Advies van het Economisch en Sociaal Comité over "Economische groei, fiscaliteit en betaalbaarheid van de pensioenregelingen in de EU"

(2002/C 48/22)

Het Economisch en Sociaal Comité heeft op 29 maart 2001, overeenkomstig artikel 23, lid 3, van zijn reglement van orde, besloten om een advies uit te brengen over "Economische groei, fiscaliteit en betaalbaarheid van de pensioenregelingen in de EU".

Het Comité heeft, overeenkomstig art. 11, lid 4, en artikel 19, lid 1, van zijn reglement van orde besloten een subcomité in het leven te roepen en dit te belasten met de voorbereidende werkzaamheden.

Het subcomité "Economische groei, fiscaliteit en betaalbaarheid van de pensioenregelingen in de EU", dat was belast met de voorbereidende werkzaamheden, heeft zijn ontwerpadvies goedgekeurd op 19 oktober 2001. Rapporteur was de heer Byrne, co-rapporteur was de heer Van Dijk.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 386e zitting (vergadering van 29 november 2001) het volgende advies uitgebracht, dat met 90 stemmen vóór en 2 stemmen tegen, bij 2 onthoudingen, is goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1. Het verstrekken van toereikende uitkeringen aan gepensioneerden is een van de belangrijkste onderdelen van de sociale bescherming in Europa die gepensioneerden een bepaalde inkomenszekerheid biedt.

1.2. Studies die de afgelopen jaren door o.a. de Commissie zijn uitgevoerd, hebben de aandacht gevestigd op de veranderende demografische structuur in de EU en de mogelijke bedreiging die dit voor de betaalbaarheid van pensioenregelingen inhoudt. Zo heeft de Commissie gewezen op het volgende: "De combinatie van de drie pijlers biedt de ouderen in Europa een ongekende mate van welvaart en economische onafhankelijkheid. Het vooruitzicht van de vergrijzing van de bevolking en de pensionering van de generatie van de 'geboortegolf' betekent een ernstige uitdaging voor deze historische prestatie. De vergrijzing van de bevolking zal een dergelijke omvang aannemen dat wanneer er geen adequate hervormingen worden doorgevoerd het Europese sociale model, de economische groei en de stabiliteit in de Europese Unie ondermijnd dreigen te worden(1)".

1.3. Er moet echter niet alleen gekeken worden naar de demografische ontwikkelingen, maar ook naar de noodzaak om pensioenregelingen aan te passen aan de veranderende behoeften van mensen en van de maatschappij als geheel.

1.4. Aangezien de algemene pensioenkwestie uiterst belangrijk is, heeft het Comité besloten een initiatiefadvies op te stellen waarin dit vraagstuk wordt onderzocht en waarin wordt bekeken in hoeverre economische groei en fiscaliteit kunnen bijdragen tot het vinden van een oplossing.

1.5. Het Comité erkent dat de Commissie de afgelopen jaren veel heeft gedaan om de aandacht op deze cruciale kwestie te richten. De Mededeling van de Commissie "Ondersteuning van de nationale strategieën ten behoeve van veilige en betaalbare pensioenen door middel van een geïntegreerde benadering(2)", die onlangs is gepubliceerd, gaat uit van de werkzaamheden van het Comité voor de economische politiek en het Comité voor sociale bescherming.

1.5.1. In de Mededeling wordt voorgesteld de open coördinatiemethode te gebruiken, waarbij het subsidiariteitsbeginsel onverlet blijft. Deze methode houdt in dat gemeenschappelijke doelstellingen bepaald worden en dat de lidstaten gezamenlijk indicatoren vaststellen. De doelstellingen worden in drie groepen ingedeeld:

- toereikende pensioenen;

- betaalbaarheid van publieke en private pensioenvoorzieningen;

- modernisering van de pensioenstelsels om te kunnen inspelen op de behoeften van de samenleving en die van het individu.

1.5.2. Hoewel reeds vóór publicatie van de Mededeling(3) met het opstellen van dit advies werd begonnen, wordt uitvoerig genoeg op de in de mededeling behandelde pensioenkwesties ingegaan om bovengenoemde doelstellingen te kunnen onderschrijven, onder voorbehoud van de opmerkingen in het advies waarnaar in de volgende paragraaf wordt verwezen;

1.5.3. Het Comité werkt aan een advies over de Mededeling waarin het met name aandacht besteedt aan de coherentie tussen de betrokken beleidsterreinen alsook aan manieren om de samenwerking op dit gebied uit te bouwen. De twee adviezen vullen elkaar dus aan en vormen samen de bijdrage van het Comité aan de discussie over pensioenen die momenteel gaande is.

2. Demografische ontwikkelingen

2.1. Uit demografische studies blijkt duidelijk dat het aantal ouderen in verhouding tot de potentiële beroepsbevolking sterk zal toenemen. In haar Mededeling wijst de Commissie erop dat "de afhankelijkheidsratio van ouderen ... gedurende het komende decennium snel [zal] stijgen en tegen 2050 verdubbeld [zal] zijn ten opzichte van nu(4)" (zie tabel 1).

Tabel 1: Prognoses van de afhankelijkheidsratio's van ouderen in de EU-lidstaten (personen van ouder dan 65 jaar in verhouding tot de leeftijdsgroep 20-64 jaar)

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

2.2. De vergrijzing is in de eerste plaats het gevolg van de verbeterde gezondheidssituatie en leefomstandigheden in de EU, waardoor de gemiddelde levensverwachting stijgt. De Commissie wijst er ook op dat de toename van de gemiddelde levensverwachting in alle eerdere voorspellingen onderschat is, zodat de huidige voorspellingen eerder aan de lage dan aan de hoge kant zullen zijn.

2.3. In de tweede plaats wordt de vergrijzing veroorzaakt door de forse daling van het vruchtbaarheidscijfer, dat in sommige lidstaten inmiddels onder het vervangingsniveau ligt.

2.4. In de discussie over de betaalbaarheid van de pensioenen wordt er door verschillende personen en instanties op gewezen dat immigratie een positieve bijdrage zou kunnen leveren. Anderen bestrijden deze gedachte. De Commissie bijvoorbeeld meent dat ondanks een waarschijnlijk toenemende immigratie, de afhankelijkheidsratio niet verlicht zou worden.

