Advies over het thema "Sparen : richtsnoeren voor een communautair beleid"

(94/C 393/22)

Op 24 februari 1994 heeft het Economisch en Sociaal Comité besloten, overeenkomstig artikel 23, lid 3, van zijn Reglement van Orde een advies op te stellen over het thema : "Sparen : richtsnoeren voor een communautair beleid".

De Afdeling voor economische, financiële en monetaire vraagstukken, die met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden was belast, heeft haar advies en het bijbehorende rapport () op 19 juli 1994 opgesteld. Rapporteur was de heer Perrin-Pelletier.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 318e Zitting (vergadering van 15 september 1994) het volgende advies uitgebracht, dat met algemene stemmen is goedgekeurd.

Besparingen : behoeften en huidige situatie

1. Met de overgang van de "grote interne markt" naar de "Economische en Monetaire Unie" voor de deur kan de Europese Unie het zich niet permitteren, voorbij te gaan aan de betekenis van het sparen voor het functioneren van haar economisch stelsel - het marktmechanisme waarop haar organisatie stoelt - en voor het maatschappijmodel waarvoor zij heeft gekozen, dat gebaseerd is op kwaliteit van werk, produkten en diensten, alsook op individuele vrijheid. Het sparen draagt bij tot de vorming van privé-vermogens waarmee de burgers zich indekken tegen de onzekerheden in het leven en die een aanvulling vormen op de sociale bescherming van de lid-staten inzake gezondheidszorg en pensioenvoorziening.

2. Volgens de "klassieke" economen is er tussen besparingen en investeringen sprake van een identiteit (wat niet geconsumeerd wordt, wordt gespaard, ceteris paribus). Door de huidige internationalisering van de volkshuishoudingen wordt deze identiteit echter steeds minder zichtbaar. Aan de hand van de beschikbare cijfers moet echter geconstateerd worden dat er op de lange termijn wel degelijk sprake is van een sterke correlatie tussen besparingen en investeringen en tussen investeringen en groei. Investeringen die groei genereren, leveren op korte termijn helaas niet automatisch werkgelegenheid op. Dit geldt onder meer voor produktiviteitsinvesteringen : hoewel deze investeringen soms werkgelegenheid "vernietigen", zijn zij vaak absoluut noodzakelijk om een concurrentievermogen te bereiken waarmee marktaandelen en daarmee ook een deel van de werkgelegenheid kan worden behouden. Sparen, besparingen en het voeren van een specifiek beleid hebben dus ook een structurele betekenis, met name om te voorkomen dat het overheidstekort de besparingen van gezinnen en bedrijven "afroomt".

3. Conjunctureel gezien maken besparingen middelen vrij die een belangrijke rol kunnen spelen bij de spreiding van de vraag in de tijd, althans wanneer de "anticyclische" rol van de besparingen tot zijn recht komt. Een toeneming van de besparingen heeft een positief effect op de rentestand (hetgeen gunstig is voor kredietnemers) en bevordert, op meer indirecte wijze, een accumulatie van financiële middelen, zowel voor het bedrijfsleven als voor de financiering van grootschalige projecten (infrastructuur).

4. In het kader van de Europese eenwording vereisen de liberalisatie van het kapitaalverkeer, de totstandbrenging van een economische ruimte zonder grenzen en het streven naar convergerende volkshuishoudingen op basis van vrij strenge criteria (criteria van Maastricht) dat overheden en politieke beleidsmakers het verschijnsel sparen gemeenschappelijk benaderen.

5. Het Economisch en Sociaal Comité pleit voor een communautair beleid inzake het sparen. Uitgaande van het zeer uiteenlopende beleid van de lid-staten op dit gebied meent het Comité dat gestreefd moet worden naar harmonisatie en verbetering van de geldende regels om te komen tot :

- een betere voorlichting van de spaarder (duidelijkheid en doorzichtigheid);

- meer efficiency zodat de besparingen hun economische rol optimaal kunnen spelen (investeringen, groei, concurrentievermogen, werkgelegenheid);

- een meer gelijke behandeling van de belastingplichtigen;

- behoud en versterking van het vertrouwen van de spaarder die op zoek is naar een veilige belegging.

