NL Publicatieblad van de Europese Unie C 318/106

Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over de mededeling van de Commissie aan de Raad, het Europees Parlement, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's — De EU, Afrika en China: naar een trilaterale dialoog en trilaterale samenwerking

(COM(2008) 654 definitief)

2009/C 318/21

Rapporteur: de heer JAHIER

De Commissie heeft op 17 oktober 2008 besloten om het EESC overeenkomstig artikel 262 van het EG-Verdrag te raadplegen over de

„Mededeling van de Commissie aan de Raad, het Europees Parlement, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's – De EU, Afrika en China: naar een trilaterale dialoog en trilaterale samenwerking”

De gespecialiseerde afdeling Externe betrekkingen, die met de voorbereidende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 3 september 2009 goedgekeurd. Rapporteur was Luca Jahier.

Het EESC heeft tijdens zijn op 30 september en 1 oktober 2009 gehouden 456e zitting (vergadering van 1 oktober 2009) onderstaand advies uitgebracht, dat met 145 stemmen vóór en 1 stem tegen, bij 3 onthoudingen, werd goedgekeurd.

1. Conclusies en aanbevelingen

1.1 De belangstelling van China voor Afrika is de afgelopen vijftien jaar steeds groter geworden. In die tijd is China onder stabiele omstandigheden uitgegroeid tot derde economische en handelspartner van het Afrikaanse continent: de handelsstromen en investeringen bleven toenemen en er werden steeds meer samenwerkingsovereenkomsten gesloten met de meeste Afrikaanse landen. Ook al blijft Europa de grootste economische partner van Afrika, toch is zijn voorsprong aan het afbrokkelen. Die ontwikkeling doet zich voor in een inmiddels multipolaire wereld waarin de landen met een opkomende economie een nieuw evenwicht willen bewerkstelligen. Afrika blijft voor Europa een nabijgelegen continent waarmee het belangen gemeen heeft. Daarom moet Europa – nu ook andere mogendheden grote belangstelling voor Afrika tonen – zijn samenwerking met het Afrikaanse continent nieuw leven inblazen.

1.2 Het EESC stemt in met het voorstel van de Commissie om een dialoog te beginnen en een trilateraal samenwerkingsverband tussen EU, China en Afrika op te zetten. Een dergelijke samenwerking is noodzakelijk en onontkoombaar geworden, ook al blijft het maar de vraag of zij de gewenste resultaten zal opleveren. Wat bij het EESC vooral in goede aarde valt, zijn de keuze voor een pragmatische en geleidelijke aanpak en de steekhoudendheid van de vier geselecteerde specifieke actiegebieden: vrede en veiligheid, infrastructuurvoorzieningen, gebruik van de natuurlijke rijkdommen en het milieu, landbouw en voedselzekerheid.

1.3 Trilaterale samenwerking is echter alleen zinvol als die wordt gekenmerkt door efficiëntie en gelijkwaardigheid. De asymmetrie van de uitgangssituatie mag zeker niet uit het oog worden verloren: in het geval van China gaat het om één enkel groot land dat betrekkingen onderhoudt met de afzonderlijke Afrikaanse landen; in het geval van de EU daarentegen gaat het om een groep van verschillende landen die meestal de grootste moeite hebben om in Afrika met één stem te spreken. Alhoewel de Chinese aanwezigheid in Afrika niet alleen maar rozengeur en maneschijn is, zijn veel Afrikaanse regeringen toch geneigd om de voorkeur te geven aan samenwerking met Beijing, omdat China eerder bereid lijkt om aan hun wensen tegemoet te komen zonder politieke voorwaarden te stellen en administratieve rompslomp op te roepen.

1.4 Een eerste vereiste voor doeltreffende samenwerking is dat wordt nagegaan hoe groot de belangstelling van alle betrokken partijen voor de voorgestelde strategie écht is en hoe concreet hun betrokkenheid is bij de trilaterale dialoog. Commissie en Raad moeten daarom het nodige doen om adequate reacties te krijgen op de voorstellen die zijn gedaan. Ook is het zaak dat — de EU nog meer haar best gaat doen om als eenheid op te treden, niet alleen in economisch opzicht, maar ook op het vlak van de diplomatieke betrekkingen en de ontwikkelingssamenwerking. Een en ander vergt een assertievere en op de lange termijn gerichte geo-strategische benadering met als doel krachtig nieuw leven in te blazen in de EU/Afrika-strategie van Lissabon en de daarvoor uitgetrokken middelen te verhogen; — de Afrikaanse regeringen en de Afrikaanse Unie meer aandacht krijgen voor de mogelijke langetermijnvoordelen van samenwerking met Europa en China – waarbij het streven van lokale bewindslieden naar hic et nunc-winst aan banden moet worden gelegd – en beter in staat worden gesteld om op de lange termijn gerichte regionale en continentale ontwikkelingsstrategieën uit te stippelen en toe te passen; — China wordt aangespoord een grotere inspanning te leveren om de voordelen van de trilaterale samenwerking én die van zijn bilaterale samenwerking met de afzonderlijke Afrikaanse landen ten goede te laten komen aan de hele samenleving en de hele bevolking, en zeker niet alleen aan de regeringen van die landen.

