Advies van het Economisch en Sociaal Comité over het "Voorstel voor een richtlijn van de Raad inzake de beperking van de emissie van organische verbindingen ten gevolge van het gebruik van organische oplosmiddelen in bepaalde processen en industriële installaties" () (97/C 287/11)

De Raad heeft op 17 maart 1997 besloten, overeenkomstig artikel 130 S van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, het Economisch en Sociaal Comité te raadplegen over het voornoemde voorstel.

De Afdeling voor milieu, volksgezondheid en consumentenvraagstukken, die met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 15 mei 1997 goedgekeurd. Rapporteur was de heer Gafo Fernández.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 346e Zitting (vergadering van 28 mei 1997) het volgende advies uitgebracht, dat met 81 stemmen vóór en 1 stem tegen, bij 14 onthoudingen, is goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1. Met de voorgestelde richtlijn wordt gestreefd naar een beperking van de uitstoot van vluchtige organische stoffen (VOS) als gevolg van het gebruik van oplosmiddelen in industriële installaties. Deze emissiebron was in 1990 verantwoordelijk voor ca. 20 % van de totale VOS-uitstoot in de Unie.

1.2. VOS behoren tot de stoffen die leiden tot de vorming van ozon in de troposfeer. In een groot gedeelte van de Unie is dit tot een ernstig probleem uitgegroeid. Hoge VOS-concentraties kunnen de gezondheid van de bevolking in industriële of stedelijke gebieden aantasten.

1.3. Deze richtlijn heeft zowel betrekking op sectoren die niet specifiek vallen onder Richtlijn 96/61/EEG () inzake "Geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging", als op het MKB in sectoren die hier wel direct onder vallen. Het gaat dan ook voor veruit het grootste gedeelte om kleine en middelgrote bedrijven, en soms zelfs om micro-ondernemingen met minder dan 10 werknemers.

1.4. Ten slotte stelt de Commissie voor, aan de hand van de in Richtlijn 96/61/EEG omschreven BAT-criteria (BAT: "Best Available Techniques") een aantal reductiedoelstellingen te formuleren. De emissiebeperking per gefabriceerd product zou naar schatting gemiddeld 69 % moeten bedragen. Ervan uitgaande dat de productie in de hele wereld blijft toenemen, zou dit betekenen dat de netto-uitstoot in 2007 met 57 % zal zijn gedaald. Met deze maatregelen is zo'n vier miljard ecu per jaar gemoeid (per jaar ongeveer 10 ecu per persoon of 2 000 ecu per ton niet uitgestoten VOS; minder in ieder geval dan de reductie van 3 000 ecu per ton die met het auto/olieprogramma wordt nagestreefd).

1.5. Om dit doel te verwezenlijken stelt de Commissie drie verschillende oplossingen voor. In het eerste geval (zie artikel 5 en Bijlage IIIA) wordt voor elke sector een aparte emissiegrenswaarde vastgesteld, die voor elke nieuwe installatie en vanaf 2007 ook voor alle bestaande installaties zal gelden. De tweede oplossing wordt in Bijlage IIIB beschreven. In artikel 12 komt de derde mogelijke oplossing aan de orde: de lid-staten mogen zelf nationale programma's opstellen, maar hiermee moet wel dezelfde reductie worden bereikt als wanneer voor de andere oplossing zou worden gekozen. Op die manier kan bij het opleggen van reductieverplichtingen aan de diverse sectoren meer flexibiliteit aan de dag worden gelegd.

1.6. De ontwerp-richtlijn bevat ook extra regels m.b.t. de vergunningsprocedure voor nieuwe installaties en de behandeling van gewijzigde installaties (artikelen 3 en 4), de informatieprocedures tussen de lid-staten onderling (artikel 6), het meten en controleren van emissies (artikel 8), de toegankelijkheid van de informatie voor het publiek (artikelen 10 en 11) en de instelling van een raadgevend comité (artikel 13). In een andere bijlage staan richtsnoeren voor de uitvoering van een beheersplan voor oplosmiddelen ("solvents management"). Ten slotte worden strengere emissiegrenswaarden vastgesteld voor een beperkt aantal oplosmiddelen die zeer schadelijk voor de gezondheid kunnen zijn.

2. Algemene opmerkingen

2.1. Het Comité stemt, behoudens enkele, hierna volgende kanttekeningen, in met het richtlijnvoorstel, om gevaarlijke oplosmiddelen geleidelijk door minder gevaarlijke middelen of alternatieve methoden te vervangen. Dit voorstel vormt met name een aanvulling op de Richtlijnen ter beperking van de uitstoot door het wegverkeer van stoffen die in de troposfeer tot ozonvorming leiden, op Richtlijn 94/63/EG () ter beperking van de VOS-uitstoot die het gevolg is van de opslag en distributie van benzine (Fase I), en op de maatregelen in het kader van Richtlijn 96/61/EG ter bestrijding van ozonprecursoren. Deze Richtlijn is in dit verband van groot belang, omdat de VOS-uitstoot van een groot aantal met het huidige richtlijnvoorstel aan te pakken installaties er momenteel door wordt geregeld.

