WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE

SAMENVATTING VAN DE EFFECTBEOORDELING

bij

het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad

met betrekking tot maatregelen om de kosten van de aanleg van elektronische hogesnelheidscommunicatienetwerken te verlagen

1. Probleemstelling

Slimme, duurzame en inclusieve groei zoals wordt beoogd in de EU 2020-strategie is in hoge mate afhankelijk van de beschikbaarheid en het wijdverbreide gebruik van hogesnelheidsinternet. Een kwalitatief hoogwaardige digitale infrastructuur vormt de steunpilaar voor vrijwel alle sectoren van een moderne en innovatieve economie. Ze vormt de ruggengraat van de interne markt en een cruciale factor voor het EU-concurrentievermogen, maar wordt relatief nog onvoldoende gebruikt om de groei te stimuleren.

In de Digitale agenda voor Europa, een van de vlaggenschipinitiatieven van de EU 2020-strategie, worden ambitieuze doelstellingen vastgesteld voor breedbanddekking en snelheden. Hoewel ondernemingen nu al aanzienlijke bedragen investeren in de telecommunicatiesector, lijkt het of er meer inspanningen nodig zijn om de uitrol van breedband te stimuleren.

Deze effectbeoordeling vergezelt een wetsvoorstel waarmee, indien het door het Europees Parlement en de Raad wordt goedgekeurd, de aanleg van netwerken voor hogesnelheidsbreedband goedkoper en eenvoudiger wordt. Dat doel zou worden bereikt door te zorgen voor een betere toegang tot passieve infrastructuur die geschikt is voor breedbanduitrol, meer mogelijkheden te creëren voor samenwerking bij civieltechnische werken, de vergunningsprocedures te stroomlijnen en gebouwen te voorzien van op hoge snelheden afgestemde infrastructuur. Het voorstel werd voorbereid naar aanleiding van de Raad die in het voorjaar van 2012 een oproep deed om op EU-niveau maatregelen te nemen om als onderdeel van de inspanningen met het oog op de voltooiing van de digitale eengemaakte markt in 2015 kostenbesparingen te realiseren. Het voorstel maakt deel uit van de Akte voor de interne markt II.

Het probleem waar dit initiatief een oplossing voor wil vinden, vloeit voort uit de verschillende inefficiënties en knelpunten die zich voordoen bij de uitrol van breedbandnetwerken. Deze inefficiënties en knelpunten leiden tot hoge kosten en zware administratieve lasten voor ondernemingen die netwerken willen aanleggen. Bij de aanleg van nieuwe netwerken is het bovendien de aanleg van civiele werken die de grootste kostenpost vormt (tot 80 %).

Uitgaande van studies en uitgebreide feedback van belanghebbenden zijn vier gebieden vastgesteld waar maatregelen moeten worden genomen: (1) inefficiënties of knelpunten bij het gebruik van bestaande fysieke infrastructuur (bijvoorbeeld kabelgoten, leidingen, mangaten, straatkasten, palen, masten, antenne-installaties, torens en andere ondersteunende constructies); (2) knelpunten in verband met gemeenschappelijke aanleg; (3) inefficiënties bij vergunningsprocedures; (4) knelpunten bij de inpandige aanleg om klanten te kunnen aansluiten op een netwerk.

Door op deze gebieden een reeks samenhangende en elkaar onderling versterkende maatregelen vast te stellen, zou wellicht 20 à 30 % kunnen worden bespaard.

2. Analyse van subsidiariteit

Deze maatregelen moeten ter aanvulling van het regelgevend kader voor elektronische communicatie op het niveau van de Unie worden genomen om te komen tot betere voorwaarden voor het tot stand brengen en de werking van de interne markt en omvatten het volgende:

– Het uit de weg ruimen van belemmeringen voor de werking van de eengemaakte markt als gevolg van de wirwar aan regels op nationaal en subnationaal niveau, omdat deze remmend werken op de ontwikkeling en groei van Europese bedrijven, een negatief effect hebben op het Europees concurrentievermogen en obstakels vormen voor grensoverschrijdende investeringen en activiteiten en zo de vrije levering van elektronische-communicatiediensten en -netwerken in de weg staan die op grond van de huidige EU-wetgeving is gewaarborgd.