1.5 Duurzame lokale groei nastreven impliceert met name dat: — de toegevoegde waarde van de lokale bedrijvigheid wordt vergroot; — er nieuwe sociale infrastructuurvoorzieningen in het leven worden geroepen, rekening houdend met de bestaande structuren; — knowhow en technologie worden overgedragen; — steun wordt gegeven voor de verdere ontwikkeling van lokale en regionale markten en lokale ondernemingen, en meer in het algemeen voor het verbeteren van de levens- en arbeidsomstandigheden; — dat buitenlandse en lokale ondernemingen worden gestimuleerd om partnerschappen aan te gaan; — de schuldenlast op de lange termijn niet ondraaglijk wordt en het lokale en regionale institutionele bestel verder wordt uitgebouwd.

1.6 Bovendien moeten partijen met elkaar in dialoog treden en samenwerken en elkaar daarbij als gelijkwaardige partners behandelen, zodat ook de meest controversiële kwesties en geschilpunten ter sprake kunnen worden gebracht. Zoals ook werd gesteld door de Raad, zou het meer in overeenstemming zijn met de strategie van Lissabon van 2007 en de Overeenkomst van Cotonou van 2000 (waarin de betrekkingen tussen de EU en de ACS-landen zijn geregeld) als daarbij ook belangrijke vraagstukken als democratische governance, mensenrechten en de rol van het maatschappelijk middenveld zouden worden meegenomen. Daarvan wordt in onderhavige Mededeling met geen woord gerept.

1.7 Het EESC vestigt er met name de aandacht op dat het van cruciaal belang is om ook niet-gouvernementele actoren – particuliere sector, vakbonden, landbouwersverenigingen, vrouwenorganisaties, consumentenbonden e.d. – bij de trilaterale dialoog te betrekken. Al die actoren zijn de afgelopen jaren een steeds belangrijkere rol gaan spelen, mede doordat de overeenkomsten van Lomé en Cotonou zo'n succes zijn geworden. Daardoor is een positieve spiraal op gang gebracht. Die ontwikkeling mag niet worden teruggedraaid of in gevaar worden gebracht, maar er moet juist zo goed mogelijk gebruik van worden gemaakt. Het EESC dringt er dan ook bij de Commissie op aan om deze overweging in haar voorstel te verwerken.

1.8 Gezien het Europese commitment voor multilateralisme en de groeiende Amerikaanse belangstelling voor Afrika zou de trilaterale samenwerking tussen de EU, China en Afrika kunnen worden uitgebreid tot de VS. Dan zou er een nog grootschaliger, efficiënter en gelijkwaardiger partnership ontstaan, niet alleen op de aangegeven actiegebieden, maar ook op nog andere gebieden.

2. Inleiding

2.1 Afrika is volop aan het veranderen. Ook al neemt het slechts 2 % van het internationale BBP en nog niet eens 1 % van de industriële wereldproductie voor zijn rekening, toch springt het na decennialang aan de geopolitieke en economische zijlijn te hebben gestaan resoluut in de trein van de globalisering. De EU blijft Afrika's belangrijkste economische partner, maar de „opkomende geldschieters” – China voorop, maar ook India, Japan, Zuid-Korea, de Golfstaten en de grootste landen van Latijns Amerika – staan voor Afrika's deur te dringen. Zelfs de VS zijn zich de afgelopen jaren weer voor het Afrikaanse continent gaan interesseren, ook al was dat vooral om hun energievoorziening veilig te stellen en de dreiging van terrorisme tegen te gaan. Alhoewel 40 % van de Afrikaanse bevolking nog steeds onder de armoedegrens leeft, wordt Afrika steeds minder gezien als een „verloren continent” en steeds meer als een „nieuwe grens”, ofwel weer een continent waar zaken kunnen worden gedaan en ontwikkelingskansen liggen.

2.2 Afrika is de afgelopen tien jaar in politiek opzicht nieuwe wegen ingeslagen: er is een Afrikaanse Unie opgericht (die een strategisch plan voor de periode van 2004 tot 2009 heeft gelanceerd en een nieuw instrumentarium voor geschillenbeslechting heeft gecreëerd), de Afrikaanse regionale samenwerkingsverbanden hebben zich verder ontwikkeld en er zijn programma's voor economische ontwikkeling (NEPAD – New Partnerships for Africa's Development) en verbetering van de bestuurskwaliteit (APRM – African Peer Review Mechanism) in het leven geroepen.

2.3 Tegen de achtergrond van al die veranderingen heeft Louis Michel, Europees commissaris voor ontwikkelingssamenwerking, er bij herhaling op gewezen dat de hernieuwde belangstelling van de rest van de wereld voor Afrika voornamelijk is ingegeven door drie factoren: economische belangen, veiligheidsoverwegingen en nieuwe geo-strategische strategieën (1).

