NL Publicatieblad van de Europese Unie C 123/1

Activiteitenverslag van het Comité van toezicht van het OLAF

December 2005 — mei 2007

(2008/C 123/01)

Leden van het Comité van toezicht van het OLAF

Rosalind WRIGHT

Voorzitter

Voorzitter van het Fraud Advisory Panel, Verenigd Koninkrijk

Kálmán GYÖRGYI

Hoofdadviseur van de minister van Justitie en Politie,

procureur-generaal van Hongarije (gepensioneerd), Hongarije

Luis LÓPEZ SANZ-ARANGUEZ

Openbare aanklager bij het Hooggerechtshof, Spanje

Peter STRÖMBERG

Directeur van de Raad van toezicht voor accountants, Zweden

Diemut R. THEATO

Voormalig lid van het Europees Parlement, voormalig voorzitter van de Commissie begrotingscontrole, Duitsland

INHOUD

VOORWOORD VAN DE VOORZITTER BIJ HET ACTIVITEITENVERSLAG VAN HET COMITÉ VAN TOEZICHT

INLEIDING

I. DE TOTSTANDKOMING VAN HET HUIDIGE COMITÉ VAN TOEZICHT EN ZIJN WERKMETHODEN

I-1. De vorming van het huidige Comité van toezicht

I-1.1. De aanstelling van het secretariaat

I-1.2. Reglement van orde

I-2. Werkmethoden

I-2.1. Vergaderingen

I-2.2. Het secretariaat

I-2.3. Rapporteurs

II. CONTROLE VAN DE ONDERZOEKSOPDRACHT VAN HET OLAF

II-1. Geregelde controle op initiatief van het Comité van toezicht (artikel 11, lid 1, van Verordening (EG) nr. 1073/1999)

II-2. Geregeld toezicht op basis van informatie die de directeur-generaal van het OLAF het Comité van toezicht toezendt (artikel 11, lid 7, van Verordening (EG) nr. 1073/1999)

III. BETREKKINGEN MET HET OLAF, DE INSTELINGEN EN PARTNERS EN BELANGHEBBENDEN VAN HET OLAF

III-1. Betrekkingen met het OLAF

III-1.1. De reorganisatie van het OLAF

III-1.2. Het OLAF-handboek

III-1.3. Bezoek aan de OLAF-teams

III-1.4. Rechtspraak van de Europese rechterlijke instanties

III-2. Betrekkingen met de communautaire instellingen en de partners en belanghebbenden van het OLAF

IV. ADVIEZEN VAN HET COMITÉ VAN TOEZICHT

IV-1. Advies over de herziening van Verordening (EG) nr. 1073/1999 betreffende onderzoeken door het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF)

IV-2. Advies over prestatie-indicatoren voor het OLAF

IV-3. Advies over de OLAF-verslagen van onderzoeken die al meer dan negen maanden lopen

IV-4. Adviezen over het voorontwerp van begroting van het OLAF voor 2007 en 2008

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

BIJLAGE 1 Overzicht bijeenkomsten van het Comité van Toezicht

BIJLAGE 2 Advies nr. 2/2006 over de hervorming van Verordening (EG) nr. 1073/1999 betreffende onderzoeken door het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF), Aanvullend advies

BIJLAGE 3 Advies nr. 3/2006 van het Comité van Toezicht — Prestatie-indicatoren voor OLAF

BIJLAGE 4 Advies nr. 1/2007 OLAF-verslagen van onderzoeken die langer dan negen maanden lopen

BIJLAGE 5 Advies nr. 1/2006 Voorontwerp van OLAF-begroting voor 2007, Advies nr. 2/2007 Voorontwerp van begroting van OLAF voor 2008

VOORWOORD VAN DE VOORZITTER BIJ HET ACTIVITEITENVERSLAG VAN HET COMITÉ VAN TOEZICHT

Het nieuwgevormde Comité van toezicht van het OLAF is in functie sinds december 2005 en het verslag dat ik u hierbij aanbied, bestrijkt de eerste 18 maanden van ons functioneren.

Het OLAF houdt zich bezig met de bestrijding van vormen van fraude, corruptie en onregelmatig gedrag die de financiële belangen van de Europese Gemeenschap schaden. Het Comité van toezicht ondersteunt de inspanningen van het OLAF ten volle en streeft ernaar de onafhankelijkheid van het OLAF met betrekking tot zijn onderzoekstaken te waarborgen door zaken geregeld aan controle te onderwerpen, en zo nodig advies en opbouwende kritiek te leveren.

Hiertoe hebben wij sinds wij in functie zijn, getracht een alomvattend beeld te krijgen van de wijze waarop het OLAF haar onderzoekstaken gestalte geeft. Wij hebben de organisatorische structuur onderzocht en zijn nagegaan of deze het OLAF de ruimte biedt om zijn werk zo doelmatigheid en kostenefficiënt mogelijk te verrichten. Wij hebben een aantal ongezouten adviezen gegeven over de voorgestelde hervorming van de relevante EU-verordeningen, de begrotingen van het OLAF, zaken die OLAF meer dan negen maanden na opening van het dossier nog steeds in onderzoek had, en tal van andere kwesties.

Hoewel het ons duidelijk is geworden dat het onderzoekspersoneel van het OLAF voor het grootste deel bestaat uit toegewijde en betrokken fraudespecialisten, zijn bepaalde aspecten van het personeelsbeleid van het OLAF voor ons reden tot enige zorg. Het betreft met name het zeer hoge percentage tijdelijke functionarissen dat in dienst is. Wij hebben deze kwestie herhaaldelijk bij het OLAF zelf en de Commissie aangekaart, met enig succes, in de zin dat een aantal personeelsleden een contract voor onbepaalde duur is aangeboden. Ook hebben wij de opleiding van onderzoekspersoneel onder de loep genomen en zullen wij de komende maanden nauw samenwerken met het OLAF om de directeur-generaal te assisteren bij het verbeteren van de opleiding intern en extern fraudeonderzoek. Ook zouden wij graag de leidinggevende en managementkwaliteiten bij het OLAF zien toenemen — dit zou het moreel binnen de onderzoeksteams enorm ten goede komen.

Wij zien ernaar uit ook in de toekomst een constructieve bijdrage te leveren om OLAF te helpen bij het verbeteren van zijn prestaties en doelmatigheid. Het OLAF is nu reeds een wereldwijd gerespecteerd onderzoeksorgaan. Als onafhankelijk Comité van toezicht hopen wij dat het er met onze hulp en raad in zal slagen zich verder te ontwikkelen en zijn doelen te bereiken.

Ik ben in het bijzonder het secretariaat van het Comité van toezicht erkentelijk voor het vele werk dat het heeft verricht sinds wij in functie zijn.

Rosalind WRIGHT

INLEIDING

Het Comité van toezicht van het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) is opgericht om de onafhankelijkheid van het Bureau te sterken door de geregelde controles waaraan het de uitvoering van de onderzoekswerkzaamheden onderwerpt, zonder zich in de afwikkeling van de lopende onderzoeken te mengen.

Ook ondersteunt het Comité van toezicht de directeur-generaal van het OLAF bij de vervulling van zijn taken. Hierbij beoogt het Comité, het werk van het OLAF te ondersteunen en te waarborgen dat het onderzoekswerk overeenkomstig de hoogste normen wordt uitgevoerd.

Het Comité kwijt zich hoofdzakelijk van zijn taak door verslagen in te dienen bij de communautaire instellingen, de directeur-generaal adviezen te geven, en — indien passend en nodig — het OLAF uit te dagen, te bevragen en verbeteringen aan te bevelen.

De onafhankelijkheid van het Comité is een essentiële waarborg voor de onafhankelijkheid van het OLAF zelf. Het Comité van toezicht is benoemd in onderlinge overeenstemming door het Europees Parlement, de Raad en de Commissie en bestaat uit „vijf externe, onafhankelijke leden, die in hun eigen land voldoen aan de voorwaarden om hoge functies te bekleden op de werkterreinen van het Bureau” (1). Zij aanvaarden geen instructies van welke regering, instelling, orgaan of instantie dan ook en zij behandelen evenmin aangelegenheden waarbij zij enig persoonlijk belang hebben, met name van familiale of financiële aard, dat hun onafhankelijkheid in het gedrang zou kunnen brengen (2).

Het Comité van toezicht dient de instellingen jaarlijks verslag uit te brengen van zijn activiteiten. Gelet op de tijd die in 2006 is besteed aan de totstandbrenging van het huidige Comité en het ondersteunende secretariaat, is ervoor gekozen ditmaal een uitgebreider verslag uit te brengen, teneinde meer recht te doen aan het volledige spectrum van de activiteiten en beter te voorzien in de behoeften van de communautaire instellingen. Met dit activiteitenverslag wordt beoogd de cruciale rol te benadrukken die het OLAF speelt bij de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen.

I. DE TOTSTANDKOMING VAN HET HUIDIGE COMITÉ VAN TOEZICHT EN ZIJN WERKMETHODEN

I-1. De vorming van het huidige Comité van toezicht

Het huidige Comité van toezicht is benoemd met ingang van 30 november 2005. Tijdens de eerste vergadering in december 2005 in Brussel werd mevrouw Rosalind Wright tot voorzitter gekozen voor een termijn van één jaar. In december 2006 is zij herkozen voor een tweede termijn.

Onmiddellijk na zijn benoeming heeft het Comité prioriteiten vastgesteld voor zijn activiteiten. Het was bovenal zaak dat het Comité en het secretariaat de beschikking kregen over de juiste middelen voor de vervulling van hun opdracht. Tot de eerste taken die het Comité zich stelde, behoorde de aanstelling van een nieuw secretariaat, de verplaatsing hiervan van Brussel naar Luxemburg en de herziening van zijn Reglement van orde.

I-1.1. De aanstelling van het secretariaat

Tijdens zijn eerste vergadering in december 2005 heeft het Comité van toezicht met de directeur-generaal van het OLAF de vorming van een nieuw secretariaat besproken, en met name de bekwaamheden en vaardigheden waarover de medewerkers bij aanstelling werden geacht te beschikken. De eerste medewerkers van het secretariaat werden in januari 2006 door het Comité van toezicht aangesteld.

Bij de aanstelling van het huidige Comité van toezicht was het secretariaat in Luxemburg gevestigd. Aangezien het Comité van toezicht het onderzoek van het OLAF geregeld aan een controle moet onderwerpen, hetgeen een hoog niveau van gegevensbescherming, beveiligde kantoorruimte en toegang tot het Case Management System (CMS) vereist, besloot het Comité van toezicht het secretariaat fysiek te verplaatsen van Luxemburg naar de OLAF-veiligheidszone te Brussel, in het OLAF-gebouw dat voorheen het vorige Comité van toezicht huisvestte. Dit om het secretariaat in staat te stellen zijn taken doelmatig te verrichten — het zou specifieke kwesties direct met personeel van het OLAF kunnen bespreken wanneer deze zich voordoen — en tevens het dagelijkse contact met andere comités en belanghebbenden te vergemakkelijken. Vestiging in Brussel spaart ook de hoge kosten uit in verband met het pendelen tussen Brussel en Luxemburg van de leden van het Comité van toezicht en de secretariaatsmedewerkers.

De archieven van het vorige Comité van toezicht werden tezelfdertijd uit Luxemburg verwijderd en veilig opgeslagen in een afzonderlijk archief. Ook zijn de dossiers geïnventariseerd.

