[pic] | EUROPESE COMMISSIE |

Brussel, 12.10.2010

COM(2010) 560 definitief

MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD

De veiligheid van offshore-olie- en -gasactiviteiten beter waarborgen

{SEC(2010) 1193 definitief}

MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD

De veiligheid van offshore-olie- en -gasactiviteiten beter waarborgen

1. INLEIDING

De explosie van het boorplatform Deepwater Horizon in de Golf van Mexico op 20 april 2010 en het daaropvolgende kolossale olielek uit de bron op de zeebodem hebben aanzienlijke economische, maatschappelijke en milieuschade veroorzaakt[1].

Aangezien de wateren vóór de kusten van de EU op bepaalde plaatsen intensief worden geëxploiteerd met het oog op de winning van olie en gas[2] en die exploitatie nog steeds toeneemt, heeft de EU er alle belang bij een dergelijke ramp te voorkomen. Hoewel het onderzoek naar de oorzaken van de ramp, de volledige impact ervan op de ecosystemen in en buiten de Golf van Mexico en de onderscheiden verantwoordelijkheden nog volop aan de gang is, kunnen er toch al eerste lessen worden getrokken en maatregelen worden vastgesteld.

Alleen al in de noordoostelijke Atlantische Oceaan zijn er meer dan 1000 offshore-installaties. In de Zwarte Zee en de Oostzee zijn er slechts een beperkt aantal installaties, maar in de EU-wateren van Middellandse Zee zijn er al meer dan 100 installaties en bovendien blijken er plannen te bestaan voor boringen in de Maltese en Cypriotische wateren. Olie- en gasexploratie of -productie vindt bovendien ook plaats in de nabijheid van de EU, meer bepaald nabij de kusten van Algerije, Kroatië, Egypte, Israël, Libië, Tunesië, Turkije en Oekraïne.

Belangrijkste offshore-installaties in en in de nabijheid van Europa

[pic]

Bron: Europees Milieuagentschap

De Europese offshore-olie en -gasindustrie is in het verleden niet immuun geweest voor ernstige ongevallen, zoals blijkt uit het ongeval met de olieplatforms Piper Alpha en Alexander Kielland in de Noordzee[3]. Als gevolg daarvan hebben verscheidene Europese landen in de afgelopen jaren strikte veiligheidseisen en strenge regelgeving ingevoerd. De ervaring van Deepwater Horizon dwingt ons echter ook in Europa na te denken over de vraag of de huidige regelgevingskaders en praktijken toereikend zijn in de zin van veiligheid en voorbereiding op noodsituaties en reactie daarop.

Een dergelijke evaluatie wordt des te dringender omdat de Europese olie- en gasindustrie zich omvormt in reactie op het feit dat de "gemakkelijke" olie- en gasreserves uitgeput geraken. De exploratie gebeurt steeds meer in complexe omgevingen met reservoirs in omstandigheden van hoge druk/temperatuur, diepe wateren en/of extreme klimaatomstandigheden die het toezicht op de onderzeese installaties en de reactie op ongevallen bemoeilijken. Tegelijkertijd worden de productiefaciliteiten in rijpe velden stilaan oud en worden zij vaak overgenomen door gespecialiseerde exploitanten die over minder kapitaal beschikken.

De EU heeft er belang bij de Europese olie- en gasproductie in stand te houden, niet alleen om redenen van continuïteit van de energievoorziening, maar ook om banen en zakenbelangen in de Europese economie te beschermen. Hoewel net als bij andere menselijke activiteiten de risico's bij offshore olie- en gaswinning nooit helemaal kunnen worden uitgesloten, moeten de veiligheid en integriteit van de werkzaamheden en een maximale bescherming van de Europese burger en het Europese milieu gewaarborgd worden.

De schaal en ernst van de ramp met het Deepwater Horizon-platform hebben de Commissie ertoe aangezet om al in mei een urgente beoordeling van de veiligheid van de offshore-olie- en -gasexploratie- en -productieactiviteiten in de Europese wateren te doen uitvoeren. Na een evaluatie van de ter zake geldende Europese wetgeving en na raadpleging van de betrokken sectoren en de bevoegde autoriteiten van de lidstaten[4] heeft de Commissie in juli[5] vijf hoofdgebieden geïdentificeerd waarop actie vereist is om de veiligheid en de milieu-integriteit in de EU te handhaven:

- strenge vergunningsprocedures;

- beter toezicht door de overheid;

- dichten van de mazen in de bestaande wetgeving;

- versterkte EU-reactie bij rampen; en

- internationale samenwerking om de veiligheid van offshore-activiteiten en de reactiecapaciteit bij ongevallen te versterken.

In bepaalde lidstaten en ondernemingen bestaan al specifieke beste praktijken met betrekking tot de veiligheid en de voorbereidheid en reactie op ongevallen. De uitdaging van eventuele grote offshore-ongevallen is echter zo groot dat die beste praktijken de norm moeten worden in de gehele EU en in de wateren daarvan[6]. Een dergelijk eenvormig hoog veiligheidsniveau zal het vertrouwen van het publiek vergroten en kan de EU-inspanningen om een hoog niveau van veiligheid en voorbereidheid en reactie op ongevallen ondersteunen ook buiten de Europese grenzen, zowel in ander jurisdicties als in de internationale wateren.

Dit alles kan slechts worden gerealiseerd door een vastberaden actie van de overheden in Europa en door een stevig partnerschap van alle betrokken partijen - EU-instellingen, lidstaten, economische sectoren, NGO's en andere belanghebbenden – dit alles overeenkomstig de beginselen van het geïntegreerde maritieme beleid van de EU. Het Europees Parlement heeft een resolutie aangenomen inzake EU-actie op het gebied van offshore-olieactiviteiten waarin de Commissie ertoe wordt opgeroepen een alomvattend wettelijk kader vast te stellen om te waarborgen dat in het geheel van de EU en in derde landen eenvormige strenge veiligheidsnormen gelden, inclusief voorstellen met betrekking tot onder meer het voorkomen van ongevallen, de reactie op ongevallen en de desbetreffende aansprakelijkheid[7]. In deze mededeling worden de eerste stappen op weg naar dit doel gepresenteerd.

