VERKLARENDE WOORDENLIJST

CASE : het acroniem voor "Complessi Antisismici Sostenibili Ecocompatibili" (seismisch geïsoleerde en ecologisch duurzame behuizing). Het project CASE werd door de Italiaanse ministerraad aangekondigd op 23 april 2009. Op 28 april 2009 stelde de Italiaanse regering decreet nr. 39 vast, dat bekendstaat als het "Decreto Abruzzo" en het departement Civiele Bescherming opdracht gaf te zorgen voor de bouw van CASE-behuizing die op duurzame wijze kon worden gebruikt. De gebouwen rusten op speciale pijlers die ze isoleren tegen horizontale bodembewegingen. Bovendien zijn ze energie-efficiënt en voorzien van hernieuwbare energiesystemen zoals zonnepanelen en zonneboilers.

Departement Civiele Bescherming : De Italiaanse civiele bescherming is een geïntegreerd systeem waardoor alle beschikbare publieke en particuliere middelen op gecoördineerde wijze kunnen worden ingezet. Het is een afdeling van de diensten van de minister-president en omvat wettelijk een aantal instanties, administraties, en particuliere en openbare organen (waaronder de land-, lucht- en zeemacht, vele ministeries en regionale overheden), alsmede leden van de academische gemeenschap die zich bezighouden met onderzoek. Voor 2012 beschikt de afdeling over een budget van 1,67 miljard euro, waarvan 72 % bestemd is voor leningen die verband houden met rampen van voorgaande jaren, 21 % voor wettelijk bepaalde acties en 7 % voor de interne uitgaven van het departement, met inbegrip van de kosten voor de luchtvloot.

SFEU : Het Solidariteitsfonds van de Europese Unie werd opgericht bij Verordening (EG) nr. 2012/2002 van de Raad van 11 november 2002 om te reageren op grote natuurrampen en uitdrukking te geven aan de Europese solidariteit met door rampen getroffen regio’s in Europa. Het werd ingezet ten behoeve van allerlei catastrofen zoals overstromingen, bosbranden, aardbevingen, stormen en droogteperioden. Het SFEU kan alleen worden aangesproken wanneer de door de nationale ramp veroorzaakte schade hoger is dan de drempelwaarde van drie miljard euro (tegen prijzen van 2002), ofwel 0,6 % van het nationale bni. Het fonds heeft een jaarlijkse begroting van 1 miljard euro. Per november 2011 was uit het fonds bijna 2,5 miljard euro aan steun gefinancierd (zie bijlage I).

Uitvoeringsovereenkomst : overeenkomst nr. C(2009)9138 tussen de Commissie en het departement Civiele Bescherming van 11 november 2009 tot vaststelling van de hoogte van de subsidie en de uit het SFEU gefinancierde acties na de aardbeving in de Abruzzen.

+++++ TIFF +++++

L’Aquila :

hoofdstad van de Abruzzen-regio, met in 2009 een ingeschreven bevolking van 73150 inwoners, maar een dagelijkse aanwezigheid van 100000 mensen voor studie, tertiaire activiteiten, werk en toerisme. De stad ligt op een hoogte van 721 meter in een dal tussen vier bergtoppen van meer dan 2000 meter. Het klimaat is er koel in vergelijking met het grootste deel van Midden-Italië.

FIGUUR 1 — GEOGRAFISCHE LIGGING VAN L’AQUILA

Bron: Eurostat.

MAP : het acroniem voor "Moduli Abitativi Provvisori" (voorlopige woonmodules).

MUSP : het acroniem voor "Moduli ad Uso Scolastico Provvisori" (modules voor tijdelijk gebruik als scholen). Deze modules dienen als tijdelijke vervanging van de door de aardbeving beschadigde scholen.

SAMENVATTING

I. Het Solidariteitsfonds van de Europese Unie (SFEU) heeft tot doel de lidstaten en landen waarmee onderhandelingen over hun toetreding tot de EU worden gevoerd, te helpen in hun reactie op grote natuurrampen door hun overheidsuitgaven voor essentiële noodacties aan te vullen. Te financieren acties zijn onder meer: onmiddellijk herstel van de infrastructuurvoorzieningen en installaties op het gebied van energie, water, afvalwater, vervoer, telecommunicatie, gezondheidszorg en onderwijs, en het bieden van tijdelijke huisvesting en reddingsdiensten die voorzien in de onmiddellijke behoeften van de bevolking.

II. Begin april 2009 trof een aardbeving de Italiaanse regio van de Abruzzen en haar hoofdstad L’Aquila en veroorzaakte directe schade die op meer dan 10 miljard euro werd geraamd. In november 2009 leverde de Europese Unie uit haar Solidariteitsfonds een bijdrage van een half miljard euro voor de Italiaanse noodacties. Ingevolge de uitvoeringsovereenkomst zou deze bijdrage worden gebruikt voor (i) de eerste noodacties (indicatieve SFEU-bijdrage: 50 miljoen euro), (ii) de projecten MAP (tijdelijke woonmodules voor 7000 mensen) en MUSP (tijdelijke scholen voor 15000 schoolkinderen) (indicatieve SFEU-bijdrage: 94 miljoen euro), en (iii) het huisvestingsproject CASE voor 15000 mensen (indicatieve SFEU-bijdrage: 350 miljoen euro).

III. De Rekenkamer controleerde of (i) de in de uitvoeringsovereenkomst vermelde uitgaven in overeenstemming waren met de SFEU-verordening, (ii) het CASE-project goed gepland was en snel werd uitgevoerd, en (iii) of het CASE-project werd uitgevoerd met de nodige aandacht voor zuinigheid.

IV. De Rekenkamer constateerde dat de gefinancierde projecten met uitzondering van het CASE-project volgens de SFEU-verordening subsidiabel waren. Ze werden allemaal uitgevoerd conform de uitvoeringsovereenkomst en kwamen tegemoet aan vele dringende behoeften van de door de aardbeving getroffen bevolking. De door de Italiaanse overheid gekozen strategie (het bouwen van CASE-flats) was eenvoudig te begrijpen, maar het project slaagde er niet in de gehele ontheemde bevolking vóór de winter te huisvesten. De CASE-flats waren onnodig duur en boden onderdak aan te weinig mensen; er waren ook tekortkomingen wat betreft de planning van het project en de aandacht voor zuinigheid bij de uitvoering ervan.

V. Rekening houdend met de specifieke noodsituatie en de impact daarvan doet de Rekenkamer de aanbeveling dat de Commissie, om lering te trekken uit de gebeurtenissen in de Abruzzen, (i) overweegt de SFEU-verordening af te stemmen op recente ontwikkelingen in de strategieën voor rampenbestrijding, (ii) de lidstaten aanmoedigt om beter voorbereid te zijn op noodsituaties zodat ze tijdig en kosteneffectief bijstand kunnen verlenen, en (iii) stimuleert dat bij het plannen en uitvoeren van noodprojecten de nodige aandacht wordt besteed aan zuinigheid.

INLEIDING

1. Op 6 april 2009 werd de Italiaanse Abruzzen-regio getroffen door een aardbeving met een kracht van 6,3 op de schaal van Richter. De aardbeving veroorzaakte zware schade aan de basisinfrastructuur en bracht de bevolking ernstige verliezen toe. De getroffen gebieden omvatten de gehele provincie L’Aquila, het grootste gedeelte van de Abruzzen-regio en enkele aangrenzende gebieden. Het epicentrum van deze sterke beving lag in de regionale hoofdstad L’Aquila, waarvan vooral het historische centrum hard werd getroffen.

+++++ TIFF +++++

© Europese Rekenkamer.

2. Onder de totale bevolking van ongeveer 300000 door de ramp getroffen personen waren er meer dan 300 doden en 1500 gewonden. Duizenden verloren hun woning en/of bedrijf, en wel 67500 personen werden ondergebracht in tentenkampen, hotels en privéwoningen. Een groot aantal van de gebouwen die na de aardbeving werden geïnspecteerd, werd volledig onveilig geacht [1] (zie tabel 1).

3. Blijkens de aanvraag om steun uit het Europees Solidariteitsfonds werd de totale directe schade geschat op meer dan 10 miljard euro; dit bedrag vertegenwoordigde 0,67 % van het bni van Italië en was meer dan drie keer zo hoog als de drempelwaarde van 3 miljard euro voor aanspraak op het EU-Solidariteitsfonds [2]. De Italiaanse overheid heeft de financiële steun in verband met de aardbeving aangevraagd binnen de termijn van tien weken die hiervoor is vastgesteld. Bij besluit van 8 juni 2009 stelde de Commissie voor dat de Raad en het Europees Parlement, die samen de begrotingsautoriteit van de Europese Unie vormen, 494 miljoen euro zouden uittrekken voor financiële bijstand [3].

