegovina

1. Probleemanalyse en behoeftebeoordeling

Voor 2003 wordt de reële BBP-groei in Bosnië-Herzegovina (BiH) geraamd op 3,5%, tegen 5,5% in het jaar daarvoor en een gemiddelde van meer dan 30% per jaar in de periode 1996-1999. Op grond van hogere buitenlandse directe investeringen (BDI) en een grotere export wordt voor 2004 een stijging van de groei tot ongeveer 5% van het BBP verwacht. Het geconsolideerde overheidssaldo is in 2003, als de giften buiten beschouwing worden gelaten, uitgekomen op een tekort van 3% van het BBP, maar op een licht overschot van 0,4% als de giften worden meegerekend. Het tekort op de lopende rekening wordt voor 2003 geraamd op circa 18% van het BBP, vergelijkbaar met het niveau van 2002.

1.1. Economische vooruitzichten

De recente ontwikkelingen geven echter een gunstiger beeld te zien. Uit voorlopige cijfers blijkt dat de industriële productie in de eerste vijf maanden van 2004 met 20% is gestegen. In 2004 zal de groei naar verwachting boven de 5% blijven. Aanvankelijk ging men uit van een begrotingstekort van 0,1% van het BBP in 2004. Doordat de begrotingsontvangsten in het eerste halfjaar van 2004 als gevolg van een scherpe daling van de douane-inkomsten na de inwerkingtreding van vrijhandelsovereenkomsten met buurlanden laag zijn uitgevallen, zal het echter moeilijk zijn om dit doel nog te halen.

De externe onevenwichtigheden blijven een wissel trekken op de economie. Door een aanhoudende groei van de import zal het tekort op de lopende rekening, hoewel de export in de eerste vijf maanden van het jaar een herstel heeft laten zien, in 2004 naar verwachting uitkomen op 19% van het BBP, iets hoger dan in 2003 (18% van het BBP). De BDI zijn in de afgelopen paar jaar aangetrokken, zij het dat ze een wel zeer laag niveau hadden bereikt. Het IMF verwacht dat deze zullen toenemen van naar schatting 320 miljoen USD in 2003 tot ongeveer 420 miljoen USD in 2004. Dat zal echter niet voldoende zijn voor de financiering van het tekort op de lopende rekening. Het land blijft dan ook aangewezen op hulp van donoren, waaronder de macrofinanciële bijstand van de EG, om de externe financieringsbehoeften te dekken.

1.2. Structurele hervormingen in het kader van de met het IMF gesloten stand-by-overeenkomst en de aanbevelingen in de haalbaarheidsstudie van de EG

In het kader van de vorige stand-by-overeenkomst met het IMF die in augustus 2002 was ingegaan, zouden een aantal belangrijke stappen worden gezet om de particuliere sector te stimuleren: vergemakkelijking van de markttoegang en stroomlijning van de marktuittredingsprocedures (ook door de Wereldbank gesteund met een krediet om het ondernemingsklimaat te verbeteren), privatisering van grote voor de verkoop bestemde strategische bedrijven, privatisering en/of herstructurering van de overblijvende staatsbanken en maatregelen om de handel te liberaliseren. Op al deze gebieden zijn de hervormingen goed verlopen. In februari 2004 is het programma tot een goed einde gebracht. Het IMF heeft in zijn BiH-evaluatie van februari 2004 in het kader van artikel IV van zijn statuut een aantal actiepunten genoemd die naar verwachting een belangrijk onderdeel van de komende stand-by-overeenkomst zullen worden: een snelle herstructurering van bedrijven, en met name een beter bestuur van overheidsbedrijven, verdere privatiseringen, het scheppen van een ondernemingsvriendelijker klimaat en een flexibelere arbeidsmarkt en algehele verbetering van de structuur van de begroting, onder meer door een verschuiving van de uitgaven naar investeringen en operationele maatregelen, invoering van een BTW-stelsel en een nauwere budgettaire coördinatie.

Verder heeft de Commissie in haar haalbaarheidsstudie van 2003 een aantal prioriteiten vastgesteld waaraan de autoriteiten van het land nog aandacht moeten besteden voordat de onderhandelingen over een stabilisatie- en associatieovereenkomst van start kunnen gaan. Sommige prioriteiten hebben betrekking op politieke kwesties, andere op structurele hervormingen die nog veel extra inspanningen vereisen, waarbij wordt gedacht aan doelmatiger werkende overheidsdiensten, hervorming van het douane- en belastingstelsel, budgettaire wetgeving en procedures, betrouwbare statistieken, een samenhangend handelsbeleid, een geïntegreerde energiemarkt en ontwikkeling van een economische ruimte in BiH. In het kader van het op 14 juni 2003 goedgekeurde Europese partnerschap met BiH heeft de Raad op basis van de haalbaarheidsstudie voor BiH een aantal prioriteiten voor de korte en middellange termijn vastgesteld die, wat het economische beleid betreft, tevens zeer nauw aansluiten op die van het IMF.

