SAMENVATTING

I. Het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) is belast met de bestrijding van fraude en andere onwettige activiteiten die schadelijk zijn voor de EU-begroting. Het Bureau, dat onderdeel vormt van de Commissie maar zelfstandig onderzoek verricht, heeft ongeveer 500 personeelsleden in dienst, en de jaarlijkse uitgaven bedragen zo’n 50 miljoen euro. In 2005 wees de Rekenkamer in het Speciaal verslag nr. 1/2005 over het beheer van OLAF op gebreken in het beheer van de onderzoeken en deed zij 17 aanbevelingen om de activiteiten weer meer op de onderzoeksfunctie te richten, de efficiëntie te verbeteren en de doeltreffendheid aan te tonen (zie de paragrafen 1-5).

II. OLAF maakt nu meer gebruik van zijn bevoegdheden inzake controles ter plaatse, verhoor van getuigen en ondervraging van verdachten. Voor de heroriëntering op de onderzoeksfunctie vormde OLAF twee onderzoeksdirectoraten ter vervanging van het ene dat voorheen bestond. De Commissie is echter van oordeel dat OLAF het doeltreffendst is als allround fraudebestrijdingsautoriteit, en minder als een zich op onderzoeken concentrerende dienst, en dus ontnam zij OLAF niet zijn niet-onderzoeksactiviteiten zoals de strategie voor fraudebestrijding en financieringsprogramma’s. De personeelsgroei in de onderzoeksdirectoraten (32 %) heeft bijgevolg geen gelijke tred gehouden met die in de rest van het Bureau (43 %). In 2009 namen onderzoekswerkzaamheden 37 % van de tijd van het Bureau als geheel in beslag (zie de paragrafen 7-18).

III. OLAF heeft een aantal stappen ondernomen om de efficiëntie van de onderzoeken te verbeteren. Het heeft zijn elektronisch case management system (CMS) beter benut, beter toegespitste opleidingen verzorgd, het vizier gericht op serieuzere en complexere zaken, het aandeel tijdelijke personeelsleden verlaagd en een systeem voor tijdbeheer (Time Management System, TMS) ingevoerd. Het TMS wordt echter niet gebruikt voor planningdoeleinden en de werkplannen bevatten geen ramingen van de benodigde tijd en termijnen voor de onderzoeken. Het beheer van lopende zaken moet worden verbeterd om problemen sneller op te lossen en lange periodes waarin niets gebeurt, te voorkomen: de gemiddelde duur van een zaak is nog steeds meer dan twee jaar. Bovendien ontvangt OLAF nu 50 % meer eerste informatie over mogelijke fraude en onregelmatigheden dan in 2004 en de gemiddelde duur van de eerste beoordeling van deze informatie is verdubbeld van 3,5 maanden naar 7 maanden. Hoewel er 32 % meer onderzoekers zijn dan in 2004, is het aantal zaken in onderzoek niet toegenomen. Dit weerspiegelt de gerichtheid op serieuzere zaken, het groeiende aandeel van de eigen onderzoeken van OLAF en het feit dat onderzoeksmiddelen nu worden ingezet voor eerste beoordelingen (zie de paragrafen 19-37).

IV. Het juridisch kader [1] is sinds het vorige verslag van de Rekenkamer niet gewijzigd. Er is nog steeds geen onafhankelijke controle van de handelingen voor de lopende onderzoeken, en er is ook geen handleiding die waarborgt dat de onderzoekshandelingen voorspelbaar zijn. Een praktische overeenkomst voor samenwerking met Eurojust heeft tot nu toe een beperkte impact gehad (zie de paragrafen 38-44).

V. OLAF stelt duidelijke doelen voor het Bureau in zijn jaarlijks beheersplan. De onderzoeken hebben geleid tot de vaststelling van aanzienlijke terugvorderbare bedragen, gerechtelijke en tuchtrechtelijke maatregelen, en de afsluiting van onderzoeken wanneer de aanvankelijke aantijgingen ongegrond bleken. Informatie over de prestaties van OLAF met betrekking tot de activiteiten, potentiële resultaten en werkelijke resultaten is beschikbaar in het CMS. OLAF vermeldt deze informatie echter niet in een enkel document, hetgeen het mogelijk zou maken zijn prestaties in de tijd en tussen verschillende sectoren op betrouwbare wijze te vergelijken (zie de paragrafen 45-57).

VI. Het comité van toezicht heeft zijn reglement van orde herzien en een aantal verslagen en adviezen inzake het beheer van OLAF uitgebracht. Er is een procedure ingevoerd voor de raadpleging van het comité van toezicht vóór de overdracht van informatie aan nationale gerechtelijke instanties, hoewel dit de rechten van de betrokkenen nog niet afdoende beschermt (zie de paragrafen 58-65).

VII. Op basis van deze bevindingen luiden de voornaamste aanbevelingen van de Rekenkamer aan OLAF (zie de paragrafen 66-76):

a) Het aantal onderzoeken en de snelheid ervan te verhogen door het aandeel van de tijd die eraan besteed wordt te vergroten en het juridisch kader te herzien.

b) De efficiëntie te verbeteren door ramingen van de benodigde middelen en termijnen in de onderzoeksplannen op te nemen. De plannen moeten worden gemonitord en bijgewerkt. De raad van bestuur moet een rol spelen bij het garanderen dat de algehele duur van de beoordelingen en onderzoeken verkort wordt.

c) Betrouwbare informatie over de doeltreffendheid te verschaffen door in een enkel document prestatiestatistieken over de activiteiten, de potentiële en de werkelijke resultaten bekend te maken.

d) Een betere procedure vast te stellen voor de raadpleging van het comité van toezicht vóór de overdracht van informatie aan nationale gerechtelijke instanties.

INLEIDING

1. In 2005 bracht de Rekenkamer Speciaal verslag nr. 1/2005 over het beheer van het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) [2] uit. De controle bracht gebreken in het beheer van de onderzoeken door OLAF aan het licht en er werden 17 aanbevelingen gedaan om de activiteiten weer meer op de onderzoeksfunctie te richten, de efficiëntie te verbeteren en de doeltreffendheid aan te tonen. OLAF stelde een actieplan op voor de tenuitvoerlegging van de aanvaarde aanbevelingen en bracht in 2007 verslag uit over de voortgang aan het Comité follow-up audit van de Commissie [3]. Tekstvak 1 bevat een beschrijving van de rol en taken van OLAF.

2. Figuur 1 illustreert de ontwikkeling van de activiteiten bij OLAF sinds 2004 in termen van uitgaven, personeel, ontvangen informatie en behandelde zaken. Het aantal tegelijkertijd lopende zaken bleef ongeveer 400, een zaak duurt gemiddeld twee jaar, en er worden elk jaar zo’n 200 zaken afgesloten. De hoeveelheid ontvangen eerste informatie is sterk toegenomen en OLAF ontvangt momenteel elk jaar ongeveer 1000 verschillende meldingen uit diverse bronnen.

FIGUUR 1

UITGAVEN, PERSONEELSBESTAND EN AANTAL ZAKEN BIJ OLAF 2004-2009

+++++ TIFF +++++

Bron: OLAF.

TEKSTVAK 1

ROL EN TAKEN VAN OLAF

Hoofddoelstellingen en activiteiten

OLAF werd in 1999 [4] opgericht met het oog op een doeltreffender bestrijding van onwettige activiteiten die de financiële belangen van de Unie schaden. OLAF is verantwoordelijk voor een reeks activiteiten, waaronder het uitvoeren van administratieve onderzoeken voor fraudebestrijding, het bijstaan van de lidstaten bij het voorkomen van fraude en het inwinnen en analyseren van informatie.

Bij zijn onderzoeken is OLAF onafhankelijk; deze onafhankelijkheid wordt versterkt door een comité van toezicht, bestaande uit vijf onafhankelijke personen van buiten de instellingen van de Unie.

Soort zaken

Het Bureau deelt zijn zaken in de volgende categorieën in:

a) Onderzoeken:

interne onderzoeken (onderzoeken binnen de EU-instellingen en -organen);

externe onderzoeken (onderzoeken naar economische actoren waarmee EU-middelen gemoeid zijn).

b) Coördinatie- en bijstandsacties:

Coördinatie van de lidstaten bij onderzoeken met betrekking tot meerdere landen;

ondersteuning van nationale gerechtelijke autoriteiten in het kader van strafrechtelijke procedures.

De hoofdfases van onderzoeken

a) OLAF ontvangt aangiften, afkomstig van binnen of buiten de EU-instellingen;

b) OLAF beoordeelt de eerste informatie en de directeur besluit of er al dan niet een onderzoek wordt ingesteld;

c) Onderzoekers van OLAF vergaren bewijs, bijv. via vraaggesprekken en controles ter plaatse;

d) De onderzoekers brengen verslag uit aan de raad over de uitkomsten van de onderzoeksactiviteiten. De directeur besluit of, en zo ja, welke follow-up gegeven moet worden. De follow-up kan de overdracht inhouden van informatie over de zaak aan de bevoegde nationale of EU-autoriteiten met het oog op de inleiding van gerechtelijke of tuchtrechtelijke procedures of een terugvordering van middelen;

e) OLAF gaat na of de bevoegde autoriteiten de aanbevolen follow-up hebben gegeven.

Het resultaat van het werk van OLAF kan de vorm aannemen van vier soorten follow-up: financieel, administratief, gerechtelijk en disciplinair.

STATUS VAN DE AANBEVELINGEN

3. In tabel 1 staan de oorspronkelijke 17 aanbevelingen uit Speciaal verslag nr. 1/2005. De Rekenkamer constateert dat OLAF 13 van haar aanbevelingen, heeft opgevolgd, 3 andere (aanbevelingen 2, 14 en 15) niet aanvaard werden door de Commissie, en dat aanbeveling 16 over de rol van het comité van toezicht in het licht van een arrest van het Gerecht van Eerste Aanleg uit juli 2008 [5] gezien moet worden.

TABEL 1

STATUS VAN DE AANBEVELINGEN VAN DE ERK IN SPECIAAL VERSLAG NR. 1/2005 OVER OLAF

Noot: De aanbevelingen in Speciaal verslag nr. 1/2005 waren ongenummerd. Hier zijn ze samengevat in de volgorde waarin ze in het verslag voorkwamen.

