VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S over de tenuitvoerlegging van Aanbeveling 98/561/EG van de Raad van 24 september 1998 betreffende Europese samenwerking ter waarborging van de kwaliteit in het hoger onderwijs

1. Inleiding

De aanbeveling betreffende Europese samenwerking ter waarborging van de kwaliteit in het hoger onderwijs [1] is op 24 september 1998 door de Raad van Ministers aangenomen. In de aanbeveling worden de lidstaten opgeroepen om kwaliteitsborgingssystemen te ondersteunen of op te zetten en de instellingen voor hoger onderwijs en de bevoegde autoriteiten tot samenwerking en uitwisseling van ervaringen te stimuleren. Daarnaast wordt de Commissie verzocht om steun te verlenen aan dergelijke samenwerking en verslag uit te brengen over de verwezenlijking van de doelstellingen van de aanbeveling op Europees niveau en in de lidstaten.

[1] Aanbeveling 98/561/EG van de Raad van 24 september 1998 betreffende Europese samenwerking ter waarborging van de kwaliteit in het hoger onderwijs, PB L 270 van 07.10.1998, blz. 56. Zie bijlage 1.

De aanbeveling van de Raad uit 1998 vloeide grotendeels voort uit een Europees proefproject, dat de Commissie in de jaren negentig opgezet had. Ze vormde het uitgangspunt voor het ENQA-netwerk, het European Network for Quality Assurance in Higher Education en de toename van het aantal daarbij aangesloten leden.

Twee politieke ontwikkelingen, te weten het Bologna-proces en de strategie van Lissabon, hebben nieuwe impulsen aan de behandeling van het kwaliteitsvraagstuk gegeven. Meer recent is de grote betekenis van de kwaliteitsborging nog eens onderstreept in het gezamenlijk tussentijds verslag van de Raad en de Commissie over de tenuitvoerlegging van het gedetailleerde werkprogramma voor de follow-up inzake de doelstellingen voor de onderwijs- en opleidingsstelsels in Europa [2], dat in maart 2004 ingediend is. Een stringent en transparant kwaliteitsborgingssysteem is ook een onlosmakelijk onderdeel van het "Europees raamwerk voor kwalificaties", dat in het kader van het Bologna-proces en de strategie van Lissabon door de ministers toegezegd is.

[2] "Onderwijs en Opleiding 2010, de dringende noodzaak tot hervormingen voor het welslagen van de strategie van Lissabon." (http://europa.eu.int/comm/education/policies/2010/doc/jir_council_final.pdf).

Het onderhavige verslag bestaat uit twee delen. Deel I is gewijd aan de opzet van kwaliteitsborgingssystemen in de lidstaten en deel II aan de samenwerking op Europees en internationaal niveau. Het verslag gaat tevens in op het mandaat dat de ministers van onderwijs die de verklaring van Bologna ondertekend hebben, in Berlijn aan ENQA hebben gegeven. De bijlage bevat een naar landen uitgesplitst overzicht van organisaties voor kwaliteitsborging.

2. Deel I: Opzet van kwaliteitsborginssystemen in de lidstaten

Samenvatting

Nagenoeg alle lidstaten en ook alle andere Europese landen hebben kwaliteitsborgingssystemen opgezet of staan op het punt om dat te doen. Hoewel niet alle landen even lang en even intensief ervaringen met de systemen hebben opgedaan, beschouwen ze kwaliteitsborging allemaal als een essentieel onderdeel van hun stelsels voor hoger onderwijs. De reeds operationele systemen werken met de richtsnoeren die in de aanbeveling van de Raad uit 1998 beschreven staan.

2.1. De opzet van organisaties voor kwaliteitsborging

In de aanbeveling wordt de lidstaten verzocht om transparante kwaliteitsborgingssystemen te ondersteunen of, indien nodig, op te zetten. In het verlengde van dit verzoek hebben de meeste lidstaten één of een aantal organisaties voor kwaliteitsborging opgezet om door middel van externe evaluaties tot kwaliteitsverbeteringen te komen. De instellingen voor hoger onderwijs zijn ertoe aangespoord om eigen interne mechanismen voor kwaliteitsborging op te zetten en om in ieder geval een basis voor de externe evaluaties te scheppen.

