NL Publicatieblad van de Europese Unie C 248/68

Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over de mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité, het Comité van de Regio's en de Europese Investeringsbank — Conclusies van het vijfde verslag over de economische, sociale en territoriale samenhang: de toekomst van het cohesiebeleid

(COM(2010) 642 definitief)

2011/C 248/12

Rapporteur: de heer CEDRONE

De Europese Commissie heeft op 9 november 2010 besloten het Europees Economisch en Sociaal Comité overeenkomstig artikel 304 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) te raadplegen over de

Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité, het Comité van de Regio's en de Europese Investeringsbank – Conclusies van het vijfde verslag over de economische, sociale en territoriale samenhang: de toekomst van het cohesiebeleid

COM(2010) 642 definitief.

De afdeling Economische en Monetaire Unie, economische en sociale samenhang, die met de voorbereidende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 31 mei 2011 goedgekeurd.

Het Europees Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn op 15 en 16 juni 2011 gehouden 472e zitting (vergadering van 16 juni) het volgende advies uitgebracht, dat met 133 stemmen vóór en 7 stemmen tegen, bij 14 onthoudingen, is goedgekeurd.

1. Conclusies

1.1 Samenvattend kan het Europees Economisch en Sociaal Comité (EESC) zich vinden in de door de Europese Commissie vastgestelde hoofdpunten van het cohesiebeleid:

— vergroten van de Europese meerwaarde;

— versterken van de governance;

— een gestroomlijnd en eenvoudiger uitvoeringssysteem;

— verbeteren van de organisatie.

1.2 Volgens het EESC zijn deze doelstellingen haalbaar indien tegelijkertijd:

— de strategische programmering wordt versterkt door de lidstaten te helpen institutionele hervormingen door te voeren voor een betere werking van de overheid;

— de EU-middelen worden gefocust op een beperkt aantal prioritaire doelstellingen;

— de economische en sociale mobilisering en de participatie van de sociaaleconomische partners bij de uitvoering van het cohesiebeleid worden uitgebreid;

— de beginselen van additionaliteit en medefinanciering worden hervormd;

— en effectbeoordelingen verplicht worden gesteld.

1.3 We mogen immers niet vergeten dat het cohesiebeleid, samen met de ontwikkeling en het terugdringen van verschillen tussen de regio's, actief moet bijdragen aan de verbetering van de dienstverlening en de sociaaleconomische omstandigheden voor de burgers.

1.4 Een en ander kan worden bevorderd indien het algemene economisch weefsel en de omstandigheden voor het bedrijfsleven, de productiviteit en het concurrentievermogen – met name van het mkb, micro-ondernemingen en ambachtslieden – worden verbeterd. Derhalve moeten de representatieve organisaties van bedrijven met een territoriale dimensie of, met name, van bedrijven in sectoren die door de EU als prioritair worden beschouwd, net als vakbonden en het maatschappelijk middenveld, hier rechtstreeks bij worden betrokken.

1.5 Een interessante benadering, in het licht van de territoriale samenhang en de infra-territoriale, infra-regionale en infra-sectorale samenhang, is de ontwikkeling (onder doelstelling 3) van de grensoverschrijdende en interregionale samenwerking, door meer middelen toe te wijzen aan de territoriale samenhang in de regio's en de macroregionale strategie van de euroregio's (Oostzee, Middellandse Zee, Adriatische Zee, Alpen-Adria-Donau, Atlantische boog).

1.6 Het EESC is van oordeel dat de Commissie en de lidstaten alles in het werk moeten stellen om de uitwisseling van goede praktijken te bevorderen en lokale overheden te assisteren bij het beheer van de programma's, onder meer door een interne hervorming en een hervorming van de betrokken sectoren op gang te brengen.

1.7 Want alleen als er meer kennis is over de resultaten van investeringen – kennis die momenteel tekortschiet – en er specifieke impactbeoordelingen worden uitgevoerd, zullen de prioriteiten kunnen worden aangewezen die in het kader van de Europa 2020-strategie moeten worden nagestreefd, en kan de doelstelling van een sterkere thematische concentratie worden bereikt.

1.8 Het EESC is het ermee eens dat rekening moet worden gehouden met de verdeling van snelgroeiende sectoren over alle Europese regio's, die zijn onderverdeeld in convergentieregio's, overgangsregio's en regio's die onder de doelstelling concurrentievermogen en werkgelegenheid vallen. Ook moet nog steeds een oplossing worden gevonden voor de verdeling van de middelen tussen arme regio's (80 % van de fondsen) en de overige regio's (de resterende 20 %), hoewel deze verdeling het probleem van de medefinanciering helpt op te lossen.