Aanbeveling | Status |

1.Geef aan welke resultaten met de onderzoeken moeten worden bereikt en voer prestatie-indicatoren in om het succes te beoordelen | Aanvaard |

2.Overweeg een speciale eenheid voor coördinatie- en bijstandsacties op te richten om het beheer van de middelen te verbeteren | Niet aanvaard |

3.Vorm kleinere groeperingen binnen de raad van bestuur om duidelijke plannen en doelstellingen voor de onderzoeken vast te stellen | Aanvaard |

4.Houd toezicht op het onderzoeksproces om te zorgen dat de aandacht geconcentreerd wordt op de prioriteiten en op het vergaren van bewijs door de beschikbare onderzoeksmiddelen beter te benutten | Aanvaard |

5.Voer een systeem voor werktijdregistratie in, gekoppeld aan werkplannen met ramingen van de aan de onderzoeken te besteden tijd om de werklast op de middelen af te stemmen en vertragingen te voorkomen | Aanvaard |

6.Stel een maximumduur voor onderzoeken vast | Gedeeltelijk aanvaard |

7.Verricht geen follow-upactiviteiten (betrokkenheid bij gerechtelijke procedures en terugvordering van middelen) die door ordonnateurs verricht kunnen worden | Gedeeltelijk aanvaard |

8.Codificeer en publiceer de procedures om de rechten van personen in elke fase van het onderzoek te beschermen en om te voorzien in controles op de wettigheid van de handelingen voor de lopende onderzoeken | Aanvaard |

9.Formaliseer de regelingen voor de samenwerking tussen OLAF en de lidstaten via wetgeving of de sluiting van overeenkomsten met nationale onderzoeksdiensten | Aanvaard |

10.Vorm het CMS om tot een systeem voor onderzoeksbeheer en geef de onderzoekers meer opleiding inzake onderzoekstechnieken, wetgeving en rapportagevaardigheden | Aanvaard |

11.Breng betrouwbare en relevante verslagen uit over de prestatie, op basis van de werkelijke, en niet de potentiële resultaten | Aanvaard |

12.Leg een richtplan voor het personeelsbeheer ten uitvoer om structurele problemen op te lossen | Aanvaard |

13.De diensten voor strategische analyse zouden moeten ijveren voor een verbetering van de door de lidstaten aangeleverde gegevens, en databases vormen met behulp waarvan onregelmatigheden kunnen worden opgespoord en onderzoeken ingeleid | Aanvaard |

14.Draag de verantwoordelijkheid voor de strategie voor fraudebestrijding over aan andere diensten van de Commissie | Niet aanvaard |

15.Maak andere diensten van de Commissie verantwoordelijk voor het beheer van financieringsprogramma’s (bijv. Pericles en Hercules) | Niet aanvaard |

16.Verduidelijk de rol van het comité van toezicht om te waarborgen dat er geen inmenging in lopende onderzoeken plaatsvindt | Aanvaard |

17.Richt de activiteiten weer meer op de onderzoeksfunctie (gepaard gaande met wijzigingen in het bestuur en de regelgeving) | Gedeeltelijk aanvaard |

REIKWIJDTE EN AANPAK VAN DE CONTROLE

4. De follow-upcontrole had tot doel, vast te stellen welke maatregelen zijn genomen om de aanbevelingen uit Speciaal verslag nr. 1/2005 uit te voeren. De controle was erop gericht, de volgende vier vragen, waaronder de verschillende aanbevelingen samengebracht kunnen worden, te beantwoorden (zie bijlage I):

a) Zijn de activiteiten van OLAF weer meer op de onderzoeksfunctie gericht? (aanbevelingen 2, 7, 13, 14, 15, 17)

b) Heeft OLAF de efficiëntie van zijn onderzoeken verbeterd? (aanbevelingen 3, 4, 5, 6, 8, 9, 10, 12)

c) Kan OLAF de doeltreffendheid van zijn onderzoeken aantonen? (aanbevelingen 1 en 11)

d) Is de rol van het comité van toezicht verduidelijkt? (aanbeveling 16).

5. De controle omvatte:

a) een analyse van de van OLAF verkregen documentatie en statistieken inzake beleid, planning, procedures, personeels- en financiële zaken, waaronder het actieplan ter behandeling van de aanbevelingen uit Speciaal verslag nr. 1/2005;

b) gesprekken met directeuren, hoofden van eenheden en onderzoekers van OLAF; bijeenkomsten met het comité van toezicht van OLAF en het secretariaat ervan om hun verslagen en adviezen te bespreken; gesprekken met andere betrokken organen (het Bureau voor onderzoek en disciplinaire zaken van de Commissie (IDOC), Eurojust);

c) een beoordeling van een aselecte steekproef van 30 onderzoeken van de 332 op 1 juli 2008 lopende interne en externe onderzoeken [6]. De beoordeling was gebaseerd op een analyse van de documentatie betreffende zaken in het gecomputeriseerde case management system (CMS) en gesprekken met de betrokken onderzoekers.

OPMERKINGEN

6. De bevindingen naar aanleiding van het onderzoek van de steekproef van 30 zaken zijn samengevat in figuur 2. Elk onderzoek werd beoordeeld als sterk, voldoende of zwak op de volgende punten: de gerichtheid op onderzoeksactiviteit, de bijdrage van andere diensten van OLAF aan de zaak, de tijdigheid van besluiten om een onderzoek te openen, de duidelijkheid van doelstellingen en planning, de evenredige duur en de behaalde resultaten. De bevindingen worden nader onderzocht in de desbetreffende delen van het verslag.

HERORIËNTERING OP DE ONDERZOEKSFUNCTIE

7. De Rekenkamer gaf follow-up aan de aanbevelingen in Speciaal verslag nr. 1/2005 dat OLAF bepaalde niet-onderzoeksactiviteiten zou moeten loslaten of scheiden en de bijdrage van strategische diensten aan de onderzoeksfunctie zou moeten verbeteren. OLAF reorganiseerde zijn directoraten in 2006 en de nieuwe organisatiestructuur (zie bijlage II) moest meer gericht worden op de onderzoeksfunctie van OLAF.

FIGUUR 2

BEOORDELING OP CRITERIA IN 30 ONDERZOCHTE ZAKEN

+++++ TIFF +++++

Bron: Onderzoek van 30 zaken.

ER WERD GEEN AFSTAND GEDAAN VAN NIET-ONDERZOEKSFUNCTIES

8. De Rekenkamer deed vier aanbevelingen om activiteiten af te staan of te scheiden. De aanbeveling om follow-upactiviteiten over te dragen (aanbeveling 7) werd gedeeltelijk aanvaard. Aangezien de Commissie erop bleef aandringen dat OLAF een allround fraudebestrijdingsautoriteit moest blijven, en niet zozeer een zich op onderzoeken concentrerende dienst, werden de andere drie aanbevelingen niet aanvaard: de overdracht van de verantwoordelijkheid voor de strategie voor fraudebestrijding aan andere diensten van de Commissie (aanbeveling 14), de overdracht van de verantwoordelijkheid voor het beheer van financieringsprogramma’s aan andere diensten van de Commissie (aanbeveling 15), en de scheiding van coördinatie- en bijstandsacties van onderzoeken (aanbeveling 2).

9. Wat betreft aanbeveling 7 om follow-upactiviteiten over te dragen zijn er maatregelen genomen om de diensten van de Commissie primair verantwoordelijk te maken voor follow-upactiviteiten [7]. OLAF blijft betrokken bij gerechtelijke en disciplinaire follow-up (eenheid C1, zie het organisatieschema in bijlage II) en financiële follow-up (eenheden C2 en C3). Het is aan OLAF om de voorwaarden voor de follow-up zo goed mogelijk te maken en om na te gaan of de diensten van de Commissie en de nationale autoriteiten de noodzakelijke maatregelen hebben genomen.

TABEL 2

PERSONEELSVERDELING 2004-2009 [8]

Bron: OLAF.

Datum | Onderzoek en operationele taken (directoraten A en B) | Overig (directoraten C en D, directeur-generaal en comité van toezicht) | Totaal OLAF | % Onderzoek en operationele taken |

Ambtenaren en tijdelijk | Arbeidscontractanten | Totaal | Ambtenaren en tijdelijk | Arbeidscontractanten | Totaal |

eind 2004 | 100 | 25 | 125 | 165 | 65 | 230 | 355 | 35,2 % |

eind 2005 | 107 | 22 | 129 | 174 | 67 | 241 | 370 | 34,9 % |

eind 2006 | 110 | 25 | 135 | 180 | 77 | 257 | 392 | 34,4 % |

eind 2007 | 126 | 21 | 147 | 205 | 100 | 305 | 452 | 32,5 % |

eind 2008 | 140 | 20 | 160 | 212 | 93 | 305 | 465 | 34,4 % |

eind 2009 | 143 | 22 | 165 | 217 | 111 | 328 | 493 | 33,5 % |

10. Het gedeelte van het personeel dat in de directoraten onderzoek en operationele taken werkt, is gemiddeld 34 % (2004-2009), zoals weergegeven in tabel 2.

11. Een gedeelte van het personeel in de directoraten C (Operationele en politieke ondersteuning) en D (Algemene zaken) is ook betrokken bij het onderzoeksproces. OLAF voerde in 2007 een systeem voor tijdbeheer (Time Management System, TMS) in dat registreert hoeveel tijd ieder personeelslid van OLAF besteedt aan onderzoekswerkzaamheden en aan andere activiteiten [1008]. Uit het TMS blijkt dat de personeelsleden in de onderzoeksdirectoraten niet al hun tijd besteden aan onderzoekswerkzaamheden. In 2009 besteedden zij 63 % van hun tijd aan onderzoekswerkzaamheden, 27 % aan beheer en administratie en 10 % aan beleid en middelen. Omgekeerd besteedt personeel werkzaam in andere directoraten 25 % van zijn tijd aan directe ondersteuning van onderzoekswerkzaamheden. Hieruit volgt dat de totale hoeveelheid tijd die het personeel in alle directoraten aan onderzoekswerkzaamheden besteedt, uitkomt op 37 %, zoals aangegeven in figuur 3 [9]. Slechts iets meer dan de helft hiervan werd geregistreerd voor specifieke zaken [10].

FIGUUR 3

IN 2009 IN HET TMS GEREGISTREERD GEBRUIK VAN DE ARBEIDSTIJD

+++++ TIFF +++++

Bron: Het systeem voor tijdbeheer van OLAF.

MEER GERICHTHEID OP ONDERZOEKSACTIVITEITEN

12. De Rekenkamer beval OLAF aan zich weer meer op de onderzoeksfunctie te richten (gepaard gaande met wijzigingen in de regelgeving) en de verantwoordelijkheid voor preventieve en wetgevende handelingen over te laten aan andere diensten (aanbeveling 17).

13. In september 2006 werden twee directoraten onderzoek en operationele taken (directoraten A en B) gevormd ter vervanging van het ene dat voorheen bestond (directoraat B). De nieuwe organisatie (zie bijlage II) moest meer gericht worden op de onderzoeksfunctie van OLAF. De aanbeveling van de Rekenkamer om de heroriëntering op de onderzoeksfunctie gepaard te laten gaan met wijzigingen in het bestuur van het Bureau door wijzigingen in de regelgeving, is niet uitgevoerd (zie paragraaf 38).

14. Het onderzoek van een steekproef van 30 zaken wees op een toegenomen nadruk op onderzoeksactiviteiten zoals vraaggesprekken of controles ter plaatse. Hieruit bleek ook dat andere diensten van OLAF dan de directoraten A en B hun bijdrage leveren: ze gaan deel uitmaken van het onderzoeksproces en bieden waar nodig ondersteuning, zoals het verschaffen van juridisch advies of van een analyse van forensische gegevens (zie figuur 2).

