[pic] | COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN |

Brussel, 12.7.2006

SEC(2006) 914

.

WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE

Samenvatting van de EFFECTBEOORDELING BETREFFENDE DE THEMATISCHE STRATEGIE VOOR EEN DUURZAAM GEBRUIK VAN PESTICIDEN

{COM(2006) 373 final} {SEC(2006) 894}

.

Deze effectbeoordeling (EB) is opgesteld door de diensten van de Commissie ter onderbouwing van de thematische strategie voor een duurzaam gebruik van pesticiden. Op basis van een diepgaande studie die in opdracht van de Commissie is uitgevoerd door een externe deskundige[1], wordt grondig onderzocht welke effecten de in de strategie voorgestelde maatregelen zullen hebben op economisch en sociaal gebied en op de gezondheid en het milieu.

Probleemomschrijving

Pesticiden zijn werkzame stoffen en producten die zijn ontworpen om fundamentele processen in levende organismen te beïnvloeden; zij kunnen schadelijke organismen verdelgen of onder controle houden. Ze worden gebruikt in d e landbouw, om de groei van planten onder controle te houden op niet voor landbouw bestemde gronden ( gewasbeschermingsproducten, GBP’s ) of voor andere doeleinden ( biociden ). Op dit moment komen in de strategie alleen de GBP's aan bod omdat ze veruit het belangrijkst zijn in termen van gebruikte hoeveelheden en economische omzet.

Aan het gebruik van GBP's zijn aanzienlijke economische en sociale voordelen verbonden. Ze verbeteren of beschermen de oogst door concurrerend onkruid te verdelgen of terug te dringen en schadelijke organismen te doden, ze verbeteren of beschermen de kwaliteit van producten en minimaliseren de vereiste arbeid. GBP's zijn ook essentieel om een betrouwbaar aanbod van landbouwproducten te kunnen verzekeren omdat ze fluctuaties in de opbrengst te helpen voorkomen. Voorts dragen GBP's bij tot een groter aanbod van laaggeprijsde en dus voor alle consumenten betaalbare groente en fruit van goede kwaliteit. Dankzij het gebruik van GBP's is voor de voedselproductie een minder groot areaal vereist en kunnen meer voedingsmiddelen regionaal worden geproduceerd, waardoor transportkosten kunnen worden gedrukt en er meer ruimte ontstaat voor andere doeleinden, zoals recreatie, de inrichting van natuurparken en de bescherming van de biodiversiteit. Bij duurzame akkerbouw of teeltmethoden met een minimum aan productiemiddelen - waardoor de vraag naar fossiele energie in de landbouw daalt, erosie wordt verminderd, en de uitspoeling van nutriënten uit de bodem afneemt - is men voor een deel ook aangewezen op het gebruik van herbiciden. De Europese gewasbeschermingssector is overigens een significante economische speler op de wereldmarkt en een belangrijke werkgever binnen Europa met ongeveer 26 000 werknemers in de EU-25. Ook heel wat andere bedrijven zijn betrokken bij het gebruik van GBP’s (onder meer producenten van uitrusting voor gewasbesproeiing, bedrijven die besproeiing vanuit de lucht aanbieden).

Pesticiden bezitten anderzijds vaak schadelijke eigenschappen en worden meestal bewust in het milieu gebracht tijdens het gebruik, waardoor mens en milieu eraan kunnen worden blootgesteld.

Risico’s voor de menselijke gezondheid kunnen ontstaan door directe blootstelling (arbeiders bij de productie van pesticiden en gebruikers, met name boeren) en indirecte blootstelling (consumenten, omwonenden en omstanders), met name tijdens of na het gebruik in de landbouw, landschapsinrichting of bij andere activiteiten. Terwijl de risico’s van elke afzonderlijke werkzame stof die in pesticiden zit worden geëvalueerd tijdens de vergunningsprocedure, bestaat er geen bevredigende methode om de effecten van de blootstelling aan mengsels van chemicaliën te beoordelen. Het is bijgevolg onmogelijk het totale effect op de menselijke gezondheid te beoordelen van alle substanties die momenteel worden gebruikt .

