Advies van het Economisch en Sociaal Comité over het "Voorstel voor een verordening (EG) van de Raad tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag" () (98/C 284/04)

De Raad heeft op 11 maart 1998 besloten, overeenkomstig artikel 198 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap het Economisch en Sociaal Comité te raadplegen over het voornoemde voorstel.

De Afdeling voor industrie, handel, ambacht en diensten, die met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 3 juni 1998 goedgekeurd. Rapporteur was de heer Sepi.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 356e Zitting (vergadering van 1 juli 1998) het volgende advies uitgebracht, dat met 135 stemmen vóór en één stem tegen, bij drie onthoudingen, is goedgekeurd.

1. 1. Inleiding

1. Het Comité heeft bij herhaling gewezen op de noodzaak van wetsteksten waarin de mededingingsmaterie op een uitputtende en juridisch verantwoorde wijze wordt geregeld.

1.2. Overigens wijst het Comité al in zijn advies over het XXIIe Verslag over het mededingingsbeleid () op het belang en de noodzaak van regelgevende initiatieven van de Commissie om de transparantie en de rechtszekerheid op dit gebied voor alle belanghebbenden te vergroten.

1.3. Het Comité benadrukt dat het vraagstuk van de mededinging in alle lid-staten van de EU steeds gevoeliger gaat liggen, zowel bij de economische actoren en de juristen als, meer in het algemeen, bij de publieke opinie. Dit laatste is het gevolg van de positieve resultaten die op het gebied van de beheersing van de prijzen en de groei van het concurrentievermogen zijn bereikt.

1.4. Uitgerekend in deze context is een wetgeving geboden waarmee aan de activiteiten van de Commissie een kader, transparantie en een methodische opzet worden gegeven.

1.5. De onderhavige verordening vormt het vervolg op de verordening inzake de toepassing van de artikelen 92 en 93 van het EG-Verdrag waarin bepaalde categorieën van horizontale steunmaatregelen van de staat zijn vastgelegd ().

1.6. Het Comité moedigt de Commissie aan om haar - zich over een steeds breder gebied uitstrekkende - regelgevende activiteiten voort te zetten. Op die manier kan een "corpus" van maatregelen tot stand worden gebracht dat in deze hele materie eenheid en duidelijkheid schept, ook in het vooruitzicht van de uitbreiding van de EU.

1.7. Daarbij dient in bepaalde sleutelsectoren van de Europese industrie rekening te worden gehouden met de steun die in de concurrerende landen aan die sectoren wordt toegekend.

1.8. Dit verordeningsvoorstel is een poging van de Commissie om een - moeilijk te bereiken - evenwicht tussen efficiency en transparantie te verwezenlijken. Over het algemeen vindt het Comité dat transparantie en de rechten van derden meer aandacht van de EU-instellingen moeten krijgen.

2. Het voorstel van de Commissie

2.1. Het onderhavige verordeningsvoorstel is hoofdzakelijk van procedurele aard: enerzijds wordt hiermee een al bestaande praktijk gecodificeerd; anderzijds "verheldert (het) bepaalde aspecten" en "omvat (het) een aanscherping van de regels" om het controlesysteem efficiënter te maken.

2.2. De plicht voor de lid-staten om elk voornemen om nieuwe steun te verlenen, aan te melden en de zgn. "stand-still"-bepaling blijven de hoekstenen van het controlesysteem. Bovendien behoudt de Commissie het alleenrecht om dienaangaande een beschikking te treffen (artikelen 2 en 3).

2.3. In artikel 4 is uiteengezet volgens welke procedure de Commissie aanmeldingen onderzoekt en is bepaald na verloop van welke termijn, als er geen beschikking is getroffen, de aangemelde steunmaatregel als goedgekeurd wordt beschouwd.

2.4. Andersom wordt de aanmelding als ingetrokken beschouwd als de betrokken lid-staat de Commissie niet de informatie verstrekt waarom deze na een eerste onderzoek van de aanmelding heeft gevraagd (artikel 5).

2.5. Na het formele onderzoek kan de Commissie besluiten dat de steun verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, onder bepaalde voorwaarden als verenigbaar kan worden beschouwd of onverenigbaar is (artikelen 7 en 11).

2.5.1. Als de steun onrechtmatig is verleend en onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, besluit de Commissie dat de lid-staat die steun van de begunstigde moet terugvorderen (artikel 14).

2.6. De artikelen 10 en 11 gaan over de procedure voor de opschorting van steunmaatregelen (opschortingsbevel) en over de voorlopige terugvordering van steun als deze als onrechtmatig wordt beschouwd op grond van informatie die de Commissie ter beschikking wordt gesteld "ongeacht de informatiebron".

