1. Inleiding

De Raad heeft op 2 december 2009 op grond van artikel 126, lid 6, VWEU besloten dat er in België[1] een buitensporig tekort bestond en overeenkomstig artikel 126, lid 7, VWEU en artikel 3 van Verordening (EG) nr. 1467/97 van de Raad van 7 juli 1997 over de bespoediging en verduidelijking van de tenuitvoerlegging van de procedure bij buitensporige tekorten een aanbeveling tot het land gericht om uiterlijk in 2012 het buitensporige tekort te corrigeren[2]. Om het overheidstekort op geloofwaardige en duurzame wijze terug te dringen tot onder 3% van het bbp werd de Belgische autoriteiten aanbevolen om: a) de tekortverlagende maatregelen in 2010 zoals in de ontwerpbegroting voor 2010 gepland ten uitvoer te leggen en de geplande begrotingsinspanning in 2011 en 2012 te intensiveren; b) in de periode 2010-2012 een gemiddelde jaarlijkse begrotingsinspanning van ¾% van het bbp te realiseren, die ook ertoe moest bijdragen dat de brutoschuldquote van de overheid weer in een bevredigend tempo kon gaan dalen richting de referentiewaarde doordat opnieuw een adequaat primair overschot werd gerealiseerd; c) de maatregelen te specificeren die nodig waren om, als het conjunctuurklimaat dit mogelijk maakte, het buitensporig tekort tegen 2012 te corrigeren en het tekort sneller terug te dringen indien de economische of budgettaire omstandigheden gunstiger uitvielen dan werd verwacht op het ogenblik dat de BTP-aanbevelingen werden gedaan; en d) de monitoringmechanismen te versterken om ervoor te zorgen dat de begrotingsdoelstellingen worden nageleefd.

Op 15 juni 2010 concludeerde de Commissie op basis van de voorjaarsprognoses 2010 van de diensten van de Commissie dat België doeltreffend gevolg had gegeven aan de aanbeveling van de Raad van 2 december 2009 om zijn overheidstekort tot onder de referentiewaarde van 3% van het bbp terug te dringen, en achtte zij daarom verdere stappen in de buitensporigtekortprocedure op dat moment niet noodzakelijk.

Aan de hand van dit document wordt nagegaan of België doeltreffende actie heeft ondernomen om het buitensporig overheidstekort te corrigeren. In het document worden met name de budgettaire ontwikkelingen onderzocht die zich hebben voorgedaan sinds de mededeling van de Commissie aan de Raad over de maatregelen die sinds 15 juni 2010 zijn genomen.

2. Recente macro-economische en budgettaire ontwikkelingen en vooruitzichten voor 2013-2014

België is in 2009 vol geraakt door de mondiale economische recessie, en het reële bbp is toen met 2,8% gekrompen. Met de budgettaire stimuleringsmaatregelen en de verschaffing van extra liquiditeiten door het Eurosysteem in combinatie met het verlenen van overheidsgaranties aan de financiële sector is bijgedragen tot een herstel van het vertrouwen en is de binnenlandse vraag ondersteund. Dankzij de opleving van de wereldhandel is het herstel in 2010, met een bbp-groei van 2,4%, krachtiger uitgevallen dan verwacht. De economische activiteit werd bevorderd door een sterke toename van de netto-uitvoer, onder impuls van het sterk economisch herstel van Duitsland, de belangrijkste handelspartner van België. Het effect van de recessie op de werkgelegenheid is vrij beperkt gebleven. Een tijdelijke daling van het aantal gewerkte uren en een vermindering van de arbeidsproductiviteit per uur hebben als buffer gefungeerd. Na in 2009 met 0,2% te zijn afgenomen, is de werkgelegenheid in 2010 gestegen met 0,7%.

Na een sterk exportgeleid herstel in 2010 en de eerste helft van 2011 stagneerde de Belgische economie in de tweede helft van 2011. De belangrijkste redenen voor die groeivertraging waren de algemene verzwakking van de mondiale activiteit en de aanhoudende staatsschuldencrisis, die op de particuliere consumptie en de bedrijfsinvesteringen hebben gewogen. Door een robuuste groei in de eerste zes maanden steeg het bbp in 2011 over het volledige jaar met 1,8%. Na een tijdelijk herstel in het eerste kwartaal van 2012 liep de economische activiteit plotseling terug in het tweede kwartaal en bleef zij haperen in de daaropvolgende kwartalen. Ondanks een solide bijdrage van de netto-uitvoer kon een krimp van het bbp met 0,2% niet worden voorkomen doordat zowel de gezinsuitgaven als de investeringen met 0,6 % zijn gedaald. Voor het eerst in vele jaren liep de particuliere consumptie in 2012 terug. Deze ontwikkeling stak ook sterk af tegen de recessie van 2009, toen de particuliere bestedingen zich veerkrachtig toonden.

Tabel 1: Vergelijking van macro-economische ontwikkelingen en prognoses

Er zij op gewezen dat de reële bbp-groei in 2009 en 2010 beter uitviel dan werd verwacht in de najaarsprognoses 2009 van de diensten van de Commissie, die aan de tot België gerichte aanbeveling van de Raad op grond van artikel 126, lid 7, VWEU ten grondslag lagen. In deze prognoses werd voor 2009 een krimp van 2,9% verwacht, gevolgd door een aarzelend herstel met een groei van 0,6% in 2010. Daartegenover staat een daadwerkelijke krimp van 2,8% in 2009, hetgeen de prognoses zeer dicht benaderde, die evenwel werd gevolgd door een veel robuuster herstel met een groei van 2,4% in 2010. Hetzelfde beeld vertoont 2011: op het ogenblik van de aanbeveling van de Raad werd uitgegaan van een reële bbp-groei van 1,5%, terwijl de groei in werkelijkheid 1,8% bedroeg. De macro-economische omstandigheden in de periode 2009-2011 waren dus beter dan verwacht en hadden dus bevorderlijk moeten zijn voor een uitvoering en versnelling van de begrotingsconsolidatie die door de Raad tegen de achtergrond van een destijds minder gunstig macro-economisch scenario was aanbevolen. Anderzijds was de bbp-krimp in 2012 aanzienlijk groter dan verwacht in het stabiliteitsprogramma 2010 en in de technische aanname die aan de BTP-aanbeveling ten grondslag lag en waarin werd aangenomen dat de output gap tussen 2012 en 2015 geleidelijk zou afnemen.

