COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN
Brussel, 1.3.2000
COM(2000) 79 definitief
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE
BOUWEN AAN EEN SOLIDAIR EUROPA
2INHOUDSOPGAVE
1. Samenvatting.........................................................................................................4
1.1. Inleiding.......................................................................................................41.2. Het mandaat.................................................................................................41.3. Dedoelstellingen..........................................................................................42. Destrijd tegensocialeuitsluiting............................................................................52.1. Het verband tusseneen laag inkomenensocialekwetsbaarheid....................52.2. Een meerdimensionaalfenomeen..................................................................62.3. Eenstructureelfenomeen..............................................................................72.3.1. Veranderendearbeidsomstandigheden......................................................72.3.2. Dekennismaatschappij.............................................................................72.3.3. Sociaal-demografische veranderingen......................................................82.3.4. Geografische versplintering......................................................................82.4. Conclusie: Gestreefd moet wordennaar eenomvattend beleid......................83. Beleidsontwikkelingen inde lidstaten....................................................................94. De bijdrage van communautaire instrumenten en beleidsmaatregelen aan sociale
insluiting..............................................................................................................11
5. De inspanningen van de lidstaten ter bevordering van sociale insluiting en
participatie moetenwordenondersteund...............................................................13
5.1. Gemeenschappelijkedoelstellingenter bevorderingvansociale insluiting..13
5.1.1. Doelstellingen ........................................................................................14
5.1.2. Gemeenschappelijke beginselenen methoden........................................145.1.3. Beleidsterreinenwaarop extrainspanningen moetenwordengeleverd....155.1.4. Benchmarking enevaluatie....................................................................155.2. Instrumenten in het kader van de nieuwe bepalingen van het Verdrag van
Amsterdam..........................................................................................................15
5.2.1. Een meerjarenprogramma om samenwerking (tussen de lidstaten)
operationeelteondersteunen................................................................................15
5.2.2. Een kaderinstrument ter bevordering van de integratie van personen die
vandearbeidsmarkt zijnuitgesloten.....................................................................16
BIJLAGE - STATISTISCHEGEGEVENS..........................................................................18
1. Het metenvansocialeuitsluiting enarmoede: statistiekenen indicatoren.............18
32. Deomvang van inkomensarmoede.......................................................................18
3. Duur:occasionele versus langdurige inkomensarmoede .......................................19
4. Het verband tussen lage inkomens, arbeid en lonen..............................................205. Sociale uitsluiting en armoede: er is behoefte aan meerdimensionale en
longitudinalegegevensen indicatoren..................................................................21
41. SAMENVATTING
1.1. InleidingDit initiatief van de Europese Commissie toont aan dat de Unie zich wil inzetten om de
bestaande economische en maatschappelijke structuren een meer solidair karakter te verlenen.
De Commissie geeft zo gehoor aan de hoge verwachtingen van het Parlement, ngo’s, desociale partners en plaatselijke overheden. Bovendien is tijdens de recente informele
vergadering van de ministers van Sociale Zaken op 11 en 12 februari 2000 in Lissabon
gebleken dat ook de lidstaten hoge verwachtingen koesteren. Doel van het initiatief is op
grond van de belangrijke nieuwe bepalingen van het Verdrag van Amsterdam samenwerking
met en tussen lidstaten te bevorderen en specifieke maatregelen ter ondersteuning van het
beleid van de lidstaten te nemen. Bovendien wil het initiatief de bestaande communautaire
beleidsmaatregelen die (direct of indirect) in het teken van sociale samenhang staan,
aanvullen. Voorts wilhet initiatiefde samenwerking tussenalle betrokken partijen bevorderen
met het oogophet versterkenvan huncapaciteit omeensolidair Europatot standte brengen.
1.2. Het mandaat
De Europese Unie wil zich in de 21
eeeuw nog intensiever inzetten om de solidariteit te
bevorderen en de afstand tot de burgers te verkleinen. De Europese Raad van Amsterdam
heeft alle betrokken partijen met aandrang opgeroepen om op basis van de reeds bereikte
resultaten en perspectieven van de economische integratie van Europa een sociaal en
werkgelegenheidsbeleid op EU-vlak te ontwikkelen. In het verlengde hiervan heeft de
Europese Raad van Luxemburg de Europese werkgelegenheidsstrategie in het leven geroepen
en de aanzet gegeven tot een veelbelovend proces waarbij het werkgelegenheidsbeleid en het
economisch beleid elkaar wederzijds versterken. Om de overgang naar een Europa van
innovatie en kennis te versnellen, zal de aanstaande Europese Raad van Lissabon het
werkterrein voor beleidsgerichte samenwerking verruimen. Doel is de band tussen
werkgelegenheid, economische hervormingenensociale samenhang steviger aante halen.
1.3. De doelstellingen
In het licht van deze ontwikkelingen en na uitgebreid overleg tijdens de afgelopen twaalf
maanden met de lidstaten en een aantal organisaties die de civiele maatschappij
vertegenwoordigen, stelt de Commissie nu voor een nieuw initiatief in het leven te roepen.
Doel is de lidstaten te steunen in de strijd tegen sociale uitsluiting. Het initiatief sluit aan bij
het inzicht van de lidstaten dat sociale uitsluiting één van de belangrijkste gevaren voor de
bestaande economische en maatschappelijke structuren vormt. Het is niet alleen belangrijk
mensen die sociaal uitgesloten zijn of dreigen te worden, beter bij te staan. Van cruciaal
belang is ook de structurele barrières te slechten die sociale insluiting voorkomen. Zo kan het
aantal slachtoffers van sociale uitsluiting worden teruggedrongen. Voorts beoogt het initiatief
nieuwe vormen van sociale uitsluiting tegen te gaan die het gevolg zouden kunnen zijn van
het toenemend belang van de kenniseconomie en de kennismaatschappij. Het is in deze
nieuwe context dat insluitingsstrategieën moeten wordenontwikkeld. Deze mededeling maakt
deel uit van de pogingen van de Commissie om onze economische en maatschappelijke
structuren aan te passen aan steeds snellere technologische en op kennis gebaseerde
vernieuwingen. In haar mededeling «eEurope – Een informatiemaatschappij voor iedereen»
5legde de Commissie de nadruk op het groeipotentieel van eEurope. Voorts stelde de
Commissie een aantal initiatieven voor om de overgang van Europa naar de
informatiemaatschappijte versnellen en het effect ervan te versterken1. De mededeling van de
Commissie over «Strategieën voor banen in de informatiemaatschappij» bevatte voorstellen
om de werkgelegenheid aan te zwengelen2. Deze mededeling beklemtoont dat een oplossing
moet worden gezocht voor de effecten van de informatiemaatschappij op de sociale
samenhang.
Dit initiatief in verband met sociale integratie maakt deel uit van de inspanningen van de
Commissie om een solidair Europa tot stand te helpen brengen. Meer specifiek vult dit
initiatief het pakket voorstellen aan dat de Commissie onlangs heeft goedgekeurd ter
bestrijding van discriminatie3.
2. D E STRIJDTEGEN SOCIALE UITSLUITING
Europa is een welvarend werelddeel met een sterke economie die voor aanzienlijke welvaart
zorgt en werkgelegenheid schept. Welvaart en werkgelegenheid zijn van cruciaal belang om
een hoge levensstandaard en levenskwaliteit te waarborgen. Bovendien hebben de lidstaten
omvangrijke mechanismen ontwikkeld om de rijkdom die het resultaat is van een
concurrerende economie, tot op zekere hoogte te herverdelen. Daarbij spelen vooral de
socialezekerheidsstelsels eensleutelrol. Tochleven nog heel wat Europeanen in armoede. Ten
gevolge vanstructureleproblemenzijnzijhet slachtoffer vansocialeuitsluiting.
Onze economische en maatschappelijke structuren ondergaan in steeds sneller tempo
veranderingen. De kans is groot dat een aantal mensen hierdoor in sociaal opzicht nog
kwetsbaarder wordt enhet gevaar voor sociale uitsluiting toeneemt. Gevaar dreigt vooralvoor
diegenen die over onvoldoende vaardigheden beschikken om met succes vernieuwende en op
kennis gebaseerde activiteiten te ontwikkelen. Ook diegenen die om de een of andere reden
niet op de arbeidsmarkt actiefzijn, worden met sociale uitsluiting bedreigd.