In dit kader wil het ESC wijzen op het eerder uitgebrachte advies over het immigratiebeleid. Mocht tot een actief immigratiebeleid worden overgegaan dan is het noodzakelijk dat een adequaat beleid voor sociale integratie wordt ontwikkeld, waardoor de EU en de immigranten optimaal profiteren van de omstandigheden.

2.5. Algemeen kan dan ook worden gesteld dat de afhankelijkheidsratio de komende 30-40 jaar aanzienlijk zal stijgen. Dit zal gevolgen hebben voor de financiering van pensioenstelsels.

2.6. Aan de hand van enkele cijfers heeft de Commissie de potentiële omvang van het probleem proberen aan te geven. Als er geen hervormingen worden doorgevoerd, zouden de uit hoofde van wettelijke pensioenstelsels gedane uitgaven in 2030 kunnen oplopen tot meer dan 15 van het BBP - een percentage dat niet strookt met de huidige doelstelling van gezonde overheidsfinanciën (zie tabel 2). De huidige pensioenuitgaven bedragen in de EU gemiddeld 12 % van het BBP. Achter deze gemiddelde cijfers gaan echter aanzienlijke verschillen tussen de lidstaten schuil. Vooral het tempo waarin het percentage in sommige lidstaten in het begin zou kunnen oplopen, is belangrijk.

Tabel 2: Prognoses van de overheidsuitgaven voor pensioenen - trendmatige hypotheses((Met uitzondering van Spanje, dat is uitgegaan van een sterkere daling van zijn werkloosheids-percentage (4 % op termijn), en van Portugal en Denemarken, die zijn uitgegaan van een productiviteitsontwikkeling van 3 % (Portugal) en 1,5 % (Denemarken).))

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Bron: EPC.

2.7. Ondanks de groeiende kloof tussen premiebetalers en pensioengerechtigden moet ervoor worden gezorgd dat zowel pensioenregelingen op basis van het omslagstelsel als regelingen via kapitaaldekking betaalbaar blijven.

2.8. Om de betaalbaarheid van de pensioenstelsels te garanderen is het volgens het Comité voor de sociale bescherming noodzakelijk dat:

- de capaciteit van de pensioenstelsels wordt gewaarborgd, zodat zij aan hun sociale doelstellingen kunnen voldoen; hierbij gaat het om het verschaffen van zekere en toereikende inkomens aan gepensioneerden en de personen te hunnen laste en, in samenwerking met gezondheidszorg en systemen voor zorg voor de lange termijn, van acceptabele levensomstandigheden voor alle ouderen;

- de pensioenstelsels betaalbaar worden gehouden, zodat in de toekomst de gevolgen van de vergrijzing niet de begrotingsstabiliteit in gevaar brengen of leiden tot een onrechtvaardige verdeling van de middelen tussen de generaties;

- het vermogen van de pensioenstelsels om in te spelen op de veranderende behoeften van de samenleving en individuen wordt verbeterd, waardoor een bijdrage wordt geleverd aan een grotere flexibiliteit op de arbeidsmarkt, gelijke kansen voor mannen en vrouwen wat betreft werk en sociale zekerheid en een betere aanpassing van de pensioenstelsels aan individuele behoeften.

2.8.1. In het kader van het gelijkekansenbeleid en het streven om tegemoet te komen aan individuele wensen zou extra aandacht naar "atypische" werknemers kunnen uitgaan.

2.9. Het ESC is het met het Comité voor de sociale bescherming eens dat bij de financiële gevolgen van de vergrijzing het verband tussen de pensioenuitgaven en de kosten van de gezondheidszorg niet over het hoofd mag worden gezien. Wanneer de bevolking vergrijst, stijgen niet alleen de pensioenuitgaven, maar ook de kosten van de gezondheidszorg onder meer als gevolg van lichamelijke gebreken en ouderdomsziekten. Deze kosten bedragen in de EU momenteel gemiddeld 7 % van het BBP.

2.9.1. Volgens de Commissie onderzoekt het Comité voor de economische politiek momenteel wat het effect van de vergrijzing op de kosten van de gezondheidszorg is, waarmee een betrouwbaardere raming van de toekomstige kosten voorhanden zal zijn. Het ESC is ingenomen met dit initiatief, maar wijst er wel op dat een uitsluitend op financiële haalbaarheid gebaseerde aanpak onvoldoende zou zijn en de kwaliteit van de dienstverlening in gevaar zou brengen. Het Comité hamert er dan ook op dat de verschillende onderdelen van de uitgaven voor gezondheidszorg moeten worden geanalyseerd, met bijzondere aandacht voor geneesmiddelen, zoals het Comité al in tal van adviezen heeft aanbevolen. In een recent advies heeft het erop gewezen dat "de mogelijkheid van een aanvullende ziektekostenverzekering ... alleen maar [kan] worden toegejuicht" (SOC/040 - aanvullende ziektekostenverzekering)(5).

2.10. Als de lidstaten samen gecoördineerde maatregelen treffen, is er geen reden om aan te nemen dat de Gemeenschap geen blijvende oplossing voor de vergrijzing kan vinden. Er moet ook worden bedacht dat het hier om zowel een financieel probleem als een sociale kwestie gaat. Zoals het Comité reeds eerder heeft betoogd, zijn investeringen op sociaal gebied gunstig voor de economische ontwikkeling. Het verslag van het Comité voor de economische politiek is in dit verband betekenisvol, omdat hierin wordt opgeroepen tot een vermindering van de overheidsschuld om middelen vrij te maken voor investeringen in sociaal beleid.

3. Pensioenvoorzieningen

3.1. De Commissie deelt pensioenstelsels in de EU in op basis van drie pijlers:

- Pijler 1 wettelijke pensioenstelsels (meestal op basis van een omslagstelsel)

- Pijler 2 bedrijfspensioenregelingen op basis van kapitaaldekking (meestal via werkgever of bedrijfstak)

- Pijler 3 individuele pensioenvoorzieningen (meestal via een levensverzekeringsmaatschappij).