15. Een ander feit dat op de heroriëntering wijst, is de toename van het aandeel van de eigen onderzoeken van OLAF in vergelijking met het aantal coördinatie- en bijstandsacties. Het aandeel van de werkzaamheden van OLAF dat bestaat uit onderzoeken, is gestegen van 50 % in 2004 tot 67 % in 2009 (figuur 4).

FIGUUR 4

ANALYSE VAN DE INGELEIDE ZAKEN

+++++ TIFF +++++

Bron: OLAF.

FIGUUR 5

BRON VAN DE ONTVANGEN EERSTE INFORMATIE 2004-2009

+++++ TIFF +++++

Bron: OLAF.

DE BIJDRAGE VAN STRATEGISCHE DIENSTEN AAN DE ONDERZOEKSFUNCTIE BLIJFT BEPERKT

16. De Rekenkamer deed de aanbeveling dat de diensten voor strategische analyse ernaar zou moeten streven onregelmatigheden op te sporen met behulp waarvan onderzoeken kunnen worden ingeleid (aanbeveling 13).

17. De strategische inlichtingendienst van OLAF (eenheden C2 en C3) verbeterde de systemen om de betrouwbaarheid te beheren van de van de lidstaten verkregen gegevens over met name onregelmatigheden op het gebied van landbouw en structuurfondsen. Hij levert nu producten die door de onderzoeksdirectoraten en ook door de betrokken diensten binnen de Commissie en in de lidstaten worden gebruikt.

18. Strategische inlichtingen bieden een algemene leidraad die van belang is voor de ontwikkeling van het beleid en voor de operationele strategie door risicogebieden en fraudepatronen te identificeren. Zij kunnen ook – direct of indirect – leiden tot het instellen van specifieke onderzoeken [11]. Van de 332 op 1 juli 2008 lopende onderzoeken waren er zes (d.w.z. 2 %) het directe resultaat van strategische inlichtingen. Figuur 5 toont de bron van alle tussen 2004 en 2009 ontvangen eerste informatie, waarvan 0,7 % kwam van strategische inlichtingen.

DE EFFICIËNTIE VAN DE ONDERZOEKEN VERBETEREN

19. De Rekenkamer gaf follow-up aan de aanbevelingen in Speciaal verslag nr. 1/2005 die erop gericht waren de planning van en het toezicht op de onderzoeken te verbeteren en te verzekeren dat zij tijdig werden uitgevoerd overeenkomstig een duidelijk juridisch en procedureel kader.

DE PLANNING HEEFT GEEN BETREKKING OP MANKRACHT EN TERMIJNEN

20. Wat betreft de planning beval de Rekenkamer aan, kleinere groeperingen te vormen binnen de raad van bestuur, bestaande uit directeuren en hoofden van eenheden, om duidelijke plannen en doelstellingen voor de afzonderlijke onderzoeken vast te stellen (aanbeveling 3), en een systeem voor werktijdregistratie in te voeren, gekoppeld aan werkplannen met ramingen van de aan de onderzoeken te besteden tijd (aanbeveling 5).

21. Wat betreft de aanbeveling inzake kleinere groeperingen binnen de raad komt de raad nu om de week bijeen als raad A of raad B, waarbij de samenstelling overeenkomt met de respectieve bevoegdheden van de nieuwe directoraten A en B. Deze splitsing had een grondiger analyse van de voorstellen voor de zaken mogelijk moeten maken. De controle van de Rekenkamer van een steekproef van onderzoeken toonde echter aan dat bij een derde van de zaken de plannen en doelstellingen nog steeds niet duidelijk waren (zie figuur 2).

22. Wat aanbeveling 5 betreft: in oktober 2007 is er een systeem voor tijdbeheer (TMS) ingevoerd. Al het personeel van OLAF, met uitzondering van het personeel van het comité van toezicht, moet tijdschrijven. In 2009 werd meer dan 98 % van alle beschikbare uren in het systeem voor tijdbeheer geregistreerd. Het is momenteel een systeem om tijd te registreren. De gegevens in het systeem worden niet gebruikt voor het beheer van het werk aan de zaken.

23. De eerste beoordeling van ontvangen informatie (zie paragraaf 32) omvat een werkplan met daarin de eerste stappen van het onderzoek en wordt herzien in het "negen maanden-verslag" voor het comité van toezicht. In het werkplan worden wel het aantal onderzoekers en de benodigde specifieke vaardigheden aangegeven, maar geen raming van de benodigde tijd of termijnen. Het TMS wordt niet gebruikt voor planningdoeleinden. Buiten het TMS om produceert de eenheid B2 (die douanezaken behandelt) tijdgrafieken om het werk van de onderzoekers te plannen. Het kan nodig zijn de plannen te herzien als de onderzoekswerkzaamheden lopen omdat de aanbevelingen om een onderzoek in te stellen gebaseerd zijn op de op dat moment beschikbare informatie en er geen onderzoekswerkzaamheden mogen worden uitgevoerd tijdens de fase van de eerste beoordeling [12].

MAATREGELEN DIE ZIJN GENOMEN OM DE AANDACHT TE CONCENTREREN OP DE PRIORITEITEN

24. De Rekenkamer deed de aanbeveling dat de onderzoeken zich zouden moeten concentreren op de prioriteiten om de beschikbare middelen optimaal te benutten (aanbeveling 4).

25. Er is een "de minimis [13]"-benadering geïntroduceerd voor externe onderzoeken, gebaseerd op indicatieve financiële drempels [14] en andere criteria zoals reputatierisico, aanwijzingen van systematische fraude en of er andere bevoegde onderzoeksinstanties zijn.

26. Sinds 2004 is OLAF met 39 % gegroeid van 355 tot 493 personeelsleden, terwijl het aantal personeelsleden in de directoraten onderzoek en operationele taken met 32 % is toegenomen van 125 tot 165 personeelsleden (zie tabel 2). De toename van het aantal personeelsleden in de directoraten onderzoek en operationele taken is niet gepaard gegaan met een gelijkwaardige toename van het aantal zaken (zie de figuren 1 en 4). In 2009 behandelde OLAF minder zaken per persoon in onderzoek en operationele taken dan in 2004 (2,8 lopende onderzoeken in plaats van 3,7). Deze ontwikkeling weerspiegelt:

de gerichtheid op serieuzere, complexere zaken als gevolg van het "de minimis"-beleid;

het groeiende aandeel van de eigen onderzoeken van OLAF (zie figuur 4);

de inzet van meer onderzoeksmiddelen voor de beoordeling van de toenemende hoeveelheid ontvangen informatie (zie figuur 5). De hoeveelheid geanalyseerde eerste informatie die niet leidde tot het instellen van een onderzoek, verdubbelde van 364 niet-ontvankelijke zaken (waaronder 108 klaarblijkelijk niet-ontvankelijke zaken [15], in 2004 tot 755 (waaronder 267 klaarblijkelijk niet-ontvankelijke zaken) in 2009.

DE DUUR VAN DE ONDERZOEKEN IS NIET VERBETERD

27. De Rekenkamer deed de aanbeveling, een maximumduur voor de onderzoeken vast te stellen (aanbeveling 6). De Commissie aanvaardde het idee om maximumtermijnen voor het verrichten van onderzoeken op te leggen en stelde een wetgevingsvoorstel [16] op om een standaardduur van twaalf maanden in te voeren, die bij besluit van de directeur van het Bureau met ten hoogste zes maanden per keer verlengd kan worden na raadpleging van het comité van toezicht. Tot dusverre zijn er echter nog geen wijzigingen in de relevante regelgeving aangebracht.

28. Het jaarlijks beheersplan voor 2010 van OLAF kent als minimumdoelstelling het afsluiten van 75 % van de zaken binnen 24 maanden, waarvan 10 % in minder dan negen maanden. Verordening (EG) nr. 1073/1999 bepaalt dat als een onderzoek langer dan negen maanden loopt, de directeur het comité van toezicht mededeelt waarom het onderzoek nog niet kon worden afgesloten. De duur van onderzoeken is een belangrijke kwestie, niet alleen vanwege het risico van verjaring maar ook voor de efficiëntie van OLAF en voor de personen die bij dergelijke onderzoeken betrokken zijn.

29. De duur wordt bewaakt door middel van dagelijks toezicht door de hoofden van de eenheden, maandelijkse operationele verslagen, en – in directoraat B – driemaandelijks opgestelde onderzoeksverslagen. De raad is alleen betrokken bij het instellen en afsluiten van onderzoeken. Voor onderzoeken die langer dan negen maanden duren, stelt de onderzoeker een verslag op voor het comité van toezicht met de stand van zaken, de redenen voor de vertraging en de geschatte voltooiingstijd. Het nieuwe handboek schrijft ook voor dat er uitsluitend voor intern gebruik "achttien maanden-verslagen" opgesteld moeten worden [17]. Hierna hoeft niet meer op deze wijze verslag te worden uitgebracht, hoewel de meeste onderzoeken langer dan 18 maanden duren. Het beheer van de lopende zaken moet worden verbeteren om problemen sneller op te lossen en lange periodes waarin niets gebeurt, te voorkomen.

30. Uit tabel 3 blijkt dat het aantal daadwerkelijk binnen negen maanden afgesloten zaken tussen 2004 en 2009 meestal even boven de 10 % ligt, het streefcijfer uit het jaarlijks beheersplan.

31. Hoewel het aantal zaken per persoon in onderzoek en operationele taken tussen 2004 en 2009 is afgenomen (zie paragraaf 26), heeft dit geen invloed gehad op de duur van de zaken. De gemiddelde duur van alle zaken (externe en interne onderzoeken, strafrechtelijke bijstand- en coördinatiezaken) varieerde weinig tussen 2004 en 2009 en blijft meer dan twee jaar (25 maanden), zoals figuur 6 laat zien. Veel onderzoeken duren aanzienlijk langer dan het gemiddelde van twee jaar. Eind 2009 waren 125 van de 457 lopende zaken (27 %) langer dan twee jaar in behandeling. Hiervan liepen er 33 meer dan drie jaar en nog eens 21 meer dan vier jaar. Uit het onderzoek van de 30 zaken bleek dat de lange duur soms te wijten is aan externe factoren, maar vaker aan interne factoren zoals een tekort aan middelen die aan de zaken zijn toegewezen of verschuivingen van de prioriteiten.

TABEL 3

BINNEN NEGEN MAANDEN AFGESLOTEN ZAKEN

Bron: OLAF.

