AFKORTINGEN

BA : Beheersautoriteit

ESF : Europees Sociaal Fonds

EU : Europese Unie

IT : Informatietechnologie

JVU : Jaarverslag over de uitvoering

OP : Operationeel programma

PB : Publicatieblad van de Europese Unie

SAMENVATTING

I. Het Europees Sociaal Fonds (ESF) is een zeer belangrijk financieel instrument dat de Europese Unie (EU) ter beschikking staat om de lidstaten bij te staan op het gebied van werkgelegenheid. Voor de programmeringsperiode 2007-2013 zullen de ESF-uitgaven meer dan 75 miljard euro belopen, ofwel ongeveer 8 % van de totale EU-begroting.

II. Het doel van deze controle is om na te gaan of en in hoeverre de lidstaten en de Commissie de instrumenten hebben ontwikkeld en toegepast die nodig zijn om de verwezenlijking van de geplande doelstellingen te beoordelen. Hiertoe selecteerde de Rekenkamer een van de belangrijkste kansarme groepen, namelijk oudere werknemers.

III. De Rekenkamer trof tekortkomingen aan met betrekking tot de opzet van de operationele programma’s (OP’s) alsook met betrekking tot de systemen voor toezicht en evaluatie. Daarnaast merkte zij op dat de Commissie niet beschikt over consistente gegevens op EU-niveau over operationele doelstellingen, indicatoren en toegewezen middelen.

IV. Als gevolg hiervan kunnen noch de lidstaten, noch de Commissie vaststellen hoeveel oudere werknemers nieuwe kwalificaties hebben verkregen of een baan hebben gevonden of behouden nadat zij hadden genoten van een uit het ESF gefinancierde actie, ondanks het feit dat het verhogen van de participatiegraad van oudere werknemers onderdeel vormt van de strategische doelstellingen van de EU. Bovendien is onbekend welk bedrag aan dergelijke acties is uitgegeven.

V. De Rekenkamer beveelt de Commissie aan:

a) voor te schrijven dat de lidstaten hun OP’s zo ontwerpen dat de prestatie van de ESF-middelen kan worden gemeten. De doelgroepen moeten ondubbelzinnig zijn omschreven en er moeten relevante, gekwantificeerde operationele doelen en indicatoren worden bepaald om de output, resultaten en specifieke impact op het niveau van de doelgroep te meten. Er moeten tussentijdse mijlpalen worden vastgesteld, evenals een hiërarchie tussen de streefwaarden;

b) voor te schrijven dat de lidstaten systemen voor toezicht en evaluatie ontwerpen die met passende tussenpozen de vorderingen die worden gemaakt bij het verwezenlijken van alle streefwaarden kunnen meten en verklaren;

c) consistente en betrouwbare informatie van de lidstaten te verkrijgen teneinde de juiste informatie te kunnen verschaffen over de ingezette middelen en de door het ESF behaalde resultaten;

d) te zorgen voor een grondige analyse van de prestatieaspecten bij de beoordeling van en het toezicht op de beheers- en controlesystemen van de lidstaten;

e) de documentering van haar verificaties te verbeteren door te zorgen dat er een controletraject is aan de hand waarvan de reikwijdte en de consistentie van deze verificaties kan worden beoordeeld.

INLEIDING

HET EUROPEES SOCIAAL FONDS EN DE WERKGELEGENHEIDSDOELSTELLINGEN VAN DE EUROPESE UNIE

1. In 2000 stelden de staatshoofden en regeringsleiders de agenda van Lissabon [1] vast, en in 2010 de Europa 2020-strategie [2]; in beide gevallen bepaalden ze de economische en sociale strategieën van de Europese Unie (EU) voor de volgende tien jaar. Beide strategische documenten omvatten actieplannen voor meer groei en banen; ook worden er op verschillende terreinen doelen gesteld, met name wat betreft werkgelegenheid.

2. Het Europees Sociaal Fonds (ESF) is een zeer belangrijk financieel instrument dat is bedoeld om de lidstaten te helpen, de doelstellingen van het EU-werkgelegenheidsbeleid te verwezenlijken. Het is erop gericht de integratie van werklozen en kansarmen op de arbeidsmarkt te bevorderen, hoofdzakelijk door opleidingsactiviteiten te ondersteunen. Voor de programmeringsperiode 2007-2013 zullen de ESF-uitgaven meer dan 75 miljard euro belopen, ofwel ongeveer 8 % van de totale EU-begroting.

OPERATIONELE PROGRAMMA’S EN GEDEELD BEHEER

3. Het ESF wordt door de Commissie uitgevoerd onder gedeeld beheer. Dit houdt in dat bepaalde taken aan de lidstaten zijn gedelegeerd, terwijl de Commissie de eindverantwoordelijkheid voor alle EU-uitgaven behoudt [3].

4. Het ESF wordt ten uitvoer gelegd door middel van meerjarige operationele programma’s (OP’s) die door de lidstaten worden opgesteld en na overleg met de Commissie worden vastgesteld in de vorm van een besluit van de Commissie [4]. Een OP is een strategisch document waarin de problemen en behoeften van het betrokken geografische gebied worden geanalyseerd; in het document worden de kansarme groepen geïdentificeerd die steun nodig hebben, evenals de doelen die moeten worden verwezenlijkt met de ESF-middelen.

FIGUUR 1

OPERATIONEEL PROGRAMMA: SCHEMATISCH OVERZICHT VAN DE PROGRAMMERING, UITVOERING EN VERSLAGLEGGING

+++++ TIFF +++++

Bron: Europese Rekenkamer.

5. Voor het beheer en de tenuitvoerlegging van de OP’s wijzen de lidstaten beheersautoriteiten (BA’s) aan die hoofdverantwoordelijk zijn voor het verzekeren dat het programma doeltreffend is en correct wordt uitgevoerd. Daartoe zetten zij adequate systemen voor financieel beheer en controle op en houden ze die in stand ter uitvoering van de volgende taken: programmering, controle, toezicht en verslaglegging. De BA’s kunnen besluiten een deel van de uitvoeringswerkzaamheden te delegeren aan een of meer bemiddelende instanties. De projecten worden uitgevoerd door projectuitvoerders die worden geselecteerd door de BA’s of bemiddelende uitvoeringsinstanties. De projectuitvoerder verstrekt hun toezichtinformatie over de projectvoortgang en de BA’s zenden de Commissie geaggregeerde informatie in de vorm van jaarverslagen over de uitvoering [5].

6. Figuur 1 bevat een vereenvoudigde weergave van de voornaamste aspecten van het programmerings-, uitvoerings- en verslagleggingsproces voor ESF-acties.

PRESTATIEMETING

7. Zoals elke post op de EU-begroting dient de tenuitvoerlegging van het ESF in overeenstemming te zijn met het Financieel Reglement van de EU, en in het bijzonder met de fundamentele beginselen van goed financieel beheer [6]: zuinigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid [7]. Dit vereiste is opgenomen in de verordening betreffende de structuurfondsen [8].

8. Willen de BA’s verslag kunnen uitbrengen over de bereikte resultaten, dan dienen in de OP’s vanaf het begin gekwantificeerde operationele doelstellingen (streefwaarden) te worden vastgesteld alsmede indicatoren om de in de loop van de uitvoering van het OP geboekte vooruitgang te meten. Tevens dienen adequate systemen te worden opgezet om toezicht te houden op de tenuitvoerlegging van het OP en deze te evalueren.

REIKWIJDTE EN AANPAK VAN DE CONTROLE

9. Het doel van de controle was, na te gaan of de lidstaten en de Commissie de instrumenten hebben opgezet en toegepast die nodig zijn om de doeltreffendheid van de op oudere werknemers gerichte ESF-acties tijdens de programmeringsperiode te beoordelen. De controle was gericht op de inhoud van de OP’s en met name op de gekwantificeerde operationele doelstellingen en indicatoren, alsmede op de systemen voor toezicht en evaluatie.