Blootstelling aan pesticiden kan zowel tot acute als tot chronische gezondheidseffecten leiden. Chronische gezondheidsproblemen, zoals kanker, geboorteafwijkingen, vruchtbaarheidsproblemen en huidaandoeningen, ontstaan door een constante en langdurige blootstelling aan lage concentraties. Indirecte blootstelling van omstanders, omwonenden (door sproeinevel) en consumenten (door residuele hoeveelheden in landbouwproducten of water) kan ernstiger gevolgen hebben voor kwetsbare bevolkingsgroepen zoals kinderen, bejaarden of andere bijzondere risicogroepen en werknemers. Binnen de wetenschappelijke wereld is men van oordeel dat de kennis wat de effecten op kinderen betreft nog leemtes vertoont.

Risico’s voor het milieu : ongewilde of overmatige lozing van chemische stoffen in water, lucht of bodem zijn nadelig voor planten, de fauna, de kwaliteit van de milieucompartimenten en de biodiversiteit in het algemeen. Bodem-, oppervlaktewater- en grondwaterverontreiniging ontstaat voornamelijk door sproeinevel, uitloging of wegspoeling. Pesticidenverontreiniging van natuurlijk water is een ernstig probleem bij laaglandrivieren, waarin de verontreinigingsgraad vaak de drempelwaarde van 0.1 µg/l overschrijdt zodat een behandeling om de pesticiden te verwijderen noodzakelijk is om het water als drinkwater te kunnen verdelen. Potentiële verontreiniging van het oppervlakte- en grondwater vergt een permanente monitoring.

De gebruiksfase en de daaropvolgende fase van de levenscyclus van pesticiden houden de grootste risico’s in voor blootstelling van de mens of rechtstreekse emissies in het milieu. De gebruiker, die uiteindelijk beslist 'waarom', 'hoe', 'wanneer' en 'welke' pesticiden worden gebruikt, is duidelijk de sleutelfactor om de verontreiniging van het milieu te beperken.

Behoefte aan actie van de EU

De communautaire regelgeving inzake gewasbeschermingsproducten heeft in de eerste plaats betrekking op het op de markt brengen en het einde van de levenscyclus van dergelijke producten. De twee belangrijkste regelgevende teksten zijn Richtlijn 91/414/EEG betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen en Verordening (EG) nr. 396/2005 tot vaststelling van maximumgehalten aan bestrijdingsmiddelenresiduen in of op levensmiddelen en diervoeders van plantaardige en dierlijke oorsprong. Eén van de tekortkomingen van het bestaande juridische kader inzake pesticiden is dat onvoldoende aandacht wordt besteed aan de eigenlijke gebruiksfase, die van doorslaggevend belang is om het totale risico van het gebruik van pesticiden te bepalen.

Het pesticidengebruik in de verschillende lidstaten vertoont momenteel grote verschillen, niet alleen in termen van het totale volume, maar ook van de heersende trends. De verschillen worden deels verklaard door verschillen in de manier waarop de landbouwsector gestructureerd is en de uiteenlopende weersomstandigheden (die verschillende behoeften inzake gewasbescherming met zich brengen), maar ook door de mate waarin inspanningen worden gedaan om het gebruik en de risico’s van pesticiden te beperken. Hierdoor ontstaan ongelijke concurrentievoorwaarden voor gebruikers en producenten van pesticiden. Voorts genieten de menselijke gezondheid en het milieu niet in de hele Gemeenschap dezelfde bescherming. Zonder communautaire maatregelen zullen de verschillen tussen de lidstaten blijven toenemen.

Doelstellingen

Deze strategie past binnen het 6e Milieuactieprogramma (6e MAP) waarin haar algemene en specifieke doelstellingen zijn vastgesteld.

De algemene doelstelling van de strategie is een vermindering van de effecten van pesticiden op de menselijke gezondheid en het milieu en meer in het algemeen de totstandbrenging van een duurzamer gebruik van pesticiden en een significante algemene vermindering van de risico's en van het gebruik van pesticiden zonder dat daardoor de noodzakelijke gewasbescherming in het gedrang komt.

De specifieke doelstellingen van de strategie zijn:

i) maximale beperking van de aan het gebruik van pesticiden verbonden gevaren en risico's voor gezondheid en milieu;

ii) verbeterde controles op het gebruik en de distributie van pesticiden;

iii) vermindering van de toegepaste hoeveelheden schadelijke werkzame stoffen, onder meer door vervanging van de gevaarlijkste stoffen door veiligere, waaronder niet-chemische, alternatieven;

iv) bevordering van pesticidenvrije teelten of teelten met een gering gebruik van pesticiden, met name door bewustmaking van de gebruikers, het promoten van gedragscodes en het in overweging nemen van de inzet van financiële instrumenten;

v) het opzetten van een transparant systeem voor rapportage en monitoring van de gemaakte vorderingen bij de verwezenlijking van de doelstellingen van de strategie, met inbegrip van de ontwikkeling van passende indicatoren.

