Speciaal verslag Bestrijding van 
eutrofiëring in de Oostzee: 
meer en doeltreffender 
maatregelen nodigNL 2016  nr. 03
EUROPESE
REKENKAME R

EUROPESE REKENKAMER  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxemburg  
LUXEMBURG
Tel. +352 4398-1
E-mail: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Meer gegevens over de Europese Unie vindt u op internet via de Europaserver (http://europa.eu).
Luxemburg: Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2016
Print ISBN 978-92-872-4413-0 ISSN 1831-0915 doi:10.2865/068606 QJ-AB-16-005-NL-C
PDF ISBN 978-92-872-4422-2 ISSN 1977-575X doi:10.2865/908056 QJ-AB-16-005-NL-N
EPUB ISBN 978-92-872-4364-5 ISSN 1977-575X doi:10.2865/144886 QJ-AB-16-005-NL-E
© Europese Unie, 2016
Overneming met bronvermelding toegestaan.
Bestrijding van 
eutrofiëring in de Oostzee: 
meer en doeltreffender 
maatregelen nodig
(uitgebracht krachtens artikel 287, lid 4, tweede alinea, VWEU)Speciaal verslagNL 2016  nr. 03
02
 Controleteam
In de speciale verslagen van de ERK worden de resultaten van haar doelmatigheidscontroles en nalevingsgerichte controles 
van specifieke begrotingsterreinen of beheersthema’s uiteengezet. Bij haar selectie en opzet van deze controletaken zorgt de 
ERK dat deze een maximale impact hebben door rekening te houden met de risico’s voor de doelmatigheid of de naleving, de 
omvang van de betrokken inkomsten of uitgaven, verwachte ontwikkelingen en politieke en publieke belangstelling.
Deze doelmatigheidscontrole werd verricht door controlekamer II — onder leiding van ERK-lid Henri Grethen — die gespe -
cialiseerd is in de uitgaventerreinen structuurbeleid, vervoer en energie. De controle werd geleid door ERK-lid Ville Itälä, 
ondersteund door Turo Hentilä, zijn kabinetschef, en Outi Grönlund, kabinetsattaché; Alain Vansilliette, hoofdmanager; Maria 
del Carmen Jimenez, taakleider; Krzysztof Zalega, Nils Odins, Zuzana Gullova, Tomasz Plebanowicz, Jean-François Hynderick en 
Vivi Niemenmaa, controleurs.
Van links naar rechts:  T. Hentilä, V. Niemenmaa, A. Vansilliette, V. Itälä, M. d. C. Jimenez, T. Plebanowicz,  
K. Zalega, J.-F. Hynderick.

03
 Inhoud
Paragraaf
 Woordenlijst en afkortingen
I – IX Samenvatting
1 – 14 Inleiding
1 – 5 Oostzee en eutrofiëring
6 – 11 EU-rechtsinstrumenten om waterverontreiniging door nutriënten aan te pakken
12 – 14 Beschikbare EU-begrotingsinstrumenten om waterverontreiniging door nutriënten aan te pakken
15 – 17 Reikwijdte en aanpak van de controle
18 – 112 Opmerkingen
18 – 41 Tenuitvoerlegging door de lidstaten van de terugdringing van de toevoer van nutriënten naar de 
Oostzee
23 – 25 Beperkte vooruitgang bij het terugdringen van de toevoer van nutriënten naar de Oostzee
26 – 31 De plannen van de lidstaten om de nutriëntentoevoer terug te dringen zijn onvoldoende ambitieus en 
bevatten onvoldoende passende indicatoren
32 – 36 De bezochte lidstaten nemen de Helcom-aanbeveling slechts gedeeltelijk in aanmerking in hun plannen of 
rechtskader
37 – 41 De betrouwbaarheid van de monitoringgegevens over de nutriëntentoevoer naar de Oostzee is niet 
gewaarborgd
42 – 69 Doeltreffendheid van maatregelen om verontreiniging door nutriënten uit stedelijk afvalwater te 
beperken
46 – 54 De meeste lidstaten leven de richtlijn inzake de behandeling van stedelijk afvalwater nog niet volledig na
55 – 57 De door de EU gecofinancierde waterzuiveringsinstallaties zijn doeltreffend, maar de duurzaamheid is niet 
altijd gewaarborgd
58 – 64 De Commissie heeft niet tijdig follow-up gegeven aan de tenuitvoerlegging van de richtlijn door de 
lidstaten
65 – 69 De EU-steun voor Rusland en Belarus is potentieel kosteneffectief, maar de reikwijdte ervan is zeer beperkt 
in vergelijking met hetgeen er nodig is en de uitvoering van projecten vergt veel tijd
04 Inhoud 
70 – 102 Doeltreffendheid van maatregelen om waterverontreiniging door nutriënten uit de landbouw te 
beperken
75 – 83 De nitraatrichtlijn wordt niet effectief ten uitvoer gelegd, ondanks de relatief geslaagde follow-up door de 
Commissie
84 – 90 Het randvoorwaardenmechanisme helpt om de nitraatrichtlijn en andere bemestingsvoorschriften te 
handhaven, maar is niet volledig doeltreffend
91 – 102 De door de EU gecofinancierde maatregelen voor plattelandsontwikkeling in de periode 2007-2013 hebben 
weinig effect gehad op de terugdringing van nutriëntenverontreiniging in waterlichamen in de bezochte 
lidstaten
103 – 112 De meerwaarde van de EU-strategie voor het Oostzeegebied (EUSBSR) voor de terugdringing van 
de nutriëntentoevoer naar de Oostzee
105 Een complex bestuursnetwerk en een meerwaarde die moeilijk te beoordelen is
106 – 108 Vlaggenschipprojecten helpen goede praktijken te verspreiden, maar het effect ervan op de terugdringing 
van nutriënten is niet aangetoond
109 – 112 In de operationele programma’s moet meer rekening worden gehouden met de EUSBSR
113 – 128 Conclusies en aanbevelingen
 Bijlage I  — Streefdoelen voor de terugdringing van de nutriëntentoevoer
 Bijlage II  — Trend in de stikstof- en fosfortoevoer naar de Oostzee per land
 Bijlage III  —  Verwezenlijking van toevoermaxima per deelstroomgebied
 Bijlage IV  —  Nutriëntenconcentratie in het effluent van waterzuiveringsinstallaties in de 
grootste steden van de EU-lidstaten rond de Oostzee (2013)
 Bijlage V  —  Projecten OP Oostzeegebied (met uitzondering van vlaggenschipprojecten) rond 
eutrofiëring
 Antwoorden van de Commissie
05
 Woordenlijst en 
afkortingen
BSAP : Actieplan voor de Oostzee (zie paragraaf 8).
EUSBSR : EU-strategie voor het Oostzeegebied (zie paragraaf 11).
Helcom : Helsinki-commissie (zie paragraaf 8).
Het beginsel dat de vervuiler betaalt : Een beginsel dat is opgenomen in het Verdrag betreffende de werking van de 
Europese Unie (artikel 191, lid 2). Met betrekking tot afvalwater schrijft het beginsel voor dat lozers van afvalwater dienen 
te betalen voor de veroorzaakte verontreiniging (zo dienen huishoudens te betalen voor waterzuiveringsdiensten tegen 
de prijs van afvalwater en betalen waterzuiveringsinstallaties een verontreinigingsheffing).
Programma van maatregelen : Het gedeelte van het stroomgebiedbeheersplan waarin is vermeld welke maatregelen 
nodig zijn om de goede toestand van de waterlichamen te herstellen, rekening houdend met de kenmerken van het 
stroomgebiedsdistrict. Soortgelijke programma’s van maatregelen moeten worden uitgewerkt om de kwaliteit van 
mariene wateren te herstellen.
Stroomgebied : Een gebied vanwaar al het over het oppervlak lopende water via een reeks stromen, rivieren en 
eventueel meren door één riviermond, estuarium of delta in zee stroomt. Een district is het deel van een stroomgebied in 
een specifieke lidstaat.
Verontreinigingsbronnen : Er zijn twee hoofdsoorten van watergedragen verontreinigingsbronnen:
diffuse bronnen, waarvoor geen specifieke lozingsplaats bestaat; de grootste veroorzakers van deze verontreiniging zijn 
land- en bosbouwactiviteiten en woningen die niet zijn aangesloten op de riolering;
puntbronnen, waarvoor een specifiek lozingspunt bestaat; het gaat dan om lozingen van stedelijke 
afvalwaterzuiveringsinstallaties en van industrieën en viskwekerijen.
Waterlichaam : Een onderscheiden oppervlaktewater van aanzienlijke omvang, zoals een meer, een waterbekken, een 
stroom, een rivier, een kanaal, een overgangswater of een strook kustwater.
Watertoestand : De algemene aanduiding van de toestand van een landoppervlaktewaterlichaam, bepaald door de 
ecologische en chemische toestand ervan. Voor mariene wateren komt de watertoestand overeen met de milieutoestand, 
die wordt gebaseerd op andere criteria dan de toestand van landoppervlaktewater.
06
 Samenvatting
I
De Oostzee is omringd door acht EU-lidstaten (Denemarken, Estland, Finland, Duitsland, Letland, Litouwen, Polen en Zwe -
den) en Rusland. De Oostzee is een van ‘s werelds meest verontreinigde zeeën. De bestrijding van eutrofiëring wordt als 
een grote uitdaging beschouwd. De kaderrichtlijn mariene strategie van 2008 is erop gericht in 2020 een goede milieu -
toestand van de mariene wateren van de EU te hebben bereikt. In het kader van die richtlijn moeten de lidstaten samen -
werken binnen de regio en subregio om de doelstellingen van de richtlijn te verwezenlijken, door bijvoorbeeld waar dit 
praktijk en passend is, gebruik te maken van reeds in het kader van de regionele zeeverdragen bestaande structuren. 
Voor de Oostzee is het relevante verdrag het Verdrag van Helsinki (dat wordt uitgevoerd onder toezicht van de Commissie 
van Helsinki (Helcom)) en het bijbehorende actieplan voor de Oostzee, waarin de ondertekenende landen ertoe worden 
verplicht de nutriëntenbelasting te verminderen.
II
In 2009 nam de Europese Raad een macroregionale strategie aan, de zogeheten EU-strategie voor het Oostzeegebied, die 
er met name op was gericht de milieubescherming te stimuleren, onder meer door de nutriëntenbelasting af te bouwen, 
door samenwerking tussen buurlanden en innovatieve oplossingen te bevorderen.
III
De belangrijkste bronnen van nutriëntenbelasting die eutrofiëring veroorzaken, zijn landbouw en stedelijk afvalwater. 
In de periode 2007-2013 bedroeg de EU-bijdrage aan de opvang en behandeling van afvalwater in de vijf lidstaten aan 
de Oostzee die EU-steun op dit gebied kregen 4,6 miljard euro. Met de maatregelen voor plattelandsontwikkeling, met 
inbegrip van waterbescherming, voor alle acht lidstaten aan de Oostzee was 9,9 miljard euro gemoeid.
IV
De controle van de Rekenkamer moet een antwoord bieden op de vraag of de maatregelen van de EU de lidstaten heb -
ben geholpen om de nutriëntentoevoer naar de Oostzee terug te dringen. De globale conclusie is dat deze maatregelen 
tot beperkte vooruitgang hebben geleid in de richting van terugdringing van nutriënten in de Oostzee.
V
De plannen van de lidstaten om de door Helcom voorgeschreven nutriëntentoevoer te verminderen zijn gebaseerd op 
hun stroomgebiedbeheersplannen, die werden uitgewerkt op basis van de kaderrichtlijn water. Deze plannen zijn onvol -
doende ambitieus, aangezien ze zijn toegespitst op „basismaatregelen” voor de tenuitvoerlegging van de EU-richtlijnen 
met betrekking tot de specifieke activiteiten die nutriëntenverontreiniging veroorzaken, hoofdzakelijk stedelijk afvalwa -
ter en landbouw. Er wordt minder de nadruk gelegd op maatregelen ter bestrijding van diffuse nutriëntenbronnen en 
op „aanvullende maatregelen”, zoals uiteengezet in de kaderrichtlijn water. De maatregelen worden vastgesteld op basis 
van ontoereikende informatie. Ze bevatten ook te weinig streefdoelen en passende indicatoren aan de hand waarvan 
de verwezenlijkingen op het gebied van de terugdringing van de nutriëntenbelasting in de wateren kunnen worden 
beoordeeld.
Samenvatting 07
VI
De maatregelen om de nutriëntenbelasting uit stedelijke agglomeraties af te bouwen, hebben tot een afname van 
de nutriënten geleid. Verschillende agglomeraties behandelen het stedelijk afvalwater volgens striktere normen dan 
diegene die zijn vastgelegd in de richtlijn inzake de behandeling van stedelijk afvalwater. Ondanks aanzienlijke EU-fi -
nanciering heeft de uitvoering van de richtlijn echter vertraging opgelopen in de lidstaten die in 2004 tot de EU toetra -
den. Daarnaast is het zo dat niet alle aan de Oostzee gelegen lidstaten die verplicht waren om de richtlijn in 2012 na te 
leven dat ook doen. De Commissie heeft niet tijdig follow-up gegeven aan de tenuitvoerlegging van de richtlijn door de 
lidstaten. In Rusland en Belarus zijn de EU-maatregelen met betrekking tot afvalwater potentieel kosteneffectief, maar de 
reikwijdte ervan is zeer beperkt vergeleken met wat er nodig is en de uitvoering van projecten duurt lang.
VII
De tenuitvoerlegging van de nitraatrichtlijn door lidstaten aan de Oostzee is niet geheel doeltreffend. Relevante gebie -
den zijn niet naar behoren beschreven en de voorschriften die door de lidstaten in hun actieprogramma’s zijn vastgesteld 
zijn onvoldoende strikt. Wat de voorschriften inzake bemesting met nutriënten betreft, is de afschrikkende werking die 
uitgaat van het mechanisme van randvoorwaarden ontoereikend, aangezien de mate van niet-naleving hoog blijft. Hoe -
wel alle stroomgebiedbeheersplannen aanvullende maatregelen bevatten om de nutriëntenbelasting van de landbouw 
aan te pakken, zijn zij onvoldoende toegespitst op de gebieden waarvan is vastgesteld dat daar zulke maatregelen nodig 
zijn. Bovendien heeft geen enkele lidstaat de in de EU-regelgeving geboden mogelijkheid benut om een aantal van deze 
maatregelen verplicht te stellen voor landbouwbedrijven in die gebieden.
VIII
In de EU-strategie voor het Oostzeegebied wordt het politieke belang van de milieutoestand van de Oostzee en van 
regionale samenwerking aangehaald, maar de meerwaarde ervan voor het terugdringen van de nutriëntentoevoer blijft 
tot op heden moeilijk te beoordelen.
IX
Wij doen een aantal aanbevelingen om de doeltreffendheid van de maatregelen ter bestrijding van eutrofiëring in de 
Oostzee te verhogen.
08
 Inleiding
Oostzee en eutrofiëring
01 
De Oostzee is een van ‘s werelds meest verontreinigde zeeën, en eutrofiëring wordt 
gezien als de grootste uitdaging voor deze zee1. De Oostzee is omringd door negen 
landen: acht EU-lidstaten (Denemarken, Duitsland, Estland, Letland, Litouwen, Polen, 
Finland en Zweden) en Rusland. Belarus is een ander groot land in het stroomgebied 
van de Oostzee.
02 
Eutrofiëring is een proces dat zich voordoet wanneer overtollige nutriënten die voor -
namelijk uit menselijke activiteiten afkomstig zijn, in hoofdzaak stikstof en fosfor, 
in een waterlichaam terechtkomen. Hoge nutriëntenconcentraties leiden tot sterke 
bloei van mogelijk toxische algen (zie afbeelding 1 )1 Europees Milieuagentschap, 
„Nutrients in transitional, 
coastal and marine waters 
(CSI 021)” (Nutriënten in 
overgangs-, kust- en mariene 
wateren (CSI 021)). 
Beoordeling gepubliceerd in 
maart 2013.
Afbeelding  1 — Eutroof zeewater
Bron:  Helcom, foto genomen door SamuliKorpinen.
09 Inleiding 
03 
Eutrofiëring kan het nut van de zee aanzienlijk verlagen doordat zij de biodiver -
siteit aantast, het aanzicht van de kust bederft en de visbestanden uitput. De 
deel  zeegebieden die het zwaarst getroffen zijn, zijn de Finse Golf, de Golf van Riga 
en het centrale, diepste deel van de Oostzee, de zogeheten eigenlijke Oostzee (zie 
afbeelding 1 ).Afbeelding 1Eutrofiëring in de Oostzee
Bron:  Helcom. „What was the eutrophication status of the Baltic Sea in 2003-2007?” (Wat was de eu -
trofiëringstoestand van de Oostzee in 2003-2007?) Pyhälä Minna, Frias Vega Manuel, Laamanen Ma -
ria, Fleming-Lehtinen Vivi, Nausch Günther en Norkko Alt (2010).
Swed enFinland
Russia
Norway
PolandBelarusLatvia
Lithuani a
GermanyEstonia
Denmark
HELCOM 2 010Eutrophication status
GOOD
BADGulf of Finland
Gulf of RigaGulf of Riga
Baltic Proper
10 Inleiding 
04 
De belangrijkste bronnen van nutriënten die in zee terechtkomen zijn de van het 
land afkomstige watergedragen toevoer via rivieren en rechtstreekse lozingen vanaf 
de kust. Watergedragen toevoer is goed voor 78 % van de totale hoeveelheid stikstof 
en 95 % van de totale hoeveelheid fosfor die de Oostzee binnenkomt2. De twee 
belangrijkste bronnen van watergedragen nutriëntentoevoer zijn: diffuse bronnen, 
hoofdzakelijk de landbouw (45 % van de totale hoeveelheid stikstof en 45 % van de 
totale hoeveelheid fosfor), en puntbronnen, hoofdzakelijk stedelijk afvalwater (12 % 
van het totale stikstof en 20 % van het totale fosfor)3.
05 
Met de klimaatverandering komen er nog twee uitdagingen bij. Ten eerst wordt 
voorspeld dat kortere en vochtiger winters tot minder sneeuw- en ijsbedekking 
zullen leiden en dus tot een grotere afvloeiing vanuit de stroomgebieden van de 
rivieren. Dit zal leiden tot een steeds hogere nutriëntentoevoer naar de zee, wat de 
eutrofiëring zal verergeren4. Ten tweede bieden hogere zeetemperaturen gunsti -
gere omstandigheden voor de groei van algen en zorgen zij ervoor dat de algen ook 
langer zullen blijven groeien.
EU-rechtsinstrumenten om waterverontreiniging door 
nutriënten aan te pakken
06 
De kwaliteit van de mariene wateren van de EU wordt geregeld in de kaderrichtlijn 
mariene strategie van 20085, die tot doel heeft een goede milieutoestand van de 
mariene wateren van de EU te bereiken tegen 2020. De richtlijn bevindt zich nog in 
een vroege fase van de tenuitvoerlegging: in oktober 2012 moesten de lidstaten aan 
de Commissie verslag hebben uitgebracht over hun vastbeslotenheid om een goede 
milieutoestand voor mariene wateren te bereiken, op basis van de beschrijvende 
elementen die in de richtlijn zijn voorgesteld (waaronder eutrofiëring), een eerste 
beoordeling van de toestand van hun mariene wateren en hun milieustreefdoelen en 
bijbehorende indicatoren.
07 
De uitvoering van de richtlijn is de verantwoordelijkheid van de lidstaten. Eind 
2015 moesten ze een programma van maatregelen opzetten om een goede milieu -
toestand te bereiken. Deze programma’s moeten uiterlijk in maart 2016 aan de 
Commissie worden toegezonden. Als algemeen beginsel geldt dat de lidstaten voor 
zover mogelijk dienen voort te bouwen op de doelstellingen en activiteiten van de 
bestaande regionale zeeverdragen.2 Helcom, bijgewerkte Fifth 
Baltic Sea Pollution Load 
Compilation (PLC-5.5) (Vijfde 
compilatie van de belasting 
door verontreiniging in de 
Oostzee) — 2015 (gegevens 
van 2010).
3 Helcom, Fifth Baltic Sea 
Pollution Load Compilation 
(PLC-5) — 2011 (gegevens van 
2006).
4 Second Assessment of Climate 
Change for the Baltic Sea 
Basin, the BACC II Author 
Team, Regional Climate Studies , 
Springer International 
Publishing, 2015.
5 Richtlijn 2008/56/EG van het 
Europees Parlement en de 
Raad van 17 juni 2008 tot 
vaststelling van een kader 
voor communautaire 
maatregelen betreffende het 
beleid ten aanzien van het 
mariene milieu (PB L 164 van 
25.6.2008, blz. 19).
11 Inleiding 
08 
Voor de Oostzee werd al in 1974 een regionaal verdrag ondertekend: het Verdrag van 
Helsinki ter bescherming van het mariene milieu in het Oostzeegebied. De huidige 
ondertekenende partijen zijn Denemarken, Estland, de Europese Unie, Finland, Duits -
land, Letland, Litouwen, Polen, Rusland en Zweden. In 2007 stelde de Commissie van 
Helsinki (Helcom), die toezicht houdt op dat verdrag, het actieplan voor de Oostzee 
(BSAP) voor om de Oostzee in 2021 in een goede milieutoestand te herstellen. Het 
plan werd goedgekeurd door de ondertekenende partijen.
09 
Om de goede milieutoestand van de mariene wateren te bereiken, is de goede 
kwaliteit van de wateren die uit rivieren in de zee stromen van essentieel belang. De 
kaderrichtlijn water van 20006 verschaft een kader voor de bescherming van de bin -
nen-, overgangs- en kustwateren. Het doel ervan is ervoor te zorgen dat de toestand 
van oppervlaktewater en grondwaterin in 2015, of in bepaalde uitzonderlijke geval -
len in 2021 of 2027 goed is. De lidstaten moesten eerst in december 2009 stroomge -
biedbeheersplannen hebben ontworpen, waarin waterlichamen die het risico liepen 
om die doelstelling niet te behalen in 2015 werden geïdentificeerd en de belangrijk -
ste oorzaken hiervoor te specificeren. Net als in de kaderrichtlijn mariene strategie 
bevatten deze stroomgebiedbeheersplannen een programma van maatregelen dat 
moet bijdragen tot de verwezenlijking van de doelstellingen van de kaderrichtlijn 
water.
10 
Deze programma’s moesten minimaal de noodzakelijke maatregelen voor de volle -
dige uitvoering van de reeds bestaande richtlijnen ter handhaving van de waterkwa -
liteit en andere maatregelen die verplicht waren gesteld door de kaderrichtlijn water 
(en in het bijzonder maatregelen om diffuse verontreinigingsbronnen te bestrijden) 
bevatten7. Tot de reeds bestaande richtlijnen behoren met name:
— de richtlijn inzake de behandeling van stedelijk afvalwater van 19918, ten aanzien 
van de opvang en behandeling van afvalwater uit agglomeraties;
— de nitraatrichtlijn van 19919 inzake het treffen van maatregelen om ervoor te 
zorgen dat landbouwers in landbouwgebieden die waterverontreiniging door 
nitraten veroorzaken („nitraatgevoelige zones”) de minimumvoorschriften inzake 
het gebruik van stikstofhoudende meststoffen naleven.
11 
Tot slot werd in 2009 de EU-strategie voor het Oostzeegebied (EUSBSR) aangenomen 
door de Europese Raad. In deze strategie wordt ingegaan op verschillende doel -
stellingen op drie domeinen: „de zee redden”, „de regio verbinden” en „de welvaart 
vergroten”. In het kader van een van de deeldoelstellingen van het domein „de zee 
redden”, „zuiver water in de Oostzee”, werden de streefdoelen aangenomen die in 
het BSAP zijn vastgesteld voor het terugdringen van de nutriëntentoevoer. Het optre -
den van de EU moet de samenwerking tussen buurlanden bevorderen, zowel bij de 
lidstaten van de EU als bij niet-EU-landen.6 Richtlijn 2000/60/EG van het 
Europees Parlement en de 
Raad van 23 oktober 2000 tot 
vaststelling van een kader 
voor communautaire 
maatregelen betreffende het 
waterbeleid (PB L 327 van 
22.12.2000, blz. 1).
7 Artikel 11, lid 3, van de 
kaderrichtlijn water.
8 Richtlijn 91/271/EEG van de 
Raad van 21 mei 1991 inzake 
de behandeling van stedelijk 
afvalwater (PB L 135 van 
30.5.1991, blz. 40).
9 Richtlijn 91/676/EEG van de 
Raad van 12 december 1991 
inzake de bescherming van 
water tegen verontreiniging 
door nitraten uit agrarische 
bronnen (PB L 375 van 
31.12.1991, blz. 1).
12 Inleiding 
Beschikbare EU-begrotingsinstrumenten om 
waterverontreiniging door nutriënten aan te pakken
12 
Het Europees Ontwikkelingsfonds en het Cohesiefonds in het kader van het co -
hesiebeleid10 kunnen worden gebruikt om infrastructuurprojecten op het gebied 
van afvalwater als onderdeel van de operationele programma’s van de lidstaten te 
cofinancieren. De totale EU-bijdrage aan projecten voor de opvang en behandeling 
van afvalwater in de lidstaten aan de Oostzee11 bedroeg 4,6 miljard euro in de peri -
ode 2007-2013: Polen, 3,4 miljard euro; Letland, 0,6 miljard euro; Litouwen, 0,4 mil -
jard euro; Estland, 0,2 miljard euro en Duitsland, 0,04 miljard euro.
13 
Het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling12 kan worden gebruikt 
om een aantal programmamaatregelen voor plattelandsontwikkeling te financieren 
die rechtstreekse of onrechtstreekse gevolgen kunnen hebben voor de waterkwa -
liteit (hoofdzakelijk maatregelen met betrekking tot de „verbetering van het milieu 
en het platteland”13). Voor dat soort maatregelen werd in de periode 2007-2013 een 
bedrag van 9,9 miljard euro toegewezen aan alle acht aan de kust van de Oostzee 
gelegen lidstaten14. Er zijn geen gegevens beschikbaar over het bedrag dat specifiek 
was bestemd voor waterbescherming.
14 
Wat betreft niet-EU-landen, biedt het Europees nabuurschapsbeleid Rusland en Be -
larus een aantal mogelijkheden om samen te werken op milieugebied. Hiertoe beho -
ren het niet-nucleaire deel van het milieupartnerschap voor de Noordelijke Dimensie, 
waaraan de EU tot dusver 44 miljoen euro heeft bijgedragen, de bilaterale/regionale 
bijstand en de grensoverschrijdende samenwerking, waaraan de EU in de periode 
2003-2013 respectievelijk 14,5 miljoen euro en 3,5 miljoen euro heeft bijgedragen15.10 Verordening (EG) 
nr. 1083/2006 van de Raad van 
11 juli 2006 houdende 
algemene bepalingen inzake 
het Europees Fonds voor 
regionale ontwikkeling, het 
Europees Sociaal Fonds en het 
Cohesiefonds en tot intrekking 
van Verordening (EG) 
nr. 1260/1999 (PB L 210 van 
31.7.2006, blz. 25), en 
Verordening (EU) nr. 1303/2013 
van het Europees Parlement 
en de Raad van 17 december 
2013 houdende 
gemeenschappelijke 
bepalingen inzake het 
Europees Fonds voor 
regionale ontwikkeling, het 
Europees Sociaal Fonds, het 
Cohesiefonds, het Europees 
Landbouwfonds voor 
plattelandsontwikkeling en 
het Europees Fonds voor 
maritieme zaken en visserij en 
algemene bepalingen inzake 
het Europees Fonds voor 
regionale ontwikkeling, het 
Europees Sociaal Fonds, het 
Cohesiefonds en het Europees 
Fonds voor maritieme zaken 
en visserij, en tot intrekking 
van Verordening (EG) 
nr. 1083/2006 van de Raad (PB 
L 347 van 20.12.2013, blz. 320).
