Speciaal verslag Heeft de Commissie  
de integratie van 
gekoppelde steun in de 
bedrijfstoeslagregeling 
doeltreffend beheerd?NL 2014  nr. 08
EUROPESE
REKENKAMER

EUROPESE REKENKAMER  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUXEMBOURG
Tel. +352 4398-1
E-mail: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Meer gegevens over de Europese Unie vindt u op internet via de Europaserver (http://europa.eu).
Luxemburg: Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2014
ISBN 978-92-872-0223-9
doi:10.2865/5209
© Europese Unie, 2014
Overneming met bronvermelding toegestaan.
Printed in Luxembourg
NL 2014  nr. 08
Speciaal verslag Heeft de Commissie 
de integratie van 
gekoppelde steun in de 
bedrijfstoeslagregeling 
doeltreffend beheerd?
(uitgebracht krachtens artikel 287, lid 4, tweede alinea, 
VWEU)
02
 Inhoud
Paragraaf
 Afkortingen
 Woordenlijst
I–IX  Samenvatting
1–17  Inleiding
1–4 Achtergrond
5–13  De bedrijfstoeslagregeling na de „check-up” van het gemeenschappelijk landbouwbeleid in 2008
5–8 De integratie van gekoppelde steun in de BTR
9–12  Nationale maxima en nationale reserves
13 Toeslagrechten na 2014
14 –17  De rollen van de Commissie en de lidstaten bij de uitvoering van BTR-uitgaven
14–15  De verantwoordelijkheid van de Commissie om te waarborgen dat BTR-uitgaven voldoen aan EU-regels en 
-beginselen
16 –17  De lidstaten beschikten overeenkomstig de beleidsdoelstellingen over een ruime discretionaire 
bevoegdheid bij het vaststellen van de criteria voor de verdeling van de beschikbare steun
18–21  Reikwijdte, doelstellingen en aanpak van de controle
22–59  Opmerkingen
22–34  De consistente toepassing van de beginselen die waren vastgesteld bij de check-up van het GLB 
in 2008 kwam in het gedrang door tekortkomingen in het toezicht door de Commissie en in de 
uitvoering door de lidstaten
23–24  De Commissie heeft geen uitvoeringsbepalingen vastgesteld en de criteria van de lidstaten voor de 
verdeling van de beschikbare bedragen niet naar behoren beoordeeld …
25–31  … onder deze omstandigheden waren bepaalde door de lidstaten vastgestelde criteria niet altijd in 
overeenstemming met EU-wetgeving of -beginselen
32–34  Bovendien werden neveneffecten van de integratie van gekoppelde steun in de BTR niet consistent 
behandeld
03 Inhoud
35–44  De toepasselijke regels werden soms onjuist toegepast door de lidstaten
36–37  De Commissie zette de voorwaarden waaronder landbouwers toegang konden krijgen tot toeslagrechten 
uit de nationale reserve, niet duidelijk uiteen …
38–39  … en in een aantal gevallen wezen de lidstaten toeslagrechten toe zonder dat daarvoor een rechtsbasis in 
de EU-wetgeving bestond …
40 … of berekenden de eenheidswaarden van toeslagrechten op basis van ondoorzichtige criteria
41–42  Op het niveau van de Commissie waren de procedures voor toezicht op de inachtneming van de BTR-
maxima onduidelijk …
43–44  … en er was een geval waarin de toepasselijke maxima niet in acht genomen waren, waardoor de waarde 
van de toeslagrechten te hoog was opgegeven
45–59  Tekortkomingen in het toezicht en de controle beïnvloedden de berekening van toeslagrechten en 
de daaropvolgende BTR-betalingen
47–49  De autoriteiten van de bezochte lidstaten hadden de referentiegegevens van de landbouwers in het 
merendeel van de gevallen correct gebruikt, maar verschillende fouten die optraden, waren systematisch
50–56  De controlesystemen van de lidstaten waren van wisselende kwaliteit en spoorden niet alle rekenfouten op
57–59  Verminderde doeltreffendheid van de conformiteitsgoedkeuring door de Commissie
60–71  Conclusies en aanbevelingen
 Bijlage I — Tussen 2010 en 2012 in de BTR geïntegreerde bedragen
 Bijlage II —  Stand van zaken inzake de toeslagrechten, zoals krachtens artikel 51, lid 3, 
onder a), van Verordening (EG) nr. 1120/2009 doorgegeven door de lidstaten per 
15.9.2013 (toepassingsjaar 2012)
 Antwoorden van de Commissie
04
 Afkortingen
TR: bedrijfstoeslagregeling
Elfpo : Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling
ELGF : Europees Landbouwgarantiefonds
GBCS : geïntegreerd beheers- en controlesysteem
GLB : gemeenschappelijk landbouwbeleid
ha: hectare
LS: lidstaat
VWEU : Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie
05
 Woordenlijst
Beginsel van non -discriminatie : het beginsel van non -discriminatie is neergelegd in artikel 40 van het Verdrag 
betreffende de werking van de Europese Unie en vereist dat, behoudens objectieve rechtvaardiging, vergelijkbare 
situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk mogen worden behandeld. Een verschillende 
behandeling van landbouwers dient derhalve objectief gerechtvaardigd te worden.
Check -up: herziening in 2008 van de GLB -hervorming van 2003. Goedkeuring van Commissievoorstellen voor 
verdere ontkoppeling van de rechtstreekse betalingen, grotere overdrachten van uitgaven naar de maatregelen 
voor plattelandsontwikkeling, wijzigingen in het interventiesysteem, verhogingen van de melkquota en andere 
sectorspecifieke maatregelen.
Evenredigheidsbeginsel : het evenredigheidsbeginsel, een van de algemene beginselen van het EU -recht, vereist 
dat de handelingen van de gemeenschapsinstellingen niet verder gaan dan passend en noodzakelijk is voor de 
verwezenlijking van de doelstellingen die met de betrokken regelgeving worden nagestreefd.
Hervorming van 2003 : GLB -hervorming („Mid -Term Review” = evaluatie halverwege de looptijd) die erop 
was gericht de prijsondersteuning te verminderen en die vermindering te compenseren door rechtstreekse 
inkomenssteun, als voortzetting van een proces dat was begonnen in 1992 (MacSharry -hervorming) en bevestigd 
in 1999 (Agenda 2000-hervorming). Bij de hervorming van 2003 werd de ontkoppeling van rechtstreekse 
betalingen aan landbouwers geïntroduceerd en werd de steun gekoppeld aan de naleving van normen ten 
aanzien van het beheer van grond en dieren op ieder landbouwbedrijf (randvoorwaarden) terwijl de steun voor de 
plattelandsontwikkeling werd versterkt.
Modulatie : verplichte verlaging van alle jaarlijkse rechtstreekse betalingen van meer dan 5 000 euro, die werd 
ingevoerd bij de hervorming van 2003 om maatregelen voor plattelandsontwikkeling te financieren.
Nationale reserve : Ieder lidstaat beheert een nationale reserve waarin het verschil wordt opgenomen tussen 
het nationale BTR -maximum en de totale waarde van alle toegewezen toeslagrechten. De nationale reserve 
moet hoofdzakelijk worden gebruikt om toeslagrechten toe te kennen aan landbouwers in bijzondere situaties. 
De lidstaten mogen deze middelen ook benutten om toeslagrechten toe te kennen aan landbouwers die een 
landbouwactiviteit starten of die gevestigd zijn in gebieden waar herstructurerings- of ontwikkelingsprogramma’s 
lopen.
Ontkoppeling : het proces van het verbreken van het verband tussen rechtstreekse steunbetalingen en de feitelijke 
landbouwproductie.
Procedure voor de goedkeuring van de rekeningen : procedure in twee fasen waarmee de Commissie waarborgt 
dat de uitgaven voldoen aan de toepasselijke financiële en sectorspecifieke regelgeving. De twee fasen betreffen 
een jaarlijkse financiële beschikking en meerjarige conformiteitsbeschikkingen. De financiële beschikkingen 
betreffen de jaarrekening en het internebeheersingssysteem van ieder erkend betaalorgaan (certificering 
van de rekeningen van de betaalorganen van de lidstaten en jaarlijks onderzoek of nog wordt voldaan aan de 
erkenningscriteria); de conformiteitsbeschikkingen beogen te waarborgen dat de lidstaten het wettelijk kader van 
de EU toepassen en dat uitgaven die in een of meerdere begrotingsjaren niet in overeenstemming zijn met deze 
regels, worden uitgesloten.
Toeslagrecht : recht voor een landbouwer op de betaling van het daarin vastgelegd bedrag aan BTR -steun indien 
het samen met één hectare subsidiabele grond wordt opgegeven.
06
 Samenvatting
I
De bedrijfstoeslagregeling (BTR) is de financieel 
belangrijkste regeling voor rechtstreekse steun die uit 
de EU -begroting voor landbouw wordt gefinancierd. 
Deze regeling was een van de voornaamste onder -
delen van de hervorming van het gemeenschappelijk 
landbouwbeleid (GLB) in 2003. De BTR kwam in de 
plaats van de meeste voorheen bestaande recht -
streekse betalingen die waren gekoppeld aan de 
bewerkte oppervlakte of het aantal dieren. De BTR 
staat los (is „ontkoppeld”) van de feitelijke landbouw -
productie en landbouwers moeten beschikken over 
toeslagrechten en subsidiabele grond om BTR -steun 
te ontvangen.
II
De Raad besloot in 2008 in het kader van de 
„check -up” van het gemeenschappelijk landbouw -
beleid, gekoppelde steunbetalingen in sectoren die 
toentertijd nog waren uitgesloten van de BTR of die 
de lidstaten slechts gedeeltelijk hadden ontkoppeld, 
tussen 2010 en 2012 in de BTR te integreren. De lidsta -
ten integreerden een bedrag van 4,2  miljard  euro dat 
voorheen voor steun beschikbaar was, in de BTR.
III
De lidstaten beschikken sinds de integratie van de 
gekoppelde steun in de BTR over een ruime discretio -
naire bevoegdheid ten aanzien van de criteria voor 
de verdeling van de beschikbare bedragen onder 
de landbouwers. De Commissie behoudt echter de 
eindverantwoordelijkheid voor de consistente uitvoe -
ring van de EU -begroting en voor de eerbiediging van 
de algemene beginselen uit de EU -wetgeving in de 
landbouwsector.IV
Vanaf 2015 wordt de BTR vervangen door een nieuwe 
basisbetalingsregeling waarin een aantal hoofdele -
menten van de BTR zijn overgenomen. De lidsta -
ten zullen tot begrotingsjaar 2021 de mogelijkheid 
krijgen om rekening te houden met de waarde van de 
BTR -toeslagrechten voor de betalingen in het kader 
van de nieuwe regeling.
V
De Rekenkamer controleerde of de Commissie de 
integratie van gekoppelde steun in de BTR doeltref -
fend heeft beheerd. Meer bepaald onderzocht de 
Rekenkamer of het toezicht op en de verificatie van 
de berekening van de toeslagrechten in de lidstaten 
door de Commissie adequaat waren, of de wetgeving 
van de lidstaten in overeenstemming was met de in de 
EU-wetgeving neergelegde voorwaarden en begin -
selen, en of de bevoegde autoriteiten doeltreffende 
controles hadden ingesteld om een juiste berekening 
en toewijzing van toeslagrechten te waarborgen.
VI
De Rekenkamer concludeert dat het beheer door de 
Commissie van de integratie van gekoppelde steun in 
de BTR slechts gedeeltelijk doeltreffend was.
VII
De Rekenkamer constateerde dat de Commissie er 
niet voor zorgde dat de criteria die werden toegepast 
voor de verdeling van de beschikbare bedragen, altijd 
in overeenstemming waren met de EU -beginselen, 
met name het beginsel van non -discriminatie (i.c. 
van landbouwers) en het evenredigheidsbeginsel. 
Onder deze omstandigheden werd de integratie van 
de gekoppelde steun in de BTR op inconsistente wijze 
uitgevoerd en kregen landbouwers in een aantal 
sectoren financiële meevallers. Daarnaast deden zich 
tekortkomingen voor in de wijze waarop de Commis -
sie toezicht hield op de inachtneming van de toepas -
selijke maxima, de wijze waarop zij controleerde of de 
lidstaten de toepasselijke EU -wetgeving naleefden en 
de wijze waarop zij toezag op de correctie van fouten.
Samenvatting 07
VIII
Hoewel de lidstaten de referentiegegevens van de 
landbouwers in de meeste gevallen correct hadden 
gebruikt, trof de Rekenkamer significante tekort -
komingen aan bij de juiste toepassing van de reken -
regels, de inachtneming van de maxima en het 
gebruik van de nationale reserve. In het door de 
Commissie vastgestelde kader werd ook onvoldoende 
verduidelijkt welke controles de lidstaten moeten 
uitvoeren om de juiste berekening van toeslagrechten 
te waarborgen, en de kwaliteit van de controlesyste -
men van de lidstaten liep uiteen. Dit leidde soms tot 
onjuist berekende waarden van toeslagrechten en 
daaropvolgende onterechte betalingen van BTR -steun 
aan landbouwers.
IX
De Rekenkamer beveelt de Commissie aan dat zij:
a) om een consistente uitvoering van de GLB -maat -
regelen in een gemeenschappelijke markt te 
waarborgen voor de toekomstige nieuwe regelin -
gen inzake rechtstreekse betalingen, op een pas -
send niveau duidelijke richtsnoeren vaststelt en 
verlangt dat de lidstaten aantonen dat de vastge -
stelde criteria objectief en niet -discriminerend zijn 
en zo verstoringen van de markt en mededinging 
voorkomen;
b) doeltreffend toezicht houdt op de inachtneming 
van de toepasselijke maxima en een meer alom -
vattende aanpak volgt bij de inspecties met het 
oog op conformiteitsgoedkeuring waarbij reke -
ning wordt gehouden met de specifieke risico’s 
die zijn verbonden aan een steunregeling op basis 
van toeslagrechten, en sneller follow -up geeft aan 
gevallen van niet -naleving;
c) toeziet op de correctie van toeslagrechten waar -
van de waarde niet overeenkomstig de toepas -
selijke regels is berekend en op de intrekking van 
ten onrechte toegewezen toeslagrechten en de 
terugvordering van onterechte BTR -betalingen, 
zeker bij systematische fouten;
d) ervoor zorgt dat de betaalorganen duidelijke 
procedures vaststellen die doeltreffende controles 
omvatten van de betrouwbaarheid van de aan de 
berekeningen ten grondslag liggende gegevens 
en de juistheid van de door de lidstaten toegewe -
zen toeslagrechten.
08
 Inleiding
Achtergrond
01 
De ontkoppeling van rechtstreekse 
steun aan landbouwers en productie 
alsmede de introductie van de be -
drijfstoeslagregeling (BTR) vormden 
essentiële elementen in het hervor -
mingsproces van het gemeenschappe -
lijk landbouwbeleid (GLB) in 2003. De 
hoofddoelstelling van de BTR was om 
het beleid te richten op ontkoppelde 
inkomenssteun aan landbouwers in 
plaats van op marktondersteuning en 
daardoor de marktgerichtheid van de 
landbouwers te versterken en de ver -
storing van de markt te voorkomen.
02 
De BTR is gebaseerd op de toewijzing 
van toeslagrechten aan iedere land -
bouwer. Financieel bezien is de BTR de 
belangrijkste steunregeling van het 
GLB. De BTR wordt geheel gefinan -
cierd uit het Europees Landbouw -
garantiefonds (ELGF). In de begroting 
voor 2013 maakten betalingen voor de 
BTR 70 % uit van de ELGF -uitgaven en 
54 % van de gehele EU -begroting voor 
landbouw en plattelandsontwikkeling.
03 
Tussen 2005 en 2007 voerden 17 lidsta -
ten de BTR1 in ter vervanging van de 
meeste regelingen voor rechtstreekse 
betalingen die waren gekoppeld aan 
de bewerkte oppervlakte of het aantal 
dieren.04 
De lidstaten mochten echter een be -
paald percentage van de steun gekop -
peld laten aan de landbouwproductie 
of bepaalde soorten rechtstreekse 
betalingen buiten de BTR houden2. 
Tevens waren in een aantal landbouw -
sectoren rechtstreekse betalingen nog 
uitgesloten van de BTR3.
De bedrijfstoeslagrege -
ling na de „check -up” van 
het gemeenschappelijk 
landbouwbeleid in 2008
De integratie van 
gekoppelde steun in de BTR
05 
In 2008 verrichtten de Commissie en 
de Raad een onderzoek van het GLB 
dat bekend staat als de „check -up”4. 
Wat betreft de gekoppelde steun die 
nog was uitgesloten van de BTR of 
waarbij de lidstaten hadden besloten 
om deze geheel of gedeeltelijk gekop -
peld te laten aan de productie, volgde 
de Raad het voorstel van de Commissie 
tot verdere ontkoppeling tegen 2012. 
Het was de lidstaten echter toegestaan 
de premies voor zoogkoeien, ooien 
en geiten aan productie gekoppeld te 
houden5.1 België, Denemarken, Duitsland, 
Ierland, Griekenland, Spanje, 
Frankrijk, Italië, Luxemburg, 
Malta, Nederland, Oostenrijk, 
Portugal, Slovenië, Finland, 
Zweden en het Verenigd Ko -
ninkrijk. Tien andere lidstaten 
die in 2004 en 2007 tot de 
EU toetraden, besloten een 
ontkoppelde oppervlaktege -
relateerde overgangsrege -
ling — de regeling inzake een 
enkele areaalbetaling — in te 
voeren, die niet gebaseerd is 
op toeslagrechten.
2 Met uitzondering van de 
lidstaten die in 2004 en 2007 
tot de EU waren toegetreden, 
moesten alle lidstaten de BTR 
invoeren, maar zij konden de 
mate van ontkoppeling kiezen 
door bepaalde gekoppelde 
betalingen geheel of gedeel -
telijk te behouden. Zo konden 
lidstaten areaalbetalingen 
voor akkerbouwgewassen, 
premies voor runderen, scha -
pen en geiten, en de steun 
voor hop slechts gedeeltelijk 
of helemaal niet ontkoppelen. 