De kenmerken van de nationale stelsels voor hoger onderwijs zijn van invloed op de sector waaronder de organisaties vallen, hun reikwijdte en de zwaartepunten waarop ze zich bij hun werkzaamheden richten. Dit verklaart ook waarom er verscheidene modellen bestaan. Sommige landen hebben voor een 'stervormig model' gekozen met een centrale accreditatieorganisatie die toezicht uitoefent op een of een aantal evaluatie- of accreditatieorganisaties. Andere landen hebben de kwaliteitsborging of accreditatie aan een enkele organisatie toevertrouwd.

In de aanbeveling van de Raad wordt het volgende gesteld: "De autonomie en/of de onafhankelijkheid, naar gelang van de specifieke structuren in iedere lidstaat, van het orgaan dat de kwaliteit beoordeelt (wat betreft procedures en methoden), kunnen bijdragen tot de doelmatigheid van de procedures voor kwaliteitsbeoordeling en de bereidheid de resultaten daarvan te aanvaarden." Anderzijds wordt algemeen erkend dat de organisaties voor kwaliteitsborging in nauw contact met de academische wereld moeten opereren en terdege rekening dienen te houden met de behoeften van de maatschappij, financiers uit de publieke en private sector, studenten, ouders en de arbeidsmarkt.

Naast nationale of regionale organisaties bestaat een groot aantal accreditatieorganisaties voor bepaalde beroepen (bijv. voor ingenieurs, medici en accountants). Ze bestonden al lang vóór de aanbeveling van de Raad en werken nog steeds op dezelfde wijze. Tussen al deze organisaties zijn evenwel punten van overeenkomst en synergie-effecten te constateren die nader bekeken zouden moeten worden. Dit geldt ook voor internationale accreditatieorganisaties of -instanties, zoals de Europese organisatie EQUIS (voor opleidingen bedrijfskunde) en de Amerikaanse organisaties AACSB (voor opleidingen bedrijfskunde) en ABET (accreditatie voor technische opleidingen in de VS en assistentie bij de opzet van accreditatiesystemen in andere landen).

2.2. Typen evaluaties

Er kan onderscheid worden gemaakt tussen acht typen evaluaties of accreditaties: evaluatie van vakken, evaluatie van studieprogramma's, evaluatie van instellingen, accreditatie van studieprogramma's, accreditatie van instellingen, onderzoek bij instellingen (van de interne kwaliteitsborgingsmechanismen), benchmarking van vakken en benchmarking van studieprogramma's. Het meest gebruikelijk is nog steeds de evaluatie van studieprogramma's, direct gevolgd door de accreditatie van studieprogramma's, terwijl het onderzoek bij instellingen qua populariteit op de derde plaats komt. De belangstelling voor benchmarking van studieprogramma's of vakken, waarbij naar de best practice op een bepaald terrein wordt gekeken, is van meer recente datum. De trend gaat duidelijk in de richting van meer variatie bij de typen evaluaties en de meeste organisaties maken regelmatig gebruik van meer dan een enkel type.

2.3. Criteria en methoden

De Raad heeft de lidstaten aanbevolen om de kwaliteitsborgingssystemen te baseren op de elementen die in de bijlage bij de aanbeveling beschreven staan. Over het algemeen werken de organisaties met deze elementen, hoewel de toepassing ervan al naargelang de nationale of institutionele context uiteenlopend kan zijn. Hieronder volgt een korte analyse van de manier waarop de elementen worden toegepast:

Criteria

In de aanbeveling is een nauwe link gelegd tussen de criteria voor kwaliteitsborging enerzijds en de doelstellingen die aan elke instelling voor hoger onderwijs in verband met de behoeften van de maatschappij en de arbeidsmarkt gegeven zijn anderzijds. Uit de ENQA-peiling [3] blijkt dat er een verschuiving gaande is van evaluaties aan de hand van de verklaarde doelstellingen van instellingen voor hoger onderwijs naar de toepassing van objectievere criteria en standaards bij de evaluatie- en accreditatiewerkzaamheden. Hierbij kan het om minimumstandaards (drempelstandaards), standaards in de vorm van gemiddelden of zeer veeleisende hoge standaards gaan die de erkenning van uitstekende prestaties tot doel hebben.