2.7. In artikel 14 is bepaald hoe de steun moet worden teruggevorderd: die terugvordering moet plaatsvinden "in overeenstemming met de nationaalrechtelijke procedures van de betrokken lid-staat", waarbij de "... nationale rechtsmiddelen ... geen opschortende werking (hebben)".

2.8. Het voorstel behelst, naast die voor onrechtmatige steun, ook een procedure voor gevallen waarin sprake is van misbruik van steun (artikel 15) en voor bestaande steunregelingen die niet langer verenigbaar zijn met de gemeenschappelijke markt (artikel 16).

2.9. Nadat in artikel 18 is bepaald dat de Commissie de lid-staten mag vragen "passende maatregelen" te nemen teneinde voorgenomen steunmaatregelen verenigbaar te maken met de gemeenschappelijke markt, biedt het voorstel twee methoden om daarop controle uit te oefenen: jaarverslagen (artikel 19) en controle ter plaatse (artikel 20).

2.10. Daarnaast behelst het voorstel een systeem waardoor samenwerking met de "onafhankelijke" nationale mededingingsautoriteiten in specifieke gevallen mogelijk wordt (artikel 21).

2.11. In de Gemeenschappelijke bepalingen is vastgelegd dat de hier bedoelde beschikkingen alleen tot de lid-staten kunnen zijn gericht en dat deze in de vorm van een samenvatting in het Publicatieblad moeten worden bekendgemaakt (ook al kan krachtens artikel 25 een afschrift van de volledige tekst van de beschikking worden aangevraagd in de authentieke taalversie).

2.12. Ten slotte voorziet het voorstel in de oprichting van een "raadgevend comité voor overheidssteun" dat is samengesteld uit vertegenwoordigers van de lid-staten en dat de Commissie uitsluitend bijstaat t.a.v. de "uitvoeringsbepalingen" van artikel 26 (en dus niet met het oog op de beschikkingen zelf) (artikel 27).

3. Algemene opmerkingen

3.1. Het Comité beklemtoont het belang van dit verordeningsvoorstel, omdat daarin op een rationele wijze orde op zaken wordt gesteld in een aantal praktijken en door arresten van het Hof van Justitie bekrachtigde beginselen. Daaraan wordt door dit verordeningsvoorstel een basisstructuur gegeven.

3.2. Het Comité is echter van mening dat die inspanningen om het EU-optreden op het gebied van de mededinging wettelijk te regelen, in de toekomst nog kracht moeten worden bijgezet. Op die manier kan ervoor worden gezorgd dat er binnen enkele jaren op dat gebied meer rechtszekerheid ontstaat. De versnelling van die ontwikkeling is noodzakelijk geworden doordat enerzijds de interne markt concreet gestalte begint te krijgen en anderzijds de EMU wordt verwezenlijkt.

3.3. Volgens het Comité moet het toepassingsgebied van deze verordening na de invoering van de "fiscale gedragscode" worden uitgebreid tot belastingmaatregelen die tot scheeftrekking van de concurrentieverhoudingen tussen de lid-staten leiden.

3.4. Om ervoor te zorgen dat de gebezigde juridische begrippen overal gelijkluidend worden geïnterpreteerd, dient speciale aandacht te worden geschonken aan de nauwkeurigere omschrijving van die begrippen en moet erop worden toegezien dat de vertalingen daarvan homogeen zijn. Zo wordt in dit verordeningsvoorstel meer duidelijkheid geschapen over het verschil tussen onrechtmatige steunmaatregelen en misbruik van steun, met dien verstande dat de juridische consequenties daarvan dezelfde moeten zijn.

3.5. De Commissie is op het gebied van de mededinging bevoegd voor het uitvaardigen van regelgeving en voor de toepassing daarvan. Het Comité heeft eerder al zijn instemming met die koppeling kenbaar gemaakt, maar dan wel op voorwaarde dat die bevoegdheden verder worden verduidelijkt in het licht van de beroepsprocedure en de verplichting voor de Commissie om een uitspraak te doen telkens wanneer een belanghebbende daarom vraagt. Het desbetreffende artikel 10, lid 1, inzake informatie waarover de Commissie de beschikking krijgt, is zo vaag dat de Commissie daardoor te veel armslag in de besluitvorming lijkt te krijgen. Het Comité vindt dat t.o.v. belanghebbende derden een verhaalrecht moet worden gegarandeerd, mèt de verplichting voor de Commissie om in ieder geval te reageren.

3.6. De uitvaardiging van formele regels biedt echter tevens een uitgelezen kans om een nieuwe, op meer transparantie gestoelde cultuur in te voeren, waardoor de naleving wordt verzekerd van het recht van derden om informatie te krijgen, om te worden gehoord en om commentaar te mogen leveren vóórdat beschikkingen worden getroffen. Relevante bijdragen van derden zullen de kwaliteit van de Commissieactiviteiten verhogen, het toezicht verbeteren en meehelpen om concurrentiedistorsies op de interne markt terug te dringen.