– Het bevorderen van universele breedbanddekking die noodzakelijk is voor de ontwikkeling van de digitale eengemaakte markt en zo bijdragen aan het uit de weg ruimen van een belangrijk obstakel voor de voltooiing van de eengemaakte markt.

– Het aanboren van het enorme ongebruikte potentieel voor kostenverlaging en vergemakkelijken van de uitrol van breedband.

3. Doelstellingen

De specifieke doelstelling van dit initiatief is de kosten bij de uitrol van hogesnelheidsbreedband te verlagen en de efficiëntie te verhogen. Of, in nauwkeuriger termen, de kosten voor de uitrol van hogesnelheidsbreedband moeten met 25 % omlaag. Optreden op EU-niveau op dit gebied zal tegelijkertijd de interne markt consolideren.

Deze tweeledige specifieke doelstelling moet worden gezien in de algemene context waarin breedbanduitrol overeenkomstig de doelstellingen van de Digitale agenda in de hele EU moet worden aangemoedigd.

De operationele doelstellingen van het initiatief zijn:

(1) het gebruik van bestaande passieve infrastructuur die geschikt is voor breedbanduitrol uit te breiden door bij deze infrastructuur te zorgen voor meer transparantie en door een meer consistente en doelmatige regelgevingsaanpak ten aanzien van toegang tot deze infrastructuur, ongeacht de eigendom;

(2) samenwerking bij civieltechnische projecten die van belang zijn voor de breedbanduitrol in de EU uit te breiden, met name door te zorgen voor meer transparantie en door de rechtszekerheid te verhogen voor sectoroverschrijdende/onderlinge samenwerking bij nutsvoorzieningen;

(3) stroomlijning van administratieve procedures in verband met de netwerkuitrol in de hele EU, hoofdzakelijk door de transparantie te verhogen en te zorgen voor een betere coördinatie bij de vergunningsprocedures, en er tegelijkertijd voor te zorgen dat termijnen in acht worden genomen en minimumnormen gelden voor "redelijke voorwaarden"; alsmede

(4) ervoor zorgen dat in de hele EU meer gebouwen worden uitgerust met op hoge snelheden afgestemde infrastructuur, zodat de kosten worden verlaagd en het niet meer nodig is deze infrastructuur achteraf in te bouwen.

4. Beleidsopties

Er werden vier brede beleidsopties gekozen voor verdere analyse, waarbij werd uitgegaan van het potentieel om de kosten van breedbanduitrol omlaag te brengen en deze te vergemakkelijken, van de algemene samenhang en volledigheid en tot slot van de technologische neutraliteit.

Optie 1 omvat ongewijzigd beleid van de Commissie, omdat dergelijke maatregelen niet geheel nieuw zijn en al beste praktijken opleveren. Maatregelen omvatten onder meer toezicht, handhaving van bestaande regels en verdere richtsnoeren bij bepaalde artikelen.

Bij optie 2 wordt een intensievere, meer samenhangende en geharmoniseerde toepassing van de bestaande bepalingen en instrumenten van het regelgevend kader voor elektronische communicatie bevorderd. Concreet houdt dit in dat de Commissie een aanbeveling doet om de toepassing van deze bepalingen toe te lichten.

Bij optie 3 stelt de Commissie uitgebreide en ambitieuzere kostenverlagende maatregelen voor de hele EU voor die ook van toepassing zijn op actoren die geen deel uitmaken van de telecommunicatiesector. Concreet worden de volgende maatregelen voorgesteld:

(1) een algemeen recht om bestaande fysieke infrastructuur die geschikt is voor de aanleg van breedband onder billijke voorwaarden aan te bieden en te gebruiken, ongeacht of deze eigendom is van of gebruikt wordt door exploitanten van elektronische communicatienetwerken. De details met betrekking tot het gebruik moeten via commerciële onderhandelingen worden geregeld, waarbij alleen een beroep kan worden gedaan op een geschillenbeslechtingsorgaan wanneer commerciële onderhandelingen zonder geldige reden falen;