I-1.2. Reglement van orde

Gelet op het standpunt dat de directeur-generaal van de Juridische dienst van de Commissie huldigde in januari 2006, en de conclusies en aanbevelingen van Speciaal verslag nr. 1/2005 van de Rekenkamer over het beheer van het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) (3), besloot het Comité van toezicht zijn Reglement van orde te herzien om hierin zijn verplichtingen ingevolge Verordening (EG) nr. 1073/1999 tot uitdrukking te brengen, zonder verplichtingen op te leggen aan derden of zichzelf wetgevende bevoegdheden te verlenen. Het Reglement is in augustus 2006 door het Comité gewijzigd en vastgesteld (4).

Het Reglement heeft ten doel de organisatie van de werkzaamheden van het Comité te vereenvoudigen. Het bestrijkt onder meer de beginselen die van toepassing zijn op de activiteiten van het Comité van toezicht, de wijze waarop de bevoegdheden worden uitgeoefend, de werkmethoden en het voorzitterschap, de procedures voor het vaststellen van adviezen en de rol van het secretariaat.

I-2. Werkmethoden

I-2.1. Vergaderingen

Gedurende de verslagperiode heeft het Comité van toezicht zestien plenaire vergaderingen te Brussel gehouden (5). De vergaderingen van het Comité zijn niet openbaar en alle vergaderstukken zijn vertrouwelijk; ter wille van de doorzichtigheid en om de instellingen regelmatig informatie te verschaffen over zijn werk, heeft het Comité echter besloten om zijn notulen ter beschikking te stellen van het OLAF en de secretariaten-generaal van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie.

Aan het begin van zijn mandaatsperiode besloot het Comité om zowel de directeur-generaal als andere personeelsleden van het OLAF geregeld voor zijn vergaderingen uit te nodigen, teneinde zich met de aanpak en de werkmethoden van het OLAF en zijn interne besluitvormingsprocedure vertrouwd te maken. Gedurende de hele verslagperiode hebben de directeur-generaal van het OLAF, het uitvoerend comité voor onderzoek en operationele taken, alle directeuren, een aantal afdelingshoofden en functionarissen van operationele en ondersteunende eenheden het Comité individuele presentaties gegeven over hun werk.

Vanuit dezelfde gedachte heeft het Comité van toezicht ook geregeld belanghebbenden alsmede partners van het OLAF uitgenodigd voor zijn vergaderingen.

I-2.2. Het secretariaat

Het permanente secretariaat dat het OLAF het Comité van toezicht aanbiedt, dient, ter versterking van de onafhankelijkheid van het OLAF, de vervulling van alle taken waarmee het Comité is belast te vergemakkelijken en ondersteunen. Het secretariaat zorgt ervoor dat de taken van het Comité van toezicht doelmatig worden uitgevoerd, met name wat betreft het toezicht op de onderzoeksopdracht van het OLAF en de ondersteuning van het werk van het Comité van toezicht (6).

Het secretariaat speelt een essentiële rol bij de uitvoering van de taken van het Comité: „Het assisteert de voorzitter bij de voorbereiding en het verloop van de vergaderingen, het notuleert de vergaderingen, het voorziet de leden van het comité van informatie en documentatie over al hun werkterreinen, het assisteert de leden met name bij de uitoefening van hun functie als rapporteur, en het neemt onder leiding van de voorzitter deel aan de opstelling van teksten. Om deze taken te vervullen wonen de personeelsleden van het secretariaat zo nodig vergaderingen met rapporteurs bij” (7).

Het is van cruciaal belang dat er voldoende personeel met passende vaardigheden en bekwaamheden wordt toegewezen aan het secretariaat, wil het Comité van toezicht zijn wettelijk mandaat in volledige onafhankelijkheid kunnen uitvoeren.

Het personeelstekort op het secretariaat baarde het Comité vanaf het begin van zijn mandaatsperiode zorgen en hoewel het zijn behoeften herhaaldelijk aan het OLAF kenbaar maakte, bleef concreet resultaat uit tot eind juni 2007, toen het OLAF het Comité ten slotte van extra ondersteunend personeel voorzag. Het Comité van toezicht heeft dus bijna 18 maanden gewerkt met een beduidend personeelstekort, hetgeen uiteraard gevolgen heeft gehad voor het werkprogramma dat het Comité voor zijn mandaatsperiode had opgesteld.

Dit heeft het Comité ertoe gebracht het OLAF ten zeerste aan te raden op de begroting 2008 middelen aan te wijzen voor acht secretariaatsmedewerkers en deze posten specifiek voor het secretariaat te reserveren, zoals dit in het verleden de praktijk was. Het Comité hoopt dat de instellingen acht slaan op deze aanbeveling.

I-2.3. Rapporteurs

De leden van het Comité van toezicht hebben elk de rol van rapporteur op zich genomen om de besprekingen of procedures alsmede de redactie van verslagen en adviezen van het Comité voor te bereiden (8). De rapporteurs hebben ook bilateraal vergaderd met de directeur-generaal van het OLAF en andere hoge ambtenaren over zaken die aan hun verantwoordelijkheid zijn toevertrouwd.

II. CONTROLE VAN DE ONDERZOEKSOPDRACHT VAN HET OLAF

II-1. Geregelde controle op initiatief van het Comité van toezicht (artikel 11, lid 1, van Verordening (EG) nr. 1073/1999)

Het Comité van toezicht houdt ter versterking van de onafhankelijkheid van het OLAF actief en geregeld toezicht op de wijze waarop het OLAF onderzoek uitvoert. Het Comité van toezicht mag zelfstandig — op grond van vooraf door zichzelf vastgestelde criteria (9) — uit elke sector een aantal zaken selecteren en volledige dossiers, beoordelingsverslagen, definitieve processen-verbaal of enig ander stuk aan onderzoek onderwerpen. Zowel zaken die in onderzoek zijn, als te beoordelen en afgeronde zaken kunnen voorwerp van toezicht zijn.

Het Comité van toezicht richt zich op systemische aspecten van de onderzoekspraktijk van het OLAF en onderzoekt ook situaties waarin de onafhankelijkheid van het OLAF in de loop van een onderzoek in het gedrang zou kunnen komen. Gelet op de lange duur van sommige onderzoeken, heeft het Comité prioriteit gegeven aan oude, nog lopende zaken.

In de verslagperiode hebben het Comité van toezicht en de directeur-generaal van het OLAF een aantal besprekingen gevoerd om een werkpraktijk af te spreken voor de inzage van dossiers, met inbegrip van stukken betreffende lopend onderzoek. Het OLAF maakte er bezwaar tegen het Comité van toezicht volledige toegang te geven tot dossiers die betrekking hebben op lopende zaken, onder verwijzing naar mogelijke beperkingen krachtens regels inzake de bescherming van persoonsgegevens in het licht van Verordening (EG) nr. 45/2001. Het Comité van toezicht heeft behoorlijk wat tijd gestoken in deze discussie met de directeur-generaal van het OLAF en de functionaris voor gegevensbescherming, aangezien het zich volledig bewust is van zijn verantwoordelijkheden op het gebied van gegevensbescherming zoals vastgelegd in Verordening (EG) nr. 1073/1999 (10).

Het OLAF heeft de secretariaatsmedewerkers in april 2006 toegang verleend tot zijn elektronische „Case Management System” (CMS), waardoor zij inzage hebben in de meeste documenten van zaken die in fasen verkeren van follow-up, afgeronde follow-up en geen follow-up, alsmede controlezaken en afgesloten zaken. Er is geen elektronische toegang verleend tot zaken die in onderzoek zijn. Aan het eind van de verslagperiode is met de directeur-generaal van het OLAF ten slotte een werkoplossing getroffen, waardoor het Comité volledige toegang kreeg voor onderzoek van de gevraagde dossiers.

Door voornoemde belemmeringen was het Comité niet in staat om zijn toezichthoudende taak zo volledig uit te oefenen als het graag had gewild. In 2006 zijn verscheidene dossiers volledig onderzocht en vier andere worden momenteel beoordeeld. Het Comité van toezicht is van plan over deze zaken een advies uit te brengen.

II-2. Geregeld toezicht op basis van informatie die de directeur-generaal van het OLAF het Comité van toezicht toezendt (artikel 11, lid 7, van Verordening (EG) nr. 1073/1999)

Het Comité van toezicht meende dat het OLAF er goed aan zou doen actiever follow-up en respons te geven naar aanleiding van de informatie die de directeur-generaal van het OLAF het geregeld doet toekomen (11). Er is derhalve speciaal gekeken naar de toezichthoudende rol van het Comité in dit verband.

De directeur-generaal van het OLAF heeft het Comité maandelijks overzichten doen toekomen van de zaken waarvan het onderzoek langer dan negen maanden liep. Gelet op het feit dat 75 % van het onderzoek van het OLAF langer gaande was, bleek het instructief om alle zaken die het OLAF thans behandelt, grondig — per maand, per sector — te bekijken, en bij buitensporige vertragingen uit te zoeken wat hiervan de oorzaak was en wanneer de zaak naar verwachting kon worden afgesloten. In de periode januari-december 2006 heeft het Comité van toezicht alle 150 onderzoeksverslagen van dit type onderzocht en op 25 april 2007 heeft het een advies met duidelijke en specifieke aanbevelingen uitgebracht (12). Van januari tot en met mei 2007 heeft het Comité 65 verslagen onderzocht; hierover zal voor de periode januari-december 2007 een afzonderlijk advies worden uitgebracht.

Gedurende de verslagperiode heeft de directeur-generaal het Comité van toezicht verslagen doen toekomen over OLAF-zaken waarover informatie was doorgegeven aan de gerechtelijke autoriteiten van een lidstaat. Het merendeel van deze gevallen werd door OLAF-magistraten van de eenheid Gerechtelijk en juridisch advies van het OLAF gepresenteerd tijdens de vergaderingen van het Comité van toezicht, zodat materiële en procedurele onderzoeksaspecten met het Comité konden worden besproken (13).

Op dit gebied ging de aandacht van het Comité met name uit naar vier belangrijke gebieden: (i) inachtneming van de verjaringsperioden van het onderzoek dat OLAF aan de nationale gerechtelijke autoriteiten toezendt, (ii) de kennelijk onvoldoende betrokkenheid van de eenheid van magistraten bij het onderzoek, (iii) het feit dat in onderzoeksverslagen rekening moet worden gehouden met de procedurele voorschriften van het nationale recht van de betrokken lidstaat, en (iv) een beoordeling van de kwaliteit van de onderzoeksverslagen van het OLAF en van het nut ervan voor de nationale gerechtelijke autoriteiten. Tegen deze achtergrond heeft het Comité het initiatief genomen om geregeld vertegenwoordigers van de hoogste rechterlijke macht van de lidstaten uit te nodigen voor toekomstige vergaderingen. Een eerste uitnodiging is gezonden aan de procureur-generaal van Spanje, die deze heeft aanvaard.

De directeur-generaal is ertoe gehouden het Comité van toezicht in kennis te stellen van gevallen waarin de instelling, het orgaan of de instantie in kwestie geen gevolg heeft gegeven aan zijn aanbevelingen. In de periode waarop dit verslag betrekking heeft, zijn dergelijke gevallen niet aan het Comité gemeld. Het Comité heeft deze informatie nodig, wil het onmiddellijk in actie kunnen komen.

Het Comité heeft ook geregeld maandstatistieken over operationele activiteiten van het OLAF ontvangen en gecontroleerd. Aangezien de kale statistische informatie in deze verslagen van weinig nut is voor het Comité, is er een advies uitgebracht waarin de directeur-generaal van het OLAF wordt aanbevolen duidelijke prestatie-indicatoren vast te stellen die niet enkel op kwantitatieve maar ook op kwalitatieve parameters zijn gebaseerd (14).

Voorts ontving het Comité van het OLAF het jaarlijks managementsplan over de operationele activiteiten in 2006. Het Comité stelde vast dat de doelstellingen in het plan weliswaar loffelijk, maar niet specifiek waren, en dat het merendeel niet gemeten of binnen de aangegeven termijn uitgevoerd kon worden.

