VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD

Eerste voortgangsverslag over de uitvoering door Rusland van de gemeenschappelijke maatregelen met het oog op visumvrijstelling voor korte verblijven van Russische burgers en EU-burgers in het kader van de visumdialoog tussen de EU en Rusland

I. Achtergrond

Tijdens de top EU-Rusland in Sint-Petersburg in mei 2003 kwamen de partijen overeen dat zij de voorwaarden voor visumvrij reizen op lange termijn zouden onderzoeken. Daarmee werd de basis gelegd voor de besprekingen over een visumvrije regeling tussen Rusland en de EU. Hierna werd in het voorjaar van 2007 de visumdialoog EU-Rusland gestart. Net zoals dat het geval is bij de visumdialogen met andere derde landen en overeenkomstig de voorschriften van Verordening (EG) nr. 539/2001, wordt de dialoog tussen de EU en Rusland gevoerd rond vier thema's (beveiliging van documenten (inclusief biometrische gegevens), illegale migratie ( inclusief overname), openbare orde en veiligheid, en externe betrekkingen).

Tussen december 2007 en maart 2010 vonden er in Moskou zes deskundigenbijeenkomsten plaats om de algehele stand van zaken van de wetgeving en de praktijk van de EU en van Rusland met betrekking tot de vier thema's van de visumdialoog te verkennen.

Op basis van de bevindingen van deze deskundigenbijeenkomsten heeft de Commissie aan de Raad voorgesteld om, tijdens de Permanente Partnerschapsraad EU-Rusland over vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid (PPR-VVR) in mei 2010, af te spreken om samen te gaan werken aan een document over "gemeenschappelijke maatregelen met het oog op visumvrijstelling", waarin de technische criteria en eisen voor een regeling inzake visumvrij verkeer zouden zijn opgenomen. De Raad stemde in met deze aanpak.

Op deze basis heeft de PPR-VVR de hoge ambtenaren in mei 2010 opgedragen om de praktische invulling te bespreken. Op voorstel van de hoge ambtenaren, die in de loop van 2010 meerdere keren bij elkaar waren gekomen, heeft de PPR-VVR EU-Rusland in november 2010 de methodologie van de gemeenschappelijke maatregelen officieel goedgekeurd en de hoge ambtenaren verzocht het document op te stellen.

De eerste ontwerpversie van de EU van een dergelijke lijst is in maart 2011 aan Rusland voorgelegd met het oog op het starten van de onderhandelingen. Het proces heeft tot het einde van het jaar geduurd en de "gemeenschappelijke maatregelen met het oog op visumvrijstelling voor korte verblijven van Russische burgers en EU-burgers" zijn tijdens de top van 15 december 2011 tussen de EU en Rusland officieel goedgekeurd. Tijdens de top is ook het startsein gegeven voor de uitvoering van de maatregelen.

In maart 2012 heeft een bijzondere startbijeenkomst plaatsgevonden met deskundigen uit de EU en Rusland. Tijdens deze vergadering hebben beide partijen hun visie uiteengezet en besproken hoe de gemeenschappelijke en de operationele maatregelen moeten worden uitgevoerd.

Daarna hebben Rusland en de EU hun respectieve schriftelijke verslagen opgesteld over de stand van zaken met betrekking tot de uitvoering van alle gemeenschappelijke maatregelen. Rusland heeft zijn schriftelijke verslag op 13 april 2012 verzonden; de EU op 31 mei 2012. Tot september 2012 hebben de partijen schriftelijk aanvullende vragen en opmerkingen uitgewisseld.

Op basis van de uitgewisselde nota's hebben beide partijen veldmissies voor deskundigen georganiseerd. Tussen september 2012 en juli 2013 zijn er vier missies van EU-deskundigen naar Rusland (zowel naar Moskou als naar een groot aantal regio's) geweest – één missie per thema. Evenzo hebben Russische deskundigen tussen december 2012 en oktober 2013 vier missies uitgevoerd naar de EU (er zijn in totaal 23 bezoeken aan afzonderlijke lidstaten georganiseerd).

De visumdialoog tussen de EU en Rusland is gebaseerd op volledige wederkerigheid tussen de partijen. De weg naar versoepeling van het visumbeleid verloopt niet automatisch, maar is afhankelijk van de voortgang die wordt geboekt bij de uitvoering van de gemeenschappelijke maatregelen. Zoals bepaald in de slotbepalingen van de gemeenschappelijke maatregelen, nemen de partijen pas na de volledige uitvoering van de gemeenschappelijke maatregelen, overeenkomstig hun respectieve interne procedures, een besluit over het openen van onderhandelingen over een visumvrijstellingsovereenkomst tussen de EU en Rusland. De volledige tenuitvoerlegging van de visumversoepelings- en overnameovereenkomsten is van groot belang voor de visumdialoog.

Bovendien wordt bij de beoordeling van de uitvoering van de gemeenschappelijke maatregelen ook rekening gehouden met de ontwikkeling en beoordeling van andere kwesties, zoals opgesomd in de slotbepalingen van de gemeenschappelijke maatregelen (verbanden tussen de migratiestromen en de bescherming van de mensenrechten en de fundamentele vrijheden, het percentage visumweigeringen, het percentage aanvaarde overnameverzoeken en het aantal personen dat daadwerkelijk terugkeert, het aantal terugkeerbesluiten, het aantal toegangsweigeringen aan de grens en het aantal aanhoudingen van burgers van de respectieve landen die illegaal op het grondgebied van de andere partij verblijven, evenals de tijd die nodig is voor het overschrijden van de grens tussen de EU en Rusland).

De Commissie heeft regelmatig verslag uitgebracht aan zowel de Raad als het Europees Parlement over alle ontwikkelingen uit hoofde van de visumdialoog. Te zijner tijd zal de Commissie ook een uitgebreide beoordeling presenteren van, onder andere, de gevolgen die een toekomstige visumvrijstelling voor de EU zou kunnen hebben op het gebied van migratie, grensbeheer en beveiliging. Daarbij zal ook de impact op de regionale samenhang worden onderzocht.

Dit is het eerste voortgangsverslag van de Commissie waarin de stand van de uitvoering van de gemeenschappelijke maatregelen door Rusland wordt beschreven en waarin potentiële aandachtspunten en aanbevelingen worden behandeld.

II. Beoordeling van de uitvoering van de gemeenschappelijke maatregelen per thema

Thema 1: Beveiliging van documenten, inclusief biometrische gegevens

Algemene beoordeling

Rusland heeft op dit gebied in de laatste jaren veel vooruitgang geboekt, waaronder de invoering van het biometrische paspoort in 2006 en aanpassingen aan dat paspoort in 2010 en 2013 overeenkomstig de ICAO-normen. De productie, afgifte en personalisatie van internationale biometrische paspoorten verlopen zeer veilig en in overeenstemming met de toepasselijke praktijken en ICAO-normen. Diefstal en verlies van paspoorten worden geregistreerd in de gecentraliseerde Interpol-database. Deze registratie vindt echter nog handmatig plaats. De onderliggende documenten (waaronder binnenlandse paspoorten – de belangrijkste Russische identiteitsdocumenten (ID's)) zijn voldoende veilig voor hun doel en de personalisatie- en de afgifteprocedures voldoen aan de huidige normen. Er wordt voorzien in opleidingsprogramma's, waaronder maatregelen tegen corruptie, al moet de efficiëntie daarvan nog worden geanalyseerd. Tevens moet worden opgemerkt dat de liberale regelgeving inzake naamswijzigingen, in combinatie met het ontbreken van een centrale burgerlijke stand is, kan leiden tot misbruik.

Gedetailleerde opmerkingen

ICAO-conforme biometrische paspoorten invoeren op basis van een alomvattend en beveiligd identiteitsbeheer, rekening houdend met de in het kader van de ICAO verrichte werkzaamheden en een adequate bescherming van persoonsgegevens, en de authenticiteit daarvan waarborgen, een accurate verificatie van de identiteit van de houders door de bevoegde autoriteiten van beide partijen faciliteren.

Van het biometrische paspoort, dat in 2006 is geïntroduceerd, wordt sinds 1 maart 2010 een bijgewerkte versie afgegeven. Dit paspoort voldoet aan de ICAO-normen en bevat verbeterde beveiligingskenmerken. Sinds 2013 wordt een derde generatie biometrische paspoorten afgegeven, waarin ook informatie over vingerafdrukken is opgenomen. Hoewel de vraag naar niet-biometrische paspoorten afneemt, is het nog steeds mogelijk deze te verkrijgen en bestaan er geen plannen om de afgifte ervan te beëindigen.

De instanties met de belangrijkste bevoegdheden voor de productie en afgifte van zowel internationale paspoorten als onderliggende documenten zijn de staatsdrukkerij Goznak, het staatsregister (ZAGS) en zijn regionale en lokale kantoren (verantwoordelijk voor de afgifte van broncertificaten) en de federale migratiedienst (FMS) en zijn regionale en lokale kantoren (verantwoordelijk voor de afgifte van internationale paspoorten en Russische binnenlandse paspoorten).

De huidige generatie biometrische paspoorten is goed beschermd tegen namaak en voldoet aan de ICAO-normen. Het afgifteproces is betrouwbaar en zeer veilig, of het nu gaat om de identiteitscontrole van de aanvrager, het drukken en opslaan van blanco paspoorten of de personalisatie. De beveiliging van de informatie die voor dit proces wordt opgeslagen, is geregeld in Federale Wet nr. 152 FZ van 27 juli 2006 betreffende persoonlijke gegevens.

De onderliggende documenten (bv. binnenlandse paspoorten en broncertificaten) zijn technisch goed beschermd tegen namaak. Bovendien bevat het nieuwe type binnenlandse paspoorten (dat sedert januari 2008 wordt afgegeven) aanvullende beveiligingskenmerken en kan de inhoud ervan overeenkomstig de ICAO-normen machinaal worden ingelezen. Blanco paspoorten worden op veilige en efficiënte wijze (op centraal niveau) geproduceerd en opgeslagen. De personalisatie en afgifte van deze documenten vinden plaats op regionaal niveau. De toepasselijke procedures voldoen aan de huidige normen.

De bezochte centrale en lokale kantoren van de betrokken instanties die zowel internationale paspoorten als onderliggende documenten behandelen, waren goed beveiligd. Er waren passende administratieve veiligheidsprocedures betreffende toegang tot en behandeling van documenten.

Er bestaat geen centraal register. De broncertificaten worden regionaal verwerkt en elke regio heeft (tenminste in de door de EU-deskundigen bezochte kantoren) zijn eigen register en elektronische gegevensbank. In geval van twijfel vinden er administratieve raadplegingen plaats tussen de regio's (via officiële verzoeken per post). De Russische autoriteiten maakten melding van plannen voor het oprichten van een nieuwe gecentraliseerde en elektronische burgerlijke stand, maar hier werd geen definitieve datum bij vermeld. Op dit gebied kan enige verbetering worden verwacht van een portaalsite die de verschillende federale agentschappen en ministeries (SMEV) koppelt, zodat verzoeken elektronisch kunnen worden behandeld (naar verluidt is deze reeds in gebruik).

De regelgeving voor naamswijzigingen lijkt behoorlijk liberaal en blijft een punt van zorg. In feite bestaan er momenteel geen beperkingen voor burgers die hun naam willen wijzigen. Bovendien leidt de afwezigheid van een gecentraliseerde burgerlijke stand ertoe dat naamswijzigingen alleen kunnen worden getraceerd op het niveau van de eigen regio, of na een officieel verzoek aan een ander regionaal kantoor van het ZAGS. Dat laatste kost tijd en maakt misbruik mogelijk.

Zorgen voor onmiddellijke en systematische signalering aan de Interpol-databank van verloren en gestolen paspoorten.

Informatie over verloren en gestolen internationale paspoorten wordt opgeslagen in de gecentraliseerde gegevensbank van de FMS en vervolgens doorgegeven aan het Nationaal Centraal Bureau van Interpol (NCB, gevestigd in het ministerie van Binnenlandse Zaken), zodat deze kan worden opgenomen in het push-pull-informatiesysteem van de gegevensbank over gestolen reisdocumenten (SLTD) van Interpol. De informatie wordt dagelijks handmatig naar de Interpol-gegevensbank geüpload.

Het ministerie van Binnenlandse Zaken heeft een ontwikkelingsproject uitgevoerd om de informatie-uitwisseling tussen de FMS en het NCB van Interpol te verbeteren door middel van automatische uploads naar de SLTD (tegen 2013).

Tot nog toe heeft Rusland verloren en gestolen binnenlandse paspoorten of onderliggende documenten niet opgenomen in de SLTD-gegevensbank, omdat deze documenten niet in het buitenland kunnen worden gebruikt. Toch overweegt Rusland dergelijke documenten alsnog op te nemen.

Een regelmatige uitwisseling onderhouden van paspoortspecimens en visumformulieren, informatie over valse documenten en samenwerking bij documentbeveiliging.