Volgens de begin mei 2013 bekendgemaakte voorjaarsprognoses 2013 van de diensten van de Commissie zal de Belgische economie in 2013 geen groei te zien geven, waarna er zich in 2014 een opleving zal voordoen waarbij het bbp naar verwachting met 1,2% zal toenemen. Volgens deze prognoses zal de binnenlandse vraag die in 2012 is beginnen te krimpen, blijven afnemen. Terwijl de consumptie van de Belgische huishoudens in 2013 wellicht zal stagneren, zullen de investeringen naar verwachting een verdere daling van 1,6% laten zien onder invloed van een in de hele economie heersend vertrouwensgebrek, een haperende bouwsector, alsmaar strenger wordende kredietvoorwaarden en een industrie met veel capaciteit op overschot. Verwacht wordt dat zowel de particuliere consumptie als de investeringen pas vanaf 2014 zullen aantrekken, wanneer de binnenlandse vraag de voornaamste drijvende kracht achter de bbp-groei zal vormen. Voor het stimuleren van de groei in 2013 wordt gerekend op de netto-uitvoer doordat wordt verwacht dat een herleving van de wereldhandel de open Belgische economie ten goede zal komen. De exportgroei zal in 2014 weliswaar verder versnellen, maar de invoergroei zal de exportgroei naar verwachting bijbenen als gevolg van een sterkere binnenlandse vraag, waardoor een rem wordt gezet op een verdere toename van de netto-uitvoer.

Op het gebied van de werkloosheid resulteerden de zwakke economische prestaties van 2012 in een geleidelijke stijging van de werkloosheidsgraad en deze trend zal zich in 2013 naar verwachting voortzetten, waarbij de gemiddelde werkloosheidsgraad in de buurt van 8,0 % zal uitkomen. Dit percentage wordt ook voor 2014 voorspeld omdat de werkgelegenheid niet sneller groeit dan de beroepsbevolking.

Het overheidstekort, dat in 2009 was opgelopen tot 5,6% van het bbp (met inbegrip van negatieve eenmalige factoren ter grootte van 0,6 procentpunt), daalde in 2010 tot 3,8% van het bbp. Dankzij de beter dan verwachte macro-economische prestaties was dit resultaat aanzienlijk lager dan de doelstelling van 4,8% van het bbp die de Belgische autoriteiten hadden vooropgezet in het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van januari 2010. De structurele verbetering in 2010 wordt evenwel slechts geraamd op ½ % van het bbp, waarvan ¼ % als gevolg van een sterke daling in de rente-uitgaven. In 2011 is het nominaal tekort verder afgenomen tot 3,7% van het bbp, tegen het officiële streefcijfer van 3,6% dat in het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van 2011 was opgenomen. De nominale verbetering was volledig het gevolg van de gunstige macro-economische omstandigheden, terwijl het structureel saldo met 0,1% verslechterde.

De herkapitalisatie van de bankgroep Dexia door de Belgische staat voor een bedrag ter grootte van 0,8% van het bbp had een sterk effect op het werkelijke tekort in 2012 en leidde tot een tekort van 3,9% van het bbp. De lopende overheidsuitgaven – waarin deze eenmalige transactie niet is opgenomen – stegen tussen 2011 en 2012 met 3,9% en bereikten het historisch hoge niveau van 51,2% van het bbp. De grootste groeipercentages werden opgetekend voor de sociale overdrachten (+4,8%) en rente-uitgaven (+4,2%). Met de in de begroting 2012 opgenomen nieuwe maatregelen namen de ontvangsten toe van 49,5% van het bbp in 2011 tot 50,8% in 2012.

In de voorjaarsprognoses 2013 van de diensten van de Commissie wordt het overheidstekort voor 2013 op 2,9% van het bbp geraamd. De verbetering van 2013 is gedeeltelijk gebaseerd op eenmalige (ter grootte van 0,4% van het bbp) en tijdelijke factoren zoals lagere rentetarieven en hogere inkomsten uit dividenden. Tegen deze achtergrond en bij ongewijzigd beleid zal het tekort in 2014 volgens de voorjaarsprognoses 2013 van de diensten van de Commissie opnieuw oplopen tot 3,1% van het bbp.

De overheidsschuld was gedaald van 134,2% van het bbp in 1993 tot 84,0% van het bbp in 2007 dankzij primaire overschotten en een ononderbroken positieve economische groei. Vanaf 2008 begon de schuldquote opnieuw toe te nemen, tot bijna 100% van het bbp in 2012, hoewel de stijging beperkter was dan in vele andere EU-lidstaten waar de overheidsschuld tussen 2007 en 2012 met gemiddeld 28% steeg. De dynamiek van het tekort en van het bbp maken ongeveer 6,5 procentpunt van de stijging uit, terwijl exogene factoren, voornamelijk in verband met reddingsoperaties in de financiële sector in de vorm van kapitaalinjecties (Dexia, Fortis, Ethias, KBC en Belfius, waarbij het bij de laatste bank ging om een nationalisatie) ongeveer 9 procentpunt bedragen. In de voorjaarsprognoses 2013 van de diensten van de Commissie wordt uitgegaan van een verdere toename tot meer dan 101% van het bbp in 2013 en bij ongewijzigd beleid tot meer dan 102% van het bbp in 2014. De Belgische overheid is voornemens financiële activa te verkopen om de schuld onder 100% van het bbp te houden. In dit verband heeft de Belgische regering onlangs de verkoop aangekondigd van Royal Park Investments (het special purpose vehicle dat in het kader van de reddingsoperatie van Fortis is opgericht), waardoor het schuldniveau met 0,2% van het bbp zou verminderen.