Jaar van afsluiting | Totaal afgesloten zaken | Totaal binnen negen maanden afgesloten | % |

2004 | 339 | 60 | 18 % |

2005 | 233 | 27 | 12 % |

2006 | 217 | 24 | 11 % |

2007 | 232 | 21 | 9 % |

2008 | 187 | 21 | 11 % |

2009 | 188 | 20 | 11 % |

32. De kwestie van de lange duur speelt niet alleen bij de onderzoeken maar ook bij de eerste beoordelingen. Als OLAF voor het eerst informatie over mogelijke fraude ontvangt of genereert, evalueert het deze eerste informatie voor de beslissing om al dan niet een onderzoek in te stellen. De hoeveelheid binnenkomende informatie is aanzienlijk toegenomen, van 662 meldingen in 2004 tot 965 in 2009 (zie figuur 5). De duur van de beoordelingen wordt beïnvloed door de noodzaak om informatie te vergaren bij externe organisaties, de werklast van de onderzoekers en ook door het beleid om zich te concentreren op serieuzere, complexere zaken (zie paragraaf 25). Derhalve kost de afronding van veel evaluaties meer tijd dan de twee maanden die ervoor staan in het handboek van OLAF [18]. De gemiddelde duur van evaluaties is verdubbeld van 3,5 maanden in 2004 tot 7,1 maanden in 2009. Eind 2009 duurde de beoordeling in 72 gevallen al langer dan 12 maanden, hetgeen 16 % van het totaal van 459 beoordelingen uitmaakt.

33. Uit de resultaten van het onderzoek van 30 zaken door de Rekenkamer (samengevat in figuur 2) blijkt dat het besluit om een onderzoek in te stellen in 11 zaken niet tijdig werd genomen. De gemiddelde duur van de evaluaties voor de 30 onderzochte zaken was zes maanden.

FIGUUR 6

GEMIDDELDE DUUR VAN DE ZAKEN 2004-2009 [20]

+++++ TIFF +++++

Bron: OLAF.

TOEGENOMEN ONDERSTEUNING DOOR HET CASE MANAGEMENT SYSTEM (CMS) EN PERSONEELSZAKEN

34. De Rekenkamer deed aanbevelingen om het case management system (CMS) te ontwikkelen tot een beheersinstrument en de onderzoekers meer opleiding te bieden op het gebied van onderzoekstechnieken, wetgeving en rapportagevaardigheden (aanbeveling 10) en om een richtplan voor het personeelsbeheer ten uitvoer te leggen om structurele problemen op te lossen (aanbeveling 12).

35. Het CMS wordt nu beter benut en de voornaamste documenten worden allemaal in het systeem geregistreerd. De informatie inzake gegevensbescherming wordt echter niet systematisch ingevuld. Overeenkomstig Verordening (EG) nr. 45/2001 [19] moet een besluit worden genomen om natuurlijke personen op de hoogte te stellen dat hun persoonsgegevens worden bewaard en verwerkt door OLAF (in het CMS geregistreerd als "provided", verschaft) of om dit uit te stellen (in het CMS geregistreerd als "deferred", uitgesteld), bijvoorbeeld omdat het onderzoek hierdoor in gevaar kan komen. Maar in 5 van de 30 gecontroleerde zaken was geen besluit genomen over het al dan niet informeren van de verdachte. De Rekenkamer herinnert er verder aan dat de verordening inzake gegevensbescherming voorschrijft dat de persoonsgegevens nauwkeurig moeten zijn en zo nodig moeten worden bijgewerkt [1020]. In dit verband merkt de Rekenkamer op dat wanneer een onderzoek zonder follow-up wordt afgesloten en de oorspronkelijke aantijgingen niet hard gemaakt konden worden, het CMS zo’n ontwikkeling niet weerspiegelt in de status van de betrokkene. Hierover is het advies van de Europese Toezichthouder voor gegevensbescherming nodig.

36. Wat betreft opleiding geeft figuur 7 het aantal personeelsleden van OLAF weer dat sinds 2004 heeft deelgenomen aan opleidingen inzake onderzoekstechnieken, wetgeving en rapportagevaardigheden, en laat het een toename van het aantal deelnemers aan opleidingen zien in 2009. Het verslag van de interne auditfunctie van OLAF over opleiding van januari 2009 versterkte de boodschap van Speciaal verslag nr. 1/2005 en benadrukte de noodzaak om de opleidingsbehoeften beter te analyseren.

37. De structurele personeelsproblemen zijn aangepakt door de verkrijging van extra vaste ambten waardoor het aantal en het aandeel tijdelijke personeelsleden afnam (zie tabel 4).

FIGUUR 7

DOOR HET PERSONEEL VAN OLAF BIJGEWOONDE OPLEIDINGSEVENEMENTEN

+++++ TIFF +++++

Bron: OLAF.

TABEL 4

AFNAME VAN HET AANDEEL TIJDELIJKE AMBTEN [23]

Bron: OLAF.

Jaar | Vaste ambten | Tijdelijke ambten | Totaal ambten | % tijdelijke ambten |

2004 | 183 | 146 | 329 | 44 % |

2005 | 201 | 146 | 347 | 42 % |

2006 | 238 | 119 | 357 | 33 % |

2007 | 252 | 116 | 368 | 32 % |

2008 | 261 | 116 | 377 | 31 % |

2009 | 270 | 114 | 384 | 30 % |

2010 | 282 | 102 | 384 | 27 % |

DE HERZIENING VAN HET JURIDISCH EN PROCEDUREEL KADER LOOPT NOG

38. Met betrekking tot het juridisch en procedureel kader deed de Rekenkamer een aanbeveling, de procedures te codificeren en publiceren om de rechten van personen in elke fase van het onderzoek te beschermen en te voorzien in controles op de wettigheid van de handelingen voor de lopende onderzoeken (aanbeveling 8).

39. In december 2009 stelde de directeur van OLAF een nieuw Handboek operationele procedures vast, dat in mei 2010 werd gepubliceerd. Het juridisch kader is sinds het vorige verslag van de Rekenkamer echter niet gewijzigd, aangezien niet beoogd werd dat de instructies in het handboek rechtskracht hebben [21] en Verordening (EG) nr. 1073/1999 betreffende onderzoeken door OLAF niet gewijzigd is [22]. Er is nog steeds geen onafhankelijke controle van de wettigheid van de handelingen voor lopende onderzoeken [1023], en er is ook geen handleiding die waarborgt dat de onderzoekshandelingen voorspelbaar zijn, dat de termijnen voor de verhoren vaststaan en dat de rechten van de verdediging en de toegang van de verdediging tot het dossier in elke beslissende fase van het onderzoek zijn gevrijwaard [24].

MOEILIJKHEDEN BIJ DE SAMENWERKING MET EUROJUST EN DE LIDSTATEN

40. De Rekenkamer beval aan de regelingen voor de samenwerking met de autoriteiten van de lidstaten te verduidelijken door de vaststelling van een specifieke verordening of via overeenkomsten met nationale onderzoeksdiensten (aanbeveling 9).

41. In 2006 deed de Commissie een gewijzigd voorstel voor een verordening betreffende wederzijdse administratieve bijstand [25] dat nog niet aangenomen is door Parlement en Raad. OLAF is regelingen betreffende administratieve samenwerking overeengekomen met de autoriteiten in tien lidstaten en met vier andere wordt momenteel onderhandeld [26]. Verschillende lidstaten hebben OLAF echter niet meegedeeld welke nationale autoriteit of onderzoeksdienst belast is met de samenwerking met OLAF op het gebied van directe uitgaven, of hebben niet de vereiste nationale en gerechtelijke instanties met bevoegdheden op het gebied van directe uitgaven opgericht. OLAF blijft dus moeilijkheden en een gebrek aan steun ondervinden bij de uitvoering van controles en verificaties ter plaatse in bepaalde lidstaten, met name daar waar de nationale controleurs de in Verordening (Euratom, EG) nr. 2185/96 [27] genoemde controlebevoegdheden niet hebben.

42. De controle bevestigde de opmerkingen van de Rekenkamer in haar Advies nr. 8/2005 dat het bestaande juridisch kader ter bestrijding van fraude en onregelmatigheden ingewikkeld is en moeilijk toe te passen, en dat tekortkomingen in de samenwerking tussen de Commissie en de lidstaten blijven bestaan [28]. De controle bevestigde ook dat, gelet op de beperkte onderzoeksbevoegdheden van OLAF, de respons van de lidstaten op de verzoeken van het Bureau lauw blijft [29].

43. Moeilijkheden kunnen ook ontstaan als door OLAF onderzochte aantijgingen betrekking hebben op economische actoren uit meerdere lidstaten. In dergelijke gevallen wordt de samenwerking met Eurojust belangrijk, nu Eurojust verantwoordelijk is voor de coördinatie van nationaal strafrechtelijk onderzoek en vervolgingsprocedures. Voor een zo efficiënt mogelijke samenwerking werd op 24 september 2008 een Praktische overeenkomst inzake een regeling voor samenwerking tussen Eurojust en OLAF gesloten [30]. Volgens de praktische overeenkomst moet OLAF Eurojust zo spoedig mogelijk informeren over het bestaan van zaken die waarschijnlijk direct gerechtelijke samenwerking tussen de bevoegde nationale autoriteiten van twee of meer lidstaten met zich brengt of die betrekking hebben op een lidstaat en de Gemeenschap. Op basis van de steekproef van de Rekenkamer valt zo’n 20 % van de onderzoeken onder deze categorieën. Hoewel er – zoals voorgeschreven in de overeenkomst – elk kwartaal bijeenkomsten plaatsvinden tussen OLAF en Eurojust, is de praktische samenwerking in de vorm van de overdracht van informatie over zaken beperkt gebleven. In 2008 werd er over vijf zaken informatie overgedragen van OLAF aan Eurojust en in 2009 slechts over één zaak.

44. Artikel 85 VWEU bepaalt dat de taak van Eurojust uitgebreid kan worden tot het inleiden van onderzoeken. In dit verband vestigt de Rekenkamer de aandacht op de in december 2009 door het Europese Raad aangenomen aanbevelingen inzake de mogelijkheid om de nationale vertegenwoordiger van Eurojust of het college van Eurojust meer bevoegdheden te geven of een Europees openbaar ministerie op te richten [31]. Een doeltreffender samenwerking tussen OLAF en Eurojust is noodzakelijk in het licht van ontwikkelingen in deze richting.

DE RAPPORTAGE OVER DE DOELTREFFENDHEID VAN DE ONDERZOEKEN

45. Tijdens de controle werd beoordeeld of de door OLAF genomen maatregelen hadden geleid tot duidelijke doelstellingen voor de onderzoeken en relevante en betrouwbare prestatieverslagen.

ER WORDEN STREEFCIJFERS VASTGESTELD EN GEMONITORD MAAR ZE ZIJN NIET TOEGESPITST OP RESULTATEN

46. De Rekenkamer deed de aanbeveling, aan te geven welke resultaten met de onderzoeken moeten worden bereikt en prestatie-indicatoren in te voeren (aanbeveling 1).

47. OLAF stelt nu voor het Bureau als geheel en voor bepaalde sectoren en geografische gebieden doelstellingen vast in het jaarlijks beheersplan met duidelijk gekwantificeerde streefcijfers. Deze streefcijfers worden gemonitord in de maandelijks geactualiseerde versies van het jaarlijks beheersplan [32] en er wordt nadere informatie verstrekt in de maandelijkse managementverslagen [33].

