WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE

SAMENVATTING VAN DE EFFECTBEOORDELING

Begeleidend document bij

VERORDENING (EU) Nr. …/.. VAN DE COMMISSIE van XXX inzake de monitoring en rapportage van de emissies van broeikasgassen overeenkomstig Richtlijn 2003/87/EG van het Europees Parlement en de Raad VERORDENING (EU) Nr. …/.. VAN DE COMMISSIE van XXX inzake de verificatie van broeikasgasemissie- en tonkilometerverslagen en de accreditatie van verificateurs krachtens Richtlijn 2003/87/EG van het Europees Parlement en de Raad

1. PROBLEEMSTELLING

De probleemstelling is al uitgevoerd in de context van de effectbeoordeling bij het voorstel voor Richtlijn 2003/87/EG van het Europees Parlement en de Raad (EU-ETS-richtlijn), zoals gewijzigd bij Richtlijn 2009/29/EG van het Europees Parlement en de Raad (EU-ETS-evaluatie), waarbij een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Unie is vastgesteld om op een kosteneffectieve en economisch doeltreffende wijze de vermindering van broeikasgasemissies te bevorderen.

Monitoring en rapportage

Monitoring en rapportage op installatieniveau, zoals voorgeschreven in artikel 14 van de EU-ETS-richtlijn (Richtlijn 2003/87/EG), is een van de pijlers van de regeling voor de handel in emissierechten. Beschikking 2007/589/EG tot vaststelling van richtsnoeren voor de monitoring en rapportage van de emissies van broeikasgassen (hierna de "MRB-beschikking" genoemd) bevat standaardeisen inzake de monitoring en rapportage van broeikasgasemissies voor onder de ETS-richtlijn vallende installaties.

Bij de analyse in het kader van de effectbeoordeling voor de opstelling van de ontwerprichtlijn voor de evaluatie van de EU-regeling voor de handel in emissierechten (EU-ETS)[1] is geconstateerd dat lidstaten en bevoegde autoriteiten (BA's) monitoring- en rapportage-eisen op verschillende manieren uitvoeren en toepassen. De algemene conclusie luidde dat niet overal in de Unie op het gebied van monitoring en rapportage dezelfde concurrentievoorwaarden golden, met verschillende niveaus van nauwkeurigheid als gevolg. Het ontbreken van gelijke concurrentievoorwaarden en de daaruit voortvloeiende onnauwkeurigheden kunnen de integriteit en geloofwaardigheid van de regeling op milieugebied in gevaar brengen en onnodig hoge kosten veroorzaken.

Voorts is in het kader van evaluatieprojecten in opdracht van de Commissie en tal van lidstaten een gebrek aan transparantie, aan informatie over kwaliteit en aan samenhang, die aanleiding kunnen geven tot wantrouwen en extra kosten, aangewezen als de belangrijkste uitdagingen voor de verdere ontwikkeling van het nalevingsproces van de EU-regeling voor de handel in emissierechten. Bovendien is vastgesteld dat de resulterende/bestaande regeling wordt verzwakt door uiteenlopende voorschriften en verantwoordelijkheden op het gebied van monitoring en rapportage in de lidstaten.

Verificatie en accreditatie van verificateurs

In de context van de verificatie en accreditatie van verificateurs zijn soortgelijke problemen vastgesteld[2]. Het is belangrijk dat monitoringrapporten worden geverifieerd omdat exploitanten die hun emissies te laag inschatten anders niet alleen zouden profiteren (door minder rechten dan nodig in te leveren), maar ook de milieu-integriteit van de regeling zouden ondermijnen. Bij de EU-ETS-richtlijn en Beschikking 2007/589/EG tot vaststelling van richtsnoeren voor de monitoring en rapportage van de emissies van broeikasgassen zijn slechts enkele fundamentele eisen en aspecten van het verificatieproces gereguleerd. Voor het overige is de ontwikkeling van specifieke nationale verificatierichtsnoeren aan de afzonderlijke lidstaten overgelaten. Aangezien de lidstaten uiteenlopende normen voor de accreditatie van verificateurs vaststellen, wordt deze eveneens gekenmerkt door een grote diversiteit. De inconsistenties leidden tot ongelijke concurrentievoorwaarden en tot een ondoeltreffende interne markt, die op hun beurt aanleiding geven tot hogere kosten of andere hinderpalen, met name voor verificateurs die hun diensten in verschillende lidstaten willen aanbieden.

Accreditatie moet de kwaliteit van de verificatie van de jaarlijkse emissieverslagen verhogen en tegelijk zorgen voor een algemene harmonisatie binnen de regeling overeenkomstig artikel 15 van de EU-ETS-richtlijn. In deze context wordt in de ontwerpverordening voor accreditatie en verificatie verwezen naar het in Verordening (EG) nr. 765/2008 van de Raad van 9 juli 2008 vastgestelde bestaande bredere wetgevingskader voor accreditatie, en met name naar artikel 4, lid 1, ("Elke lidstaat stelt één accreditatie-instantie vast") en artikel 13 ("De Commissie waarborgt dat in sectorale regelingen de technische specificaties zijn vastgelegd die nodig zijn voor het behalen van het […] vereiste niveau van bekwaamheid […]"). Ook die verordening ging vergezeld van een effectbeoordeling[3].

Subsidiariteitsbeginsel

Actie van de Unie zoals vastgesteld in de twee voorgestelde verordeningen is om de volgende redenen gerechtvaardigd en noodzakelijk in het licht van het subsidiariteitsbeginsel.