2.4 In economisch opzicht wedijveren landen met elkaar om toegang te verkrijgen tot Afrika's natuurlijke rijkdommen (en dan vooral zijn energiebronnen) en om die rijkdommen onder controle te krijgen. Daarnaast neemt ook de belangstelling voor het nog steeds enorme potentieel van de Afrikaanse interne markt alsmaar toe. Die markt heeft de afgelopen jaren een gemiddelde groei van 6 % gekend, met weinig inflatie en een forse afname van de staatschuld.

2.5 Op beide ontwikkelingen heeft China vastberaden ingespeeld met omvangrijke structurele langetermijninvesteringen (2), wat heeft geleid tot een kentering in de betrekkingen met de Afrikaanse landen zoals die zich sinds de jaren vijftig hadden ontwikkeld. Halverwege de jaren negentig is China zich meer op de economische mogelijkheden van Afrika gaan richten (zonder echter het belang van de Zuid-Zuid-betrekkingen tussen ontwikkelingslanden uit het oog te verliezen) en heeft het met bijna alle Afrikaanse landen vriendschappelijke betrekkingen aangeknoopt. De „continentale” dimensie van de nieuwe Chinese Afrika-strategie komt duidelijk tot uiting in de oprichting van FOCAC, een forum voor samenwerking tussen China en Afrika (3). De topbijeenkomsten die om de drie jaar in dat kader worden gehouden (Beijing in 2000, Addis Abeba in 2003, Beijing in 2006 en Sharm el-Sheikh in december van dit jaar) zijn evenzovele mijlpalen in de verdere ontwikkeling van de betrekkingen tussen China en de landen van Afrika. Met de publicatie van een Witboek (4) is deze nieuwe strategie in januari 2006 uitgeroepen tot het officiële Chinese Afrika-beleid.

2.6 De context is dus drastisch veranderd in vergelijking met de afgelopen decennia. Daarom is ook de EU haar Afrika-beleid opnieuw gaan bekijken, met als resultaat dat in december 2007 in Lissabon een nieuwe gemeenschappelijke strategie voor de betrekkingen tussen de EU en Afrika is goedgekeurd. Over die nieuwe strategie heeft het EESC een omvangrijk en uitvoerig advies uitgebracht (5).

2.7 De hernieuwde belangstelling van China en Europa voor Afrika en de investeringsmogelijkheden aldaar wekken zowel vragen als verwachtingen op over de manier waarop deze beide grootmachten zich in de toekomst tegenover elkaar zullen gaan gedragen, omdat deze nieuwe ontwikkeling hen niet alleen tot concurrenten maakt, maar hun ook mogelijkheden tot samenwerking biedt. In absolute cijfers zijn de EU en China resp. de eerste en derde handelspartner van en investeerder in Afrika, maar het relatieve gewicht van de handelsbetrekkingen tussen Europa en Afrika is het afgelopen decennium afgenomen, terwijl dat van de handelsbetrekkingen tussen China en Afrika juist aanzienlijk is toegenomen (6).

2.8 Omdat de invloed van China in Afrika de publieke opinie steeds meer bezighield (het Europees Parlement heeft over deze kwestie een resolutie aangenomen (7), heeft de Commissie twee jaar geleden een brede discussie met diverse grootschalige raadplegingsinitiatieven (8) opgestart om de impact van de recente ontwikkelingen beter te kunnen inschatten en wegen te verkennen voor een mogelijke trilaterale dialoog tussen de EU, China en Afrika.

3. Krachtlijnen van de Mededeling

3.1 De Commissie stelt in onderhavige Mededeling voor om op zoek te gaan naar de beste manier om tussen Afrika, China en de EU een dialoog en samenwerking tussen gelijkwaardige partners op gang te brengen. Wat zij dus vooral wil bereiken, is dat er meer wederzijds begrip komt en dat er in strategische sectoren gemeenschappelijke en gecoördineerde acties worden opgezet, op basis van door de Afrikaanse instellingen gestelde prioriteiten.

3.2 De Commissie is voorstander van een pragmatische, geleidelijke aanpak en pleit voor gecoördineerd optreden rond concrete projecten op gebieden die als cruciaal worden beschouwd voor de bevordering van stabiliteit en ontwikkeling in Afrika, nl: — Vrede en veiligheid. Er moet in het kader van de Verenigde Naties meer met de Afrikaanse Unie en met China worden samengewerkt om de verdere ontwikkeling van de Afrikaanse structuren voor vrede en veiligheid te bevorderen en de Afrikaanse Unie beter in staat te stellen om vredesacties in goede banen te leiden. — Uitbouw van de infrastructuur. Goede infrastructuurvoorzieningen zijn onontbeerlijk voor de ontwikkeling van het continent, en meer in het bijzonder voor de groei van handel en investeringen, de verbetering van de onderlinge verbindingen en de bevordering van regionale integratie, met name op gebieden als vervoer, telecommunicatie en energievoorziening. — Duurzaam beheer van de natuurlijke rijkdommen en het milieu. Voortbouwend op initiatieven als EITI (transparantie in de winningsindustrie), FLEGT (toepassing van de regelgeving in de bosbouw) en het Kimberley-proces (transparantie in de diamantindustrie) moet worden gestreefd naar meer transparantie en meer overdracht van technologie en financiële middelen om de strijd tegen de klimaatverandering te kunnen aangaan en de ontwikkeling van hernieuwbare energie te bevorderen. — Landbouw en continuïteit van de voedselvoorziening. In het kader van het CAADP (internationaal programma voor de ontwikkeling van de landbouw in Afrika) moeten de nodige inspanningen worden geleverd om de landbouwproductie en -productiviteit te vergroten. Te denken valt vooral aan maatregelen op gebieden als onderzoek en innovatie, diergeneeskundige inspecties en voedselzekerheid.