Paspoortspecimens en visumformulieren worden regelmatig uitgewisseld via de diplomatieke kanalen van het ministerie van Buitenlandse Zaken. De FMS ontvangt specimens van buitenlandse documenten van het ministerie van Binnenlandse Zaken en stuurt deze ter informatie door naar de districtsbureaus van de FMS.

Opleidingsprogramma's inrichten over de methoden om documenten te beschermen, op basis van de ICAO-normen, onder meer over de opneming van biometrische parameters, alsook informatie uitwisselen over de methoden en respectieve mogelijke wetenschappelijke onderzoeken op dit gebied.

Ambtenaren van het ZAGS en de FMS krijgen een initiële opleiding en regelmatige vervolgopleidingen. Er worden ook e-learningprogramma's ter beschikking gesteld. De consulaire afdeling van het ministerie van Buitenlandse Zaken heeft een opleidingscentrum opgezet waar cursussen worden gegeven over de afgifteprocedure en de beveiligingskenmerken van biometrische paspoorten.

De efficiëntie van de opleidingsprogramma's is waarschijnlijk afhankelijk van de grootte van het kantoor, de locatie (afgelegen of niet) en het beschikbare personeel. In alle kantoren van de betrokken instanties waren de ambtenaren met wie tijdens de deskundigenmissies van de EU werd gesproken goed op de hoogte van de toepasselijke procedures, hun taken en bevoegdheden.

Anticorruptiemaatregelen, inclusief ethische normen, gericht op ambtenaren van alle overheidsinstanties die te maken hebben met alomvattend en beveiligd identiteitsbeheer, nemen en indien nodig verbeteren.

Volgens de Russische autoriteiten worden thema's inzake corruptiebestrijding behandeld in de algemene opleiding voor de betreffende personeelsleden en wordt de inhoud bijgewerkt telkens wanneer nieuwe wetgeving wordt aangenomen. De deskundigenmissie kon de inhoud en de kwaliteit van de cursussen en de curriculumeisen echter niet echt controleren (met name wat het ZAGS betreft).

Als onderdeel van een algemeen anticorruptiebeleid heeft de FMS een ethische en gedragscode voor overheidsambtenaren vastgesteld (besluit van de FMS van 25 februari 2011). Deze geldt voor alle werknemers. Sommige van de bepalingen uit deze code zijn expliciet opgenomen in de arbeidscontracten van de FMS. Verder voert de FMS preventieve maatregelen in en heeft de dienst communicatiekanalen met burgers opgezet, met als doel corruptie te bestrijden (website, hotline enz.).

Anticorruptiemaatregelen op het gebied van documentbeveiliging zijn van groot belang: het systeem voor de afgifte van documenten slaagt er weliswaar in namaak tegen te gaan, maar corruptie maakt het mogelijk langs illegale weg originele documenten te verkrijgen.

Aandachtspunten en aanbevolen acties die onder thema 1 moeten worden opgevolgd:

Op basis van bovenstaande bevindingen heeft de Commissie de volgende aandachtspunten geïdentificeerd waarvoor nadere besprekingen met de Russische autoriteiten nodig zijn:

De regelgeving voor naamswijzigingen in Rusland is zeer liberaal en zou kunnen leiden tot misbruik; zo wordt het erg eenvoudig om een andere identiteit aan te nemen. Dit soort wijzigingen is met name moeilijk op te sporen door de autoriteiten van derde landen, waaronder de lidstaten van de EU. Bovendien was de Commissie door het gebrek aan informatie over de inhoud en resultaten van cursussen en curriculumeisen voor de ambtenaren van de FMS en het ZAGS met betrekking tot anticorruptiemaatregelen niet in staat om de voortgang op dit gebied ten volle te evalueren. Tot slot blijft de Commissie doorgaan met het uitwisselen van informatie met de Russische autoriteiten inzake de verdere ontwikkeling van een gecentraliseerde burgerlijke stand, van het elektronische systeem dat de federale agentschappen en ministeries (SMEV) koppelt, en van een geautomatiseerd systeem voor het opnemen van meldingen in de SLTD-gegevensbank van Interpol.

Thema 2: Illegale migratie, inclusief overname

Algemene beoordeling

Het Russische migratiebeleid is de afgelopen jaren in belangrijke mate gewijzigd. Het nieuwe concept voor het migratiebeleid dat in 2012 is aangenomen, is daarvan een duidelijk voorbeeld.

De Russische autoriteiten bezien migratie inmiddels in een breder kader, waarbij ook rekening wordt gehouden met de positieve gevolgen die migratiestromen kunnen hebben voor de economische ontwikkeling. Bovendien zien de Russische autoriteiten in dat bureaucratie en inefficiënte migratieprocedures er de oorzaak van zijn dat het verblijf van menig legaal migrant onregelmatig wordt en erkennen zij dat het dringend nodig is migranten in Russische maatschappij te integreren.

Wat visa en kanalen voor legale migratie betreft, is het de FMS die de migratie in Rusland beheert en de coherentie verzekert. Er bestaat een volledig systeem van regels. Sommige regels zijn nog steeds zeer complex (bv. quota en werkvergunningen).

Er zijn reeds bepaalde wijzigingen aangebracht in de federale wetgeving. Daarbij gaat het met om de tenuitvoerlegging van de visumversoepelingsovereenkomst tussen de EU en Rusland, een verbetering van de situatie van hooggekwalificeerde specialisten, een versoepeling van migratieregistratie- en visumprocedures, en een vereenvoudiging van de toegang tot de arbeidsmarkt (met betrekking tot het quotasysteem en machtigingen). Er worden verdere wijzigingen verwacht, die met name de legale migratieprocedures ook voor andere groepen migranten zullen verbeteren.

De verantwoordelijke instanties zijn zich bewust van de uitdagingen van onregelmatige migratie. Er wordt steeds scherper op toegezien dat onregelmatige migranten die op Russisch grondgebied worden opgepakt ook daadwerkelijk terugkeren en dat de migratieregelgeving in het algemeen wordt gehandhaafd. Een behoorlijke samenwerking met Belarus (dankzij de statenunie en de afwezigheid van grenscontroles) en de stromen uit GOS-landen (met inbegrip van effectieve paspoortcontroles) vormen nog een uitdaging. Er zijn terugkeerprocedures, en met veel landen van herkomst wordt samenwerking op het gebied van terugkeer ontwikkeld. De overnameovereenkomst tussen de EU en Rusland werkt naar behoren.

Zowel voor wat betreft onregelmatige migratie als voor grensbeheer was het moeilijk het systeem van informatieverzameling, en met name de risicoanalyse te evalueren, ook op het regionale niveau. Het controleren van gedefinieerde indicatoren (bv. illegale grensoverschrijdingen, toegangsweigeringen enz.) inzake nieuwe onregelmatige migratiekanalen, routes en grensoverschrijdende criminaliteit kan de doeltreffendheid van grenscontroles verbeteren, mits deze gegevens ter beschikking worden gesteld van lokale eenheden.

Met betrekking tot asiel zijn de administratieve organisatie en procedures aanwezig. De opvangcentra voor asielzoekers die door de deskundigen van de EU zijn bezocht, voldeden aan de basiseisen en de huidige normen. Er kan worden overwogen om bij de grensdoorlaatposten meer informatie te verstrekken aan potentiële asielzoekers en om een verbeterde en structurele samenwerking tussen de FMS en de grenswacht (een onderdeel van de federale veiligheidsdienst) op te zetten. Ook dient te worden overwogen om regelgeving vast te stellen waarmee de toegang tot bepaalde rechten voor erkende vluchtelingen en asielzoekers afhankelijk wordt gesteld van hun registratie en waarbij de status van tijdelijk asiel (subsidiaire bescherming) beter wordt afgestemd op die van vluchteling. Naar verwachting zal de nieuwe asielwet op dit vlak enkele verbeteringen aanbrengen.

Het grensbeheersysteem en de procedures bij grensdoorlaatposten voldoen aan de standaarden, al zouden enkele verbeteringen de efficiëntie kunnen bevorderen. De uitrusting bij grensdoorlaatposten wordt regelmatig verbeterd. De grenswacht is een professionele instantie voor grensbeheer en wetshandhaving, met een gevestigde positie onder de agentschappen.

De grenswacht werkt in beginsel samen met de grensautoriteiten van de buurlanden en met Frontex. Er is tevens enige vooruitgang geboekt bij de samenwerking tussen de grenswacht en de grensbeheerautoriteiten van derde landen, waaronder lidstaten van de EU. Deze samenwerking moet nu worden versterkt en er moet meer structurele uitwisseling van informatie en gegevens plaatsvinden.

Wat de samenwerking met andere relevante agentschappen in Rusland betreft moet de grenswacht zich verder inspannen om het toepassingsgebied van de samenwerking verder in te vullen, in het bijzonder waar het gaat om samenwerking met de FMS en de federale douanedienst (FCS).

Er worden op regelmatige basis gegevens verzameld en er zijn analyse-eenheden binnen de relevante agentschappen (in ieder geval bij de grenswacht en de FMS). De gegevens worden nog steeds door elk agentschap afzonderlijk verzameld, wat leidt tot gefragmenteerde statistieken. De risicoanalyse wordt niet gedeeld. Zelfs als deze wordt opgesteld, bestaat er enige twijfel over de volledigheid en de methodologie.

Volgens de Russische autoriteiten zijn de opleidingsprogramma's, waaronder die over documentbeveiliging voor grenswachten, goed ontwikkeld. De anticorruptiemaatregelen maken daar deel van uit en er bestaan ethische codes. De inhoud ervan is echter niet gedeeld met de deskundigen van de EU.

Gedetailleerde opmerkingen

2.1 Migratieproblemen

Tussen Rusland en alle relevante lidstaten van de EU de uitvoeringsprotocollen bij de overnameovereenkomst tussen de Russische Federatie en de Europese Gemeenschap van 25 mei 2006 sluiten, en ervoor zorgen dat deze overeenkomst daadwerkelijk wordt uitgevoerd.

De overnameovereenkomst tussen de EU en Rusland is op 1 juni 2007 in werking getreden. Er wordt regelmatig toezicht gehouden op de naleving van de overeenkomst, door de Commissie in samenwerking met de lidstaten van de EU (wat de EU betreft) en door de FMS (wat Rusland betreft). Het belangrijkste forum waarop kwesties die zich voordoen bij de uitvoering van de overeenkomst worden besproken is het Gemengd Comité overname (GCO) dat tot dusver twee keer per jaar is samengekomen (er zijn tot nu toe 13 bijeenkomsten georganiseerd in Moskou en in Brussel).

Alle overnameprocedures uit hoofde van de overeenkomst functioneren. De overeenkomst wordt over het algemeen als toereikend geëvalueerd. Alle technische punten worden geregeld besproken tijdens de GCO-bijeenkomsten. Gezien de goede samenwerking tot nog toe, werd tijdens de laatste GCO-bijeenkomst besloten de frequentie van de bijeenkomsten terug te brengen tot één per jaar.

De FMS is het belangrijkste agentschap aan Russische zijde dat verantwoordelijk is voor de uitvoering van de overeenkomst en een speciale eenheid behandelt alle zaken op dit gebied.

De grenswacht is verantwoordelijk voor de versnelde overnameprocedure bij grensdoorlaatposten. De afgevaardigden van de grenswacht zijn aangesteld om de grensovernameprocedure uit te voeren. Tijdens bijeenkomsten bij enkele grensdoorlaatposten merkten de deskundigen van de EU echter op dat lokale vertegenwoordigers van de grenswacht niet volledig op de hoogte waren van de bijzonderheden van die procedure.

Bijna alle uitvoeringsprotocollen tussen Rusland en de EU-lidstaten, uit hoofde van de overeenkomst, zijn gesloten. Er zijn met 23 EU-lidstaten protocollen getekend. Het protocol met Griekenland is ondertekend en zou in de nabije toekomst moeten worden geratificeerd. Rusland heeft meegedeeld dat het openstaat voor nadere onderhandelingen met Kroatië. Tijdens meerdere GCO-bijeenkomsten heeft Rusland laten weten dat het bereid is te onderhandelen over het protocol met het Verenigd Koninkrijk. Ierland en Denemarken zijn geen partij bij de overeenkomst.

De Overeenkomst tussen de Russische Federatie en de Europese Gemeenschap inzake de versoepeling van de afgifte van visa aan burgers van de Russische Federatie en de Europese Unie van 25 mei 2006 daadwerkelijk uitvoeren.

De visumversoepelingsovereenkomst tussen de EU en Rusland is op 1 juni 2007 in werking getreden (tegelijk met de overnameovereenkomst). Er wordt regelmatig toezicht gehouden op de naleving van de overeenkomst, door de Commissie in samenwerking met de lidstaten van de EU (wat de EU betreft) en door het ministerie van Buitenlandse Zaken (wat Rusland betreft). Het belangrijkste forum waarop kwesties die zich bij de uitvoering van de overeenkomst voordoen, worden besproken is het Gemengd Comité visumversoepeling, dat op verzoek van een van de partijen bij elkaar komt, meestal minstens een keer per jaar (er zijn tot dusver 9 bijeenkomsten georganiseerd in Moskou en in Brussel).

