Advies over het voorstel voor een besluit van de Raad 95/0027 (CNS) betreffende een programma ter bevordering van de ontwikkeling en de distributie van Europese audiovisuele netwerken (Media II - Ontwikkeling en Distributie) (1996-2000) ()

(95/C 256/08)

De Raad heeft op 19 april 1995 besloten, overeenkomstig de bepalingen van artikel 127 en artikel 130, van het Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap, het Economisch en Sociaal Comité te raadplegen over de voornoemde voorstellen.

De Afdeling voor industrie, handel, ambacht en diensten, die met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 7 juni 1995 opgesteld. Rapporteur was de heer Pellarini.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 327e Zitting (vergadering van 5 juli 1995) het volgende advies uitgebracht, dat met meerderheid van stemmen (3 onthoudingen) is goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1. De voorstellen van de Europese Commissie zijn gebaseerd op een groot aantal documenten, waaronder het verslag van de Groep Bangemann getiteld "Europa en de wereldwijde informatiemaatschappij", het Groenboek "Strategische opties voor de versterking van de programmaindustrie in de context van het audiovisuele beleid van de Europese Unie", de stukken van de Europese Conferentie over de audiovisuele sector die van 30 juni tot 2 juli 1994 in Brussel is gehouden, maar bovenal het evaluatieverslag inzake het MEDIA-programma na twee jaar tenuitvoerlegging (COM(93) 364 def.). Hierin valt te lezen dat de Commissie, op basis van de in het evaluatieverslag aangereikte richtsnoeren, binnenkort een serie maatregelen zal voorstellen om het MEDIA-programma zowel op institutioneel als op technisch niveau aan te passen en te verbeteren.

1.2. Rekening houdend met het feit dat "de ontwikkeling van een Europese programma-industrie die aan de culturele, maar ook economische eisen van de informatiemaatschappij kan voldoen, die concurrerend is en die er, op termijn, in slaagt haar rentabiliteit te verzekeren", een "fundamentele doelstelling van de Europese Unie" vormt, verklaart de Commissie dat de steunverlening van de Gemeenschap erop gericht moet zijn :

- structuur te geven aan de programma-industrie;

- te zorgen voor een reële toegevoegde waarde door de Gemeenschap;

- aan te moedigen dat de communautaire en de nationale inspanningen elkaar aanvullen en dat de beroepssector financiële medeverantwoordelijkheid draagt;

- financiële stimuleringsmechanismen in het leven te roepen, waarbij de voorkeur wordt gegeven aan terugvorderbare voorschotten en leningen met rentesubsidie boven nietterugvorderbare subsidies;

- voorrang te geven aan automatische hulpverleningssystemen boven selectieve systemen van hulpverlening.

1.3. Met het oog hierop stelt de Commissie twee instrumenten voor, resp. voor de opleiding van vakmensen in de programma-industrie en voor de ontwikkeling en distributie van de Europese audovisuele werken.

1.4. Zij overweegt voorts "de invoering aan te moedigen van financiële mechanismen die het mobiliseren van financiële middelen voor de audiovisuele produktie (film, televisie) moeten stimuleren".

1.5. Tijdens zijn 1841e zitting van 3-4 april 1995, heeft de Raad de ad hoc-groep "Audiovisueel Beleid" en het COREPER belast met de verdere bestudering van de Commissievoorstellen inzake MEDIA II en heeft hij de Commissie verzocht zo snel mogelijk richtsnoeren vast te stellen voor de financiële mechanismen, zodat de Raad deze tijdens zijn zitting in juni a.s. diepgaand kan behandelen.

1.6. Tijdens dezelfde zitting heeft de Raad tevens besloten, aan het tweede Media-programma over een periode van vijf jaar 400 mln. ecu toe te wijzen in de vorm van leningen ter waarde van ten hoogste 50 % van de totale kosten van het programma, met de mogelijkheid hiervan af te wijken (tot 75 %) in de vorm van niet-terugvorderbare subsidies, als het gaat om opleidingssteun.

2. Inleidende opmerkingen

2.1. Het Economisch en Sociaal Comité heeft reeds meerdere malen opgeroepen tot het formuleren van strategische doelstellingen of specifieke actieprogramma's, zowel voor de informatiesector in het algemeen als voor de audiovisuele sector ().