3.3 De Commissie pleit voor een dialoog en overleg op álle niveaus (nationaal, regionaal, continentaal en bilateraal) om bij de drie betrokken partijen meer begrip voor elkaars beleid en aanpak te kweken en op die manier concrete mogelijkheden voor samenwerking te creëren en de steunverlening doeltreffender te maken, zoals bepleit in de Verklaring van Parijs van maart 2005 en de conclusies van het seminar van Accra van september 2008.

3.4 De Raad heeft zich bij de voornaamste aanbevelingen uit de Mededeling aangesloten en heeft in dit verband verklaard dat „deze trilaterale dialoog... de inspanningen van Afrika en de internationale gemeenschap met het oog op democratisering, politieke en economische integratie, goed bestuur en eerbiediging van de mensenrechten mede (zal) ondersteunen.” (9). De Raad heeft er ook bij de overige EU-instellingen en de lidstaten op aangedrongen de voorstellen nader te bestuderen en hun medewerking te verlenen aan de uitvoering ervan.

3.5 Zorgwekkend en teleurstellend is dat noch China noch de Afrikaanse Unie zich tot dusverre officieel hebben uitgesproken over de door de EU voorgestelde trilaterale dialoog. Tijdens de laatste Europees-Chinese Top stond het thema „samenwerking met Afrika” niet op de agenda, in weerwil van de desbetreffende suggestie in de Mededeling van de Commissie (10). Vooralsnog zijn er dus geen tastbare bewijzen van bereidheid bij China en de Afrikaanse Unie om op het voorstel van de EU in te gaan.

4. Sterke punten van de Mededeling

4.1 Het EESC vindt het een goede zaak dat de Commissie: — pleit voor overleg en dialoog, omdat de donoren en de belangrijkste stakeholders hun activiteiten op elkaar dienen af te stemmen; — blijkt geeft van pragmatisme door vier actiegebieden voor te stellen die niet alleen van strategisch belang zijn, maar ook concrete mogelijkheden tot samenwerking bieden; — voorstelt om de bepleite trilaterale samenwerking geleidelijk op te bouwen en daarbij gebruik te maken van de al bestaande structuren, zodat het niet nodig is om een zoveelste geldverslindende multilaterale organisatie in het leven te roepen.

4.2 De gekozen actiegebieden zijn ontegenzeglijk van cruciaal belang voor de ontwikkeling van het Afrikaanse continent, maar ook – zij het om andere redenen – voor de bilaterale betrekkingen tussen China en Afrika en tussen Europa en Afrika.

4.3 Samenwerking voor vrede en veiligheid is van het allergrootste belang nu sommige conflicten weer oplaaien, lopende vredesprocessen nog heel onzeker zijn, nieuwe vormen van fundamentalisme de kop dreigen op te steken en/of sommige gebieden broeinesten van terrorisme dreigen te worden. Het komt er vooral op aan dat de Afrikaanse structuren voor vrede en veiligheid en de vredesinitiatieven van de Afrikaanse Unie worden ondersteund. Die steun kan worden gegeven in de vorm van capacity building-programma’s, training, logistieke ondersteuning en/of subsidiëring.

4.4 Deze samenwerking dient gepaard te gaan met een trilaterale dialoog over één aspect van deze problematiek dat sinds kort ook in de VN op de agenda staat, nl. de regels voor de handel in en verkoop van wapens, met name aan regeringen of niet-gouvernementele gewapende groeperingen die in conflicten zijn verwikkeld en/of zich schuldig maken aan ernstige schendingen van de mensenrechten (11).

4.5 De EU is weer meer nadruk gaan leggen op investeringen in infrastructuur, een aspect dat zij in de ontwikkelingssamenwerking met Afrika lange tijd heeft verwaarloosd, maar dat China juist tot speerpunt van zijn beleid heeft gemaakt. Deze koerswijziging is om twee redenen van strategisch belang: ten eerste zijn adequate infrastructuurvoorzieningen noodzakelijk voor de winning en het vervoer van grondstoffen, de bevoorrading van de Afrikaanse markten en het verdere verloop van regionale integratieprocessen, die zo belangrijk zijn voor de sociaaleconomische toekomst van het continent; ten tweede geven veel Afrikaanse regeringen de laatste tijd duidelijk prioriteit aan het uitbreiden of verbeteren van de infrastructuur van hun land, een beleid waarvan het welslagen niet uitsluitend mag afhangen van de financiële draagkracht en mogelijkheden van de lokale gemeenschappen (12).