2. WAARBORGEN DAT OVERAL IN EUROPA "BESTE PRAKTIJKEN" GELDEN

Om de veiligheid van de burgers en de bescherming van het milieu te verbeteren, mag niet uitsluitend worden gerekend op het eigen initiatief van de sector en op zelfregulering. Het regelgevingskader moet waarborgen dat de sector duidelijke, stevige en ambitieuze regels in acht neemt waardoor uitsluitend veilige en duurzame activiteiten zijn toegestaan. Bovendien moet dit kader zeer transparant zijn zodat de sector en de overheidsinstanties alle belanghebbenden kunnen aantonen dat activiteiten die risico's meebrengen voor mensen, het milieu of eigendommen, op passende wijze worden beheerd en gecontroleerd.

De internationale stelsels voor de regulering van offshore-olie- en -gasactiviteiten zijn niet alomvattend en er zijn onvoldoende doeltreffende handhavingsmechanismen. In Europa wordt de situatie gedomineerd door bepalingen in de nationale wetgeving van de onderscheiden lidstaten aangezien de EU-wetgeving zich niet uitstrekt tot verscheidene relevante aspecten van de sector of uitsluitend minimumnormen oplegt. Bepalingen die betrekking hebben op offshore-activiteiten liggen ook vaak verspreid over verschillende EU-wetgevingsbesluiten.

Dit heeft tot gevolg dat de regels voor vergunningverlening, operationele veiligheid en milieubescherming variëren van de ene lidstaat tot de andere. Deze heterogeniteit bemoeilijkt het inzicht in en het beheer van gezondheids-, veiligheids- en milieurisico's in Europa en verhoogt de kosten van ondernemingen. En, wat belangrijk is, deze situatie kan de reactie op een ongeval dat verschillende lidstaten treft vertragen aangezien de technische normen, gegevensformaten en reactieprocedures over heel Europa en binnen één zeebekken variëren.

De Commissie stelt voor te werken aan een herzien en samenhangender wetgevingskader voor offshore-exploratie- en -productieactiviteiten in Europa waardoor een EU-brede toepassing van de beste beschikbare praktijken mogelijk wordt. De Europese burger en het Europese milieu zullen profiteren van een dergelijk hoger beschermingsniveau, maar ook de industrie kan hierbij baat vinden, voornamelijk dankzij een vereenvoudiging en gelijkmaking van het speelveld. Er bestaan in dat verband verschillende opties, zoals een amendering van verscheidene afzonderlijke wetgevingsbesluiten, de uitwerking van een geconsolideerde wetgeving voor offshore-activiteiten of de ontwikkeling van zachte regelgevingsinstrumenten ter aanvulling van de bestaande wetgeving. De voor deze sector geldende risico's, de behoefte aan rechtszekerheid en de beginselen van "betere regelgeving" spreken in het voordeel van het Commissiestandpunt dat het wenselijk is één nieuw specifiek wetgevingsbesluit vast te stellen voor offshore-olie- en -gasactiviteiten, dat eventueel wordt ondersteund door zachte regelgevingsmaatregelen (richtsnoeren).

2.1. De cruciale rol van verantwoorde vergunningsprocedures

Vergunningverlening is het eerste kritische instrument om de veiligheid van nieuwe booractiviteiten in complexe milieus te waarborgen. Bij het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) wordt, in de context van de totstandbrenging en functionering van de interne markt en met het oog op de bescherming en het in betere staat brengen van het milieu, een energiebeleid voor de Unie omschreven[8]. Er wordt ook aan herinnerd dat de lidstaten het recht hebben om de voorwaarden voor de exploitatie van hun energiebronnen te bepalen, zelf te kiezen tussen de verschillende energiebronnen en zelf de algemene structuur van hun energievoorziening vast te stellen, met inachtneming weliswaar van het milieubeleid van de Unie[9]. In de bestaande EU-wetgeving inzake vergunningverlening[10] worden uitsluitend de mededingingsaspecten van de vergunningsprocedures behandeld teneinde een gelijke toegang tot nationale aanbestedingsrondes te waarborgen voor alle entiteiten in de gehele EU.

Bijgevolg is het aan elke lidstaat afzonderlijk om vergunningen en andere machtigingen te verlenen voor de exploratie en productie van koolwaterstoffen op zijn grondgebied en in de onder zijn jurisdictie vallende wateren. Daarbij worden telkens eigen criteria voor die vergunningen gehanteerd. De door afzonderlijke lidstaten verleende vergunningen voor booractiviteiten bij hun kusten kunnen echter een aanzienlijke impact hebben op andere lidstaten. De economische, maatschappelijke en milieuschade van grote olielekken hebben een belangrijk effect op de mariene en kustgebieden, ongeacht de nationale grenzen.

Het is derhalve cruciaal dat de vergunningsprocedures overal in Europa conform zijn met bepaalde gemeenschappelijke basisnormen. De nationale vergunningsprocedures in alle lidstaten zouden moeten herzien worden om daarin erkende beste praktijken op te nemen, alsook EU-brede verplichtingen inzake veiligheid en bescherming van de gezondheid en het milieu, risicobeheer en onafhankelijke verificatie

Het vergunningsstelsel moet worden onderstut door een ondubbelzinnige aansprakelijkheidsregeling die adequate instrumenten van financiële zekerheid moet omvatten waarmee grote incidenten en ongevallen kunnen worden gedekt. De financiële plafonds in de bestaande instrumenten van financiële zekerheid moeten worden beoordeeld en bedoelde instrumenten kunnen op nuttige wijze worden aangevuld met andere instrumenten ter dekking van risico's, zoals fondsen, verzekeringspolissen, garanties, enz.

- Centrale instrumenten voor de vergunning van activiteiten op het gebied van de exploratie en productie van koolwaterstoffen moeten op EU-niveau worden omschreven. De Commissie zal in dat verband in 2011 door een effectbeoordeling ondersteunde voorstellen indienen. Cruciale te evalueren eisen zijn onder meer:

- presentatie van een volledig veiligheidsdossier en van de daarmee verbonden veiligheidsdocumentatie[11] voor elk type activiteit, met daarin een gedetailleerde omschrijving van de reactie op kritische gebeurtenissen, met inbegrip van alle daarmee samenhangende activiteiten die ernstige ongevallen kunnen veroorzaken;

- demonstratie van de technische capaciteit van potentiële exploitanten om alle nodige maatregelen te treffen om kritische gebeurtenissen te voorkomen of erop te reageren, rekening houdend met de exploitatievoorwaarden voor de gegeven locatie en de kenmerken van de activiteit waarvoor de vergunning is aangevraagd;

- financiële capaciteit om de gevolgen van een ongeplande gebeurtenis op te vangen, inclusief eventuele deelname aan geschikte verzekeringsregelingen of instrumenten om het risico te dekken.