(2) een recht om toegang te krijgen tot transparante informatie met betrekking tot bestaande fysieke infrastructuur die geschikt is voor de aanleg van breedband, ongeacht de eigendom (exploitanten binnen of buiten de telecommunicatiesector, particuliere of openbare sector);

(3) specifieke rechten en verplichtingen om de coördinatie van civieltechnische werken te versterken (een algemeen recht om te onderhandelen over de coördinatie van civieltechnische werken, gekoppeld aan een algemeen recht op toegang tot informatie over geplande civiele werken; voor werken die gefinancierd worden met openbare middelen zijn aanvullende verplichtingen voorzien);

(4) meer transparantie en snellere afhandeling van vergunningsaanvragen, gekoppeld aan waarborgen om in te staan voor niet-discriminerende, transparante, objectief gerechtvaardigde en evenredige eisen en/of voorwaarden;

(5) een verplichting om nieuwe gebouwen, maar ook oude gebouwen die belangrijke renovatiewerken ondergaan, uit te rusten met op hoge snelheden afgestemde inpandige fysieke infrastructuur (bijv. voldoende ruimte in minikabelgoten), waarbij rekening wordt gehouden met technologische neutraliteit, en een verplichting om nieuwe of ingrijpend gerenoveerde meergezinswoningen te voorzien van een binnen of buiten het gebouw geplaatst concentratiepunt.

Optie 3 is opgegeeld in twee subopties, 3a en 3b, die ieder een verschillend instrument voorstellen voor de tenuitvoerlegging van de hierboven beschreven maatregelen.

Bij optie 4 stelt de Commissie een nieuw bindend instrument voor, waarbij het volgende wordt vastgesteld: infrastructuuratlassen volgens EU-normen; verplichte toegang tot alle infrastructuur die geschikt is voor breedbanduitrol tegen op de kosten georiënteerde prijzen; verdere verplichtingen om samen te werken bij civieltechnische werken; de oprichting van een centraal loket waar alle vergunningen die nodig zijn voor de aanleg van nieuwe infrastructuur worden gecentraliseerd; verplichte uitrusting van alle gebouwen met op hoge snelheden afgestemde infrastructuur uiterlijk in 2020.

5. Effectbeoordeling

Omdat dit initiatief hoofdzakelijk van economische aard is, zijn ook de meeste gevolgen van economische aard. De maatschappelijke en milieugevolgen zijn overwegend indirect, omdat zij afhankelijk zijn van de uit het initiatief voortvloeiende investeringen in het netwerk en van de overige indirecte economische gevolgen. Ook werd gekeken naar de impact van de voorgestelde maatregelen op de fundamentele rechten.

Bij de optie "ongewijzigd beleid" (optie 1) zullen de kosten van breedbanduitrol in heel Europa waarschijnlijk niet sterk omlaag gaan en zal het effect op de investeringen gering zijn. Omdat verwacht wordt dat de gevolgen voor investeringen in de hele EU beperkt zullen zijn, zal dit ook het geval zijn voor spill-overeffecten. Bovendien is het zeer waarschijnlijk dat de huidige fragmentering van de regelgeving in de EU alleen maar zal toenemen. Gezien de beperkte impact op investeringen, zijn de maatschappelijke en milieuvoordelen waarschijnlijk ook gering.

Gezien de kosten en baten voor de voornaamste belanghebbenden en omdat een aanbeveling een grotere impact heeft dan een richtsnoer of de uitwisseling van beste praktijken, wordt bij optie 2 uitgegaan van een over het algemeen gematigd positieve impact op investeringen in netwerken. Wel kan bij deze optie een iets betere breedbanddekking en iets sterkere concurrentie worden verwacht. Het kostenbesparingspotentieel van samenwerking op het gebied van hergebruik van bestaande infrastructuur voor nutsvoorzieningen wordt bij deze optie echter nog niet volledig benut (wat kartering en het delen van infrastructuur en coördinatie van civiele werken betreft), hetgeen de kosten-batenratio van het initiatief als geheel weer negatief beïnvloedt. Ook de macro-economische effecten zullen waarschijnlijk gematigd positief zijn. Wat de eengemaakte markt betreft, zal een aanbeveling waarschijnlijk alleen tot op zekere hoogte resulteren in meer samenhang in de EU, aangezien de tenuitvoerlegging van de bepalingen van het regelgevend kader verder wordt bevorderd. Op maatschappelijk vlak is op grond van de licht positieve effecten op de investeringen in netwerken een geringe positieve ontwikkeling op de arbeidsmarkt te verwachten. Meer transparantie en coördinatie van werken binnen de telecommunicatiesector zou tevens bescheiden positieve gevolgen kunnen hebben voor het milieu (hoofdzakelijk omdat dubbel werk wordt vermeden).