3. Doeltreffende actie

3.1. Achtergrondinformatie

De huidige beoordeling van de doeltreffendheid van de maatregelen is gebaseerd op de gegevens die door Belgische autoriteiten in april 2013 zijn medegedeeld en door Eurostat zijn gevalideerd. Er is rekening gehouden met de economische en budgettaire ontwikkelingen die zich hebben voorgedaan sinds de vaststelling in december 2009 van de laatste aanbeveling van de Raad op grond van artikel 126, lid 7, VWEU. De beoordeling begint met een vergelijking tussen de in de aanbeveling van de Raad aanbevolen begrotingsinspanning, de ogenschijnlijke begrotingsinspanning, gemeten naar de verandering van het structurele saldo en de gecorrigeerde structurele inspanning. Bij de aanpassing van het structurele saldo wordt rekening gehouden met de volgende punten: i) de impact van de bijstellingen van de potentiële productiegroei ten opzichte van het onderliggende groeiscenario in de aanbeveling van de Raad, en ii) de impact op de ontvangsten van bijstellingen van het belastinggehalte van de economische activiteit (samenstelling van de economische groei of van andere meevallers/tegenvallers) ten opzichte van hetgeen de standaard langetermijnelasticiteiten impliceren. Deze top-down benadering bij de beoordeling wordt aangevuld met een zorgvuldige analyse, inclusief een bottom-up beoordeling van de door de Belgische regering genomen consolidatiemaatregelen.

3.2. Beoordeling of er doeltreffende actie is ondernomen - overzicht

Het structureel saldo is erop vooruitgegaan van -3,9% van het bbp in 2009 tot -3,0% van het bbp in 2012. De gemiddelde jaarlijkse ogenschijnlijke budgettaire inspanning voor de periode 2010-2012 wordt derhalve geraamd op 0,3% van het bbp, hetgeen minder dan de helft is van het aanbevolen percentage van ¾ % van het bbp. Een daling van de rente-uitgaven droeg met 0,15% bij tot de algemene verbetering van het structurele saldo.

Tabel 2: Verandering in het structureel saldo

|| 2010 || 2011 || 2012 || gem. 2010-2012 || totaal 2010-2012

Verandering in de structurele ontvangstenquote (procentpunt van het bbp) || 0,4 || 1,0 || 0,8 || 0,7 || 2,1

Verandering in de structurele uitgavenquote (procentpunt van het bbp) || -0,1 || 1,1 || 0,3 || 0,4 || 1,3

Verandering in het structureel saldo (procentpunt van het bbp) || 0,5 || -0,1 || 0,5 || 0,3 || 0,8

Bron: voorjaarsprognoses 2013 van de diensten van de Europese Commissie

De gecorrigeerde gemiddelde jaarlijkse structurele inspanning (+0,7, -0,6 en +0,9 voor respectievelijk 2010, 2011 en 2012) ligt ook onder het door de Raad aanbevolen niveau (zie tabel 3), grotendeels wegens het uitblijven van verbeteringen in 2011 en, meer in het algemeen, omdat de aanpassing voor de aanzienlijke neerwaartse herziening in potentiële productiegroei[3] sedert de vaststelling van de aanbeveling (+0,15 procentpunt) grotendeels wordt gecompenseerd door de correctie voor gemiddelde meevallers aan de ontvangstenzijde (-0,1 procentpunt).

Tabel 3: Wijziging in het structureel saldo gecorrigeerd om rekening te houden met bijstellingen voor de potentiële output gap en meevallers/tegenvallers bij de ontvangsten

Bron: eigen berekeningen op basis van de voorjaarsprognoses 2013 van de diensten van de Europese Commissie.

In 2010 lagen de ontwikkelingen aan de ontvangstenzijde, ongerekend discretionaire maatregelen, in de lijn van de standaardelasticiteiten, terwijl zij in 2011 sneller zijn toegenomen dan de bbp-groei op grond van de standaardelasticiteiten zou laten vermoeden. Dit is grotendeels het gevolg van wijzigingen die zich hebben voorgedaan bij de inning van de vennootschapsbelasting, met minder vooruitbetalingen van de ondernemingen sinds 2009 als gevolg van de crisis en dus hogere afrekeningen om de hieruit voortvloeiende achterstallen te compenseren op het ogenblik van de belastingheffing in de daaropvolgende jaren. Daarnaast zijn ook de inkomsten uit dividenden van commerciële banken sterk gestegen naar aanleiding van het overheidsoptreden in de financiële sector. In 2012 vielen de ontvangsten ietwat lager uit dan de standaardelasticiteiten zouden laten vermoeden.

3.3. Evaluatie van de doeltreffendheid van de genomen maatregelen 2010-2012 – gedetailleerde beoordeling van de maatregelen

Het cumulatieve netto-effect van de discretionaire maatregelen (exclusief eenmalige maatregelen) met betrekking tot de periode 2010-2012, die zowel tijdens de periode 2010-2012 als voorafgaand aan deze periode (maar met een extra effect op deze periode) waren getroffen, wordt geraamd om ongeveer 2,0% van het bbp (zie tabel 4). Deze berekening omvat zowel tekortverlagende maatregelen als uitgavenverhogingen die tot op zekere hoogte het gevolg zijn van beleidsbeslissingen die in het verleden zijn genomen (zoals het welvaartsvast maken van sociale uitkeringen, sterk stijgende loonsubsidies aan bedrijven en subsidies voor schone auto's), waardoor de consolidatie-inspanningen gedeeltelijk werden tenietgedaan.

Een pakket consolidatiemaatregelen dat vóór de inleiding van de BTP was aangekondigd, zou volgens ramingen een positieve impact ter grootte van ¾% van het bbp hebben gehad, maar dit effect wordt grotendeels geneutraliseerd door de doorwerking van stimuleringsmaatregelen en het hierboven vermelde effect van vroegere beleidsbeslissingen. Na de vervroegde verkiezingen van juni 2010 sleepte de politieke impasse op federaal niveau aan tot einde 2011. De geleidelijke stopzetting van de crisisbestrijdingsmaatregelen, de stijgende bijdragen van de financiële sector aan het depositogarantiestelsel, alsook een aantal door het demissionair kabinet genomen corrigerende maatregelen hadden evenwel een extra netto-effect van ongeveer 0,4% van het bbp. De structurele maatregelen die de nieuw aangetreden federale regering in het kader van de begroting 2012 en de hierop volgende begrotingscontroles heeft genomen, zouden volgens ramingen een effect van ongeveer 1,5% van het bbp hebben gehad.