2.2. Juist omdat het hier gaat om aanvullingen op de bestaande regelgeving (vooral op de op het auto/olieprogramma gebaseerde richtlijnen), wijst het Comité er evenwel op - zoals het ook al heeft gedaan in andere adviezen over vergelijkbare onderwerpen () - dat de Commissie geen inschatting heeft gemaakt van het gecombineerde effect van al deze maatregelen op de kwaliteit van de lucht (d.w.z. op de uitstoot van precursoren van ozon in de troposfeer) in de verschillende regio's van de Unie. Dit zou tot gevolg kunnen hebben dat ófwel voorstellen worden uitgewerkt waarvan de baten niet opwegen tegen de kosten (inclusief de sociale kosten), ófwel naast de geplande ook nog aanvullende maatregelen nodig zijn. Daarom acht het Comité zo'n inschatting van het gezamenlijke effect van de maatregelen dringend noodzakelijk.

2.3. Eén van de factoren die de uitvoering van de voorgestelde richtlijn kunnen bemoeilijken, is het grote aantal industriesectoren en bedrijven (ongeveer 400 000, waaronder veel kleine en middelgrote bedrijven, en micro-ondernemingen) waarop deze betrekking heeft. Doordat de specifieke problemen en dus ook de vereiste kosten sterk verschillen, is het moeilijk een reductiemethode te kiezen die voor alle betrokken sectoren en bedrijven gelijk is en voor elke sector afzonderlijk een reductiedoelstelling vast te stellen waarvan de baten opwegen tegen de kosten.

2.4. Het Comité zet ook kanttekeningen bij de uiterst technische en complexe formulering van het richtlijnvoorstel. Hoewel vertegenwoordigers van de Commissie en van de industrie onder verwijzing naar het gestelde in de vorige paragraaf deze complexiteit hebben verdedigd, kunnen er niettemin problemen door ontstaan als de richtlijn in de wetgeving van de lid-staten moet worden omgezet en als moet worden nagegaan of de richtlijn daadwerkelijk wordt nageleefd. Volgens het Comité moet er daarom voor gezorgd worden dat de richtlijn correct in de wetgeving van alle lid-staten wordt omgezet. Het verdient bovendien aanbeveling het toezicht op de naleving ervan te vereenvoudigen.

2.5. De Commissie geeft niet duidelijk genoeg aan, aan de hand van welke criteria zij voor elk van de sectoren drempelwaarden voor het gebruik van oplosmiddelen en voor de hieruit voortvloeiende emissies heeft vastgesteld. Daarom zouden per sector grenswaarden gehanteerd moeten worden; dan kunnen de nationale overheden bij het opstellen en uitvoeren van hun in artikel 12 omschreven nationale programma's beter rekening houden met de luchtkwaliteit van elk gebied afzonderlijk.

2.6. Tal van industriesectoren vrezen in bepaalde gevallen zeer zware economische gevolgen van de eisen in kwestie te zullen ondervinden, wat hun concurrentiepositie uiteraard ernstig zou kunnen aantasten en zelfs tot banenverlies zou kunnen leiden. De Commissie maakt evenmin duidelijk in hoeverre de kosten van de geplande maatregelen in elke regio anders zullen uitvallen en of de betrokken harmonisatiecriteria, gezien de verschillen in luchtkwaliteit, te rechtvaardigen vallen; tenslotte is artikel 130 S de rechtsgrondslag van het richtlijnvoorstel.

2.6.1. Als een sector volledig valt onder Richtlijn 96/61/EG, en de emissies er echt op geïntegreerde wijze worden aangepakt, dan zou het toezicht daarop (bijvoorbeeld fabricage van basisproducten in de farmaceutische industrie) binnen het kader van deze Richtlijn moeten plaatsvinden.

2.7. Krachtens artikel 12 kunnen de lid-staten, in plaats van per sector emissiegrenswaarden vast te stellen, nationale programma's opstellen en uitvoeren. Uit het oogpunt van subsidiariteit lijkt dit een goede zaak en het Comité zou graag zien dat alle lid-staten van deze mogelijkheid gebruik maken. Wel heeft het i.v.m. de concrete uitvoering van een en ander de nodige twijfels, met name wat het volgende betreft:

2.7.1. Als dit beginsel al te vrijelijk wordt toegepast, kunnen de concurrentieverhoudingen worden scheefgetrokken. De vereiste reductie zou bijvoorbeeld kunnen worden bereikt door een aantal installaties te sluiten die veel VOS uitstoten, zonder dat iets aan de emissie door andere installaties wordt gedaan. Een andere mogelijkheid is dat de emissiebeperking vooral zal moeten worden verwezenlijkt door sectoren die hiervoor relatief weinig kosten hoeven te maken.

2.7.2. In de genoemde nationale programma's wordt niet vermeld dat de luchtkwaliteit in de verschillende regio's van een land een van de belangrijkste criteria is om vast te stellen welke concrete reductiemaatregelen per betrokken sector/bedrijf nodig zijn.