4.6 Het belang van milieuduurzaamheid en een duurzaam beheer van natuurlijke hulpbronnen staat buiten kijf. Mede met het oog op de wereldwijde klimaatverandering is het zaak dat Afrika's natuurlijke hulpbronnen (met name ertsen en energiedragers) op een in alle opzichten duurzame manier worden gewonnen, vervoerd en gebruikt.

4.7 De afgelopen jaren draaide de discussie vooral om de milieu- en arbeidsomstandigheden in winningsplaatsen die door Chinese ondernemingen of daaraan gerelateerde bedrijven worden geëxploiteerd, een thema waarover het African Labour Research Network een uitvoerige studie heeft uitgebracht (13). De bevindingen van die studie gaan echter ook op voor tal van Europese en transnationale bedrijven. Het probleem van de naleving van internationale normen en van de transparantie bij het sluiten en uitvoeren van overeenkomsten met Afrikaanse regeringen (14) geldt dus én voor China én voor Europa én voor Afrika. Daarom zou het onlosmakelijk deel moeten uitmaken van de trilaterale dialoog over een duurzaam beheer van het milieu en natuurlijke rijkdommen en over de steunverlening voor infrastructuurprojecten in Afrika.

4.8 Het besef van het cruciale belang van landbouw en voedselzekerheid klinkt weer door in de prioriteiten van de voornaamste donoren en in de EU-strategie ten aanzien van Afrika. Het is echter hoog tijd om dit besef te vertalen in concrete en op de lange termijn gerichte maatregelen in het kader van een breed opgezette plattelandsontwikkelingsstrategie waarin ook landbouwersorganisaties en vooral de plattelandsbevolking zelf een rol toegewezen krijgen. Bovendien moeten de rechten van de plaatselijke bevolking ten aanzien van de toegang tot en het beheer van de lokale natuurlijke rijkdommen op lange termijn worden gewaarborgd.

4.9 In deze context zij erop gewezen dat de Italiaanse landbouwersorganisatie Coldiretti onlangs in Rome een „Top van organisaties van landbouwers uit de vijf regio's van Afrika” heeft bijeengeroepen, waar aan de alarmbel werd getrokken omdat landen als Zuid-Korea, China, de Verenigde Arabische Emiraten, Saoedi Arabië en Japan steeds vaker in ontwikkelingslanden – in Afrika, maar ook elders in de wereld – landbouwgrond opkopen om hun voedselvoorziening en de aanvoer van grondstoffen voor de productie van biobrandstoffen veilig te stellen (15).

4.10 De samenwerking ten behoeve van een continue voedselvoorziening kan worden aangegrepen om een dialoog op gang te brengen over andere belangrijke vraagstukken, zoals de verwezenlijking van de Millenniumdoelen, de bescherming van de meest kwetsbare bevolkingsgroepen en de gezondheidsproblematiek. Met betrekking tot dat laatste is het vooral zaak om gemeenschappelijke strategieën voor de drie grote pandemieën (malaria, HIV/AIDS en tuberculose (16) uit te stippelen. Met het oog daarop wordt overigens al internationaal samengewerkt in het kader van multilaterale bijeenkomsten.

4.11 Het EESC kan het alleen maar toejuichen dat de Commissie de Afrikaanse Unie een spilfunctie wil laten vervullen in de trilaterale dialoog, naast de regionale economische organisaties en de nationale overheden. Het vindt het ook een goede zaak dat zij de trojka van de Afrikaanse Unie wil toelaten tot het jaarlijkse Europees-Chinese overleg over Afrika en dat ook is geopperd om de Commissie van de Afrikaanse Unie als facilitator van het periodieke driehoeksoverleg te laten optreden. Een en ander sluit naadloos aan bij zijn al eerder gehouden pleidooi (17) om de Afrikaanse instellingen ertoe aan te zetten concrete verantwoordelijkheden op zich te nemen, wat hun soevereiniteit en legitimiteit ten goede zou komen en in meer evenwichtige partnerschappen zou resulteren. Nu is het zaak om de Afrikaanse Unie zover te krijgen dat zij er net zo over gaat denken en zo spoedig mogelijk met concrete actieplannen komt.

4.12 Het streven naar een trilaterale dialoog tussen de EU, China en Afrika is vooral zo belangrijk omdat Beijing een magneetwerking heeft op veel Afrikaanse regeringen, die in China een voorbeeld zien dat navolging verdient: China is er in de tijd van één generatie in geslaagd om zich aan de armoede te ontworstelen, ziekten uit te roeien en een prominente rol te gaan spelen op het wereldtoneel. Het land heeft zich in zijn strijd tegen de armoede vooral op het platteland gericht en heeft alles in het werk gesteld om de landbouwproductiviteit te verhogen – een strategie die ook de Afrikaanse landen vooruit zou helpen (18). China dankt zijn aantrekkingskracht echter vooral ook aan het feit dat het geen koloniaal verleden heeft, zichzelf nog steeds een ontwikkelingsland noemt en niets wil weten van donor/ontvanger-relaties in de trant van de opvattingen van de OESO-landen. Door dit alles, plus het feit dat China veel geld over blijkt te hebben om in Afrika te investeren of om aan Afrikaanse partnerregeringen leningen te verstrekken, heeft Beijing zonder meer een streepje voor in zijn betrekkingen met Afrika.