Het grensoverschrijdende karakter van klimaatverandering en de noodzaak om een degelijk, vergelijkbaar en samenhangend systeem voor de monitoring, rapportage en verificatie van emissies binnen de Unie op te zetten, vormen belangrijke elementen om te bepalen of een maatregel van de Unie noodzakelijk is. Nationale acties alleen zouden geen doeltreffende naleving van de gevraagde verbintenissen waarborgen en evenmin volstaan om de in Richtlijn 2003/87/EG bedoelde doelstellingen en de in die richtlijn vastgestelde streefdoelen te halen. Het voorwaardenscheppend kader moet daarom tot stand worden gebracht op het niveau van de Unie. De twee voorgestelde uitvoeringsverordeningen zijn noodzakelijk om geharmoniseerde rapportagemethoden vast te stellen die zo veel mogelijk zijn toegespitst op de meest kosteneffectieve eisen en tezelfdertijd de passende voorwaarden voor wederzijdse erkenning creëren. Verbeteringen in de rapportage-efficiency zijn cruciaal om de reductiedoelstellingen voor broeikasgasemissies te halen. Voor de reductie van broeikasgasemissies zijn coördinatie van een hele reeks instrumenten, de vaststelling van gemeenschappelijke criteria en gemeenschappelijke rapportagetermijnen vereist om het mogelijk te maken de gegevens van de lidstaten goed samen te voegen op het niveau van de Unie. Zevenentwintig verschillende systemen coördineren, is duurder dan één geharmoniseerd systeem opzetten.

Aangezien de overkoepelende verbintenissen op het niveau van de Unie worden aangegaan, is het doeltreffender de vereiste rapportage-instrumenten en de voorwaarden voor verificatie en voor de accreditatie van verificateurs op dat niveau te ontwikkelen. Actie op het niveau van de Unie levert duidelijke voordelen op ten opzichte van actie op het niveau van de lidstaten, met name door het risico op lacunes, mazen, lekken of dubbeltelling te verkleinen. Bovendien is actie op het niveau van de Unie de beste manier om gelijke concurrentievoorwaarden te creëren en zo verificateurs in staat te stellen in de hele Unie hoogwaardige diensten aan te bieden.

Evenredigheidsbeginsel

Het voorstel is om de volgende redenen in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel.

De twee voorgestelde verordeningen gaan niet verder dan nodig is ter verwezenlijking van de doelstellingen om de kwaliteit van gegevens inzake klimaatverandering te verhogen en te zorgen voor onafhankelijke en onpartijdige verificatie door geaccrediteerde en vakbekwame verificateurs overeenkomstig de in de artikelen 14 en 15 van Richtlijn 2003/87/EG vastgestelde eisen.

Verder dragen de voorstellen bij aan de globale doelstelling van de Unie om de streefdoelen van de Unie voor broeikasgasemissiereductie in het kader van het Protocol van Kyoto en de streefdoelen van de Unie in het klimaat- en energiepakket, het akkoord van Kopenhagen en Besluit 1/CP.16 ("overeenkomsten van Cancún") te halen.

De voorstellen voorzien in een reeks regels voor de uitvoering van monitoring en rapportage van ETS-broeikasgasemissies alsook in een verificatie- en accreditatiesysteem voor verificateurs dat, wat praktijken en procedures betreft, volledig in overeenstemming is met de behoeften en capaciteiten van de installaties, exploitanten en vliegtuigexploitanten, met inbegrip van een samenhangende reeks bepalingen ten gunste van kleinere installaties.

De onderhavige effectbeoordeling is herzien overeenkomstig het advies van de raad voor effectbeoordeling en de daarin vervatte aanbevelingen. Het advies is gegeven op 22 juli 2011 na afloop van een schriftelijke procedure naar aanleiding van het schriftelijke antwoord van DG Klimaat op de door de raad voor effectbeoordeling op 19 juli 2011 uitgebrachte eerste checklist voor de kwaliteit van de effectbeoordeling (CKEB). De door de CKEB aan de orde gestelde problemen zijn naar behoren opgelost, met name met betrekking tot het gebruik van illustratieve voorbeelden bij de probleemstellingen, het vaststellen van voorbeelden van "SMART"-doelstellingen, een betere omschrijving van de beleidsopties, een poging om de kosten en baten van voorgestelde wijzigingen te ramen, een betere vergelijking van opties aan de hand van overzichtstabellen en een afzonderlijk deel over subsidiariteit en proportionaliteit. De herziene EB wordt bekendgemaakt overeenkomstig Verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad. Geen enkel deel van de effectbeoordeling is vertrouwelijk.

2. DE MONITORING- EN RAPPORTAGEVERORDENING

2.1. Algemene beleidsdoelstellingen

De belangrijkste doelstellingen zijn al vastgesteld in de effectbeoordeling bij het voorstel voor Richtlijn 2009/29/EG. Deze zijn:

· Zorgen voor een gemeenschappelijke aanpak met betrekking tot monitoring en rapportage om de doeltreffendheid en integriteit van de regeling op milieugebied te waarborgen en de kosteneffectiviteit te verbeteren;

· Streven naar meer samenhang en transparantie, wat op de lange termijn tot besparingen voor alle betrokkenen kan leiden;

· De kosteneffectiviteit van monitoring- en rapportagenormen verbeteren, aangezien wordt aangenomen dat deze het vertrouwen in de verslagen aan de markt verhogen en aldus een gunstige, zij het indirecte, invloed op de doeltreffendheid van de markt hebben.

2.2. Beleidsopties

2.2.1. Beoordelingen van de onzekerheid

Tussen bevoegde autoriteiten, exploitanten en verificateurs bestaat geen overeenstemming over de wijze waarop de onzekerheid met betrekking tot de meting van bestaande apparatuur of analyses moet worden beoordeeld. Optie 1: De bestaande eisen van de MRB-beschikking met betrekking tot de "beoordeling van de onzekerheid" behouden. ("Geen beleidswijziging")

Optie 2: De praktijkgerichtheid en de vergelijkbaarheid van bestaande benaderingen aanzienlijk verhogen. Het resultaat hiervan zal zijn dat meer de nadruk wordt gelegd op andere kwaliteitscriteria zoals de correcte installatie van apparatuur en onderhoud en ijking van instrumenten. ("Aanzienlijke beleidswijziging")

De M&R-verordening verduidelijkt in hoeverre in het monitoringplan bewijs van de beoordeling van de onzekerheid moet worden geleverd, hoe dit door de bevoegde autoriteit moet worden beoordeeld en wat er in het jaarlijkse emissieverslag moet worden meegedeeld. Voortbouwend op de basis die al is gelegd in de MRB-beschikking wordt ruimte voor eenvoudiger benaderingen gelaten voor kleine emittenten en eenvoudige installaties. Optie 2 wordt behouden.