Omdat wordt geopteerd voor maatregelen die positieve effecten hebben op de economie, de samenleving, het milieu en de gezondheid, is de strategie volledig in overeenstemming met de Lissabondoelstellingen voor groei en werkgelegenheid.

Voorts spoort de doelstelling om de dreiging die door het gebruik van pesticiden wordt veroorzaakt aanzienlijk terug te schroeven volledig met het voorzorgsbeginsel voor duurzame ontwikkeling

Gebruikte methodologie

Door de holistische aanpak van specifieke onderwerpen wordt in de thematische strategieën sterk de nadruk gelegd op de integratie van de maatregelen in het bestaande beleid en de reeds bestaande wetgeving. De thematische strategie voor een duurzaam gebruik van pesticiden omvat een aantal afzonderlijke maatregelen die, overeenkomstig dit integratieconcept, via reeds bestaande instrumenten zullen worden uitgevoerd of die, indien zulks niet haalbaar is, in de vorm van nieuwe wetgeving zullen worden voorgesteld.

De basisbenadering is drieledig:

- integreren van een aantal maatregelen in het bestaande rechts- en beleidskader (GLB, herziening van Richtlijn 91/414/EEG en wijzigingen van de machinerichtlijn);

- nieuwe wetgevingsvoorstellen: een kaderrichtlijn betreffende het duurzaam gebruik van pesticiden waarin alle maatregelen worden opgenomen waarvoor een regelgevend initiatief noodzakelijk werd geacht en die niet in de bestaande wetgeving kunnen worden geïntegreerd. Voorts zal een voorstel worden ingediend voor een verordening betreffende de verzameling van statistische gegevens over het gebruik van pesticiden;

- aanbevelingen aan de lidstaten om passende maatregelen te treffen wanneer communautaire actie niet aan de orde is.

In de effectbeoordeling wordt ingezoomd op de maatregelen en keuzes die niet binnen het bestaande rechtskader en beleid kunnen worden geïntegreerd, die naar verwachting een essentiële bijdrage zullen leveren om de doelstellingen van de strategie te realiseren of waarover tijdens de raadplegingsprocedure geen eensgezindheid bestond.

Voor elke maatregel die in de EB is onderzocht, werden verschillende uitvoeringsalternatieven afgewogen. Deze gaan van ‘geen actie’ tot dwingende, sterk regulerende wettelijk bindende maatregelen. De ‘geen actie’ optie werd systematisch meegenomen en betekent een strikte status quo: geen aanscherping van het bestaande kader, maar ook geen neerwaartse nivellering. In deze benadering staat de kostprijs van het niet ondernemen van actie dus gelijk met de niet-gerealiseerde baten van de voorgestelde strategie.

Alle alternatieven werden als volgt geanalyseerd:

- vaststelling en beschrijving van de huidige situatie ( status quo ) in de lidstaten wat betreft de belangrijkste maatregelen en opties,

- vaststelling van causale verbanden en relaties,

- evaluatie van de effecten van de verschillende alternatieven,

- aanbeveling van de meest gepaste actie.

De effecten werden beoordeeld op grond van:

- de economische gevolgen (waar mogelijk uitgedrukt in extra kosten of extra ontvangsten voor de betrokken actoren in vergelijking met een status quo ),

- de sociale gevolgen (waar mogelijk uitgedrukt in aantal en kwaliteit van de banen op basis van een gemiddelde correlatie tussen inkomen en banen of kosten en banen),

- de gevolgen voor het milieu (voornamelijk beoordeeld op basis van de verwachte daling van de gebruikte hoeveelheid GBP’s, rekening houdend met de mogelijke effecten van de vervanging van GBP’s en andere gevolgen die niet samenhangen met de terugloop van het gebruik maar niettemin een vermindering van het risico betekenen, bv. bufferzones ter bescherming van water),

- de gevolgen voor de gezondheid (geen kwantitatieve maar een kwalitatieve beoordeling rekening houdend met vermeden nadelige gevolgen voor de gezondheid van gebruikers, consumenten, omwonenden en omstanders door verminderde blootstelling of door een daling van het aantal ongevallen).