Bedrijfspensioenregelingen en individuele pensioenvoorzieningen worden doorgaans tot de aanvullende pensioenvoorzieningen gerekend.

3.2. De voor- en nadelen van iedere pijler werden besproken in het Groenboek "Aanvullende pensioenen in de interne markt(6)" dat de Commissie in juni 1997 heeft uitgebracht.

3.3. In de EU als geheel vormen wettelijke pensioenstelsels veruit de belangrijkste vorm van pensioenvoorziening. In drie lidstaten, t.w. Nederland, het VK en Ierland, maken de tweede en derde pijler echter een zeer wezenlijk onderdeel van het pensioenstelsel uit.

3.4. De Commissie heeft duidelijk te kennen gegeven dat de lidstaten zelf moeten bepalen in welke mate de pensioenopbouw op iedere pijler berust. Het Comité is het hiermee eens en acht het van cruciaal belang dat de pensioenkwestie wordt geregeld op die manier die het best bij de specifieke situatie en gewoonten in de lidstaat past. Doel moet zijn een evenwicht aan te brengen tussen sociale doelstellingen en betaalbaarheid. Dit zal alleen mogelijk zijn indien de regeringen en de sociale partners overeenstemming bereiken over de hervormingen.

3.5. Het Comité is verheugd dat de lidstaten dit proces op gang hebben gebracht en de Commissie melden dat zij geen radicale wijziging van hun pensioenstelsels verwachten en de basisbeginselen en sociale doelstellingen zullen handhaven.

3.6. Het bepalen van gemeenschappelijke doelstellingen en indicatoren - in combinatie met de open coördinatiemethode - zal volgens het Comité bijdragen tot consensus tussen de lidstaten over noodzakelijke hervormingen, en de mogelijkheid beiden om ervaringen op dit belangrijke gebied uit te wisselen. De methoden om deze doelstellingen te bereiken, zullen overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel aan de lidstaten zelf worden overgelaten.

4. Betaalbare pensioenen

4.1. Het gaat er in de eerste plaats om dat de betaling van toekomstige pensioenen wordt gegarandeerd, ongeacht voor welke financieringsmethode is gekozen.

4.2. Invloed van economische groei

4.2.1. Een hogere economische groei is geen doel op zich, maar genereert de middelen om de levensstandaard van de gehele bevolking te verbeteren. De hoogte van de verantwoorde uitgaven, waaronder pensioenuitgaven, kan niet volledig los worden gezien van de algemene economische situatie. De betaalbaarheid van pensioenen kan sterk worden beïnvloed door het economische groeitempo. Naar verwachting leidt een hogere economische groei immers tot meer werkgelegenheid en hogere inkomens.

4.2.2. Bij demografische voorspellingen op basis van ongecorrigeerde cijfers wordt gekeken naar het aantal personen in de pensioengerechtigde leeftijd in verhouding tot de potentiële beroepsbevolking. Het staat vast dat er relatief steeds meer gepensioneerden zullen bijkomen.

4.2.3. Belangrijker is echter de verhouding tussen het aantal mensen dat economisch actief is en het aantal mensen dat een pensioen ontvangt. Wanneer de arbeidsparticipatie in de EU op het huidige lage niveau blijft (al doen zich op dit punt tussen de lidstaten aanmerkelijke verschillen voor), worden de voorspellingen over de betaalbaarheid van pensioenen nog somberder.

4.2.4. Indien echter meer mensen aan het arbeidsproces zouden deelnemen, zouden de gevolgen van de vergrijzing verzacht kunnen worden - hoe meer mensen aan het werk, hoe groter het effect op de pensioenen. Daarvoor is echter wel een langere periode van hoge economische groei nodig.

4.2.5. In de volgende paragraaf zal nader worden ingegaan op de verhoging van de arbeidsparticipatie. Hier wil het Comité aangeven dat een duurzame, dynamische economische groei noodzakelijk is, waardoor de werkgelegenheid kan toenemen. Belangrijke factoren die dit kunnen beïnvloeden zijn: concurrentievermogen, de economische prestaties van de EU en het werkgelegenheidsbeleid.

Verder is voor de verhoging van de arbeidsparticipatie een coherente en consistente nationale en Europese aanpak noodzakelijk zoals in het Luxemburgproces wordt voorzien. Belangrijk in dat geval is dat flankerend beleid, zoals kinderopvang en mogelijkheden voor loopbaanonderbreking, de mogelijkheden voor de combinatie van arbeid- en zorgtaken vergroten.

4.3. Hogere arbeidsparticipatie

4.3.1. Een forse verhoging van de arbeidsparticipatie is een van de krachtigste maatregelen om de betaalbaarheid van pensioenen te verbeteren.

4.3.2. Zoals gezegd verschilt de situatie op dit gebied sterk per lidstaat, maar de gemiddelde arbeidsdeelname in de EU is laag in vergelijking met de VS en Japan.

4.3.3. Hoewel dit al jarenlang bekend is, is er nog maar weinig aan deze situatie gedaan.

4.3.4. De Raad van Lissabon heeft als doel gesteld dat de participatiegraad, die momenteel 63 % bedraagt, vóór 2010 op 70 % moet liggen. Voor vrouwen geldt een aparte doelstelling, "méér dan 60 %", aangezien de arbeidsparticipatie van vrouwen van oudsher achterblijft bij die van mannen.

In Stockholm hebben de Europese regeringsleiders deze doelstellingen nader aangescherpt. Vóór 2005 moet de participatie op 67 % liggen, voor vrouwen op 57 %. Apart is nog de doelstelling van 50 % voor oudere werknemers geformuleerd.

4.3.5. Het Comité is het ermee eens dat de arbeidsparticipatie moet worden verbeterd, maar gezien de ervaringen in het verleden denkt het wel dat dit een enorme opgave is voor de lidstaten. Natuurlijk is een sleutelrol duidelijk weggelegd voor de economische groei, die steeds boven de 3 % per jaar zou moeten liggen. Ondanks de goede resultaten in 2000 zal dit doel de komende jaren niet worden gehaald. Op middellange termijn zijn de vooruitzichten voor groei en werkgelegenheid hopelijk iets rooskleuriger. Volgens het Comité is een succesvolle combinatie van gunstige macro-economische omstandigheden en bestendige hervormingsmaatregelen nodig om groei en werkgelegenheid te bevorderen.

