NL    NL NL 
 
NL    NL  COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN 
Brussel, 13.11.2008 
SEC(2008) 2859 
  
WERKDOCUMENT VAN DE DIEN STEN VAN DE COMMISSIE  
Begeleidend document bij het 
Voorstel voor een 
RICHTLIJN VAN DE RAAD 
houdende verplichting voor de lidstaten om  minimumvoorraden ruwe aardolie en/of 
aardolieproducten in opslag te houden  
SAMENVATTING VAN DE  EFFECTBEOORDELING  
 
  
{COM(2008) 775} 
{SEC(2008) 2858} 
 
NL 2   NL De effectbeoordeling waarvan dit de same nvatting is heeft betrekking, op onderdeel 
2008/TREN/001 van het werkprogramma  van de Commissie. Zij is  opgesteld in het kader van 
de voorbereiding van een wetgevingsvoorstel  betreffende de herziening van de 
communautaire wetgeving in zake de noodvoorraden van olie. 
De effectbeoordeling is gebase erd op analyses van de Commissi e, die worden ondersteund 
door verscheidene gestructur eerde (Oil Supply Group, Ber lin Fossil Fuels Forum) en 
informele raadplegingen van belanghebbende n en een formele openbare raadpleging. 
Achtergrond  
De Europese Raad van maart 2007 heeft onders treept dat de voorzien ingszekerheid zowel 
voor de Europese Unie in haar geheel als vo or iedere lidstaat afzonderlijk moet worden 
bevorderd, onder meer door de ontwikkeling va n effectievere mechan ismen voor een respons 
op crises. In die context heeft hij de nood zaak beklemtoond van een evaluatie van de 
olievoorradenmechanismen van de Europese Un ie, daarbij met name verwijzend naar de 
beschikbaarheid van aardolie b ij een crisis. Tevens werd bena drukt dat deze mechanismen een 
aanvulling moeten vormen op het crisismechanisme  van het Internationaal Energieagentschap 
(IEA). 
Probleemanalyse  
Het rechtskader voor het aanleggen en gebruike n van noodolievoorraden in de Europese Unie 
is gebaseerd op regels die eind jaren zestig en begin jaren zeventig zijn opgesteld. De laatste 
jaren is het risico van onderbrekingen in de olietoevoer door een aantal oorzaken toegenomen, 
waaronder de groeiende mondiale vraag in combinatie met een beperkte 
reserveproductiecapaciteit, de c oncentratie van het aa nbod in een klein aant al (veelal politiek 
instabiele) landen, de sterke toename van het aan tal geopolitieke conflict en en het toenemende 
aantal natuurrampen. Actuele mondiale tre nds, gekoppeld aan de ontwikkelingen die zich 
binnen de Europese Unie voltrekken (zoals de opeenvolgende uitbreidingen, de voltooiing 
van de interne markt, de daling van de interne productie) zijn allemaal f actoren die vragen om 
een herziening van de bestaande EU-wetgeving inzake olievoorraden. 
Daarnaast brengt de analyse van het huidige systeem zwakke punten aan het licht die zouden 
kunnen verhinderen dat het adequaat function eert in het geval van een daadwerkelijke 
onderbreking van de toevoer. 
Op dit moment zijn de lidsta ten vrij om hun eigen regelingen met betrekking tot voorraden te 
treffen. Dit heeft geleid tot een verscheidenhei d aan systemen en praktijken in de hele EU. 
Het is twijfelachtig of alle  nationale systemen kunnen garanderen dat de voorraden die 
worden aangehouden voor noodgevallen, volledig beschikbaar zijn en effectief gemobiliseerd kunnen worden wanneer dat nodig is. Zo schijnt het in sommige lidstaten in de praktijk te worden toegestaan dat werkvoorraden van co mmerciële marktdeelnemers als noodvoorraden 
worden beschouwd. Het grootschalige gebruik van "tickets" door verschei dene lidstaten kan 
ook aanleiding zijn tot twijfels over de beschikbaarheid van voorraden. 
Het Internationaal Energieagentschap, dat in 19 74 is opgericht, hanteert  een parallel systeem. 
Hoewel in het algemeen dezelfde voorraden kunnen worden aangehouden om te voldoen aan de voorraadverplichtingen van de EU en aan die van het IEA, leggen de verschillen in 
berekeningsmethode en rapportage een aanzienlijk e administratieve last op de lidstaten die 
tevens lid zijn van het IEA.  
 
