Advies van het Economisch en Sociaal Comité over de volgende documenten:

- "Mededeling van de Commissie over de ontwikkeling van de spoorwegen in de Gemeenschap",

- "Toepassing van Richtlijn 91/440/EEG - Toekomstige maatregelen voor de ontwikkeling van de spoorwegen", en

- "Voorstel voor een richtlijn van de Raad tot wijziging van Richtlijn 91/440/EEG betreffende de ontwikkeling van de spoorwegen in de Gemeenschap" ()

(96/C 153/04)

De Raad heeft op 4 december 1995 besloten, overeenkomstig de bepalingen van artikel 75 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap het Economisch en Sociaal Comité te raadplegen over voornoemde voorstellen.

De Afdeling voor vervoer en communicatie, die met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 14 februari 1996 goedgekeurd. Rapporteur was de heer Liverani.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft op 28 februari 1996 tijdens zijn 333e Zitting het volgende advies uitgebracht, dat met ruime meerderheid van stemmen (2 onthoudingen) is goedgekeurd.

1. Opmerkingen vooraf

1.1. De per 1 juli 1993 van kracht geworden, maar helaas nog niet door alle lid-staten in nationale wetgeving omgezette Richtlijn 91/440 () heeft nu al geleid tot ingrijpende vernieuwingen in de strategische positie en de wijze van beheer van spoorwegmaatschappijen in de interne markt; ook al heeft de Richtlijn niet aan alle verwachtingen voldaan, toch is in verscheidene landen van de Unie de situatie aan het veranderen.

1.2. De in deze richtlijn vastgelegde algemene beginselen zijn - vier jaar na goedkeuring - nog niet helemaal ingeburgerd bij de spoorwegondernemingen, waarvan de doorslaggevende rol in de Europese vervoerstructuur en het internationaal verkeer hier moet worden benadrukt. Wel hebben met name de volgende concepten ingang gevonden:

- spoorwegondernemingen nemen in de doelstellingen van het algemene sociale beleid van de lid-staten een speciale plaats in;

- in de spoorwegondernemingen wordt nu - althans boekhoudkundig - het beheer van de infrastructuur gescheiden van de exploitatie van de vervoerdiensten;

- de financiële situatie van de spoorwegondernemingen wordt gesaneerd;

- de toegang tot spoorweginfrastructuur zal stapsgewijs worden geliberaliseerd door voor het gebruik van infrastructuur vergoedingen te laten betalen volgens regels die in het algemeen door de lid-staten worden vastgelegd; een instantie die optreedt als "beheerder van de infrastructuur" en die al dan niet dezelfde is als de beheerder van de vervoerdiensten, verdeelt de tracés.

1.3. Kortom, een richtlijn die niet meer was dan een kader heeft het veranderingsproces binnen de spoorwegondernemingen enigszins versneld en een al decennia lang vastliggende juridische en institutionele ordening omgegooid.

1.4. De onmiddellijke gevolgen van het in Richtlijn 91/440, artikel 10, vastgelegde liberaliseringsproces waren vrij beperkt: eigenlijk bleef de liberalisering van de algemene toegang tot de spoorweginfrastructuur van andere lid-staten beperkt tot spoorwegondernemingen die internationaal gecombineerd goederenvervoer verrichten. Zo stelt de Commissie ook duidelijk dat het probleem van de sanering van de financiële situatie van de spoorwegondernemingen nog grotendeels onopgelost is. Voor hun modernisering hebben enkele spoorwegondernemingen zich dan ook nog verder in de schulden moeten steken zonder overheidssteun te ontvangen. Zo kunnen deze ondernemingen onmogelijk autonoom blijven.

2. Lopende initiatieven voor de ontwikkeling van de spoorwegen

2.1. Nu de institutionele context is gewijzigd doordat de EU-regelgeving in een stroomversnelling is geraakt, is de uitdaging zich alweer op een ander niveau gaan situeren.

2.2. De gedachtengang van de Commissie kan als volgt beknopt worden weergegeven: de volgende stap moet zijn dat de infrastructuur voor internationaal personenvervoer en voor internationale en cabotagediensten voor het vervoer en gecombineerd vervoer van goederen op het hele EU-netwerk wordt geliberaliseerd. Daardoor worden volgens de Commissie niet alleen de verbindingen in de hele EU verbeterd, maar zou bovendien, rekening houdend met de specifieke problemen van het nationale reizigersvervoer, het concurrentievermogen van de spoorwegondernemingen kunnen worden vergroot en de ontwikkeling van het vervoer per spoor in het algemeen kunnen worden bevorderd. Als hiermee het standpunt van de Commissie goed is weergegeven, wordt onmiddellijk duidelijk dat het liberaliseringstempo is versneld en de marktsituatie die zich de afgelopen decennia heeft geconsolideerd, wel eens radicaal zou kunnen veranderen.

