1.Inleiding

De afgelopen 60 jaar heeft de Europese integratie ervoor gezorgd dat de burgers van de Unie een gemeenschappelijke toekomst hebben. De hamvraag voor Europa is nu of de Europeanen zelf over hun gemeenschappelijke toekomst beslissen, dan wel of anderen hierover beslissen. Met andere woorden: of de Europese Unie een steunpilaar wil zijn van de nieuwe multipolaire wereldorde, dan wel genoegen neemt met een rol als pion.

De problemen waar Europa nu mee te maken heeft, zullen niet verdwijnen. De wereldwijde concurrentie zal groter worden. De technologische veranderingen zullen nog sneller verlopen. De geopolitieke instabiliteit zal toenemen. De gevolgen van de klimaatverandering zullen voelbaar zijn. De demografische tendensen wijzen erop dat migratie naar de EU zal voortduren.

In de verklaring van Rome van 2017, die werd goedgekeurd ter gelegenheid van de 60e verjaardag van het Verdrag van Rome, wordt erkend dat een sterkere Europese Unie nodig is. De leiders benadrukten dat de EU een krachtiger rol op het wereldtoneel zou moeten spelen, zodat zij mondiale gebeurtenissen beter vorm kan geven en internationale verantwoordelijkheden beter kan dragen. De EU moet beter in staat zijn om geloofwaardig te kunnen optreden op het wereldtoneel ("Weltpolitikfähigkeit"). Deze mededeling vormt een bijdrage aan het debat tussen de leiders, dat door hen tijdens de bijeenkomst in Sibiu op 9 mei 2019 zal worden voortgezet.

In deze complexe, geconnecteerde wereld met steeds meer conflicten moet de EU haar burgers beschermen, haar waarden en belangen bevorderen, de op regels gebaseerde internationale orde ondersteunen en stabiliteit brengen in de buurlanden en daarbuiten. Wil de EU een sleutelrol spelen bij het aanpakken van regionale en mondiale uitdagingen, moet zij kunnen voldoen aan de verwachtingen van derde landen, internationale organisaties en andere internationale actoren.

Geen enkele lidstaat alleen kan deze problemen oplossen of deze kansen grijpen. De EU en haar lidstaten moeten hun krachten bundelen om hun gemeenschappelijke belangen en waarden uit te dragen.

In zijn toespraak over de Staat van de Unie in september 2018 heeft voorzitter Juncker een aantal beleidsterreinen aangehaald die in dit kader moeten worden ontwikkeld. De EU moet nog nauwer samenwerken met haar partners overal te wereld. Zij moet haar partnerschap met Afrika intensiveren, met name met een nieuwe alliantie voor duurzame investeringen en banen. De EU moet op eigen benen kunnen staan. Zij moet bijvoorbeeld de internationale rol van de euro versterken. De EU moet ook met één krachtige en duidelijke stem reageren op internationale gebeurtenissen.

Om dit te verwezenlijken en krachtiger te kunnen optreden op het wereldtoneel, moet de EU zichzelf voorzien van de nodige instrumenten, met name door haar besluitvorming efficiënter te maken.

In zijn toespraak over de Staat van de Unie 2017 stelde voorzitter Juncker voor om te "bekijken welke besluiten met gekwalificeerde meerderheid in plaats van met eenparigheid kunnen worden genomen". Dit kan gebeuren op basis van de Verdragen in hun huidige versie. In de Meseberg-verklaring over de hernieuwing van de Europese beloften inzake veiligheid en welvaart, in juni 2018 opgesteld door de Duitse bondskanselier Angela Merkel en de Franse president Emmanuel Macron, werd ook opgeroepen om "nieuwe manieren te vinden waarop de snelheid en de effectiviteit van de besluitvorming van EU op het vlak van ons gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid kunnen worden verhoogd" en "de mogelijkheden te verkennen om op het vlak van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid gebruik te maken van gekwalificeerde meerderheid van stemmen in het kader van een ruimer debat over de meerderheid van stemmen met betrekking tot het EU-beleid".

De discussie is al lange tijd aan de gang. In de geschiedenis van de EU zien we vaak een geleidelijke overgang van eenparigheid naar een gekwalificeerde meerderheid. Vandaag is de gekwalificeerde meerderheid, die voor het eerst werd ingevoerd bij de Europese Akte, de standaardmethode voor de besluitvorming van de EU, ook op het gebied van justitie en binnenlandse zaken. De reden om de eenparigheid te vervangen door de gekwalificeerde meerderheid is eenvoudig en dwingend en is steeds dezelfde geweest. Lidstaten hebben erkend dat, als er op een bepaald beleidsterrein een bepaalde ambitie bestaat, er een moment komt dat de unanimiteitsregel de vooruitgang vertraagt en in sommige gevallen de EU belet zich aan te passen aan de veranderende realiteit. Elke wijziging in de richting van een gekwalificeerde meerderheid is dus een enorme stap vooruit geweest voor de EU.