De ultraperifere gebieden van 
de EU en steun voor de pro -
ductie van zaaizaad konden 
ook worden uitgesloten.
3 Dit betrof bijvoorbeeld de 
specifieke kwaliteitspremie 
voor durumtarwe, betalingen 
voor eiwithoudende gewas -
sen, rijst, noten, energiege -
wassen, zetmeelaardappelen 
en aardappelzetmeel, katoen, 
suiker, de steun voor zaad -
dragende leguminosen en 
de premie voor gedroogde 
voedergewassen.
4 Verordening (EG) nr. 73/2009 
van de Raad van 19 janua -
ri 2009 tot vaststelling van ge -
meenschappelijke voorschrif -
ten voor regelingen inzake 
rechtstreekse steunverlening 
aan landbouwers in het kader 
van het gemeenschappelijk 
landbouwbeleid en tot vast -
stelling van bepaalde steun -
regelingen voor landbouwers, 
tot wijziging van Verorde -
ningen (EG) nr. 1290/2005, 
(EG) nr. 247/2006, 
(EG) nr. 378/2007 en tot 
intrekking van Verordening 
(EG) nr. 1782/2003 (PB L 30 van 
31.1.2009, blz. 16).
5 Daarnaast werd de gekop -
pelde steun voor katoen 
gehandhaafd. De lidstaten 
konden ook gekoppelde steun 
handhaven in de ultraperifere 
gebieden van de EU.
09 Inleiding
06 
In dat jaar keurde de Raad ook de 
hervorming van de gemeenschappe -
lijke ordening van de wijnmarkt goed6. 
De lidstaten konden EU -middelen 
van nationale steunprogramma’s in 
de wijnsector overdragen en toeslag -
rechten aan wijnbouwers verstrekken. 
Daarnaast konden lidstaten toeslag -
rechten toekennen met betrekking 
tot het areaal waarvoor landbouwers 
EU-steun hadden ontvangen voor het 
rooien van hun wijngaarden.07 
Met hun integratie in de BTR tussen 
2010 en 2012 eindigde het bestaan van 
de meeste gekoppelde betalingen. 
Lidstaten konden zo in de vorm van 
toeslagrechten een extra bedrag van 
4,2 miljard  euro dat voorheen beschik -
baar was voor gekoppelde steun of 
was overgedragen uit de wijnsector, 
verdelen onder de landbouwers7. Een 
overzicht van de beschikbare bedra -
gen per regeling is weergegeven in 
figuur 18.6 Verordening (EG) nr. 479/2008 
van de Raad van 29 april 2008 
houdende een 
gemeenschappelijke ordening 
van de wijnmarkt, tot wijziging 
van de Verordeningen 
(EG) nr. 1493/1999, (EG) 
nr. 1782/2003, (EG) 
nr. 1290/2005, (EG) 
nr. 3/2008 en tot intrekking 
van de Verordeningen 
(EEG) nr. 2392/86 en (EG) 
nr. 1493/1999 (PB L 148 van 
6.6.2008, blz. 1).
7 De totale nettostijging van 
de BTR bedraagt in deze 
periode 3,5  miljard  euro, 
omdat de lidstaten een 
gedeelte van de beschikbare 
bedragen in een later stadium 
konden gebruiken voor de 
financiering van specifieke 
steun op grond van artikel 68 
van Verordening (EG) 
nr. 73/2009.
8 Een gedetailleerder overzicht 
is te vinden in bijlage I .Voor integratie in de BTR beschikbare bedragen per 
regeling 2010-2012 (in miljoen euro)
0 200 400 600 800 1 000 1 200 1 400 1 600 1 8001 527
180237
209
180
156
152241291
1 081Areaalbetalingen voor akkerbouwgewassen
Voormalig artikel 69 van 
Verordening (EG) nr. 1782/2003
Ooien- en geitenpremies 
Slachtpremie voor volwassen runderen 
Zoogkoeienpremie
Rijst
Overdracht van steunprogramma’s voor wijn 
en rooiregeling
Aardappelzetmeel
Groenten & fruit — tomaten
Overige regelingenFiguur 1
08 
De beschikbare bedragen zijn onder 
de lidstaten verdeeld zoals weer -
gegeven in figuur 2 .
10 Inleiding
Nationale maxima en 
nationale reserves
09 
Zoals alle rechtstreekse betalingen zijn 
de BTR -uitgaven beperkt tot een jaar -
lijks begrotingsmaximum per lidstaat. 
Deze maxima zouden moeten waar -
borgen dat het totaal aan toeslagrech -
ten de huidige budgettaire grenzen 
niet overschrijdt9.
10 
Krachtens de regelingen voor de 
integratie van gekoppelde steun in de 
BTR mogen de lidstaten toeslagrech -
ten toekennen aan landbouwers of de 
waarde van bestaande toeslagrechten 
verhogen, waarbij ze de sectorspeci -
fieke maxima in acht moeten nemen. 
De totale waarde van alle toeslagrech -
ten die in een bepaalde lidstaat zijn 
toegewezen aan landbouwers, mag 
het nationale begrotingsmaximum 
voor de BTR niet overschrijden.11 
Ieder toeslagrecht geeft de houder er -
van recht op het bedrag aan BTR -steun 
dat in het toeslagrecht is vermeld, 
indien het samen met een hectare 
subsidiabele landbouwgrond wordt 
opgegeven. Dit wordt „activering” 
genoemd. Bij bijna alle lidstaten die 
de BTR hebben ingevoerd, wordt voor 
meer dan 95 % van de waarde van de 
aan landbouwers toegewezen toeslag -
rechten BTR -steun uitbetaald.Verdeling van de voor integratie beschikbare steun per lidstaat 2010-2012
Spanje 30 %Frankrijk 42 %
Italië 12 %Overige LS  8 %
Nederland 4 %
Griekenland 4 %Figuur 2
9 De begrotingsmaxima gelden 
voor kalenderjaar n waarin 
landbouwers hun jaarlijkse 
verzamelaanvraag voor de 
betaling van steun indienen. 
Steunbetalingen komen 
ten laste van de begroting 
van het daaropvolgende 
begrotingsjaar n+1. De 
bedragen die uiteindelijk 
aan de landbouwers betaald 
worden, liggen echter lager 
dan het begrotingsmaximum, 
aangezien niet 
alle landbouwers 
noodzakelijkerwijze steun 
aanvragen voor al hun 
toeslagrechten. Bovendien 
werd met name tot 2012 
op jaarlijkse betalingen van 
meer dan 5 000 euro een 
vermindering toegepast (de 
zogenaamde „modulatie”) ter 
financiering van maatregelen 
voor plattelandsontwikkeling. 
Steunbetalingen kunnen ook 
worden verlaagd ten gevolge 
van administratieve sancties.
11 Inleiding
12 
De lidstaten moeten een nationale 
reserve beheren die overeenkomt met 
het verschil tussen hun respectieve 
nationale BTR -maxima en de totale 
waarde van alle toegewezen toeslag -
rechten. De nationale reserve moet 
hoofdzakelijk worden gebruikt om toe -
slagrechten toe te kennen aan land -
bouwers in bijzondere situaties10. De 
lidstaten mogen deze middelen ook 
benutten om toeslagrechten toe te 
kennen aan landbouwers die een land -
bouwactiviteit starten of die gevestigd 
zijn in gebieden waar herstructure -
rings- of ontwikkelingsprogramma’s 
gaande zijn.
Toeslagrechten na 2014
13 
De BTR blijft van kracht tot eind 2014. 
Vanaf toepassingsjaar 2015 wordt 
de BTR vervangen door een nieuwe 
basisbetalingsregeling die ook ge -
baseerd is op toeslagrechten (dan: 
„betalingsrechten”)11. De waarde van 
deze betalingsrechten zal in begin -
sel worden gebaseerd op nationale 
of regionale forfaitaire bedragen per 
hectare. De lidstaten krijgen echter 
de mogelijkheid tot eind 2018 reke -
ning te houden met de waarde van de 
BTR -toeslagrechten door ze geleidelijk 
aan te passen aan het regionale ge -
middelde („convergentie”). De bere -
kening van de BTR -toeslagrechten kan 
dus gevolgen hebben voor de toekom -
stige betalingen aan landbouwers tot 
begrotingsjaar 2021.De rollen van de 
Commissie en de lidstaten 
bij de uitvoering van 
BTR -uitgaven
De verantwoordelijkheid van de 
Commissie om te waarborgen 
dat BTR -uitgaven voldoen aan 
EU-regels en -beginselen
14 
Volgens de financiële verordening van 
de EU voert de Commissie de uitgaven 
uit het ELGF uit onder gedeeld beheer 
met de lidstaten12. Dit betekent dat de 
algemene regels voor de berekening 
van de waarde van de toeslagrech -
ten en de betaling van BTR -steun in 
EU-verordeningen13 zijn vastgelegd, 
maar dat de lidstaten alle nodige 
wetgevende, regelgevende, adminis -
tratieve of andere maatregelen ter be -
scherming van de financiële belangen 
van de EU dienen te treffen.
15 
De Commissie heeft de eindverant -
woordelijkheid voor de uitvoering 
van de begroting en moet rekenschap 
afleggen over de wettigheid van de 
betalingen en het goed financieel 
beheer van de uitgaven; de lidstaten 
daarentegen zijn verantwoordelijk 
voor de berekening van de toeslag -
rechten en de daaraan gekoppelde be -
taling van BTR -steun aan landbouwers 
door erkende betaalorganen. Krach -
tens de wettelijke regelingen inzake de 
financiering van uitgaven in het kader 
van het ELGF dient de Commissie 
toezicht te houden op de toepassing 
van uit het ELFG gefinancierde maat -
regelen door de lidstaten en dient zij 
te waarborgen dat de toepasselijke 
EU-wetgeving en -beginselen worden 
nageleefd14. In figuur 3  is aangegeven 
hoe de verantwoordelijkheden met 
betrekking tot de integratie van de 
gekoppelde steun in de BTR tussen 
de Commissie en de lidstaten zijn 
verdeeld.10 Zie paragraaf 36.
11 Verordening (EU) nr. 1307/2013 
van het Europees 
Parlement en de Raad 
van 17 december 2013 tot 
vaststelling van voorschriften 
voor rechtstreekse betalingen 
aan landbouwers in het kader 
van de steunregelingen 
van het gemeenschappelijk 
landbouwbeleid en tot 
intrekking van Verordening 
(EG) nr. 637/2008 van de 
Raad en Verordening (EG) 
nr. 73/2009 van de Raad (PB 
L 347 van 20.12.2013, blz. 608).
12 Artikel 53 ter en titel I van 
deel II van Verordening (EG, 
Euratom) nr. 1605/2002 
van 25  juni  2002 houdende 
het Financieel Reglement 
van toepassing op de 
algemene begroting van de 
Europese Gemeenschappen 
(PB L 248 van 16.9.2002, 
blz. 1). Hetzelfde geldt ook 
op grond van de nieuwe 
financiële verordening, die 
op 1 januari 2013 in werking 
trad (Verordening (EU, 
Euratom) nr. 966/2012 van het 
Europees Parlement en de 
Raad van 25 oktober 2012 tot 
vaststelling van de financiële 
regels van toepassing op de 
algemene begroting van de 
Unie en tot intrekking van 
Verordening (EG, Euratom) 
nr. 1605/2002 (PB L 298 van 
26.10.2012, blz. 1).
13 Verordening (EG) 
nr. 73/2009 en Verordening 
(EG) nr. 1120/2009 van 
de Commissie van 
29 oktober  2009 houdende 
bepalingen voor de uitvoering 
van de bedrijfstoeslagregeling 
waarin is voorzien bij 
titel III van Verordening 
(EG) nr. 73/2009 van de 
Raad tot vaststelling van 
gemeenschappelijke 
voorschriften inzake 
rechtstreekse steunverlening 
in het kader van het 
gemeenschappelijk 
landbouwbeleid en tot 
vaststelling van bepaalde 
steunregelingen voor 
landbouwers (PB L 316 van 
2.12.2009, blz. 1).
14 Verordening (EG) 
nr. 1290/2005 van de 
Raad van 21 juni 2005 
betreffende de financiering 
van het gemeenschappelijk 
landbouwbeleid (PB L 209 van 
11.8.2005, blz. 1).
12 Inleiding Figuur 3De verantwoordelijkheden met betrekking tot de integratie van de gekoppelde 
steun in de BTR op grond van Verordening (EG) nr. 73/2009
Betaal-
organen
Lid-
statenBepalen 
criteria voor 
toewijzing 
en berekening 
van TR2CommissionUitvoeringsverordeningen 
vaststellen en toezicht houden 
op de lidstatenTR2 berekenen 
en toewijzen
BTR-steun 
uitbetalen 
na activering 
van TR2Historische 
referentie-
gegevens 
inwinnen1
Integratie van gekoppelde steun
(Verordening (EG) nr. 73/2009)Conformiteitscontroles uitvoeren 
(Verordening (EG) nr. 1290/2005)
1 Enkel historisch model. In het regionale model wordt rekening gehouden met het regionale gemiddelde.
2 TR — Toeslagrechten.
13 Inleiding
De lidstaten beschikten 
overeenkomstig de 
beleidsdoelstellingen over 
een ruime discretionaire 
bevoegdheid bij het 
vaststellen van de criteria 
voor de verdeling van de 
beschikbare steun
16 
Bij de invoering van de BTR in 2005 
konden de lidstaten ervoor kiezen 
de toeslagrechten te berekenen op 
basis van de gekoppelde steun die de 
landbouwers in een bepaalde referen -
tieperiode hadden ontvangen (het zo -
genaamde „historische model”) of op 
basis van geregionaliseerde forfaitaire 
bedragen per hectare (het „regionale 
model”). Er bestonden ook gemengde 
vormen waarin elementen van beide 
modellen werden gecombineerd („hy -
bride modellen”).17 
Volgens de beginselen die de Raad bij 
de check -up in 2008 vaststelde voor de 
integratie van de gekoppelde steun in 
de BTR, beschikten de lidstaten over 
een ruime discretionaire bevoegd -
heid wat betreft de verdeling van 
de beschikbare bedragen onder de 
landbouwers15. Zo konden zij ervoor 
kiezen om voor de betrokken land -
bouwsectoren een referentiebedrag 
te berekenen op basis van objectieve 
en niet -discriminerende criteria met 
inachtneming van, met name, de 
steun die deze landbouwers direct of 
indirect in het kader van de betrokken 
steunregelingen hadden ontvangen 
gedurende een specifieke referentie -
periode16. Zij mochten ook het soort 
landbouwactiviteiten vaststellen dat 
de landbouwers gedurende een of 
meer jaren in een referentieperiode 
hadden uitgeoefend, en de steun op 
basis daarvan verdelen17.15 Artikelen 63 tot en met 67 van 
Verordening (EG) nr. 73/2009.
16 Artikelen 64 en 65 van 
Verordening (EG) nr. 73/2009.
17 Artikel 63, lid 2, onder a), van 
Verordening (EG) nr. 73/2009. 
In dat geval moesten de 
lidstaten erop toezien dat 
de landbouwers die in het 
verleden gekoppelde steun 
hadden genoten, ten minste 
75 % ontvingen van de 
gemiddelde jaarlijkse steun 
die zij in de toepasselijke 
referentieperioden op 
grond van de rechtstreekse 
betalingen hadden 
ontvangen. Lidstaten die 
een regionale vorm van 
de BTR hadden ingevoerd, 
konden de beschikbare steun 
ook geheel of gedeeltelijk 
gebruiken om de waarde van 
de toeslagrechten voor alle 
landbouwers in de regio te 
verhogen met eenzelfde extra 
bedrag per toeslagrecht.
14
 Reikwijdte, doelstellingen 
en aanpak van de controle
18 
Gelet op de aanzienlijke bedragen die 
na de check -up van het GLB in 2008 
in de BTR werden opgenomen en op 
de specifieke risico’s die, met name in 
de lidstaten die hadden gekozen voor 
het historische BTR -model, verbonden 
zijn aan de berekening van de referen -
tiebedragen voor iedere landbouwer, 
besloot de Rekenkamer een nalevings -
gerichte controle uit te voeren met 
betrekking tot de berekening van 
toeslagrechten in de jaren 2010-2012.
19 
De Rekenkamer stelde als belangrijk -
ste controlevraag: heeft de Commissie 
de integratie van gekoppelde steun 
in de BTR doeltreffend beheerd? De 
controle was gericht op de volgende 
subvragen:
a) Waren het toezicht op en de veri -
ficatie van de berekening van de 
toeslagrechten door de Commissie 
adequaat?
b) Was de wetgeving van de lidstaten 
in overeenstemming met de in de 
EU-wetgeving neergelegde voor -
waarden en beginselen en hebben 
de bevoegde autoriteiten de toe -
slagrechten van de landbouwers 
correct berekend en toegewezen?
c) Hebben de bevoegde autoriteiten 
in de lidstaten de juistheid van 
de berekening en de toewijzing 
van toeslagrechten doeltreffend 
gecontroleerd?20 
De controle werd uitgevoerd bij de 
Commissie en in Griekenland, Spanje, 
Frankrijk, Italië en Nederland. Deze 
lidstaten zijn goed voor 92 % van de 
tussen 2010 en 2012 in de BTR geïnte -
greerde bedragen. Al deze lidstaten 
hadden in 2005 of 2006 het historische 
BTR- model toegepast.
21 
De controleaanpak bestond in een be -
oordeling van de rol van de Commis -
sie bij het toezicht op de berekening 
en toewijzing van de toeslagrechten, 
met name in het kader van de inte -
gratie van gekoppelde steun in de 
BTR waartoe bij de check -up in 2008 
was besloten. De werkzaamheden van 
de Rekenkamer omvatten ook een 
onderzoek van de nationale uitvoe -
ringsbepalingen, een analyse van de 
beheers- en controlesystemen en na -
levingsgerichte controles aan de hand 
van documenten bij een steekproef 
van 377 dossiers van begunstigden bij 
wie de waarde van hun toeslagrechten 
tussen 2010 en 2012 was verhoogd of 
die in die periode nieuwe toeslagrech -
ten hadden ontvangen.