48. Wat de individuele onderzoeken aangaat, stelt de eerste beoordeling niet systematisch duidelijke financiële doelstellingen vast voor de onderzoeken. Hoewel de betrokken bedragen niet altijd het voornaamste punt van zorg zijn, moet de eerste beoordeling van de ontvangen informatie de mogelijke financiële impact en terugvordering vaststellen.

NIET ALLE BESCHIKBARE INFORMATIE WORDT BENUT VOOR DE PRESTATIEVERSLAGEN

49. De Rekenkamer deed de aanbeveling, de verslagen over de prestaties van OLAF op relevante en betrouwbare gegevens te baseren. Zij moeten vergelijkingen in de tijd mogelijk maken en indicatoren op basis van werkelijke resultaten bevatten (aanbeveling 11).

50. OLAF brengt de volgende verslagen en follow-updocumenten over zijn prestaties uit: de maandelijks geactualiseerde versie van het jaarlijks beheersplan, de maandelijkse managementverslagen, het jaarlijks activiteitenverslag, het jaarlijks operationele verslag en ad- hocverslagen (zoals het verslag over controles ter plaatse uit 2008).

51. Bij de afsluiting van een onderzoek wordt een eindverslag over de zaak voorgelegd aan de raad. De raad adviseert of de zaak met of zonder follow-up afgesloten moet worden. Follow-up omvat de terugvordering van middelen en het inleiden van strafrechtelijke procedures [34]. De verantwoordelijkheid voor follow-up berust niet bij OLAF, maar bij de DG’s van de Commissie en de nationale autoriteiten. Het is aan OLAF om de voorwaarden voor de follow-up zo goed mogelijk te maken en om na te gaan of er maatregelen zijn genomen.

52. Tabel 5 laat zien hoe informatie wordt gerapporteerd in verschillende documenten die op verschillende tijden (maandelijks, jaarlijks of ad hoc) en voor verschillende lezers (intern of extern) worden uitgebracht.

53. Het is lastig om een overzicht van de prestaties van OLAF te krijgen. De verstrekte informatie bevindt zich in meerdere documenten, die met een verschillend oogmerk worden opgesteld en tot verschillende lezers zijn gericht, Bovendien wordt de in het CMS beschikbare, uitgebreidere informatie niet weergegeven. Het jaarlijks activiteitenverslag stelt de lezer niet in staat de prestaties van OLAF in de tijd te vergelijken omdat er geen samenvatting is van de belangrijkste statistieken van de voorgaande jaren. Het jaarlijks operationeel verslag bevat een vergelijking met voorgaande jaren van een aantal indicatoren die verband houden met de activiteiten (ontvangen informatie, verrichte eerste evaluaties, besluiten een zaak aan te vangen en de gemiddelde duur van een zaak), potentiële resultaten (% met follow-up afgesloten zaken) en werkelijke resultaten (werkelijk teruggevorderde middelen). Het belangrijke verband tussen de activiteiten van OLAF (aantal in een jaar afgesloten zaken) en de daaruit voortvloeiende resultaten – potentieel (bijv. vastgestelde terugvorderbare bedragen) en werkelijk (bijv. werkelijk teruggevorderde bedragen) – wordt echter niet gelegd.

TABEL 5

BESCHIKBAARHEID VAN PRESTATIE-INDICATOREN

Bron: Verslagen van OLAF.

| Intern | Openbaar |

Maandelijkse verslagen | Jaarlijkse verslagen | Eenmalige verslagen |

Maandelijks geactualiseerde versie van het jaarlijks beheersplan | Maandelijkse management-verslagen | Jaarlijks activiteitenverslag | Jaarlijks operationeel verslag | Verslag over controles ter plaatse uit 2008 |

Activiteiten

Aantal afgesloten onderzoeken | √ | √ | √ | √ | |

Potentiële resultaten

% met follow-up afgesloten onderzoeken | √ | | √ | √ | |

Op basis van onderzoeken vastgestelde terugvorderbare bedragen | | | | | √ |

Tevredenheid belanghebbende [1001]

Opvattingen van DG’s van de Commissie | | | | | |

Werkelijke resultaten

Werkelijke terugvorderingen voortvloeiend uit onderzoeken | | | | | √ |

Werkelijke terugvorderingen voortvloeiend uit alle zaken | | √ | | √ | |

54. De relevante indicatoren zijn die waarmee het verband gemeten wordt tussen de onderzoeken van OLAF, de potentiële resultaten ervan (bijv. vastgestelde terugvorderbare middelen, aanbevelingen om een strafrechtelijke procedure in te stellen) en de werkelijke resultaten ervan (bijv. werkelijk teruggevorderde middelen, zaken die resulteren in een sanctie of een veroordeling). Hoewel deze grotendeels buiten de macht van OLAF liggen, hangen zij ook af van de kwaliteit en de tijdigheid van de onderzoeken van OLAF.

55. Om betrouwbaar te zijn moeten de indicatoren gebaseerd zijn op nauwkeurige gegevens en moeten ze op consistente wijze worden weergegeven om vergelijkingen tussen jaren en tussen sectoren (bijv. landbouw, douane, externe steun) of soorten onderzoeken (intern, extern, coördinatie en bijstand) mogelijk te maken.

56. Het CMS bevat informatie over financiële, gerechtelijke en disciplinaire resultaten. Het registreert ook de zonder follow-up afgesloten zaken waarin OLAF de aanvankelijke aantijgingen heeft weerlegd of niet heeft kunnen bewijzen. Het soort informatie dat beschikbaar is in het CMS en dat jaarlijks gerapporteerd zou kunnen worden, wordt in bijlage III weergegeven. De indicatoren hebben betrekking op drie dimensies van de uitkomsten van OLAF: financieel, gerechtelijk en uitkomsten per gebied of sector. Voor de financiële en gerechtelijke uitkomsten geven de tabellen het volgende weer:

a) activiteiten (aantal afgesloten onderzoeken);

b) potentiële resultaten (met follow-up afgesloten onderzoeken, aanbevelingen om middelen terug te vorderen of strafrechtelijke of disciplinaire procedures in te stellen);

c) werkelijke resultaten (werkelijk teruggevorderde bedragen of gewezen vonnissen).

57. De tabellen in bijlage III vormen een aanvulling op de in de huidige verslagen beschikbare informatie. Zij koppelen de werkelijke resultaten aan het jaar waarin de zaken werden afgesloten. De informatie wordt gegeven om te laten zien hoe de in het CMS beschikbare gegevens gerapporteerd kunnen worden, waardoor betrouwbare vergelijkingen in de tijd en tussen sectoren en soorten onderzoeken mogelijk worden gemaakt. Met extra analyse en uitleg door OLAF kan deze informatie een completer beeld geven van de trends in de activiteiten en de prestaties in de verslagen van OLAF.

DE ROL VAN HET COMITÉ VAN TOEZICHT VERDUIDELIJKEN

58. De Rekenkamer gaf follow-up aan de aanbeveling uit Speciaal verslag nr. 1/2005, de rol van het comité van toezicht te verduidelijken.

DE PROCEDURES ZIJN NOG NIET VOLLEDIG BIJGEWERKT

59. De aanbeveling van de Rekenkamer was, de rol van het comité van toezicht te verduidelijken om te waarborgen dat er geen inmenging in onderzoeken plaatsvindt (aanbeveling 16).

60. Het comité van toezicht herzag zijn reglement van orde [35] in 2006 en stelde een aantal verslagen en adviezen op over het beheer van OLAF met het oog op de versterking van de onafhankelijkheid van het Bureau.

61. Volgens een arrest van het Gerecht van Eerste Aanleg van juli 2008 [36] was het een belangrijke taak van het comité van toezicht, de rechten van de aan een OLAF-onderzoek onderworpen personen te beschermen [37].Na de uitspraak moest een praktische werkafspraak worden gevonden voor de raadpleging van het comité van toezicht vóór de overdracht van informatie aan de nationale gerechtelijke instanties.

62. Het nieuwe handboek schrijft voor dat de informatie minimaal vijf werkdagen vóór de overdracht verstrekt moet worden [38]. In juni 2010 bereikten OLAF en het comité van toezicht overeenstemming over een nieuwe procedure waarmee wordt gewaarborgd dat de brief waarbij de zaken aan de nationale gerechtelijke instanties worden overgedragen, ten minste vijf werkdagen na de nota waarbij het comité van toezicht wordt geïnformeerd over de geplande overdracht [39], wordt ondertekend. OLAF heeft zich ertoe verbonden rekening te houden met het advies van het comité van toezicht en van geval tot geval te reageren.

63. Maar gezien de beslissing van het Gerecht van Eerste Aanleg brengt deze procedure de rechten van de betrokkenen in gevaar, aangezien niet wordt beschreven welke stappen ondernomen moeten worden indien het comité van toezicht besluit een advies uit te brengen. Het ontbreken van bindende procedures hierover maakt het moeilijker om te verifiëren of het comité van toezicht zich niet heeft bemoeid met de uitvoering van lopende onderzoeken.

64. Bovendien volgt OLAF de beleidslijn om informatie aan de nationale instanties te zenden zonder het comité van toezicht hierover te informeren, als OLAF ervan op de hoogte is dat een zaak al wordt behandeld door de nationale gerechtelijke instanties. In 2009 waren er negen van dergelijke gevallen bij OLAF waarin informatie aan de nationale instanties werd gezonden zonder dat het comité van toezicht in kennis gesteld werd; dit is in strijd met het oordeel van het Gerecht van Eerste Aanleg dat de verplichting het comité van toezicht te informeren "onvoorwaardelijk is en geen enkele beoordelingsmarge laat" [40].

65. De leden van het comité van toezicht worden door het Europees Parlement, de Raad en de Commissie in onderlinge overeenstemming aangewezen (zie artikel 11 van de OLAF-verordening). De ambtstermijn van de leden van het comité van toezicht bedraagt drie jaar en kan eenmaal worden verlengd. Na afloop van hun ambtstermijn blijven de leden in functie totdat in de verlenging van hun ambtstermijn of in hun vervanging is voorzien. De leden van het huidige comité van toezicht traden op 30 november 2005 aan. Hun ambtstermijn verstreek op 29 november 2008. De Rekenkamer merkt op dat het besluit om hun ambtstermijn te verlengen of hen te vervangen meer dan twee jaar later nog niet genomen is. Een dergelijke situatie is onbevredigend.

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

HERORIËNTERING OP DE ONDERZOEKSFUNCTIE

66. In het vorige verslag deed de Rekenkamer zes aanbevelingen om de activiteiten weer meer op de onderzoeksfunctie van OLAF te richten. Drie van deze aanbevelingen, die betrekking hadden op het loslaten of scheiden van activiteiten (aanbevelingen 2, 14 en 15), werden niet aanvaard en de drie overige zijn gedeeltelijk uitgevoerd (aanbevelingen 7, 17 en 13). Alle zes aanbevelingen dat OLAF zich weer meer op zijn onderzoeksfunctie moet richten, blijven bijgevolg van kracht.