Om een volledige, correcte en geharmoniseerde uitvoering van de bepalingen van de visumversoepelingsovereenkomst door de partijen te verzekeren, heeft het Gemengd Comité richtlijnen voor de tenuitvoerlegging van de visumversoepelingsovereenkomst ontwikkeld en vastgesteld. De bijeenkomsten van het Gemengd Comité worden door beide partijen beschouwd als een platform voor constructieve samenwerking en een gelegenheid om technische kwesties te bespreken die zich in het kader van de toepassing van de overeenkomst voordoen. De overeenkomst wordt naar tevredenheid uitgevoerd.

De Commissie beschikt niet over gedetailleerde statistieken over door Rusland verstrekte visa voor de periode 2007-2011. Het is onbekend welk percentage visumaanvragen van EU-burgers wordt geweigerd. Volgens Russische schattingen wordt slechts ongeveer 0,01-0,02 % van de aanvragen geweigerd (ongeveer 200-300 afwijzingen per jaar). Er worden jaarlijks ongeveer 1,25 miljoen visa verstrekt aan EU-burgers, waarvan ongeveer 45 % meervoudige inreisvisa met een lange geldigheidsduur zijn.

Voordat een definitieve beslissing wordt genomen over de ondertekening, moet de vernieuwde visumversoepelingsovereenkomst worden beoordeeld in het licht van de globale betrekkingen tussen de EU en Rusland.

De bovengenoemde visumversoepelingsovereenkomst wijzigen om de visumeisen voor reizen van korte duur verder te vereenvoudigen.

De tekst van de herziene visumversoepelingsovereenkomst is verduidelijkt en bevat onder meer een wederkerige visumvrijstelling voor vliegend personeel in de burgerluchtvaart en de bepaling dat de deze vrijstelling voorlopig toepasselijk is vanaf de datum van ondertekening. Hierdoor komt een einde aan de huidige onevenwichtige situatie waarin alle EU-lidstaten Russisch vliegend personeel in de burgerluchtvaart vrijstellen van de visumverplichting, terwijl Rusland een visumverplichting in stand houdt voor de lidstaten waarmee zij geen bilaterale visumvrijstellingsovereenkomst heeft voor deze categorie personen (BE, CZ, EE, EL, FI, IE, LV, LX, PT, SI, SK).

Er blijft nog één kwestie onopgelost: de visumvrijstelling voor houders van biometrische dienstpaspoorten, waarom door Rusland wordt verzocht. Aan de zijde van de EU worden de waarborgen die met deze visumvrijstelling moeten gepaard gaan nog onderzocht.

Werk maken van de versoepeling, verdere vereenvoudiging en transparante toepassing van de respectieve voorschriften inzake registratie/vermelding in een lijst van burgers die legaal op het grondgebied van de andere partij verblijven, inzake afgifte van vergunningen voor het legaal verblijven/wonen en verrichten van arbeid, teneinde in de praktijk de duur van de administratieve procedures te verkorten en de lasten voor de burgers te verminderen; en regelmatig informatie uitwisselen over het respectieve visumbeleid.

Rusland heeft een uitgebreid systeem van regels voor legale migratie, vastgelegd in meerdere federale wetten en wetswijzigingen. De belangrijkste instantie verantwoordelijk voor de uitvoering ervan is de FMS.

Er zijn veel wijzigingen aangebracht met betrekking tot de vermelding in een lijst (registratie) van buitenlanders, wat verplicht moet gebeuren in elke plaats van verblijf in Rusland. Momenteel moet elke buitenlander (ongeacht de duur van het verblijf) binnen zeven werkdagen (voorheen drie werkdagen) bij het regionale kantoor van de FMS worden geregistreerd. Deze periode kan op basis van een bilaterale overeenkomst worden verlengd, zoals bijvoorbeeld het geval is voor Frankrijk (10 dagen) en Kazachstan (30 dagen).

Daarnaast hebben onderdanen van derde landen die in Rusland verblijven als hooggekwalificeerde specialist (zie verder) en hun familieleden het recht om tot 90 of 30 dagen (afhankelijk van de omstandigheden) in Rusland te verblijven zonder registratie als migrant.

De gastheer is er verantwoordelijk voor dat de procedures voor de registratie ten overstaan van de FMS worden uitgevoerd (het begrip "gastheer" is duidelijk omschreven in de wet). Voor toeristen moet deze taak worden uitgevoerd door hotels of de personen die hen naar Rusland hebben uitgenodigd. De onderdaan van een derde land is niet verplicht om zelf rechtstreeks contact te hebben met de FMS. De documenten die nodig zijn voor de registratie (waaronder een kopie van het paspoort en de migratiekaart) kunnen direct of per post door de gastheer worden ingediend.

Bovendien zijn onderdanen van derde landen niet langer verantwoordelijk voor de naleving van de verplichting tot registratie en zijn eventuele sancties alleen van toepassing op de gastheer (voorheen lag de verantwoordelijkheid voor de registratie ook bij de onderdaan uit het derde land).

Er bestaan registratieprocedures voor onderdanen van derde landen die legaal voor een langere periode in Rusland verblijven (werk, studie enz.). Ook in die procedure zijn een aantal verbeteringen aangebracht, in het bijzonder met betrekking tot de wijze waarop het verzoek kan worden ingediend. Hoewel de procedure declaratoir van aard is, kan het soms moeilijk zijn de van de aanvrager verlangde bewijsstukken bijeen te brengen (bv. eigendomsbewijs van het onroerend goed of een verklaring van de eigenaar). Omdat de toegang tot bepaalde sociale rechten voor migranten afhankelijk is gesteld van geldige registratie, kan de procedure een feitelijke belemmering vormen voor de toegang tot die rechten.

De twee belangrijkste soorten vergunningen die worden verstrekt voor het legaal verblijf van onderdanen van derde landen zijn de tijdelijke en de permanente verblijfsvergunningen.

Een onderdaan van een derde land die een tijdelijke verblijfsvergunning voor Rusland wil verkrijgen, moet daartoe een aanvraag indienen bij het betreffende districtsbureau van de FMS of bij de betreffende diplomatieke of consulaire post van Rusland in zijn woonplaats. Indien de aanvraag wordt goedgekeurd, wordt een inreisvisum verstrekt met een geldigheid van vier maanden. De aanvraag kan persoonlijk of elektronisch worden ingediend, samen met de gevraagde bewijsstukken, waaronder een verklaring dat men niet hiv-besmet of drugsverslaafd is. De Russische autoriteiten hebben zes maanden de tijd om op het verzoek te antwoorden. De weigeringsgronden zijn duidelijk vastgelegd in de wet.

Het blijkt dat onderdanen van derde landen die in Rusland verblijven met een tijdelijke verblijfsvergunning enkel mogen werken in de regio en in de functie die is toegestaan overeenkomstig de werkvergunning, die meestal een geldigheidsduur heeft van een jaar. Indien de werkvergunning beperkt is tot een regio mogen zakenreizen binnen Rusland bovendien niet langer duren dan tien dagen. Deze regels lijken erg restrictief.

De tijdelijke verblijfsvergunning is drie jaar geldig. Indien de onderdaan van het derde land Rusland heeft verlaten en daarna is teruggekeerd, kan de vergunning worden verlengd, mits de betrokkene dezelfde documenten overlegt als bij de eerste aanvraag (waaronder die met betrekking tot hiv en drugsverslaving). Wanneer de onderdaan van het derde land gedurende drie jaar zonder onderbreking in Rusland heeft verbleven, kan hij ook een permanente verblijfsvergunning aanvragen (zie verder).

Hooggekwalificeerde specialisten hebben een bevoorrechte status in de wetgeving inzake arbeidsmigratie in Rusland. Om het hen gemakkelijker te maken deel te nemen aan de Russische arbeidsmarkt, hebben de Russische autoriteiten de regelgeving betreffende arbeid en verblijf voor hooggekwalificeerde specialisten versoepeld. Voor hooggekwalificeerde specialisten gelden geen quota. Ze hebben er, samen met hun familieleden, recht op een meervoudig inreisvisum te ontvangen voor de geldigheidsduur van hun arbeidsovereenkomst (tot drie jaar) en meerdere verlengingen van hun vergunning te verkrijgen, telkens voor een periode van maximaal drie jaar. Als ze werkzaamheden verrichten in twee of meer regio's, is de afgegeven vergunning bovendien geldig in die regio's. Bij wijziging van de werkgever hebben ze 30 werkdagen de tijd om een nieuwe te zoeken. Hooggekwalificeerde specialisten hebben tevens het recht een permanente verblijfsvergunning aan te vragen zonder dat ze de procedure voor een tijdelijke verblijfsvergunning hoeven te doorlopen. Samen met hun familieleden kunnen zij verder uitgebreide sociaaleconomische rechten genieten.

Een permanente verblijfsvergunning kan worden verstrekt aan een onderdaan van een derde land die minstens een jaar op basis van een tijdelijke verblijfsvergunning in het land heeft gewoond. De verblijfsvergunning wordt verstrekt voor een periode van maximaal vijf jaar en kan een onbeperkt aantal keren worden verlengd.

De onderdaan van het derde land moet daartoe minstens zes maanden vóór het verlopen van de tijdelijke verblijfsvergunning een aanvraag indienen bij het betreffende districtsbureau van de FMS. Bij de aanvraag moet dezelfde uitgebreide reeks documenten worden gevoegd die voor een tijdelijke verblijfsvergunning vereist is. De gronden voor weigering van de afgifte van een permanente verblijfsvergunning zijn vergelijkbaar met die voor tijdelijke verblijfsvergunningen.

De wettelijke status van een buitenlandse staatsburger die in het bezit is van een permanente verblijfsvergunning, is nagenoeg dezelfde als die van een Russische burger, met inbegrip van vrijstelling van quota en verplichtingen inzake werkvergunningen.

Buitenlandse onderdanen kunnen alleen werken met een werkvergunning, tenzij ze vallen onder een van de in Federale Wet nr. 115/FZ van 2001 opgenomen uitzonderingen.

Een onderdaan van een derde land die een werkvergunning wil verkrijgen, moet het aanvraagformulier en de gevraagde bewijsstukken indienen bij de districtsafdeling van de FMS in zijn verblijfplaats. De werkvergunning wordt binnen 10 werkdagen na ontvangst van de aanvraag verstrekt. Indien een werkvergunning binnen 30 dagen moet worden verstrekt, moet de onderdaan van het derde land medische stukken indienen (waaronder een verklaring dat hij hiv-negatief getest is, geen drugsverslaving heeft en niet aan ernstige besmettelijke ziekten lijdt). Anders kan de arbeidsovereenkomst worden beëindigd. De medische testen moeten worden uitgevoerd op speciaal daarvoor aangewezen locaties (waarvan er maar een beperkt aantal is), wat soms tot praktische moeilijkheden leidt.

Het aantal werkvergunningen dat jaarlijks aan onderdanen van derde landen kan worden verstrekt, is beperkt door een quotum dat, in samenwerking met de MFA en andere instellingen, wordt vastgesteld door het ministerie van Werkgelegenheid en Sociale Bescherming. Het hele procedé is complex, tijdrovend en weinig flexibel. Voor elke regio afzonderlijk worden vooraf jaarlijkse quota vastgesteld, op basis van prognoses die worden opgevraagd bij werkgevers. Deze aanpak kan problemen en vertragingen veroorzaken en de efficiëntie ervan is twijfelachtig. De Russische autoriteiten lijken zich hiervan bewust te zijn, aangezien ze een herziening van de quotaregels overwegen.

Parallel aan het systeem van quota en werkvergunningen bestaat er een systeem van 'machtigingen', bestemd voor buitenlanders die naar Rusland komen in het kader van een visumvrije regeling, in het bijzonder uit GOS-landen (met uitzondering van Turkmenistan). Een machtiging wordt verstrekt op verzoek van een Russische burger (die als gastheer optreedt) en wordt binnen 10 werkdagen afgegeven. Op basis van een machtiging mag een arbeidsovereenkomst of een overeenkomst naar burgerlijk recht worden gesloten voor werkzaamheden die voorzien in persoonlijke, huishoudelijke of soortgelijke behoeften (kindermeisje, huishoudelijke hulp enz.). Een machtiging kan worden verstrekt voor een periode van één tot drie maanden en kan worden verlengd tot maximaal een jaar. Daarna kan een nieuwe machtiging worden afgegeven. Het aantal verstrekte machtigingen is niet beperkt.

Rusland kende aanvankelijk geen integratiebeleid voor migranten. Recent echter, na een sterke instroom van onderdanen van derde landen (voornamelijk uit GOS-landen), werd de noodzaak van een dergelijk beleid duidelijk. Dit inzicht komt ook tot uiting in het concept voor het migratiebeleid (zie verder). Er wordt uitvoering gegeven aan verscheidene maatregelen, waaronder het organiseren van onderwijs in de Russische taal, geschiedenis en culturele tradities, cursussen voor migrerende werknemers die voor vertrek kunnen worden gevolgd in het land van herkomst, beroepsopleiding en lessen over de Russische migratiewetten en taal. Op dit gebied zijn twee proefprojecten uitgevoerd in Tadzjikistan en Kirgizië. Daarnaast heeft de FMS naar verluidt een speciale eenheid voor integratie opgericht. Er is echter nog steeds geen algemene integratiestrategie.