11 Voor de vier lidstaten die in 
2004 tot de EU toetraden en 
de Duitse Länder  in het 
stroomgebied van de 
Oostzee. De overige drie aan 
de kust van de Oostzee 
gelegen lidstaten 
(Denemarken, Finland en 
Zweden) ontvingen geen 
EU-middelen voor projecten 
rond afvalwater.
12 Verordening (EG) nr. 1698/2005 van de Raad van 20 september 2005 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Landbouwfonds 
voor plattelandsontwikkeling (ELFPO) (PB L 277 van 21.10.2005, blz. 1) en Verordening (EU) nr. 1305/2013 van het Europees Parlement en de Raad 
van 17 december 2013 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (ELFPO) en tot 
intrekking van Verordening (EG) nr. 1698/2005 van de Raad (PB L 347 van 20.12.2013, blz. 487).
13 Pijler 2 van de programma’s voor plattelandsontwikkeling 2007-2013. De belangrijkste aspecten waarmee rekening moet worden gehouden in 
deze pijler zijn biodiversiteit, het beheer van Natura 2000-gebieden, maatregelen die verband houden met de kaderrichtlijn water, water- en 
bodembescherming en beperking van de gevolgen van de klimaatverandering.
14 Polen (4,4 miljard euro), Finland (1,5 miljard euro), Zweden (1,3 miljard euro), Duitsland (1,1 miljard euro), Litouwen (0,6 miljard euro), Letland 
(0,4 miljard  euro), Denemarken (0,3  miljard  euro) en Estland (0,3  miljard  euro).
15 Bron: Europese Rekenkamer. Bedragen van de aan Rusland en Belarus toegewezen EU-middelen via TACIS en ENPI aan het eind van 2013.
13
 Reikwijdte en aanpak van 
de controle
15 
In het kader van deze controle onderzocht de Rekenkamer in welke mate de nutriën -
tentoevoer naar de Oostzee is teruggedrongen en beoordeelde zij de doeltreffend -
heid van de EU-maatregelen die door de lidstaten werden uitgevoerd om de nutriën -
ten te verminderen. Bij deze controle werden de volgende vragen onderzocht:
a) Zijn de lidstaten er globaal genomen in geslaagd om de nutriëntentoevoer naar 
de Oostzee terug te dringen?
b) Zijn de EU-maatregelen op het gebied van stedelijk afvalwater doeltreffend 
gebleken om de nutriëntenverontreiniging van de Oostzee te verminderen?
c) Zijn de EU-maatregelen op het gebied van landbouw doeltreffend gebleken om 
de nutriëntenverontreiniging van de Oostzee te verminderen?
d) Heeft de EUSBSR een meerwaarde geboden ten opzichte van de bestaande maat -
regelen om de nutriëntentoevoer naar de Oostzee terug te dringen?
16 
Onze vragen werden beantwoord op basis van het bewijsmateriaal dat op onder -
staande manieren werd verzameld:
— De EU-maatregelen voor het terugdringen van de verontreiniging door de 
landbouw werden in Finland, Letland en Polen onderzocht, terwijl de EU-maat -
regelen om de verontreiniging door stedelijk afvalwater terug te dringen alleen 
in Letland en Polen werden onderzocht (met name drie zuiveringsinstallaties 
in Letland en zeven in Polen) omdat Finland geen EU-middelen voor dit doel 
ontving (zie voetnoot 11). De EU-steun voor afvalwatergerelateerde projecten in 
Rusland en Belarus werd onderzocht op basis van documenten in het bezit van 
de Commissie.
— Onderzoeken van prestatiegegevens met betrekking tot 18 bijkomende stede -
lijke afvalwaterzuiveringsinstallaties in de belangrijkste steden van het stroom -
gebied van de Oostzee.
— Vragenlijsten die aan de vijf niet-bezochte lidstaten aan de Oostzee (Denemar -
ken, Duitsland, Estland, Litouwen en Zweden) werden toegestuurd, over hun 
plannen voor de handhaving van de streefdoelen van Helcom voor de terugdrin -
ging van nutriëntentoevoer.
— Analyses van documenten en gesprekken met medewerkers van de Commissie, 
het secretariaat van Helcom en deskundigen van het Baltic Nest Institute16.
— Interview met vertegenwoordigers van de Estse rekenkamer, die een soortgelijke 
controle in Estland uitvoerde.
17 
De criteria die we hebben gebruikt voor het beantwoorden van de vragen werden op 
basis van de wetgeving, richtsnoeren van de Commissie en de Helcom-overeenkom -
sten ontwikkeld, alsmede op grond van onze eerdere controles op het gebied van 
waterbescherming17. Ze worden nader toegelicht in de diverse secties van dit verslag.16 Het Baltic Nest Institute is een 
internationaal 
onderzoeksalliantie tussen het 
Oostzeecentrum van de 
Universiteit van Stockholm, 
het Zweedse agentschap voor 
marien- en waterbeheer, de 
Universiteit van Aarhus en het 
Finse milieu-instituut. Deze 
alliantie combineert 
competenties in alle relevante 
disciplines voor het beheer 
van mariene ecosystemen. De 
producten van de alliantie 
worden met name in 
samenwerking met Helcom 
ontwikkeld.
17 Met name Speciaal verslag 
nr. 3/2009 „De 
doeltreffendheid van uitgaven 
uit hoofde van structurele 
maatregelen met betrekking 
tot afvalwaterbehandeling 
voor de programmerings-
perioden 1994-1999  en 2000-
2006”, Speciaal verslag 
nr. 4/2014 „Integratie van 
doelstellingen van het 
EU-waterbeleid in het GLB: 
een gedeeltelijk succes”, en 
Speciaal verslag nr. 2/2015 
„EU-financiering van stedelijke 
afvalwaterzuiveringsinstallaties 
in het Donaubekken: verdere 
inspanningen zijn nodig om 
de lidstaten te helpen bij het 
verwezenlijken van de 
doelstellingen van het 
EU-afvalwaterbeleid”, en 
Speciaal verslag nr. 23/2015 
„Waterkwaliteit in het 
Donaubekken: vooruitgang in 
de uitvoering van de 
kaderrichtlijn water, maar nog 
wel een lange weg te gaan” 
(http://eca.europa.eu ).
14
 Opmerkingen
18 SWD(2014) 49 final van 
20 februari 2014 bij het verslag 
van de Commissie aan de 
Raad en het Europees 
Parlement, getiteld „De eerste 
fase van de tenuitvoerlegging 
van de kaderrichtlijn mariene 
strategie (2008/56/EG) 
Beoordeling en advies van de 
Europese Commissie”.
19 Het SANBALT-model dat werd 
ontwikkeld door het 
MARE-onderzoeksprogramma 
in Zweden (Professor Wulff et 
al van het Baltic Nest Institute, 
2007).
20 Verklaring van de ministeriële 
vergadering van Helcom, 
Kopenhagen, oktober 2013.
21 Niet-ondertekenende landen 
die in aanzienlijke mate 
bijdragen aan de 
nutriëntentoevoer naar de 
Oostzee zijn Belarus, de 
Tsjechische Republiek en 
Oekraïne. De verwachte 
verlagingen van deze landen 
vloeien voort uit het Protocol 
van Göteborg.Tenuitvoerlegging door de lidstaten van de 
terugdringing van de toevoer van nutriënten naar de 
Oostzee
18 
Volgens de kaderrichtlijn mariene strategie moeten de lidstaten in december 2015 
een programma van maatregelen ontworpen hebben. De Commissie kwam in haar 
beoordeling van de verslaglegging door de aan de kust van de Oostzee gelegen lid -
staten18 tot de conclusie dat slechts een van die lidstaten (Finland) gekwantificeerde 
streefdoelen voor de nutriëntenbelasting, de belangrijkste oorzaak van eutrofiëring, 
heeft vastgesteld (zie paragraaf 6). Bij gebrek aan dergelijke streefdoelen beschouwt 
de Commissie het gebruik van de streefdoelen van het BSAP van Helcom als een 
goede praktijk (zie de paragrafen 7 en 8). Wij onderzochten de huidige fase van de 
tenuitvoerlegging van dit verdrag, aangezien het als basis kan worden gebruikt voor 
de toekomstige programma’s van maatregelen.
19 
In 2007 kwamen de ondertekenende Helcom-landen twee belangrijke instrumenten 
om eutrofiëring tegen te gaan overeen.
— Het BSAP , dat een regeling bevat om de nutriënten terug te dringen waarin 
streefdoelen voor de terugdringing van nutriënten worden toegewezen aan elk 
land, vastgesteld op het niveau van de deelstroomgebieden aan de hand van de 
gemiddelde toevoer in de referentieperiode 1997-2003. Elk land moest eind 2009 
zijn eigen plan voor de terugdringing van nutriënten opstellen om zijn doel -
stellingen in 2012 te behalen. De cijfers, die als voorlopig werden beschouwd, 
werden vastgesteld op basis van een wetenschappelijk model19.
— De tenuitvoerlegging van de door Helcom aanbevolen praktijken om wateren 
tegen verontreiniging door verschillende activiteiten te beschermen, zoals het 
opvangen en behandelen van afvalwater, het gebruik van fosfaten in detergen -
ten en het gebruik van meststoffen in de landbouw.
20 
In 2013 werd de BSAP-regeling voor de terugdringing van de nutriëntentoevoer her -
zien op basis van de nieuwe, volledigere gegevensreeks en een vernieuwde aanpak 
voor het opstellen van modellen20. De ondertekenende landen kwamen overeen de 
jaarlijkse toevoer van stikstof naar de zee met 13 % (118 134 ton/jaar) te verlagen en 
de toevoer van fosfor met 41 % (15 178 ton/jaar) te verlagen in vergelijking met de 
toevoer in de referentieperiode (respectievelijk 910 344 ton/jaar en 36 894 ton/jaar). 
De ondertekenende landen spraken af om bij te dragen aan dit streefdoel door hun 
eigen jaarlijkse toevoer van stikstof en fosfor met respectievelijk 89 260 ton/jaar en 
14 374 ton/jaar te verlagen, uitgesplitst naar deelstroomgebied, waarbij de reste -
rende noodzakelijke verlagingen afkomstig zouden zijn uit de scheepvaart en van 
niet-ondertekenende landen21.
15 Opmerkingen 
22 Verklaring van de ministeriële 
vergadering van Helcom van 
2013, „Summary report on the 
development of revised 
maximum allowable inputs 
and updated country 
allocated reduction targets of 
BSAP” („Samenvattend verslag 
inzake de ontwikkeling van de 
herziene maximaal 
toelaatbare toevoer en de 
bijgewerkte landenspecifieke 
reductiestreefdoelen van het 
BSAP”).
23 Gegevens die tijdens de 48e 
vergadering van de 
delegatiehoofden van Helcom 
van 10 en 11 juni 2015 in 
Tallinn werden gepresenteerd. 
De gegevensbeheerder is van 
mening dat er onzekerheid 
bestaat over de gegevens over 
de nutriëntentoevoer in 2012 
(testwaarde).21 
De mate van inspanning die van de verschillende landen wordt vereist, hangt af van 
hun ligging (of ze grenzen aan deelstroomgebieden van de Oostzee die in meerdere 
of mindere mate zijn getroffen door eutrofiëring) en van de in het verleden gereali -
seerde verlagingen22. Dit betekent dat de verlagingen die van Denemarken, Finland 
en Zweden werden vereist, beperkt waren en zeer geconcentreerd in de deelstroom -
gebieden waar de grootste behoefte aan verlagingen was, terwijl er aanzienlijke 
verlagingen werden vereist van Litouwen, Polen en Rusland.
22 
We onderzochten of de lidstaten:
— vorderingen hadden gemaakt met het oog op de terugdringing van hun lozing 
van nutriënten in de Oostzee;
— passende plannen hadden aangenomen om de nutriëntentoevoer terug te 
dringen, met overeenkomstige indicatoren om de verwezenlijking ervan te 
controleren;
— de Helcom-aanbevelingen voor het terugdringen van nutriënten hadden 
toegepast;
— betrouwbare monitoringgegevens hadden voorbereid.
Beperkte vooruitgang bij het terugdringen van de toevoer 
van nutriënten naar de Oostzee
23 
Uit recente gegevens over de totale jaarlijkse toevoer naar de Oostzee in de periode 
1995-201223 blijkt dat de toevoer van stikstof (9 %) en fosfor (14 %) daalt. Op afbeel -
dingen 2 en 3  is een vergelijking te zien tussen de stikstof- en fosfortoevoer in 2012 
en de toevoer in de referentieperiode voor elk land. In drie landen neemt de toevoer 
van beide nutriënten af (Denemarken, Polen en Zweden), terwijl in twee landen 
de toevoer van beide nutriënten is gestegen (Letland en Rusland). Voor de overige 
landen werd slechts voor een van beide nutriënten een daling vastgesteld. Meer 
gedetailleerde gegevens vindt u in bijlage II .
16 Opmerkingen Afbeelding 2 Afbeelding 3Vergelijking tussen de stikstoftoevoer in de 
referentieperiode en in 2012
Vergelijking tussen de fosfortoevoer in de 
referentieperiode en in 2012
Bron:  ERK op basis van gegevens die tijdens de 48e vergadering van de delegatiehoofden van 
Helcom van 10 en 11 juni 2015 in Tallinn werden gepresenteerd.050100150200250
DE DK EE FI LT LV PL RU SEin duizend ton
Toevoer 2012 Toevoer 1997-2003 (referentieperiode)
02468101214
DE DK EE FI LT LV PL RU SEin duizend ton
Toevoer 2012 Toevoer 1997-2003 (referentieperiode)
17 Opmerkingen 
24 Helcom, Fifth Baltic Sea 
Pollution Load Compilation 
(PLC-5) (vijfde compilatie van 
verontreinigingsbelasting van 
de Oostzee) — 2011.
25 COM(2013) 683 final van 
4 oktober 2013 „Verslag van de 
Commissie aan de Raad en het 
Europees Parlement over de 
uitvoering van 
Richtlijn 91/676/EEG van de 
Raad inzake de bescherming 
van water tegen 
verontreiniging door nitraten 
uit agrarische bronnen, op 
basis van verslagen van de 
lidstaten over de periode 
2008-2011”.
26 De nutriëntenconcentratie in 
landbouwgrond is afgenomen 
in alle lidstaten rond de 
Oostzee met uitzondering van 
Duitsland en Polen. De 
nitratenconcentratie in het 
oppervlaktewater is 
afgenomen of gestabiliseerd 
in alle lidstaten rond de 
Oostzee, met uitzondering 
van Letland, hoewel uit 
recentere gegevens blijkt dat 
de concentratie ook in die 
lidstaat is gedaald.
27 Het nationale 
uitvoeringsprogramma voor 
het actieplan voor de Oostzee 
(NIP BSAP) werd in 2010 
opgesteld door de 
hoofdinspecteur voor 
milieubescherming en in 2013 
bijgewerkt, maar is nog niet 
aangenomen door de Poolse 
regering.24 
Uit de Helcom-gegevens van 2012 blijkt echter dat geen van de ondertekenende lan -
den tot op heden de nodige verlagingen heeft doorgevoerd voor alle zeedeelgebie -
den die specifiek worden getroffen door eutrofiëring (de centrale Oostzee, de Finse 
Golf en de Golf van Riga), terwijl een deel van hun terugdringing van de nutriënten -
toevoer betrekking heeft op deelstroomgebieden waarvoor geen verlagingen nodig 
waren (de Deense zeestraten en de Botnische Zee) (zie bijlage III ).
25 
Volgens de meest recente analyse van Helcom is er een neerwaartse trend in de 
stikstof- en fosfortoevoer uit puntbronnen, terwijl de stikstof- en fosfortoevoer door 
landbouwactiviteiten ofwel stabiel bleef of van 1998 tot 2008 toenam24. Recentere 
informatie die aan het Europees Parlement en aan de Raad werd voorgesteld in het 
laatste verslag over de tenuitvoerlegging van de nitraatrichtlijn (periode 2008-2011)25 
wijst erop dat de nutriënten op landbouwgrond zijn afgenomen en dat de nitraat -
concentratie in het oppervlaktewater licht is gedaald26. Deze verbetering lijkt echter 
nog geen invloed te hebben gehad op de eutrofiëring van de kustwateren en heeft 
nog niet geleid tot een afname van de nutriëntentoevoer naar de Oostzee. Er zij op 
gewezen dat het meerdere jaren kan duren voor een beperking van de hoeveelheid 
nutriënten die op of in de bodem wordt gebracht tot een lagere nutriëntentoevoer 
naar de zee leidt.
De plannen van de lidstaten om nutriëntentoevoer terug 
te dringen zijn onvoldoende ambitieus en bevatten 
onvoldoende passende indicatoren
26 
In elk van de drie bezochte lidstaten was het plan voor de terugdringing van de 
nutriënten  toevoer een beleidsdocument op hoog niveau waarin geen gekwantifi -
ceerde streefdoelen voor het terugdringen van de nutriëntentoevoer waren vastge -
steld per soort verontreinigingsbron, activiteit en geografisch gebied. De overige 
vijf lidstaten hebben soortgelijke plannen voor de terugdringing van de nutriënten -
toevoer aangenomen. Polen uitte zijn voorbehoud bij de eigen streefdoelen voor 
de terugdringing van de nutriëntentoevoer op nationaal niveau en heeft nog geen 
specifiek plan formeel aangenomen27.
27 
Alle lidstaten rond de Oostzee hanteren het programma van maatregelen in hun 
stroomgebiedbeheersplan, dat is voorgeschreven in de kaderrichtlijn water, als 
belangrijkste planninginstrument om de Helcom-streefdoelen voor de terugdringing 
van de nutriëntentoevoer te bereiken. Om een goede toestand van binnenwateren in 
overeenstemming met de kaderrichtlijn water te verwezenlijken moet de toevoer van 
nutriënten in rivieren die uitmonden in de Oostzee aanzienlijk worden teruggedron -
gen, hetgeen bijdraagt tot de verwezenlijking van de Helcom-streefdoelen voor de 
terugdringing van nutriëntentoevoer.
18 Opmerkingen 
28 
Voor sommige lidstaten volstaat het niet om de goede toestand die is voorgeschre -
ven in de kaderrichtlijn water te bereiken om de Helcom-streefdoelen voor fosfor te 
bereiken. In het geval van Polen zou de concentratie van fosfor in de wateren van 
de Oder en de Wisła volgens deskundigen en de Poolse milieu-instanties28 tot 0,07-
0,08 mg/l moeten worden verlaagd om de Helcom-streefdoelen te bereiken, hetgeen 
ruwweg overeenkomt met de natuurlijke niveaus, wat zou betekenen dat er helemaal 
geen fosfor in de rivieren kan worden geloosd. Volgens de nationale overheid zou 
deze analyse ook van toepassing zijn op Duitsland en Litouwen. Voor de verwezen -
lijking van de Helcom-streefdoelen zullen er dus aanvullende inspanningen moeten 
worden geleverd om de fosfortoevoer naar de zee te beperken.
29 
Wat de nutriëntenbelasting betreft, bevatten de stroomgebiedbeheersplannen en 
de bijbehorende door de Rekenkamer bestudeerde programma’s van maatregelen 
van 200929 voornamelijk basismaatregelen voor de tenuitvoerlegging van EU-speci -
fieke richtlijnen voor zover die nog niet volledig waren uitgevoerd. Op de datum van 
aanname van hun stroomgebiedbeheersplannen hadden Estland, Letland en Polen 
de richtlijn inzake de behandeling van stedelijk afvalwater nog steeds niet volledig 
uitgevoerd (ze maakten gebruik van een overgangsperiode (zie paragraaf 44)). Deze 
stroomgebiedbeheersplannen bevatten ook maatregelen voor de bestrijding van dif -
fuse vervuiling (zie paragraaf 10), die echter al waren getroffen voor de vaststelling van 
de plannen. Ten slotte bevatten ze aanvullende maatregelen die in de meeste gevallen 
gecofinancierd zullen worden uit de EU-begroting en verder gaan dan de vereisten van 
deze richtlijnen, maar vrijwel uitsluitend betrekking hebben op de landbouw.
30 
Deze stroomgebiedbeheersplannen vertoonden verschillende tekortkomingen:
— Onvolledige identificatie van verontreinigingsbronnen en indeling van de water -
toestand; in het bijzonder onvoldoende kwantificering van nutriëntentoevoer 
op het niveau van waterlichamen of deelstroomgebieden. Dit betekent dat de 
plannen een zwak uitgangspunt vormen voor de vaststelling van doelstellingen 
en het toespitsen van maatregelen.
— Het nalaten om systematisch corrigerende maatregelen op het niveau van 
water lichamen of deelstroomgebieden vast te stellen, een gebrek aan specifieke 
outputstreefdoelen voor verschillende maatregelen (aantal hectaren waarop de 
maatregel moet worden toegepast) en het ontbreken van uitsplitsingen van de 
totale geraamde kosten op het niveau van afzonderlijke maatregelen. Deze gege -
vens zijn noodzakelijk om de kosteneffectiviteit te verzekeren van de maatrege -
len om de nutriëntentoevoer naar de Oostzee terug te dringen en om de finan -
ciële middelen goed te kunnen beheren, in het bijzonder wat de EU-financiering 
betreft.
— Een gebrek aan streefdoelen en indicatoren met betrekking tot de verwachte 
terugdringing van de nutriënten door de verschillende maatregelen, uitgesplitst 
naar soort verontreinigingsbron, sector van activiteit en geografisch gebied, 
d.w.z. stroomgebied, deelstroomgebied en waterlichaam30.
De Commissie31 en de Rekenkamer32 hebben reeds op soortgelijke zwakke punten in 
andere stroomgebiedbeheersplannen gewezen28 De Oder en de Wisla maken 
deel uit van het stroomgebied 
van de Oostzee en maken 
ongeveer 93 % van het Poolse 
grondgebied uit. Het advies 
van de deskundigen is het 
resultaat van een studie die in 
2012 werd verricht op verzoek 
van de hoofdinspecteur voor 
milieubescherming, getiteld 
„Verificatie van drempels voor 
de beoordeling van de 
milieutoestand van rivieren en 
meren ten aanzien van 
fysisch-chemische elementen, 
rekening houdend met de 
karakteristieke kenmerken van 
specifieke soorten water”, 
blz. 180 (Garcia et al, 2012).
29 Kymijoki-Suomenlahti, 
Westelijk stroomgebieddistrict 
(Finland), Westelijke Dvina, 
Lielupe, Venta en Gauja 
(Letland) en Wisła en Oder 
(Polen) die uitmonden in de 
deelzeegebieden van de Finse 
Golf, de Golf van Riga en de 
centrale Oostzee.
30 Er werden streefdoelen en 
indicatoren voor de 
terugdringing van de 
nutriëntentoevoer vastgesteld 
in Denemarken, in een van de 
Duitse Länder aan de Oostzee 
en in een 
stroomgebiedbeheersplan in 
Finland. In Letland is in alle 
stroomgebiedbeheersplannen 
de verwachte terugdringing 
van de nutriëntentoevoer uit 
stedelijk afvalwater vermeld.
31 SWD(2012) 379 final van 
14 november 2012 bij het 
Verslag van de Commissie aan 
het Europees Parlement en de 
Raad over de 
tenuitvoerlegging van de 
stroomgebiedbeheersplannen 
van de kaderrichtlijn water 
(2000/60/EC).
32 Zie Speciaal verslag nr. 4/2014 
en paragraaf 42 van Speciaal 
verslag nr. 23/2015.
19 Opmerkingen 
31 
We hebben ook opgemerkt dat hoewel de lidstaten verplicht zijn om hun vorderin -
gen met het oog op de naleving van de kaderrichtlijn water te beoordelen op basis 
van het percentage van de waterlichamen met een goede milieutoestand in elk 
stroomgebied, zij niet verplicht zijn om onderliggende streefdoelen vast te stellen, 
zoals de terugdringing van de nutriëntenbelasting (of andere indicatoren die niet 
relevant zijn voor deze controle, zoals de terugdringing van specifieke belasting door 
verontreiniging). Daarom kan de bijdrage die de maatregelen in de stroomgebied -
beheersplannen leveren aan de terugdringing van de nutriëntentoevoer in de Oost -
zee niet worden beoordeeld.
De bezochte lidstaten nemen de Helcom-aanbeveling slechts 
gedeeltelijk in aanmerking in hun plannen of rechtskader
32 
Wat de zuivering van stedelijk afvalwater betreft, heeft Helcom aanbevelingen ge -
daan aan de ondertekenende landen die verder reiken dan de voorschriften van de 
EU-richtlijnen. De meest significante zijn weergegeven in tekstvak 1 .
Helcom-aanbevelingen op het gebied van afvalwaterzuivering die verder reiken 
dan de voorschriften van de EU-richtlijnen
28E/5  (van 2007) reikt goede praktijken aan voor:
 οde ontwikkeling en het onderhoud van rioolsystemen, en
 οde zuivering van fosfor in stedelijk afvalwater naargelang van de grootte van de installatie, waarbij bijvoorbeeld 
een maximum wordt aanbevolen van 0,5mg/l in het effluent dat door waterzuiveringsinstallaties voor meer dan 
10 000 i.e. wordt geloosd, terwijl de norm in de richtlijn inzake de behandeling van stedelijk afvalwater 1 mg/l 
bedraagt.
28E/7  (van 2007) bevat normen voor het gebruik van polyfosfaten in detergenten, die geleidelijk aan zouden 
moeten worden ingevoerd door de ondertekenende landen, in overeenstemming met het nationale tijdpad. De 
ondertekenende landen dienen:
 οde totale fosforconcentratie in wasmiddelen te beperken;
 οde mogelijkheid te onderzoeken om polyfosfaten in vaatwasmiddelen te vervangen.Tekstvak 1
20 Opmerkingen 
33 
Geen van de drie bezochte lidstaten had deze Helcom-aanbevelingen opgenomen in 
zijn rechtskader. Meer in het bijzonder hadden zij geen verplichte grenswaarden voor 
de fosforconcentratie in wasmiddelen ingevoerd voor de datum die voor alle lidsta -
ten van toepassing was (30 juni 2013)33. Geen enkele van deze lidstaten heeft reeds 
grenswaarden voor vaatwasmiddelen ingevoerd (aanbeveling 28E/7).