15
 Opmerkingen
De consistente toepassing 
van de beginselen die 
waren vastgesteld bij de 
check -up van het GLB in 
2008 kwam in het gedrang 
door tekortkomingen in 
het toezicht door de 
Commissie en in de 
uitvoering door de 
lidstaten
22 
Op basis van haar bovenbeschreven 
analyses concludeerde de Rekenkamer 
dat de lidstaten vanwege een gebrek 
aan toezicht door de Commissie de 
gekoppelde steun in de BTR hadden 
geïntegreerd en toeslagrechten hadden 
berekend op een wijze die niet altijd in 
overeenstemming was met de alge -
mene beginselen uit de EU -wetgeving, 
zoals hieronder nader wordt toegelicht.
De Commissie heeft geen 
uitvoeringsbepalingen 
vastgesteld en de criteria 
van de lidstaten voor de 
verdeling van de beschikbare 
bedragen niet naar behoren 
beoordeeld …
23 
Zoals hiervoor werd vermeld, beschik -
ten de lidstaten over een ruime discre -
tionaire bevoegdheid bij de vaststelling 
van de criteria voor de verdeling van 
de bedragen aan gekoppelde steun die 
beschikbaar waren voor integratie in de 
BTR, maar de criteria moesten objectief 
en niet -discriminerend zijn en moesten, 
met name, rekening houden met de 
steun die landbouwers direct of indirect 
hadden ontvangen gedurende een of 
meer jaren in de referentieperiode. Dit 
waren doorgaans de jaren 2005-2008. 
Voor regelingen die al in 2005 ont -
koppeld waren, maar die de lidstaten 
gedeeltelijk gekoppeld hadden gelaten, 
golden gelijkaardige beginselen. Hier 
moest de steun evenredig zijn aan het 
bedrag dat de lidstaten in de originele 
referentieperioden18 hadden ontvangen, maar de lidstaten mochten ook een re -
centere representatieve periode kiezen.
24 
Hoewel in Verordening (EG) nr. 73/2009 
de verplichting is opgenomen uitvoe -
ringsbepalingen vast te stellen19, heeft 
de Commissie geen uitvoeringsregel -
geving opgesteld met betrekking tot de 
integratie van gekoppelde steun in de 
BTR, op enkele technische bepalingen 
inzake groente en fruit en de wijnsector 
na20. De Commissie heeft de lidstaten 
ook niet verzocht in detail verslag uit 
te brengen en de criteria die zij had -
den vastgesteld, te rechtvaardigen. 
Zij beoordeelde dus niet vooraf of de 
lidstaten een over het geheel consis -
tente aanpak volgden en de beschik -
bare steun in overeenstemming van de 
EU-beginselen verdeelden.
… onder deze 
omstandigheden waren 
bepaalde door de lidstaten 
vastgestelde criteria niet 
altijd in overeenstemming 
met EU -wetgeving of 
-beginselen
25 
De Rekenkamer constateerde dat de 
bezochte lidstaten doorgaans crite -
ria hadden vastgesteld die rekening 
hielden met ofwel de bedragen aan 
rechtstreekse steun die de landbouwers 
in een of meer van de referentiejaren 
hadden ontvangen, ofwel het aantal 
subsidiabele hectaren of het aantal 
gesubsidieerde dieren. Voor steunrege -
lingen waarbij in het verleden steun 
was betaald aan de verwerkers, zoals de 
steun voor de verwerking van gedroog -
de voedergewassen of de steun voor 
aardappelzetmeel, ontvingen de land -
bouwers een referentiebedrag op basis 
van hun leveringen van grondstoffen 
of van de hoeveel  heden waarvoor zij 
een leveringscontract met de fabrikant 
hadden.18 Gewoonlijk de jaren 
2000-2002.
19 Artikel 142, onder d), van 
Verordening (EG) nr. 73/2009.
20 Verordening (EG) 
nr. 1120/2009.
16 Opmerkingen
Percentage waarmee de waarde van de toeslagrechten uitstijgt boven de hoogte van 
de in de referentieperiode in Spanje ontvangen gekoppelde betalingen
In de BTR geïntegreerde regeling Overwaarde van de toeslagrechten
Specifieke kwaliteitspremie voor durumtarwe 12,2  %
Toeslag voor durumtarwe 18,1  %
Steun voor olijfgaarden 1,4 %
Ooien- en geitenpremie 7, 6 %
Aanvullende ooien- en geitenpremie 4,4 %
Premie voor eiwithoudende gewassen 31,5  %
Steun voor zaaizaad 76,8  %Tabel 126 
Krachtens de EU -wetgeving dienen 
de referentieperioden representatief 
te zijn. De lidstaten konden echter 
niet altijd onderbouwen waarom zij 
een bepaalde periode als „represen -
tatieve” periode hadden bestemd en 
zij interpreteerden de op de integratie 
van gekoppelde steun in de BTR van 
toepassing zijnde beginselen niet 
op consistente wijze. Dit leidde er 
soms toe dat landbouwers in verge -
lijkbare situaties verschillend werden 
behandeld.
27 
Zo volgden de nationale autoriteiten 
in Italië en Griekenland een voorzich -
tige aanpak door de berekening van 
de toeslagrechten te baseren op het 
bedrag aan rechtstreekse betalingen 
dat de landbouwers in de betrokken 
sectoren tijdens de referentieperiode 
hadden ontvangen. De autoriteiten in Spanje besloten echter de gekop -
pelde steun die iedere landbouwer 
in de referentieperiode jaarlijks had 
ontvangen, te vermenigvuldigen 
met een coëfficiënt om de beschik -
bare steun geheel te benutten. Deze 
herziene bedragen lagen in sommige 
sectoren echter veel hoger dan de 
bedragen die de landbouwers in de 
referentieperio  de hadden ontvangen. 
Daardoor werden aan de landbouwers 
in die sectoren toeslagrechten toe -
gekend met een waarde van in totaal 
32,6 miljoen euro meer dan het bedrag 
aan gekoppelde betalingen dat zij in 
de referentieperio  de jaarlijks hadden 
ontvangen. Naar schatting van de 
Rekenkamer kregen de landbouwers 
in de betrokken sectoren in totaal een 
financiële meevaller van ongeveer 
29 miljoen  euro aan BTR -betalingen 
per jaar. De overwaarde van de toe -
slagrechten ten opzichte van de in de 
referentieperiode ontvangen bedra -
gen wordt geïllustreerd in tabel 1 .
17 Opmerkingen Figuur 4Integratie van de specifieke kwaliteitspremie voor durumtarwe
01050
40
30
20miljoen euro
Griekenland
Beschikbare bedragen Waarde van de BTR-toeslagrechten
Hoogte gekoppelde steun in de referentieperiodeSpanje Italië28 
De benadering van de Nederlandse 
autoriteiten was vergelijkbaar met 
die van de Spaanse. Zij besloten alle 
beschikbare steun te verdelen op 
basis van het aantal hectaren dat in de 
referentieperiode werd bewerkt of het 
aantal dieren dat toen werd geslacht 
in plaats van op basis van de steun -
bedragen die de landbouwers werke -
lijk hadden ontvangen, waardoor het 
risico op financiële meevallers ont -
stond. Dit had echter weinig of geen 
impact, omdat de steunaanvragen in 
de referentieperiode in de betrokken 
sectoren meestal een hoger bedrag 
betroffen dan het beschikbare budget. 
Alleen in de zaaizaadsector ontvin -
gen de begunstigden toeslagrechten 
waarvan de waarde de gekoppelde 
betalingen in de referentieperiode met 
46 % overschreed.29 
De ongelijke behandeling van land -
bouwers in vergelijkbare situaties 
waartoe de inconsistente benade -
ringen in bepaalde sectoren hebben 
geleid, is voor de specifieke kwaliteits -
premie voor durumtarwe beschreven 
in figuur 4 .
18 Opmerkingen
Voorbeelden waarin landbouwers werden gediscrimineerd
Anders dan in de andere lidstaten die de Rekenkamer bezocht, hadden de autoriteiten in Griekenland de re -
ferentiebedragen voor landbouwers in de sectoren rijst, durumtarwe, eiwithoudende gewassen en noten met 
5 % verlaagd. Volgens hen betrof dit de toepassing van „modulatie” waarbij alle rechtstreekse betalingen in 
de referentieperiode (2007  en 2008) waren verlaagd ter financiering van de uitgaven voor maatregelen voor 
plattelandsontwikkeling21. Aangezien de modulatieprocedure op alle rechtstreekse betalingen was toegepast 
en alleen bedragen van meer dan 5 000 euro per jaar had betroffen, was de waarde van de toeslagrechten 
echter lager dan de bijdragen die veel landbouwers werkelijk aan gekoppelde steun hadden ontvangen in de 
referentieperiode. Aangezien op de BTR -steun die de autoriteiten sinds 2010 hadden uitbetaald, ook de „mo -
dulatiekortingen” waren toegepast, ontvingen de landbouwers bij wie de integratie van gekoppelde steun 
speelde, in totaal minder steun en werden zij gediscrimineerd ten opzichte van degenen bij wie de integratie 
niet speelde.
In Italië berekenden de autoriteiten de toeslagrechten voor de begunstigden van de kwaliteitspremie voor 
durumtarwe, de gewasspecifieke betaling voor rijst en de steun voor noten op basis van de gekoppelde steun 
die zij feitelijk, vóór de modulatie, hadden ontvangen. Er waren echter landbouwers op wier betalingen in 
de referentieperiode verlagingen en uitsluitingen waren toegepast, omdat de nationale autoriteiten hadden 
vastgesteld dat het areaal dat zij met deze gewassen hadden beplant, kleiner was dan ze hadden opgegeven. 
Door het feitelijk uitbetaalde bedrag als basis te nemen in plaats van het met het vastgestelde areaal over -
eenkomende bedrag verlaagden de Italiaanse autoriteiten de referentiebedragen van de landbouwers en dus 
hun BTR -betalingen voorgoed. Daardoor straften de autoriteiten de betroffen begunstigden meermaals voor 
dezelfde inbreuk en ondervonden die landbouwers financiële gevolgen die onevenredig zijn aan de doelstel -
lingen van de aanvankelijk opgelegde sanctie.
21 Zie titel II, hoofdstuk 2, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke 
voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling 
van bepaalde steunregelingen voor landbouwers en houdende wijziging van de Verordeningen (EEG) nr. 2019/93, (EG) nr. 1452/2001, (EG) 
nr. 1453/2001, (EG) nr. 1454/2001, (EG) nr. 1868/94, (EG) nr. 1251/1999, (EG) nr. 1254/1999, (EG) nr. 1673/2000, (EEG) nr. 2358/71 en (EG) nr. 2529/2001 
(PB L 270 van 21.10.2003, blz. 1).Tekstvak 130 
Terwijl Italië voor de meeste geïnte -
greerde regelingen het gemiddelde 
van de jaarlijkse gekoppelde betalin -
gen in de jaren 2005-2008 had geko -
zen, hadden Griekenland, Spanje en 
Nederland kortere perioden van twee 
à drie jaar gekozen, of voor de inte -
gratie van de ooien- en geitenpremie 
in Spanje slechts één jaar. De Reken -
kamer constateerde dat de autoriteiten 
de beschikbare bedragen in laatstge -
noemde gevallen over een kleinere po -
pulatie landbouwers konden verdelen. 
Voor de regelingen die in 2010 werden 
geïntegreerd, besloot Frankrijk dat jaar 
uit de periode 2005-2008 waarin de 
landbouwer het hoogste bedrag aan 
gekoppelde steun had ontvangen, te 
nemen als referentiejaar.31 
Er werd ook geconstateerd dat de 
lidstaten de beschikbare bedragen 
soms in strijd met de beginselen van 
non -discriminatie en evenredigheid 
hadden verdeeld (zie tekstvak 1 ).
19 Opmerkingen
Bovendien werden 
neveneffecten van de 
integratie van gekoppelde 
steun in de BTR niet 
consistent behandeld
32 
Krachtens de geldende regelgeving22 
konden lidstaten ervoor kiezen om 
de waarde van de toeslagrechten niet 
te verhogen of geen toeslagrechten 
toe te wijzen, ingeval landbouwers 
hun bedrijf of premierechten hadden 
verkocht of overgedragen of in geval 
van verstrijken van de huur (van een 
gedeelte) daarvan, voordat de betrok -
ken landbouwers op de hoogte waren 
gesteld van de ontkoppeling en de 
desbetreffende voorwaarden, en de 
toewijzing of de toename bijgevolg tot 
onverhoopte winst voor de landbouwer 
in kwestie zou leiden.
33 
Van de bezochte lidstaten had alleen 
Frankrijk dit mechanisme algemeen 
toegepast, maar het vorderde alle re -
ferentiebedragen terug die verbonden 
waren aan activiteiten die na de refe -
rentieperiode werden teruggebracht 
qua het aantal bewerkte hectaren of 
geslachte subsidiabele dieren. Dit ging 
echter verder dan de gevallen van ver -
koop, overdracht of verstrijken van de 
huur die in de EU -wetgeving worden 
genoemd.
34 
Italië had de „onverhoopte winsten”-
clausule niet toegepast, zodat land -
bouwers die het aantal bewerkte 
hectaren tussen de referentieperiode 
en het jaar waarin de steun in de BTR 
werd geïntegreerd, substantieel had -
den verlaagd, de steun op zeer kleine 
arealen konden concentreren. In een 
door de Rekenkamer gecontroleerd 
geval had deze procedure geleid tot 
een situatie waarin een landbouwer 
die in de referentieperiode op onge -
veer 70 ha rijst had verbouwd en dus 
30 425 euro aan gekoppelde steun ontving, slechts 0,41 ha subsidiabele 
grond nodig had om recht te hebben 
op hetzelfde bedrag aan BTR -steun.
De toepasselijke regels 
werden soms onjuist 
toegepast door de 
lidstaten
35 
De Rekenkamer constateerde bij haar 
controle dat de lidstaten vanwege een 
gebrek aan toezicht door de Commis -
sie de gekoppelde steun in de BTR 
hadden geïntegreerd op een wijze die 
niet altijd in overeenstemming was 
met de EU -wetgeving, zoals hieronder 
nader wordt toegelicht.
De Commissie zette de 
voorwaarden waaronder 
landbouwers toegang 
konden krijgen tot 
toeslagrechten uit de 
nationale reserve, niet 
duidelijk uiteen …
36 
In bepaalde door de Commissie te om -
schrijven bijzondere situaties hebben 
landbouwers recht op toeslagrechten 
uit de nationale reserve. In de uitvoe -
ringsbepalingen nam de Commissie 
bijvoorbeeld gevallen op waarin land -
bouwers investeringen in een sector 
hadden gedaan waardoor zij recht 
zouden hebben gehad op meer ge -
koppelde steun indien die sector niet 
was ontkoppeld. De Commissie liet 
echter na het begrip „investering” te 
definiëren, terwijl dit wel omschreven 
was in de regels die van kracht waren 
voor de check -up23. Daardoor deden 
zich gevallen voor waarin het twijfel -
achtig was of landbouwers werkelijk 
een investering hadden gedaan dan 
wel of zij werkelijk een bepaald hoger 
niveau van gekoppelde steun hadden 
genoten indien de betrokken sectoren 
niet in de BTR waren geïntegreerd (zie 
tekstvak 2 ).22 Artikel 41, lid 6, van 
Verordening (EG) nr. 73/2009.
23 Artikel 21 van Verordening 
(EG) nr. 795/2004 van de 
Commissie van 21 april 2004 
houdende bepalingen 
voor de uitvoering van de 
bedrijfstoeslagregeling waarin 
is voorzien bij Verordening 
(EG) nr. 1782/2003 van 
de Raad tot vaststelling 
van gemeenschappelijke 
voorschriften inzake 
rechtstreekse steunverlening 
in het kader van het 
gemeenschappelijk 
landbouwbeleid en tot 
vaststelling van bepaalde 
steunregelingen voor 
landbouwers (PB L 141 van 
30.4.2004, blz. 1).
20 Opmerkingen
Voorbeelden van wegens investeringen toegewezen toeslagrechten
In Frankrijk wezen de nationale autoriteiten toeslagrechten toe voor „investeringen” aan begunstigden van de 
slachtpremie die in 2009 meer vee hadden geslacht dan in de referentieperiode. De autoriteiten wisten echter 
niet of deze landbouwers werkelijk hadden geïnvesteerd in productiecapaciteit, fokdieren hadden gekocht of 
gewoon hun landbouwactiviteiten hadden verminderd door hun dieren te slachten (voorraadvermindering). 
De door de nationale autoriteiten vastgestelde tarieven per dier waren ook significant hoger dan de gekop -
pelde steun per dier die landbouwers die niet hadden geïnvesteerd, ontvingen. 
De Rekenkamer trof in Frankrijk ook gevallen aan waarin de autoriteiten toeslagrechten hadden toegewezen 
voor investeringen in grond, hoewel er enkel een eenvoudige verandering in de rechtsvorm van de aanvra -
gers was aangebracht.Tekstvak 2
37 
In Griekenland ontvingen landbou -
wers toeslagrechten uit de nationale 
reserve vanwege investeringen indien 
zij in 2010 toevallig op een grotere 
oppervlakte een gewas teelden in 
een sector die in de BTR werd geïn -
tegreerd, dan in 2008, het laatste jaar 
van de referentieperiode. De keuze 
voor het telen van een bepaald gewas 
werd echter, zowel in 2008 als in 2010, 
elk jaar opnieuw gemaakt op basis van 
de marktvraag en ging niet noodzake -
lijkerwijze gepaard met een echte 
investering in de productiecapaciteit 
zoals de verwerving van extra grond. 