[3] Zie voetnoot 9.

Zelfevaluatie door de instellingen

In de meeste evaluatie- en accreditatieprogramma's is een zelfevaluatie vereist. De werkgroep voor de zelfevaluatie bestaat in de meeste gevallen uit leden van het management en het onderwijzend personeel. Studenten zijn slechts zelden bij de zelfevaluaties betrokken. De deelname van het administratieve personeel en de studenten aan de evaluaties varieert.

Visitaties door een groep deskundigen

De visitatie is een standaardonderdeel van het evaluatieproces. In het kader van de visitatie vinden vergaderingen en vraaggesprekken, vaak ook een rondleiding door de gebouwen, een vergadering met het hogere management en bestudering van documenten plaats.

Samenstelling van een werkgroep van deskundigen

Alle organisaties voor kwaliteitsborging schakelen externe deskundigen in en vaak, met name in het geval van buurlanden dezelfde taal, worden ook internationale deskundigen opgenomen in het deskundigenpanel. Deskundigen uit de wereld van het werk worden in minder dan de helft van de gevallen ingeschakeld en beroepsorganisaties, studenten en afgestudeerden zelfs nog in mindere mate. De opname van buitenlanders in de besturen van de organisaties voor kwaliteitsborging is niet zeer gebruikelijk, maar vertoont wel een stijgende lijn.

Rapportage en follow-up

Bij evaluatie of accreditatie worden in de meeste maar niet in alle gevallen rapporten gepubliceerd. Vóór de publicatie van de rapporten worden de geëvalueerde instellingen normaal gesproken geraadpleegd. In driekwart van de gevallen zijn de instellingen zelf verantwoordelijk voor de follow-up op de aanbevelingen, terwijl de verantwoordelijkheid in de helft van de gevallen met de organisaties voor kwaliteitsborging en de regering gedeeld wordt.

3. Deel II: Europese en internationale samenwerking

Samenvatting:

De meeste landen zijn op het gebied van de kwaliteitsborging en accreditatie in meer of mindere mate betrokken bij bilaterale, multilaterale, Europese en wereldwijde samenwerking. Deze transnationale initiatieven hebben allemaal gelijksoortige doelstellingen, namelijk vastlegging van vergelijkbare criteria en methoden alsook bevordering van goed functionerende organisaties voor kwaliteitsborging zodat een grotere transparantie wordt bereikt en de kwaliteitsborgingssystemen en beoordelingen uiteindelijk onderling erkend worden.

3.1. Bilaterale en regionale samenwerking

De regeringen van Vlaanderen (België) en Nederland hebben hun werkzaamheden op het gebied van de kwaliteitsborging in een enkel gezamenlijk accreditatiesysteem ondergebracht. De organisaties voor kwaliteitsborging en de verantwoordelijke autoriteiten voor het hoger onderwijs uit twaalf landen [4] hebben zich aangesloten bij het 'Joint Quality Initiative', een informeel netwerk voor samenwerking bij de kwaliteitsborging en accreditatie van de bachelor- en masteropleidingen in Europa. Dertien organisaties voor kwaliteitsborging uit acht landen [5] hebben tot oprichting het European Consortium for Accreditation (ECA) besloten, dat zich op de accreditatieaspecten van het kwaliteitsborgingsproces richt en naar onderlinge erkenning van de kwaliteitsborgingssystemen en beoordelingen vóór 2007 streeft. Het Network of Central and Eastern European Quality Assurance Agencies in Higher Education (CEE-Network) telt achttien aangesloten organisaties [6] en de organisaties voor kwaliteitsborging uit de vijf Scandinavische landen [7] hebben in 2003 tot officiële samenwerking in het kader van het Nordic Quality Assurance Network in Higher Education besloten. Bij alle genoemde samenwerkingsverbanden zijn organisaties betrokken die ook aangesloten zijn bij ENQA (het bredere European Network for Quality Assurance in Higher Education).