34 
In Finland worden de grenswaarden voor fosfor in waterzuiveringsinstallaties groten -
deels toegepast via een systeem van milieuvergunningen. Naargelang van de milieu -
toestand van het ontvangende waterlichaam, kunnen deze vergunningen strikter 
zijn dan de richtlijn inzake de behandeling van stedelijk afvalwater voorschrijft voor 
zowel stikstof als fosfor in effluent van waterzuiveringsinstallaties, en kunnen zij zelfs 
verder reiken dan de aanbeveling van Helcom34. In Letland en Polen is de aanbeveling 
van Helcom niet opgenomen in de milieuvergunningen voor de exploitanten van 
waterzuiveringsinstallaties. In beide landen werden bij de controle echter installaties 
gevonden die de aanbevelingen van Helcom toepassen (een van de drie in Letland 
en vier van de zeven in Polen).
35 
Voor de landbouw heeft Helcom aanbevolen om op landbouwgrond een grenswaar -
de van 25 kg/ha/jaar toe te passen voor fosfor uit meststoffen (Helcom-aanbeveling 
28E/4 van 2007). In alle bezochte lidstaten bevatten noch de wetgeving noch de 
minimumvoorschriften voor meststoffen en bestrijdingsmiddelen35 in bepaalde 
plattelands  ontwikkelingsmaatregelen, noch de maatregelen ter bestrijding van diffu -
se verontreiniging in de stroomgebiedbeheersplannen echter een dergelijke grens -
waarde voor het gebruik van fosfor in meststoffen (zie paragraaf 29). Van de overige 
lidstaten rond de Oostzee hebben enkel Estland, Zweden en Duitsland wetten 
ingevoerd om het gebruik van fosfor in meststoffen te beperken, maar die zijn niet zo 
strikt als aanbevolen door Helcom36.33 Verordening (EG) nr. 648/2004, 
zoals gewijzigd bij 
Verordening (EU) nr. 259/2012 
van het Europees Parlement 
en de Raad van 14 maart 2012 
tot wijziging van 
Verordening (EG) nr. 648/2004 
wat het gebruik van fosfaten 
en andere fosforverbindingen 
in consumentenwasmiddelen 
en consumentenwasmiddelen 
voor vaatwasmachines betreft 
(PB L 94 van 30.3.2012, blz. 16).
34 In alle milieuvergunningen 
van waterzuiveringsinstallaties 
voor agglomeraties met 160 
tot 16 900 i.e. in het zuiden en 
zuidwesten van Finland die in 
2014 werden afgegeven 
waren grenswaarden 
vastgesteld voor fosfor die ten 
minste even strikt waren als 
die van Helcom 28E/5.
35 Geïdentificeerde voorschriften 
in plattelandsontwikkelings -
programma’s waaraan moet 
worden voldaan (naast 
verplichte normen in het 
kader van de randvoorwaar -
den) door landbouwers die 
agromilieubetalingen 
ontvangen.
36 F. Amery (ILVO) en O.F. 
Schoumans (Alterra 
Wageningen UR) „Agricultural 
Phosphorus legislation in 
Europe”, april 2014.
21 Opmerkingen 
36 
De drie bezochte lidstaten rechtvaardigden het niet toepassen van die aanbeveling 
met het argument dat hun bodem weinig fosfor bevat of dat er gemiddeld eerder 
weinig fosfor op of in de landbouwgrond wordt gebracht. Desondanks ontdekten wij 
dat gegevens over het gebruik van fosfor aantonen dat de toegepaste hoeveelheden 
in sommige plaatsen de door Helcom aanbevolen hoeveelheid overschrijden, dat 
sommige bodems veel fosfor bevatten en dat de afvloeiing van fosfor groot is37. In 
Helcom-aanbeveling 28E/4 wordt ook verwezen naar milieuvergunningen voor land -
bouwbedrijven met meer dan 40 000 stuks pluimvee, 2 000 varkens, 750 zeugen of 
400 runderen. Alle lidstaten rond de Oostzee stellen een dergelijke milieuvergunning 
verplicht voor varkenshouderijen en pluimveebedrijven, omdat dit ook een vereiste is 
in de EU-richtlijn inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging38, 
hoewel in Polen geen vergunning vereist is voor veehouderijen met meer dan 400 
stuks vee. In Finland en Letland is een dergelijke vergunning echter verplicht voor 
alle veehouderijen met een aantal dieren dat ver onder de door Helcom aanbevolen 
drempels ligt.
De betrouwbaarheid van de monitoringgegevens over de 
nutriëntentoevoer naar de Oostzee is niet gewaarborgd
37 
De nutriëntbelasting die in de Oostzee wordt geloosd via rivieren, stromen en recht -
streekse lozingen wordt gemonitord en jaarlijks meegedeeld aan Helcom door de 
nationale autoriteiten van elk ondertekenend land. De metingen worden genomen 
aan de monding van rivieren die in de Oostzee uitmonden, volgens een standaard -
methode die door Helcom werd ontworpen. Deze jaarlijkse gegevens geven de totale 
hoeveelheid verontreinigd water weer dat in de zee terechtkomt, ongeacht het soort 
verontreinigingsbron en het land waar de belasting vandaan komt. Over de grens -
overschrijdende toevoer van nitraat en fosfor van elk afzonderlijk land wordt om de 
zes jaar verslag uitgebracht.
38 
Over de nutriëntentoevoer per soort verontreinigingsbron en activiteitensector 
wordt eveneens om de zes jaar verslag uitgebracht39. Deze gegevens zijn bijzonder 
nuttig voor de beoordeling van trends in de nutriëntentoevoer door de verschillende 
activiteitensectoren en is van essentieel belang voor de vaststelling van kosteneffec -
tieve maatregelen die in elke sector moeten worden toegepast.
39 
De controle bracht aan het licht dat de ramingen van de diffuse verontreiniging 
met het oog op de Helcom-streefdoelen worden gedaan op basis van een gemeen -
schappelijke methodologie op landenniveau, maar niet op lagere niveaus, zoals dat 
van stroomgebieden, deelstroomgebieden of waterlichamen. Ook constateerden 
we dat de Helcom-cijfers niet consistent zijn met de schattingen die door iedere 
lidstaat zijn gemaakt bij de vaststelling van hun stroomgebiedbeheersplannen in 
de context van de kaderrichtlijn water, waarbij ze gebruikmaakten van verschillende 
methodologieën.37 In Finland bedraagt de 
gemiddelde hoeveelheid 
ingebracht fosfor ongeveer 
10 kg/ha/jaar, hoewel die 
hoeveelheid in sommige 
gebieden meer dan 25 kg/ha/jaar 
bedraagt ( Bron:  „Report on the 
implementation of Helcom 
Recommendations within the 
competence of Helcom LAND 
adopted since Helcom BSAP 
(2007)” (verslag over de 
tenuitvoerlegging van de 
Helcom-aanbevelingen binnen 
de bevoegdheid Helcom LAND 
die zijn aangenomen sinds 
Helcom BSAP (2007)), blz. 10). In 
Polen vertoonde het gebruik van 
minerale fosfaatmeststoffen een 
opwaartse trend en is nu rond de 
25 kg/ha/jaar gestabiliseerd 
(Bron: „„Report on the state of 
the environment in Poland in 
2008” (Verslag over de 
milieutoestand in Polen in 2008), 
GIOS 2010). Voor ten minste 20 % 
van de gebruikte 
landbouwgrond bevatte de 
bodem een hoge tot zeer hoge 
gemiddelde fosforconcentratie 
(bron: „Monitoring of the 
chemistry of Polish arable soils” 
(„Monitoring van de chemische 
samenstelling van het Poolse 
bouwland”), Regionaal 
Agrochemiestation van Lublin, 
2005).
38 Richtlijn 2008/1/EG van het 
Europees Parlement en de Raad 
van 15 januari 2008 inzake 
geïntegreerde preventie en 
bestrijding van verontreiniging 
(PB L 24 van 29.1.2008, blz. 8), 
vervangen door 
Richtlijn 2010/75/EU van het 
Europees Parlement en de Raad 
van 24 november 2010 inzake 
industriële emissies 
(geïntegreerde preventie en 
bestrijding van verontreiniging) 
(PB L 334 van 17.12.2010, blz. 17).
39 Deze gedetailleerde beoordeling 
van de verschillende 
verontreinigingsbronnen wordt 
ook wel 
„brontoerekeningsaanpak” 
genoemd (omvattende 
compilatie van de belasting door 
watergedragen verontreiniging 
of comprehensive waterborne 
pollution load compilations-PLC), 
waarin lozingen in het water uit 
puntbronnen (agglomeraties, 
industrieën en viskwekerijen) en 
diffuse verontreinigingsbronnen 
(landbouw, beheerde bosbouw, 
atmosferische depositie, 
verspreide woningen en 
regenwater) en natuurlijke 
achtergrondverliezen in 
landoppervlaktewateren worden 
gekwantificeerd.
22 Opmerkingen 
40 
Zo zijn de cijfers met betrekking tot diffuse verontreiniging in het 
stroomgebiedbeheers  plan van Letland lager dan de overeenkomstige cijfers in de 
Helcom-databank waarnaar in hetzelfde jaar wordt verwezen. Deze inconsistentie 
heeft ook gevolgen voor de cijfers over de grensoverschrijdende verontreiniging. 
Bovendien wijzen de gegevens voor de monitoring van de stroomgebiedbeheers -
plannen op een verbetering van de nutriëntenconcentratie in oppervlaktewateren in 
de periode 2006-2013, terwijl uit de gegevens van Helcom blijkt dat de nutriënten -
toevoer uit dat land naar de Oostzee was gestegen. In het geval van Polen geeft de 
beoordeling van de toestand van kust- en overgangswateren met het oog op de 
stroomgebiedbeheersplannen voor de periode 2010-2013 geen verbetering van de 
nutriëntenconcentraties aan, terwijl de gegevens die bij Helcom werden ingediend 
een aanhoudende daling van de nutriëntenbelasting laten zien.
41 
Deze schijnbare tegenstrijdigheden doen vragen rijzen over de betrouwbaarheid van 
de monitoringgegevens, in het bijzonder met betrekking tot de cijfers voor grens -
overschrijdende verontreiniging en diffuse verontreiniging. Dit werd ook al vastge -
steld door een deskundigengroep van Helcom, die er bij de lidstaten op aandrong 
om informatie te verstrekken over de vermindering van de nutriëntenbelasting die 
hun tenuitvoerlegging van de kaderrichtlijn water naar verwachting zou opleveren40.
Doeltreffendheid van maatregelen om verontreiniging 
door nutriënten uit stedelijk afvalwater te beperken
42 
Stedelijk afvalwater is goed voor ongeveer 90 % van alle verontreiniging uit punt -
bronnen. Een deel van deze verontreiniging is afkomstig uit Rusland en Belarus, die 
niet onder het EU-recht vallen.
43 
In de richtlijn inzake de behandeling van stedelijk afvalwater wordt voor alle lidstaten 
bepaald dat alle agglomeraties41 met meer dan 2 000 i.e.42 moeten zijn voorzien van 
opvangsystemen of, wanneer dit niet gerechtvaardigd is, van afzonderlijke of andere 
passende systemen die dezelfde graad van milieubescherming bieden (artikel 3). 
Voordat afvalwater wordt geloosd in een waterlichaam, moet het een secundaire 
behandeling ondergaan, waardoor de concentratie organische vervuiling43 wordt 
verlaagd tot onder een bepaalde limiet (artikel 4). Verder moet afvalwater in kwets -
bare gebieden een verdergaande behandeling ondergaan. Wanneer het kwetsbare 
karakter van het gebied het gevolg is van eutrofiëring of een risico hierop, hebben 
de lidstaten de keuze uit twee mogelijkheden: ofwel een concentratie bereiken die 
onder de grenswaarden ligt die in de richtlijn zijn vastgesteld voor stikstof en/of fos -
for in het effluent dat door waterzuiveringsinstallaties wordt geloosd voor agglome -
raties met meer dan 10 000 i.e. (artikel 5, leden 2 en 3) ofwel de hoeveelheid stikstof 
en/of fosfor van de totale vracht voor alle stedelijke waterzuiveringsinstallaties in het 
kwetsbare gebied met een bepaald percentage verlagen (artikel 5, lid 4).40 LOAD 7-2014, 3-2. Notulen van 
de bijeenkomst van de 
deskundigengroep voor de 
follow-up van de nationale 
vooruitgang met het oog op 
de verwezenlijking van de 
BSAP-streefdoelen voor de 
terugdringing van de 
nutriëntentoevoer (Riga, 
Letland, 12-14 maart 2014). 
„Tijdens de bijeenkomst werd 
het belang erkend van 
informatie over de verwachte 
terugdringing van nutriënten, 
niet alleen voor de follow-up 
van het BSAP (…) maar ook 
om te zorgen voor betere 
synergieën tussen de 
kaderrichtlijn water en de 
kaderrichtlijn mariene 
strategie”.
41 Een gebied waar de bevolking 
en/of de economische 
activiteiten voldoende 
geconcentreerd zijn om 
stedelijk afvalwater op te 
vangen en naar een stedelijke 
waterzuiveringsinstallatie of 
een definitieve lozingsplaats 
af te voeren.
42 Inwonerequivalent: 
kwantificering van de 
vervuilingswaarde van 
afvalwater, uitgedrukt in het 
„equivalente” aantal personen 
dat dezelfde mate van 
vervuiling zou veroorzaken. 
Eén i.e. komt overeen met de 
vervuilingswaarde van 
afvalwater voortgebracht 
door één inwoner.
43 Biochemisch zuurstofverbruik 
(BZV5), chemisch 
zuurstofverbruik (CZV) en 
totale hoeveelheid zwevende 
deeltjes.
23 Opmerkingen 
44 
Voor de lidstaten rond de Oostzee die in 2004 tot de EU toetraden (Estland, Letland, 
Litouwen en Polen) is voorzien in een overgangsperiode voor de naleving van de 
richtlijn. Eind 2012 (d.w.z. Het jaar waarin de meest recente nalevingsgegevens wer -
den gerapporteerd) was de overgangsperiode al ten einde gekomen voor Litouwen 
en Estland, terwijl Letland en Polen nog niet volledig aan de vereisten van de richtlijn 
hoefden te voldoen omdat hun overgangsperiode op 31 december 2015 eindigde.
45 
Wij onderzochten of:
— de lidstaten de richtlijn inzake de behandeling van stedelijk afvalwater naleven;
— de door de EU gecofinancierde afvalwaterzuiveringsinstallaties financieel duur -
zaam zijn;
— de Commissie de nodige maatregelen heeft genomen om ervoor te zorgen dat 
de lidstaten de richtlijn naleven;
— de EU-steun voor Rusland en Belarus tot een significante vermindering van de 
nutriënten uit afvalwater heeft geleid.
De meeste lidstaten leven de richtlijn inzake de behandeling 
van stedelijk afvalwater nog niet volledig na
Lidstaten die voor 2012 aan de richtlijn moesten voldoen
46 
Tabel 1  toont het nalevingsniveau aan het eind van 2012 van de lidstaten waarvoor 
de uiterste termijn om aan de voorschriften inzake secundaire behandeling en 
verdergaande behandeling te voldoen, was verstreken. Duitsland en Finland vol -
deden bijna volledig aan de artikelen 4 en 5 van de richtlijn, waarin secundaire en 
strengere behandelingseisen zijn vastgelegd.
24 Opmerkingen 
47 
Wat het vereiste inzake de opvang van afvalwater vindt de Commissie dat alle lidsta -
ten aan de vereisten voldoen, ongeacht het deel van het afvalwater dat door afzon -
derlijke of andere adequate systemen wordt behandeld. Dat aandeel is het hoogst 
in Litouwen en Estland, waar het respectievelijk 10,2 % en 3,6 % van de afvalwater -
vracht uit agglomeraties met meer dan 2 000 i.e. bedraagt.
48 
De voorwaarden die in de richtlijn worden voorgeschreven voor zulke systemen zijn 
vaag: zij dienen dezelfde graad van milieubescherming te bewerkstelligen als gecen -
traliseerde opvangsystemen. De Commissie heeft de lidstaten pas onlangs verzocht 
om hun afzonderlijke systemen toe te lichten. Dit probleem werd ook al eerder aan -
gekaart door de Rekenkamer44.Tabel 1Belangrijkste gegevens over de naleving van de richtlijn inzake de behandeling van 
stedelijk afvalwater met betrekking tot de behandeling van afvalwater
DK DE EE LT FI SE
Totale belasting in de lidstaat (i.e.) 11 607 945 112 878 422 1 642 766 2 757 900 5 239 700 12 672 633
Secundaire behandeling1
Totale belasting waarvoor deze behandeling conform moet zijn (i.e.) 11 232 613 112 672 240 1 579 138 2 757 900 5 070 800 12 404 389
Totale belasting waarvoor deze behandeling conform is (i.e.) 11 153 597 112 561 974 1 510 498 2 757 900 5 054 100 12 095 484
% van de totale belasting waarvoor de behandeling conform is 99,3 % 99,9 % 95,7 % 100,0 % 99,7 % 97, 5  %
Verdergaande behandeling2
Totale belasting waarvoor deze behandeling conform moet zijn (i.e.) 10 358 176 In overeen ­
stemming 
met 
artikel 5, 
lid 431 466 475 2 582 700 4 583 900 11 657 155
Totale belasting waarvoor de behandeling conform is (i.e.) 10 235 632 1 310 525 2 497  700 4 567 200 10 366 880
% van de totale belasting waarvoor de behandeling conform is 98,8 % 89,4 % 96,7 % 99,6 % 88,9 %
1 Secundaire behandeling is niet van toepassing op agglomeraties met < 10 000 i.e. die rechtstreeks aan de kust lozen.
2  Alle lidstaten behalve Duitsland passen een verdergaande behandeling toe op agglomeratieniveau op grond van artikel 5, lid 2. In dat geval 
is een verdergaande behandeling niet van toepassing op agglomeraties < 10 000 p.e. of op agglomeraties buiten kwetsbare gebieden.
3  Duitsland past een verdergaande behandeling toe op grond van artikel 5, lid 4, wat inhoudt dat de totale nutriëntenbelasting van de water -
zuiveringsinstallaties die het land binnenkomt met 75 % moeten worden teruggedrongen. In 2012 slaagde Duitsland erin de totale stikstof -
belasting met 82 % te verminderen en de totale fosforbelasting van zijn waterzuiveringsinstallaties met 90 %.
Bron:  Gegevens van de Commissie per december 2012.
44 Speciaal verslag nr. 2/2015 van 
de Rekenkamer.
25 Opmerkingen 
49 
De Commissie is van oordeel dat de naleving van de opvangverplichting is bereikt als 
98 % van de belasting van elke agglomeratie wordt opgevangen door gecentraliseer -
de rioleringen of wordt behandeld via afzonderlijke of andere passende systemen en 
dat de overige 2 % minder dan 2 000 i.e. per jaar betreft. In de praktijk bewerkstellig -
de de Commissie in het kader van de goedkeuring van de operationele programma’s 
voor 2014-2020 dat dit percentage werd bereikt door in gecentraliseerde opvang -
systemen te investeren.
Lidstaten die de tenuitvoerlegging van de richtlijn voor eind 2015 
moeten voltooien
50 
De twee bezochte lidstaten waarvoor nog een overgangsperiode voor de naleving 
gold, hadden hun tussentijdse streefdoelen nog niet bereikt (Letland) of hadden nog 
geen volledige, betrouwbare gegevens doorgegeven (Polen).
51 
In het geval van Polen zal in 2015 geen naleving van de richtlijn worden bereikt. 
Verdergaande behandeling was slechts gepland bij waterzuiveringsinstallaties met 
een capaciteit boven de 15 000 i.e., aangezien de lidstaat had besloten de tweede 
optie in het kader van de richtlijn toe te passen, die inhoudt dat een gemiddelde 
vermindering van 75 % voor totaal stikstof en fosfor in de totale vracht voor alle 
stedelijke waterzuiveringsinstallaties in het kwetsbare gebied wordt bereikt (zie 
paragraaf  43). Dit besluit was echter niet juist, aangezien het toetredingsverdrag van 
Polen voorziet in een overgangsperiode voor het voldoen aan uitsluitend de eerste 
optie (nutriëntenreductie tot de standaardniveaus in alle agglomeraties met meer 
dan 10 000 i.e.), en niet de tweede. De Commissie reageerde pas in 2010 op deze 
kwestie (zie de paragrafen 59 en 60).
52 
Eind 2015 zal Polen, op basis van door de Poolse autoriteiten verstrekte gegevens, 
zijn budget voor de opvang van afvalwater en zijn budget voor afvalwaterzuiverings -
installaties, die voornamelijk door de EU worden gecofinancierd, met respectievelijk 
95 % en 79 % hebben overschreden. Ondanks aanzienlijke investeringen is het land 
echter nog ver verwijderd van naleving. De Poolse nationale autoriteiten voorspellen 
dat 1 029 van de 1 559 agglomeraties, goed voor 63 % van de totale verontreiniging 
door afvalwater van het land, eind 2015 niet volledig aan de richtlijn zullen voldoen. 
Een onjuiste tenuitvoerlegging van het toetredingsverdrag en de onnauwkeurige 
en veranderende definitie van agglomeraties45 zijn enkele van de redenen voor de 
aanzienlijke vertragingen.45 2002: 1 378 agglomeraties en 
41 miljoen i.e. 2006: het aantal 
agglomeraties en de belasting 
namen met 26 %, 
respectievelijk 12 % toe. 2013: 
de cijfers daalden met 
respectievelijk 10 % en 16 % in 
vergelijking met 2006.
26 Opmerkingen 
53 
In het geval van Letland zou de naleving kunnen worden bereikt tegen eind 2015. 
Volgens de verwachtingen van de autoriteiten voor 2020 zal vijf jaar na de uitbrei -
ding van het netwerk aansluiting zijn gepland voor 93 % van de bevolking, maar zal 
slechts 85 % zijn aangesloten. In 2014 stelde de Letse regering een wet voor om de 
aansluiting van huishoudens op het rioolnet te bevorderen door gemeenten in staat 
te stellen om mensen die zich willen aansluiten een subsidie te geven.
54 
Tot slot werden er in een aantal grote steden in Polen en Letland door de EU geco -
financierde investeringen gedaan in waterzuiveringstechnologie die verder reikt dan 
de voorschriften van de richtlijn inzake de verwijdering van fosfor (zie paragraaf 34). 
Dit soort investeringen werd eveneens voorgesteld in Letse stroomgebiedbeheers -
plannen voor kleinere steden46 in gebieden waar de goede milieutoestand van water -
lichamen niet kon worden bereikt, hoewel deze investeringen op het tijdstip van de 
controle nog niet waren gedaan. In de Poolse stroomgebiedbeheersplannen komen 
dergelijke investeringen niet voor.
De door de EU gecofinancierde waterzuiveringsinstallaties 
zijn doeltreffend, maar de duurzaamheid is niet altijd 
gewaarborgd
55 
Aan het eind van 2013 voldeed elk van de tien onderzochte waterzuiveringsinstal -
laties (drie in Letland en zeven in Polen) aan de EU-normen voor het effluent, met 
uitzondering van één installatie in Letland, die voor de definitieve termijn van de 
lidstaat van december 2015 aan de normen zou moeten voldoen. Eén installatie in 
Letland en vier installaties in Polen voldeden ook aan de striktere aanbevelingen van 
Helcom voor fosfor (zie aanbeveling 28E/5 in tekstvak 1 ).
56 
Wat de zuiveringscapaciteit van de bezochte installaties betreft, werd voor een instal -
latie in Letland (Ogre) vastgesteld dat zij te groot was, aangezien slechts 29 % van 
haar capaciteit werd gebruikt om organische belasting te zuiveren. We stelden ook 
vast dat de vereiste capaciteit van vier Poolse installaties (Warschau, Łódź, Szczecin 
en Gdynia) lager had kunnen zijn, aangezien zuiver water uit infiltraties van grond -
water, goed voor 21 tot 26 % van het totale volume, ook werd behandeld. Soort -
gelijke problemen werden geconstateerd in ons recente speciaal verslag over het 
Donaubekken47.46 Investeringen in de 
behandeling van afvalwater in 
15 steden met meer dan 
10 000 inwoners 
(stroomgebieden van de 
Westelijke Dvina en de Gauja) 
en in verschillende 
agglomeraties met minder 
dan 2 000 inwoners.
47 Zie Speciaal verslag nr. 2/2015, 
de paragrafen 65-67.
27 Opmerkingen 
57 
De tarieven voor waterdiensten in de betrokken agglomeraties worden vastgesteld 
door gemeenten volgens nationale voorschriften en moeten worden goedgekeurd 
door de nationale toezichthoudende instantie. Bij onze controle werd vastgesteld 
dat de tarieven een gedeelte van de afschrijvingskosten van de bedrijfsmiddelen in 
Letland niet dekten; dezelfde tekortkoming werd vastgesteld voor een van de zeven 
bezochte installaties in Polen; in die gevallen volstonden de gegenereerde inkom -
sten dus niet om de bedrijfsmiddelen aan het eind van hun levensduur te vervangen. 
Deze tekortkoming kan ook te wijten zijn aan een onderbenutting van de zuiverings -
installaties. In alle onderzochte agglomeraties lag de prijs van waterdiensten onder 
het algemeen aanvaarde betaalbaarheidsniveau voor huishoudens (4 % van het huis -
houdinkomen, zoals door de Commissie vermeld in haar richtsnoeren48). De Rekenka -
mer deed al eerder soortgelijke vaststellingen49.
De Commissie heeft niet tijdig follow-up gegeven aan de 
tenuitvoerlegging van de richtlijn door de lidstaten
58 
Als eerste stap in haar follow-up dient de Commissie na te gaan of de bepalingen 
van de richtlijn inzake de behandeling van stedelijk afvalwater correct zijn opge -
nomen in de respectieve rechtskaders van de lidstaten. Daartoe baseert zij zich op 
conformiteitsonderzoeken. Deze controles gingen van start kort na de aanname van 
de richtlijn en gaven aanleiding tot een gerechtelijke procedure tegen Denemarken, 
Duitsland en Zweden. Tegen de lidstaten aan de Oostzee die in 2004 tot de Unie 
toetraden, zijn geen gerechtelijke procedures gestart.
59 
In het geval van Polen bracht de overeenstemmingsstudie van 2005 geen juridische 
problemen aan het licht, maar werd wel duidelijk vermeld dat „Polen de alternatieve 
behandelingsprocedure van artikel 5, lid 4, van Richtlijn 91/271 heeft toegepast. De 
overgangsbepalingen uit het toetredingsverdrag zijn daarom van toepassing op de 
verplichting om de totale hoeveelheid stikstof en fosfor met 75 % te verlagen.” Zoals 
vermeld in paragraaf 51 profiteert Polen uit hoofde van het toetredingsverdrag ech -
ter enkel van een overgangsperiode voor de tenuitvoerlegging van artikel 5, leden 
2 en 3 (eerste optie van een verdergaande behandeling) en niet voor artikel 5, lid 4 
(tweede optie).
60 
De Commissie reageerde pas in 2010 op dat probleem, toen zij projectaanvragen 
voor stedelijke afvalwaterinfrastructuur moest goedkeuren die niet in overeenstem -
ming waren met het toetredingsverdrag van het land. Wij zijn van mening dat de 
Commissie niet tijdig optrad.48 De nieuwe 
programmeringsperiode 
2007-2013: Richtsnoeren 
betreffende de methode voor 
de uitvoering van de 
kosten-batenanalyse, 
werkdocument nr. 4, 8/2006.
