NL    NL NL 
 
NL    NL  EUROPESE COMMISSIE 
Brussel, 17.9.2010 
SEC(2010) 1043 definitief 
  
WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE 
SAMENVATTING VAN DE  EFFECTBEOORDELING 
  
Begeleidend document bij het 
  
Voorstel voor een 
 
RICHTLIJN VAN HET EUROPEES  PARLEMENT EN DE RAAD 
 
betreffende de ontwikkeling van een gemeenschappelijke spoorwegruimte  
 
(Herschikking) 
 
 
{COM(2010) 475} 
{SEC(2010) 1042}  
 
 
 
NL 2   NL WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE 
SAMENVATTING VAN DE  EFFECTBEOORDELING 
  
Begeleidend document bij het 
  
Voorstel voor een 
 
RICHTLIJN VAN HET EUROPEES  PARLEMENT EN DE RAAD 
 
betreffende de ontwikkeling van een gemeenschappelijke spoorwegruimte  
 
(Herschikking)  
 
NL 3   NL INLEIDING  
Het eerste spoorwegpakket1 omvat drie richtlijnen, waarvan sommige bepalingen reeds 
dateren van 1991. In het kader van het progra mma van de Commissie ter vereenvoudiging van 
de regelgeving2, voorziet het voorstel tot herschikking va n dit eerste pakket in de codificatie 
van deze richtlijnen en, met het oog op de vere envoudiging en consolidering van deze teksten, 
de bundeling daarvan in één wetgevend instrument.  
Concreet worden een aantal nieuwe be palingen toegevoegd om het bestaande 
regelgevingskader te vereenvoudi gen, te verduidelijken en te  moderniseren en aldus een 
aantal onvolkomenheden, dubbelzinnighe den en leemtes weg te werken en derhalve tegemoet 
te komen aan de oorspronkelijke doe lstellingen van de richtlijnen. 
1. O MSCHRIJVING VAN HET PROBLEEM  
In dit verslag wordt een ove rzicht geboden van de maatregelen die in het eerste 
spoorwegpakket moeten worden opgenomen om  drie belangrijke problemen van de 
spoorwegmarkt aan te pakken: 
• De markttoegang  blijft moeilijk voor nieuwe spelers. Het aantal nieuwe spelers 
op de goederenvervoersmarkt blijft erg beperkt en de gemiddelde 
exploitatiekosten van de spoorwegondernem ingen zijn hoog en nemen nog steeds 
toe.  
• De Europese spoorwegmarkt blijft erg versnipperd. Deze situatie brengt de 
werking van de markt in het ge drang en is nadelig voor de 
spoorwegondernemingen.  
• De kwaliteit van de infrastructuur  blijft erop achteruit gaan. Dit heeft een 
negatieve invloed op de pres taties van het spoo rvervoer, door vert ragingen en een 
daling van de capaciteit, ontmoedigt inve steringen in spoorgebonden diensten en 
nieuwe technologieën en ondermijnt de geloofwaardigheid van het spoor als 
concurrent voor andere vervoerswijzen.  
Hierdoor blijft spoorvervoer een onaantrekkelijk alternatief en is de concurrentiepositie van 
het spoor ten opzichte van andere vervoerswijz en, en met name het wegvervoer, verzwakt.  
De Commissie is van oordeel dat dit probleem een  driedimensionele aanpak vergt: de huidige 
regelgeving moet correct worden toegepast en gehandhaafd, de huidige regelgeving kan 
worden verduidelijkt om een eenvormige tenuitvoe rlegging in alle lidstaten te waarborgen en 
er kunnen nieuwe maatregelen worden genomen  om specifieke problemen aan te pakken. 
                                                 
1 Richtlijn 2001/12/EG  van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2001 (PB L 75 van 
15.3.2001, blz. 1, als gewijzigd); Richtlijn 2001/13/EG  van het Europees Parlement en de Raad van 
26 februari 2001 (PB L 75 van 15.3.2001, blz. 26, als gewijzigd); en Richtlijn 2001/14/EG  van het 
Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2001 inzake de toewijzing van 
spoorweginfrastructuurcapaciteit en de heffing van rechten voor het gebruik van spoorweginfrastructuur (PB L 75 van 15.3.2001, blz. 29, als gewijzigd).  
2 Zie COM(2005) 535 en COM(2006) 690: Uitvoering van het Lissabonprogramma van de Gemeenschap 
- een strategie voor de vereenvoudiging van de regelgeving. 
 