4.3.6. Hoewel de mogelijkheid om met vervroegd pensioen te gaan in sommige beroepen gerechtvaardigd is, is het ESC het met het Comité voor de sociale bescherming eens dat de economische en maatschappelijke behoeften waardoor vervroegd pensioen als aanvaardbaar werd beschouwd, nu aan het veranderen zijn. De afvloeiingsregelingen, waarbij oudere werknemers met vervroegd pensioen gingen zodat jongeren soms aan het werk konden (blijven), zijn mede debet geweest aan de lage arbeidsparticipatie en een toegenomen afhankelijkheidsratio. Stimulering van de arbeidsdeelname van ouderen is een kwestie die een aparte studie vereist om de nodige strategieën uit te werken.

4.3.7. Het ESC steunt de doelstelling om meer vrouwen aan het werk te krijgen, maar wijst erop dat daartoe een betere kinderopvang vereist is. Het moet gemakkelijker worden om werk en gezin te combineren, wil een verdere daling van het vruchtbaarheidscijfer worden voorkomen. Een stijging van het vruchtbaarheidscijfer zou gunstig zijn voor de demografische situatie. Het ESC heeft deze kwestie nader geanalyseerd in zijn informatief rapport over "De demografische ontwikkeling in de Europese Unie(7)".

4.3.8. Het ESC hecht net als het Comité voor de sociale bescherming groot belang aan de nieuwe doelstelling om de participatiegraad van oudere mannen en vrouwen te verhogen. Ook is het van mening dat moet worden gezorgd voor mogelijkheden om ouderen en gehandicapten scholing en flexibele arbeidsvormen te bieden, zodat zij kunnen werken als zij dat willen (hetgeen vaak het geval is).

4.3.9. Het benadrukt dat het van belang is dat deze arbeidsmarktdoelstellingen worden verwezenlijkt, vanwege de daaruit voortvloeiende voordelen voor de pensioenstelsels, maar het wijst erop dat tegelijkertijd andere maatregelen nodig zijn om de betaalbaarheid van pensioenen te waarborgen.

4.4. Terugdringing van de staatsschuld

4.4.1. Het ESC ziet in dat vermindering van de staatsschuld en dus ook van de kosten van de schuldendienst de financiële positie van lidstaten zal versterken. Daardoor zullen zij over meer mogelijkheden beschikken om de financieringskosten van pensioenen in de toekomst te dragen, zij het dat het effect per lidstaat zal variëren.

4.4.2. Het Stabiliteits- en groeipact, dat voor alle lidstaten geldt en onder meer betrekking heeft op vermindering van de staatsschuld en het genereren van overschotten, zal het op termijn ook gemakkelijker maken om pensioenregelingen te financieren, bijvoorbeeld door middel van reservefondsen (zie par. 7.5).

4.4.3. De financiële positie van lidstaten kan tevens worden versterkt door de belastinginning te verbeteren, met name door belastingontwijking te bestrijden.

4.5. Prognoses voor de overheidsuitgaven voor pensioenen - scenario van Lissabon

4.5.1. Het Comité voor de economische politiek heeft op basis van de doelstellingen van Lissabon een scenario ontwikkeld en heeft de lidstaten verzocht een tweede prognose van de overheidsuitgaven voor pensioenen te maken op basis van dat scenario (zie Tabel 3). Het verschil in maximumstijging van de schuld als percentage van het BBP ligt tussen 0 % en 2 %, met uitzondering van Griekenland (4,2 %).

Tabel 3: Prognoses voor de overheidsuitgaven voor pensioenen - scenario van Lissabon((Voor het scenario van Lissabon is Frankrijk uitgegaan van lagere werkloosheidspercentages en arbeidsparticipatiecijfers dan hierboven genoemd. De arbeidsparticipatie is lager omdat geen rekening is gehouden met veranderingen in de voorwaarden voor het recht op pensioen om de arbeidsparticipatie van ouderen te stimuleren. De hypotheses van Frankrijk leiden tot een optimistischer scenario op de middellange termijn (rond 2010-2020) terwijl op de langere termijn het tegengestelde het geval is. Italië gebruikt lagere arbeidsparticipatiecijfers dan die welke in de algemene methodologie zijn beschreven, terwijl de productiviteitsstijging in Spanje na 2035 enigszins hoger zal liggen. Portugal gebruikt voor het demografische scenario de middenvariant in plaats van de hoge variant.))

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Bron: CEP.

4.5.2. Het ESC stelt vast dat dit scenario op tamelijk optimistische veronderstellingen is gebaseerd, te weten:

- een jaarlijkse stijging van het BBP met gemiddeld 3 % of meer in de periode tot 2007;

- de arbeidsparticipatie van mannen en vrouwen zou in 2045 83 % bedragen (om dit te bereiken zouden mensen in de meeste landen later met pensioen moeten gaan);

- het werkloosheidspercentage voor mannen en vrouwen zou in 2045 convergeren naar 4 %;

- bij de prognoses is uitgegaan van het "gunstige scenario" van Eurostat;

- de productiviteitsstijging binnen de EU zou convergeren en in 2050 gelijk liggen met die van de VS; in de VS wordt deze voor de eerste helft van deze eeuw geschat op 1 %, tegen 2,3 % nu.

4.5.3. Het Comité erkent dat dit zeer algemeen opgezette scenario meer een toekomstprojectie is dan een voorspelling. Desalniettemin stemt het in met de conclusie van het Comité voor de economische politiek dat het weliswaar een belangrijke bijdrage kan leveren aan de aanpak van het financiële effect van de vergrijzing, maar de problemen van de financiering van de pensioenen op de lange termijn hiermee niet oplost. Gezien de huidige wereldwijde verslechtering van economische conjunctuur en werkgelegenheidssituatie moet het hierboven geschetste scenario met reden als optimistisch worden beschouwd. Daarom bestaat er volgens het Comité dringend behoefte aan een beter gecoördineerde Europese strategie ter bevordering van de economische groei en de werkgelegenheid, waarbij alle belanghebbende partijen worden betrokken.