Tabel 4: Extra impact van discretionaire maatregelen (exclusief eenmalige maatregelen)

|| 2010 || 2011 || 2012 || gem. 2010-2012 || totaal 2010-2012

Structurele maatregelen aan de ontvangstenzijde (% van het bbp) || 0,4 || 0,5 || 1,0 || 0,6 || 1,9

Structurele maatregelen aan de uitgavenzijde (% van het bbp) || 0,3 || 0,1 || -0,5 || 0,0 || 0,0

Totale impact van de maatregelen (% van het bbp) || 0,1 || 0,4 || 1,5 || 0,7 || 2,0

Bron: Commissiediensten

Tabel 5: Samenstelling van de begrotingsaanpassing

De belangrijkste inkomstenverhogende effecten zijn het gevolg van de verlaging – in verscheidene fasen – van het referentiepercentage voor de notionele interestaftrek in het kader van de vennootschapsbelasting (aftrek voor risicokapitaal), ter grootte van 0,4% van het bbp (zie tabel 6). Andere maatregelen met een aanzienlijk effect zijn onder meer de verhoging van de belasting op financiële inkomsten in 2012 (0,2% van het bbp) en verscheidene verhogingen van productgebonden belastingen (0,3% van het bbp). Bijdragen van de financiële instellingen belopen 0,2% van het bbp. Het effect van de discretionaire maatregelen aan de ontvangstenzijde ("bottom-up benadering") is grotendeels in overeenstemming met de vastgestelde verandering in de structurele ontvangstenquote ("top-down approach"), waarbij alleen in 2011 een significant verschil optreedt als gevolg van de bovenvermelde meevallers aan de ontvangstenzijde.

Aan de uitgavenzijde is het netto-effect van de maatregelen bijna onbestaande. De belangrijkste tekortverlagende maatregelen zijn de vermindering van de loon- en werkingskosten van de overheidsdiensten (0,4% van het bbp), het aan banden leggen van de stijgende trend van de uitgaven voor gezondheidszorg (0,2% van het bbp) en hervormingen in de sociale zekerheid (0,1% van het bbp). Deze maatregelen zijn grotendeels tenietgedaan door uitgavenverhogende maatregelen zoals het welvaartsvast maken van de sociale uitkeringen (0,3% van het bbp), de uitbreiding van de loonsubsidieregelingen (0,4% van het bbp) en de steeds frequentere toepassing van subsidies voor schone auto's (tot 2011).

Tabel 6: Belangrijkste begrotingsmaatregelen in de periode 2010-2012 ||

Ontvangsten || Uitgaven ||

2010 ||

· Verhoging van de accijnzen op diesel: 0,1% van het bbp · Heffing op de nucleaire rente: 0,1% van het bbp · Verhoging van de vennootschapsbelasting (wijziging van het referentiepercentage voor de notionele interestaftrek en andere wijzigingen in de aftrekmogelijkheden): 0,1% van het bbp · Afschaffing van de korting op de personenbelasting in het Vlaams gewest: 0,1% van het bbp · Verlaagd btw-tarief op restaurantrekeningen: -0,1% van het bbp || · Besparingen op personeelsuitgaven en werkingskosten: -0,1% van het bbp · Welvaartsaanpassingen van sociale uitkeringen: +0,1% van het bbp · Uitbreiding van loonsubsidieregelingen: +0,2% van het bbp ||

2011 ||

· Opheffing van het bankgeheim, regularisatie en gerechtelijke schikkingen: 0,1% van het bbp · Verhoging van de vergoeding voor het fonds voor de garantie voor bankdeposito's: 0,1% van het bbp || · Vermindering van de primaire uitgaven (exclusief sociale uitkeringen): -0,15% van het bbp · Vermindering van uitgaven voor gezondheidszorg: ‑0,1% van het bbp · Welvaartsaanpassingen van sociale uitkeringen: +0,1% van het bbp. · Uitbreiding van loonsubsidieregelingen: +0,1% van het bbp. ||

2012 ||

· Hervorming van het systeem van de notionele interestaftrek: 0,3% van het bbp · Verhoging van de belasting op dividenden en rente: 0,2% van het bbp · Verhoging van de heffing op nucleaire rente: 0,1% van het bbp · Maatregelen tegen fiscale fraude: 0,1% van het bbp || · Uitgavenbesparingen in de gezondheidszorg: -0,1% van het bbp. · Afschaffing van de subsidie voor schone auto's: ‑0,1% van het bbp · Vermindering van de administratieve uitgaven: ‑0,1% van het bbp · Uitgavenbesparende maatregelen in de sociale zekerheid (bv. hervorming van het systeem van werkloosheidsuitkeringen): -0,1% van het bbp · Welvaartsaanpassingen van sociale uitkeringen: +0,1% van het bbp ||

Noot: Een plusteken houdt in dat de ontvangsten/uitgaven stijgen als gevolg van deze maatregel. Jaarlijkse budgettaire effecten worden geraamd door de diensten van de Commissie en uitgedrukt als % van het bbp. Maatregelen met een budgettair effect van ten minste 0,1% van het bbp worden vermeld. ||

Uit de bottom-up berekening van de maatregelen aan de uitgavenzijde blijkt dat de maatregelen in de loop van de consolidatieperiode een grotendeels neutraal effect hebben op de begroting. De structurele uitgavenquote daalde evenwel niet, maar steeg in de loop van de correctieperiode zelfs met 1,3 procentpunt van het bbp. Dit is onder meer te wijten aan de negatieve autonoom stijgende trend van de uitgaven voor gezondheidszorg[4] en de pensioenen[5] als gevolg van de vergrijzing. De sterke toename van de investeringen op het niveau van de lokale besturen in de aanloop naar de gemeenteraadsverkiezingen van 2012 heeft ook bijgedragen tot een tijdelijke stijging van de uitgaven met ongeveer 0,1% van het bbp tussen 2010 en 2012.