Naar aanleiding van een suggestie van het Europees Parlement (15) heeft het Comité van toezicht een representatieve steekproef van klaarblijkelijk niet-ontvankelijke zaken (prima facie non-cases) (16) uit alle sectoren geanalyseerd. Een groot aantal hiervan wordt nog steeds geanalyseerd.

III. BETREKKINGEN MET HET OLAF, DE INSTELINGEN EN PARTNERS EN BELANGHEBBENDEN VAN HET OLAF

III-1. Betrekkingen met het OLAF

III-1.1. De reorganisatie van het OLAF

Aan het begin van de verslagperiode verschafte de directeur-generaal het Comité uitleg over de geplande veranderingen in de structuur van het OLAF en de vaststelling van een nieuw organisatieschema, dat er in september 2006 is gekomen. Het Comité van toezicht had de directeur-generaal eerder aanbevolen, alvorens de nieuwe structuur vast te stellen, als referentiepunt voor het OLAF een analyse te maken van de sterke punten, zwakke punten, kansen en bedreigingen (strengths, weaknesses, opportunities and threats, SWOT) van zijn DG. Pas in maart 2007 diende het OLAF een eerste opzet van een dergelijke analyse bij de Commissie in.

Het Comité uitte een aantal punten van zorg in verband met de uitvoering van de reorganisatie en het effect ervan op de doelmatigheid van het OLAF. Het Comité was verrast en teleurgesteld dat het OLAF het niet wenselijk achtte zijn eigen SWOT-analyse te verrichten alvorens de organisatorische veranderingen door te voeren, en wees erop dat dit de doeltreffendheid van de nieuwe structuur zou kunnen ondermijnen, met schadelijke gevolgen voor zijn onderzoekscapaciteit. Het Comité achtte het verstandig het directoraat Onderzoek en operationele taken te splitsen om de centrale onderzoeksopdracht van het OLAF te onderstrepen. Er is echter permanente en strakke coördinatie tussen de twee directoraten geboden om het vereiste onderzoeksbeleid van het OLAF naar behoren uit te voeren.

Het Comité vreesde in het bijzonder dat de eenheid van magistraten met de nieuwe naam, Gerechtelijk en juridisch advies, ook een andere functie zou krijgen, waardoor zij, afgescheiden van de directeur-generaal, de onafhankelijkheid van het OLAF minder goed zou kunnen ondersteunen door de wettigheid van de lopende procedures te waarborgen. Volledige vertegenwoordiging in het OLAF van de (hooggeplaatste) openbare aanklagers uit de lidstaten komt ook de aanvaarding van onderzoek door de nationale gerechtelijke autoriteiten ten goede. Het Comité stelde enigszins ongerust vast dat de eenheid een aantal magistraten uit de lidstaten was kwijtgeraakt die niet zijn vervangen. Het gebrek aan duidelijke betrokkenheid van deze eenheid bij het evaluatie- en onderzoekswerk zou ten koste kunnen gaan van de deugdelijke beoordeling van de eisen op het gebied van procedurele en bewijselementen waaraan moet worden voldaan om geslaagde vervolging van zaken te waarborgen.

III-1.2. Het OLAF-handboek

Het Comité van toezicht was van oordeel dat de bestaande operationele hoofdstukken van het OLAF-handboek geen pakket met duidelijke procedurele onderzoeksvoorschriften vormde. De regels zijn te vaag en beknopt voor onmiddellijke praktische toepassing door de onderzoekers van het OLAF. Het Comité was ervan overtuigd dat het OLAF op dit gebied aan onafhankelijkheid zou winnen indien er een duidelijke, praktische en nuttige gids voor onderzoek zou worden ingevoerd, met strikte uiterste termijnen voor de afronding van afzonderlijke onderzoeksfasen. Het Comité beval de ontwikkeling van een nieuw handboek voor operaties aan.

Aan het eind van de verslagperiode zond de directeur-generaal het Comité een korte herziene versie van het OLAF-handboek toe, die niet aan de verwachtingen van het Comité voldeed. Hij bevestigde echter zijn voornemen tegen eind 2007 een herzien handboek te zullen samenstellen overeenkomstig de aanbevelingen van het Comité.

III-1.3. Bezoek aan de OLAF-teams

In november 2006 sprak de voorzitter gedurende twee dagen met medewerkers van de eenheden Onderzoek en operationele taken van het OLAF om hun mening te vernemen over de wijze waarop OLAF-onderzoeken werden uitgevoerd en over eventuele moeilijkheden waarmee de teams bij hun dagelijkse werkzaamheden te maken hadden gekregen.

Tijdens haar bezoek ontmoette de voorzitter de meeste teamleden van de acht eenheden Onderzoek en operationele taken en hun hoofden. Er is onder meer gesproken over: (i) de beperkingen van de juridische grondslag voor het werk van het OLAF in bepaalde sectoren, alsmede zijn beperkte rechtsbevoegdheid om een standpunt duidelijk te maken, (ii) de zware administratieve werklast van onderzoekers, (iii) overwerk, personeelstekort bij de eenheden en de kwestie van de tijdelijke functionarissen, (iv) de bijzondere expertise die nodig is op het gebied van de ondersteuning van financieel onderzoek, (v) de behoefte aan een beknopt procedurehandboek, (vi) de adviestaak van de eenheid van magistraten, (vii) de zichtbaarheid van het OLAF binnen de instellingen alsmede de dringende behoefte aan krachtige beheersondersteuning en doeltreffend leiderschap. De nota over het bezoek is in maart 2007 met de directeur-generaal besproken.

III-1.4. Rechtspraak van de Europese rechterlijke instanties

Gedurende de verslagperiode heeft het Comité de arresten van de Europese rechterlijke instanties die het OLAF aangaan nauwlettend gevolgd. Met name arrest T-309/03 is onderzocht en met de directeur-generaal van het OLAF besproken. Het Comité van toezicht heeft zijn zorg geuit en hem aanbevolen de procedures van het OLAF te herzien en strenge interne-controleprocedures in te voeren om ieder geval van belangenverstrengeling dat de onafhankelijkheid van het onderzoek en de goede naam van het OLAF in het gedrang zou kunnen brengen, in de toekomst uit te sluiten.

III-2. Betrekkingen met de communautaire instellingen en de partners en belanghebbenden van het OLAF

Het Comité van toezicht ziet het onderhouden van regelmatig contact met de communautaire instellingen en de partners en belanghebbenden van het OLAF als een prioriteit. In aanmerking nemend dat het OLAF niet bevoegd is om vervolging in te stellen of administratieve of tuchtrechtelijke procedures in te leiden, blijven nauwe samenwerking met de instellingen en bevoegde organen, alsmede deugdelijke follow-up van de aanbevelingen van het OLAF van essentieel belang voor het slagen van de OLAF-onderzoeken. Het Comité van toezicht was met name doordrongen van de noodzaak de informatiestroom tussen de instellingen en de autoriteiten van de lidstaten en OLAF te verbeteren door de bepalingen inzake de verplichte informatieverstrekking aan het OLAF proactiever toe te passen (17). Het behoort ook tot de taken van het Comité van toezicht het OLAF te helpen waarborgen dat alle partijen die dit verplicht zijn daadwerkelijk met het OLAF samenwerken en dat de geest van het interinstitutioneel akkoord van 25 mei 1999 wordt geëerbiedigd. Zowel lidstaten als instellingen en bevoegde organen hebben duidelijke signalen nodig om te voorkomen dat hun optreden het werk van het OLAF actief belemmert.

Om deze doelstellingen te verwezenlijken en feedback over het OLAF te verkrijgen is het Comité van toezicht tweemaal bijeengekomen met de Commissie begrotingscontrole (COCOBU) van het Europees Parlement, de Rekenkamer, de heer Kallas, vicevoorzitter van de Commissie, mevrouw Day, secretaris-generaal van de Commissie, de heer Van Lier, directeur van het Bureau voor onderzoek en discipline, de heer Wetz, voorzitter van de werkgroep fraudebestrijding van de Raad gedurende het Duitse voorzitterschap, en de heer Kennedy, voorzitter van Eurojust.

Naar aanleiding van deze besprekingen concludeerde het Comité van toezicht dat er meer samenwerking was geboden tussen de directoraten-generaal van de Commissie en het OLAF, dat het door het OLAF en de instellingen gevolgde communicatiebeleid inzake OLAF-onderzoek met het oog op coherentere communicatie naar het grote publiek diende te worden gebaseerd op de dubbele vereiste van doorzichtigheid en interinstitutionele loyaliteit, dat er adequate mechanismen moesten worden ingevoerd om de minimis-zaken uit te sluiten van het werkterrein van het OLAF (dat tot ernstige zaken beperkt dient te blijven, overeenkomstig een duidelijk door het OLAF te bepalen onderzoeksbeleid), dat een nultolerantie-beleid inzake fraude en corruptie niet inhoudt dat het OLAF alle zaken in behandeling moet nemen, aangezien er voor minder ernstige zaken andere mechanismen bestaan. Tenslotte moet de informatie-uitwisseling tussen het OLAF en Eurojust worden verbeterd; het Comité van toezicht is bereid om alle betrekkingen tussen beide te faciliteren.

IV. ADVIEZEN VAN HET COMITÉ VAN TOEZICHT

IV-1. Advies over de herziening van Verordening (EG) nr. 1073/1999 betreffende onderzoeken door het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) (18)

Vanaf het begin van zijn mandaat heeft het Comité van toezicht de ontwikkelingen rond het voorstel om Verordening (EG) nr. 1073/1999 te herzien op de voet gevolgd. Het Comité is ingenomen met de vastbeslotenheid van de Commissie om het werk van het OLAF te steunen en zijn operationele doelmatigheid te verbeteren. Op verzoek van de heer Kallas, vicevoorzitter van de Commissie, heeft het Comité zijn belangrijkste punten van zorg in verband met de voorgestelde herziening kenbaar gemaakt in een aantal opmerkingen over de procesrechten van aan onderzoek onderworpen personen; ook is gekeken naar de duur van onderzoeken, institutionele aspecten van de tekst en de rol van een eventueel aan te stellen adviseur-revisor.

Wat betreft de onafhankelijkheid van het onderzoek is in het bijzonder aandacht besteed aan het uit politieke vertegenwoordigers van de instellingen samen te stellen interinstitutionele antifraudecomité, dat het bestaande Comité van toezicht zou vervangen. Het Comité meende dat een dergelijk comité niet beter gekwalificeerd zou zijn om de onafhankelijkheid van het OLAF te waarborgen. Integendeel, gelet op de bevoegdheid van het OLAF om administratief onderzoek binnen de instellingen uit te voeren, zou het comité een bron van interinstitutionele spanningen kunnen worden. Het OLAF is reeds onderworpen aan institutioneel toezicht (19).

Evenzo uitte het Comité haar twijfels over de onafhankelijkheid van de adviseur-revisor, die door de directeur-generaal is aangesteld als kwaliteitsbewaker en klachtenadviseur voor de onderzoeken van het OLAF. Zijn rol valt deels samen met de controlebevoegdheden van het Comité van toezicht en met de kwaliteitscontroletaken waarmee de leidinggevenden van het OLAF reeds zijn belast.

Ook is er met name op gewezen dat de rechten van onderzochte personen beter moeten worden beschermd middels nog vast te stellen wetgeving. Het Comité van toezicht was van oordeel dat de toegestane duur van onderzoeksprocedures niet diende te worden verruimd en merkte tenslotte op dat de onderzoeksduur zou kunnen worden bekort door onderzoeksvacatures te vervullen en strakker leiding te geven.

IV-2. Advies over prestatie-indicatoren voor het OLAF (14)

Het Comité van toezicht heeft zich gebogen over de onderzoeksresultaten van het OLAF en het OLAF actief aangespoord om relevante prestatie-indicatoren te ontwikkelen.