2.1. Het verband tussen een laag inkomen en sociale kwetsbaarheid
Volgens actuele gegevens van EUROSTAT moet ongeveer 18% van de EU-bevolking het
stellen met minder dan 60% van het nationale mediane inkomen. De lage-inkomensgrens
fungeert daarbij als referentiepunt voor het meten van relatieve armoede4. Dit EU-gemiddelde
wordt weerspiegeld in de nationale armoedecijfers die variëren van 11 tot 24% en de
afgelopen tien jaar nagenoeg stabiel zijn gebleven. Dankzij sociale uitkeringen is het
armoedecijfer tot 18% beperkt gebleven, zo niet was het tot 26% gestegen. Daaruit blijkt dat
inkomensherverdeling resultaten oplevert, maar tegelijkertijd ook aan beperkingen gebonden
is5. Voorts bevestigen de gegevens van EUROSTAT dat wie onder de armoedegrens leeft,
gebrek lijdt en ernstige moeilijkheden ondervindt om ten volle aan het maatschappelijk leven
1COM (1999)687
2COM (2000)48
3COM (1999)564-565-566-567van 25/11/1999
4EUROSTAT, Statistics in Focus, 1/2000 Social exclusion in the EU Member States. De cijfers hebben
betrekking op de tweede ronde van het panelonderzoek onder huishoudens van de EuropeseGemeenschap (European Community Household Panel, ECHP) en verwijzen naar de inkomenssituatiein 1994 in 13 lidstaten (Finland en Zweden uitgezonderd). Toegepast op alle 15 lidstaten zou 18%overeenstemmen met meer dan 65 miljoen mensen.
5EUROSTAT, Statistics in Focus, 13/1999 (Opgemerkt zij dat pensioenen in dit verband niet tot de sociale
uitkeringen worden gerekend.)
6deel te nemen6. De omvang van armoede en sociale uitsluiting werpt een schaduw op de
opvatting dat Europa borg staat voor sociale rechtvaardigheid ensolidariteit.
Het eerste verslag van de Commissie over economische en sociale samenhang toont aan dat
de meeste lidstaten de afgelopen tien jaar aan economische en sociale samenhang hebben
ingeboet. Ook uit statistische gegevens van de OESO en een aantal lidstaten blijkt dat de
sociale ongelijkheid toeneemt en de sociale samenhang afneemt. Uit gegevens van de
lidstaten blijkt dat meer dan tien miljoen mensen voor hun levensonderhoud afhankelijk zijn
van sociale bijstand. Zorgwekkend is vooral dat de toestand in de meeste lidstaten
verslechtert.
Studies van de OESO en onderzoek in een aantal landen (onder meer in Duitsland, Frankrijk,
Nederland en het VK) tonen aan dat meer mensen sociaal kwetsbaar zijn dan statische
armoedecijfers doen vermoeden. Uit de schaarse beschikbare gegevens blijkt dat wellicht 3 tot
6% van de bevolking met langdurige armoede kampt. Daarnaast wordt een groot aantal
Europeanen geconfronteerd met armoede en onzekerheid op de arbeidsmarkt ten gevolge van
een laag inkomen. Mensen met een baan zijn niet noodzakelijk immuun voor sociale
uitsluiting. Zelfs in lidstaten met een betrekkelijk evenwichtige inkomensverdeling leeft 20 à
40% van de bevolking op de rand van de armoedegrens. Het betreft een bevolkingsgroep die
voornamelijk tengevolge vanperiodiek terugkerende werkloosheid over een periode van 3 tot
6 jaar met een laag inkomenkampt7.
2.2. Een meerdimensionaal fenomeen
Gezien het grote aantal slachtoffers van sociale uitsluiting moet de samenleving haar
verantwoordelijkheid opnemen en gelijke kansen voor iedereen waarborgen. Dit houdt onder
meer in dat iedereen in gelijke mate toegang moet hebben tot de arbeidsmarkt, het onderwijs,
de gezondheidszorg, het rechtswezen en de besluitvorming. Bovendien moeten alle burgers
over dezelfde rechtenen inspraakmogelijkhedenkunnenbeschikken.
Werk is een cruciale voorwaarde voor sociale insluiting. Werkloosheid is daarentegen de
belangrijkste oorzaak van sociale uitsluiting (vooral langdurige werkloosheid en het feit dat
werkloosheid steeds vaker voorkomt in gezinnen waar geen van de gezinsleden werk heeft).
Behalve 16 miljoen werklozen – van wie de helft langdurig werkloos is – is er een groep
«ontmoedigde » werknemers : mensen die geen baan zoeken, omdat ze menen dat zij toch
geen kans op werk hebben. Voorts is er een groep mensen die met periodiek terugkerende
werkloosheid kampt en de tussentijd vult met laagbetaalde en vaak onzekere jobs.
Laagbetaalde jobs bieden werklozen de mogelijkheid om ervaring op te doen en hun
arbeidskansen te verbeteren. Toch bieden dergelijke jobs niet altijd een uitweg uit de vicieuze
cirkel van de sociale uitsluiting. Laagbetaalde jobs vormen immers niet automatisch een
springplank naar hoogwaardigere jobs.
Sociale uitsluiting heeft echter niet alleen te maken met werkloosheid en problemen op de
arbeidsmarkt. Sociale uitsluiting manifesteert zich waar allerlei hinderpalen en vormen van
armoede – geïsoleerd of in combinatie – er de oorzaak van zijn dat mensen op een aantal
gebieden (onderwijs, gezondheidszorg, milieu, huisvesting, cultuur, toegang tot basisrechten
en gezinssteun) niet ten volle aan het maatschappelijk leven kunnen deelnemen en over
onvoldoende opleidingsmogelijkheden en arbeidskansen beschikken. Discriminatie en
6EUROSTAT, Statistics in Focus, 1/2000; zie ook de mededeling van de Commissie "Sociale trends:
vooruitzichten en uitdagingen".
7Zie de bijlagemet statistische gegevens.
7vreemdelingenhaat doen het gevaar voor sociale uitsluiting nog toenemen (vooral wanneer
immigrantener het slachtoffer vanzijn). Sociale uitsluiting werpt ook specifieke vragen op in
verband met het socialezekerheidsbeleid, en met name de vraag of het bestaande sociale
vangnet en de ermee samenhangende maatregelen doeltreffend zijn. De strijd tegen sociale
uitsluiting vergt aandacht voor het beleid inzake onderwijs en opleiding, vooral omdat
levenslang leren van cruciaal belang is om in de kennis- en informatiemaatschappij een
volwaardige rol te kunnen spelen8. Belangrijk zijn ook de toegang tot en de kwaliteit van
particuliere en overheidsdiensten. Ook de zorgverlening is van cruciaal belang. Voorts moet
kordaat worden opgetreden tegen schoolverzuim. Ook moet worden vermeden dat het
informatietijdperk nieuwe maatschappelijke tegenstellingen in het leven roept. Daarom is het
van essentieel belang dat de technische mogelijkheden van de kennismaatschappij voor
iedereen toegankelijk zijn en iedereen de kans krijgt de nodige vaardigheden op te doen om
van deze mogelijkheden gebruik te maken. Het informatietijdperk kan zo ten dienste worden
gesteldvansociale insluitingensamenhang.
Het geheel van factoren dat tot sociale uitsluiting bijdraagt, vormt geen constante : het
vertoont individuele engenderverschillenen varieert van lidstaattot lidstaat.
2.3. Een structureelfenomeen
Als de structurele ontwikkelingen die momenteel diepgaand op onze maatschappelijke
structuren inwerken, doordacht worden gestuurd, kunnen zij tot economische groei leiden en
zo het maatschappelijk weefsel meer samenhang helpen verlenen. Toch houden deze
structurele ontwikkelingen ook een verhoogd risico op sociale uitsluiting in.
2.3.1. Veranderende arbeidsomstandigheden
Niet iedereen vindt automatisch baat bij de economische vooruitgang. Een bijverschijnsel van
de vrije markt is dat de kosten en baten niet gelijkmatig worden verdeeld en dat er winnaars
en verliezers zijn. De arbeidsomstandigheden en de arbeidsmarkt ondergaan drastische
veranderingen ten gevolge van de economische globalisering, de razendsnelle technologische
veranderingen, de industriële herstructureringen en het dynamische proces waarbij beurtelings
jobs verdwijnen en worden gecreëerd. Het evenwicht tussen flexibiliteit en werkzekerheid
ondergaat wijzigingen en er openen zich nieuwe mogelijkheden voor wie het meest inzetbaar
is en over het grootste aanpassingsvermogen beschikt. Al deze ontwikkelingen hebben echter
een keerzijde : zij marginaliseren vaak wie zich niet kan aanpassen aan mobiele en flexibele
arbeidspatronen of wie onvoorbereid is de vaardigheden op te doen die noodzakelijk zijn om
in de kenniseconomie te kunnen functioneren.