49 Speciaal verslag nr. 2/2015 van 
de Rekenkamer.
28 Opmerkingen 
61 
In januari 2012 verzocht de Commissie de lidstaat — als voorwaarde voor cofinancie -
ring door de EU — om aan te tonen dat alle projecten met betrekking tot agglomera -
ties met meer dan 10 000 i.e. voldeden aan de voorschriften van artikel 5, leden 2 en 
3, van de richtlijn. Polen moet bijgevolg zijn uitvoeringsplan voor stedelijk afvalwater 
wijzigen en hierin aanvullende investeringen opnemen om aan de richtlijn te vol -
doen, hoewel het land de in het toetredingsverdrag overeengekomen termijn niet zal 
halen.
62 
In een tweede fase moet de Commissie voortdurend toezicht houden op de vorderin -
gen van de nationale programma’s voor de tenuitvoerlegging van de richtlijn inzake 
de behandeling van stedelijk afvalwater op basis van de informatie die elke twee jaar 
door de lidstaten wordt verstrekt (artikel 17). Volgens de Commissie volstond de ver -
zamelde informatie niet om een effectieve follow-up te verzekeren. Daarom voerde 
de Commissie in 2014 een nieuw formaat voor de verslaglegging in50. De maatregelen 
van de Commissie op dit gebied volstonden echter niet om de bestaande leemten 
aan te pakken; zo vraagt zij bijvoorbeeld geen informatie over de output en de 
resultaten die de voorgestelde investeringen moeten opleveren ten aanzien van het 
aantal kilometer rioleringsleidingen of over het percentage van de afvalwaterbelas -
ting van een agglomeratie dat moet worden opgevangen.
63 
De Commissie vraagt de lidstaten ook om informatie over hun naleving van de 
voorschriften inzake de opvang en behandeling van afvalwater (artikel 15, lid 4), het -
geen kan leiden tot „EU Pilot”51-mededelingen en in een latere fase tot gerechtelijke 
stappen als inbreuken worden vastgesteld. De Commissie nam echter geen tijdige 
maatregelen op dit gebied. Zij heeft pas lang nadat de in de toetredingsverdragen 
vastgestelde termijnen waren overschreden een EU Pilot-mededeling gedaan aan 
de lidstaten aan de Oostzee (in het geval van Litouwen gebeurde dat aan het eind 
van 2014 voor agglomeraties waarvoor de termijn 2008 was; in het geval van Letland 
aan het eind van 2014 voor agglomeraties waarvoor de termijn 2010 was). Zij startte 
in 2002 ook een inbreukprocedure tegen Zweden en Finland, omdat deze landen 
ervoor kozen om enkel de concentratie fosfor (en niet die van stikstof) te verlagen 
in bepaalde kustgebieden en gebieden in het binnenland. Het Hof van Justitie van 
de Europese Unie sprak zich uit in het voordeel van Finland, maar Zweden werd 
verplicht om het stikstof in het afvalwater dat werd geloosd uit 36 agglomeraties te 
verlagen52. Volgens de informatie waarover de Commissie kon beschikken, voldeden 
8 van die agglomeraties in 2015 nog steeds niet aan de voorschriften.50 Uitvoeringsbesluit 2014/431/
EU van de Commissie van 
26 juni 2014 betreffende de 
voorbeelden voor 
verslaggeving over de 
nationale programma’s voor 
de tenuitvoerlegging van 
Richtlijn 91/271/EEG van de 
Raad (PB L 197 van 4.7.2014, 
blz. 77).
51 Een „EU Pilot” is een eerste 
stap om problemen te 
proberen op te lossen, om 
indien mogelijk een formele 
inbreukprocedure te 
voorkomen.
52 Zaak C-438/07 — bijlagen 2 en 
3 bij de Zweedse 
verweerschriften die werden 
overgelegd aan het Hof van 
Justitie van de Europese Unie.
29 Opmerkingen 
64 
Tot slot merkten we op dat de keuzemogelijkheid om de verdergaande behandeling 
toe te passen tot een situatie leidt waarin de lidstaten de richtlijn kunnen naleven 
maar agglomeraties tegelijkertijd de mogelijkheid kunnen bieden om andere ni -
veaus voor de terugdringing van de nutriënten te hanteren. We stelden vast dat de 
nutriënten concentratie in het effluent dat werd geloosd door 28 onderzochte water -
zuiveringsinstallaties rond de Oostzee aanzienlijk verschilde (zie bijlage IV ). Voor 
de waterzuiveringsinstallaties die in 2013 aan de richtlijn voldeden, schommelde de 
stikstofconcentratie tussen 16,4 mg/l in Espoo en 3,7 mg/l in Helsinki en schommelde 
de fosforconcentratie tussen 0,9 mg/l in Riga en 0,1 mg/l in Stockholm.
De EU-steun aan Rusland en Belarus is potentieel 
kosteneffectief, maar de reikwijdte ervan is zeer beperkt in 
vergelijking met hetgeen er nodig is en de uitvoering van 
projecten vergt veel tijd
65 
De EU-financiering voor afvalwaterprojecten in Rusland en Belarus is erg beperkt. 
In de periode 2001-2014 werd uit het steunfonds van het milieupartnerschap voor 
de Noordelijke Dimensie, een internationaal initiatief om milieuproblemen met 
een grensoverschrijdende impact in Noord-Europa aan te pakken, 177 miljoen euro 
toegewezen aan milieuprojecten in Rusland en Belarus via de niet-nucleaire compo -
nent. De EU-bijdrage bedroeg 44 miljoen euro. Op het tijdstip van de controle had 
het partnerschap 18 projecten goedgekeurd voor de opvang en behandeling van 
afvalwater en voor watervoorziening, waarvan 15 in Rusland en 3 in Belarus, goed 
voor 71 % van de NDEP-subsidies.
66 
In een evaluatie die in december 2013 door de vergadering van contribuanten werd 
gepresenteerd aan de Europese Bank voor Wederopbouw en Ontwikkeling (EBWO) — 
de fondsbeheerder van het partnerschap — wordt geraamd dat de door het partner -
schap goedgekeurde projecten een reductie van stikstof van meer dan 7 600 t/jaar 
en van fosfor van 2 300 t/jaar kunnen opleveren. Dat komt overeen met ongeveer 7 % 
en 27 % van de Russische toevoer en 9 % en 21 % van de Belarussische toevoer en 
zou een belangrijke bijdrage leveren aan de nodige nutriëntenreductie in de Oost -
zee. Er zijn echter geen toezichtgegevens over de gerealiseerde verlagingen aan de 
vergadering gepresenteerd.
30 Opmerkingen 
67 
Aangezien de EU-bijdrage aan het fonds relatief beperkt is en een groot aandeel 
wordt gecofinancierd door de overheden van de ontvangende landen, heeft de 
EU-financiering een belangrijke hefboomwerking: voor elke 2 euro die de EU bij -
draagt, wordt er 98 euro aangetrokken uit andere bronnen. Volgens de evaluatie van 
de EBWO zou het 462 000 euro kosten om een ton fosforbelasting weg te werken via 
de waterzuiveringsprojecten van het partnerschap in Rusland en Belarus, ongeveer 
een vijfde van de kosten in Finland, Zweden of Duitsland.
68 
De nutriëntenvermindering vanuit Rusland werd hoofdzakelijk verwezenlijkt door 
de opvang- en behandelingssystemen voor afvalwater van Sint-Petersburg uit te 
breiden en te moderniseren. Uit recente gegevens van de exploitant van het systeem 
blijkt dat de fosforconcentratie voldoet aan de Helcom-norm (zie tekstvak 1 ) in elf 
van de twaalf behandelingsinstallaties en aan de Helcom-normen voor stikstof in 
acht van de installaties.
69 
De uitvoering van de projecten neemt echter veel tijd in beslag. Door langdurige 
onderhandelingen over leningen, wijzigingen in de milieuwetgeving en het tijdspad 
voor de aanbesteding van de werken worden projecten pas jaren na de goedkeuring 
voltooid. Op 31 oktober 2014 waren slechts 4 van de 18 infrastructuurprojecten rond 
afvalwater voltooid, goed voor de helft van de verwachte resultaten in Rusland. Het 
gemeentelijke milieu-investeringsprogramma in het oblast Leningrad, dat in 2002 
werd goedgekeurd, en de water- en milieudiensten voor Kaliningrad, die in 2005 
werden goedgekeurd, hadden te kampen met aanzienlijke vertragingen en zijn nog 
niet voltooid. Het laatste project is bijzonder belangrijk voor de Oostzee omdat de 
belasting uit de stad Kaliningrad de op één na grootste is na Sint-Petersburg. In Belar -
us zijn nog geen projecten voltooid. Er is dus nog heel wat werk aan de winkel om de 
nodige vermindering van de nutriënten uit deze landen te bereiken.
Doeltreffendheid van maatregelen om 
waterverontreiniging door nutriënten uit de landbouw 
te beperken
70 
De landbouw is de belangrijkste bron van diffuse waterverontreiniging door nutriën -
ten (zie paragraaf 4) en momenteel ook van de totale verontreiniging door nutriën -
ten, in het bijzonder in landen waar de verontreiniging door stedelijk afvalwater al 
aanzienlijk werd verlaagd. Zo is de landbouw in Finland goed voor ongeveer twee 
derde van de watergedragen stikstofbelasting, maar slechts voor een derde daarvan 
in Polen.
31 Opmerkingen 
71 
De EU nam in 1991 de nitratenrichtlijn aan om water te beschermen tegen veront -
reiniging door nitraten uit de landbouw op stukken land die afwateren in verontrei -
nigde wateren of in wateren die kans lopen te worden verontreinigd, de zogeheten 
„nitraatgevoelige zones” waarin nitraatactieprogramma’s moeten worden toegepast. 
Lidstaten kunnen de voorschriften van de richtlijn ook op hun hele grondgebied 
toepassen als zij daartoe besluiten.
72 
In 2005 werd een mechanisme van randvoorwaarden ingevoerd waarin de betalin -
gen die landbouwers ontvangen, worden gekoppeld aan onder meer de naleving van 
milieuvoorschriften. Deze randvoorwaarden moeten systematisch worden gecontro -
leerd, zoals vastgelegd in de EU-regelgeving.
73 
In het kader van de kaderrichtlijn water moeten er in gevallen waarin de basismaat -
regelen — uitvoering van de nitraatrichtlijn en de andere maatregelen ter bestrijding 
van diffuse verontreiniging (zie paragraaf 29) — ontoereikend zijn om een goede 
watertoestand te bereiken, zoals het geval is in de regio van de Oostzee, aanvullen -
de maatregelen worden genomen in de stroomgebieden van waterlichamen waar 
geen goede watertoestand wordt bereikt. Deze aanvullende maatregelen moeten 
worden opgenomen in de stroomgebiedbeheersplannen. Voor de bezochte lidsta -
ten kwamen deze maatregelen in grote lijnen overeen met de maatregelen in de 
door het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling gecofinancierde 
plattelandsontwikkelingsprogramma’s.
74 
Wij onderzochten of:
— de tenuitvoerlegging van de voorschriften van de nitratenrichtlijn door de lidsta -
ten doeltreffend is en de follow-up van de Commissie toereikend is;
— het randvoorwaardenmechanisme doeltreffend is met het oog op 
waterbescherming;
— de door de EU gecofinancierde plattelandsontwikkelingsmaatregelen 
met het oog op waterbescherming doeltreffend zijn uit een oogpunt van 
nutriëntenreductie.
32 Opmerkingen 
De nitraatrichtlijn wordt niet effectief ten uitvoer gelegd, 
ondanks de relatief geslaagde follow-up door de Commissie
Tekortkomingen bij de aanduiding van kwetsbare zones
75 
Voor nitraten kwetsbare zones dienen alle stukken land te omvatten die afwateren in 
verontreinigde wateren (d.w.z. eutrofe wateren, wateren met een nitraatconcentratie 
van meer dan 50 mg/l) of in wateren die kans lopen te worden verontreinigd en die 
bijdragen tot de verontreiniging door nitraten. De lidstaten moeten vervolgens een 
actieprogramma ten uitvoer leggen in deze zones. Duitsland, Denemarken, Finland 
en Litouwen hebben geen specifieke zones aangemerkt, aangezien zij ervoor hebben 
gekozen om de actieprogramma’s op hun gehele grondgebied toe te passen. De ove -
rige vier lidstaten, en met name Polen, ondanks het feit dat zijn grondgebied bijna 
volledig afwatert in de Oostzee, hebben slechts een klein deel van hun grond  gebied 
aangemerkt als nitraatgevoelige zones (Estland, 7 %, Letland, 13 %; Polen, 4,5 % en 
Zweden, 22 %). De Commissie heeft vraagtekens geplaatst bij de toereikend heid van 
de aanduiding van kwetsbare zones in deze landen en heeft Polen zelfs voor het Hof 
van Justitie van de Europese Unie gebracht (zie paragraaf 82).
76 
Het toepassen van een actieprogramma op het volledige grondgebied, zoals Finland 
doet, bevordert de aanvaarding van de regels, aangezien zij voor alle landbouwers 
hetzelfde zijn. In extensieve landbouwgebieden waar weinig meststoffen op of in de 
bodem worden gebracht, en de ontvangende waterlichamen een goede watertoe -
stand hebben en weinig risico op verontreiniging lopen, zijn de voorschriften van 
bepaalde actieprogramma’s echter overbodig, maar zorgen zij wel voor een toename 
van de administratieve kosten en de kosten voor inspecties. Daarentegen volstaan in 
gebieden waar aan intensieve landbouw en veeteelt wordt gedaan de voorschriften 
mogelijk niet om de nutriëntenvermindering te bewerkstelligen die nodig is om de 
goede toestand van de binnenwateren en de Oostzee te bereiken. Zo verkeert een 
aanzienlijk deel van de waterlichamen in Zuid-Finland na 20 jaar toepassing van de 
nitratenrichtlijn nog steeds in een slechte toestand. Ook heeft Finland zijn stikstof -
toevoer naar de Oostzee de afgelopen tijd niet teruggedrongen (zie afbeelding 2 ).
77 
Er is nog een hele weg af te leggen voordat de streefdoelen voor de terugdringing 
van het fosfor bereikt zijn (zie bijlage III ). Bovendien is de nitratenrichtlijn toe -
gespitst op nitraten en bevat zij geen grenswaarden voor het op of in de bodem 
brengen van fosfor53. Daarom zal als de eutrofiëring wordt veroorzaakt door fosfor, 
de toepassing van een nitraatactieprogramma het probleem niet noodzakelijkerwijs 
oplossen en zullen de lidstaten wellicht aanvullende maatregelen moeten nemen. De 
bezochte lidstaten hadden geen voorschriften vastgesteld om het op of in de bodem 
brengen van fosfor te beperken (zie paragraaf 35).53 Het probleem wordt in de 
richtlijn enkel onrechtstreeks 
aangepakt, via de „beperking 
van het op of in de bodem 
brengen van meststoffen”, 
aangezien nitraten en fosfor 
gewoonlijk samen voorkomen 
in meststoffen (samen met 
andere nutriënten). Dat 
voorschrift garandeert echter 
niet dat het op of in de bodem 
brengen van fosfor wordt 
beperkt, aangezien de 
verhouding tussen 
verschillende nutriënten in 
commerciële meststoffen 
varieert.
33 Opmerkingen 
Variaties in de inhoud van de nitraatactieprogramma’s
78 
De richtlijn bevat zowel verplichte als facultatieve voorschriften waaraan de landbou -
wers moeten voldoen. Er worden echter slechts voor een paar verplichte voorschrif -
ten precieze grenswaarden voorgeschreven, die bijgevolg op dezelfde manier moe -
ten worden toegepast door alle lidstaten54. Wat de overige verplichte voorschriften 
betreft, worden de precieze regels door de lidstaten vastgesteld in hun nitraatactie -
programma’s. Deze regels waren niet even strikt in elk van de drie bezochte lidstaten 
en zij waren minder strikt dan de regels in een studie die namens de Commissie werd 
verricht, zoals aangegeven in tabel 2 .
79 
In de richtlijn wordt een precieze grenswaarde opgelegd voor het op of in de bodem 
brengen van stikstof uit mest, maar niet voor het op of in de bodem brengen van 
stikstof uit minerale meststoffen, een praktijk die is toegenomen55. De richtlijn bevat 
ook een algemene verplichting voor de lidstaten om grenswaarden vast te leggen 
voor de totale hoeveelheid stikstofhoudende meststoffen die op of in de bodem 
mogen worden gebracht. De doeltreffendheid van een dergelijk voorschrift kan het 
beste worden verzekerd door bemestingsplannen te laten uitwerken door onafhan -
kelijke deskundigen en deze te laten goedkeuren door de bevoegde instanties. De 
landbouwers zijn uit hoofde van de nitratenrichtlijn echter niet verplicht om bemes -
tingsplannen en -gegevens te hanteren. Het Finse actieprogramma houdt geen ver -
plichting voor landbouwers in om bemestingsplannen toe te passen, en Polen schrijft 
voor om bemestingsgegevens bij te houden en om bemestingsplannen te hanteren 
voor landbouwbedrijven met meer dan 100 ha, d.w.z. 1 % van het totale aantal land -
bouwbedrijven in Polen. In beide landen zijn de voorschriften niet verplicht, maar 
worden zij op vrijwillige basis door de landbouwers toegepast als voorwaarde voor 
de ontvangst van agromilieubetalingen56. Letland schrijft voor dat landbouwbedrij -
ven bemestingsplannen uitwerken en bemestingsgegevens bijhouden als zij groter 
zijn dan 20 ha (of 3 ha in het geval van tuinbouwbedrijven), d.w.z. 85 % van het totale 
landbouwareaal in voor nitraten kwetsbare zones.
80 
Bovendien zou de uitvoering van bepaalde voorschriften, die moeilijk te controleren 
is aangezien er op bepaalde data of bepaalde stroken land geen bemesting mag 
plaatsvinden (zie III.1.1, II.A.2 en II.A.4 in tabel 2 ), beter kunnen worden gewaar -
borgd als er verplicht gegevens moesten worden bijgehouden over het gebruik van 
meststoffen. Bij gebrek aan zulke gegevens is het erg lastig om met zekerheid inbreu -
ken vast te stellen (en sancties toe te passen), tenzij de landbouwer op heterdaad 
wordt betrapt.54 Bijlage III.2, grenswaarde van 
170 kg/ha/jaar voor het op of 
in de bodem brengen van 
stikstof uit mest en 
bijlage II.A.3, verbod op het op 
of in de bodem brengen van 
meststof op drassig, 
ondergelopen, bevroren of 
met sneeuw bedekt land.
55 Volgens Eurostat nam de 
totale hoeveelheid op of in de 
bodem gebrachte stikstof uit 
minerale meststoffen tussen 
2004 en 2012 jaarlijks 
gemiddeld met meer dan 4 % 
toe in Estland, Letland en 
Litouwen en met een lager 
percentage in Polen en 
Zweden. In Duitsland, Finland 
en Denemarken nam deze 
hoeveelheid af met 
gemiddeld 1 % per jaar.
56 In Finland komt dit overeen 
met ongeveer 90 % van de 
Finse landbouwers, die samen 
goed zijn voor 97 % van het 
bouwland. In Polen moeten 
ook landbouwers 
die agromilieubetalingen 
ontvangen gegevens 
bijhouden, maar 
bemestingsplannen zijn enkel 
verplicht voor landbouwers 
die betalingen ontvangen in 
het kader 
van agromilieuregelingen 
voor „biologische landbouw” 
en „duurzame landbouw”, die 
samen goed zijn voor 12 % 
van het bouwland.
34 Opmerkingen 
Voorschriften van de nitraatactieprogramma’s die eind 2014 van kracht waren
 Verwijzing naar 
de bijlagen bij de 
nitratenrichtlijnVerplichte voorschriften
Meststoffen Mest
III 1.1
VerbodsperiodeIII 1.3
Beperking op het op of 
in de grond brengen 
(kg/ha/jaar)II.A.2
Steile hellingenII.A.4
Afstand tot 
waterlopenIII 1.2
Capaciteit van mest­
opslaginrichtingen
LETLAND
(in voor nitraten 
kwetsbare zones)4,5 maand voor mest
5 maanden voor mine ­
rale meststoffenAardappelen < 150
Grasland van 50 tot 190
Lentegranen en oliehouden ­
de zaden van 110 tot 200 Alle meststoffen 
verboden op hellingen 
> 17 ,6 % (10°) 50 m  indien helling 
> 10°
10 m van bescherm ­
de watergebieden6 maanden productie 
van vaste dierlijke mest
7 maanden productie 
van vloeibare dierlijke 
mest
POLEN
(in voor nitraten 
kwetsbare zones)Van 3,5 tot 4,5 maand 
vaste mest
6,5 maand vloeibare 
mest en minerale 
meststoffenAardappelen van 100 tot 200
Grasland en kuilvoer van 260 
tot 300
Lentegranen en oliehouden ­
de zaden van 100 tot 240Sommige meststoffen 
verboden op hellingen 
> 10 %Van 5 tot 20 m6 maanden productie 
van dierlijke mest
FINLAND
(hele land)6 maandenAardappelen < 130
Grasland, kuilvoer < 250
Lentegranen en oliehouden ­
de zaden < 170 Mest verboden op 
hellingen > 10 %5 m
10 m als helling > 
2 %12 maanden productie 
van dierlijke mest
Studie verricht 
namens de 
CommissieFinland 8 maanden 
Letland en Polen 7 
maanden
(2 maanden korter voor 
vaste mest bij afwezig­
heid van specifieke 
risico’s)Aardappelen < 130 in 
Finland
< 90 in Letland en Polen
Alle meststoffen ver ­
boden op hellingen > 
8 % en 100 m lengte25 m langs water ­
lopen in gebieden 
met voor eutro ­
fiëring gevoelige 
waterlichamen
50 m in geval van 
hellend land
3 tot 10 m langs 
sloten en kleine 
waterlopenFinland 9 maanden 
productie van dierlijke 
mest
Letland en Polen 8 
maandenGrasland en kuilmaïs < 90 en 
< 210 in Finland
< 100 en < 250 in Letland 
en Polen
Lentegranen en oliehouden ­
de zaden < 70 in Finland
< 60 ­80 in Letland en Polen
Gelijk aan of strikter dan de norm in de studie 
Dicht bij de norm in de studie 
Ver onder de norm in de studie 
Bijzonder ver onder de norm in de studie 
Bron:  ERK.
Zie namens de Commissie verricht onderzoek „Recommendations for establishing Action Programmes under Directive 91/676/EEC concerning 
the protection of waters against pollution caused by nitrates from agricultural sources” (Aanbevelingen voor het opstellen van actieprogram -
ma’s in het kader van Richtlijn 91/676/EEG inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen) - 
(DLO-Alterra Wageningen UR, DLO-Plant research International Wageningen UR, NEIKER Tecnalia, Derio, Spanje, Institute of Technology and Life 
Sciences (ITP), Warschau, Polen, Swedish Institute of Agricultural and Environmental Engineering (JTI), Uppsala), december 2011.Tabel 2
35 Opmerkingen 
De follow-up van de Commissie was relatief succesvol maar vergde 
veel tijd
81 
De Commissie dient ervoor te zorgen dat de nitratenrichtlijn correct wordt uit -
gevoerd door de lidstaten57. Het is echter aan de lidstaten om de aanduiding van 
nitraatgevoelige zones en de vaststelling van de nitraatactieprogramma’s goed te 
keuren. Om de vier jaar moeten de lidstaten een verslag („verslag uit hoofde van arti -
kel 10”) indienen bij de Commissie met een rechtvaardiging van de nitraatgevoelige 
zones die zij hebben aangeduid, het resultaat van hun monitoring van de waterver -
ontreiniging door nitraten en een samenvatting van hun actieprogramma’s. Wanneer 
de Commissie van mening is dat de richtlijn niet correct is uitgevoerd, kan zij enkel 
gerechtelijke stappen ondernemen om daar iets aan te doen.
82 
Sinds 2010 onderhoudt de Commissie een dialoog met alle lidstaten aan de Oostzee, 
hetgeen heeft geholpen om veranderingen teweeg te brengen in de bemestings -
wetten in het algemeen. De meest recente nieuwe actieprogramma’s, waarin bepaal -
de voorschriften strenger worden gemaakt, werden eind 2014 ingevoerd in Finland 
en Letland. In 2008 vroeg de Commissie Polen om zijn nitraatgevoelige zones uit te 
breiden en zijn actieprogramma’s te verbeteren. Na een uitspraak van het Hof van 
Justitie van de Europese Unie (C-356/13) in 2014 heeft Polen eindelijk een wetge -
vingsprocedures opgestart om zijn nitraatgevoelige zones opnieuw aan te duiden en 
de bemestingswetten en actieprogramma’s te wijzigen tegen 2016.
83 
De follow-upprocedure van de Commissie vergt veel tijd, deels omdat de voorschrif -
ten van de richtlijn algemeen geformuleerd zijn en gedetailleerde uitvoeringsvoor -
schriften vergen in de lidstaten. De Commissie heeft ook wetenschappelijke des -
kundigheid nodig om te beoordelen of de voorschriften van de lidstaten voldoende 
strikt zijn om de met de richtlijn beoogde mate van waterbescherming te bieden. 
Naar aanleiding van de studie waarvan sprake is in tabel 2  en van aanvullend weten -
schappelijk bewijs heeft de Commissie haar maatregelen aangescherpt, maar de 
aanbevelingen van deze studie worden soms tegengesproken door de lidstaten. Op 
het tijdstip van de controle liepen er nog gesprekken met Estland en Zweden en was 
er een inbreukprocedure hangende tegen Estland. De Commissie stemde ermee in 
dat Letland in plaats van de nitraatgevoelige zones uit te breiden, voorschriften zou 
opleggen voor het gebruik van nitraten buiten die zones. Deze twee opties hoeven 
echter niet even doeltreffend te zijn: de voorschriften die van toepassing zijn in de 
nitraatgevoelige zones worden gehandhaafd via een EU-mechanisme, terwijl niet 
alle voorschriften buiten die zones gedekt worden door soortgelijke controles (zie 
paragraaf 85).57 Overeenkomstig artikel 258 
van het Verdrag van Lissabon 
dient de Commissie te 
waarborgen dat de 
bepalingen van het Verdrag 
en de door de instellingen 
hiertoe getroffen maatregelen 
worden toegepast.
36 Opmerkingen 
58 Beweiding en teelt zijn 
toegestaan, maar er gelden 
beperkingen voor onder meer 
het gebruik van meststoffen.