Het Comité heeft de directeur-generaal van het OLAF aanbevolen om voor de verschillende activiteiten specifieke prestatie-indicatoren op te stellen met zowel kwantitatieve als kwalitatieve parameters. Wat betreft de rechtstreeks met het onderzoeksbeleid samenhangende werklast van de onderzoeken, heeft het Comité tevens aanbevolen, specifieke mechanismen in te voeren voor het bijhouden van de procedurele termijnen. Verder gaf het Comité van toezicht de directeur-generaal in overweging, een onderzoek te houden onder belanghebbenden en cliënten op basis van verslagen van diverse partners. Zo zou geregeld en continu kunnen worden nagegaan in hoeverre doelstellingen en oogmerken worden verwezenlijkt. De directeur-generaal stemde ermee in een dergelijk onderzoek te houden; het zal in september 2007 van start gaan.

IV-3. Advies over de OLAF-verslagen van onderzoeken die al meer dan negen maanden lopen (12)

Het Comité van toezicht heeft 150 verslagen over dit soort onderzoeken bestudeerd die betrekking hadden op de periode januari-december 2006 en alle onderzoeks- en operatiesectoren bestreken. Deze analyse had ten doel, na te gaan of de onderzoeksperiode altijd in verhouding stond tot de omstandigheden en de complexiteit van de zaak, en de oorzaken vast te stellen van eventuele onnodige vertragingen.

Het Comité van toezicht stelde vast dat deze verslagen weliswaar relevante en nuttige informatie bevatten, maar dat essentiële informatie, waarmee het Comité haar controlefunctie naar behoren zou kunnen vervullen, ontbrak.

Het Comité heeft de directeur-generaal van het OLAF specifieke aanbevelingen gedaan om in toekomstige verslagen specifieke informatie op te nemen die zowel het Comité van toezicht als het met de uitvoering van het onderzoek belaste kader van het OLAF tot nut zou kunnen strekken. Het gaat onder meer om het moment waarop de onderzochte feiten plaatsvonden, de verjaringstermijn van de onderzochte feiten, de juridische aanduiding van de onderzochte onregelmatigheid, mogelijke sancties of rechtsgevolgen van de onderzochte feiten, en de vermoedelijke afrondingstermijn met een onderbouwde toelichting. Het Comité van toezicht beval ook aan om „tactical hold” (tactische aanhouding) niet aan te voeren als reden voor het niet afronden van een onderzoek en uitte zijn ontzetting over het ontbreken van een duidelijk onderzoeksbeleid.

Deze aanbevelingen werden door de directeur-generaal van het OLAF aanvaard. Aan de aanbevelingen dat er moet worden voorzien in duidelijker onderzoeksprocedures en beter toezicht op onderzoek, moet echter nog gevolg worden gegeven.

IV-4. Adviezen over het voorontwerp van begroting van het OLAF voor 2007 en 2008 (20)

Het Comité is zich ervan bewust dat de budgettaire en administratieve onafhankelijkheid van het OLAF van directe invloed is op de onderzoeken en operationele taken. De directeur-generaal dient het Comité van toezicht over het voorontwerp van begroting van het OLAF te raadplegen, alvorens het de directeur-generaal Begroting te doen toekomen (21).

Gedurende de verslagperiode heeft het Comité van toezicht hierover twee adviezen uitgebracht. Met betrekking tot het voorontwerp van begroting van het OLAF voor 2008 beval het Comité aan om uitsluitend extra posten aan te vragen voor de onderzoeksfunctie, die conform de nieuwe organisatiestructuur moet worden versterkt. Het Comité beval de directeur-generaal van het OLAF tevens aan om de posten te reserveren van de medewerkers van het secretariaat, zodat dit zijn opdracht in volledige onafhankelijkheid kan vervullen. Aan geen van deze aanbevelingen heeft de directeur-generaal in het voorontwerp van begroting van het OLAF voor 2008 echter gevolg gegeven.

Wat betreft de tijdelijke functionarissen, die circa 20 % van het personeel van het OLAF uitmaken en waarvan het grootste deel zich bezighoudt met de uitvoering en ondersteuning van onderzoek, beval het Comité aan om vaste in plaats van tijdelijke posten binnen het OLAF te regelen, teneinde de continuïteit, doeltreffendheid en onafhankelijkheid van het onderzoek te waarborgen. Het ontbreken van stabiele arbeidsvoorwaarden in deze sector tast de loyaliteit, motivatie en toewijding van het personeel aan.

Het Comité heeft haar zorg hierover aan de heer Kallas, vicevoorzitter van de Commissie, kenbaar gemaakt en was verheugd over het in mei 2007 gesloten akkoord tussen het OLAF, het directoraat-generaal Personeelszaken en algemeen beheer en de personeelsvertegenwoordigers, over een screeningprocedure waarmee het dienstverband van tijdelijke functionarissen voor onbepaalde tijd kan worden verlengd. Het Comité van toezicht heeft echter geconstateerd dat het OLAF uit administratief oogpunt niet onafhankelijk opereert, aangezien haar personeelsbeleid wordt gevoerd door DG Personeelszaken en algemeen beheer. Dit strekt het Comité tot zorg, daar dit punt rechtstreeks van invloed is op de onderzoeksfunctie van het OLAF.

Op het gebied van personeelsbeleid heeft het Comité voorts geconstateerd dat het OLAF dringend meer moet investeren in management. Dit is van fundamenteel belang voor de onderzoeksondersteunende functie en de onafhankelijkheid van het OLAF. Het Comité van toezicht beveelt het OLAF met klem aan om met een stevig personeelsbeleid te komen teneinde de bestaande middelen op het gebied van onderzoek optimaal te benutten, zijn werklast beter te beheren en de onderzoeksteams dienovereenkomstig te organiseren. De voorzitter, die als waarnemer heeft deelgenomen aan OLAF-opleidingssessies, beval het Comité aan om met name aandacht te schenken aan de behoefte van onderzoekers aan adequate en voortgezette opleiding.

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

I. Het Comité van toezicht beoogt in de eerste plaats de onafhankelijkheid van het OLAF te versterken door zijn onderzoekswerkzaamheden geregeld aan controles te onderwerpen. De onafhankelijkheid van het Comité is dan ook van cruciaal belang voor het waarborgen van de onafhankelijkheid van het OLAF zelf.

II. Bij de vervulling van zijn controletaak heeft het Comité van toezicht getracht volledige toegang te verkrijgen tot dossiers van het OLAF in het elektronische „Case Management System” (CMS). Gedurende de verslagperiode werd geen toegang verleend tot dossiers die betrekking hadden op in behandeling zijnde zaken. Het Comité blijkt hierdoor in ernstige mate te worden gehinderd bij de uitvoering van zijn opdracht.

III. Het Comité van toezicht heeft een aantal dossiers gecontroleerd en 215 verslagen bestudeerd van zaken die al meer dan negen maanden in onderzoek waren. Met het oog op deze gevallen heeft het Comité de aanbeveling gedaan, de informatie in de verslagen ingrijpend te veranderen teneinde buitensporige vertragingen bij onderzoeken uitvoerig te verantwoorden en de aandacht te vestigen op eventuele verjaringstermijnen.

IV. Het gebrek aan duidelijke onderzoeksprocedures en gestructureerd toezicht op de onderzoeken draagt bij tot de eerdergenoemde vertragingen. Het Comité van toezicht beveelt met klem aan de operationele hoofdstukken van het procedurehandboek van het OLAF volledig te herzien teneinde de onderzoekers een duidelijk en bruikbaar hulpmiddel aan te reiken dat onder meer strikte uiterste termijnen stelt waarbinnen de afzonderlijke fasen van een onderzoek moeten worden afgerond.

V. Het Comité van toezicht heeft het OLAF met klem aanbevolen strenge internecontroleprocedures vast te stellen teneinde iedere mogelijke vorm van belangenverstrengeling te vermijden waardoor de onafhankelijkheid van zijn onderzoekswerkzaamheden in het gedrang zou kunnen komen.

VI. Het moreel van het personeel van het OLAF is ernstig aangetast door de recente onzekerheid rond de tijdelijke contracten, en het Comité van toezicht heeft aanbevolen deze kwestie met spoed op te lossen. Tegen het einde van de verslagperiode was dit probleem gedeeltelijk verholpen.

VII. Het Comité van toezicht heeft geconstateerd dat er dringend behoefte is aan krachtige managementondersteuning en doeltreffende leiding, en zij beveelt met klem aan de technieken op dit gebied te verbeteren ter bevordering van doeltreffend teamwerk en succesvol onderzoek.

VIII. Het Comité van toezicht heeft contacten gelegd met communautaire instellingen en partners en belanghebbenden van het OLAF, en beveelt aan te profiteren van nauwere samenwerking tussen de Commissie en het OLAF en van betere informatie-uitwisseling tussen het OLAF en Eurojust.

IX. Het Comité van toezicht heeft zich aandachtig gebogen over de veranderingen die de reorganisatie van het OLAF behelst en de voorstellen tot ingrijpende wijziging van Verordening nr. 1073/99, waarin de onderzoeksopdracht van het OLAF is geregeld. Het Comité vreest dat organisatorische veranderingen ten koste zullen gaan van de rol van de eenheid van magistraten binnen het OLAF. Met de gespecialiseerde kennis van het recht en de procedures ter zake en de lokale contacten waarover deze eenheid beschikt, kan zij ervoor zorgen dat onderzoek beter wordt ontvangen in de lidstaten. Ook vreesde het Comité van toezicht dat de onafhankelijkheid van het OLAF en de rol van het Comité zelf door de wijzigingsvoorstellen bij de Verordening in het gedrang kunnen komen.

X. Het Comité van toezicht heeft het OLAF met klem aanbevolen de onderzoeksteams te versterken met aanvullende posten, de opleiding van onderzoekers te verbeteren en — ten behoeve van het doeltreffend functioneren van het Comité zelf — het secretariaat van het Comité van toezicht van een toereikende personeelsbezetting te voorzien en voldoende posten voor het secretariaat te reserveren.

(1) Artikel 11, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1073/1999.

(2) Artikel 4 van het Reglement van orde van het Comité van toezicht van het OLAF (PB L 33 van 7.2.2007) en artikel 2 van het Besluit van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie van 4 november 2005 betreffende de benoeming van de leden van het Comité van toezicht van het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) (PB L 312 van 29.11.2005, blz. 49).

(3) PB C 202 van 18.8.2005.

(4) PB L 33 van 7.2.2007.

(5) Zie bijlage 1.

(6) Artikel 12 van het Reglement van orde van het Comité van toezicht van het OLAF (PB L 33 van 7.2.2007).

(7) Ibid. artikel 12, lid 4 (PB L 33 van 7.2.2007).

(8) Ibid. artikel 8 (PB L 33 van 7.2.2007).

(9) D.w.z. een onderzoeksduur van meer dan negen maanden, de ernst van de beweerde onregelmatigheid, financiële impact, informatiebron, enz.

(10) Artikel 8, lid 4.

(11) Speciaal verslag nr. 1/2005 van de Rekenkamer (PB C 202 van 18.8.2005, blz. 1).

(12) Zie bijlage 4.

(13) Tussen december 2005 en mei 2006 zijn er in het kader van deze regeling in totaal 34 zaken gemeld, waarvan er 10 nog in onderzoek waren.

(14) Zie bijlage 3.

(15) 2005/2184/(INI), punt 22.

(16) Het OLAF-handboek (blz. 99) omschrijft prima facie non-cases als zaken waarbij het klaar en duidelijk is dat de ontvangen informatie niet onder de juridische bevoegdheid van het OLAF valt.