De Commissie had ook geen maxi -
mumbedrag per hectare vastgesteld 
voor de waarde van de toeslagrechten 
uit de nationale reserve. Dit leidde 
tot situaties die niet in overeenstem -
ming zijn met het beginsel van gelijke 
behandeling. De Rekenkamer consta -
teerde bijvoorbeeld dat landbouwers 
in de runder- en schapensectoren 
in Frankrijk toeslagrechten uit de 
natio nale reserve konden krijgen ter 
waarde van wel 9 010 euro per hectare, 
terwijl de EU -wetgeving de waarde 
van toeslagrechten tot 5 000 euro per 
hectare beperkt voor landbouwers in 
die sectoren voor wie de integratie van 
gekoppelde steun in de BTR buiten de 
nationale reserve om liep.
21 Opmerkingen
Toewijzing of verhoging van de waarde van toeslagrechten zonder rechtsbasis
De autoriteiten in Frankrijk kenden toeslagrechten toe aan landbouwers die geen toeslagrechten bezaten 
of verhoogden de waarde van de toeslagrechten die sterk onder de gemiddelde waarde in de regio lag. Zij 
rechtvaardigden dit met een beroep op het algemene risico dat landbouwactiviteiten worden stopgezet. 
Krachtens de geldende EU -regelgeving is dit echter alleen mogelijk in gebieden waar herstructurerings- of 
ontwikkelingsprogramma’s gaande zijn. De Franse autoriteiten hadden echter noch een specifiek programma 
opgesteld noch gebieden geïdentificeerd waar het risico dat landbouwactiviteiten werden stopgezet, waar -
schijnlijk werd geacht. Zij konden ook niet aantonen dat de verhoging van de waarde van die toeslagrechten 
een doeltreffend instrument was om te voorkomen dat het land verlaten wordt, of dat de landbouwers speci -
fieke nadelen ondervonden waarvoor zij gecompenseerd dienden te worden.
In het kader van een andere maatregel wezen de Franse autoriteiten toeslagrechten ter hoogte van 2 mil -
joen  euro toe aan bepaalde kalverhouders, omdat deze specifieke sector een neergang zou hebben gekend 
en zij steunden ook specifiek nieuwkomers in deze sector. Deze maatregel diende als buffer tegen cyclische 
effecten in een specifieke landbouwsector, maar hield geen verband met een specifiek herstructurerings- of 
ontwikkelingsprogramma.Tekstvak 3… en in een aantal gevallen 
wezen de lidstaten 
toeslagrechten toe zonder 
dat daarvoor een rechtsbasis 
in de EU -wetgeving 
bestond …
38 
Lidstaten mogen ook toeslagrechten 
uit de nationale reserve toewijzen 
aan landbouwers die een landbouw -
activiteit starten en landbouwers die 
gevestigd zijn in gebieden waar sprake 
is van overheidsingrijpen of waar her -
structurerings- of ontwikkelingspro -
gramma’s gaande zijn.
39 
Tijdens de onderhavige controle trof 
de Rekenkamer door de lidstaten vast -
gestelde maatregelen aan waarvoor 
de rechtsbasis in de EU -wetgeving ontbrak of die in strijd waren met de 
betreffende wettelijke EU -bepalingen 
(zie tekstvak 3 ).
… of berekenden de 
eenheidswaarden van 
toeslagrechten op basis van 
ondoorzichtige criteria
40 
Italië, Frankrijk en Griekenland hadden 
voor bepaalde categorieën landbou -
wers een vaste eenheidswaarde per 
hectare bepaald voor de toeslagrech -
ten uit de nationale reserve. In Frank -
rijk en Griekenland waren de criteria 
voor de berekening van de bedragen 
per hectare echter eerder arbitrair en 
in Italië was er geen controletraject 
aan de hand waarvan de juistheid 
van de berekeningen kon worden 
nagegaan.
22 Opmerkingen
Op het niveau van de 
Commissie waren de 
procedures voor toezicht 
op de inachtneming van de 
BTR -maxima onduidelijk …
41 
Krachtens de geldende regels stelt 
de Commissie jaarlijks het toepasse -
lijke nationale begrotingsmaximum 
voor de BTR vast, waarbij zij rekening 
houdt met de verschillende opties die 
de lidstaten hebben gekozen voor de 
toekenning van gekoppelde betalin -
gen of specifieke steun. Dit maximum 
betreft de maximumwaarde van alle 
toeslagrechten die in een lidstaat aan 
landbouwers zijn toegewezen en het 
bedrag in de nationale reserve.
42 
De lidstaten moeten de Commissie 
regelmatig informeren over de totale 
waarde van de al dan niet geactiveer -
de bestaande BTR -toeslagrechten in 
het betrokken jaar, het aantal voor 
activering benodigde hectaren en de 
bedragen in de nationale reserve. De 
Rekenkamer merkte op dat de lidsta -
ten deze informatie niet altijd op tijd 
indienden en dat de Commissie geen 
volledig doeltreffend systeem had in -
gevoerd om na te gaan of de lidstaten 
de toepasselijke BTR -maxima in acht 
namen24. De Commissie heeft ook niet 
duidelijk aangegeven waarvoor zij de 
door de lidstaten verstrekte informatie 
uiteindelijk benut.… en er was een geval waarin 
de toepasselijke maxima 
niet in acht genomen waren, 
waardoor de waarde van de 
toeslagrechten te hoog was 
opgegeven
43 
Krachtens de EU -wetgeving mag de 
totale waarde van de aan landbou -
wers toegewezen toeslagrechten het 
voor de BTR toepasselijke nationale 
begrotingsmaximum niet overschrij -
den. Evenzo konden de lidstaten voor 
iedere in de BTR geïntegreerde sector 
niet meer onder de landbouwers in 
de betrokken sectoren verdelen dan 
hetgeen jaarlijks in de sectorspecifieke 
component van het nationale maxi -
mum beschikbaar was25.
44 
In strijd met de EU -wetgeving26 
hadden de Franse autoriteiten niet 
de waarde van alle toeslagrechten 
verlaagd ter financiering van de spe -
cifieke steun aan landbouwers over -
eenkomstig artikel 68 van Verordening 
(EG) nr. 73/200927. De waarde van alle 
toeslagrechten in Frankrijk was der -
halve met 4,61 % te hoog opgegeven, 
hetgeen overeenkomt met 357,3  mil -
joen euro. 74 miljoen euro hiervan be -
trof de in 2010 in de BTR geïntegreerde 
steun. Ten tijde van de controle door 
de Rekenkamer in de lente van 2013 
hadden de Franse autoriteiten de 
waarde van de toeslagrechten nog 
steeds niet gecorrigeerd.24 Zie paragraaf 44.
25 Zie bijlage XII van Verordening 
(EG) nr. 73/2009.
26 Artikel 69, lid 6, onder b), van 
Verordening (EG) nr. 73/2009. 
De lidstaten konden zorgen 
voor de benodigde middelen 
door een lineaire verlaging 
toe te passen op de waarde 
van de aan landbouwers 
toegewezen toeslagrechten. 
In dergelijke gevallen 
verlaagde de Commissie de 
nationale begrotingsmaxima 
voor de BTR in evenredigheid.
27 Voor de toepassingsjaren 
2010, 2011 en 2012 verlaagden 
de Franse autoriteiten 
alle BTR -betalingen met 
een vast percentage van 
respectievelijk 3,92 %, 3,4 % 
en 3,31 %. Zie ook paragraaf 
3.12 van het Jaarverslag 
over het begrotingsjaar 
2011 en paragraaf 3.13 van 
het Jaarverslag over het 
begrotingsjaar 2012.
23 Opmerkingen
Tekortkomingen in het 
toezicht en de controle 
beïnvloedden de 
berekening van 
toeslagrechten en de 
daaropvolgende 
BTR -betalingen
45 
Een juiste berekening van toeslagrech -
ten is essentieel voor de wettigheid 
van de daaropvolgende BTR -betalin -
gen. Een fout in de berekening van 
de waarde van een toeslagrecht leidt 
doorgaans tot een onjuiste betaling 
van BTR -steun in daaropvolgende 
begrotingsjaren zolang de BTR van 
toepassing blijft, tenzij de fout wordt 
gecorrigeerd.
46 
Krachtens de EU -wetgeving zijn lidsta -
ten verplicht een systeem op te zetten 
voor de identificatie en de registratie 
van de toeslagrechten dat de verifica -
tie van die rechten en kruiscontroles 
met de steunaanvragen en met het 
identificatiesysteem voor landbouw -
percelen mogelijk maakt. Deze data -
base vormt de hoeksteen van het 
geïntegreerd beheers- en controlesys -
teem (GBCS) dat de lidstaten voor het 
beheer van alle rechtstreekse betalin -
gen dienen te gebruiken.De autoriteiten van de 
bezochte lidstaten hadden 
de referentiegegevens 
van de landbouwers in 
het merendeel van de 
gevallen correct gebruikt, 
maar verschillende fouten 
die optraden, waren 
systematisch
47 
De lidstaten die hadden besloten om 
de voor de gekoppelde steun beschik -
bare bedragen te integreren in de BTR 
op basis van de steun die de landbou -
wers in de referentieperiode hadden 
ontvangen, moesten voor iedere 
regeling en voor iedere landbouwer 
de individuele referentiegegevens 
opzoeken. Deze gegevens kwamen 
ofwel uit de databases van de betaal -
organen zelf, ofwel uit de databases 
van de organen die waren belast met 
het beheer van de oude regelingen.
48 
De Rekenkamer constateerde dat de 
nationale autoriteiten de referentie -
gegevens van de landbouwers in het 
merendeel van de gevallen correct 
hadden gebruikt. Niettemin werd bij 
de controle een aantal systematische 
fouten ontdekt in Italië, waar gekop -
pelde betalingen in de notensector 
gedeeltelijk onjuist waren berekend 
in de referentieperiode. Daarnaast 
hielden de nationale autoriteiten zich 
ook niet aan de rekenregel dat de in de 
BTR geïntegreerde bedragen over alle 
toeslagrechten van een bepaalde land -
bouwer moeten worden verdeeld28. Dit 
speelde bij ongeveer 86 000 landbou -
wers en bij toeslagrechten ter waarde 
van 107,9 miljoen euro. In Spanje 
kwamen de arealen die waren bepaald 
voor de vaststelling van de toeslag -
rechten in de citrussector niet overeen 
met de referentiearealen in de dossiers 
van de landbouwers of beschikten de 
autoriteiten niet over actuele informa -
tie over de in de referentieperiode met 
citrusbomen beplante arealen.28 Artikel 64, lid 2, van 
Verordening (EG) nr. 73/2009.
24 Opmerkingen
49 
In de meeste gevallen hielden de 
nationale autoriteiten zich ook aan 
de specifieke maxima voor de tussen 
2010 en 2012 in de BTR geïntegreerde 
sectoren. In Spanje overschreden de 
autoriteiten echter het maximum voor 
de integratie van de tomatensector 
met 1,3 miljoen euro. In Griekenland 
kwamen de bedragen die in 2006 
ingehouden werden voor de extra 
betaling voor specifieke soorten 
landbouw29, in de sectoren rundvlees, 
schapen en geiten en olijfolie niet 
overeen met de door de Commissie 
goedgekeurde bedragen. Daardoor 
overschreden de in 2010 geïntegreer -
de bedragen de beschikbare bedragen 
met 2,6 miljoen euro.
De controlesystemen 
van de lidstaten waren 
van wisselende kwaliteit 
en spoorden niet alle 
rekenfouten op
50 
Volgens de EU -wetgeving zouden de 
lidstaten ELGF- uitgaven enkel moeten 
goedkeuren nadat voldoende contro -
les zijn verricht om te verifiëren dat 
deze voldoen aan de EU -regels30.
51 
De Rekenkamer beoordeelde de 
specifieke controles die de bezochte 
lidstaten hadden ingevoerd voor de 
juistheid van de berekening van de 
toeslagrechten. Hoewel deze lidstaten 
sinds de invoering van toeslagrechten 
veel ervaring met het beheer ervan 
hadden opgebouwd, liep de kwali -
teit van de controles die de nationale 
autoriteiten verrichten met betrek -
king tot de betrouwbaarheid van de 
referentiegegevens en de juistheid van 
de berekening van de toeslagrechten 
sterk uiteen. Dit is voor een deel te wij -
ten aan het ontbreken van duidelijke 
richtsnoeren van de Commissie.52 
De Rekenkamer trof in Nederland 
slechts kleine gebreken aan in de con -
troles van de overdracht van referen -
tiegegevens tussen landbouwers en in 
de toepassing van de specifieke regels 
voor de berekening van het aantal aan 
bepaalde landbouwers toe te wijzen 
toeslagrechten.
53 
In Frankrijk hadden de nationale auto -
riteiten de procedures voor de bereke -
ning van de toeslagrechten duidelijk 
omschreven in hun nationale instruc -
ties, maar de betrokken overheids -
organen volgden geen alomvattende 
verificatiebenadering en de Reken -
kamer trof op lokaal niveau individuele 
fouten aan.
54 
De nationale autoriteiten in Grieken -
land gebruikten onbetrouwbare 
gegevens uit het wijngaardregister 
om de toeslagrechten voor landbou -
wers in de wijnsector te berekenen 
en de landbouwers kunnen toeslag -
rechten hebben gekregen voor land 
waarop de maatregel geen betrekking 
had. De Griekse autoriteiten kenden 
ook toeslagrechten toe aan nieuwe 
landbouwers, ook al wisten ze niet 
zeker dat de aanvragers in de vijf jaar 
voorafgaand aan het opstarten van 
de nieuwe landbouwactiviteit geen 
landbouw activiteit hadden verricht in 
eigen naam en voor eigen risico, zoals 
wel vereist in de EU -regelgeving.29 Artikel 69 van 
Verordening (EG) nr. 
1782/2003.
30 Dit is een van de criteria 
voor de erkenning van 
betaalorganen. Zie 
bijlage I van Verordening 
(EG) nr. 885/2006 van 
de Commissie van 
21 juni  2006 houdende 
uitvoeringsbepalingen 
van Verordening (EG) 
nr. 1290/2005 van de Raad met 
betrekking tot de erkenning 
van de betaalorganen 
en andere instanties en 
de goedkeuring van de 
rekeningen inzake het ELGF 
en het Elfpo (PB L 171 van 
23.6.2006, blz. 90).
25 Opmerkingen
55 
In Italië werd de berekening van de 
toeslagrechten niet uitgevoerd door 
de betaalorganen zelf, maar door een 
centraal coördinatieorgaan dat het 
werk had uitbesteed aan een dienst -
verlener. Door onvoldoende toezicht 
werden verscheidene systematische 
fouten in de berekening van de toe -
slagrechten niet ontdekt en konden 
referentiebedragen worden toegekend 
aan begunstigden die er geen recht 
op hadden, omdat zij geen landbou -
wer waren geweest in de betrokken 
sectoren. Er waren ook aanzienlijke 
tekortkomingen in de controles van 
de toegang tot de nationale reserve 
waaruit de autoriteiten sinds 2010 toe -
slagrechten ter waarde van 78,5  mil -
joen euro hadden toegewezen aan 
nieuwe landbouwers. De Rekenkamer 
trof gevallen aan waarin landbouwers 
rechtspersonen (bedrijven) hadden 
opgericht waarover zij de controle 
hadden, die toeslagrechten uit de na -
tionale reserve ontvingen als „nieuwe 
landbouwers”, hoewel zij daarvoor niet 
in aanmerking kwamen. De Reken -
kamer merkte ook een hoog aantal 
nieuwe landbouwers op die ouder 
waren dan 65 (de normale pensioen -
leeftijd in Italië), maar de autoriteiten 
hadden niet gecontroleerd of derge -
lijke aanvragers werkelijk een onaf -
hankelijke landbouwactiviteit hadden 
opgestart of dat de omstandigheden 
kunstmatig waren gecreëerd.56 
In Spanje hadden de nationale autori -
teiten de berekening van de referen -
tiebedragen ook uitbesteed aan een 
dienstverlener. Zij konden niet bewij -
zen dat ze naar behoren toezicht had -
den gehouden op de werkzaamheden 
en dat ze de berekeningen opnieuw 
hadden uitgevoerd. De Spaanse autori -
teiten controleerden landbouwers die 
beweerden dat hun steunniveau in de 
referentieperiode nadelig was beïn -
vloed door een geval van overmacht, 
ook niet doeltreffend en aanvaardden 
aanvragen zonder rechtsbasis of maak -
ten rekenfouten.
Verminderde 
doeltreffendheid van de 
conformiteitsgoedkeuring 
door de Commissie
57 
In het kader van het gedeeld beheer 
vergoedt de Commissie maandelijks 
de BTR -steun die de lidstaten aan 
landbouwers toekennen. De Commis -
sie waarborgt dat de BTR -uitgaven vol -
doen aan de toepasselijke financiële 
en sectorspecifieke regelgeving door 
middel van een procedure in twee 
fasen, de procedure voor de goedkeu -
ring van de rekeningen.
26 Opmerkingen
58 
De Commissie had de lidstaten ge -
inspecteerd om de conformiteit van 
de berekening van toeslagrechten te 
beoordelen. Zij wees op verscheidene 
mogelijke inbreuken op de EU -wet -
geving en informeerde de nationale 
autoriteiten. Niettemin zijn financieel 
belangrijke regelingen die in Spanje en 
Italië zijn geïntegreerd, tot nu toe nog 
niet onderzocht en werden verschei -
dene significante tekortkomingen in 
Frankrijk waarop de Rekenkamer heeft 
gewezen, niet ontdekt. De Commissie 
had ook de consistentie van de criteria 
die de lidstaten hadden vastgesteld 
voor de verdeling van de beschikbare 
bedragen niet grondig onderzocht, en 
evenmin de kwestie of de uitvoerings -
regelingen van de lidstaten in over -
eenstemming zijn met het wettelijk 
EU-kader en de EU -beginselen.59 
De Rekenkamer merkte op dat de 
procedure voor de goedkeuring van 
de rekeningen verscheidene malen 
vertraging had opgelopen31. Met 
betrekking tot de controles van de 
toeslagrechten die de Commissie sinds 
de inwerkingtreding van Verordening 
(EG) nr. 73/2009 heeft verricht, zijn de 
in de regelgeving opgenomen ter -
mijnen in acht genomen. Niettemin 
heeft de Commissie een conformi -
teitsbeschikking nog niet afgerond, 
hoewel er wat betreft de controles in 
Frankrijk en Italië meer dan twee jaar 
zijn verstreken sinds de inspecties 
in 2011 plaatsvonden. Ten tijde van 
de controle door de Rekenkamer in 
september 2013 legde de Commissie 
geen bewijsstukken over met betrek -
king tot de mate waarin de nationale 
autoriteiten onjuist berekende toeslag -
rechten hadden aangepast. Betalingen 
op basis van onregelmatig berekende 
BTR -toeslagrechten worden echter 
ieder jaar herhaald, tenzij de toeslag -
rechten worden bijgesteld.31 Zie paragraaf 71 van Speciaal 
verslag nr. 7/2010: „Controle 
van de procedure voor 
de goedkeuring van de 
rekeningen” en paragraaf 82 
van Speciaal verslag nr. 5/2011 
„De bedrijfstoeslagregeling 
(BTR): problemen die moeten 
worden aangepakt voor een 
beter financieel beheer” 
(http://eca.europa.eu ).