[4] België (Vlaanderen), Denemarken, Duitsland, Ierland, Italië, Nederland, Noorwegen, Oostenrijk, Spanje, Verenigd Koninkrijk, Zweden, en Zwitserland.

[5] België (Vlaanderen), Duitsland, Ierland, Nederland, Noorwegen, Oostenrijk, Spanje, Zwitserland.

[6] Uit Bulgarije, Duitsland (Beieren), Estland, Hongarije, Kroatië, Letland, Litouwen, Macedonië, Oostenrijk, Polen, Roemenië, Rusland, Slowakije, Slovenië, Tsjechië.

[7] Denemarken, Finland, IJsland, Noorwegen en Zweden.

3.2. Het European Network for Quality Assurance in Higher Education

Het European Network for Quality Assurance in Higher Education (ENQA) is in het verlengde van de aanbeveling van de Raad uit 1998 opgericht en kan dan ook als het meest concrete resultaat van de aanbeveling op Europees niveau en als uitgangspunt en belangrijkste speler voor toekomstige ontwikkelingen worden beschouwd. In juni 2004 heeft de algemene vergadering van ENQA besloten om de organisaties voor kwaliteitsborging uit alle veertig landen die de verklaring van Bologna ondertekend hebben tot ENQA toe te laten en hervormingen in te voeren, waardoor ENQA in de toekomst diensten kan verlenen aan de aangesloten leden en aan de onderlinge erkenning van de kwaliteitsborgingssystemen in Europa kan werken.

ENQA is nauwe samenwerking aangegaan met de ENIC- en NARIC-netwerken voor diplomawaardering om te bekijken hoe door betere informatie over de kwaliteit vooral op het gebied van het transnationale onderwijs sneller vooruitgang geboekt zou kunnen worden bij de erkenning van diploma's en studieperioden. ENQA is voornemens om met behulp van de aangesloten leden mogelijkheden te scheppen voor transnationale evaluaties, en met name voor transnationale evaluaties van gezamenlijk verleende of tweevoudige graden.

3.3. Netwerken in het hoger onderwijs

In de aanbeveling van de Raad wordt om ondersteuning van instellingen voor hoger onderwijs verzocht die grensoverschrijdend op het gebied van de kwaliteitsborging willen samenwerken. In dit verband zijn verschillende initiatieven ontwikkeld en zijn nieuwe impulsen uitgegaan van de aanbeveling en de peer pressure die in het kader van het Bologna proces uitgeoefend is.

De Europese vereniging van universiteiten (EUA: European University Association) werkt met een transnationaal programma voor evaluaties van instellingen, dat moet bewerkstelligen dat de aangesloten instellingen voor hoger onderwijs zelf de verantwoordelijkheid voor doorlopende kwaliteitsborging en -verbetering op zich nemen. De EUA is ook betrokken bij het door de Commissie ondersteunde project 'Kwaliteitscultuur' waarin een aantal samenwerkende universiteiten elkaar onderling hulp verlenen bij de invoering van interne kwaliteitsborgingsmechanismen, de verbetering van de eigen kwaliteit en een betere voorbereiding op externe evaluaties.

Op mondiaal niveau wordt door het International Network for Quality Assurance Agencies in Higher Education (INQAAHE) aan een Good Practice Guide voor de organisaties voor kwaliteitsborging gewerkt. De International Association of University Presidents (IAUP) bestudeert momenteel of een register van organisaties voor kwaliteitsborging van wereldkwaliteit kan worden uitgewerkt.