10. Oudere werknemers waren een van de groepen die extra aandacht kregen in de meerjarige strategieën van de EU. In de agenda van Lissabon werd een specifiek streefcijfer voor de arbeidsparticipatie van deze bevolkingsgroep vastgesteld en het is nog steeds een essentiële bevolkingsgroep voor de verwezenlijking van de werkgelegenheidsdoelstelling van de Europa 2020-strategie [9].

11. Er waren 117 OP’s in het kader van het ESF voor de programmeringsperiode 2007-2013, waarvan er 63 op ten minste een van onderstaande wijzen betrekking hadden op oudere werknemers:

a) Het OP noemt oudere werknemers uitdrukkelijk als een doelgroep.

b) In het OP zijn specifieke indicatoren vastgesteld om toezicht te houden op de vorderingen die ten aanzien van deze groep zijn gemaakt.

c) Er werden middelen toegewezen aan maatregelen ter stimulering van actief ouder worden en langer doorwerken, d.w.z. prioritair onderwerp 67 van de EU [10].

12. Voor de controle selecteerde de Rekenkamer zes [11] van deze 63 OP’s. Gezamenlijk zijn zij goed voor 222 miljoen euro, d.w.z. 22 % van het totale bedrag dat bestemd is voor prioritair onderwerp 67 van de EU (1 miljard euro); ze bestrijken vier lidstaten (Duitsland, Italië, Polen en het Verenigd Koninkrijk).

13. De controle had betrekking op de programmeringsperiode 2007-2013 tot mei 2011. De Rekenkamer analyseerde de beheerssystemen voor ieder geselecteerd OP en verrichtte controles op de werking ervan door ter plaatse een aantal projecten (twee tot vier, naargelang van het geval) te onderzoeken. Bij de Commissie voerden de controleurs gesprekken met het verantwoordelijke personeel en werden controles aan de hand van stukken verricht. Daarnaast werd een enquête gehouden voor de 63 OP’s (waaronder die welke ter plaatse werden bezocht) om informatie te verkrijgen van de betrokken BA’s over de systemen die ze gebruiken en over hun oordeel over de ondersteuning door de Commissie [12].

OPMERKINGEN

INHOUD VAN DE OPERATIONELE PROGRAMMA’S

14. In dit deel worden eerst de gehanteerde definities van oudere werknemers en de verstrekte onderliggende gegevens behandeld en vervolgens de verschillende voor prestatiebeoordeling benodigde elementen (streefdoelen, indicatoren en streefwaarden). Het derde deel betreft het verband tussen de doelen van het project en die van de OP’s. Het laatste deel gaat over de beoordeling door de Commissie.

DE DEFINITIES VAN "OUDERE WERKNEMERS" WORDEN NIET COHERENT TOEGEPAST IN DE OPERATIONELE PROGRAMMA’S EN DE VERSTREKTE ONDERLIGGENDE GEGEVENS ZIJN ONTOEREIKEND

INCOHERENTE DEFINITIES VAN "OUDERE WERKNEMERS"

15. Terwijl een oudere werknemer in de agenda van Lissabon wordt omschreven als een persoon in de arbeidsgeschikte leeftijd tussen 55-64 jaar [13], blijkt uit de enquête dat veel BA’s in hun OP’s andere leeftijdscategorieën hanteren (d.w.z. 45-plus en 50-plus tot 55-plus, met of zonder maximale leeftijdsgrens). Dit kan worden verklaard door uiteenlopende sociaaleconomische en demografische omstandigheden.

16. De definitie van oudere werknemer wordt echter niet in het hele document consistent gehanteerd, zonder dat hiervoor een verklaring wordt gegeven. Dit was het geval in vier van de zes geselecteerde OP’s [14]. Meer bepaald verschilde de leeftijdscategorie die werd gehanteerd in de behoefteanalyse met deze gehanteerd in de prioritaire assen [15] en/of de daarmee samenhangende acties en streefdoelen (zie tekstvak 1).

TEKSTVAK 1

DE DEFINITIE VAN "OUDERE WERKNEMERS" VAN HET OPERATIONEEL PROGRAMMA WORDT NIET IN HET GEHELE DOCUMENT COHERENT GEHANTEERD

a) In het OP Emilia Romagna hebben de enige vastgestelde streefwaarde en de geplande maatregelen voor oudere werknemers betrekking op de leeftijdscategorie 45-plus, maar de beschrijving van de situatie (inclusief statistische gegevens) en van de behoeften is vooral gericht op de leeftijdscategorie van 55-64 jaar.

b) In het OP Apulië hebben de operationele doelstellingen op het niveau van de OP-prioriteitsas en de geplande maatregelen betrekking op de leeftijdscategorie 45-plus. De beschrijving van de situatie (inclusief statistische gegevens) en van de behoeften betreft echter alleen de leeftijdscategorie van 55-64 jaar.

c) In de OP’s Saksen-Anhalt en Thüringen wordt de leeftijdscategorie 55-64 jaar gehanteerd in de beschrijving van de situatie en voor de streefwaarden voor oudere werknemers op OP-niveau. De op oudere werknemers gerichte regelingen staan echter open voor 50-plussers.

GEBREKKIGE ONDERLIGGENDE GEGEVENS

17. Het in meer of mindere mate ontbreken van kwantitatieve gegevens in de behoefteanalyse maakt het moeilijk zicht te krijgen op de nationale of regionale achtergrond. Meer bepaald wordt in drie van de zes geselecteerde OP’s geen gebruikgemaakt van contextindicatoren die gekwantificeerde informatie verschaffen over de sociaaleconomische situatie van het gebied (bijv. participatiegraad, werkloosheidspercentage).

18. De Rekenkamer stelde vast dat geen van de geselecteerde OP’s uitdrukkelijk een causaal verband legt tussen de beschreven acties en de nagestreefde doelstellingen. Dit belemmert de verificatie van de programmatische consistentie tussen de vastgestelde behoeften, de gekozen strategie en de specifieke, op het niveau van de OP-prioriteitsas gestelde doelen [16].

19. Hoewel oudere werknemers in de geselecteerde OP’s als een kansarme groep worden aangemerkt, hetgeen past binnen de werkgelegenheidsdoelstelling van de agenda van Lissabon en de Europa 2020-strategie, wordt alleen bij uitzondering financiële informatie aangetroffen over acties die gericht zijn op oudere werknemers als specifieke groep [17]. Onder de huidige regelgeving hoeft enkel op het niveau van een prioritaire as financiële informatie te worden verschaft. Geen van de geselecteerde OP’s bevat een prioritaire as speciaal voor oudere werknemers.

20. De OP’s bevatten ook een indicatieve uitsplitsing van de financiële kredieten van het ESF over de verschillende prioritaire onderwerpen van de EU [18]. Geen van de prioritaire onderwerpen bestrijkt echter specifiek de acties ten behoeve van oudere werknemers. Gelet op de formulering ervan is het prioritair EU-onderwerp 67 "stimulering van actief ouder worden en langer doorwerken" dat het meest waarschijnlijk acties omvat die gericht zijn op oudere werknemers [19], maar de interpretatie van de inhoud van prioritair onderwerp 67 door de verschillende BA’s loopt uiteen (zie tekstvak 2).

21. Het is derhalve onmogelijk te bepalen hoeveel middelen in de OP’s zijn toegewezen aan het verhogen van de arbeidsparticipatie van oudere werknemers.

DE BESTAANDE STREEFDOELEN, INDICATOREN EN STREEFWAARDEN ZIJN ONTOEREIKEND

22. Met streefdoelen, indicatoren en streefwaarden zouden de doelstellingen van een OP moeten kunnen worden begrepen, en de verwezenlijking ervan gemeten. Om de doeltreffendheid van hun maatregelen na te gaan, zouden de BA’s in hun OP’s output-, resultaat- en specifieke impactindicatoren moeten vaststellen, alsmede gekwantificeerde doelstellingen voor de verschillende groepen die zij besloten bij te staan met ESF-middelen.

