Bekendmaking van de Commissie betreffende de alliantie tussen Lufthansa, SAS en United Airlines (zaken COMP/D-2/36.201, 36.076, 36.078 - procedure op grond van artikel 85 (ex artikel 89) van het EG-Verdrag)

(2002/C 181/02)

(Voor de EER relevante tekst)

1. PROCEDURELE ASPECTEN

1. Op 3 juli 1996 heeft de Commissie een procedure op grond van artikel 85 (ex artikel 89) van het EG-Verdrag ingeleid, om de coördinatieovereenkomsten tussen Lufthansa en United Airlines en tussen SAS en United Airlines te toetsen op hun verenigbaarheid met het communautaire mededingingsrecht(1). Op 18 september 1996 heeft de Commissie de procedure ook ingeleid ten aanzien van de trilaterale coördinatieovereenkomst tussen Lufthansa, SAS en United Airlines.(2).

2. De procedure voor de Commissie betreft deze coördinatieovereenkomsten tussen Lufthansa, SAS en United Airlines (hierna: "de partijen") voorzover zij betrekking hebben op het luchtvervoer van reizigers tussen de Gemeenschap en de Verenigde Staten. De procedure gaat niet over de coördinatieovereenkomsten tussen de partijen voorzover zij betrekking hebben op de rest van de wereld of op vrachtdiensten.

3. Op 2 oktober 1996 heeft de Commissie een samenvatting van de overeenkomsten bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen(3), waarbij lidstaten en andere belanghebbenden verzocht werd hun opmerkingen kenbaar te maken.

4. Op 28 juli 1998 heeft de Commissie de partijen een "ontwerp-voorstel" van beschikking op grond van artikel 85, lid 1, van het EG-Verdrag meegedeeld. Dit ontwerp-voorstel bevatte het voorlopige standpunt van de Commissie dat met de betrokken overeenkomsten (hierna: "de alliantie") inbreuk gemaakt werd op artikel 81, lid 1, van het EG-Verdrag. Door de beginselen uit artikel 81 in hun geheel toe te passen werd in het ontwerp-voorstel gesteld dat, om de inbreuk te beëindigen, passende maatregelen vereist waren in een reguleringskader dat daadwerkelijk de invoering van een voldoende mate van concurrentie op de relevante markten mogelijk zou maken. In het ontwerp-voorstel werden de ontwerp-maatregelen uiteengezet die de Commissie toentertijd overwoog, en werd partijen verzocht hun opmerkingen kenbaar te maken over deze voorlopige analyse van de Commissie en over de ontwerp-maatregelen.

5. Om de lidstaten en andere belanghebbende derden in de gelegenheid te stellen hun opmerkingen kenbaar te maken, maakte de Commissie op 30 juli 1998 een mededeling bekend in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen(4). Daarin werden de voorgenomen ontwerp-maatregelen beschreven en werd uitdrukkelijk verklaard dat zowel het aan de partijen verstrekte ontwerp-voorstel als de bekendmaking van de mededeling slechts voorlopige stappen waren, die niet prejudicieerden op het definitieve standpunt van de Commissie ten aanzien van de verenigbaarheid van de alliantie met het communautaire mededingingsrecht.

6. Zowel de partijen als andere belanghebbenden hebben schriftelijke opmerkingen meegedeeld aan de Commissie. Op 14 en 15 december 1998 heeft een hoorzitting plaatsgevonden. Na de ontvangst van deze opmerkingen nam de Commissie een grondig onderzoek van de verschillende kwesties ter hand, vatte zij onderhandelingen aan met de partijen en voerde zij besprekingen met de toezichthouders.

2. DE PARTIJEN

Lufthansa

7. Lufthansa AG (hierna: "Lufthansa") is de holdingmaatschappij van de Lufthansa-groep; de onderneming staat voor rond 90 % onder de zeggenschap van de particuliere sector en voor rond 10 % onder die van MGL (Gesellschaft für Luftverkehrswerte). In 2000 bedroeg haar omzet 15,2 miljard EUR. De belangrijkste hubs van Lufthansa zijn Frankfort/Main en München. In 2000 vervoerde Lufthansa rond 47 miljoen passagiers. In het internationale luchtvervoer is Lufthansa daarmee de op één na grootste luchtvaartmaatschappij in de EU - na British Airways.