NL 3   NL Het ontbreekt de EU aan gecoör dineerde interventieprocedures, wat snelle besluitvorming en 
effectief optreden, beide van groot belang in een crisis, in de praktijk ernstig bemoeilijkt. De 
rol van het EU-systeem tegenover dat van het IEA en de procedures daarvan wordt niet 
duidelijk gemaakt in de huidige wetgeving. 
Ofschoon de huidige wetgeving aandringt op "eerlijke en niet-discriminerende" 
voorraadregelingen, bevat deze weinig conc rete bepalingen, met als gevolg dat er 
concurrentieverstoring tussen verschillende categorieën ma rktdeelnemers kan optreden.  
Tot slot is het mogelijk dat de samenstellin g van de voorraden geen afspiegeling vormt van 
wat werkelijk nodig is bij een crisis. 
Als gevolg van deze zwakke plekken zou het kunnen dat het systeem niet de gewenste 
resultaten oplevert in een crisis, waardoor het gevaar bestaat dat de economie forse schade 
oploopt.  
Het huidige systeem is daarnaast gevoelig voor  parasitair gedrag. Lidstaten met mogelijk 
minder betrouwbare systemen kunnen leunen op la nden met solide regelingen. Dit doet echter 
wel afbreuk aan de mate waarin de EU  als geheel op noodgevallen is voorbereid. 
Doelstellingen  
De algemene beleidsdoelstelling van de herzie ning is het systeem verd er te verbeteren en 
tegelijkertijd de administratieve verplich tingen van de lidstaten terug te dringen. 
Het crisisresponssysteem moet beter worden af gestemd op de behoeften van de Europese 
Unie wanneer het gaat om het vermogen om sn el, efficiënt en volledig gecoördineerd te 
reageren op eventuele onderbrekingen in de o lietoevoer. Het systeem moet dus de negatieve 
gevolgen van een dergelijke onderbreking op de economie en de samenleving van de EU minimaliseren of in elk geval verlichten. 
Tegelijkertijd is het de bedoeling het regelgevin gskader en de lasten van de naleving voor de 
lidstaten en het bedrijfsleven zo beperkt mogelijk te houden. 
Beleidsopties  
In de effectbeoordeling zijn vier beleidsopt ies overwogen. Deze opties hebben in principe 
betrekking op het probleem van de beschikbaarheid van voorraden: 
• Beleidsoptie 0 houdt in dat het beleid ongewijzigd blijft. 
• Bij beleidsoptie 1 verandert er niets aan de  huidige bepalingen op het gebied van opslag, 
maar wordt de overheidscontrole op de beschikbaarheid van noodvoorraden en 
noodmechanismen versterkt. Dit zou met zich meebrengen dat audits en inspecties van 
noodvoorraden moeten worden uitgevoerd door of namens de Commissie en dat de 
noodprocedures van de lidstaten regelm atig moeten worden geëvalueerd. 
• Beleidsoptie 2 komt erop neer dat alle ve iligheidsvoorraden voor 90 dagen in handen van 
de staat komen en worden beheerd door een agentschap dat eventu eel door de Europese 
Unie wordt gecontroleerd. De voorraden moeten gescheiden worden gehouden van de 
 