27
 Conclusies en 
aanbevelingen
60 
Bij de integratie van de gekoppelde 
steun waartoe de Raad bij de check -up 
van het GLB in 2008 besloot, kregen de 
lidstaten een ruime discretionaire be -
voegdheid ten aanzien van de criteria 
voor de verdeling van de voor gekop -
pelde steun beschikbare bedragen 
onder landbouwers. De Commissie 
behoudt echter de algemene verant -
woordelijkheid voor de consistente 
uitvoering van de EU -begroting in 
het kader van het stelsel van gedeeld 
beheer en voor de eerbiediging van de 
algemene beginselen uit de EU -wet -
geving in de landbouwsector.
61 
De Rekenkamer concludeert dat het 
beheer door de Commissie van de 
integratie van gekoppelde steun in de 
BTR slechts gedeeltelijk doeltreffend 
was.
62 
Uit de controle bleek dat de Commis -
sie niet naar behoren toezicht hield 
op de berekening van toeslagrechten. 
Meer bepaald heeft de Commissie 
niet de nodige gedetailleerde uit -
voeringsbepalingen vastgesteld om 
het door de Raad vastgestelde kader 
te verduidelijken. De Commissie kon 
derhalve niet waarborgen dat de door 
de lidstaten vastgestelde criteria altijd 
in overeenstemming waren met de 
EU-beginselen, met name het beginsel 
van gelijke behandeling van landbou -
wers en het evenredigheidsbeginsel. 
Zij heeft ook niet beoordeeld of de 
door de lidstaten vastgestelde criteria 
de marktomstandigheden konden 
beïnvloeden. Daarnaast werd bij de 
criteria van de lidstaten niet altijd het 
beginsel van goed financieel beheer 
gehanteerd en werden neveneffecten 
niet consistent behandeld. Daardoor 
werd de integratie van de gekoppelde 
steun in de BTR op inconsistente wijze 
uitgevoerd en kregen landbouwers in 
een aantal sectoren financiële meeval -
lers (zie de paragrafen 22-34).63 
De Commissie heeft ook niet duidelijk 
genoeg omschreven in welke om -
standigheden landbouwers toegang 
hadden tot de nationale reserve (zie de 
paragrafen 35-37).
64 
Onder de nieuwe regels met betrek -
king tot rechtstreekse betalingen 
aan landbouwers na 2014 beschik -
ken de lidstaten weer over een ruime 
discretionaire bevoegdheid en heeft 
de Commissie opnieuw de taak om 
gedelegeerde handelingen of uit -
voeringsbesluiten vast te stellen met 
betrekking tot de subsidiabiliteit van 
landbouwers, de toegang tot recht -
streekse steun en de waarde van 
toeslagrechten.
Aanbeveling 1
Om een consistente uitvoering van 
de GLB -maatregelen in een gemeen -
schappelijke markt te waarborgen 
voor de toekomstige nieuwe regelin -
gen inzake rechtstreekse betalingen, 
dient de Commissie op een passend 
niveau duidelijke richtsnoeren vast te 
stellen en te verlangen dat de lidstaten 
aantonen dat de vastgestelde criteria 
objectief en niet -discriminerend zijn, 
en zo verstoringen van de markt en 
mededinging voorkomen.
28 Conclusies en aanbevelingen
65 
De Commissie had geen doeltreffend 
systeem ingevoerd om na te gaan of 
de lidstaten de toepasselijke BTR -maxi -
ma in acht namen (zie de paragra -
fen 41 en 42).
66 
De wijze waarop de Commissie de 
conformiteitsinspecties in de lidstaten 
uitvoerde, vertoonde tekortkomin -
gen. De follow -up van gevallen van 
niet -naleving die werden gecon -
stateerd tijdens de procedure voor 
conformiteitsgoedkeuring, verloopt 
traag en is nog niet afgerond. Onjuist 
berekende toeslagrechten die ont -
dekt waren tijdens de inspecties door 
de Commissie, waren ten tijde van 
de controle van de Rekenkamer nog 
niet gecorrigeerd. Hierdoor neemt de 
doeltreffendheid van de conformiteits -
goedkeuring door de Commissie af (zie 
de paragrafen 57-59).
Aanbeveling 2
De procedures van de Commissie 
moeten een doeltreffend toezicht op 
de inachtneming van de toepasselijke 
maxima waarborgen. Bij de inspecties 
met het oog op conformiteitsgoed -
keuring dient een meer alomvattende 
aanpak te worden gevolgd, waarbij 
rekening wordt gehouden met de 
specifieke risico’s die zijn verbonden 
aan een steunregeling op basis van 
toeslagrechten, en de procedures voor 
de follow -up van gevallen van niet - 
naleving moeten sneller gaan.67 
De nationale wetgeving van de lidsta -
ten was niet altijd in overeenstemming 
met de EU -wetgeving en -beginselen 
en de nationale autoriteiten wezen 
soms toeslagrechten toe zonder dat er 
daarvoor een voldoende rechtsbasis 
bestond in de EU -wetgeving (zie de 
paragrafen 38-40).
68 
De Rekenkamer constateerde ook dat, 
hoewel de lidstaten de referentiegege -
vens van de landbouwers in de meeste 
gevallen correct gebruikten, de be -
voegde autoriteiten de toeslagrechten 
van de landbouwers niet altijd goed 
hadden berekend en de toepasselijke 
maxima soms niet in acht hadden ge -
nomen (zie de paragrafen 43-49).
69 
De toegewezen toeslagrechten blij -
ven gelden zolang de BTR loopt en 
brengen jaarlijks BTR -uitgaven met 
zich, tenzij zij worden herberekend. 
Onjuiste toeslagrechten blijven dus 
tot onjuiste betalingen leiden. Vanaf 
2015 wordt de BTR vervangen door 
een nieuwe basisbetalingsregeling, die 
opnieuw op toeslagrechten (betalings -
rechten) gebaseerd is, maar de lidsta -
ten mogen ervoor kiezen om tot 2021 
een deel van de toekomstige steun 
te betalen op basis van het huidige 
niveau aan BTR -steun.
29 Conclusies en aanbevelingen
Aanbeveling 3
De Commissie dient te waarborgen dat 
de nationale wetgeving voldoet aan de 
in de EU -wetgeving opgenomen voor -
waarden en beginselen, en dat lidsta -
ten toeslagrechten waarvan de waarde 
niet overeenkomstig de toepasselijke 
regels is berekend, corrigeren, zeker 
bij systematische fouten. Ten onrechte 
toegewezen toeslagrechten moeten 
worden ingetrokken en op basis van 
dergelijke toeslagrechten ten onrechte 
betaalde BTR -steun moet worden 
teruggevorderd.
70 
De bevoegde autoriteiten in de 
lidstaten hebben de juistheid van de 
berekening en toewijzing van toe -
slagrechten niet altijd doeltreffend 
gecontroleerd. Dit was te wijten aan 
de wisselende kwaliteit van de con -
trolesystemen en tekortkomingen in 
de betrouwbaarheid van de referen -
tiegegevens. Dit betekende dat de 
bevoegde autoriteiten in de lidstaten 
niet altijd konden waarborgen dat 
fouten in de berekening van toeslag -
rechten werden opgespoord (zie de 
paragrafen 50-56).71 
In het kader van de nieuwe steun -
regeling, die in 2015 in werking treedt, 
moeten nieuwe toeslagrechten wor -
den berekend die gebaseerd moeten 
worden op individuele gegevens over 
begunstigden en arealen.
Aanbeveling 4
De Commissie moet ervoor zorgen dat 
de betaalorganen duidelijke proce -
dures vaststellen die doeltreffende 
controles omvatten van de betrouw -
baarheid van de aan de berekeningen 
ten grondslag liggende gegevens en 
de juistheid van de toeslagrechten.
Dit verslag werd door kamer I onder voorzitterschap van mevrouw  
Rasa BUDBERGYTĖ, lid van de Rekenkamer, te Luxemburg vastgesteld op haar 
vergadering van 9  april  2014.
 Voor de Rekenkamer
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 President

30
 Bijlagen Bijlage  ITussen 2010 en 2012 in de BTR geïntegreerde bedragen
LidstaatBegin 
BTRModel Geïntegreerde steunregeling of sectorIntegratie‑  
jaarBeschikbare 
bedragen  
 (000  euro)
België 2005 HistorischSlachtpremie voor kalveren 2012 6 384
Steun voor vezelvlas en -hennep (Verordening (EG) nr.  1234/2007) 2012 2 954
Zaaizaad 2010 1 397
Premie voor eiwithoudende gewassen 2012 84
Areaalbetaling voor noten 2010 12
 Subtotaal 10 831
Denemarken 2005Dynamisch 
hybride, zich 
ontwikkelend 
tot bijna vol -
ledig regionaal 
modelSpeciale premie voor mannelijke runderen 2012 33 085
Premie voor aardappelzetmeel en steun voor zetmeelaardappeltelers 2012 14 899
Steun voor de verwerking van gedroogde voedergewassen (Verordening (EG) 
nr. 1234/2007)2012 2 779
Ooien- en geitenpremies 2012 855
Premie voor eiwithoudende gewassen 2010 843
Steun voor vezelvlas en -hennep (Verordening (EG) nr.  1234/2007) 2012 3
  Subtotaal 52 464
Duitsland 2005Dynamisch 
hybride, zich 
ontwikkelend 
tot volledig 
regionaal 
modelPremie voor aardappelzetmeel en steun voor zetmeelaardappeltelers 2012 64 800
Steun voor de verwerking van gedroogde voedergewassen (Verordening (EG) 
nr. 1234/2007)2012 8 475
Premie voor eiwithoudende gewassen 2012 7 231
Ruwe tabak (bijlage VII, onderdeel I, van Verordening (EG) nr. 1782/2003) 2010 3 548
Betalingen voor hop 2010 2 277
Steun voor vezelvlas en -hennep (Verordening (EG) nr.  1234/2007) 2012 244
Areaalbetaling voor noten 2012 181
Rooiregeling in de wijnsector (2009/2010) 2011 13
Rooiregeling in de wijnsector (2010/2011) 2012 13
Rooiregeling in de wijnsector (2008/2009) 2010 4
 Subtotaal 86 786
Ierland 2005 HistorischPremie voor eiwithoudende gewassen 2012 216
Steun voor de verwerking van gedroogde voedergewassen (Verordening (EG) 
nr. 1234/2007)2012 132
 Subtotaal 348
31 Bijlagen
LidstaatBegin 
BTRModel Geïntegreerde steunregeling of sectorIntegratie‑  
jaarBeschikbare 
bedragen  
 (000  euro)
Griekenland 2006 HistorischBetalingen op grond van voormalig artikel 69 van Verordening (EG) 
nr. 1782/20032010 101 460
Specifieke kwaliteitspremie durumtarwe 2010 20 301
Groenten & fruit — overige 2010 17 920
Overdracht van steunprogramma’s voor wijn 2010 13 000
Gewasspecifieke betaling voor rijst 2010 11 407
Groenten & fruit — tomaten 2011 10 720
Areaalbetaling voor noten 2010 4 963
Overdracht van steunprogramma’s voor wijn 2011 3 000
Zaaizaad 2010 1 400
Steun voor de verwerking van gedroogde voedergewassen (Verordening (EG) 
nr. 1234/2007)2012 1 238
Rooiregeling in de wijnsector (2008/2009) 2010 293
Premie voor eiwithoudende gewassen 2010 242
Rooiregeling in de wijnsector (2009/2010) 2011 210
Rooiregeling in de wijnsector (2010/2011) 2012 191
 Subtotaal 186  345
Spanje 2006 HistorischAreaalbetalingen voor akkerbouwgewassen 2010 372 670
Ooien- en geitenpremies 2010 239 294
Overdracht van steunprogramma’s voor wijn 2010 123 242
Steun voor olijfgaarden 2010 103 140
Groenten & fruit — overige 2010 93 733
Areaalbetaling voor noten 2012 68 610
Gewasspecifieke betaling voor rijst 2012 49 993
Slachtpremie voor volwassen runderen 2012 47 175
Steun voor de verwerking van gedroogde voedergewassen (Verordening (EG) 
nr. 1234/2007)2012 43 725
Toeslag voor durumtarwe 2010 42 025
Groenten & fruit — tomaten 2011 28 117
Specifieke kwaliteitspremie durumtarwe 2010 22 372
Ruwe tabak (bijlage VII, onderdeel I, van Verordening (EG) nr. 1782/2003) 2010 11 767
Premie voor eiwithoudende gewassen 2012 10 905
Rooiregeling in de wijnsector (2008/2009) 2010 10 395
Zaaizaad 2012 10 347
Rooiregeling in de wijnsector (2010/2011) 2012 6 067
Rooiregeling in de wijnsector (2009/2010) 2011 5 987
Slachtpremie voor kalveren 2012 560
Premie voor aardappelzetmeel en steun voor zetmeelaardappeltelers 2012 172
Steun voor vezelvlas en -hennep (Verordening (EG) nr.  1234/2007) 2012 138
 Subtotaal 1 290 434Bijlage  I
32 Bijlagen
LidstaatBegin 
BTRModel Geïntegreerde steunregeling of sectorIntegratie‑  
jaarBeschikbare 
bedragen  
 (000  euro)
Frankrijk 2006 HistorischAreaalbetalingen voor akkerbouwgewassen 2010 1 154 046
Zoogkoeienpremie 2010 208 794
Slachtpremie voor volwassen runderen 2010 101 248
Ooienpremies 2010 86 027
Slachtpremie voor kalveren 2010 79 472
Steun voor de verwerking van gedroogde voedergewassen (Verordening (EG) 
nr. 1234/2007)2012 35 752
Premie voor aardappelzetmeel en steun voor zetmeelaardappeltelers 2012 23 502
Premie voor eiwithoudende gewassen 2012 17 635
Toeslag voor durumtarwe 2010 14 820
Steun voor vezelvlas en -hennep (Verordening (EG) nr.  1234/2007) 2012 13 592
Groenten & fruit — overige 2011 10 127
Specifieke kwaliteitspremie durumtarwe 2010 8 320
Ruwe tabak (bijlage VII, onderdeel I, van Verordening (EG) nr. 1782/2003) 2010 8 036
Gewasspecifieke betaling voor rijst 2012 7 844
Groenten & fruit — tomaten 2012 4 017
Rooiregeling in de wijnsector (2008/2009) 2010 2 374
Zaaizaad 2012 2 310
Rooiregeling in de wijnsector (2009/2010) 2011 2 130
Areaalbetaling voor noten 2012 2 089
Rooiregeling in de wijnsector (2010/2011) 2012 1 754
Betalingen voor hop 2010 98
 Subtotaal 1 783  987
Italië 2005 HistorischBetalingen op grond van voormalig artikel 69 van Verordening (EG) 
nr. 1782/20032010 189 931
Gewasspecifieke betaling voor rijst 2012 99 473
Groenten & fruit — tomaten 2011 91 984
Specifieke kwaliteitspremie durumtarwe 2010 42 457
Steun voor de verwerking van gedroogde voedergewassen (Verordening (EG) 
nr. 1234/2007)2012 22 605
Ruwe tabak (bijlage VII, onderdeel I, van Verordening (EG) nr. 1782/2003) 2010 22 016
Areaalbetaling voor noten 2012 15 710
Zaaizaad 2012 13 321
Groenten & fruit — overige 2011 8 850
Premie voor eiwithoudende gewassen 2012 5 009
Rooiregeling in de wijnsector (2008/2009) 2010 3 698
Rooiregeling in de wijnsector (2009/2010) 2011 3 489
Rooiregeling in de wijnsector (2010/2011) 2012 2 774
Steun voor vezelvlas en -hennep (Verordening (EG) nr.  1234/2007) 2012 50
  Subtotaal 521  367Bijlage  I
33 Bijlagen
LidstaatBegin 
BTRModel Geïntegreerde steunregeling of sectorIntegratie‑  
jaarBeschikbare 
bedragen  
 (000  euro)
Luxemburg 2005Statisch 
hybrideOverdracht van steunprogramma’s voor wijn 2011 110
Premie voor eiwithoudende gewassen 2010 21
Overdracht van steunprogramma’s voor wijn 2010 18
Areaalbetaling voor noten 2010 12
Overdracht van steunprogramma’s voor wijn 2012 –8
 Subtotaal 153
Malta 2007 RegionaalOverdracht van steunprogramma’s voor wijn 2011 78
Overdracht van steunprogramma’s voor wijn 2010 11
Overdracht van steunprogramma’s voor wijn 2012 –6
 Subtotaal 83
Nederland 2006 HistorischSlachtpremie voor volwassen runderen 2010 62 200
Slachtpremie voor kalveren 2010 40 300
Premie voor aardappelzetmeel en steun voor zetmeelaardappeltelers 2012 38 269
Steun voor de verwerking van gedroogde voedergewassen (Verordening (EG) 
nr. 1234/2007)2012 5 202
Steun voor vezelvlas en -hennep (Verordening (EG) nr.  1234/2007) 2012 1 111
Zaaizaad 2012 726
Premie voor eiwithoudende gewassen 2010 67
Areaalbetaling voor noten 2010 12
 Subtotaal 147  887
Oostenrijk 2005 HistorischSlachtpremie — volwassen runderen 2010 17 348
Slachtpremie — kalveren 2010 5 085
Premie voor aardappelzetmeel en steun voor zetmeelaardappeltelers 2012 4 224
Premie voor eiwithoudende gewassen 2010 2 051
Specifieke kwaliteitspremie durumtarwe 2010 280
Rooiregeling in de wijnsector (2009/2010) 2011 69
Steun voor de verwerking van gedroogde voedergewassen (Verordening (EG) 
nr. 1234/2007)2012 64
Rooiregeling in de wijnsector (2008/2009) 2010 58
Rooiregeling in de wijnsector (2010/2011) 2012 55
Betalingen voor hop 2010 27
Steun voor vezelvlas en -hennep (Verordening (EG) nr.  1234/2007) 2012 20
Areaalbetaling voor noten 2011 12
 Subtotaal 29 293Bijlage  I