NL 4   NL 2. H EEFT DE EU HET RECHT OM OP TE TREDEN ? 
Verdragsbasis 
Overeenkomstig Titel VI van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie 
(VWEU), is de EU bevoegd om op te treden  inzake vervoer. Over eenkomstig artikel 90 
VWEU worden de doelstellingen van de Verd ragen, waaronder het tot stand brengen van een 
interne markt en de ontwikkeling van een gemeenschappelijk beleid om een sterk concurrentievermogen en een harmonieuze, evenwichtige en duurzame ontwikkeling van de 
economische activiteiten te bevorderen, nagestr eefd in het kader van een gemeenschappelijk 
vervoerbeleid. 
Subsidiariteit 
De problemen waar de spoorwegmarkt mee kamp t, hebben een internationale dimensie en 
vergen een aanpak op EU-niveau. Het gebrek aan coördinatie tussen de lidstaten en andere 
actoren vermindert de efficiency van het inte rnationaal spoorvervoer en kan leiden tot een 
verschuiving van spoor- naar wegvervoer, die op haar beurt meer conges tie en verontreiniging 
veroorzaakt. Het regelgevingskader inzake de toegang tot de spoorwegmarkt verduidelijken 
teneinde de markttoegang en concurrentie te  faciliteren en de spoorvervoersmarkten te 
ontwikkelen, kan beter worden gerealiseerd door de Unie dan door de individuele lidstaten. 
Overeenkomstig het in artikel 5 van het Verdra g betreffende de Europese Unie neergelegde 
subsidiariteitsbeginsel kan de doelstelling om te  zorgen voor de heropleving van de Europese 
spoorwegsector beter worden bereikt door een herschikking van het eerste spoorwegpakket 
als aanvulling op de reeds door de EU en de lidstaten genomen maatregelen. 
3. D
OELSTELLINGEN  
De algemene doelstellingen  van deze maatregel zijn de ma rkttoegang en concurrentie te 
faciliteren en de markt te integreren met he t oog op de ontwikkeling van een efficiënt en 
hoogwaardig goederen- en passagiersvervoer per spoor. Daartoe moeten bestaande EU-
maatregelen verder worden ontwikkeld, aangevuld en versterkt. 
Een vereenvoudiging van de regelgeving  door de herschikking en bundeling is de eerste 
horizontale doelstelling  van dit voorstel tot herschikking. Ten tweede zal de verduidelijking 
van een aantal bepalingen van de regelgeving in zake de toegang tot het spoornet de correcte 
omzetting en de efficiënte tenuitvoerlegging  van de EU-wetgeving in alle lidstaten 
vergemakkelijken. Ten slotte moet de regelgeving worden geactualiseerd door een aantal 
achterhaalde bepalingen (historisc h relevant voor de opening van de markt) te schrappen en 
nieuwe bepalingen toe te voegen die een beter antwoord bieden op de huidige werking van de 
markt. 
De specifieke doelstellingen  van het initiatief zijn: 
• de niet-discriminerende toega ng tot voorzieni ngen verbeteren, 
• het institutioneel kader in verband met de spoorwegmarkt transparanter maken, 
• de samenwerking en coördinatie versterken  om het internationaal spoorvervoer te 
faciliteren,  
 