1.9 Volgens het EESC dient absoluut te worden gezorgd voor coördinatie tussen alle voorstellen en het door de Commissie gepromote beleid. Met andere woorden: tussen de Europa 2020-strategie, het cohesiebeleid, het GLB, het energiebeleid en het beleid op het gebied van vervoer, milieu, onderzoek, enz. Dit geldt in het bijzonder voor maatregelen die worden gefinancierd door het ESF en het EFRO, mede omdat de steun van het ESF vooral gericht moet zijn op de Europese werkgelegenheidsstrategie, de verwezenlijking van de sociale agenda, opleidingen van hoge kwaliteit, initiatieven voor jongeren en een Europese opleiding voor de uitvoerders van het cohesiebeleid.

2. Voorstellen

2.1 Beleidsvoorstellen

2.1.1 Europa 2020-strategie: het EESC is van mening dat het cohesiebeleid niet exclusief ten dienste van de Europa 2020-strategie moet staan. Integendeel: om geloofwaardig te zijn moet deze strategie ook eigen financieringsvormen vinden, door de uitgifte van euro-obligaties.

2.1.2 Het cohesiebeleid moet vasthouden aan zijn ultieme doelstellingen, zoals solidariteit tussen volkeren en regio's, en ontwikkeling.

2.1.3 Europese top: het cohesiebeleid en alle daarvoor uitgetrokken begrotingsmiddelen moeten tijdens een jaarlijks te houden speciale Europese top worden besproken en geëvalueerd. Dit dient, zowel vanwege het strategisch belang van het beleid inzake sociale en economische samenhang, als vanwege het verband met het macro-economisch beleid, te geschieden in het kader van de Europese economische en sociale governance.

2.1.4 Stabiliteitspact en sancties: volgens het EESC moet er meer nadruk komen op de prikkels in plaats van op de sancties, om de regio's met de hoogste schuldenlast en die dus het meeste gevaar lopen, niet nog meer te straffen. In het kader van de lopende hervorming van het stabiliteits- en groeipact hoopt het EESC zelfs dat de investeringen in onderzoek, onderwijs en opleiding, die niet als lopende uitgaven beschouwd moeten worden, van de begroting worden uitgesloten. Dit om de armste regio's, die het meest behoefte hebben aan communautaire steun, niet extra te straffen.

2.1.5 Het aantal prioriteiten moet worden beperkt, rekening houdend met de doelstellingen van de verschillende fondsen en van de Europa 2020-strategie. Er moet met name worden gerefereerd aan maatregelen die zijn gericht op totstandbrenging van een eengemaakte markt, wat een doelstelling van het cohesiebeleid moet zijn. De prioriteiten moeten vastgelegd worden tijdens een Europese top, voorafgegaan door een overleg tussen de overheid en de sociaaleconomische partners op alle niveaus.

2.1.6 Het sociaaleconomisch partnerschap, waarbij goede praktijken worden verspreid, naast en/of tezamen met overeenkomsten tussen publieke partners, moet een gewone en verplichte procedure worden voor de vaststelling, uitvoering en evaluatie van het cohesiebeleid. De voorwaarden moeten hierop rechtstreeks van toepassing zijn. Het EESC hoopt dat het beginsel van art. 11 van de algemene verordening, waarin de regels van het partnerschap worden vastgelegd, tot alle structuurfondsen wordt uitgebreid.

2.2 Concrete technische voorstellen

2.2.1 De bepalingen inzake medefinanciering moeten worden gedifferentieerd, afhankelijk van de ontwikkelingsomstandigheden en de economische en sociale mogelijkheden van de door het cohesiebeleid bestreken regio's en gebieden, met name op basis van hun inkomen – waarvan de parameters voor de berekening grondig moeten worden herzien (1) – en hun begroting.

2.2.2 De voorafgaande voorwaarden moeten gericht zijn op verbetering van de kwaliteit van de uitgaven, in samenhang met de verwezenlijking van de doelstellingen, om de efficiëntie van de betrokken overheden te vergroten en zo een optimaal gebruik van de fondsen te bevorderen. Voorkomen moet worden dat deze voorwaarden de regio's met de hoogste schuldenlast benadelen.

2.2.2.1 De lidstaten zouden dan ook de institutionele hervormingen moeten realiseren die nodig zijn om structurele aanpassingen te ondersteunen, innovatie en werkgelegenheid te bevorderen en zo de sociale uitsluiting terug te dringen. Ook acht het EESC het van belang dat dit beleid in overleg met de sociaaleconomische partners op alle niveaus ten uitvoer wordt gelegd, als voorwaarde om voor financiering in aanmerking te komen.