2.2.2. Geharmoniseerde interpretatie van onredelijke kosten

De definitie in punt 2 van de MRB-beschikking over onredelijke kosten wordt door lidstaten verschillend geïnterpreteerd.

Optie 1: De eisen van de oude definitie van de MRB-beschikking behouden. ("Geen beleidswijziging")

Optie 2: Verduidelijken hoe de kosten en baten van een monitoringmethode moeten worden berekend en vergeleken. De kosten moeten een economischeafschrijvingstermijn omvatten. Baten moeten worden berekend als verbeteringsfactor vermenigvuldigd met referentieprijs. Om aan te tonen hoe redelijk of onredelijk de kosten zijn van het uitvoeren van (een) maatregel(en) om de hoogste niveaus[4] te bereiken, moet een exploitant de kosten van het uitvoeren van maatregelen ter verbetering van de meting, de monsterneming en/of de analytische nauwkeurigheid evalueren in het licht van de verkregen baten. ("Beperkte beleidswijziging"). Optie 2 wordt behouden.

2.2.3. Overdracht van CO2

De huidige bepalingen van de MRB-beschikking kunnen leiden tot het weglekken van CO2 uit de regeling en tot inconsistenties met nationale inventarissen, aangezien veel activiteiten daar niet kunnen worden opgenomen. Er heerst geen consensus over de uitvoering van de bepalingen inzake overgedragen CO2.

Optie 1: De eisen van punt 5.7 van de MRB-beschikking behouden. ("Geen beleidswijziging")

Optie 2: Het aftrekken van overgedragen CO2 van de gerapporteerde emissies wordt enkel toegestaan in het geval van overdrachten naar activiteiten voor het afvangen en het opslaan van koolstof (wanneer langetermijnvasthouding gewaarborgd is en gecontroleerd blijft worden binnen de EU-regeling voor de handel in emissierechten). Optie 2 wordt behouden.

2.2.4. Behandeling van vaste en vloeibare biomassa, met inbegrip van duurzaamheidscriteria

In de EU-ETS-richtlijn is al vastgesteld dat de emissiefactor voor biomassa nul is, waardoor het gebruik ervan resulteert in nul mee te delen CO2-emissies. Biomassa wordt voor de doeleinden van de EU-regeling voor de handel in emissierechten momenteel enkel in de MRB-beschikking gedefinieerd. De definitie moet worden bijgewerkt om ze beter af te stemmen op een meer gangbare Europese definitie van biomassa en op het beleid inzake hernieuwbare energie. Met name om te voorkomen dat bepaalde biobrandstoffen en bepaalde soorten vloeibare biomassa die thans als onduurzaam worden beschouwd, gebruikt blijven worden. In de richtlijn inzake hernieuwbare energie (Richtlijn 2009/28/EG (hierna "richtlijn hernieuwbare energie" genoemd)) zijn duurzaamheidscriteria voor biobrandstoffen en vloeibare biomassa vastgesteld, waarbij hernieuwbare energie door het gebruik van biomassa economisch wordt ondersteund. Er zijn drie opties in overweging genomen:

Optie 1: De definitie van de MRB-beschikking behouden. ("Geen beleidswijziging") Er is dan geen samenhang met de richtlijn hernieuwbare energie. Bij deze optie blijft de voorkeur uitgaan naar een enge benadering van biomassa en komt de integriteit van de EU-regeling voor de handel in emissierechten in het gedrang.

Optie 2: Overstappen op een definitie die verenigbaar is met de richtlijn hernieuwbare energie maar zonder verbintenis ten aanzien van duurzaamheidscriteria. Deze benadering behoudt de nulclassificatie voor biomassa maar neemt de duurzaamheidscriteria niet over. ("Enkel definitie uit de richtlijn hernieuwbare energie") Deze optie lost het probleem met betrekking tot de samenhang met de richtlijn hernieuwbare energie slechts gedeeltelijk op en blijft de integriteit van de EU-regeling voor de handel in emissierechten in het gedrang brengen.

Optie 3: Wijziging naar een met de richtlijn hernieuwbare energie verenigbare definitie en de eis dat biobrandstoffen en vloeibare biomassa voldoen aan de duurzaamheidscriteria van de richtlijn hernieuwbare energie om voor nulclassificatie in aanmerking te komen. Deze optie is in overeenstemming met de richtlijn hernieuwbare energie en houdt rekening met duurzaamheidscriteria voor biobrandstoffen en vloeibare biomassa waarvoor EU-criteria zijn ontwikkeld. Economische stimulansen voor de duurzaamheidscriteria zullen een positief effect sorteren door de economische en administratieve impact te verminderen ("definitie uit de richtlijn hernieuwbare energie plus duurzaamheidscriteria voor biobrandstoffen en vloeibare biomassa").

Elke mogelijke andere extra optie zou vooruitlopen op mogelijke toekomstige beleidswijzigingen die veel verder gaan dan het toepassingsgebied van de onderhavige uitvoeringsmaatregel. Met name het gebruik van duurzaamheidscriteria voor vaste biomassa is geen haalbare optie in dit stadium omdat er geen verplichte, over heel Europa geldende duurzaamheidscriteria zijn en het meeste aanbod kleinschalig en zeer verspreid is. Optie 3 wordt behouden als de basis voor het organiseren van monitoring en rapportage.

2.2.5. Methode en frequentie van de monsterneming

De MRB-beschikking bevat praktische aanwijzingen voor eisen inzake monsterneming en voor het vaststellen van de monsternemingsfrequentie wanneer de materiaaleigenschappen door analyse moeten worden bepaald (bijvoorbeeld het koolstofgehalte). In de praktijk bestaat er echter geen overeenstemming tussen de verschillende lidstaten over de wijze waarop de eisen inzake monsterneming moeten worden toegepast.

Optie 1: Vasthouden aan de pragmatische aanpak van de MRB-beschikking. ("Geen beleidswijziging").

Optie 2: Verduidelijking van de eisen inzake monsterneming en beoordeling van de toepasselijkheid van normen. Meer bepaald moet de exploitant voor elke brandstof en elk materiaal een monsternemingsplan ter goedkeuring indienen bij de bevoegde autoriteit. Op middellange termijn is deze optie verkieslijk, maar helaas is het op dit ogenblik niet mogelijk deze te ontwikkelen in het kader van de opstelling van de huidige M&R-verordening. Dit is te wijten aan een gebrek aan kennis en tijd. Verdere werkzaamheden op dit gebied kunnen worden uitgevoerd in het kader van de toekomstige richtsnoeren voor de uitvoering van de M&R-verordening. Optie 1 wordt behouden.