(17) Artikel 7 van Verordening (EG) nr. 1073/1999.

(18) Zie bijlage 2.

(19) Artikel 12, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1073/1999.

(20) Zie bijlage 5.

(21) Artikel 6 van het Besluit van de Commissie van 28 april 1999 (PB L 136 van 31.5.1999, blz. 20).

BIJLAGE 1 OVERZICHT BIJEENKOMSTEN VAN HET COMITÉ VAN TOEZICHT 2005 Maand Datum bijeenkomst December Woensdag 14 2006 Maand Datum bijeenkomst Januari Woensdag 25 — donderdag 26 Februari Dinsdag 21 — woensdag 22 Maart Maandag 20 — dinsdag 21 April Dinsdag 25 — woensdag 26 Mei Dinsdag 30 Juni Dinsdag 13 — woensdag 14 Juli Maandag 3 — dinsdag 4 September Maandag 25 — dinsdag 26 Oktober Dinsdag 17 — woensdag 18 November Maandag 13 — dinsdag 14 December Woensdag 13 — donderdag 14 2007 Maand Datum bijeenkomst Januari Maandag 29 — dinsdag 30 Maart Maandag 5 Maandag 26 — dinsdag 27 April Dinsdag 24 — woensdag 25

BIJLAGE 2 ADVIES Nr. 2/2006 over de hervorming van Verordening (EG) nr. 1073/1999 betreffende onderzoeken door het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) 1. Op zijn bijeenkomsten van 21-22 februari, 20-21 maart en 25-26 april 2006 heeft het Comité van toezicht van OLAF (hierna „het Comité” genoemd) een voorstel besproken voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1073/1999 betreffende onderzoeken door het Europees Bureau voor fraudebestrijding (hierna „het ontwerp” genoemd). Mevrouw D. Theato en de heer K. Györgyi werden als rapporteurs aangesteld. Het Comité is zeer ingenomen met de vastberadenheid waarmee de Commissie de activiteiten van OLAF ondersteunt en waar mogelijk de operationele efficiëntie en doeltreffendheid van OLAF wil verbeteren. In het kader van de onderstaande kanttekeningen wordt de aandacht toegespitst op de knelpunten die volgens het Comité van bijzonder belang zijn: — de procedurele rechten van aan een onderzoek onderworpen personen; — de duur van onderzoeken; — en de institutionele aspecten van het ontwerp. 2. De procedurele rechten van aan een onderzoek onderworpen personen In het ontwerp wordt terecht de aandacht gevestigd op de noodzaak om de voor de onderzoeken van het Bureau geldende procedurele waarborgen te verduidelijken. Verduidelijking is noodzakelijk om rechtszekerheid te kunnen waarborgen en is ook in het belang van de aan een onderzoek onderworpen personen. Derhalve is het Comité verheugd over het nieuwe artikel 7 bis. Hierin wordt met name gepreciseerd dat de onderzoeken van het Bureau zijn gericht op zowel belastende als ontlastende feiten. Alle onderzoeken van OLAF die nergens anders hun beslag krijgen, worden uiteindelijk verwezen naar een onafhankelijke strafrechter in een lidstaat, waar zij vallen onder de officiële procedures overeenkomstig de nationale wetgeving en de gebruikelijke procedurele waarborgen op hen van toepassing zijn. Het Comité is evenwel van oordeel dat de rechten van de aan een onderzoek onderworpen persoon beter moeten worden beschermd middels nog vast te stellen wetgeving. De bepalingen van het ontwerp zijn ontoereikend. De aandacht wordt hierbij in het bijzonder op volgende punten gevestigd: — De procedure moet billijk zijn en gebaseerd zijn op het vermoeden van onschuld (artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens). — Volgens het ontwerp zal de bij de onderzochte feiten betrokken persoon uitsluitend in kennis worden gesteld van de conclusies en aanbevelingen van het eindverslag. Dit kan evenwel ontoereikend zijn om een klacht in te dienen bij de adviseur-revisor, aangezien de wijze waarop OLAF tot zijn slotconclusies is gekomen, in een klacht kan worden aangevochten. Een appelant moet kunnen nagaan op welke wijze het besluit tot stand is gekomen. Opdat appelanten hun rechten van de verdediging kunnen uitoefenen, moet worden gegarandeerd dat zij toegang krijgen tot het volledige rapport en tot alle bewijsstukken die op hen betrekking hebben. In uitzonderlijke omstandigheden kan de directeur-generaal toegang weigeren tot informatie die betrekking heeft op de aan een onderzoek onderworpen persoon totdat deze informatie aan de passende autoriteiten/organen is medegedeeld. Op welke wijze kan de adviseur-revisor in dergelijke zaken controle uitoefenen? Is er in dergelijke gevallen geen toetsing? — Om ervoor te zorgen dat het onderzoek eerlijk verloopt, mogen onderzoekers niet deelnemen aan een onderzoek indien er redenen zijn om te veronderstellen dat onderzoekers bij de uitoefening van hun taken niet onafhankelijk zouden optreden. — De aan een onderzoek onderworpen personen moeten het recht hebben om bewijsstukken in te dienen. Een versterking van de procedurele rechten van de aan een onderzoek onderworpen personen zou ook resulteren in een grotere geloofwaardigheid van de onderzoeken van OLAF en de conclusies ervan. 3. De duur van onderzoeken Op grond van artikel 6 van de huidige OLAF-verordening moeten de onderzoeken zonder onderbreking worden verricht gedurende een periode die in een redelijke verhouding moet staan tot de omstandigheden en de complexiteit van de zaak. Overeenkomstig artikel 11, lid 7, van de huidige OLAF-verordening, deelt de directeur het Comité mede waarom het onderzoek nog niet kon worden afgesloten wanneer een onderzoek langer dan negen maanden loopt. Overeenkomstig een speciale procedure die wordt omschreven in artikel 6, lid 7, van de ontwerpverordening kunnen onderzoeken die niet binnen twaalf maanden nadat zij zijn ingesteld, kunnen worden afgesloten, voor zes maanden worden verlengd en vervolgens nog eens onder dezelfde voorwaarden worden verlengd. Het Comité is van oordeel dat hiermee een verkeerd signaal wordt gegeven. De noodzaak van de huidige termijn van negen maanden kan in twijfel worden getrokken. Hoewel bepaalde onderzoeken wegens een aantal redenen langer kunnen duren, is het Comité van mening dat de termijn voor de procedures niet moet worden verlengd. Het Comité beveelt daarentegen aan dat het urgentieprincipe in het ontwerp wordt opgenomen. Het Comité is van mening dat het mogelijk moet zijn in een aantal zaken de onderzoekstermijn in te korten, door bijvoorbeeld de ongeveer zeventig posten die thans vacant zijn, in te vullen of door een strenger toezicht van het management op de duur van procedures. 4. Institutionele aspecten — Het Comité van toezicht is van mening dat er een sterkere wettelijke verankering nodig is van de noodzakelijke onafhankelijkheid van de OLAF-onderzoeken. Het Comité stelt voor dat de volgende basisprincipes in het ontwerp worden opgenomen: — OLAF beschikt over de discretionaire bevoegdheid om onafhankelijk te beslissen welke onderzoeken worden ingeleid en hoe deze onderzoeken worden gevoerd. — OLAF draagt de volledige verantwoordelijkheid voor de blauwdruk van zijn onderzoeken. — OLAF stippelt — in nauwe samenwerking met alle bevoegde Europese en nationale organen — zijn eigen operationele beleid uit, inclusief zijn beleid op het gebied van fraude- en corruptiebestrijding, — de opdracht van OLAF inzake fraude- en corruptiebestrijding krijgt meer aandacht. — In het algemeen is uit ervaring gebleken dat de samenwerking tussen OLAF en de lidstaten moet worden verbeterd om ervoor te zorgen dat de financiële belangen van de Europese Unie doeltreffend worden beschermd. De samenwerking mag geen eenrichtingsverkeer zijn van OLAF naar de lidstaten. Er moet ook informatie worden uitgewisseld tussen de lidstaten onderling en in het bijzonder tussen de bevoegde justitiële autoriteiten in de lidstaten en OLAF. Bijzondere aandacht moet worden besteed aan de betrokkenheid van OLAF bij externe onderzoeken die worden uitgevoerd door de autoriteiten in de lidstaten. — Het Comité is er zeer mee ingenomen dat het Comité van toezicht als algemeen beginsel in het ontwerp behouden blijft als onafhankelijk orgaan van deskundigen dat alleen in het kader van de gestructureerde dialoog met de instellingen vertegenwoordigers omvat van het Parlement, de Raad en de Commissie. Er moet van meet af aan duidelijk worden gesteld dat de vertegenwoordigers van de drie instellingen in de gestructureerde dialoog een mandaat van hun instelling hebben en de onafhankelijke deskundigen een open mandaat hebben. De gestructureerde dialoog biedt weliswaar talrijke voordelen, in het bijzonder op het gebied van de betrekkingen tussen de instellingen, maar zal waarschijnlijk de werkzaamheden van OLAF in zekere mate politiseren. Los van deze gestructureerde dialoog wordt de normale politieke controle op OLAF bijvoorbeeld reeds gegarandeerd door de kwijtingsprocedure voor de begroting. In een gestructureerde dialoog tussen de instellingen waarbij één vertegenwoordiger van de Raad, het Parlement en de Commissie is betrokken, loopt het Comité van toezicht het risico zijn onafhankelijkheid te verliezen in essentiële aangelegenheden die zelfs het opstellen van het activiteitenverslag kunnen omvatten. Het is niet duidelijk wat er wordt bedoeld met „om tot gemeenschappelijke richtsnoeren te komen”. In artikel 8 van het ontwerp wordt de medeverantwoordelijkheid van het Comité van toezicht voor de gegevensbescherming en het beroepsgeheim zonder enige opgave van reden geschrapt. In artikel 11 van het ontwerp wordt het recht op informatie van het Comité van toezicht beperkt. Als gevolg van de wijzigingsvoorstellen in de leden 1 en 7 zal het Comité van toezicht minder dan tot hiertoe het geval is geweest feitelijke informatie ontvangen over de onderzoeken die door het Bureau worden uitgevoerd. Artikel 12 van het ontwerp werpt vragen op met betrekking tot de interinstitutionele aard van de bevoegdheden van de directeur-generaal van OLAF. Tot nu toe werd de directeur-generaal aangesteld met instemming van de Raad en het Parlement. Hierdoor krijgt zijn positie een bijzondere legitimiteit. In de toekomst zal de Commissie het Comité van toezicht louter raadplegen in het kader van een gestructureerde dialoog en zal zij vervolgens de directeur-generaal aanstellen. Volgens het Comité van toezicht komt de legitimiteit van de directeur-generaal hierdoor ernstig in het gedrang. In het licht van de problemen met de verlenging van het mandaat van de huidige directeur-generaal van OLAF bij de afloop van zijn eerste termijn, neemt het Comité met voldoening kennis van het voorstel om de termijn van zeven jaar niet-hernieuwbaar te maken. Hierdoor zou de onafhankelijkheid van de directeur-generaal worden versterkt en wordt het probleem van ongewenste interregna voorkomen. (In het ontwerp moeten de termen „OLAF-directeur „[OLAF-Direktor] en” directeur-generaal van het Bureau” geharmoniseerd worden. Het huidige voorstel met betrekking tot het secretariaat van het Comité van toezicht gaat minder ver dan het voorstel van de Commissie van februari 2004, waarin het secretariaat uit administratieve overwegingen aan de Commissie werd toegevoegd. In het ontwerp wordt het secretariaat aan het Bureau toegevoegd, hetgeen van invloed kan zijn op de onafhankelijkheid van het Comité van toezicht. Het Comité begrijpt waarom het ontwerp voorziet in de functie van een adviseur-revisor. Het Comité vraagt zich evenwel af of de adviseur-revisor „zijn taken volkomen onafhankelijk kan uitoefenen” indien hij wordt aangesteld en zijn aanstelling eventueel wordt verlengd door de directeur-generaal en hij in administratief opzicht afhankelijk is van de directeur-generaal, in het bijzonder voor de evaluatie van zijn prestaties en voor zijn promotie. In het ontwerp moet ook duidelijk worden gesteld dat het Comité van toezicht niet alleen kan optreden op grond van de statistische en analytische verslagen van de adviseur-revisor. Om zijn voornaamste taak, die erin bestaat een regelmatig toezicht uit te oefenen op de onderzoeken van OLAF, te kunnen uitvoeren, moet het Comité toegang hebben tot de zaken en mag deze toegang niet beperkt blijven tot de statistische en analytische verslagen en opmerkingen van de adviseur-revisor. De opdrachten moeten duidelijk zijn afgebakend en de belangrijkste taak van het Comité — de onafhankelijkheid van het Bureau garanderen — moet worden gewaarborgd. Met de talrijke verwijzingen naar andere wetgevingsinstrumenten is artikel 16 van het ontwerp allerminst een goed voorbeeld van duidelijke wetgeving. Globaal genomen zouden de bepalingen van Verordening (Euratom, EG) nr. 2185/96 in het ontwerp moeten worden opgenomen. Hierdoor zouden de onderzoeksbevoegdheden van OLAF in één rechtsinstrument worden geconsolideerd, hetgeen de toepassing van de wetgeving zou vereenvoudigen en bevorderen. 5. Dit advies heeft betrekking op de tekstversie die aan het overleg tussen de diensten was onderworpen. Sedertdien heeft het Comité van toezicht verdere mondelinge informatie ontvangen op 30 mei, 14 juni en 4 juli 2006. Het Comité behoudt zich het recht voor een aanvullend advies in te dienen over het definitieve schriftelijke voorstel van de Commissie. AANVULLEND ADVIES inzake de wijziging van Verordening (EG) nr. 1073/1999 betreffende onderzoeken door het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) 1. In zijn advies nr. 2/2006 verheugt het Comité van toezicht van OLAF zich over het vaste voornemen van de Commissie om de operationele efficiëntie van OLAF te versterken en heeft het enkele opmerkingen gemaakt in verband met de procedurerechten van onderzochte personen, de duur van een onderzoek en institutionele aspecten van het ontwerp. Deze opmerkingen hadden betrekking op de tekst waarover overleg tussen de diensten van de Commissie had plaatsgevonden. Dit aanvullend advies heeft betrekking op het definitieve voorstel dat de Commissie inmiddels bij het Europees Parlement en de Raad heeft ingediend (1). 2. Op zijn bijeenkomst van 25 en 26 september 2006 heeft het Comité van toezicht zich voornamelijk gebogen over de rol van de adviseur-revisor. Het Comité concludeerde dat de instelling van een dergelijke rol: — o in het toezicht een niveau zal toevoegen aan de niveaus die reeds van toepassing zijn, ofschoon er geen redenen zijn om aan te nemen dat de reeds bestaande niveaus ontoereikend zijn; — o procedures zal compliceren en verlengen, terwijl het Europees Parlement en de Raad beide gevraagd hebben dat de duur van onderzoeken zoveel mogelijk wordt beperkt; — o de vraag doet rijzen in welke mate het mandaat van de adviseur-revisor afbreuk doet aan de verantwoordelijkheid van de directeur-generaal van OLAF; — o in zekere mate de rol van het Comité van toezicht overlapt, het gevaar van dubbel werk doet ontstaan en in het algemeen de rol van het Comité verzwakt, terwijl alleen dit Comité in onderlinge overeenstemming tussen het Europees Parlement, de Raad en de Commissie wordt aangewezen; — o de adviseur-revisor de dubbelrol geeft van kwaliteitscontroleur en adviseur in verband met klachten, terwijl hij zowel onder de directeur-generaal van OLAF ressorteert als op de directeur-generaal toezicht uitoefent, wat twee totaal tegenstrijdige rollen zijn. In het organisatieschema van OLAF, dat door de Commissie met ingang van 1 september 2006 is goedgekeurd, is de rol van kwaliteitscontroleur reeds toegewezen aan twee adviseurs die ressorteren onder de directeurs van de twee directoraten die voor alle onderzoeken instaan; — o Ofschoon het voorstel van de Commissie geen beoordeling van de financiële impact omvat, is het Comité van oordeel dat de kosten niet in verhouding staan tot het uiterst beperkte aantal zaken dat tot dusver is ingediend, en derhalve onverenigbaar is met het beginsel van waar voor geld. (1) COM(2006) 244 def.