5. Negatieve aspecten

5.1 Het is echter niet alleen maar rozengeur en maneschijn in de betrekkingen tussen China en Afrika. Sommige ontwikkelingen baren externe waarnemers zorgen en zouden in de bepleite trilaterale samenwerking ter discussie moeten worden gesteld.

5.2 De groeiende aanwezigheid van China in Afrika heeft ook haar schaduwzijden. Zo hebben de lokale overheden en de stadselites weer de bovenhand gekregen, waardoor de particuliere ondernemingen in de verdrukking zijn geraakt, de door de vakbonden bevochten sociale verworvenheden (hoe bescheiden ook) weer op de helling zijn komen te staan en de arbeidsomstandigheden voor de plaatselijke werknemers zeer te wensen overlaten. Een partnerschap op basis van volledige gelijkwaardigheid moet elk van de drie partijen – de EU, China en Afrika – de mogelijkheid bieden om ook de meest controversiële kwesties en geschilpunten op de agenda te zetten.

5.3 Bij een vergelijking van de vier voorgestelde actiegebieden met de acht prioriteiten van het actieplan in het kader van de in Lissabon goedgekeurde Afrika-strategie (19) blijkt dat belangrijke vraagstukken als democratisch bestuur, mensenrechten en „fatsoenlijk werk” in de Mededeling niet worden genoemd. Het zou meer in overeenstemming zijn met de strategie van Lissabon en de Overeenkomst van Cotonou van 2000 (waarin de betrekkingen tussen de EU en de ACS-landen zijn geregeld (20) als in de trilaterale samenwerking ook aan díe aspecten, alsmede aan de rol van het maatschappelijk middenveld, aandacht zou worden besteed.

5.4 China en de EU passen in Afrika niet dezelfde strategie toe. De EU werkt vooral met niet terug te betalen steun, waaraan steeds vaker politieke voorwaarden worden verbonden (naleving van de democratische beginselen, de mensenrechten en de IAO-verdragen, bestrijding van corruptie, bevordering van goed bestuur en inspraak voor maatschappelijke organisaties) en waarvan het doel is de armoede te bestrijden. China verstrekt vooral leningen tegen gunstige voorwaarden, meestal voor de aanleg van infrastructuur en bijna altijd in ruil voor langetermijncontracten voor de exploitatie van natuurlijke hulpbronnen. Bovendien zijn Chinese leningen vaak „gebonden steun”, d.w.z. gekoppeld aan de voorwaarde dat gebruik wordt gemaakt van bedrijven, goederen en soms ook werknemers uit China. Van dergelijke praktijken hebben de meeste OESO-landen inmiddels al lang afstand genomen. Tot slot zij er nog op gewezen dat de regelgeving voor aanbestedingen in de OESO-landen vaak in het voordeel speelt van ondernemingen uit opkomende economieën, en dan vooral China.

5.5 De Chinese aanpak valt bij de meeste Afrikaanse leiders in goede aarde, omdat daaraan geen politieke voorwaarden zijn verbonden, noch de administratieve rompslomp die zo vertragend werkt bij steun uit Europa. Die aanpak houdt echter wel twee risico's in, nl. dat de betrokken landen zich weer massaal in de schulden steken met alle dramatische langetermijngevolgen van dien en dat hun economie steeds afhankelijker wordt van de productie en uitvoer van één product (en dus ook van de prijsschommelingen op de wereldmarkt).

5.6 Europa van zijn kant blijft weliswaar de eerste economische partner van Afrika, maar heeft de grootste moeite om met één stem te spreken en om de nodige samenhang in zijn beleid te brengen (en te behouden), of dat nu zijn ontwikkelings- of handelsbeleid of zijn extern of veiligheidsbeleid is. Ook in het veld is er nauwelijks coördinatie tussen het optreden van de diverse lidstaten, wat ten koste gaat van impact en doeltreffendheid.

6. Nog meer knelpunten

6.1 Naast de politieke voorwaarden die de EU aan haar steunverlening verbindt, zijn er nog andere verschillen tussen de handelwijze van Europa en die van China, waarop Afrikaanse regeringen steeds weer terugkomen: — De onderhandelingen over het sluiten van economische partnerschapsovereenkomsten hebben de betrekkingen tussen de EU en de Afrikaanse landen meer dan eens verzuurd, terwijl China voor steeds meer goederen uit Afrika volledig vrije markttoegang verleent en dat bepaald niet onder stoelen of banken steekt (in 2006 ging het om 190 producten, maar verwacht wordt dat dit aantal tussen nu en 2010 zal oplopen tot 440). — China is in Afrika zeer actief en ostentatief bezig met het aanleggen van infrastructuur en het bouwen van scholen, ziekenhuizen en andere openbare gebouwen, terwijl de met Europese steun gerealiseerde projecten inmiddels al verouderd en in vele gevallen niet eens volledig voltooid zijn. — China doet veel meer voor de opleiding en vorming van beroepsmensen in landbouw, geneeskunde, wetenschap en cultuur dan Europa. Zo laat het bijvoorbeeld veel studenten toe tot zijn universiteiten en opleidingscentra. — Het hele Afrikaanse continent wordt steeds meer overspoeld met Chinese producten, die in vele gevallen niet aan de internationale veiligheidsnormen voldoen (met alle gevolgen van dien voor volksgezondheid en milieu) en vaak een funeste invloed hebben op de lokale bedrijvigheid (b.v. de textielnijverheid (21).