5. Maatregelen om pensioenen betaalbaar te maken

5.1. De mate waarin de vergrijzing in de EU zal voortschrijden, heeft grote gevolgen voor de betaalbaarheid van pensioenen. Aangezien alles erop wijst dat de levensverwachting zal stijgen, is het van essentieel belang nu maatregelen te nemen om op de extra kosten in de toekomst te anticiperen. Het Comité voor de economische politiek heeft al erkend dat de financiële gevolgen van de vergrijzing zelfs in hun optimistische scenario niet volledig gedekt zullen zijn en met de recente ontwikkelingen in de wereld is het gevaar dat de doelstellingen niet gerealiseerd zullen worden, nog groter geworden. Indien nu maatregelen worden genomen, kan worden voorkomen dat de kosten voor uitbetaling van pensioenen onhoudbaar worden omdat de extra kosten over een langere periode kunnen worden uitgesmeerd. Dit zou ook in overeenstemming zijn met het concept van solidariteit tussen generaties.

5.2. Het ESC stemt in met de opvatting van het Comité voor de sociale bescherming, dat een onrechtvaardige verdeling van de middelen tussen de generaties moet worden voorkomen. Indien vroegtijdig maatregelen worden genomen, worden de komende generaties niet onnodig met deze kosten belast.

5.3. Globaal gezien kunnen twee soorten maatregelen worden genomen:

a) de betaalbaarheid van pensioenregelingen op basis van een omslagstelsel verbeteren;

b) de bestaande pensioenvoorzieningen aanvullen door meer regelingen op basis van kapitaaldekking (pijlers 2 en 3).

Deze twee mogelijkheden sluiten elkaar niet uit.

5.4. De betaalbaarheid van pensioenregelingen op basis van een omslagstelsel verbeteren

Naast de in par. 4 genoemde maatregelen, zouden de lidstaten, afhankelijk van de omstandigheden, ertoe kunnen overgaan:

a) de arbeidsdeelname van ouderen te verhogen (zie par. 7.3);

b) overwegende de premies te verhogen (zie par. 7.4);

c) reservefondsen te creëren om het vergrijzingseffect op te vangen totdat een lagere afhankelijkheidsratio is bereikt (zie par. 7.6);

d) andere criteria voor toekomstige pensioenen aan te leggen (zie par. 7.6);

e) de structuur van het hoger onderwijs te herzien omdat mensen hierdoor in sommige lidstaten op onnodig late leeftijd met werken beginnen (zie par. 7.7);

f) de staatsschuld te verlagen, zodat extra middelen voor pensioenregelingen vrijkomen (zie par. 4.4);

g) een combinatie van bovenstaande opties.

5.5. In het kader van haar internemarktbeleid heeft de Commissie stappen ondernomen om invoering van aanvullende pensioenregelingen mogelijk te maken zonder de ontwikkeling ervan specifiek te bevorderen. Met de richtlijn die zij onlangs heeft voorgesteld, wil zij tevens de bescherming van deelnemers aan pensioenregelingen verbeteren door middel van eisen inzake strengere controleprocedures, het verstrekken van relevante gegevens t.b.v. een grotere doorzichtigheid, en een beleggingsregeling die betere resultaten moet opleveren waarbij de risico's tegelijkertijd beheersbaar blijven.

5.6. Hoewel een - zelfs gedeeltelijke - overschakeling van pensioenregelingen op basis van een omslagstelsel naar een pensioenregeling op basis van kapitaaldekking voor sommige lidstaten aantrekkelijk kan lijken (en bijvoorbeeld in Zweden en Italië is ingevoerd), moet met de sociale gevolgen van deze overschakeling voorzichtig worden omgesprongen.

5.7. In dat geval zouden immers twee stelsels tegelijkertijd gefinancierd moeten worden. Het kan niet zo zijn dat het inkomen van huidige gepensioneerden in gevaar wordt gebracht doordat premies niet langer voor hun pensioen, maar voor toekomstige pensioenen zouden worden bestemd. Niettemin is een zekere mate van financiering via kapitaaldekking haalbaar (zie wederom het Zweedse voorbeeld), waardoor de toekomstige lasten al verlicht zouden worden.

5.8. Het belangrijkste voordeel van pensioenregelingen op basis van een kapitaaldekkingsstelsel is dat de pensioenen niet afhankelijk zijn van de toekomstige relatie tussen premiebetalers en uitkeringsgerechtigden, die per definitie niet precies voorspeld kan worden. Het kapitaal zou moeten worden belegd in een goed gediversifieerde portefeuille, om de risico's zo klein mogelijk te houden; er zouden echter geen kwantitatieve limieten mogen gelden. Het Comité heeft advies uitgebracht over het voorstel van de Commissie voor een richtlijn betreffende de werkzaamheden van instellingen voor bedrijfspensioenvoorziening(8).

5.9. Aangezien wettelijke pensioenstelsels zo'n belangrijke plaats innemen, dient de meeste aandacht echter uit te gaan naar maatregelen om de betaalbaarheid daarvan te garanderen.

6. Fiscaliteit

6.1. De lidstaten kunnen fiscale regelingen invoeren om bepaalde pensioenvoorzieningen te stimuleren.

6.1.1. Mensen kunnen d.m.v. mogelijkheden voor belastingaftrek van premieafdrachten of andere vormen van pensioensparen worden aangemoedigd om zelf voor hun oudedagvoorziening te sparen, bijv. om de wettelijke regelingen aan te vullen.

6.1.2. Belastingaftrek kan tevens worden gebruikt om werkgevers aan te moedigen bedrijfspensioenregelingen voor hun werknemers af te sluiten. De ontwikkeling van aanvullende pensioenregelingen op bedrijfs- of bedrijfstakniveau - door afspraken hierover op te nemen in collectieve arbeidsovereenkomsten - zou nuttig zijn.

