[pic] | COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN |

Brussel, 18.10.2006

SEC(2006) 1292

WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE

Begeleidend document bij het voorstel voor een Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Richtlijn 97/67/EG met betrekking tot de volledige voltooiing van de interne markt voor postdiensten in de Gemeenschap Samenvatting van de effectbeoordeling

.

{COM(2006) 594 definitief}{SEC(2006) 1291}

1. INLEIDING

Dit document heeft betrekking op onderdeel 2006/MARKT/006 postdiensten uit het werkplan van de Commissie. Doel ervan is een samenvatting te geven van de volledige effectbeoordeling, en met name van de voor het voorstel overwogen opties, de gevolgen ervan en de aanbevolen opties. | Inhoud: 1 - Inleiding 2 - Raadpleging van belanghebbenden 3 - Stand van zaken en aandachtsgebieden 4 - Doelstellingen 5 - Beleidsopties en evaluatie 6 - Conclusie |

Met de Postrichtlijn van 1997 (Richtlijn 97/67/EG) werd een eerste fase van harmonisatie van EU-postdiensten ingeluid. In 2002 werd de Postrichtlijn (bij Richtlijn 2002/39/EG) gewijzigd om de voorbehouden sector in 2003 en 2006 in te perken en daarmee de postmarkt geleidelijk en gecontroleerd open te stellen voor concurrentie. De Postrichtlijn bekrachtigt impliciet het doel om de markt volledig open te stellen, en schrijft ook voor dat de interne markt voor postdiensten in 2009 moet worden voltooid tenzij een andere maatregel wordt vastgesteld (artikel 7, lid 3, en overweging (24)). In 2006 heeft het Europees Parlement deze koers herbevestigd[1].

Algemeen kader en uitgangspunt voor dit voorstel:

- de Commissie moet op grond van de huidige Postrichtlijn (artikel 7) een voorstel indienen om de interne postmarkt te voltooien of in het licht van de conclusies van een verkennende studie een andere maatregel vaststellen;

- overeenkomstig de zogeheten vervalclausule van artikel 27 wordt de richtlijn op 31 december 2008 ingetrokken en wanneer voor deze datum geen nieuw voorstel van de Commissie is goedgekeurd, zal de sector in de eerste plaats onderworpen zijn aan bepaalde voorschriften van het EG-Verdrag (met name artikel 86);

- in het verslag van de Commissie over de toepassing[2] (van de huidige richtlijn) en in de verkennende studie[3] (over de gevolgen van een volledige openstelling van de markt voor de universele dienst) wordt geconcludeerd dat de markt met bepaalde waarborgen in 2009 in alle lidstaten kan worden opengesteld;

- veel lidstaten maken al snelle vorderingen bij hun voorbereidingen op een volledige openstelling van de markt – een proces dat gepaard is gegaan met een verbeterde kwaliteit van de dienstverlening en de universele dienst niet heeft ondermijnd.

2. RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDE PARTIJEN

De Commissie heeft een reeks raadplegingsactiviteiten ondernomen, waaronder:

- een openbare raadpleging, waarop 2295 ingevulde vragenlijsten en 103 schriftelijke reacties zijn ontvangen;

- zes grote studies waartoe in de periode 2004-2006 opdracht is gegeven, over de toekomstige richting van het postbeleid, alsmede tien openbare workshops en veertien andere studies sinds 1997;

- de Eurobarometer-enquête over de tevredenheid van de consument, met daarnaast 25 focusgroepen in alle EU-landen om inzicht te krijgen in de behoeften en de tevredenheid onder gebruikers;

- overleg met de lidstaten, exploitanten en alle andere belanghebbenden, waaronder sociale partners en consumentenorganisaties.