6.2 Door de economische en financiële crisis waarin de wereld momenteel is verwikkeld, valt niet langer te ontkomen aan een discussie over de mogelijke gevolgen daarvan voor Afrika (22). De vooruitzichten zijn niet rooskleurig: de wereldeconomie is in een recessie terechtgekomen, er wordt minder uitgevoerd, vele markten worden volledig afgeschermd en de prijzen van veel grondstoffen zijn aan het dalen. Een en ander dreigt een serieuze domper te zetten op de resultaten die de afgelopen tien jaar zijn bereikt (daling van de schuldenlast en de overheidstekorten, toename van en concurrentie bij infrastructuurinvesteringen en sanering van de belastingstelsels).

6.3 China heeft onlangs al zijn toezeggingen met betrekking tot subsidies, leningen en investeringen opnieuw bevestigd en soms zelfs het bedrag ervan verhoogd (23). Ook de EU wil proberen haar verbintenissen na te komen, maar sommige lidstaten hebben dit jaar hun budget voor bilaterale steun drastisch teruggeschroefd en de verwachting is dat die trend zich in 2010 in dezelfde – of zelfs nog sterkere – mate zal doorzetten. Dit in weerwil van het feit dat er, zoals op alle recente topbijeenkomsten is gezegd, juist méér geld nodig is.

6.4 Een steeds belangrijkere factor in de betrekkingen van Europa en China met Afrika is de migratieproblematiek, een aspect dat nog maar nauwelijks is bestudeerd, vooral waar het gaat om Chinezen die zich in Afrika vestigen. Voor een beter begrip van de mogelijke impact van deze migratiestromen op de ontwikkeling van Afrika kan het nuttig zijn om te gaan nadenken over de aard en omvang van – en de mogelijke samenhang tussen – deze migratiebewegingen.

6.5 Een laatste belangrijk, maar complex, aspect betreft de participatie van het maatschappelijk middenveld. Europa acht een actieve inbreng van het maatschappelijk middenveld – sinds de inwerkingtreding van de Overeenkomst van Cotonou een centraal element van zijn partnerschapsbetrekkingen met de Afrikaanse landen – van fundamenteel belang (24). In de betrekkingen tussen China en Afrika en in de bilaterale betrekkingen tussen Beijing en de afzonderlijke Afrikaanse landen is daarvan vooralsnog echter nog geen spoor te vinden. De vier voorgestelde actiegebieden bieden ruimte voor een brede en gestructureerde participatie van alle niet-gouvernementele actoren, zoals organisaties van werkgevers, werknemers, landbouwers, vrouwen en consumenten. Door de goede resultaten van de Overeenkomsten van Lomé en Cotonou heeft de rol van dergelijke organisaties in de Afrikaanse samenleving – ook in economie en politiek – erkenning gekregen en hebben deze organisaties hun invloed verder weten te vergroten. Als de bi- en trilaterale dialoog alleen tussen regeringen wordt gevoerd, dreigt deze rol weer aan betekenis te verliezen en te worden gemarginaliseerd, terwijl de participatie van niet-gouvernementele actoren juist als een belangrijke troef moet worden gezien waarvan op adequate wijze gebruik moet worden gemaakt. Daarom moet de participatie van dergelijke organisaties worden gestimuleerd.

6.6 Het EESC betreurt dat in de Mededeling met geen woord over dit aspect wordt gerept, laat staan over mogelijkheden voor de inschakeling van de sociale partners, en meer in het algemeen niet-gouvernementele actoren, in de voorgestelde trilaterale dialoog.

Brussel, 1 oktober 2009 De voorzitter van het Europees Economisch en Sociaal Comité Mario SEPI

(1) Vooral interessant in dit verband is Afrique-Europe: l'indispensable alliance, pro-manuscript van Louis MICHEL, december 2007

(2) Het gaat hierbij niet alleen om natuurlijke rijkdommen, infrastructuur en handel. De grootste bank van China (Industrial Land Commercial Bank of China) heeft een participatie van 20 % - 5,6 miljard dollar - genomen in de grootste bank van Zuid-Afrika (Standard Bank). Nog nooit eerder heeft een buitenlands concern zo veel in Afrika geïnvesteerd.