2. Doelstellingen van de MFB en daarop betrekking hebbende indicatoren

2.1. Doelstellingen

Door de macro-economische hervormingsinspanningen van het land te ondersteunen en door de financiering aan te vullen die de internationale gemeenschap in het kader van de door het IMF ondersteunde programma's aan het land verstrekt (de laatste stand-by-overeenkomst is in februari 2004 met een positief eindoordeel afgesloten en naar verwachting wordt in het derde kwartaal van 2004 overeenstemming bereikt over een vervolgovereenkomst), zou deze bijstand BiH helpen bij de overgang naar een markteconomie. Tegen deze achtergrond en gezien de bovenbeschreven problemen en behoeften is de voorgestelde MFB bedoeld om:

* de resterende behoeften aan externe financiering in verband met de betalingsbalans van 2004 te dekken;

* de inspanningen van de autoriteiten van BiH te steunen en aan te moedigen om hervormingen door te voeren (onder meer in het kader van het stabilisatie- en associatieproces).

In het aanvullende memorandum van overeenstemming van juli 2003 zijn de doelstellingen van de macro-economische en structurele hervormingen nader gespecificeerd:

* hervorming van de overheidsfinanciën en het openbare bestuur;

* hervorming van de financiële sector;

* ontwikkeling van de particuliere sector en verbetering van het ondernemingsklimaat;

* verbetering van het statistisch stelsel.

2.2. Indicatoren

Een eerste categorie indicatoren van macro-economische aard zijn de kwantitatieve benchmarks die in de IMF-programma's zijn vastgelegd. In het bovengenoemde aanvullende memorandum van overeenstemming zijn in overleg met de autoriteiten van BiH prestatie-indicatoren gespecificeerd.

3. Alternatieve instrumenten en risicobeoordeling

3.1. Instrumenten

Macrofinanciële bijstand wordt verleend in de vorm van een lening, een gift of een combinatie van beide. Gezien het relatief lage ontwikkelingsniveau van BiH (het BBP per hoofd van de bevolking staat op ongeveer 1400 EUR en het land komt in aanmerking voor de zogeheten "blended terms" van de IDA (International Development Agency)) heeft de Raad het in zijn besluit van 2002 nodig geacht een groot deel van deze bijstand in de vorm van een gift (40 miljoen EUR) en de rest in de vorm van een lening (20 miljoen EUR) toe te kennen. Het nog betaalbaar te stellen bedrag (25 miljoen EUR) bestaat uit een giftcomponent van 15 miljoen EUR en een leningcomponent van 10 miljoen EUR.

Macrofinanciële bijstand is ongebonden algemene macro-economische steun die het land helpt zijn externe financieringsbehoeften te dekken, onder meer door de reserves te vergroten en de begroting te ondersteunen. Met projecthulp zou niet op dezelfde wijze op deze behoeften kunnen worden ingespeeld omdat deze steun bijvoorbeeld niet kan worden aangewend voor rentebetalingen voor en aflossingen op de externe schuld of voor de versteviging van de reservepositie. De ervaring met soortgelijke operaties, onder meer in BiH, heeft bovendien uitgewezen dat de aan macrofinanciële bijstand verbonden economische beleidsvoorwaarden het stabilisatie- en hervormingsproces versterken.

3.2. Risicobeoordeling

Het risico bestaat dat macrofinanciële bijstand, die niet voor het verrichten van specifieke uitgaven wordt verleend (in tegenstelling tot bijvoorbeeld projectfinanciering), op frauduleuze wijze wordt gebruikt. Dit risico hangt algemeen genomen samen met factoren als de onafhankelijkheid van de centrale bank, de kwaliteit van de systemen en procedures voor het beheer, de controle en de bestemming van dergelijke bijstand, de IT-veiligheid en de interne/externe auditfunctie. Hoewel de verlening van bijstand in de vorm van projecthulp een alternatief kan lijken, komt een dergelijk instrument niet tegemoet aan de behoefte van het land aan ongebonden (d.w.z niet voor bepaalde projecten geoormerkte) financiering in het kader van het IMF-programma en zijn er bovendien frauderisico's van andere aard aan verbonden.