4. In haar verzoek om toewijzing van 494 miljoen euro verklaarde de Commissie dat de kosten voor de noodacties inzake eerste levensbehoeften die in aanmerking kwamen voor steun krachtens artikel 3, lid 2, van Verordening (EG) nr. 2012/2002 [4] door de Italiaanse overheid werden geschat op 2004 miljoen euro, waarvan het grootste deel zou gaan naar reddingsdiensten, en met name naar voorlopige huisvesting. Tevens gaf de Commissie aan dat de Italiaanse overheid had verklaard dat zij de mogelijkheid onderzocht om een deel van de wederopbouw na de noodacties te financieren via de desbetreffende, uit de structuurfondsen te cofinancieren, operationele programma’s [5].

TABEL 1

AARDBEVINGSSCHADE AAN GEBOUWEN

Bron: Departement Civiele Bescherming.

Resultaat van de inspectie | Particuliere gebouwen | Openbare gebouwen | Cultureel erfgoed |

Veilig (A) | 52,0 % | 53,6 % | 24,1 % |

Deels of tijdelijk onveilig (B, C) | 15,9 % | 25,2 % | 22,2 % |

Volledig onveilig (E) of onveilig wegens externe risico’s (F) | 32,1 % | 21,2 % | 53,7 % |

Aantal geteste objecten | 71302 | 2219 | 1800 |

5. De uitvoeringsovereenkomst [6] werd gesloten op 11 november 2009 en de subsidie werd uitbetaald op 30 november 2009 [7].

6. Volgens de uitvoeringsovereenkomst zou de subsidie van 494 miljoen euro (zie tabel 2) worden gebruikt voor:

- de eerste noodacties; de totale kosten voor de eerste bijstand aan de bevolking bedroegen 653 miljoen euro [8], waarvan het indicatieve bedrag van 50 miljoen euro werd gefinancierd uit het SFEU;

- het MAP-project (betreffende het verschaffen van kleinere tijdelijke wooneenheden aan maximaal 7000 personen) en het MUSP-project (betreffende het verschaffen van tijdelijke schoolgebouwen aan sommige van de meer dan 15000 door de aardbeving getroffen schoolkinderen; de totale kosten voor de beide projecten bedroegen 321 miljoen euro [9], waarvan het indicatieve bedrag van 94 miljoen euro werd gefinancierd uit het SFEU;

- het huisvestingsproject CASE, dat bestond uit tijdelijke woningen voor ten minste 15000 inwoners van L’Aquila; de totale kosten voor dit project bedroegen 810 miljoen euro [10], waarvan het indicatieve bedrag van 350 miljoen euro werd gefinancierd uit het SFEU.

TABEL 2

UIT HET SFEU TE FINANCIEREN ACTIVITEITEN (MILJOEN EURO)

Bron: SFEU-uitvoeringsovereenkomst. w

| Nationale begroting | SFEU-bijdrage | Totaal |

Eerste noodacties | 603 | 50 | 653 |

MAP- & MUSP-projecten | 227 | 94 | 321 |

CASE-project | 460 | 350 | 810 |

| 1290 | 494 | 1784 |

REIKWIJDTE EN AANPAK VAN DE CONTROLE

7. De controle was gericht op het beantwoorden van drie specifieke controlevragen:

1) Waren de in de uitvoeringsovereenkomst vermelde acties in overeenstemming met de SFEU-verordening?

2) Was het CASE-project goed gepland en ontworpen?

3) Werd het CASE-project uitgevoerd met de nodige aandacht voor de zuinigheid?

8. Voor de controlevragen 2) en 3) was de controle toegespitst op het project CASE, dat het grootste deel van de SFEU-subsidie opnam (zie paragraaf 6). De controle vond plaats in de periode november 2011 tot februari 2012, en betrof een steekproef van vijf aanbestedingsprocedures en twaalf contracten voor de oprichting van gebouwen en de levering van meubilair, beton, pijlers en seismische isolatoren. De steekproef bestreek 35 % van de contractbedragen voor dit project (zie bijlage II). De analyse van stukken werd aangevuld met besprekingen en waarnemingen bij het departement Civiele Bescherming, projectlocaties en relevante belanghebbenden in het aardbevingsgebied.

OPMERKINGEN

UITVOERINGSOVEREENKOMST EN DE SFEU-VERORDENING

DE SFEU-VERORDENING VOORZIET NIET IN OPLOSSINGEN ZOALS HET CASE-PROJECT

9. Het SFEU heeft tot doel de lidstaten en landen waarmee onderhandelingen over hun toetreding tot de EU worden gevoerd, te helpen in hun reactie op grote natuurrampen en hun overheidsuitgaven aan te vullen voor de volgende noodacties inzake eerste levensbehoeften [11]:

- onmiddellijk herstel van de infrastructuurvoorzieningen en installaties op het gebied van energie, water, afvalwater, vervoer, telecommunicatie, gezondheidszorg en onderwijs;

- uitvoering van voorlopige huisvestingsmaatregelen en inzet van hulpdiensten die zich op de onmiddellijke behoeften van de bevolking richten;

- onmiddellijke veiligstelling van de infrastructurele preventievoorzieningen en op onmiddellijke bescherming van het culturele erfgoed gerichte maatregelen;

- onmiddellijke reiniging van de getroffen gebieden, inclusief natuurgebieden.

10. De Commissie heeft dit zo geïnterpreteerd [12] dat het bedrag ter financiering van noodacties niet hoger mag zijn dan hetgeen onmiddellijk noodzakelijk wordt geacht (herstel) en dus in de regel niet de kosten dekt van een volledige wederopbouw.

11. Alle acties werden uitgevoerd conform de uitvoeringsovereenkomst. Maar terwijl de SFEU-verordening voorziet in ingrepen zoals de eerste noodhulpacties, bijstand aan de bevolking en de projecten voor MAP en MUSP, was dit niet het geval met het project CASE.

SUBSIDIABILITEIT VAN DE EERSTE BIJSTAND AAN DE BEVOLKING

12. Na de aardbeving bood het departement Civiele Bescherming de eerste noodhulp en bijstand aan ongeveer 67000 mensen, die eind april 2009 waren ondergebracht in hotels en privéwoningen (bijna 32000) en in tentenkampen (meer dan 35000).

13. De middelen van het fonds voor eerste noodhulpacties en bijstand aan de bevolking werden uitgegeven conform het bepaalde in de SFEU-verordening, aangezien het ging om noodacties inzake eerste levensbehoeften die noodhulp boden om te voorzien in de onmiddellijke behoeften van de betrokken bevolking.

SUBSIDIABILITEIT VAN DE MAP- EN MUSP-PROJECTEN

14. De uitvoeringsovereenkomst bepaalde dat 2300 tijdelijke woningen (MAP) en 34 tijdelijke scholen (MUSP) zouden worden gebouwd. Volgens het definitieve uitvoeringsverslag bouwde het departement Civiele Bescherming 3313 MAP-woningen en 33 tijdelijke scholen. Daarnaast werden 59 beschadigde scholen hersteld en versterkt. De resultaten van het MUSP-project waren bijzonder relevant, want door de snelle bouw van de scholen konden gezinnen met schoolgaande kinderen in de streek van L’Aquila blijven.

+++++ TIFF +++++

© Europese Rekenkamer.

15. De projecten MAP en MUSP werden uitgevoerd overeenkomstig het bepaalde in de SFEU-verordening. Zo bezorgde het MAP-project de bevolking voorlopig onderdak en beantwoordde het MUSP-project aan de noodzaak van onmiddellijk herstel op onderwijsgebied.

SUBSIDIABILITEIT VAN HET CASE-PROJECT

16. Volgens de uitvoeringsovereenkomst zouden 160 tijdelijke woonblokken worden gebouwd [13] met daarin 4000 à 4500 flats als onderkomen voor meer dan 15000 mensen. In totaal werden in minder dan een jaar na de aardbeving 185 flatgebouwen opgericht.

+++++ TIFF +++++

© Europese Rekenkamer.

17. In plaats van voorlopige huisvesting als bedoeld in de SFEU-verordening werden in het kader van het project nieuwe permanente structuren gebouwd voor de huisvesting van mensen gedurende de voor de wederopbouw benodigde jaren, maar dit had een blijvende impact op het landschap en het woningbestand van de gemeente L’Aquila.

18. Hoewel de Commissie en de Italiaanse overheid in de uitvoeringsovereenkomst hadden verklaard dat acties die verder gingen dan hetgeen onmiddellijk noodzakelijk was, niet mochten worden gefinancierd (zie paragraaf 10), zijn de CASE-flats met hun hoge energie-efficiëntie en seismische isolatie veel beter uitgerust dan traditionele tijdelijke woningen en vele van de vroeger bestaande gebouwen.

19. Na de voltooiing van alle CASE-flats droeg het departement Civiele Bescherming deze over aan de gemeente L’Aquila, die ze thans beheert. In de toekomst wil de gemeente een aantal van de CASE-flats op de vrije markt verkopen [14]. Andere zouden dienen als sociale woningen of voor verhuur aan universiteitsstudenten en anderen. Naar verwachting zullen de flats dus ontvangsten genereren. Anders dan in de verordeningen betreffende de structuurfondsen is echter in de SFEU-verordening niets bepaald over dergelijke scenario’s. Dit wijst erop dat in deze verordening geen rekening werd gehouden met de mogelijkheid om dergelijke nieuwe langetermijnconstructies te financieren [15].