Optie 3 ("zorg dragen voor efficiëntiewinst") zou grote nettovoordelen opleveren voor EU-ondernemingen die breedband willen uitrollen, hoofdzakelijk door de forse besparingen op netwerkinvesteringen als gevolg van meer transparantie, mogelijkheden om veel meer gebruik te maken van bestaande passieve infrastructuur, mogelijkheden tot sectoroverschrijdende gemeenschappelijk aanleg alsmede snellere, eenvoudigere en goedkopere uitrol door onder meer geharmoniseerde vergunningsprocedures en op hoge snelheden afgestemde gebouwen. Voor eigenaren van passieve infrastructuren houdt deze optie een verplichting in om informatie te verstrekken over en toegang te verlenen tot hun infrastructuur, waaraan ook bepaalde kosten zijn verbonden. De voordelen wegen echter ruimschoots op tegen de kosten, met name omdat toegang wordt verleend nadat commerciële onderhandelingen zijn gevoerd, zodat extra inkomsten kunnen worden verwacht. Hoewel de kosten van deze maatregelen op het eerste gezicht wellicht hoog lijken, zijn er op het vlak van de overheid tal van synergieën tussen deze maatregelen en andere door nationaal beleid geïnspireerde maatregelen (zoals rampenpreventie) of EU-wetgeving (bijv. de INSPIRE-richtlijn), die de totale kosten omlaag zouden brengen.

In het kader van optie 3 kan wat de investeringen in hogesnelheidsnetwerken betreft derhalve een over het geheel genomen aanzienlijk positieve impact worden verwacht en derhalve een bredere breedbanddekking en meer concurrentie. Breedbandnetwerken zouden gebieden kunnen bereiken die uit commercieel oogpunt anders als onaantrekkelijk zouden worden beschouwd. Een stijging van de investeringen in netwerken zou positieve macro-economische effecten teweeg brengen, zowel spill-overeffecten op verwante bedrijfstakken (fabrikanten van apparatuur, bouwondernemingen) als een toename van innovatie en productiviteit bij alle ondernemingen, met inbegrip van kmo's. Dit zou een algemeen positief effect kunnen hebben op het EU-concurrentievermogen door snellere, intelligente netwerken en de uitrol van intelligente vervoerssystemen en de hieruit voortvloeiende verbetering van de energie-efficiëntie

Kleine exploitanten zouden dankzij dergelijke harmoniseringsmaatregelen ook makkelijker toegang kunnen krijgen tot netwerken en fragmentering op de digitale eengemaakte markt zou aanzienlijk verminderen.

Optie 3 heeft wat de sociale gevolgen betreft een zeer positieve impact op investeringen en dus ook op de arbeidsmarkt. Een toename van gedeeld gebruik van infrastructuur en meer coördinatie van bouwactiviteiten zou tevens zorgen voor minder overlast.

Gezien het sectoroverschrijdende karakter van de maatregel kan meer synergie verder belangrijke positieve gevolgen hebben voor het milieu, door een snellere aanleg van intelligente netwerken en intelligente vervoerssystemen en zo leiden tot een verbetering van de energie-efficiëntie.

Bij optie 4 zou verplichte toegang tot passieve infrastructuur van nutsvoorzieningen tegen op de kosten georiënteerde prijzen leiden tot een optimaal gedeeld gebruik, maar daarnaast ook een niet te verwaarlozen risico inhouden van ontmoediging van investeringen in fysieke infrastructuur. Sommige maatregelen lijken bovendien moeilijk uitvoerbaar en houden een risico in van dubbele kosten en dubbele administratieve inspanningen. De economische gevolgen zijn waarschijnlijk dan ook zwakker dan bij de vorige optie. Vanuit het oogpunt van de eengemaakte markt biedt deze optie echter wel duidelijke voordelen.