2.2. Een regelgevingsstelsel dat bevorderlijk is voor het hoogste veiligheidsniveau

Niet alleen wat de vergunningsfase betreft is er versnippering van de regelgevingskaders in de EU, maar ook wat de exploitatie van de installaties betreft. Wanneer de EU-lidstaten de minimumvoorschriften van de EU-richtlijnen inzake gezondheid en veiligheid omzetten in nationaal recht, treedt er variatie op aangezien de lidstaten het recht hebben om bovenop die minimumeisen krachtiger beschermingsmaatregelen te handhaven of op te leggen. Het is dan ook best mogelijk dat door dezelfde oliemaatschappijen geëxploiteerde boorplatforms, gelegen in de wateren van verschillende lidstaten, aan andere regelgevingseisen voldoen. Afgezien van de duidelijke problemen die dit stelt voor de integriteit van de veiligheidsmaatregelen, kan deze complexiteit bijkomende kosten meebrengen voor de industrie en de goede werking van de interne markt hinderen.

Om een maximaal veiligheidsniveau en een gelijk speelveld voor de ondernemingen van de sector te waarborgen, moeten de voor de sector geldende eisen - via doelstellingen of, wanneer passend, bindende regels - overeenkomstig uniforme criteria en op basis van de beste praktijken worden vastgelegd en op strikte wijze worden gehandhaafd. Deze eisen moeten betrekking hebben op de financiële en technische capaciteit, maar ook op cruciale aspecten van de bescherming van de veiligheid en gezondheid van de werknemers op offshore-installaties, en moeten de integriteit van de installaties beschermen, een hoog niveau van milieubescherming waarborgen, ongevallen voorkomen en de reactie op ongevallen optimaliseren .

Niet alleen de toekomstige booractiviteiten en -installaties, maar ook de bestaande moeten op consistente wijze voldoen aan de hoogste normen van veiligheid en bescherming. Ook moet de eis worden gesteld dat de installaties naar aanleiding van hun onderhoud op gezette tijden worden gemoderniseerd, rekening houdend met de ontwikkeling van de technologie.

In de bestaande milieuwetgeving worden verscheidene aspecten aangepakt die relevant zijn voor offshore-installaties (bv. milieueffectbeoordeling), alsook bepaalde aspecten die verband houden met de offshore-boringen en -exploitatie zelf (bv. de emissies van platforms). Maar de installaties vallen niet onder de EU-wetgeving inzake de beheersing van verontreiniging en van de gevaren van zware ongevallen[12], die voornamelijk is ontwikkeld met het oog op de risico's van installaties en zware ongevallen op het vasteland.

- De Commissie zal zich buigen over methoden om de milieuwetgeving met betrekking tot de beheersing van verontreiniging, de inspecties, het voorkomen van ongevallen en het beheer van specifieke installaties te versterken. Eventuele wetgevingsvoorstellen zullen hetzij de bestaande wetgeving uitbreiden tot offshore-olie- en -gasinstallaties, hetzij de uitwerking van een nieuw specifiek instrument voor de desbetreffende installaties inhouden.

De minimumeisen voor de bescherming van de veiligheid en gezondheid van de werknemers in de sector van de olie- en gasboringen zijn vastgelegd bij Kaderrichtlijn 89/391/EEG, de relevante specifieke richtlijnen daarvan en de sectorspecifieke Richtlijn 92/91/EEG[13].

- Voortbouwend op de definitieve resultaten van het onderzoek betreffende de Deepwater Horizon-ramp zal de Commissie het kader voor de veiligheid en gezondheid van werknemers evalueren, inclusief de behoefte aan wijziging van Richtlijn 92/91/EEG betreffende minimumvoorschriften ter verbetering van de bescherming van de veiligheid en de gezondheid van werknemers in de bedrijfstakken die delfstoffen winnen met behulp van boringen. Zij zal zich daarbij ook buigen over de eventuele psychologische effecten van geïsoleerde arbeidsomstandigheden die tot door de mens veroorzaakte ongevallen kunnen leiden.

- De vergunningverlenende instanties en de exploitanten in de lidstaten moeten de veiligheidsdossiers en de veiligheids- en gezondheidsdocumenten aan een onderzoek onderwerpen en zo nodig actualiseren. Wanneer dit is gebeurd en wanneer mankementen aan het licht zijn gekomen, moeten zij een duidelijk omschreven actualiseringsprogramma opzetten.

De EU-wetgeving inzake productveiligheid [14] geldt in het algemeen voor apparatuur in offshore-olie- en -gasfaciliteiten. Mobiele offshore-boorinstallaties (mobile offshore drilling units - MODU)[15] en de daarop gebruikte apparatuur zijn echter uitgesloten van het toepassingsgebied. MODU's worden beschouwd als zeewaardige vaartuigen waarvan de veiligheid valt onder de regels van de Code voor de bouw en uitrusting van Mobiele Offshore-boorinstallaties (de "MODU-Code") van de Internationale Maritieme Organisatie (IMO). Deze Code omvat echter geen eisen voor de exploitatie van industriële apparatuur die voor het boren van putten wordt gebruikt, noch procedures voor het toezicht daarop. Bovendien wordt controleapparatuur voor boorputten uitgesloten uit het toepassingsgebied van de relevante EU-wetgeving.

Er bestaan verscheidene nationale, Europese en internationale technische normen voor offshore-olie- en -gasactiviteiten, maar weinige daarvan beogen enige conformiteit met de EU-wetgeving. In de nationale regels wordt vaak naar technische normen verwezen, maar die verschillen van lidstaat tot lidstaat.

- De Commissie zal onderzoeken of het haalbaar is het toepassingsgebied van de EU-wetgeving inzake productveiligheid uit te breiden en daarin ook de apparatuur die wordt geïnstalleerd en gebruikt op mobiele offshore-platforms op te nemen. Dit zal, in samenwerking met de IMO, een verduidelijking vergen van de wisselwerking met de MODU-Code.