SAS

8. Scandinavian Airline Systems (hierna: "SAS") is een consortium dat onder de zeggenschap staat van SAS Sverige AB (3/7), SAS Danmark A/S (2/7) en SAS Norge ASA (2/7). Elk van deze drie ondernemingen is voor 50 % eigendom van de staat en voor 50 % van de industrie. In 2000 bedroeg de omzet van SAS 4,9 miljard EUR. Haar belangrijkste hubs zijn Stockholm, Kopenhagen en Oslo. In 1999 vervoerde SAS rond 22,2 miljoen passagiers.

United Airlines

9. United Airlines (hierna: "United"), een volle dochteronderneming van UAL Corporation, is voor 55 % in handen van haar werknemers en twee vakverenigingen. United is één van de grootste luchtvaartmaatschappijen ter wereld met inkomsten die in 1999 rond 18 miljard USD beliepen. United heeft hubs in Chicago O'Hare, Denver, Los Angeles, San Francisco en Washington Dulles. In 1999 vervoerde United rond 82,8 miljoen passagiers.

10. Alle drie de partijen zijn aangesloten bij de Star Alliance(5).

3. DE ALLIANTIEOVEREENKOMSTEN

11. De onderhavige procedure betreft de volgende overeenkomsten(6):

i) de "Alliance Expansion Agreement" tussen Lufthansa en United die op 9 januari 1996 gesloten werd. Met deze overeenkomst werd een bestaande overeenkomst die Lufthansa en United op 3 oktober 1993 gesloten hadden, uitgebreid en uitgediept;

ii) de "Alliance Expansion Agreement" tussen SAS en United die op 28 juni 1996 gesloten werd. Met deze overeenkomst werd een bestaande overeenkomst die SAS en United op 1 september 1995 gesloten hadden, uitgebreid en uitgediept, en

iii) de "Lufthansa/SAS/United coordination agreement" die op 9 augustus 1996 gesloten was. Met deze overeenkomst wordt voor de drie partijen een kader gecreëerd voor discussie over en coördinatie van de activiteiten die zij ondernomen hebben of voornemens zijn te ondernemen op het gebied van het uitbouwen en ten uitvoer leggen van één of alle allianties.

12. De overeenkomsten strekken ertoe en hebben ten gevolge een langlopende alliantie tussen de drie partijen op te zetten, waarmee zij hun commerciële, marketing- en operationele activiteiten coördineren, en terzelfder tijd een eigen identiteit als onderneming behouden. Meer bepaald zal er op de volgende punten coördinatie tussen de partijen plaatsvinden: planning van routes en dienstregelingen; uitbouw en beheer van marketing-, reclame-, sales- en distributienetweken; coördinatie van reisbureaus en andere commissies; branding/co-branding, met inbegrip van het ontwerp van logo's en ondernemingsmerken; code-sharing; pricing, inventory en yield management; het delen van inkomsten; integratie en uitbouw van informatiesystemen, informatietechnologie en distributiekanalen; coördinatie van Frequent Flyer-programma's, en het delen van faciliteiten en diensten op luchthavens.

4. DE BETROKKEN DIENSTEN

13. Alle partijen zijn actief op het gebied van geregelde luchtdiensten voor passagiers tussen de EER en de VSA. De alliantie kan met name de concurrentie beïnvloeden op de markten voor hub-to-hub origin and destination (hierna: "O & D") voor het reizigersvervoer op de routes van of naar Frankfort-Chicago, Frankfort-Washington, Frankfort-Los Angeles, Frankfort-San Francisco en Kopenhagen-Chicago waar de partijen vóór de alliantie feitelijke of potentiële concurrenten waren.

14. Op de markten Frankfort-Chicago en Frankfort-Washington bestond er al vóór de alliantie een feitelijke overlapping voor de activiteiten van de partijen: zowel Lufthansa als United exploiteerden directe verbindingen op deze routes. Nog één andere luchtvaartmaatschappij biedt op de route Frankfort-Chicago directe verbindingen aan en het gecombineerde marktaandeel van de partijen op deze markt bedraagt ruim 70 %. Wat de route Frankfort-Washington betreft, biedt geen enkele andere maatschappij een directe verbinding aan en het gecombineerde marktaandeel van de partijen bedraagt hier ruim 95 %.

15. Op de markten Frankfort-Los Angeles en Frankfort-San Francisco exploiteerde Lufthansa vóór de alliantie een directe verbinding, terwijl SAS vóór de alliantie op de route Kopenhagen-Chicago een directe verbinding aanbood. Geen andere maatschappij biedt directe verbindingen aan op deze routes en het gecombineerde marktaandeel van de partijen op deze markten ligt tussen 55 en 80 %.