NL 4   NL commerciële voorraden en in ieder geval een gedeelte van de voorraden zou in de vorm 
van producten moeten worden aangehouden. 
• Beleidsoptie 3 beoogt dat de lidstaten een  verplicht gedeelte (30 dagen) van de 
noodvoorraden aanhouden in de vorm van speci ale voorraden die in handen van de 
overheid of van een agentschap zijn. Dergelijke voorraden moeten worden aangehouden in de vorm van producten die de verbruikspat ronen van het land weerspiegelen. Als een 
verplichting voor het bedrijfsl even wordt gehandhaafd, zouden bedrijven het recht krijgen 
hun verplichting over te dragen op de overheid of het agentschap. 
• Bovendien zouden bij de opties 2 en 3 enige beperkingen worden i ngevoerd op het gebruik 
van "tickets". 
Aangezien enkele van de vastge stelde problemen niet afhanke lijk zijn van de keuze van 
bovengenoemde beleidsopties, worden deze apart behandeld: 
• Noodprocedures moeten worden verduidelijkt: landen die lid zijn van het IEA moeten aan 
een IEA-actie kunnen deelnemen zonder expliciete  toestemming van de Commissie, terwijl 
de Commissie de bijdrage van landen die geen lid zijn van het IEA zou moeten 
coördineren. 
• Voorgesteld wordt de opslagverplichting op éé n lijn te brengen met die van het IEA (op 
basis van netto-invoer), terw ijl een verplichting voor be langrijke olieproducerende 
lidstaten blijft gehandhaafd.  
• Met enkele aanpassingen kan de Monthly O il and Gas (MOS)-vragenlijst die al wordt 
gebruikt door het IEA en Eurost at, in de plaats komen van de speciale vragenlijst die wordt 
gebruikt voor de rappo rtage over noodvoorraden. 
Effectanalyse  
Er is een gedetailleerde an alyse gemaakt van de effecten  van de vier beleid sopties, waarbij 
systematisch is nagegaan wat de effecten zijn op: 
• de mate waarin de EU voorbereid is op noodge vallen, d.w.z. de capaciteit van de EU om 
om te gaan met een mogelijke onderbreking in de olietoevoer, 
• de financiële en administratieve last waar mee de lidstaten, het bedrijfsleven en de 
Commissie worden geconfronteerd. 
Andere (milieugerelateerde, sociale en ec onomische) effecten zijn ook onderzocht. 
De effectanalyse van de afzonderlijke beleid sopties werd bemoeilijkt door de aanzienlijke 
verschillen tussen de voorraadsystemen van de  lidstaten. De effecten zullen onvermijdelijk 
per lidstaat verschillen, waarbij het vooral  bepalend is of de voorraden momenteel 
hoofdzakelijk door overheidsagentschappen/overh eden worden aangehouden dan wel door de 
bedrijven in de sector. Ook de manier waarop de mogelijke beleidsopties ten uitvoer worden 
gelegd, zal naar alle waarschijnlijkheid de eff ecten beïnvloeden, met name waar het gaat om 
de omvang en het zwaartepunt van de financiële last.  
De resultaten van de effectbeoorde ling kunnen als volgt worden samengevat: 
 