3. STAND VAN ZAKEN EN AANDACHTSGEBIEDEN

Stand van zaken:

De postdiensten leverden in 2004 in de EU zo´n 90 miljard euro aan inkomsten op en blijven voor de EU-economie van groot belang. De rechtstreekse bijdrage aan het BBP van de EU wordt geraamd op 37 miljard euro (0,4%) en het aantal werknemers bedraagt 1,7 miljoen. Daarnaast wordt er zo´n 150 miljard euro verdiend in sectoren die aan de postsector verwant of daarvan afgeleid zijn en goed zijn voor 3,5 miljoen banen. Wat de klanten of gebruikers van postdiensten betreft, gaat het bij 12,5% van de afzenders en in 70% van de geadresseerden van postzendingen om individuele gebruikers en bij 87,5% van de afzenders en 30% van de geadresseerden om zakelijke gebruikers. Wat de reikwijdte betreft, is dit voorstel hoofdzakelijk op universele postdiensten gericht. Het heeft betrekking op de brievenpostmarkt (brieven en kaarten, kleine pakketjes e.d.), op delen van de pakketmarkt en op enkele niet-postale zendingen (bijv. kranten).

Met de geleidelijke openstelling van de markt, de snelle groei en dalende kosten van vervangende elektronische media, nieuwe automatiseringstechnologie en nieuwe eigendomsstructuren zijn er momenteel belangrijke veranderingen gaande in de EU-postsector. Daarmee neemt de druk op de sector toe om concurrerender en efficiënter te werken, omdat anders de werkgelegenheid en de duurzaamheid van de dienstverlening nadelig beïnvloed kunnen worden. Door de uiteenlopende juridische en marktomstandigheden waarin Europese postexploitanten opereren, wordt de mededinging verstoord en worden verdere hervormingen ontmoedigd. Voorts bestaan er een reeks belemmeringen voor een effectieve concurrentie op de postmarkt, in de vorm van bijvoorbeeld nog bestaande monopolies of diverse machtigingen en vergunningsstelsels. De verplichting om een universele postdienst aan te bieden, mag dan wel in een aantal regio´s van bepaalde landen economisch onverantwoorde kosten meebrengen, toch is het voor de burger en het bedrijfsleven van de EU van essentieel belang dat de universele dienst in alle geografische regio´s blijft bestaan.

Daarom gaat het bij de structurering van de resterende stappen in de hervorming van de EU-postsector vooral om de vraag hoe de efficiëntie en de concurrentie in de sector gewaarborgd kunnen worden en de dienstverlening aan de Europese burgers en bedrijven toch betaalbaar en hoogwaardig blijft. De voornaamste aandacht gaat uit naar de volgende kwesties:

1) Omvang universele dienst: ofwel de postproducten die blijvend en verplicht aan de universele dienst moeten worden onderworpen. Hoe groter de omvang, des te groter het risico dat deze producten bij het wegvallen van een monopolie niet worden geleverd door commerciële of marktkrachten alleen. Op Gemeenschapsniveau luidt de vraag of de omvang van de universele dienst voor alle lidstaten vergaander moet worden geharmoniseerd.

2) Normen universele dienst: de Postrichtlijn legt de lidstaten specifieke normen op waarbij de post ten minste vijfmaal per week op alle punten op het grondgebied van een lidstaat moet worden opgehaald en bezorgd, zij schrijft voor dat de diensten betaalbaar en toegankelijk moeten zijn, en staat uniforme tarieven toe. Op gemeenschapsniveau luidt de vraag of bepaalde normen, en met name de toepassing van uniforme tarieven, moeten worden gewijzigd.

3) Voorbehouden sector: dit is de grootste belemmering voor de voltooiing van de interne markt omdat de bezorging van brieven tot 50 gram (de meerderheid van alle postzendingen) nog steeds gemonopoliseerd mag worden. Tot dusver hebben FI, SE en het VK de voorbehouden sector al afgeschaft, terwijl DE en NL dit in 2008 willen doen. Diverse andere lidstaten hebben nog voor het streefjaar 2009 de markt voor direct mail en andere poststromen opengesteld. Op Gemeenschapsniveau luidt de vraag of in de EU-wetgeving moet worden vastgehouden aan 2009 als jaar waarin de voorbehouden sectoren moeten worden afgeschaft.