Om het risico op een frauduleus gebruik te verkleinen, zijn er diverse maatregelen getroffen. In december 2003 is overeengekomen het aanvullende memorandum van overeenstemming aan te passen en daarin een reeks bepalingen inzake inspecties, fraudebestrijding, audits en terugvordering van middelen in geval van fraude of corruptie op te nemen. Ook wordt macrofinanciële bijstand gestort op duidelijk geïdentificeerde rekeningen van de centrale bank of de regering. Verder toetsen de diensten van de Commissie, bijgestaan door daartoe gemachtigde deskundigen, voordat de derde tranche van deze bijstand betaalbaar wordt gesteld, de betrouwbaarheid van de financiële en administratieve procedures en de interne en externe controlemechanismen van BiH die voor dit soort bijstand van belang zijn (zie punt 8 van het financieel memorandum). Daartoe is opdracht gegeven tot een operationele evaluatie van de betrouwbaarheid van de financiële en administratieve procedures van het land. De resultaten ervan worden in september 2004 verwacht.

Ten slotte zal de bijstand worden onderworpen aan verificatie- en controleprocedures onder de verantwoordelijkheid van de diensten van de Commissie, met name het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF), en de Europese Rekenkamer.

4. Toegevoegde waarde van het optreden van de Gemeenschap

In augustus 2002 heeft de Raad van Bewindvoerders van het IMF zijn goedkeuring gehecht aan een stand-by-overeenkomst met een looptijd van vijftien maanden (augustus 2002 - november 2003). De voornaamste prioriteiten van het programma betroffen een verdere consolidatie van de begroting, het aanhouden van omvangrijke internationale deviezenreserves, het laag houden van de inflatie (door strikte naleving van de currency-boardregeling) en verdere structurele hervormingen. De Bosnische autoriteiten hebben goede resultaten geboekt in het kader van het programma, dat met een positieve eindevaluatie in februari 2004 van de Raad van Bewindvoerders van het IMF is afgesloten. In deze evaluatie ging het IMF ervan uit dat de EG het nog betaalbaar te stellen bedrag aan macrofinanciële bijstand in 2004 volledig zou uitkeren. Zonder deze aanvullende macrofinanciële EG-bijstand bestaat het gevaar dat de door het fonds verwachte ontwikkeling van de betalingsbalans voor 2004 niet haalbaar is. Dit kan van invloed zijn op de omvang van de deviezenreserves van BiH, die van essentieel belang is voor de currency-boardregeling waarop het monetaire en wisselkoersbeleid van het land gebaseerd is. Tevens kan dit de inspanningen van de regering van BiH om haar stabilisatie- en hervormingsbeleid voort te zetten, in zekere zin ondermijnen.

Bovendien worden met deze bijstand inspanningen gesteund en aangemoedigd die voor de EG van bijzonder belang worden geacht. In dit verband wordt gedacht aan de voorwaarden in de programma's van het IMF en de Wereldbank en aan de prioriteiten die zijn vastgesteld in het kader van de haalbaarheidsstudie, zoals een landelijke hervorming van het stelsel van indirecte belastingen, een beter beheer van de overheidsfinanciën en verbetering van het statistisch stelsel, die in het bovengenoemde aanvullende memorandum van overeenstemming en in de haalbaarheidsstudie als beleidsvoorwaarden worden vermeld.

De macrofinanciële bijstand vormt ten slotte ook een aanvulling op het CARDS-programma (Community Assistance for Reconstruction, Development and Stabilisation - communautaire bijstand voor wederopbouw, ontwikkeling en stabilisatie), dat sinds 2001 het voornaamste financiële samenwerkingsinstrument van de Gemeenschap is voor de westelijke Balkanlanden en voor BiH in het bijzonder. In 2003 en 2004 heeft de EG in het kader van dit jaarprogramma bijstand verleend voor een bedrag van respectievelijk 63 en 65 miljoen EUR. De hoofdprioriteiten van het programma in BiH zijn economische en sociale ontwikkeling, stabilisatie van de democratie, opbouw van de bestuurlijke capaciteit, ecologische en natuurlijke hulpbronnen en justitie en binnenlandse zaken.

5. Lessen uit het verleden

In het verleden is de aan BiH en andere landen verleende macrofinanciële bijstand van groot belang gebleken voor de ondersteuning van gedegen stabilisatie- en hervormingsprogramma's die ook door het IMF worden gesteund. Het is dan ook duidelijk geworden dat de EG- en de IMF-voorwaarden op zodanige wijze op elkaar moeten worden afgestemd dat zij elkaar aanvullen en ondersteunen en niet te streng uitvallen wanneer zij worden samengevoegd.

