Advies over het voorstel voor een richtlijn van de Raad inzake de bewaking van en de zorg voor de luchtkwaliteit

(95/C 110/03)

De Raad heeft op 9 september 1994 besloten, het Economisch en Sociaal Comité overeenkomstig de bepalingen van artikel 130 S van het EG-Verdrag te raadplegen over voornoemd voorstel.

De Afdeling voor milieu, volksgezondheid en consumentenvraagstukken, die met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 31 januari 1995 goedgekeurd. Rapporteur was de heer Boisseree.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 323e Zitting (vergadering van 22 februari 1995) het volgende advies uitgebracht, dat zonder stemmen tegen (2 onthoudingen) is goedgekeurd.

1. Onderwerp en opzet van het richtlijnvoorstel

1.1. Met deze door de Commissie ex artikel 130 S van het EG-Verdrag ingediende kaderrichtlijn wordt een basis gelegd voor het terugdringen van de luchtverontreiniging in de Europese Unie. Krachtens de richtlijn zullen alleen doelstellingen voor luchtkwaliteit (in het milieurecht spreekt men ook vaak van "immissiegrenswaarden") worden vastgelegd.

Momenteel wordt luchtvervuiling langs twee sporen bestreden :

- vermindering van luchtvervuilende emissies aan de bron, en

- beperking van immissies als basis voor sanerings- en zo nodig noodmaatregelen.

De nieuwe richtlijn brengt hierin geen verandering; wèl zal de bestaande aanpak door een veelomvattend communautair programma worden verbreed en verbeterd.

1.2. Het Commissievoorstel heeft de vorm van een kaderrichtlijn :

- overeenkomstig de in de richtlijn genoemde termijnen stelt de Raad voor iedere schadelijke stof apart kwaliteitsniveaus vast; met het oog hierop moeten de voor het bereiken van deze kwaliteitsdoelstellingen vereiste maatregelen en de benodigde controle-inspanningen in alle gevallen aan een kosten-batenanalyse worden onderworpen;

- de lid-staten dienen de kwaliteitsdoelstellingen binnen de in de richtlijn voorgeschreven termijnen in concrete maatregelen om te zetten;

- telkens wanneer voor een bepaalde schadelijke stof kwaliteitsdoelstellingen worden vastgelegd, worden ook criteria voor meettechnieken en andere technieken voor luchtkwaliteitsbewaking opgesteld;

- ten slotte bevat het richtlijnvoorstel voorschriften inzake de informatievoorziening van het publiek, en wordt de lid-staten een uitvoerige rapportageplicht opgelegd.

Op grond van de met de kwaliteitsdoelstellingen opgedane ervaringen en de resultaten van de luchtkwaliteitsinspecties kan het programma stapsgewijs worden uitgebreid of aangepast. Met de in de nieuwe richtlijn vastgelegde luchtkwaliteitsdoelstellingen komen de eerder uitgevaardigde immissiegrenswaarden te vervallen.

2. Algemene opmerkingen

2.1. Het ESC gaat akkoord met opzet en inhoud van het richtlijnvoorstel, maar plaatst daarbij wel de volgende kanttekeningen. Gezien de door luchtvervuiling veroorzaakte risico's en schade is het Comité van mening dat de richtlijn zo spoedig mogelijk moet worden goedgekeurd en geïmplementeerd.

2.2. Het Comité stelt vast dat de uitgangspunten die na "Maastricht" ten aanzien van communautaire milieuwetgeving gelden, in het Commissievoorstel in acht worden genomen :

- binnen de Europese Unie dienen concurrentiedistorsies te worden voorkomen;

- het subsidiariteitsbeginsel dient te worden nageleefd;

- bij het voeren van milieubeleid dient te worden uitgegaan van een zo hoog mogelijk beschermingsniveau.

2.3. Het ESC constateert met voldoening dat de Commissie voorstelt een programma voor de vaststelling van communautaire luchtkwaliteitsdoelstellingen op te zetten. Daarmee wordt tegemoetgekomen aan de wens die het Comité voor het laatst heeft uitgesproken in zijn advies over de richtlijn inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (doc. COM 93/423) () (zie par. 4.9 van het advies van het ESC [CES 572/94) van 27 april 1994 ()].

2.4. Ter voorkoming van onnodige administratieve rompslomp moeten noodzaak en frequentie van de diverse in het richtlijnvoorstel voorgeschreven verslagen e.d. nader onder de loep worden genomen.

3. Grensoverschrijdende luchtvervuiling

3.1. Het richtlijnvoorstel zwijgt over de aanpak van door grensoverschrijdende luchtvervuiling veroorzaakte problemen. Dit geldt in de eerste plaats voor grensoverschrijdende luchtvervuiling binnen de Europese Unie zelf. Wanneer landen bilaterale of multilaterale overeenkomsten over procedures m.b.t. informatie, compensatie en geschillenbeslechting hebben gesloten, zou daarvan ook bij de uitvoering van de nieuwe richtlijn gebruik moeten worden gemaakt. Waar dergelijke akkoorden ontbreken, zouden de organen van de EU de totstandkoming ervan moeten stimuleren.