2.2.6. Rapportage van productiegerelateerde gegevens

In artikel 14, lid 2, van de ETS-richtlijn is het volgende bepaald: "De […] verordening kan ook eisen specificeren voor de rapportage door exploitanten over de emissies bij de productie van goederen die worden geproduceerd door energie-intensieve bedrijfstakken die aan internationale concurrentie onderhevig kunnen zijn. Deze verordening kan ook voorschriften voor een onafhankelijke verificatie van deze informatie bepalen. Deze voorschriften kunnen mede betrekking hebben op het rapporteren van emissieniveaus ten gevolge van onder de Gemeenschapsregeling vallende elektriciteitsopwekking bij de productie van dergelijke goederen."

Optie 1: De monitoringeisen niet vaststellen in de M&R-verordening. ("Geen beleidswijziging"). Optie 1 blijft de nadruk van de verordening leggen op broeikasgasemissies en versterkt zo de milieu-integriteit en doeltreffendheid van de regeling.

Optie 2: De monitoringeisen voor productiegerelateerde gegevens toepassen. Respectieve rapportage-eisen voor productiegegevens en elektriciteitsverbruik ontwikkelen. Respectieve definities ontwikkelen. ("Aanzienlijke wijziging") De M&R-verordening betreft jaarlijkse broeikasgasemissies. De monitoring en rapportage van productiegerelateerde gegevens worden beter geregeld in de context van het zogenoemde "benchmarkingbesluit"[5]. Optie 1 wordt behouden.

2.2.7. Vereenvoudigde procedures en eisen

Optie 1: De huidige vereenvoudigde eisen van de MRB behouden. ("Geen beleidswijziging") Deze optie volstaat niet om voor kosteneffectiviteit voor kleine emittenten te zorgen wegens de ongelijke uitvoering ervan op het niveau van de lidstaten.

Optie 2: Verder vereenvoudigde procedures en eisen ontwikkelen. De voornaamste is dat de exploitant een vereenvoudigd monitoringplan kan indienen bij de bevoegde autoriteit. Installaties met een lage uitstoot (minder dan 25 000 ton CO2 per jaar exclusief biomassa en vóór aftrek van het overgedragen CO2) worden vrijgesteld van het indienen van een voortgangsrapport. In de verordening wordt ook bepaald dat voor eenvoudige installaties een vereenvoudigde monitoringmethode wordt toegestaan. De kosten voor kleine emittenten zullen hierdoor dalen. Optie 2 is volledig in overeenstemming met de oorspronkelijke eisen die zijn vastgesteld in de effectbeoordeling van Richtlijn 2009/29/EG. Optie 2 wordt behouden.

2.2.8. Toepassing van het verbeterprincipe

Optie 1: De huidige eisen van de MRB-beschikking inzake de toepassing van het verbeterprincipe behouden. ("Geen beleidswijziging") Deze optie leidt tot een ongelijke uitvoering van het verbeterprincipe. Op deze manier wordt geen dynamische en kwalitatieve ontwikkeling van de monitoring en rapportage in het kader van de EU-regeling voor de handel in emissierechten gewaarborgd.

Optie 2: De toepassing van het verbeterprincipe verbeteren door in het kader van het verificatieproces duidelijke voorstellen te doen om rekening te houden met aanbevelingen voor het verbeteren van de monitoringmethode en onopgeloste non-conformiteiten en onjuistheden. ("Beperkte wijziging") Optie 2 is volledig in overeenstemming met de oorspronkelijke eisen die zijn vastgesteld in de EB van Richtlijn 2009/29/EG. Optie 2 wordt behouden.

2.2.9. Informatietechnologie

De rechtsgrondslag voor het gebruik van IT/gegevensuitwisseling voor MRV (meting, rapportage en verificatie) is de volgende tekst uit artikel 14, lid 4, van de herziene EU-ETS-richtlijn (Richtlijn 2009/29/EG): "De in lid 1 bedoelde verordening kan eisen bevatten met betrekking tot het gebruik van geautomatiseerde systemen en gegevensuitwisselingsformats met het oog op harmonisatie van de communicatie over het monitoringplan, het jaarlijkse emissieverslag en de verificatieactiviteiten tussen de exploitant, de verificateur en de bevoegde autoriteiten."

Optie 1: Er wordt geen actie ondernomen en de situatie blijft zoals ze is overeenkomstig de MRB-beschikking waarin geen elektronisch protocol inzake de rapportage van emissies is gepubliceerd. ("Geen beleidswijziging") Deze optie blijft een ongelijke benadering van het gebruik van IT voor MRV in het kader van de regeling voor de handel in emissierechten in de hand werken en hindert het proces van vergelijkbaarheid en uitwisseling van beste praktijken tussen exploitanten.

Optie 2: De Commissie publiceert elektronische standaardformulieren of bestandsformatspecificaties voor het indienen van monitoringplannen, jaarlijkse emissieverslagen en het verslag over de tonkilometergegevens. De Commissie voert passende kwaliteitscontroles en procedures in voor het onderhoud van de elektronische formulieren en bestandsformatspecificaties die zij publiceert. ("Beperkte beleidswijziging")

Beste praktijken van IT-systemen en geavanceerde formulieren met ingebouwde, geautomatiseerde controles kunnen de nalevingsstructuur en –praktijk van de EU-regeling voor de handel in emissierechten aanzienlijk versterken en verbeteren.

Optie 2 is volledig in overeenstemming met de oorspronkelijke eisen die zijn vastgesteld in de EB van Richtlijn 2009/29/EG. Optie 2 wordt behouden.