NL 5   NL • reële stimulansen creëren voor een gezonde en duurzame financiering, 
• de onafhankelijkheid en de bevoegdhe den van de toezichthoudende instantie 
versterken. 
4. B ELEIDSOPTIES  
Het herschikkingspakket voorzi et in 26 wijzigingen.  
Een effectbeoordeling werd noodzakelijk ge acht voor wijzigingen waarbij 9 nieuwe 
maatregelen worden voorgesteld. Omdat de Commi ssie de effecten van 4 maatregelen in het 
verleden reeds heeft getoetst, werden in dit kader slechts 5 maatregelen beoordeeld. Gelet op 
de beperkte reikwijdte van de maatregelen is een kwalitatieve  analyse gemaakt waarbij ook 
een vergelijking kon worden gemaakt met het e ffect van alternatieve beleidsopties. De 
beleidsopties voor de 5 nieuwe  maatregelen en de effect en daarvan worden hieronder 
samengevat. Op basis van die analyse is voor  elke maatregel één optie geselecteerd.  
Dit rapport bevat ook een kwantitatieve  beoordeling van de economische, sociale en 
ecologische effecten en van de administratiev e kosten, telkens voor he t volledig pakket van 
wijzigingen. Deze kwantita tieve effecten worden toegelicht in hoofdstuk 5. 
4.1. Aanbod van spoorgebonden diensten 
De eis dat voorzieningen en de exploitatie van vervoersdienst en onafhankelijk van elkaar 
dienen te worden beheerd, za l ervoor zorgen dat belangenc onflicten en de discriminatie 
inzake de toegang tot diensten afnemen en bi edt nieuwe spelers de rhalve de kans hun 
activiteiten te ontwikkelen.  
 Optie 1  Optie 2  Optie 3  
Aanbod van 
spoorgebonden diensten Beheerders van 
voorzieningen die juridisch onafhankelijk zijn van entiteiten met een significante marktmacht op de spoorvervoersmarkt Beheerders van 
voorzieningen die juridisch en inzake organisatie en besluitvorming onafhankelijk zijn van entiteiten met een significante marktmacht op de spoorvervoersmarkt  Beheerders van 
voorzieningen die juridisch en inzake organisatie en besluitvorming onafhankelijk zijn van alle ondernemingen of entiteiten die spoorvervoer aanbieden  
Optie 1 betekent dat er nog steeds belangenconf licten zullen bestaan aangezien er slechts 
sprake is van juridische onafhankelijkheid en  een exploitant van een voorziening nog steeds 
deel kan uitmaken van een holding die zeggenschap uitoefent over een traditionele spoorwegonderneming. 
Optie 2 waarborgt de nodige onafhankelijk heid en stimuleert de ontwikkeling van 
spoorgebonden diensten omdat de toegang tot spoorgebonden diensten voor nieuwe spelers 
gemakkelijker en goedkoper wordt. De administ ratieve kosten liggen lager dan bij optie 1.  
Optie 3 is van toepassing op alle exploitanten en is strikter en minder efficiënt dan optie 2. 
Investeringen in nieuwe voorzieningen wo rden minder aantrekkelijk omdat nieuwe 
 