16. Volgens de partijen bedraagt het totale aantal O & D-passagiers op deze routes: 306869 (route Frankfort-Chicago), 225152 (route Frankfort-Washington), 212245 (route Frankfort-Los Angeles), 208871 (route Frankfort-San Francisco) en 54 665 (route Kopenhagen-Chicago)(7).

5. DE ARGUMENTEN VAN DE PARTIJEN

17. Volgens de partijen is het zo dat, voorzover de routes in deze zaak betekenisvolle markten vormen, de alliantie de mededinging alleen beperkt wanneer aan kan worden getoond dat er vóór de oprichting van de alliantie betekenisvolle feitelijke of potentiële concurrentie bestond tussen de partners van de alliantie. In dit verband hebben de partijen aangevoerd dat op geen van de drie hub-to-hub routes waarop ofwel Lufthansa (Frankfort-Los Angeles en Frankfort-San Francisco) of SAS (Kopenhagen-Chicago) directe verbindingen aanbood, United een potentiële nieuwe toetreder zou zijn geweest(8). Volgens de partijen volstaat het enkele feit dat United een hub heeft aan één eind van de route nog niet om United als potentiële concurrent aan te merken in de periode vóór de alliantie.

18. United heeft in dit verband gegevens verstrekt, die gebaseerd zijn op haar QSI-model(9); dit model wordt gebruikt voor prognoses om na te gaan of een nieuwe directe verbinding op een bepaalde route genoeg passagiers aan kan trekken en een voldoende return kan genereren, zodat de nieuwe dienst voor United rendabel is. Volgens United zou de alliantie niet beschouwd kunnen worden als resulterend in de uitschakeling van United als een potentiële concurrent op de routes Chicago-Kopenhagen, Frankfort-Los Angeles of Frankfort-San Francisco. Iedere maatregel die bedoeld is als oplossing voor de beweerde uitschakeling van de concurrentie op deze drie routes, zou dan ook niet gerechtvaardigd zijn.

19. Mocht de Commissie niettemin besluiten dat de alliantie onder de toepassing van artikel 81, lid 1, van het EG-Verdrag valt, dan hebben de partijen de volgende argumenten aangevoerd ter ondersteuning van hun standpunt dat voldaan is aan de voorwaarden uit artikel 81, lid 3, van het EG-Verdrag(10).

i) Verbeteringen van de levering en verdeling van luchtvaartdiensten en verbetering van de economische vooruitgang

20. De partijen zijn van oordeel dat hun alliantie hen in staat zal stellen een concurrerender netwerk aan te bieden, inzonderheid aan passagiers die reizen tussen Europa en de Verenigde Staten, als gevolg van gunstige externe effecten die voortvloeien uit het bundelen van drie netwerken. Zij zullen een groter aantal directe en indirecte vluchten aan kunnen bieden, de frequentie op deze routes op kunnen drijven, en meer capaciteit en betere aansluitingen aan kunnen bieden.

21. Sinds de alliantieovereenkomst gesloten werd, is het in feite zo dat de partijen begonnen zijn nieuwe directe verbindingen aan te bieden op minstens vier routes, zij de frequentie van hun dienstverlening op diverse andere directe verbindingen verruimd hebben, en zij hun klanten veel meer indirecte vluchten aan konden bieden. Bij indirecte vluchten zijn de aansluitingen verbeterd ingevolge een betere onderlinge afstemming van dienstregelingen, zijn de aansluittijden ingekrompen en hebben extra aansluitende vluchten van de alliantiepartners de aangesloten maatschappijen de kans geboden nieuwe aansluitende verbindingen op te starten.

22. Bovendien maakt de alliantie de totstandbrenging van kostenbesparingen mogelijk in sectoren als het delen van grondafhandelingsfaciliteiten, het voorkomen van dubbele marketing- en distributiekosten, en de gezamenlijke inkoop van brandstof, uitrusting, cateringdiensten enz.

ii) Uit de alliantie voortvloeiende voordelen komen de gebruikers ten goede

23. Volgens de partijen zullen passagiers direct profiteren van de verbeteringen in de door de partijen aangeboden dienstverlening zoals die supra beschreven werd. Bovendien zijn ten behoeve van klanten nieuwe diensten ingevoerd, zoals het bij vertrek automatisch inchecken van passagiers en bagage voor hun eindbestemming, geharmoniseerde dienstverlening aan boord, en gecentraliseerde gegevens over vluchten en passagiers van de drie luchtvaartmaatschappijen, waardoor passagiers luchthavendiensten van elk van de drie maatschappijen kunnen gebruiken - in plaats van alleen de diensten van hun "eigen" maatschappij.

