[pic] | COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN |

Brussel, 10.1.2007

SEC(2007) 7

WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE

De wereldwijde klimaatverandering beperken tot 2 graden Celsius Het klimaatbeleid tot 2020 en daarna Samenvatting van de effectbeoordeling

{COM(2007) 2 definitief}{SEC(2007) 8}

INLEIDING

In de mededeling van 2005 " Naar de zege in de strijd tegen de wereldwijde klimaatverandering ” worden de uitdagingen in de strijd tegen de klimaatverandering uiteengezet. Zowel de Europese Raad als het Parlement hebben de doelstelling bekrachtigd om de gemiddelde mondiale temperatuurstijging te beperken tot maximum 2°C boven het pre-industriële niveau. De Europese Raad was van oordeel dat verder onderzoek noodzakelijk is om te bepalen hoe de noodzakelijke vermindering van de uitstoot kan worden gerealiseerd en heeft de Commissie gevraagd haar analyse te verdiepen. De Commissie heeft positief gereageerd op dit verzoek.

Overzicht van de aanbevelingen uit de mededeling van 2005

Men verwacht dat de EU de Kyotodoelstellingen zal halen. Prognoses voor de EU-15 op grond van het bestaande beleid geven aan dat de BKG-uitstoot in 2010 slechts 0,6% lager zal liggen dan het referentieniveau; dit is een stuk hoger dan de collectieve reductiedoelstelling van 8% voor de periode 2008-2012. Door extra maatregelen kan de kloof meer dan gehalveerd worden. De resterende inspanningen worden geleverd via het Kyotomechanisme en opslag in koolstofputten. Dit onderstreept hoe belangrijk het is dat alle bestaande en aanvullende maatregelen worden uitgevoerd.

De tweede fase van het Europees Programma inzake klimaatverandering (EPK) is gestart in oktober 2005. De Commissie heeft inmiddels een voorstel ingediend om de luchtvaart op te nemen in de Europese emissiehandelsregeling (EU-ETS) en zij zal in 2007 een mededeling publiceren over de uitstoot door auto’s, een voorstel inzake de vastlegging en geologische opslag van koolstof (CCS) en een groenboek inzake de aanpassing. De herziening van de EU-ETS is gestart en in het 7e kaderprogramma voor onderzoek (2007-2013) wordt het budget voor milieu, energie en vervoer opgetrokken tot ongeveer € 8 miljard.

De internationale samenwerking is versterkt. Regelmatig vindt op politiek niveau overleg plaats met belangrijke landen als China, India en de VS. De technologische samenwerking is toegenomen, bijvoorbeeld op het gebied van CCS, en zal via het 7e kaderprogramma verder worden aangemoedigd. De toegang tot financiering voor koolstofarme technologieën, bv. via het wereldfonds voor energie-efficiëntie en hernieuwbare energie van de EU, wordt uitgebreid.

RECENTE WETENSCHAPPELIJKE VASTSTELLINGEN INZAKE DE KLIMAATVERANDERING

Nieuw onderzoek bevestigt dat het klimaat inderdaad aan het veranderen is en er zijn indicatoren dat deze ontwikkeling sneller verloopt. De 10 warmste jaren sedert de waarnemingen vallen allemaal na 1990. De huidige CO2 en methaanconcentraties in de atmosfeer zijn de jongste 650 000 jaar niet geëvenaard. Voorts is vastgesteld dat het zeeniveau sneller stijgt. De negatieve impact op een groot deel van de ecosysteemdiensten, zoals de verminderde gletsjeroppervlakte en de toegenomen verzuring van de oceaan, kan dramatische gevolgen hebben voor het milieu.

Er is meer zekerheid over de effecten van de klimaatverandering. De kritische temperatuurdrempels die kunnen leiden tot grootschalige verstoringen vallen binnen de prognoses voor deze eeuw. Dit bevestigt dat de temperatuurstijging moet worden beperkt tot 2°C. Uit recente studies blijkt dat het risico om de 2°C-drempel te overschrijden toeneemt bij BKG-concentraties van meer dan 450 delen per miljoen volume CO2-equivalent (ppmv CO2-equivalent).

KOSTEN INDIEN EUROPA GEEN MAATREGELEN NEEMT

De wetenschappelijke methodes en beschikbare data zijn ontoereikend om de kosten te analyseren die ontstaan door geen maatregelen te nemen. De lopende PESETA-studie die wordt gecoördineerd door het Gemeenschappelijk Centrum voor onderzoek zal een antwoord bieden op een aantal kennisleemtes in de EU. In dat kader wordt de impact onderzocht op landbouw, de menselijke gezondheid, toerisme, rivierbekkens en kustsystemen.