Alle visum-gerelateerde procedures worden geregeld in bestuursrechtelijke bepalingen die eveneens in overeenstemming zijn met de bepalingen van de visumversoepelingsovereenkomst tussen de EU en Rusland.

Voor het verkrijgen van om het even welk type visum moet een buitenlandse burger een aanvraag indienen bij de Russische diplomatieke of consulaire missie en de benodigde (duidelijk gespecificeerde en redelijk gangbare) documenten indienen, waaronder een uitnodiging. Voor een visum voor verblijf van langere duur kunnen aanvullende documenten nodig zijn. Op basis daarvan wordt een visum verstrekt overeenkomstig het doel van het verblijf. Het visum kan op grond van de in de wet opgenomen redenen door de MFA worden geweigerd. Een dergelijke weigering hoeft niet te worden gemotiveerd.

Als het opgegeven doel van binnenkomst niet overeenstemt met het daadwerkelijke doel, wordt dit beschouwd als een schending van de inreis- of verblijfregeling die strafbaar is (met een boete, verwijdering en/of inreisverbod).

Visumhouders zijn ertoe verplicht het Russische grondgebied te verlaten na het verstrijken van de toegestane verblijfsduur die in het visum vermeld staat. De totale verblijfsduur voor een buitenlandse burger in Rusland op basis van een meervoudig inreisvisum voor kort (zakelijk) verblijf mag maximaal 90 dagen bedragen binnen elke periode van 180 dagen. Visa voor verblijf van langere duur worden verstrekt voor de door het doel van het verblijf in Rusland gewettigde duur.

Het visumbeleid van Rusland is in hoge mate gebaseerd op specifieke bilaterale overeenkomsten. Rusland heeft meer dan honderd overeenkomsten gesloten over visumvrijstelling voor korte verblijven (meest vermeldenswaardig met Israël en Turkije) of over visumversoepeling (bv. met de EU of de Verenigde Staten). Daarnaast gelden er visumvrijstellingen voor bijna alle GOS-landen (met uitzondering van Turkmenistan). Volgens de door Rusland verstrekte informatie zouden er andere visumvrijstellingsovereenkomsten kunnen worden gesloten met India, Japan en Zuid-Korea.

Informatie uitwisselen, ook in het kader van de dialoog Rusland-EU over migratie, over een juridisch kader, alsook over administratieve structuren, met inbegrip van de respectieve bevoegdheden en werkmethoden daarvan, en over infrastructuur (waaronder detentiecentra) voor een doeltreffend algemeen migratiebeheer, in het bijzonder met het oog op de effectieve uitwerking van een methodologie voor de interne opsporing en verwijdering van illegale migranten, alsmede over de huidige stromen, statistieken en risicoanalyse van illegale migratie en nauw samenwerken bij de bestrijding van criminaliteit die verband houdt met illegale migratie, en mogelijke zwakke punten aanpakken.

Het nieuwe concept voor het migratiebeleid (hierna: concept) voor de periode 2012-2025 is uitgewerkt door de FMS en werd in juni 2012 door de president van de Russische Federatie ondertekend. Het is het belangrijkste beleidsdocument over migratie in Rusland. Het concept streeft ernaar migratie naar Rusland van sommige groepen onderdanen van derde landen te stimuleren, met name hooggekwalificeerde specialisten en grote investeerders, studenten, landgenoten en gekwalificeerde arbeiders (voornamelijk uit GOS-landen), afhankelijk van de marktbehoeften. Hiervoor worden in het concept maatregelen voor het bevorderen van migratie beschreven, zoals het creëren van de omstandigheden voor gezinshereniging, een geleidelijke vereenvoudiging van de procedures voor binnenkomst en verblijf voor zaken, werk (verbetering van de quotasystemen) en wetenschappelijke of onderwijsdoeleinden, procedures betreffende de registratie van verblijfplaats en medische zorg, ontwikkeling van circulaire migratie, enz. Het concept richt zich op de positieve effecten van regelmatige migratie, die wordt voorgesteld als een noodzakelijk antwoord op de demografische neergang. De uitvoeringswetten worden op federaal niveau ontwikkeld. Tegelijkertijd wordt in het concept de nadruk gelegd op de naleving van de migratieregels door onderdanen van derde landen in Rusland en op de bestrijding van onregelmatige migratie.

De meeste migratiegerelateerde bevoegdheden in Rusland berusten bij de FMS. Sedert 2012 valt de FMS direct onder de Russische regering. Het hoofd van de dienst is recent gepromoveerd tot de rang van federaal minister. De FMS is een leidinggevend federaal uitvoerend orgaan met regionale kantoren, interregionale structuren en contactpunten in het buitenland. De FMS is verantwoordelijk voor het ontwikkelen en uitvoeren van het federale migratiebeleid en voor het beheer van de activiteiten betreffende zowel regelmatige als onregelmatige migratie.

Een andere instantie die betrokken is bij het migratiebeheer is de grenswacht, die verantwoordelijk is voor grenscontroles en grensbewaking. Ook andere ministeries en agentschappen zijn betrokken bij de controle op en het beheer van migratie, elk vanuit hun bevoegdheden (ministerie van Onderwijs en Wetenschap, ministerie van Werkgelegenheid en Sociale Bescherming, MFA enz.).

De FMS voert geen controles uit in het grensgebied. Volgens de Russische autoriteiten is er echter wel samenwerking met de grenswacht op basis van een jaarlijks samenwerkingsplan en regionale plannen. Ondanks deze informatie konden de deskundigen van de EU tijdens hun missie de operationele samenwerking van de FMS met de grenswacht niet bevestigen. Er bestaan wel communicatiekanalen tussen de grenswacht en het regionale FMS-kantoor. De FMS is echter niet aanwezig op de grensdoorlaatposten.

De internationale samenwerking van Rusland op het gebied van migratie betreft vooral contacten tussen de FMS en migratie-agentschappen in GOS-landen op basis van de overeenkomst uit 1992, die onder andere in de uitwisseling van verbindingsofficieren voorziet. De activiteiten richten zich voornamelijk op de bestrijding van onregelmatige migratie. In het kader van de Organisatie van het Verdrag inzake collectieve veiligheid worden naar verluidt ook functioneel-preventieve maatregelen en speciale operaties tegen onregelmatige migratie en mensenhandel uitgevoerd. Aan Russische zijde zijn hierbij de FMS, het ministerie van Binnenlandse Zaken, de FSB en Rosfin-monitoring betrokken.

Nadere samenwerking op het gebied van overnames vindt plaats op basis van bilaterale overeenkomsten. Behalve met EU heeft Rusland dergelijke overeenkomsten ook gesloten met onder andere Denemarken, IJsland, Noorwegen, Zwitserland, China, Turkije, Oekraïne, Armenië, Kazachstan, Kirgizië, Oezbekistan, Moldavië, Belarus en Vietnam. Overnameonderhandelingen worden onder andere gevoerd met Azerbeidzjan, Turkmenistan, Tadzjikistan, India, Belarus, Montenegro, Macedonië en Bosnië en Herzegovina. Rusland heeft aangegeven dat alle van kracht zijnde overeenkomsten naar behoren werken.

In 2011 is de dialoog tussen de EU en Rusland over migratie opgestart. Er hebben meerdere bijeenkomsten plaatsgevonden, zowel over regelmatige als over onregelmatige migratie. Meer bepaald zijn er twee bijeenkomsten geweest over onregelmatige migratie en één over regelmatige migratie, in Bratislava, Kaliningrad en Boedapest. Voor wat betreft regelmatige migratie wisselden beide zijden cijfers uit over tekorten aan arbeidskrachten, quota en visa en deelden ze beste praktijken op het gebied van migratiebeleid. Met betrekking tot onregelmatige migratie werden cijfers over terugkeer uitgewisseld. De dialoog over migratie biedt een nuttig platform voor gesprekken en voor de uitwisseling van beste praktijken op het gebied van migratiebeleid.

De statenunie tussen Rusland en Belarus en de afwezigheid van grenscontroles tussen beide landen maken versterkte contacten en samenwerking tussen de betreffende agentschappen noodzakelijk. De twee landen hebben geen gemeenschappelijk visumbeleid en binnenkomst in Rusland houdt niet automatisch toestemming in om naar Belarus te reizen – en vice versa.

Zowel de Russische grenswacht als de FMS werkt naar verluidt in het grensgebied samen met de migratie-autoriteiten van Belarus. Er lijken echter geen tastbare hulpmiddelen (gegevensbanken, informatie-uitwisseling) voor die samenwerking te bestaan (afgezien van de wederzijdse erkenning van migratiekaarten).

De FMS beschikt over zeer uitgebreide en gedetailleerde statistieken over binnenkomst en verblijf van regelmatige migranten in Rusland, met name dankzij de gegevensbank voor inreizen en uitreizen. De belangrijkste cijfers tonen aan dat er jaarlijks 13 tot 14 miljoen onderdanen van derde landen Rusland binnenkomen. De meerderheid (70 %) komt voornamelijk uit GOS-landen. Slechts 10 % komt uit de EU. Minder dan 5 % van de mensen die Rusland binnenkomen doen dat om er langdurig te verblijven.

De FMS is op de hoogte van de samenstelling van onregelmatige migratiestromen naar Rusland, maar meer gedetailleerde statistieken werden niet verstrekt. Volgens de beschikbare informatie zijn onregelmatige migranten (naar schatting vier miljoen personen) voornamelijk afkomstig uit GOS-landen (80 %) en zijn het aanvankelijk legale migranten die vervolgens langer dan de geldigheidsduur van hun vergunning op Russisch grondgebied verblijven. De FMS en de grenswacht lijken niet over gemeenschappelijke statistieken over onregelmatige migratie te beschikken. Elk agentschap verzamelt zijn eigen gegevens (de FMS over de binnenlandse situatie en de grenswacht over het aantal aan de grens aangehouden personen). Dit draagt niet bij tot een volledig beeld van de onregelmatige migratiestromen in Rusland. Bijgevolg wordt er door geen van de agentschappen een volledige en gestructureerde risicoanalyse opgesteld, of kon een dergelijke analyse in ieder geval niet aan de EU-deskundigen ter beschikking worden gesteld.

Regels inzake onregelmatige migratie, die duidelijk zijn vastgelegd in de wet, zijn volgens de door de FMS verstrekte informatie geëvalueerd en zijn gericht op het verscherpen van sancties voor het organiseren van onregelmatige migratie. De aansprakelijkheid van vervoerders die reizigers zonder de benodigde vergunning naar Rusland brengen, is geregeld in het wetboek van administratieve overtredingen. De FMS werkt verder samen met spoorwegmaatschappijen door deze toegang te geven tot de gegevensbank met persoonsgegevens, zodat zij mensen kunnen opsporen die vermeld staan op de lijst met inreisverboden.

De FMS is verantwoordelijk voor de detectie van onregelmatige migratie binnen Rusland, maar is geen wetshandhavingsinstantie. Indien nodig voert de dienst dus controles uit in samenwerking met de politie en met andere agentschappen. De FMS zet duidelijk in op controles op de werkplek. De regelmatige controles vereisen een voorafgaande planning (een jaar vooruit) en bekendmaking. Voor onaangekondigde controles is toestemming van de openbaar aanklager nodig.

De FMS heeft in samenwerking met de grenswacht een inreis/uitreis-databank opgezet. Hierin worden gegevens verzameld over de binnenkomst, de uitreis en het verblijf van onderdanen van derde landen in Rusland. Een ander systeem, dat bij wijze van proefproject wordt ontwikkeld, richt zich op het elektronisch invullen van de migratiekaart die door elke onderdaan van een derde land die Rusland binnenkomt (met uitzondering van onderdanen van Belarus) moet worden ingediend. Het systeem draait al op de luchthavens van Moskou en moet in de toekomst worden uitgebreid naar alle grensdoorlaatposten. Daarvoor werden echter geen specifieke data meegedeeld.

Een persoon die wordt aangehouden terwijl hij onregelmatig in Rusland verblijft, kan een administratieve boete opgelegd krijgen en/of een uitzettingsbevel krijgen. Daarnaast kan er aan de persoon een inreisverbod worden opgelegd. Dat verbod kan voor onbeperkte duur zijn, indien de betrokkene meermaals de migratieregels overtreedt. Informatie over personen met een inreisverbod wordt opgenomen in een speciale gegevensbank.

Indien de persoon voor de eerste keer wordt aangehouden, lijkt de straf in de meeste gevallen slechts uit een administratieve boete te bestaan (zonder uitzettingsbevel). De status van deze persoon in Rusland wordt hierdoor echter wel onduidelijk. Van de aangehouden personen worden vingerafdrukken genomen en hun gegevens worden opgeslagen in een gegevensbank.

Er zijn twee soorten terugkeerprocedures: verwijdering en uitzetting. Voor beide soorten zijn het juridisch kader en de procedure te vinden in Federale Wet nr. 115 FZ en in een besluit van het ministerie van Binnenlandse Zaken.