20. Volgens de SFEU-verordening blijft het bereik van het fonds beperkt tot de meest dringende behoeften en moet de wederopbouw op langere termijn worden overgelaten aan andere instrumenten. Aangezien het CASE-project was gericht op het verschaffen van duurzame huisvesting, voldeed het dus niet aan de doelstellingen van het SFEU.

PLANNING EN UITVOERING VAN HET CASE-PROJECT

DE STRATEGIE ACHTER HET CASE-PROJECT WAS EENVOUDIG TE BEGRIJPEN, MAAR …

21. Voor het tijdelijk onderbrengen van de mensen die woonden in de gemeente L’Aquila, volgde de Italiaanse overheid een andere strategie dan bij eerdere rampen. Toen bestond de strategie uit een kortstondig onderbrengen in tentenkampen, gevolgd door de bouw van voorlopige verblijven en daarna de oprichting van permanente nieuwe gebouwen. De na de aardbeving in L’Aquila gekozen strategie bestond uit een langer dan gebruikelijk verblijf in tentenkampen — dat door de Italiaanse overheid mogelijk werd geacht omdat de beving plaatsvond vóór de zomer — en de gelijktijdige snelle bouw van hoogwaardige flatgebouwen. Het was de bedoeling om — zo mogelijk nog voor de winter — volledig uitgeruste flats te verschaffen die geschikt waren voor onmiddellijke bewoning, ook door mensen die in de aardbeving al hun bezittingen hadden verloren. Figuur 2 toont de door de Italiaanse overheid gevolgde strategie.

FIGUUR 2

DE TRADITIONELE EN DE CASE-STRATEGIE

+++++ TIFF +++++

Bron: Departement Civiele Bescherming.

22. De Italiaanse overheid achtte de strategiekeuze gerechtvaardigd om de volgende redenen:

a) het bewonersaantal van de beschadigde gebouwen was groot, vooral binnen de stad L’Aquila;

b) het landschap rond L’Aquila is bergachtig en het is niet eenvoudig voldoende terrein te vinden voor de bouw van een toereikend aantal huizen van één verdieping;

c) er werd verwacht dat de wederopbouw van het historisch centrum lang zou duren, hetgeen betekende dat de huisvesting lange tijd nodig zou zijn;

d) het klimaat is extreem, met zeer strenge kou in de winter en zeer hoge temperaturen in de zomer.

23. Naar het oordeel van de Rekenkamer voldeed het project CASE niet aan de specifieke bepalingen van de SFEU-verordening, hoewel de Italiaanse overheid de strategie gerechtvaardigd achtte.

… DE BEHOEFTERAMING VERTOONDE GEBREKEN EN…

24. Met de hulp van internationale deskundigen, waaronder een EU-team voor civiele bescherming met deskundigen uit lidstaten, heeft het departement Civiele Bescherming snel na de feiten de schade aan gebouwen geëvalueerd. Reeds één maand na de aardbeving achtte het departement Civiele Bescherming zijn schatting van het totale aantal onveilige gebouwen betrouwbaar [16].

25. De dossiers van de lokale overheid waren niet geschikt voor een beoordeling van de werkelijke huisvestingsbehoeften van de ontheemde personen. Om het CASE-project voldoende snel te kunnen uitvoeren, moest dus met de aanbesteding worden begonnen voordat deze informatie beschikbaar was. De reële logiesbehoeften werden uiteindelijk vastgesteld op basis van een bevraging begin augustus 2009, dus vier maanden na de aardbeving en meer dan twee maanden nadat de contracten voor de bouw van de CASE-huizen waren gegund. Die bevraging leverde betrouwbare informatie op over de werkelijke behoeften van de bevolking, maar ook over de voorkeur van de mensen wat betreft de regeling voor tijdelijke huisvesting [17], en leidde vervolgens tot de aansluitende bouw van nog eens 19 flatgebouwen [18].

26. Aangezien de gegevens over de ontheemde bevolking niet tijdig beschikbaar waren, werd pas bij de bevraging in augustus 2009 duidelijk dat de huisvestingsbehoeften groter waren dan het geplande aantal flats, die moesten worden toegewezen op basis van prioriteitscriteria.Tabel 3 toont het aantal gezinnen dat tijdelijk onderdak vroeg en het aantal beschikbare CASE-flats. Blijkens deze gegevens kon de aanvraag voor een CASE-flat niet worden gehonoreerd voor 4294 gezinnen, ofwel ongeveer 8800 mensen. Hoewel het aantal CASE-complexen werd verhoogd van 150 tot 185, waren er in april 2012 nog steeds 11292 personen die forfaitaire bedragen voor huur ontvingen (hetgeen maandelijks ruim 3 miljoen euro kostte), 162 personen die in hotels woonden en 142 mensen die in kazernes van de "Guardia di Finanza" verbleven [19].

TABEL 3

GEZINNEN DIE CASE-FLATS AANVROEGEN EN BEWONEN

Bron: Departement Civiele Bescherming.

| Totaal | CASE-huisvesting aangevraagd | CASE-flat toegewezen |

Bekeken gezinnen | 15752 | 8715 | 4421 |

met meer dan 6 leden | 69 | 49 | 26 |

met 6 leden | 202 | 168 | 120 |

met 5 leden | 708 | 536 | 408 |

met 4 leden | 2407 | 1750 | 1309 |

met 3 leden | 3046 | 1998 | 1486 |

met 2 leden | 3883 | 2203 | 935 |

met 1 lid | 5437 | 2011 | 137 |

… DE MEESTE FLATS WAREN NIET VÓÓR DE WINTER BESCHIKBAAR

27. De doelstelling om de bevolking nog vóór de winter onder te brengen in flats (zie paragraaf 21), werd niet volledig gerealiseerd. Hoewel de eerste flats gereed waren tegen eind september 2009 (minder dan zes maanden na de aardbeving) en de flatgebouwen waren gebouwd volgens plan, konden slechts ongeveer 6300 van de 15000 in de uitvoeringsovereenkomst bedoelde personen nog vóór eind november worden ondergebracht. De laatste flats werden beschikbaar gesteld in maart 2010 (zie tabel 4). Bijkomende huisvestingskosten waren dan ook onvermijdelijk omdat woningzoekenden intussen de winter doorbrachten in hotels.

28. Deze vertraging was het gevolg van de tijd die nodig was om de vereiste aanbestedingsprocedures in gang te zetten en van de noodzaak om geschikte bouwlocaties te vinden, die moesten worden geanalyseerd op hun seismische, hydrologische en geologische veiligheid. Hoewel Italië erg aardbevingsgevoelig is (zie bijlage III), was het de eerste keer dat het departement Civiele Bescherming een dergelijke strategie volgde. De technische specificaties en de aanbestedingsdocumenten voor de CASE-huizen werden dan ook pas na de aardbeving opgesteld [20]. Niettemin konden de eerste aanbestedingsprocedures worden gestart op 22 mei 2009, slechts anderhalve maand na de aardbeving.

TABEL 4

VOORTGANG BIJ DE OPLEVERING VAN CASE-FLATS

Bron: Departement Civiele Bescherming.

Datum | Opgeleverde flats | Ondergebrachte personen |

29.9.2009 | 300 | 1042 |

30.10.2009 | 825 | 2973 |

30.11.2009 | 1694 | 6328 |

31.12.2009 | 2941 | 10625 |

31.1.2010 | 3588 | 12772 |

28.2.2010 | 4357 | 14554 |

10.3.2010 | 4415 | 14649 |

DE KOSTPRIJS VAN DE CASE-FLATS

DE CASE-FLATS WAREN BETREKKELIJK DUUR

29. Voor het CASE-project ondertekende het departement Civiele Bescherming contracten voor een totaalbedrag van 710 miljoen euro (zonder btw) [21], met inbegrip van civieltechnische werken, groene zones, meubilair en andere kosten. Tabel 5 toont de uitsplitsing van de kosten die relevant zijn voor de berekening van de kostprijs van de CASE-flats per vierkante meter, dus zonder de kosten voor meubilair, civieltechnische werken, afbraak, elektromechanische werken en groene zones (een bedrag van 112,5 miljoen euro, zie bijlage II).

30. De gemiddelde bouwkosten voor elk van de 185 flatgebouwen bedroegen 3230629 euro, zodat de bouwkosten voor elk van de 4449 flats uitkwamen op 134337 euro.

TABEL 5

BOUWKOSTEN VOOR CASE IN EURO

Bron: Analyse door de Rekenkamer op basis van gegevens van het departement Civiele Bescherming.

Soort werken | Contractbedrag | % van totaal |

Liften | 9810023 | 1,6 |

Gebouwen | 425305706 | 71,2 |

Gieten/wapenen van beton | 55160175 | 9,2 |

Beton | 27344339 | 4,6 |

Betonstaalmatten | 15927758 | 2,7 |

Pijlers | 37562778 | 6,3 |

Seismische isolatoren | 12013512 | 2,0 |

Graafwerkzaamheden | 14542086 | 2,4 |

TOTAL | 597666377 | 100,0 |

31. De Rekenkamer vergeleek de kosten voor de CASE-huizen met de in Italië gebruikelijke standaardkosten (zie figuur 3) op basis van een algemeen gebruikte referentiehandleiding [22]. Zo werd het aantal vierkante meters berekend overeenkomstig de in die handleiding toegepaste methode. De basis voor de berekening van de kosten per vierkante meter was 1960 vierkante meter per flatgebouw [23]. De eenheidskosten beliepen 1648 euro/vierkante meter woonruimte [24], inclusief de kosten voor parkeerruimte.