3.7. Het toezicht op overheidssteun is gebaat bij meer transparantie en betere rechten voor derden. Concurrenten en andere belanghebbenden kunnen ertoe bijdragen dat het onderzoek in belangrijke zaken vollediger wordt. Door informatie van concurrerende bedrijven kan de Commissie worden geholpen om de impact van een bepaalde steunmaatregel op de markt beter te beoordelen. Versterking van de rechten van derden kan op die manier tot algemene verlaging van het steunniveau bijdragen.

3.8. Volgens de definitie die door het Hof van Justitie en in het Verdrag aan het begrip "overheidssteun" wordt gegeven, vallen daaronder ook andere dan financiële steunmaatregelen die de mededinging vervalsen. De toepassing van deze verordening op dergelijke maatregelen moet alle aandacht van de Commissie krijgen, vooral als de lid-staten de aanmelding daarvan niet nodig achten. Ook dient de Commissie regelingen in te voeren waardoor dergelijke maatregelen aan het licht komen.

3.9. Het Comité wijst de Commissie op het belang van de openbaarmaking (evt. in de vorm van een samenvatting) van de aanmeldingen van de lid-staten inzake nieuwe steunmaatregelen.

3.10. De Commissie raakt met dit voorstel aan gevoelige onderdelen van het structuurbeleid van de nationale overheden. Gezien de politieke betekenis ervan zou de verordening duidelijke bepalingen moeten bevatten die beter voldoen aan de criteria van transparantie en voorlichting, óók tegenover de publieke opinie.

4. Bijzondere opmerkingen

4.1. Volgens de daaraan door het Hof van Justitie gegeven definitie moeten onder "overheidssteun" ook maatregelen worden begrepen die niet de aard van subsidies hebben, maar wel daarmee vergelijkbare effecten sorteren. Het desbetreffende artikel 2 van de ontwerpverordening moet worden verduidelijkt.

4.2. Artikel 4, lid 6, impliceert de facto dat er twee aanmeldingen moeten plaatsvinden. Daarmee wordt de procedure nodeloos verzwaard.

4.3. T.a.v. de rechten van derden heeft de Commissie verzuimd om in haar voorstel een bepaling op te nemen waarin haar de bevoegdheid wordt verleend om bekendheid te geven aan de aanmelding van en de verstrekking van basisgegevens over individuele steunmaatregelen. Het valt niet te verdedigen dat alle aanmeldingen openbaar zouden moeten worden gemaakt, maar een flexibele paragraaf waardoor openbaarmaking van bijzonder complexe steunmaatregelen mogelijk wordt, zou wel nuttig zijn. Het ontbreken van een dergelijke bepaling gaat ten koste van de transparantie en de eerbiediging van de rechten van derden.

4.3.1. Volgens het Comité dienen alle betrokkenen die hun mening hebben gegeven, de tekst van de definitieve beschikking te krijgen. Ook moet worden geregeld dat iedere belanghebbende de gelegenheid krijgt om de Commissie in kennis te stellen van gevallen van onrechtmatig verleende steun of van misbruik van steun. Als de Commissie de verschafte informatie ontoereikend vindt, dan zou zij moeten worden verplicht om de betrokkenen daarvan te verwittigen. Daarnaast zou de Commissie de verplichting moeten hebben om aan de betrokkenen de volledige tekst van de beschikking te doen toekomen. Dit is kennelijk ook in overeenstemming met een aantal arresten van het Europese Hof van Justitie. ()

4.4. Het probleem van de terugvordering van onrechtmatig ontvangen steun is netelig, omdat daarvoor in de lid-staten niet overal dezelfde gerechtelijke en bestuursrechtelijke procedures worden gevolgd. Het Comité staat daarom achter de pogingen van de Commissie om onder die omstandigheden een efficiënter optreden mogelijk te maken, met name door het bevel tot opschorting en tot voorlopige terugvordering van steun (artikel 11) en door vast te stellen dat "nationale rechtsmiddelen ... geen opschortende werking (hebben) (artikel 14, lid 3)." Het is een feit dat die twee bepalingen het optreden van de Commissie efficiënter maken.

4.5. In dit verordeningsvoorstel wordt niet aangegeven wat er moet gebeuren als de nationale gerechtelijke procedures de "onverwijlde en daadwerkelijke tenuitvoerlegging" van de terugvorderingsbeschikking van de Commissie niet toelaten. Naleving van het basisprincipe van gelijke voorwaarden vergt van de lid-staten dat zij zich ertoe verbinden om onmiddellijke terugvordering mogelijk te maken, terwijl de Commissie erop moet toezien dat er geen procedures worden ingevoerd of gevolgd die vertragingen veroorzaken.