NL 6   NL spoorwegondernemingen die onlangs hebben geïnvest eerd in de ontwikkeling van een nieuwe 
voorziening verplicht worden die te verkopen of het beheer erva n toe te vertr ouwen aan een 
derde partij.  
Optie 2 geniet de voorkeur omdat belangenconfli cten worden uitgeslo ten zonder toekomstige 
investeringen in spoorgebonden diensten  door nieuwe spoorwegondernemingen te 
ontmoedigen. 
4.2. Beschikbaarheid van voorzieningen 
Specifieke bepalingen die stimulansen creëren vo or een efficiënter gebruik van de bestaande 
middelen zorgen voor extra infrastructuurcapaci teit met een minimum aan investeringen. De 
grotere beschikbaarheid van voorzieninge n helpt om specifieke knelpunten op de 
spoorwegmarkt weg te werken. 
 Optie 1  Optie 2  Optie 3  
Beschikbaarheid van 
voorzieningen Boete wanneer 
de voorziening niet wordt gebruikt  Wanneer de voorziening 
niet wordt gebruikt, biedt de eigenaar daarvan de exploitatie aan voor verhuring of leasing Wanneer de voorziening 
niet wordt gebruikt, biedt de eigenaar daarvan de exploitatie te koop aan. 
Optie 1 zal niet altijd efficiën t zijn omdat exploitanten er, teneinde de opkomst van nieuwe 
spelers te belemmeren, misschien de voorkeur aan  geven boetes te betalen in plaats van de 
voorziening te heropenen.  
Het effect van optie 2 zal bescheiden zi jn. Nieuwe dienstenaanbieders kunnen voorheen 
ongebruikte voorzieningen overnemen en de toen ame van het aanbod zal leiden tot lagere 
tarieven voor nieuwe spoorwegondernemingen. De administratiekosten van optie 2 liggen 
hoger dan die van optie 1 door de administratieve procedures voor de verhuring of leasing van 
de voorzieningen. 
Optie 3 verplicht eigenaars om niet-gebruikte voorzieningen te verkopen. Eigenaars die willen 
beletten dat nieuwe spoorwegondernemingen op de markt komen, zullen er misschien de 
voorkeur aan geven de voorziening te verkopen aan een vastgoedontwikkelaar in plaats van 
aan een andere exploitant. 
Optie 2 biedt de beste perspectieven. De admi nistratiekosten liggen hoger dan bij optie 1, 
maar worden ruimschoots terugverdiend door de baten.  
4.3. Scheiding van boekhouding 
Door toezichthoudende instanties de bevoegdheid te geven audits uit te voeren van de 
rekeningen van spoorwegondernemingen en in frastructuurbeheerders krijgen zij de 
mogelijkheid toe te zien op de boekhoudkundige  scheiding en oneerlijke praktijken of 
situaties aan het licht te bre ngen. Een voorgeschreven formaat en inhoud van de informatie zal 
het mogelijk maken toe te zien op de naleving van de heffingsbeginselen. 
 Optie 1  Optie 2  Optie 3  
 
NL 7   NL Scheiding 
van boekhouding  
 Verplichte regelmatige 
onafhankelijke externe audits, waarvan de resultaten worden meegedeeld aan de toezichthoudende instanties 
  
 Toezichthoudende 
instanties de bevoegdheid geven audits uit te voeren of opdracht te geven om 
een externe audit uit te 
voeren om de boekhoudkundige scheiding te controleren 
en verplichting 
kostprijsgegevens mee te delen in een geaggregeerd standaardformaat met een aanbeveling inzake de minimaal mee te 
delen gegevens Toezichthoudende 
instanties de bevoegdheid geven audits uit te voeren of opdracht te geven om 
een externe audit uit te 
voeren om de boekhoudkundige scheiding te controleren 
en verplichting 
kostprijsgegevens mee te delen in een geaggregeerd standaardformaat met een algemeen eenvormig gegevenspakket en 
model 
 
Optie 1 dringt de marktverstoring en het one igenlijk gebruik van staatsmiddelen terug en 
zorgt voor meer interne concur rentie. De economische effect en van optie 2 zullen echter 
groter zijn omdat betere informatie de toezichth oudende instanties in staat stelt toe te zien op 
de naleving van de heffingsbeginsel en door de infrastructuurbeheer ders. Dat leidt tot lagere en 
meer transparante heffingen. 
De invoering van een gedetailleerd model in op tie 3 waarborgt weliswaar de volledigheid van 
de kostprijsgegevens, maar leid t tot extra administratieve koste n voor de overheid en de 
ondernemingen zonder een significante  toename van de efficiency. 
De voorkeur gaat uit naar optie 2, die de toezic hthoudende instanties in staat stelt, zonder de 
hoge administratieve kosten van optie 3, toezicht u it te oefenen op de infrastructuurbeheerders 
en traditionele spoorwegondernemingen.  
4.4. Bijstand aan exploitanten bij discriminatie 
De toezichthoudende instantie of de mededingi ngsautoriteiten de bevoegdheden geven om 
passende bijstand te verlenen aan  exploitanten die gediscrimin eerd worden bij de toegang tot 
voorzieningen, zal de belemmeringen voor nieu we spelers verminderen, de ontwikkeling van 
activiteiten stimuleren en in sommige gevallen leiden tot een goedkopere dienstverlening. 
 Optie 1  Optie 2  Optie 3  
Bijstand aan 
exploitanten in geval van discriminatie  Aanbeveling voor de 
lidstaten om de mededingingsautoriteiten de bevoegdheid te geven spoedprocedures toe te passen in geval van een De toezichthoudende 
instanties bevoegdheden toekennen in verband met besluiten inzake bijlage II van De toezichthoudende 
instanties bevoegdheden toekennen in verband met besluiten inzake bijlage II van 
 
NL 8   NL dominante marktpositie  Richtlijn 2001/14/EG 
(spoorgebonden diensten)  
 Richtlijn 2001/14/EG 
(spoorgebonden diensten)  
Voorzien in 
spoedprocedures met mogelijke ex ante interventies. 
 