3.4. Uitvoering van de begroting in 2010

Het overheidstekort, dat in 2009 was opgelopen tot 5,6% van het bbp[6] (tegen een verwacht percentage van 5,9% van het bbp bij de inleiding van de BTP in november 2009), daalde in 2010 tot 3,8% van het bbp. Dankzij de beter dan verwachte macro-economische prestaties (2,4% van de bbp-groei) was dit resultaat aanzienlijk lager dan de doelstelling van 4,8% van het bbp die de Belgische autoriteiten hadden vooropgezet in het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van januari 2010, twee maanden nadat de Raad had besloten dat er in België een buitensporig tekort bestond en had aanbevolen een einde te maken aan de buitensporigtekortsituatie. Over het geheel genomen wordt het netto-effect van de discretionaire maatregelen geraamd op ongeveer 0,1% van het bbp. Daarnaast namen de rente-uitgaven af met 0,2% van het bbp. De autonome groei van de ambtenarensalarissen en sociale overdrachten (die worden geïndexeerd op basis van de gemeten inflatie) werd tijdelijk beperkt als gevolg van de lage inflatie in 2009. Het primaire saldo verbeterde van een tekort van 1,9% van het bbp in 2009 tot een tekort van 0,4% van het bbp in 2010.

Over het geheel genomen bedroeg de structurele verbetering in 2010 ½ procentpunt, waarbij België er niet in slaagde de door de Raad aanbevolen jaarlijkse gemiddelde vermindering (¾ % van het bbp) tot stand te brengen. Dit is grotendeels in overeenstemming met in het stabiliteitsprogramma 2010 geplande structurele aanpassing[7]. In combinatie met de verkleinende output gap en de ontwikkelingen aan de ontvangstenzijde verbeterde het structureel saldo evenwel met ongeveer 0,7% van het bbp. Wanneer rekening wordt gehouden met de neerwaartse bijstelling van de potentiële productiegroei sinds de aanbeveling van de Raad is gedaan, stijgt de jaarlijkse ogenschijnlijke budgettaire inspanning in 2010 met ongeveer 0,15 procentpunt, terwijl de ontwikkelingen aan de ontvangstenzijde voor 2010 grotendeels in overeenstemming waren met die welke de standaardelasticiteiten lieten vermoeden.

3.5. Uitvoering van de begroting in 2011

Ondanks het feit dat de bbp-groei boven het potentiële groeicijfer lag, daalde het nominale tekort slechts in geringe mate, tot 3,7% van het bbp, tegen een streefcijfer van 3,6% van het bbp in het stabiliteitsprogramma 2011. Bovendien werd in het stabiliteitsprogramma 2011 nog steeds uitgegaan van een tekort van 4,1% van het bbp in 2010, terwijl het eindresultaat op 3,8% uitkwam. De nominale verbetering op subfederaal niveau (gewesten, gemeenschappen en lokale overheden) was bijna volledig tenietgedaan door een verslechtering op federaal niveau. De liquidatie van de Gemeentelijke Holding na de val van de bankgroep Dexia had een eenmalig negatief effect van 0,2% van het bbp, grotendeels ten koste van de gewesten. In 2011 bleef het primair saldo ruwweg stabiel, met een primair tekort van ongeveer 0,4% van het bbp.

Het structureel saldo is in 2011 enigszins verslechterd (met 0,1 procentpunt van het bbp). Wanneer rekening wordt gehouden met de bijstellingen van de potentiële groei en meevallers aan de ontvangstenzijde, is het structureel saldo nog sterker verslechterd, nl. -0,6 procentpunt van het bbp. Het gebrek aan structurele verbetering kan gedeeltelijk worden verklaard door het feit dat er op federaal niveau geen regering met volledige bevoegdheden is aangetreden tussen medio 2010 en eind 2011. De investeringscyclus op lokaal niveau in de aanloop naar de lokale verkiezingen van 2012 had een negatief effect van 0,1% van het bbp op het structureel saldo. Anderzijds had de lichte daling van de rente-uitgaven – ondanks stijgende rentetarieven tegen het einde van 2011 – een positief effect van bijna 0,1% van het bbp op het saldo.

3.6. Uitvoering van de begroting in 2012

Uit de najaarsprognoses 2011 van de diensten van de Commissie bleek duidelijk dat er risico's bestonden voor de naleving van de BTP-aanbeveling van 2009, aangezien er vlak voor de gestelde termijn nog van een significante overschrijding van de drempel van 3% van het bbp sprake was en er nog geen begroting voor 2012 was opgesteld, alsook omdat de tot dan toe geleverde budgettaire inspanning niet strookte met de aanbevolen inspanning. De Commissie heeft dan ook haar bezorgdheid geuit en België dringend verzocht tijdig de noodzakelijke maatregelen te nemen om te vermijden dat een volgende stap in de BTP ten aanzien van België werd gezet. Als reactie op de bezorgdheid van de Commissie en om de door de Raad vastgestelde termijn in acht te nemen, heeft de nieuw aangetreden Belgische regering snel gereageerd en op 27 november een akkoord bereikt over de ontwerpbegroting voor 2012. De aangenomen definitieve begroting voorzag in een reeks consolidatiemaatregelen die tot doel hadden het tekort terug te dringen tot 2,8% van het bbp. Daarnaast besloot de Belgische regering over te gaan tot een bevriezing van de uitgaven ter grootte van ongeveer 0,35% van het bbp. De diensten van de Commissie concludeerden in januari 2012 dat op basis van de gangbare groeiverwachting van 0,9% volgens de najaarsprognoses 2011 van de diensten van de Commissie (terwijl de groei voor 2012 feitelijk op -0,2% is uitgekomen) de consolidatiemaatregelen in de begroting en de aanvullende bevriezing van de uitgaven, het tekort in 2012 zou uitkomen op 2,9% van het bbp. Derhalve was de Commissie van oordeel dat het op dat moment niet noodzakelijk was dat verdere stappen in de buitensporigtekortprocedure ten aanzien van België werden ondernomen.