2.3. Wie zich afwachtend opstelt of krampachtig aan de bestaande situatie vasthoudt, zal meestal de kans op een actieve rol bij het opstellen van het strategische draaiboek voor het vervoer verspelen. Wie daarentegen de trends vroeg genoeg ziet aankomen, kan erop inspelen en actief aan de transformatie deelnemen. Op die manier laat men de consequenties van een van buitenaf en van hogerhand opgelegde omschakeling dus niet gelaten over zich heenkomen. Wat het specifieke terrein van de spoorwegen betreft, herinnert het Comité aan zijn eerdere adviezen en wijst op de noodzaak van maatregelen ter verbetering van de situatie in deze sector.

2.4. Eerder al heeft het Comité advies uitgebracht () over de twee Richtlijnen (95/18 over vergunningen en 95/19 over de toewijzing van infrastructuurcapaciteit en de heffing van gebruiksrechten voor de infrastructuur), die kunnen worden beschouwd als het logische vervolg op en de rechtsinstrumenten ter uitvoering van de met Richtlijn 91/440 bekrachtigde gedachtengang, binnen de grenzen van de in artikel 10 van die Richtlijn vastgelegde werkingssfeer (d.w.z. welke ondernemingen en markten voor liberalisering in aanmerking komen). In dit advies heeft het Comité erop gewezen dat in de twee spoorwegrichtlijnen onvoldoende rekening is gehouden met de bestaande situatie, en dat in het belang van de ontwikkeling van het vervoer per spoor in de eerste plaats oplossingen moeten worden gevonden voor de problemen i.v.m. de vraagstukken van omzetting en toepassing. Zolang deze twee richtlijnen niet door de lid-staten worden toegepast, kan het startsein voor de daadwerkelijke operationele toegang tot spoorweginfrastructuur door de instelling van een open markt van spoorverbindingen nog niet worden gegeven.

3. Algemene opmerkingen

3.1. Structuurveranderingen en liberalisering

3.1.1. Het is natuurlijk niet zeker dat de lijn die het huidige optreden van de Europese Commissie kenmerkt, rechtstreeks uitmondt in de uitbreiding van het toepassingsgebied van Richtlijn 91/440 middels wijziging van artikel 10. Het nieuwe voorstel voor een richtlijn behelst uitbreiding van het bepaalde in artikel 10 van Richtlijn 91/440 en komt neer op de bekrachtiging van het beginsel dat het internationale personenvervoer en het gehele goederenvervoer stapsgewijs worden geliberaliseerd.

3.1.2. De Richtlijnen 95/18 (vergunningen) en 95/19 (toewijzing van infrastructuurcapaciteit) vormen de strikte toepassing van de bepalingen van Richtlijn 91/440 en vallen als zodanig volledig binnen het toepassingsgebied van deze laatste richtlijn. De geleidelijke liberalisering van het vervoer per spoor is nu echter ongetwijfeld begonnen.

3.1.3. De ervaring die in andere sectoren van diensten van maatschappelijk nut is opgedaan leert dat stapsgewijze modernisering wel kan worden vertraagd, maar dat, als de algemene trend eenmaal is gezet, de actoren (overheidsinstanties en particuliere ondernemers) die krampachtig vasthouden aan een "defensieve" houding, op middellange termijn een concurrentienadeel kunnen ondervinden.

3.1.4. De monopoliehouders in de spoorwegsector worden geconfronteerd met een structurele economische crisis ten gevolge van dienstverplichtingen die tot op heden verband hielden met enerzijds een tekort aan technische harmonisatie (rollend materieel) en anderzijds met het openbare karakter van de dienstverlening, waardoor de concurrentie op de markt met andere ondernemingen die niet aan diezelfde voorwaarden van openbare dienstverlening zijn gebonden, moeilijk is. In andere sectoren (b.v. telecommunicatie of stroomvoorziening) hebben de bedrijven beter op de structurele veranderingen ingespeeld; zij hebben ook veel meer marktwinst te verwachten dan spoorwegondernemingen, die voor hun inkomsten immers nog steeds in hoge mate van overheidsmiddelen afhankelijk zijn.