Administratieve verwijdering kan vrijwillig of onvrijwillig plaatsvinden en moet door een rechter worden bevolen. De procedure wordt uitgevoerd door de federale gerechtsdeurwaardersdienst of door de politie. Uitzetting betreft buitenlandse onderdanen die in strijd met de migratieregels het Russische grondgebied niet hebben verlaten (bv. bij beëindiging of intrekking van een vergunning of van de geldigheid van een visum, weigering van een asielaanvraag enz.). Over uitzetting wordt beslist door het hoofd van de territoriale eenheid van de FMS of door het hoofd van de FMS. In beide gevallen heeft de betrokkene het recht om binnen tien dagen beroep aan te tekenen tegen de beslissing.

Wat de daadwerkelijke terugkeer betreft, komt de persoon in aanmerking voor overname, indien Rusland een overnameprocedure heeft met het land van herkomst.

Er bestaan twee soorten detentiecentra: een voor personen die worden verwijderd of uitgezet, en een voor personen van wie de terugkeer naar het land van herkomst onder een overnameovereenkomst valt. Deze laatste centra worden beheerd door de FMS. Het eerste type wordt vooralsnog beheerd door het ministerie van Binnenlandse Zaken, maar zal vanaf 2014 ook onder de bevoegdheid van de FMS vallen. Personen kunnen in hechtenis worden geplaatst op basis van een uitspraak van de rechter, waartegen binnen tien dagen beroep kan worden aangetekend. In het wetboek van administratieve overtredingen staat geen maximale detentieperiode vermeld.

Sommige centra waar migranten wachten op overname, zijn gebouwd met steun van het EU-project Aeneas, na de sluiting van de overnameovereenkomst tussen de EU en Rusland. De door de deskundigen van de EU bezochte centra voor onregelmatige migranten die wachten op overname (regio Moskou, Rostov aan de Don en Pskov), voldoen aan de algemene EU-normen.

2.2 Asielvraagstukken

· Duidelijke en transparante asielprocedures invoeren die daadwerkelijk toegankelijk zijn voor asielzoekers.

· Een degelijke status, met inbegrip van rechten en plichten, bieden voor mensen van wie is erkend dat zij internationale bescherming behoeven overeenkomstig de verplichtingen van de partijen in het kader van het internationale recht, waaronder het Verdrag van 1951 betreffende de status van vluchtelingen en het Protocol van 1967 betreffende de status van vluchtelingen.

Rusland is in 1993 toegetreden tot zowel het Verdrag van 1951 betreffende de status van vluchtelingen als het Protocol van 1967. Tezelfdertijd werd ook de eerste wet betreffende vluchtelingen aangenomen. De wet omvat tevens het zogenoemde tijdelijk asiel (subsidiaire bescherming). Sindsdien is de wetgeving aanzienlijk gewijzigd. Bovendien wordt er een geheel nieuwe wet betreffende vluchtelingen voorbereid, die een einde moet maken aan veel van de onopgeloste problemen.

In beginsel moet elke asielaanvraag bij binnenkomst op Russisch grondgebied worden ingediend bij een grensdoorlaatpost. In de praktijk kan een dergelijke aanvraag echter ook worden gedaan wanneer de betreffende persoon zich reeds, hetzij regelmatig of onregelmatig, op Russisch grondgebied bevindt. Asielaanvragen worden onderzocht door de districtsbureaus van de FMS.

In dit verband moet worden opgemerkt dat de FMS niet vertegenwoordigd is bij de grensdoorlaatposten. Er moet dus intensief worden samengewerkt tussen de grenswacht en de FMS, en grenswachten moeten voldoende worden opgeleid op het gebied van internationale bescherming. De informatie over de toepasselijke procedures moet ook beschikbaar zijn bij de grensdoorlaatposten.

Tijdens de bezoeken van de deskundigen van de EU aan de grensdoorlaatposten bleek er slechts zeer weinig informatie over internationale bescherming en over procedures beschikbaar te zijn voor potentiële asielzoekers. De grenswacht wees erop dat internationale bescherming behandeld wordt in de standaardopleiding voor grenswachten. Ook de FMS meldde dat zij over dat onderwerp enkele opleidingen voor de grenswacht organiseert. In de praktijk lijkt de samenwerking tussen de grenswacht en de FMS op ad-hocbasis plaats te vinden. Dit kan in enkele gevallen leiden tot weigering van toegang van iemand die bij een grensdoorlaatpost asiel vraagt. Een van de doelstellingen van de nieuwe ontwerpwet betreffende asiel is het herzien van de grensprocedures.

Wanneer de aanvraag is ingediend, moet de ontvankelijkheid ervan binnen vijf dagen worden bevestigd. Tijdens die periode ontvangt de aanvrager echter geen enkel document, waardoor in sommige gevallen uitzetting (refoulement) dreigt. Volgens de FMS wordt een aanvraag uitsluitend niet-ontvankelijk verklaard indien er een strafprocedure tegen de aanvrager loopt. In een dergelijk geval mag de asielaanvraag pas worden behandeld nadat deze procedure is afgerond. Naar verluidt wordt niet meer dan 1 à 2 % van de aanvragen niet-ontvankelijk verklaard. Tegen het niet-ontvankelijkheidsbesluit kan bezwaar worden aangetekend bij de rechter.

Nadat een aanvraag ontvankelijk is verklaard, volgt een beoordeling ten gronde door de ambtenaren van de districtsbureaus van de FMS. De aanvrager dient bijzondere vragenlijsten in te vullen, en er worden vraaggesprekken georganiseerd. Meestal wordt er gezorgd voor gratis vertolking, wat echter problemen kan opleveren bij minder vaak voorkomende talen.

Bij de beoordeling van asielaanvragen maakt de FMS gebruik van verschillende bronnen, waaronder eigen bronnen en die van de MFA. Naar verluidt worden er ook regelmatig inlichtingen ingewonnen bij de UNHCR en bij ngo's die gespecialiseerd zijn in mensenrechten. Het lijkt er echter op dat de FMS geen tastbaar en gestructureerd informatiesysteem over landen van herkomst heeft, dat bij zou kunnen dragen aan een meer systematische aanpak van individuele beoordelingen.

Er moet binnen drie maanden over een aanvraag worden beslist. Deze termijn kan met drie maanden worden verlengd.

Tegen een weigering van een asielaanvraag kan binnen een maand beroep worden aangetekend bij de rechter. Het beroep schort de terugkeerprocedure op. Er is geen specifieke beroepsraad of rechtbank gespecialiseerd in asielzaken. Het beroep wordt behandeld door de gewone rechtbanken. De FMS verklaarde dat het geregeld opleidingen over internationale bescherming organiseert voor rechters. Omdat de relevante autoriteiten de deskundigen van de EU niet wilden ontmoeten, was het echter niet mogelijk de efficiëntie van deze opleiding en het percentage succesvolle beroepen vast te stellen. Volgens niet-gouvernementele bronnen is het aantal rechterlijke beslissingen dat administratieve besluiten in beroepszaken nietig verklaart bijna nihil. De persoon van wie de aanvraag geweigerd is, moet het Russische grondgebied binnen drie dagen na de bekendmaking van het besluit verlaten.

Wie als vluchteling wordt erkend, ontvangt deze status voor onbepaalde duur. Dit vloeit voort uit een wijziging uit 2013. Voorheen werd de status verleend voor een periode van drie jaar, die kon worden verlengd na een nieuwe aanvraag en beoordeling. De Russische wetgeving beschermt erkende vluchtelingen tegen uitzetting (refoulement). Personen die als vluchteling worden erkend, ontvangen sedert juli 2013 een biometrische identiteitskaart. Ze hebben dezelfde sociaaleconomische rechten als Russische burgers (waaronder vrijheid van verplaatsing, arbeid, onderwijs, gezondheidszorg). De mogelijkheid om deze rechten uit te oefenen hangt in de praktijk echter sterk af van de vraag of de persoon geldig is ingeschreven op een adres in Rusland, wat voor sommigen (in het bijzonder voor diegenen die buiten de opvangcentra verblijven) een belemmering kan vormen. Voor personen aan wie zogenoemd tijdelijk asiel (een vorm van subsidiaire bescherming) is verleend, kan de toegang tot rechten nog moeizamer verlopen. Zij genieten immers een minder bevoorrechte status dan vluchtelingen, met rechten die dezelfde zijn als die van asielzoekers. Hun status wordt voor de duur van een jaar verleend. In de nieuwe ontwerpwet betreffende internationale bescherming wordt de status van vluchtelingen op één lijn gebracht met die van personen aan wie tijdelijk asiel is verleend. Deze ontwikkeling wordt toegejuicht.

Wat de opvangvoorzieningen voor asielzoekers betreft, beheert de FMS een aantal opvangcentra waar asielzoekers kunnen verblijven. Dit is echter niet verplicht. Buiten deze centra wordt aan asielzoekers geen andere bijstand verstrekt, zoals zakgeld of voedselbonnen.

Asielzoekers zijn tijdens de procedure beschermd tegen uitzetting (refoulement). Ze hebben het recht te werken en hebben toegang tot gezondheidszorg en onderwijs. De toegang tot deze rechten is echter afhankelijk van registratie, wat moeilijk te regelen kan zijn voor hen die niet in een opvangcentrum verblijven. Statistieken suggereren dat het erkenningspercentage voor asielaanvragen relatief laag is. In de periode 2006-2011 werd slechts 7 % van de ongeveer 13 000 aanvragers als vluchteling erkend (tegenover 9 % in 2011). Aan 40 % van de aanvragers werd echter wel tijdelijk asiel verleend. De aanvragers waren voornamelijk afkomstig uit Afghanistan, Georgië en (meer recent) Syrië.

· Binnen de dialoog EU-Rusland over migratie nauw samenwerken met betrekking tot de asielvraagstukken.

Op 14 december 2011 werd in Moskou, in het kader van de migratiedialoog EU-Rusland, een uitgebreide themabijeenkomst gehouden over internationale bescherming. Tijdens deze bijeenkomst wisselden de partijen informatie, statistische gegevens en ervaringen uit over alle aspecten van asielverlening, waaronder internationaal en nationaal recht, en bespraken ze kansen voor verdere ontwikkeling van de samenwerking tussen Rusland en de EU op dit gebied. De volgende gespecialiseerde bijeenkomsten over internationale bescherming moeten in het kader van de migratiedialoog worden georganiseerd in december 2013 in Stockholm en in 2014.

In het kader van het doelgerichte initiatief van het proces van Praag en het betreffende proefproject, en in het kader van het project van de UNHCR betreffende het kwaliteitsinitiatief voor Oost-Europa, beide ondersteund door het Europees Ondersteuningsbureau voor asielzaken (EASO) en gefinancierd door de EU, zijn bovendien meerdere EASO-opleidingsmodules vertaald in het Russisch (over inclusie, landen van herkomst, interviewtechnieken, en opstellen en nemen van beslissingen). Rusland werd uitgenodigd om aan beide projecten deel te nemen.

· Informatie uitwisselen over respectieve administratieve structuren die bevoegd zijn voor de behandeling van asielzaken, met inbegrip van opvangfaciliteiten voor asielzoekers, en mogelijke zwakke punten aanpakken.

De FMS is het verantwoordelijk orgaan voor het ontvangen en behandelen van verzoeken om internationale bescherming. Volgens de door Rusland verstrekte informatie zijn er in de districtsbureaus van de FMS afzonderlijke afdelingen die de aanvragen van asielzoekers behandelen. Aan de medewerkers van deze afdelingen wordt meerdere keren per jaar een ad-hocopleiding gegeven door de FMS en door deskundigen van de UNHCR.

De FMS werkt geregeld samen met de UNHCR op het gebied van asiel. Er zijn op dit gebied een aantal ngo's actief, die tevens samenwerken met de FMS en de UNHCR.

De deskundigen van de EU hebben twee opvangcentra voor asielzoekers bezocht, in Ochyor en in Vishnyi Volocheck. Hoewel deze zich in redelijk afgelegen gebieden bevinden, werden zij positief beoordeeld. In geen van beide centra werd de capaciteit volledig benut.

De twee bezochte opvangcentra hadden een "gezondheidspost", met minstens twee opgeleide verpleegkundigen. Een van de centra had ook een psycholoog in dienst. De centra hadden geen tolken in dienst. Indien nodig wordt een externe tolk ingehuurd.

Het lijkt erop dat er voor de personeelsleden van de centra geen specifieke opleidingen zijn over het omgaan met de specifieke behoeften van asielzoekers of vluchtelingen, of van kwetsbare personen in het bijzonder. In beide centra verklaarde de leiding de voorkeur te geven aan een individuele aanpak, waarbij elke bewoner de zorg en aandacht ontvangt die hij of zij nodig heeft.

· Een alomvattende uitwisseling ontwikkelen van informatie over hun respectieve beleid inzake integratie en aanpassing van erkende vluchtelingen en personen aan wie internationale bescherming is verleend, en mogelijke zwakke punten aanpakken.