4.6. Het Comité vindt dat steun waarvan misbruik wordt gemaakt, moet worden teruggevorderd als deze steun onverenigbaar wordt met de EU-regelgeving en dus in essentie onrechtmatig is geworden.

4.7. Het Comité hecht veel belang aan de controle ter plaatse (artikel 20), maar vreest dat de verplichting om over de benoeming van de deskundigen overeenstemming met de betrokken lid-staat te bereiken, tot afleidingsmanoeuvres en vertragingen gaat leiden. Daarom verdient het aanbeveling om daaraan een tijdslimiet te stellen en in ieder geval aan de Commissie het laatste woord over die benoeming te laten.

4.8. Krachtens de definitie van het Verdrag, bepaalt de Commissie in artikel 25 van dit verordeningsvoorstel dat een exclusieve betrekking met de autoriteiten van de lid-staat moet worden onderhouden. In enkele lid-staten behoort het besluit over en de tenuitvoerlegging van een groot aantal steunmaatregelen echter tot de bevoegdheden van gedecentraliseerde overheden. Daarom zou die exclusieve betrekking zo moeten kunnen worden geïnterpreteerd dat in die lid-staten een rechtstreekse dialoog met de lokale autoriteiten mogelijk wordt: op die manier kan worden voorkomen dat de administratieve afwerking onnodig veel tijd gaat kosten. Overigens zou dezelfde analogie moeten worden toegepast op het in het Verdrag opgenomen begrip "overheidssteun", dat dan wel in ruime zin moet worden geïnterpreteerd en waaronder iedere vorm van overheidssteun moet vallen.

4.9. Dat de Commissie in het Publicatieblad een samenvatting van haar beschikkingen bekend maakt, verkort de procedure, maar maakt deze tegelijkertijd ook minder transparant. Desalniettemin verdient die oplossing toch de voorkeur vanwege de toenemende vertaalproblemen die in de komende jaren kunnen worden verwacht. Tijdige bekendmaking is immers onontbeerlijk voor de doelmatigheid van de beschikkingen. Volledige bekendmaking in alle talen, waardoor de afwikkeling binnen redelijke termijnen kan worden gegarandeerd, vereist een beduidende toename van de technische middelen die de Commissie daarvoor ter beschikking staan.

4.10. Het Comité betreurt het daarom dat er in dit voorstel geen termijnen zijn gesteld voor het op het eerste onderzoek volgende formele onderzoek. Ook is onduidelijk vanaf welk tijdstip de termijn van twee maanden ingaat. Tijdslimieten vergroten de rechtszekerheid voor de betrokken partijen. Het ontbreken daarvan kan niet worden gerechtvaardigd met het argument dat de Commissie maar over weinig personeel beschikt, temeer daar de Commissie van plan is om voortaan groepsvrijstellingen toe te staan.

4.10.1. In dit verordeningsvoorstel blijft onduidelijk wanneer de aanmelding van een steunmaatregel volledig is, zodat de termijn van twee maanden van het eerste onderzoek kan ingaan. Het Comité zou een regeling die op dit punt rechtszekerheid biedt, dan ook toejuichen. Een mogelijke uitkomst bestaat in een door de Commissie te verstrekken formulier dat bij de aanmelding van steunmaatregelen verplicht zou moeten worden ingevuld. Andere oplossingen die de rechtszekerheid op dit gebied vergroten, zouden door het Comité ook met instemming worden ontvangen.

4.10.2. In lijn met dat streven naar meer rechtszekerheid, pleit het Comité er verder voor dat steun die al langer dan tien jaar onrechtmatig wordt verleend, als bestaande steun wordt behandeld. Na het verstrijken van deze termijn is er dus geen verplichting om die maatregelen aan te melden of de steun terug te vorderen. Een dergelijke oplossing valt te verdedigen, omdat na tien jaar de vrees dat die maatregelen tot verstoring van de mededinging of tot de indirecte beïnvloeding van concurrenten leidt, niet meer gegrond is.

4.11. De Commissie dient het nodige te doen om ervoor te zorgen dat de procedures vlot verlopen en transparant zijn, en dat de rechtszekerheid voor de ondernemingen en hun normale werking in geen geval in het gedrang komen.

Brussel, 1 juli 1998.

De voorzitter van het Economisch en Sociaal Comité

T. JENKINS

() PB C 116 van 16.4.1998, blz. 13.

() PB C 34 van 2.2.1994.

() PB C 129 van 27.4.1998.

() Sytraval-arrest.