3.4. Raad van Europa

Uit hoofde van de in het kader van de Raad van Europa en de UNESCO gesloten overeenkomst ten aanzien van de erkenning van kwalificaties uit het hoger onderwijs in Europa [8] is elk land verplicht tot de erkenning van kwalificaties die vergelijkbaar zijn met dienovereenkomstige kwalificaties uit het eigen systeem, tenzij er wezenlijke verschillen bestaan tussen de eigen kwalificaties en de kwalificaties waarvoor een verzoek tot erkenning is ingediend. Een van die wezenlijke verschillen kan in de kwaliteit van het onderwijs en leren liggen. Vandaar het grote belang van de recent aangegane nauwe samenwerking tussen deskundigen op het gebied van kwaliteitsborging (het ENQA-netwerk) en deskundigen op het gebied van diplomawaardering (het NARIC-netwerk van de EU en het ENIC-partnernetwerk van de Raad van Europa en UNESCO-CEPES).

[8] http://conventions.coe.int/Treaty/Commun/QueVoulezVous.asp? NT=165&CM=8&DF=10/02/04&CL=ENG.

3.5. OESO en UNESCO

De OESO en de UNESCO werken samen aan de ontwikkeling van niet-bindende richtsnoeren voor consumentenbescherming op het gebied van het grensoverschrijdend hoger onderwijs, waarbij sterk de nadruk op kwaliteitsborging ligt. De UNESCO heeft een wereldforum voor kwaliteitsborging, accreditatie en erkenning opgezet, dat voortbouwt op bestaande regionale netwerken en overeenkomsten voor de erkenning van diploma's. In Europa brengt UNESCO-CEPES een project ten uitvoer, waarin indicatoren voor het hoger onderwijs worden verzameld die van nut zouden kunnen zijn bij kwaliteitsborgings- en evaluatiewerkzaamheden.

4. Het te berlijn verstrekte mandaat

Op 19 september 2003 zijn de voor het hoger onderwijs verantwoordelijke ministers van veertig landen die de verklaring van Bologna ondertekend hebben in Berlijn in vergadering bijeengekomen. Bij deze gelegenheid hebben ze ENQA verzocht "om met behulp van de aangesloten leden en in samenwerking met de EUA, EURASHE en ESIB een goedgekeurde reeks standaards, procedures en richtsnoeren voor kwaliteitsborging uit te werken, te onderzoeken hoe een adequaat systeem van peer reviews voor kwaliteitsborgings- en/of accreditatieorganisaties of -instanties tot stand kan worden gebracht en hierover via de werkgroep voor de follow-up in 2005 aan de ministers verslag uit te brengen."

De verschillende elementen van dit mandaat worden momenteel door twee ENQA-werkgroepen nader bestudeerd. Een werkgroep buigt zich over de standaards, procedures en richtsnoeren, terwijl de tweede werkgroep zich bezighoudt met de opzet van een adequaat systeem voor de peer reviews. De deskundigen gaan daarbij uit van voorhanden zijnde onderzoeken en ervaringen van ENQA en de daarbij aangesloten leden, die georganiseerd zijn in regionale (Noord- en Oost-Europa) of gespecialiseerde netwerken (European Consortia for Accreditation). Ze bestuderen de EUA-evaluaties van instellingen, de op competenties gebaseerde aanpak van het Tuning-project [9] en het werk van vakgerichte accreditatieorganisaties voor bepaalde beroepen. Ook aan de ervaringen die opgedaan zijn in andere delen van de wereld, en met name de Verenigde Staten, zal aandacht worden besteed.

[9] Universidad de Deusto, Bilbao, Spanje (www.relint.deusto.es/TuningProject/index.htm) of Universiteit van Groningen, Nederland (www.let.rug.nl/TuningProject/index.htm).

ENQA zal hierover via de werkgroep voor de follow-up op de verklaring van Bologna verslag uitbrengen en nog vóór begin 2005 in de aanloop naar de in mei 2005 geplande conferentie van de ministers in Bergen een ontwerp voor een definitief verslag op tafel leggen.