2.2.3 De traditionele indicatoren voor de selectie van actieterreinen moeten worden aangevuld met andere parameters, zoals werkgelegenheid, armoede, schoolbezoek, niveau van onderwijs en beroepsopleiding, dienstverlening en milieuduurzaamheid.

2.2.4 Impactbeoordelingen moeten een centraal onderdeel van het cohesiebeleid worden, niet alleen als voorafgaande voorwaarde om de doeltreffendheid waarmee en de mate waarin de doelstellingen zijn verwezenlijkt, te verifiëren. Hiervoor moeten op EU-niveau vastgelegde gemeenschappelijke parameters worden gebruikt, die op het hele Europese grondgebied verplicht moeten worden gesteld.

2.2.4.1 Een resultaatgebaseerde analyse is veel interessanter dan een analyse die is gebaseerd op de controle van het financieel beheer, maar de praktische uitvoering ervan vraagt een lange voorbereiding en vaststelling van nauwkeurige criteria. De resultaten van een maatregel – met name immateriële resultaten zoals opleiding en investeringen in ontwikkeling – kunnen alleen over een langere periode worden gemeten. De analyse van de resultaten vraagt om een voorafgaande opleiding van projectontwikkelaars en bestuurlijke instanties. Het EESC stelt voor deze formule in de periode 2011-2013 uit te proberen in een aantal regio's waar het bestuur in partnerschapverband al goed is ontwikkeld.

2.2.5 Vereenvoudiging moet de hoofddoelstelling van het cohesiebeleid worden. Dit kan worden bereikt door de administratieve en boekhoudkundige procedures te verlichten, door de toezicht- en beoordelingscriteria te verbeteren en versterken en door het aantal procedures dat moet worden gevolgd voor de indiening van plannen en/of projecten, te verkleinen. Alle belanghebbende partijen zouden moeten worden betrokken bij de herziening van de boekhoudkundige procedures, in partnerschap met de Rekenkamer.

2.2.5.1 Het is met name zaak dat het one stop shop- beginsel wordt toegepast, zowel tijdens de fase waarin de projecten worden ingediend, door de aanvraagformulieren voor de verschillende fondsen samen te voegen, als tijdens de fase van de financiële controle, door de financiële voorschriften van de verschillende programma's te harmoniseren en één enkele controle uit te oefenen die voor alle betrokken instanties geldig is.

2.2.5.2 De synergie tussen de verschillende programma's: omwille van de duidelijkheid, eenvoud en doeltreffendheid moet de grootst mogelijke complementariteit worden nagestreefd tussen alle programma's die betrekking hebben op dezelfde actoren in een grondgebied, zowel tussen de Europese, nationale en regionale programma's als tussen de verschillende communautaire financieringsmogelijkheden. Gebrek aan synergie is een van de redenen voor de onderbesteding of de geringe impact van de structuurfondsen en de communautaire programma's in het algemeen.

2.3 Opleiding: dit is een ander fundamenteel instrument om de cohesiedoelstellingen te verwezenlijken, zoals een beter gebruik van de fondsen.

3. Inleiding

3.1 De beginselen van cohesie en solidariteit vormen twee van de fundamentele pijlers van het Verdrag, dat het in art. 174 als volgt formuleert: „Teneinde de harmonische ontwikkeling van de Unie in haar geheel te bevorderen, ontwikkelt en vervolgt de Unie haar optreden gericht op de versterking van de economische, sociale en territoriale samenhang”.

3.2 Daarnaast is er nog een ander punt dat in het licht van de twee laatste uitbreidingsrondes van bijzonder belang is: „De Unie stelt zich in het bijzonder ten doel, de verschillen tussen de ontwikkelingsniveaus van de onderscheiden regio's en de achterstand van de minst begunstigde regio's te verkleinen.”

3.3 Deze twee beginselen, die aan de basis van de Europese integratie liggen, mogen nooit uit het oog worden verloren, zeker niet door degenen die namens en voor rekening van de EU handelen.

3.4 Volgend jaar zal de Europese Commissie een voorstel voor de nieuwe Europese begroting na 2013 uitbrengen (een mededeling hierover werd al gepubliceerd op 19 oktober 2010), maar het feit dat verschillende regeringen de Raad in december 2010 hebben verzocht de EU-begroting niet te verhogen is geen goed voorteken, hoewel het voorstel vergezeld zal gaan van een wetgevingsvoorstel inzake de structuurfondsen.

3.5 Het vijfde cohesieverslag van de Europese Commissie – dat volledig nieuw van opzet en taalgebruik is – en de conclusies van dat verslag moeten in deze context worden bezien, in nauwe samenhang met de Europa 2020-strategie.