2.3. Beoordeling van de cumulatieve effecten van de voorkeursopties

Zorgen voor een gemeenschappelijke aanpak om de doeltreffendheid en integriteit van de regeling op milieugebied te waarborgen en de kosteneffectiviteit te verbeteren. De verwezenlijking van deze doelstelling zal de distributieve gelijkheid tussen installaties in de hele EU verhogen. De geselecteerde beleidsopties zouden er stuk voor stuk toe moeten bijdragen dat de bevoegde autoriteiten bij het beoordelen van de monitoring- en rapportageplannen over minder discretionaire bevoegdheid beschikken en dat er dus meer gelijkheid heerst in de wijze waarop exploitanten worden behandeld en in de eisen die aan hen worden opgelegd.

Streven naar meer samenhang en transparantie, wat op de lange termijn tot besparingen voor alle betrokkenen kan leiden. De status-quo-optie voor de monitoring impliceert dat onsamenhangende benaderingen die in het kader van de MRB-beschikking zijn ontwikkeld installaties in bepaalde lidstaten blijven begunstigen ten opzichte van soortgelijke installaties in andere lidstaten en daardoor mogelijk hun concurrentievermogen aantasten. De grote verscheidenheid aan benaderingen voor vergunning en naleving binnen verschillende lidstaten kan voor concurrentieproblemen zorgen en daardoor het vertrouwen in de EU-regeling voor de handel in emissierechten schaden. Elk van de voorkeursopties moet meer zekerheid inzake eisen bieden zodat lidstaten, exploitanten en verificateurs minder ruimte voor variatie wordt gelaten.

Door de bestaande bepalingen te vereenvoudigen zal de transparantie van de regeling verder verbeteren.

De kosteneffectiviteit van monitoring- en rapportagenormen verbeteren, aangezien wordt aangenomen dat deze het vertrouwen in de verslagen aan de markt verhogen en aldus een gunstige, zij het indirecte, invloed op de doeltreffendheid van de markt hebben. De geselecteerde beleidsopties verhogen de kosteneffectiviteit en het vertrouwen in de regeling door eisen die thans als dubbelzinnig bekendstaan, te verduidelijken en door, indien redelijk, toegestane vereenvoudigingen te bekrachtigen.

Tot slot moet worden gezegd dat de kosten geïsoleerd in overweging zijn genomen. Geaccumuleerde kosten in overweging nemen zou niet wetenschappelijk verantwoord zijn en niet bepaald voor toegevoegde waarde zorgen aangezien het de bedoeling is de selectie van een bepaalde optie met op zich staande operationele doelstellingen te motiveren.

Met betrekking tot de 9 M&R-onderwerpen zijn hieronder 5 categorieën ontwikkeld in verband met waargenomen effecten op benodigde personele en financiële middelen. De categorieën zijn gevalideerd door geselecteerde interviews met afgevaardigden van bevoegde autoriteiten, verificateurs en het secretariaat van het forum inzake de naleving van de EU-regeling voor de handel in emissierechten.

I. De kosten en benodigde middelen dalen aanzienlijk

II. De kosten nodige middelen dalen enigszins

III. Er wordt geen wijziging van de kosten en benodigde middelen verwacht

IV. De kosten en benodigde middelen stijgen enigszins

V. De kosten en benodigde middelen stijgen aanzienlijk

Overzichtstabel

Beleidsopties || Geen beleidswijziging || Wijziging || Kosten/besparingen

Beoordelingen van de onzekerheid || MRB-beschikking behouden || Pragmatische wijziging* || Categorie I

Onredelijke kosten || MRB-beschikking behouden || Berekeningsmethode verduidelijken* || Categorie II

Overdracht van CO2 || MRB-beschikking behouden || Overdracht regelen* || Categorie III

Vaste en vloeibare biomassa || MRB-beschikking behouden || De definitie van biomassa bijwerken, met inbegrip van duurzaamheidscriteria* || Categorie IV

Bemonsteringsmethode en -frequentie || MRB-beschikking behouden* || De eisen inzake bemonstering verduidelijken || Categorie III – Categorie IV

Productiegerelateerde gegevens rapporteren || MRB-beschikking behouden* || Eisen inzake productiegegevens toevoegen || Categorie III

Vereenvoudigde procedures en eisen || MRB-beschikking behouden || Verdere vereenvoudiging* || Categorieën II en I

Toepassing van het verbeterprincipe || MRB-beschikking behouden || Verbeteren van het verbeterprincipe* || Categorie II

Informatietechnologie || Geen actie ondernomen || IT/gegevensuitwisseling voor MRV in het kader van ETS* || Categorieën II en I

* Voorkeursopties

3. DE ACCREDITATIE- EN VERIFICATIEVERORDENING

3.1. Algemene beleidsdoelstellingen

De specifieke doelstellingen voor verificatie en accreditatie zijn al eerder vastgesteld in de effectbeoordeling bij het voorstel voor Richtlijn 2009/29/EG. Deze zijn: het vaststellen van een samenhangend en vergelijkbaar niveau van verificatie en accreditatie; het harmoniseren van de interne markt voor verificatie- en accreditatiediensten; het verbeteren van de kosteneffectiviteit.

In de MRB-beschikking is de basisbenadering voor verificatieactiviteiten vastgesteld overeenkomstig in bijlage V bij de EU-ETS-richtlijn vastgestelde criteria voor verificatie. Op basis van de in bijlage V beschreven stappen, in combinatie met relevante controle-ervaring in andere domeinen, met name financiële controle, heeft de Europese Samenwerking voor accreditatie (EA) uitgebreide richtsnoeren voor de beoordeling en accreditatie van verificateurs en verificatie-instanties voor de EU-regeling voor de handel in emissierechten ontwikkeld (EA-document EA 6/03). Deze richtsnoeren zijn in 2007 officieel erkend in de nieuwe MRB-beschikking en vormen thans in de meeste lidstaten de basis voor verificatie en accreditatie in het kader van de EU-regeling voor de handel in emissierechten.

3.2. Beleidsopties

3.2.1. Accreditatie en verificatie van verificateurs

In artikel 15 van Richtlijn 2009/29/EG wordt een duidelijke aanwijzing met betrekking tot de accreditatie van verificateurs gegeven: "De Commissie stelt [...] een verordening vast voor […] de accreditatie van en het toezicht op verificateurs."