34 Bijlagen
LidstaatBegin 
BTRModel Geïntegreerde steunregeling of sectorIntegratie‑  
jaarBeschikbare 
bedragen  
 (000  euro)
Portugal 2005 HistorischGroenten & fruit — tomaten 2012 16 667
Gewasspecifieke betaling voor rijst 2012 11 193
Slachtpremie — volwassen runderen 2012 8 657
Areaalbetaling voor noten 2012 4 987
Slachtpremie — kalveren 2012 946
Rooiregeling in de wijnsector (2008/2009) 2010 312
Zaaizaad 2012 272
Premie voor eiwithoudende gewassen 2012 214
Rooiregeling in de wijnsector (2009/2010) 2011 180
Rooiregeling in de wijnsector (2010/2011) 2012 97
Specifieke kwaliteitspremie durumtarwe 2010 80
Steun voor de verwerking van gedroogde voedergewassen (Verordening (EG) 
nr. 1234/2007)2012 69
  Subtotaal 43 674
Slovenië 2007 RegionaalSpeciale premie voor rundvlees 2012 10 077
Ooien- en geitenpremies 2010 697
Betalingen voor hop 2010 149
Premie voor eiwithoudende gewassen 2012 81
Areaalbetaling voor noten 2012 33
Rooiregeling in de wijnsector (2010/2011) 2012 21
Rooiregeling in de wijnsector (2009/2010) 2011 12
Rooiregeling in de wijnsector (2008/2009) 2010 5
 Subtotaal 11 075
Finland 2006Dynamisch 
hybride, zich 
ontwikkelend 
tot volledig 
regionaal 
modelSpeciale premie voor mannelijke runderen 2010 24 420
Premie voor aardappelzetmeel en steun voor zetmeelaardappeltelers 2012 4 710
Zaaizaad 2012 1 150
Premie voor eiwithoudende gewassen 2011 303
Steun voor de verwerking van gedroogde voedergewassen (Verordening (EG) 
nr. 1234/2007)2012 10
Steun voor vezelvlas en -hennep (Verordening (EG) nr.  1234/2007) 2012 5
 Subtotaal 30 598Bijlage  I
35 Bijlagen
LidstaatBegin 
BTRModel Geïntegreerde steunregeling of sectorIntegratie‑  
jaarBeschikbare 
bedragen  
 (000  euro)
Zweden 2005Statisch 
hybrideSpeciale premie voor rundvlees 2012 37 446
Premie voor aardappelzetmeel en steun voor zetmeelaardappeltelers 2012 5 497
Premie voor eiwithoudende gewassen 2010 2 147
Steun voor de verwerking van gedroogde voedergewassen (Verordening (EG) 
nr. 1234/2007)2012 180
 Subtotaal 45 270
Verenigd 
Koninkrijk2005Historisch in 
Schotland en 
Wales; statisch 
hybride in 
Noord -Ierland; 
dynamisch 
hybride, zich 
ontwikkelend 
tot volledig re -
gionaal model 
in EngelandPremie voor eiwithoudende gewassen 2012 9 991
Steun voor de verwerking van gedroogde voedergewassen (Verordening (EG) 
nr. 1234/2007)2012 1 478
Premie voor eiwithoudende gewassen 2010 509
Steun voor vezelvlas en -hennep (Verordening (EG) nr.  1234/2007) 2012 83
Overdracht van steunprogramma’s voor wijn 2011 57
Areaalbetaling voor noten 2012 12
Overdracht van steunprogramma’s voor wijn 2010 6
Overdracht van steunprogramma’s voor wijn 2012 –4
 Subtotaal 12 132
Totaal 4 252  727Bijlage  I
36 Bijlagen
Stand van zaken inzake de toeslagrechten, zoals krachtens artikel 51, lid 3, onder a), 
van Verordening (EG) nr. 1120/2009 doorgegeven door de lidstaten per 15.9.2013 
(toepassingsjaar 2012)
(in euro)
LidstaatTotale waarde van 
de toegewezen 
toeslagrechtenBegrotingsmaxima1
België 517 711  630 517 901 000
Denemarken 1 009 708 019 1 035 927 000
Duitsland 5 825 933 206 5 852 938 000
Ierland 1 335 255 223 1 339 769 000
Griekenland 2 147 583 749 2 225 227 000
Spanje 4 901 216 444 4 913 824 000
Frankrijk 7 814 161 875 7 586 247 000
Italië 3 965 484 068 4 202 085 000
Luxemburg 37 338 679 37 671 000
Malta 5 069 270 5 137 000
Nederland 881 670 732 891 551 000
Oostenrijk 677 190  906 679 111  000
Portugal 473 199 375 476 907 000
Slovenië 127 053  724 129 221 000
Finland 521 941 024 523 455 000
Zweden 757 824 892 767 437 000
Verenigd Koninkrijk23 958 242 000
1  Bijlage V van Uitvoeringsverordening (EU) nr. 564/2012 van de Commissie van 
27 juni 2012 tot vaststelling, voor 2012, van de begrotingsmaxima voor bepaalde 
regelingen inzake rechtstreekse steunverlening waarin Verordening (EG) nr. 73/2009 
van de Raad voorziet (PB L 168 van 28.6.2012, blz. 26).
2 De Commissie heeft de informatie van de lidstaat nog niet verkregen.Bijlage II
37
Gezamenlijk antwoord van de 
Commissie op de paragrafen VI en VII
De gekoppelde steun is in de bedrijfstoeslagregeling 
geïntegreerd in het kader van het gedeeld beheer van 
de Commissie en de lidstaten. Daarnaast voorziet Ver -
ordening (EG) nr. 73/2009 in uitvoeringswijzen die de 
lidstaten een zekere mate van discretionaire bevoegd -
heid laten. 
Zolang de verschillende uitvoeringswijzen stroken 
met het voorschriftenkader van Verordening (EG) 
nr. 73/2009, kunnen de lidstaten kiezen voor uiteen -
lopende uitvoeringswijzen, die de verscheidenheid 
aan situaties en kenmerken in de Europese Unie 
weerspiegelen. Bovendien is het vaste rechtspraak 
dat de lidstaten, wanneer zij maatregelen vaststellen 
om de EU-wetgeving uit te voeren, hun discretionaire 
bevoegdheid moeten uitoefenen in overeenstem -
ming met de algemene beginselen van het EU-recht 
en de grondrechten (zie bijv. zaak C-313/99, Mulligan, 
de punten 35 en 36).
Verder moet worden opgemerkt dat financiële 
meevallers in individuele gevallen niet noodzakelijk 
in strijd zijn met de algemene beginselen van het 
EU-recht.
Wanneer tekortkomingen worden geconstateerd 
bij de uitvoering van de EU-verordeningen door de 
lidstaten, worden die opgevolgd in het kader van de 
procedure voor de goedkeuring van de rekeningen.
VIII
In het kader van het gedeeld beheer moeten de 
lidstaten wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen 
vaststellen om de financiële belangen van de EU doel -
treffend te beschermen, en met name een efficiënt 
controle- en beheerssysteem opzetten in het kader 
van het geïntegreerd beheers- en controlesysteem 
(GBCS). 
De EU-verordeningen bevatten duidelijke regels voor 
de vaststelling van de toeslagrechten en de waarde 
daarvan en het is aan de lidstaten om de EU-verorde -
ningen correct toe te passen. Samenvatting
III
In het kader van het gedeeld beheer ligt de algemene 
verantwoordelijkheid ook bij de lidstaten, die zich 
moeten vergewissen van de regelmatigheid van de uit 
het ELGF gefinancierde verrichtingen (zie artikel 9 van 
Verordening (EG) nr. 1290/2005). De Commissie blijft 
verantwoordelijk voor de controle en de audit van de 
consistente uitvoering van de EU-begroting en van 
de inachtneming van de algemene beginselen van de 
EU-wetgeving in de landbouwsector. Voorts voert de 
Commissie, overeenkomstig artikel 317, lid 1, VWEU, de 
begroting uit in samenwerking met de lidstaten. 
Gezien de discretionaire bevoegdheid die bij Verorde -
ning (EG) nr. 73/2009 aan de lidstaten is toegekend en 
de verschillende keuzemogelijkheden die de lidsta -
ten hebben om de uitvoering aan te passen aan hun 
specifieke nationale kenmerken, werd ervan uitge -
gaan dat het voor de Commissie niet zinvol was om, in 
dat juridische kader en in het licht van de te bereiken 
beleidsdoelstellingen, een meer uniforme tenuitvoer -
legging in alle lidstaten op te leggen.
In de context van de hervorming van het GLB en van 
het stelsel van rechtstreekse betalingen dat vanaf 
2015 van toepassing zal zijn, zal de Commissie haar 
monitoringcapaciteit evenwel opdrijven om vóór de 
aanvang van de procedures voor de goedkeuring van 
de rekeningen meer toezicht te kunnen uitoefenen op 
de uitvoering van de betrokken EU-verordeningen.
IV
Voor de vaststelling van de initiële waarde per een -
heid van de nieuwe betalingsrechten hebben de 
lidstaten de mogelijkheid om rekening te houden 
met de waarde van de toeslagrechten waarover een 
landbouwer in 2014 beschikt. Aangezien de waarde 
van de betalingsrechten zal convergeren, zal die 
waarde evenwel niet constant blijven tot het aan -
vraagjaar 2020. Bovendien heeft de invoering van de 
nieuwe regelingen gevolgen voor het maximum dat 
in het kader van de basisbetalingsregeling ter beschik -
king zal zijn voor betalingsrechten: dat maximum zal 
doorgaans lager zijn dan het huidige maximum in het 
kader van de bedrijfstoeslagregeling.Antwoorden  
van de Commissie
Antwoorden van de Commissie 38
IX b)
De Commissie maakt al gebruik van instrumenten die 
een doeltreffend toezicht op de inachtneming van de 
toepasselijke maxima moeten garanderen. Met name 
is de transmissie door de lidstaten van informatie over 
de toepassing van de plafonds gedigitaliseerd. Wan -
neer fouten in de transmissie van de lidstaten worden 
ontdekt, wordt de betrokken kennisgeving afgewezen 
of wordt met de lidstaat contact opgenomen opdat 
deze nadere toelichting kan geven. Een van de contro -
les bestaat erin na te gaan of de som van de waarde 
van de toeslagrechten en het bedrag in de reserves 
binnen het BTR-maximum blijven.
De Commissie is ook voornemens deze zaken aan te 
pakken in het kader van de procedure voor de confor -
miteitsgoedkeuring voor het hervormde GLB. 
Voorts zullen vanaf 2014 middelen van de Commissie 
specifiek worden ingezet voor de ondersteuning van 
de lidstaten, met name wat betreft de tenuitvoerleg -
ging van het GBCS in het kader van de hervorming.
De Commissie is momenteel bezig met het stroomlij -
nen van de procedure voor de conformiteitsgoedkeu -
ring, met de bedoeling de duur daarvan in normale 
gevallen te verminderen tot twee jaar. Ten eerste 
worden in de nieuwe horizontale GLB-verordening 
(Verordening (EU) nr. 1306/2013) nauwkeurig de aard, 
de reikwijdte en de volgorde van de opeenvolgende 
stappen beschreven, alsmede de verschillende soor -
ten financiële correcties. In de tweede plaats zijn de 
bepalingen van de gedelegeerde handeling (methode 
en criteria voor de berekening van de financiële cor -
rectie) en van de uitvoeringshandelingen (nadere 
gegevens over de conformiteitsprocedure, met termij -
nen voor elke fase van de procedure) bedoeld om het 
juridische kader verder te stroomlijnen en het risico 
van onnodige vertragingen te beperken. Ten derde 
zal de Commissie, vanuit die sterkere basis, intensiever 
toezicht houden op de voortgang van de conformi -
teitsprocedures om te zorgen voor een strikte nale -
ving van de termijnen.Gezien de discretionaire bevoegdheid waarover de 
lidstaten op grond van Verordening (EG) nr. 73/2009 
beschikken, heeft de Commissie richtsnoeren opge -
steld naar aanleiding van de verzoeken van de lidsta -
ten om verduidelijking over de correcte uitvoering 
van de verordeningen. Bovendien kunnen de lidsta -
ten, binnen het voorschriftenkader van Verordening 
(EG) nr. 73/2009, kiezen voor uiteenlopende uitvoe -
ringswijzen, die de verscheidenheid aan situaties en 
kenmerken in de Europese Unie weerspiegelen. 
Toch moeten onverschuldigd betaalde bedragen en 
ten onrechte toegewezen toeslagrechten worden 
teruggevorderd overeenkomstig de artikelen 80 en 81 
van Verordening (EG) nr. 1122/2009. Er wordt overwo -
gen soortgelijke bepalingen in te voeren voor de uit -
voeringsbepalingen in het kader van het hervormde 
GLB.
IX a)
De Commissie heeft op dit gebied reeds maatregelen 
genomen. In het kader van de legitieme beleidskeu -
zen die de wetgever aan de lidstaten heeft toever -
trouwd om de beleidsdoelstellingen van de hervor -
ming na te streven, heeft de Commissie voorgesteld 
om in de uitvoeringsbepalingen die vanaf 2015 van 
toepassing zullen zijn, meer gedetailleerde vereisten 
met betrekking tot de kennisgeving van die keuzen 
op te nemen. Bijvoorbeeld zouden de besluiten met 
betrekking tot de toewijzing van betalingsrechten 
of de besluiten in het kader van de vrijwillige gekop -
pelde steun moeten worden gemeld en gemotiveerd. 
De Commissie heeft ook meer gedetailleerde regels 
voorgesteld voor het gebruik van de nationale of de 
regionale reserves. Op grond daarvan zullen toe -
wijzingen die met de verhoging van de waarde per 
eenheid van de betalingsrechten verband houden, 
worden gedaan op basis van objectieve criteria en op 
zodanige wijze dat een gelijke behandeling van de 
landbouwers wordt gewaarborgd en dat markt- en 
concurrentieverstoringen worden voorkomen.
Voorts mag volgens artikel 30, lid 10, van Verordening 
(EU) nr. 1307/2013 de waarde van de betalingsrech -
ten voor een landbouwer niet worden verhoogd tot 
boven de nationale of regionale waarde per eenheid 
van de betalingsrechten.
Antwoorden van de Commissie 39
IX d)
Vanaf 2014 versterkt de Commissie haar monitoring -
capaciteit en trekt zij middelen uit om de lidstaten te 
ondersteunen.
Toch is het zinvol op te merken dat de berekening 
van de toeslagrechten gebaseerd is op gegevens die 
afkomstig zijn van het systeem voor de identificatie 
en registratie van de toeslagrechten als omschreven 
in artikel 7 van Verordening (EG) nr. 1122/2009. In een 
dergelijke bepaling moet ook worden voorzien voor 
het stelsel van de betalingsrechten dat vanaf 2015 van 
toepassing zal zijn.
De lidstaten moeten ervoor zorgen dat de voorschrif -
ten voor de gekozen informatiesystemen voldoen 
aan de in bijlage I bij Verordening (EG) nr. 885/2006 
bedoelde beveiligingsnormen. Deze normen vereisen 
dat speciale controles worden ingesteld om de ver -
trouwelijkheid, de betrouwbaarheid en de integriteit 
van de gegevens te waarborgen.
Daarnaast preciseert de Commissie in de nieuwe 
richtsnoeren voor de certificerende instanties dat 
hun controles ook een beoordeling moeten bevatten 
van de „procedures voor een juiste toewijzing van de 
betalingsrechten”. Bovendien zal in de volgende versie 
van de richtsnoeren expliciet worden verwezen naar 
de correctheid van de berekening.IX c)
In de context van de hervorming van het GLB en van 
het stelsel van rechtstreekse betalingen dat vanaf 
2015 van toepassing zal zijn, heeft de Commissie spe -
cifieke middelen uitgetrokken om haar monitoring -
capaciteit op te drijven zodat zij vóór de aanvang van 
de procedures voor de goedkeuring van de rekenin -
gen meer toezicht kan uitoefenen op de uitvoering 
van de betrokken EU-verordeningen.
Gevallen van onjuist berekende toeslagrechten wor -
den reeds opgevolgd. 
Onverschuldigd betaalde bedragen en ten onrechte 
toegewezen toeslagrechten worden teruggevorderd 
overeenkomstig de artikelen 80 en 81 van Verorde -
ning (EG) nr. 1122/2009. Momenteel worden in het 
kader van de opstelling van de uitvoeringsbepalingen 
voor het hervormde GLB soortgelijke bepalingen 
besproken.
Bovendien wordt, op grond van artikel 54, lid 2, van 
Verordening nr. 1306/2013, 50 % van alle bedragen die 
de lidstaat aan het einde van een termijn van 4 jaar na 
de datum van de terugvordering (8 jaar in het geval 
van een gerechtelijke procedure) niet bij de eindbe -
gunstigden heeft geïnd, aan de betrokken lidstaat 
aangerekend, wat een sterke stimulans is om de terug -
vorderingsprocedure tijdig af te ronden (de zoge -
naamde 50/50-regel, die reeds sinds 2007 bestaat).