59 Voorbeelden van nationale 
voorschriften inzake het 
gebruik van meststoffen 
buiten voor nitraten 
kwetsbare zones zijn een 
verbod op het gebruik van 
meststoffen gedurende een 
bepaalde periode (Polen), een 
grenswaarde van 170 kg 
stikstof uit mest per hectare, 
het verbod op het op of in de 
bodem brengen van meststof 
op drassig, ondergelopen, 
bevroren of met sneeuw 
bedekt land en op bemesting 
van steile hellingen (Polen en 
Letland).Het randvoorwaardenmechanisme helpt om de 
nitraatrichtlijn en andere bemestingsvoorschriften te 
handhaven, maar is niet volledig doeltreffend
Niet alle voorschriften inzake het gebruik van meststoffen vallen 
onder de randvoorwaarden
84 
De nitratenrichtlijn bevat geen specifieke bepalingen inzake de handhaving van de 
voorschriften die erin zijn vastgesteld. Sinds de invoering van het systeem van rand -
voorwaarden moeten de voorschriften die van toepassing zijn op nitraatgevoelige 
zones worden gecontroleerd in het kader van de randvoorwaarden. Dat betekent dat 
de landbouwer een sanctie opgelegd kan krijgen wanneer hij de voorschriften niet 
naleeft. Hoewel de sectorale wetgeving en de handhavingsmechanismen ervan op 
alle landbouwers van toepassing zijn, kunnen alleen ontvangers van GLB-betalingen 
sancties opgelegd krijgen in het kader van de randvoorwaarden.
85 
Bovendien moeten de lidstaten normen vaststellen voor kwesties die in de EU-regel -
geving zijn gedefinieerd, de zogeheten GLMC-normen, om ervoor te zorgen dat de 
goede landbouw- en milieuconditie van het land wordt gehandhaafd. De GLMC die 
van belang is voor de waterkwaliteit en waarin voorschriften voor bemesting moeten 
worden vastgesteld, is de GLMC „aanleggen van bufferstroken langs waterlopen”58.
86 
Niet alle nationale voorschriften inzake het gebruik van meststoffen buiten nitraat -
gevoelige zones vallen echter onder GLMC, waardoor ook niet al deze voorschriften 
binnen het toepassingsgebied van de randvoorwaarden vallen59. Voorschriften die 
buiten het toepassingsgebied van de randvoorwaarden vallen worden gecontroleerd 
door de nationale milieubeschermingsautoriteiten en kunnen aanleiding geven tot 
sancties uit hoofde van de nationale wetgeving. Aan deze controles werd echter af -
breuk gedaan door tekortkomingen in de procedures ter vaststelling van de controle -
steekproef (Polen) en door het feit dat niet alle van toepassing zijnde vereisten 
werden gecontroleerd (Letland). In dat laatste land hadden de aanvullende controles 
enkel betrekking op voorschriften inzake de opslag en het beheer van dierlijke mest.
87 
Voorts bracht onze controle aan het licht dat de GLMC voor bufferstroken weinig 
veeleisend was (zie tekstvak 2 ).
37 Opmerkingen 
60 Paragraaf 69 van Speciaal 
verslag nr. 8/2008 „Is „cross 
compliance” als beleid 
doeltreffend?”, en 
Speciaal verslag nr. 23/2015, 
paragraaf 136.Uit de controles van de randvoorwaarden bleek dat de 
voorschriften om het water te beschermen tegen nutriënten vaak 
niet werden nageleefd
88 
In geen enkele van de drie bezochte lidstaten werden de specifieke risico’s met 
betrekking tot nutriëntenbelasting in aanmerking genomen bij de selectie van de 
steekproeven (zie tabel 3 ).Tekstvak 2 Tabel 3Voorbeelden van voorschriften uit hoofde van de GLMC voor het aanleggen van 
bufferstroken langs waterlopen
De GLMC, die sinds 2013 op alle landbouwers van toepassing is, moest ten minste overeenkomen met de voor -
schriften die van toepassing zijn op landbouwers in voor nitraten kwetsbare zones. Tabel 2  (voorschrift II.A.4) toont 
reeds aan dat er grote verschillen bestaan in de vaststelling van de voorschriften.
In Finland schreef de GLMC daarnaast voor dat teelt niet is toegestaan op de strook, tot een breedte van 0,60 m van 
de grens van de waterloop. Letland en Polen maakten geen gebruik van de mogelijkheid die de GLMC bood om 
een strook niet-gecultiveerd land voor te schrijven.
Factoren in verband met de nutriëntenbelasting die 
in aanmerking werden genomen bij de selectie van de 
steekproef voor de controles van de randvoorwaarden
Landbouwbedrijven die een hoger risico vertonen op 
waterverontreiniging door nutriëntenLV PL FI
In de buurt van een waterloop NEEN JA NEEN
Op een steile helling NEEN JA NEEN
Een hoge veedichtheid > 1,7 stuks vee/ha NEEN NEEN NEEN
Bron:  Europese Rekenkamer.
89 
De inspectie-instructies in de lidstaten waren niet altijd voldoende gedetailleerd om 
te voorkomen dat bepaalde essentiële controles verkeerd werden uitgevoerd. Zo 
werd tijdens de controle bijvoorbeeld vastgesteld dat de instructies geen verplich -
ting omvatten om de betrouwbaarheid van de gegevens over meststoffen te bevesti -
gen door ze te toetsen aan facturen (Polen) en de voorraden van meststoffen (Polen 
en Letland). Het tijdspad van de inspecties (hoofdzakelijk van juli tot oktober) is niet 
geschikt om de voorschriften te controleren tijdens de wintermaanden. Dit probleem 
werd reeds eerder aangekaart door de Rekenkamer60.
38 Opmerkingen 
61 Speciale verslagen nrs. 8/2008, 
4/2014 en 23/2015.
62 Artikel 36 van 
Verordening (EG) 1698/2005.
63 De stroomgebiedbeheers -
plannen die in 2009 werden 
aangenomen, hebben 
betrekking op de periode 
2010 2015, terwijl de 
plattelandsontwikkelings -
programma’s die in 2006 
werden aangenomen, 
betrekking hebben op de 
periode 2007 2013.
64 In de stroomgebiedbeheers -
plannen van Letland werden 
twee maatregelen voorge -
steld die moesten worden 
gefinancierd met nationale 
middelen — „grasbuffer -
zones” en de „uitwerking van 
bemestingsplannen” — maar 
deze waren beperkt in 
omvang of werden niet 
uitgevoerd.90 
Er bestaat een hoge mate van niet-naleving in de drie bezochte landen wat betreft 
de toepassing van de voorschriften in de voor nitraten kwetsbare zones, die varieert 
van 17 % tot 32 % van de gecontroleerde landbouwers in 2013. De meeste gevallen 
van niet-naleving hadden betrekking op de mestopslaginrichtingen die ontbraken 
of ongeschikt waren en problemen met de analyse van het stikstofgehalte in mest 
(Finland), niet-naleving van de grenswaarde voor het op of in de bodem brengen van 
stikstof uit mest (Polen), ontoereikende bemestingsplannen en een gebrek aan ge -
gevens over meststoffen (Letland). Dit wijst erop dat het controlesysteem slechts een 
beperkte afschrikkende werking heeft, zoals reeds aangegeven in eerdere verslagen 
van de Rekenkamer61.
De door de EU gecofinancierde maatregelen voor 
plattelandsontwikkeling in de periode 2007-2013 
hebben weinig effect gehad op de terugdringing van 
nutriëntenverontreiniging in waterlichamen in de bezochte 
lidstaten
91 
De aanvullende maatregelen in de stroomgebiedbeheersplannen van 2009 waren 
gericht op het verminderen van de verontreiniging door nutriënten uit de landbouw 
en waren grotendeels van dezelfde aard als de maatregelen die in de plattelands -
ontwikkelingsprogramma’s voor de periode 2007-2013 waren vastgesteld, d.w.z. 
investeringen in landbouwbedrijven met betrekking tot mestopslag en maatregelen 
om het milieu en het platteland te verbeteren62. In de plattelandsontwikkelings -
programma’s zijn deze maatregelen echter gericht op het bereiken van meerdere 
milieudoelstellingen en kunnen alle landbouwers deze over het algemeen op vrijwil -
lige basis toepassen, ongeacht de ligging van het landbouwbedrijf, terwijl zij in de 
stroomgebied beheersplannen worden voorgesteld als belangrijk instrument om de 
watertoestand te verbeteren en moeten worden toegepast in specifieke gebieden.
92 
Bovendien was een groot deel van de middelen voor plattelandsontwikkeling reeds 
vastgelegd toen de stroomgebiedbeheersplannen werden aangenomen63, in het 
bijzonder voor agromilieuregelingen, maar niet noodzakelijk voor de gebieden die 
in de stroomgebiedbeheersplannen waren gespecificeerd. Om deze regelingen 
in de gespecificeerde gebieden uit te voeren, zou een betere coördinatie tussen 
plattelands  ontwikkelingsautoriteiten en waterautoriteiten en/of aanvullende midde -
len noodzakelijk zijn geweest. Dit was zelden het geval64.
39 Opmerkingen 
65 In Letland hebben 
investeringen in 
mestopslagfaciliteiten 50 % 
van de landbouwbedrijven en 
80 % van de vee-eenheden in 
nitraatgevoelige zones 
bereikt. De steun voor 
mestopslagfaciliteiten heeft 
weinig succes gehad in Polen.Door investeringen die met EU-middelen werden gecofinancierd 
zijn landbouwers dierlijke meststoffen beter gaan beheren, maar 
zijn de meest vervuilende landbouwbedrijven slechts gedeeltelijk 
aangepakt
93 
Het gebrek aan geschikte mestopslaginrichtingen werd erkend als een groot pro -
bleem voor bijna alle landbouwbedrijven in voor nitraten kwetsbare zones in Polen. 
Het was ook een belangrijk probleem in Letland. Dit probleem werd met wisselend 
succes aangepakt in de eerste Poolse en Letse plattelandsontwikkelingsprogramma’s 
(2004-2006)65. Bovendien werden er in 2009 stroomgebiedbeheersplannen opgesteld 
waarin ervan werd uitgegaan dat de mestopslaginrichtingen in voor nitraten kwets -
bare zones en in de toevoergebieden van bepaalde waterlichamen nog steeds verder 
moesten worden verbeterd. Ook in de stroomgebiedbeheersplannen in Finland is 
deze maatregel opgenomen.
94 
Desalniettemin verleende geen enkele van de drie bezochte lidstaten bij de uit -
voering van hun plattelandsontwikkelingsprogramma’s voor de periode 2007-2013 
prioriteit aan subsidies om de mestopslaginrichtingen te verbeteren op landbouw -
bedrijven die gelegen zijn in voor nitraten kwetsbare zones of die een hoger risico 
vormen voor de waterbescherming, zoals bedrijven met een hoge veedichtheid of 
bedrijven die gelegen zijn in het stroomgebied van waterlichamen met een slechte 
watertoestand.
Verschillende factoren hebben de doeltreffendheid van op 
waterbescherming gerichte plattelandsontwikkelingsmaatregelen 
beperkt
95 
Wat het terugdringen van de waterverontreiniging met nutriënten betreft, waren de 
meest relevante agromilieuregelingen niet toegespitst op die geografische gebie -
den waarvoor problemen waren vastgesteld in de stroomgebiedbeheersplannen. 
Het ging vaak om gebieden met intensieve landbouw en/of nitraatgevoelige zones, 
evenals gebieden die onderhevig zijn aan erosie en daardoor een belangrijk risico 
op afvloeiing van nutriënten in het water inhouden. Hoewel een aantal agromilieu -
regelingen en bebossingsmaatregelen gericht werd toegepast, was er weinig vraag 
naar bij de landbouwers. Zo bereikten de regelingen „aanleggen van bufferstroken 
(waterloopgebieden)” en „efficiënte vermindering van de nutriëntenbelasting (fos -
for)” in Finland bijvoorbeeld 57 % en 15 % van hun respectieve streefdoelen (aantal 
hectare). In Letland werd met de regeling „stoppelveld in het winterseizoen” nage -
noeg 59 % en in Polen de „bebossingsmaatregel” 50 % van het beoogde doel bereikt. 
Volgens de nationale autoriteiten waren deze lage cijfers te wijten aan de complexe 
aard van de maatregelen en de lage subsidiebedragen, in het bijzonder voor inten -
sieve landbouwbedrijven, die over het algemeen in deze gebieden gelegen zijn.
40 Opmerkingen 
66 De lidstaten dienen minimum -
voorschriften vast te stellen 
voor meststoffen en 
bestrijdingsmiddelen, die van 
toepassing moeten zijn voor 
bepaalde maatregelen in het 
kader van de plattelandsont -
wikkelingsprogramma’s. In de 
drie bezochte lidstaten reiken 
deze voorschriften niet verder 
dan de voorschriften inzake 
meststoffen in de randvoor -
waarden en bevatten zij geen 
grenswaarden voor het op of 
in de bodem brengen van 
fosfor, behalve in Finland, 
waar de grenswaarde echter 
vrij liberaal is.96 
Daardoor worden in de gecontroleerde lidstaten de meest relevante agromilieurege -
lingen onvoldoende toegepast in gebieden die het risico lopen op verontreiniging 
door nutriënten. Zo is in Letland en Polen het merendeel van het areaal dat onder 
„biologische landbouw”, „bodem- en waterbescherming” en „grasbufferzones” valt, 
landbouwgrond die zich buiten de voor nitraten kwetsbare zones bevindt (zie tabel 4). Tabel 4Tenuitvoerlegging van agromilieuregelingen die relevant 
zijn voor waterbescherming in voor nitraatgevoelige 
zones
% van het ondersteunde areaal in 
voor nitraten kwetsbare zones
Agromilieuregelingen die relevant zijn voor 
waterbescherming LV PL
Biologische landbouw 5,2 1,6
Geïntegreerde/duurzame landbouw 28,8 11,6
Bodem ­ en waterbescherming 10,9 7, 5
Grasbufferzones 0,0 2,4
NB: Finland is niet opgenomen in de tabel, aangezien het hele land is aangemerkt als voor nitraten 
kwetsbare zone.
Bron:  ERK.
97 
Bovendien waren sommige voorschriften van de agromilieuregelingen niet veel -
eisend genoeg, in sommige gevallen zelfs maar net iets strikter dan de basisvoor -
schriften, d.w.z. de voorschriften in het kader van de randvoorwaarden en de 
minimum  voorschriften voor meststoffen en bestrijdingsmiddelen66. Zo schrijft in 
Polen de agromilieuregeling voor het aanleggen van een strook niet-gecultiveerd 
land met gras en inheemse struiken langs waterlopen voor dat een strook met een 
breedte van 5 m wordt aangelegd, terwijl de voorgeschreven minimumbreedte in 
andere lidstaten veel groter is en bijvoorbeeld 15 m bedraagt. In Finland hadden 
de voorschriften inzake bemestingsplannen en bodembedekking met vegetatie in 
de winter in de basisvoorschriften kunnen worden opgenomen. Dit werd gedaan in 
Letland (zie paragraaf 79) voor beide voorschriften en in Polen voor het laatste voor -
schrift (zie paragraaf 86 en voetnoot 59).
41 Opmerkingen 
67 Verordening (EU) nr. 1305/2013 
van het Europees Parlement 
en de Raad van 17 december 
2013 inzake steun voor 
plattelandsontwikkeling uit 
het Europees Landbouwfonds 
voor plattelandsontwikkeling 
(Elfpo) en tot intrekking van 
Verordening (EG) nr. 1698/2005 
van de Raad.
68 Zo vroeg de Commissie om in 
het Letse plattelandsontwik -
kelingsprogramma voor alle 
gecofinancierde investeringen 
maatregelen op te leggen om 
de drainage van land- en 
bosbouwgrond te beperken, 
zoals vastgelegd in de 
stroomgebiedbeheersplan -
nen.
69 Landbouwers die recht 
hebben op een areaalbetaling 
zijn verplicht om op hun 
bedrijf een reeks 
vergroeningspraktijken toe te 
passen die het milieu en het 
klimaat ten goede komen. 
Deze praktijken kunnen de 
vorm aannemen van 
gewasdiversificatie, het in 
stand houden van blijvend 
grasland en het 
voorbehouden van 5 % van 
het bouwland aan ecologisch 
gunstige elementen. 
Verordening (EU) nr. 1307/2013 
van het Europees Parlement 
en de Raad van 
17 december 2013 tot 
vaststelling van voorschriften 
voor rechtstreekse betalingen 
aan landbouwers in het kader 
van de steunregelingen van 
het gemeenschappelijk 
landbouwbeleid en tot 
intrekking van 
Verordening (EG) nr. 637/2008 
van de Raad en 
Verordening (EG) nr. 73/2009 
van de Raad (PB L 347 van 
20.12.2013, blz. 608).
70 In het Finse plattelandsont -
wikkelingsprogramma is de 
geografische toespitsing 
verbeterd via verschillende 
mechanismen. In het Poolse 
plattelandsontwikkelingspro -
gramma werd de verplichting 
om een bemestingsplan uit te 
werken uitgebreid naar 
verschillende agromilieurege -
lingen. In het Letse platte -
landsontwikkelingsprogram -
ma zijn de voorschriften voor 
de regelingen „stoppelveld” 
en „geïntegreerde tuinbouw” 
verstrengd ten opzichte van 
het voorgaande programma.98 
De controle wees ook uit dat geen van de lidstaten aan de Oostzee de maatregel 
„betalingen in verband met de kaderrichtlijn water” in zijn plattelandsontwikkelings -
programma’s voor de perioden 2007-2013 en 2014-2020 had opgenomen (met uit -
zondering van Denemarken voor de periode 2007-2013). Dit was te verklaren door het 
feit dat deze maatregel enkel kan worden gebruikt om maatregelen te steunen die 
verder gaan dan de basisvoorschriften en verplicht zijn voor landbouwers in gebie -
den die in de stroomgebiedbeheersplannen zijn aangemerkt. Dergelijke maatregelen 
waren niet opgenomen in de eerste stroomgebiedbeheersplannen van de meeste 
aan de Oostzee gelegen lidstaten.
99 
Enerzijds passen de meest verontreinigende landbouwbedrijven onvoldoende agro -
milieuregelingen toe omdat de regelingen slechts beperkte compensatiebetalingen 
bieden en anderzijds leggen de lidstaten de sancties met het oog op waterbescher -
ming niet op aan deze landbouwbedrijven. In Speciaal verslag nr. 23/2015 (de para -
grafen 154-161) wordt ingegaan op de moeilijkheid om het beginsel dat de vervuiler 
betaalt in de praktijk op de landbouw toe te passen.
In de programmeringsperiode 2014-2020 zijn er 
instrumenten voorhanden om de doeltreffendheid van 
plattelandsontwikkelingsmaatregelen inzake waterbescherming 
te vergroten, maar die zijn nog niet ten volle benut
100  
In Verordening (EU) nr. 1305/201367 is voorzien in een specifieke prioriteit voor water -
bescherming in de plattelandsontwikkelingsprogramma’s en zijn ex-antevoorwaar -
den vastgelegd waaraan moet worden voldaan met betrekking tot de tenuitvoerleg -
ging van de kaderrichtlijn water en de milieuwetgeving die van toepassing is op de 
landbouw.
101  
Bij de beoordeling van de plattelandsontwikkelingsprogramma’s voor de periode 
2014-2020 met het oog op de goedkeuring ervan drong de Commissie erop aan dat 
de lidstaten maatregelen naar behoren zouden toespitsen op die gebieden waar 
zij het meest nodig waren. Zij vereiste ook meer samenhang tussen de stroom -
gebiedbeheersplannen (ontwerpen klaar voor goedkeuring tegen eind 2015) en 
de plattelands  ontwikkelingsprogramma’s, in het bijzonder wat de geografische 
reikwijdte ervan betreft68. Tot slot verzocht zij om striktere basisvoorschriften en om 
strengere specifieke voorschriften voor agromilieuregelingen en om vermijding van 
overlappingen tussen maatregelen op het gebied van plattelandsontwikkeling en 
nieuw ingevoerde vergroeningsmethoden69. In de praktijk leidden de gesprekken 
met de Commissie tot enige verbeteringen in de maatregelen van de plattelands -
ontwikkelingsprogramma’s die de waterkwaliteit moesten helpen verbeteren70.
42 Opmerkingen 
71 Een „macroregionale 
strategie” is een geïntegreerd 
kader dat door de Europese 
Raad is bekrachtigd om de 
gemeenschappelijke 
uitdagingen waarmee een 
bepaald geografisch gebied 
wordt geconfronteerd, aan te 
pakken en dat betrekking 
heeft op lidstaten en derde 
landen in hetzelfde 
geografische gebied, die zo 
profiteren van een versterkte 
samenwerking, waardoor de 
strategie de economische, 
sociale en territoriale 
samenhang bevordert ( bron : 
InfoRegio).
72 COM(2013) 233 final van 
27 juni 2013 bij het verslag van 
de Commissie over de 
toegevoegde waarde van 
macroregionale strategieën. 
Zie ook COM(2014) 284 final 
van 20 juni 2014 „Verslag van 
de Commissie betreffende het 
bestuur van macroregionale 
strategieën”.102  
Als gevolg daarvan werden sommige plattelandsontwikkelingsprogramma’s voor 
de periode 2014-2020 echter gedeeltelijk of voorwaardelijk goedgekeurd omdat de 
lidstaten op het moment van goedkeuring nog bezig waren met het opstellen van de 
stroomgebiedbeheersplannen voor 2015, waarbij de wetgeving inzake hun basis -
voorschriften werd aangepast of vergroeningsmethoden werden vastgesteld. De 
tenuitvoerlegging van bepaalde maatregelen zal daardoor vertraging oplopen.
De meerwaarde van de EU-strategie voor het 
Oostzeegebied (EUSBSR) voor de terugdringing van de 
nutriëntentoevoer naar de Oostzee
103  
The EU-strategie voor het Oostzeegebied werd in 2009 gelanceerd als eerste poging 
om de macroregionale aanpak71 in te voeren voor regionale ontwikkeling en onder 
meer banden te smeden tussen milieu- en landbouwautoriteiten. In het kader van de 
deeldoelstelling „zuiver water in de Oostzee” van de EUSBSR werden de streefdoelen 
voor de terugdringing van de nutriëntentoevoer voor het BSAP van Helcom aange -
nomen. De strategie dient dan ook een meerwaarde op dit terrein te vormen door de 
tenuitvoerlegging van het BSAP van Helcom te ondersteunen en te bespoedigen via 
een nieuwe bestuursvorm, waarin verschillende sectorale beleidslijnen en midde -
len worden gecombineerd en waarbij uiteenlopende belanghebbenden (overheid, 
particulieren, maatschappelijk middenveld) worden betrokken en de internationale 
samenwerking wordt versterkt72.
104  
Wij onderzochten of:
— de EUSBSR een merkbaar effect heeft op de terugdringing van de 
nutriënten  belasting;  
— er innovatieve projecten werden ontwikkeld en of de daaruit voortvloeiende 
beste praktijken werden verspreid;
— de Commissie het nodige heeft gedaan om ervoor te zorgen dat operationele 
programma’s en plattelandsontwikkelingsprogramma’s waren afgestemd op de 
doelstelling van de EUSBSR om de nutriënten terug te dringen.
43 Opmerkingen 
Een complex bestuursnetwerk en een meerwaarde die 
moeilijk te beoordelen is
105  
De EUSBSR is gebaseerd op het beginsel van drie „geens”; geen nieuwe wetgeving, 
geen nieuwe financiering en geen nieuwe instellingen. Hoewel het niet de bedoe -
ling was om nieuwe instellingen op te richten, bestaat de EUSBSR in de praktijk uit 
een groot netwerk van groepen en spelers. Die hebben zich bij de talrijke spelers 
gevoegd die reeds actief waren in het Oostzeegebied. In de praktijk is het echter 
moeilijk om de meerwaarde van de EUSBSR te bepalen voor de maatregelen van 
de lidstaten om de nutriëntentoevoer te beperken omdat er geen monitoringkader 
bestaat om de resultaten van de strategie te onderscheiden van de resultaten van de 
bestaande maatregelen.
Vlaggenschipprojecten helpen goede praktijken te 
verspreiden, maar het effect ervan op de terugdringing van 
nutriënten is niet aangetoond
106  
De verwachting was dat belanghebbenden, zoals de overheden van de lidstaten, 
partners in de bedrijfswereld, universiteiten en ngo’s, innovatieve projecten zou -
den opzetten en de beste praktijken verder zouden ontwikkelen. De belangrijkste 
vlaggen  schipprojecten van de EUSBSR en hun doelstellingen, kosten en financie -
ringsbronnen zijn vermeld in bijlage V .
107  
De vlaggenschipprojecten Baltic Manure en Baltic Deal hebben geholpen om goede 
praktijken op het gebied van landbouw te verspreiden. Sommige vlaggenschip -
projecten vertegenwoordigen echter maar weinig directe investeringen in de terug -
dringing van de nutriëntenbelasting. Andere projecten die niet erkend werden als 
vlaggenschipproject zijn even belangrijk voor nutriëntenreductie, zoals de projecten 
Baltic Compass en Baltic Compact, waarmee verontreiniging door de landbouw 
wordt aangepakt, en PURE, waarbij wordt gekeken naar de fosforzuivering van stede -
lijk afvalwater.
108  
De bijdrage van vlaggenschipprojecten en andere door het programma voor het 
Oostzeegebied gefinancierde projecten aan de terugdringing van de nutriënten -
toevoer is moeilijk te bepalen. De meeste vlaggenschipprojecten leveren als zodanig 
niet onmiddellijk tastbare resultaten op, aangezien het vaak om proefprojecten gaat 
die als voorbeeld dienen voor de gewenste bredere acties op een bepaald gebied. 
In sommige gevallen zijn de projecten deels overbodig en worden de resultaten 
verwezen  lijkt via andere door de EU gefinancierde onderzoeksprojecten en beoorde -
lingen die reeds door de Commissie worden verricht.
44 Opmerkingen 
73 Zie Verordening (EU) 
nr. 1303/2013, artikel 15 
(inhoud van de 
partnerschapsovereenkomst), 
artikel 96, lid 3, onder d) 
(voorschrift dat in de 
operationele programma’s de 
regelingen voor interregionale 
en transnationale acties 
worden gespecificeerd) en 
artikel 70, lid 2 (toestaan van 
cofinanciering voor acties 
buiten het 
programmagebied).
74 Er werden 
partnerschapsovereenkomsten 
en operationele programma’s 
in Zweden, Finland, Letland en 
Polen onderzocht.
75 Dat is duidelijk vastgesteld in 
het Poolse nationale 
operationele programma 
„infrastructuur en milieu” en in 
Zweedse operationele 
programma’s, en het wordt in 
de algemene voorwaarden 
van het Finse nationale 
operationele programma 
vermeld.In de operationele programma’s moet meer rekening worden 
gehouden met de EUSBSR
109  
Een van de drie beginselen van de EUSBSR is geen nieuwe financiering. In plaats 
daarvan wordt verwacht dat zowel de cohesiefinanciering van de EU als de nationale 
financiering beter worden georiënteerd om de macroregionale doelstellingen beter 
te ondersteunen, en efficiënter worden gebruikt. Omdat de EUSBSR in 2009 werd 
opgezet, halverwege de programmeringsperiode 2007-2013, was de ruimte voor be -
invloeding door de macroregionale strategie van de toewijzing van middelen aan de 
verschillende prioriteiten van operationele programma’s vanaf het begin beperkt.