(3) www.focac.org/eng/

(4) China's African Policy, 12 januari 2006, http://www.focac.org/eng/zgdfzzc/t463748.htm

(5) De strategie EU-Afrika, rapporteur: Gérard DANTIN, PB C 33 van 31 maart 2009, blz. 148-156

(6) Volgens het IMF is het aandeel van de EU in het totale handelsvolume van Afrika gedaald tot iets meer dan 30 % (tegenover 45 % in 1995), terwijl het aandeel van China, dat in 1995 nog verwaarloosbaar was, is opgelopen tot ongeveer 27 %. In 2008 bedroeg de waarde van de handel tussen China en Afrika 106,8 miljard dollar (45 % méér dan het jaar daarvoor). Daarmee was de in 2006 op de Top van Beijing aangekondigde doelstelling - 100 miljard dollar vóór 2010 - twee jaar vóór datum al gehaald! Zie ook het Commission staff working document - Annexes to the Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions - The EU, Africa and China: towards trilateral dialogue and cooperation, SEC(2008) 2641 final.

(7) Resolutie over het beleid van China en de gevolgen daarvan voor Afrika (A6-0080/2008/P6_TA-PROV(2008)0173), rapporteur: Ana Maria GOMES, maart 2008

(8) In dit verband zij met name verwezen naar de op 28 juni 2007 georganiseerde conferentie Partners in competition? The EU, Africa and China, waaraan is deelgenomen door meer dan 180 beleidsmakers, deskundigen en diplomaten uit Afrika, China en Europa.

(9) Zie de Conclusies van de 2902e bijeenkomst van de Raad Algemene Zaken en Externe Betrekkingen (RAZEB) van 10 november 2008.

(10) Elfde Top EU-China, Praag, 20 maart 2009, gezamenlijk slotcommuniqué

(11) Zie de in voetnoot 7 aangehaalde resolutie van het Europees Parlement.

(12) Zie het verslag van de twaalfde Top van de Afrikaanse Unie (Addis Abeba, 26 januari t/m 3 februari 2009), die was gewijd aan het thema „Ontwikkeling van de infrastructuur in Afrika” (www.africa-union.org).

(13) Zie A. Yaw Baah en H. Jaunch, Chinese investment in Africa, a labour perspective, ALRN, mei 2009, http://www.fnv.nl/binary/report2009_chinese_investments_in_africa_tcm7-23663.pdf

(14) Zie Tax Justice Network, Breaking the curse: how transparant taxation and fair taxes can turn Africa's mineral wealth into development, http://www.taxjustice.net/cms/upload/pdf/TJN4Africa_0903_breaking_the_curse_final_text.pdf

(15) Volgens de deelnemende organisaties zou er alleen al in 2008 voor 7,6 miljoen hectare aan landbouwgrond zijn opgekocht en zou China met diverse Afrikaanse landen landbouwovereenkomsten hebben gesloten. Zie in dit verband http://www.coldiretti.it/docindex/cncd/informazioni/314_09.htm en L. Cotula, S. Vermeulen, R. Leonard, J. Keeley, Land grab or development opportunity? – Agricultural investment and international land deals in Africa, FAO-IFAD-IIED, mei 2009.

(16) Zie het EESC-advies Voorrang voor Afrika: de visie van het Europese maatschappelijk middenveld, rapporteur: Adrien BEDOSSA, PB C 195 van 18 augustus 2006, blz. 104-109.

(17) Zie het al eerder genoemde EESC-advies De strategie EU-Afrika, PB C 77 van 31 maart 2009, blz. 148-156.

(18) Met slechts 7 % van het wereldwijde landbouwareaal voedt China 22 % van de wereldbevolking. Het heeft ook de strijd tegen extreme armoede, analfabetisme en de meest verwoestende ziekten en epidemieën zo goed als gewonnen en is erin geslaagd de kindersterfte terug te dringen. Volgens Martin Ravallion (Are there lessons for Africa from China's success against poverty?, Wereldbank, Policy Research working paper nr. 4463, januari 2008) kan Afrika veel leren van een grondige analyse van China's ontwikkelingsproces (zie bijlage 2 en R. SANDREY, H. EDINGER, The relevance of Chinese agricultural technologies for African smallholder farmers: agricultural technology research in China, Centre for Chinese Studies, Stellenbosch-universiteit, april 2009, http://www.ccs.org.za/downloads/CCS%20China%20Agricultural%20Technology%20Research%20Report%20April%202009.pdf

(19) Vrede en veiligheid; democratische governance en mensenrechten; handel, regionale integratie en infrastructuur; samenwerking voor de verwezenlijking van de Millenniumdoelen; de klimaatverandering; migratie, mobiliteit en arbeid; wetenschap, informatiemaatschappij en ruimte

(20) Zie artikel 9, eerste alinea.

(21) Zie het rapport van de Wereldbank Africa's Silk Road, 2007.

(22) Zie de Mededeling van de Commissie Steun aan de ontwikkelingslanden bij de aanpak van de crisis, COM(2009) 160 final, en het advies hierover dat het EESC momenteel in voorbereiding heeft.

(23) Zie de beloften van president Hu Jintao tijdens zijn bezoek aan vier Afrikaanse landen (Mali, Senegal, Tanzania en Mauritius).

(24) Zie het EESC-advies De betrekkingen tussen de Europese Unie en China: rol van het maatschappelijk middenveld, rapporteur: Sukhdev Sharma, PB C 110 van 9 mei 2006, blz. 68-74.