TEKSTVAK 2

UITEENLOPENDE INTERPRETATIES VAN DE INHOUD VAN PRIORITAIR ONDERWERP 67 VAN DE EUROPESE UNIE

a) In het OP Saksen-Anhalt heeft prioritair onderwerp 67 alleen betrekking op de acties "Actief tot de pensionering". Andere acties die bedoeld zijn om het aanpassingsvermogen van oudere werknemers en hun toegang tot werkgelegenheid te verbeteren, worden vermeld in het kader van andere prioritaire onderwerpen.

b) In het OP Emilia Romagna heeft prioritair onderwerp 67 betrekking op vele verschillende acties die niet in alle gevallen gericht zijn op oudere werknemers.

c) In het OP Engeland en Gibraltar heeft prioritair onderwerp 67 geen betrekking op specifieke acties. Het aan dit prioritaire onderwerp toegewezen bedrag is in feite een raming van alle kosten die verband houden met deelnemers die ouder zijn dan 50.

23. Figuur 2 verschaft nadere informatie over de verschillende elementen die nodig zijn voor een behoorlijke prestatiebeoordeling, geïllustreerd met voorbeelden.

FIGUUR 2

OPERATIONEEL PROGRAMMA: OVERZICHT VAN MOGELIJKE STREEFDOELEN, INDICATOREN EN STREEFWAARDEN

+++++ TIFF +++++

Bron: Europese Rekenkamer, op basis van de definities die de Commissie hanteerde in haar indicatieve richtsnoer "Evaluation methods: monitoring and evaluation indicators" (Evaluatiemethoden: indicatoren voor toezicht en evaluatie) (werkdocument nr. 2 van augustus 2006).

HET ONTBREKEN VAN SPECIFIEKE INDICATOREN EN STREEFWAARDEN VOOR OUDERE WERKNEMERS

24. In de geselecteerde OP’s waren niet in alle gevallen specifieke indicatoren of streefwaarden voor oudere werknemers opgenomen, hoewel ze werden aangemerkt als een te ondersteunen groep. Het is derhalve onmogelijk om de doeltreffendheid te beoordelen van de acties die op hun behoeften zijn gericht (zie tekstvak 3).

TEKSTVAK 3

HET ONTBREKEN VAN SPECIFIEKE INDICATOREN EN STREEFWAARDEN VOOR OUDERE WERKNEMERS

a) In het OP Engeland en Gibraltar bestaan specifieke outputstreefwaarden voor oudere werknemers in iedere prioritaire as die op hen gericht is (zo moet voor prioritaire as 1 18 % van alle werkloze of inactieve deelnemers 50 jaar of ouder zijn). Resultaat- en impactstreefwaarden worden echter per prioritaire as voor alle deelnemers gezamenlijk bepaald, en niet specifiek voor oudere werknemers (zo moet voor prioritaire as 1 22 % van de deelnemers een baan hebben wanneer zij niet langer deelnemen aan het project).

b) In het OP Apulië worden oudere werknemers expliciet genoemd in twee prioritaire assen. Maar slechts één ervan omvat een specifieke streefwaarde, in casu een specifieke impactindicator (33,3 % van de oudere werknemers en migranten hebben een jaar na afloop van het project een baan). Alle andere indicatoren zijn algemeen en beperkt tot de output (bijv. aantal projecten).

c) In het OP Saksen-Anhalt vormen werkloze oudere werknemers een doelgroep binnen de prioritaire as die is gericht op de langdurig werklozen en bepaalde groepen kansarme werklozen die gevaar lopen langdurig werkloos te worden (prioritaire as C). Voor oudere werknemers werden slechts twee specifieke gekwantificeerde indicatoren vastgesteld in het kader van deze prioritaire as: een outputindicator (11 % van de deelnemers is werkloos en 55 of ouder) en een macro-economische indicator (het verschil wordt verminderd met ten minste een kwart tussen de regionale ratio en de gemiddelde nationale ratio van het percentage werklozen in de 55-plusleeftijdscategorie ten opzichte van alle werklozen). Er waren voor hen geen resultaat- of specifieke impactindicatoren (die voldeden aan de definitie zoals gegeven in figuur 2) vastgesteld.

d) In het OP Thüringen worden oudere werknemers aangemerkt als doelgroep die onder de prioritaire assen A en C valt. Alleen prioritaire as A kent specifieke streefwaarden voor oudere werknemers, te weten twee gekwantificeerde outputstreefwaarden (12000 oudere deelnemers worden toegelaten tot cursussen om kwalificaties te verwerven; het dekkingspercentage van de populatie oudere werknemers is 10 %) en een macro-economische (stabilisatie van de arbeidsparticipatiegraad van 55-plussers op 43,3 %). Er zijn geen resultaat- of specifieke impactstreefwaarden (die voldeden aan de definitie zoals gegeven in figuur 2) opgenomen.

25. De Rekenkamer merkte ook op dat indicatoren hoofdzakelijk betrekking hebben op output en resultaten, en niet op specifieke impact. Hoewel het vinden van een baan kan worden gezien als het ultieme bewijs van het succes van een actie die is gericht op de arbeidsparticipatie van haar deelnemers, werd een dergelijk doel in de geselecteerde OP’s niet systematisch gekwantificeerd en gemeten voor de verschillende doelgroepen (zie tekstvak 3).

DOELEN EN INDICATOREN ZIJN NIET ALTIJD RECHTSTREEKS GEKOPPELD AAN DE ACTIES IN HET KADER VAN HET EUROPEES SOCIAAL FONDS

26. Sommige bij de gecontroleerde acties gehanteerde doelen en indicatoren houden niet direct verband met de ESF-maatregelen, waardoor het moeilijk is om de prestatie te beoordelen.

27. Dit geldt voor de in de OP’s opgenomen macro-economische streefdoelen (bijv. verwezenlijking tegen 2013 van een beoogde arbeidsparticipatiegraad voor de leeftijdscategorie van 55-64 jaar), omdat het al dan niet verwezenlijken van deze doelstellingen buiten het bereik van de ESF-acties ligt en in zeer hoge mate afhangt van externe factoren (bijv. de economische omstandigheden, het bestaande sociale stelsel en de bestaande pensioenregeling, lokale investeringen). Twee [20] van de zes geselecteerde OP’s bevatten dergelijke algemene impactstreefdoelen voor oudere werknemers en 34 van de 63 OP’s waarvoor de enquête is gehouden, bevatten algemene impactindicatoren.

28. Dit relevantieprobleem kan ook optreden wanneer de BA indicatoren hanteert die meer acties omvatten dan alleen de ESF-acties. Dit werd opgemerkt in het OP Polen, waarin een outputindicator betrekking had op alle deelnemers van alle steunmaatregelen, ongeacht de financieringsbron van de maatregelen (ESF-middelen of andere middelen).

HET ONTBREKEN VAN TUSSENTIJDSE MIJLPALEN EN VAN HIËRARCHIE

29. De doelen van een OP moeten zijn bereikt bij de afsluiting van het programma, d.w.z. negen jaar later [21]. Door het vastleggen van tussentijdse (jaarlijkse of tweejaarlijkse) mijlpalen zouden de BA’s in een vroeg stadium afwijkingen bij de uitvoering van een OP kunnen vaststellen en tijdig corrigerende maatregelen kunnen nemen.

30. Geen van de geselecteerde OP’s bevatte tussentijdse mijlpalen. In Polen stelt de BA echter doelen die de uitvoeringsinstanties aan het eind van het volgende jaar moeten hebben gehaald. Het OP Engeland en Gibraltar voorziet in twee perioden voor contractsluiting met de projectuitvoerders (2007-2010 en 2011-2013), zodat er rekening kan worden gehouden met veranderingen in de economische vooruitzichten en met reeds behaalde resultaten.