2.3.2. De kennismaatschappij
De geschiedenis leert dat maatschappelijke vooruitgang steeds berust op het vergaren en
toepassen van nieuwe kennis. Toch ondergaat de economische rol van kennis momenteel
ingrijpende veranderingen. Nooit eerder was het aandeel van kennis in de waarde van veel
producten en diensten groter dan nu. Kennis wordt vandaag de dag meer en meer
gesystematiseerd en verspreid via informatietechnologieën die de drijvende kracht zijn achter
economische groei en het scheppen van werkgelegenheid9. Door deze technologische
8Een feit dat ook in het witboek "Onderwijzen en leren: naar een cognitieve samenleving" (en met name in het
kader van dederdedoelstellingvan het witboek "Uitsluitingbestrijden") wordterkend.
9Zie de bovenvermelde mededelingen "eEurope - Een informatiemaatschappij voor iedereen" en "Strategieën
voor banen in de informatiemaatschappij".
8middelen op steeds grotere schaal in te zetten, worden de afstanden steeds kleiner en krijgen
achtergestelde groepen en gebieden nieuwe kansen. Toch kan deze ontwikkeling ook tot
nieuwe vormen van sociale uitsluiting leiden. Niet iedereen kan immers met de nieuwe
technologieën overweg en beschikt over gelijke kansen om vaardigheden op te doen of op te
frissen. De op kennis gebaseerde economie stelt het aanpassingsvermogen van het
bedrijfsleven en van de beroepsbevolking steeds meer op de proef en werpt nieuwe barrières
op tussen diegenen die over de nodige vaardigheden, kwalificaties en vakbekwaamheid
beschikken, endiegenendie het zonder deze voordelen moetenstellen.
2.3.3. Sociaal-demografische veranderingen
Ten gevolge van de vergrijzing van de bevolking groeit de verhouding tussen het actieve en
het niet-actievebevolkingsdeelintoenemende mate scheef enneemt de financiële drukop het
sociaalbeleid over het algemeentoe. Bovendien leiden de vergrijzing van de bevolking en de
versplintering van de traditionele gezinsstructuren ertoe dat steeds meer mensen er een meer
individuele levensstijlop nahoudenengedurende lange periodenop zichzelf zijn aangewezen.
Gevolg is dat zij meer gevaar lopen sociaal uitgesloten te raken. De ongelijkheid tussen
gezinnen met twee inkomens en gezinnen met één inkomen neemt toe. Vooral
eenoudergezinnen met een vrouw als gezinshoofd zijn kwetsbaar. Dakloosheid is een van de
ernstigste symptomen van armoede en sociale uitsluiting.
2.3.4. Geografische versplintering
Ook het feit dat ontwikkeling steeds meer geografisch gepolariseerd raakt, vergroot het risico
op maatschappelijke tegenstellingen. Het gevaar is vooral reëel in gebieden waar armoede en
een gebrek aan infrastructuur structurele hinderpalen vormen voor economische en sociale
ontwikkeling. Negatieve tendensen doen zich ook voor in noodlijdende plattelandsgebieden,
oude industriegebieden en stadsdelen die ten gevolge van een aantal factoren (werkloosheid,
onvoldoende werkgelegenheid, discriminatie, rassenscheiding, geweld en gettovorming) in
toenemende mate verpauperenen vande rest vande samenleving geïsoleerd raken.
2.4. Conclusie: Gestreefd moet worden naareen omvattend beleid
De volle draagwijdte van de strijd tegen sociale uitsluiting wordt wellicht pas duidelijk als het
meerdimensionale en structurele karakter van de problemen onder ogen wordt gezien. Een
omvattende engecoördineerde aanpak van sociale insluiting mag zich bijgevolg niet beperken
tot een eenvoudige herverdeling van de rijkdom (in de vorm van passieve uitkeringen aan de
slachtoffers van de economische en sociale veranderingen). Het komt er niet zozeer op aan de
bestaande rijkdom beter te herverdelen. Wel moeten onze economische en maatschappelijke
structuren zo worden beheerd dat niemand wordt uitgesloten en iedereen een in kwalitatief
opzicht volwaardig bestaan kan leiden. Actieve participatie moet worden bevorderd om het
verlies aan menselijke middelente beperkenen iedereen gelijke kansen te geven. Voorts moet
het strevennaar sociale insluiting in het economisch ensociaal beleid wordengeïntegreerd.
In het licht van de dynamische economische en technologische ontwikkelingen die zich
momenteel voordoen, is het van cruciaal belang de problematiek rond sociale insluiting vanuit
eenpro-actiefstandpunt te benaderen. Op alle niveaus moetenactorenuit de particuliere en de
overheidssector op grote schaal worden ingezet. Steun moet worden verleend aan een
vooruitziend aanpassingsbeleid dat alle burgers voorbereid op de veranderingsprocessen. Eendergelijk beleid biedt meer dan ooit de beste vooruitzichten op meer solidariteit en sociale
samenhang.
93. B ELEIDSONTWIKKELINGEN IN DE LIDSTATEN
De verantwoordelijkheid voor de strijd tegen sociale uitsluiting ligt in de eerste plaats bij de
lidstaten en de nationale, regionale en plaatselijke overheden. Ook de sociale partners en
ngo’s spelen een belangrijke rolbijde bestrijding van sociale uitsluiting.
De voorbije tien jaar is sociale uitsluiting – en met name (maar niet uitsluitend) het verband
tussen sociale uitsluiting enerzijds en werkgelegenheid en sociale bescherming anderzijds –
een steeds belangrijker punt op de politieke agenda van de meeste lidstaten geworden. De
aandacht wordt steeds meer toegespitst ophet belang vansociale insluiting.
De beleidsmakers schenken veel aandacht aan de problemen rond sociale uitsluiting. Getuige
daarvan het feit dat het leeuwendeel van de overheidsuitgaven in de lidstaten wordt besteed
aan maatregelenomde gevolgenvansociale uitsluiting tegente gaan of te verzachten. Op een
groot aantal beleidsterreinen (bijvoorbeeld huisvesting, onderwijs, opleidingen,
gezondheidszorg, voorlichting en communicatie, mobiliteit, veiligheid en rechtvaardigheid,
vrije tijd en cultuur) zijn specifieke maatregelen genomen. Op een aantal specifieke
beleidsterreinen worden de problemen rond sociale uitsluiting met steeds meer kennis van
zaken aangepakt. Tegelijkertijd groeit echter het besef dat de volwaardige integratie van
mensen in een steeds meer op concurrentie gerichte kennis- en informatiemaatschappij
verfijnde, doelgerichte, vernieuwende en geïntegreerde strategieën vergt. Voorts is het van
cruciaal belang dat alle betrokken partijen – en vooral de slachtoffers van sociale uitsluiting
zelf– nieuwe partnerschappenaangaanen bijhet beleid wordenbetrokken.
De strijd tegen sociale uitsluiting is voor de lidstaten een steeds belangrijkere prioriteit
geworden. Met het oog op die strijd proberen de lidstaten ook meer en meer een duidelijke
strategie te ontwikkelen. Ierland en Portugal hebben bijvoorbeeld nationale programma’s
opgezet.
– Na de VN-conferentie over sociale ontwikkeling – een conferentie die in 1995 in
Kopenhagen plaatshad – heeft Ierland een nationaal programma opgestart: "Sharing in
progress: the national anti-poverty strategy". Hoofddoel van het programma is het
percentage Ieren dat het slachtoffer van structurele langdurige armoede is, terug te dringen
van 9 à 15% tot minder dan 5 à 10%. Het Ierse beleid is gebaseerd op een
meerdimensionale opvatting van armoede en sociale uitsluiting en steunt op hechte
p a r t n e r s c h a p p e ne ns p e c i f i e k ei n s t i t u t i o n e l es t r u c t u r e no pp o l i t i e ke na d m i n i s t r a t i e fv l a k .