67. Wat betreft de toewijzing van zijn middelen heeft OLAF zich niet meer op zijn onderzoeksfunctie gericht. De Commissie ziet OLAF als een allround fraudebestrijdingsautoriteit, niet zozeer als een zich op onderzoeken concentrerende dienst. Zij aanvaardde dan ook niet aanbevelingen uit het vorige verslag van de Rekenkamer om afstand te doen van activiteiten zoals de strategie voor fraudebestrijding en financieringsprogramma’s. Het aantal personeelsleden in de onderzoeksdirectoraten maakte in januari 2010 34 % uit van het gehele personeel. Uit het systeem voor tijdbeheer blijkt dat het Bureau als geheel in 2009 37 % van de tijd besteedde aan onderzoekswerkzaamheden (zie de paragrafen 8-11).

68. Bij de uitvoering van onderzoeken maakt OLAF nu meer gebruik van zijn onderzoeksbevoegdheden, zoals het verrichten van controles ter plaatse en het houden van vraaggesprekken. De ondersteunende diensten van OLAF dragen waar nodig bij aan de onderzoeken en in 2009 besteedden zij 25 % van hun tijd hieraan. In dit kader identificeren de eenheden strategische inlichtingen risicogebieden, maar hun werk leidt zelden tot onderzoeken (zie de paragrafen 12-18).

FOLLOW-UPAANBEVELING 1

OLAF moet het aantal onderzoeken en de snelheid ervan verhogen door het aandeel van de tijd die aan zijn kerntaak, de onderzoeksfunctie, besteed wordt, te vergroten.

FOLLOW-UPAANBEVELING 2

De bijdrage van de inlichtingeneenheden aan de onderzoekswerkzaamheden moet worden versterkt.

DE EFFICIËNTIE VAN DE ONDERZOEKEN VERBETEREN

69. In het vorige verslag deed de Rekenkamer acht aanbevelingen tot verbetering van de efficiëntie van de onderzoeken (aanbevelingen 3, 4, 5, 6, 8, 9, 10 en 12). Behalve de aanbevelingen 3 en 12 zijn deze nog niet volledig uitgevoerd en blijven zij dus van kracht.

70. In het vorige verslag deed de Rekenkamer aanbevelingen om te waarborgen dat er een duidelijk procedureel kader voor de onderzoeken zou komen, en om de planning en het toezicht te verbeteren zodat de onderzoeken tijdig en efficiënt worden uitgevoerd. OLAF heeft maatregelen genomen om het procedurele kader te verduidelijken door een nieuw handboek in te voeren in december 2009 en door een praktische overeenkomst voor samenwerking met Eurojust te sluiten in 2008. Andere door OLAF genomen maatregelen om de efficiëntie te verbeteren waren de invoering van een systeem voor tijdbeheer, de ontwikkeling van een "de minimis"-beleid om zich te concentreren op serieuze en complexe zaken, een betere benutting van het CMS (hoewel het nog steeds niet volledig wordt benut), beter toegespitste opleidingen, een vermindering van het tijdelijk personeel, en de splitsing van de raad in kleinere groeperingen.

71. Ondanks de door OLAF ondernomen stappen om de efficiëntie te verbeteren ging de vooruitgang langzaam en blijft deze onvolledig. Het nieuwe handboek werd pas in december 2009 ingevoerd en het juridisch kader is sinds het vorige verslag van de Rekenkamer niet gewijzigd. Hoewel OLAF een overeenkomst voor samenwerking met Eurojust heeft gesloten, werd er in 2009 slechts over één zaak informatie van OLAF aan Eurojust overgedragen. Hoewel het TMS wordt gebruikt om de tijdsbesteding te registreren, wordt de daarin opgenomen informatie niet gebruikt om onderzoeken te plannen of er toezicht op te houden. De hoeveelheid te beoordelen eerste informatie is aanzienlijk toegenomen en de duur van deze beoordelingen is verdubbeld. De duur van onderzoeken blijft lang, soms vanwege externe factoren maar vaker vanwege interne factoren zoals andere prioriteiten of een tekort aan middelen (zie de paragrafen 19-44).

FOLLOW-UPAANBEVELING 3

Het juridisch kader ter bestrijding van fraude en onregelmatigheden moet worden herzien om de antifraudewetgeving te vereenvoudigen en te consolideren. Bij die herziening moeten ook de zwakke punten in de bestaande bevoegdheden en procedures van OLAF worden aangepakt, met name betreffende de samenwerking tussen OLAF en de bevoegde diensten in de lidstaten.

FOLLOW-UPAANBEVELING 4

OLAF moet de samenwerking en het partnerschap versterken met Eurojust, dat krachtens artikel 85 VWEU tot taak heeft het strafrechtelijke onderzoek en de vervolging in verband met strafbare feiten welke de financiële belangen van de Unie schaden te coördineren. Hiertoe moet OLAF procedures invoeren om alle relevante zaken te identificeren, daarover tijdig informatie verstrekken aan Eurojust en regelmatig verslag uitbrengen over de resultaten van de samenwerking met Eurojust.

FOLLOW-UPAANBEVELING 5

De voorlopige onderzoeksplannen moeten ramingen van de benodigde middelen en termijnen bevatten. Deze plannen moeten worden gemonitord en bijgewerkt als de onderzoekswerkzaamheden lopen. Informatie uit het systeem voor tijdbeheer (TMS) moet worden gebruikt om onderzoekers en managers doeltreffender te ondersteunen.

FOLLOW-UPAANBEVELING 6

De totale duur van beoordelingen en onderzoeken moet beter bewaakt worden om de impact van de onderzoeken te verbeteren en om de beschikbare middelen beter te benutten. Hiertoe moet de raad een rol spelen bij de monitoring van lange en complexe onderzoeken om te waarborgen dat er passende maatregelen worden genomen.

DE RAPPORTAGE OVER DE DOELTREFFENDHEID VAN DE ONDERZOEKEN

72. In het vorige verslag deed de Rekenkamer twee aanbevelingen inzake het aantonen van de doeltreffendheid van de onderzoeken (aanbevelingen 1 en 11). Hoewel ze deels zijn uitgevoerd, zijn de aanbevelingen nog van kracht.

73. In het jaarlijks beheersplan worden duidelijk gekwantificeerde doelen voor het Bureau gesteld en die worden regelmatig gemonitord. Er worden echter niet systematisch duidelijke financiële doelen vastgesteld voor de afzonderlijke onderzoeken (zie de paragrafen 45-48).

74. Er is veel informatie in het CMS beschikbaar waarmee de prestaties van OLAF in de tijd en tussen verschillende sectoren vergeleken kunnen worden. Deze statistieken hebben betrekking op de activiteiten (afgesloten onderzoeken), potentiële resultaten (met follow-up afgesloten onderzoeken; terugvorderbare bedragen) en werkelijke resultaten (werkelijk teruggevorderd bedrag). Momenteel wordt de informatie echter niet in een enkel document gerapporteerd, wat de lezer in staat zou stellen de prestaties van OLAF te beoordelen. In de 696 in de periode 2004-2009 afgesloten externe onderzoeken werd vastgesteld dat 656 miljoen euro terug te vorderen was; hiervan was 180 miljoen euro ook daadwerkelijk teruggevorderd ten tijde van de controle in april 2010 (zie de paragrafen 49-57).

FOLLOW-UPAANBEVELING 7

Er moeten systematisch duidelijke doelen voor de afzonderlijke onderzoeken worden gesteld en bijgewerkt, en over de resultaten moet worden gerapporteerd in termen van bereikte doelstellingen.

FOLLOW-UPAANBEVELING 8

Er zou meer gebruik moeten worden gemaakt van het CMS bij de besluitvorming door het management en om betere verslagen op te stellen. De prestatiestatistieken over de activiteiten, potentiële en werkelijke resultaten van OLAF moeten in een enkel document beschikbaar gesteld worden, inclusief vergelijkingen in de tijd.

DE ROL VAN HET COMITÉ VAN TOEZICHT VERDUIDELIJKEN

75. In het vorige verslag deed de Rekenkamer de aanbeveling, de rol van het comité van toezicht te verduidelijken (aanbeveling 16). Er zijn enige maatregelen genomen, maar de uitvoering blijft onvolledig.

76. Na het arrest van het Gerecht van Eerste Aanleg van juli 2008 past OLAF een nieuwe procedure toe voor de raadpleging van het comité van toezicht vóór de overdacht van informatie aan de nationale gerechtelijke instanties. Maar deze procedure bepaalt niet welke stappen ondernomen moeten worden indien het comité van toezicht besluit een advies uit te brengen. Afgezien van de jurisprudentie is het juridisch kader ter bescherming van de rechten van personen naar wie een onderzoek loopt, niet gewijzigd sinds het vorige verslag van de Rekenkamer (zie de paragrafen 58-65).

FOLLOW-UPAANBEVELING 9

Het comité van toezicht moet, in overeenstemming met OLAF, een formele procedure vaststellen die beschrijft welke maatregelen genomen moeten worden als het besluit een advies uit te brengen over een zaak waarover het wordt geraadpleegd. Het juridisch kader moet worden herzien om de rechten van personen naar wie een onderzoek loopt, beter te beschermen.

Dit verslag werd door kamer IV onder voorzitterschap van de heer Igors LUDBORŽS, lid van de Rekenkamer, te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 8 februari 2011.

Voor de Rekenkamer

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

President

[1] Verordening (EG) nr. 1073/1999 van het Europees Parlement en de Raad van 25 mei 1999 betreffende onderzoeken door het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) (PB L 136 van 315.1999, blz. 1).

[2] PB C 202 van 18.8.2005, blz.1.

[3] Vergadering van het Comité follow-up audit van 5 juli 2007 – Voortgangsverslag van OLAF over de tenuitvoerlegging van de aanbevelingen uit Speciaal verslag nr. 1/2005 van de Rekenkamer.

[4] Besluit 1999/352/EG, EGKS, Euratom van de Commissie (PB L 136 van 31.5.1999, blz. 20); Verordening (EG) nr. 1073/1999.

[5] Zaak T-48/05 van 8 juli 2008 (PB C 209 van 15.8.2008, blz. 44).

[6] Voor de controle werden zaken geselecteerd die op 1 juli 2008 liepen om alle fases van de procedure tot april 2010 te beoordelen (eerste beoordeling, actief onderzoek, definitief besluit en, in voorkomend geval, follow-up).

[7] Besluit van de Commissie – Mededeling C(2007)5709 van 27.11.2007 ter verduidelijking van de verantwoordelijkheden van respectievelijk OLAF en de ordonnateurs van de Commissie bij de financiële follow-up van onregelmatige uitgaven.

[8] De tabel geeft het werkelijke aantal in dienst zijnde personeelsleden aan.