In de eerste maanden van 2012 werden de groeiprognoses evenwel aanzienlijk naar beneden bijgesteld. In maart 2012 hebben de Belgische autoriteiten een begrotingscontrole uitgevoerd die resulteerde in de vaststelling van nieuwe maatregelen ten belope van ongeveer 0,3% van het bbp. De subfederale bestuursniveaus (gewesten, gemeenschappen en lokale overheden) namen ook extra maatregelen om zich aan hun respectieve nominale tekortdoelstellingen te kunnen houden. In hun voorjaarsprognoses 2012 kwamen de diensten van de Commissie op een tekort van 3% van het bbp uit, op basis van een nulgroeihypothese en in het licht van de tegenvallende belastinginkomsten gedurende de eerste maanden van het jaar. Een deel van de consolidatiemaatregelen bestond uit maatregelen met een eenmalig effect (geraamd op in totaal 0,4% van het bbp). In juli 2012 voerde de regering een extra begrotingscontrole uit als onderdeel van een strenger toezicht op de uitvoering van de begroting, waarin werd bevestigd dat België grotendeels op schema zat om zijn tekortdoelstelling van 2,8% van het bbp te bereiken, ten dele als gevolg van een verwachte verbetering van de macro-econonomische situatie op basis van de resultaten van het eerste kwartaal. In het tweede kwartaal deed zich evenwel een sterke krimp van het bbp (-0,5%) voor en ook de tweede helft van 2012 werd gekenmerkt door een zwakke bbp-groei. In oktober 2012 voerde de regering een begrotingscontrole door, die resulteerde in extra uitgavenverminderingen en een aantal eenmalige maatregelen om de terugdringing van het tekort tot 2,8% van het bbp te kunnen bewerkstelligen.

Eind 2012 moesten de Belgische en Franse regering overgaan tot een kapitaalverhoging bij Dexia, om de negatieve netto vermogenspositie te verhelpen en een ordelijke afwikkeling van de groep mogelijk te maken. Voor België had deze kapitaalverhoging een eenmalig negatief effect[8] op het tekort ter grootte van 0,8% van het bbp. Voorts werden de overheidsontvangsten meer dan verwacht geraakt door de economische neergang, hetgeen resulteerde in een tekort op federaal niveau (centrale overheid + sociale zekerheid) van 2,7% van het bbp (exclusief het effect van de herkapitalisatie van Dexia), terwijl België een doelstelling van 2,4% hanteerde. Bovendien bleek uit de BTP-kennisgeving van april 2012 dat op het niveau van de lokale besturen de tekortdoelstelling niet was gehaald (-0,3% van het bbp in plaats van -0,2% van het bbp), hetgeen slechts gedeeltelijk werd gecompenseerd door een beter dan verwacht resultaat van de gewesten en gemeenschappen (-0,1% van het bbp in plaats van -0,2%). Bijgevolg is het medegedeelde en gevalideerde tekort op 3,9% van het bbp uitgekomen. Ook zonder de gevolgen van de Dexia-transactie zou het tekort 3,2% van het bbp hebben belopen en daarmee boven de referentiewaarde zijn gebleven. Als gevolg van de impact van herkapitalisatie van Dexia verslechterde het primaire saldo van een tekort van 0,4% van het bbp in 2011 tot een tekort van 0,5% in 2012. Zonder de herkapitalisatie was er sprake geweest van een primair overschot van 0,3%.

Ondanks aanzienlijke regeringsmaatregelen is het structurele begrotingssaldo in 2012 volgens ramingen met ½ procentpunt van het bbp verbeterd. De gecorrigeerde verandering in het structureel saldo wordt geraamd op ongeveer 0,9 procentpunt van het bbp. Toenemende rente-uitgaven hadden een negatief effect ter grootte van 0,1 procentpunt van het bbp op het structureel saldo. Daarnaast resulteerde de automatische loonindexering in een sterke autonome stijging van de ambtenarensalarissen en de sociale uitkeringen (die goed zijn voor meer dan de helft van de overheidsuitgaven) als gevolg van de hoge inflatie in 2011 en begin 2012. Dit heeft een geraamd negatief effect van ongeveer 0,2 procentpunt van het bbp op het structureel saldo. De stijging van het aantal gepensioneerden en de opgebouwde pensioenrechten heeft volgens ramingen een negatief effect ter grootte van 0,1 procentpunt op het structureel saldo gehad.

3.7. Budgettaire ontwikkelingen in 2013 en 2014

Volgens de voorjaarsprognoses 2013 van de diensten van de Commissie zou het overheidstekort dalen tot 2,9% van het bbp in 2013. In de oorspronkelijke begroting werd gestreefd naar een nominaal tekort van 2,15% van het bbp. De belangrijkste uitgavenmaatregelen voorzagen onder meer in besparingen bij de federale overheidsdiensten (0,1% van het bbp), de gezondheidszorg (0,1% van het bbp) en de sociale zekerheid (0,1% van het bbp). In het maatregelenpakket waren ook nieuwe belastingen opgenomen ten belope van ongeveer 0,3% van het bbp, die gedeeltelijk werden gecompenseerd door een vermindering van de socialezekerheidsbijdragen (0,1% van het bbp). Het grootste effect komt van een verhoging de vermogensbelasting (0,1% van het bbp) en een beperking van de notionele interestaftrek in de vennootschapsbelasting (0,05% van het bbp). Ten slotte is nog eens 0,3% van het bbp afkomstig van niet-fiscale ontvangsten, zoals een tijdelijke fiscale regularisatie, fraudebestrijdingsmaatregelen, de verkoop van telecommunicatievergunningen en bijdragen van de financiële sector.

Sinds het opstellen van de begroting zijn de officiële groeiprognoses waarop de begroting steunt (+0,7%, in overeenstemming met de najaarsprognoses 2012 van de diensten van de Commissie) aanzienlijk naar beneden bijgesteld, namelijk tot 0,2% in het stabiliteitsprogramma 2013 en 0,0% in de voorjaarsprognoses. Derhalve heeft de regering de nominale tekortdoelstelling verlaten en vervangen door een verbintenis om het structureel saldo met 1,0% van het bbp te verbeteren. In maart 2013 nam de regering extra maatregelen ter grootte van 0,2% van het bbp, waarmee rekening is gehouden in de voorjaarsprognoses 2013 van de diensten van de Commissie. Volgens deze prognoses zou in 2013 een structurele verbetering ter grootte van ¾% van het bbp tot stand komen, waarbij de lagere rente-uitgaven voor ongeveer ¼% van het bbp bijdragen tot de verbetering. Volgens de voorjaarsprognoses 2013 van de diensten van de Commissie bedraagt het verschil met de officiële doelstelling voor het structureel saldo dus ¼ % van het bbp.