110  
In de programmeringsperiode 2014-2020 kan het EUSBSR meer invloed uitoefenen op 
het cohesiebeleid en de opzet van plattelandsontwikkeling73. Uit de controle bleek 
dat de programmeringsdocumenten voor de periode 2014-2020 (partnerschaps -
overeenkomsten en operationele programma’s) op een gestructureerde, gestandaar -
diseerde manier door de Commissie werden beoordeeld, waarbij bijzondere aan -
dacht werd geschonken aan de koppelingen tussen de EUSBSR en de prioriteiten van 
de programma’s en aan de mechanismen voor de coördinatie tussen de structuren 
voor het beheer van de EU-middelen en de EUSBSR.
111 
We stelden echter ook vast dat wat de deeldoelstelling „zuiver water in de Oost -
zee” betreft, de EUSBSR weinig invloed had op de prioriteiten van de lidstaten74. 
Zo wordt in de Zweedse en Finse operationele programma’s nauwelijks verwezen 
naar die specifieke deeldoelstelling van de EUSBSR en hebben de overeenkomstige 
Letse en Poolse maatregelen betrekking op afvalwaterinfrastructuur die hoe dan 
ook moet voldoen aan de EU-richtlijnen, ongeacht het bestaan van de EUSBSR. 
De lidstaten hebben weinig ruimte om de toewijzing van EU-middelen aan water -
bescherming in de programmeringsperiode 2014-2020 te verhogen, omdat 50 % 
van de EFRO-middelen in convergentieregio’s en 80 % in andere regio’s bestemd is 
voor slechts drie thematische doelstellingen. Milieubescherming behoort niet tot 
die doelstellingen.
112  
Zoals de Commissie had aanbevolen, werd in drie van de vier onderzochte nationale 
programma’s bijzondere prioriteit verleend aan de EUSBSR75. In geen van deze pro -
jecten werden echter streefdoelen of indicatoren voorgesteld voor het terugdringen 
van de nutriëntentoevoer, waardoor het moeilijk te beoordelen was welke bijdrage 
zij leveren aan de deeldoelstelling van de EUSBSR inzake zuiver water. In elk van 
de vier operationele programma’s werden de nationale structuren van de EUSBSR 
geïnte  greerd in het monitoringcomité.
45
 Conclusies en 
aanbevelingen
113  
De tenuitvoerlegging van de EU-maatregelen door de lidstaten heeft tot beperkte 
vooruitgang met het oog op de terugdringing van de nutriëntentoevoer naar de 
Oostzee geleid. De investeringen in afvalwaterinfrastructuur waren slechts ten dele 
doeltreffend, de landbouwmaatregelen stonden in geen verhouding tot de omvang 
van de druk en waren niet voldoende specifiek, en de meerwaarde van de EU-strate -
gie voor de Oostzee is moeilijk te beoordelen.
De plannen van de lidstaten om de nutriëntentoevoer 
terug te dringen zijn onvoldoende ambitieus en 
bevatten onvoldoende passende indicatoren
114  
Sinds het eind van 2012 is maar beperkte vooruitgang geboekt met de terugdringing 
van de nutriëntentoevoer om eutrofiëring in de Oostzee te bestrijden. De nutriënten -
belasting door stedelijke agglomeraties is gedaald, terwijl die door de landbouw 
stabiel is gebleven of zelfs is toegenomen (zie paragraaf 25).
115  
De plannen van de lidstaten om de nutriëntentoevoer terug te dringen met het oog 
op de verwezenlijking van de Helcom-streefdoelen zijn beperkt gebleven tot de 
tenuitvoerlegging van de stroomgebiedbeheersplannen die zijn opgesteld in het 
kader van de kaderrichtlijn water. Dat zal niet altijd volstaan om de nodige vermin -
dering van de nutriëntentoevoer naar de Oostzee te bereiken. Verder zijn de stroom -
gebiedbeheersplannen ontoereikend omdat de meeste maatregelen daarin betrek -
king hebben op de uitvoering van EU-specifieke richtlijnen (zie de paragrafen 26-30).
116  
De doelstellingen van de stroomgebiedbeheersplannen uit hoofde van de kader -
richtlijn water worden uitgedrukt door middel van een impactindicator, het percen -
tage van de wateren dat in goede toestand verkeert. Dit werd echter niet vertaald 
naar onderliggende streefdoelen, zoals een jaarlijks nutriëntenbelastingvolume. 
Hetzelfde probleem werd opgemerkt in de voorbereidende documenten voor de 
programma’s van maatregelen uit hoofde van de kaderrichtlijn mariene strategie. De 
Helcom-aanbevelingen, die verder reiken dan de normen die zijn vastgelegd in de 
EU-richtlijnen voor specifieke activiteiten, worden slechts gedeeltelijk toegepast (zie 
de paragrafen 31-36).
117  
De betrouwbaarheid van monitoringgegevens over de nutriëntentoevoer naar de 
Oostzee wordt niet gewaarborgd. Dat geldt in het bijzonder voor gegevens over 
grensoverschrijdende en diffuse verontreiniging, die van cruciaal belang zijn voor 
een billijke toewijzing van reductiestreefdoelen aan de verschillende landen en voor 
de vaststelling van adequate maatregelen (zie de paragrafen 37-41).
46 Conclusies en aanbevelingen 
Aanbeveling 1
De Commissie moet:
a) van de lidstaten eisen dat zij programma’s van maatregelen vaststellen waarmee 
meetbare streefdoelen kunnen worden bereikt om de nutriëntenbelasting te 
verminderen teneinde de doelstellingen van de kaderrichtlijn mariene strategie 
en de kaderrichtlijn water te bereiken;
b) van de lidstaten eisen dat zij op betrouwbare en consequente wijze de 
nutriënten belasting in hun stroomgebieden en de nutriëntentoevoer naar de 
Oostzee beoordelen en monitoren.
De lidstaten moeten:
c) informatie verzamelen over de kosteneffectiviteit van de maatregelen om de 
nutriëntenbelasting te verminderen om tot een robuuster analyse te komen voor 
de vaststelling van toekomstige programma’s van maatregelen.
De maatregelen om verontreiniging door nutriënten 
uit stedelijk afvalwater te beperken, waren ten dele 
doeltreffend
118  
Niet alle aan de Oostzee gelegen lidstaten die verplicht waren om de richtlijn in 2012 
na te leven, deden dat ook. Alleen Duitsland en Finland voldeden bijna volledig aan 
de artikelen 4 en 5 van de richtlijn waarin secundaire en strengere behandelings -
eisen zijn vastgelegd. Wat betreft de lidstaten die de tenuitvoerlegging van de 
richtlijn eind 2015 voltooid moeten hebben, zal de naleving van de richtlijn ondanks 
de aanzienlijke cofinanciering door de EU niet worden bereikt in Polen, en zijn veel 
opvangsystemen nog steeds niet aangesloten (zie de paragrafen 46-54).
119  
De bezochte waterzuiveringsinstallaties zijn doeltreffend en voldoen aan de richtlijn 
inzake de behandeling van stedelijk afvalwater. Slechts enkele van die installaties 
voldoen echter aan de striktere aanbeveling van Helcom inzake fosfor. De financiële 
duurzaamheid ervan is niet altijd gegarandeerd (zie de paragrafen 55-57).
47 Conclusies en aanbevelingen 
120  
De Commissie gaf niet tijdig follow-up aan de naleving door de lidstaten van de 
bepalingen in hun toetredingsverdragen. De Commissie houdt de tenuitvoerlegging 
van deze plannen niet voldoende nauwgezet in de gaten omdat haar werkzaam -
heden gebaseerd zijn op ontoereikende gegevens. De Commissie talmde met het 
nemen van maatregelen om inbreuken op te sporen en gevallen van niet-naleving 
door de lidstaten te vervolgen (zie de paragrafen 58-64).
121  
De EU-steun voor infrastructuur voor het opvangen en behandelen van afvalwater 
in Rusland en Belarus leidt mogelijk tot een kostenefficiënte vermindering van de 
nutriëntenbelasting uit de lozing van afvalwater. De tenuitvoerlegging ervan vergt 
echter veel tijd en heeft een erg beperkte reikwijdte in verhouding tot wat er nodig 
is. De verontreiniging uit het gebied rond Kaliningrad in Rusland vormt een specifiek 
probleem (zie de paragrafen 65-69).
Aanbeveling 2
De Commissie moet:
a) de lidstaten ertoe aansporen om wettelijke verplichtingen voor huishoudens 
om te worden aangesloten op bestaande rioolsystemen, vast te stellen en te 
handhaven;
b) van de lidstaten eisen dat zij een duurzaam tariefbeleid voor afvalwater voeren 
om goed onderhoud en vervanging van activa mogelijk te maken. In dit beleid 
dient rekening te worden gehouden met het beginsel dat de vervuiler betaalt en 
met de betaalbaarheid van waterdiensten;
c) zorgen dat er minder tijd nodig is om de naleving van de richtlijn inzake de be -
handeling van stedelijk afvalwater te beoordelen;
d) projecten met het oog op de terugdringing van de nutriëntentoevoer naar de 
Oostzee uit Rusland en Belarus blijven bevorderen door meer aandacht te schen -
ken aan grote vervuilers die zijn aangemerkt door Helcom (zoals het gebied rond 
Kaliningrad).
De lidstaten moeten:
e) hun afvalwaterinfrastructuur zo efficiënt mogelijk plannen en aanleggen en, in -
dien nodig, overwegen om financiële steun te verlenen aan huishoudens die zich 
anders geen aansluiting op het rioleringsnet kunnen veroorloven;
f) striktere normen voor nutriënten in het effluent vaststellen dan die welke zijn 
vastgelegd in de richtlijn inzake de behandeling van stedelijk afvalwater voor ge -
bieden die afwateren in wateren waarin de nutriënten niet zijn teruggedrongen 
tot een niveau dat in overeenstemming is met de goede toestand zoals beschre -
ven in de kaderrichtlijn water en de kaderrichtlijn mariene strategie.
48 Conclusies en aanbevelingen 
De lidstaten zijn terughoudend om de mogelijke 
maatregelen op het gebied van landbouw ten volle te 
benutten en de maatregelen zijn onvoldoende 
toegespitst op de gebieden waar zij nodig zijn
122  
Verplichte maatregelen in het kader van de nitraatrichtlijn worden in sommige 
lidstaten op een te klein gebied toegepast. De actieprogramma’s zijn niet allemaal 
even strikt en zijn soms niet zo strikt als de Commissie aanbeveelt. De richtlijn bevat 
geen uitdrukkelijke verplichting voor landbouwbedrijven om bemestingsplannen 
op te stellen of om gegevens bij te houden over de gebruikte meststoffen. Beide 
instrumenten zouden helpen om verschillende voorschriften van de nitratenrichtlijn 
ten uitvoer te leggen en te controleren. De Commissie heeft richtsnoeren uitgewerkt 
voor de lidstaten en heeft gezorgd voor een voortdurende follow-up van de uitvoe -
ring van de nitraatrichtlijn. Dat heeft tot verbeteringen in de aanduiding van voor 
nitraten kwetsbare zones en de vaststelling van actieprogramma’s geleid, maar het 
proces is tijdrovend (zie de paragrafen 75-83).
123  
Het mechanisme voor randvoorwaarden helpt om de voorschriften inzake nitraten 
en andere bemestingsvoorschriften te handhaven, maar het is niet volledig doeltref -
fend omdat sommige voorschriften niet erg veeleisend zijn. Het stelsel van rand -
voorwaarden voor controles en sancties vertoont zwakke punten wat de selectie van 
steekproeven en de instructies betreft. Er is een hoog percentage van niet-naleving 
wat betreft de toepassing van de voorschriften in de nitraatgevoelige zones, hetgeen 
erop wijst dat de controlesystemen momenteel een beperkte afschrikkende werking 
hebben. De nationale controles van de voorschriften die buiten de randvoorwaarden 
vallen, vertonen gebreken (zie de paragrafen 84-90).
124  
De door de EU gecofinancierde maatregelen voor plattelandsontwikkeling hebben 
weinig effect gehad op de terugdringing van nutriëntenverontreiniging in water -
lichamen. De investeringen die landbouwers moeten helpen om de opslag en het be -
heer van mest te verbeteren, zijn slechts ten dele op de relevante landbouwbedrijven 
gericht. De agromilieuregelingen zijn niet toegespitst op die geografische gebieden 
waar geen goede toestand van de waterlichamen kan worden bereikt. De specifieke 
maatregel voor de tenuitvoerlegging van acties in verband met de kaderrichtlijn wa -
ter werd zelden ten uitvoer gelegd. Het beginsel dat de vervuiler betaalt wordt niet 
voldoende toegepast op landbouwactiviteiten (zie de paragrafen 91-99).
49 Conclusies en aanbevelingen 
125  
De Commissie heeft de mogelijkheid die wordt geboden door de nieuwe instru -
menten voor de programmeringsperiode 2014-2020 benut om striktere basisvoor -
schriften en meer veeleisende agromilieumaatregelen voor te schrijven. Zij heeft ook 
gevraagd om de plattelandsontwikkelingsmaatregelen beter toe te spitsen op spe -
cifieke geografische gebieden en de samenhang tussen plattelandsontwikkelings -
programma’s en stroomgebiedbeheersplannen te vergroten. De discussies met de 
lidstaten hebben tot verbeteringen geleid. Verschillende maatregelen zullen echter 
nog opnieuw moeten worden vastgesteld zodra alle overeenkomstige nationale 
wets  handelingen en de planning zijn goedgekeurd. Dit zal dus leiden tot vertragin -
gen bij de tenuitvoerlegging van bepaalde maatregelen en de administratieve lasten 
van de programma’s vergroten (zie de paragrafen 100-102).
Aanbeveling 3
De Commissie moet:
a) van de lidstaten eisen dat zij de juiste voor nitraten kwetsbare zones aanduiden. 
Daarbij dienen de lidstaten rekening te houden met de informatie over de druk 
van de nutriëntenverontreiniging door de landbouw die in de stroomgebied -
beheersplannen van de kaderrichtlijn water wordt genoemd.
De lidstaten moeten:
b) passende grenswaarden vaststellen voor het gebruik van fosfor in de landbouw 
voor zover dit de goede watertoestand in gevaar brengt;
c) de voorschriften van hun nitraatactieprogramma’s vaststellen op basis van het 
meest recente wetenschappelijke bewijs;
d) verplichte maatregelen vaststellen die verder reiken dan de bestaande basis -
voorschriften voor verontreinigende landbouwbedrijven in stroomgebieden die 
afwateren in eutrofe wateren;
e) de meest relevante agromilieuregelingen met betrekking tot het verminderen 
van de waterverontreiniging door nutriënten toepassen en deze regelingen en 
bebossingsmaatregelen toespitsen op die gebieden waar de effecten ervan op 
de vermindering van de nutriëntenbelasting het hoogst zijn.
50 Conclusies en aanbevelingen 
De meerwaarde van de macroregionale EU-strategie 
voor het Oostzeegebied voor de vermindering van de 
nutriënten is moeilijk te beoordelen
126  
De bestuursstructuur van de EUSBSR is complex en voegt nieuwe lagen toe aan de 
bestaande regionale overheidsinstellingen. Het effect van de EUSBSR op de maat -
regelen van de lidstaten om de nutriëntentoevoer naar de Oostzee te beperken is 
moeilijk te beoordelen (zie paragraaf 105).
127  
De vlaggenschipprojecten die zijn uitgevoerd in samenwerking tussen verschillende 
EU- en niet-EU-landen zijn gericht op de ontwikkeling van beste praktijken die ruim 
kunnen worden toegepast. Soms reiken de resultaten ervan echter niet verder dan 
wat al beschikbaar was en bleef hun effect in de praktijk eerder beperkt (zie paragra -
fen 106 en 108).
128  
Bovendien was het verwachte resultaat van de afstemming van de prioriteiten van 
door de EU gecofinancierde programma’s op de deeldoelstelling „zuiver water in de 
Oostzee” erg bescheiden (zie de paragrafen 109-112).
Dit verslag werd door kamer II, onder leiding van de heer Henri Grethen, lid van de 
Rekenkamer, vastgesteld te Luxemburg op haar vergadering van 27 januari 2016.
 Voor de Rekenkamer
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 President
51
 Bijlagen
Streefdoelen voor de terugdringing van de nutriëntentoevoer
LandGemiddelde 
stikstof ­
toevoer 
1997 ­2003Gemiddelde 
fosfor ­
toevoer 
1997 ­2003Reductie­
streefdoel voor 
N voor 2021Reductie­
streefdoel 
voor P voor 
2021Terug­
dringings­
percentage NTerug­
dringings­
percentage P
ton/jaar ton/jaar ton/jaar ton/jaar
Denemarken 70 490 1 928 2 890 38 4 2
Estland 27 684 804 1 800 320 7 40
Finland 88 005 3 609 3 030 356 3 10
Duitsland 65 672 627 7 670 170 12 27
Letland 61 164 829 1 670 220 3 27
Litouwen 48 689 2 463 8 970 1 470 18 60
Polen 212 412 11 787 43 610 7 480 21 63
Rusland 87 122 7 142 10 380 3 790 12 53
Zweden 130 279 3 639 9 240 530 7 15
Nutriëntentoevoer afkomstig uit 
Helcom­ landen791  517 32 828 89 260 14 374 11 44
Nutriëntentoevoer uit niet ­ondertekenen ­
de landen1 21 421 1 979
Nutriëntenbelasting in de Oostzee 
afkomstig uit Helcom­ landen812  938 34 807
Nutriënten uit andere bronnen297 405 2 087
Totaal Oostzee 910  343 36 894 118  134 15 178 13 41
1 Grensoverschrijdende nutriëntentoevoer uit rivieren uit de Tsjechische Republiek, Oekraïne en Belarus.
2 Toevoer uit de scheepvaart en atmosferische verontreiniging in alle EU-landen die niet in het toevoergebied van de Oostzee liggen.
Bron:  ERK, op basis van gegevens uit het „Summary report on the development of revised maximum allowable Inputs (MAI) and updated country 
allocated reduction targets (CART) of the Baltic Sea action plan” (samenvattend verslag inzake de ontwikkeling van herziene maximum toelaat -
bare invoer (MAI) en bijgewerkte landenspecifieke reductiestreefdoelen (CART) van het actieplan voor de Oostzee) — ministeriële bijeenkomst 
van Helcom van 2013.Bijlage I
52 Bijlagen 
Trend in de stikstof- en fosfortoevoer naar de Oostzee per land
(ton/jaar)
DE DK EE FI LT LV PL RU SE
NToevoer 1997 ­2003 65 672 70 490 27 684 88 005 48 689 61 164 212 412 87 122 130 279
Toevoer 2012, inclusief 
onzekerheid (testwaarde)55 963 52 535 28 378 94 688 55 502 70 388 191 602 91 757 116 723
DE DK EE FI LT LV PL RU SE
PToevoer 1997 ­2003 627 1 928 804 3 609 2 463 829 11 787 7 142 3 639
Toevoer 2012, inclusief 
onzekerheid (testwaarde)630 1 663 782 3 608 1 929 1 242 9 680 7 230 3 509
Bron:  Voorafgaande beoordeling voor de follow-up van de vooruitgang met het oog op de landenspecifieke reductiestreefdoelen voor nutriën -
ten (CART) aangenomen bij de ministeriële verklaring van Helcom van Kopenhagen van 2013.
Svendsen, L.M., Gustafsson, B., Pyhälä, M. 2015. Beoordeling voor de verwezenlijking van de streefdoelen voor de terugdringing van de nutriën -
tentoevoer van de Helcom-regeling voor de terugdringing van de nutriëntentoevoer. Online.  
http://helcom.fi/baltic-sea-action-plan/progress-towards-reduction-targets/key-messageBijlage II
53 Bijlagen 
Verwezenlijking van toevoermaxima per deelstroomgebied
(ton/jaar)
Botnische 
BaaiBotnische 
ZeeCentrale 
OostzeeFinse GolfGolf van 
RigaDeense 
zeestratenKattegat Totaal
Maximale stikstoftoevoer, 
rekening houdend met het 
reductiestreefdoel van Helcom57 622 79 372 325 000 101 800 88 418 65 998 74 001 792 211
Toevoer 2012 inclusief onzekerheid 
(testwaarde)60 484 74 794 375 760 119 687 97 106 51 495 65 801 845 127
Extra reductie 4 578 14 503 8 200 27 281
Ontbrekende reductie om de Helcom-
streefdoelen voor 2021 te bereiken2 862 50 760 17 887 8 688 80 197
Maximale fosfortoevoer, 
rekening houdend met het 
reductiestreefdoel van Helcom2 675 2 773 7 360 3 600 2 020 1 601 1 687 21 716
Toevoer 2012 inclusief onzekerheid 
(testwaarde)2 787 2 490 15 145 7 536 2 775 1 418 1 591 33 742
Extra reductie 283 183 96 562
Ontbrekende reductie om de Helcom-
streefdoelen voor 2021 te bereiken112 7 785 3 936 755 12 588
Bron:  Voorafgaande beoordeling voor de follow-up van de vooruitgang met het oog op de landenspecifieke reductiestreefdoelen voor nutriën -
ten (CART), aangenomen bij de ministeriële verklaring van Helcom van Kopenhagen van 2013.
Svendsen, L.M., Gustafsson, B., Pyhälä, M. 2015. Beoordeling voor de verwezenlijking van de streefdoelen voor de terugdringing van de 
nutriënten  toevoer van de Helcom-regeling voor de terugdringing van de nutriëntentoevoer. Online. 
http://helcom.fi/baltic-sea-action-plan/progress-towards-reduction-targets/key-messageBijlage III
54 Bijlagen 
Nutriëntenconcentratie in het effluent van waterzuiveringsinstallaties in de grootste 
steden van de EU-lidstaten rond de Oostzee (2013)Bijlage IV
Uppsala
N: 10,52 (mg/l)
P: 0,13 (mg/l)Turku
N: 14,18 (mg/l)
P: 0,15 (mg/l)
Gdańsk
N: 8,30 (mg/l)
P: 0,38 (mg/l)Stockholm
N: 9,47 (mg/l)
P: 0,14 (mg/l)Espoo
N: 16,38 (mg/l)
P: 0,31 (mg/l)
Tallinn
N: 7,52 (mg/l)
P: 0,45 (mg/l)Helsinki
N: 3,69 (mg/l)
P: 0,22 (mg/l)
Gdynia
N: 8,40 (mg/l)
P: 0,64 (mg/l)Kopenhagen
N: 5,43 (mg/l)
P: 1,81 (mg/l)Malmö
N: 9,30 (mg/l)
P: 0,27 (mg/l)
Kiel
N: 5,79 (mg/l)
P: 0,11 (mg/l)
Lübeck
N: 7,38 (mg/l)
P: 0,18 (mg/l)Rostock
N: 11,62 (mg/l)
P: 0,18 (mg/l)
Szczecin
N: 6,64 (mg/l)
P: 0,43 (mg/l)
Poznań
N: 7,92 (mg/l)
P: 0,45 (mg/l)
Wrocław
N: 9,50 (mg/l)
P: 0,50 (mg/l)Warsaw
N: 8,52 (mg/l)
P: 0,52 (mg/l) Łódź
N: 9,72 (mg/l)
P: 0,78 (mg/l)26 262500 0001 000 0001 500 0002 000 0002 666 000
Riga
N: 11,16 (mg/l)
P: 0,88 (mg/l)
Jelgava
N: 6,35 (mg/l)
P: 0,37 (mg/l)Ogre
N: 33,89 (mg/l)
P: 5,91 (mg/l)
Daugavpils
N: 5,55 (mg/l)
P: 0,61 (mg/l)
Vilnius
N: 9,52 (mg/l)
P: 0,66 (mg/l)Klaipėda
N: 9,99 (mg/l)
P: 0,33 (mg/l)
Kaunas
N: 8,50 (mg/l)
P: 0,34 (mg/l)Jūrmala
N: 8,67 (mg/l)
P: 0,27 (mg/l)
Bron:  ERK, op basis door de lidstaten verstrekte gegevens van eind 2013. De waarden voor Kopenhagen en Stockholm zijn afgeleid van de ge -
middelden voor twee waterzuiveringsinstallaties in elk van deze steden.
55 Bijlagen 
Vlaggenschip- en andere projecten die van belang zijn voor de tenuitvoerlegging  
van de EUSBSR
(miljoen euro)
EUSBSR ­vlaggenschipprojecten die betrekking hebben op eutrofiëring
Prioritair gebied AGRI Financieringsbron en  ­bedrag
Baltic ManureDit project is erop gericht deskundigheid te ontwikkelen met betrekking 
tot innovatieve oplossingen voor mestbeheer, zoals de productie van 
hernieuwbare energie en organische meststoffen.OP voor het Oostzeegebied
Totaal: 3,7
EFRO: 2,8
FosforrecyclingDit project heeft tot doel fosfor uit de belangrijkste bronnen in het 
Oostzeegebied, zoals dierlijke mest, zuiveringsslib en karkassen, terug 
te winnen en gerecyclede meststoffen te produceren. Het beoogt voorts 
de ontwikkeling van bedrijfsspecifieke bemestingsstrategieën om van 
het Oostzeegebied de eerste zelfvoorzienende regio te maken wat de 
inbreng van minerale fosforhoudende meststoffen betreft.
Prioritair gebied NUTRI Financiering
Verwijderen van fosfaten uit 
detergentenDit project had tot doel de landen in het Oostzeegebied te ondersteu ­
nen bij de tenuitvoerlegging van Helcom ­aanbeveling 28E/7 (d.w.z. 
nationale wetgevende maatregelen om het gebruik van fosfaten in 
detergenten voor wasmachine en vaatwassers te beperken) door voor ­
lichtingsmateriaal voor beleidsmakers te ontwikkelen. In 2011 werd een 
EU­breed verbod op fosfaten in wasmiddelen goedgekeurd.De beperkte begroting van het project 
werd gefinancierd door het Zweedse 
agentschap voor chemische stoffen.