BIJLAGE 3 ADVIES Nr. 3/2006 van het Comité van Toezicht Prestatie-indicatoren voor OLAF 1. Het Comité van Toezicht (CT) heeft tijdens zijn vergaderingen van 21/22 februari, 20/21 maart en 25/26 april 2006 het onderwerp prestatie-indicatoren besproken en met OLAF afgesproken actief te zullen bijdragen tot de verdere ontwikkeling van deze indicatoren. 2. Prestatie-indicatoren voor de verschillende werkgebieden zullen OLAF in staat stellen meer resultaatgericht te werken, de kwaliteit van de dienstverlening aan met name de Europese instellingen, nationale gerechtelijke autoriteiten en het grote publiek in het algemeen te verbeteren, de financiële belangen van de Gemeenschappen te beschermen en zijn strijd tegen fraude en andere illegale activiteiten die de financiële belangen van de Gemeenschappen schaden, voort te zetten. 3. OLAF is– zoals aangegeven in de nota van de Directeur-generaal ter attentie van het CT van 12 april 2006 — de werkzaamheden voor de ontwikkeling van prestatie-indicatoren al begonnen. Het grootste deel van de bestaande indicatoren heeft betrekking op de operationele „activiteiten en outputs” van OLAF en is van kwantitatieve/statistische aard. Deze indicatoren stellen OLAF echt in staat aantallen te meten, zoals het aantal onderzoeken of inlichtingenactiviteiten enz. Het CT erkent het nut van een solide statistische basis en van kwantitatieve indicatoren en moedigt OLAF aan zijn werkzaamheden voor het verbeteren van de betrouwbaarheid van statistische gegevens voor te zetten. 4. Het CT merkt op dat „de gedachtewisseling over kwaliteitsindicatoren begonnen is” (nota van OLAF van 12.4.2006). Conform de internationaal erkende methodologie voor prestatiemeting beklemtoont het CT de noodzaak om de prestatie van OLAF op de verschillende werkgebieden in de toekomst te meten door middel van zowel kwalitatieve als kwantitatieve parameters waardoor het mogelijk zal zijn uitkomsten en resultaten en niet enkel activiteiten of outputs te meten. 5. Kwaliteit wordt gewoonlijk gemeten door te beoordelen in hoeverre een organisatie haar doelstellingen in termen van outputs/uitkomsten heeft gehaald. Dit wordt gewoonlijk gemeten door het evalueren van kwantificeerbare aspecten van de dienstverlening. Bij het vaststellen van kwantitatieve doelstellingen beslist het management wat belangrijk is, bv. de tijd nodig om een dienst uit te voeren, het klachtenvolume enz. (punt 6). Voor recherchewerkzaamheden, waar de uitkomst de aflevering is van een afgerond dossier waarin wordt vastgesteld dat geen verdere maatregelen nodig zijn of dat in het andere geval voldoende informatie bevat voor verdere behandeling door een vervolgings- of disciplinaire instantie, zijn kwalitatieve doelstellingen minder duidelijk en kan kwaliteit het best door middel van klanttevredenheidsonderzoeken worden gemeten (punt 7). 6. Het CT merkt met name op dat OLAF „onder druk staat om de gemiddelde duur van zaken te verkorten” (nota van OLAF van 12.4.2006) en dat de Europese Rekenkamer heeft aanbevolen een maximumduur voor onderzoeken in te stellen (punt 80 van het ERK-rapport). In verband met de duur van zaken zou het CT willen aanbevelen de tijdige afronding van procedures te meten en bovendien de duur van elke zaak afzonderlijk te vergelijken met de standaardtermijnen die het management dient vast te stellen. Twee algemeen aanvaarde indicatoren in dat verband zijn: — het afhandelingspercentage — en de achterstandindicator. Afhandelingspercentage: Met het afhandelingspercentage wordt gemeten of een organisatie haar werklast aankan. Het is de verhouding tussen het aantal in de verslagperiode afgeronde zaken en het aantal in dezelfde periode geopende zaken. Achterstandindicator: De achterstandindicator stelt de organisatie in staat de behandelingsduur van dossiers te toetsen aan de normen die het management voor tijdige afronding vaststelt. Een goed voorbeeld in dat verband dat OLAF mutatis mutandis als model zou kunnen gebruiken, lijkt de beslissing van het Australisch Federaal Gerechtshof te zijn dat: — niet meer dan 10 procent van de hangende zaken meer dan 6 maanden mag duren — hangende zaken niet meer dan 24 maanden mogen duren. 7. Algemeen wordt aanvaard dat de klant betrokken moet worden bij de normstelling en zeggenschap moet hebben bij de evaluatie van de kwaliteit en beoordeling van de dienstverlening. Naar het oordeel van het CT moet OLAF regelmatig de tevredenheid van Europese instellingen en nationale autoriteiten onderzoeken en deze „klanten” uitnodigen voorstellen te doen voor verbeteringen die zij nodig mochten achten. Centraal daarbij zouden kunnen staan: — de technische kwaliteit van het werk — de relevantie van de verstrekte informatie — en de tijdige verstrekking van informatie.