4. Mededeling van de Commissie: samenvatting

4.1 In de conclusies van het vijfde verslag stelt de Europese Commissie verschillende thema's aan de orde, met een andere benadering dan gewoonlijk. Zij tracht antwoorden en aanwijzingen te geven in afwachting van de resultaten van de door haar georganiseerde raadpleging, waarbij 13 vragen over het verslag worden voorgelegd.

4.2 Dit zijn de belangrijkste thema's:

4.2.1 Vergroten van de Europese meerwaarde van het cohesiebeleid

4.2.1.1 De Commissie wil deze doelstelling verwezenlijken door:

— versterking van de strategische programmering;

— vergroting van de thematische concentratie van de middelen;

— verbetering van de prestaties door het stellen van voorwaarden en het geven van prikkels, inclusief medefinanciering en het stabiliteitspact;

— verbetering van de evaluatie, prestaties en resultaten;

— het gebruik van nieuwe financieringsinstrumenten. (zie de eerste 5 vragen van de EC)

4.2.2 Versterking van de governance van het cohesiebeleid

4.2.2.1 Deze doelstelling kan worden verwezenlijkt door:

— invoering van een derde dimensie: territoriale samenhang;

— versterking van het partnerschap (tussen publieke en private partners). (zie vraag 6 en 7)

4.2.3 Een gestroomlijnd en eenvoudiger uitvoeringssysteem

4.2.4 Dit kan worden bereikt door middel van:

— financieel beheer;

— vermindering van de administratieve lasten;

— financiële discipline;

— financiële controle. (zie vraag 8, 9, 10 en 11)

4.2.5 De architectuur van het cohesiebeleid

(zie vraag 12 en 13)

4.3 Volgende stappen

4.3.1 De Commissie zegt dat zij de voorstellen van het vijfde cohesieverslag nog nader zal uitwerken aan de hand van de antwoorden op de vragen.

5. Mededeling van de Europese Commissie: algemene opmerkingen (2)

5.1 Om de meerwaarde van het cohesiebeleid te vergroten stelt de Commissie in het vijfde cohesieverslag een aantal zeer ambitieuze hervormingen voor, teneinde de efficiëntie van de uitgavencapaciteit van de lidstaten te verbeteren en het beheer ervan te vereenvoudigen. Het EESC stemt in met de algemene aanpak die de Commissie heeft gevolgd bij de hervormingsvoorstellen.

5.2 Deze inspanning moet worden gekoesterd en gewaardeerd, maar dreigt onvoldoende te zijn indien sommige, al te voorzichtig geformuleerde voorstellen niet worden omgevormd tot besluiten en concrete maatregel, met name als het gaat om het nauwe en welhaast unieke verband tussen de structuurfondsen en de Europa 2020-strategie.

5.3 Ondanks de geleverde inspanning is de analyse van de situatie niet realistisch, hoewel zij het resultaat is van een (behoorlijk algemene) raadpleging, die de belangrijkste knelpunten echter onaangeroerd laat.

5.4 Het cohesiebeleid aanwijzen als belangrijkste motor voor economische groei lijkt een zeer ambitieus en lovenswaardig project, op voorwaarde dat er een radicale wijziging van het cohesiebeleid komt en er duurzame flankerende maatregelen worden genomen met het oog op de tenuitvoerlegging. Daarnaast moet de Unie over een gemeenschappelijk economisch beleid beschikken.

5.4.1 Zo niet, dan dreigt het voorstel weinig of geen effect te sorteren. Om deze doelstelling te verwezenlijken en het cohesiebeginsel niet uit het oog te verliezen zou de Europa 2020-strategie dan ook over eigen middelen moeten beschikken, onder meer via een Europese lening, en op hetzelfde principe moeten zijn gebaseerd. Bovendien zou al het andere EU-beleid, met inbegrip van het GLB, hierin moeten worden meegenomen. Alleen zo behouden de structuurfondsen hun oorspronkelijke „roeping”, als een van de instrumenten van territoriale ontwikkeling. Het EESC betreurt dat het plattelandsbeleid in het vijfde cohesieverslag niet ter sprake komt, net zoals in het kader van het GLB niet over het cohesiebeleid wordt gesproken.

5.5 De Commissie merkt in haar mededeling terecht op dat de meerwaarde van het cohesiebeleid een steeds terugkerend onderwerp van gesprek is bij academici, die er in hun studies vaak op wijzen dat de impact van dat beleid moeilijk te meten is. Dit kan te wijten zijn aan het feit dat de indicatoren van territoriale samenhang niet altijd goed gekozen zijn. Het EESC vindt dat hieraan meer aandacht moet worden besteed.