Er lijkt geen specifiek beleid te zijn voor de integratie in en aanpassing aan de Russische maatschappij van personen aan wie internationale bescherming is verleend. In de praktijk zijn er echter enkele initiatieven die vergelijkbaar zijn met de mogelijkheden die worden geboden aan andere migranten. De meeste worden aangeboden aan vluchtelingen die ervoor kiezen in een van de opvangcentra van de overheid te verblijven. Voor personen die buiten deze centra wonen, bestaan er geen specifieke integratieprogramma's; er wordt hen ook geen bijstand geboden.

Een bepaalde mate van integratie wordt verzekerd door de rechten die aan vluchtelingen worden gegarandeerd, waaronder het recht op onderwijs of de mogelijkheid om Russisch staatsburger te worden. Formeel gesproken hebben vluchtelingen ook het recht hun familieleden 'uit te nodigen'. Deze familieleden moeten echter dezelfde erkenningsprocedure doorlopen.

2.3 Grensbeheer

· Het juiste mechanisme voor nauwere samenwerking, nauwere contacten en een intensievere uitwisseling van informatie tussen de grensbewakingsdiensten van Rusland en van de lidstaten van de EU, met name aan de overgangen van de staatsgrenzen, optimaliseren en de werkovereenkomst tussen het Europees Agentschap voor het beheer van de operationele samenwerking aan de buitengrenzen van de lidstaten van de EU ("Frontex") en de Grenswacht van de Federale Veiligheidsdienst van de Russische Federatie daadwerkelijk uitvoeren.

De samenwerking tussen de grenswacht en Frontex is in 2006, met de ondertekening van een werkovereenkomst, van start gegaan. Sindsdien werd een akkoord bereikt over meerdere actieplannen voor de geleidelijke ontwikkeling van de samenwerking. Het laatste actieplan werd in oktober 2013 overeengekomen en betreft de periode 2013-2015. Deze samenwerking dekt het gehele gamma aan activiteiten van Frontex, met bijzondere aandacht voor operaties en risicoanalyse. Er hebben enkele positieve ontwikkelingen plaatsgevonden. Op het gebied van uitwisseling van informatie en analyse-activiteiten is er echter nog ruimte voor verbetering – niet alleen wat betreft de overeengekomen, gedefinieerde en regelmatige uitwisseling van statistische gegevens, maar ook wat betreft gezamenlijke analyse, die kan bijdragen aan een beter begrip van de onregelmatige migratie in de regio.

De samenwerking tussen de grenswacht en de grensinstanties van aan Rusland grenzende EU-lidstaten is toereikend en vindt plaats op centraal, regionaal en lokaal niveau. Deze samenwerking omvat ook de inzet van grensafgevaardigden voor direct dagelijks contact. Daarnaast worden beste praktijken uitgewisseld en worden er gezamenlijke opleidingen georganiseerd. Desondanks blijft de informatie-uitwisseling beperkt, met name waar het gaat om informatie over schending van groene grenzen, valse documenten die worden gedetecteerd bij grensdoorlaatposten en wachtrijen bij grensdoorlaatposten.

· De nodige stappen ondernemen om samenwerking te ontwikkelen tussen het Federaal agentschap voor de ontwikkeling van de staatsgrensfaciliteiten van de Russische Federatie (Rosgranitsa) en het Europees Agentschap voor het beheer van de operationele samenwerking aan de buitengrenzen van de lidstaten van de EU (Frontex).

Rosgranitsa is betrokken bij meerdere multilaterale internationale samenwerkingsfora. Het agentschap werkt (binnen zijn bevoegdheden) ook samen met de aangrenzende EU-lidstaten en er zijn samenwerkingsprotocollen met de Letse en Estse autoriteiten.

Tijdens de missie van de deskundigen herhaalde Rosgranitsa het aanbod uit 2010 om met Frontex een gezamenlijk memorandum/gezamenlijke regeling te ontwikkelen en ondertekenen, voor samenwerking bij de grensdoorlaatposten, met name door middel van de uitwisseling van beste praktijken. In de tussentijd heeft Rosgranitsa deelgenomen aan meerdere door Frontex georganiseerde evenementen, in het bijzonder op het gebied van onderzoek en ontwikkeling inzake de automatische grenscontrolesystemen van de toekomst.

· Geschikt personeel en passende middelen, technische uitrusting en infrastructuur inzetten aan de relevante gedeelten van de staatsgrens, alsook grenscontroleprocedures en beste praktijken daadwerkelijk toepassen aan hun gemeenschappelijke staatsgrensdoorlaatposten, teneinde een veilige omgeving te waarborgen voor het verkeer over de grenzen tussen de EU en de Russische Federatie, waarbij grensoverschrijdende criminaliteit wordt bestreden, dat verkeer efficiënter wordt gecontroleerd, minder eisen worden gesteld voor het oversteken van de gemeenschappelijke grens en de wachttijd wordt verkort.

De missie van de EU-deskundigen in het kader van thema 2 heeft een bezoek gebracht aan meerdere grensdoorlaatposten in verschillende delen van de Russische grens, met name de grens met Kazachstan (Karaozek-Kotyayevka), Oekraïne (Matveyev Kurgan, Kuibyshev, Krasnodon, Belgorod, Naumovka, Nehotyeyevka en Troebortnoe), Belarus (hier zijn geen grensdoorlaatposten, omdat er geen grenscontroles plaatsvinden), Letland (Terehova-Burachki en Zilupe-Sebeza) en Estland (Narva-Ivangorod en Kunichina-Gora), evenals verschillende luchthavens (Domodedovo, Sjeremetjevo, Vnukovo, Rostov aan de Don en Astrachan) en zeehavens (Sint-Petersburg en Astrachan).

Rosgranitsa is het Russische agentschap dat verantwoordelijk is voor de aanschaf van uitrusting en de ontwikkeling van de infrastructuur aan grensdoorlaatposten. Het agentschap bezit de basisuitrusting en -infrastructuur in de bestaande 372 internationale en 259 plaatselijke grensdoorlaatposten langs de gehele Russische grens. Het is tevens verantwoordelijk voor de ontwikkeling van deze grensdoorlaatposten. Er is een speciaal financieel programma voor de ontwikkeling van faciliteiten en infrastructuur bij grensdoorlaatposten in Rusland die worden beheerd door Rosgranitsa. Momenteel wordt prioriteit gegeven aan het gebied rondom Sotsji, de zeegrenzen en de internationale treinverbindingen. Er wordt aanbevolen om de grens tussen de EU en Rusland op te nemen in deze prioriteiten.

Verbeteringen en wijzigingen aan de infrastructuur bij een grensdoorlaatpost worden overeengekomen door speciale coördinatieraden die voor dat doel worden ingesteld. Deze raden verenigen de belangrijkste actoren bij een grensdoorlaatpost: Rosgranitsa, de grenswacht en de federale douanedienst.

Er wordt duidelijk veel aandacht besteed aan het verbeteren van de bestaande grensdoorlaatposten. Sommige van de bezochte grensdoorlaatposten waren pas recentelijk geopend. Tegelijkertijd waren de oude (nog gebruikte) grensdoorlaatposten op die plaatsen sterk verouderd; de deskundigen van de EU kregen geen daadwerkelijke toegang tot deze faciliteiten. Sommige van de nieuwe grensdoorlaatposten hadden reeds de faciliteiten die nodig zijn om gezamenlijke grenscontroles uit te voeren (bv. bij de grens met Oekraïne en Kazachstan).

Tevens worden er inspanningen geleverd om de wachttijden bij de drukste grensdoorlaatposten te beperken (met name bij de grensdoorlaatposten met de EU). Rosgranitsa is zich terdege bewust van het probleem. Enkele terminals (bv. bij grensdoorlaatposten met Letland) zijn gebouwd om de vrachtwagencontroles te versnellen. Meerdere projecten zijn erop gericht de capaciteit van andere grensdoorlaatposten tussen Rusland en de lidstaten van de EU te vergroten. Tevens worden enkele ondersteunende maatregelen ingevoerd, zoals webcamera's aan grensdoorlaatposten die realtime informatie bieden over wachttijden. Op dit vlak kunnen enkele procedurele verbeteringen worden doorgevoerd, met name wat betreft de huidige strikte taakverdeling tussen de federale douanedienst (die alleen goederen controleert) en de grenswacht (die alleen personen controleert) en de zeer formalistische aanpak van deze procedures door beide agentschappen. Op 12 september 2013 deelde de Russische federale douanedienst goederenzendingen uit Litouwen in het hoogste risicoprofiel in, wat er toe leidde dat alle vrachtwagens afkomstig uit één lidstaat fysiek werden gecontroleerd. De controles duurden lang en het hele voertuig moest worden uitgeladen, wat een zeer kostbare en storende procedure is. De Commissie noch de betreffende lidstaat was hiervan vooraf op de hoogte gebracht. Door deze praktijk liep de wachttijd bij de betreffende grensdoorlaatposten aanzienlijk op. Inmiddels wordt bij deze grensdoorlaatposten opnieuw normaal gewerkt. De situatie wordt nog nauwlettend in de gaten gehouden.

De wetgeving en praktijken met betrekking tot grenscontroles komen overeen met de toepasselijke normen. De procedures zijn in het hele land zeer uniform. De grootste bezorgdheid betreft de aanpak van personencontroles bij de grens. Het lijkt erop dat deze controles vooral gericht zijn op het controleren van de identiteit van de persoon. Er wordt bijna geen aandacht besteed aan het doel van het bezoek, ook al is het wettelijk toegestaan dat grenswachten reizigers ondervragen en de toegang weigeren als er twijfels bestaan over de goede trouw van de reiziger. Er wordt bij de personencontroles op de grote luchthavens geen gebruik gemaakt van profilering van reizigers. Het ontwerp van de hokjes maakt het zelfs onmogelijk om personen visueel te screenen voordat ze voor de grenswacht verschijnen.

De uitrusting bij de grensdoorlaatposten is redelijk standaard. Bij de eerstelijnscontrole beschikken ambtenaren over een paspoortlezer, een computer met toegang tot minstens de gegevensbank betreffende inreisverboden en gezochte personen, en een basisset hulpmiddelen om de authenticiteit van de documenten te controleren. Dat kan als voldoende worden beschouwd. De tweedelijnscontrole van documenten werd niet aan de deskundigen van de EU getoond, behalve op de luchthaven Sjeremetjevo en de zeehaven van Sint-Petersburg. De bezochte tweedelijnscontroles waren van voldoende kwaliteit. Voor andere locaties moet worden aangenomen dat een dergelijke tweede lijn niet bestaat. Dit lijkt te worden bevestigd door een praktijk waarbij de tweedelijnscontrole bij de grensdoorlaatposten met de EU-lidstaten wordt uitgevoerd door de EU-grenswachten. Aangezien een gegevensbank van vervalste documenten bovendien ontbreekt en er geen andere informatie over dergelijke documenten beschikbaar is bij de grensdoorlaatposten, is de efficiëntie van grenscontroles wellicht beperkt.

Op bepaalde luchthavens zijn de nodige voorbereidingen getroffen voor volledig automatische controles (zogenoemde ABC) en zijn sommige poortjes reeds geïnstalleerd (maar nog niet in gebruik). De grenscontrole in treinen en op schepen wordt uitgevoerd met behulp van mobiele apparaten, waarmee dezelfde kwaliteitscontrole wordt gegarandeerd als bij de vaste grensdoorlaatposten.

Ook was de nodige uitrusting voor de controle van goederen aanwezig bij de grensdoorlaatposten (röntgen, sensoren enz.). De deskundigen van de EU kregen echter geen toestemming om deze van dichtbij te evalueren. Ingevolge de douane-unie zijn de grensdoorlaatposten met Kazachstan natuurlijk uitsluitend ontworpen voor de controle van personen.

In verband met de statenunie met Belarus en de afwezigheid van grenscontroles zijn er daar geen grensdoorlaatposten. Tijdens de EU-missie kon niet duidelijk worden vastgesteld of er werd samengewerkt; een nauwere samenwerking tussen de autoriteiten is dan ook een vereiste.

Een andere bijzonderheid is de toegang van GOS-onderdanen tot Rusland op basis van hun interne paspoort (ID-kaart) alleen. Daaraan lijkt nu verandering te komen door de recentelijk ingevoerde vereiste voor GOS-onderdanen om bij binnenkomst in Rusland in het bezit te zijn van een internationaal paspoort. Deze nieuwe regel zou in 2015 in werking treden.

Aan de grens worden geen visa verstrekt, behalve in zeer uitzonderlijke omstandigheden. Niettemin hebben grenswachten de bevoegdheid een visum tot maximaal drie dagen te verlengen bij het verlaten van Rusland. Dit gebeurt meestal als iemand te lang (tot maximaal drie dagen na het verstrijken van de geldigheid van het visum) in Rusland is gebleven.

Wat de bewaking van groene en blauwe grenzen betreft, werd aan de deskundigen meegedeeld dat passende middelen en uitrusting aanwezig waren. De Russische autoriteiten weigerden echter meer gedetailleerde informatie te verstrekken. Daarom kunnen hierover geen conclusies worden getrokken.