Eerste resultaten wijzen uit dat de graanoogst in Zuid-Europa zal afnemen en zal stijgen in Noord-Europa. Gezondheidseffecten zijn onder meer een toename van sterfte en ziektes door zomerse hitte. Het omgekeerde geldt voor de winter. Uit eerste resultaten blijkt dat zonder acclimatisering de toename van het aantal doden door hitte tegen het eind van de eeuw hoger zou kunnen liggen dan de daling van het aantal doden door koude. De schade door een stijging van het zeeniveau in de EU zal aanzienlijk zijn indien het beleid niet wordt bijgestuurd. Door een aanpassing van het beleid kunnen de kosten op middellange termijn mogelijk met 50 % en op lange termijn met meer dan 70 % worden verminderd. De resultaten wijzen op de voordelen van tijdige aanpassingen door bijvoorbeeld de bouw van dijken en maatregelen voor de instandhouding van stranden. De kosten blijven echter aanzienlijk.

Men verwacht dat het aantal extreme weergebeurtenissen, zoals grote overstromingen, zal toenemen. De eerste resultaten voor twee stroombekkens leiden tot gelijkluidende conclusies. De geschatte totale schade van een honderdjarige overstroming zal naar verwachting met 40% toenemen voor de Bovendonau en met 14% voor het Maasbekken. Uit eerste resultaten blijkt ook dat de gebieden die zich bij uitstek lenen tot strandtoerisme, op dit moment het Middellandse Zeegebied, zullen verschuiven naar het noorden, maar dat in de lente en herfst de omstandigheden rond de Middellandse Zee zullen verbeteren. De omvang van de effecten zal afhangen van de mate waarin toeristen zich aanpassen aan de verandering van de weersomstandigheden.

Baten van klimaatmaatregelen op andere beleidsdomeinen

Luchtkwaliteit : er is een sterk verband tussen de klimaatverandering en het beleid inzake luchtverontreiniging . Een daling van de CO2-uitstoot zorgt voor een aanzienlijke vermindering van andere luchtvervuilende stoffen, met name zwaveldioxide, zwevende deeltjes en stikstofoxiden. Een vermindering van de CO2-uitstoot met bijna 22 % in 2020 ten aanzien van het referentieniveau vermindert de effecten op de menselijke gezondheid. De geraamde baten bedragen tussen 27,8 en 48,1 miljard euro en zorgen voor een aanzienlijke daling van de kosten voor andere doelstellingen inzake luchtkwaliteit. In ontwikkelingslanden worden vergelijkbare of zelfs grotere onrechtstreekse baten verwacht.

Continuïteit van de energievoorziening: Recente ontwikkelingen hebben opnieuw de aandacht gevestigd op de instabiliteit van de energiemarkten. De G8 heeft een oproep gedaan om maatregelen te nemen inzake klimaatverandering en schone energie. Deze oproep komt in een periode waarin de investeringen in het energiesysteem ongekende hoogtes zullen bereiken: het Internationaal Energie-agentschap raamt de investeringen in de hele sector in de periode tot 2030 op iets meer dan 20 miljard dollar. Dit biedt heel wat kansen. De keuze voor een koolstofarm alternatief is goedkoper bij de vervanging of uitbreiding van bestaande infrastructuur. De Wereldbank verwacht dat de investeringen voor een grootschalige vervanging van koolstof in de stroomproductie in niet OESO-landen zullen oplopen tot 25 miljard euro per jaar. De extra investeringskosten van de verschillende door het IEA voorgestelde technologieën om de emissies terug te dringen, bedragen bij een volledige invoering nooit meer dan € 20 per ton CO2-uitstoot.