31. Met een hiërarchie kunnen beleidsmakers hun hoogste prioriteit duidelijk maken; dit helpt de uitvoeringsinstanties hiernaar te handelen. Zonder hiërarchie bestaat het risico dat doelen met elkaar in strijd zijn (bijv. de opleidingscursus openstellen voor zeer kansarme mensen versus een hoog percentage deelnemers dat werk vindt) en dat uitvoeringsinstanties een minder geschikte keuze maken. In geen van de geselecteerde OP’s was een hiërarchie vastgesteld tussen de verschillende gekwantificeerde doelen, en slechts 7 van de 63 geënquêteerde BA’s gaven aan dat te hebben gedaan.

GEEN GEMEENSCHAPPELIJKE INDICATOREN

32. Tot slot heeft de Commissie vanwege het ontbreken van verplichte gemeenschappelijke indicatoren voor alle OP’s en met uitzondering van de outputgegevens betreffende de deelnemers [22] geen gestandaardiseerde prestatiegegevens tot haar beschikking die zouden kunnen worden geaggregeerd op EU-niveau. Op deze grond is de Commissie niet in staat, verslag uit te brengen over de algemene resultaten en impact van de door het ESF gefinancierde acties die zijn gericht op oudere werknemers.

DE RESULTAAT- EN SPECIFIEKE IMPACTSTREEFDOELEN VAN DE OPERATIONELE PROGRAMMA’S WORDEN NIET SYSTEMATISCH OPGENOMEN IN DE PROJECTVOORWAARDEN

33. Bij vijf van de zes geselecteerde OP’s constateerde de Rekenkamer dat er voor projecten meestal alleen gekwantificeerde outputdoelen (bijv. aantal deelnemers) zijn bepaald. Projectuitvoerders zijn zelden verplicht een bepaald resultaat of een specifieke impact te verwezenlijken. Het OP Engeland en Gibraltar vormt hierop een uitzondering: resultaatstreefwaarden van het OP worden systematisch opgenomen in de projectvoorwaarden [23].

34. Wanneer OP-doelen niet worden opgenomen in de projecten, bestaat het risico dat deze doelen aan het einde van de programmeringsperiode niet worden behaald of dat de gekozen projecten er geen enkele bijdrage aan leveren, zelfs wanneer het project naar zijn eigen maatstaven succesvol is (zie tekstvak 4).

35. Het opnemen in de projectovereenkomst van de door de projectuitvoerder te behalen resultaat- of specifieke impactdoelen biedt bovendien een alternatieve mogelijkheid voor het beheer. De BA’s kunnen het bedrag van hun betalingen aan de projectuitvoerders koppelen aan de projectprestatie in plaats van alleen aan de werkelijke kosten. Wat betreft de zes geselecteerde OP’s, past momenteel alleen de BA van Engeland en Gibraltar deze techniek systematisch toe, maar twee andere hanteerden deze aanpak in beperkte mate en één BA overwoog dezelfde richting op te gaan [24].

TEKSTVAK 4

INCONSISTENTIES TUSSEN STREEFWAARDEN VAN DE PROJECTEN EN VAN DE OPERATIONELE PROGRAMMA’S

a) De uitnodigingen tot inschrijving in het kader van het OP Emilia Romagna bevatten geen streefwaarden en de contracten met de projectuitvoerders bepalen slechts het aantal te behalen deelnemers. De enige op OP-niveau gekwantificeerde streefwaarde betreffende de uitkomst [25] (64 % van de deelnemers die ouder zijn dan 45 jaar vindt een baan binnen een jaar na de afsluiting van de maatregel) werd niet opgenomen in de contracten.

b) Voor het OP Apulië is de enige in het OP vastgelegde streefwaarde betreffende de uitkomst die betrekking heeft op oudere werknemers en in een project kan worden opgenomen, het brutopercentage deelnemers dat integreert op de arbeidsmarkt (33,3 % van de immigranten en oudere werknemers die deelnemen aan projecten, vindt binnen een jaar na de afsluiting van de maatregel een baan). Dit is echter niet gebeurd.

c) In Saksen-Anhalt vinden de participatiegraden die in het OP voor de verschillende doelgroepen waren vastgelegd, geen weerslag in de projectbesluiten. De verklaring die hiervoor werd gegeven, was dat alle projecten hun eigen afzonderlijke streefdoelen hebben. Daarnaast zijn de op het niveau van de financieringsregeling [26]opgenomen participatiegraden en plaatsingsquota niet bindend voor de uitvoeringsinstanties en de projectuitvoerder, omdat het nagenoeg onmogelijk wordt geacht om deze precies te voorspellen voor de looptijd van zeven jaar van het OP.

DE COMMISSIE DOCUMENTEERT HAAR INHOUDELIJKE BEOORDELING VAN DE OPERATIONELE PROGRAMMA’S NIET NAAR BEHOREN

36. De rol van de Commissie [27] is om na te gaan of het OP alle vereiste informatie bevat en in overeenstemming is met andere strategische documenten [28]. Na afronding van deze analyses keurt de Commissie de OP’s goed.

37. De Rekenkamer merkte op dat de Commissie de indiening en de kwaliteit van de in de OP’s verstrekte gegevens nagaat. In 2006 stelde zij een handboek [29] op met praktisch advies over de belangrijkste aspecten met betrekking tot de programmering voor de periode 2007-2013 om een consistente aanpak door haar diensten te waarborgen. Ten behoeve van de transparantie maakte zij het beschikbaar voor de lidstaten.

38. Bezien vanuit het oogpunt van het controletraject is de documentering door de Commissie van de verificaties die zij verricht ten aanzien van de OP’s echter niet bevredigend. Om na te gaan of de vereiste informatie wordt verstrekt (ontvankelijkheidstoets genoemd) maken de medewerkers van de Commissie gebruik van een gemeenschappelijke checklist. De checklist is beknopt en in de meeste gevallen is er geen onderliggend controleprogramma of documentatie van de verrichte controles. Bovendien bestaat er geen checklist voor de kwalitatieve beoordeling van de verstrekte gegevens [30].

39. Als gevolg daarvan kan alleen indirect uit de aanbevelingen en gestelde vragen worden afgeleid welke controles de diensten van de Commissie hebben verricht ten aanzien van de zes geselecteerde OP’s. Het is derhalve niet mogelijk de reikwijdte van de uitgevoerde verificaties te beoordelen; evenmin is na te gaan of systematisch dezelfde aanpak werd gehanteerd.

TOEZICHT- EN EVALUATIESYSTEMEN

40. Dit deel behandelt eerst de toezichtsystemen en vervolgens de planning en uitvoering van de evaluaties. Het laatste gedeelte betreft de beoordeling door de Commissie van de tenuitvoerlegging van de OP’s.

DE TOEZICHTSYSTEMEN MAKEN HET NIET ALTIJD MOGELIJK DE VORDERINGEN NA TE GAAN DIE WERDEN GEMAAKT TEN AANZIEN VAN DE BEOOGDE DOELSTELLINGEN

41. Het is de rol en de verantwoordelijkheid van de lidstaten om toezicht te houden op de uitvoering van de OP’s. Om de vorderingen te volgen die worden gemaakt ten aanzien van de in het OP vastgelegde doelen, moeten de BA’s ofwel toegang hebben tot volledige, betrouwbare en actuele gegevens op deelnemersniveau op basis waarvan zij alle nodige zoekopdrachten kunnen invoeren, ofwel beschikken over de noodzakelijke geaggregeerde informatie die de bemiddelende uitvoeringsinstanties aan hen verstrekken.

42. De toezichtgegevens worden verzameld via de projectuitvoerders of zijn afkomstig van andere externe bronnen (bijv. ministeries van Werkgelegenheid of bureaus voor de statistiek). Voor de consistentie is het van het grootste belang dat de BA vooraf de inhoud vaststelt van de te verzamelen gegevens en dat zij er ook voor zorgt dat de kwaliteit gecontroleerd wordt, of op zijn minst gecontroleerd kan worden.