· Informatie uitwisselen over hun relevante grensgerelateerde administratieve structuren, de samenwerking tussen hun grensbewakingsdiensten, rechtshandhavings- en andere bevoegde instanties handhaven en mogelijke zwakke punten aanpakken.

De grenswacht is verantwoordelijk voor de bewaking van alle buitengrenzen (land- en zeegrenzen) van Rusland en voor de grenscontroles bij alle grensdoorlaatposten. Het agentschap voert zijn activiteiten uit op het federale, regionale en lokale (de grensdoorlaatposten) niveau. De grenswacht maakt sinds 2003 integraal onderdeel uit van de FSB, maar heeft een eigen budget. Een ander agentschap dat betrokken is bij het grensbeheer, is Rosgranitsa, dat verantwoordelijk is voor de aankoop en het beheer van uitrusting voor grensdoorlaatposten. Bij elke grensdoorlaatpost zijn ook mensen van de douane aanwezig, voor de controle op goederen.

De betrokken autoriteiten bevestigden dat de operationele samenwerking tussen de Russische wetshandhavingsinstanties – d.w.z. grenswacht, FMS, politie/ministerie van Binnenlandse Zaken en federale douanedienst – goed verloopt. Naar verluidt zijn er interinstitutionele overeenkomsten en er worden bijeenkomsten gehouden op centraal, regionaal en lokaal niveau. Omdat geen schriftelijke samenwerkingsovereenkomsten of -protocollen konden worden geraadpleegd, kon deze beoordeling niet door de deskundigen van de EU worden bevestigd. Noch de strikte scheiding van de taken tussen de grenswacht en federale douanedienst noch de gevolgde praktijk lijkt de samenwerking tussen deze twee agentschappen te bevestigen.

· Een systeem voor het verzamelen en analyseren van gegevens ontwikkelen dat het mogelijk maakt een periodieke risicoanalyse voor grensbeheer te verrichten.

De grenswacht (en de FMS) beschikken over gespecialiseerde eenheden en personeel voor het verzamelen van uitgebreide grensgerelateerde informatie, statistieken en risicoanalyse op centraal en regionaal niveau. De interne verdeling van de verzamelde informatie bij de grenswacht (van het hoofdkantoor naar grensdoorlaatposten en andersom) riep echter enige vragen op. Bovendien moet de uitwisseling van informatie tussen de analyse-eenheden van de verschillende wetshandhavingsinstanties worden verbeterd. Momenteel ontwikkelt elk van deze agentschappen eigen statistieken overeenkomstig de eigen behoeften en indicatoren. Dit leidt bijvoorbeeld tot een gebrek aan geharmoniseerde statistieken over onregelmatige migratie. Daar komt bij dat het bureau voor de statistiek (Rosstat) niet de bevoegdheid heeft om statistieken over onregelmatige migratie te verzamelen.

Er zijn door zowel de grenswacht als de FMS verschillende gegevensbanken ontwikkeld die de grootste behoeften dekken. De interconnectiviteit van een aantal daarvan kan echter worden verbeterd: sommige databanken kunnen immers enkel worden geraadpleegd door de betreffende regionale kantoren van de agentschappen, of pas na een officieel administratief verzoek (bv. de inreis/uitreis-databank van de FMS).

Bovendien was het onmogelijk de kwaliteit en de methodologie van de risicoanalyse te evalueren. De deskundigen van de EU hebben geen enkel voorbeeld van een risicoanalyse gezien, terwijl dergelijke analyses naar verluidt wel regelmatig per maand, per kwartaal en per jaar worden opgemaakt.

Er wordt samengewerkt met aangrenzende EU-lidstaten op het gebied van verzameling en analyse van gegevens. De informatie-uitwisseling op grond van de werkovereenkomst tussen de grenswacht en Frontex is hierboven beschreven.

Rusland probeert gegevens over passagiers te verzamelen die het land binnenkomen, verlaten of doorkruisen, ongeacht het gekozen vervoermiddel (lucht, zee of land). De wetgeving die vanaf 1 december 2013 geleidelijk ten uitvoer wordt gelegd, verplicht vervoersondernemingen om de vooraf te geven passagiersgegevens (Advance Passenger Information, API) te verstrekken. Daarbij lijkt het vooral om de veiligheid te gaan, en niet zozeer om de bestrijding van onregelmatige migratie. Rusland heeft bevestigd dat het toepassingsgebied van de wetgeving beperkt is tot op vooraf te verstrekken passagiersgegevens. De betreffende wetgeving is gewijzigd. De beoogde inzameling van gegevens over overvliegende vluchten blijft een grote zorg voor de EU. De toestand wordt nauwlettend in de gaten gehouden.

· Een reeks maatregelen uitvoeren voor het voorkomen en bestrijden van documentfraude en het gebruik van valse documenten voor het overschrijden van de grens, onder meer door het opleiden van rechtshandhavings-, grens- en douanepersoneel.

Alle bezochte grensdoorlaatposten waren uitgerust met standaarduitrusting voor het detecteren van vervalste documenten. Het personeel wordt door middel van cursussen, seminars en workshops opgeleid om de uitrusting te gebruiken.

Alle eerstelijnsgrenswachten krijgen een opleiding over documentbeveiliging in een van de opleidingscentra van de grenswacht. Daarenboven worden er eens in de vijf jaar opleidingen georganiseerd waardoor zij een hogere kwalificatie kunnen verkrijgen. De hoofden van de grensdoorlaatposten zijn verantwoordelijk voor aanvullende opleiding ter plaatse. Het personeel van de grensdoorlaatposten moet één keer per jaar een test afleggen. Opfriscursussen worden meestal op ad-hocbasis gegeven.

Verdachte documenten worden nader onderzocht in een tweedelijnscontrole (indien die in de betreffende grensdoorlaatpost aanwezig is – zie hierboven voor opmerkingen over tweedelijnsdocumentcontroles). De ambtenaren van de tweedelijnscontrole hebben geen bijzondere opleiding gekregen, maar worden aangeworven uit de meer ervaren personeelsleden.

Er bestaat geen gegevensbank betreffende vervalste documenten, noch is er materiaal met voorbeelden van vervalste documenten beschikbaar bij de grensdoorlaatposten. De meest voorkomende voorbeeldmaterialen die bij grensdoorlaatposten beschikbaar zijn, zijn de specimens van internationale reisdocumenten met een beschrijving van de belangrijkste beveiligingskenmerken. Nieuws met betrekking tot vervalsingen wordt op ad-hocbasis verspreid (bv. aan het begin van een dienst).

· Opleidingsprogramma's inrichten en anticorruptiemaatregelen, inclusief ethische normen, toepassen die specifiek gericht zijn op ambtenaren van staatsgrensgerelateerde structuren, en mogelijke zwakke punten aanpakken.

De deskundigen van de EU bezochten de academie van de grenswacht en een instituut voor de opleiding van ambtenaren. Het opleidingssysteem voor ambtenaren werd positief beoordeeld en is naar verluidt in overeenstemming met het Bolognaproces. Een academische aanpak en wetenschappelijk onderzoek maken integraal deel uit van de opleiding. Anticorruptiemaatregelen en ethiek maken deel uit van de basisopleiding van elke ambtenaar.

Het instituut organiseert ook opfriscursussen voor ambtenaren van de grenswacht. Deze cursussen moeten door elke ambtenaar eens in de vijf jaar worden gevolgd en duren één of twee maanden. De opleidingsprogramma's voor grenswachten en opsporingsambtenaren werden echter niet aan het missieteam voorgelegd.

Corruptiebestrijdingsmaatregelen en ethische normen maken naar verluidt onderdeel uit van de basisopleiding van de ambtenaren van de grenswacht. Er werd de deskundigen van de EU verteld dat noch de FMS, noch de grenswacht een aanvullende opleiding biedt op het gebied van corruptiebestrijding. Het was de deskundigen van de EU niet toegestaan de anticorruptiecode van de grenswacht in te zien. Er werd toegelicht dat er bij de grensdoorlaatposten verschillende soorten interne en externe controle bestaan (waaronder vragenlijsten voor reizigers, meldpunten en camerabewaking) om pogingen tot corruptie te detecteren en te voorkomen.

Aandachtspunten en aanbevolen acties die onder thema 2 moeten worden opgevolgd:

Op basis van bovenstaande bevindingen heeft de Commissie de volgende aandachtspunten geïdentificeerd waarvoor nadere besprekingen met de Russische autoriteiten nodig zijn:

· de voorwaarden voor verblijf met een tijdelijke verblijfsvergunning en/of werkvergunning lijken, met name met betrekking tot de duur van zakenreizen, de registratieprocedure, het quotasysteem, de verlengingsprocedure en de gekoppelde gezondheidskeuringen, onnodig ingewikkeld te zijn;

· het ontbreken van een algemene integratiestrategie, ook voor personen die onder internationale bescherming staan, beperkt de mogelijkheden om de regelmatige migratiestromen doeltreffend te beheren;

· de beslissingen over het verlenen van internationale bescherming lijken niet te zijn gebaseerd op een coherent informatiesysteem over landen van herkomst, dat de autoriteiten een solide basis zou kunnen bieden met betrekking tot de werkelijke situatie in het land van herkomst van de aanvrager. Dit kan van invloed zijn op de consistentie van deze beslissingen;

· de afwezigheid van grenscontroles tussen Rusland en Belarus maakt vrij verkeer tussen de twee landen mogelijk (met inbegrip van mogelijke secundaire migratie van onregelmatig verblijvende personen). Om mogelijk misbruik op efficiënte wijze te voorkomen, moet er een tastbare en structurele samenwerking worden opgezet tussen de FMS/grenswacht en de relevante autoriteiten in Belarus;

· een doeltreffend migratiebeheer vergt een goede samenwerking tussen de autoriteiten die de grens controleren (d.w.z. de grenswacht) en de autoriteiten die in het binnenland werken (de FMS), bv. door een mogelijke onderlinge koppeling van gegevensbanken, de aanwezigheid van FMS-ambtenaren bij enkele grensdoorlaatposten en het verspreiden van informatie over asielprocedures. Dit garandeert niet alleen een goed overzicht van de situatie (bv. statistieken over opgepakte onregelmatige migranten, zowel in het land zelf als bij de grens), maar zorgt ook voor een goede toegang tot internationale beschermingsmechanismen bij de grens;

· in sommige gevallen wordt aan personen die worden opgepakt omdat ze onregelmatig in Rusland verblijven, geen verwijderingsbevel afgegeven, maar slechts een administratieve boete opgelegd. Dit kan een juridisch niemandsland creëren, waarin de persoon niet het recht heeft om in Rusland te blijven, maar ook niet verplicht is om te vertrekken;

· veel doorlaatposten bij de grens met de EU hebben niet voldoende capaciteit om op doeltreffende wijze om te gaan met de stroom van personen, wat tot lange wachttijden leidt. Bovendien is de infrastructuur van sommige grensdoorlaatposten aan de grens met GOS-landen verouderd. De betreffende grensdoorlaatposten zouden moeten worden ontwikkeld en de verschillende autoriteiten zouden de controlesprocedures bij de grensdoorlaatposten moeten verbeteren. In dit kader moet ook worden opgemerkt dat de autoriteiten nagenoeg geen gebruikmaken van profilering of risicoanalyse bij het controleren van personen bij grensdoorlaatposten. Als dit wel zou worden gedaan, kan dit de efficiëntie van dergelijke controles verder verbeteren.

De volgende acties worden aanbevolen met het oog op de verdere verbetering van de uitvoering van de desbetreffende gemeenschappelijke maatregelen:

· maak de versnelde procedure uit hoofde van de overnameovereenkomst tussen de EU en Rusland volledig operationeel door de grenswachten te informeren en opleiding te bieden over hun taken in dit kader;

· keur het nieuwe wetsontwerp betreffende asiel goed dat de procedure bij de grens regelt, de rechten van personen die subsidiaire bescherming genieten meer in overeenstemming met die van vluchtelingen brengt, toegang tot rechten verleent ongeacht de registratie, en passende documenten toekent aan asielzoekers van wie de ontvankelijkheid van de aanvraag nog wordt onderzocht;

· organiseer in de meest relevante regio's informatiecampagnes over de rechten en plichten van personen die internationale bescherming genieten of die een dergelijke status aanvragen in de EU, gelet op het aanzienlijke aantal asielzoekers in de EU dat afkomstig is uit Rusland;

· verbeter de uitwisseling van relevante, geharmoniseerde, op indicatoren gebaseerde en regelmatige statistische informatie en verbeter het gezamenlijke analysewerk met Frontex overeenkomstig de door de grenswacht gesloten werkovereenkomst;

· stel in ieder geval bij de drukste grensdoorlaatposten een tweedelijnscontrole in voor documenten en voorzie de grensdoorlaatposten van passend materiaal over mogelijke vervalsingstechnieken, zodat ze beter uitgerust zijn om vervalste documenten te detecteren.