NL 5   NL Beleidsoptie 0 (geen beleidsverandering) zou uiteraard geen extra financiële of 
administratieve last met zich meebrengen, maar  kan niet waarborgen dat de EU als geheel 
goed is voorbereid op noodgevallen. Alle zwa kke punten in het huidige systeem zouden 
gehandhaafd blijven, zodat het verm ogen van de EU om te reager en op onderbrekingen in de 
olietoevoer in gevaar is. Dit is zorgwekkend, aangezien onderbrekingen van de voorziening in 
de toekomst vaker zouden kunnen voorkomen en omvangrijker zouden kunnen zijn. Gezien 
de afhankelijkheid van de EU van een voort durende toevoer van olie en olieproducten, 
zouden de effecten van dergelijk e onderbrekingen ernstig zijn. 
Beleidsoptie 1 (versterking van de controle- en coördinatiemechanismen van het bestaande 
systeem) zou niet alle bestaande tekortkominge n verhelpen en zou het niet mogelijk maken 
een volledig solide systeem in de hele EU tot stand te brengen.  
Audits, inspecties en beoordelingen zouden ma tige gevolgen hebben voor de begroting. 
Landenbeoordelingen zouden kunnen helpen goede praktijken te verspr eiden en strengere 
controles zouden zeker helpen ge vallen van niet-naleving aan he t licht te brengen, maar de 
onderliggende oorzaken van onvoldoende beschikba re voorraden zouden niet rechtstreeks 
worden aangepakt. Bij een belangrijke onderb reking in de olietoe voer zou een effect 
vergelijkbaar met dat van beleidsoptie 0 nog zeker tot de mogelijkheden behoren. 
Beleidsoptie 2 (de totstandbr enging van een gecentraliseerd communautair systeem waarbij 
de overheid verplicht noodvoorraden aanhoudt ) zou garanderen dat alle speciale 
noodvoorraden voor 90 dagen in handen zijn van de staat, worden beheerd door een 
agentschap, mogelijk worden gecontroleerd op EU-niveau, en gescheiden worden gehouden 
van commerciële voorraden. Welisw aar zouden dergelijke voorra den zeker beschikbaar zijn 
in noodgevallen, maar enkele van de voordele n van vermenging (autom atische wisseling van 
voorraden, voorraden dichter bij de gebrui kers) zouden onvermijdelijk verloren gaan. 
De huidige diversiteit van nationa le systemen zou verdwijnen, waarmee parasitair gedrag niet 
meer tot de mogelijkheden behoort. Verder zou deze beleidsoptie het toezicht op de 
aangehouden en vrijgegeven voor raden vergemakkelijken.  
Op dit moment zijn in slechts twee lidstaten alle veiligheidsvoorraden in handen van de 
overheid. Deze optie zou dan ook een grote ve randering betekenen ten opzichte van de 
huidige voorraadsystemen van de meeste lidstaten en zou zeer omvangrijke overheidsuitgaven 
van rond 55 miljard euro vereisen (tegen ma rktprijzen geldend in de tweede helft van 
oktober 2008). Dit kan wellicht niet worden gerechtvaardigd op basis van ervaringen met 
eerdere onderbrekingen in de olietoevoer en is mogelijk strijdig met het evenredigheids- en 
subsidiariteitsbeginsel. 
Beleidsoptie 3 (het aanleggen van bepaalde speciale EU-veiligheidsvoorraden binnen een 
herziene versie van het bestaande systeem) zou ertoe leiden dat speciale voorraden zonder 
meer beschikbaar zijn als aa nvullende hoeveelheden in geval van een onderbreking in de 
toevoer. Het voorgestelde voorraadniveau van 30 dagen zou op basis van ervaringen uit het 
verleden voldoende zijn. Lidstaten zouden zeer flex ibel zijn in hun keuze hoe ze aan de rest 
van de voorraadverplichting willen voldoen, rekening houdend met hun ge ografische ligging, 
raffinagecapaciteiten en andere specifieke factoren. 
De meeste lidstaten voldoen al bijna geheel aan  de eisen van deze optie. De vijf lidstaten die 
nu nog volledig vertrouwen op voorraden die door het bedrijfsleven zelf  verplicht worden 
 