Daarbij worden doelgerichte instrumenten ingezet: zo worden alle relevante
beleidsmaatregelenaaneen'povertyand equalityproofing'onderworpen.
– In Portugal werd het "Programa Nacional de luta contra a pobreza" aangevuld met
INTEGRAR. In 1997 volgde een regeling voor een gewaarborgd minimuminkomen. Wie
deze regeling geniet, krijgt financiële steun en wordt actief geholpen om zich sociaal en
professioneel te integreren. Beide programma's worden ondersteund door het "O pacto de
Cooperação para a solidariedade social", dat erop gericht is de samenwerking tussen alle
betrokken partijen op grote schaal te bevorderen.
In een aantal landen (Nederland, België en sinds kort ook het VK) zijn armoede en sociale
uitsluiting uitgegroeid tot een prioriteit waarbij alle geledingen van het bestuursapparaat
betrokken zijn. De strijd tegen armoede en sociale uitsluiting wordt er gevoerd met behulpvan specifieke coördinatiemechanismen. Systematisch wordt nagegaan of het beleid vruchten
afwerpt en de maatschappelijke discussie over het beleid wordt actief aangewakkerd aan dehand van uitgebreide rapporten over de armoedesituatie en de vooruitgang bij de
10armoedebestrijding. Tegelijkertijd worden steeds meer indicatoren ontwikkeld en specifieke
doelstellingen geformuleerd. Doel is de strijd tegen sociale uitsluiting en armoede aan te
pakken op belangrijke beleidsterreinen (werkgelegenheid, onderwijs, gezondheidszorg,
huisvesting, dienstverlening, enzovoort), ten gunste van bepaalde risicogroepen (langdurige
werklozen, eenoudergezinnen, arme kinderen, vroegtijdige schoolverlaters, gezinnen met een
laag inkomen, gehandicapten, enzovoort) en met het oog op de ontwikkeling van verpauperde
gebiedenen buurten.
Andere lidstaten (bijvoorbeeld Frankrijk) proberen via kaderwetgeving (waarin sociale
uitsluiting wordt gedefinieerd in termen van toegang tot basisrechten op het vlak van
werkgelegenheid, huisvesting, gezondheidszorg, rechtszekerheid, onderwijs, opleidingen,
cultuur, gezinsleven en kinderbescherming) het algemeen effect van beleidsmaatregelen op
sociale insluiting te versterken. Op grond van deze wetgeving verleent de overheid bij het
uitstippelen van haar beleid bijzondere prioriteit aan maatregelen ter bevordering van de
sociale insluiting. Daarbij geldt dat alle overheidsinstellingen en andere betrokken partijen de
bij wet voorgeschreven beginselen in de praktijk moeten brengen. Voorts waarborgt de wet
dat slachtoffers van sociale uitsluiting juridische bijstand kunnen genieten en dat hun
belangen op alle relevante fora naar behoren worden verdedigd. Doel is een beleid te voeren
dat beter opde doelgroep is afgestemd.
In lidstaten waar de strijd tegen sociale uitsluiting en armoede prioriteit geniet, tekent zich een
algemene tendens af om de slachtoffers van sociale uitsluiting bij het beleid te betrekken.
Doelis eenbeleid te voerendat meer aandacht aan sociale insluiting schenkt. De behoefte aan
een geïntegreerde aanpak heeft het concept ‘integratiestrategieën’ doen ontstaan, een
operationeel concept dat is uitgegroeid tot een basisbeginsel in de strijd die alle lidstaten metsteunvande structuurfondsentegensociale uitsluiting voeren.
De strijd tegen sociale uitsluiting en de angst voor een duale samenleving hebben een aantal
lidstaten, zoals Denemarken en Zweden, ertoe gebracht een actiever beleid te voeren op het
vlak van werkgelegenheid en sociale bescherming. Doel is de inzetbaarheid en de socialeintegratie te bevorderen, uitsluiting van de arbeidsmarkt te voorkomen, de afhankelijkheid
van sociale bijstand af te bouwen en het gevaar van de armoedeval in te dijken. Het besef is
gegroeid dat werkgelegenheid de sociale integratie bevordert, maar het probleem van de
sociale uitsluiting niet oplost. In alle lidstaten dringt zich de belangrijke vraag op hoe mensen
(bijvoorbeeld laaggeschoolden die afwisselend werkloos zijn en een laagbetaalde job
uitoefenen) duurzaaminde samenleving kunnenwordengeïntegreerd.
Het uiteindelijke doel is een doeltreffender beleid te voeren op het vlak van sociale insluiting.
Om deze doelstelling te verwezenlijken wordt steun verleend aan geïntegreerde
werkmethoden en samenwerkingsvormen die rekening houden met het dynamische karakter
van sociale uitsluiting.
Aldeze maatregelen bieden de mogelijkheid omwaardevolle ervaring op te doen en bruikbare
werkmethoden te identificeren. Bovendien scheppen deze maatregelen de mogelijkheid om
communautaire initiatieven te ontwikkelen ter bevordering van een vruchtbare samenwerking
en uitwisseling tussen beleidsmakers en andere actoren die op het vlak van sociale insluiting
actief zijn.
114. D E BIJDRAGE VAN COMMUNAUTAIRE INSTRUMENTEN EN BELEIDSMAATREGELEN
AAN SOCIALEINSLUITING
Nu reeds is een hele reeks communautaire beleidsmaatregelen direct of (vaker) indirect
relevant voor de sociale integratie. Het effect van deze maatregelen moet worden versterkt,
maar ook eenduidelijker profielkrijgen.
De Unie wil borg staan voor een economische ontwikkeling die hand in hand gaat met sociale
vooruitgang. De volledige uitvoering van de werkgelegenheidsrichtsnoeren en de globale EU-
richtsnoeren voor het economisch beleid is van essentieel belang om een vruchtbare
kruisbestuiving tussen economische groei, werkgelegenheid en sociale samenhang te
waarborgen.
Het scheppenvanwerkgelegenheid is van cruciaalbelang in de strijd tegen sociale uitsluiting.
De Europese werkgelegenheidsstrategie speelt op dit vlak een belangrijke rol. In het kader
van deze strategie wordt gezocht naar oplossingen voor problemen die met de arbeidsmarkt
samenhangen. Meer specifiek wil de Europese werkgelegenheidsstrategie oplossingen
aandragen voorlangdurige werkloosheid, jeugdwerkloosheid ende discriminatie van vrouwen
engehandicaptenop de arbeidsmarkt. Voorts wilde werkgelegenheidsstrategie een evenwicht
tussen flexibiliteit en werkzekerheid helpen vinden. In de werkgelegenheidsrichtsnoeren voor
1999 is extra aandacht geschonken aan het feit dat de werkgelegenheidsrichtsnoeren
daadwerkelijk de behoeften van iedereen moeten weerspiegelen. Voorts is nog meer nadruk
gelegd op actieve maatregelen om mensen opnieuw op de arbeidsmarkt te integreren.
Concreet betekent dit onder meer dat de bestaande belasting- en uitkeringsstelsels moeten
worden hervormd en levenslang leren moet worden aangemoedigd. Levenslang leren biedt
werknemers – en met name oudere werknemers en mensen die geen toegang hebben tot de
arbeidsmarkt – immers de mogelijkheid nieuwe vaardigheden op te doen, vooral op terreinen
waar zich in snel tempo veranderingen voordoen (bijvoorbeeld de informatie- en
communicatietechnologie). Zo kunnen zij op de arbeidsmarkt actief blijven. Voorts verlenen
de werkgelegenheidsrichtsnoeren nog meer prioriteit aan gelijke kansen voor vrouwen. Ook
de kwaliteit van banen krijgt extra aandacht: er moet voor nieuwe maar tegelijkertijd ook
degelijke banenwordengezorgd.