32. De referentiehandleiding bepaalt voor sociale woningen een basisprijs van ongeveer 1153 euro/vierkante meter, inclusief parkeerruimte [25]; in vergelijking daarmee waren de CASE-complexen gemiddeld 43 % duurder. Maar voor prefab-flats bedroegen de standaardkosten ongeveer 640 euro per vierkante meter [26]voor complexen van 5964 vierkante meter, in vergelijking waarmee de CASE-woningen dus gemiddeld 158 % duurder waren [27] [28].

INVLOED VAN DE URGENTIE EN VAN DE SEISMISCHE ISOLATIE

33. Volgens het departement Civiele Bescherming had de eis om het project snel uit te voeren, impact op de selectie van bouwmaterialen, werkmethoden en contractanten. Deze impact werd door de Rekenkamer gekwantificeerd op ongeveer 27 miljoen euro:

a) De pijlers voor het bouwen van de CASE-huizen waren van staal, omdat deze sneller leverbaar waren dan de betonnen pijlers die in normale omstandigheden worden gebruikt. Maar de prijs ervan was meer dan het dubbele van de overeengekomen prijs voor betonnen pijlers [29], hetgeen meer dan 21 miljoen euro aan bijkomende kosten meebracht.

b) Het beton moest verwerkbaar zijn onder alle weersomstandigheden en ook snel drogen; daarom moest gebruik worden gemaakt van zeer hoogwaardig beton met dure chemische toevoegingen, en dit leidde tot extra kosten van ongeveer 16 %, ofwel 4 miljoen euro [30].

c) Omdat slechts enkele ondernemingen aanboden meer dan een van de 30 percelen te bouwen binnen de korte termijn, werden de contracten gegund aan 16 verschillende inschrijvers. Indien de contracten aan de negen hoogst gerangschikte inschrijvers hadden kunnen worden gegund, dan hadden besparingen ten belope van ongeveer 2 miljoen euro kunnen worden gerealiseerd.

d) Doordat de contractanten een groot project moesten uitvoeren op korte termijn, moesten ze ook meer betalen voor materiaal en arbeid, want er werd gewerkt in drie ploegen. Deze meerkosten zijn niet precies te kwantificeren.

34. De meerkosten zijn ten dele het gevolg van de keuze voor een seismisch geïsoleerde bouwstructuur, die niet alleen seismische isolatoren vereiste, maar ook bijkomende liften en trappen voor de verbinding tussen het geïsoleerde platform en de niet-geïsoleerde kelderverdieping. De Rekenkamer schat deze meerkosten op ongeveer 23 miljoen euro [31].

35. De herziene prijs per vierkante meter, exclusief de kosten wegens de noodsituatie en de meerkosten voor de seismische isolatie, bedroeg 1510 euro (zie tabel 6), nog steeds aanzienlijk hoger dan voor standaardconstructies (zie figuur 3).

TABEL 6

GECORRIGEERDE KOSTPRIJS VOOR CASE-FLATS

Bron: Eigen berekeningen van de Europese Rekenkamer.

Beschrijving | Bedrag (euro) |

Totale bouwkosten | 597666377 |

Minus: kosten voor snelwerkmethoden | – 27000000 |

Minus: kosten voor seismische isolatie | – 23000000 |

Gecorrigeerde kostprijs | 547666377 |

| |

Eenheidsprijs voor 185 flatgebouwen | 2960358 |

Eenheidsprijs voor 4449 flats | 123098 |

Prijs per m2 totale opp. (1960 m2) | 1510 |

36. De kosten die werden gemaakt wegens de noodsituatie en de keuze om de gebouwen te voorzien van seismische isolatie verklaren ten dele de meerkosten van de CASE-flats. Die waren echter ook deels te wijten aan het beperkte aantal inschrijvers, de korte termijnen en het geringe belang dat bij de gunning van de contracten werd gehecht aan de prijs.

HET AANTAL INSCHRIJVERS WAS BEPERKT

UITERST KORTE TERMIJNEN VOOR HET INDIENEN VAN OFFERTES

37. Niettegenstaande de in de regels voor overheidsopdrachten in noodsituaties geboden mogelijkheden, moeten de termijnen voor de indiening van offertes en verzoeken om deelneming ruim genoeg zijn om geïnteresseerden een redelijke en passende tijd te geven voor het opstellen en indienen van hun offertes, vooral gezien de complexiteit van het contract [32]. Langere termijnen zijn bevorderlijk voor een ruimere concurrentie en offertes van een hogere kwaliteit, en dus voor het succes van het project en voor de nodige aandacht voor zuinigheid.

FIGUUR 3

KOSTPRIJSVERGELIJKING TUSSEN CASE-HUIZEN EN STANDAARDHUIZEN

+++++ TIFF +++++

Bron: Europese Rekenkamer.

38. Op de dag van de aardbeving riep de Italiaanse regering de noodtoestand uit en verleende zo de bevoegdheid van "gedelegeerd commissaris voor de noodtoestand in de Abruzzen" aan het hoofd van het departement Civiele Bescherming. Krachtens de wet inzake de noodtoestand kreeg deze de bevoegdheid, verordeningen uit te vaardigen die afweken van de bestaande wetten, zodat de uitvoeringsinstantie gedeeltelijk de normale aanbestedingsprocedures terzijde kon stellen. Het "Decreto Abruzzo" [33] bood de mogelijkheid tot gunning via onderhandelingen zonder voorafgaande bekendmaking.

39. Ondanks de mogelijkheden die het "Decreto Abruzzo" bood, heeft het departement Civiele Bescherming gewerkt met transparantere openbare aanbestedingsprocedures voor de oprichting van gebouwen en de levering van meubilair, die samen meer dan 70 % uitmaakten van de totale uitgaven voor het CASE-project. De procedures van gunning via onderhandelingen werden toegepast voor slechts 30 % van de uitgaven, namelijk voor de levering van pijlers, beton en seismische isolatoren. Vanwege de aanvankelijke vertraging bij het in gang zetten van de aanbestedingsprocedures verkortte het departement Civiele Bescherming de termijnen voor de indiening van offertes voor alle procedures echter aanzienlijk (zie tabel 7).

TABEL 7

TERMIJNEN VOOR HET INDIENEN VAN OFFERTES

Bron: Analyse van de Europese Rekenkamer op basis van aanbestedingsberichten en uitnodigingsbrieven.

Aanbesteding | Oproep tot inschrijving | Termijn | Dagen | Standaarddagen |

Gebouwen | 26.5.2009 | 3.6.2009 | 8 | 52 |

Meubilair | 8.7.2009 | 16.7.2009 | 8 | 52 |

Pijlers | 22.5.2009 | 28.5.2009 | 6 | 20 |

Beton | 22.5.2009 | 29.5.2009 | 7 | 20 |

Seismische isolatoren | 28.5.2009 | 4.6.2009 | 7 | 20 |

40. Volgens het departement Civiele Bescherming waren slechts enkele ondernemingen in staat de gewenste hoeveelheden en kwaliteit snel te leveren (nadere gegevens in tabel 8). Daarom heeft het departement Civiele Bescherming slechts een betrekkelijk klein aantal ondernemingen uitgenodigd tot deelname aan procedures van gunning via onderhandelingen en ontving het ook een gering aantal offertes. Vele offertes waren echter niet ontvankelijk, hoofdzakelijk doordat de korte termijn voor de indiening ervan leidde tot offertes van slechte kwaliteit (zie tekstvak 1). Dit toont aan dat de uitvoerende instantie bij het vaststellen van de termijnen voor het indienen van offertes beter rekening had moeten houden met de grote complexiteit van de contracten wegens de grootschaligheid van de werken en de korte uitvoeringstijd. Tabel 8 toont dat het verschil tussen het aantal aangezochte bedrijven en het aantal ontvankelijke offertes bijzonder groot was bij de levering van beton (zie paragraaf 41) en seismische isolatoren (zie tekstvak 1).

TABEL 8

ONTVANGEN, AFGEWEZEN EN TOEGELATEN OFFERTES

Bron: Analyses van de Europese Rekenkamer op basis van inschrijvingsdocumenten.