2.8. Daarom zou een nationaal programma niet alleen moeten inhouden dat geëvalueerd dient te worden of de algemene emissiebeperking gelijk is aan de reductie die met afzonderlijke grenswaarden bereikt zou worden; ook zou de reductie per sector gespecificeerd moeten worden, waarbij deze afgezet zou moeten worden tegen de "individuele" grenswaarde per bedrijf en bovendien bekeken dient te worden in hoeverre deze reductie leidt tot een betere luchtkwaliteit in de verschillende regio's.

2.9. De in de richtlijn opgenomen reductiedoelstelling en reductiemaatregelen dienen als een gemeenschappelijke aangelegenheid beschouwd te worden, en alle lid-staten moeten, ongeacht de omvang van de emissie door de industriële bedrijven die binnen hun grenzen gevestigd zijn, aan deze reductie meewerken.

3. Bijzondere opmerkingen

3.1. De definitie van de begrippen "belangrijke wijziging" (artikel 2) en "kleine installatie" (Bijlage II) is verwarrend; er wordt namelijk niets gezegd over een verhoging van het nominaal vermogen voor bedrijven die krachtens deze richtlijn niet als "kleine installaties" worden beschouwd en evenmin vallen onder Richtlijn 96/61/EG (grote installaties). Het merendeel van de betrokken ondernemingen zijn micro-ondernemingen of kleine en middelgrote bedrijven; grote ondernemingen vallen, wat een "belangrijke wijziging" betreft, onder de speciaal daarvoor uitgewerkte regeling van Richtlijn 96/61/EG. Daarom zou - in overeenstemming met traditionele bouwkundige praktijken - in het algemeen sprake moeten zijn van een verhoging van dit vermogen met 25 % voor kleine installaties, of in andere gevallen met minimaal 20 %.

3.2. Voor alle installaties die niet vallen onder Richtlijn 96/61/EG moet uiterlijk op 30 oktober 2007 een vergunning- of registratieprocedure zijn afgerond. Vanaf deze datum dienen bestaande installaties aan precies dezelfde emissienormen te voldoen als nieuwe installaties.

3.3. Artikel 5, lid 2 is ingewikkeld, aangezien er drie nieuwe, onderling verschillende onderwerpen in aan de orde komen: afzonderlijke emissiegrenswaarden per sector, alternatieve reductieplannen en de vraag in hoeverre al vóór de inwerkingtreding van de voorgestelde richtlijn in bedrijf genomen reinigingsapparatuur aan de bepalingen hiervan moet voldoen. Dit bemoeilijkt de omzetting van dit artikel in nationale wetgeving en een adequaat toezicht op de naleving ervan. Elk van deze onderwerpen zou dan ook beter apart kunnen worden behandeld.

3.4. De in artikel 7 geformuleerde eisen inzake een adequate emissiemonitoring, die de lid-staten de nodige beleidsruimte laten, zouden moeten worden uitgebreid; de lid-staten zouden voortaan moeten kunnen uitmaken of het in technisch en economisch opzicht gerechtvaardigd is dat de uitstoot van bepaalde installaties continu wordt gemeten, op voorwaarde dat de kwaliteit van de meetgegevens gegarandeerd blijft.

3.5. In de definitie van het begrip "vluchtige emissie" (artikel 2) zou een algemene uitzondering moeten worden gemaakt voor resten oplosmiddelen in eindproducten, wat gezien de aard van deze oplosmiddelen ook logisch is. In het huidige voorstel worden in de bijzondere bepalingen van Bijlage III A) nog per productieproces uitzonderingen gemaakt.

Brussel, 28 mei 1997.

De voorzitter van het Economisch en Sociaal Comité

T. JENKINS

() PB C 99 van 26. 3. 1997, blz. 32.

() PB L 257 van 10. 10. 1996 - advies ESC: PB C 195 van 18. 7. 1994.

() PB L 365 van 31. 12. 1994 - advies ESC: PB C 73 van 15. 3. 1993.

() Adviezen over de communautaire strategie t.b.v. een zuiniger brandstofverbruik van personenauto's en over in het kader van het auto/olieprogramma opgestelde richtlijnvoorstellen.

BIJLAGE bij het advies van het Economisch en Sociaal Comité

Verworpen wijzigingsvoorstellen

De volgende wijzigingsvoorstellen, waarvóór méér dan een kwart van de stemmen werd uitgebracht, zijn tijdens de beraadslagingen verworpen:

Paragraaf 2.3

Te schrappen.

Motivering:

Een kosten/baten-analyse kan een uitstekend instrument zijn, maar omvat zelden de sociale kosten van het uitblijven van wetgevingsmaatregelen. Bovendien kan een dergelijke analyse voorlopig niet worden uitgevoerd.

Uitslag van de stemming

Vóór: 33, tegen: 47, onthoudingen: 10.

Paragraaf 3.2

Te schrappen.

Motivering

Een algemene opschuiving van de termijnen tot het jaar 2007 is niet wenselijk. Er dienen gelijke termijnen voor de afzonderlijke branches/installaties te worden aangehouden om te voorkomen dat de concurrentieverhoudingen worden scheefgetrokken.

Uitslag van de stemming

Vóór: 33, tegen: 49, onthoudingen: 10.