1.Inleiding

Het nieuwe migratie- en asielpact introduceert een alomvattende aanpak van migratie, waarin alle relevante beleidsonderdelen worden samengebracht om in de EU voor de lange termijn een duurzaam stelsel voor migratie- en asielbeheer tot stand te brengen. Een eerlijk en doeltreffend systeem moet zorgen voor snelle bescherming en integratie van personen die internationale bescherming behoeven, en tegelijkertijd zorgen voor effectieve terugkeer en duurzame re-integratie in het land van herkomst van personen die geen verblijfsrecht hebben.

Het nieuwe pact onderstreept het belang van brede, evenwichtige, op maat gesneden en wederzijds voordelige migratiepartnerschappen met landen buiten de EU, waarvan een doeltreffende overnameregeling een belangrijk onderdeel is. Deze partnerschappen zullen rekening houden met de belangen van zowel de EU als de partners. Zij zullen worden geïntegreerd in de algemene betrekkingen van de EU met derde landen, naast andere beleidsterreinen zoals ontwikkelingssamenwerking, buitenlandse investeringen en handel. Met de partnerschappen wordt beoogd gemeenschappelijke uitdagingen aan te pakken en gedeelde kansen te benutten door: het beheer en de sturing van migratie te versterken, met inbegrip van grensbeheer en bestrijding van migrantensmokkel en mensenhandel; vluchtelingen en gastgemeenschappen in de partnerlanden te ondersteunen; economische kansen te scheppen en de diepere oorzaken van irreguliere migratie aan te pakken; legale trajecten te ontwikkelen en mensen met vaardigheden en talenten naar Europa te laten komen, en de samenwerking op het gebied van overname en re-integratie te intensiveren.

Het opzetten van een gemeenschappelijk EU-systeem voor terugkeer op basis van krachtigere, doeltreffende en humane terugkeerprocedures binnen de EU en een doeltreffender samenwerking met externe partners op het gebied van overname, is een essentieel aspect van een alomvattend en geloofwaardig EU-migratiebeleid. Aangezien het beleid van alle lidstaten nauw verweven is en maatregelen die de ene lidstaat neemt, van invloed zijn op de andere lidstaten, is er behoefte aan een nieuw en duurzaam Europees kader dat consistentie, zekerheid en duidelijkheid biedt. Het nieuwe pact effent de weg naar een gemeenschappelijk EU-stelsel voor terugkeer, waarbij een consistente en coherente aanpak ervoor kan zorgen dat terugkeer kan worden verwezenlijkt binnen het kader van de algemene doelstellingen van het migratie- en asielbeleid van de EU. Dat vereist betere procedures die de versnippering van de nationale benaderingen reduceren, maar ook nauwere samenwerking en versterkte solidariteit tussen alle lidstaten.

Het succes van terugkeer, overname en re-integratie hangt ook af van de eensgezindheid die de EU en haar lidstaten betonen in het kader van een Team-Europa-aanpak, waarbij gebruik wordt gemaakt van een breed instrumentarium en relevante beleidsmaatregelen, en een gecoördineerde en permanente dialoog wordt gevoerd met de partnerlanden.

Om concrete vooruitgang te boeken met de samenwerking op het gebied van overname, riep de Europese Raad er in oktober 2018 toe op de nodige stimuleringsmaatregelen op te zetten en daartoe gebruik te maken van alle relevante beleidsmaatregelen en instrumenten waarover de EU beschikt, met inbegrip van het visumbeleid. In de herziene Visumcode is bepaald dat de Commissie jaarlijks het niveau van de samenwerking met derde landen op het gebied van overname beoordeelt en verslag uitbrengt aan de Raad (artikel 25 bis). Zoals in het nieuwe pact wordt bevestigd, zouden de regelmatige beoordelingen in het kader van de Visumcode een gestructureerde aanpak van de samenwerking met derde landen op het gebied van overname mettertijd vergemakkelijken en zou daarmee een belangrijke bijdrage worden geleverd aan de succesvolle uitvoering van de bredere beleidsdoelstellingen op het gebied van migratie en asiel.