Op grond van artikel 54, lid 5, van dezelfde verorde -
ning heeft de Commissie de mogelijkheid om in het 
kader van de procedure voor de conformiteitsgoed -
keuring bepaalde bedragen aan financiering door de 
Unie te onttrekken als de lidstaat bij de terugvorde -
ringsprocedure niet zorgvuldig te werk is gegaan.
Het is van belang op te merken dat de inning van een 
onverschuldigd betaald bedrag vertraging kan oplopen 
wegens met name de beperkte handhavingsprocedures 
van de lidstaten. Bovendien worden, als begunstig -
den beroep aantekenen, handhavingsmaatregelen 
genomen, waarbij soms gerechtelijke stappen worden 
ondernomen. Bijgevolg kan het voor de Commissie 
moeilijk zijn om aan te tonen dat de betrokken lidstaat 
heeft nagelaten de adequate maatregel te nemen 
die tot de inning van het onverschuldigde bedrag 
zou hebben geleid. In gevallen waarvoor een beroep 
wordt gedaan op artikel 258 VWEU, zou de bewijslast 
bijzonder moeilijk zijn als er nog nationale procedures 
hangende zijn.
Antwoorden van de Commissie 40
17
De discretionaire bevoegdheid die de lidstaten heb -
ben gekregen met betrekking tot de wijze waarop 
wordt ontkoppeld, wordt gerechtvaardigd door de 
diversiteit aan nationale en regionale kenmerken en 
door de noodzaak om de weg naar ontkoppeling te 
vergemakkelijken.
Opmerkingen
22
De lidstaten beschikken op grond van Verordening 
(EG) nr. 73/2009 over een bepaalde mate van discretio -
naire bevoegdheid, die moest dienen om de weg naar 
ontkoppeling te vergemakkelijken.
Zolang de verschillende uitvoeringswijzen stroken 
met het voorschriftenkader van Verordening (EG) 
nr. 73/2009, kunnen de lidstaten kiezen voor uiteen -
lopende uitvoeringswijzen, die de verscheidenheid 
aan situaties en kenmerken in de Europese Unie 
weerspiegelen. Bovendien is het vaste rechtspraak 
dat de lidstaten, wanneer zij maatregelen vaststellen 
om de EU-wetgeving uit te voeren, hun discretionaire 
bevoegdheid moeten uitoefenen in overeenstem -
ming met de algemene beginselen van het EU-recht 
en de grondrechten (zie bijv. zaak C-313/99, Mulligan, 
de punten 35 en 36).
24
Volgens de Commissie bieden de artikelen 63 tot 
en met 65 van Verordening (EG) nr. 73/2009 een 
gezamenlijk kader voor de tenuitvoerlegging van de 
maatregel dat voldoende gedetailleerd is. Daarom 
werd het niet nodig geacht nadere bepalingen in de 
uitvoeringsverordening van de Commissie vast te stel -
len. In overeenstemming met het subsidiariteitsbegin -
sel werden de lidstaten geacht in een betere positie 
te verkeren om de desbetreffende uitvoeringswijzen 
op basis van hun specifieke kenmerken te beoordelen 
binnen het voorschriftenkader dat de wetgever (de 
Raad) in het basisbesluit had vastgesteld. Inleiding
13
In 2015 zullen betalingsrechten worden toegewezen 
en de waarde daarvan zal worden vastgesteld in de 
vorm van een nationaal of regionaal forfaitair bedrag 
of als een waarde die convergeert naar een nationaal of 
regionaal forfaitair bedrag. Voor de convergentie naar 
een forfaitair bedrag zal rekening worden gehouden 
met een historisch referentiegegeven (bijvoorbeeld de 
waarde van de toeslagrechten waarover een landbou -
wer in 2014 beschikt), maar omdat de waarde van de 
betalingsrechten zal convergeren, kan dit niet worden 
beschouwd als een overdracht van dezelfde waarde. 
Als gevolg van de convergentie zullen de betalings -
rechten voor sommige landbouwers geleidelijk in 
waarde afnemen, maar voor sommige anderen zal de 
waarde ervan toenemen om de doelstellingen te halen 
inzake convergentie met een nationale of regionale 
forfaitaire betaling. Bovendien heeft de invoering van 
de nieuwe regelingen gevolgen voor het maximum dat 
in het kader van de basisbetalingsregeling ter beschik -
king zal zijn voor betalingsrechten: dat maximum zal 
doorgaans lager zijn dan het huidige maximum in het 
kader van de bedrijfstoeslagregeling. 
Voorts moeten ook in het kader van de toekomstige 
basisbetalingsregeling onverschuldigd betaalde 
bedragen en ten onrechte toegewezen betalingsrech -
ten worden teruggevorderd. 
14
Dat een bepaalde discretionaire bevoegdheid aan de 
lidstaten wordt gelaten, is in overeenstemming met 
het beginsel van gedeeld beheer.
15
De Commissie is van oordeel dat de algemene ver -
antwoordelijkheid voor de integratie van gekoppelde 
steun wordt gedeeld tussen de Commissie en de 
lidstaten. De respectieve verantwoordelijkheden van 
de lidstaten en de Commissie zijn door de wetgever 
duidelijk vastgesteld in Verordening (EU) nr. 73/2009 
en in verdere EU-wetgeving die hierop van toepassing 
is. Dit weerspiegelt het principe van gedeeld beheer, 
waarbij het aan de lidstaten is om de desbetreffende 
regels uit te voeren, terwijl de Commissie verantwoor -
delijk blijft voor de controle en de audit van de conse -
quente uitvoering van de EU-wetgeving.
Antwoorden van de Commissie 41
Artikel 64, lid 1, en artikel 65 van Verordening (EG) nr. 
73/2009 houden voor de lidstaten niet de verplichting 
in om de respectieve bedragen op individueel niveau 
te beperken. Verder is de lijst met de in aanmerking 
te nemen criteria van artikel 64, lid 1, van Verordening 
(EG) nr. 73/2009, in lijn met de discretionaire bevoegd -
heid van de lidstaten, niet uitputtend (zie de woorden 
„met name”). Zolang de verschillende uitvoeringswij -
zen stroken met het voorschriftenkader, kunnen de 
lidstaten kiezen voor uiteenlopende uitvoeringswij -
zen, die de verscheidenheid aan situaties en kenmer -
ken in de Europese Unie weerspiegelen.
28
Zie het antwoord op paragraaf 27.
30
Dit is in overeenstemming met artikel 64 van Verorde -
ning (EG) nr. 73/2009.
Zie ook het antwoord op paragraaf 27. 
31
Een verschil in behandeling tussen de landbouwers 
is op zich niet discriminerend, maar kan worden 
gerechtvaardigd op basis van objectieve criteria die 
stroken met de beleidsdoelstellingen die door de 
wetgeving worden nagestreefd. Bovendien wordt, 
wanneer de landbouwers niet in een vergelijkbare 
situatie verkeren, van meet af aan voorkomen dat 
discriminatiekwesties ontstaan.
Zie ook de antwoorden op de paragrafen 22 en 26. 
Tekstvak 1 
Zie het antwoord op paragraaf 31.De discretionaire bevoegdheid die de lidstaten heb -
ben gekregen met betrekking tot de wijze waarop 
wordt ontkoppeld, wordt gerechtvaardigd door de 
diversiteit aan nationale en regionale kenmerken en 
door de noodzaak om de weg naar ontkoppeling te 
vergemakkelijken. 
Er is geen formele goedkeuring van de Commissie 
vereist met betrekking tot de keuzen die worden 
gemaakt op grond van de artikelen 63 tot en met 67 
van Verordening (EG) nr. 73/2009. De lidstaten zijn ver -
antwoordelijk voor de uitvoering van de verordening. 
Overeenkomstig artikel 140 van Verordening (EG) nr. 
73/2009 moeten de lidstaten de Commissie evenwel 
uitvoerige informatie verstrekken over de ter uitvoe -
ring van deze verordening genomen maatregelen. In 
2010 heeft de Commissie van dit wetgevingsinstru -
ment gebruikgemaakt en heeft zij de lidstaten een 
vragenlijst toegezonden over de tenuitvoerlegging 
van de verordening. 
Zie ook het antwoord op paragraaf 22. 
26
Wanneer tekortkomingen worden geconstateerd bij 
de uitvoering van de verordeningen door de lidstaten, 
worden die opgevolgd in het kader van de procedure 
voor de goedkeuring van de rekeningen.
Zie ook het antwoord op paragraaf 22.
27
In artikel 64, lid 1, van Verordening (EG) nr. 73/2009 is 
bepaald dat de lidstaten de betrokken bedragen op 
basis van objectieve en niet-discriminerende crite -
ria over de landbouwers in de betrokken sectoren 
moeten verdelen, met inachtneming van, met name, 
de steun die deze landbouwers direct of indirect in 
het kader van de betrokken steunregelingen heb -
ben ontvangen gedurende een of meer jaren van de 
periode 2005-2008. In artikel 65 van Verordening (EG) 
nr. 73/2009 is bepaald dat de lidstaten de betrokken 
bedragen over de landbouwers in de betrokken secto -
ren moeten verdelen naar evenredigheid van de steun 
die deze landbouwers in het kader van de betrokken  
steunregelingen hebben ontvangen gedurende 
de toepasselijke referentieperioden. Spanje heeft 
referentiebedragen toegewezen tot de in bijlage XII 
bij Verordening (EG) nr. 73/2009 vastgestelde beschik -
bare maxima.
Antwoorden van de Commissie 42
Wanneer bij de uitvoering van de verordeningen 
door de lidstaten evenwel tekortkomingen worden 
geconstateerd, worden die door DG Landbouw en 
Plattelandsontwikkeling opgevolgd. Als dergelijke 
tekortkomingen aanleiding geven tot onverschul -
digde betalingen, kan dit worden gevolgd in het 
kader van de procedure voor de goedkeuring van de 
rekeningen.
Tekstvak 2 
Voor investeringen in dieren zijn op grond van de 
regelgevende bepalingen geen bewijzen van de 
investering vereist.
37
Wat de beperking van de maximumwaarde van de 
toeslagrechten betreft, werd het in de context van de 
besprekingen van de gezondheidscontrole (check-up) 
nodig geacht om de lidstaten, in overeenstemming 
met het subsidiariteitsbeginsel, meer flexibiliteit 
te laten ten aanzien van de vaststelling van uit de 
reserve afkomstige toeslagrechten, en met name ten 
aanzien van de toewijzing van toeslagrechten aan 
landbouwers die zich in een bijzondere situatie bevin -
den. Hierbij zij opgemerkt dat, naarmate verder werd 
ontkoppeld, de beperking tot het nationale/regionale 
gemiddelde in het kader van de gezondheidscontrole 
niet meer zo relevant was als in de vorige periode, 
aangezien de nationale reserve vooral in de eerste 
jaren van de toepassing van de BTR werd gebruikt.
In Verordening (EU) nr. 1307/2013 is, met ingang 
van 2015, voorzien in een nieuw systeem voor 
rechtstreek  se betalingen en is bepaald dat de waarde 
van de betalingsrechten moet convergeren naar een 
nationaal of regionaal forfaitair bedrag; in dit ver -
band is bepaald dat de maximumwaarde van de uit 
de natio nale reserve toegewezen betalingsrechten 
beperkt is tot het nationale/regionale gemiddelde. 
Zie ook het antwoord op paragraaf 36.
39
Wanneer bij de uitvoering van de verordeningen door 
de lidstaten tekortkomingen worden geconstateerd 
die aanleiding geven tot onverschuldigde betalingen, 
worden die opgevolgd in het kader van de procedure 
voor de goedkeuring van de rekeningen. Gezamenlijk antwoord op de 
paragrafen 32 tot en met 34
Zoals de Rekenkamer eveneens terecht opmerkt, is 
artikel 41, lid 6, van Verordening (EG) nr. 73/2009 facul -
tatief en is het aan de lidstaten om te oordelen of het 
al dan niet dienstig is dat toe te passen. 
Wanneer tekortkomingen worden geconstateerd bij 
de uitvoering van de verordeningen door de lidstaten, 
worden die opgevolgd in het kader van de procedure 
voor de goedkeuring van de rekeningen.
Zie ook het antwoord op paragraaf 27.
35
Zie de antwoorden op de paragrafen 22 en 26.
36
In verband met het ontbreken van een definitie van 
„investering” in de Europese uitvoeringsverordening 
moet worden opgemerkt dat, als er geen definitie in 
de Europese wetgeving is opgenomen, rekening moet 
worden gehouden met de context van de bepaling 
en het doel van de betrokken wetgeving, gezien de 
noodzaak van een uniforme toepassing van het recht 
van de Unie en het beginsel van gelijke behandeling 
(zie bijvoorbeeld zaak 327/82, Ekro, punt 11). Voorts 
moeten de lidstaten, wanneer zij maatregelen ter 
uitvoering van de EU-wetgeving vaststellen, hun dis -
cretionaire bevoegdheid uitoefenen in overeenstem -
ming met de algemene beginselen van het EU-recht 
en de grondrechten (zie bijv. zaak C-313/99, Mulligan, 
de punten 35 en 36). 
Wat betreft het concrete functioneren van de natio -
nale reserve, werd de lidstaten, in overeenstemming 
met het subsidiariteitsbeginsel, enige flexibiliteit gela -
ten omdat zij het best geplaatst zijn om ten aanzien 
van de desbetreffende uitvoeringsopties besluiten te 
nemen binnen het voorschriftenkader dat is vastge -
steld in hoofdstuk 2, afdeling 2, van Verordening (EG) 
nr. 1120/2009. 
In dit verband geldt dat de lidstaten bij het beheer 
van de nationale reserve erop moeten toezien dat 
een gelijke behandeling van de landbouwers wordt 
gewaarborgd en markt- en concurrentieverstoringen 
worden voorkomen.
Antwoorden van de Commissie 43
44
Als bij de uitvoering van de verordeningen door de 
lidstaten tekortkomingen worden geconstateerd die 
aanleiding geven tot onverschuldigde betalingen, 
worden die opgevolgd in het kader van de procedure 
voor de goedkeuring van de rekeningen (de onder -
zoeken NAC/2012/010/FR en NAC/2014/001/FR).
In die context blijft de Commissie bij haar standpunt 
dat de waarde van de toeslagrechten te hoog was 
opgegeven, wat uiteindelijk heeft geleid tot onver -
schuldigde betalingen en een risico voor het fonds ten 
belope van 0,69 % voor 2010.
De te treffen corrigerende maatregelen (herbere -
kening van de waarde van de toeslagrechten) zijn 
opgenomen in het actieplan voor Frankrijk. De Franse 
autoriteiten hebben meegedeeld dat de waarde van 
de toeslagrechten zal gecorrigeerd zijn voor het aan -
vraagjaar 2014. 
Zie ook het antwoord op paragraaf 42.
Gezamenlijk antwoord op de 
paragrafen 48 en 49
De Italiaanse autoriteiten hebben bevestigd dat zij bij 
de toewijzing van de ontkoppelde bedragen rekening 
hebben gehouden met de toeslagrechten waarover 
de landbouwers aanvankelijk beschikten. Hierbij ging 
het om een groep van 86 000 van de 500 000 land -
bouwers die in de drie jaren 2010-2012 bij de ontkop -
peling betrokken waren.
Aan die specifieke groep landbouwers is in die drie 
jaar in totaal 107,9 miljoen euro toegewezen. Het is 
niet het bedrag per landbouwer dat ter discussie 
staat, maar wel de verdeling van het bedrag over de 
toeslagrechten. Het aantal toeslagrechten dat niet in 
aanmerking werd genomen, is evenwel onbekend. 
Wanneer bij de uitvoering van de verordeningen door 
de lidstaten tekortkomingen worden geconstateerd 
die aanleiding geven tot onverschuldigde betalingen, 
worden die opgevolgd in het kader van de procedure 
voor de goedkeuring van de rekeningen.Tekstvak 3 
Dit wordt opgevolgd in het kader van de goedkeu -
ringsprocedure (onderzoek NAC/2011/201/FR)
40
Zie het antwoord op paragraaf 37.
42
De lidstaten moeten hun kennisgevingen elektronisch 
indienen via de officiële kanalen (vroeger via de func -
tionele mailbox of AMIS en vanaf september 2012 — 
betreffende het aanvraagjaar 2012 — bij de ISAMM). 
Wanneer de lidstaten zich niet houden aan de termijn 
voor de kennisgeving, zendt de Commissie een herin -
nering, waarin zij hen vraagt de ontbrekende informa -
tie te verstrekken. Daarnaast worden de lidstaten in 
het kader van de vergaderingen van het Comité van 
beheer voor rechtstreekse betalingen aan de voor -
schriften inzake kennisgeving herinnerd. Bovendien 
wordt de betrokken kennisgeving, wanneer fouten 
in de transmissie van een lidstaat worden ontdekt, 
afgewezen of wordt contact met de lidstaat opgeno -
men opdat deze nadere toelichting kan geven. Een 
van de controles bestaat erin na te gaan of de som van 
de waarde van de toeslagrechten en het bedrag in de 
reserves binnen het BTR-maximum blijven.
Op basis van de declaraties voor de maandelijkse 
betalingen gaat de Commissie na of de door de lidsta -
ten gedeclareerde uitgaven hoger zijn dan de in de 
wetgeving vastgestelde financiële maxima. Als dat zo 
is, wordt een verlaging toegepast volgens de proce -
dure van artikel 17 van Verordening (EG) nr. 1290/2005 
van de Raad. Er zijn ook gedetailleerde procedures om 
te zorgen voor een correcte follow-up van alle finan -
ciële maxima die in de wetgeving zijn vastgesteld. 
Zo wordt gewaarborgd dat de uit het ELGF vergoede 
uitgaven altijd aan deze maxima beantwoorden. 
Verordening (EU) nr. 1306/2013 voorziet in artikel 42 
in een afschrikmiddel voor te late indiening van de 
controlestatistieken. Op grond van dit artikel kan de 
Commissie vanaf 2014 het deel van de maandelijkse 
of de tussentijdse betalingen schorsen waarvoor de 
desbetreffende statistische informatie niet op tijd is 
ingediend.