Aanvankelijk nam macrofinanciële bijstand hoofdzakelijk de vorm aan van leningen, maar tegenwoordig is de bijstand veelal een combinatie van leningen en giften, waarbij rekening wordt gehouden met het inkomstenpeil en de terugbetalingscapaciteit van het land.

In het licht van de aanbevelingen die in het kader van de kwijting voor de uitvoering van de begroting 2001 en in Speciaal Verslag nr. 1/2002 van de Rekenkamer over macrofinanciële bijstand aan derde landen zijn gedaan, hebben de diensten van de Commissie naar behoren rekening gehouden met de vijf criteria van Genval (uitzonderlijk karakter, politieke voorwaarden vooraf, complementariteit, conditionaliteit en financiële discipline).

6. Planning van de toekomstige controle en evaluatie

De voorgestelde bijstand is macro-economisch van aard; de controle erop en de evaluatie ervan vinden plaats in het kader van het door het IMF ondersteunde stabilisatie- en hervormingsprogramma dat BIH ten uitvoer heeft gelegd en dat naar verwachting in het kader van een stand-by-overeenkomst van vijftien maanden in oktober 2004 een vervolg krijgt.

6.1. Controle

Het controlesysteem berust op de verstrekking van verslagen en gegevens door de autoriteiten zoals bepaald in het memorandum van overeenstemming, alsook op controlebezoeken aan het betrokken land. Hoewel de bijstand centraal wordt beheerd, kan eventueel ook van de Commissiedelegaties ter plaatse worden verlangd dat zij verslag uitbrengen.

De controle van de maatregel door de diensten van de Commissie is met name gebaseerd op een betrouwbaar stelsel van indicatoren betreffende het macro-economische en structurele beleid waarover met de autoriteiten van het begunstigde land overeenstemming is bereikt. In het kader van dit proces kunnen de diensten van de Commissie ook controle uitoefenen op de essentiële terreinen die in de bovengenoemde operationele evaluatie worden onderkend. Ten slotte onderhouden zij nauwe contacten met de diensten van het IMF en de Wereldbank, zodat zij gebruik kunnen maken van de door deze diensten opgestelde evaluaties van de door het begunstigde land geboekte resultaten op het stuk van stabilisatie en hervormingen.

Artikel 5 van Besluit 2002/883/EG van de Raad voorziet in een jaarlijks bij het Europees Parlement en de Raad in te dienen verslag waarin een evaluatie van de tenuitvoerlegging van deze maatregel is opgenomen.

6.2. Evaluatie

In het kader van het meerjarige evaluatieprogramma van DG ECFIN zijn voor MFB-maatregelen twee à drie evaluaties ex post per jaar gepland. In dit kader zullen in de loop van 2005/2006 gemachtigde vertegenwoordigers van de Commissie een onafhankelijke evaluatie van de bijstand verrichten. Deze evaluatie zal worden gefinancierd uit het desbetreffende MFB-begrotingsonderdeel.

7. Waarborgen van de kosteneffectiviteit

De Commissie stelt voor om het in het kader van het besluit van de Raad van 2002 nog betaalbaar te stellen bedrag van 25 miljoen EUR ook na de oorspronkelijke termijn van 9 november 2004 beschikbaar te houden in de vorm van een gift (15 miljoen EUR) en de rest in de vorm van een lening (10 miljoen EUR), dit als aanvulling op de financiering van het IMF, de Wereldbank en andere donoren.

In het licht van de externe problemen van BiH zal de lening een looptijd hebben van 15 jaar met een aflossingsvrije periode van 10 jaar, hetgeen vergelijkbaar is met de voorwaarden van macrofinanciële bijstandsleningen die aan andere landen van de westelijke Balkan zijn toegekend. Bij goedkeuring van deze bijstand hoeft geen extra bedrag in het Garantiefonds te worden gestort, omdat volgens de huidige regels na een besluit van de Raad tot toekenning van bijstand op voorhand storting moet plaatsvinden. Daarom is, zoals aangegeven in het financieel memorandum, op basis van het volledige bedrag van de lening (20 miljoen EUR) die bij Besluit 2002/883/EG van de Raad was toegekend, al 1,8 miljoen EUR in het fonds gestort.

De maatregel heeft een uitzonderlijk karakter en brengt geen toename van het aantal personeelsleden van de Commissie met zich.

De Commissie zal de lening- en de giftcomponent van deze bijstand in één resterende tranche aan BiH ter beschikking stellen, mits BiH, zoals vastgelegd in het bovengenoemde aanvullende memorandum van overeenstemming van juli 2003, bevredigende resultaten heeft geboekt bij de uitvoering van het macro-economische programma en in bevredigende mate heeft voldaan aan de economische en financiële beleidsvoorwaarden die aan deze bijstand verbonden zijn.