BIJLAGE 4 ADVIES Nr. 1/2007 OLAF-verslagen van onderzoeken die langer dan negen maanden lopen Brussel, 25 april 2007 INLEIDING De taak van het Comité van toezicht Het Comité van toezicht van het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) sterkt de onafhankelijkheid van het OLAF door de geregelde controles waaraan het de uitvoering van de onderzoekswerkzaamheden van het OLAF onderwerpt. Daarbij ziet het Comité ook toe op de duur van de onderzoeken van het OLAF: de onderzoeken moeten namelijk zonder onderbreking worden verricht gedurende een periode die in redelijke verhouding moet staan tot de omstandigheden en de complexiteit van de zaak (1). Loopt een onderzoek langer dan negen maanden, dan deelt de directeur-generaal van het OLAF het Comité van toezicht mede waarom het onderzoek nog niet kon worden afgesloten en hoeveel tijd wellicht nog nodig is om het te voltooien. Sedert zijn aantreden in december 2005 heeft het nieuwgevormde Comité van toezicht maandelijks samenvattingen van deze onderzoeken ontvangen (hierna „de verslagen van onderzoeken die langer dan negen maanden lopen” genoemd), die het zorgvuldig heeft geanalyseerd zoals het reglement van orde (2) voorschrijft. Bedoeling is de informatie die door de directeur-generaal wordt verstrekt te analyseren, teneinde de duur van onderzoeken en de redenen voor eventuele onnodige vertragingen te beoordelen. Omdat momenteel echter ongeveer 75 % van de door het OLAF geopende onderzoeken langer dan negen maanden loopt (3), is de invalshoek van deze analyse veranderd. De duur van negen maanden wordt vaak overschreden en bijgevolg fungeren de verslagen van onderzoeken die langer dan negen maanden lopen, niet langer als waarschuwingssysteem voor de controle van de duur van onderzoeken en hebben zij hun effect verloren. Bij de analyse van de aan het Comité overgemaakte verslagen van onderzoeken die langer dan negen maanden lopen, worden twee verschillende aspecten beoordeeld: — bevatten de verslagen passende informatie op basis waarvan het Comité van toezicht zijn controletaak kan uitvoeren, met name wat eventuele onnodige vertragingen betreft; — kunnen de verslagen door het OLAF worden gebruikt als een beheersinstrument om het onderzoek binnen een redelijke termijn met succes te voltooien? Methode De directeur-generaal van het OLAF doet het Comité van toezicht maandelijks samenvattingen van onderzoeken toekomen, met gebruikmaking van het formulier „Informatie aan het Comité van toezicht van het OLAF. Zaak die langer dan negen maanden loopt”, waarin de volgende essentiële punten zijn opgenomen (4): — rechtsgrondslag; — beschrijving van de zaak; — datum waarop de zaak is geopend; — financiële en economische gevolgen; — reden waarom de zaak nog niet is afgesloten (één of meerdere): toewijzing van aanzienlijke middelen doch de omvang van de onderzoekswerkzaamheden vereist meer tijd, tactische onderbreking van het onderzoek, gebrek aan middelen, lage prioriteit in combinatie met een beperkte toewijzing van middelen, gebrek aan medewerking; — nog te nemen maatregelen; — termijn waarbinnen het onderzoek wellicht kan worden voltooid. Op basis van deze door het OLAF verstrekte informatie heeft het Comité van toezicht getracht criteria te bepalen aan de hand waarvan het kan beoordelen of onderzoeken zonder onderbreking worden verricht gedurende een periode die in redelijke verhouding staat tot de omstandigheden en de complexiteit van de zaak: — het voorwerp van het onderzoek, namelijk de juridische kwalificatie van de onregelmatigheid; — bepaalde referentiedata: de datum waarop of de periode waarbinnen de onderzochte feiten werden gepleegd, de datum waarop het OLAF de informatie heeft ontvangen, en de duur van de „beoordelingsfase” van de zaak voorafgaand aan het besluit tot opening; — mogelijke sancties of rechtsgevolgen van de onderzochte feiten op disciplinair, administratief, financieel of strafrechtelijk gebied; — verjaringstermijnen van de onderzochte feiten, zowel op grond van de nationale wetgeving als op grond van het Gemeenschapsrecht; — de gegrondheid van de redenen die worden opgegeven voor het feit dat de zaak nog niet kon worden afgesloten; — verwachte termijn waarbinnen het onderzoek wellicht kan worden voltooid. VERSLAGEN VAN HET OLAF Met het oog op dit advies is het Comité van toezicht overgegaan tot een analyse van de verslagen van onderzoeken die langer dan negen maanden lopen, die door het OLAF zijn toegezonden voor de periode januari-december 2006 en die betrekking hebben op 150 onderzoeken in alle sectoren: 19 interne onderzoeken (Europese instellingen), 9 interne/externe onderzoeken (organen van de Europese Unie), 30 directe uitgaven en externe steun, 21 externe steun, 27 landbouw, 19 douane en 25 structuurmaatregelen (5). Omdat elke sector specifiek van aard is en er in elke sector verschillende procedurele regels van toepassing zijn, werd bij de analyse een sectorspecifieke aanpak gehanteerd. Het doel is echter globale conclusies te trekken. Interne onderzoeken: Europese instellingen In dit soort onderzoeken heeft het OLAF een leidende rol en beschikt het over duidelijke procedurele bevoegdheden (6). Het voorwerp van de onderzoeken, namelijk de juridische kwalificatie van de onregelmatigheid, wordt slechts enkele malen vermeld (7). In die zaken zijn de gebruikte juridische kwalificaties bijvoorbeeld „een belangenconflict (artikel 14 van het Statuut)”, „een inbreuk op artikel 22 van het Statuut en artikel 57, lid 2, van het Financieel Reglement” of „het laten uitlekken van vertrouwelijke informatie (artikel 86, lid 2, van het Statuut)”. Op basis van een dergelijke kwalificatie kan worden beoordeeld of de genomen onderzoeksmaatregelen afdoende zijn alsook of de duur van het onderzoek evenredig is. Er is bijzondere aandacht besteed aan de verjaringstermijnen van de onderzochte feiten. De datum waarop de onderzochte feiten zijn gepleegd (8) of de duur van de „beoordelingsfase” door het OLAF, voorafgaand aan het besluit tot opening van een onderzoek, wordt nooit vermeld. In sommige gevallen wordt de datum waarop het OLAF de informatie heeft ontvangen vermeld. Mogelijke sancties of rechtsgevolgen van de onderzochte feiten worden nooit vermeld. De gegrondheid van de redenen waarom de zaak nog niet kon worden afgesloten, is zorgvuldig onderzocht. Over het algemeen stemmen de redenen die in het formulier zijn opgegeven, niet overeen met de redenen die vervolgens in het verslag zijn uiteengezet. Omdat vaak „tactische onderbreking van het onderzoek” als reden wordt opgegeven, is er bijzondere aandacht aan besteed. Deze reden wordt niet duidelijk uitgelegd en gerechtvaardigd. Ter rechtvaardiging van een „tactische onderbreking” worden vaak „operationele redenen”, „de complexiteit van de zaak” of „gebrek aan reactie van andere diensten” aangevoerd, doch deze aanpak leidt vaak tot lange perioden van inactiviteit (9). Dit soort inactiviteit is ook in andere onderzoeken vastgesteld (10). Voorts is gecontroleerd of de verwachte termijn waarbinnen het onderzoek wellicht kan worden voltooid, vermeld is. Dit hangt doorgaans niet af van onderzoeksmaatregelen die door het OLAF worden genomen, doch van externe factoren. Interne/externe onderzoeken: organen van de Europese Unie In dit soort onderzoeken heeft het OLAF een leidende rol (11). Het voorwerp van de onderzoeken, namelijk de juridische kwalificatie van de onregelmatigheid, wordt niet altijd vermeld. De datum waarop het OLAF de informatie heeft ontvangen, wordt vaak vermeld. De datum waarop de onderzochte feiten zijn gepleegd of de duur van de beoordelingsfase wordt echter nooit vermeld. Bijgevolg worden in de verslagen van onderzoeken die langer dan negen maanden lopen, de mogelijke sancties en de verjaringstermijnen niet vermeld. De meest gebruikelijke redenen die worden opgegeven voor het feit dat een zaak nog niet kon worden afgesloten, zijn „lage prioriteit in combinatie met een gebrek aan middelen” en „de omvang van de onderzoekswerkzaamheden”. De verwachte termijn waarbinnen het onderzoek wellicht kan worden voltooid, wordt bijna nooit vermeld (12). Directe uitgaven en externe steun Het OLAF heeft een leidende rol op dit gebied, waar de regels voor het verrichten van onderzoeken ook gebaseerd zijn op „lopende samenwerkingsovereenkomsten in derde landen” (13). De rechtsgrondslag voor het verrichten van de onderzoeken wordt systematisch en in detail vermeld. Het voorwerp van de onderzoeken wordt duidelijk uitgelegd, ofschoon de juridische kwalificatie van de betrokken onregelmatigheden niet wordt vermeld. In deze context worden de mogelijke sancties of rechtsgevolgen van de onregelmatigheden slechts vermeld wanneer het gaat om strafrechtelijke sancties of gevolgen. In enkele gevallen worden de verjaringstermijnen vermeld (14). Wat de referentiedata betreft, blijkt de datum waarop het OLAF de informatie heeft ontvangen, niet altijd uit de verslagen (15). Evenmin wordt opgave gedaan van de duur van de „beoordelingsfase” of de datum waarop of de periode waarbinnen de onderzochte feiten zijn gepleegd. In het bijzonder kan worden vastgesteld dat „de omvang van de onderzoekswerkzaamheden” en „lage prioriteit in combinatie met een beperkte toewijzing van middelen” alsook „gebrek aan middelen” het vaakst als reden worden opgegeven waarom onderzoeken nog niet konden worden voltooid. De verwachte termijn waarbinnen het onderzoek wellicht kan worden voltooid, wordt altijd vermeld en de verdere maatregelen die in de onderzoeken moeten worden genomen, zijn goed uitgelegd. Externe steun Net als in de vorige sector heeft het OLAF een leidende rol op dit gebied (16). De juridische verwijzing naar de overeenkomsten met de derde landen waar onderzoeken plaatsvinden, wordt niet altijd vermeld. Vaak gaat aan het besluit tot opening van een onderzoek een lange „beoordelingsfase” vooraf (17). De data waarop OLAF de informatie heeft ontvangen, worden correct vermeld. De datum waarop de onderzochte feiten zijn gepleegd of de mogelijke sancties of rechtsgevolgen worden echter niet vermeld. In de verslagen komen de verjaringstermijnen niet ter sprake. Er is bijzondere aandacht besteed aan de redenen waarom onderzoeken nog niet konden worden voltooid. Redenen als „tactische onderbreking van het onderzoek” en „de omvang van de onderzoekswerkzaamheden” hebben er vaak mee te maken dat het OLAF wacht op de resultaten van de audits die door externe firma's worden verricht, zonder enige actieve participatie van of nauwgezette follow-up door het OLAF. De toegevoegde waarde van de werkzaamheden van het OLAF op dit gebied valt niet duidelijk op te maken uit de verslagen van onderzoeken die langer dan negen maanden lopen. De verwachte termijn waarbinnen het onderzoek wellicht kan worden voltooid, wordt altijd vermeld en de verdere stappen die in de onderzoeken moeten worden genomen, zijn doorgaans goed uitgelegd. Landbouw Het OLAF beschikt over solide en goed omschreven rechtsbevoegdheden voor het voeren van onderzoeken op dit gebied (18). Deze sector omvat echter ook douanezaken waarbij landbouwproducten zijn betrokken en waarin het OLAF voornamelijk voor coördinatie en bijstand zorgt. De meeste aan het Comité van toezicht bezorgde verslagen van onderzoeken die langer dan negen maanden lopen, gaan over zaken die tot de laatste categorie behoren. In douanezaken is de rechtsgrondslag doorgaans goed vermeld, net als de juridische kwalificatie van de onregelmatigheid. De rechtsgevolgen van de onregelmatigheid worden echter niet vermeld, evenmin als de verjaringstermijnen waarbinnen tegen degenen die betaling van douanerechten ontwijken, maatregelen moeten worden genomen. Voorts wordt de datum waarop het OLAF de informatie heeft ontvangen, zelden vermeld en de duur van de beoordelingsperiode wordt niet vermeld. In dit soort zaken zijn vaak meerdere lidstaten betrokken, die niet tijdig reageren op het verzoek om bijstand van het OLAF. Ofschoon in veel zaken „de omvang van de