6. Bijzondere opmerkingen (over de 4 doelstellingen van de Commissie)

6.1 Met betrekking tot de binnen een gemeenschappelijk strategisch kader te realiseren doelstelling „versterking van de strategische programmering” bestaat de noviteit van het Commissievoorstel hoofdzakelijk in de samenhang en de functionele dwarsverbanden tussen de doelstellingen van de Europa 2020-strategie en de nationale maatregelen uit de operationele programma's.

6.2 Het EESC juicht dit toe, maar is van mening dat het belangrijkste probleem waarvoor een oplossing moet worden gevonden, het verband tussen de door de lidstaten opgestelde en door de EU goedgekeurde jaarlijkse plannen voor stabilisering van de overheidsfinanciën (de nationale hervormingsplannen) en het cohesiebeleid is. Dit is een zeer actueel thema, aangezien de administratieve systemen in de lidstaten en de hoogte van de overheidsschuld sterk uiteenlopen.

6.3 Ook moet nog worden besloten of het cohesiebeleid een zelfstandig beleid moet blijven voor wat betreft de keuze van prioriteiten en maatregelen, of dat het ondergeschikt moet worden gemaakt aan nationale besluiten inzake economisch beleid voor het beperken van de overheidsschuld. Het EESC is van mening dat zowel de belangrijkste instellingen van de EU (EP, Commissie en Raad) als de nationale instellingen hier ruimschoots aandacht aan moeten besteden, om oplossingen te vinden die de samenhang behouden tussen de doelstellingen van de Europa 2020-strategie en de nieuwe governance van het cohesiebeleid, die echter niet ondergeschikt mag zijn aan die strategie.

6.4 Een tweede belangrijk aspect dat verband houdt met de strategische programmering is het voorstel van de Commissie om een nieuw systeem van ex ante voorwaarden in te voeren, dat erop is gericht de beginselen vast te stellen die de lidstaten moeten navolgen en toepassen om de doeltreffendheid van het cohesiebeleid te verbeteren. Gezien de kritiek van veel lidstaten spreekt het voor zich dat de Commissie heeft geprobeerd voorwaarden in te voeren om de investeringen een grotere doeltreffendheid te geven. Wel moet worden voorkomen dat de procedures al te zwaar worden gemaakt en dat regio's worden „gestraft” voor fouten die zij niet hebben begaan (nationale overheidstekorten).

6.5 Het EESC stemt in met de minimumvoorwaarden die de Commissie stelt aan de toegang tot financiering en de governance van de middelen, samen met de prikkels voor lidstaten om de noodzakelijke hervormingen door te voeren. Volgens het EESC moeten de Commissie en de lidstaten zich vooral richten op de invoering van interne hervormingsprocessen met betrekking tot de instellingen en sectoren die het meeste gebaat zijn bij het cohesiebeleid (milieu, arbeidsmarkt, onderwijs, beroepsopleiding en innovatie).

6.6 Alleen in geval van ernstige onregelmatigheden en/of non-conformiteit met de beginselen en regels van het cohesiebeleid is het denkbaar dat de Commissie sancties of vergelijkbare maatregelen treft ten aanzien van een lidstaat, en overgaat tot schorsing/terugvordering van EU-financiering.

6.7 Een ander positief aspect is het voorstel, waarover de Commissie en de lidstaten het eens zijn, om de middelen van het cohesiebeleid te kanaliseren naar een beperkt aantal prioriteiten (zie ook advies ECO/230), aangezien de middelen van het cohesiebeleid onvoldoende zijn om de vele behoeften van regio's met een ontwikkelingsachterstand te financieren. Het EESC is dan ook van mening dat het cohesiebeleid doeltreffender kan worden gemaakt door het te richten op de ondersteuning van materiële en immateriële initiatieven met een grote economische, sociale en territoriale impact.

6.8 Het vaststellen van prioriteiten en het beperkt houden van het aantal te financieren initiatieven is echter een van de lastigste problemen, gezien de druk die door regionale en nationale overheden wordt uitgeoefend om precies het tegenovergestelde te doen.

6.9 Zoals het EESC al vaker heeft betoogd (3) kan het partnerschap in dit verband een echte meerwaarde betekenen; daarom is het verheugd dat de Commissie het partnerschap ter sprake brengt, mits hiermee niet uitsluitend het publieke partnerschap wordt bedoeld, maar ook en vooral het economische, sociale en civiele partnerschap, met de concrete betrokkenheid, in alle fases en op alle niveaus, van de sociale partners en belanghebbende burgers, mét stemrecht. Ook zouden de verschillende partners een financiering voor technische bijstand moeten kunnen krijgen.