De invoering van spoedprocedures, zoals voorges teld in optie 1, in gevallen van dominante 
marktposities die onder de bevoegdheid van de  mededingingsautoriteiten vallen, zal ervoor 
zorgen dat nieuwe spelers sneller toegang kr ijgen tot voorzieningen. Aa n bepaalde dominante 
posities zou evenwel niet worden geraakt en deze optie impliceert ook administratieve kosten. 
In optie 2 behouden de mededingingsautoriteiten  de bevoegdheid om op te treden, maar 
kunnen spelers op de spoorwegmarkt ook bij de toezichthoudende instan ties klacht indienen 
wanneer er sprake is van disc riminatie. Deze optie is e fficiënter dan optie 1 om de 
discriminatie bij de toegang tot spoorgebo nden diensten terug te dringen en de 
belemmeringen voor de toegang tot de markt weg te werken. 
Optie 3 biedt toezichthoudende instanties de moge lijkheid ex ante op te treden in gevallen 
waar er sprake is van een domin ante marktpositie, maar kan to t overregulering leiden wanneer 
besluiten worden opgelegd in gevallen waar ge en specifieke problemen werden gesignaleerd. 
Optie 2 geniet de voorkeur omdat ze de toezicht houdende instanties de m ogelijkheid biedt op 
te treden wanneer exploitanten zich gedisc rimineerd voelen en, z onder de buitensporige 
administratieve kosten die verbonden zijn aan op tie 3, toezicht uit te oefenen op aspecten in 
verband met spoorgebonden diensten. 
4.5. Onafhankelijkheid van toezichthoudende instanties 
Nieuwe eisen inzake de onafhankelijkheid van toezichthoudende instan ties ten opzichte van 
traditionele spoorwegondernemingen waarborgen de volledige onafhankelijkheid van hun 
besluitvorming en creëren derhalve de randvoor waarden voor een eerlijke concurrentie op de 
spoorwegmarkt. 
 Optie 1  Optie 2  
Onafhankelijkheid van 
toezichthoudende instanties  Maak de toezichthoudende 
instanties op he t gebied van 
organisatie, financiering, juridische structuur en 
besluitvorming onafhankelijk 
van infrastructuurbeheerders, heffingsinstanties, toewijzende instanties of aanvragers alsmede van de autoriteiten die eigenaar zijn van traditionele Oprichting van één 
toezichthoudende instantie in elke lidstaat, die 
juridisch gescheiden is en die 
vanuit organisatorisch, 
functioneel, hiërarchisch en besluitvormingsoogpunt onafhankelijk is van andere overheidsinstanties, 
inzake organisatie, 
 
NL 9   NL spoorwegondernemingen 
en vanuit functioneel oogpunt 
onafhankelijk van elke autoriteit die betrokken is bij de gunning van openbaredienstcontracten 
 financiering, juridische 
structuur en besluitvorming onafhankelijk is van infrastructuurbeheerders, heffingsinstanties, toewijzende instanties of aanvragers 
en die vanuit functioneel 
oogpunt onafhankelijk is van elke autoriteit die betrokken is bij de gunning van openbaredienstcontracten 
 