De structuurfondsen vormen het belangrijkste financiële instrument voor directe
communautaire steun aan de meest achtergestelde regio’s en bevolkingsgroepen in de EU. De
structuurfondsen worden momenteel hervormd en zullen in de periode 2000-2006 in
toenemende mate worden ingezet om de sociale insluiting te bevorderen. Door de aandacht
toe te spitsen op insluiting, thematische en geografische concentratie en partnerschappen
kunnen de structurele maatregelen in het kader van de doelstellingen 1 en 2 meer effect
sorteren. Doel van deze maatregelen is regionale verschillen te verkleinen en de ontwikkeling
van achtergestelde gebieden te bevorderen. Doelstelling 3 wil de aanpassing en de
modernisering van de bestaande onderwijs-, opleidings- en werkgelegenheidsstructuren
ondersteunen en het beleid op deze gebieden nieuwe impulsen geven. Meer specifiek gaat de
aandacht uit naar de reïntegratie van mensen op de arbeidsmarkt en de strijd tegen langdurige
werkloosheid. In het kader van een aantal initiatieven verleent de Gemeenschap momenteel
reeds steun aan sociale integratie. Er is het INTEGRA-onderdeel van het initiatiefWERKGELEGENHEID en er zijn initiatieven ter bevordering van de integratie in steden
(URBAN) en op het platteland (LEADER). Het nieuwe communautaire initiatief in het kader
van het Europees Sociaal Fonds, EQUAL, ondersteunt nieuwe strategieën om uitsluiting,
discriminatie enongelijkheid op het vlak vande werkgelegenheid tegente gaan.
12Bevordering van de sociale integratie vormt een van de doelstellingen waarnaar wordt
verwezen in de gemeenschappelijke strategie voor de modernisering van de sociale
bescherming, die de Commissie onlangs aan de Raad heeft voorgesteld10. Aanbeveling
92/441/EEG van 24 juni 1992 inzake gemeenschappelijke criteria met betrekking tot
toereikende inkomsten en prestaties in de stelsels voor sociale bescherming heeft de
uitwisseling van ervaringen tussen lidstaten helpen vergemakkelijken en vormt een solide
basis voor verdere ontwikkelingen.
De kennismaatschappijdraagt voldoende mogelijkheden inzichomde sociale integratie en de
samenhang in Europa krachtige impulsen te geven. Voorwaarde is dat strategieën worden
ontwikkeld om aan de behoeften van achtergestelde bevolkingsgroepen en geografische
gebieden te voldoen. Ook recente voorstellen van de Commissie («eEurope – Een
i n f o r m a t i e m a a t s c h a p p i jv o o ri e d e r e e n »e n« S t r a t e g i e ë nv o o rb a n e ni nd e
informatiemaatschappij») zullen nieuwe impulsen geven aan maatregelen die beter zijn
toegesneden op de bevordering van sociale integratie en samenhang. Zowel de overheid als
het bedrijfsleven moeten in bewustmaking en toegankelijkheid investeren. Meer algemeen
moeten de Europeanen– en vooral de jongeren – op grote schaal nieuwe basisvaardigheden
kunnen opdoen. Ze moeten worden geholpen nieuwe kennis te vergaren en problemen op te
lossen. Ze moeten wetenschap en technologische vaardigheden leren waarderen en kunnen
omspringen met informatietechnologieën. Voorts moeten ze vreemde talen leren en
ondernemingszin ontwikkelen. Kortom, ze moeten zich ontwikkelen tot actieve en vrije
burgers met zin voor verantwoordelijkheid.
Ook andere beleidsmaatregelen van de Gemeenschap dragen bij tot sociale insluiting: de
kaderprogramma’s voor onderzoek ; het Actiekader voor duurzame stedelijke ontwikkeling
van de Commissie; de programma’s voor onderwijs (SOCRATES), opleidingen
(LEONARDO DA VINCI) en de jeugd (JEUGD) ; het programma «Tweedekansscholen»;
de voorstellen van de Commissie ter bestrijding van discriminatie; maatregelen ter
bevordering van gelijke kansen voor vrouwen en mannen; en de nieuwe strategie van de
Gemeenschap inzake invaliditeit. Op juridisch vlak heeft de Commissie onlangs een aantal
ideeëngeformuleerd inverband met de vraag hoe in de hele Unie degelijke juridische bijstand
kan worden verleend in het kader van grensoverschrijdende rechtszaken11. Voorts worden in
het kader van het ondernemingsbeleid activiteiten ondernomen die voor de problematiek rond
sociale integratie relevant zijn. Meer specifiek komt het erop neer dat steun wordt verleend
aan kleine en micro-ondernemingen. Een aantal van deze initiatieven is afgestemd op
specifieke groepen (bijvoorbeeld jongeren en vrouwen) of biedt bijstand aan ondernemers die
minderheidsgroepen vertegenwoordigen of gehandicapt zijn. Meer directe steun wordt
verleend in het kader van het communautaire programma voor de verdeling van
landbouwproducten aan de allerarmsten: dit programma verschaft jaarlijks voedselhulp aan
ongeveer zeven miljoen mensen in Europa. Voor de verdeling van de voedselhulp worden
vooralngo’s ingeschakeld.
De Europese Commissie werkt nauw samen met ngo’s die armoede en sociale uitsluiting
bestrijden, en ondersteunt de activiteiten van de Europese netwerken van deze ngo’s. Voorts
verleent de Commissie steun aan de activiteiten van het Europese bedrijfsnetwerk terbevorderingvansocialesamenhang.
10COM (1999)347def. van 14.07.99
11COM (2000)51
13Samen met de lidstaten verleent de Gemeenschap ook op internationaal vlak steun aan de
bestrijding van sociale uitsluiting en armoede. Zo wordt samengewerkt met de Raad van
Europa, de Verenigde Naties (en met name met een aantal gespecialiseerde VN-instellingen
zoals de Internationale Arbeidsorganisatie) en de Organisatie voor Economische
Samenwerking enOntwikkeling.
5. D E INSPANNINGENVANDELIDSTATENTER BEVORDERING VAN SOCIALE INSLUITING
ENPARTICIPATIEMOETENWORDENONDERSTEUND
Uit besprekingenop communautair vlak tijdens het afgelopen jaar is geblekendat de lidstaten,
het Europees Parlement en een aantal organisaties die de civiele maatschappij
vertegenwoordigen, geïnteresseerd zijn in een initiatief van de Gemeenschap om het beleid
van de lidstaten inzake sociale insluiting te ondersteunen. Een dergelijk initiatief zou op het
h oog s ten i v e a uv and eU n i eops te u nk u n n enr e k en en .
Tijdens de recente informele vergadering van de ministers van Sociale Zaken12is nogmaals
gebleken dat krachtige argumenten pleiten voor een meer op solidariteit gebaseerd
economisch en sociaal beleid. Om deze doelstelling te verwezenlijken zou bij de
communautaire samenwerking op het vlak van werkgelegenheid en sociale bescherming een
centrale plaats moeten worden toegekend aan de problematiek rond sociale insluiting. Voorts
wordt gepleit voor een politiek engagement op EU-vlak, intensievere transnationale
samenwerking en degelijke benchmarkingmechanismen (gebaseerd op de kennis, de ervaring
en de inspanningen van de lidstaten). Doel is open en flexibele vormen van samenwerking
tussen lidstaten te stimuleren en tegelijkertijd duidelijk te maken dat naar een solidair Europa
wordt gestreefd. Logge coördinatiemechanismen moeten daarbij worden vermeden. De
nieuwe bepalingen van het Verdrag van Amsterdam maken de weg vrij voor een dergelijk
engagement en voor samenwerking op EU-vlak, zonder dat het subsidiariteitsbeginsel in het
gedrang komt.
De Europese Raad van Lissabon zou op dit punt voor nieuwe impulsen kunnen zorgen. Zo
zou de aanzet kunnen worden gegeven tot het formuleren van gemeenschappelijke
doelstellingen en een gemeenschappelijk beleid op EU-vlak (zie punt 5.1). De Commissie
streeft ernaar de problematiek rond sociale insluiting een centrale plaats toe te kennen op alle
communautaire beleidsterreinen. In het verlengde hiervan wil de Commissie voorstellen
indienen om de nieuwe verdragsbepalingen te kunnen uitvoeren. Doel is de samenwerking
tussen lidstatenenandere actorenopoperationele basis teondersteunen(zie punt 5.2).
5.1. Gemeenschappelijke doelstellingen terbevordering van sociale insluiting
Overeenkomstig de bepalingen van het Verdrag is het de taak van de Gemeenschap
initiatieven van de lidstaten aan te vullen en te ondersteunen en daarbij de aandacht toe te
spitsenop activiteiten met eenreële meerwaarde.