Gezien het gebrek aan toereikende informatie was de Commissie niet in staat om de voortgang inzake de volgende kwesties, die relevantie zijn voor thema 2, ten volle te beoordelen:

· de bewakingsstrategie voor groene en blauwe grenzen (uitrusting, technieken enz.),

· de inhoud van de opleiding en de ethische code voor grenswachten,

· de efficiëntie van het juridische beroepssysteem voor asiel (statistieken, opleiding enz.),

· de mogelijke risicoanalyseverslagen over onregelmatige migratie en grensbeheer,

· de inhoud van interinstitutionele overeenkomsten tussen de grenswacht en andere wetshandhavingsinstanties over samenwerking bij het grensbeheer.

Thema 3: Openbare orde, veiligheid en justitiële samenwerking

Algemene beoordeling

Rusland zet de laatste jaren alle middelen – een volledig ontwikkelde administratieve structuur en krachtige wetshandhavingsinstanties – in om grensoverschrijdende criminaliteit, terrorisme en corruptie te bestrijden. De veelheid aan agentschappen heeft echter als nadeel dat bevoegdheden elkaar kunnen overlappen. Koppeling van de relevante gegevensbanken zou de contacten tussen de respectieve agentschappen ten goede kunnen komen. Hoewel Rusland openstaat voor internationale samenwerking en hiervoor verschillende kanalen heeft opgezet, is het proces zeer gecentraliseerd en verloopt het via de hoofdkwartieren van de betreffende agentschappen. Dit leidt tot lange vertragingen bij de behandeling van verzoeken van derde landen. Deze samenwerking zou verder kunnen worden verbeterd door het sluiten van de operationele overeenkomst met Europol. De in de loop van verscheidene jaren uitgevoerde politiehervorming moet worden voortgezet, nu blijkt dat sommige van de oorspronkelijke doelstellingen niet zijn bereikt.

Rusland heeft een breed systeem ontwikkeld voor de bestrijding van witwassen en van financiering van terrorisme (AML/CFT). De tekortkomingen die door de Financiële-actiegroep (FATF) werden vastgesteld, worden bij komende wetswijzigingen aangepakt. De Russische autoriteiten volgen ook een wereldwijde anti-drugsstrategie die erop gericht is zowel het aanbod als de vraag te verminderen. Wat mensenhandel betreft, erkent Rusland zelf dat de beschikbare gegevens de omvang van het probleem niet voldoende weergeven. Hoewel er actie wordt ondernomen ter bestrijding van de criminele aspecten van mensenhandel, ontbreekt een duidelijk kader voor een uitgebreide behandeling (waaronder opvangcentra) van slachtoffers. Rusland beschikt ook over een omvattende strategie voor terrorismebestrijding die aansluit bij de internationale praktijk en waarin duidelijk de nadruk wordt gelegd op de dreiging afkomstig uit de Noordelijke Kaukasus. Op al deze vlakken is er echter weinig gedaan om een risicoanalyse op te stellen in verband met de oprichting van de douane-unie met Kazachstan en Belarus en een mogelijke regeling inzake visumvrij verkeer met de EU.

Recent heeft Rusland veel strategische en wetgevende inspanningen geleverd op het vlak van corruptiebestrijding. Het heeft nu alle belangrijke internationale verdragen geratificeerd, waaronder die van de VN, de OESO en Raad van Europa. Daardoor is het onderworpen aan het monitoringmechanisme van deze verdragen. Rusland lijkt er open voor te staan de aanbevelingen die naar aanleiding van dit toezicht worden geformuleerd, uit te voeren. Er bestaat uiteraard nog bezorgdheid op dit gebied, waaronder over de samenwerking met maatschappelijke organisaties, de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht en openbare aanbestedingen.

Wat de justitiële samenwerking betreft, heeft Rusland de twee Haagse Verdragen over de ontvoering van kinderen en kinderbescherming geratificeerd. Het Verdrag over de ontvoering van kinderen wordt volledig ten uitvoer gelegd (hoewel enkele kleine verbeteringen mogelijk zijn). Binnen de EU vindt echter nog discussie plaats over de acceptatie van de toetreding van Rusland door alle lidstaten van de EU. Het Verdrag betreffende kinderbescherming is pas zeer recent in werking getreden; de centrale autoriteit is ingesteld, maar de uitvoeringswetgeving is nog in voorbereiding. Wat strafzaken betreft, is Rusland partij bij de belangrijkste verdragen van de Raad van Europa die de basis vormen voor efficiënte samenwerking. Justitiële samenwerking in strafzaken is echter zeer gecentraliseerd (net als op het gebied van wetshandhaving), waardoor de antwoorden op verscheidene verzoeken vertraging oplopen. Bovendien ervaren sommige EU-lidstaten problemen met hun verzoeken, doordat er niet binnen zes maanden wordt geantwoord, of een antwoord volledig uitblijft,.

Rusland heeft het Verdrag van de Raad van Europa van 1981 betreffende gegevensbescherming geratificeerd en uitgevoerd middels verschillende federale wetten en andere uitvoeringswetten. Het aanvullende protocol is echter nog niet geratificeerd en de Commissie acht de benoemde toezichthoudende instantie (Roskomnadzor) niet onafhankelijk.

Gedetailleerde opmerkingen

3.1 Bestrijding van grensoverschrijdende georganiseerde criminaliteit, terrorisme en corruptie

· De relevante internationale normen volgen bij de strijd tegen het witwassen van geld en de financiering van terrorisme, met name de desbetreffende aanbevelingen van de Financiële-actiegroep (FATF) daadwerkelijk uitvoeren.

Rusland heeft in 2001 wetgeving inzake de bestrijding van witwassen en van financiering van terrorisme aangenomen en sindsdien een omvattend systeem op dat gebied ontwikkeld. De belangrijkste juridische tekst is Federale Wet nr. 115-FZ. Een aantal bepalingen uit het strafwetboek en het wetboek betreffende administratieve overtredingen zijn evenzeer relevant in dit verband. Het rechtskader is meerdere keren gewijzigd, voornamelijk om het in overeenstemming te brengen met internationale normen.

Het belangrijkste agentschap in dat verband is de federale dienst voor financieel toezicht (Rosfinmonitoring), de Russische financiële-inlichtingeneenheid (FIE). Dit agentschap is in mei 2012 onder direct gezag van de president geplaatst. Rosfinmonitoring is een professioneel agentschap, goed uitgerust en met voldoende personeel (op het hoofdkantoor en in de regionale kantoren).

Rosfinmonitoring geeft leiding aan het nationale coördinatiemechanisme voor de bestrijding van het witwassen van geld en neemt deel aan het nationale terrorismebestrijdingsmechanisme. Verder heeft het agentschap in juni 2013 de opdracht gekregen een nationale strategie op te stellen voor de bestrijding van het witwassen van geld en presenteerde het op 5 juli 2013 een actieplan om de transparantie te vergroten en misbruik van bedrijven en andere rechtspersonen te voorkomen. Rosfinmonitoring zal in 2014 ook de eerste nationale dreigingsbeoordeling presenteren over de bestrijding van witwassen en van terrorismefinanciering. Rosfinmonitoring beheert ook een internationaal opleidings- en methodologiecentrum waar jaarlijks aan 3 000 deelnemers relevante opleiding wordt gegeven. Er worden ook online cursussen beschikbaar gesteld voor zelfstudie. Door Rosfinmonitoring gemelde witwaspraktijken worden strafrechtelijk onderzocht door verscheidene wetshandhavingsinstanties. Verslagen van Rosfinmonitoring over bestrijding van terrorismefinanciering worden verder onderzocht door de federale veiligheidsdienst FSB.

Rosfinmonitoring is actief betrokken bij internationale samenwerking, met name door het waarnemen van het secretariaat van de Euraziatische groep (EAG) en de overname van het voorzitterschap van de FATF in juli 2013. In 2011 werd er 1 200 keer informatie uitgewisseld met buitenlandse FIE's.

Het Russische systeem voor de bestrijding van witwassen en van terrorismefinanciering is de afgelopen jaren grondig geëvalueerd door internationale actoren (de FATF en de Raad van Europa/Moneyval). Om een antwoord te bieden op de aanbevelingen die de FATF in haar meest recente verslag (2012) heeft geformuleerd, is in de Staatsdoema een wetsvoorstel in behandeling dat een aantal wijzigingen aanbrengt in de nationale wetgeving. Wanneer deze wet in werking treedt, blijft het resterende punt van zorg de strafrechtelijke aansprakelijkheid van rechtspersonen, die in de Russische wetgeving nog steeds niet bestaat.

Net als andere internationale actoren constateerde de missie dat er aanzienlijke vooruitgang is geboekt. Volgens de deskundigen van de EU is het Russische institutionele en juridische kader grotendeels in overeenstemming met de internationale normen. De statistieken over activiteiten die tijdens de EU-missie werden verstrekt, zijn opgenomen in het 'tweede schriftelijke voortgangsverslag van de derde ronde' dat is ingediend bij Moneyval.

Wat de financiering van terrorisme betreft, maken de Russische autoriteiten melding van een groeiend onderling verband tussen terrorisme en georganiseerde misdaad, en van het feit dat terroristische activiteiten gefinancierd worden door inkomsten uit afpersing, diefstal en berovingen. De autoriteiten zijn zich terdege bewust van de risico's op dit gebied.

De samenwerking tussen de agentschappen Rosfinmonitoring en FSB lijkt goed geregeld te zijn en goed te functioneren.

· De uitwisseling van informatie en de samenwerking tussen de bevoegde agentschappen van beide partijen verder versterken teneinde de handel in illegale narcotica, psychotrope stoffen en precursoren daarvan doeltreffend te bestrijden, en de werkovereenkomst tussen het Europees Waarnemingscentrum voor drugs en drugsverslaving (EMCDDA) en de bevoegde agentschappen van de Russische Federatie daadwerkelijk uitvoeren.

De strategie voor het nationale antidrugsbeleid, die is uitgewerkt door de Russische federale dienst voor drugscontrole (FDCS), is in 2010 goedgekeurd en geldt tot 2020. De belangrijkste punten zijn de vermindering van de vraag, de vermindering van het aanbod en internationale samenwerking.

Het belangrijkste agentschap dat verantwoordelijk is voor de bestrijding van drugsgerelateerde criminaliteit, met inbegrip van de tenuitvoerlegging van de strategie, is de FDCS. In 2007 werd een centraal comité voor drugsbestrijding opgericht, met regionale comités in heel Rusland die toelaten de werkzaamheden en acties op dit gebied te coördineren. Het comité wordt geleid door de FDCS, en er zijn naar verluidt ook andere wetshandhavingsinstanties bij betrokken.

Wat de vermindering van de vraag betreft, gaat de meeste aandacht naar jongeren die nog geen drugs hebben gebruikt. Er worden behandelings- en afkickmogelijkheden geboden en er wordt samengewerkt met scholen, ouders en ngo's. Er wordt geïnvesteerd in het oprichten van behandelcentra, al voldoen deze momenteel nog niet aan de behoeften (er is bijvoorbeeld een gebrek aan plaatsen voor hiv-behandeling). De respectieve behandelprogramma's lijken zich slechts te richten op één ziekte, waardoor er geen sprake is van een holistische en brede behandeling.

Actie aan de aanbodzijde wordt uitgevoerd door verscheidene wetshandhavingsinstanties. De FDCS neemt hierbij een centrale positie in. Strafrechtelijk onderzoek kan echter zowel worden uitgevoerd door de politie, de FDCS, de FSB als het onderzoekscomité (afhankelijk van de omstandigheden en de feiten). De veelheid aan wetshandhavingsinstanties (waaronder de federale douanedienst voor grenscontroles) en hun bevoegdheden vergt verheldering en een duidelijker verdeling. Deze situatie doet ook afbreuk aan de efficiëntie van internationale samenwerking. Bovendien zijn designerdrugs en in het bijzonder de vertraging voordat nieuwe drugscombinaties op de lijst met verboden stoffen worden geplaatst, een gedeelde zorg.

Statistieken over de situatie met betrekking tot drugs worden opgesteld op basis van gegevens die worden verzameld in de districten. Het nationale comité is verantwoordelijk voor de algemene uitvoering en brengt verslag uit aan de president. Er bestaat echter geen analyse betreffende het potentiële risico van drugssmokkel na de oprichting van de douane-unie met Kazachstan en Belarus, en na de inwerkingtreding van de mogelijke visumvrije regeling met de EU.

De Centraal-Aziatische landen zijn de belangrijkste partners bij internationale samenwerking. Andere belangrijke partners zijn Pakistan, Afghanistan, de VS en EU-lidstaten (onder meer op basis van internationale overeenkomsten). Rusland is ook actief op internationale en regionale fora, zoals in de Pompidou-groep of in de Raad van de Oostzeestaten (CBSS). De meeste samenwerking verloopt gecentraliseerd en vergt contacten tussen de hoofdkwartieren voor elk samenwerkingsverzoek. Dit leidt ertoe dat antwoorden lang op zich kunnen laten wachten. Hoewel de Russische autoriteiten wezen op een aantal mechanismen voor directe samenwerking op het terrein, moet de huidige praktijk worden versterkt.

De samenwerking tusse