4) Financieringsmechanismen als alternatief voor een monopolie: zonder een voorbehouden sector luidt op Gemeenschapsniveau de vraag of er alternatieve maatregelen voor de financiering van de universele dienst nodig zijn, zo ja, welke, en of de richtlijn hier bepaalde keuzes moet bieden.

5) Toegang tot bepaalde faciliteiten/middelen van de postinfrastructuur: op nationaal niveau bestaan er talrijke juridische beperkingen op het gebruik van (ofwel de "toegang" tot) bepaalde onderdelen van de postinfrastructuur, zoals bussen voor de ophaling en bestelling van zendingen en gegevensbanken met postcodes en adreswijzigingen. Deze kunnen schadelijk zijn voor de ontwikkeling van concurrentie en ook voor het vertrouwen van de gebruiker als de kwaliteitsnormen zouden dalen. Op Gemeenschapsniveau luidt de vraag of in een omgeving met meerdere exploitanten de rol van de lidstaten of van nationale regelgevende instanties (NRI´s) moet worden versterkt wat betreft het toezicht op en/of het verplichtstellen van de toegang tot dergelijke faciliteiten en wat betreft de vaststelling van procedures die de integriteit en het vertrouwen van de gebruiker waarborgen.

6) "Downstream"-toegang: daarmee wordt bedoeld: de toegang van derden tot de infrastructuur van een gevestigde exploitant, en met name diens sorteer- en bestelfaciliteiten. Dit is momenteel niet uitdrukkelijk in de Postrichtlijn geregeld. De vraag is of de natuurlijke ontwikkeling van verschillende concurrentiemodellen enerzijds en -wanneer de desbetreffende lidstaat dit nodig acht - de bevordering of zelfs het verplichtstellen van één model anderzijds naast elkaar kunnen blijven bestaan of dat de Gemeenschap vooraf moet ingrijpen. Zo ja, dan is de volgende vraag of de Gemeenschap een vooraf sturende rol van de lidstaten bij het toezicht op en het verplichtstellen van downstream-toegang moet harmoniseren en/of versterken.

4. BELEIDSDOELSTELLINGEN

Met dit voorstel heeft de Commissie de volgende beleidsdoelen gesteld:

Verwezenlijking van een interne markt voor postdiensten waarvan de voordelen van de hervorming alle burgers en bedrijven ten goede komen

- handhaving van een betaalbare en hoogwaardige universele dienst voor iedereen

- volledige openstelling van de markt

- minder marktverstoringen en interne-marktbelemmeringen

Concreter geformuleerd:

- verdere inperking en eventuele afschaffing van de voorbehouden sector

- ervoor zorgen dat evenredig gebruik wordt gemaakt van alternatieve waarborgings- of financieringsmechanismen voor de universele dienst

- waarborging van een billijke toegang tot de postinfrastructuur

5. BELEIDSOPTIES

In de effectbeoordeling zijn op twee verschillende niveaus beleidsopties geformuleerd:

- vier basisopties die aansluiten bij de brede politieke door de Gemeenschap te maken keuzes voor een bepaalde handelwijze;

- zestien specifieke beleidsopties voor hoe het nu concreet verder moet op elk van de betrokken terreinen. Tabel 2 van hoofdstuk 5.3 van de volledige effectbeoordeling geeft weer welke specifieke opties in welke basisopties haalbaar zijn.