3.1.5. Ook de Commissie vindt dat de spoorwegsector stapsgewijs moet worden geliberaliseerd. Zij verwijst daarvoor naar het specifieke karakter van spoorwegondernemingen en op de impact van een dienst die wordt verleend in een samenwerkingsverband tussen overheid en openbare instituties. Volgens de Europese Unie moet de liberalisering doorgaan, zij het geleidelijk.

3.1.6. Na de noodzaak van de stapsgewijze liberalisering van de spoorwegsector formeel te hebben erkend, zet de Commissie echter opnieuw aan tot versnelling van het dereguleringsproces. Zij geeft echter niet aan hoe daadwerkelijk aan de specifieke eisen van de sector tegemoet kan worden gekomen, ook al hebben gebruikers en sociale partners hierom terecht gevraagd.

3.2. De impact op ondernemingen en ondernemers

3.2.1. Dit alles kan de strategische ontwikkeling van de spoorwegondernemingen de komende jaren verregaand beïnvloeden, aangezien Richtlijn 91/440 de wijze van organisatie van Europese spoorwegondernemingen al ingrijpend heeft gewijzigd, en gevolgen voor de werkgelegenheid heeft gehad.

3.2.2. De liberalisering van de Europese spoorwegmarkt staat of valt met de regels voor de toegang tot spoorweginfrastructuur. Een en ander hangt bovendien weer nauw samen met de blauwdruk voor het transeuropees spoorwegnet, waarin ook privé-kapitaal zal worden geïnvesteerd.

3.2.3. Deze factor, die een vernieuwing betekent t.o.v. hetgeen de afgelopen decennia gangbaar was, houdt in dat toegangsregels worden vastgelegd waardoor enerzijds spoorweginfrastructuur voortaan door particulieren kan worden gefinancierd en anderzijds spoorwegondernemingen spoorverbindingen (onder bepaalde voorwaarden) commercieel kunnen exploiteren.

3.3. Economische en sociale achtergrond

3.3.1. Over het tempo van de volledige liberalisering van de toegang tot de spoorweginfrastructuur is het laatste woord nog niet gezegd. Wel leeft in brede kringen de overtuiging dat de spoorwegmarkt niet net als iedere andere markt kan worden behandeld, omdat het vervoer per spoor dan in vergelijking met de andere takken van vervoer wellicht minder concurrerend zou worden.

3.3.2. Dank zij het Witboek "Groei, concurrentievermogen, werkgelegenheid" is sneller het inzicht gegroeid dat om het concurrentievermogen van de EU te versterken voor de totstandbrenging van de interne markt massaal in transeuropese netwerken moet worden geïnvesteerd. "Het opzetten van optimale netwerken in de gehele Gemeenschap en buiten haar grenzen is een belangrijke taak. Hiervoor is een gezamenlijke, omvangrijke en langdurige inspanning van de overheden op alle niveaus en van de particuliere exploitanten vereist."

3.3.3. Verder: "Uit de analyse van de Commissie blijkt dat het totale bedrag van de directe investeringen die tot 1999 nodig zijn, kan oplopen tot 400 miljard ecu, waarvan 220 miljard ecu voor vervoer, 150 miljard ecu voor telecommunicatie en 13 miljard ecu voor het transport van energie." Voor de verwezenlijking van deze zeer ambitieuze doelstellingen zijn nieuwe regelingen, procedures en financiële middelen nodig. Alleen zo kan adequaat op deze uitdaging worden ingespeeld.

3.3.4. Uiteraard kunnen dergelijke grote bedragen alleen voor de totstandbrenging van de integratie van de netwerken () binnen de Europese Economische Ruimte worden vrijgemaakt als men zich bewust is van de moeilijkheden die daarvoor moeten worden overwonnen. De financiële situatie van de Gemeenschap en de lid-staten biedt vrijwel geen ruimte voor uitbreiding van de overheidsfinanciering ten opzichte van hetgeen reeds is gepland. De omvangrijke investeringen die op sommige gebieden, met name op het gebied van de vervoersinfrastructuren, moeten worden gedaan, maken nieuwe vormen van partnership noodzakelijk, waarbij gebruik wordt gemaakt van een financieringstechniek die alle verschillende financieringsbronnen en -vormen omvat.

3.3.5. De opbouw van een transeuropees netwerk voor vervoer per spoor vraagt met het oog op de praktische verwezenlijking om normen. Aldus kan worden geharmoniseerd en kan het ontstaan van een echte markt voor het vervoer per spoor worden bevorderd ().