6. Gelet op de omvang die lastendruk en overheidsuitgaven in de diverse lid-staten inmiddels hebben bereikt (ca. 50 % van het BNP), krijgen de besparingen, die rechtstreeks beïnvloed worden door deze lasten, een heel bijzondere dimensie voor de burger, die zich tegen een onzekere toekomst probeert in te dekken. Dit element wint aan betekenis als gevolg van de verwachte demografische ontwikkelingen in de Europese Unie, waarbij een steeds geringer aantal werkenden zorg moet dragen voor een steeds maar groeiend aantal niet-werkenden. Dit verschijnsel wordt nog verergerd door de alarmerende werkloosheid, waarvan de structurele component vooralsnog omvangrijk zal blijven.

7. Doorgaans wordt gesteld dat de stijging van alle inkomens en van de arbeidskosten in het kader van herstelmaatregelen gematigd moet worden om de inflatie in toom te houden, de produktiviteit te verbeteren, voor een bevredigende investeringsactiviteit te zorgen en ruimte te laten voor het creëren van werkgelegenheid. Dit kan een last betekenen, met name voor de werknemers. Maatregelen tot bevordering van het sparen kunnen deze last enigszins verlichten.

8. De Europese Unie en de lid-staten hebben behoefte aan een krachtig en positief spaargedrag, zowel wat de collectieve besparingen (overheid en bedrijfsleven) als de besparingen van de gezinshuishoudingen betreft, niet alleen om de eigen volkshuishouding te stimuleren, maar ook om bij te dragen tot de economische ontwikkeling in derde landen, met name in de landen van Oost-Europa en de ontwikkelingslanden.

9. Het Comité constateert dat de besparingen in de Europese Unie van ongeveer 25 % in de periode 1960-1973 zijn teruggevallen tot 20 % van het BNP in het begin van de jaren '90. Het stelt tevens vast dat de spaarquote van land tot land nogal uiteenloopt en dat de private besparingen vrij stabiel zijn gebleven, waarbij de ontwikkeling in het bedrijfsleven gunstiger was dan die bij de gezinshuishoudingen. De "kwaliteit" van de besparingen is net zo belangrijk als de kwantiteit ervan. Het Comité stelt evenwel vast dat de allocatie van de besparingen nog verre van optimaal is : rechtstreekse investeringen op lange termijn in de produktieve sector moesten dikwijls plaats maken voor beleggingen op korte termijn - die zonder risico werden geacht - terwijl de overheidsbesparingen als gevolg van de in een verontrustend tempo oplopende tekorten negatief zijn geworden.

10. Om die redenen heeft de Europese Unie er belang bij, het sparen op alle mogelijke manieren te bevorderen, ten einde te voorzien in de aanzienlijke behoeften en de basis te leggen voor de toekomstige welvaart.

11. Zij heeft er echter ook belang bij, te voorkomen dat de door haar burgers en bedrijven bijeengespaarde middelen zich om zuiver fiscale redenen naar andere derde landen verplaatsen. Dit risico is vooral groot wanneer de condities die de spaarders geboden worden, ongunstig of minder aantrekkelijk zijn dan die welke in andere landen worden geboden.

12. Ondanks het feit dat er tussen diverse lid-staten bilaterale akkoorden zijn gesloten en dat van de kant van de Europese Unie maatregelen zijn genomen, zijn er in de Europese Unie nog situaties waarin inkomsten uit besparingen dubbel worden belast. Op een interne markt is dit een volkomen abnormale situatie, die het kapitaalverkeer ontmoedigt en haaks staat op het billijkheidsprincipe.

Richtsnoeren voor een beleid ter bevordering van het sparen

13. Een communautair beleid inzake het sparen moet uiteraard worden afgestemd op de behoeften van de spaarders, die in de allereerste plaats een regelgevend kader wensen dat voor de nodige veiligheid zorgt. Bij het uitstippelen van een dergelijk beleid moet ook rekening worden gehouden met een aantal vereisten, in eerste instantie van budgettaire aard, maar ook vereisten die samenhangen met de betrekkelijke rigiditeit van het spaargedrag en de regelgeving. Voorts gaat het hier om een gebied dat krachtens het subsidiariteitsbeginsel vooral tot de bevoegdheid van de lid-staten behoort.