Aanbesteding | Bedrijven uitgenodigd voor procedures van gunning via onderhandelingen | Offertes ontvangen | Offertes toegelaten | Offertes afgewezen | Percentage afgewezen offertes |

Gebouwen | n.v.t. | 58 | 44 | 14 | 24,1 % |

Meubilair | n.v.t. | 19 | 18 | 1 | 5,3 % |

Pijlers | 5 | 5 | 4 | 1 | 20,0 % |

Beton | 7 | 4 | 1 | 3 | 75,0 % |

Seismische isolatoren | 5 | 3 | 2 | 1 | 33,0 % |

TEKSTVAK 1

REDENEN VOOR DE AFWIJZING VAN OFFERTES

Bij de vijf onontvankelijke offertes voor de procedures van gunning via onderhandelingen was er één van een onderneming die vroeg om uitstel van de termijn voor de indiening van de offertes (levering van pijlers). Verder werden twee offertes afgewezen, omdat ze geen bod uitbrachten voor het eerste perceel (beton) of omdat bepaalde stukken ontbraken (beton en seismische isolatoren). Bij de openbare inschrijvingen voor gebouwen kwam één offerte te laat, waren er vijf die niet voldeden aan de regels inzake de enveloppen en ontbraken in vier gevallen bepaalde documenten — in twee gevallen was niet gespecificeerd welk arbeidscontract werd toegepast en in twee andere ontbrak het "antimaffia" [34]-certificaat.

ONVOLDOENDE OPDELING VAN CONTRACTEN IN PERCELEN

41. Het splitsen van aanbestedingen in percelen van een redelijke omvang bevordert eveneens de concurrentie. Anders dan bij de aanbesteding voor gebouwen, die werd verdeeld in een groot aantal percelen om te zorgen voor een toereikend aantal inschrijvers en meer succes, was er bij de procedures van gunning via onderhandelingen echter geen sprake van voldoende splitsing in percelen. Dat was vooral merkbaar bij de levering van beton, waar een van de drie percelen zo groot was dat twee van de vier inschrijvers geen financieel voorstel deden voor het eerste perceel omdat dit hun productiecapaciteit te boven ging [35], en dus werden ze uitgesloten van de aanbesteding van de overige percelen.

TEKSTVAK 2

PROCEDURES VOOR HET PLAATSEN VAN OVERHEIDSOPDRACHTEN

Het Financieel Reglement van de EU en de richtlijn betreffende overheidsopdrachten vermelden dat contracten kunnen worden gegund volgens twee criteria: ofwel "de laagste prijs", ofwel "de economisch voordeligste inschrijving". De inschrijvingsprocedures bepalen minimumcriteria (selectiecriteria) waaraan moet worden voldaan door bedrijven die aan een inschrijving willen deelnemen. De offertes die deze eerste hindernis overwinnen, worden vervolgens getoetst aan de gunningscriteria (de laagste prijs of de economisch voordeligste inschrijving).

De contracten voor het CASE-project werden gegund op basis van het tweede criterium. Daarbij moeten de inschrijvers hun offertes indienen in twee aparte enveloppen: één waarin de kenmerken van de aangeboden werken, goederen of diensten worden beschreven (technische offerte) en één met de prijsopgave (financiële offerte).

De waarde van de technische voorstellen wordt getoetst aan de technische criteria en voorzien van een score tot een in de aanbestedingsdocumenten vastgelegd maximum. Het financiële voorstel wordt mathematisch beoordeeld; het laagste aanvaardbare voorstel scoort het hoogst, in overeenstemming met de voor elke aanbesteding vastgestelde wegingsfactor. Het totaal van deze wegingsfactoren moet altijd gelijk zijn aan 100.

In Italië wordt het financiële voorstel beoordeeld naar de korting die wordt gegeven op een vooraf bepaalde prijs — de "basisprijs" — die is vastgesteld in de aanbestedingsdocumenten. De prijs in het financiële voorstel kan dan ook niet hoger zijn dan de basisprijs, maar ligt vaak wel in de buurt ervan als daaraan een lage wegingsfactor is toegekend.

DE PRIJS WAS EEN SECUNDAIR CRITERIUM BIJ DE GUNNING VAN CONTRACTEN

HET RELATIEVE GEWICHT VAN DE PRIJS WAS ZEER LAAG

42. Als gekozen wordt voor de gunning aan de economisch voordeligste inschrijving, moeten gunningscriteria worden gekozen die het best passen bij de betrokken inschrijving, en mag het relatieve gewicht van het prijscriterium ten opzichte van de andere criteria niet leiden tot neutralisatie van het prijscriterium bij de keuze van de contractant [36].

43. De contracten voor leveringen en werken voor het CASE-project werden gegund volgens het criterium van de "economisch voordeligste inschrijving". Gedurende het evaluatieproces werden aan de inschrijvers punten toegekend volgens de waarde van hun technische en financiële voorstellen en het relatieve gewicht van de financiële voorstellen lag tussen 25 en 55 punten op 100.

44. Bij het belangrijkste contract, de oprichting van gebouwen, werd aan het financiële voorstel een relatief gewicht toegekend van 25/100, hetgeen zeer laag was, want de invloed van de prijs bij de selectie van de contractant werd daardoor geneutraliseerd. Hoewel een groot aantal offertes ontvankelijk was (zie tabel 8), was het relatieve gewicht van het prijscriterium in de praktijk zo gering dat alle prijzen de basisprijs benaderden en de contracten werden gegund tegen prijzen die niet lager waren dan de gemiddelde prijs die alle inschrijvers boden. Ter vergelijking is er de levering van meubilair, waarbij de financiële offerte een relatief gewicht van 40/100 kreeg toegekend en de concurrentie meer berustte op de prijs, d.w.z. de geboden kortingen waren hoger en de verschillen tussen de inschrijvingsprijzen groter.

45. Bij de gunning van de contracten voor de oprichting van gebouwen en de levering van meubilair werd meer gelet op discretionaire dan op objectief verifieerbare criteria. Voor de bouwcontracten bestond het belangrijkste criterium binnen de technische offerte in de esthetisch-architectonische kenmerken van de gebouwen; dit is uiteraard een discretionair criterium, aangezien er geen objectief verifieerbare indicator voor bestaat. In het aanbestedingsbericht wordt dit gunningscriterium nogal ruim gedefinieerd, zodat het evaluatiecomité aanzienlijke discretionaire bevoegdheid krijgt [37]. In dergelijke gevallen geldt als beste praktijk dat aanvullende informatie wordt verstrekt ter rechtvaardiging van de toegekende scores.

DE GUNNINGSCRITERIA LEIDDEN TOT HOGERE KOSTEN PER VIERKANTE METER

46. De bij de aanbestedingen toegepaste gunningscriteria en wegingen hadden tot gevolg dat de inschrijvers trachtten te winnen door meer te bieden dan de standaarduitrusting, zoals gecontroleerde mechanische ventilatie [38], zonneschermen of exclusieve afwerkingsmaterialen. Dit soort uitrusting heeft misschien het comfortniveau verhoogd en bijgedragen tot een betere energie-efficiëntie, maar verhoogde ook de kosten per vierkante meter voor de flats en liet minder financiële middelen over om meer flats te bouwen en dus meer mensen te huisvesten.

TEKSTVAK 3

GUNNINGSCRITERIA EN WEGINGEN BIJ DE AANBESTEDING VOOR GEBOUWEN

Voor de oprichting van de CASE-gebouwen volgde het departement Civiele Bescherming de procedure van openbare inschrijving. Er werd gegund aan de "economisch voordeligste" inschrijving. Het relatieve gewicht van de financiële offerte was 25 punten op 100 en dat van de technische offerte 75 punten op 100. Binnen de technische offerte was het relatieve gewicht van de verschillende factoren als volgt:

(a) architectonische kwaliteit van de gebouwen en externe aspecten: 15 punten;

(b) energie-efficiëntie en kwaliteit van de uitrusting: 10 punten;

(c) verbetering van de parameters voor milieuduurzaamheid: 10 punten;

(d) architectonische kwaliteit van de interne voorzieningen en de kwaliteit van de afwerking ervan: 10 punten;

(e) geboden oppervlakte: 5 punten;

(f) aantal gehuisveste personen: 5 punten;

(g) flexibiliteit en variatie in het ontwerp van de huisvesting: 5 punten;

(h) flexibiliteit van de gebouwen t.o.v. de specifieke platformlengte: 5 punten;

(i) constructietijd: 10 punten.

47. In de omstandigheden na de aardbeving hadden de criteria er onder meer op gericht moeten zijn een maximaal aantal mensen te huisvesten. De toegepaste criteria waren echter meer afgestemd op langetermijninvesteringen dan op de specifieke noodsituatie: er werd meer belang gehecht aan het vergroten van de architectonische kwaliteit en aan optimale energie-efficiëntie, en minder aan het aantal gehuisveste personen en de geboden woonoppervlakte (zie tekstvak 3). Daardoor was de oppervlakte van de flats die daadwerkelijk werd verkregen, kleiner dan de gemiddelde oppervlakte van de ontvangen offertes. Daarnaast lag het aantal daadwerkelijk gehuisveste personen onder het gemiddelde in de ontvangen offertes. Deze factoren droegen bij tot een hogere kostprijs per vierkante meter en per gehuisveste persoon. Zonder architecturale criteria zou er bovendien op de aanbesteding ongeveer 11 miljoen euro zijn bespaard [39].