NL 6   NL aangehouden, zouden echter wel aanzienlijke insp anningen moeten leveren: zij zouden 
12,5 miljoen ton aan voorraden in handen van de overheid of een agentschap moeten 
aanleggen. Met de aankoop van deze voorraden zou zo'n 5 miljard euro gemoeid zijn (tegen 
marktprijzen geldend in de tweede helft van oktober 2008). Zij zouden deze voorraden echter 
niet noodzakelijkerwijs hoeven te kopen; de omvang van de fina nciële last zou afhangen van 
de regelingen die in de prak tijk worden gekozen. Wat de lopende kosten van het aanhouden 
van voorraden betreft, kwam uit een onderzoek n aar de opslagkosten in lidstaten naar voren 
dat het aanhouden van voorraden door de overhei d/een agentschap kan worden beschouwd als 
goedkoper dan het aanhouden daarvan door bedrijven. 
Deze beleidsoptie biedt een redelijke bescherm ing tegen onderbrekingen in de olietoevoer, 
maar de uitvoeringskosten zouden voor een groot  deel voor rekening komen van slechts 
enkele lidstaten. 
Wat een eventuele concurrentieverstoring aan gaat, zouden de bestaande verstoringen met 
beleidskeuzes 0 en 1 niet worden aangepakt. D oordat bij optie 2 de bedrijven in de sector 
helemaal geen verplichting meer zouden hebben om voorraden aan te houden, zou deze optie 
eventuele concurrentieverstori ngen tussen verschillende categor ieën marktdeelnemers uit de 
weg helpen ruimen. Volgens beleidsoptie 3 zouden de bedrijven het recht hebben hun 
verplichting over te dragen op de overheid of  een agentschap. Als gevolg hiervan zou de 
mogelijke discriminatie tussen marktdeelnemers aanzienlijk worden teruggedrongen. Met 
name kleinere bedrijven die over onvoldoende  opslagcapaciteit besc hikken, zouden op een 
eenvoudige en goedkope manier aan  hun verplichting kunnen voldoen.  
Of zich sociale gevolgen voordoen, hangt af  van de mate waarin de afzonderlijke 
beleidsopties het mogelijk maken goed te r eageren op onderbrekingen. Als het systeem voor 
noodolievoorraden de negatieve economische gevol gen (zoals hoge energieprijzen) niet kan 
verlichten, zal dit waarschijnl ijk vooral de kwetsbaarste groepe n in de samenleving treffen.  
Als een beleidsoptie de bouw van nieuwe opslagf aciliteiten vereist, zou dit een effect op het 
milieu kunnen hebben. Aangezien de totale verp lichting bij geen van de beleidsopties 
aanzienlijk zou veranderen, zou er in principe  geen aanvullende opslagcapaciteit nodig zijn. 
Indien men echter zou stoppen met het verm engen van commerciële en noodvoorraden, zoals 
wordt voorgesteld in beleidsoptie 2 en (voor de  speciale voorraden) beleidsoptie 3, kan het in 
sommige lidstaten nodig zijn nieuwe  faciliteiten aan te leggen. 
De voorgestelde veranderingen in crisisbeheer, berekening en rappor tage zijn niet afhankelijk 
van de vier beleidsopties, zodat de effecten daarvan afzonderlijk zijn beoordeeld. 
De voorgestelde regels en procedures voor cris isbeheer zullen de EU in staat stellen een 
betere bijdrage te leveren aan een IEA-actie, doordat vertragingen en verwarring zoals die in 
het verleden voorkwamen, worden vermeden en doordat de acties van lidstaten die geen lid 
zijn van het IEA kunnen worden ge coördineerd en gekanaliseerd. 
Een betere afstemming op de internationaal ge accepteerde regels van het IEA zou niet alleen 
de administratieve lasten ter ugdringen (in ieder geva l voor leden van het IEA), maar zou het 
ook mogelijk maken dat EU-voorraden be ter bijdragen aan een IEA-actie. 
Een overstap op de MOS-vragenlijst als het belangrijkste rapportage-instrument zou de 
administratieve last terugdringen en een ge meenschappelijke basis bieden op grond waarvan 
de EU en het IEA kunnen beoordelen hoe goed  lidstaten zijn voorb ereid op noodgevallen. 
 
NL 7   NL Deze vragenlijst zal echter wel enigszins moeten worden aangepast, zodat deze volledig op 
één lijn is met de actuele EU-regels en de gege vens geldig zijn in het geval van eventuele 
inbreukprocedures. Ook moet wo rden onderzocht of de achters tand in rappor tage zou kunnen 
worden ingelopen, zodat actuelere gege vens over noodvoorraden beschikbaar zijn 
(bijvoorbeeld door de JODI-v ragenlijst te gebruiken). 
De effecten van een eventuele invoering van wekelijkse rapportage van commerciële 
voorraden zijn niet meegenomen in de effect beoordeling. Deze zullen in een aparte analyse 
worden bekeken, wanneer gedetailleerde uitvoeringsbepalingen voor een dergelijke 
rapportage worden opgesteld. 
Conclusie  
Aangezien beleidsoptie 1 de tekortkomingen va n het huidige systeem niet rechtstreeks zouden 
worden aangepakt, zal hierdoor naar verwach ting de beschikbaarheid van noodvoorraden niet 
aanzienlijk verbeteren. Beleidsoptie 2 zou de mate waarin de EU is voorbereid op 
noodgevallen aanzienlijk verbeteren, maar dat tegen kosten die moeilijk te rechtvaardigen 
zijn. Wanneer de voordelen en de  kosten tegen elkaar  worden afgewogen, li jkt beleidsoptie 3 
de meest geschikte keuze, vooral wanneer deze wordt aangevuld met praktische voorzieningen voor controles (a udits, evaluaties). Er moet  echter wel aandacht worden 
besteed aan het ongelijke effect van de u itvoeringskosten, waardoor  deze optie politiek 
mogelijk minder acceptabel is voor de paar lidstaten die hier het zwaarst door worden 
getroffen. 
 