24. Volgens de partijen zullen klanten ook kunnen profiteren van de kostenbesparingen aangezien deze aan hen zullen worden doorgegeven in de vorm van lagere tarieven via concurrentie die met andere maatschappijen zal spelen.

iii) Door de alliantie worden Lufthansa, SAS en United geen beperkingen opgelegd welke voor het bereiken van de voordelen van de alliantie niet onmisbaar zijn

25. Volgens de partijen zou het, gezien het feit dat zij als één enkel geïntegreerd netwerk willen gaan werken, voor hen niet haalbaar zijn om hun alliantie zo op te bouwen dat de partijen het vermogen behouden onafhankelijk op iedere markt om passagiers te concurreren.

iv) De alliantie geeft de partijen niet de mogelijkheid voor een wezenlijk deel van de markten voor luchtvervoer de mededinging uit te schakelen

26. Volgens de partijen resulteert de alliantie niet in de uitschakeling van de mededinging voor een wezenlijk deel van enige markt voor luchtvervoer. Om evenwel de door de Commissie vastgestelde mededingingsbezwaren weg te nemen, hebben de partijen een aantal verbintenissen aangeboden, die verderop beschreven worden.

27. Deze verbintenissen betreffen alle voormelde routes met uitzondering van de route Kopenhagen-Chicago. Volgens de partijen is het O & D-verkeer op deze route betrekkelijk gering, met rond 58049 passagiers per jaar in 2001, en zou het voor United als te beperkt gelden om de maatschappij als een potentiële nieuwkomer aan te merken. Ook zou er daadwerkelijke concurrentie zijn van indirecte diensten. Bovendien gelden er - volgens de partijen - op de routes Kopenhagen-Chicago geen reguleringsbeperkingen op indirecte-dienstenaanbieders, aangezien de Deense autoriteiten geen prijscontrole uitoefenen op "zesde vrijheid" vervoer en er op de luchthavens geen beperkingen bestaan inzake slots. Daarom zijn de partijen van oordeel dat de alliantie niet zal resulteren in de uitschakeling van de mededinging en zijn in hun ogen ook geen corrigerende maatregelen nodig.

6. DOOR DE PARTIJEN AANGEBODEN VERBINTENISSEN

28. De partijen hebben aangeboden op de luchthaven van Frankfort slots op te geven om een of meer nieuwe maatschappijen in staat te stellen nieuwe of additionele, concurrerende of indirecte(11) geregelde luchtdiensten voor passagiers aan te bieden. Meer bepaald hebben de partijen aangeboden voldoende slots beschikbaar te stellen om dagelijks één extra concurrerende vlucht aan te bieden op de routes Frankfort-Chicago, Frankfort-Los Angeles en Frankfort-San Francisco, en twee extra vluchten op de route Frankfort-Washington. De slots zullen alleen beschikbaar gesteld worden wanneer de nieuwe maatschappij aan kan tonen dat alle redelijke inspanningen mislukt zijn om de voor het leveren van dergelijke concurrerende diensten noodzakelijke slots te verkrijgen via de normale werking van de procedures voor de toewijzing van slots.

29. Daarnaast hebben de partijen aangeboden dat een nieuwe maatschappij die de slots gebruikt voor een directe verbinding, toegelaten zal worden tot het Frequent Flyer-programma van de partijen en de mogelijkheid zal krijgen om met de partijen een interlining-overeenkomst te sluiten. Ook hebben de partijen aangeboden niet te participeren in dat deel van de IATA-tariefconferentie dat zich bezig houdt met de diensten op de betrokken routes.

30. Overeenkomstig de aangeboden verbintenissen wordt iedere maatschappij die het recht heeft luchtvervoersdiensten voor passagiers aan te bieden tussen minstens één of meer EU-lidstaten en de VSA beschouwd als een in aanmerking komende maatschappij, mits zij juridisch niet onder de zeggenschap staat van de partijen, van een franchisenemer van de partijen of van een alliantiepartner van de partijen.