- In samenwerking met de nationale bevoegde instanties zal de Commissie een kritische evaluatie maken van de huidige regels en praktijken voor goed ontwerp en toezicht, in het licht van de lessen die geleerd zijn uit het Deepwater Horizon-ongeval. Indien de huidige regels ontoereikend blijken te zijn of op ongelijke wijze worden toegepast, zal de Commissie nagaan of in deze sector een verdere harmonisatie, met behulp van passende wetgevings- en/of andere instrumenten, nodig is.

- In samenwerking met de nationale bevoegde instanties en de normalisatieorganisaties CEN, CENELEC, ISO en IEC, zal de Commissie de uitwerking van de vereiste technische normen ondersteunen.

2.3. Aansprakelijkheidsstelsels

Een duidelijke afbakening van de verantwoordelijkheid voor schoonmaakoperaties en van de uiteindelijke aansprakelijkheid bij schade door ongevallen zal de exploitanten ertoe aanzetten de risico's ernstig te nemen en de veiligheidsmaatregelen in acht te nemen. Dit afschrikkingseffect zal ertoe bijdragen het risico van milieuschade te beperken.

Voortbouwend op het voorzorgsbeginsel en het beginsel dat de vervuiler betaalt, als vastgelegd in de EU-Verdragen[16], bevat de milieuwetgeving en de maritieme wetgeving van de EU een systeem van bepalingen voor verhaal bij schade ten gevolge van een ongeval. In de context van scheepsrampen heeft het Europese Hof van Justitie al geoordeeld dat koolwaterstoffen die bij ongevallen in zee vrijkomen moeten beschouwd worden als afvalstoffen in de zin van de EU-wetgeving betreffende afvalstoffen, met de daarbij behorende verantwoordelijkheid voor de exploitant om schadevergoeding te betalen en de schoonmaakkosten te dragen.

De richtlijn inzake milieuaansprakelijkheid heeft betrekking op de aansprakelijkheid voor schade aan het milieu ten gevolge van een ongeval of een andere kritische gebeurtenis bij offshore-activiteiten. Deze wetgeving moet ondubbelzinnig waarborgen dat voor de exploitanten van offshore-installaties een strikte aansprakelijkheid geldt, niet alleen voor schade veroorzaakt aan beschermde soorten, natuurlijke habitats en de wateren die onder de kaderrichtlijn Water vallen, maar ook aan alle mariene gebieden die onder de jurisdictie van de lidstaten vallen.

- De Commissie zal wijzigingen voorstellen aan de richtlijn inzake milieuaansprakelijkheid zodat daar in de toekomst ook de milieuschade onder valt als omschreven in de kaderrichtlijn inzake een strategie voor het mariene milieu[17].

- De Commissie zal zich opnieuw buigen over de optie om een eis in te voeren voor verplichte financiële zekerheid en zal in dat verband onderzoeken of de huidige financiële plafonds voor de bestaande instrumenten voor financiële zekerheid toereikend zijn als wordt gekeken naar zware ongevallen waarbij verantwoordelijke partijen met beperkte financiële capaciteit betrokken zijn.

- De toepasselijkheid van de kaderrichtlijn Afvalstoffen op olielekken zal één van de thema's zijn die wordt behandeld in de richtsnoeren inzake de interpretatie van genoemde richtlijn waaraan momenteel wordt gewerkt.

2.4. De verantwoordelijkheid van de bedrijfssector

De bedrijfssector is als eerste verantwoordelijk voor de veiligheid van zijn activiteiten. Bij die activiteiten moet op duidelijke en ondubbelzinnige wijze absolute voorrang worden gegeven aan veiligheid en duurzaamheid. Dit moet blijken uit investeringen in preventie, reactiemiddelen in het geval van ongevallen en olieterugwinningstechnieken. Het is in het belang van de ondernemingen om op overtuigende wijze aan te tonen dat zij de hoogste niveaus van veiligheid en ongevallenpreventie nastreven aangezien dit bepalend zal zijn voor de concurrentiekracht van hun sector en de draagwijdte van toekomstige regelgeving.

De tot dusverre binnen de sector genomen maatregelen variëren van onderneming tot onderneming en moeten worden aangevuld door gezamenlijke initiatieven van de sector als geheel. De eerste van dergelijke acties is al aangekondigd[18]. De sector moet echter nog meer kwantificeerbare en verreikende verbintenissen aangaan om de vereiste capaciteit uit te bouwen en moet een compromisloze "veiligheid eerst"-cultuur ontwikkelen die rampen in Europa en elders in de toekomst zal kunnen voorkomen.

Hoewel zowel de sector als de autoriteiten hebben aangetoond dat zij over de capaciteit beschikten om het olielek in de Golf van Mexico daadwerkelijk te bestrijden, is er bezorgdheid gerezen over de tijd die nodig was om het olielek zelf te dichten en de oorzaken van het lek te achterhalen. De sector moet daarom werk maken, zo nodig in samenspraak met de relevante overheidsinstanties, van nieuwe instrumenten om te reageren op noodsituaties die kunnen worden ingezet en gebruikt bij apparatuur en op locaties in alle mariene omgevingen in Europa.

- De Commissie doet een beroep op de sector, die goed geplaatst is om de technische eisen voor een veilige offshore-olie- en -gaswinning te beoordelen, om bij te dragen tot de vaststelling van de vereiste normen en zelfreguleringsmaatregelen voor te stellen.

- De Commissie verzoekt de sector om nog in 2010 specifieke actieplannen, alsook gezamenlijke stappenplannen voor de sector, op te stellen en in te dienen met daarin een tijdschema voor, de aard en inhoud van en de vereiste middelen met het oog op de tenuitvoerlegging van bedoelde acties. Deze plannen en stappenplannen moeten ter evaluatie worden voorgelegd aan de regelgevingsinstanties en moeten, voor zover zij geen commercieel gevoelige informatie bevatten, breed beschikbaar worden gesteld.

- De Commissie roept de sector ertoe op een begin te maken met de oprichting van een consortium dat belast wordt met de voorbereiding en oprichting van faciliteiten in geheel Europa voor de eerste snelle reactie in het geval van ongevallen. Dit consortium moet instrumenten ontwikkelen voor het afsluiten van oliebronnen bij noodsituaties.