Voorgestelde maatregelen

In licht van de resultaten van de EB werd aanbevolen de volgende maatregelen in de strategie op te nemen:

- De invoering van opleidings- en kwalificatienormen voor distributeurs en professionele gebruikers van pesticiden in alle lidstaten en communautaire minimumnormen terzake.

- Verplichte certificering van nieuwe apparatuur voor de toepassing van pesticiden die op de markt wordt gebracht, alsmede een regelmatige inspectie van de gebruikte uitrusting in alle lidstaten.

- Een algemeen verbod op sproeien vanuit de lucht, maar lidstaten dienen over mogelijkheid te beschikken om ontheffingen toe te staan wanneer kan worden aangetoond dat sproeien vanuit de lucht, ook vanuit milieuoogpunt, duidelijke voordelen oplevert tegenover andere toedieningsmethoden of wanneer er geen haalbare alternatieven voorhanden zijn.

- Een betere waterbescherming door de afbakening van bufferstroken en het verminderen van sproeiverwaaiing door het gebruik van ‘aangepaste technische uitrusting’.

- Invoering van een wettelijk bindende afbakening van gebieden met een aanzienlijk verminderd of nulgebruik van pesticiden. De Commissie en de lidstaten dienen samen te werken om voor deze gebieden specifieke richtsnoeren en beste praktijken op te stellen.

- Maatregelen om een veilige opslag en hantering van pesticiden en de verpakkingen en de restanten daarvan te waarborgen. De concrete organisatie moet aan de lidstaten worden toevertrouwd.

- Vaststelling van een nationale regeling voor de verzameling van gegevens over het op de markt brengen en het gebruik van GBP’s. De lidstaten moeten vrij kunnen beslissen hoe zij de verzameling van gegevens wensen te organiseren, daar dit sterk zal afhangen van de structuur van de landbouwsector.

- Vaststelling van een gemeenschappelijk kader voor geïntegreerde bestrijding (IPM) door de tenuitvoerlegging van de optie “harmonisering van de algemene minimumnormen door een aanpassing van de definitie van ‘geïntegreerde bestrijding’ van Richtlijn 91/414/EEG” in combinatie met de optie “ontwikkeling van specifieke richtsnoeren voor IPM.”

De effectbeoordeling heeft ertoe geleid dat zowel wettelijk bindende kwantitatieve doelstellingen voor een beperking van het gebruik als de invoering van belastingen / heffingen in Gemeenschapsverband werden verworpen.

Verwachte kosten en baten

De voorgestelde maatregelen hebben als doel de risico’s door het gebruik van GBP’s voor het milieu en de menselijke gezondheid terug te dringen zonder de opbrengst van de landbouwer te verminderen. De hele maatschappij, en in het bijzonder de gebruikers van pesticiden, consumenten en het milieu, heeft baat bij een beperking van het gebruik van GBP’s. Uit een extrapolatie op basis van een breed opgezet Duits onderzoek blijkt dat een optimaler gebruik van pesticiden in de hele EU in totaal tot een besparing van meer dan 200 miljoen euro per jaar zou leiden door een daling van de externe kosten, zoals de nadelige effecten op het milieu en de menselijke gezondheid. Meer partiële gegevens uit het VK en Nederland geven een indicatie van de kosten van de verontreiniging van de watervoorraden door pesticiden.

Het uitgangspunt is dat de kosten (voor de GBP-sector en voor de landbouwers die voor de opleiding en de certificering en het onderhoud van de toepassingsapparatuur betalen) en de baten (voor landbouwers die minder GBP’s gebruiken, en voor de opleidings-, onderhouds- en certificeringsbedrijven) gelijk zijn. Het verwachte totale netto-effect, dat overeenstemt met de voormelde daling van de externe kosten (de enige baten die niet door verliezen worden gecompenseerd), is derhalve duidelijk positief.

Bijlage 1 bevat een overzicht van de totale kosten en baten van de in de strategie voorgestelde maatregelen. De voordelen voor de mens en het milieu zijn om diverse redenen moeilijk kwantificeerbaar: i) er is een gebrek aan relevante beschikbare gegevens, ii) sommige baten hebben enkel een kwalitatieve en relatieve waarde, en iii) er is niet altijd een kwantificeringsmethode voorhanden.