43. Bij de geselecteerde OP’s omschreven de BA’s meestal duidelijk welke gegevens zij nodig hadden, hoewel gevallen van onvolledige toezichtgegevens werden aangetroffen (zie tekstvak 5).

TEKSTVAK 5

ONVOLLEDIGE TOEZICHTGEGEVENS

a) Pas in het eerste kwartaal van 2009 stelde de BA voor het OP Saksen-Anhalt de volledige inhoud vast van de door de projectuitvoerders te verzamelen gegevens betreffende deelnemers en projecten. Voor projecten die eerder van start waren gegaan, ontbreken gegevens.

b) In het OP Thüringen zijn twee indicatoren opgenomen met betrekking tot het brutobaandoeltreffendheidspercentage die onder meer betrekking hebben op oudere werknemers: de eerste heeft betrekking op de overstap naar de arbeidsmarkt van de deelnemers binnen vier weken na afronding van het project, en de tweede op de duurzaamheid van de banen van de deelnemers na zes en twaalf maanden. Voor de tweede indicator is de inhoud niet precies omschreven en werden dus geen gegevens verzameld.

44. Tekortkomingen in de methode die wordt gehanteerd voor gegevensverzameling kunnen de betrouwbaarheid van de verzamelde gegevens negatief beïnvloeden. Dit is het geval als de projectuitvoerder zijn gegevens niet hoeft te documenteren of te staven, of als de BA zelfs geen kruiscontroles kan uitvoeren wat betreft de betrouwbaarheid ervan. Het kan zo zijn dat arbeidsbureaus in lidstaten met name vanwege wetten inzake gegevensbescherming geen informatie over een deelnemer aan een ESF-project mogen verstrekken, zelfs niet aan de BA’s [31] (zie tekstvak 6).

45. In gevallen waarin een onafhankelijke derde verantwoordelijk is voor het verstrekken van de toezichtgegevens, is de door sommige van de gecontroleerde BA’s gekozen methode voor gegevensverzameling ontoereikend, aangezien de gegevens zo laat worden verzameld dat de BA niet tijdig beschikt over een actuele stand van zaken (zie tekstvak 7).

TEKSTVAK 6

TWIJFELACHTIGE TOEZICHTGEGEVENS

In Saksen-Anhalt en Thüringen is de deelnemer aan een ESF-project niet wettelijk verplicht correcte informatie te verstrekken en de projectuitvoerder hoeft de arbeidspositie die de deelnemer aan het einde van het project heeft opgegeven, niet te documenteren of te staven. Omdat de BA en de bemiddelende instanties op grond van wetten inzake gegevensbescherming geen toegang hebben tot de databases van arbeidsbureaus, kunnen zij de betrouwbaarheid van deze gegevens niet nagaan.

TEKSTVAK 7

TEKORTKOMINGEN IN DE AANPAK VOOR DE VERZAMELING VAN EXTERNE GEGEVENS

Voor het OP Apulië werd besloten om de gegevens voor de indicator "werk vinden voor ESF-deelnemers" te verzamelen door middel van op nationaal niveau door het bureau voor de statistiek gehouden enquêtes, hoewel de BA beschikt over een geïntegreerd IT-toezichtsysteem en zij in staat is de arbeidspositie van alle deelnemers aan een ESF-project na te gaan in de database over de arbeidspositie. Ten tijde van het controlebezoek ter plaatse (mei 2011) had de BA dergelijke gegevens nog niet ontvangen.

46. Uit de controle bleek dat niet in alle IT-systemen controles waren ingebouwd om de tijdigheid, volledigheid en plausibiliteit van de ingevoerde toezichtgegevens te toetsen. Hierdoor neemt het risico toe dat de BA’s niet beschikken over de volledige en betrouwbare informatie nodig voor het toezicht op het OP (zie tekstvak 8).

47. Er werd ook opgemerkt dat de BA’s de in een andere context verzamelde gegevens niet ten volle benutten, waardoor een kans werd gemist om de toezichtgegevens tegen verwaarloosbare kosten te vermeerderen (zie tekstvak 9).

TEKSTVAK 8

GEBREKEN IN HET ELEKTRONISCH TOEZICHTSYSTEEM

a) Met betrekking tot het OP Polen stijgt het foutenrisico door het gebruik van spreadsheets door sommige bemiddelende uitvoeringsinstanties voor het toezicht op hun projecten. De BA ontvangt geconsolideerde gegevens die beperkt zijn tot de output. Bovendien is er geen koppeling tussen het IT-systeem met de financiële gegevens en dat met de gegevens over de deelnemers.

b) Bij het OP Saksen-Anhalt gebruiken de bemiddelende organisaties spreadsheets voor de follow-up van individuele projecten, aangezien zij de gegevens in het toezichtsysteem onvolledig en onjuist achten.

TEKSTVAK 9

ONBENUTTE BESCHIKBARE GEGEVENS

Ingevolge de bestaande erkenningsprocedure voor het OP Emilia Romagna moeten projectuitvoerders om hun erkenning te behouden, voldoen aan twee vooraf door de BA bepaalde drempelwaarden: een doeltreffendheidspercentage (het percentage van projectdeelnemers dat twaalf maanden na afloop van het project een baan heeft of nog studeert) van 70 % en een daarmee samenhangend baandoeltreffendheidspercentage (het aantal deelnemers dat een baan heeft die verband houdt met de opleiding die zij hebben gevolgd, als percentage van het aantal deelnemers met werk) van 50 %. De projectuitvoerders sturen deze gegevens naar de BA, die de betrouwbaarheid ervan controleert. De BA benut deze gegevens waarover zij beschikt, echter niet voor de follow-up van de baandoeltreffendheidsindicator, omdat in het OP is bepaald dat de follow-up van deze indicator plaatsvindt aan de hand van informatie uit nationale, door het bureau voor de statistiek gehouden enquêtes.

48. Ten slotte zijn de BA’s — in het algemeen — en de Commissie niet in staat vast te stellen welk bedrag er is uitgegeven aan oudere werknemers of aan andere doelgroepen. De BA’s verstrekken in hun jaarverslagen over de uitvoering financiële gegevens voor de prioritaire assen van de OP’s (uitgegeven bedragen) en voor de prioritaire onderwerpen van de EU (toegewezen bedragen) [32], maar niet op het niveau van de doelgroepen (zie ook paragraaf 19). Bovendien zijn de cijfers voor de prioritaire onderwerpen van de EU niet consistent van aard (zie paragraaf 20) en betekent "toegewezen bedragen" voor sommige BA’s "vastgelegde bedragen" maar voor andere "betaalde bedragen".

DE PLANNING EN UITVOERING VAN DE EVALUATIES KENNEN GEBREKEN

49. Het is de rol en verantwoordelijkheid van de lidstaten om de uitvoering van de OP’s te evalueren. Evaluaties dienen om de beheerders te helpen begrijpen en uitleggen waarom en hoe bepaalde acties hebben bijgedragen tot de verwezenlijking van de gestelde doelen of waarom ze geen verschil hebben gemaakt.

50. Voor de constante en tijdige beoordeling van de voortgang van een programma is niet alleen permanente evaluatie vereist die van het begin af aan is ingebouwd, maar ook de selectie van evaluatieonderwerpen en een evaluatieaanpak die een beoordeling van de doeltreffendheid van de verschillende acties voor de verschillende groepen mogelijk maken.

51. Wanneer in een OP doelgroepen, gekwantificeerde doelen en indicatoren worden bepaald, dient de beoordeling van de doeltreffendheid van de acties voor deze groepen, streefdoelen of indicatoren een essentieel evaluatieonderwerp te zijn. Anders mist de BA de kans om grondige feedback te krijgen over de prestatie van haar OP.