Bij ongewijzigd beleid gaat het tekort volgens de voorjaarsprognoses 2013 van de diensten van de Commissie in 2014 opnieuw stijgen tot 3,1% van het bbp, ondanks het feit dat de groei naar verwachting boven het potentieel zal liggen. Deze nieuwe stijging is het gevolg van de autonome opwaartse trend in sociale overdrachten en het feit dat in de begroting 2013 ook ongeveer 0,4 % aan eenmalige en tijdelijke ontvangsten zijn opgenomen, zoals een fiscale amnestie, de verkoop van telecommunicatievergunningen en een uitzonderlijk hoog dividend van de Nationale Bank van België.

4. Voorgesteld nieuw aanpassingstraject

België heeft zijn buitensporig tekort niet binnen de door de Raad aanbevolen termijn weten te corrigeren. De gemiddelde jaarlijkse begrotingsinspanning sinds 2010 wordt op 0,3 % van het bbp geraamd, wat veel minder is dan de ¾ % van het bbp die door de Raad is aanbevolen. Ook na de correctie die is aangebracht om te rekening te houden met de effecten van de herziene potentiële productiegroei en de ontwikkeling van de ontvangsten, bedraagt de aangepaste gemiddelde begrotingsinspanning minder dan de helft van de aanbevolen inspanning. Derhalve lijkt het noodzakelijk een aanbeveling van Raad vast te stellen tot aanmaning van België om maatregelen te treffen om het tekort te verminderen in de mate die nodig wordt geacht om de buitensporigtekortsituatie te verhelpen.

Momenteel wordt ervan uitgegaan dat met de in de oorspronkelijke begroting 2013 en de begrotingscontrole van maart 2013 opgenomen maatregelen het tekort in 2013 tot minder dan 3% van het bbp kan worden teruggebracht. Volgens de voorjaarsprognoses 2013 van de diensten van de Commissie is de veiligheidsmarge om een overschrijding van de referentiewaarde van het Verdrag te voorkomen, echter bijzonder klein. Bovendien heeft de correctie momenteel nog geen duurzaam karakter. Een verdere daling van het tekort van 2013 tot 2.7% van het bbp is derhalve geboden om een duurzame verbetering van het overheidssaldo teweeg te brengen, hetgeen overeenstemt met een structurele verbetering ter grootte van 1,0% van het bbp in 2013. Daartoe worden extra maatregelen met een geschat effect ten belope van ¼% van het bbp noodzakelijk geacht, ook in het licht van mogelijke negatieve tweederonde-effecten.

In zijn stabiliteitsprogramma 2013 heeft België zich ertoe verbonden tegen 2015 een structureel begrotingsevenwicht te realiseren en vervolgens in 2016 de middellangetermijndoelstelling van een overschot van 0,75% van het bbp in structurele termen te bereiken. Om tegen 2015 een structureel begrotingsevenwicht te verwezenlijken, is volgens de berekeningen van de diensten van de Commissie in de periode 2013-2015 een gemiddelde structurele inspanning van 1% noodzakelijk.

Daarnaast is het belangrijk de consolidatie van de overheidsfinanciën te ondersteunen met een aanpassing van het begrotingskader om te garanderen dat de begrotingsdoelstellingen bindend zijn op federaal en subfederaal niveau, en tevens de lastenverdeling over en de verantwoordingsplicht van de diverse geledingen van de overheid transparanter te maken. Voorts moet een begrotingsregel met betrekking tot het begrotingssaldo/overschot worden vastgesteld die in overeenstemming is met de vereisten van Verdrag inzake stabiliteit, coördinatie en bestuur in de economische en monetaire unie.

Uit het verslag 2012 van de Europese Commissie over de houdbaarheid van de overheidsfinanciën blijkt dat in België van de vergrijzing een veel groter langetermijneffect op de begroting uitgaat dan gemiddeld in de EU het geval is. Dit komt met name doordat de pensioenuitgaven als percentage van het bbp de komende decennia een vrij forse stijging zullen vertonen. Hoewel de pensioenhervorming van december 2011 een belangrijke positieve stap was, lijken extra maatregelen noodzakelijk te zijn om de langetermijnhoudbaarheid van de overheidsfinanciën volledig te herstellen. In dit verband zijn extra inspanningen noodzakelijk om de kloof te dichten tussen de werkelijke en wettelijke pensioenleeftijd, waarbij maatregelen die een koppeling tot stand brengen tussen de wettelijke pensioenleeftijd en de toegenomen levensverwachting de langetermijnhoudbaarheid van het pensioenstelsel kunnen garanderen.

Tabel 7 - Voorspelling van belangrijke macro-economische en budgettaire variabelen volgens het basisscenario

Tabel 8 - Voorspelling van belangrijke macro-economische en budgettaire variabelen volgens het BTP-scenario

5. Conclusies

Na de BTP-kennisgeving voor 2012 en de validering door de Commissie (Eurostat) bleek het overheidstekort voor 2012 3,9% van het bbp te bedragen. Bijgevolg heeft België zijn buitensporig tekort niet binnen de door de Raad aanbevolen termijn weten te corrigeren. Dit was ten dele te wijten aan het feit dat de bankgroep Dexia eind 2012 dringend diende te worden geherkapitaliseerd, hetgeen een negatief effect ter grootte van 0,8% van het bbp op het overheidstekort had. Zelfs zonder deze transactie zou de termijn evenwel niet zijn gehaald, aangezien het tekort ongerekend het eenmalig negatief effect van deze transactie op 3,2% van het bbp zou zijn uitgekomen. Bovendien waren in de begroting 2012 aanzienlijke eenmalige tekortverlagende maatregelen opgenomen, waarvan het effect op ongeveer 0,4% van het bbp werd geraamd.