2.1.1. Hoewel het huidige debat terzake zeer diep op de kwestie ingaat en de hierover verstrekte documentatie zeer uitgebreid en compleet is, lijkt het erop dat de Commissie in haar analyse enkele factoren buiten beschouwing laat die risico's voor de zo vurig nagestreefde Europese samenhang met zich mee kunnen brengen en ernstige gevolgen voor de maatschappelijke structuur kunnen hebben.

2.1.2. De Commissie gaat uit van de dubbele veronderstelling dat er een duidelijke tendens bestaat naar liberalisatie en deregulering van de dienstensector op mondiaal niveau en dat een vlotte en doeltreffende actie nodig is om de belemmeringen van de interne markt op te heffen; daarom staat zij welbewust niet stil bij de mogelijke maatschappelijke gevolgen van de invloed en pressie die wordt uitgeoefend door grote internationale mediaconcerns in de communicatiesector, noch bij de te verwachten fellere concurrentie binnen de audiovisuele sector.

2.1.3. Volgens recente berichten schijnt de Commissie vóór het eind van het jaar een Groenboek te willen presenteren over de sociaal-culturele gevolgen van de massacommunicatiemiddelen.

2.1.4. Aangezien de audiovisuele sector zich zeer snel ontwikkelt en van grote invloed is op het ontstaan van culturele gebruiken en modellen, acht het ESC de werkmethode van de Commissie onbevredigend; zij komt met de analyse van deze verschijnselen immers te laat, nu er inmiddels reeds enkele concrete acties van start zijn gegaan die, bij gebrek aan een globaal beleid, onderling weinig (of geen) samenhang dreigen te vertonen.

2.1.5. Het ESC moet in het bijzonder tot zijn spijt constateren dat men nog steeds allesbehalve bereid is om zich over enkele essentiële knelpunten op dit gebied te buigen, zoals (de mate van) liberalisering en privatisering, de concentratie van de massacommunicatiemiddelen, de behoeften van de consumenten, de universele dienstverlening, de rol van de publieke omroepzenders enz.

2.2. Thans is het zaak te bezien of bij de verlenging van het Media-programma met nog eens vijf jaar, gebaseerd op nieuwe richtsnoeren en mogelijkheden tot steunverlening, althans gedeeltelijk rekening wordt gehouden met bovengenoemde kanttekeningen, en of het nieuwe programma geschikte instrumenten aanreikt om op de middellange termijn een sterk circuit op poten te zetten voor de audiovisuele produktie-industrie in Europa, die momenteel met grote moeilijkheden te kampen heeft.

2.2.1. Op het eerste gezicht worden in de "Richtsnoeren voor de communautaire steunmechanismen" al met al zeer brede doelstellingen geformuleerd, die een oplossing kunnen bieden voor de structurele zwakheden van de audiovisuele sector.

2.2.2. Hier wordt in het hoofdstuk "Algemene opmerkingen" nader op ingegaan.

2.2.3. De voorstellen voor specifieke acties lijken echter uit te gaan van een meer toevallige en dus minder structurele steunverlening, waarbij tevens rekening wordt gehouden met de prioriteiten die in de discussie over de wijziging van het Media-programma naar voren zijn gekomen.

2.2.4. Deze voorstellen zullen in het hoofdstuk "Bijzondere opmerkingen" worden behandeld.

2.3. Het ESC neemt met belangstelling en aandacht kennis van de voorstellen van de Commissie en heeft waardering voor haar pogingen om wetgevingsinstrumenten in het leven te roepen voor een betere regulering van de gemeenschappelijke markt, in het kader van de vrije concurrentie; niettemin betreurt het dat een groot deel van de suggesties en aansporingen die de laatste jaren op dit gebied zijn gedaan en die het resultaat zijn van een evenwichtige consensus tussen uiteenlopende en soms zelfs tegengestelde posities, niet in de voorstellen zijn terug te vinden.

3. Algemene opmerkingen

3.1. Na te hebben vastgesteld dat de Europese programma-industrie te kampen heeft met structurele zwakheden en dat een beleid nodig is dat het concurrentievermogen ervan op middellange termijn veilig kan stellen, geeft de Commissie een gedetailleerde opsomming van de vastgestelde obstakels en de zwakke kanten van de sector.

3.1.1. De belangrijkste zijn :

- versplintering en geslotenheid van de nationale markten;

- zwakke distributiesectoren en geringe transnationale circulatie van de programma's;

- chronische tekorten en onvermogen tot het aantrekken van financiële middelen;

- moeilijkheden om catalogi van produkties samen te stellen, d.w.z. lijsten met voor distributie beschikbare produkties.