5.1 Basisbeleidsopties

Er zijn vier verschillende basisbeleidsopties geformuleerd:

optie A: geen maatregelen (geen wetgevingsvoorstel) . Aangezien de huidige Postrichtlijn op 31 december 2008 wordt ingetrokken, zou de postsector vanaf dat moment in de eerste plaats onder bepaalde voorschriften van het EG-Verdrag (met name artikel 86) vallen, op grond waarvan de lidstaten voorbehouden diensten moeten motiveren, monopolies alleen zijn toegestaan indien deze de ontwikkeling van het handelsverkeer niet beïnvloeden in een mate die strijdig is met het belang van de Gemeenschap, en de Commissie waar nodig besluiten en richtlijnen tot de lidstaten mag richten. Verder kunnen de lidstaten op hun grondgebied een eigen universele dienst en bijbehorende kwaliteitsnormen vaststellen, mits in overeenstemming met internationale overeenkomsten en verdragen, zoals de (algemenere, minder vergaande) voorschriften van de Wereldpostunie.

Beoordeling: meer divergentie in het juridisch kader en in de universele-dienstnormen kan negatief uitpakken voor de sociale cohesie en zou leiden tot een "ongelijker speelveld" en tot meer belemmeringen voor een interne markt;

optie B: een fundamenteel nieuwe en omvattende Postrichtlijn die anticipeert op een volledig concurrerende postmarkt in 2009 en die een volledig geharmoniseerde aanpak voor alle sectorale kwesties biedt.

Beoordeling: hoewel enigszins onzeker blijft of alle voorschriften van de huidige Postrichtlijn wel overal in de Gemeenschap even strikt worden toegepast, wijst niets erop dat het huidige communautaire kader fundamenteel tekortschiet. Ook mag gezien de nationale bijzonderheden en verschillen in gebruikersbehoeften worden aangenomen dat een algemeen geldende, evenredige en voor alle lidstaten acceptabele oplossing bij voorbaat uitgesloten is;

optie C: verlenging van de bestaande Postrichtlijn tot na 2009 – in deze optie wordt de vervalclausule in artikel 27 geschrapt, maar blijven alle andere elementen ongewijzigd.

Beoordeling: omdat daarmee de facto afscheid wordt genomen van het streven van de Commissie om de markt open te stellen, mag ervan uit worden gegaan dat dit leidt tot uitstel van belangrijke herstructureringen in de sector, tot aantasting van de dynamiek en efficiëntie en tot minder keuze en innovatie. Op langere termijn kan dit schadelijk zijn voor de relatieve concurrentiepositie van de postsector. Een relatieve teruggang zou niet alleen nadelige gevolgen hebben voor de algehele vraag (een lager postvolume), maar ook voor de duurzaamheid van de werkgelegenheid en voor de mogelijkheid om de burger toegang te bieden tot betaalbare postdiensten;

optie D: aanpassing van de bestaande Postrichtlijn waar dit voor een open postmarkt noodzakelijk is . Deze optie gaat ervan uit dat een hoogwaardige universele dienst en een volledige openstelling van de markt met elkaar verenigbaar zijn, en kan de verwezenlijking van de communautaire doelstellingen voor de sector dichterbij brengen.

Beoordeling: in deze optie wordt vastgehouden aan het bestaande kader van de Postrichtlijn, wordt daarop voortgebouwd en worden alleen wijzigingen aangebracht waar deze nodig zijn op grond van recente en verwachte marktontwikkelingen, zoals de afschaffing van de voorbehouden sector. In deze optie worden de doelstellingen van de Gemeenschap niet ingrijpend herzien.

Gevolgen voor de consument: opties A en B, en op middellange termijn (gezien het risico van een teruglopend concurrentievermogen) ook optie C kunnen leiden tot een verlaging van de op EU-niveau vastgelegde universeledienstnormen, met alle negatieve gevolgen van dien voor de consument en voor de territoriale en de sociale cohesie. In optie D wordt vastgehouden aan de huidige universeledienstnormen, de betaalbaarheidsvereisten en de mogelijkheid van uniforme tarieven. Wel kunnen zich, doordat de prijzen als gevolg van de openstelling van de markt meer in overeenstemming worden gebracht met de kosten, prijsstijgingen voordoen bij enkelstukszendingen.