3.2. Het bovenstaande geldt ook voor de betrekkingen met derde landen. Aangezien luchtvervuiling over de EU-buitengrenzen heen "geïmporteerd" kan worden, kan de vereiste luchtkwaliteit in de Unie m.b.v. door de lid-staten genomen maatregelen alleen slechts in beperkte mate worden gegarandeerd. Vooral de situatie in Midden- en Oost-Europa verdient in dit opzicht bijzondere aandacht. Ook hier moet de Commissie aandringen op het sluiten van bilaterale of multilaterale overeenkomsten.

4. Bijzondere opmerkingen

4.1.

Artikel 1

Om beter tot uitdrukking te laten komen dat de richtlijn in de eerste plaats gericht moet zijn op de bescherming van de volksgezondheid, wordt ten aanzien van de Duitse versie voorgesteld, de woorden "die menschliche Gesundheit" in de bepaling van het eerste streepje vóór "die Umwelt insgesamt" te plaatsen. Deze opmerking heeft geen betrekking op de Nederlandse versie van het richtlijnvoorstel.

4.2.

Artikel 3

Wellicht is het zinvol dat de in artikel 3 bedoelde informatie niet alleen aan de Commissie wordt verstrekt, maar ook tussen de lid-staten wordt uitgewisseld. Het lijkt een goede zaak de lid-staten ertoe te verplichten, dergelijke informatie - met inachtneming van Europese en nationale voorschriften - ook aan het publiek ter beschikking te stellen.

4.3.

Artikel 4

4.3.1. Bijzondere aandacht moet worden besteed aan de vraag in hoeverre het in de kaderrichtlijn genoemde programma voor de vaststelling van kwaliteitsdoelstellingen verenigbaar is met de al bestaande Europese immissiegrenswaarden en de daarmee bij het verminderen van concentraties van verontreinigende stoffen geboekte vooruitgang. Op grond van de voorliggende richtlijn moeten nieuwe normen worden vastgesteld. Het ESC is van mening dat daarbij niet alleen de bestaande beschermingsniveaus in acht dienen te worden genomen, maar ook rekening moet worden gehouden met nieuwe wetenschappelijke en technische inzichten en ervaringen ().

4.3.2. Het Comité pleit voor het vastleggen van gedifferentieerde kwaliteitsdoelstellingen () :

4.3.2.1. Differentiatie in geografisch opzicht :

- kwaliteitsdoelstellingen voor door de lid-staten te definiëren industriegebieden, stedelijke concentraties en plattelandsgebieden;

- speciale kwaliteitsdoelstellingen voor gebieden met zogeheten "zuivere lucht".

4.3.2.2. Afzonderlijke kwaliteitsdoelstellingen voor individuele luchtverontreinigende stoffen naar gelang van de risico's die daaruit voor de volksgezondheid en het milieu in zijn geheel voortvloeien; alsmede kortere termijnen voor het verwezenlijken van luchtkwaliteitsdoelstellingen m.b.t. kankerverwekkende stoffen.

4.3.2.3. Afzien van communautaire kwaliteitsdoelstellingen voor luchtverontreinigende stoffen waarvan de effecten beperkt blijven tot regionaal of lokaal niveau.

4.3.3. Bekeken moet worden of bij het formuleren van kwaliteitsdoelstellingen ook bepalingen over meettechnieken moeten worden vastgelegd; ter ondersteuning en aanvulling moet daarbij ook naar Europese resp. ISO-normen worden verwezen.

4.3.4. Het ESC gaat ervan uit dat het ook wordt betrokken bij het vaststellen van de kwaliteitsdoelstellingen zelf (en daarmee bij het vervangen van de bestaande regelgeving).

4.3.5. Aan artikel 4 lid 2 moet de volgende bepaling worden toegevoegd :

"Metingen moeten daar worden verricht waar de bevolking aan de hoogste concentraties wordt blootgesteld. Daarbij moet worden gelet op de duur van deze concentraties en op de kenmerken van de verschillende schadelijke stoffen. Bovendien moet de noodzaak tot het uitvoeren van metingen per verontreinigende stof worden nagegaan."

4.4.

Artikel 5

4.4.1. De bepaling in lid 2 van artikel 5 is onlogisch. Immers, om vast te stellen in welke gebieden sprake is van slechte of nog onvoldoende luchtkwaliteit, zijn metingen hoe dan ook geboden. Daarom moeten in eerste instantie ook buiten de in lid 2 van artikel 5 genoemde gebieden metingen worden verricht; latere metingen kunnen dan grotendeels beperkt blijven tot de in lid 2 bedoelde gebieden. Toch moet ook in andere gebieden van tijd tot tijd worden nagegaan of de luchtkwaliteit daar veranderd resp. verslechterd is.