Optie 1 zorgt ervoor dat belangenconflicten wo rden opgeheven en dat de toezichthoudende 
instanties in de hele EU over dezelfde admi nistratieve capaciteiten beschikken. Door gelijke 
kansen te waarborgen aan alle spoorwegonde rnemingen worden belemmeringen voor de 
toegang tot de markt weggewerkt.  
In optie 2 zijn toezichthoudende instanties juridisch gescheiden en onafhankelijk van elke 
andere overheidsinstantie en verwerven zij geen verdere onafhankelijkheid van infrastructuurbeheerders of traditionele  spoorwegondernemingen zoals in optie 1.  
Er wordt gekozen voor optie 1, die een passende onafhankelijkheid voor alle 
toezichthoudende instanties in de EU waar borgt en positieve economische, sociale en 
ecologische gevolgen heeft. De administra tieve kosten blijven binnen de perken. 
5. K
WANTITATIEVE ANALYSE VAN DE EFFECTEN VAN HET VOLLEDIGE VOORSTEL  
5.1. Economische gevolgen 
Met betrekking tot de concurrentie  zal de uitvoering van het volledige pakket wijzigingen 
een beperkte invloed hebben op het marktaandeel van het spoor en leiden tot een stabilisering of een vroegere omkering van de dalende  trend. De wijzigingen van het eerste 
spoorwegpakket zullen zorgen voor een toename van het aantal nieuwe spoorwegondernemingen met 3% tot 4% en de nieu we spelers 2% tot 3% extra marktaandeel 
opleveren. Wat de kwaliteit  betreft, zullen de maatregelen zorgen voor een daling van het 
aantal slachtoffers in het goederenvervoer vi a de weg, maar het verband tussen de 
openstelling van de markt en de stiptheid is verwaarloosbaar. Ten slotte kunnen de exploitatiekosten met ongeveer  6% worden verminderd.  
5.2. Administratieve kosten 
Er is rekening gehouden met twee soorten administratieve kosten: eenmalige 
administratieve kosten , namelijk de opstartkosten of de kosten voor de aanpassing van de 
manier waarop administratieve verplichtingen of  maatregelen ten uitvoer worden gelegd, en 
terugkerende administratieve kosten , die elk jaar opnieuw worden gemaakt. De kosten 
 
NL 10   NL vloeien in de eerste plaats voort uit publicatie verplichtingen voor de lidstaten (heffingskader 
en infrastructuurbeleidsplan op middellange en  lange termijn), infrastructuurbeheerders 
(nieuwe informatie in de netverklaring), te rminalbeheerders (toega ngsvoorwaarden) en de 
vergunningverlenende instanties  (vergunningsvoorwaarden).  
5.3. Sociale gevolgen 
Het pakket zou in totaal 1 700 000 werkuren ve rtegenwoordigen, wat overeenstemt met meer 
dan 1 000 nieuwe arbeidsplaatsen . De modale verschuiving van spoor naar weg leidt tot een 
lichte afname van de werkgelegenheid in het we gvervoer. Er zal in het algemeen vraag zijn 
naar beter gekwalificeerd personeel en de vraag naar opleidingscentra zal toenemen.  
5.4. Milieueffecten 
Verwacht wordt dat de wijzigin gen tot een reductie van de CO 2-uitstoot en een betere 
luchtkwaliteit zullen leiden. Door de toenam e van het verkeer kan het pakket tot meer 
geluidsemissies leiden, maar die worden opgeva ngen door milderende maatregelen. De baten 
van de reductie van het energiev erbruik zullen het grootst zijn in het jaar waarin het pakket 
volledig ten uitvoer wordt gelegd en daarna enigszins teruglopen vanwege de toenemende 
energie-efficiëntie van vrachtwagens. 
6. M ONITORING EN EVALUATIE  
De informatie uit de bestaande monitoringsys temen moet worden gebruikt en aangevuld met 
nieuwe indicatoren. Omdat de gezamenlijke inspanningen van de lidstaten bepalend zijn voor de tenuitvoerlegging van deze maatregel, is het essentieel dat de monitoringsystemen worden 
geharmoniseerd.  
De meeste indicatoren op dit moment zijn opgenomen in het Rail Market Monitoring Scheme 
(RMMS)
3. Voor de monitoring van deze maatregel wordt derhalve ook gebruik gemaakt van 
het RMMS. 
                                                 
3 Zie COM(2007) 609 definitief en COM(2009) 676.