Deze basisopties A, B, C en D zijn beoordeeld op hun nut voor de doelen die voor de postsector zijn gesteld. De basisopties A en B zijn al meteen in de beginfase van de evaluatie verworpen. Op basis van een gedetailleerdere analyse van de gevolgen van de geselecteerde specifieke beleidsopties zijn conclusies getrokken ten aanzien van de basisopties C en D.

5.2 Specifieke beleidsopties

Er zijn tien specifieke beleidsopties geselecteerd die de volgende beleidsgebieden bestrijken: i) omvang van de universele dienst; ii) universeledienstnormen; iii) voorbehouden sector en financieringsmechanismen voor de universele dienst, iv) toegang tot essentiële middelen; v) downstream-toegang. Onderstaande tabel geeft weer wat de gevolgen zijn en welke basisoptie aansluit bij welke specifieke optie. Voor een beschrijving en een uitgebreidere analyse van alle opties: zie de hoofdstukken 5 en 6 van de volledige effectbeoordeling.

Aspect | Opties | Gevolgen voor de gebruiker | Gevolgen voor de werkgelegenheid | Economische gevolgen |

Omvang universele dienst | Optie 1 (opties B, C en D) – Geen verandering: huidige flexibiliteit | (( | ( | ( |

Optie 2 (optie D) – Focus op producten voor de consument en KMO´s (MKB) | ( | ( | ( |

Normen universele dienst | Optie 4 (opties C en D) – Geen verandering: huidige normen blijven communautaire minimumvereisten | ( tot ( | ( | ( tot ( |

Optie 5 (optie D) – Geen verandering: huidige normen blijven communautaire minimumvereisten, uniforme tarieven echter alleen toegestaan voor enkelstukszendingen | (( | (( | ((( |

Voorbehouden sector en financieringsmechanismen universele dienst | Optie 8 (optie C) – Handhaving van de huidige richtlijn middels schrapping van artikel 27 – handhaving van voorbehouden sectoren, verplichtingen voor nieuwkomers en compensatiefondsen | ( tot ( | ( tot ( | ( tot (( |

Optie 9 (optie D) – Uitputtende lijst van financieringsmechanismen zonder voorbehouden sector, maar met staatssteun, procedures voor het plaatsen van opdrachten, interne kruissubsidies, kostendelings- of compensatiefonds en bijdrage voor universele dienst aan marktpartijen universele dienst | (( | ( tot ( | ( tot (( |

Toegang tot essentiële middelen | Optie 11 (optie C) – Geen verandering: toegang bepaald door markt en mededingingsvoorschriften | ( tot ( | ( | ( |

Optie 12 (optie D) – NRI´s moeten de essentiële middelen vaststellen, nagaan of toegang tot postcodegegevensbank, postbussen, doorzenddiensten en informatie over adreswijzigingen nodig is, alsook een transparante, niet-discriminerende toegang waarborgen. | (( | ( | ( |

Downstream-toegang | Optie 15 (optie D) – De dominante exploitant/de exploitant die gebruikmaakt van een voormalig openbaar netwerk mag, onder passende voorwaarden, geen downstream-toegang weigeren | ( | ( | ( |

Optie 16 (opties C en D) – Geen verandering: niet-discriminerende toegang op basis van vermeden kosten | (( | ( tot ( | ( |

Aanbevolen wordt om voor de volgende specifieke beleidsopties te kiezen:

Omvang universele dienst – Beperking van de omvang van de universele dienst tot postproducten die niet door marktkrachten worden geleverd, is momenteel niet via harmonisatie mogelijk omdat de concurrentie zich in de EU in een uiteenlopend tempo zal ontwikkelen en de nationale markten en de behoeften van gebruikers onderlinge verschillen vertonen. Optie 1 wordt aanbevolen: de voornaamste communautaire verplichtingen ten aanzien van de algemene omvang van de te leveren postdiensten moeten ongewijzigd blijven.