6.1.3. In de EU bestaan drie verschillende manieren waarop pensioenregelingen op basis van kapitaaldekking door de fiscus worden behandeld:

a) premies en kapitaalopbrengsten zijn onbelast; pensioenuitkeringen zijn belast (VVB-systeem);

b) premies zijn onbelast, kapitaalopbrengsten en pensioenuitkeringen zijn belast (VBB-systeem);

c) premies zijn belast; kapitaalopbrengsten en pensioenuitkeringen zijn onbelast (BVV-systeem).

Dat belastingheffing wordt uitgesteld wanneer inkomen wordt uitgesteld (via pensioenpremies), is logisch. Het volledig blijven vrijstellen van pensioenen zal waarschijnlijk moeilijk worden, omdat in de toekomst een groter aandeel van het BBP naar gepensioneerden zal gaan.

6.2. In het kader van de interne markt is het van belang dat op korte termijn iets gedaan wordt aan de problemen met grensoverschrijdende pensioenregelingen. Het Comité is dan ook ingenomen met de mededeling over belastingheffing die de Commissie onlangs heeft uitgebracht en waarover het reeds een apart advies heeft opgesteld(9).

7. Algemene opmerkingen

7.1. De gevolgen van de vergrijzing voor de uitbetaling van pensioenen houden een enorme uitdaging in voor de EU. De mensen moeten ervan uit kunnen gaan dat de nodige maatregelen zullen worden getroffen.

7.2. Belangrijkste punt van zorg blijft voor het Comité het waarborgen van het inkomen van toekomstige gepensioneerden. Gepensioneerden zijn een kwetsbare groep in de samenleving en hun belangen moeten beschermd worden. Het Comité is het er dan ook zonder meer mee eens dat daartoe adequate maatregelen moeten worden getroffen, waarbij de noodzakelijke solidariteit tussen generaties niet uit het oog mag worden verloren.

7.3. De arbeidsdeelname van ouderen verhogen

7.3.1. Voor de financiële betaalbaarheid van de pensioenen is verhoging van de arbeidsparticipatie van groot belang. Zoals al eerder was aangegeven is deze bij werknemers tussen 55-64 substantieel lager dan bij andere leeftijdscategorieën. Dit wordt grotendeels veroorzaakt door regelingen die het voor oudere werknemers mogelijk maakt om vroegtijdig het arbeidsproces - vóór de werkelijke pensioengerechtigde leeftijd - te verlaten.

Deze regelingen waren ontstaan om op een sociaal verantwoorde manier oudere werknemers plaats te laten maken voor jongere werknemers. De noodzaak hiervoor was gelegen in een hoge werkloosheid

7.3.2. De inzichten zijn sinds het ontstaan van deze regelingen gewijzigd. De arbeidsmarktsituatie is in veel lidstaten gewijzigd. Ook de financiële gevolgen van vroegpensioenregelingen drukken steeds zwaarder.

7.3.3. Het ESC heeft in eerdere adviezen al een hogere participatiegraad van oudere werknemers bepleit. Verschillende maatregelen werden voorgesteld in het advies over oudere werknemers:

- een leeftijdsbewust personeelsbeleid

- fiscale stimulansen voor werkgevers om ouderen in dienst te houden

- deeltijdpensioen

- fiscale stimulansen voor werknemers om langer te blijven werken

- flexibele pensionering.

7.3.4. Indien de participatiegraad van oudere werknemers zal stijgen, ziet het Comité voorlopig geen aanleiding tot een harmonisatie van de pensioengerechtigde leeftijd. Dat is nu een nationale aangelegenheid, waar voorlopig ook geen verandering in zal komen.

Tot slot meent het Comité dat een discussie over verhoging van de pensioengerechtigde leeftijd weinig nut heeft, zo lang de arbeidsparticipatie van oudere werknemers niet substantieel is verhoogd. Het gaat namelijk niet om de wettelijke pensioengerechtigde leeftijd, maar om de leeftijd waarop werknemers feitelijk met pensioen gaan.

7.3.5. Het Comité pleit daarom voor flexibiliteit, zodat het voor ouderen die in goede gezondheid verkeren en aan de slag willen blijven, mogelijk en financieel aantrekkelijk is om volledig of gedeeltelijk te blijven werken. Vanaf een bepaalde leeftijd zouden werknemers die een volledige baan niet meer aankunnen, het aantal werkuren geleidelijk moeten kunnen afbouwen; op deze manier zouden zij in staat worden gesteld om actief te blijven met een toereikend salaris, terwijl zij pas later echt met pensioen zouden gaan.

7.3.6. Wettelijke pensioenregelingen en bedrijfspensioenregelingen zouden dezelfde mate van flexibiliteit moeten bieden; momenteel verschillen de regels op dit gebied nog vaak per pijler. Door die regels gelijk te trekken, zouden mensen kunnen worden aangemoedigd om later met pensioen te gaan. Dit zou niet alleen economische voordelen bieden, maar tevens bijdragen tot verbetering en waarborging van de pensioenenvoorzieningen.

7.4. Een verhoging van de premies overwegen

7.4.1. De betaalbaarheid van pensioenen kan verbeterd worden door de werknemers- en werkgeverspremies te verhogen.

7.4.2. Premieverhoging kan echter de volgende consequenties hebben:

a) werk wordt duurder; premieverhoging is daarom mogelijk in strijd met de doelstelling om de arbeidsparticipatie te verhogen;

b) premieverhoging is misschien onrechtvaardig in die zin dat van werknemers gevraagd wordt aanzienlijk meer te betalen dan de economische kosten van de uitkeringen die zij zelf in de toekomst zullen ontvangen, omdat het aantal premiebetalers en het aantal uitkeringsgerechtigden halverwege deze eeuw niet meer met elkaar in evenwicht zal zijn;

c) het zou moeilijker kunnen worden voor de EU om internationaal mobiel kapitaal aan te trekken;

d) mogelijk wordt zo in de EU een "braindrain" van hooggekwalificeerde arbeidskrachten in de hand gewerkt.

7.4.3. Ieder voorstel om de premies te verhogen zou dan ook beoordeeld moet worden op de aannemelijke gevolgen ervan voor de werkgelegenheid.