PRESTOHet project heeft tot doel de nutriëntenbelasting in de Oostzee te 
verminderen via voorlichtingsprogramma’s voor operationele mede ­
werkers, ontwerpers en academische opleiders die betrokken zijn bij de 
behandeling van afvalwater, en via technische studies en investeringen 
in geselecteerde waterzuiveringsinstallaties in Belarus (Baranovichi, 
Grodno, Molodechno en Vitebsk).OP Oostzeegebied
Totaal: 4,6
EFRO: 1,1
ENPI: 2,8
Baltic dealDit project moet afvloeiing en lekken van nutriënten uit landbouw ­
bedrijven tegengaan en werd op vrijwillige basis opgestart door vijf 
federaties van landbouwers.OP Oostzeegebied
Totaal: 3,8
EFRO: 3,0
Beoordeling van de regionale 
belasting door verontreiniging 
door nutriënten en identificatie 
van prioritaire projecten om 
de nutriëntentoevoer uit 
Belarus naar de Oostzee terug 
te dringen.Dit project heeft tot doel prioritaire investeringen te identificeren en 
de lokale capaciteit te verhogen om de nutriëntentoevoer naar de 
Oostzee te beperken in de context van het milieupartnerschap voor de 
Noordelijke Dimensie, waarbij bijzondere aandacht wordt geschonken 
aan de landbouw, stedelijk afvalwater en de industrie, bijvoorbeeld de 
productie en het gebruik van detergenten die fosfor bevatten.Gefinancierd door het BSAP ­fonds, 
beheerd door NIB/NEFCO, Zweden en 
Finland als investeerders: 0,25
Horizontale maatregel Nabuurschap
Economisch en ecologisch 
duurzaam gebied rond het 
PeipusmeerDit project moet de milieutoestand van het stroomgebied van het 
Peipusmeer verbeteren door de bestaande waterzuiveringsinstallaties 
in het oblast Pskov te vernieuwen en nieuwe infrastructuur te bouwen 
in kleine havens aan de Estse zijde van het Peipusmeer.OP Estland ­Letland ­RuslandBijlage V
56 Bijlagen 
Projecten OP Oostzeegebied (met uitzondering van vlaggenschipprojecten) rond 
eutrofiëring
(miljoen euro)
Projecten OP Oostzeegebied (met uitzondering van vlaggenschipprojecten) rond eutrofiëringFinancieringsbron 
en ­ bedrag (OP 
Oostzeegebied)
Baltic CompassIn dit project wordt samengewerkt met de landbouw­ en de milieusector om 
tegemoet te komen aan de behoefte aan een transnationale aanpak om eutro­
fiëring in de Oostzee tegen te gaan.Totaal: 6,6
EFRO: 4,6
ENPI: 0,5
Baltic Compact Dit project heeft betrekking op agromilieumaatregelen.Totaal: 1,9
EFRO: 1,5
BERAS (Baltic Ecological 
Recycling Agriculture and 
Society)Dit project moet de eutrofiëring verminderen, het gebruik van bestrijdingsmid ­
delen een halt toeroepen en de impact van de voedingssector op de opwarming 
van de aarde beperken.Totaal: 4,4
EFRO: 3,4
ENPI: 0,05
WaterpraxisDit project heeft tot doel de toestand van de Oostzee te verbeteren door de 
praktische tenuitvoerlegging van de stroomgebiedbeheersplannen in de regio te 
ondersteunen.Totaal: 2,0
EFRO: 1,5
PURE (Project rond het 
terugdringen van eutrofiëring 
in de steden)Dit project is gericht op het voorbereiden en uitvoeren van investeringen in 
gemeenten via transnationale samenwerking.Totaal: 3,2
EFRO: 2,0
ENPI: 0,5Bijlage V
57 Antwoorden  
van de Commissie
Samenvatting
V
De Commissie merkte deze kwesties bij de beoordeling van de eerste SGBP’s1 en bij de beoordeling van de eerste programma’s 
van maatregelen2 aan als een belangrijk gebied voor verbetering en heeft de lidstaten aangespoord op dit gebied actie te 
ondernemen in de tweede SGBP’s.
VI
De Commissie is van mening dat haar maatregelen passend waren. Uit het Verdrag en in de constante rechtspraak van het Hof 
van Justitie komt duidelijk naar voren dat de Commissie over een ruime beoordelingsmarge beschikt om te bepalen wanneer 
er inbreuken zijn gepleegd en wanneer deze worden vervolgd, overeenkomstig haar functie als hoedster van de Verdra -
gen. In sommige gevallen kunnen alternatieve instrumenten of politieke dialoog een meer doeltreffende aanpak zijn dan 
inbreukprocedures.
Toch heeft de Commissie al meermaals bewezen dat ze, door gebruik te maken van de inbreukprocedure, de naleving van de 
richtlijn inzake de behandeling van stedelijk afvalwater kan bewerkstelligen.
VII
De tenuitvoerlegging van de nitraatrichtlijn door lidstaten bracht in een aantal gevallen uitdagingen met zich mee, terwijl ze in 
andere gevallen vlot verliep. De algemene tendens van gemiddelde nitraatconcentraties in de EU en in het Oostzeegebied laat 
evenwel een verbetering zien.
Het beleid voor randvoorwaarden is niet bedoeld als maatregel om tenuitvoerlegging van Europese wetgeving in de lidstaten 
af te dwingen. Bij niet-naleving is de inbreukprocedure het geschikte instrument.
Het aantal gevallen van niet-naleving en sancties die worden toegepast via het mechanisme voor randvoorwaarden is eerder 
een indicatie dat het werkt dan dat het ontoereikend zou zijn. Randvoorwaarden zijn alleen van toepassing op landbou -
wers die rechtstreeks worden betaald of die deelnemen aan een aantal maatregelen voor plattelandsontwikkeling, zoals de 
agromilieumaatregelen.
VIII
De Commissie is van mening dat de EU-strategie voor het Oostzeegebied (EUSBSR) met succes heeft bijgedragen aan betere 
milieubescherming van de Oostzee. Over het algemeen kan de nieuwe macroregionale benadering worden gezien als een 
waardevol instrument om regionale problemen aan te pakken en de samenwerking tussen de landen aan de Oostzee te 
verbeteren.
1 http://ec.europa.eu/environment/water/water-framework/pdf/3rd_report/CWD-2012-379_EN-Vol2.pdf
2 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/HTML/?uri=CELEX:52015DC0120&from=NL
Antwoorden van de Commissie 58
Inleiding
09
De programma’s van maatregelen op grond van de kaderrichtlijn water en van de kaderrichtlijn mariene strategie zijn op elkaar 
afgestemd met het oog op een gezamenlijke verslaglegging in maart 2016. Bij het programma van maatregelen van de kader -
richtlijn water en de kaderrichtlijn mariene strategie, zoals gerapporteerd door de lidstaten, moet rekening worden gehouden 
met Helcom en met verplichtingen uit internationale overeenkomsten.
13
In de programmeringsperiodes 2007-2013 en 2014-2020 definieert Elfpo waterbeheer als een van de belangrijkste doelstel -
lingen van plattelandsontwikkeling. Deze doelstellingen kunnen worden behaald via diverse maatregelen, bijvoorbeeld 
niet-gebiedgebaseerde maatregelen zoals investeringen en opleidingen.
Voor de periode 2007-2013 is informatie over de financiële toewijzing alleen beschikbaar op het niveau van assen en maatre -
gelen. Voor de periode 2014-2020 is deze informatie beschikbaar op het niveau van maatregelen en focusgebieden (of priori -
teit, zoals het geval is met de prioriteit inzake waterbeheer) waardoor het mogelijk is gegevens te verkrijgen die rechtstreeks 
verband houden met de doelstellingen.
Opmerkingen
18
De Commissie stelt vast dat hoewel de Helcom-streefdoelen voor de terugdringing van nutriënten als goede praktijk worden 
beschouwd, wettelijk van de lidstaten aan de Oostzee niet kon worden verwacht dat ze in hun verslaglegging krachtens de 
kaderrichtlijn mariene strategie in oktober 2012 verslag uitbrachten over hun Helcom-streefdoelen voor de terugdringing van 
nutriënten die zijn aangenomen tijdens de ministeriële vergadering van Helcom in oktober 2013. In de praktijk zou de Commis -
sie echter graag zien dat de programma’s van maatregelen van de lidstaten op grond van de kaderrichtlijn mariene strategie, 
die klaar moeten zijn in maart 2016, ook bijdragen tot het behalen van hun Helcom-toezeggingen.
28
De kaderrichtlijn water en Helcom streven hetzelfde doel na: een niet-eutrofe Oostzee. Een goede toestand behalen overeen -
komstig de kaderrichtlijn water zou voldoende moeten zijn om het Helcom-streefdoel te behalen. Polen moet aanvullende 
maatregelen nemen, niet alleen om de streefdoelen van Helcom te behalen, maar ook om de doelstellingen van de kaderricht -
lijn water te behalen.
Voor de eerste SGBP’s heeft Polen niet voldoende strenge fosfaatnormen die overeenstemmen met de goede milieustatus van 
de kaderrichtlijn water (Polen gebruikte reeds bestaande, oudere normen) opgesteld voor naleving van de kaderrichtlijn water, 
waardoor het kan het lijken alsof de Helcom-streefdoelen strenger zijn. Polen moet deze schijnbare anomalie rechtzetten door 
fosfaatnormen vast te stellen die overeenstemmen met de kaderrichtlijn water en deze te gebruiken om bij de tweede SGBP’s 
programma’s van maatregelen te voorzien die het fosfaatgehalte in zowel binnenwateren als zeewateren verminderen.
31
De verslaglegging door de lidstaten over de tweede SGBP’s vereist de uitvoering van een nutriëntenkloofanalyse, waardoor de 
follow-up door de Commissie van de terugdringing van nutriënten door de lidstaten over de volgende twee verslagleggings -
periodes zou moeten verbeteren.
Lidstaten moeten in de tweede stroomgebiedbeheersplannen vermelden in welke mate de tenuitvoerlegging van de nitraat -
richtlijn voldoende is om waterverontreiniging door nutriënten uit de landbouw aan te pakken en welke basis- en aanvullende 
maatregelen in de kaderrichtlijn water zullen worden ingevoerd om dit aan te pakken. Dit zal de lidstaten en de Commissie 
helpen begrijpen waar verdere maatregelen nodig zijn.
Antwoorden van de Commissie 59
34
De Commissie verwacht dat, als onderdeel van de maatregelen in het SGBP , bestaande vergunningen voor de behandeling van 
stedelijk afvalwater worden gecontroleerd en waar nodig herzien om te verzekeren dat stedelijke vervuiling wordt verminderd 
tot een niveau dat het mogelijk maakt in alle waterlichamen omstandigheden met een goede toestand te behalen. In sommige 
wateren kan dit 1 mg/l P zijn en in andere gebieden, met een hoge bevolkingsdichtheid of weinig verdunning, kan dit strenger 
zijn, bv. 0,5 mg/l of lager.
41
De plannen van de lidstaten voor de terugdringing van nutriënten die zijn gebaseerd op hun stroomgebiedbeheersplan -
nen zijn niet ambitieus genoeg. Ze stellen namelijk grotendeels alleen de „basismaatregelen” voor die al van kracht zijn voor 
de tenuitvoerlegging van EU-richtlijnen met betrekking tot de specifieke activiteiten die nutriëntenvervuiling veroorzaken, 
hoofdzakelijk stedelijk afvalwater en landbouw, en ze vermelden niet hoe deze maatregelen moeten worden versterkt zodat er 
nutriëntomstandigheden ontstaan die sporen met de te behalen goede status. Er zijn weinig maatregelen krachtens artikel 11, 
lid 3, onder h), van de kaderrichtlijn water voor controle van diffuse bronnen van vervuiling opgenomen (hier ontbreken in 
het bijzonder controles op diffuse bronnen van fosfaat) en „aanvullende maatregelen” zijn vaag wat hun verwachte algemene 
bijdrage betreft. De Commissie wees deze kwestie bij de beoordeling van de eerste SGBP’s3 en bij de beoordeling van de 
eerste programma’s van maatregelen4 aan als een belangrijk gebied voor verbetering en heeft de lidstaten aangespoord op dit 
gebied actie te ondernemen in de tweede SGBP’s.
Zie ook het antwoord van de Commissie op paragraaf 30.
46
De Commissie is van mening dat Duitsland en Finland aan de richtlijn voldoen overeenkomstig de methodologie voor het 
beoordelen van de naleving van de Commissie, aangezien ze een nalevingsniveau van 99 % of hoger behalen. De vier andere 
lidstaten aan de Oostzee moesten in 2012 volledig aan de richtlijn voldoen. Zij behaalden nalevingsniveaus van 89 % en hoger.
47
Het gebruik van afzonderlijke of andere passende systemen wordt door de Commissie inderdaad niet automatisch beschouwd 
als een inbreuk, aangezien de richtlijn deze mogelijkheid biedt. Een hoog percentage van afzonderlijke of andere passende 
systemen kan evenwel wijzen op problemen met opvangsystemen en de Commissie zal deze situaties opvolgen/onderzoeken 
(vgl. antwoord op paragraaf 48 voor meer details).
3 http://ec.europa.eu/environment/water/water-framework/pdf/3rd_report/CWD-2012-379_EN-Vol2.pdf
4 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/HTML/?uri=CELEX:52015DC0120&from=NL
Antwoorden van de Commissie 60
48
De Commissie onderzoekt het gebruik van afzonderlijke of andere passende systemen via het zogenoemde pilotinstrument 
(bv. soorten afzonderlijke of andere passende systemen die in de lidstaten in gebruik zijn, registratie, vergunning en inspecties 
van afzonderlijke of andere passende systemen). De Commissie kijkt ook al jaren naar afzonderlijke of andere passende syste -
men, door deze op te nemen in de verslagleggingstabel op grond van artikel 15. Bovendien bevatten de richtsnoeren „Terms 
and definitions of the urban waste water treatment directive”, die bestaan sinds 2007, een sectie over afzonderlijke of andere 
passende systemen.
49
De Commissie besloot te aanvaarden dat een naleving van 100 % niet waarschijnlijk of realistisch was en besliste „inbreuken te 
starten” door de twee door de Rekenkamer vermelde normen in te voeren. Deze methode is aanvaard door het Hof van Justitie 
van de Europese Unie (zie Commissie/België  zaak C-395/13, paragrafen 33 tot en met 38).
51
De Commissie wijst erop dat ze op de hoogte was van de keuze die Polen vóór 2010 had gemaakt, maar dat ze wettelijk niet in 
staat was dit aan te vechten of het niveau van niet-naleving in Polen vóór 2010 te voorspellen. De richtlijn laat deze twee opties 
duidelijk over aan de lidstaten en de keuze van Polen om artikel 5, lid 4, te gebruiken, was een van de opties waarover het land 
wettelijk beschikte, ook al was deze onrealistisch aangezien dit betekende dat Polen door deze keuze niet kon profiteren van 
de aanvullende tijd die het land op grond van het toetredingsverdrag was toegekend.
52
De Commissie heeft de tenuitvoerlegging van deze richtlijn in Polen met toenemende bezorgdheid en aandacht gevolgd, 
aangezien het duidelijk werd dat er een fundamenteel gebrek aan duidelijke planning voor de tenuitvoerlegging ervan was en 
nog steeds is. De keuze van de rechtsgrondslag is de minste van de zorgen van de Commissie in deze kwestie en is geen geldig 
excuus voor dit gebrek aan gecoördineerde actie op nationaal niveau.
De Commissie heeft er sinds 2011 regelmatig op gewezen dat de voorziene investeringen niet zullen leiden tot een situatie van 
naleving in Polen. Bovendien diende Polen alleen voorlopige investeringsplannen (Master Plan) in en heeft het tot nu toe niet 
aan het relevante KPOSK (2010) gewerkt. Het voorlopige Master Plan van februari 2014 noch de definitieve versie van mei 2015 
zijn tot nu toe door de Commissie aanvaard.
56
Afvalwaterzuiveringsinstallaties zijn infrastructuren met een lange levensduur en het is moeilijk om de gepaste omvang ervan 
uitsluitend voor de korte termijn te beoordelen. Over het algemeen kan de omvang van de installaties worden bepaald door 
verschillende factoren, zoals veiligheidsmarges, de capaciteit om het hoofd te bieden aan seizoensactiviteiten/-schommelin -
gen, zoals toerisme, instroom bij hevige regenval of voorzieningen voor mogelijke toekomstige aansluitingen als gevolg van 
bevolkingsgroei.
Bovendien is een minimale hoeveelheid zuiver water niet schadelijk, want het voorkomt dat het afvalwater septisch wordt en 
waterstofsulfide voortbrengt, wat gevaarlijk is voor de gezondheid van de mens.
Antwoorden van de Commissie 61
58
De wetgeving van de toetredingslanden werd beoordeeld voordat ze mochten toetreden. Deze werd compleet bevonden, 
zoals vereist vóór toetreding met betrekking tot het bestaande EU-acquis waaronder Richtlijn 91/271/EEG.
59
Het staat lidstaten vrij te kiezen tussen artikel 5, lid 2, en artikel 5, lid 4, en ze worden bij deze keuze niet beperkt door het 
bestaan van de bepalingen van het toetredingsverdrag.
60
Na de toetreding van Polen stelde de Commissie geleidelijk problemen vast met de tenuitvoerlegging door Polen van de richt -
lijn inzake de behandeling van stedelijk afvalwater. Sinds 2007 voert de Commissie regelmatig een uitgebreide screening uit 
van de projectaanvragen voor cofinanciering door de EU. Vanaf 2010, toen de Commissie voldoende informatie had verzameld 
die erop wees dat er ernstige problemen waren met de tenuitvoerlegging, begon ze de officiële communicatie over de kwestie 
met de Poolse overheid. Er moet op worden gewezen dat de problemen van Polen veel breder en fundamenteler waren dan de 
keuze tussen de toepassing van artikel 5, lid 2, of artikel 5, lid 4, en verband hielden met de onjuiste afbakening van agglome -
raties, ontbrekende of onsamenhangende verslaglegging van nalevingsgegevens, een gebrek aan duidelijke en samenhan -
gende planning en een willekeurige begrenzing van investeringen die alleen toegespitst waren op zuiveringsinstallaties met 
een capaciteit van meer dan 15 000 i.e.
61
Ondanks meerdere verzoeken van de Commissie aan Polen om samenhangende gegevens over te leggen betreffende de 
status van de tenuitvoerlegging en de toekomstige planning van de tenuitvoerlegging van de richtlijn inzake de behandeling 
van stedelijk afvalwater (met inbegrip van gegevens die naleving van hetzij artikel 5, lid 2, hetzij artikel 5, lid 4, zouden aanto -
nen), heeft Polen deze gegevens nooit verstrekt. De Commissie wenst te benadrukken dat Polen zelf, na correspondentie met 
de Commissie, ervoor koos artikel 5, lid 2, toe te passen. In 2012, tijdens de onderhandelingen voor de programmeringsperiode 
2014 – 2020, verzocht de Commissie Polen een Master Plan voor te bereiden voor de tenuitvoerlegging van de richtlijn inzake 
de behandeling van stedelijk afvalwater. Dit plan zou door de Commissie worden beoordeeld om na te gaan of cofinanciering 
van de EU in de programmeringsperiode 2014-2020 zou worden toegekend aan projecten die voldoen aan de richtlijn inzake 
de behandeling van stedelijk afvalwater en die de grootste bijdrage leveren om de tekortkomingen in de tenuitvoerlegging te 
verhelpen.
62
De Commissie heeft nu de verslagen van artikel 17 opnieuw geactiveerd, met als doel te weten te komen wanneer een speci -
fieke agglomeratie voldoet, als dit nog niet het geval is.
Met het nieuwe artikel 17-sjabloon probeerde de Commissie een evenwicht te bereiken tussen verbetering van de kennis over 
de situatie van de lidstaten zonder de administratieve last te vergroten. De meeste lidstaten reageerden positief en hebben 
verslag gedaan overeenkomstig de nieuwe indeling. Bovendien staat het de lidstaten vrij om elk project in de verslagleggings -
tabel te beschrijven. Op grond van artikel 15 kent de Commissie het percentage van de belasting die zonder behandeling 
wordt geloosd en aldus de „afstand tot naleving”. Vervolgens is het aan de lidstaten om een aangepast project te vast te stellen 
om zo snel mogelijk te voldoen. De Commissie is niet van plan de verslagleggingslast van lidstaten te vergroten aangezien ze 
geen gedetailleerde informatie over het aantal kilometer rioleringsleidingen per agglomeratie op EU-niveau nodig heeft.
Antwoorden van de Commissie 62
63
De Commissie heeft een ruime beoordelingsmarge in deze kwesties en moet de meest geschikte instrumenten bepalen. In dit 
geval koos de Commissie voor verbintenissen via vergaderingen met de lidstaten over de behandeling van stedelijk afvalwater 
en verkoos ze te wachten met de lancering van meer formele maatregelen totdat voldoende uiterste termijnen voor voldoende 
lidstaten waren verstreken. Pilots die waren gelanceerd op basis van de initiële beoordeelde termijn (2004 tot eind 2006) 
zouden slechts betrekking hebben gehad op drie lidstaten, waaronder Polen. Omwille van de efficiëntie werd daarom beslist 
te wachten op de resultaten van de volgende verslaglegging, die uitgebreider zou zijn wat het aantal betrokken lidstaten en 
agglomeraties betreft.
De Commissie is dan ook van mening dat deze actie gepast was. Uit het Verdrag en in de constante rechtspraak van het Hof 
van Justitie komt duidelijk naar voren dat de Commissie over een ruime beoordelingsmarge beschikt om te bepalen wanneer 
er inbreuken zijn gepleegd en wanneer deze worden vervolgd, overeenkomstig haar functie als hoedster van de Verdra -
gen. In sommige gevallen kunnen alternatieve instrumenten of politieke dialoog een meer doeltreffende aanpak zijn dan 
inbreukprocedures.
Tot slot heeft de Commissie rekening gehouden met de verschillende tenuitvoerleggingsperiodes (14 jaar voor EU-15-lidstaten 
tegenover 3 tot 11 jaar voor EU-10-lidstaten die in 2004 zijn toegetreden) bij de lancering van pilot- en inbreukprocedures.
Toch heeft de Commissie al meermaals bewezen dat ze, door gebruik te maken van de inbreukprocedure, de naleving van de 
richtlijn inzake de behandeling van stedelijk afvalwater kan bewerkstelligen (bv. Frankrijk, België, Verenigd Koninkrijk, enz.).
64
De richtlijn inzake de behandeling van stedelijk afvalwater legt in tabel 2 van de bijlage minimumnormen vast die moeten wor -
den behaald, maar laat de lidstaten vrij strengere normen toe te passen. Dergelijke strengere normen kunnen wettelijk nodig 
zijn om naleving op grond van de kaderrichtlijn water te verzekeren.
69
De Commissie wenst te verduidelijken dat men verwacht dat het project van de water- en milieudiensten voor Kaliningrad 
volledig operationeel zal zijn in de loop van 2016 voor wat betreft de watercomponenten.
76
Wateren in extensieve landbouwgebieden waar weinig meststoffen op of in de bodem worden gebracht, kunnen toch door 
nutriënten worden vervuild. Op grond van de nitraatrichtlijn moeten ook wateren waar een risico op vervuiling bestaat onder 
specifieke maatregelen vallen.
In bepaalde gebieden zijn er maatregelen op grond van zowel de nitraatrichtlijn als de kaderrichtlijn water nodig om de nutri -
entenreducties te behalen die nodig zijn om de goede toestand voor wateren te behalen.
79
Het op of in de bodem brengen van stikstof uit minerale meststoffen op zich mag niet worden gebruikt als indicator van het 
gebrek aan impact van de voorschriften en behoeften en moet voorzichtig worden geïnterpreteerd. De totale verliezen aan 
stikstof of het totale overschot aan stikstof (van alle bronnen) zijn meer geschikte indicatoren.
Antwoorden van de Commissie 63
80
De Commissie is van oordeel dat maatregelen zoals het verbod op het gebruik van meststoffen in bepaalde periodes van het 
jaar doeltreffend kunnen worden gecontroleerd op voorwaarde dat inspecties op het juiste moment worden uitgevoerd.
Bemestingsplannen of documenten over meststoffen zijn opgenomen in verschillende actieprogramma’s op grond van de 
nitraatrichtlijn als een normale praktijk met betrekking tot evenwichtige bemesting en om controles te vergemakkelijken.
84
De Commissie benadrukt dat randvoorwaarden geen mechanisme zijn om de Europese milieuwetgeving te handhaven, maar 
er onder andere naar streven  „het GLB nauwer [te] laten aansluiten bij de verwachtingen van de maatschappij ” (zie overweging 54 
in Verordening (EU) nr. 1306/2013). Randvoorwaarden maken betalingen uit hoofde van het gemeenschappelijk landbouw -
beleid (GLB) afhankelijk van de naleving van bepaalde regels, terwijl inbreuk op deze regels leidt tot een vermindering van 
GLB-betalingen. Randvoorwaarden zouden in beginsel gebruik moeten maken van bestaande controlesystemen. Ze moeten 
evenwel ook een minimaal niveau van controle verzekeren wanneer het controlesysteem van de sectorale wetgeving niet 
doeltreffend genoeg is.
86
Het is aan de lidstaten om GLMC-normen zodanig te bepalen dat de doelstelling van de norm kan worden behaald. De 
doelstelling van de vermelde GLMC „aanleggen van bufferstroken langs waterlopen” is het aanleggen en beheren van buffer -
stroken, maar niet, in het algemeen, het gebruik van meststoffen op landbouwgrond. Het bereik van de genoemde GLMC 
is dan ook beperkt tot bufferstroken zowel binnen als buiten de voor nitraten kwetsbare zones. Bovendien maken bepaalde 
vereisten die voortvloeien uit de nitraatrichtlijn deel uit van de randvoorwaarden via SMR1, voorheen SMR 4.
87
De genoemde GLMC voor bufferstroken die van toepassing zijn sinds 1 januari 2012 (zie art. 149 van Verordening (EG) 
nr. 73/2009), verwijst naar vereisten die voortvloeien uit de nitraatrichtlijn en zet deze vereisten om naar landbouwgrond 
buiten de voor nitraten kwetsbare zones, rekening houdend met plaatselijke omstandigheden, zoals vereist in art. 94 van Ver -
ordening (EU) nr. 1306/2013. Derhalve vloeit de verscheidenheid in de voorschriften die de Rekenkamer vaststelt voort uit de 
nitraatrichtlijn zelf en weerspiegelt deze de verscheidenheid aan plaatselijke omstandigheden binnen de lidstaten.
90
Het aantal gevallen van niet-naleving en sancties die worden toegepast via het mechanisme voor randvoorwaarden is eerder 
een indicatie dat het werkt dan dat het ontoereikend zou zijn. Zo is bijvoorbeeld het gebrek aan mestopslaginrichtingen nog 
steeds een probleem in voor nitraat kwetsbare zones en deze inbreuk wordt opgevolgd onder de randvoorwaarden, wat de 
hoge mate van niet-naleving verklaart (zie ook paragraaf 93).
Antwoorden van de Commissie 64
91
Plattelandsontwikkelingsprogramma’s voor de periode 2007-2013 moesten bijdragen aan de plattelandsontwikkelingsdoel -
stellingen die via verschillende assen ten uitvoer zijn gelegd. Sommige van de ten uitvoer gelegde maatregelen en activiteiten, 
onder meer op het gebied van agromilieu, waren gericht op één hoofddoelstelling, maar vele waren opgesteld met als doel 
meerdere doelstellingen te behalen. Dit doet geen afbreuk aan de doeltreffendheid van deze maatregelen en helpt een beter 
rendement te behalen.
De agromilieumaatregelen die door een groot aantal landbouwers in uitgestrekte gebieden zijn uitgevoerd, kunnen ook hel -
pen om de waterstatus in al die gebieden te verbeteren.
Bij de goedkeuring van de programma’s voor de periode 2014-2020 heeft de Commissie opgemerkt dat de lidstaten in hogere 
mate doelgericht te werk moesten gaan, ook inzake waterkwesties.
92
Tijdens de programmeringsperiode 2007-2013 was de afwijkende kalender bij de vaststelling van stroomgebiedbeheersplan -
nen en plattelandsontwikkelingsprogramma’s een van de redenen waarom het bereik van agromilieumaatregelen niet altijd 
overeenstemde met de gebieden die vallen onder stroomgebiedbeheersplannen.