Normen universele dienst – Er bestaat geringe behoefte aan een geharmoniseerde beperking van de normen of aan een inperking van de vrijheid van de lidstaten om kwaliteits- en dienstverleningsnormen te hanteren die uitgaan boven het communautaire minimumniveau. Wel kunnen uniforme tarieven voor postproducten die aan concurrentie blootstaan, na de openstelling van de markt ertoe leiden dat de markt door inefficiënte nieuwkomers wordt betreden, waardoor het voor de huidige gevestigde exploitant weer moeilijker zou kunnen worden om de universele dienst te financieren. De uniformiteit van tarieven wordt evenwel gewaardeerd door individuele gebruikers die daarin een nuttige bijdrage aan de sociale cohesie zien. Optie 5 wordt aanbevolen: een minimale wijziging waarbij de vrijheid van lidstaten om uniforme tarieven te hanteren, wordt ingeperkt tot alleen enkelstuks- en bepaalde andere zendingen. Dan wordt ook rekening gehouden met een van de voornaamste argumenten van belanghebbenden die voorstander zijn van een beperktere omvang van de universele dienst, die voor de klant alleen als "vangnet" zou moeten dienen.

Voorbehouden sector en financieringsmodellen – Bij handhaving van de voorbehouden sector blijft er sprake van verstoring van de concurrentie. Wel is het voor de financiering van de universele dienst bij het wegvallen van een monopolie noodzakelijk dat er een aantal alternatieve opties beschikbaar is waarvan in uitzonderlijke gevallen gebruik kan worden gemaakt. Optie 9 wordt aanbevolen: de voorbehouden sector wordt afgeschaft, waarmee de lidstaten de keuze krijgen uit een aantal financieringsopties: uitschrijving van overheidsopdrachten voor dienstverlening (als indirecte publiekefinancieringsbron), staatssteun, een sectorale bijdrage en een kostendelingsfonds als alternatieven voor de voorbehouden sector.

Toegang tot essentiële middelen van de postinfrastructuur – Zowel gebruikers als bestaande en potentiële marktpartijen zijn erbij gebaat als de voordelen van concurrentie niet tenietgaan doordat marktdeelnemers geen overeenstemming bereiken over de toegangsvoorwaarden voor dergelijke middelen. Optie 12 staat de nationale regelgevende instantie expliciet toe zo nodig maatregelen te treffen om dit te voorkomen. Daarom wordt deze optie aanbevolen .

Downstream-toegang tot sorteer- en bestelnetwerken – aangezien maar weinig onderdelen (of misschien wel geen enkel onderdeel) van het kernnetwerk een "essentiële faciliteit" vormen, lijkt er op Gemeenschapsniveau geen reden te zijn om de voorschriften voor downstream-toegang aan te scherpen of een dergelijke toegang zelfs verplicht te stellen. Evenmin lijkt het voor de EU-wetgever echter raadzaam om de ontwikkeling van concurrentie op dit gebied aan beperkingen te onderwerpen. Optie 16 wordt aanbevolen: beslissingen om downstream-toegang verplicht te stellen, kunnen op basis van de relevante economische en concurrentiefactoren op nationaal niveau genomen blijven worden. Voor sommige nationale markten kan toegang raadzaam worden geacht, voor andere daarentegen niet. Er komt echter geen voorstel om de huidige Postrichtlijn op dit punt te wijzigen.

6. CONCLUSIE

In het licht van de gevolgen voor en de aanbevelingen ten aanzien van specifieke beleidskwesties is basisoptie D voorgesteld: aanpassing van de bestaande richtlijn waar dit voor een open postmarkt noodzakelijk is, en waarborging van een hoogwaardige universele postdienst [4].

[1] Resolutie van het Europees Parlement over de toepassing van de Postrichtlijn (2006(0040)).

[2] COM(2006) 595.

[3] COM(2006) 596.

[4] Optie D is ook impliciet bepleit in de verkennende studie van de Commissie waarin wordt geconcludeerd dat er met de beschikbare aanvullende waarborgen geen reden is om een volledige openstelling van de markt uit te stellen tot na 2009.