onderzoekswerkzaamheden” opgegeven wordt als de reden waarom het onderzoek nog niet kon worden voltooid, gebeurt dit vaak in combinatie met „lange termijnen voor het ontvangen van antwoord van de lidstaten”. Dit kan als gevolg hebben dat de verwachte termijn waarbinnen het onderzoek wellicht kan worden voltooid, niet altijd wordt vermeld (19), en indien dit toch het geval is, dat de opgegeven datum niet duidelijk wordt toegelicht. In zuivere landbouwonderzoeken worden de financiële gevolgen voor de communautaire middelen soms niet duidelijk vermeld in de verslagen van onderzoeken die langer dan negen maanden lopen (20). Dit heeft op zijn beurt een weerslag op de juridische kwalificatie van de onregelmatigheid: die wordt niet vermeld en evenmin worden de eventuele administratieve of strafrechtelijke gevolgen vermeld. De data waarop of de periodes waarbinnen de onderzochte feiten werden gepleegd en de verjaringstermijnen worden evenmin duidelijk opgegeven. Douane Op dit gebied zorgt het OLAF voor coördinatie en bijstand en de duur van de zaken hangt in hoge mate af van het optreden van de betrokken lidstaten of derde landen. Voor het feit dat de zaak nog niet kon worden afgesloten, wordt telkens weer deze reden opgegeven in de verslagen van onderzoeken die langer dan negen maanden lopen. Het bleek moeilijker om na te gaan in welke mate de termijn van negen maanden op dit soort zaken van toepassing is, aangezien de eindverantwoordelijkheid bij de lidstaten ligt. De rechtsgrondslag wordt goed uitgelegd en de samenvattingen van de zaken zijn gedetailleerd en nuttig. De data waarop de onderzochte feiten werden gepleegd of de verjaringstermijnen worden echter niet vermeld. De verwachte termijn waarbinnen het onderzoek wellicht kan worden voltooid, die in de verslagen van onderzoeken die langer dan negen maanden lopen vermeld is, hangt ook af van stappen die door de lidstaten moeten worden genomen. Structuurmaatregelen Het OLAF beschikt over een solide basis voor het verrichten van onderzoeken op dit gebied (21). In veel van de overgelegde verslagen van onderzoeken die langer dan negen maanden lopen, verricht het OLAF zelf geen onderzoek, maar verleent het bijstand aan nationale gerechtelijke of administratieve autoriteiten (22). Het voorwerp van het onderzoek, namelijk de juridische kwalificatie van de onregelmatigheid, wordt vermeld. De verslagen van onderzoeken die langer dan negen maanden lopen, bevatten echter geen duidelijk overzicht van het financieringsmechanisme van de Commissie dat specifiek is voor de Gemeenschapsbegroting voor de betrokken zaken. De datum waarop het OLAF de informatie heeft ontvangen, wordt vermeld, voor sommige zaken wordt de beoordelingsfase vermeld, doch de datum waarop de onderzochte feiten zijn gepleegd, wordt nooit vermeld. Mogelijke sancties of rechtsgevolgen van de onderzochte feiten worden niet specifiek vermeld en de verjaringstermijnen op grond van het Gemeenschapsrecht of de nationale wetgeving worden nooit geanalyseerd, ofschoon er in verschillende onderzoeken duidelijk sprake is van mogelijke strafdelicten (23). „Gebrek aan middelen” en „de omvang van de onderzoekswerkzaamheden” worden vaak opgegeven als redenen waarom de zaak nog niet kon worden afgesloten, ofschoon deze redenen soms niet volledig overeenstemmen met de redenen die vervolgens in het verslag worden uiteengezet of met de specifieke taken van de onderzoekers op dit gebied (24). In de zaken waarin aan de nationale gerechtelijke autoriteiten bijstand wordt verleend, wordt als reden „de aard van de zaak (strafrechtelijke bijstand)” opgegeven (25). De verwachte termijn waarbinnen het onderzoek wellicht kan worden voltooid, wordt doorgaans vermeld, evenwel zonder nadere bijzonderheden. CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN De informatie die momenteel is opgenomen in de aan het Comité van toezicht toegezonden verslagen van onderzoeken die langer dan negen maanden lopen, is relevant en nuttig. Elementen zoals de beschrijving van de zaak, de genomen maatregelen, de financiële gevolgen en de voorgestelde toekomstige maatregelen, blijven essentieel om inzicht te verkrijgen in het onderzoek dat onder de loep wordt genomen. Uit de analyse van de verslagen van onderzoeken die langer dan negen maanden lopen, is echter duidelijk gebleken dat er elementen ontbreken die voor het Comité van toezicht van cruciaal belang zijn om zijn taak in verband met de controle op de duur van onderzoeken te kunnen vervullen. Het Comité is tevens van mening dat het opnemen van die elementen in de verslagen ook het beheer van lopende onderzoek ten goede zou komen. De controletaak van het Comité van toezicht — Het huidige formulier voor de verslagen van onderzoeken die langer dan negen maanden lopen, bevat niet alle relevante informatie die het Comité van toezicht nodig heeft om te kunnen controleren of onderzoeken zonder onderbreking worden verricht gedurende een periode die in verhouding staat tot de omstandigheden en de complexiteit van de zaak. Het formulier voor de verslagen van onderzoeken die langer dan negen maanden lopen, zou moeten worden veranderd: er zouden aanvullende elementen moeten worden opgenomen aan de hand waarvan de vooruitgang van onderzoeken doeltreffend kan worden geëvalueerd, namelijk de juridische kwalificatie van de onregelmatigheid, de datum waarop of de periode waarbinnen de onderzochte feiten werden gepleegd, de duur van de „beoordelingsfase” voorafgaand aan het besluit tot opening van de zaak, de mogelijke sancties of rechtsgevolgen van de onderzochte feiten en de verjaringstermijnen van de onderzochte feiten. — Doordat de verjaringstermijnen niet worden vermeld in de verslagen van onderzoeken die langer dan negen maanden lopen, kan het Comité van toezicht niet nagaan of de duur van de maatregelen die in de onderzoeken zijn genomen of worden voorgesteld, evenredig is. De verjaringstermijnen zouden specifiek moeten worden vermeld en geanalyseerd in de samenvattingen van de verslagen van onderzoeken die langer dan negen maanden lopen. — In sommige sectoren is de informatie die is opgenomen in de verslagen van onderzoeken die langer dan negen maanden lopen, niet toereikend om een duidelijk beeld te krijgen van het doel van de onderzoeken, de redenen voor vertragingen en de rechtsgevolgen daarvan. Vooral een reden als „tactische onderbreking van het onderzoek” vormt in de meeste zaken geen goede rechtvaardiging of verklaring voor het feit dat het onderzoek nog niet is voltooid. Voorts zou het feit dat een reden als „lage prioriteit in combinatie met een gebrek aan middelen” frequent wordt opgegeven, erop kunnen wijzen dat een duidelijk onderzoeksbeleid ontbreekt. De reden „tactische onderbreking van het onderzoek” in de verslagen van onderzoeken die langer dan negen maanden lopen, moet ofwel duidelijk gedefinieerd worden of weggelaten worden. Deze reden mag slechts terughoudend en in precieze omstandigheden worden aangevoerd voor het feit dat een onderzoek nog niet kon worden voltooid. Voorts verdient het aanbeveling dat de implicaties van een reden als „lage prioriteit in combinatie met een gebrek aan middelen” in beschouwing worden genomen. — De verwachte termijn waarbinnen het onderzoek wellicht kan worden voltooid, wordt niet accuraat vermeld in de verslagen van onderzoeken die langer dan negen maanden lopen. In eenderde van de zaken wordt de termijn niet vermeld. Wordt de termijn vermeld, dan blijkt die achteraf niet te kloppen. De verwachte termijn waarbinnen het onderzoek wellicht kan worden voltooid, moet worden vermeld en gemotiveerd. Verdere onderzoeksmaatregelen moeten beter worden beschreven. Het beheer van de onderzoeken van het OLAF — De aan het Comité van toezicht toegezonden verslagen van onderzoeken die langer dan negen maanden lopen, vormen niet langer een waarschuwingssysteem voor de controle van de duur van onderzoeken, doch veeleer een verslagleggingsmechanisme dat in dat stadium van een zaak in werking wordt gesteld. Een grote meerderheid van de onderzoeken van het OLAF heeft een langere duur. In vele zaken kunnen lange perioden van inactiviteit worden vastgesteld. Het Comité van toezicht is van oordeel dat de verslagen van onderzoeken die langer dan negen maanden lopen in hun huidige vorm voor het OLAF geen beheersinstrument zijn dat erop is gericht de strategie van het onderzoek opnieuw te bekijken en de doelstellingen te verduidelijken. Dat 75 % van de onderzoeken langer dan negen maanden loopt, wijst er sterk op dat het management dringend maatregelen moet treffen. Het verdient aanbeveling een beheerscontrolesysteem in te voeren waarmee doeltreffend wordt voorkomen dat onderzoeken vastlopen. De hoofden van de eenheden zouden dan van nabij moeten toezien op de continue voortgang van onderzoeken. TOEKOMSTIGE ACTIE Het Comité van toezicht zal de door de directeur-generaal voor het jaar 2007 toegezonden verslagen van onderzoeken die langer dan negen maanden lopen, blijven analyseren. De redenen voor het feit dat onderzoeken niet binnen de opgegeven termijnen konden worden voltooid, zullen verder worden onderzocht en er zal bijzondere aandacht worden besteed aan de medewerking van de lidstaten. Voorts zal het Comité nauwgezet blijven toezien op de ontwikkeling van een duidelijk onderzoeksbeleid en de verbetering van het beheerssysteem. Gelet op het feit dat het OLAF na een bijeenkomst met het Comité van toezicht (26) snel verbeteringen heeft aangebracht in de inhoud van de verslagen van onderzoeken die langer dan negen maanden lopen, hoopt het Comité dat ook aan bovenstaande aanbevelingen snel gevolg zal worden gegeven. Indien de voorgestelde wijzigingen worden aangebracht, heeft het Comité van toezicht een goede basis voor zijn toekomstige analyses van de verslagen van onderzoeken die langer dan negen maanden lopen. (1) Artikel 6, lid 5, van Verordening (EG) nr. 1073/1999. (2) PB L 33 van 7.2.2007. Artikel 13, lid 3, van het reglement van orde van het Comité van toezicht van het OLAF. (3) Blijkens statistieken die uit het systeem voor het beheer van de zaken (case management system of CMS) zijn gehaald. (4) Zie bijlage 1. (5) Zie bijlage 2. In december 2006 was het totale aantal actieve onderzoeken per sector als volgt: 62 interne onderzoeken (Europese instellingen), 24 interne/externe onderzoeken (organen van de Europese Unie), 69 directe uitgaven en externe steun, 49 externe steun, 65 landbouw, 83 douane en 52 structuurmaatregelen. (6) Artikel 4 van Verordening (EG) nr. 1073/1999. (7) Zie bijlage 2: zaken nr. 25, 24 en 125. (8) Zie bijlage 2: slechts in zaak nr. 59 wordt melding gemaakt van de periode waarbinnen de onderzochte feiten konden worden gepleegd. (9) Zie bijlage 2: onder meer de zaken nr. 20, 21, 22, 25, 59 en 101. (10) Zie bijlage 2: onder meer de zaken nr. 1, 2 en 101. (11) Artikel 3 van Verordening (EG) nr. 1073/1999. (12) Zie bijlage 2: slechts in de zaken nr. 77 en 87. (13) Artikel 3 van Verordening (EG) nr. 1073/1999 en „lopende samenwerkingsovereenkomsten in derde landen”. (14) Zie bijlage 2: zaken nr. 31 en 92. (15) Zie bijlage 2: onder meer de zaken nr. 64, 92, 93 en 106. (16) Artikel 3 van Verordening (EG) nr. 1073/1999 en „lopende samenwerkingsovereenkomsten in derde landen”. (17) Zie bijlage 2: onder meer zaken nr. 9, 27, 28, 29 en 120. (18) Onder meer artikel 3 van Verordening (EG) nr. 1073/1999, Verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95, Verordening (Euratom, EG) nr. 2185/96 en Verordening (EG) nr. 515/97. (19) Zie bijlage 2: onder meer zaken nr. 32, 33, 34, 35 en 36. (20) Zie bijlage 2: zaken nr. 12, 36 en 70. (21) Artikel 3 van Verordening (EG) nr. 1073/1999, Verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95, Verordening (Euratom, EG) nr. 2185/96. (22) Zie bijlage 2: onder meer zaken nr. 41, 42, 55, 57, 75 en 112. (23) Zie bijlage 2: zaak nr. 17. (24) Zie bijlage 2: zaken nr. 54 en 75. (25) Zie bijlage 2: zaken nr. 41, 55, 57 en 112. (26) Zie nota I/01068 van 5.2.2007.