3.3.6. De investeringen die moeten worden gedaan om de bestaande spoorverbindingen te verbeteren en nieuwe aan te leggen, laten zien hoe belangrijk het is de samenwerking tussen Europese ondernemingen te activeren.

3.3.7. In de afgelopen decennia is het beheer van de spoorwegen in handen gelegd van nationale ondernemingen die dikwijls - ten koste van de consument - fungeren als beschermers van de interne systemen voor de levering van industriële goederen. Thans, met de openstelling van de Europese markt en de globalisering van de economie, moeten dergelijke modellen weer worden losgelaten.

3.3.8. Nu in het streven naar een - zij het stapsgewijze - liberalisering de spoorwegondernemingen in de EU de traditionele wijze waarop het vervoer per spoor tot dusver was georganiseerd, moeten loslaten, krijgen overheden, ondernemingen en werknemersorganisaties te maken met steeds ernstiger sociale noodsituaties op diverse niveaus. Van een situatie waarin:

- de werkgelegenheid bij iedere volgende fase van structurele modernisering een harde klap krijgt (waardoor in de EU nu al tienduizenden banen verloren zijn gegaan);

moeten de spoorwegondernemingen, zonder de gevolgen voor de gebruikers/consumenten van deze nu nog openbare dienst uit het oog te verliezen, komen tot:

- het doelgericht scheppen van nieuwe werkgelegenheid in de volgende fase, waarin het stelsel voor het vervoer per spoor hopelijk een heropleving kent;

- her- en bijscholing van het zittende personeel, dat in de huidige crisissituatie van de sociale zekerheid in de lid-staten van de Unie niet gemakkelijk vervroegd kan uittreden.

3.4. Een Europese spoorwegmarkt met meerdere snelheden?

3.4.1. Dit nieuwe voorstel heeft grote gevolgen voor het tempo en de omvang van de liberalisering in de spoorwegsector. Nadat de beginselen van de liberalisering zijn vastgelegd, zou nu de daadwerkelijke ruime openstelling van de toegang tot de spoorweginfrastructuur voor particuliere spoorwegondernemingen moeten volgen.

Er ligt m.a.w. alweer nieuwe EU-regelgeving in het verschiet, terwijl de Europese spoorwegondernemingen de met de goedkeuring van Richtlijn 91/440 en van de twee hierboven genoemde richtlijnen (vergunningen en toewijzing van infrastructuurcapaciteit) geïntroduceerde vernieuwingen nog niet volledig in hun bedrijfsvoering hebben overgenomen.

3.4.2. Uit het proces van omzetting van Richtlijn 91/440 blijkt immers duidelijk dat de lid-staten in hun spoorwegbeleid steeds verder uit elkaar dreigen te groeien nu de moeilijke fase van de omzetting van de communautaire spoorwegrichtlijnen is aangebroken. De situatie is vooral kritiek, omdat de al goedgekeurde of nog in beraad zijnde nieuwe richtlijnen te vroeg komen voor de lid-staten, die immers nog steeds in hoge mate autonoom zijn.

3.4.3. Schematisch gezien zijn er twee uitersten, met de andere lid-staten daartussen in. Aan het ene uiteinde bevinden zich de lid-staten die helemaal vóór liberalisering zijn en een privatiseringsplan hebben gemaakt waarin de vervoerdiensten over meerdere ondernemingen zijn verdeeld en ook de toelevering van spoordiensten aan concurrentie onderhevig is. Aan het andere uiteinde bevinden zich de lid-staten die uiterst voorzichtig en terughoudend staan tegenover het communautaire streven naar liberalisering van de spoorwegmarkt, zozeer zelfs dat in die lid-staten een scheiding tussen het infrastructuurbeheer en de commerciële diensten niet eens bespreekbaar is. Tussen deze twee uitersten situeren zich de lid-staten die hun aanpak nog moeten bepalen.

3.4.4. Nu de lid-staten voor de omzetting van de richtlijnen verschillende routes hebben uitgestippeld, dreigt een Europese spoorwegmarkt met meerdere snelheden te ontstaan.

3.4.5. Het is vanzelfsprekend nog te vroeg om te trachten de invloed van de liberalisering van de spoorwegmarkt op het concurrentievermogen van de ondernemingen in deze sector te evalueren, mede omdat de meest ingrijpende gevolgen van de komende institutionele vernieuwingen pas de komende jaren zichtbaar zullen worden (als de richtlijnen over vergunningen en over de toewijzing van infrastructuurcapaciteit, en verdere toekomstige besluiten eenmaal van kracht zijn geworden).