In alle lidstaten doen zich momenteel gelijklopende ontwikkelingen voor. Bovendien kunnen
lessen worden getrokken uit de praktijkervaring en de initiatieven van overheidsinstanties en
organisaties die de civiele maatschappij vertegenwoordigen. Het resultaat van dit alles is dat
op EU-vlak gemeenschappelijke doelstellingen en gemeenschappelijke beleidsmaatregelen
kunnenwordenontwikkeld ter bevordering vande sociale insluiting.
12Lissabon, 10-12februari2000
14Een eerste stap zou er in dit verband in kunnen bestaan dat de Unie en de lidstaten zich er
politiek toe verbinden de sociale insluiting te bevorderen. Voorts zouden praktische
samenwerkingsvormen in het leven kunnen worden geroepen om bruikbare werkmethoden,
gemeenschappelijke indicatorenen benchmarking te bevorderen.
De Unie ende lidstatenzoudenzicher politiek toe moeten verbinden prioriteit te verlenen aan
de bevordering van sociale insluiting. Om die verbintenis na te komen zou een omvattend en
geïntegreerd beleid moeten worden gevoerd waarbij alle relevante beleidsinstrumenten
geëvalueerd en ingezet worden.
5.1.1. Doelstellingen
Omeendergelijke verbintenis na te komen moeten op EU-niveau doelstellingen (en eventueel
streefcijfers) wordengeformuleerd. Gestreefd zou kunnenwordennaar:
– een intensievere pro-actieve benadering van sociale insluiting in het kader van het beleid
van de EU en de lidstaten. Meer specifiek zou de problematiek rond sociale insluiting in
het EU-beleid kunnen worden geïntegreerd. Het thema 'sociale integratie' zou bijvoorbeeld
een plaats kunnen krijgen in het kader van de samenwerking op het vlak van
werkgelegenheid ensociale bescherming.
– gemeenschappelijke indicatoren van sociale uitsluiting en sociale insluiting. Aan de hand
van dergelijke indicatoren kunnen tendensen en beleidsmaatregelen – bijvoorbeeld in
verband met dakloosheid, langdurige/tijdelijke armoede, de opeenstapeling van
achterstandsfactoren en discriminatie (met inbegrip van discriminatie op basis van
geslacht) –wordengeanalyseerd engecontroleerd.
– een voor iedereen toegankelijke kennismaatschappij. Daarbij zou aandacht kunnen worden
geschonken aan de volgende punten: vaardigheden en democratie in de
informatiemaatschappij, e-administratie (vooral in overheidsdiensten), voor het publiek vrij
toegankelijke toegangspunten, integratie binnen plaatselijke gemeenschappen, onderwijs
en opleidingen, taalkundige verscheidenheid en culturele integratie, de integratie van
perifere gebieden, enzovoort.
– meer economische groei. Dankzij de voor de volgende tien jaar voorspelde economische
groei komen middelen vrij om iedereen actief bij het maatschappelijk leven te betrekken.
Doel is de nood aan sociale uitkeringen op lange termijn af te bouwen en de kosten ervan
terug te dringen. De overheidsuitgaven moeten m.a.w. geherstructureerd worden: meer
middelen moeten aan actieve investeringen en een vooruitziend aanpassingsbeleid worden
besteed en minder middelenaanpassieve transferten.
5.1.2. Gemeenschappelijke beginselen en methoden
Dit houdt in dat de lidstaten ermee instemmen op nationaal vlak omvattende en
samenhangende strategieën in het leven te roepen (of steviger te onderbouwen) en ermee
akkoord gaan – indien nodig – nationale programma's, kaderwetten en/of
coördinatiemechanismen te ontwikkelen voor doelgerichte overheidsinitiatieven. De
strategieën in kwestie zouden gebaseerd kunnen worden op beginselen waarvan de
doeltreffendheid reeds is bewezen: een omvattende benadering van de problematiek rond
sociale insluiting, eenactief beleid, het sluitenvan partnerschappen, een actieve deelname van
alle betrokken partijen, enz. (zie hoofdstuk 3).
155.1.3. Beleidsterreinen waarop extra inspanningen moeten worden geleverd
Voorts zoudende lidstaten zich ertoe kunnen verbinden een krachtdadiger beleid te voeren op
terreinen die vanuit nationaal oogpunt bijzonder belangrijk zijn. Gedacht kan worden aan
beleidsmaatregelen in verband met sociale minima, onderwijs en jeugdzaken, infrastructuur
ter versterking van de sociale samenhang en de toegang tot diensten en basisvoorzieningen
(onder meer kinderopvang, gezondheidszorg en toegangspunten voor
informatietechnologieën).
5.1.4. Benchmarking en evaluatie
De Commissie moet samen met de lidstaten benchmarking- en rapportagemechanismen
ontwikkelen. Aan de hand van deze mechanismen kan worden nagegaan in hoeverre bij het
streven naar sociale insluiting vooruitgang wordt geboekt. Voorts moet de Commissie elk jaar
tendensen en beleidsmaatregelen evalueren (aan de hand van samen met de lidstaten
ontwikkelde indicatoren) en op zoek gaan naar optimale werkmethoden. Vervolgens moet
over al deze activiteiten verslag worden uitgebracht bij de Raad. De resultaten kunnen in
bestaande beleidsmaatregelen worden verwerkt. Op die manier raakt de problematiek rond
sociale insluiting in het beleid geïntegreerd.
5.2. Instrumenten in het kader van de nieuwe bepalingen van het Verdrag van
Amsterdam
5.2.1. Een meerjarenprogramma om samenwerking (tussen de lidstaten) operationeel te
ondersteunen
Overeenkomstig artikel 137, lid 2, laatste alinea, van het Verdrag "kan de Raad volgens
dezelfde procedure [bedoeld wordt de procedure van artikel 251] maatregelen aannemen die
erop gericht zijn de samenwerking tussen de lidstaten aan te moedigen door middel van
initiatieven ter verbetering van de kennis, ontwikkeling van de uitwisseling van informatie en
optimale praktijken, bevordering van innoverende benaderingswijzen en evaluatie van
ervaringen teneinde de sociale uitsluiting te bestrijden".
Het in het kader van dit artikel voorgestelde meerjarenprogramma moet de samenwerking
tussen de lidstaten in de praktijk bevorderen. Doel is het beleid van de lidstaten een meer
solidair karakter te verlenen. Het programma geniet prioriteit in de strijd tegen sociale
uitsluiting.
Om de bovenvermelde verbintenissen te helpen naleven, moet het programma beproefde
werkmethodenpropagerenendegelijke beleidsmaatregelenondersteunen.
Vanwege het horizontale en geïntegreerde karakter van sociale insluiting moeten
communautaire initiatieven en samenwerkingsprojecten erop gericht zijn de samenhang
t u s s e nr e l e v a n t eb e l e i d s m a a t r e g e l e nt ev e r s t e r k e ne nd eb a n d e nt u s s e nd ev e r s c h i l l e n d e
actoren (op plaatselijk, nationaal en communautair vlak) nauwer aan te halen. Doel is het
effect van de beleidsmaatregelen en de invloed van de verschillende actoren op de
problematiek rond sociale insluiting te vergroten, zowel op overkoepelend vlak als ten
aanzien van specifieke probleemgebieden (de situatie van de meest kwetsbare groepen,
genderaspecten vansociale uitsluiting, uitsluiting op de arbeidsmarkt, enz. ).
Door de inspanningen van de lidstaten te ondersteunen – en niet door rechtstreeks extra
financiële steun te verlenen – levert het programma een communautaire meerwaarde op. Hetprogramma zal vande bestaande menselijke middelengebruik makenenslechts over beperkte
16begrotingsmiddelen kunnen beschikken (ruwweg vergelijkbaar met de begrotingsmiddelen
die momenteel worden besteed aan voorbereidende maatregelen op dit vlak13). Het is niet de
bedoeling dat het programma concrete projecten ter bestrijding van sociale uitsluiting op
plaatselijk, regionaal of nationaal vlak medefinanciert. Alle programma-activiteiten zouden
zich moeten toespitsen op beleidskwesties en transnationale uitwisselingsprojecten en in het
tekenmoetenstaanvandrie belangrijkedoelstellingen:
– De programma-activiteiten moeten het inzicht in sociale uitsluiting en in de
beleidsinstrumententer bevordering van sociale insluiting (met inbegrip van indicatoren en
methoden om het succes/falen van het beleid te evalueren en het prijskaartje van sociale
uitsluiting te berekenen) vergroten.