Optie 1: De goedkeuring van verificateurs is uitsluitend voorbehouden aan accreditatie-instanties. Optie 1 is de optie die expliciet wordt genoemd in artikel 15 van Richtlijn 2009/29/EG. Optie 1 is volledig in overeenstemming met de oorspronkelijke eisen die zijn vastgesteld in de EB van Richtlijn 2009/29/EG.

Optie 2: De goedkeuring van verificateurs wordt uitgebreid tot nationale certificatie-instanties om tegemoet te komen aan de historische regelingen die gelden in een klein aantal lidstaten. Deze optie is volledig in overeenstemming met artikel 15 van Richtlijn 2009/29/EG en met artikel 5, lid 2, van Verordening (EG) nr. 765/2008/EG, de kaderwetgeving met betrekking tot accreditatie. Deze optie zal de regeling beter maken door voor de certificatie van verificateurs, als natuurlijke personen, een parallelle en equivalente benadering voor accreditatie open te stellen. Optie 2 wordt behouden.

3.2.2. Wederzijdse erkenning van verificateurs

Optie 1: Wederzijdse erkenning van verificateurs is niet gekoppeld aan accreditatie. Deze optie houdt geen rekening met de in Richtlijn 2009/29/EG vastgestelde eisen: "[Door de Commissie] worden [...] voorwaarden vastgesteld voor [...] wederzijdse erkenning."

Optie 2: De wederzijdse erkenning van verificateurs vindt plaats indien zij zijn geaccrediteerd door accreditatie-instanties of zijn gecertificeerd door nationale autoriteiten die met goed gevolg aan collegiale toetsing zijn onderworpen. Overeenkomstig Verordening (EG) nr. 765/2008 van de Raad moeten verificateurs die zijn geaccrediteerd door een met succes aan collegiale toetsing onderworpen accreditatie-instantie wederzijds worden erkend in alle lidstaten. De accreditatie-instanties ontwikkelen terugkoppelingsprocessen met betrekking tot de prestaties van verificateurs. Deze optie bevordert het vrije verkeer van verificateurs van een vergelijkbaar kwaliteitsniveau. In tegenstelling tot optie 1 bevordert deze optie de algemene harmonisatie met betrekking tot de kwaliteit van verificateurs en de uitgevoerde verificaties.

Optie 2 is volledig in overeenstemming met de oorspronkelijke eisen die zijn vastgesteld in de EB van Richtlijn 2009/29/EG. Optie 2 wordt behouden.

3.2.3. Collegiale toetsing van accreditatie-instanties

Verordening (EG) nr. 2008/765 van de Raad (de accreditatieverordening) schrijft voor dat alle nationale accreditatie-instanties zich onderwerpen aan collegiale toetsing die wordt georganiseerd door de krachtens artikel 14 van de verordening erkende instantie. De instantie die momenteel is erkend is de EA[6].

Optie 1: De collegiale toetsing van accreditatie-instanties is een exclusieve bevoegdheid van de EA. De EA voert standaard op regelmatige basis collegiale toetsingen bij haar leden uit. Door het routinematige karakter bestaat het risico dat er geen rekening wordt gehouden met relevante input van bevoegde autoriteiten over specifieke eisen met betrekking tot de EU-regeling voor de handel in emissierechten.

Optie 2: Specifieke eisen krachtens de EU-regeling voor de handel in emissierechten zouden moeten worden ontwikkeld in het kader van de collegiale toetsing van accreditatie-instanties. Deze optie stelt de EA in staat geschiktere criteria voor collegiale toetsing te implementeren overeenkomstig de eisen van de EU-regeling voor de handel in emissierechten. Optie 2 is volledig in overeenstemming met de oorspronkelijke eisen die zijn vastgesteld in de effectbeoordeling van Richtlijn 2009/29/EG. Optie 2 wordt behouden.

3.2.4. Lopend toezicht op verificateurs en corrigerende maatregelen

Optie 1: Bevoegde autoriteiten moeten gerechtigd zijn de kwaliteit van controles te evalueren en verder onderzoek te voeren wanneer wordt vastgesteld dat er verificateurs zijn die ondermaats presteren. Deze optie kan resulteren in overlappende verantwoordelijkheden tussen de verschillende betrokken instellingen. De algemene efficiency van het systeem zal hieronder lijden.

Optie 2: Het toezicht op verificateurs is voorbehouden aan accreditatie-instanties. De ISO-norm 17011, krachtens welke accreditatie-instanties toezicht moeten houden, laat ruimte voor interpretatie met betrekking tot de frequentie van het toezicht en de toezichtsmethode. Het ontbreken van input van bevoegde autoriteiten kan ertoe leiden dat er geen nuttige extra inzichten van hen worden verkregen en dat de kwaliteit van de verificatie tekortschiet. Deze optie verhoogt de doeltreffendheid van de M&R-verordening onvoldoende doordat accreditatie-instanties niet volledig op de hoogte zijn van de EU-regeling voor de handel in emissierechten.

Optie 3: Met betrekking tot het toezicht op verificateurs moet een doeltreffend systeem voor gedachtewisseling tussen accreditatie-instanties en bevoegde autoriteiten worden opgezet. In de A&V-verordening worden daarom eisen vastgesteld voor informatie-uitwisseling tussen bevoegde autoriteiten en accreditatie-instanties. Deze optie verbetert de communicatie over transparantie en de accreditatiestaat van verificateurs door duidelijke eisen voor alle lidstaten te stellen. Tevens maximaliseert ze, op een kostenefficiënte wijze en zonder voor overlapping van rollen te zorgen, de nuttige uitwisseling van informatie tussen accreditatie-instanties en bevoegde autoriteiten. Optie 3 is volledig in overeenstemming met de oorspronkelijke eisen die zijn vastgesteld in de effectbeoordeling van Richtlijn 2009/29/EG. Optie 3 wordt behouden.

3.2.5. Risicoanalyse

Optie 1: De algemene eisen van punt 10.4.2 (b) van de MRB-beschikking behouden. ("Geen beleidswijziging") Een doeltreffende risicoanalyse is belangrijk voor de algemene planning van de verificatieoefening. Een risicoanalyseproces dat niet terdege rekening houdt met strategische analyse en met de risicobeoordeling van de exploitant kan resulteren in hetzij een gebrekkig verificatieadvies, hetzij in een onvolledige verificatieoefening waardoor een deel van het proces moet worden herhaald en er extra kosten voor de exploitant ontstaan.