Continuïteit van de energievoorziening is ook in de EU een belangrijk thema geworden. Prognoses uit het PRIMES-model wijzen op een stijging van de olie-invoer met 25% tussen 2000 en 2030; de invoer van aardgas zou meer dan verdubbelen. In het groenboek van maart 2006 “ Een Europese strategie voor duurzame, concurrerende en continu geleverde energie voor Europa ” worden drie beleidsopties voorgesteld die cruciaal zijn om de doelstellingen inzake energieveiligheid en klimaatverandering te bereiken: energie-efficiëntie, hernieuwbare energie en CCS. Een betere energie-efficiëntie en hernieuwbare energie zullen naar verwachting aanzienlijke effecten opleveren, zoals een daling van de CO2-uitstoot tegen 2020 met 21% ten opzichte van de uitstoot in 1990. De voorgestelde maatregelen zouden tegen 2020 leiden tot een daling van de gas- en olie-invoer met meer dan 15 % tegenover een scenario met ongewijzigd beleid. CCS biedt andere mogelijkheden inzake koolstofarme technologie. Prognoses van het POLES-energiemodel zien een belangrijke rol voor CCS weggelegd. Tegen 2030 zou CCS in de EU ongeveer 30 % van de CO2-uitstoot van met fossiele brandstoffen gestookte krachtcentrales kunnen opvangen en deze techniek biedt tevens voordelen voor de continuïteit van de energievoorziening.

Werkgelegenheid: In de effectbeoordeling van het actieplan biomassa wordt het aantal extra banen dat door dit plan wordt gecreëerd op 250 000 tot 300 000 geraamd. Ook de Europese windenergiesector groeit snel en is alleen in Duitsland, Denemarken en Spanje reeds goed voor 120 000 banen. Het Europees Verbond van Vakverenigingen werkt aan een studie over de band tussen klimaatbeleid en werkgelegenheid. Uit tussentijdse resultaten blijkt dat de meeste beschikbare studies het erover eens zijn dat klimaatbeleid in het algemeen gunstig kan zijn voor de werkgelegenheid.

Bodemvruchtbaarheid: Organisch materiaal in de bodem is belangrijk voor de koolstofcyclus. De bodem is tegelijk een bron en opslagplaats van koolstof. Onlangs werden in het VK aanzienlijk koolstofverliezen uit de bodem gemeten. Indien dit fenomeen ook in de rest van de EU wordt vastgesteld, is dit een ernstig probleem en zijn er extra maatregelen nodig. Er bestaat grote onzekerheid en verder onderzoek is nodig. Het doel van de thematische strategie inzake bodembescherming is het verlies van organisch materiaal in de Europese bodem tegen te gaan, de bodemvruchtbaarheid in stand te houden en het koolstofgehalte in de bodem te behouden of te verhogen.

Internationale strategieën om de uitstoot tegen 2050 substantieel te verminderen

Uitstootprofielen

Uit recent onderzoek blijkt dat de kansen om de 2°C-doelstelling te halen 50% bedragen indien de CO2-concentratie stabiel blijft rond 450 ppmw CO2-equivalent. De BKG-concentratie situeert zich reeds in de buurt van 430 ppmv en neemt jaarlijks met ongeveer 2 ppmv toe. Om de 2°C-doelstelling te halen, moeten de BKG-concentraties op lange termijn, na een overschrijding van dit niveau tijdens de eerste twee tot drie decennia, beperkt worden tot 450 ppmv CO2-equivalent. Dit zogenaamde overschrijdingsscenario stemt overeen met het 500 ppmv CO2-equivalent-scenario in de Sternstudie.

De Europese Commissie heeft een effectbeoordeling voor een dergelijk overschrijdingsscenario uitgevoerd aan de hand van het POLES-energiemodel (partieel-evenwicht model), het GEM E3-model (algemeen-evenwichtmodel) en het DIMA (bosbouwmodel). Bij het overschrijdingssenario is de kans dat de 2°C-doelstelling wordt gehaald 50% en moet de uitstootpiek worden bereikt tussen 2015 en 2020. Emissies door een wijziging van het bodemgebruik, voornamelijk ontbossing, vertegenwoordigen 20% van de mondiale uitstoot en zouden tegen 2020 moeten beginnen te dalen. De BKG-uitstoot uit andere bronnen zou tegen 2050 met ongeveer 25% moeten dalen ten opzichte van het niveau van 1990.

Voor de periode tot 2050 is het POLES-model gebruikt om een inzicht te krijgen in toekomstige technologieën. Er werd een kostenraming gemaakt tot 2030. In het referentiescenario wordt rekening gehouden met de recente verwachtingen inzake de verhoging van de energieprijzen en met een lage prijs van € 5/ton CO2 in de EU ETS. In het emissiereductiescenario bereikt de mondiale BKG-uitstoot een piek tegen 2020 en daalt de uitstoot vervolgens tegen 2050 tot 25% onder het niveau van 1990.