2.5. Een nieuw model voor toezicht door de overheid

De overheid heeft een cruciale verantwoordelijkheid voor de vaststelling van een correct regelgevingskader voor offshore-activiteiten, waarbij zij ook rekening moet houden met de beginselen van maritieme ruimtelijke ordening[19]. Zij moet er ook over waken dat de exploitanten aan alle regels voldoen, meer bepaald door een effectieve controle die bestaat uit communicatie, advies, toezicht en handhaving.

Dit moet worden gekoppeld aan een actief engagement ten aanzien van het grote publiek en de belanghebbenden waarvan de economische en maatschappelijke belangen bij een ongeval kunnen worden geschaad. De transparantie en inclusie bij besluitvorming en toezicht moeten worden bevorderd overeenkomstig de beste praktijken op het gebied van maritiem bestuur[20].

Het toezicht van de overheid op de sector moet voortbouwen op de in Europa bestaande beste administratieve praktijken en kan worden versterkt door maatregelen op EU-niveau. Er kan bijvoorbeeld een evaluatie worden gemaakt van de opname van inspectietaken, vergelijkbaar met die welke worden uitgevoerd bij het maritiem vervoer, in het activiteitenpakket van het Europees Agentschap voor maritieme veiligheid (EMSA). Gepaard aan EU-wetgeving die zorgt voor een goede afbakening van de werkingssfeer, normen voor de apparatuur en veiligheidseisen, kan dit een doeltreffend toezicht en verificatie van de naleving in het geheel van de EU waarborgen.

- In samenwerking met de autoriteiten van de lidstaten zal de Commissie beste praktijken omschrijven die moeten worden gehanteerd door de regelgevings- en toezichtsinstanties op het gebied van vergunningverlening, inspecties en toezicht op de naleving in de offshore-sector. Daarbij zal worden uitgegaan van de beste praktijken van de bevoegde instanties van de lidstaten en zal verspreiding daarvan over alle EU-jurisdicties worden nagestreefd. Ook zal ten volle gebruik worden gemaakt van het potentieel van een gestructureerde dialoog met de belanghebbenden in het kader van het Forum van Berlijn inzake fossiele brandstoffen.

- De Commissie zal samenwerken met de lidstaten om in verband met het verlenen van vergunningen voor complexe offshore-activiteiten een raadplegings-/rapporteringsmechanisme op basis van vrijwilligheid op te zetten dat een bredere evaluatie door deskundigen mogelijk moet maken, bijvoorbeeld met behulp van peer review door bevoegde instanties in naburige kuststaten van de EU.

- De Commissie zal er samen met de lidstaten, de sector en de andere belanghebbenden naar streven het publiek op een gemakkelijke wijze toegang te geven tot voortdurend geactualiseerde informatie inzake veiligheidsmaatregelen, risicobeheer, rampenplannen en ondernemingsspecifieke statistieken inzake centrale veiligheidsindicatoren.

- De Commissie zal samenwerken met de lidstaten om een kader op te zetten voor een onafhankelijke evaluatie van de prestaties van nationale regelgevers, met name wat hun toezichtstaken betreft.

3. IN AFWACHTING VAN VERBETERINGEN MOET HETVOORZORGSBEGINSEL GELDEN

Totdat de volledige resultaten van het onderzoek inzake de oorzaken van het Deepwater Horizon-ongeval beschikbaar komen, de inspanningen van de sector om de veiligheid van zijn activiteiten te verbeteren tastbare resultaten opleveren en de campagne ter versterking van het regelgevingskader in geheel Europa is afgerond, is grote terughoudendheid en extra waakzaamheid nodig, zowel bij aan de gang zijnde exploratie- of productieactiviteiten als bij nieuwe plannings- en vergunningverleningsprocedures.

Het voorzorgsbeginsel moet in verhouding tot de risico's worden gehanteerd en moet met name worden gebruikt bij zeer complexe offshore-activiteiten met extreme klimatologische omstandigheden, reservoirs onder zeer hoge druk of met hoge temperaturen en boringen in diep water of in zeer gevoelige natuurlijke omgevingen die een strenge toepassing van het voorzorgsbeginsel verantwoorden. Bij dergelijke complexe activiteiten kan een opschorting van toekomstige vergunningen passend zijn. Alle voorzorgsmaatregelen moeten recht evenredig zijn met de risico's en moeten op EU-niveau worden gecoördineerd.

- De Commissie spoort de lidstaten ertoe aan alle complexe olie- of gasexploratieactiviteiten te evalueren en erop toe te zien dat de beste praktijken op eenvormige wijze worden toegepast in de gehele EU. Het is aan de lidstaten om te beslissen over een eventuele opschorting van offshore-booractiviteiten. De Commissie herhaalt echter haar oproep aan de lidstaten om het voorzorgsbeginsel strikt toe te passen bij het verlenen van vergunningen voor nieuwe complexe olie- of gasexploratieactiviteiten en om te overwegen dergelijke vergunningen eventueel op te schorten totdat de Europese offshore-veiligheidsstelsels opnieuw zijn geëvalueerd in het licht van het Deepwater Horizon-ongeval.

4. VERSTERKING VAN DE INTERVENTIECAPACITEIT VAN DE EU BIJ OFFSHORE-ONGEVALLEN

IN het geval van een ernstig ongeval bij de kusten van een lidstaat moeten de reactieteams van die lidstaat in staat zijn alle beschikbare capaciteiten te mobiliseren, inclusief die van de desbetreffende sector[21] en die van andere lidstaten. De EU beschikt over instrumenten die de rampenplannen en mechanismen voor civiele bescherming van de lidstaten kunnen aanvullen, meer bepaald via het mechanisme voor civiele bescherming van de Unie dat, op verzoek, ondersteuning levert en zorgt voor coördinatie en verlening van Europese bijstand. Dit mechanisme heeft zowel betrekking op civiele bescherming als op mariene verontreiniging. Het Monitorings- en Informatiecentrum (MIC) ervan, dat werkt in de schoot van de Europese Commissie, is op 24/7-basis beschikbaar.