7. VOORGESTELDE AANPASSINGEN INZAKE REGULERING

31. De Duitse luchtvaartautoriteiten verlangen dat bekendgemaakte tarieven voor indirecte vluchten bij hen worden aangemeld, en zij kunnen tarieven verbieden die goedkoper zijn dan tarieven voor directe vluchten die op dezelfde route aan worden geboden door een Duitse of VS-maatschappij die "derde/vierde vrijheid" dienstverlening aanbieden(12). De mogelijkheid van deze prijscontrole op indirecte ("zesde vrijheid") dienstverlening(13) werd door sommige potentiële concurrenten aangemerkt als een toegangsdrempel.

32. Om de mededingingsbezwaren weg te nemen heeft de Duitse regering verklaard dat zij geen enkele controle uit zal oefenen op tarieven voor indirecte vluchten van Duitsland naar de VS op de vier genoemde routes vanuit Frankfort. De Duitse regering heeft deze verklaring afgelegd ervan uitgaande dat Duitse luchtvaartmaatschappijen ten aanzien van prijscontrole voor de "zesde vrijheid" een gelijkwaardige behandeling zullen krijgen onder vergelijkbare omstandigheden op andere EER-markten waar zulks nodig mocht zijn als gevolg van de beoordeling door de Commissie van vergelijkbare transatlantische allianties.

8. HET VOORNEMEN VAN DE COMMISSIE

33. Gelet op het voorgaande is de Commissie voornemens een gunstig standpunt in te nemen ten aanzien van de Lufthansa/SAS/United Airlines-alliantie en de lopende procedure op grond van artikel 85 te beëindigen.

34. Elk standpunt van de Commissie in de onderhavige zaak laat het standpunt van de Commissie onverlet in de open sky-procedures die voor het Hof van Justitie lopen tegen diverse lidstaten, en met name de rechtmatigheid op grond van het Gemeenschapsrecht van bilaterale open sky-overeenkomsten tussen die lidstaten, onder wie Duitsland, en de VS.

35. Vooraleer de lopende procedure op grond van artikel 85 te beëindigen verzoekt de Commissie belanghebbende derden haar hun opmerkingen kenbaar te maken door deze binnen één maand vanaf de datum van deze bekendmaking in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen, onder referentie COMP/D-2/36.201 - LH/SAS/UA, te zenden aan het volgende adres: Europese Commissie Directoraat-generaal Concurrentie

Eenheid D2 (Transport)

Kamer J 70 2/237 B - 1049 Brussel Fax (32-2) 296 98 12 E-mail: Monique.Negenman@cec.eu.int

(1) Onderscheidenlijk, zaak COMP/D-2/36.076/LH/UA en zaak nr. COMP/D-2/36.078/SAS/UA.

(2) Zaak COMP/D-2/36.201.

(3) PB C 289 van 2.10.1996, blz. 8.

(4) PB C 239 van 30.7.1998, blz. 5.

(5) Samen met Air Canada, Air New Zealand, All Nippon Airways (ANA), Ansett Australia, Austrian Airlines, British Midland, Lauda Air, Mexicana Airlines, Singapore Airlines, Thai Airways International, Tyrolean en Varig Brazilian Airlines.

(6) Zoals eerder gezegd, is een samenvatting van deze overeenkomsten bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen (zie noot 1).

(7) Cijfers op basis van MIDT-boekingen voor 2000.

(8) Of op een van de andere routes met potentiële overlapping waarvan sprake in de in noot 4 bedoelde mededeling uit 1998.

(9) Quality of service index.

(10) In een procedure op grond van artikel 85 van het EG-Verdrag is de Commissie niet gemachtigd om een ontheffing te verlenen op grond van artikel 81, lid 3, van het EG-Verdrag. Om echter uit te kunnen maken of inbreuk gemaakt werd op het communautaire mededingingsrecht en te bepalen welke maatregelen nodig zijn om de inbreuk te beëindigen, moet de Commissie de beginselen uit artikel 81 van het EG-Verdrag als één geheel toepassen.

(11) Namelijk een indirecte vlucht met een aansluittijd van maximaal 150 minuten.

(12) De "derde vrijheid" is het recht om passagiers te vervoeren van het eigen land van de luchtvaartmaatschappij naar een ander land. De "vierde vrijheid" is het recht om passagiers met bestemming het eigen land van de maatschappij aan boord te nemen.

(13) De "zesde vrijheid" is de koppeling van "vierde" en "derde vrijheid" dienstverlening, waardoor maatschappijen, via een omweg over hun eigen land, passagiers van één land naar een ander land kunnen vervoeren.