6.10 Het EESC is het ermee eens dat het additionaliteits- en het medefinancieringsbeginsel moeten worden hervormd door het respectieve aandeel in de medefinanciering opnieuw te bekijken en te differentiëren „om het ontwikkelingsniveau, de meerwaarde voor de EU, het soort maatregelen en de begunstigden beter te weerspiegelen”.

6.11 Ook stemt het in met het voorstel om een derde niveau van regio's in te voeren, namelijk regio's waarvan het bbp (als graadmeter voor de economische situatie) hoger is dan 75 % van het EU-gemiddelde maar lager dan 100 % (90 %), omdat dit de controle op en de uitvoering van het medefinancieringsbeginsel zou vergemakkelijken, gezien de mogelijkheid om het gebruik van de middelen – zij het in kleinere porties – tot alle regio's uit te breiden.

6.12 Wat het additionaliteitsbeginsel betreft, moet beter worden gekeken naar de soorten maatregelen waarvoor een nationale financiële inspanning is vereist, en moet de bijdrage worden gespecificeerd in termen van toegevoegde waarde, gevolgen voor de werkgelegenheid en stimuleren van de groei. Het verminderen van de prioriteiten en te financieren maatregelen in de lidstaten zou de toepassing van het additionaliteitsbeginsel moeten vergemakkelijken en tegelijkertijd flexibeler moeten maken.

6.13 Wat het tweede beginsel betreft zou het aandeel in de medefinanciering kunnen worden gedifferentieerd door van regio's die het sterkst afwijken, een kleinere bijdrage te vragen – om de financiering van specifieke lokale ontwikkelingsmaatregelen te vergemakkelijken – en van regio's die dichter bij het EU-gemiddelde liggen, een grotere bijdrage te vragen.

6.14 De derde grote doelstelling betreft de vereenvoudiging van de beheersprocedures van de gemeenschappelijke programma's. Dit is een thema dat de unanieme steun van de lidstaten krijgt en waarop het EESC altijd heeft aangedrongen in zijn adviezen, teneinde de uitvoering van de programma's van het cohesiebeleid te vergemakkelijken. Deze doelstelling houdt rekening met het uiteenlopende karakter van de administratieve, boekhoudkundige en andere voorschriften van de lidstaten en regio's, in het besef dat voortdurende veranderingen – zeker wanneer zij elkaar overlappen – problemen en vertragingen veroorzaken.

6.15 Het voorstel om de autoriteit die verantwoordelijk is voor het beheer van de programma's, elk jaar een verklaring te laten overleggen over de door de EU medegefinancierde uitgaven (vergezeld van onafhankelijke accountantsverklaringen) is volgens het EESC geen goed voorstel en moeilijk uitvoerbaar, gezien de huidige modaliteiten en termijnen van de EU-aanbestedingsprocedures.

6.16 Wanneer het doel echter een „versterking” van de verantwoordelijkheid van de nationale en regionale overheden is, met name van de overheden die de meeste moeilijkheden en/of vertraging bij de uitvoering hebben, dan zou de beoordeling van de resultaten minstens twee jaar na de start van de programmeringsperiode kunnen worden toevertrouwd aan onafhankelijke, op Europees niveau geaccrediteerde instanties. Indien er sprake is van een bestuurlijke aansprakelijkheid of sterk afwijkende resultaten, zou de Commissie kunnen besluiten, al naar gelang van de ernst van de vastgestelde onregelmatigheden, om het programma stop te zetten, de betalingen op te schorten of reeds uitgekeerde bedragen terug te vorderen.

6.17 De nationale en regionale overheden moeten aantonen dat zij in staat zijn de medegefinancierde uitgaven op efficiënte wijze te programmeren en beheren. Dit kan niet worden bereikt door de termijnen voor controle op de uitgaven te versnellen (door jaarrekeningen te vragen), maar door na te gaan of de kwaliteit van de gedane of geplande investeringen gewaarborgd is, of de uitvoeringstermijnen zijn gerespecteerd en of doeltreffende beoordelings- en controleprocedures zijn toegepast.

6.18 Andere belangrijke vernieuwingen waarin het EESC zich kan vinden zijn:

— de ontwikkeling van nieuwe financieringsinstrumenten, uit te breiden tot nieuwe toepassingsgebieden (stadsvervoer, onderzoek en ontwikkeling, energie en milieu, telecommunicatie enz.);

— de invoering van nieuwe vormen van publiek-private partnerschappen;

— de herziening van de strategie van elk structuurfonds, te beginnen met het ESF en de bijdrage van dat fonds aan de uitvoering van de Europese werkgelegenheidsstrategie;

— de grotere aandacht voor stedelijke gebieden;

— de invoering van prikkels om hervormingen op gang te brengen die lidstaten en regio's moeten helpen doeltreffender gebruik te maken van de EU-middelen;

— de opname, in de begroting van het cohesiebeleid, van een reserve voor regio's die de meeste vooruitgang hebben geboekt bij de verwezenlijking van de „Europa 2020”-doelstellingen.