7.5. De toename in pensioenkosten opvangen door reservefondsen

7.5.1. Een manier om de betaalbaarheid van de wettelijke pensioenregelingen te verbeteren, is nu middelen opzij te zetten - waar dit mogelijk is - om na 2020 de stijgende kosten te kunnen betalen.

7.5.2. Dit gebeurt in een aantal lidstaten, bijvoorbeeld in Ierland, waar de regering in 1998 een herziening van de pensioenregelingen aankondigde. Er werd een National Pension Reserve Fund ingesteld, waaraan de regering jaarlijks verplicht 1 % van het BBP afdraagt. Bovendien zijn de opbrengsten van recente privatiseringen aan het fonds toegevoegd. De middelen zullen worden belegd onder toezicht van een onafhankelijke raad en uiteindelijk worden gebruikt om de pensioenlast van de overheid na 2025 te verlichten. De bestemming van het fonds staat vast; toekomstige regeringen kunnen de middelen niet voor andere doeleinden gebruiken.

7.5.3. Het vastleggen van de bestemming is naar de mening van het Comité een belangrijke waarborg voor gepensioneerden dat toekomstige regeringen de fondsen niet voor andere doeleinden kunnen gebruiken.

7.5.4. Hiermee wordt niet overgestapt op een kapitaaldekkingsstelsel, maar wordt geprobeerd een eerlijkere verdeling van de middelen tussen de generaties tot stand te brengen.

7.6. De betaalbaarheid van pensioenen kan verbeterd worden door de criteria op basis waarvan men in de toekomst in aanmerking voor een pensioen komt, te veranderen. Sommige lidstaten hebben al dergelijke aanpassingen doorgevoerd. Dit gebied leent zich echter niet voor algemene aanbevelingen, in de eerste plaats vanwege het subsidiariteitsbeginsel en in de tweede plaats omdat ieder initiatief om de criteria te wijzigen afgestemd moet worden op de specifieke situatie in de lidstaat en bij voorkeur met de sociale partners besproken moet worden.

7.7. In sommige lidstaten leidt de structuur van het hoger onderwijs ertoe dat afgestudeerden op onnodig hoge leeftijd tot de arbeidsmarkt toetreden. De nieuwe demografische situatie maakt het wenselijk deze structuur te herzien. Met dit voorstel is het uitdrukkelijk niet de bedoeling het onderwijsniveau te verlagen; gezien de doelstelling van de Raad van Lissabon dat de EU de meest concurrerende kenniseconomie moet worden, zou het onderwijs eerder op een hoger niveau gebracht moeten worden.

7.8. Aanvullende pensioenregelingen

7.8.1. Veel lidstaten zijn van mening dat bevordering van aanvullende pensioenregelingen kan helpen de pensioenstelsels betaalbaarder te maken. Het kapitaal zou moeten worden belegd in een sterk gediversifieerde portefeuille, om de risico's zo klein mogelijk te houden; er zouden echter geen te restrictieve kwantitatieve limieten mogen gelden.

7.8.2. De Commissie heeft al minimum regelgevingsnormen voorgesteld om de veiligheid en betaalbaarheid van aanvullende pensioenregelingen te waarborgen.

7.8.3. Aanvullende pensioenregelingen komen met name voor in drie lidstaten: Nederland, het VK en Ierland. In deze landen is het wettelijk pensioen (omslagstelsel) relatief laag en veel werknemers zijn aangewezen op aanvullende regelingen om hun pensioen aan te vullen. Terwijl in Nederland bijna alle werknemers gedekt zijn, bieden aanvullende regelingen in het VK en Ierland nog onvoldoende dekking, om uiteenlopende redenen: gebrek aan bereidheid van werkgevers om een regeling op te zetten, werknemers met tijdelijke banen, enz.

7.8.4. Zowel het VK als Ierland hebben onlangs maatregelen getroffen. In het VK heeft de regering het zgn. "stakeholder pension" geïntroduceerd, d.w.z. dat de regering een kader heeft vastgesteld waarbinnen pensioenfondsen "stakeholder pensions" kunnen aanbieden. Werkgevers zijn verplicht mee te werken door de werknemerspremies op het loon in te houden; de werkgeverspremies behouden echter een vrijwillig karakter. Bovendien zijn de kosten wettelijk aan een maximum gebonden om ervoor te zorgen dat zoveel mogelijk ten gunste van de werknemer wordt belegd. De regeling biedt werknemers in feite een individueel pensioenspaarplan.

7.8.5. Het Comité denkt dat dit type regeling nuttig kan zijn voor andere lidstaten, om hun nationale pensioenregelingen aan te vullen.

7.9. Pensioenen aanpassen aan een veranderende samenleving

7.9.1. Het Comité voor de sociale bescherming stelt terecht dat aandacht moet uitgaan naar aanpassing van de pensioenstelsels in verband met de veranderende werkgelegenheidspatronen en het streven naar gelijke behandeling van mannen en vrouwen.

7.9.2. Het gaat hier om belangrijke overwegingen en de lidstaten zouden er zeker goed aan doen hun ervaringen uit te wisselen.

7.9.3. Het zou op lange termijn wenselijk zijn bij pensioenen uit te gaan van het individu, d.w.z. dat pensioen een individueel recht is en niet - zoals thans soms het geval is - wordt gekeken of een persoon financieel afhankelijk is van iemand anders. Dit zou met name gevolgen hebben voor vrouwen. Met hun werkgelegenheidspatronen lopen zij echter het gevaar onvoldoende pensioen op te bouwen, bijvoorbeeld omdat zij tijdelijk stoppen met werken om kinderen groot te brengen. Dit probleem moet worden aangepakt, zoals in sommige lidstaten met succes is gedaan.

7.9.4. Zelfstandigen bouwen vaak geen goed pensioen voor zichzelf en hun gezin op, terwijl ze wellicht niet in aanmerking komen voor een toereikend wettelijk pensioen. Er moet voor worden gezorgd dat het pensioen van deze mensen goed geregeld is.