– In het kader van de programma-activiteiten moeten bruikbare werkmethoden worden
opgespoord en uitgewisseld. Doel is een efficiënter beleid te voeren en ruimte voor
innovatie te creëren.
– De programma-activiteiten moetende dialoog enhet debat over het beleid aanwakkeren.
Op elk vandeze drie terreinen moet worden gezocht naar oplossingen voor de nieuwe vormen
vansocialeuitsluitingdie het gevolgzijnvandeopkomst vandekennismaatschappij.
Voorts moet het programma meer aandacht schenken aan de genderaspecten van sociale
uitsluiting.
5.2.2. Een kaderinstrument ter bevordering van de integratie van personen die van de
arbeidsmarkt zijn uitgesloten
Ook in een andere bepaling van het Verdrag (gewijzigd bij het Verdrag van Amsterdam) is er
sprake van samenwerking ter bevordering van de integratie van personen die van de
arbeidsmarkt zijn uitgesloten. Lid 1, vierde streepje, en lid 2, eerste alinea, van het nieuwe
artikel 137 bepalen dat de integratie van personen die van de arbeidsmarkt zijn uitgesloten,
moet worden bevorderd doorop communautair vlak minimumvoorschriften vast te stellen.
De strijd tegen uitsluiting van de arbeidsmarkt vergt vooral een bundeling van de
werkgelegenheidsstrategie, de ESF-instrumenten en de inspanningen van de EU ter
ondersteuning vande modernisering vande socialezekerheidsstelsels.
De positieve resultaten van Aanbeveling 92/441/EEG van 24 juni 1992 – een aanbeveling in
verband met gewaarborgde inkomsten voor een menswaardig bestaan– kunnen in dit opzicht
als uitgangspunt dienen. In het verlengde hiervan zouden de beginselen die het voor mensen
met een minimuminkomen mogelijk en aantrekkelijk maken hun plaats op de arbeidsmarkt
opnieuw in te nemen, vertaald kunnen worden in een kader van communautaire
minimumvoorschriften inzake sociale integratie. Beginselen die in de lidstaten doeltreffend
zijn gebleken, zouden de basis voor een dergelijk kaderinstrument moeten vormen. Gedacht
kan worden aan de volgende basisbeginselen: een omvattende en geïntegreerde benadering
van de problematiek rond sociale uitsluiting; partnerschappen en coördinatiemechanismen en
structurenom het sluiten van partnerschappen mogelijk te maken; en integratiestrategieën die
inkomenssteun, een actief beleid ten aanzien van de arbeidsmarkt en andere ondersteunende
13In 2000 11 miljoen /uni20ACuit hoofde van begrotingslijn B3-4105 ("Voorbereidende maatregelen ter bestrijding en
voorkoming van sociale uitsluiting") en 3,5 miljoen /uni20ACals onderdeel van begrotingslijn B3-4101
("Samenwerking met solidariteitsverenigingen").
17maatregelen in zich verenigen (met inbegrip van onderwijs- en opleidingsmogelijkheden en
het verlenenvandienstenenbijstandomdekennismaatschappijtoegankelijker temaken).
18BIJLAGE - STATISTISCHE GEGEVENS
1. H ET METEN VAN SOCIALE UITSLUITING EN ARMOEDE :STATISTIEKEN EN
INDICATOREN
In 1998 heeft de Task Force on Social Exclusion and Poverty Statistics van de EU een aantal
aanbevelingen geformuleerd. Op grond van deze aanbevelingen en in samenwerking met de
nationale bureaus voor statistiek in de lidstaten heeft EUROSTAT extra inspanningen
geleverd om over betrouwbaardere statistische gegevens over sociale uitsluiting en
inkomensarmoede in de EU te kunnen beschikken. Sindsdien is een aantal nummers van
«Statistics in Focus » aan dit onderwerp gewijd14. Binnenkort volgen nog meer nummers en
verslagen waarin de aandacht onder meer zal worden toegespitst op het dynamische en
meerdimensionalekarakter vanarmoede ensociale uitsluiting. Tenzijanders vermeld zijnalle
onderstaande tabellenengegevens aandeze publicaties ontleend.
2. D E OMVANG VANINKOMENSARMOEDE
De onderstaande tabel geeft aan welk percentage van de bevolking in elk land onder de lage-
inkomensgrens leeft15. Voorts toont de tabel de muntwaarde in KKS (koopkrachtstandaard)
die met de lage-inkomensgrens en de Gini-coëfficiënten overeenstemt. De Gini-coëfficiënten
geveneenalgemeenbeeld vandeverschillenininkomensverdeling inelke lidstaat.
Figuur2:Mensenmet eenlaaginkomen(inKKS en%)enhet Gini-coëfficiënt (1994)
020004000600080001000012000
Bron: ECHP,ronde2(zonderFinlandenZweden)Lage-inkomensgrens(KKS) 7560 7759 7422 4268 4544 7025 5447 5228 11 219 6583 7404 3790 671 56 3 4 0
Mensenmet eenlaaginkomen(%) 181 11 82 11 91 62 11 91 41 01 72 42 01 8
Gini-coëfficiënt 29 23 29 34 33 29 35 31 31 27 29 37 33 31BD KDE LE FI R LI LN LA PU K E U 1 3
14Statistics in Focus 1998/6 "Low income and low pay in a household context (EU12)"; 1998/11 "Analysis of
income distribution in 13 EU Member States"; 1999/13 "Social benefits and their redistributive effect";2000/1"Social exclusion in theEUMember States"
15De lage-inkomensgrens ligt op 60% van het mediane equivalente inkomen per persoon in elke lidstaat. Het
mediane inkomen is een solide maatstaf die niet wordt beïnvloed door uitersten in deinkomensverdeling en minder gevoelig is voor schommelingen in de steekproef. De mediaan beschrijfthet middendeel van de inkomensverdeling. Aangezien sociale uitsluiting een kloof ten aanzien van hetnormale inkomensniveau veronderstelt, kan de mediaan beschouwd worden als een bruikbare maatstaf.EUROSTAThanteertdegrens van 60%als een belangrijkreferentiepunt(hoewel bij dit soort analysennog anderereferentiepunten worden gehanteerd).
19De cijfers tonen aan dat 18 % van de EU-bevolking (oftewel ongeveer 65 miljoen mensen16)
in gezinnen met een laag inkomen woont. In Luxemburg ligt de lage-inkomensgrens het
hoogst. 14 % van de Luxemburgse bevolking leeft onder deze grens. In Portugal ligt de lage-
inkomensgrens drie keer lager dan in Luxemburg. Toch leeft een kwart van de Portugese
bevolking onder de lage-inkomensgrens. De overige lidstaten bevinden zich tussen deze twee
uiterstenenkunnen intwee groepenwordenverdeeld. Inde eerste groep landen (B, D, DK, F,
NL, A, UK) ligt de lage-inkomensgrens rond 7000 KKS en schommelt het percentage mensen
met een laag inkomen rond het EU-gemiddelde (16 à 18%). Denemarken en Nederland
vormen op dit laatste punt een uitzondering : het percentage mensen met een laag inkomen
bedraagt er slechts ongeveer 10% en de verschillen in inkomensverdeling zijn er het kleinst.
In een tweede groep landen (GR, I, IRL, S) ligt de lage-inkomensgrens op ongeveer 5000
KKS en leeft ongeveer 20% vande bevolking onder deze grens.
3. D UUR:OCCASIONELE VERSUSLANGDURIGEINKOMENSARMOEDE
Doorgaans blijkt uit trendstudies dat het aantal armen tamelijk stabiel is. Achter deze schijn
vanstabiliteit gaanechter opmerkelijkedynamischeprocessenschuil.
Een onderzoek van de OESO17naar de dynamische aspecten van armoede in vier OESO-
landen (onder meer Duitsland en het VK) is tot de conclusie gekomen dat «over een periode
van zes jaar tussen 20 en bijna 40% van de bevolking met armoede te kampen heeft. Het
aantal mensen dat met armoede geconfronteerd wordt, is dus veel hoger dan de statische
armoedecijfers doenvermoeden. Toch zijn de meeste mensen in deze bevolkingsgroep slechts
gedurende korte perioden het slachtoffer van armoede. Naarmate deze perioden langer
worden, verkleint de kans om aan de armoede te ontkomen. Gevolg is dat een kleine groep
mensen met langdurige armoede te kampen heeft en blijkbaar weinig kans ziet om aan de
armoede te ontkomen". Voorts bracht het onderzoek een karakteristiek feit aan het licht,
namelijk dat mensen die zes jaar of langer met armoede te kampen hebben, 2 tot 6% van de
bevolking uitmaken.