6.18.1 Het EESC is van mening dat voor elk van bovenstaande vernieuwingen nauwkeurige doelstellingen moeten worden geformuleerd, de beschikbare middelen moeten worden geïnventariseerd en modaliteiten en uitvoeringstermijnen moeten worden vastgesteld.

6.18.2 De samenhang en duurzaamheid van deze voorstellen moeten aandachtig worden beoordeeld in het licht van de vier hoofddoelstellingen van de beleidshervorming en de effectieve toepasselijkheid daarvan in de regio's en gebieden die nog ver onder het EU-gemiddelde liggen qua economische ontwikkeling, productie-efficiëntie, sociale integratie en kwaliteit van het bestaan.

6.19 Voor de nieuwe financiële vooruitzichten stelt de Commissie wederom voor het criterium toe te passen van 75 % van het gemiddelde bbp per hoofd van de bevolking, gemeten in koopkrachtpariteit (KKP), om vast te stellen of regio's volgens de „convergentiedoelstelling” in aanmerking komen voor steun. Het EESC stelt voor hier nog andere parameters aan toe te voegen, om de objectieve omstandigheden van de afzonderlijke regio's en gebieden van de EU zo goed mogelijk weer te geven.

7. De EU-begroting, het cohesiebeleid en de Europa 2020-strategie

7.1 De begrotingsvooruitzichten voor de EU na 2013 zijn niet erg bemoedigend. De Top van eind 2010 heeft hierover geen twijfel laten bestaan. Sommige (slechts sommige?) lidstaten hebben, onder het mom van bezuinigingen die nodig zijn als gevolg van de crisis, aangegeven dat zij niet meer middelen beschikbaar kunnen stellen, of slechts symbolisch, waarbij zij vergeten dat het cohesiebeleid minder dan 1 % van het bbp vertegenwoordigt, terwijl sommige lidstaten tot wel 24 % van hun bbp hebben geïnvesteerd om de banken te redden!

7.2 Het EESC hecht veel belang aan de Europa 2020-strategie, waarop de Unie al haar hoop lijkt te hebben gevestigd. Deze dreigt echter te mislukken als er geen adequate rechtstreekse financiering komt. Hiervoor zou het beste gebruik kunnen worden gemaakt van euro-obligaties. Daarnaast zou het wenselijk zijn om de zwakste cohesieregio's, afhankelijk van hun specifieke kenmerken, een zekere speelruimte te laten, om de integratie tussen de twee beleidsterreinen te bevorderen.

7.3 Deze integratie is gebaat bij een grotere kennis van de behoeften en territoriale prioriteiten in het kader van de Europa 2020-strategie, teneinde de thematische concentratie te vergroten.

8. De toekomst van het cohesiebeleid na 2013: strategische punten

8.1 De voorstellen van de Commissie voor de toekomst van het cohesiebeleid in de volgende programmeringsperiode, die samenhangen met de doelstellingen van de Europa 2020-strategie, zijn een succesvolle benadering waarin het EESC zich, zoals gezegd, grotendeels kan vinden, omdat zij erop zijn gericht het beleid dat in belangrijke mate bijdraagt tot de economische herverdeling in de EU, doeltreffender te maken. Om ervoor te zorgen dat deze doelstellingen kunnen worden verwezenlijkt moet echter aan enkele fundamentele strategische voorwaarden worden voldaan, naast de voorwaarden die al eerder werden genoemd.

8.2 In de eerste plaats is het EESC van mening dat de inspanningen die van de Commissie en de lidstaten worden gevraagd pas concrete resultaten kunnen opleveren wanneer het project wordt ingekaderd binnen een meer algemene herziening van de architectuur van de Europese economische governance en van de doelstellingen die de EU wenst na te streven op zowel Europees als internationaal niveau. Deze herziening is steeds dringender geworden in het licht van de crisis en de aanvallen op de overheidsschuld, die maakt dat de EU haar monetair beleid moet herzien, dat momenteel op de rijkste regio's van de EU is gericht (stabiliteit), ten koste van de minder ontwikkelde regio's, die moeten kunnen groeien (groei).