5. Conclusie

De tenuitvoerlegging van de aanbeveling van de Raad uit 1998 is een uitgesproken succes geworden. De meeste landen hebben een kwaliteitsborgingssysteem opgezet en er heeft zich in Europa een intensieve samenwerking op het gebied van de kwaliteit ontwikkeld. Het werk op het gebied van de kwaliteitsborging heeft duidelijk aan vaart gewonnen door de centrale plaats die in het Bologna-proces en de strategie van Lissabon aan kwaliteitsvraagstukken is toegekend. Het wordt nu als wezenlijk onderdeel gezien van het zich ontwikkelende "Europese raamwerk voor kwalificaties".

Op bilateraal en regionaal niveau zijn belangrijke inspanningen geleverd om een klimaat van vertrouwen te scheppen, dat de onderlinge erkenning van de kwaliteitsborgingssystemen en beoordelingen mogelijk maakt. Van het mandaat dat in Berlijn aan ENQA gegeven is, zouden in een breder Europees verband dezelfde positieve effecten kunnen uitgaan.

Het is tijd om beslissende stappen te zetten in de richting van echte onderlinge erkenning van de kwaliteitsborgings- en accreditatiesystemen en de beoordelingen in dit verband en kwaliteitsborging een doeltreffende bijdrage te laten leveren aan onze gemeenschappelijke doelstelling om van het Europese hoger onderwijs een "referentie voor wereldkwaliteit" te maken. Op dit belangrijke terrein kan en moet vooruitgang worden geboekt.

Bijlage

1. Communiqué van de conferentie van de ministers van onderwijs in Berlijn, passage over kwaliteitsborging

2. Bestaande organisaties voor kwaliteitsborging uitgesplitst naar land

Bijlage 1

"Vorming van een Europese ruimte voor hoger onderwijs"

Communiqué van de conferentie van de voor het hoger onderwijs verantwoordelijke ministers op 19 september 2003 in Berlijn

=Passage over kwaliteitsborging=

"De kwaliteit van het hoger onderwijs blijkt een centrale rol te spelen bij de vorming van een Europese ruimte voor hoger onderwijs. De ministers verplichten zich tot steun voor de verdere ontwikkeling van de kwaliteitsborging op institutioneel, nationaal en Europees niveau. Ze wijzen er met nadruk op dat gezamenlijk overeengekomen criteria en methoden voor kwaliteitsborging moeten worden uitgewerkt.

Ze benadrukken voorts dat de hoofdverantwoordelijkheid voor de kwaliteitsborging op het gebied van het hoger onderwijs overeenkomstig het beginsel dat de instellingen voor hoger onderwijs autonoom moeten zijn bij elke afzonderlijke instelling zelf ligt en dat dit het fundament is voor daadwerkelijke aansprakelijkheid van het stelsel voor hoger onderwijs binnen het nationale kwaliteitskader.

Ze zijn het er dan ook over eens dat de nationale kwaliteitsborgingssystemen vóór 2005 het volgende zouden moeten behelzen:

- een beschrijving van de verantwoordelijkheden van de betrokken instanties en instellingen;

- een evaluatie van studieprogramma's of instellingen, met inbegrip van een interne beoordeling, een externe beoordeling, de deelname van de studenten aan de evaluatie en de publicatie van resultaten;

- een systeem van accreditatie-, certificatie- of vergelijkbare procedures;

- internationale deelname, samenwerking en werk in netwerken.

Op Europees niveau verzoeken de ministers ENQA om via zijn leden en in samenwerking met de EUA, EURASHE en ESIB een erkende reeks standaards, procedures en richtsnoeren voor kwaliteitszorg uit te werken, te onderzoeken hoe een adequaat systeem van peer review voor kwaliteitszorg- en/of accreditatieorganisaties of -instanties tot stand kan worden gebracht en hierover via de Follow-up Groep in 2005 aan de ministers verslag uit te brengen."

Bijlage 2

Bestaande organisaties voor kwaliteitsborging uitgesplitst naar land

>RUIMTE VOOR DE TABEL>