[1008] In 2009 werd meer dan 98 % van alle beschikbare uren in het systeem voor tijdbeheer geregistreerd.

[9] Het werk van het personeel in de onderzoeksdirectoraten omvat ook beoordelingen en coördinatie- en bijstandsacties.

[10] Een aan een groot aantal zaken werkende onderzoeker of hoofd van een eenheid registreert tijd voor onderzoekswerkzaamheden zonder specifieke zaken te vermelden.

[11] Handboek operationele procedures van OLAF, 1 december 2009, paragraaf 3.1.9.

[12] Handboek van OLAF, 1 december 2009, paragraaf 3.2.1. Echter, in twee zaken uit de steekproef van de Rekenkamer werd met de onderzoekswerkzaamheden gestart na een aanbeveling van de raad terwijl de directeur nog niet formeel had besloten een onderzoek in te stellen. In één van deze zaken waren alle onderzoeksstappen doorlopen voordat het besluit om een onderzoek in te stellen, was genomen.

[13] Een afkorting van het Latijnse adagium de minimis non curat lex, "de wet houdt zich niet met kleinigheden bezig." De Overeenkomst aangaande de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen (PB C 316 van 27.11.1995, blz. 49) bepaalt dat – met het oogmerk van strafrechtelijke vervolging – fraude waarmee een bedrag van meer dan 50000 euro gemoeid is, in ieder geval als ernstige fraude wordt aangemerkt.

[14] 1 miljoen euro in de sectoren douane, sigaretten en handel; 100000 euro in de sectoren landbouw en structuurfondsen; 50000 euro bij directe uitgaven en externe-steunzaken (zie pagina 5 van het jaarlijks activiteitenverslag 2009 van OLAF – http://ec.europa.eu/atwork/synthesis/aar/doc/olaf_aar.pdf).

[15] Klaarblijkelijk niet-ontvankelijke zaken hebben betrekking op ontvangen informatie die duidelijk niet onder de bevoegdheid van OLAF valt of de benutting van OLAF-middelen duidelijk niet rechtvaardigt.

[16] Zie COM(2004)103 definitief, het voorgestelde nieuwe zevende lid van artikel 6, blz. 10.

[17] Paragraaf 1.4.7 van het Handboek operationele procedures van OLAF, 1 december 2009, bepaalt dat de onderzoeker, als het onderzoek negen maanden na de instelling ervan nog loopt, een verslag moet opstellen voor het comité van toezicht met een samenvatting van de aantijgingen, de stand van zaken, de redenen voor de vertraging en de geschatte voltooiingstijd; en dat er 18 maanden na de instelling van het onderzoek nog een verslag voor het management moet worden opgesteld dat een vergelijkbare interne procedure volgt.

[18] Paragraaf 3.2.2 van het Handboek van OLAF bepaalt dat de eerste beoordeling van een zaak binnen twee maanden na ontvangst van de eerste informatie voltooid moet zijn. Indien dit niet mogelijk is, moet de onderzoeker het verantwoordelijke hoofd van de eenheid een verlenging van de termijn vragen. De eerste beoordeling moet dan worden voltooid binnen de door het hoofd van de eenheid toegestane termijn, die niet langer mag zijn dan zes maanden na ontvangst van de eerste informatie. Als de voor de afronding van de beoordeling benodigde informatie na zes maanden nog steeds niet beschikbaar is, moet de lijndirecteur een verlenging toestaan.

[20] Op basis van de verhouding tussen het aantal aan het eind van het jaar lopende zaken en het aantal gedurende het jaar ingeleide zaken.

[19] Verordening (EG) nr. 45/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 18 december 2000 betreffende de bescherming van natuurlĳke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens door de communautaire instellingen en organen en betreffende het vrĳe verkeer van die gegevens (PB L 8 van 12.1.2001, blz. 1).

[1020] Artikel 4, lid 1, van Verordening (EG) nr. 45/2001.

[23] Behalve de personeelsformatie van 384 ambten waren er in maart 2010 ook 131 arbeidscontractanten, waarvan er 65 werkten in de informatiediensten van directoraat D.

[21] Zie het voorwoord van het handboek, dat beschikbaar is op de website van OLAF.

[22] Het voorstel van de Commissie (COM(2006) 244 definitief van 24.5.2006) tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1073/1999 is nog niet aangenomen. Over dit voorstel heeft de Rekenkamer Advies nr. 7/2006 uitgebracht (PB C 8 van 12.1.2007, blz. 1).

[1023] Zie paragraaf 83 van SV nr. 1/2005.

[24] Advies nr. 5/2010 van het comité van toezicht van OLAF over de eerbiediging van de grondrechten en de procedurele waarborgen bij onderzoeken.

[25] COM(2006) 473 definitief van 14.9.2006.

[26] Er bestaan regelingen met de autoriteiten in de volgende lidstaten: België, Bulgarije, de Tsjechische Republiek, Estland, Spanje, Italië, Litouwen, Malta, Roemenië en de Slowaakse Republiek. Met de autoriteiten in Denemarken, Letland, Duitsland en het Verenigd Koninkrijk zijn onderhandelingen gaande.

[27] Verordening (Euratom, EG) nr. 2185/96 van de Raad van 11 november 1996 betreffende de controles en verificaties ter plaatse die door de Commissie worden uitgevoerd ter bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen tegen fraudes en andere onregelmatigheden (PB L 292 van 15.11.1996, blz. 2).

[28] Zie de paragrafen 34-36 van Advies nr. 8/2005 (PB C 313 van 9.12.2005, blz. 1)

[29] Zie paragraaf 15 van SV nr. 1/2005.

[30] PB C 314 van 9.12.2008, blz. 3.

[31] Zie het programma van Stockholm, vastgesteld door de Europese Raad in december 2009, document van de Raad 17024/09, blz. 24.

[32] De maandelijks geactualiseerde versie van het jaarlijks beheersplan bevat het percentage in bepaalde sectoren en geografische gebieden ingeleide zaken, follow-ups met een impact boven bepaalde bedragen, het percentage afgesloten zaken met follow-up, het afhandelingspercentage (ingeleide zaken/afgesloten zaken), het percentage binnen een bepaalde termijn afgesloten zaken en het aantal zaken per onderzoeker.

[33] De maandelijkse managementverslagen bevatten de resultaten voor het lopende jaar tot dan toe en de vier voorgaande jaren voor wat betreft gevangenisstraffen en ingevorderde bedragen, en tonen ook de duur van beoordelingen, onderzoeken en follow-up.

[34] Het handboek van OLAF noemt vier soorten follow-ups: financieel, administratief, gerechtelijk en disciplinair.

[1001] In 2007 stelde OLAF een onderzoek naar de gebruikerstevredenheid in; dit mislukte echter vanwege de geringe respons (er werden slechts zes antwoorden ontvangen op de 45 verzonden vragenlijsten). OLAF heeft operationele conferenties met de DG’s van de Commissie ingevoerd.

[35] Reglement van orde van het Comité van toezicht van het OLAF, 24 augustus 2006 (PB L 33 van 7.2.2007, blz. 7).

[36] Zaak T-48/05 van 8 juli 2008.

[37] In het arrest van het Gerecht wordt verder overwogen: "Het kan dan ook niet worden betwist dat de regel volgens welke dit comité vóór de toezending van informatie aan de nationale gerechtelijke instanties moet worden geraadpleegd, ertoe strekt de betrokken personen rechten toe te kennen" (punt 168).

[38] Handboek operationele procedures van OLAF, 1 december 2009, paragrafen 3.3.6.1.1 en 3.4.3.2.1.

[39] OLAF verstrekt het comité ook een samenvatting waarin wordt aangegeven of de betrokkene op de hoogte is gesteld en recht op een weerwoord heeft gehad en of de zaak binnen de door de nationale autoriteiten gestelde termijn is gebleven.

[40] De beslissing bepaalt "dat die kennisgeving dient te geschieden voordat de gegevens worden verstrekt" (punt 164) en dat "de informatieplicht onvoorwaardelijk is en geen enkele beoordelingsmarge laat"(punt 170).

--------------------------------------------------

BIJLAGE I

UITVOERINGSSTAND VAN DE AANBEVELINGEN (SPECIAAL VERSLAG NR. 1/2005) [1]

Aanbeveling | Aanvaard | Uitgevoerd [2] |

Aanbevelingen om de activiteiten weer meer op de onderzoeksfunctie van OLAF te richten

Nevenactiviteiten loslaten of scheiden

7.Verricht geen follow-upactiviteiten (betrokkenheid bij gerechtelijke procedures en terugvordering van middelen) die door ordonnateurs verricht kunnen worden | Deels | Deels |

14.Draag de verantwoordelijkheid voor de strategie voor fraudebestrijding over aan andere diensten van de Commissie | Niet aanvaard | Nee |

15.Maak andere diensten van de Commissie verantwoordelijk voor het beheer van financieringsprogramma’s (bijv. Pericles en Hercules) | Niet aanvaard | Nee |

2.Overweeg een speciale eenheid voor coördinatie- en bijstandsacties op te richten om het beheer van de middelen te verbeteren | Niet aanvaard | Nee |

De bijdrage van de strategische diensten aan de onderzoeksfunctie verbeteren

17.Richt de activiteiten weer meer op de onderzoeksfunctie (gepaard gaande met wijzigingen in het bestuur en de regelgeving) | Deels | Deels |

13.De diensten voor strategische analyse zouden moeten ijveren voor een verbetering van de door de lidstaten aangeleverde gegevens, en databases vormen met behulp waarvan onregelmatigheden kunnen worden opgespoord en onderzoeken ingeleid | Aanvaard | Deels |

Aanbevelingen tot verbetering van de efficiëntie van de onderzoeken

Juridisch en procedureel kader

8.Codificeer en publiceer de procedures om de rechten van personen in elke fase van het onderzoek te beschermen en om te voorzien in controles op de wettigheid van de handelingen voor de lopende onderzoeken | Aanvaard | Deels |

Samenwerking met de lidstaten

9.Formaliseer de regelingen voor de samenwerking tussen OLAF en de lidstaten via wetgeving of de sluiting van overeenkomsten met nationale onderzoeksdiensten | Aanvaard | Deels |

Planning

3.Vorm kleinere groeperingen binnen de raad van bestuur om duidelijke plannen en doelstellingen voor de onderzoeken vast te stellen | Aanvaard | Ja |

5.Voer een systeem voor werktijdregistratie in, gekoppeld aan werkplannen met ramingen van de aan de onderzoeken te besteden tijd om de werklast op de middelen af te stemmen en vertragingen te voorkomen | Aanvaard | Deels |

Aandacht geconcentreerd op de prioriteiten

4.Houd toezicht op het onderzoeksproces om te zorgen dat de aandacht geconcentreerd wordt op de prioriteiten en op het vergaren van bewijs door de beschikbare onderzoeksmiddelen beter te benutten | Aanvaard | Deels |

Tijdige voltooiing

6.Stel een maximumduur voor onderzoeken vast | Deels [3] | Deels [4] |

Ondersteuning door IT-systemen en personeelszaken

10.Vorm het CMS om tot een systeem voor onderzoeksbeheer en geef de onderzoekers meer opleiding inzake onderzoekstechnieken, wetgeving en rapportagevaardigheden | Aanvaard | Deels |

12.Leg een richtplan voor het personeelsbeheer ten uitvoer om structurele problemen op te lossen | Aanvaard | Ja |

Aanbevelingen om de doeltreffendheid van de onderzoeken aan te tonen

1.Geef aan welke resultaten met de onderzoeken moeten worden bereikt en voer prestatie-indicatoren in om het succes te beoordelen | Aanvaard | Deels |

11.Breng betrouwbare en relevante verslagen uit over de prestatie, op basis van de werkelijke, en niet de potentiële resultaten | Aanvaard | Deels |

Aanbeveling dat het comité van toezicht de onafhankelijkheid van OLAF moet versterken

16.Verduidelijk de rol van het comité van toezicht om te waarborgen dat er geen inmenging in lopende onderzoeken plaatsvindt | Aanvaard | Deels |

[1] De aanbevelingen in Speciaal verslag nr. 1/2005 waren ongenummerd. Hier zijn ze genummerd in de volgorde waarin ze in het verslag voorkwamen.