Ook bij optie 4 liggen positieve maatschappelijke en milieueffecten in de lijn der verwachtingen.

6. Vergelijking van de opties

De opties werden vergeleken door te kijken naar de doelmatigheid, de efficiëntie (met inbegrip van de hierboven beschreven kosten en baten) en de samenhang (het evenwicht tussen economische, maatschappelijke en milieueffecten, samenhang met de overkoepelende EU-beleidsdoelstellingen).

Omdat optie 1 minder doelmatig is, kunnen de nagestreefde doelstellingen niet worden bereikt en lijkt deze optie niet aangewezen.

Optie 2 pleit voor een intensievere, meer samenhangende en geharmoniseerde toepassing van de bestaande bepalingen en instrumenten van het huidige telecommunicatie regelgevingskader en levert in vergelijking met het basisscenario weliswaar meer positieve resultaten op, maar niet de verwachte verbetering van de energie-efficiëntie, omdat met name het potentieel om de kosten te verminderen in verband met sectoroverschrijdende samenwerking en de coördinatie van vergunningsprocedures niet wordt benut.

Bij optie 3 wordt het kostenbesparingspotentieel daarentegen wel benut, omdat de bindende maatregelen worden uitgebreid tot alle sectoren en tot alle fasen van de breedbanduitrol. Tegelijkertijd blijft de mogelijkheid van commerciële onderhandelingen, die op zich al een stimulerende maatregel vormen, bij optie 3 behouden en wordt de organisatorische autonomie van de lidstaten in acht genomen. De uitvoeringskosten zijn sterk afhankelijk van bestaande structuren en systemen in de lidstaten, zodat besparingen mogelijk zijn. Nog belangrijker is dat deze kosten blijkbaar gecompenseerd worden door de aanzienlijke voordelen van een steeds efficiëntere breedbanduitrol voor exploitanten en een betere breedbanddekking voor de samenleving als geheel. Over het algemeen kan worden vastgesteld dat bij optie 3 de doelmatigheid ten aanzien van de vastgestelde doelstellingen met een zeer goede kosten-batenratio en samenhang met de algemene doelstellingen van het EU-beleid (bijv. de richtsnoeren voor staatssteun voor breedband en de INSPIRE-richtlijn) gewaarborgd is.

Optie 4 zorgt voor optimale voordelen voor ondernemingen die breedbandnetwerken willen uitrollen. Hier zitten echter een aantal verplichtingen en beperkingen aan vast die onnodig zijn of niet in verhouding staan tot de verwezenlijking van de gewenste doelstellingen. Bij optie 4 wordt het institutionele kader, zoals de overdracht van bevoegdheden, bovendien aanzienlijk complexer. Bedrijven kunnen bij hun keuzes dan ook in hoge mate beperkt worden, waardoor het risico ontstaat dat investeringen worden ontmoedigd, waardoor er minder voordelen voor de samenleving en het milieu ontstaan, hetgeen niet in het belang is van de algemene doelstellingen van EU en de algemene samenhang van deze optie.

Optie 3 lijkt dan ook de beste optie gezien de doelmatigheid om de vastgestelde doelstellingen te verwezenlijken, de efficiëntie en de samenhang bij het benutten van het kostenbesparend potentieel, rekening houdend met de algemene EU-beleidsdoelstellingen.

7. Toezicht en evaluatie

In het kader van het scorebord van de Digitale agenda zal een reeks van indicatoren die verband houden met de algemene en specifieke doelstellingen van dit initiatief worden gevolgd. Er zal met name toezicht worden gehouden op de algemene doelstelling (de uitrol van breedband stimuleren) en de specifieke doelstelling (de efficiëntie verhogen en de kosten van de breedbanduitrol verlagen) door de jaarlijkse investeringen in netwerken te analyseren.

Om de drie jaar zal de impact van dit instrument worden geëvalueerd op basis van de door middel van monitoring verkregen informatie en grondige studies om eventueel de nodige aanpassingen te kunnen voorstellen.