4.4.2. Het ESC is van mening dat moet worden bekeken hoe representatief de resultaten van de in artikel 5, lid 3 bedoelde representatieve metingen zijn; zo nodig dienen andere meetplaatsen te worden gekozen.

4.4.3. Bij de tenuitvoerlegging van artikel 5, lid 5 lijkt de registratie van periodiek voorkomende maximumwaarden van groot belang. De vraag is dan ook of niet overal permanent metingen moeten worden verricht; de hiervoor benodigde apparatuur is voor bijna alle verontreinigende stoffen voorhanden.

4.5.

Artikel 7

4.5.1. De lid-staten moeten worden gemachtigd en verplicht de luchtkwaliteit te verbeteren, ook voor zover en zolang op Gemeenschapsniveau nog geen grenswaarden overeen zijn gekomen. WHO-normen kunnen daarbij als richtsnoer worden gebruikt. Ook in zijn advies over de richtlijn inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (zie par. 2.3 hierboven) heeft het Comité voor een dergelijke regeling gepleit.

4.5.2. Artikel 7 lid 3 b van het richtlijnvoorstel bepaalt alleen dat het publiek over de in dit artikel genoemde plannen en programma's ter verwezenlijking van kwaliteitsdoelstellingen moet worden ingelicht. Voor de burgers kan het echter van groot belang zijn ook bij het opstellen en operationaliseren van luchtkwaliteitsdoelstellingen in de lid-staten te worden betrokken.

4.6.

Artikel 9

4.6.1. Ten aanzien van gebieden met een goede luchtkwaliteit legt de Commissie de lid-staten alleen een informatieplicht op. Van de lid-staten zou echter tevens moeten worden gevraagd, na te gaan of in deze gebieden gebruik kan worden gemaakt van de kwaliteitsdoelstellingen voor gebieden met "zuivere lucht" (zie ook het tweede streepje van par. 4.3.2.1 hierboven).

4.7.

Artikel 10

4.7.1. Voor gevallen waarin alarmdrempels worden overschreden, wordt in het richtlijnvoorstel alleen bepaald dat de bevolking daarvan op de hoogte moet worden gesteld, kennelijk om ervoor te zorgen dat mensen bepaalde activiteiten achterwege laten. Om de uitstoot van schadelijke stoffen te beperken, lijkt het echter van even groot belang dat op basis van nationale wet- en regelgeving tijdelijk spoedmaatregelen worden getroffen.

4.8.

Artikel 12

4.8.1. Het ESC stelt voor, naast het uit officiële vertegenwoordigers van de lid-staten bestaande Raadgevende Comité een "comité van deskundigen" in het leven te roepen. Gelet op het belang van het opstellen van kwaliteitsdoelstellingen voor de diverse luchtverontreinigende stoffen bestaat er vooral behoefte aan raadpleging over de besluiten die na inwerkingtreding van de kaderrichtlijn moeten worden genomen. Deskundigen uit de verschillende sociaal-economische sectoren (inclusief milieugroepen) moeten daarbij worden betrokken. Met het oog op de rol die deze deskundigen bij de tenuitvoerlegging van de nieuwe richtlijn dienen te spelen, lijkt het zinvol functie en samenstelling van het "comité van deskundigen" in de richtlijn zelf vast te leggen. Men zou echter ook heel wel kunnen besluiten, genoemde deskundigen in het Raadgevend Comité zelf op te nemen.

4.9.

Bijlage I

4.9.1. Het Comité stelt voor de luchtverontreinigende stoffen koolmonoxide en benzeen van de lijst onder punt 2 over te hevelen naar de lijst onder punt 1 (hetgeen dus betekent dat ook de kwaliteitsdoelstellingen voor deze stoffen al vóór 31 december 1996 moeten worden bereikt).

4.9.2. Nagegaan moet worden of op de lijst in Bijlage I verontreinigende stoffen voorkomen die slechts een lokale impact hebben, en waarvoor dus geen communautaire normen vastgelegd hoeven te worden (zie par. 4.3.2.3 hierboven). Anderzijds moet worden bekeken of stoffen die sterk belastend zijn voor de luchtkwaliteit in de hele Europese Unie (bijv. ammoniak, roet uit dieselmotoren, bifenylen (PCB), dioxine en furanen), niet aan de lijst in Bijlage I zouden moeten worden toegevoegd.

Brussel, 22 februari 1995.

De voorzitter

van het Economisch en Sociaal Comité

C. FERRER

() PB nr. C 311 van 17. 11. 1993.

() PB nr. C 195 van 18. 7. 1994.

() De derde en de zestiende "overweging" in de preambule van het richtl+nvoorstel.

() Blz. 19 en 20 van de toelichting b+ het richtl+nvoorstel.