Tegen deze achtergrond heeft de Commissie de eerste feitelijke beoordeling in het kader van de Visumcode afgerond, op basis van door de lidstaten en de geassocieerde Schengenlanden verstrekte kwantitatieve en kwalitatieve gegevens en door Eurostat en het Europees Grens- en kustwachtagentschap (Frontex) verzamelde gegevens over terugkeer en irreguliere aankomsten. Deze beoordeling biedt een empirisch onderbouwd, breed en gedetailleerd overzicht van de samenwerking en helpt zo na te gaan hoe de samenwerking op een gerichte manier kan worden verbeterd. Zoals de Visumcode voorschrijft, wordt de beoordeling aan de Raad voorgelegd en vormt zij de eerste stap in een proces dat besprekingen met de lidstaten en de partnerlanden omvat.

In deze mededeling worden de algemene bevindingen van de eerste jaarlijkse beoordeling van de medewerking van de partnerlanden op het gebied van overname geschetst. Er wordt beschreven op welke wijze de Commissie voornemens is om, in nauwe samenwerking met de hoge vertegenwoordiger en de lidstaten en in voorkomend geval in overeenstemming met hun respectieve bevoegdheden, op het met deze beoordeling geïnitieerde proces voort te bouwen om de interne en externe uitdagingen in verband met terugkeer en overname op geïntegreerde, gestructureerde en doeltreffende wijze aan te pakken.

Overeenkomstig het voorstel van de Commissie voor een nieuwe verordening inzake asiel- en migratiebeheer zou deze beoordeling er ook toe kunnen bijdragen dat op beleidsterreinen buiten het visumbeleid mogelijkheden worden vastgesteld voor stimuleringsmaatregelen om de samenwerking op het gebied van overname te verbeteren, rekening houdend met de algemene belangen van de Unie en haar betrekkingen met de partnerlanden. In afwachting van de goedkeuring van dat voorstel zal de Commissie, mede gezien het cruciale belang van tastbare vooruitgang op het gebied van de samenwerking inzake overname, in haar follow-up van deze eerste beoordeling reeds met deze ruimere overwegingen rekening houden. Deze beoordeling is van grote waarde voor het antwoord op de vraag hoe de samenwerking met de betrokken partners op het gebied van overname kan worden geïntensiveerd. Meer in het algemeen zou zij ook kunnen aangeven hoe de medewerking op het gebied van migratie van deze partners kan worden versterkt in het kader van een alomvattende aanpak.

2.Uitdagingen en hindernissen – een doeltreffender terugkeer- en overnamesysteem van de EU mogelijk maken

Ondanks de versterkte inspanningen om irreguliere migratie aan te pakken en ervoor te zorgen dat personen zonder verblijfsrecht in de Unie daadwerkelijk terugkeren, moet er nog veel worden gedaan. Nauwe, wederzijds voordelige samenwerking met partnerlanden op diverse gebieden, in het kader van brede migratiepartnerschappen, moet ertoe bijdragen dat het aantal irregulier binnenkomende migranten wordt verminderd. Momenteel kiezen te veel mensen nog voor onveilige en irreguliere routes om naar Europa te komen, vaak als gevolg van moeilijke sociaal-economische en politieke omstandigheden. In de periode van januari tot november 2020 kwamen meer dan 110 000 mensen irregulier in Europa aan. Intensievere samenwerking bij de bestrijding van migrantensmokkel blijft van essentieel belang.