Hoewel betrouwbare cijfers schaars zijn, blijkt uit een vergelijking van de gegevens van een
aantalEuropese landen (gebaseerd op 50% van het mediane gestandaardiseerde inkomen) dat
tijdens de periode 1990-1995 82 tot 83% van de Duitse en Nederlandse bevolking nooit
armoede leed. In het VK bedroeg dit percentage slechts 69% van de bevolking. In Duitsland
en Nederland zijn de meeste slachtoffers van armoede slechts gedurende een korte periode
arm. In het VK daarentegen lijkt armoede meer een structureel verschijnsel te zijn en ligt het
percentage mensen dat het slachtoffer van structurele armoede is, 2,5 keer hoger. De kans om
na een lange periode van armoede armte blijven is in het VK ook groter (31% vergeleken met
25 à 26% inDuitsland enNederland)18.
16Het cijfer van 65 miljoen is een extrapolatie gebaseerd op het gegeven dat 18% van de bevolking in een EU
met 13 landen (zonder Finland en Zweden) een laag inkomen heeft. Het cijfer geeft ruwweg weerhoeveel mensen in de15lidstaten samen een laaginkomen hebben (370miljoen x0.18=66,6miljoen).
17Povertydynamics in four OECD countries, OECD, Parijs (1998), Ref ECO/CPE/WP1(98)13.
18Vergelijkend materiaal over de dynamische aspecten van armoede in België kan worden gevonden in Fouarge
& Dirven (1995; vergelijking met Nederland en Duitsland) en Dirven & Fouarge (1998; vergelijkingmet Nederland). Een meer gedetailleerd overzicht van de toestand in Nederland bieden Muffels &Fouarge (1997). Zie ook R. Muffels en D. Fouarge (1998): Welfare dynamics in three typical welfarestates. Paper for theTSERpanel workinggroup, juni1998.
20Bij recent onderzoek in Frankrijk en Duitsland19werd langdurige afhankelijkheid van sociale
bijstand als een indicator van de duur van armoede gehanteerd. Uit het onderzoek bleek dat
langdurige armoede een feit is. Gewoonlijk kan een kwart tot een derde van de mensen die
socialebijstandontvangen, het natwaalfmaandenzonder sociale bijstand stellen. InFrankrijk
was echter ongeveer 20% van de betrokkenen na vijf jaar nog steeds afhankelijk van sociale
bijstand. InDuitsland bedroeg dit percentage 6%.
Ook uit een recent onderzoek in Nederland20(gebaseerd op gegevens uit de nationale
"PovertyMonitor »-verslagenuit de periode 1993-1997) is gebleken dat langdurige armen het
moeilijk hebben om boven de lage-inkomensgrens te geraken. Het onderzoek stelde vast dat
over een periode van negen jaar ongeveer 22% van alle gezinnen het gedurende bepaalde
perioden met een laag inkomen moet stellen. Van deze 22% heeft 10% periodiek en 30%
meestal of permanent een laag inkomen. Bovendien ligt het gemiddelde inkomen van 80%
van de gezinnen met een laag inkomen over een periode van vier opeenvolgende jaren
jaarlijks onder de armoedegrens. Daaruit blijkt dat de perioden waarin de betrokken gezinnen
over voldoende inkomen beschikken, niet opwegen tegen de perioden waarin zij het met een
laag inkomen moeten stellen. Anders gezegd, wie aan armoede weet te ontsnappen, slaagt er
doorgaansniet ineenruime veiligheidsmarge opte bouwen.
4. H ETVERBAND TUSSENLAGE INKOMENS ,ARBEID ENLONEN
De onderstaande tabel bevestigt dat «werklozen» (bijna twee op drie) en «andere groepen
die economisch inactiefzijn » (meer dande helft) het hoogsterisico op armoede lopen.
Toch lijdt 12% van de beroepsbevolking armoede (werkende armen). Het feit dat gezinsleden
werk hebben, betekent niet altijd dat het gezin boven de lage inkomensgrens leeft. Hoewel
personen in gezinnen zonder inkomen uit arbeid het grootste risico op een laag inkomen
lopen, maakt eenaanzienlijk deelvande mensen met een laag inkomen deeluit van werkende
gezinnen. EUROSTAT heeft berekend dat in de hele EU 53% van de mensen met een laag
inkomen ingezinnen met een inkomenuit arbeid woont.
Een belangrijke reden hiervoor is dat werknemers in gezinnen met een laag inkomen vaak
laagbetaald werk verrichten. Volgens EUROSTAT heeft in de EU ongeveer twee derde van
alle voltijds werkenden in gezinnen met een laag inkomen een laagbetaalde job.
Daartegenover staat dat minder dan een zesde van alle voltijds werkenden in gezinnen met
een hoger inkomen laagbetaald is.
Uit deonderstaande cijfers blijkt ook dat meer dan 50% van de mensen met een laag inkomen
werk heeft (28%)ofgepensioneerd is (24%).
Statusop dearbeidsmarkt Opsplitsing van demensen met
een laaginkomenArmoedecijfer of risico op
armoede
19Bronnen: Frankrijk: CNAF ( Caisse Nationale des Allocations Familiales ), Parijs; Duitsland: "Long-term
recipiency of social assistance in Germany: the eighties versus the nineties", in H-J Andres, EmpiricalPovertyResearch inan ComparativePerspective, Ashgate, 1998.
20Duration of poverty, Evert Pommer in "Oud en nieuw 1999-2000", Sociaal en Cultureel Planbureau, Den
Haag, (2000).
21%%
Mensen met werk maar met een
laag inkomen (werkendearmen):
•Werkgever + meewerkend
gezinslid+werknemer
•Zelfstandige21
711
/gfd12
16
Werklozen 13 64
Gepensioneerden 24 23
Andere groepen die economisch
inactiefzijn
(mensen die onderwijs of een
opleiding volgen, in hun leertijd
zijn, huishoudelijk werk
verrichten, voor de kinderenzorgen, enzovoort)34 55
Totaal 100
(Bron EUROSTAT, ECHP 1994,EU13)
5. S OCIALE UITSLUITING EN ARMOEDE :ER IS BEHOEFTE AAN MEERDIMENSIONALE EN
LONGITUDINALE GEGEVENSENINDICATOREN
Bij de ontwikkeling van indicatoren moet rekening worden gehouden met het feit dat sociale
uitsluiting een meerdimensionaal fenomeen is. Sociale uitsluiting is niet alleen het gevolg van
een laag inkomen, maar houdt ook verband met de status van iemands beroepsactiviteiten.
Voorts hangt sociale uitsluiting samen met een aantal indicatoren in verband met iemands
bestaansmiddelen (bijvoorbeeld opleidingsniveau, het bezit van een woning of een auto),
persoonlijke percepties (bijvoorbeeld moeilijkheden om de eindjes aan elkaar te knopen,
gebrek aan financiële middelen om jaarlijks een week op vakantie te gaan) en tevredenheid
(bijvoorbeeld tevredenheid met baan, onderwijs, gezondheid, huisvesting en leefomgeving).
Al deze elementen zijn bepalend voor iemands levensstandaard en levenskwaliteit. Sociale
uitsluiting en armoede zijn ook dynamische fenomenen. De behoeften van mensen en hun
persoonlijke situatie veranderen mettertijd (onder meer ten gevolge van beleidsmaatregelen).
Beleidsmaatregelen die de sociale insluiting van mensen duurzaam ondersteunen, hebben een
hogere 'solidariteitswaarde'. Daarom is het belangrijk de persoonlijke situatie van mensen
vanuit een dynamisch perspectief te benaderen. Er is behoefte aan meer gegevens en
diepgaandere analysendie een meerdimensionaalendynamisch(longitudinaal) inzicht bieden
insocialeuitsluitingenarmoede. Samenwerkingopcommunautair vlakkanopdit punt uiterst
nuttig zijn. Er wordt inde Gemeenschap op dit vlak trouwens steeds meer samengewerkt. Van
cruciaal belang zijn ook vergelijkbare nationale en Europese statistische bronnen
(bijvoorbeeld het panelonderzoek onder huishoudens van de Europese Gemeenschap) die het
mogelijk maken beide aspectente analyseren.