BIJKOMENDE WERKEN WERDEN ONDERHANDS GEGUND

48. Om tijd te besparen werd vermeden om voor bijkomende werken nieuwe aanbestedingsprocedures te openen; in plaats daarvan werd gewerkt met rechtstreekse afspraken. Zo werden de verwarmingssystemen, die niet waren opgenomen in de oorspronkelijke contracten, gekocht bij dezelfde contractanten die de gebouwen hadden opgericht. In de aanhangsels bij de contracten werden de prijzen berekend met dezelfde lage kortingen op de basisprijs als voor de gebouwen (zie paragraaf 44). Doordat de bouwcontracten waren gegund op basis van discretionaire criteria (zie paragraaf 45), waren de voor de verwarmingssystemen betaalde prijzen hoger dan nodig [40].

49. Aanzienlijke verschillen werden ook opgemerkt ten aanzien van de constructie van liftframes: voor sommige gebouwen kostten die 100 % meer dan voor andere [41]. De uiteindelijke kostprijs voor bepaalde gebouwen viel ruim 13 % hoger uit wegens die werken, en de totale kostprijs van dergelijke bijkomende werken verschilde van minder dan 128000 euro per gebouw tot meer dan 280000 euro per gebouw, ofwel van 6 % van de oorspronkelijke kostprijs van het gebouw tot meer dan 13 % (zie tabel 9). Zo werd het gebouw dat volgens het oorspronkelijke contract 34500 euro duurder was dan het goedkoopste gebouw, uiteindelijk bijna 189000 euro duurder na de bijkomende werken.

TABEL 9

KOSTEN VAN BIJKOMENDE WERKEN AAN BEPAALDE GEBOUWEN

Bron: Analyse van de Europese Rekenkamer op basis van officiële documenten.

Kosten/gebouw | Contract 1 | Contract 2 | Contract 3 | Contract 4 |

Oorspronkelijk contract (euro) | 2152476,20 | 2124913,27 | 2140101,82 | 2117980,95 |

Verschil met goedkoopste (euro) | 34495,25 | 6932,31 | 22120,87 | 0,00 |

Verschil met goedkoopste (%) | + 1,6 % | + 0,3 % | + 1,0 % | 0,0 % |

Bijkomende werken | 282307,78 | 201954,75 | 151235,25 | 127811,34 |

Verschil met goedkoopste (euro) | 154496,44 | 74143,41 | 23423,91 | 0,00 |

Verschil met goedkoopste (%) | + 120,9 % | + 58,0 % | + 18,3 % | 0,0 % |

% van de bouwkosten | 13,1 % | 9,5 % | 7,1 % | 6,0 % |

| | | | |

Uiteindelijke kostprijs | 2434783,98 | 2326868,02 | 2291337,07 | 2245792,29 |

Verschil met goedkoopste (euro) | 188991,69 | 81075,73 | 45544,78 | 0,00 |

Verschil met goedkoopste (%) | + 8,4 % | + 3,6 % | + 2,0 % | 0,0 % |

Aantal gebouwen | 22 [1111] | 7 | 12 | 22 |

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

WAREN DE IN DE UITVOERINGSOVEREENKOMST VERMELDE ACTIES IN OVEREENSTEMMING MET DE SFEU-VERORDENING?

50. De SFEU-verordening bepaalt dat het fonds alleen kan worden gebruikt voor noodacties, met inbegrip van tijdelijke huisvesting. Het fonds voorziet niet in de financiering van werkelijke wederopbouw of ontvangstengenererende projecten. Volgens de SFEU-verordening blijft het bereik van het fonds bovendien beperkt tot de meest dringende behoeften en moet de wederopbouw op langere termijn worden overgelaten aan andere instrumenten. Naar het oordeel van de Rekenkamer voldeed het CASE-project, dat zorgde voor blijvende en duurzame huisvesting, dus niet aan de doelstellingen van het SFEU. Bovendien wordt verwacht dat de CASE-flats in de toekomst aanzienlijke ontvangsten zullen genereren, hoewel de SFEU-verordening niet in dergelijke scenario’s voorziet.

51. De uitgaven voor eerste hulp en bijstand en voor de MAP-huizen en MUSP-gebouwen waren in overeenstemming met de SFEU-verordening. De projecten kwamen tegemoet aan de onmiddellijke behoeften van de bevolking met noodacties waarin de verordening uitdrukkelijk voorziet.

AANBEVELING 1

De Commissie moet de bepalingen van de SFEU-verordening verduidelijken in het licht van de recente ontwikkelingen in de strategieën voor rampenbestrijding en nagaan of wijzigingen nodig zijn, met name wat betreft de voorziening in tijdelijke huisvestingsbehoeften door middel van permanente constructies en wat betreft ontvangstengenererende projecten. Waar ontvangsten worden verwacht, moet de Commissie er bovendien voor zorgen dat deze worden teruggestort in de EU-begroting. De Commissie moet ook het verzoek om bijstand van de Italiaanse overheid opnieuw bekijken in het licht van de subsidiabiliteitscriteria in de verordening.

WAS HET CASE-PROJECT GOED GEPLAND EN ONTWORPEN?

52. Hoewel de strategie afweek van de SFEU-verordening, beantwoordde ze aan de huisvestingsbehoeften van de door de aardbeving getroffen bevolking. Alternatieve oplossingen leken minder doeltreffend om in de moeilijke omstandigheden in de Abruzzen een groot aantal mensen op te vangen.

53. De schade aan gebouwen werd snel en betrouwbaar beoordeeld, maar gegevens over de werkelijke huisvestingsbehoeften van de ontheemde bevolking kwamen pas twee maanden na de gunning van de contracten beschikbaar. Dus hoewel L’Aquila in een erg aardbevingsgevoelig gebied ligt, bestonden er geen toereikende regelingen om de informatie betreffende de bevolking tijdig genoeg beschikbaar te maken om het project daarop te kunnen afstemmen. Bovendien waren mogelijke bouwterreinen niet vooraf bepaald en beoordeeld.

54. Hoewel toereikende informatie over de door de aardbeving getroffen bevolking ontbrak, werden in de technische specificaties hoogwaardige en dure gebouwen van drie verdiepingen geëist, hetgeen ten koste van de beschikbare middelen ging en de mogelijkheden beperkte om het project aan te passen aan de grotere dan verwachte vraag. Dit had tot gevolg dat het CASE-project een ontoereikend aantal flats opleverde om te voorzien in de behoeften van de ontheemde bevolking zoals die uiteindelijk werden vastgesteld.

55. De technische specificaties voor de CASE-huisvesting werden pas na de aardbeving opgesteld. Hoewel de CASE-flats snel werden gebouwd, realiseerde het project dan ook niet de doelstelling, de gehele getroffen bevolking vóór de winter onder te brengen.

AANBEVELING 2

In het algemeen en teneinde de voordelen van de uit het SFEU gefinancierde projecten te versterken, moet de Commissie, gebruikmakend van de beschikbare fora en middelen (bijvoorbeeld de structuurfondsen en de verspreiding van goede praktijken), zorgen dat de lidstaten beter voorbereid zijn om in noodsituaties snel en doeltreffend te reageren. De Commissie en de lidstaten die een risico lopen, moeten ernaar streven te beschikken over:

a) bijgewerkte rampenbestrijdingsplannen, die ook garanderen dat tijdig betrouwbare informatie beschikbaar is over de door een natuurramp getroffen bevolking en dat tijdig locaties voor tijdelijke huisvesting worden geselecteerd;

b) vooraf vastgestelde strategieën en oplossingen waardoor met de beperkte beschikbare middelen zo veel mogelijk mensen op passende wijze kunnen worden ondergebracht;

c) regelingen om tijdig noodaankopen te kunnen doen (noodprocedures die zorgen voor een redelijke zuinigheid, technische specificaties, kadercontracten en lijsten van potentiële contractanten).

WERD HET CASE-PROJECT UITGEVOERD MET DE NODIGE AANDACHT VOOR ZUINIGHEID?

56. Er werd weinig aandacht besteed aan zuinigheid. Vergelijking met de gebruikelijke bouwprijzen geeft slechts een indicatie, maar de prijzen voor de CASE-flats lagen duidelijk hoger dan de marktprijzen. Die hoge kostprijs is deels te verklaren door het gebruik van hoogwaardige bouwmaterialen en seismische isolatoren en door de noodzaak van een snelle projectuitvoering. Toch hadden de meerkosten gedeeltelijk vermeden kunnen worden indien meer inschrijvers aan de aanbestedingen hadden deelgenomen en er meer aandacht was besteed aan de zuinigheid bij het evalueren van de offertes.

57. Omdat de aanbestedingsprocedures laat van start gingen, waren de termijnen voor het indienen van offertes veel korter dan normaal, wat nadelig was voor de kwaliteit van de offertes en voor de concurrentie. Bij de procedures van gunning via onderhandelingen waren de percelen te groot, vooral die voor de levering van beton, hetgeen het aantal gegadigden beperkte. De rechtstreekse onderhandelingen voor de gunning van de bijkomende werkzaamheden waren nuttig om kostbare tijd te winnen tijdens de projectuitvoering, maar daarbij werd onvoldoende aandacht besteed aan zuinigheidsfactoren, en dit bracht mee dat bij sommige van de gecontroleerde contracten vergelijkbare resultaten aanzienlijk meer kostten.