In alle landen waar bezorgdheid over de hoge energieprijzen leeft, worden maatregelen genomen inzake energie-efficiëntie. De ontwikkelde landen worden geacht emissiereductiedoelstellingen in acht te nemen. De energie-intensieve sectoren werken verder aan de verdere integratie van de mondiale koolstofmarkt. Gelet op de geringere weerslag van koolstofprijzen op bedrijfsniveau dankzij instrumenten als het mechanisme voor schone ontwikkeling (CDM) ligt de koolstofprijs voor ontwikkelingslanden aanvankelijk lager. Een betere regelgeving zal ervoor zorgen dat tegen 2030 de koolstofprijsverschillen ook in ontwikkelde landen, met uitzondering van landen met lage lonen, kleiner worden. Andere sectoren nemen niet deel aan de mondiale koolstofmarkt, maar in ontwikkelde landen wordt een vergelijkbaar beleid gevoerd. In ontwikkelingslanden is het beleid uitsluitend toegespitst op energie-efficiëntie.

Ramingen van de BKG-uitstoot

In het referentiescenario wordt tegen 2050 een stijging verwacht van de BKG-uitstoot met 86% tegenover 1990. In 2020 zou de uitstoot door ontwikkelingslanden hoger liggen dan die van de ontwikkelde landen.

In het emissiereductiescenario ligt de uitstoot door ontwikkelde landen in 2020 en 2030 respectievelijk 18% en 32 % lager dan in 1990. Voor de EU-25 zou de vermindering ten opzichte van 1990 21% bedragen in 2020 en 36 % in 2030. De uitstoot door ontwikkelingslanden zal een piek bereiken tussen 2020 en 2025. In 2030 zal de mondiale uitstoot slechts 10% hoger liggen dan in 1990.

Technische haalbaarheid

Er zijn belangrijke bijsturingen nodig aan het energiesysteem. Een beperking van het energieverbruik door energie-efficiëntie is de belangrijkste maatregel. In de residentiële en tertiaire sector worden de grootste besparingen gerealiseerd en is men gevoelig voor efficiëntienormen. Ook in met fossiele brandstoffen gestookte centrales neemt de efficiëntie toe door de vervanging van klassieke steenkoolcentrales door meer geavanceerde technologieën. In 2030 zou de EU-invoer van kolen met 60% en die van olie en gas met 20% dalen ten opzichte van het referentiescenario.

De energiesector blijft erg belangrijk voor de vermindering van de uitstoot. Behalve waterkracht, wordt voor hernieuwbare energie een vermenigvuldiging met 24 verwacht tussen 2005 en 2050. CCS zal een belangrijke mondiale overgangstechnologie worden, hoewel verwacht wordt dat het gebruik van kolen zal dalen. Steenkoolcentrales worden vervangen door geavanceerde kolentechnologieën. Aardgas zal steenkool gedeeltelijk vervangen en in 2025 een maximumaandeel bereiken van 33% van de mondiale energieproductie. Het aandeel van nucleaire energie in de elektriciteitsproductie neemt toe, maar in absolute termen blijft deze energiebron in de buurt van haar niveau in het referentiescenario.

Kosten van de emissiehandel

Volgens de POLES-voorspellingen zal de wereldkoolstofprijs per ton CO2 stijgen tot 37 euro tegen 2020 en tot 64 euro tegen 2030. De kosten voor investeringen in koolstofarme technologieën worden tot 2030 geraamd op minder dan 0,5% van het jaarlijks wereld-BBP. Reductiedoelstellingen tot 30% in 2020 en 50 % in 2030 zullen de koolstofhandel stimuleren zodat de emissies op wereldschaal op een kostenefficiënte manier kunnen worden beperkt. Indien de doelstellingen voor de ontwikkelde landen via handel worden bereikt, betekent dat een daling van de kosten op wereldschaal met drie vierden.

De extra investeringskosten voor koolstofarme technologieën mogen niet worden verward met de effecten op economische groei. Aan de hand van het GEM E3-model voor de hele economie is de impact op de groei berekend. Zelfs met een uitstootprofiel dat beantwoordt aan de 2°C-doelstelling zal het wereld-BBP de volgende 25 jaar nagenoeg verdubbelen. In 2030 zal de jaarlijkse groei van het BBP ongeveer 0,19% lager liggen dan in het referentiescenario. Afhankelijk van de verdeling van de uitstootverlagingsverbintenissen varieert de impact op de nationale BBP's. De jaarlijkse vermindering van het BBP ligt in de EU-regio hoger dan het wereldgemiddelde met een verschil van -0,19 % tegen 2020 tot-0,24% in 2030. De grote ontwikkelingslanden zijn in 2020 weliswaar nog niet gebonden door een uitstootverlagingsverbintenis, maar zien hun BBP als gevolg van handelseffecten lichtjes dalen ten opzichte van het referentiescenario (gaande van een jaarlijkse daling met -0,06% in Brazilië en China tot -0,1% in India) .