Wanneer dat nodig is, kan het MIC snel de olieterugwinningscapaciteit van het Europees Agentschap voor maritieme veiligheid (EMSA) mobiliseren. Hoewel de aandacht van het EMSA vooral gaat naar door schepen veroorzaakte mariene verontreiniging en naar de maatregelen om te reageren op dergelijke noodsituaties, kan het een nuttige bijdrage leveren tot de reactie bij olielekken ten gevolge van offshore-booractiviteiten. De middelen van het EMSA, zoals vaartuigen voor het opruimen van olievervuiling en satellietbeeldvorming, kunnen immers ingezet worden bij elke vorm van olieverontreiniging, ongeacht de bron daarvan. De Commissie werkt daarom aan een wijziging van de verordening betreffende de oprichting van het EMSA[22] om dit in staat te stellen op te treden bij mariene verontreiniging uit ongeacht welke bron, met inbegrip van offshore-olie- en -gasinstallaties.

Er zijn ook werkzaamheden aan de gang om de algemene EU-capaciteit ter preventie van en reactie op rampen te versterken, onder meer via door het MIC verstrekte bijstand. Deze inspanningen moeten gericht zijn op synergieën met de maatregelen van de sector om een capaciteit op te bouwen voor snelle interventies aan boorputten en bij olielekken.

De efficiëntie en snelheid van de reactie bij offshore-noodsituaties hangt ook af van de beschikbaarheid van onmiddellijke informatie inzake de toestand van de waterkolom en de zeebodem gedurende het ongeval. Deze gegevens zijn momenteel niet volledig op EU-brede basis beschikbaar en kunnen niet snel worden bijeengebracht uit de huidige versnipperde publieke en particuliere bronnen met het oog op een adequate monitoring van het verloop van een ongeval.

- In 2010 zal de Commissie een mededeling indienen die tot doel zal hebben de rijkdom van deskundigheid en middelen, beschikbaar op lokaal, nationaal en EU-niveau, samen te brengen in een versterkt EU-systeem voor reactie op rampen. Daarbij zal de hoofdaandacht gaan naar het verstrekken van noodhulp in de eerste fase van de ramp en naar het versterken van de EU-instrumenten voor civiele bescherming en humanitaire bijstand.

- De Commissie zal zich beraden over middelen om de beschikbaarheid van de capaciteit voor reactie op noodsituaties te verbeteren, bv. door te eisen dat er apparatuur voor reactie op dergelijke situaties beschikbaar is in elke relevante regio van de EU. Zij zal daarbij samenwerken met de desbetreffende sector en de lidstaten en voortbouwen op bestaande instrumenten van zowel het mechanisme voor civiele bescherming van de EU als het EMSA.

- Teneinde de efficiëntie van de rampenplannen te verbeteren verzoekt de Commissie de lidstaten om de maatregelen te treffen die zij heeft voorgesteld in haar initiatief "Mariene kennis 2020" om zo een samenhangende en open architectuur te creëren voor de uitwisseling van informatie over de toestand van de waterkolom en de zeebodem.

5. NIEUWE PARTNERSCHAPPEN VOOR DE OFFSHORE-VEILIGHEID OOK BUITEN DE EUROPESE WATEREN

5.1. Regionale initiatieven met buurlanden als eerste fase van internationale actie

De EU moet van nabij toekijken op offshore-gebieden dichtbij haar territorium waar steeds meer offshore-booractiviteiten aan de gang zijn en waar ongevallen en daarop volgende olielekken schade kunnen toebrengen aan het milieu en de economie van verschillende aan de kust gelegen lidstaten.

In deze context moet de afbakening van exclusieve economische zones en van het continentaal plat, in overeenstemming met het Verdrag van de Verenigde Naties inzake het recht van de zee (UNCLOS), worden aangemoedigd.

Een groot deel van de mariene ruimte in de Middellandse Zee bestaat uit internationale wateren en derhalve moet de samenwerking van de autoriteiten van de oeverstaten worden versterkt.

De EU moet er daarom naar streven dat de regelgevingskaders en het toezicht op de sector in de jurisdicties die aanpalen aan de Europese wateren eenzelfde hoog niveau van veiligheid en bescherming bieden. De regionale samenwerking tussen de bevoegde instanties in het Noordzeegebied[23] toont de baten van dergelijke samenwerking aan.

Het potentieel van regionale overeenkomsten moet worden verkend. Dit houdt in dat in nauwe samenwerking met de betrokken lidstaten een nieuwe start wordt gegeven aan het proces van bekrachtiging van het protocol inzake de bestrijding van verontreiniging ten gevolge van offshore-activiteiten in het Middellandse-Zeegebied[24]. Dit zou het mogelijk maken het reeds bestaande Regionale centrum voor noodmaatregelen tegen calamiteuze verontreiniging van de Middellandse Zee (REMPEC) te betrekken bij de preventie van en voorbereidheid en reactie op offshore-ongevallen. Ook de bilaterale samenwerking, met name met landen in het zuidelijke Middellandse-Zeegebied die offshore-extractieactiviteiten ontwikkelen, kan worden versterkt, met name via actieplannen en instrumenten in het kader van het Europees nabuurschapsbeleid.

Met soortgelijke doeleinden[25] moet ook actie worden ondernomen in het kader van andere regionale overeenkomsten op marien gebied, zoals OSPAR, het Verdrag van Helsinki of het Verdrag van Boekarest[26]. Regionale programma's voor samenwerking op energiegebied, zoals Inogate, zijn nu al toegesneden op de veiligheid en continuïteit van de energievoorziening en kunnen verder ontwikkeld om de samenwerking bij offshore-activiteiten te bevorderen . Ook het Verdrag tot oprichting van de Energiegemeenschap kan worden gebruikt om offshore-veiligheidsacties in de wateren van de relevante landen op te zetten.

Ook het Noordpoolgebied verdient een bijzondere aandacht, gezien het buitengewoon gevoelige natuurlijke milieu ervan, het harde klimaat en de aanzienlijke reserves van nog onontgonnen koolwaterstoffen. Bindende internationale regels of benchmarks moeten worden geïntroduceerd, onder meer voortbouwend op de richtsnoeren van de Raad voor het Arctische gebied[27]. In dat verband zijn contacten met de Arctische landen essentieel.

- De Commissie zal de dialoog met de buurlanden van de EU inzake de veiligheid van offshore-activiteiten intensifiëren met het oog op nieuwe gemeenschappelijke initiatieven voor de totstandbrenging van informatiekanalen bij noodsituaties, uitwisseling van informatie inzake exploratie en productie, bevordering van een hoog veiligheids- en preventieniveau en gezamenlijke handhavingsmaatregelen, zoals de inspectie van installaties.

- De Commissie zal samenwerken met de lidstaten en relevante derde landen met het oog op de bevordering van de oprichting van regionale fora/initiatieven van bevoegde nationale instanties in het gebied van de Middellandse Zee, Zwarte Zee en Oostzee. Zij zal daarbij voortbouwen op het goede voorbeeld van het North Sea Offshore Authorities Forum . Zij zal zich ook beraden over de aanpak van de offshore-veiligheid via bestaande bilaterale en regionale samenwerkingsinstrumenten met kandidaat-lidstaten van de EU en buurlanden.

- De Commissie zal ook actie in de context van de bestaande overeenkomsten en protocollen bevorderen.

5.2. De internationale verplichtingen van de Europese industrie

Europese olie- en gasmaatschappijen voeren steeds meer offshore-activiteiten uit buiten Europa. Het is cruciaal dat de desbetreffende sector zich ertoe verbindt strikte beste praktijken op veiligheids- en milieugebied te handhaven ongeacht de jurisdictie waarbinnen zij opereert, ook als dit buiten de EU is.

Een optie is om de relevante ondernemingen met hoofdkwartier in de EU de verplichting op te leggen een uniform offshore-veiligheids- en -milieubeleid toe te passen bij al hun activiteiten overal ter wereld. Wanneer zij dat niet doen, zouden de regelgevingsinstanties de vergunningen of specifieke machtigingen van de desbetreffende ondernemingen kunnen intrekken.

- De Commissie roept de bedrijfssector en de lidstaten ertoe op om ondernemingen met hoofdkwartier in de EU de transparante en bindende verplichting op te leggen bij al hun activiteiten wereldwijd de Europese normen van veiligheid en ongevalpreventie te hanteren.

5.3. Mondiale verantwoordelijkheid

Hoewel de effecten van offshore-ongevallen geen grenzen kennen, blijft de werkingssfeer en de handhaving van de internationale wetgeving op het gebied van preventie, rampenplannen en reactie op ongevallen ongelijk en onvolledig[28]. Een internationaal verdrag inzake de voorbereiding op noodsituaties[29] is bijvoorbeeld uitsluitend toegespitst op olieverontreiniging door schepen en laat die door offshore-installaties buiten beschouwing. Bovendien valt de financiële aansprakelijkheid voor olie- en gasverontreiniging door offshore-installaties niet onder enig internationaal verdrag.

De EU is goed geplaatst om een centrale rol te spelen bij de internationale inspanningen om de bestaande regels wereldwijd te versterken. Zij moet daarbij echter haar krachten bundelen met haar partners, in de eerste plaats de VS en andere belangrijke producenten, zoals Noorwegen, Rusland en de OPEC. De EU-initiatieven moeten voortbouwen op het Internationaal Forum van regelgevers (International Regulators Forum - IRF) maar moeten een bredere deelname nastreven[30].

De uiteindelijke doelstelling moet een wereldwijd systeem zijn waarbij gemeenschappelijke doelstellingen of benchmarks voor veiligheid en duurzaamheid van offshore-exploratie en -productie worden vastgesteld met het oog op twee grote doelstellingen. In de eerste plaats moet dit systeem de vaststelling en tenuitvoerlegging van strikte regels inzake veiligheid en ongevalpreventie in alle jurisdicties met offshore-olie- en -gasactiviteiten bevorderen. In de tweede plaats moet het acties coördineren en/of gezamenlijke acties opzetten, gericht op administraties, regelgevers, normalisatieorganisaties, de bedrijfstak, certificatieondernemingen en onderzoeksinstellingen, met het oog op een zo maximaal mogelijke mondiale inachtneming van het UNCLOS in zones die buiten de nationale jurisdictie vallen.

- De bestaande energiepartnerschappen en -dialogen met de internationale partners van de EU moeten worden aangewend om een op de wereld gericht EU-initiatief op te starten met het oog op offshore-veiligheid en het bereiken van overeenstemming over het algemene kader voor een dergelijke wereldwijde actie. Op de ministeriële EU-OPEC-bijeenkomst is al een initiatief goedgekeurd voor een rondetafelconferentie over offshore-veiligheid in 2011. De Commissie zal uitnodigingen versturen voor een dergelijke conferentie in 2011 waarop de deelnemers overeenstemming kunnen bereiken over de voornaamste doelstellingen en zich kunnen buigen over streefcijfers en benchmarks voor beste praktijken en mondiale normen. Voorts zal de Commissie een bijdrage blijven leveren aan offshore-initiatieven in het kader van de G-20.

6. CONCLUSIES EN VOLGENDE STAPPEN

Uit de na het Deepwater Horizon-ongeval uitgevoerde evaluatie is gebleken dat de offshore-olie- en -gasactiviteiten in de EU op gedeeltelijke wijze vallen onder heterogene gezondheids-, veiligheids- en milieubeschermingsstelsels. Een dergelijke versnipperde regeling kan geen toereikend antwoord bieden op de risico's die ontstaan ten gevolge van de grote vlucht van de industriële offshore-olie- en -gasactiviteiten. Er blijven gebieden van rechtsonzekerheid bestaan wat de verplichtingen en verantwoordelijkheden van de desbetreffende ondernemingen betreft. Dit maakt het ook niet mogelijk de door de EU-agentschappen en -instrumenten geboden mogelijkheden ten volle te benutten.

Hoewel de regelgeving van bepaalde lidstaten een hoog niveau van ongevalpreventie inhoudt, via stringente eisen op het gebied van gezondheid, veiligheid en milieubescherming, is verdere actie vereist om de verspreiding van dergelijke beste praktijken in het geheel van de EU te waarborgen via een duidelijk state-of-the-art -kader op EU-niveau, een verduidelijking van de EU-wetgeving en het opvullen van bestaande leemten in de regelgeving. De EU heeft er alle belang bij om onverwijld op te treden en erover te waken dat offshore-activiteiten in de Europese wateren en wereldwijd voldoen aan de striktste normen van veiligheid en preventie van en reactie op ongevallen, zonder inconsistentie en zonder dat op die normen wordt afgedongen.

De Commissie verzoekt het Europees Parlement en de Raad om het in deze mededeling geschetste actiekader te ondersteunen en hun standpunt te geven over de concrete voorgestelde acties. De Commissie zal de nationale regelgevende instanties en de andere belanghebbenden verder raadplegen inzake het bereik van de voorgestelde initiatieven met het oog op de indiening van voorstellen voor concrete wetgevings- en andere maatregelen in het voorjaar van 2011. In dit proces zal rekening worden gehouden met alle relevante lessen die nog worden getrokken uit het ongeval met het Deepwater Horizon-platform.

[1] Er vielen elf dodelijke slachtoffers bij de explosie en de daarop volgende brand. Naar raming zijn 4,9 miljoen vaten olie in de oceaan vrijgekomen alvorens het lek na 85 dagen kon worden gedicht. Daarbij werd een kustlijn van 350-450 km in de VS vervuild.

[2] In 2009 bedroeg de productie van olie en aardgas in de EU en Noorwegen respectievelijk 196 en 269 miljoen aardolie-equivalent. Ongeveer 90% van de EER-olieproductie en 60% van de aardgasproductie gebeurt offshore.

[3] Het Piper Alpha-platform ontplofte in 1988. Daarbij vielen 167 doden en kwam 670 ton olie in zee vrij. Bij het kapseizen van het Alexander Kielland-platform in 1980 vielen123 doden.

[4] De overheidsinstanties die betrokken zijn bij de vergunningverlening voor en het toezicht op offshore-activiteiten in de lidstaten.

[5] Verklaringen van de Commissieleden Oettinger en Damanaki op de plenaire zitting van het EP van 7 juli.

[6] De wateren onder de soevereiniteit en jurisdictie van de EU-lidstaten in de Middellandse Zee, Zwarte Zee en Oostzee en de noordoostelijke Atlantische Oceaan, inclusief de wateren rond de Azoren, Madeira en de Canarische Eilanden. Dat zijn kustwateren, territoriale wateren en exclusieve economische zones (EEZ).

[7] Resolutie inzake EU-actie op het gebied van olie-exploratie en -extractie in Europa, vastgesteld op 7 oktober 2010.

[8] Artikel 194 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).

[9] ibidem

[10] Richtlijn 94/22/EG betreffende de voorwaarden voor het verlenen en het gebruik maken van vergunningen voor de prospectie, de exploratie en de productie van koolwaterstoffen.

[11] Richtlijn 92/91/EEG betreffende minimumvoorschriften ter verbetering van de bescherming van de veiligheid en de gezondheid van werknemers in de winningsindustrieën die delfstoffen winnen met behulp van boringen, artikel 3.

[12] Richtlijn 96/82/EG betreffende de beheersing van de gevaren van zware ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen zijn betrokken (Seveso II).

[13] Richtlijn 89/391/EEG van de Raad betreffende de tenuitvoerlegging van maatregelen ter bevordering van de verbetering van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers op het werk.

[14] Richtlijn 2006/42/EG van het Europees Parlement en de Raad betreffende machines en tot wijziging van Richtlijn 95/16/EG, en Richtlijn 97/23/EG van het Europees Parlement en de Raad inzake de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der lidstaten betreffende drukapparatuur.

[15] Het Deepwater Horizon-platform was geclassificeerd als een dergelijke MODU.

[16] Artikel 191, lid 2, van het VWEU.

[17] Richtlijn 2008/56/EG.

[18] Er is een werkgroep opgericht binnen de schoot van de International Association of Oil and Gas Producers die de huidige praktijk moet beoordelen en zo nodig verbeteringen moet voorstellen. Er is een industrieel consortium opgezet om de instrumenten ter beheersing van ongevallen aan boorputten voor de Golf van Mexico te ontwikkelen.

[19] Maritieme ruimtelijke ordening is een centraal instrument om de concurrentie voor ruimte tussen de verschillende activiteiten in intensief benutte maritieme zones te beheren en zo de langetermijnstabiliteit en -voorspelbaarheid van die activiteiten te waarborgen.

[20] Zie de mededeling "Richtsnoeren voor een geïntegreerde benadering van het maritieme beleid: naar de beste praktijken op het gebied van geïntegreerd maritiem bestuur en overleg met de belanghebbende partijen" - COM(2008) 395.

[21] Oil Spill Response Ltd (deel van het Global Response Network).

[22] Verordening (EG) nr. 1406/2002.

[23] North Sea Offshore Authorities Forum (NSOAF).

[24] Protocol inzake de bescherming van de Middellandse Zee tegen verontreiniging door de exploratie en de exploitatie van het continentaal plat, de zeebodem en de ondergrond daarvan.

[25] Zie artikel 18 van de ministeriële OSPAR-conferentie van 23/24 september 2010.

[26] Verdrag inzake de bescherming van het mariene milieu in het noordoostelijk deel van de Atlantische Oceaan (OSPAR), Verdrag ter bescherming van het mariene milieu in het Oostzeegebied (Verdrag van Helsinki), Verdrag ter bescherming van de Zwarte Zee tegen verontreiniging (Verdrag van Boekarest).

[27] Arctic Offshore Oil and Gas Guidelines 2009.

[28] Overeenkomstig UNCLOS moeten staten het mariene milieu beschermen tegen verontreiniging, rampenplannen vaststellen en wetten en reglementen vaststellen om verontreiniging in gebieden binnen en buiten hun nationale jurisdictie te voorkomen, te beperken en te beheersen. Nalevings- en handhavingsmechanismen zijn daarbij echter niet opgenomen en de tenuitvoerlegging hangt af van de goede wil van de landen en van instanties zoals sectorale organisaties en verdragen inzake regionale zeeën. Dit verklaart de grote verschillen qua inachtneming van de UNCLOS-verplichtingen, inclusief in de Europese wateren.

[29] Internationaal Verdrag inzake olieverontreiniging (OPRC).

[30] De IRF-leden zijn onder meer Brazilië, Canada, Nederland, Nieuw-Zeeland, Noorwegen, het VK en de Verenigde Staten.