58. De kostprijs van de flats steeg doordat relatief weinig gewicht werd toegekend aan de financiële offertes voor de oprichting van de gebouwen, door de toepassing van ondoeltreffende technische gunningscriteria en doordat een hoog relatief gewicht werd toegekend aan discretionaire criteria (zoals de architectonische kwaliteit van de gebouwen en externe aspecten, energie-efficiëntie en de kwaliteit van de uitrusting).

AANBEVELING 3

Om bij toekomstige uit het SFEU te financieren acties de zuinigheid te verbeteren, dient de Commissie:

a) de procedures voor het plaatsen van opdrachten van de lidstaten na natuurrampen te onderzoeken met het oog op de vaststelling en verspreiding van goede praktijken en getrokken lessen in verband met noodaankopen;

b) te beoordelen of bij het gebruik van de SFEU-subsidies de beginselen van goed financieel beheer werden toegepast, inclusief zuinigheid, met het oog op de vaststelling en verspreiding van goede praktijken en getrokken lessen in verband met aspecten van zuinigheid.

Dit verslag werd door kamer II onder voorzitterschap van de heer Harald NOACK, lid van de Rekenkamer, te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 12 december 2012.

Voor de Rekenkamer

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

President

[1] COM(2011) 136 definitief van 23 maart 2011 — Verslag van de Commissie — Solidariteitsfonds van de Europese Unie — Jaarverslag 2009, blz. 5.

[2] COM(2011) 136 definitief, blz. 5.

[3] COM(2011) 136 definitief, blz. 6.

[4] Verordening (EG) nr. 2012/2002 van de Raad van 11 november 2002 tot oprichting van het Solidariteitsfonds van de Europese Unie (PB L 311 van 14.11.2002, blz. 3).

[5] COM(2009) 448 definitief van 28 augustus 2009 — Voorontwerp van gewijzigde begroting nr. 9 bij de algemene begroting 2009.

[6] Uitvoeringsovereenkomst nr. C(2009)9138.

[7] COM(2011) 136 definitief, blz. 6.

[8] Definitief uitvoeringsrapport, Relazione di esecuzione delle spese sostenute a valere sul contributo del Fondo di Solidarietà dell’Unione Europea (FSUE), Nationale civiele bescherming, blz. 11.

[9] Ibid.

[10] Ibid.

[11] Artikel 3, lid 2, van Verordening (EG) nr. 2012/2002.

[12] Rapport van de Commissie — Solidariteitsfonds van de Europese Unie — Jaarverslag 2002-2003 en Rapport over de ervaring die is opgedaan gedurende het eerste jaar waarin het nieuwe instrument is toegepast.

[13] Norme Tecniche per le Costruzioni 2008, een door het Italiaanse departement Civiele Bescherming ondertekend document, vermeldt een maximumlevensduur van 10 jaar voor voorlopige constructies, maar een minimum van 50 jaar voor permanente gebouwen.

[14] Gemeentelijk besluit van 29.12.2011, notulen nr.172.

[15] In de toelichting bij het voorstel van de Commissie voor een verordening van de Raad tot oprichting van het Solidariteitsfonds van de Europese Unie (COM(2002) 514 definitief) verklaart de Commissie dat de wederopbouw van infrastructuur en ondernemingen op lange termijn moet worden overgelaten aan andere instrumenten.

[16] De technici van het Europees Mechanisme voor civiele bescherming namen deel aan de evaluatie. Zij waren tevreden over de kwaliteit van de beoordeling van de gebouwen. Zie "Community Civil Protection Mechanism — Technical Report — Community Civil Protection Mechanism Assessment Mission, Italy Earthquake 2009, April 2009".

[17] De opties waren CASE ofwel een forfaitair subsidiebedrag voor personen die zelf onderdak hadden gevonden.

[18] Het aantal complexen werd eerst verhoogd van 150 tot 166, en na de bevraging tot 185.

[19] Il Commissario delegato per la Ricostruzione — Presidente della Regione Abruzzo — Report sulla situazione della popolazione post sisma al 10 aprile 2012.

[20] Het departement Civiele Bescherming heeft onlangs technische specificaties opgesteld voor verschillende oplossingen die werden aanbesteed via kadercontracten. Hiervoor werd op 13 maart 2012 een ad-hocovereenkomst gesloten met CONSIP, een aandelenvennootschap in overheidshanden die optreedt als centraal aankooporgaan voor de Italiaanse administratie.

[21] Daarnaast waren er 9 miljoen euro kosten voor de elektriciteits- en gasaansluitingen van de flats en 11 miljoen euro technische kosten die niet relevant waren voor de berekening van de bouwkosten.

[22] Prezzi Tipologie Edilizie, Collegio degli Ingegneri e Architetti di Milano, 2010 — Edizione Dei.

[23] In de referentiehandleiding wordt gerefereerd aan de totale begaanbare oppervlakte. Daarom nam de Rekenkamer het gemiddelde van 1834 vierkante meter, zoals de succesvolle inschrijvers hadden voorgesteld, met daarin 30 % van zowat 180 vierkante meter balkons en traphallen, en voegde daarbij de resterende 70 % van die oppervlakten.

[24] De door de Rekenkamer berekende kostprijs verschilt vooral van de door het Italiaanse departement Civiele Bescherming opgegeven kostprijs (1314 euro/vierkante meter) wegens een verschillende berekeningswijze van de oppervlakte in vierkante meter. Het departement Civiele Bescherming baseerde zijn berekening op een oppervlakte van 2333 vierkante meter, een methode die afwijkt van die in de referentiehandleiding. Bijgevolg is er geen vergelijking mogelijk tussen de door het departement opgegeven kostprijs en de in de handleiding genoemde kostprijs.

[25] Sociale huisvesting, "edificio in edilizia convenzionata"; de gemelde kostprijs zonder parkeerplaats bedroeg 1066 euro/vierkante meter.

[26] Geïndustrialiseerde bouw van burgerwoningen — "Edificio di civile abitazione industrializzato", Prezzi Tipologie Edilizie, Collegio degli Ingegneri e Architetti di Milano, 2010 — Edizione Dei.

[27] De gemelde kostprijs van de MAP-huizen was 733 euro/vierkante meter, en ligt dicht bij de in de referentiehandleiding genoemde standaardkostprijs.

[28] Een woongebouw van een hogere klasse en vergelijkbare grootte (1754 vierkante meter) inclusief een groot aantal duurdere garages in plaats van parkeerplaatsen, kost 1294 euro/vierkante meter woonruimte (inclusief parkeerplaatsen en garages); in vergelijking daarmee lag de kostprijs van CASE-flats nog altijd 27 % hoger.

[29] De gemiddelde eenheidsprijs voor stalen pijlers was 6061,45 euro; de definitieve eenheidsprijs voor betonnen pijlers was echter 2743,23 euro.

[30] Dit verschil is het gemiddelde prijsverschil tussen beton van klasse XC4 (Rck 30 N/mm2), gebruikt voor het seismisch geïsoleerde platform, of van klasse XF1 (Rck 40 N/mm2), gebruikt voor het kelderplatform, en goedkopere betonsoorten (respectievelijk klasse XC1 of Xf2).

[31] Deze kostprijs omvat 12 miljoen euro voor seismische isolatoren, ongeveer 3,5 miljoen euro voor bijkomende liften (19000 per stuk) en 7,5 miljoen euro voor de bijkomende trappen en liftkaders (40000 per stuk).

[32] Artikel 70, lid 12, van het Decreto Legislativo van 12 april 2006, nr. 163 (de Italiaanse wet inzake overheidsopdrachten) bepaalt dat, wanneer noodsituaties het onmogelijk maken de wettelijk voorziene minimumtermijnen in acht te nemen, de overheid de termijnen vaststelt, waar mogelijk rekening houdende met de complexiteit van de werken en met de tijd vereist om offertes op te stellen.

[33] Decreto-legge 28 Aprile 2009, n. 39.

[34] Certificaat van niet-betrokkenheid bij georganiseerde misdaad, afgegeven door de Italiaanse kamer van koophandel.

[35] Zoals aangegeven door een van de offrerende bedrijven en opgenomen in de notulen van het comité voor de evaluatie van de inschrijvingen.

[36] Deze goede praktijk is ook neergelegd in artikel 138, lid 3, van Verordening (EG, Euratom) nr. 2342/2002 van de Commissie van 23 december 2002 tot vaststelling van uitvoeringsvoorschriften van Verordening (EG, Euratom) nr. 1605/2002 van de Raad houdende het Financieel Reglement van toepassing op de algemene begroting van de Europese Gemeenschappen (PB L 357 van 31.12.2002, blz. 1).

[37] De richtsnoeren die zijn uitgevaardigd door de AVCP (Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture), de Italiaanse instantie voor het toezicht op openbare aanbestedingen, bepalen dat het aanbestedingsbericht alle criteria en scores in detail moet beschrijven, zodat het evaluatiecomité nog slechts een zeer beperkte discretionaire marge heeft — Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture — Linee guida per l’applicazione del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa negli appalti di servizi e forniture.

