TOELICHTING

1.ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

•Motivering en doel van het voorstel

De Commissie gebruikt al tientallen jaren opgenomen en verstrekte leningen om financiële bijstand in de vorm van leningen aan een begunstigd land te verlenen. De opgenomen en verstrekte leningen worden door de begroting van de Unie gegarandeerd en vallen onder het ruimere toepassingsgebied van de uitvoering van de begroting. De algemene regels voor dergelijke verrichtingen zijn vastgesteld in artikel 220 van Verordening (EU, Euratom) 2018/1046 (het Financieel Reglement), waarin is bepaald dat de Commissie in een basisbesluit kan worden gemachtigd om namens de Unie of Euratom te lenen en de overeenkomstige bedragen aan de begunstigde lidstaten of derde landen door te lenen onder de voorwaarden die op de opgenomen leningen van toepassing zijn. De kasstromen tussen de opgenomen en verstrekte middelen en leningen worden op elkaar afgestemd. Dit betekent dat de markttransacties gebaseerd zijn op uitbetalingsbehoeften, wat de mogelijkheid beperkt om uiteenlopende leentransacties met het oog op de laagste kosten coherent te plannen met de beste marktkansen en looptijdstructuur.

De financieringsbehoeften voor Oekraïne vereisen een kosteneffectieve, flexibele en financieel gezonde beschikbaarstelling en uitbetaling, waarbij alle financieringsbehoeften, ook voor NextGenerationEU (NGEU), worden geïntegreerd. Het is van het grootste belang dat deze financiering volgens één financieringsmethode wordt georganiseerd, zodat tegelijkertijd aan verschillende beleidsbehoeften kan worden voldaan. Daartoe moet Verordening (EU, Euratom) 2018/1046 worden gewijzigd om de gediversifieerde financieringsstrategie vast te stellen die momenteel wordt gebruikt voor leningen uit hoofde van Besluit (EU, Euratom) 2020/2053 als basismethode voor de uitvoering van opgenomen leningen. Deze strategie heeft de succesvolle beschikbaarstelling van middelen voor niet-terugvorderbare steun en leningen in het kader van Verordening (EU) 2021/241 en andere EU-beleidsterreinen in 2022 mogelijk gemaakt.

Hierdoor kan de Commissie op een kostenefficiënte, flexibele en financieel gezonde manier de bijstand aan Oekraïne financieren in het kader van de voorgestelde verordening tot vaststelling van een instrument voor de toekenning van steun aan Oekraïne, zodat alle programma’s van de Unie die afhankelijk zijn van leningen parallel worden gefinancierd. De uitbreiding van het toepassingsgebied van de gediversifieerde financieringsstrategie gaat verder dan de financieringsbehoeften voor Oekraïne en zou voor toekomstige programma’s beschikbaar zijn. Zodoende kan de Commissie gebruikmaken van de infrastructuur, wat een geïntegreerde financieringsplanning en marktcommunicatie mogelijk maakt.

Zonder een zodanige financieringsmethode zou de Commissie de verschillende programma’s voor financiële bijstand afzonderlijk moeten blijven financieren. Dit zou kosten en complexiteit met zich meebrengen, omdat de verschillende programma’s voor financiële bijstand zouden concurreren om een beperkt aantal financieringsmogelijkheden. Dit zou het aanbod van Unieschulden versnipperen en de liquiditeit en de belangstelling van beleggers in de afzonderlijke programma’s verminderen. De financiering van alle financiële bijstand door middel van één enkele financieringsmethode zou de liquiditeit, waardoor obligaties van de Unie aantrekkelijker en goedkoper worden.

De gediversifieerde financieringsstrategie is een financieringsmethode waarmee financieringstransacties zo worden georganiseerd dat ze in overeenstemming zijn met de grenzen van de financiële aansprakelijkheid die in de basishandelingen zijn toegestaan om de beleidsdoelstellingen te verwezenlijken. De uitvoering van een gediversifieerde financieringsstrategie verandert niets aan de uit de leningen voortvloeiende financiële verplichtingen. De strategie biedt de Commissie meer flexibiliteit in de wijze waarop de Unie middelen aantrekt door middel van de uitgifte van obligaties.

Door een gediversifieerde financieringsstrategie als één enkele financieringsmethode te gebruiken, kan de Commissie het tijdstip en de looptijd van enkelvoudige financieringstransacties loskoppelen van de uitbetalingen aan de begunstigden. Middels een door de uitgifte van kortetermijnfinanciering (EU-schatkistpapier) gefinancierde gemeenschappelijke liquiditeitspool kan de Commissie betalingen organiseren volgens een regelmatig en overeengekomen tijdschema, los van het precieze tijdstip van de uitgifte van langlopende obligaties. Op die manier kunnen de begunstigden worden betaald, ongeacht de marktomstandigheden op het tijdstip van uitbetaling, en wordt voorkomen dat vaste bedragen onder volatiele of ongunstige omstandigheden moeten worden opgehaald. Gedurende de looptijd van het programma voor financiële bijstand worden de gegenereerde nettoverplichtingen volledig opgevangen door compenserende activa (uitstaande bedragen, nog af te lossen in het kader van leningen naarmate zij vervallen). Op deze basis worden de in artikel 310, lid 1, VWEU neergelegde beginselen van begrotingsneutraliteit en begrotingsevenwicht in acht genomen. De kosten worden volledig gedragen door de begunstigden op basis van één enkele kostentoewijzingsmethode die een transparante en evenredige toewijzing van de kosten waarborgt. De terugbetalingsverplichtingen moeten bij de begunstigden van de financiële bijstand blijven berusten, overeenkomstig artikel 220, lid 5, punt e), van het Financieel Reglement.

De gemeenschappelijke liquiditeitspool moet worden gehandhaafd op een niveau dat de Commissie in staat stelt alle verwachte uitstromen op korte termijn op te vangen, op basis van een robuuste liquiditeitsprognosecapaciteit. Door het bestaan van een grote, goed gevulde liquiditeitsbuffer, waarmee uitbetalingen over lange perioden kunnen worden beheerd, kan de gediversifieerde financieringsstrategie functioneren zonder dat er andere oplossingen voor tijdelijke cashtekorten nodig zijn.

Om de succesvolle uitvoering van de gediversifieerde financieringsstrategie zoveel mogelijk te ondersteunen, moet de Commissie, voor zover mogelijk, permanent op de markt aanwezig zijn en daartoe alle nodige transacties uitvoeren om de gunstigste financieringskosten te realiseren en transacties in schuldbewijzen van de Unie en Euratom te vergemakkelijken. Dit laatste is van cruciaal belang om de actieve betrokkenheid van een zo breed mogelijk scala van beleggers op de markten voor schuldinstrumenten van de Unie te ondersteunen.

Voor de uitvoering van de gediversifieerde financieringsstrategie is vereist dat één enkele reeks regels wordt gevolgd voor alle daarvan afhankelijke leen- en uitleenprogramma’s. Het Financieel Reglement, als één rulebook voor de uitvoering van de EU-begroting, moet de basis vormen voor die regels.

Na de inwerkingtreding van deze wijziging van het Financieel Reglement zal de Commissie een breder governancekader, risicobeheerprocedures en een kostentoewijzingsmethodeg vaststellen en toepassen.