52. De bepalingen in de verordening over de door de BA’s te verrichten evaluaties zijn zeer algemeen [33]. Er werd geen minimumaantal te bestrijken onderwerpen vastgelegd en het is ook niet verplicht een evaluatieplan op te stellen.

53. De Commissie brengt niet-bindende richtsnoeren uit om de lidstaten te helpen de OP’s uit te voeren. Wat betreft de evaluatiekwestie heeft de Commissie benadrukt dat het belangrijk is te beschikken over een evaluatieplan, indicatoren te gebruiken, permanente evaluaties uit te voeren en gegevens te verzamelen [34]. Ook stimuleert zij sinds 1997 het meten van de nettowerkgelegenheidseffecten van het OP [35] als het instrument bij uitstek om de doeltreffendheid van werkgelegenheidsacties te beoordelen. In het bijgewerkte bovengenoemde richtsnoer wordt stap voor stap beschreven hoe de directe werkgelegenheidseffecten op programmaniveau geraamd moeten worden; hiervoor wordt gebruikgemaakt van toezichtgegevens over projecten.

54. Volgens de Commissie [36] werd in de lidstaten in verschillende mate gebruikgemaakt van haar richtsnoeren bij de raming van de werkgelegenheidsimpact van de programma’s voor 2000-2006. Wat betreft de programmeringsperiode 2007-2013 merkte de Rekenkamer op dat de BA’s van de geselecteerde OP’s kozen voor een minimumaanpak: wat niet verplicht is, wordt niet gedaan. Er bestaan derhalve tekortkomingen in de evaluatieaanpak voor de geselecteerde OP’s (zie tekstvak 10).

TEKSTVAK 10

TEKORTKOMINGEN IN DE EVALUATIEAANPAK

a) Er waren ten tijde van het controlebezoek van de Rekenkamer in mei 2011 (het vijfde uitvoeringsjaar) geen evaluatieverslagen beschikbaar voor de OP’s Apulië en Emilia Romagna.

b) Behalve in het kader van het OP Engeland en Gibraltar OP [37] en het Poolse OP [38] waren er geen evaluaties gepland of verricht om de impact van de acties op oudere werknemers als specifieke doelgroep te beoordelen.

c) Van de zes geselecteerde OP’s werd alleen voor het OP Engeland en Gibraltar het nettowerkgelegenheidseffect van de uitgevoerde acties gekwantificeerd [39]. De beoordelaars bij de vijf andere OP’s waren niet van plan een dergelijke berekening uit te voeren.

DE COMMISSIE GEEFT IN HAAR BEOORDELING VAN DE BEHEERS- EN CONTROLESYSTEMEN PRIORITEIT AAN FINANCIËLE KWESTIES

55. De verordening [40] bepaalt dat de Commissie nagaat of er beheers- en controlesystemen bestaan in de lidstaten en of deze naar behoren functioneren, dat zij de jaarverslagen over de uitvoering van de OP’s (JVU’s) controleert en dat zij de in het voorgaande jaar geboekte vooruitgang onderzoekt.

56. De Commissie beschikt over allerlei informatie voor het onderzoek naar de uitvoering van het OP. Haar medewerkers ontvangen een kopie van alle afgeronde evaluatieverslagen, nemen deel aan de vergaderingen van de comités van toezicht [41], leggen bezoeken ter plaatse af en voeren ter plaatse controles uit, en bespreken minimaal eenmaal per jaar de geboekte vooruitgang met de BA’s. Tot slot controleren ze de JVU’s.

57. Bij de beoordeling van de in de lidstaten bestaande beheers- en controlesystemen richt de Commissie zich vooral op het financieel beheer en de wettigheid en regelmatigheid van de acties, en nog niet zozeer op het prestatietoezicht- en evaluatieproces. Het hoofddoel is duidelijk het beperken van de financiële impact van de fouten. Dezelfde gerichtheid komt ook duidelijk naar voren in de richtsnoeren van de Commissie aan de BA’s betreffende hun verantwoordelijkheden op dit gebied.

58. De Commissie is zich ervan bewust dat voor een analyse van de toegevoegde waarde van de EU-financiering in plaats van een analyse van de input of de gemaakte kosten meer aandacht nodig is voor niet-financiële toezichtgegevens [42]. Dit is echter niet in acht genomen in de programmeringsperiode 2007-2013.

59. Daarnaast kent de documentering door de Commissie van haar beoordeling van de uitvoering van de OP’s dezelfde belangrijke tekortkoming als de documentering van haar beoordeling van de inhoud van het OP (zie de paragrafen 38 en 39), te weten het ontbreken van een toereikend controletraject. Meer bepaald kan de Commissie de kwaliteit van het proces niet aantonen, aangezien zij geen gestandaardiseerd model heeft ontwikkeld voor de registratie van de follow-up die is gegeven aan haar aan de BA’s gezonden schriftelijke opmerkingen over de JVU’s.

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

60. Ondanks het feit dat het verhogen van de participatiegraad van oudere werknemers onderdeel vormt van de strategische doelstellingen van de EU, kunnen noch de BA’s, noch de Commissie vaststellen hoeveel oudere werknemers nieuwe kwalificaties hebben verkregen of een baan hebben gevonden of behouden nadat zij hadden genoten van een uit het ESF gefinancierde actie. De instrumenten die nodig zijn om hierover relevante en betrouwbare informatie te verschaffen, zijn bij de meeste BA’s niet aanwezig. Bovendien is niet bekend hoeveel geld er aan dergelijke acties is uitgegeven.

61. Voor de geselecteerde OP’s zijn er twee hoofdoorzaken voor het feit dat de prestatie van de ESF-middelen niet kan worden aangetoond. Ten eerste werden er, hoewel er in het algemeen wel outputstreefwaarden werden vastgesteld, niet op systematische wijze haalbare en relevante resultaat- en specifieke impactdoelstellingen bepaald op het niveau van het OP en op projectniveau. Ten tweede bestonden er tekortkomingen bij de verzameling en registratie van toezichtgegevens en bij de organisatie van een permanente evaluatieactiviteit. Het niet kunnen beschikken over betrouwbare, verifieerbare en tijdige prestatiegegevens, alsmede over beoordelingen van de verschillende acties belemmert het trekken van conclusies ten behoeve van de huidige en toekomstige besluitvorming.

62. Verscheidene van deze tekortkomingen met betrekking tot het ontwerp van het OP en het toezichtproces had de Rekenkamer al geconstateerd in haar Speciaal verslag nr. 17/2009 "Door het Europees Sociaal Fonds gecofinancierde beroepsopleidingsacties voor vrouwen", dat betrekking had op de vorige programmeringsperiode (2000-2006).

AANBEVELING 1

De Commissie moet vereisen dat de lidstaten:

a) hun OP’s zo ontwerpen dat de prestatie van de ESF-middelen kan worden gemeten. De doelgroepen moeten ondubbelzinnig zijn omschreven en er moeten relevante, gekwantificeerde operationele doelen en indicatoren worden opgesteld om de output, resultaten en specifieke impact op het niveau van de doelgroep te meten. Er moeten tussentijdse mijlpalen worden vastgesteld, evenals een hiërarchie tussen de streefwaarden. De resultaat- en specifieke impactdoelstellingen van het OP moeten op projectniveau worden opgenomen, aangezien dit zou bijdragen tot het bereiken van de OP-streefwaarden, en betalingen daardoor gekoppeld kunnen worden aan de prestatie;

b) hun systeem voor toezicht en evaluatie zo ontwerpen dat de vorderingen die worden gemaakt ten aanzien van alle streefwaarden tijdig, op begrijpelijke wijze en met passende tussenpozen kunnen worden gemeten, waardoor corrigerende maatregelen kunnen worden getroffen en lessen kunnen worden getrokken voor toekomstige besluitvorming. Zo’n ontwerp vraagt om de tijdige verzameling van relevante en verifieerbare gegevens, het naar behoren functioneren van elektronische gegevensverwerkingssystemen, permanente evaluaties (ook op doelgroepniveau) en, voor de ESF-acties die gericht zijn op het vergroten van de werkgelegenheid, het meten van het nettowerkgelegenheidseffect.