Optie 2: Meer specifieke eisen met betrekking tot de strategische analyse en de risicobeoordeling van de exploitant ontwikkelen, met inbegrip van aanbevelingen voor verbetering. Deze optie stelt duidelijker eisen vast voor zowel de strategische analyse van de verificateur als de risicoanalyse overeenkomstig EA 6/03. Ze beschrijft hoe de strategische analyse en risicoanalyse zich verhouden tot en input vormen voor de daaropvolgende vereiste verificatieactiviteiten (controles en gegevenstesten). Deze optie wordt al door de meeste lidstaten gevolgd met een aanvaardbaar resultaat. Optie 2 is volledig in overeenstemming met de oorspronkelijke eisen die zijn vastgesteld in de effectbeoordeling van Richtlijn 2009/29/EG. Optie 2 wordt behouden.

3.2.6. Vereenvoudigde procedures en eisen

Optie 1: De lidstaten kunnen toestaan dat verificateurs vereenvoudigde verificatieplannen en ‑procedures voor exploitanten en vliegtuigexploitanten volgen indien aan bepaalde (door de Commissie) te bevestigen voorwaarden is voldaan. Deze optie biedt aanzienlijke ruimte voor het verlagen van de verificatiekosten. Ze maakt het mogelijk onder bepaalde voorwaarden meer bezoeken ter plaatse achterwege te laten voor kleine en eenvoudige installaties (nog steeds op basis van risicoanalyse). Optie 1 is volledig in overeenstemming met de oorspronkelijke eisen die zijn vastgesteld in de effectbeoordeling van Richtlijn 2009/29/EG.

Optie 2: Vereenvoudigde verificatie is niet toegestaan. Deze optie blijft aanzienlijke en onevenredige kosten opleggen aan kleine emittenten, met een weinig efficiënt systeem en geen echte toegevoegde waarde als gevolg. Optie 1 wordt behouden.

3.2.7. De kwestie van één verificateur en onafhankelijke technische evaluatie

Optie 1: Individuele verificateurs (als fysiek persoon) mogen verificatie verrichten en er is geen onafhankelijke technische evaluatie vereist. Door deze optie zal de doeltreffendheid van de verificatieoefening aanzienlijk verlagen.

Optie 2: Individuele verificateurs (als rechtspersoon of als natuurlijke persoon) mogen verificatie verrichten en er is een onafhankelijke technische evaluatie vereist. In Verordening (EG) nr. 765/2008 wordt de accreditatie van conformiteitsbeoordelingsinstanties behandeld. Een conformiteitsbeoordelingsinstantie is een instantie die conformiteitsbeoordelingsactiviteiten verricht, zoals onder meer ijken, testen, certificeren en inspecteren[7]. Dit lijkt te impliceren dat het krachtens het nieuwe accreditatiekader niet toegestaan is dat individuele personen conformiteitsbeoordelingsactiviteiten verrichten. Indien een individuele verificateur zich echter zou organiseren als een instantie door rechtspersoon te worden, zou de interpretatie kunnen ontstaan dat een conformiteitsbeoordelingsinstantie in het kader van de accreditatieverordening ook een individu mag zijn. In punt 3.3.3 van ISO 14065 wordt zelfs expliciet vermeld dat een verificatie-instantie een persoon kan zijn.

Optie 2 is volledig in overeenstemming met de oorspronkelijke eisen die zijn vastgesteld in de effectbeoordeling van Richtlijn 2009/29/EG. Optie 2 wordt behouden.

3.2.8. Inhoud van het verificatierapport

Optie 1: De algemene eisen van punt 10.4.2 (e) van de MRB-beschikking behouden. ("Geen beleidswijziging"). Deze optie resulteert in een gebrek aan samenhang en transparantie met betrekking tot de verificatieoefening. Dit zal een impact hebben op de doeltreffendheid en doelmatigheid van het systeem alsook op de wederzijdse erkenning van geaccrediteerde verificateurs.

Optie 2: Een meer gedetailleerde lijst van eisen met betrekking tot de inhoud van het verificatierapport ontwikkelen. In de A&V-verordening wordt een reeks gemeenschappelijke eisen ontwikkeld.

De belangrijkste elementen en extra gegevens zullen betrekking hebben op bezoeken ter plaatse, het verificatieteam, de technische evaluator, de bekrachtiging van principes, de lijst van brandstoffen en aanbevelingen voor verbetering. Hierdoor zal de inhoud van het rapport consistent zijn. In het begin zullen de verificatiekosten wellicht lichtjes stijgen, maar dit wordt gecompenseerd door de grotere transparantie van de verificatieoefening. Ook zal dit meer inzicht in de verificatiekwaliteit mogelijk maken op het niveau van de bevoegde autoriteiten.

Optie 2 is volledig in overeenstemming met de oorspronkelijke eisen die zijn vastgesteld in de effectbeoordeling van Richtlijn 2009/29/EG. Optie 2 wordt behouden.

3.3. Beoordeling van de cumulatieve effecten van de voorkeursopties

Een samenhangend en vergelijkbaar niveau van verificatie en accreditatie: De A&V-verordening biedt een veel hoger niveau van zekerheid met betrekking tot de eenvormigheid van de uitvoering op het niveau van de lidstaten. Door een gemeenschappelijke verificatieaanpak verbetert de transparantie, worden de eisen duidelijker en zou de verificatie in de hele EU samenhangender moeten worden. Hierdoor zullen de milieu-integriteit van het systeem en het vertrouwen in het eigenlijke verificatieproces dan weer toenemen.

Een geharmoniseerde interne markt voor verificatie- en accreditatiediensten: De A&V-verordening legt directe eisen op aan de betrokken personen (verificateurs, verificatie-instanties, accreditatie-instanties, bevoegde autoriteiten enz.) die niet minstens 27 keer worden geïnterpreteerd en verschillend worden toegepast in minstens 27 nationale wetgevingen.