Hoewel dat niet per se een doelstelling is, verwacht men dat de maatregelen zullen leiden tot een vermindering van het totale GBP-gebruik met 11% tot 16% (d.i. 31 000 tot 41 000 ton werkzame stoffen) per jaar. Voor de landbouwers betekent dit een besparing tussen 770 miljoen euro en 1100 miljoen euro, waardoor ook de omzet van de GBP-sector daalt.

Zelfs indien de landbouwers de volledige kosten van de maatregelen dragen (behalve 40 tot 80 miljoen euro om een regeling voor het beheer van pesticidenrecipiënten op te zetten, die normaal door de pesticidenproducenten zouden moeten worden betaald), levert dit voor hen een aanzienlijke winst op: tussen 380 miljoen euro en 710 miljoen euro (met inbegrip van steun voor plattelandsontwikkeling). De kosten omvatten ongeveer 250 miljoen euro voor opleiding, 90 miljoen euro voor tests en controles van sproeiers, 40 miljoen euro voor onderhoud van de apparatuur, 2 tot 4,5 miljoen euro extra voor de aankoop van nieuwe gecertificeerde apparatuur, 2 miljoen euro voor de verzameling en rapportage van gedetailleerde gegevens over het gebruik van pesticiden. Andere kosten zoals de extra arbeidstijd (ongeveer 210 miljoen euro) en meer vraag naar adviesverlening (ongeveer 130 miljoen euro) kunnen worden gecompenseerd via de maatregelen inzake plattelandsontwikkeling in het kader van het GLB. De enige maatregel waaraan cijfermatig aanzienlijke extra administratieve lasten voor de overheden van de lidstaten konden worden toegeschreven is het verzamelen van gegevens over de verkoop en het gebruik van pesticiden, met een jaarlijkse kostprijs van ongeveer 9 miljoen euro.

Wat de werkgelegenheid betreft, worden uitgesproken positieve gevolgen verwacht, namelijk een totale nettotoename met ongeveer 3000 banen. Het verlies van 1700 tot 2000 (in het slechtste geval) banen in de productie- en distributiebedrijven zal worden gecompenseerd door de creatie van nieuwe banen in andere sectoren: 200 banen voor de regeling voor het recipiëntenbeheer, 2500 banen voor opleiding en certificering, 1000 banen voor tests en controles van sproeiers, 500 banen voor het onderhoud van apparatuur en 900 tot 1300 banen in de voorlichting van landbouwers. Voorts zal in het kader van de strategie onderzoek en innovatie worden gestimuleerd om meer selectievere werkzame stoffen te ontwikkelen. Dit biedt marktperspectieven aan de meest innoverende ondernemingen en sluit volledig aan bij de Lissabonstrategie.

Aangezien de huidige situatie verschilt van lidstaat tot lidstaat, wordt verwacht dat de gevolgen minimaal tot middelsterk zullen zijn in negen lidstaten, middelsterk in acht lidstaten en middelsterk tot sterk in de andere acht.

Tabel 1 Algemene kosten en baten van de thematische strategie

Baten | Kosten | Balans |

Boeren | tussen 1110 en 1440 miljoen euro/jaar minder schade voor de gezondheid | 725 miljoen euro/jaar | tussen + 380 en + 710 miljoen euro/jaar minder schade voor de gezondheid |

Bedrijven in de sector | + 3000 banen | tussen 300 en 670 miljoen euro/jaar (kan worden beperkt door extra adviesverlenings- diensten en de ontwikkeling van innoverende producten) | tussen - 670 en - 300 miljoen euro/jaar + 3000 banen toename concurrentievermogen |

Overheden LS | 200 miljoen euro/jaar (besparingen op milieu- en gezondheidskosten) + 180 banen positieve gevolgen voor mens en milieu | 9 miljoen euro/jaar | + 191 miljoen euro/jaar + 180 banen positieve gevolgen voor mens en milieu |

[1] De raadpleging werd door de Commissie gestart na de goedkeuring van de mededeling ‘Op weg naar een thematische strategie voor een duurzaam gebruik van pesticiden’ (COM(2002) 349 def.) Informatie over de verschillende stappen van de raadplegingsprocedure en de beschikbare documentatie kan worden geraadpleegd op: http://europa.eu.int/comm/environment/ppps/home.htm