14. Een zekere convergentie op Europees niveau is echter onontbeerlijk, vooral ook omdat de Europese Unie toewerkt naar harmonisatie op monetair en budgettair terrein, alsook, zij het moeizaam, op fiscaal gebied.

15. Terwijl de overheidsbesparingen rechtstreeks vallen onder het Verdrag betreffende de Europese Unie (convergentiecriteria van Maastricht) zodat een communautaire aanpak hier bijna vanzelfsprekend is, is over het spaargedrag van de particuliere huishoudingen maar weinig bekend, zodat hiernaar uitvoerig onderzoek zou moeten worden gedaan. Volgens het Comité zou de Commissie een comparatief onderzoek moeten (laten) uitvoeren naar het spaargedrag in de lid-staten, of zelfs de oprichting van een klein instituut moeten overwegen om alle gegevens betreffende het sparen te onderzoeken en de nodige studies te verrichten.

16. Een beleid gericht op het bevorderen van sparen, zou in eerste instantie gericht moeten zijn op het "woonsparen" en het "pensioensparen". Beide spaarvormen hebben het voordeel dat zij op de middellange of op de lange termijn zijn gericht.

16.1. Ten behoeve van het woningenbestand en het behoud van het stedelijke en plattelandserfgoed zouden, afhankelijk van de nationale situatie, de regelingen ter bevordering van de aankoop van een eigen huis kunnen worden verbeterd en aangevuld. Bovendien moet hierbij worden voorkomen dat eigenaars/verhuurders fiscaal ongunstig worden behandeld. Ook zou in een aantal landen, waaronder Frankrijk, iets gedaan moeten worden aan de te hoge overdrachtskosten, waarvan een ontradend effect uitgaat op onroerend-goedtransacties, alsook op de arbeidsmobiliteit.

16.2. Aan de andere kant leeft in de Europese gezinshuishoudingen steeds meer de wens om voor een aanvullende pensioenvoorziening te zorgen. Het lijkt opportuun om op grotere schaal over te gaan tot de oprichting van pensioenfondsen die volgens het kapitaaldekkingsstelsel werken en die door de sociale partners zouden kunnen worden beheerd. Dergelijke formules hebben zowel een economische (lange-termijnbeleggingen) als een maatschappelijke dimensie (zij beantwoorden aan de wens van brede lagen van de bevolking).

16.3. De huidige stelsels van levensverzekering, die terecht populair zijn geworden, zouden onder deze maatregelen niet mogen lijden. Voorts is het zaak dat het "volkssparen", gericht tot de minst begunstigden en daarom vrijgesteld van belastingen, ook in de toekomst voor een gunstige regeling in aanmerking komt. Tot slot moet ook een stimulans als deelneming in de bedrijfsresultaten, in de vorm van winstdeling of aankoop van aandelen, positief worden beoordeeld en via geschikte formules worden voortgezet. Hetzelfde geldt voor het jeugdsparen, waarvoor in een aantal landen reeds bijzondere regelingen bestaan.

17. Het zou wenselijk zijn om overal in de Europese Unie het beleggen van besparingen in aandelen (eigen vermogen van bedrijven), waaraan op korte termijn overigens meer risico's in de vorm van vermogensverlies verbonden zijn, uit fiscaal oogpunt neutraal, als "meestbegunstigde spaarvorm", te behandelen. Voorbeeld : indien in een bepaald land, voor beleggingen in vastrentende waarden, een liberatoire heffing zou worden toegepast, dan zou deze regeling ook van toepassing moeten zijn op beleggingen in aandelen.

18. De Europese Unie zou de volgende doelstellingen moeten nastreven :

- het zelffinancieringsvermogen van het MKB en de toegang van deze bedrijven tot de financiële markten zouden moeten worden verbeterd, ten einde te voorkomen dat deze bedrijven worden achtergesteld t.o.v. de bedrijven die wél een beroep kunnen doen op de macro-economische besparingen;

- de mogelijkheden om deel te nemen in het eigen vermogen van bedrijven zouden, via participatiemaatschappijen, moeten worden uitgebreid;

- particuliere besparingen zouden meer moeten worden ingezet voor grootschalige infrastructuurprojecten.