[2] Ja – aanbeveling uitgevoerd; Nee – aanbeveling niet uitgevoerd en nog van kracht; Deels – in uiteenlopende mate uitgevoerd en verdere actie aanbevolen.

[3] De Commissie antwoordde dat zij voorstelde, Verordening (EG) nr. 1073/1999 te wijzigen en een duur van twaalf maanden in te stellen met de mogelijkheid van verscheidene verlengingen van zes maanden.

[4] Het juridisch kader is nog niet gewijzigd.

--------------------------------------------------

BIJLAGE II

ORGANISATIESCHEMA VAN OLAF [1]

+++++ TIFF +++++

[1] Het schema geeft het werkelijke aantal in maart 2010 in dienst zijnde personeelsleden aan.

--------------------------------------------------

BIJLAGE III

POTENTIËLE INDICATOREN

TABEL A — Indicatoren van de activiteiten, de potentiële en de werkelijke financiële resultaten [1]

Bron: OLAF per april 2010.

| 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 | Totaal |

Externe onderzoeken | Activiteiten |

Afgesloten externe onderzoeken | 151 | 104 | 100 | 117 | 121 | 103 | 696 |

Potentiële resultaten |

Met financiële follow-up | 59 | 52 | 60 | 66 | 67 | 52 | 356 |

Terugvorderbaar bedrag (miljoen euro) | 183,7 | 43,8 | 54,7 | 122,6 | 121,0 | 130,6 | 656,4 |

Werkelijke resultaten |

Teruggevorderd bedrag (miljoen euro) | 73,0 | 8,8 | 9,2 | 43,8 | 28,3 | 16,6 | 179,7 |

Afgeschreven bedrag (miljoen euro) | 5,7 | 0,3 | 1,9 | 1,8 | 0,0 | 15,4 | 25,1 |

Uitstaand bedrag (miljoen euro) | 105,0 | 34,7 | 43,6 | 77,0 | 92,7 | 98,6 | 451,6 |

Tabel A geeft de CMS-gegevens weer over externe onderzoeken inzake de activiteiten (aantal afgesloten onderzoeken), de potentiële resultaten (met follow-up afgesloten en vastgestelde terugvorderbare bedragen) en de werkelijke resultaten (werkelijke terugvorderingen).

Gedurende de zesjarige periode van 2004 tot en met 2009 was bij 356 van de 696 afgesloten externe onderzoeken (51 %) potentiële financiële follow-up aan de orde.

In dezelfde zesjarige periode werd vastgesteld dat in totaal 656,4 miljoen euro terug te vorderen was. Het totale werkelijk teruggevorderde bedrag (gedurende dezelfde zes jaar) tot van de controle in april 2010 was 179,7 miljoen euro (27 %).

TABEL B — Indicatoren van de activiteiten, de potentiële en de werkelijke gerechtelijke resultaten

Bron: OLAF per april 2010 (Een zaak kan tot een aantal rechtszaken en daaropvolgende sancties en veroordelingen leiden).

| Jaar van de aanbeveling tot follow-up | Totaal |

2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 |

Externe onderzoeken | Activiteiten |

Afgesloten onderzoeken | 151 | 104 | 100 | 117 | 121 | 103 | 696 |

Potentiële resultaten |

Met gerechtelijke follow-up | 33 | 46 | 32 | 42 | 55 | 32 | 240 |

Desbetreffende rechtszaken | 112 | 91 | 48 | 67 | 66 | 22 | 406 |

Werkelijke resultaten |

Afgewezen zaken | 63 | 24 | 17 | 11 | 9 | 0 | 124 |

Hangende zaken | 26 | 55 | 28 | 51 | 57 | 16 | 233 |

Sanctie of veroordeling | 23 | 12 | 3 | 5 | 0 | 6 | 49 |

Interne onderzoeken | Afgesloten onderzoeken | 39 | 30 | 31 | 34 | 25 | 37 | 196 |

Sanctie of veroordeling | 1 | 2 | 2 | 0 | 0 | 0 | 5 |

Coördinatie en bijstand | Afgesloten zaken | 149 | 99 | 86 | 81 | 41 | 48 | 504 |

Sanctie of veroordeling | 182 | 63 | 17 | 39 | 19 | 2 | 322 |

Totaal alle zaken | Afgesloten zaken | 339 | 233 | 217 | 232 | 187 | 188 | 1396 |

Sanctie of veroordeling | 206 | 77 | 22 | 44 | 19 | 8 | 376 |

Interne onderzoeken | Voortvloeiende disciplinaire maatregelen | 8 | 12 | 13 | 19 | 12 | 1 | 65 |

Tabel B geeft de CMS-gegevens weer over de activiteiten, de potentiële en de werkelijke resultaten op het gerechtelijke vlak. De volgende opmerkingen kunnen worden gemaakt over de zesjarige periode van 2004 tot en met 2009:

Externe onderzoeken: van de 696 afgesloten externe onderzoeken kenden er 240 (34 %) een gerechtelijke follow-up, hetgeen leidde tot 406 desbetreffende rechtszaken. Hiervan zijn er 49 (12 %) uitgemond in een rechterlijke beslissing (waaronder vier gevallen van vrijspraak en elf vonnissen in hoger beroep), 124 zaken (30 %) waren niet-ontvankelijk en de uitkomst van 233 zaken is nog onbeslist. Bij 76 (61 %) van de 124 niet ontvankelijke zaken was er sprake van gebrek aan bewijs, en bij 9 (7 %) van verjaring.

Interne onderzoeken: het aantal definitieve uitspraken van gerechtelijke instanties met betrekking tot interne onderzoeken is uiterst beperkt: 5 vonnisssen op een totaal van 196 afgesloten zaken, waarvan 45 met een aanbeveling tot gerechtelijke follow-up en 62 desbetreffende rechtszaken, waarvan er 16 niet-ontvankelijk waren. De gedurende de betrokken periode afgesloten interne onderzoeken hebben ook geleid tot tuchtprocedures tegen 65 personen.

Coördinatie- en bijstandszaken: deze hebben aanzienlijk meer succes dan interne en externe onderzoeken als het erom gaat te zorgen voor definitieve uitspraken van gerechtelijke instanties met betrekking tot met follow-up afgesloten zaken in de periode 2004-2009 [2].

Uit de tabel blijkt dat de gerechtelijke resultaten uiteenlopen tussen de verschillende categorieën zaken. Het duurt gemiddeld 3,5 jaren om gerechtelijke follow-up af te ronden, hetgeen deels verklaart waarom het aantal sancties of veroordelingen de laatste jaren lager ligt.

TABEL C — F inanciële resultaten op verschillende gebieden

Bron: OLAF per april 2010.

| Afgesloten zaken 2004-2009 | Afgesloten met financiële follow-up | Terugvorderbaar (miljoen euro) | Tot op heden teruggevorderd | Terugvordering per met financiële follow-up afgesloten zaak (miljoen euro) |

(miljoen euro) | % |

Externe onderzoeken | Landbouw | 92 | 49 | 136,8 | 5,5 | 1,7 % | 0,11 |

Douane | 102 | 69 | 306,6 | 112,9 | 35,4 % | 1,64 |

Externe steun | 225 | 101 | 74,9 | 10,9 | 3,4 % | 0,11 |

Structuurfondsen | 124 | 76 | 124,2 | 46,6 | 14,6 % | 0,61 |

Overige [3] | 153 | 61 | 13,9 | 3,8 | 1,2 % | 0,06 |

Subtotaal | 696 | 356 | 656,4 | 179,7 | 56,4 % | 0,50 |

Interne onderzoeken | 196 | 33 | 3,0 | 0,5 | 0,2 % | 0,02 |

Coördinatie en bijstand | 504 | 201 | 877,0 | 138,3 | 43,4 % | 0,69 |

Totaal | 1396 | 590 | 1536,4 | 318,5 | 100,0 % | 0,54 |

Tabel C vergelijkt de financiële resultaten in verschillende sectoren. Bij externe onderzoeken had de sector douane het hoogste aandeel terugvorderbare bedragen (20 %) en daadwerkelijke terugvorderingen (35 %). De financiële resultaten van de andere sectoren waren lager.

In de zesjarige periode (2004-2009) maken de coördinatie- en bijstandszaken 57 % (877 miljoen euro op 1536 miljoen euro) uit van de mogelijk terug te vorderen bedragen voor het Bureau als geheel, en 43 % (138 miljoen euro op 319 miljoen euro) van de daadwerkelijke terugvorderingen.

De terugvordering per onderzoek toont het gemiddelde teruggevorderde bedrag per met financiële follow-up afgesloten zaak in elke sector (bij landbouw werd bijv. 55,5 miljoen euro teruggevorderd op een totaal van 49 zaken, wat uitkomt op een gemiddelde terugvordering per zaak van 0,11 miljoen euro).

Hoewel de verschillende sectoren niet rechtstreeks vergeleken kunnen worden omdat zij verschillende soorten zaken beheren, toont de tabel het verschil in de gemiddeld teruggevorderde bedragen per zaak tussen de sectoren.

[1] De financiële bedragen in de tabel worden toegeschreven aan het jaar waarin de follow-up aanving, ongeacht het jaar waarin het geld daadwerkelijk werd ontvangen. De tabel toont dus geen teruggevorderde bedragen die verband houden met in 2003 afgesloten zaken.

[2] Bij coördinatie- en bijstandszaken hebben nationale gerechtelijke instanties al besloten een zaak te behandelen, hetgeen verklaart waarom deze zaken meer succes hebben.

[3] Overige bestaat uit directe uitgaven, organen en agentschappen van de EU en handel.

--------------------------------------------------