63. Met betrekking tot de Commissie werd geconstateerd dat zij niet beschikt over consistente en betrouwbare prestatiegegevens aangaande streefwaarden en financiële middelen die op EU-niveau geaggregeerd zouden kunnen worden en door middel waarvan algemene informatie wordt verschaft over de resultaten van het ESF en a fortiori over de verwezenlijking van de strategische werkgelegenheidsdoelen van de EU. Dit gebrek aan informatie is hoofdzakelijk te wijten aan drie feiten. Ten eerste heeft de wetgever de inhoud van de prioritaire onderwerpen van de EU nog niet precies omschreven, dus interpreteren BA’s de inhoud ervan verschillend; ten tweede mag iedere BA momenteel haar eigen indicatoren en streefwaarden vaststellen; en ten derde verschaft geen van de geselecteerde OP’s gegevens over de financiële middelen die aan de verschillende doelgroepen zijn toegewezen.

AANBEVELING 2

Wil de Commissie juiste gegevens over de ingezette middelen en de door het ESF behaalde resultaten kunnen verschaffen, dan dient zij consistente en betrouwbare informatie van de lidstaten te krijgen. Meer bepaald dient de Commissie gemeenschappelijke indicatoren vast te stellen die de lidstaten verplicht in hun OP’s moeten opnemen; de prioritaire onderwerpen van de EU dienen in overeenstemming te zijn met de EU-strategieën en hun inhoud dient duidelijk omschreven te zijn door de wetgever.

64. De beoordeling door de Commissie van de beheers- en controlesystemen in de lidstaten is momenteel gericht op betalingen en de naleving van financiële voorschriften, en nog niet op de prestatie. Het hoofddoel van de controles is het beperken van de financiële impact van de fouten, en dezelfde gerichtheid komt ook naar voren in de richtsnoeren van de Commissie aan de BA’s betreffende hun verantwoordelijkheden op dit gebied. Daarnaast moeten de door de Commissie verrichte verificaties beter worden gedocumenteerd. Het ontbreken van een toereikend controletraject maakt het zeer moeilijk de reikwijdte en de consistentie van de controles te beoordelen.

AANBEVELING 3

De Commissie dient:

a) de prestatieaspecten grondig te analyseren bij de organisatie van de beoordeling van de beheers- en controlesystemen;

b) de documentering van haar verificaties te verbeteren door te zorgen dat er een controletraject is aan de hand waarvan de reikwijdte en de consistentie van deze verificaties kan worden beoordeeld.

Dit verslag werd door kamer II onder voorzitterschap van de heer Harald NOACK, lid van de Rekenkamer, te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 12 december 2012.

Voor de Rekenkamer

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

President

[1] De agenda van Lissabon had als doel, de EU tegen 2010 "de meest concurrerende en dynamische kenniseconomie van de wereld" te maken "die in staat is tot duurzame economische groei met meer en betere banen en een hechtere sociale samenhang".

[2] De Europa 2020-strategie, die in 2010 werd vastgesteld, vervangt de agenda van Lissabon. Zij beoogt de totstandbrenging van slimme, duurzame en inclusieve groei. De strategie richt zich op vijf tegen 2020 te verwezenlijken doelen op het gebied van werkgelegenheid, innovatie, opleiding, armoedebestrijding en klimaat/energie.

[3] Artikel 17, lid 1, van het Verdrag betreffende de Europese Unie en artikel 317 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (PB C 115 van 9.5.2008, blz. 1).

[4] Het OP is een document dat tot stand komt na een lang en gedetailleerd onderhandelingsproces dat raadpleging van belanghebbenden, een evaluatie vooraf en bilaterale bijeenkomsten tussen de Commissie en de lidstaten omvat.

[5] Het institutionele kader wordt vervolledigd met een certificeringsautoriteit die tot taak heeft de Commissie te bevestigen dat de uitgaven die ter vergoeding worden gedeclareerd juist zijn, voortvloeien uit een betrouwbaar boekhoudsysteem en in overeenstemming zijn met de toepasselijke EU- en nationale regels. Een auditautoriteit controleert of de controlesystemen doeltreffend functioneren, en is verantwoordelijk voor de verklaring van afsluiting en het verslag aan de Commissie.

[6] Artikel 27 van Verordening (EG, Euratom) nr. 1605/2002 van de Raad van 25 juni 2002 houdende het Financieel Reglement van toepassing op de algemene begroting van de Europese Gemeenschappen (PB L 248 van 16.9.2002, blz. 1).

[7] Het zuinigheidsbeginsel houdt in dat de door de instelling voor haar activiteiten ingezette middelen tijdig, in passende hoeveelheid en kwaliteit, en tegen de best mogelijke prijs beschikbaar worden gesteld. Het doelmatigheidsbeginsel betekent dat de beste verhouding tussen de ingezette middelen en de verkregen resultaten wordt nagestreefd. Het doeltreffendheidsbeginsel houdt in dat de gestelde doelen en de beoogde resultaten worden bereikt.

[8] De artikelen 14 en 60 van Verordening (EG) nr. 1083/2006 van de Raad van 11 juli 2006 houdende algemene bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds en het Cohesiefonds en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1260/1999 (PB L 210 van 31.7.2006, blz. 25).

[9] In de Europa 2020-strategie is geen specifieke streefwaarde voor de arbeidsparticipatie van de oudere werknemer opgenomen. Om de enige gekwantificeerde werkgelegenheidsdoelstelling van de EU te bereiken, namelijk dat 75 % van de bevolking tussen 20-64 jaar werk heeft, dient echter een groter percentage van de bevolking tot een hogere leeftijd te blijven werken. Daarnaast wordt de arbeidsparticipatiegraad van de oudere werknemer door de Commissie in het jaarlijks activiteitenverslag van DG Werkgelegenheid, Sociale Zaken en Inclusie gemonitord als een element dat bijdraagt tot de Europa 2020-streefdoelen.

[10] Bijlage IV van Verordening (EG) nr. 1083/2006 bevat een lijst genummerde onderwerpen die voor werkgelegenheid lopen van nummer 62 (Ontwikkeling van systemen en strategieën voor een leven lang leren bij bedrijven; opleiding en diensten voor werknemers om hun aanpassingsvermogen te vergroten; bevordering van ondernemerschap en innovatie) tot nummer 74 (Ontwikkeling van menselijk potentieel op het gebied van onderzoek en innovatie, met name via onderwijs en opleiding op postuniversitair niveau voor onderzoekers en via netwerkactiviteiten tussen universiteiten, onderzoekscentra en bedrijven). Prioritair onderwerp 67 draagt de titel "Maatregelen ter stimulering van actief ouder worden en langer doorwerken". In de verordening is bepaald dat de BA’s in hun OP een uitsplitsing moeten opnemen van de ESF-middelen die zij voornemens zijn uit te geven aan deze onderwerpen, en dat zij in hun jaarverslagen over de uitvoering de voor deze onderwerpen vastgelegde cumulatieve bedragen moeten opnemen. De raming van de uit te geven middelen is indicatief, hetgeen inhoudt dat de BA’s er niet aan zijn gebonden.

[11] De betrokken OP’s zijn Emilia Romagna (Italië), Engeland en Gibraltar (VK), Polen, Apulië (Italië), Saksen-Anhalt en Thüringen (Duitsland).

[12] De enquête ging in mei 2011 van start en werd in september 2011 afgesloten.

[13] Definitie die werd gehanteerd door de Europese Raad van Stockholm van 2001 die de agenda van Lissabon voltooide.

[14] De uitzonderingen zijn het OP Engeland en Gibraltar en het OP Polen.