Voor veel van de irregulier aankomende migranten is het onwaarschijnlijk dat zij in de EU bescherming krijgen of om andere redenen mogen blijven. In 2019 bedroeg de gemiddelde erkenningsgraad voor eerste aanvragen in de EU slechts 30 %. Het doen terugkeren van degenen die geen verblijfsrecht hebben, blijft een lastige opgave. Van de personen die moeten worden teruggestuurd, keert slechts een derde daadwerkelijk terug en van diegenen doet minder dan 30 % dat vrijwillig. De onbevredigende resultaten op het gebied van terugkeer en overname zijn toe te schrijven aan de verschillende uitdagingen waarmee de lidstaten worden geconfronteerd bij de uitvoering van procedures om de terugkeer van irreguliere migranten te gelasten en bij de samenwerking met derde landen op het gebied van overname.

Door de COVID-19-pandemie is de uitvoering van de terugkeer- en overnameoperaties nog complexer geworden. Hoewel er overal ter wereld reisbeperkingen gelden, moeten de asiel- en terugkeerprocedures toch worden voortgezet, waarbij terdege rekening moet worden gehouden met de maatregelen die nodig zijn om de gezondheid van de repatrianten en de ontvangende gemeenschappen te beschermen. Ook de hervestigingsactiviteiten zijn verstoord ten gevolge van de COVID-19-beperkingen, maar deze zijn voor een aanzienlijk deel hervat.

2.1.Uitdagingen bij de terugkeerprocedures binnen de Unie

De wettelijke en administratieve kaders voor terugkeer lopen van lidstaat tot lidstaat sterk uiteen, en elk nationaal stelsel kent lacunes en goede praktijken. Het in kaart brengen en aanpakken van dergelijke lacunes en het bevorderen van bestaande goede praktijken is de eerste stap die moet worden gezet om de terugkeerprocedures duurzaam, snel en voorspelbaar te maken en de rechten van migranten te beschermen en te bevorderen, in overeenstemming met het EU-recht en het Handvest van de grondrechten.

Enkele van de belangrijkste obstakels voor een doeltreffend terugkeerbeleid zijn de aanzienlijke kloof tussen de asielprocedure en de terugkeerprocedure, de lange duur van de procedures, onder meer in de beroepsfase, problemen bij het voorkomen van onderduiken, en ontoereikende middelen, infrastructuur en administratieve capaciteit om gevolg te geven aan terugkeerbesluiten, onder meer in verband met de overname door derde landen.

De beste manier om het terugkeerproces efficiënt te maken en duurzamere oplossingen te bevorderen, is ernaar te streven om meer migranten die in de EU geen verblijfsrecht hebben, ertoe te brengen vrijwillig te vertrekken. Vrijwillige terugkeer in combinatie met doeltreffende re-integratiestrategieën verhoogt de acceptatie en het succespercentage van deze operaties.

De informatie die is verzameld door middel van Schengenevaluaties en via andere bronnen, zoals het Europees migratienetwerk, bevestigt dat ondanks een algemene voorkeur van de lidstaten voor vrijwillige terugkeer, het nog steeds problematisch is om aan irreguliere migranten die vrijwillig willen vertrekken, voldoende steun te bieden. Dit is te wijten aan de beperkte doelgroepen van bestaande programma’s (bijvoorbeeld alleen afgewezen asielzoekers), de beperkte begeleiding bij de terugkeer en de sterk uiteenlopende niveaus van de bijstand aan repatrianten.

Het is ook van essentieel belang dat kwetsbare personen, met name niet-begeleide minderjarigen en slachtoffers van mensenhandel, zowel in de EU als in de partnerlanden specifieke, op maat gesneden bijstand en bescherming krijgen. De voorzorgsmaatregelen die de EU heeft ingesteld om slachtoffers van mensenhandel te beschermen en ervoor te zorgen dat het beginsel van non-refoulement wordt nageleefd, en die rekening houden met de behoeften en specifieke omstandigheden van migranten en met de noodzaak om duurzame oplossingen voor hun situatie te vinden, moeten in alle fasen van het terugkeerproces op doeltreffende wijze gewaarborgd zijn. Met name ten aanzien van kinderen moet worden gezorgd voor concrete garanties dat hun rechten worden geëerbiedigd.