De gemiddelde jaarlijkse begrotingsinspanning sinds 2010 wordt op 0,3 % van het bbp geraamd, wat veel minder is dan de ¾ % van het bbp die door de Raad is aanbevolen. Ook na de correctie om met de effecten van de herziene potentiële productiegroei en de ontwikkeling van de ontvangsten rekening te houden, bedraagt de aangepaste gemiddelde begrotingsinspanning minder dan de helft van de aanbevolen inspanning. Met name als gevolg van de politieke impasse op federaal niveau is in 2011 geen enkele begrotingsinspanning geleverd. Eind 2011 heeft de nieuw aangetreden regering snel forse consolidatiemaatregelen goedgekeurd, onder meer in reactie op de oproep van de Commissie om het buitensporig tekort tijdig te corrigeren. Bijgevolg was de aangepaste begrotingsinspanning in 2012 groter dan de aanbevolen jaarlijkse structurele inspanning. Op basis van een bottom-up berekening wordt het cumulatieve effect van de structurele discretionaire maatregelen geraamd op ongeveer 2% van het bbp voor de periode 2010-2012. Tekortverlagende maatregelen zijn gedeeltelijk tenietgedaan door uitgavenstijgingen als gevolg van beleidsbeslissingen uit het verleden (bv. welvaartsaanpassingen van sociale uitkeringen, sterk stijgende loonsubsidies aan bedrijven). Bovendien was het effect van de discretionaire maatregelen ontoereikend om de stijgende tendens van de overheidsuitgaven als gevolg van de vergrijzing om te buigen, hetgeen de beperkte verbetering van het structureel saldo in de consolidatieperiode verklaart.

Momenteel wordt ervan uitgegaan dat met de in het kader van de oorspronkelijke begroting 2013 en de begrotingscontrole van maart 2013 genomen maatregelen het tekort in 2013 tot minder dan 3% van het bbp kan worden teruggebracht. Volgens de voorjaarsprognoses 2013 van de diensten van de Commissie is de veiligheidsmarge om een overschrijding van de referentiewaarde van het Verdrag te voorkomen, echter bijzonder klein. Bovendien heeft de correctie momenteel nog geen duurzaam karakter. Het is dan ook raadzaam het tekort voor 2013 verder terug te dringen tot 2,7% van het bbp om een duurzame verbetering van het overheidssaldo teweeg te brengen, hetgeen overeenstemt met een structurele verbetering ter grootte van 1,0% van het bbp in 2013. Daartoe worden extra maatregelen met een geschat effect van ¼% van het bbp noodzakelijk geacht, ook in het licht van mogelijke negatieve tweederonde-effecten.

Bijlage

Tabel A1: Correctie van de ogenschijnlijke structurele inspanning voor de bijstelling van de potentiële groei – details van de berekening

Gemiddelde potentiële bbp-groei die aan de aanbeveling van de Raad ten grondslag ligt (%) || Gemiddelde potentiële bbp-groei op het ogenblik van de beoordeling (%) || Fout in de raming (%) || Structurele uitgaven (% van het potentiële bbp) || Correctie-coëfficient (% van het potentiële bbp)

(1) (2) || (3)=(1)-(2) || (4) || (5)=(3)*(4)/100

1,30 || 0,99 || 0,30 || 51,11 || 0,15

Tabel A2: Correctie van ogenschijnlijke structurele inspanning voor de meevallers/tegenvallers aan de ontvangstenzijde ten opzichte van de standaardelasticiteiten – details van de berekening

|| Verandering in de lopende ontvangsten (jaar-op-jaar-verandering) (in miljarden nationale valuta) || Discretionaire maatregelen lopende ontvangsten (in miljarden nationale valuta) || Aanname nominale bbp-groei (%) || Lopende ontvangsten in jaar t-1 (in miljarden nationale valuta) || Revenue gap (in miljarden nationale valuta) || Correctie-coëfficient (% van het potentiële bbp)

|| 2013SF || 2013SF || 2013SF || 2013SF || ||

|| (1) || (2) || (3) || (4) || (5)=(1')-(2')-ε*(3')*(4') ||

2010 || 9,2 || 2,4 || 4,5 || 161,4 || -0,09 || -0,02

2011 || 9,5 || 1,2 || 3,9 || 170,6 || 2,15 || 0,58

2012 || 7,6 || 5,4 || 1,9 || 180,1 || -0,97 || -0,26

gemiddelde || || || || || || 0,10

[1] Alle BTP-documenten voor België zijn te vinden op de volgende website: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/deficit/countries/belgium_en.htm.

[2] PB L 209 van 2.8.1997, blz. 6.

[3] Ten tijde van de vaststelling van de aanbeveling werd de gemiddelde potentiële groei voor de referentieperiode (2009-2014) geraamd op 1,3%. In de voorjaarsprognoses 2013 wordt de gemiddelde potentiële groei voor de nieuwe referentieperiode (2009-2017) geraamd op 1,0% van het bbp, waarbij wordt uitgegaan van een veel langduriger effect van de economische crisis op de potentiële groei.

[4] Sinds 2003 is de maximale groei van de uitgaven voor gezondheidszorg vastgesteld op 4,5% bovenop de inflatie. In de praktijk groeiden de reële uitgaven in een trager tempo, namelijk met gemiddeld 4,3% in de periode 2003-2009, hetgeen hoger is dan de bbp-groei op middellange termijn. In de loop van de correctieperiode zijn maatregelen genomen om deze groei in de hand te houden en door de lage inflatie in 2009 bleef het effect van de automatische indexering in 2010 beperkt. Dit resulteerde in een reële groei van 0,8% van het bbp in 2010 en 2,2% in 2011. In de begroting 2012 bleef de reële groei beperkt tot 2%.

[5] Tussen 2009 en 2012 is het aandeel van de 65-plussers in de bevolking met 4,8% gestegen, terwijl de potentiële beroepsbevolking (15-64 jaar) met slechts 2,6% is toegenomen. Eind 2011 heeft de Belgische regering een pensioenhervorming goedgekeurd om de stijging van de leeftijdsgerelateerde uitgaven om te buigen. Deze hervorming zal evenwel slechts op middellange termijn significante effecten sorteren.

[6] Waarvan 0,6 procentpunt het gevolg is van tijdelijke en eenmalige factoren, zoals belastingteruggaven als gevolg van een rechterlijke beslissing en een versnelde afrekening van de personenbelasting met een negatieve impact op 2009.

[7] Herberekend door de diensten van de Commissie op basis van de informatie in het programma.

[8] Zie het standpunt van Eurostat van 19 maart 2013 met betrekking tot de herkapitalisatie van Dexia: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/government_finance_statistics/documents/BE-Dexia-recapitalisation_advice-2013-03-19.pdf.