NL 8   NL  Beleidsoptie 0: Geen 
beleidsverandering  Beleidsoptie 1: 
Strengere controleBeleidsoptie 2: 
Gecentraliseerd 
systeem  Beleidsoptie 3: Speciale voorraden voor 30 dagen  
90 dagen  
Totale verplichting  90 dagen  90 dagen  90 dagen  
min. 30 dagen  de rest  
Basis voor berekening  verbruik  netto-invoer  
Eigenaar van voorraden  geen specifieke regel  geen specifieke 
regel overheid   overheid/agentschap  geen specifieke regel  
Beheerder van 
voorraden  geen specifieke regel  geen specifieke 
regel overheid of 
agentschap  agentschap of specifieke 
overheidscontrole  geen specifieke regel  
Vermenging met 
commerciële voorraden  niet uitdrukkelijk 
verboden  toegestaan  niet toegestaan  niet toegestaan  toegestaan  
"Tickets"  geen beperking  geen beperking  beperkt  beperkt   "bemiddeld" (via 
agentschap)  
Minimum 
productaandeel  nee nee ja ja nee 
Regelmatige audits en 
evaluaties  nee ja nee nee nee 
Rapportage  maandelijks, op basis 
van een speciale 
vragenlijst  Maandelijks, op basis van MOS/JODI  
Crisisbeheer  Raadpleging in de Oil 
Supply Group  Aanvulling op de noodbeleidsinitiatieven en  -maatregelen van het IEA, duidelijke 
vrijgavemechanismen m.b.t. voorraden, versterk ing van de rol van de Oil Supply Group voor 
crisisbeheer  
Tabel 1: Overzicht van de beleidsopties
 
NL 9   NL Criteria  Beleidsoptie 0: Geen 
beleidsverandering  Beleidsoptie 1: Strengere 
controle  Beleidsoptie 2: 
Gecentraliseerd systeem  Beleidsoptie 3: Speciale 
voorraden voor 30 dagen  
Effect op de mate 
waarin men 
voorbereid is op 
noodgevallen en 
beschikbaarheid 
van voorraden  Twijfels over de 
beschikbaarheid van voorraden 
in bepaalde voorraadsystemen  Beschikbaarheid van 
voorraden zal naar verwachting 
verbeteren na het voeren van 
inbreukprocedures, maar 
andere problemen zouden 
blijven bestaan  Volledige beschikbaarheid van 
noodvoorraden als “verse olie” 
bij noodgevallen in alle 
lidstaten  Voldoende speciale 
noodvoorraden om 
onderbrekingen als in het 
verleden te kunnen opvangen  
Financiële last  Geen verandering  Enige aanvullende kosten voor 
de Commissie (voor lidstaten 
alleen als inspecties/audits 
niet-naleving aan het licht 
brengen)  Zeer hoge extra kosten voor de 
meeste overheden, maar geen 
kosten meer voor de bedrijven 
in de sector  Extra kosten voor 
overheid/agentschap in 
ongeveer de helft van de 
lidstaten, maar minder kosten 
voor de bedrijven in de sector  
Administratieve 
last Geen verandering  Administratieve last voor de 
Commissie neemt toe 
(evaluaties, inspecties/audits)  Toenemende last voor de 
meeste overheden, maar last 
voor de bedrijven in de sector 
valt weg  Toenemende last voor 
sommige overheden 
(oprichting van 
voorraadagentschappen)  
Economisch effect  Mogelijke 
concurrentieverstoringen  Mogelijke 
concurrentieverstoringen  Discriminatie tussen 
marktspelers is volledig 
opgeheven  Vermindering van 
concurrentieverstoringen  
Sociale effecten  Meer risico van sociale 
spanningen  Minder risico van sociale 
spanningen  Minder risico van sociale 
spanningen  Minder risico van sociale 
spanningen  
Milieueffecten  Geen effect  Geen effect  Aanvullende opslagcapaciteit 
zou nodig kunnen zijn  Aanvullende opslagcapaciteit 
zou nodig kunnen zijn  
Tabel 2: Vergelijking van de e ffecten van de beleidsopties