Daarnaast dient erop te worden gewezen dat naleving van verplichte voorschriften waarnaar stroomgebiedbeheersplannen 
vaak verwijzen, niet kan worden verzekerd door agromilieuregelingen die alleen vrijwillige acties kunnen ondersteunen die 
verder gaan dan verplichte voorschriften.
Tijdens de programmeringsperiode hadden de lidstaten bovendien de mogelijkheid om hun programma’s te wijzigen met 
betrekking tot de inhoud en/of de financiële toewijzing. De voorgestelde wijzigingen moeten in overeenstemming zijn met 
de algemene doelstellingen en de strategie van het programma. Door dit mechanisme hadden ze kunnen afstemmen op het 
SGBP , als dit beschikbaar was. In 2009 werd de waterbeheerdoelstelling, als gevolg van een gezondheidscontrole van het GLB 
en een Europees economisch herstelplan, verder versterkt als een van de uitdagingen van plattelandsontwikkeling.
93
In 2004-2006 werden de nieuwe lidstaten aan de Oostzee (EE, LV, LT, PL) uitgenodigd specifieke steun voor mestopslaginrichtin -
gen in te voeren om te voldoen aan de normen voor waterbescherming.
94
De plattelandsontwikkelingsprogramma’s voor de periode 2007-2013 bevatten maatregelen voor investeringen in 
mestopslaginrichtingen.
Zo hadden lidstaten in het bijzonder de mogelijkheid om investeringen voor de verbetering van mestopslag op landbouw -
bedrijven alleen te ondersteunen als deze bedoeld waren om te voldoen aan de nieuwe Gemeenschapsnormen die voort -
vloeiden uit de nitraatrichtlijn, zoals deze ten uitvoer was gelegd in de lidstaten en voor een beperkte overgangsperiode van 
36 maanden vanaf de datum waarop de normen verplicht werden.
Antwoorden van de Commissie 65
95
De Commissie is van mening dat de diversiteit van agromilieumaatregelen betekent dat deze maatregelen zowel eenvoudige 
als meer complexe activiteiten omvatten, bedoeld om het milieu te beschermen en te verbeteren. Dit stelt begunstigden in 
staat activiteiten uit te voeren die overeenstemmen met hun specifieke behoeften en milieudruk.
De mate van ondersteuning is altijd verbonden aan de mate van verbintenissen en compenseert voor inkomensverlies en aan -
vullende kosten die met deze verbintenissen gepaard gaan.
Het lage gebruik kan ook worden verklaard door andere redenen dan de complexiteit van de activiteiten, bv. onvoldoende 
promotie van de ondersteuning, onvoldoende overdracht van kennis of van gebruik van adviesdiensten.
Het probleem van het lage gebruik van agromilieumaatregelen in de gebieden met intensieve landbouw was een van de 
redenen waarom de Commissie in 2011 voorstelde de eerste pijler van het GLB te vergroenen, met als doel deze gebieden te 
bereiken met eenvoudige, algemene, niet-contractuele maatregelen, waarvan de milieueffecten zouden worden uitgebreid 
door meer gerichte agromilieumaatregelen.
Voor de periode 2014-2020 bevorderde de Commissie toespitsing die in Polen en Finland ten uitvoer werd gelegd.
Zie ook het antwoord van de Commissie op paragraaf 92.
98
De meeste lidstaten kiezen in beide programmeringsperiodes voor het gebruik van andere maatregelen, zoals agromilieu -
klimaat, om streefdoelen en doelstellingen met betrekking tot waterbeheerprioriteit te behalen. Streefdoelen en indicatoren 
in verband met waterkwaliteit en waterbeheer in beide periodes tonen aan dat lidstaten zelfs zonder de tenuitvoerlegging van 
de maatregel „betalingen in verband met de kaderrichtlijn water”, acties programmeren die erin bestaan bij te dragen aan deze 
streefdoelen en indicatoren.
Het gebrek aan verplichte maatregelen in stroomgebiedbeheersplannen en problemen bij de bepaling van de maatregelen 
ervan vormden de grootste hindernissen om de maatregel in kwestie te gebruiken in de periode 2007-2013.
99
Met betrekking tot de toepassing van sancties voor waterbescherming is het aan de lidstaten om deze toe te passen (verder 
dan de regels voor randvoorwaarden) indien nodig en in gevallen waarbij de individuele verantwoordelijkheid voor veront -
reiniging kan worden vastgesteld.
De Commissie is van mening dat er geen inherent probleem is met de toepassing van het beginsel „de vervuiler betaalt” op de 
landbouw. Zo zou er bijvoorbeeld een meststof- of mesttaks kunnen worden geheven. Ambitieuze nitraatactieprogramma’s en 
basismaatregelen in verband met de kaderrichtlijn water zouden duidelijke controles kunnen vastleggen om verontreiniging 
bij de bron te beperken.
Antwoorden van de Commissie 66
100
Verordening (EU) nr. 1305/2013 voorziet in ex-antevoorwaarden die specifiek zijn voor plattelandsontwikkeling. De ex-ante -
voorwaarden voor de watersector (van toepassing voor investeringen die zijn geprogrammeerd onder Prioriteit 5) houden 
verband met het bestaan van een waterprijsbeleid en met een toereikende bijdrage van verschillende watergebruiken om de 
kosten van waterdiensten te dekken tegen een percentage dat is bepaald in het goedgekeurde stroomgebiedbeheersplan 
voor investeringen die door de programma’s worden ondersteund.
Andere ex-antevoorwaarden die specifiek zijn voor plattelandsontwikkeling op het gebied van milieu hebben betrekking 
op goede landbouwkundige en milieuomstandigheden, minimale voorschriften voor het gebruik van meststoffen en plant -
beschermingsproducten, energie-efficiëntie, hernieuwbare energie.
102
Wanneer de relevante rechtsgrondslagen niet aanwezig zijn, kunnen bepaalde maatregelen voor plattelandsontwikkeling niet 
worden geactiveerd. Dit is het geval voor de betalingsmaatregel in verband met de kaderrichtlijn water die alleen ten uitvoer 
kan worden gelegd wanneer stroomgebiedbeheersplannen en hun programma’s van maatregelen zijn opgesteld. Toch heb -
ben lidstaten de mogelijkheid hun programma’s aan te passen tijdens de hele programmeringsperiode.
Met betrekking tot wijzigingen in de wetgeving betreffende de basisvoorschriften geldt dat wanneer tijdens de tenuitvoerleg -
ging van de maatregelen wijzigingen in de relevante basis worden ingesteld, de lidstaten deze wijzigingen moeten opnemen 
in de inhoud van de maatregelen (bv. niveaus van verbintenissen en van premies als de wijzigingen gevolgen hebben voor 
deze elementen).
105
Voor de EUSBSR kozen de lidstaten voor een zeer „lichte” beheerstructuur. Het werk is gebaseerd op een netwerk van coördina -
toren op beleidsgebied en van horizontale maatregelen. Deze moeten consistentie verzekeren tussen alle prioriteiten van de 
EUSBSR. Er werden geen nieuwe instellingen of formaties van Raden opgericht. De gekozen beheerstructuur is niet te complex 
of belastend.
Over het algemeen kan de macroregionale benadering worden gezien als waardevol instrument om regionale problemen aan 
te pakken in een kleiner geografisch gebied dan op het niveau van de gehele EU. De Commissie is van mening dat de EUSBSR 
met succes heeft bijgedragen aan de bevordering van de milieubescherming van de Oostzee.
107
Elke projectontwikkelaar beslist zelf of hij de status van vlaggenschipproject aanvraagt. Het EUSBSR-actieplan beschrijft de 
procedure en verstrekt een aanvraagformulier. Het vereist een korte beoordeling door de coördinator van het beleidsgebied of 
de horizontale maatregelen, met als beoordelingscriteria onder meer de „macroregionale impact van het vlaggenschipproject” 
en de bijdrage „aan de doelstellingen/indicatoren/doelen van de EUSBSR”. De Commissie voert over elke aanvraag een interne 
raadpleging uit en tot slot keurt de groep van nationale coördinatoren de status van vlaggenschipproject goed. De coördina -
toren voor het beleidsgebied en van horizontale maatregelen moedigen projectontwikkelaars aan om de status van vlaggen -
schipproject aan te vragen.
Antwoorden van de Commissie 67
108
De Commissie stelt vast dat projectontwikkelaars zeer geïnteresseerd zijn om de status van vlaggenschipproject te verkrijgen, 
wellicht omdat het helpt om financiering te krijgen voor macroregionale projecten en de zichtbaarheid van hun werk vergroot.
De Commissie is van mening dat de bijdrage van specifieke „vlaggenschipprojecten” aan nutriëntenreductie kan worden 
geïdentificeerd. Vlaggenschipprojecten moeten een breed scala aan doelen dienen, zoals de oprichting van nieuwe netwer -
ken, de uitwisseling van ervaringen, het bijdragen aan capaciteitsopbouw, het vergemakkelijken van meerlagig bestuur en 
het doen van pilotinvesteringen. De resultaten van en gevolgen voor de beleidsdoelstellingen kunnen in feite pas op de lange 
termijn worden gezien. In dit opzicht kunnen zelfs kleinschalige projecten belangrijke stimulansen voor de ontwikkeling zijn. 
Zo investeerde het PRESTO-project niet alleen in afvalwaterbehandelingstechnieken, maar besteedde het ook aandacht aan de 
uitbreiding van de bevoegdheid van het personeel in de afvalwaterbehandelingsinstallaties, de ontwerpers van installaties en 
het universiteitspersoneel dat de toekomstige afvalwateringenieurs opleidt.
Gemeenschappelijk antwoord van de Commissie op de paragrafen 111 en 112
De Commissie had liever een sterkere integratie van de EUSBSR in de ESIF-programma’s van het Oostzeegebied gezien. Ze stelt 
vast dat het inspanningsniveau ten behoeve van de strategie varieert tussen de betrokken lidstaten en regio’s, waardoor de 
strategie verschillende nationale en regionale prioriteiten vertegenwoordigt.
De programma’s bieden evenwel mogelijkheden voor financiering van de tenuitvoerlegging van de EUSBSR. Zo verleent 
Litouwen een aantal prioriteiten bij de selectieprocedure voor projecten die bijdragen aan de EUSBSR (nadruk op het 
samenwerkings  aspect/internationaal partnerschap) en plannen om waar nodig specifieke oproepen te organiseren. Ook Zwe -
den is van plan criteria te hanteren voor projecten die relevant zijn voor de EUSBSR en wil middelen toewijzen aan gebieden 
voor initiatieven en/of projecten die sporen met de omschrijving in het actieplan van de strategie. Uit het concrete tenuit -
voerleggingsproces van de programma’s zal blijken in welke mate van deze mogelijkheden gebruik wordt gemaakt.
Conclusies en aanbevelingen
115
De kaderrichtlijn water en Helcom streven dezelfde doelstelling na: een niet-eutrofe Oostzee. Een goede toestand behalen 
overeenkomstig de kaderrichtlijn water zou voldoende moeten zijn om het Helcom-streefdoel te behalen.
De plannen van de lidstaten voor de terugdringing van nutriënten die zijn gebaseerd op hun stroomgebiedbeheers  plannen 
zijn niet ambitieus genoeg. Ze stellen namelijk grotendeels alleen de „basismaatregelen” voor die al van kracht zijn voor 
de tenuitvoerlegging van EU-richtlijnen met betrekking tot de specifieke activiteiten die nutriëntenvervuiling veroorzaken, 
hoofdzakelijk stedelijk afvalwater en landbouw, en ze vermelden niet hoe deze maatregelen moeten worden versterkt zodat er 
nutriëntomstandigheden ontstaan die stroken met de te behalen goede status. Er zijn weinig maatregelen krachtens artikel 11, 
lid 3, onder h), van de kaderrichtlijn water voor controle van diffuse bronnen van vervuiling opgenomen (hier ontbreken in het 
bijzonder controles op diffuse bronnen van fosfaat) en „aanvullende maatregelen” zijn vaag in hun algemene verwachte bij -
drage. De Commissie wees deze kwestie bij de beoordeling van de eerste SGBP’s5 en bij de beoordeling van de eerste program -
ma’s van maatregelen6 aan als een belangrijk gebied voor verbetering en heeft de lidstaten aangespoord op dit gebied actie te 
ondernemen in de tweede SGBP’s.
116
In oktober 2012 deelden lidstaten hun milieudoelstellingen mee aan de Commissie op grond van de kaderrichtlijn mariene stra -
tegie. Een aantal lidstaten was ambitieuzer dan andere bij de opstelling van doelen voor vermindering van de druk in de vorm 
van streefdoelen voor nutriëntentoevoer (zie ook paragraaf 17).
5 http://ec.europa.eu/environment/water/water-framework/pdf/3rd_report/CWD-2012-379_EN-Vol2.pdf
6 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/HTML/?uri=CELEX:52015DC0120&from=NL
Antwoorden van de Commissie 68
Aanbeveling 1 a)
De Commissie aanvaardt de aanbeveling en is van mening dat deze al ten uitvoer is gelegd voor de kaderrichtlijn water en dat 
deze ten uitvoer zal worden gelegd voor de kaderrichtlijn mariene strategie.
De verslaglegging in het kader van de kaderrichtlijn water voor de tweede stroomgebiedbeheersplannen vereist van lidstaten 
dat ze verslag uitbrengen over de terugdringing van de nutriëntenbelasting die nodig is om nutriëntomstandigheden te beha -
len die overeenstemmen met de goede toestand van de kaderrichtlijn water (dit omvat de nutriëntenbelasting die nodig is om 
te voldoen aan de kaderrichtlijn mariene strategie als de lidstaat de juiste aanpak volgt).
Voor de kaderrichtlijn mariene strategie zal de Commissie bij de bepaling van verslagleggingseisen voor de volgende cyclus 
rekening houden met deze aanbeveling samen met de analyse van de huidige cyclus van de programma’s van maatregelen.
Aanbeveling 1 b)
De Commissie aanvaardt de aanbeveling en is bezig met de tenuitvoerlegging ervan.
Voor de kaderrichtlijn water werden de hiaten in controle en beoordeling die werden geïdentificeerd in de eerste SGBP’s 
opgevolgd door bilaterale besprekingen met de lidstaten. Er werden met de lidstaten maatregelen afgesproken om de situatie 
betreffende controle en beoordeling te verbeteren en de Commissie zal dit nagaan als onderdeel van de beoordeling van de 
tweede SGBP’s die in 2017 zal plaatsvinden.
Op grond van de kaderrichtlijn mariene strategie hebben de lidstaten monitoringsprogramma’s opgesteld om de vooruitgang 
naar goede milieustatus en streefdoelen te beoordelen. Het ontwerp van beoordeling van de Commissie van monitorings -
programma’s voor de Oostzee geeft aan dat de meeste lidstaten de monitoring van de nutriëntentoevoer hebben opgenomen 
(bijvoorbeeld: toevoerniveaus van landgebaseerde bronnen van nutriënten, van nutriënten uit de atmosfeer en van meststof -
fen en andere stikstof- en fosforrijke stoffen).
Daarnaast zijn er werkzaamheden uitgevoerd die zouden moeten leiden tot een richtsnoer in 2018 voor de vergelijking van 
nutriëntennormen die de lidstaten voor de kaderrichtlijn water en de kaderrichtlijn mariene strategie hebben opgesteld, om 
ervoor te zorgen dat deze stroken met biologische normen en om te begrijpen hoe de lidstaten deze gebruiken bij de opstel -
ling van programma’s van maatregelen.
Aanbeveling 1 c)
De Commissie stelt vast dat deze aanbeveling is gericht tot de lidstaten.
118
De Commissie is van mening dat Duitsland en Finland aan de richtlijn voldoen overeenkomstig de methodologie voor het 
beoordelen van de naleving van de Commissie, aangezien ze een nalevingsniveau van 99 % of hoger behalen. De vier andere 
lidstaten aan de Oostzee die in 2012 volledig aan de Richtlijn moesten voldoen, behaalden nalevingsniveaus van 89 % en hoger.
Waar bewijs beschikbaar is van late tenuitvoerlegging of naleving heeft de Commissie EU-Pilots en inbreukprocedures gelan -
ceerd en worden de normale procedures gevolgd.
120
De Commissie is van mening dat haar maatregelen passend waren. Uit het Verdrag en in de constante rechtspraak van het Hof 
van Justitie komt duidelijk naar voren dat de Commissie over een ruime beoordelingsmarge beschikt om te bepalen wanneer 
er inbreuken zijn gepleegd en wanneer deze worden vervolgd, overeenkomstig haar functie als hoedster van de Verdra -
gen. In sommige gevallen kunnen alternatieve instrumenten of politieke dialoog een meer doeltreffende aanpak zijn dan 
inbreukprocedures.
Daarnaast besliste de Commissie ook om te wachten totdat meerdere overgangstermijnen waren verstreken alvorens pilots te 
lanceren, zodat er, om redenen van efficiëntie, meer lidstaten en agglomeraties bij betrokken zouden zijn.
Antwoorden van de Commissie 69
Tot slot heeft de Commissie rekening gehouden met de verschillende tenuitvoerleggingsperiodes (14 jaar voor EU-15-lidstaten 
tegenover 3 tot 11 jaar voor EU-10-lidstaten die in 2004 zijn toegetreden) bij de lancering van pilot- en inbreukprocedures.
Aanbeveling 2 a)
De Commissie aanvaardt deze aanbeveling en is van mening dat deze al ten uitvoer is gelegd in agglomeraties met meer dan 
2 000 i.e. In dergelijke agglomeraties voorziet de richtlijn inzake de behandeling van stedelijk afvalwater erin dat opvangsys -
temen of individuele of andere gepaste systemen aanwezig zijn. De Commissie is derhalve van mening dat het wettelijk 
kader — op EU-niveau — aanwezig is. De Commissie benadrukt evenwel dat ze gezinnen er niet toe kan verplichten zich aan 
te sluiten op rioleringsnetwerken, aangezien dit valt onder de verantwoordelijkheid van de lidstaten en een nationale beleids -
beslissing is.
Aanbeveling 2 b)
De Commissie aanvaardt deze aanbeveling, aangezien deze gebaseerd is op de lezing van artikel 9 van de kaderrichtlijn water. 
De Commissie zal de tenuitvoerlegging van deze aanbeveling beoordelen in de algemene beoordeling van de tweede stroom -
gebiedbeheersplannen die door de lidstaten moesten zijn vastgesteld tegen 22 december 2015.
Aanbeveling 2 c)
De Commissie aanvaardt de aanbeveling en werkt aan de verbetering van de verslagleggingsprocedure op grond van de richt -
lijn inzake de behandeling van stedelijk afvalwater, die de basis vormt voor de nalevingsbeoordeling.
Aanbeveling 2 d)
De Commissie aanvaardt de aanbeveling.
Aanbeveling 2 e)
De Commissie stelt vast dat deze aanbeveling is gericht tot de lidstaten.
Aanbeveling 2 f)
De Commissie stelt vast dat deze aanbeveling is gericht tot de lidstaten.
123
De Commissie benadrukt dat randvoorwaarden geen mechanisme zijn om de Europese milieuwetgeving te handhaven, maar 
er onder andere naar streven  „het GLB nauwer [te] laten aansluiten bij de verwachtingen van de maatschappij ” (zie overweging 54 
in Verordening (EU) nr. 1306/2013). Randvoorwaarden maken betalingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) 
afhankelijk van de naleving van bepaalde regels, terwijl inbreuk op deze regels leidt tot een vermindering van GLB-betalingen. 
Randvoorwaarden zouden in beginsel gebruik moeten maken van bestaande controlesystemen. Ze moeten evenwel ook een 
minimaal niveau van controle verzekeren wanneer het controlesysteem van de sectorale wetgeving niet doeltreffend genoeg 
is.
124
De Commissie herinnert eraan dat naleving van verplichte voorschriften van de stroomgebiedbeheersplannen niet kan worden 
verzekerd door agromilieumaatregelen die alleen vrijwillige acties ondersteunen. Desalniettemin bevatten veel plattelands -
ontwikkelingsprogramma’s al vanaf het begin bepaalde maatregelen (investering, opleiding, agromilieumaatregelen) die 
gericht waren op de watergerelateerde doelstellingen.
In 2007-2013 was de steun voor verplichte mestopslag beperkt tot de steun die het gevolg was van de nieuwe Gemeenschaps -
normen die voortvloeiden uit de nitraatrichtlijn zoals deze door de lidstaten ten uitvoer was gelegd.
Antwoorden van de Commissie 70
In de periode 2014-2020 werd de specifieke maatregel met betrekking tot de tenuitvoerlegging van acties in verband met de 
kaderrichtlijn water geprogrammeerd in een aantal van de programma’s.
Tijdens de vaststelling van de programma’s voor de periode 2014-2020 maakte de Commissie bovendien opmerkingen over de 
noodzaak van de lidstaten om meer gebruik te maken van toespitsing, ook op waterkwesties.
Met betrekking tot de toepassing van sancties voor waterbescherming is het aan de lidstaten om deze toe te passen (verder 
dan de regels voor randvoorwaarden) indien nodig en in gevallen waarbij de individuele verantwoordelijkheid voor verontrei -
niging kan worden vastgesteld.
De Commissie is van mening dat er geen inherent probleem is met de toepassing van het beginsel „de vervuiler betaalt” op de 
landbouw. Zo zou er bijvoorbeeld een meststof- of mesttaks kunnen worden geheven. Ambitieuze nitraatactieprogramma’s en 
basismaatregelen in verband met de kaderrichtlijn water zouden duidelijke controles kunnen vastleggen om verontreiniging 
bij de bron te beperken.
Zie ook het antwoord van de Commissie op de paragrafen 91 tot en met 99.
125
De nieuwe vergroeningsarchitectuur van het GLB met vergroeningsvereisten in de eerste pijler is van invloed op plattelands -
ontwikkeling. Acties die worden ondersteund in het kader van deze vergroeningsvereisten mogen niet worden onderworpen 
aan betalingen voor agromilieu-klimaat om dubbele financiering te vermijden.
Wanneer de relevante rechtsgrondslagen niet aanwezig zijn, kunnen bepaalde maatregelen voor plattelandsontwikkeling niet 
worden geactiveerd. Dit is het geval voor de betalingsmaatregel in verband met de kaderrichtlijn water die alleen ten uitvoer 
kan worden gelegd wanneer stroomgebiedbeheersplannen en hun programma’s van maatregelen zijn opgesteld. De lidstaten 
hebben echter de mogelijkheid hun programma’s aan te passen tijdens de hele programmeringsperiode.
Hoewel dergelijke wijzigingen kunnen leiden tot aanvullende administratieve inspanningen, moeten ze worden gezien in de 
context van hun aanvullende toegevoegde waarde in het behalen van de doelstellingen en prioriteiten van de programma’s.
Aanbeveling 3 a)
De Commissie aanvaardt deze aanbeveling en is bezig met de uitvoering ervan. Wanneer de lidstaten hun voor nitraten kwets -
bare zones en de nitraatactieprogramma’s herzien, vraagt de Commissie dat er rekening wordt gehouden met informatie uit 
de kaderrichtlijn water over de druk van waterverontreiniging door nutriënten uit de landbouw. Dit is essentieel om verontrei -
niging bij de bron te controleren, vooral in lidstaten waar de nationale wet- en regelgeving voor de tenuitvoerlegging van de 
nitraatrichtlijn het enige wettelijke instrument is om de waterverontreiniging door nutriënten uit de landbouw te beheersen.
Lidstaten moeten in de tweede stroomgebiedbeheersplannen vermelden in welke mate de tenuitvoerlegging van de nitraat -
richtlijn voldoende is om waterverontreiniging door nutriënten uit de landbouw aan te pakken en welke basis- en aanvullende 
maatregelen in de kaderrichtlijn water zullen worden ingevoerd om dit aan te pakken. Dit zal de lidstaten en de Commissie 
helpen begrijpen waar verdere maatregelen nodig zijn.
Aanbeveling 3 b)
De Commissie stelt vast dat deze aanbevelingen zijn gericht tot de lidstaten.
126
Voor de EUSBSR kozen de lidstaten voor een zeer „lichte” beheerstructuur. Er werden geen nieuwe instellingen of formaties van 
Raden opgericht. De Commissie is van mening dat de EU-strategie voor het Oostzeegebied (EUSBSR) met succes heeft bijge -
dragen aan de bevordering van de milieubescherming van de Oostzee.
Antwoorden van de Commissie 71
127
De Commissie is van mening dat de bijdrage van specifieke „vlaggenschipprojecten” aan nutriëntenreductie kan worden 
geïdentificeerd. Vlaggenschipprojecten hebben meerdere doelstellingen en zelfs kleinschalige projecten kunnen belangrijke 
stimulansen in de ontwikkeling zijn. Concrete resultaten van en de gevolgen voor de beleidsdoelstellingen kunnen alleen op 
de lange termijn worden gezien.
128
De Commissie is het eens met de analyse van de Rekenkamer en had liever een sterkere integratie van de EUSBSR in de 
ESIF-programma’s van het Oostzeegebied gezien. Ze stelt vast dat het inspanningsniveau ten behoeve van de strategie vari -
eert van de ene betrokken lidstaat en regio tot de andere, en zodoende de verschillende nationale en regionale prioriteiten 
weerspiegelt.

Gratis publicaties:
  één exemplaar:  
via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu); 
  meerdere exemplaren of posters/kaarten:  
bij de vertegenwoordigingen van de Europese Unie (http://ec.europa.eu/represent_nl.htm),  
bij de delegaties in niet-EU-landen (http://eeas.europa.eu/delegations/index_nl.htm),  
door contact op te nemen met Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_nl.htm),  
door te bellen naar 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratis in de hele Europese Unie) (*).
(*)  De informatie wordt gratis verstrekt en bellen is doorgaans gratis, maar sommige operatoren, telefooncellen of hotels  
kunnen kosten aanrekenen.
Betaalde publicaties:
 via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).WAAR ZIJN EU/hyphen.capPUBLICATIES VERKRIJGBAAR?
De Oostzee is een van ‘s werelds meest verontreinigde 
zeeën. Het bestrijden van eutrofiëring, die wordt 
veroorzaakt door nutriëntentoevoer — voornamelijk 
vanuit de landbouw en door stedelijk afvalwater — wordt 
als een grote uitdaging beschouwd. In het kader van het 
Verdrag van Helsinki hebben alle aangrenzende 
EU-lidstaten en derde landen zich gecommitteerd aan de 
bescherming van het milieu van de Oostzee. De 
EU-wetgeving verplicht de lidstaten ertoe, maatregelen te 
nemen ter bestrijding van buitensporige 
nutriëntenbelasting en een goede milieutoestand van de 
mariene wateren te bereiken. De EU cofinanciert enkele 
van deze maatregelen. De Rekenkamer is nagegaan of de 
maatregelen van de EU de lidstaten doeltreffend hebben 
geholpen om de nutriëntentoevoer naar de Oostzee terug 
te dringen. Wij concludeerden dat deze maatregelen tot 
beperkte vooruitgang hebben geleid wat betreft de 
terugdringing van de nutriënten in de Oostzee. We doen 
een aantal aanbevelingen ter verbetering van de 
doeltreffendheid van de maatregelen ter bestrijding van 
eutrofiëring in de Oostzee.
EUROPESE
REKENKAME R