19. In het kader van het beleid ter bevordering van het sparen en de organisatie van de financiële markten kan de ecu al snel een zeer belangrijke rol gaan spelen (), zolang er nog geen officiële eenheidsmunt is. Tegelijkertijd zijn voorstellen naar voren gebracht om iets te doen aan de excessieve versnippering van de financiële markten. Deze voorstellen moeten positief worden ontvangen.

20. Het nader tot elkaar brengen van de nationale belastingen op besparingen tenslotte is en blijft een centraal element van ieder beleid tot bevordering van het sparen. Een eerste vereiste is dat er op communautair niveau een regeling komt om dubbele belastingheffing bij grensoverschrijdende dividendbetalingen te voorkomen. Voorts moet verder worden gestudeerd op een algemene bronheffing die zou worden toegepast in een zo groot mogelijk aantal landen, met name in OESO-verband. Een dergelijk systeem vereist echter, om kapitaalvlucht te voorkomen, dat het tarief van deze heffing niet op een te hoog peil wordt vastgesteld.

21. Conclusie : het sparen als centraal onderdeel van een groeistrategie

21.1. Uit de conclusie en de analyse in het rapport van de Afdeling voor economische, financiële en monetaire vraagstukken blijkt dat de behoefte aan besparingen groter is dan doorgaans wordt aangenomen. In het bijzonder is gebleken dat het concurrentievermogen van Europa en het vermogen om werkgelegenheid te behouden en te creëren, voor een belangrijk deel bepaald worden door de ontwikkeling van het spaargedrag en de besparingen.

21.2. Voorts is gebleken dat het huidige niveau van de besparingen tekort schiet. De overheid, waarvan de besparingen in verband met de toegenomen staatsschuld en de tekorten in de overheidssector negatief zijn geworden, wordt geconfronteerd met moeilijkheden die door de zich herstellende conjunctuur niet geheel kunnen worden weggenomen, en die slechts door het doorvoeren van noodzakelijke structurele hervormingen in de budgettaire uitgaven kunnen worden afgezwakt. Het zou echter verkeerd zijn om uitsluitend aan dit aspect aandacht te besteden.

21.3. De particuliere besparingen moeten worden gestimuleerd, vooral die van de produktiehuishoudingen; het - noodzakelijke - investeringsvermogen van het bedrijfsleven moet worden opgevoerd. Ook de besparingen van de gezinshuishoudingen, die de afgelopen jaren sterk zijn teruggelopen, moeten worden bevorderd.

21.4. Op middellange en op lange termijn is het zaak dat niet alleen de omvang van de besparingen wordt opgevoerd, maar ook dat de stabiliteit ervan wordt gewaarborgd en dat zij vooral gaan naar het eigen vermogen van bedrijven of meer in het algemeen naar de produktieve sector. In dat verband vormen pensioenfondsen, ter aanvulling van de klassieke omslagstelsels, waarvan het voortbestaan niet in gevaar mag komen, een van de formules die het best zijn toegesneden op de nagestreefde doelstellingen.

21.5. Daarnaast moet Europa ervoor zorgen dat het aantrekkelijker wordt voor internationale beleggers en dient het zoveel mogelijk belemmeringen weg te nemen voor het vrije verkeer van kapitaal binnen de grenzen van de Europese Unie.

21.6. Waarschijnlijk komt het onder die omstandigheden tot een spontane harmonisatie van de belastingen op besparingen in de diverse lid-staten. Een dergelijke ontwikkeling moet echter worden bevorderd, en de moeilijkheden die zich bij de instelling van een bronheffing in Europees verband kunnen voordoen, mogen ons het uiteindelijke doel niet uit het oog doen verliezen, namelijk het vervolmaken van de interne markt en het vergroten van de efficiency ervan.

21.7. Er staat zoveel op het spel dat het meer dan ooit nodig is om alle wenselijke maatregelen ten behoeve van het sparen, vooral het contractuele lange-termijnsparen, te bevorderen en ervoor te zorgen dat het belastingstelsel t.a.v. het sparen eenvoudiger wordt, meer stimulansen bevat, en meer samenhang en stabiliteit vertoont.

Brussel, 15 september 1994.

De voorzitter

van het Economisch en Sociaal Comité

S. TIEMANN

() Doc. CES 689/94 fin.

() PB nr. C 133 van 16. 5. 1994.