3.1.2. De Commissie bestudeert tevens het concurrentievermogen van de Europese audiovisuele programmaindustrie; zij doet dit aan de hand van gegevens over de laatste tien jaar, die een zorgwekkende achteruitgang, vooral ten voordele van de Verenigde Staten, laten zien.

3.1.3. Op basis van deze analyse trekt zij de conclusie dat de zwakheden "de hele produktie- en distributieketen van de audiovisuele produkties treffen" en dat het daarom "primair noodzakelijk is om zich opnieuw te bezinnen over de organisatie van de sector en van de ondersteuningssystemen", zonder dat deze overigens "in de plaats mogen komen van de mechanismen die door de lid-staten zelf worden aangewend om hun culturele identiteit te bevorderen".

3.2. Deze analyse vertoont enige mankementen, waarbij moet worden stilgestaan.

3.2.1. De geschiedenis van de film, die zich mettertijd met die van de televisie is gaan vervlechten, draagt met haar ups en downs vooral het stempel van de dialectiek tussen Europa en de Verenigde Staten.

3.2.2. Zowel in Europa als in de Verenigde Staten kunnen successen of flops, en de economische weerslag daarvan, in procenten uitgedrukt méér worden toegeschreven aan de culturele boodschap van de films en aan de wijze waarop deze door de publieke opinie wordt ontvangen, dan aan de organisatorische kwaliteiten van de produktie.

3.2.3. Het Amerikaanse model is vandaag de dag niet alleen succesvol omdat door het optimaliseren van de organisatie in alle produktiefases (van het bedenken van een film tot en met de marketing van het eindprodukt, inclusief de exploitatie van de bijprodukten op de afgeleide markt), de kosten laag blijven en maximale winst wordt behaald, maar ook omdat wordt gemikt op produkties waarvan verwacht wordt dat zij door hun sterk gelijkgerichte culturele boodschap, een groot publiek zullen bereiken.

3.2.4. Het is misschien wat overijld en simplistisch om van culturele kolonisatie te spreken, maar toch moet worden ingezien dat de huidige negatieve resultaten van de Europese audiovisuele industrie niet alleen meetbaar zijn qua financiële of organisatorische mogelijkheden, maar vooral ook qua culturele inhoud van de produkties, een aspect waarop de Commissie in haar voorstel niet wenst in te gaan.

3.2.5. Dit is een eerste punt waarop het Commissiedocument indruist tegen de vrij algemeen erkende noodzaak om in de eerste plaats de "Europese culturele identiteit" te beschermen, zoals de Europese Unie in december 1993 nog eens heeft bevestigd door de audiovisuele sector van het GATT-akkoord uit te sluiten.

3.2.6. Het is dus van groot belang dat de Commissie op dit gebied actie onderneemt, en daarbij bedenkt wat de risico's zijn van een beleid waarmee alleen wordt beoogd een markt te stimuleren die reeds grotendeels wordt gedomineerd door produkties uit niet-Europese landen.

3.2.7. Een andere tekortkoming van de analyse is dat zij helemaal geen aandacht schenkt aan de mate waarin de bestaande publieke of commerciële mediaconcerns het al dan niet slagen van de voorgestelde acties kunnen beïnvloeden, terwijl deze concerns wèl indirect verantwoordelijk worden gesteld voor de huidige moeilijkheden.

3.2.8. In het programma betreffende de ontwikkeling en distributie van audiovisuele werken wordt bijvoorbeeld sterk de nadruk gelegd op de mogelijke structurele rol van het MKB en van de zelfstandige produkties.

3.2.9. Wij kunnen slechts instemmen met de algemene noodzaak het MKB te versterken, maar het is net zo onrealistisch te denken dat op deze manier een alternatief kan worden geboden voor de overheersende mediaconcerns als, bijvoorbeeld, een Europees vervoersbeleid voor te stellen zonder daarbij rekening te houden met de grote automobielindustrieën.

3.2.10. Het gaat er dan ook niet zo zeer om het MKB financieel te steunen, als wel om instrumenten aan te reiken waarmee het MKB op positieve wijze en volledig doorzichtig kan worden betrokken bij de herstructurering van de sector.

3.3. Voorlopig is het ESC het eens met de voorstellen om te komen tot :

a)

een kaderstructuur voor de uitwisseling van ervaringen, voorzien van een databank met gegevens over de nationale ondersteuningssystemen;

b)

financieringsmechanismen voor het bijeenbrengen van de middelen. Het ESC behoudt zich echter wel het recht voor, t.z.t. de uiteindelijke voorstellen in detail te bestuderen.