Op basis van een compromiscultuur creëert het concept van een gekwalificeerde meerderheid de ruimte voor discussie en pragmatische resultaten waarin ieders belangen tot uiting komen. Dankzij flexibele, efficiënte en snelle besluitvorming is de Unie een referentie en een voorbeeld voor de rest van de wereld geworden op beleidsdomeinen als milieu, consumentenbescherming, gegevensbescherming en vrije en eerlijke handel.

De EU geldt steeds meer als een belangrijke speler op het wereldtoneel en wordt wereldwijd door velen beschouwd als een voorvechter van universele waarden. De Unie zet zich consequent in voor vrede en welvaart in haar omgeving en daarbuiten, bijvoorbeeld door bij te dragen aan de normalisering van de betrekkingen tussen Belgrado en Pristina, door te reageren op de schending van het internationaal recht door de Russische Federatie op de Krim en in het oosten van Oekraïne, en door het in gang zetten en begeleiden van de onderhandelingen over het kernprogramma van Iran.

Toch zou het voor het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid goed zijn dat de gekwalificeerde meerderheid vaker wordt toegepast. In deze mededeling wordt uiteengezet waarom de besluitvorming in sommige domeinen van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid efficiënter kan, wordt nagegaan in welke mogelijkheden het Verdrag betreffende de Europese Unie voorziet en wordt uiteengezet op welke concrete en haalbare gebieden de Raad zou kunnen beslissen met gekwalificeerde meerderheid in plaats van met eenparigheid. De specifieke kenmerken van buitenlands beleid komen tot uiting in de Verdragen. Er bestaan waarborgen op maat, die van toepassing blijven. In een latere fase zou de Commissie kunnen nagaan hoe stemmen met gekwalificeerde meerderheid zou kunnen worden gebruikt om de betrekkingen van de Unie met derde landen te versterken.

2.Redenen voor uitbreiding van de stemming met gekwalificeerde meerderheid voor het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid

In het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid worden de meeste EU-besluiten met eenparigheid vastgesteld. Dat heeft de Unie er niet van weerhouden op het vlak van het buitenlands beleid actief te zijn en sterke standpunten in te nemen. Het heeft wel een aanzienlijke invloed gehad op de snelheid en het vermogen van de EU om op wereldvlak op te treden. In internationale politiek is tijd van cruciaal belang en hangt de geloofwaardigheid van een internationale actor af van zijn vermogen om snel en coherent te reageren op internationale crises en evenementen. Ook de sterkte, efficiëntie en impact van een wereldspeler hangt af van zijn vermogen om consistent en efficiënt te reageren op het wereldtoneel en in mondiale fora.

Sinds de lidstaten in het Verdrag van Maastricht van 1992 de Unie voor het eerst de bevoegdheid verleenden om op te treden op het vlak van buitenlands beleid en veiligheid, is er grote vooruitgang geboekt dankzij de verregaande ontwikkeling van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid en het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid van de EU. Toch zijn er nog momenten waarop de EU er niet in slaagt een gemeenschappelijk standpunt in te nemen, of is het gemeenschappelijk standpunt niet krachtig genoeg of komt het te traag tot stand (zie punt 3).

Deze gevallen hebben een reële politieke kostprijs voor de Unie en haar lidstaten: EU-instellingen kunnen niet krachtdadig reageren, lidstaten die internationaal actiever zijn kunnen alleen maar hun eigen individuele standpunten uitdragen zonder het volle gewicht van de 28 lidstaten, en lidstaten die zelf niet mee aan de onderhandelingstafel zitten kunnen geen rechtstreekse invloed uitoefenen op de kwestie die ter tafel ligt.

Het feit dat dergelijke gevallen zich nog steeds voordoen, toont aan dat de unanimiteitsregel de Unie verhindert haar volledig potentieel op het vlak van buitenlands beleid te bereiken. In het licht van 2025 en van de mogelijke uitbreiding van de EU is het cruciaal dat deze beperkingen worden overwonnen. De EU moet sterker en steviger worden voordat zij kan groeien.