[15] In ieder OP bepaalt de BA aan welke prioriteiten zij de ESF-middelen zal uitgeven (bijv. aanpassingsvermogen van de werknemers, betere toegang tot werkgelegenheid, technische bijstand). Deze prioriteiten worden prioritaire assen genoemd en omvatten op een lager niveau concrete acties en acties die door projectuitvoerders door middel van projecten ten uitvoer worden gelegd.

[16] Onder de huidige regelgeving is het enkel voorgeschreven, specifieke doelen te stellen op het niveau van de OP-prioriteitsas.

[17] Van de zes gecontroleerde OP’s was dit alleen mogelijk bij het OP Engeland en Gibraltar.

[18] Overeenkomstig het model dat is vastgesteld in Bijlage XVI van de rectificatie van Verordening (EG) nr. 1828/2006 van de Commissie van 8 december 2006 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1083/2006 van de Raad houdende algemene bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds en het Cohesiefonds, en van Verordening (EG) nr. 1080/2006 van het Europees Parlement en de Raad betreffende het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling (PB L 45 van 15.2.2007, blz. 3).

[19] In een publicatie van de Europese Commissie uit 2012 (Demography, active ageing and pensions (Demografie, actief ouder worden en pensioenen), Social Europe guide, Volume 3, blz. 31), wordt actief ouder worden omschreven als het stimuleren van ouderen om actief te blijven door langer te werken en later met pensioen te gaan, door vrijwilligerswerk te doen na de pensionering, en door gezond en zelfstandig te leven. Dit gaat duidelijk verder dan enige werkgelegenheidsdoelstelling voor de leeftijdscategorie van 55-64 jaar.

[20] De OP’s Saksen-Anhalt en Thüringen.

[21] De huidige OP’s lopen van 2007 tot en met 2013. Aangezien de BA’s twee jaar extra de tijd hebben voor de afronding, hebben OP’s een werkelijke looptijd van negen jaar.

[22] De Rectificatie van Verordening (EG) nr. 1828/2006 bepaalt in bijlage XXIII welke kwantitatieve gegevens over deelnemers door de BA’s aan de Commissie moeten worden medegedeeld per prioritaire as. De gegevens hebben betrekking op het aantal deelnemers, uitgesplitst naar geslacht, arbeidsmarktpositie, leeftijd, kwetsbare groep en opleidingsniveau.

[23] In Polen waren in 2011 voor bepaalde maatregelen op projectniveau in te voeren baandoeltreffendheidspercentages vastgesteld. Ten tijde van het controlebezoek in mei 2011 waren er echter nog geen projecten gestart die onder deze nieuwe procedure vielen.

[24] Polen overweegt een dergelijke aanpak in de toekomst in te voeren. Ten tijde van het controlebezoek in mei 2011 waren er echter nog geen projecten gestart die onder deze nieuwe procedure vielen. Bij het OP Emilia Romagna zijn de betalingen voor sommige opleidingscursussen — die niet onder prioritair EU-onderwerp 67 vallen — in zekere mate gekoppeld aan de succesvolle deelname van deelnemers. In het kader van het OP Apulië waren de betalingen bij sommige projecten die betrekking hadden op +/- 390 vrouwen gekoppeld aan de voorwaarde dat 75 % van de deelnemers een baan vond.

[25] "Uitkomst" wordt hier gebruikt in de betekenis van resultaat of specifieke impact.

[26] In Duitsland worden ESF-OP’s ten uitvoer gelegd door middel van bestuurlijke financieringsregelingen van regionale overheden (Länder). Hierin worden de financieringsvoorwaarden, het soort acties en de te volgen administratieve procedures bepaald. De BA of de uitvoeringsinstantie hoeft geen eigen ESF-financieringsregeling in te stellen; er kan gebruik worden gemaakt van bestaande regelingen.

[27] Artikel 32 van Verordening (EG) nr. 1083/2006.

[28] De andere strategische documenten in kwestie zijn het nationale strategische referentiekader en de strategische richtsnoeren inzake cohesie van de Unie. Deze twee documenten, waarvan het eerstgenoemde door de lidstaten wordt opgesteld en het laatstgenoemde door de Commissie, koppelen het structuurfondsen- en cohesiebeleid aan de verwezenlijking van de doelstellingen van Lissabon, en nu van de Europa 2020-strategie.

[29] Europese Commissie, DG Werkgelegenheid, Sociale Zaken en Inclusie, "Programming period 2007-2013: Aide-Mémoire for desk officers" (Programmeringsperiode 2007-2013: geheugensteun voor ter zake bevoegde ambtenaren), november 2006.

[30] Opgemerkt zij echter dat de Commissie voor het OP Saksen-Anhalt en het OP Thüringen een verslag schreef met opmerkingen over de verschillende onderdelen van het OP.

[31] Dit is het geval voor de BA’s voor Polen, Saksen-Anhalt en Thüringen. Wellicht — maar dat hebben de BA’s nu niet onderzocht — zouden zij van de diensten voor arbeidsvoorziening geaggregeerde (en dus anonieme) informatie kunnen krijgen over de ESF-deelnemers als groep.

[32] Artikel 67 van Verordening (EG) nr. 1083/2006.

[33] De artikelen 37, 47 en 48 van Verordening (EG) nr. 1083/2006 bepalen dat de OP’s een beschrijving van het evaluatiesysteem moeten bevatten, dat voor, tijdens en na de programmeringsperiode evaluaties moeten worden uitgevoerd door deskundigen of instanties die onafhankelijk opereren van de ESF-certificerings- en auditautoriteiten, en dat de lidstaten de middelen ter beschikking moeten stellen die nodig zijn voor het maken van de evaluaties, de productie en verzameling van de vereiste gegevens moeten organiseren en de verschillende soorten gegevens die het toezichtsysteem oplevert, moeten gebruiken.

[34] "Working paper No 2 - indicators for monitoring and evaluation" (Werkdocument nr. 2 — indicatoren voor toezicht en evaluatie) (augustus 2006); en "Working paper No 5 — evaluation during the programming period" (Werkdocument nr. 5 — evaluatie tijdens de programmeringsperiode” (april 2007).

[35] "Working document No 6 — measuring structural funds employment effects" (Werkdocument nr. 6 — meting van de werkgelegenheidseffecten van de structuurfondsen) (maart 2007).

[36] "Working document No 6 — measuring structural funds employment effects" (Werkdocument nr. 6 — meting van de werkgelegenheidseffecten van de structuurfondsen), maart 2007, blz. 3.

[37] De beoordelaars van het OP Engeland en Gibraltar behandelen in hun verslagen bevindingen op een algemeen niveau en op het niveau van de verschillende groepen waarop de acties zijn gericht, waaronder de groep oudere werknemers. Dit geldt met name voor de studie over de gendergelijkheid en gelijke kansen, de cohortonderzoeken en het onderzoek "Early Impacts of the ESF 2007-2013" (Vroege impacts van het ESF 2007-2013).

[38] Voor het OP Polen brachten bemiddelende uitvoeringsorganisaties na ons controlebezoek van mei 2011 twee verslagen uit over de impact van bepaalde acties op de beroepsactiviteiten van oudere werknemers (in één verslag de leeftijdscategorie van 45-plus en in het andere verslag de leeftijdscategorie van 50-plus). Volgens de planning wordt een derde verslag over de categorie 55-plus opgesteld in 2012.

[39] De beoordelaars van het OP Engeland en Gibraltar publiceerden in mei 2011 een berekening van de nettowerkgelegenheidseffecten van het ESF (Early Impacts of the ESF 2007-2013), waarbij ze wel een andere dan de door de Commissie aanbevolen methode gebruikten.

[40] De artikelen 14, 67, 68 en 72 van Verordening (EG) nr. 1083/2006.

[41] De lidstaten richten voor elk OP een comité van toezicht op met als hoofdtaak het toezicht op de uitvoering van het OP door de BA.

[42] Jaarverslag over het begrotingsjaar 2010, blz. 131 (PB C 326 van 10.11.2011).

--------------------------------------------------