3.4. Rekening houdend met voorgaande opmerkingen, stemt het ESC in met de voorgestelde acties op het gebied van opleiding, ontwikkeling en distributie; het blijft echter bij zijn mening dat deze acties geen structurele gevolgen teweeg kunnen brengen, enerzijds vanwege de geringe financiële middelen en anderzijds omdat deze acties niet de hele produktie- en distributieketen betreffen, maar slechts tot bepaalde sectoren beperkt blijven.

4. Bijzondere opmerkingen

4.1. Opleiding

4.1.1. Het ESC hecht zijn goedkeuring aan de acties betreffende opleiding in bedrijfskunde en marketing, aangezien de audiovisuele opleidingscentra in Europa op dit punt nog ernstig tekortschieten.

4.1.2. Het ESC is het eens met de noodzaak en het nut van het oprichten van een netwerk tussen de verschillende opleidingscentra en het toekennen van studiebeurzen voor stages bij bedrijven in andere lid-staten, maar vindt dat het tevens mogelijk moet zijn stage te lopen in niet-Europese landen.

4.1.3. Het ESC is echter enigszins verbaasd over hetgeen de Commissie voorstelt met betrekking tot opleiding in de nieuwe technologieën, in het bijzonder de infografie (computergrafie), omdat :

- de kosten hiervan zeer hoog zijn (de aanschaffingskosten van één enkele computer kunnen al snel zo'n 150 000 ECU bedragen);

- het gebruik hiervan zeer beperkt is, en min of meer dezelfde opnameresultaten kunnen worden bereikt met minder kostbare methoden;

- de technische opleiding meestal wordt verzorgd door de bedrijven die de computer hebben gemaakt.

4.1.4. Om bovengenoemde redenen, en vanwege de ermee gemoeide economische en technische inspanning, is het ESC van mening dat het meer effect zou sorteren als één of twee Europese opleidingscentra werd(en) opgericht waar zeer gespecialiseerde cursussen worden verzorgd voor vakmensen die reeds over voldoende technologische basiskennis beschikken.

4.1.5. Het Comité stelt tevens maatregelen voor i.v.m. de opleiding van uitvoerend kunstenaars (acteurs) en technici op het gebied van nasynchronisatie, om de circulatie van de werken binnen de Europese Unie te bevorderen.

4.1.6. Wat de financiële bijdrage betreft, is het ESC van oordeel dat de bovengrens van 100 000 ECU per opleidingscentrum per jaar aan de geringe kant is; daardoor riskeert men nl. dat allerlei kleinschalige initiatieven worden genomen en de financiële middelen dientengevolge versnipperd worden in plaats van te worden geconcentreerd op een paar opleidingscentra die zo een model- en katalysatorfunctie voor de hele audiovisuele sector zouden kunnen gaan spelen.

4.1.7. Voorts merkt het ESC nog op dat de bescherming van de culturele veelvormigheid niet slechts door een in geografisch opzicht evenwichtig gespreide deelname van de gespecialiseerde opleidingsinstituten verzekerd kan worden; om de verschillende nationale culturen te steunen, zonder ze op te offeren aan de integratie die het gevolg kan zijn van de concurrentie, zou het van groot nut kunnen zijn modellen voor de inhoud van enkele cursussen op te stellen.

4.1.8. Wat de eindbeoordeling van de verschillende programma's betreft, is het ESC van mening dat het, naast de voorgestelde anti-fraude controles, nuttig zou zijn de leerlingen aan het eind van de cursussen een anoniem beoordelingsformulier te laten invullen.

4.2. Ontwikkeling en distributie

4.2.1. Allereerst wordt vastgesteld dat de toekenning van financiële steun afhangt van een haalbaarheidsbeoordeling door de Commissie, die daarin wordt bijgestaan door een raadgevend comité; dit is in strijd met één van de door de Comissie zelf geformuleerde beginselen, namelijk "voorrang (te) geven aan automatische hulpverleningssystemen boven selectieve systemen van hulpverlening".

4.2.2. Hoewel het voorgestelde programma met de nodige precisie aangeeft welke acties moeten worden ondernomen en hoe deze acties kunnen worden gefinancierd, dient te worden opgemerkt dat een flink aantal zaken in het vage blijft.