8.3 De tweede voorwaarde heeft betrekking op een van de centrale punten van de herziening van het cohesiebeleid, namelijk de noodzaak van een functionele en strategische coördinatie tussen de verschillende structuurfondsen, waarvan momenteel nauwelijks sprake is. Daarom moeten de selectie en financiering van de maatregelen op regionaal niveau plaatsvinden in het kader van een dialoog en werkmethodologie die niet alleen in overleg met de lidstaten (via partnerschapscontracten) en de sociaaleconomische partners tot stand zijn gekomen, maar ook met de technische en financiële ondersteuning van de vijf structuurfondsen. Uiteindelijk zou er één enkele autoriteit voor de coördinatie en het beheer van de fondsen moeten komen.

8.4 De derde voorwaarde heeft betrekking op de coördinatie en synergie tussen de maatregelen van het cohesiebeleid en het andere daarmee verband houdende beleid (milieu- en energiebeleid, onderzoek- en innovatiebeleid, werkgelegenheidsbeleid, enz.) en dus ook op de andere financieringsinstrumenten van de EU (EIB, financiering van innovatie, infrastructuurnetwerken, ontwikkeling van telecommunicatie enz.). Het cohesiebeleid moet het instrument worden van een ruimere opzet om de algehele ontwikkeling van de regio's en gebieden te bevorderen en om gediversifieerde (financiële) steunmaatregelen te treffen voor de afzonderlijke sectoren, ook op initiatief van particulieren, op basis van de specifieke territoriale behoeften.

8.5 De vierde voorwaarde heeft betrekking op de mogelijkheid, in het kader van de nieuwe benadering van de Europese economische governance, om vormen van een versterkte samenwerking te ontwikkelen ten aanzien van gezamenlijke doelstellingen voor een bepaalde sector of macroregio of voor de ontwikkeling van bepaalde activiteiten die door de lidstaten als strategisch worden beschouwd. Dit instrument, waarmee nog maar weinig ervaring is opgedaan en dat nog niet op waarde wordt geschat, hoewel het wel in het Verdrag is opgenomen, zou het besluitvormingsproces vergemakkelijken en zou het mogelijk maken om betere resultaten te bereiken in veel kortere tijd, dankzij de synergie en de schaalvoordelen voor deelnemende landen.

8.6 De vijfde voorwaarde – nog steeds op het vlak van coördinatie – is de noodzaak om op korte termijn, dat wil zeggen vóór het begin van de nieuwe programmeringscyclus van het cohesiebeleid, een interinstitutionele coördinatie tot stand te brengen (tussen Commissie, Europees Parlement, Raad en de adviesorganen, EESC en CvdR en de sociaaleconomische partners). Dit zou de discussie en het overleg tussen de instellingen van de Unie over de toekomst van het cohesiebeleid moeten vergemakkelijken, nog voordat de voorstellen die ter goedkeuring aan de bevoegde instanties zullen worden voorgelegd, hun definitieve vorm hebben gekregen. Deze coördinatie moet worden voortgezet tijdens de tenuitvoerlegging van de programma's en de beoordeling van de resultaten.

8.7 Het EESC pleit ervoor dat de programma's voor communautaire initiatieven tegelijk met de tussentijdse herziening van het structuurbeleid worden ge(her)lanceerd. Dat efficiënt gebleken programma's als URBAN, EQUAL en Interprise zijn geschrapt, is ten koste gegaan van de thematische territoriale samenwerking en maatschappelijke innovatie, omdat de rol die deze programma's speelden, niet is meegenomen bij de mainstreaming van de fondsen, noch elders is opgepakt.

8.8 Het EESC hoopt dat de Commissie, op basis van de maatregelen waartoe de aanzet is gegeven in de bij het vijfde cohesieverslag gevoegde conclusies, voor de komende hervorming met nog verdergaande voorstellen zal komen, om een echte verandering in gang te zetten.

Brussel, 16 juni 2011 De voorzitter van het Europees Economisch en Sociaal Comité Staffan NILSSON

(1) Zie het EESC-advies over het „Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke regels voor de levering van basisgegevens over koopkrachtpariteiten en voor de berekening en verspreiding van deze pariteiten”, in PB C 318/08 van 23-12-2006, blz. 45.

(2) COM(2010) 642 definitief.

(3) Zie de volgende adviezen van het EESC: „De resultaten van de onderhandelingen betreffende de cohesiebeleidsstrategieën en -programma's voor de programmeringsperiode 2007-2013”, PB C 228 van 22-9-2009, blz. 141. „Het bevorderen van een doelmatige samenwerking bij het beheer van de programma's van het cohesiebeleid op basis van goede praktijken in de periode 2007-2013”, PB C 44/01 van 11-02-2011, blz.1; „Bijdrage van het regionaal beleid aan de slimme groei in het kader van de Europa 2020-strategie”.