Antwoorden van de Commissie 44
zal de Commissie, vanuit die sterkere basis, intensiever 
toezicht houden op de voortgang van de conformi -
teitsprocedures om te zorgen voor een strikte nale -
ving van de termijnen.
Conclusies en aanbevelingen
Gezamenlijk antwoord op de 
paragrafen 60 en 61
In het kader van het gedeeld beheer ligt de algemene 
verantwoordelijkheid ook bij de lidstaten, die zich 
moeten vergewissen van de regelmatigheid van de uit 
het ELGF gefinancierde verrichtingen (zie artikel 9 van 
Verordening (EG) nr. 1290/2005). De Commissie blijft 
verantwoordelijk voor de controle en de audit van de 
consistente uitvoering van de EU-begroting en van 
de inachtneming van de algemene beginselen van de 
EU-wetgeving in de landbouwsector. Voorts voert de 
Commissie, overeenkomstig artikel 317, lid 1, VWEU, de 
begroting uit in samenwerking met de lidstaten.
Gezien de discretionaire bevoegdheid die bij Verorde -
ning (EG) nr. 73/2009 aan de lidstaten is toegekend en 
de verschillende keuzemogelijkheden die de lidsta -
ten hebben om de uitvoering aan te passen aan hun 
specifieke nationale kenmerken, werd ervan uitge -
gaan dat het voor de Commissie niet zinvol was om, in 
dat juridische kader en in het licht van de te bereiken 
beleidsdoelstellingen, een meer uniforme tenuitvoer -
legging in alle lidstaten op te leggen.
In de context van de hervorming van het GLB en van 
het stelsel van rechtstreekse betalingen dat vanaf 
2015 van toepassing zal zijn, zal de Commissie haar 
monitoringcapaciteit evenwel opdrijven om vóór de 
aanvang van de procedures voor de goedkeuring van 
de rekeningen meer toezicht te kunnen uitoefenen op 
de uitvoering van de betrokken EU-verordeningen.
De gekoppelde steun is in de bedrijfstoeslagregeling 
geïntegreerd in het kader van het gedeeld beheer van 
de Commissie en de lidstaten. 
62
Zie de antwoorden op de paragrafen 22 en 60.
Verordening (EG) nr. 73/2009 biedt de lidstaten een 
zekere mate van discretionaire bevoegdheid. 51
De Commissie is van mening dat de EU-verordeningen 
duidelijke regels bevatten voor de vaststelling van de 
toeslagrechten en de waarde daarvan, en het is aan 
de lidstaten om de EU-verordeningen correct toe te 
passen. Gezien de discretionaire bevoegdheid waar -
over de lidstaten op grond van Verordening (EG) nr. 
73/2009 beschikken, heeft de Commissie richtsnoeren 
opgesteld naar aanleiding van de verzoeken van de 
lidstaten om verduidelijking over de correcte uitvoe -
ring van de verordeningen.
Gezamenlijk antwoord op de 
paragrafen 54 tot en met 56
Wanneer bij de uitvoering van de verordeningen door 
de lidstaten tekortkomingen worden geconstateerd 
die aanleiding geven tot onverschuldigde betalingen, 
worden die opgevolgd in het kader van de procedure 
voor de goedkeuring van de rekeningen.
58
De Commissie merkt op dat de Rekenkamer vooral 
verwijst naar tekortkomingen die zijn geconstateerd 
bij de integratie van maatregelen voor gekoppelde 
steun in de BTR. Met betrekking tot de hervorming 
van het GLB zal dit element niet langer aanwezig zijn.
Na een reorganisatie is de Commissie vanaf 2014 haar 
monitoringcapaciteit aan het opdrijven om vóór de 
aanvang van de procedures voor de goedkeuring van 
de rekeningen meer toezicht te kunnen uitoefenen op 
de uitvoering van de betrokken EU-verordeningen.
59
De Commissie is momenteel bezig met het stroomlij -
nen van de procedure voor de conformiteitsgoedkeu -
ring, met de bedoeling de duur daarvan in normale 
gevallen te verminderen tot twee jaar. Ten eerste 
worden in de nieuwe horizontale GLB-verordening 
(Verordening (EU) nr. 1306/2013) nauwkeurig de aard, 
de reikwijdte en de volgorde van de opeenvolgende 
stappen beschreven, alsmede de verschillende soor -
ten financiële correcties. In de tweede plaats zijn de 
bepalingen van de gedelegeerde handeling (methode 
en criteria voor de berekening van de financiële cor -
rectie) en van de uitvoeringshandelingen (nadere 
gegevens over de conformiteitsprocedure, met termij -
nen voor elke fase van de procedure) bedoeld om het 
juridische kader verder te stroomlijnen en het risico 
van onnodige vertragingen te beperken. Ten derde 
Antwoorden van de Commissie 45
Aanbeveling 1
De aanbeveling wordt aanvaard. 
De Commissie heeft op dit gebied reeds maatregelen 
genomen. In het kader van de legitieme beleidskeu -
zen die de wetgevers aan de lidstaten hebben toever -
trouwd om de beleidsdoelstellingen van de hervor -
ming na te streven, heeft de Commissie voorgesteld 
om in de uitvoeringsbepalingen die vanaf 2015 van 
toepassing zullen zijn, meer gedetailleerde vereisten 
met betrekking tot de kennisgeving van die keuzen 
op te nemen. Bijvoorbeeld zouden de besluiten met 
betrekking tot de toewijzing van betalingsrechten 
of de besluiten in het kader van de vrijwillige gekop -
pelde steun moeten worden gemeld en gemotiveerd. 
De Commissie heeft ook meer gedetailleerde regels 
voorgesteld voor het gebruik van de nationale of 
regio  nale reserves. Op grond daarvan zullen toe -
wijzingen die met de verhoging van de waarde per 
eenheid van de betalingsrechten verband houden, 
worden gedaan op basis van objectieve criteria en op 
zodanige wijze dat een gelijke behandeling van de 
landbouwers wordt gewaarborgd en dat markt- en 
concurrentieverstoringen worden voorkomen.
Voorts mag volgens artikel 30, lid 10, van Verordening 
(EU) nr. 1307/2013 de waarde van de betalingsrech -
ten voor een landbouwer niet worden verhoogd tot 
boven de nationale of regionale waarde per eenheid 
van de betalingsrechten.
65
In de context van de hervorming van het GLB en van 
het stelsel van rechtstreekse betalingen dat vanaf 
2015 van toepassing zal zijn, zal de Commissie haar 
monitoringcapaciteit opdrijven om vóór de aanvang 
van de procedures voor de goedkeuring van de 
rekeningen meer toezicht te kunnen uitoefenen op de 
uitvoering van de betrokken EU-verordeningen.
Zie ook het antwoord op paragraaf 42.
66
De herziening van de procedure voor de confor -
miteitsgoedkeuring in het kader van het nieuwe 
GLB heeft specifiek betrekking op de duur van de 
procedure. Zolang de verschillende uitvoeringswijzen stroken 
met het voorschriftenkader van Verordening (EG) 
nr. 73/2009, kunnen de lidstaten kiezen voor uiteen -
lopende uitvoeringswijzen, die de verscheidenheid 
aan situaties en kenmerken in de Europese Unie 
weerspiegelen. Bovendien is het vaste rechtspraak 
dat de lidstaten, wanneer zij maatregelen vaststellen 
om de EU-wetgeving uit te voeren, hun discretionaire 
bevoegdheid moeten uitoefenen in overeenstem -
ming met de algemene beginselen van het EU-recht 
en de grondrechten (zie bijv. zaak C-313/99, Mulligan, 
de punten 35 en 36).
Verder moet worden opgemerkt dat financiële 
meevallers in individuele gevallen niet noodzakelijk 
in strijd zijn met de algemene beginselen van het 
EU-recht.
Wanneer tekortkomingen worden geconstateerd 
bij de uitvoering van de EU-verordeningen door de 
lidstaten, worden die opgevolgd in het kader van de 
procedure voor de goedkeuring van de rekeningen. 
63
In het kader van de hervorming van het GLB en het 
stelsel van rechtstreekse betalingen dat vanaf 2015 
van toepassing zal zijn, heeft de Commissie meer 
gedetailleerde regels voor de toewijzing van beta -
lingsrechten uit de nationale reserve voorgesteld met 
betrekking tot zowel het aantal toe te wijzen beta -
lingsrechten als de waarde daarvan. 
Zie ook het antwoord op paragraaf 60.
64
Zie het antwoord op paragraaf 63.
Antwoorden van de Commissie 46
68
Wanneer tekortkomingen worden geconstateerd 
bij de uitvoering van de EU-verordeningen door de 
lidstaten, worden die door de Commissie opgevolgd. 
Als dergelijke tekortkomingen worden geacht aanlei -
ding te geven tot onverschuldigde betalingen, kan dit 
worden gevolgd in het kader van de procedure voor 
de goedkeuring van de rekeningen.
69
Zie het antwoord op paragraaf 13.
Aanbeveling 3
De aanbeveling wordt aanvaard. 
In het kader van de hervorming van het GLB en het 
stelsel van rechtstreekse betalingen dat vanaf 2015 
van toepassing zal zijn, zullen tegenover de beleids -
keuzen die de wetgevers aan de lidstaten hebben 
toevertrouwd, strengere verplichtingen in de uitvoe -
ringsbepalingen staan met betrekking tot de motive -
ring en de kennisgeving van die keuzen. 
Voorts heeft de Commissie specifieke middelen 
uitgetrokken om haar monitoringcapaciteit op te 
drijven om vóór de aanvang van de procedures voor 
de goedkeuring van de rekeningen meer toezicht te 
kunnen uitoefenen op de uitvoering van de betrokken 
EU-verordeningen.
Gevallen van onjuist berekende toeslagrechten wor -
den reeds opgevolgd. 
Onverschuldigd betaalde bedragen en ten onrechte 
toegewezen toeslagrechten worden teruggevorderd 
overeenkomstig de artikelen 80 en 81 van Verorde -
ning (EG) nr. 1122/2009. Momenteel worden in het 
kader van de opstelling van de uitvoeringsbepalingen 
voor het hervormde GLB soortgelijke bepalingen 
besproken.
Bovendien wordt, op grond van artikel 54, lid 2, van 
Verordening nr. 1306/2013, 50 % van alle bedragen die 
de lidstaat aan het einde van een termijn van 4 jaar na 
de datum van de terugvordering (8 jaar in het geval 
van een gerechtelijke procedure) niet bij de eindbe -
gunstigden heeft geïnd, aan de betrokken lidstaat 
aangerekend, wat een sterke stimulans is om de terug -
vorderingsprocedure tijdig af te ronden (de zoge -
naamde 50/50-regel, die reeds sinds 2007 bestaat). Aanbeveling 2
De aanbeveling wordt aanvaard. 
De Commissie maakt al gebruik van instrumenten die 
een doeltreffend toezicht op de inachtneming van de 
toepasselijke maxima moeten garanderen. Met name 
is de transmissie door de lidstaten van informatie over 
de toepassing van de plafonds gedigitaliseerd. Wan -
neer fouten in de transmissie van een lidstaat worden 
ontdekt, wordt de betrokken kennisgeving afgewezen 
of wordt contact met de lidstaat opgenomen opdat 
deze nadere toelichting kan geven. Een van de contro -
les bestaat erin na te gaan of de som van de waarde 
van de toeslagrechten en het bedrag in de reserves 
binnen het BTR-maximum blijven.
De Commissie zal deze zaken verder aanpakken in het 
kader van de procedure voor de conformiteitsgoed -
keuring voor het hervormde GLB. 
Voorts zullen vanaf 2014 middelen van de Commissie 
specifiek worden ingezet voor de ondersteuning van 
de lidstaten, met name wat betreft de tenuitvoerleg -
ging van het GBCS in het kader van de hervorming.
De Commissie is momenteel bezig met het stroomlij -
nen van de procedure voor de conformiteitsgoedkeu -
ring, met de bedoeling de duur daarvan in normale 
gevallen te verminderen tot twee jaar. Ten eerste 
worden in de nieuwe horizontale GLB-verordening 
(Verordening (EU) nr. 1306/2013) nauwkeurig de aard, 
de reikwijdte en de volgorde van de opeenvolgende 
stappen beschreven, alsmede de verschillende soor -
ten financiële correcties. In de tweede plaats zijn de 
bepalingen van de gedelegeerde handeling (methode 
en criteria voor de berekening van de financiële cor -
rectie) en van de uitvoeringshandelingen (nadere 
gegevens over de conformiteitsprocedure, met termij -
nen voor elke fase van de procedure) bedoeld om het 
juridische kader verder te stroomlijnen en het risico 
van onnodige vertragingen te beperken. Ten derde 
zal de Commissie, vanuit die sterkere basis, intensiever 
toezicht houden op de voortgang van de conformi -
teitsprocedures om te zorgen voor een strikte nale -
ving van de termijnen.
67
Zie het antwoord op paragraaf 65.
Antwoorden van de Commissie 47
De lidstaten moeten ervoor zorgen dat de voorschrif -
ten voor de gekozen informatiesystemen voldoen 
aan de in bijlage I bij Verordening (EG) nr. 885/2006 
bedoelde beveiligingsnormen. Deze normen vereisen 
dat speciale controles worden ingevoerd om de ver -
trouwelijkheid, de betrouwbaarheid en de integriteit 
van de gegevens te waarborgen.
Daarnaast preciseert de Commissie in de nieuwe 
richtsnoeren voor de certificerende instanties dat 
hun controles ook een beoordeling moeten bevatten 
van de „procedures voor een juiste toewijzing van de 
betalingsrechten”. Bovendien zal in de volgende versie 
van de richtsnoeren expliciet worden verwezen naar 
de correctheid van de berekening.Op grond van artikel 54, lid 5, van dezelfde verorde -
ning heeft de Commissie de mogelijkheid om in het 
kader van de procedure voor de conformiteitsgoed -
keuring bepaalde bedragen aan financiering door de 
Unie te onttrekken als de lidstaat bij de terugvorde -
ringsprocedure niet zorgvuldig te werk is gegaan.
Het is van belang op te merken dat de inning van 
een onverschuldigde betaald bedrag vertraging kan 
oplopen wegens met name de beperkte handhavings -
procedures van de lidstaten. Bovendien worden, als 
begunstigden beroep aantekenen, handhavingsmaat -
regelen genomen, waarbij soms gerechtelijke stappen 
worden ondernomen. Bijgevolg kan het voor de Com -
missie moeilijk zijn om aan te tonen dat de betrokken 
lidstaat heeft nagelaten de adequate maatregel te 
nemen die tot de inning van het onverschuldigde 
bedrag zou hebben geleid. In gevallen waarvoor een 
beroep wordt gedaan op artikel 258 VWEU, zou de 
bewijslast bijzonder moeilijk zijn als er nog nationale 
procedures hangende zijn.
70
Wanneer onjuiste betalingsrechten aanleiding geven 
tot onverschuldigde betalingen, kunnen financiële 
correcties van toepassing zijn.
Zie ook de antwoorden op de paragrafen 51 en 60.
Aanbeveling 4
De aanbeveling wordt aanvaard. 
Vanaf 2014 versterkt de Commissie haar monitoring -
capaciteit en trekt zij middelen uit om de lidstaten te 
ondersteunen.
Toch is het zinvol op te merken dat de berekening 
van de toeslagrechten gebaseerd is op gegevens die 
afkomstig zijn van het systeem voor de identificatie 
en registratie van de toeslagrechten als omschreven 
in artikel 7 van Verordening (EG) nr. 1122/2009. In een 
dergelijke bepaling moet ook worden voorzien voor 
het stelsel van de betalingsrechten dat vanaf 2015 van 
toepassing zal zijn.

WAAR ZIJN EU-PUBLICATIES VERKRIJGBAAR?
Gratis publicaties:
•  één exemplaar: 
via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu); 
•  meerdere exemplaren of posters/kaarten: 
bij de vertegenwoordigingen van de Europese Unie ( http://ec.europa.eu/represent_nl.htm),  
bij de delegaties in niet ‑EU‑landen (http://eeas.europa.eu/delegations/index_nl.htm),  
door contact op te nemen met Europe Direct ( http://europa.eu/europedirect/index_nl.htm), 
door te bellen naar 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratis in de hele Europese Unie) (*).
(*)  De informatie wordt gratis verstrekt en bellen is doorgaans gratis, maar sommige operatoren, telefooncellen of hotels  
kunnen kosten aanrekenen.
Betaalde publicaties:
• via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
Betaalde abonnementen:•  bij een van de verkoopkantoren van het Bureau voor publicaties van de Europese Unie  
(http://publications.europa.eu/others/agents/index_nl.htm).
QJ-AB-14-008-NL-C  ISSN 1831-0915
De bedrijfstoeslagregeling (BTR) is de financieel belangrijkste regeling 
voor rechtstreekse steun die uit de EU-begroting voor landbouw wordt 
gefinancierd. Met deze regeling wordt de steun aan landbouwers 
losgekoppeld van de landbouwproductie.
Na de check-up van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) in 
2008 zijn de meeste bedragen die voorheen als gekoppelde steun 
beschikbaar waren, in de BTR geïntegreerd.
De Rekenkamer concludeerde dat het beheer door de Commissie van de 
integratie van de gekoppelde steun in de BTR slechts gedeeltelijk 
doeltreffend was. Met het oog op de nieuwe, in 2015 te introduceren 
steunregeling voor landbouwbedrijven, beveelt de Rekenkamer de 
Commissie aan te zorgen voor een consistente tenuitvoerlegging van de 
GLB-maatregelen in de lidstaten en voor een betere naleving van de 
geldende regels en de toepasselijke maxima. De betaalorganen van de 
lidstaten dienen duidelijke procedures vast te stellen die doeltreffende 
controles omvatten van de betrouwbaarheid van de aan de 
berekeningen ten grondslag liggende gegevens en de juistheid van de 
toeslagrechten.
EUROPESE
REKENKAMER