4.2.3. De tekst rept voortdurend over de "zelfstandige Europese produktiemaatschappijen" als meest begunstigde steunontvangers, maar het wordt niet duidelijk gemaakt in welk opzicht deze zelfstandig zijn, noch aan welke criteria zij moeten voldoen.

4.2.4. Bovendien wordt in de tekst geen aandacht geschonken aan het dringende probleem van de grote industriële mass-media concerns en hun internationale connecties, terwijl toch maatregelen zouden moeten worden genomen om te voorkomen dat subsidies voor produktie en distributie bij deze concerns terechtkomen.

4.2.5. Om te trachten dit te verhinderen zouden volgens het Comité, mede met het oog op de vereiste doorzichtigheid, grenzen moeten worden gesteld aan de omvang van concerns volgens de criteria die voor steun aan het MKB gelden, en controlemogelijkheden moeten worden gecreëerd, door ten minste openbaarmaking van de oprichtingsaktes en de boekhouding te eisen.

4.2.6. Verder is het Comité van mening dat op het gebied van ontwikkeling en distributie moet worden uitgekeken naar andere maatregelen die een gunstige economische uitwerking kunnen hebben zonder dat van directe financiering sprake is, zoals : versterking van de intellectuele eigendomsrechten, fiscale aftrekposten, en lange termijn-garanties voor leningen met een lage rentevoet.

4.2.7. Mede in afwachting van de wijzigingen op de richtlijn "Televisie zonder grenzen", waarin wordt uitgegaan van een nieuwe regelgeving met minimumquota's voor Europese programma's, is het ESC tenslotte van mening dat onderscheid moet worden gemaakt tussen steunmechanismen voor televisieprodukties enerzijds en voor filmprodukties anderzijds.

5. Conclusies

5.1. Het valt niet te ontkennen dat de audiovisuele sector een bevoorrechte positie inneemt onder de industriële sectoren met sterke groeimogelijkheden, met name wat het scheppen van arbeidsplaatsen betreft. Hoewel het ESC de specifieke voorstellen van de Commissie als eerste stap op weg naar een oplossing goedkeurt, betreurt het dat de algemene analyse van de problemen der audiovisuele industrie gebreken vertoont, en blijft het van mening dat de voorstellen onvoldoende zijn om een structureel effect te sorteren, omdat de financiële middelen ontoereikend zijn en de maatregelen een sterk sectoraal karakter dragen.

5.2. Om tot een concreter optreden op cultuurpolitiek terrein te komen, zou de Commissie volgens het ESC, mede ter bescherming van de "Europese culturele identiteit", een Europees agentschap voor de audiovisuele sector in het leven kunnen roepen.

5.3. Dit agentschap zou een niet-bureaucratisch centrum kunnen vormen voor "clearing", samenwerking en cooerdinatie op de verschillende terreinen, van de produktie tot en met de distributie onder één Europees handelsmerk waarbij, naargelang van de gevallen, van steun dan wel van financiële stimuleringsmechanismen gebruik wordt gemaakt.

5.4. Wat het opleidingsprogramma betreft, hoopt het ESC dat uitvoeringscriteria worden vastgesteld waardoor de geldmiddelen zo min mogelijk versnipperd worden en de optimalisering van de programma's en de financiering daarvan wordt bevorderd.

5.5. Aangaande het programma inzake ontwikkeling en distributie vindt het ESC dat alle criteria en instrumenten die ertoe moeten bijdragen dat nauwkeurig wordt vastgesteld wie van de financieringen gebruik kunnen maken en die een maximale doorzichtigheid van de maatregelen moeten bevorderen, duidelijker dienen te worden omschreven.

Brussel, 5 juli 1995.

De voorzitter

van het Economisch en Sociaal Comité

C. FERRER

() PB nr. C 108 van 29. 6. 1995, blz. 4-8.

() Advies van het ESC inzake een actieprogramma ter bevordering van de ontwikkeling van de audiovisuele industrie in Europa MEDIA (1991-1995), PB nr. C 332 van 31. 12. 1990; advies van het ESC over een actieprogramma ter bevordering van de ontwikkeling van de audiovisuele industrie in Europa MEDIA, PB nr. C 148 van 30. 5. 1994; advies van het ESC over het Groenboek van de Commissie : Pluralisme en mediaconcentratie in de Interne Markt - Beoordeling van de noodzaak van communautair beleid, PB nr. C 304 van 10. 11. 1993; advies van het ESC over pluralisme en concentratie, PB nr. C 110 van 2. 5. 1995.