De beoordeling toont aan dat een vermindering van de mondiale uitstoot tot een niveau dat voldoet aan de 2°C-uitstoot haalbaar is indien meer landen deelnemen. Alle landen dienen de energie-efficiëntie te verbeteren en de uitstoot door vervoer, bewoning en de tertiaire sector te beperken. Energie-intensieve sectoren, met name de energiesector, moeten geleidelijk worden geïntegreerd in de wereldwijde koolstofmarkt zodat de rendabiliteit gewaarborgd blijft. De groep van ontwikkelde landen moet zich verbinden tot een verlaging van de uitstoot tegenover 1990 met ongeveer 30% in 2020 en zelfs 40 tot 55 % tegen 2030 en volledig deelnemen aan de wereldwijde koolstofmarkt. Deze doelstelling zal leiden tot een daling van de binnenlandse uitstoot in ontwikkelde landen met 20% tegen 2020. De uitstoot door ontwikkelingslanden zou zijn hoogtepunt moeten bereiken tussen 2020 en 2025 en daarna beginnen af te nemen.

Verlaging van emissies binnen de EU

Een verlaging van de uitstoot in de EU is gunstig voor de continuïteit van de energievoorziening en de luchtkwaliteit en stimuleert competitieve technologieën. Met het GEM E3-model werd berekend welke de impact zou zijn van autonome reductiedoelstellingen in de EU van 21% en 31 % tegen 2020 zonder bredere participatie door andere landen. Hoewel een autonome doelstelling een belangrijk politiek signaal zou zijn, zou de daling van de mondiale uitstoot beperkt blijven tot minder dan 5% ten opzichte van het referentiescenario. Zelfs zonder ruime participatie zal het nodig zijn om een beroep te doen op het CDM als “veiligheidsklep”. Zonder toegang tot het CDM zouden de koolstofprijzen met 8 tot 11 worden vermenigvuldigd. Met toegang tot het CDM zouden de kosten voor het behalen van de doelstellingen aanzienlijk lager liggen dan met een reductiescenario waaraan wereldwijd wordt deelgenomen.

Volledige toegang tot het CDM zal leiden tot een beperkte daling van de binnenlandse uitstoot en beperkte neveneffecten, maar deze vermindering en neveneffecten kunnen ook worden bereikt door flankerende energiemaatregelen van de EU.

Ombuigen van de ontbossingstrend

De rol van de uitstoot door ontbossing is cruciaal om de 2°C-doelstelling te bereiken. Met het Dynamic Integrated Model of Forestry and Alternative Land Use (DIMA) is onderzocht welke de drijfveren zijn voor ontbossing. Voor deze effectbeoordeling werd in het model een premie per ton CO2 ingevoerd die even hoog ligt als de geraamde regionale prijs uit het POLES-model. De geraamde effecten zijn groot en wijzen op een verschuiving van netto bron tot netto opslag tegen 2020. De uitdaging is de trend op een dergelijke manier om te buigen.

De invoering van premies om de ontbossingstrend te keren vergt grondig onderzoek. Indien voor alle bestaande bossen premies zouden worden gegeven om ontbossing te vermijden, kunnen de in het DIMA-model ingevoerde premies oplopen tot gigantische bedragen. Heel wat aspecten zorgen ervoor dat een premiestelsel een complexe aangelegenheid wordt. Er zijn diverse oorzaken voor de aantasting van bossen en het beleid en beheer van bossen loopt sterk uiteen en is vaak onduidelijk. In een recent rapport van de Wereldbank wordt gepleit voor de invoering van koolstoffinanciering maar wordt ook gewezen op de behoefte aan andere maatregelen, zoals het voorzien in middelen voor biodiversiteit, betere monitoring en evaluatie, betere wetgeving inzake eigendomsrechten en betere planningsprocedures op het gebied van bijvoorbeeld wegenbouw.

Er is reeds ervaring met diverse premieregelingen en andere maatregelen, maar een toepassing daarvan op internationaal niveau is complex. Een van de volgende stappen is het verwerven van praktische ervaring dankzij een aantal proefprojecten.[pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic]