Advies van het Economisch en Sociaal Comité over het "Voorstel voor een beschikking van het Europees Parlement en van de Raad betreffende geautomatiseerde verwerking van gegevens inzake het verkeer van en de controle op accijnsgoederen"

(COM(2001) 466 def. - 2001/0185 (COD))

(2002/C 221/01)

De Raad heeft op 20 december 2001 besloten, overeenkomstig artikel 262 van het EG-Verdrag, het Economisch en Sociaal Comité te raadplegen over het voornoemde voorstel.

De afdeling "Interne markt, productie en consumptie", die was belast met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden, heeft haar advies op 8 mei 2002 goedgekeurd; rapporteur was de heer Wilkinson.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 391e zitting (vergadering van 29 mei 2002) het volgende advies uitgebracht, dat met 79 vóór, 1 tegen, bij 1 onthouding werd goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1. De verwezenlijking van de interne markt heeft geresulteerd in essentiële wijzigingen van de regelingen voor het verkeer van accijnsgoederen(1). Fysieke controles aan de grenzen van de lidstaten werden vervangen door administratieve controles van de documenten die worden gebruikt voor het goederenverkeer tussen de lidstaten of met derde landen.

1.2. De belastingtarieven (accijns en BTW) voor goederen werden niet geharmoniseerd, en variëren dus nog steeds in zeer ruime mate(2). Soms is fraude dan ook uitermate lucratief, en met name de georganiseerde misdaad maakt steeds grootschaliger gebruik van de leemten in het systeem.

1.3. In een studie van een groep op hoog niveau schatten de vertegenwoordigers van de lidstaten dat zij in 1996 als gevolg van fraude met de accijnsgoederen tabak en alcohol in totaal ongeveer 4,8 miljard EUR misliepen(3). In datzelfde jaar bedroegen hun accijnsopbrengsten 234 miljard EUR, d.w.z. ongeveer 8,1 % van de totale belastinginkomsten(4). De accijnsopbrengsten en het procentueel aandeel daarvan in de totale belastinginkomsten variëren aanzienlijk tussen een aantal lidstaten.

1.4. In 1998 stemde de Raad ECOFIN in met een aanbeveling van de Commissie om op de lange termijn en afhankelijk van het resultaat van een haalbaarheidsstudie een geautomatiseerd controlesysteem voor accijnsgoederen(5) in te voeren om fraude terug te dringen. De haalbaarheidsstudie(6) werd in 2000 afgerond en de Commissie kwam in document COM(2001) 466 def. met een voorstel voor de invoering van een dergelijk systeem. Dit systeem wordt doorgaans EMCS (Excise Movement and Control System) genoemd en het voorstel strekt ertoe, fraude te bestrijden en het huidige systeem te vereenvoudigen.

2. Algemene opmerkingen

2.1. Het bestaande stelsel functioneert niet goed, want het steunt op documenten om de schorsingsregeling te beëindigen voor accijnsgoederen die zich in het verkeer bevinden. Worden de juiste documenten niet dan wel foutief ingevuld teruggezonden, dan kan de verzender van de goederen (die geen controle op dergelijke gebreken kan uitoefenen) geconfronteerd worden met zeer zware geldboetes. De aangevers kunnen zich daarom volledig vinden in de voorgestelde geautomatiseerde registratie van transacties. Zij hopen dat die overstap de legale handel ten goede zal komen en het de lidstaten mogelijk zal maken, effectief te controleren. Voorts benadrukken zij dat het EMCS uniform door alle lidstaten en aangevers moet worden toegepast(7).

2.2. Het EMCS zal echter pas op zijn vroegst in 2007 operationeel zijn. Daarom dringt het Comité er bij de Commissie op aan om in overleg met lidstaten en bedrijfsleven te blijven streven naar verbeteringen in het huidige systeem(8). Op die manier kan tevens de invoering van het EMCS worden vergemakkelijkt. Dergelijke, tijdelijke, verbeteringen mogen niet echter niet leiden tot meer bureaucratie of verhoogde complexiteit(9).

2.3. De omvang van de fraude met en de handel in alcohol- en tabaksproducten varieert aanzienlijk van lidstaat tot lidstaat. Het ligt dan ook voor de hand dat sommige meer bij automatisering hebben te winnen dan andere. Toch steunen alle lidstaten de invoering van het EMCS.

2.4. De Commissie wijst in haar voorstel op "de omvang, de complexiteit en de totale kosten" van het EMCS. Het systeem noopt tot medewerking van alle nationale administraties, de Commissie, OLAF en het bedrijfsleven (drankproducenten, depothouders, handelaren, enz.), en dat in alle vijftien lidstaten. Verder is veiligheid cruciaal.

2.5. Het EMCS dient een erg krachtig systeem te zijn. Het dient namelijk het gehele jaar 24 uur per dag te functioneren met slechts korte onderbrekingen voor reparatie of onderhoud. In de haalbaarheidsstudie wordt het aantal transacties met tabaks- en alcoholproducten in de EU (15 lidstaten) geraamd op 16 miljoen per jaar. Worden minerale oliën en transacties in de nieuwe lidstaten meegeteld, dan komt dit cijfer veel en veel hoger te liggen.

2.6. Geschat wordt dat 80000 bedrijven in het systeem moeten worden geïntegreerd en daaraan moeten aangevers worden toegevoegd uit een nog onbekend aantal landen dat zal toetreden voor 2007, het jaar waarin het systeem op zijn vroegst operationeel kan zijn(10). De Commissie schat dat het totale aantal bedrijven na de toetreding tegen de 200000 zal liggen.

2.7. Het Comité schaart zich volledig achter het voorstel om zo snel mogelijk op het EMCS over te schakelen. Fraude dient namelijk te worden bestreden en de regeling voor het verkeer onder schorsing van rechten van accijnsproducten moet worden verbeterd ter voltooiing van de interne markt. Ook de EU-burgers zullen zich kunnen vinden in verbeteringen die de fraudebestrijding vergemakkelijken.

3. Kosten

3.1. De Commissie gaat ervan uit dat de kosten hoog zullen zijn: 35 miljoen EUR voor de ontwikkelings- en invoeringsfase en daarna 4 miljoen per jaar aan operationele kosten. Verder zou (zoals ook in de haalbaarheidsstudie wordt opgemerkt) de ontwikkelings- en invoeringsfase per lidstaat tussen de 5 en 12 miljoen EUR kosten en daarna 1,7 tot 10 miljoen per jaar. Momenteel zijn de lidstaten bezig, hun kosten in kaart te brengen.

3.2. De kosten voor de bedrijven, die allemaal op het systeem zouden moeten worden aangesloten, zijn relatief gering, met uitzondering van die voor grote aangevers die hun eigen systeem aan het EMCS willen koppelen. In dat geval moet worden gerekend op 140000 EUR voor ontwikkeling en 15000 per jaar voor operationele kosten.

3.3. Bij de schattingen wordt ervan uitgegaan dat de lidstaten op eigen kosten voor de nodige opleiding van de aangevers zorgen en hun de noodzakelijke software ter beschikking stellen.

3.4. In vergelijking met het huidige, op papieren aangifte gebaseerde, systeem zouden de nalevingskosten voor de aangevers dalen. Die besparingen zijn niet meegenomen in het voorstel. Verder zouden de lidstaten hun investering kunnen terugverdienen door fraude efficiënter te bestrijden. Ervan uitgaande dat de schattingen redelijk zijn, lijkt het EMCS daarom niet te duur.

3.5. Het voorstel (zie het financieel memorandum) bevat uitsluitend een gedetailleerd overzicht van de tot en met 2006 te verwachten kosten. Het overzicht moet echter worden uitgebreid tot in ieder geval 2007 (zie par. 2.2), en ook zou moeten worden aangegeven wat het waarschijnlijk gaat kosten om toekomstige lidstaten in het systeem te integreren.

3.6. De Commissie zou een sleutelrol in het nieuwe stelsel vervullen en daarom mag er niet worden beknibbeld op de voorgestelde personele middelen. Zij moet immers tegelijkertijd werken aan de hoognodige verbeteringen van het huidige documentaire systeem (zie par. 2.2) en aan de voorbereiding van het EMCS. Derhalve valt het zeker niet uit te sluiten dat zij meer personeel nodig zal hebben dan in het voorstel is gepland.

4. Deelname

4.1. De Commissie wijst erop dat het EMCS uitsluitend efficiënt kan functioneren als alle lidstaten en ook zijzelf zich zullen houden aan hun in het voorstel geformuleerde juridische en financiële verplichtingen. Gegeven omvang en complexiteit van het systeem liggen de ramingen van de benodigde middelen in de haalbaarheidsstudie waarschijnlijk te laag.

4.2. Verder mag men er gezien het tijdschema van uitgaan dat verscheidene kandidaat-lidstaten voor de inwerkingtreding van het EMCS tot de Unie zullen toetreden. Dit dient duidelijk tot uiting te komen in artikel 9 door het woord "kunnen" (... op de hoogte worden gesteld) te vervangen door "zullen". Verder moeten zij niet alleen kunnen deelnemen aan proeven, maar dienen zij ook in aanmerking te komen voor ondersteuning bij de voorbereiding en de ontwikkeling van het systeem. Daarbij dient beseft te worden dat dit financiële consequenties voor de Unie heeft.

4.3. Voorts is er het knelpunt dat sommige toetredingskandidaten nog altijd niet beschikken over controlesystemen met betrekking tot accijnsgoederen die aan de vereisten van EG-Richtlijn 92/12 voldoen. Deze kwestie wordt vast en zeker tijdens de toetredingsonderhandelingen behandeld, maar de landen in kwestie zullen ervaring met het huidige EU-systeem moeten hebben opgedaan alvorens aan het EMCS te kunnen deelnemen.

4.4. Daarnaast valt niet uit te sluiten dat het systeem vanwege de deelname van de nieuwe lidstaten pas op een later tijdstip operationeel zal worden.

5. Veiligheid

5.1. Aansprakelijkheid inzake veiligheidsaspecten is van groot belang. Deze dient zich uit te strekken tot rechtsinbreuken met behulp van het systeem en eigendom en verwerking van in het EMCS opgeslagen vertrouwelijke handelsinformatie. Het is de bedoeling dat het systeem (in 2007) wordt opgestart met de meest moderne veiligheidsvoorzieningen, en daarom kan het voorstel nu nog geen details bevatten.

5.2. Het is de bedoeling dat via het EMCS duidelijk kan worden aangegeven wie juridisch aansprakelijk is voor goederen die zich onder een schorsingsregeling op de interne markt bevinden.

6. Technische aspecten

6.1. Men mag ervan uitgaan dat het EMCS technisch haalbaar is. Deze aanname is tot op zekere hoogte gebaseerd op de succesvolle invoering van het Nieuw geautomatiseerd systeem voor douanevervoer (NCTS).

6.2. De verhouding tussen EMCS en NCTS dient beter uit de verf te komen in het voorstel zelf (en niet uitsluitend in de toelichting), omdat het de bedoeling is dat de systemen met bijvoorbeeld een aantal gemeenschappelijke referentielijsten zullen functioneren. Toch zal het niet altijd eenvoudig zijn om met beide systemen tegelijk te werken. Verder dient gelet te worden op compatibiliteit met andere systemen, zoals het G7-project voor vereenvoudiging van douanezaken.

6.3. Onderhavig voorstel heeft uitsluitend betrekking op accijnsgoederen die zich onder een schorsingsregeling op de interne markt bevinden. In het voorstel moet duidelijk naar voren komen dat er een adequaat verband dient te worden aangebracht tussen het EMCS (aangesloten depots) en EU-productievestigingen en im- en exportpunten aan de buitengrenzen.

6.4. Een aantal lidstaten zijn van plan om alle diensten in 2005 elektronisch aan te bieden. Die diensten zullen dan wel volledig verenigbaar met het EMCS dienen te zijn.

7. Samenvatting

7.1. Het Comité kan zich volledig in het voorstel vinden. Fraude moet namelijk efficiënter worden bestreden en verwacht mag worden dat het EMCS verbeteringen brengt voor ondernemingen die op de interne markt actief zijn.

7.2. Het plaatst evenwel de volgende kanttekeningen:

- het is cruciaal dat alle lidstaten en kandidaatlanden (reeds voor hun toetreding) zich ertoe verplichten, de voor hen uit het voorstel voortvloeiende juridische en financiële verplichtingen na te komen. Zo niet, dan leidt het voorstel tot niets;

- het huidige, op papieren aangifte gebaseerde systeem vertoont gebreken en het duurt nog lang voordat het EMCS operationeel is. Daarom dringt het Comité er bij de Commissie op aan, ermee door te gaan om zo snel mogelijk verbeteringen in het huidige stelsel aan te brengen;

- de gedetailleerde kostenschatting dient zich minstens t/m 2007 uit te strekken;

- bij het opstellen van het tijdpad moet in alle opzichten rekening worden gehouden met de verwachte toetreding van verscheidene kandidaat-lidstaten. Zij moeten integraal worden geïnformeerd en hun dient ondersteuning te worden geboden bij de voorbereiding en ontwikkeling van het EMCS;

- alle veiligheidsaspecten van het systeem dienen voor 100 % te zijn geregeld;

- het verband tussen EMCS, NCTS en andere systemen behoeft verduidelijking; en

- er dienen duidelijke bepalingen te komen voor goederenverkeer vanuit EU-productievestigingen en voor uitvoer naar en invoer uit derde landen.

Brussel, 29 mei 2002.

De voorzitter

van het Economisch en Sociaal Comité

G. Frerichs

(1) Zie Richtlijn 92/12/EEG van de Raad.

(2) - De verschillende tussen de hoogste en laagste nationale tarieven bedragen voor bijvoorbeeld:

- minerale oliën: loodvrije benzine 2.1:1; diesel 2.6:1;

- alcohol: sterke drank 9.1:1; bier 17:1. Voor niet-mousserende wijnen variëren de tarieven van 0 tot 2900 EUR per hectoliter pure alcohol;

- tabak: totale accijns: 4.6:1.

(3) Daarvan bedraagt 69 % fraude met tabaks- en 31 % fraude met alcoholaccijnzen.

(4) Dit cijfer is inclusief accijnzen op minerale oliën, die in de studie echter niet werden behandeld.

(5) Minerale oliën, alcohol- en tabaksproducten.

(6) Uitgevoerd door Alcatel TITN Answare.

(7) Nu is er geen sprake van uniformiteit. Zo verschillen de opvattingen van de lidstaten over alternatief bewijs voor zuivering.

(8) De belangrijkste verbeteringen hebben betrekking op het systeem voor de uitwisseling van accijnsgegevens (SEED) en flexibiliteit voor de aangevers inzake alternatief bewijs voor terugzending van het bericht van zuivering in het kader van de AGD-procedure.

(9) Daarbij moet met name worden gekeken naar het zog. vroegtijdig waarschuwingssysteem.

(10) De werkzaamheden voor de ontwikkeling van het EMCS dienen binnen 9 maanden na inwerkingtreding van de voorgestelde beschikking aan te vangen en moeten binnen vijf jaar zijn afgerond (zie artikel 2 van het voorstel).