Door een consistentere accreditatie zullen de lidstaten zich minder zorgen maken dat verificateurs in sommige lidstaten niet aan dezelfde normen voldoen als die welke door hun eigen accreditatie-instantie zijn geaccrediteerd. Hierdoor zal de markt dan weer vrijer worden en zullen verificateurs kunnen opereren in de hele EU (behoudens taaleisen).

Meer kosteneffectiviteit: De ontwikkeling van een reeks voor de hele EU geldende regels inzake verificatie en accreditatie zal na een initiële aanpassingsperiode voor aanzienlijke kostenbesparingen zorgen. Dat de verordening rechtstreeks toepasselijk is op de verificateur en andere genoemde partijen kan tot kostenbesparingen voor de bevoegde autoriteiten leiden. Nationale wetgeving hoeft niet te worden gewijzigd wanneer de verordening wordt gewijzigd aangezien deze rechtstreeks toepasselijk is. Er zouden ook geen vertragingen zijn bij het verwezenlijken van een betere harmonisatie van eisen aangezien deze onmiddellijk zouden gelden.

Met betrekking tot de 8 A&V-onderwerpen zijn hieronder 5 categorieën ontwikkeld in verband met waargenomen effecten op benodigde mankracht en financiële middelen. De categorieën zijn gevalideerd door geselecteerde interviews met afgevaardigden van bevoegde autoriteiten, verificateurs en het secretariaat van het forum inzake de naleving van de EU-regeling voor de handel in emissierechten.

I. Aanzienlijke vermindering van kosten en benodigde middelen

II. Een zekere vermindering van kosten en benodigde middelen

III. Geen verwachte wijziging van kosten en middelen

IV. De kosten en benodigde middelen stijgen enigszins

V. De kosten en benodigde middelen stijgen aanzienlijk

Vanwege de nieuwe benadering met betrekking tot accreditatie en verificatie kan geen "echt uitgangsniveau" worden vermeld in de meeste opties van de onderstaande tabel.

Overzichtstabel

Beleidsopties || Optie 1 || Optie 2 || Kosten/besparingen

Accreditatie en certificatie van verificateurs || Bevestiging voorbehouden aan accreditatie-instanties || Uitgebreid tot nationale certificatie-instanties* || Categorie IV

Wederzijdse erkenning van verificateurs || Wederzijdse erkenning niet gekoppeld aan accreditatie || Wederzijdse erkenning gekoppeld aan accreditatie* || Categorie II

Collegiale toetsing van accreditatie-instanties || Collegiale toetsing uitsluitend door EA || Specifieke criteria voor ETS* || Categorie III

Toezicht op verificateurs || BA's alleen verantwoordelijk || Effectieve uitwisseling van inlichtingen* || Categorie II – Categorie I

Risicoanalyse || MRB-beschikking behouden || Specifieke eisen ontwikkelen* || Categorie I

Vereenvoudigde procedures en eisen || Vereenvoudigde verificatie is toegestaan* || Vereenvoudigde verificatie is niet toegestaan || Categorieën II en I

Individuele verificateur en onafhankelijke evaluatie || Individuele verificateurs (als fysieke persoon) geen evaluatie || Individuele verificateurs (als rechtspersoon) en evaluatie* || Categorieën II en I

Inhoud van het verificatierapport || MRB-beschikking behouden || Meer specifieke eisen* || Categorieën III en II

* Voorkeursopties

4. CONCLUSIE

1. Alle voorgestelde maatregelen zijn in overeenstemming met de eisen die zijn vastgesteld in Richtlijn 2009/29/EG en de effectbeoordeling daarvan alsook in Verordening (EG) nr. 2008/765 van de Raad inzake accreditatie en de bijbehorende effectbeoordeling. In de wetgeving zijn vooraf de doelstellingen vastgelegd waaraan de twee onderhavige verordeningen moeten voldoen.

2. Alle behouden opties, die nauw zijn verbonden met de M&R- en de A&V-elementen van de EU-regeling voor de handel in emissierechten, zijn toegesneden op de capaciteit van de installaties in kwestie, met inbegrip van specifieke bepalingen voor kleine emittenten, teneinde een goed rendement te handhaven.

3. De keuze van de opties is sterk gestuurd door de behoefte aan meer transparantie, vergelijkbaarheid, samenhang en continuïteit, die voorvloeit uit eisen die op internationaal niveau zijn gesteld, alsook aan de noodzaak om een element van vereenvoudiging en meer gebruiksvriendelijkheid van de wetteksten te introduceren.

4. Het is erg lastig zulke kosten te identificeren los van de voltooiing van de activiteit zelf. Frequentie, wat een variabele is die flexibiliteit mogelijk maakt, wordt zelf vooraf bepaald door de rapportagekalender in het kader van de EU-regeling voor de handel in emissierechten. Er moet worden benadrukt dat de huidige verordeningen erop gericht zijn het systeem te verbeteren zonder de rapportageverplichtingen overmatig uit te breiden en deze dus binnen een vooraf gesteld aanvaardbaar kader te houden.

[1] COM/2008/16 van 23.1.2008, Werkdocument van de diensten van de Commissie bij het voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Richtlijn 2003/87/EG teneinde de regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten van de Gemeenschap te verbeteren en uit te breiden, blz. 62-63, dat tot Richtlijn 2009/29/EG heeft geleid.

[2] COM/2008/16 van 23.1.2008, blz. 71.

[3] SEC(2007) 174.

[4] Het niveausysteem biedt een reeks bouwstenen om de passende monitoringmethode voor elke installatie te bepalen. Het niveausysteem stelt een hiërarchie van verschillende maatstaven voor activiteitsgegevens, emissiefactoren en oxidatie- of conversiefactoren vast. Deze maatstaven zijn de zogenoemde "niveaus". Des te hoger het nummer van het gekozen niveau, des te hoger het niveau van accuraatheid / des te meer site-specifiek het systeem wordt.

[5] 2011/278/EU: Besluit van de Commissie van 27 april 2011 tot vaststelling van een voor de hele Unie geldende overgangsregeling voor de geharmoniseerde kosteloze toewijzing van emissierechten overeenkomstig artikel 10 bis van Richtlijn 2003/87/EG van het Europees Parlement en de Raad.

[6] Artikel 10, lid 1, van de voorgestelde accreditatieverordening.

[7] Artikel 2, punt 16, AV.