[38] Een van de vier gecontroleerde offertes omvatte een dergelijke installatie, met als verklaarde bedoeling "het bereiken van een ideaal microklimaat binnen de flats, hetgeen het welzijn qua temperatuur en luchtvochtigheid alsook de natuurlijke luchtionisatie bevordert".

[39] Zonder de scores voor de architecturale criteria werd de eindrangschikking van de offertes anders en zou de prijs voor de oprichting van 185 gebouwen 11 miljoen euro lager zijn uitgevallen.

[40] Hoewel alle geselecteerde gebouwen zeer hoog scoorden op energie-efficiëntie (en de verwarmingsbehoeften dus vergelijkbaar zouden moeten zijn), kostte het duurste verwarmingssysteem bijna 140000 euro, terwijl het goedkoopste systeem 67000 euro kostte. Voor de twee overige gebouwen was de prijs respectievelijk 79000 euro en 128000 euro.

[41] Een van de aannemers in de steekproef plaatste twee liftframes in elk van zijn 22 gebouwen tegen een prijs van bijna 55000 euro per frame, ofwel 110000 euro per gebouw, terwijl twee andere aannemers liftframes leverden tegen een prijs van 23000 euro per stuk.

[1111] Bij dit contract is het aantal gebouwen gelijk aan 20,53 gebouwen van de standaardgrootte omdat een aantal ervan kleiner was. De eenheidsprijs voor de bijkomende kosten werd echter berekend voor elk van de 22 gebouwen omdat bij de kosten voor verwarmingssystemen en liftframes geen rekening werd gehouden met dit verschil, terwijl de berekening van de eenheidsprijs per gebouw was gebaseerd op het standaardcijfer.

--------------------------------------------------

BIJLAGE I

ACTIES VAN HET EU-SOLIDARITEITSFONDS SINDS 2002 (NOVEMBER 2002–SEPTEMBER 2012)

Bron: Europese Commissie.

Begunstigd land | Tijdstip | Soort ramp | Categorie | Schade (miljoen euro) | Verleende steun (miljoen euro) | Totaal verleende steun (miljoen euro) |

+++++ TIFF +++++

OOSTENRIJK | augustus 2002 | Overstroming | ernstig | 2900 | 134,0 | 148,8 |

augustus 2005 | Overstroming (Tirol, Vorarlberg) | regionaal | 592 | 14,8 |

+++++ TIFF +++++

BULGARIJE | mei 2005 | Overstroming | ernstig | 222 | 9,7 | 20,3 |

augustus 2005 | Overstroming | ernstig | 237 | 10,6 |

+++++ TIFF +++++

KROATIË | mei 2010 | Overstroming | buurland | 153 | 3,8 | 5,0 |

september 2010 | Overstroming | buurland | 47 | 1,2 |

+++++ TIFF +++++

CYPRUS | april 2008 | Droogte | ernstig | 165 | 7,6 | 7,6 |

+++++ TIFF +++++

TSJECHISCHE REPUBLIEK | augustus 2002 | Overstroming | ernstig | 2300 | 129,0 | 145,0 |

mei 2010 | Overstroming | buurland | 205 | 5,1 |

augustus 2010 | Overstroming | regionaal | 437 | 10,9 |

+++++ TIFF +++++

ESTLAND | januari 2005 | Storm | ernstig | 48 | 1,3 | 1,3 |

+++++ TIFF +++++

FRANKRIJK | september 2002 | Overstroming (Gard) | regionaal | 835 | 21,0 | 203,7 |

december 2003 | Overstroming (Vallée du Rhône) | regionaal | 785 | 19,6 |

februari 2007 | Cycloon Gamède (la Réunion) | regionaal | 211 | 5,3 |

augustus 2007 | Orkaan Dean (Martinique) | regionaal | 509 | 12,8 |

januari 2009 | Storm Klaus | ernstig | 3806 | 109,4 |

februari 2010 | Storm Xynthia | regionaal | 1425 | 35,6 |

+++++ TIFF +++++

DUITSLAND | augustus 2002 | Overstroming | ernstig | 9100 | 444,0 | 610,9 |

januari 2007 | Storm Kyrill | ernstig | 4750 | 166,9 |

+++++ TIFF +++++

GRIEKENLAND | maart 2006 | Overstroming (Evros) | regionaal | 372 | 9,3 | 99,1 |

augustus 2007 | Bosbrand | ernstig | 2118 | 89,8 |

+++++ TIFF +++++

HONGARIJE | april 2006 | Overstroming | ernstig | 519 | 15,1 | 37,6 |

mei 2010 | Overstroming | ernstig | 719 | 22,5 |

+++++ TIFF +++++

IERLAND | november 2009 | Overstroming | regionaal | 521 | 13,0 | 13,0 |

+++++ TIFF +++++

ITALIË | oktober 2002 | Aardbeving (Molise) | regionaal | 1558 | 30,8 | 1246,6 |

oktober 2002 | Uitbarsting vulkaan Etna | regionaal | 894 | 16,8 |

april 2009 | Aardbeving (Abruzzen) | ernstig | 10212 | 493,8 |

oktober 2010 | Overstroming in Veneto | regionaal | 676 | 16,9 |

oktober 2011 | Overstroming in Ligurië & Toscane | regionaal | 722,5 | 18,1 |

mei 2012 | Aardbevingen Emilia-Romagna | ernstig | 13274 | 670,2 |

+++++ TIFF +++++

LETLAND | januari 2005 | Storm | ernstig | 193 | 9,5 | 9,5 |

+++++ TIFF +++++

LITOUWEN | januari 2005 | Storm | buurland | 15 | 0,4 | 0,4 |

+++++ TIFF +++++

MALTA | september 2003 | Storm en overstroming | ernstig | 30 | 0,96 | 0,96 |

+++++ TIFF +++++

POLEN | mei 2010 | Overstroming | ernstig | 2994 | 105,6 | 105,6 |

+++++ TIFF +++++

PORTUGAL | juli 2003 | Bosbrand | ernstig | 1228 | 48,5 | 79,8 |

februari 2010 | Madeira: overstroming en grondverschuivingen | ernstig | 1080 | 31,3 |

+++++ TIFF +++++

ROEMENIË | april 2005 | Vloedgolf | ernstig | 489 | 18,8 | 108,0 |

juli 2005 | Zomervloed | ernstig | 1050 | 52,4 |

juli 2008 | Overstroming | regionaal | 471 | 11,8 |

juni 2010 | Overstroming | ernstig | 876 | 25,0 |

+++++ TIFF +++++

SLOWAKIJE | november 2004 | Storm (Tatras) | ernstig | 203 | 5,7 | 26,1 |

mei 2010 | Overstroming | ernstig | 650 | 20,4 |

+++++ TIFF +++++

SLOVENIË | september 2007 | Overstroming | ernstig | 233 | 8,3 | 15,8 |

september 2010 | Overstroming | ernstig | 251 | 7,5 |

+++++ TIFF +++++

SPANJE | november 2003 | Olieramp (Prestige) | regionaal | 436 | 8,6 | 31,0 |

augustus 2003 | Bosbrand (grens met Portugal) | buurland | 53 | 1,3 |

mei 2011 | Aardbeving in Lorca | regionaal | 843 | 21,1 |

+++++ TIFF +++++

ZWEDEN | januari 2005 | Storm Gudrun | ernstig | 2297 | 81,7 | 81,7 |

+++++ TIFF +++++

VERENIGD KONINKRIJK | juni 2007 | Overstroming | ernstig | 4612 | 162,3 | 162,3 |

Totaal-generaal goedgekeurde steun sinds 2002 | 3160,0 miljoen euro |

--------------------------------------------------

BIJLAGE II

CONTROLEBEREIK

Noot: Als gevolg van afronding kan de som der delen afwijken van het totaal.

Werken/leveringen | Contractbedrag exclusief btw (miljoen euro) | Gecontroleerd bedrag exclusief btw (miljoen euro) | Bereik (%) |

Plaatsing van beton, betonstaalmatten, gieten van betonnen pijlers | 55,2 | 0,0 | 0,0 |

Levering van beton | 27,3 | 27,3 | 100,0 |

Levering van betonstaalmatten | 15,9 | 0,0 | 0,0 |

Levering van stalen pijlers | 37,6 | 37,6 | 100,0 |

Levering van seismische isolatoren | 12,0 | 11,3 | 94,0 |

Graafwerkzaamheden | 14,5 | 0,0 | 0,0 |

Gebouwen | 425,3 | 145,0 | 34,1 |

Meubilair | 55,7 | 28,5 | 51,2 |

Civieltechnische werken (totaal) | 41,2 | 0,0 | 0,0 |

Afbraak | 0,1 | 0,0 | 0,0 |

Elektromechanica | 0,2 | 0,0 | 0,0 |

Liften | 9,8 | 0,0 | 0,0 |

Groene zones | 15,2 | 0,0 | 0,0 |

TOTAAL | 710,2 | 249,7 | 35,2 |

--------------------------------------------------

BIJLAGE III

SEISMISCHE RISICO’S IN ITALIË

+++++ TIFF +++++

--------------------------------------------------