3.4.6. Uit de feiten blijkt dat het communautaire streven naar liberalisering van de spoorwegmarkt althans tot op heden niet heeft geleid tot een verbetering van het concurrentievermogen van het vervoer per spoor ten opzichte van de andere vormen van vervoer.

3.4.7. Ook in het begin van de jaren negentig is het vervoer per spoor een deel van de markt (uitgedrukt in vervoerde hoeveelheid) kwijtgeraakt, vooral in het goederenvervoer.

3.4.8. Het tij is dus wat de positionering op de markt betreft nog niet gekeerd. Desondanks heeft de door de Gemeenschap ingezette institutionele hervorming de structuur van de spoorwegondernemingen op sommige punten, en in ieder geval in organisatorisch opzicht, al onmiskenbaar vernieuwd. Een versnelde aanpassing van de strategische rol van de spoorwegen zal hiervan het gevolg zijn.

4. Conclusies

4.1. In het licht van de voorgaande opmerkingen, overwegingen en analyses (die overigens overeenstemmen met de door het Comité al eerder met algemene stemmen goedgekeurde adviezen over de hervorming van het spoorvervoer) kan worden vastgesteld dat de tijd rijp is voor een nieuwe liberaliseringsfase, althans voorzover deze gekoppeld is aan een samenhangende, geharmoniseerde politieke keuze m.b.t. de globale hervorming van de sector in economisch en sociaal opzicht en t.a.v. het beheer. Het gaat hierbij met name om:

- de autonomie van het beheer;

- de financiële sanering;

- het meenemen van de problematiek van de externe kosten;

- de ontwikkeling van het intermodaal vervoer;

- de interoperabiliteitsproblematiek;

- de op Europees niveau omschreven eisen inzake openbare dienstverlening;

- de harmonisatie op sociaal gebied, waarbij vooral de werkgelegenheids- en werktijdenproblematiek de aandacht verdienen;

- de vaststelling van veiligheidsnormen en -voorschriften op EU-niveau.

4.2. Wat in het bijzonder het voorstel tot wijziging van Richtlijn 91/440 betreft, is het standpunt van het Comité dat dit weliswaar dient te worden goedgekeurd omdat het een logisch onderdeel is van de globale hervorming van de vervoersector in de interne markt en aansluit bij de noodzaak het concurrentievermogen van het vervoer per spoor te vergroten, maar dat de doelstellingen in kwestie veel gemakkelijker kunnen worden bereikt als de lid-staten hun wetgeving harmoniseren. Dit betekent dat de lid-staten de daarvoor al goedgekeurde of nog in beraad zijnde richtlijnen ten uitvoer moeten leggen.

4.3. Het Comité dringt er bovendien bij de Commissie op aan om in het overleg met de sociale partners ook aandacht te schenken aan de te verwachten kwantitatieve gevolgen voor de werkgelegenheid van een mogelijk versnelde goedkeuring van de aldus gewijzigde Richtlijn en om de mogelijke kwalijke sociale gevolgen daarvan met behulp van een samen met de sociale partners tot stand te brengen communautair steunprogramma te voorkomen. In deze context wordt de Commissie tevens verzocht de termijn voor indiening van de mededeling betreffende de openbare dienstverlening te bekorten.

4.4. Het Comité vraagt zich tenslotte af of het, gezien de ingewikkelde problematiek van de hervorming van het spoorwegvervoer, niet nuttig is over een tijdschema te beschikken waarnaar kan worden verwezen, zoals ook het geval was voor telecommunicatie, ijzer en staal en andere al even complexe sectoren.

Brussel, 28 februari 1996.

De voorzitter

van het Economisch en Sociaal Comité

C. FERRER

() PB nr. C 321 van 1. 12. 1995, blz. 10.

() PB nr. C 225/90, blz. 27; PB nr. L 237 van 24. 8. 1991, blz. 25.

() PB nr. C 393/95, blz. 56.

() Zie advies van het ESC over het "Voorstel voor een beschikking van het Europese Parlement en van de Raad betreffende communautaire richtlijnen voor de ontwikkeling van een transeuropees vervoersnetwerk" PB nr. C 397 van 31. 12. 1994, blz. 23.

() Zie advies van het ESC over het "Voorstel voor een richtlijn van de Raad betreffende de interoperabiliteit van het Europese netwerk voor hogesnelheidstreinen" - PB nr. C 397 van 31. 12. 1994, blz. 8.