7.9.5. Ouderen ontvangen niet alleen pensioen, maar profiteren vaak ook van allerlei andere regelingen, zoals gunstigere belastingtarieven, gratis elektriciteit, goedkoper of gratis openbaar vervoer en huursubsidie. Dit soort regelingen zijn uitermate geschikt om armoede onder ouderen te verminderen.

7.10. Problemen bij aanvullende regelingen

7.10.1. Een van de belangrijkste problemen met pensioenregelingen in sommige landen is de lange opbouwperiode (soms zelfs tien jaar) voordat een werknemer recht krijgt op pensioen. Dit is duidelijk in strijd met het standpunt dat pensioen een vorm van uitgesteld loon is, d.w.z. dat pensioenrechten elk jaar net als loon worden verdiend. Het Comité meent dat lange opbouwperioden afgeschaft moeten worden.

7.10.2. De demografische ontwikkelingen, die van invloed zijn op pensioenregelingen op basis van een omslagstelsel, zijn ook van belang voor de regelingen op basis van kapitaaldekking. Het belangrijkste is dat actuarissen de hoogte van de premies tijdig aanpassen om voor voldoende technische reserves te zorgen om de gevolgen van de hogere levensverwachting op te vangen.

7.10.3. Al eerder heeft het Comité zich in een advies ingenomen getoond met de voorgestelde richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende de werkzaamheden van instellingen voor bedrijfspensioenvoorziening, waarmee wordt beoogd bedrijfspensioenregelingen grensoverschrijdende mogelijkheden te bieden(10).

7.10.4. De belangrijke fiscaliteitskwestie komt in deze richtlijn niet aan de orde, maar de Commissie heeft hierover onlangs een mededeling gepubliceerd, waarover het ESC advies heeft uitgebracht(11).

7.11. Uitbreiding

7.11.1. Het Comité meent dat de betaalbaarheid van pensioenen in de kandidaat-lidstaten zowel voor de kandidaat-lidstaten zelf als voor de EU een belangrijke sociaal-economische kwestie is. De kandidaat-lidstaten zouden moeten worden aangemoedigd de financiële haalbaarheid van hun pensioenregelingen op de lange-termijn te beoordelen, en de betaalbaarheid waar nodig te verbeteren.

8. Conclusies

8.1. Het Comité kent de hoogste prioriteit toe aan de bescherming van huidige en toekomstige gepensioneerden, om hen tijdens hun pensioen een behoorlijke levensstandaard te garanderen. Het Comité beveelt de Commissie derhalve aan deze kwestie speciale aandacht te geven in de context van de demografische en maatschappelijke veranderingen.

8.2. Het Comité stelt tevreden vast dat de lidstaten momenteel actief bezig zijn de betaalbaarheid van hun pensioenregelingen te verbeteren. Het is niet gewenst de lidstaten gemeenschappelijke oplossingen voor te stellen, omdat hun uitgangssituaties zo sterk verschillen.

8.2.1. Het Comité is in dit verband van mening dat de lidstaten de mogelijkheid van aanvullende pensioenregelingen in overweging moeten nemen (tweede en derde pijler), maar tekent daarbij wel aan dat dit geen wondermiddel is.

8.3. Het Comité wijst met klem op het verband tussen vergrijzing en gezondheid en de lange-termijnkosten voor (medische) verzorging en pensioenen. Het verwelkomt de plannen van het Comité voor de economische politiek om een lange-termijnplanning voor deze kosten te maken. De speciale kosten voor gehandicapten mogen niet over het hoofd worden gezien.

8.4. Het Comité is tevens van mening dat pensioenregelingen aan de veranderende samenleving moeten worden aangepast, en juicht het toe dat dit punt in de mededelingen van de Commissie duidelijk uit de verf komt.

8.5. Het Comité denkt dat de economische prestaties van aanzienlijke invloed zouden kunnen zijn op de betaalbaarheid van pensioenen: een stijging van het groeitempo van het BBP helpt niet alleen de werkloosheid terug te dringen, maar ook om een grotere arbeidsdeelname te stimuleren. Dit houdt een enorme uitdaging in, waarvoor alle krachten moeten worden gebundeld in doelgerichte actieprogramma's. De werkzaamheden van het Comité voor de economische politiek dragen in belangrijke mate bij tot een beter inzicht in de mogelijkheden op dit gebied.

8.6. De potentiële gevolgen van groeiende pensioenkosten in de lidstaten zijn zo omvangrijk dat de voorgestelde open coördinatiemethode moet worden toegejuicht. Het vaststellen van gemeenschappelijke doelstellingen met geschikte indicatoren zal de lidstaten ervan overtuigen dat de andere lidstaten niet stil zitten, en biedt kansen om ervaringen uit te wisselen en van elkaar te leren.

8.7. Het Comité dringt erop aan dat de kandidaat-lidstaten worden aangemoedigd hun pensioenregelingen op vergelijkbare wijze te onderzoeken op betaalbaarheid op de lange termijn.

8.8. Tot slot benadrukt het Comité nogmaals dat er nu maatregelen genomen moeten worden met betrekking tot de betaalbaarheid van de pensioenen, een uiterst belangrijke kwestie die alle huidige en toekomstige gepensioneerden in de EU aangaat.

Brussel, 29 november 2001.

De voorzitter

van het Economisch en Sociaal Comité

G. Frerichs

(1) COM(2000) 622 def.

(2) COM(2001) 362 def.

(3) SOC/085 - Ondersteuning van de nationale strategieën ten behoeve van veilige en betaalbare pensioenen door middel van een geïntegreerde benadering (COM(2001) 362 def.).

(4) COM(2001) 362 def.

(5) PB C 204 van 18.7.2000, blz. 51.

(6) COM(97) 283 def.

(7) SOC/017 - Informatief rapport 'De demografische ontwikkeling in de Europese Unie' - CES 930/99 fin.

(8) PB C 155 van 29.5.2001, blz. 26.

(9) ECO/071 - De opheffing van fiscale barrières voor grensoverschrijdende bedrijfspensioenregelingen - COM(2001) 214 def.

(10) PB C 155 van 29.5.2001, blz. 26.

(11) ECO/071 - De opheffing van fiscale barrières voor grensoverschrijdende bedrijfspensioenregelingen - COM(2001) 214 def.