Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over "Economische en sociale samenhang: concurrentievermogen van de regio's, governance en samenwerking"

(2004/C 10/19)

In het kader van het werkprogramma van het Italiaanse Raadsvoorzitterschap heeft de Italiaanse permanente vertegenwoordiger bij de Europese Unie het Europees Economisch en Sociaal Comité op 8 april 2003 per brief verzocht een advies op te stellen over "Economische en sociale samenhang: concurrentievermogen van de regio's, governance en samenwerking".

Gezien de urgente aard van de werkzaamheden heeft het Comité tijdens zijn op 24 en 25 september 2003 gehouden 402e zitting (vergadering van 25 september) besloten de heer Malosse aan te wijzen als algemeen rapporteur, en heeft het dit advies met 76 stemmen vóór en 1 stem tegen (geen onthoudingen) goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1. In het ontwerp van constitutioneel verdrag dat op 18 juli 2003 aan het Italiaanse voorzitterschap is voorgelegd, wordt niet alleen bevestigd dat het cohesiebeleid één van de fundamentele pijlers van de Europese Unie vormt, maar wordt dit beleid ook nog eens versterkt. Het Europees Economisch en Sociaal Comité lag begin jaren 80 mee aan de basis van dit beleid en is sindsdien tot de belangrijkste voorvechters ervan blijven behoren.

1.2. Als pionier van administratieve vereenvoudiging(1) maakt het EESC zich zorgen over bepaalde tekenen die op slecht bestuur wijzen: vertraging bij de uitvoering van programma's, onbevredigende partnerschappen met de sociaal-economische actoren, tegenstrijdigheden tussen de verschillende EU-beleidslijnen. Wil de Unie in een steeds verder globaliserende economie de toekomst van het cohesiebeleid garanderen, dan zal zij haar bestuur moeten verbeteren, te meer daar op 1 mei 2004 een aantal landen tot de Unie zullen toetreden die het meest van het cohesiebeleid zullen profiteren zonder over de ervaring (en vaak de capaciteit) te beschikken om dat beleid ten uitvoer te leggen.

1.3. Het EESC ijvert onafgebroken voor de tenuitvoerlegging van het proces van Lissabon, dat tot doel heeft tegen 2010 van de Europese Unie de meest concurrerende kenniseconomie te maken. Deze doelstelling, die de Europese samenleving een nieuw elan zou kunnen geven, staat nu op de helling wegens de onstabiele economische situatie en het gebrek aan politieke wil op nationaal en communautair niveau om de krachtlijnen van dit proces om te zetten. Bovendien moet werk worden gemaakt van een echte dialoog met het bedrijfsleven, de sociale partners en alle andere maatschappelijke actoren die de burger kunnen winnen voor de hervormingen, projecten en doelstellingen van het proces van Lissabon.

1.4. Tegen deze achtergrond heeft het EESC op verzoek van het Italiaanse voorzitterschap en uitgaande van recente werkzaamheden van zijn gespecialiseerde afdeling "Economische en monetaire unie - economische en sociale samenhang"(2) een aantal aanbevelingen op papier gezet om onderwerpen als concurrentievermogen, governance en samenwerking een grotere plaats te geven in het cohesiebeleid.

2. Concurrentievermogen van de regio's

2.1. De herziening van het cohesiebeleid moet erop gericht zijn het gehele communautaire grondgebied de instrumenten ter hand te stellen om zich op de eisen van de kenniseconomie in te stellen en de regio's zo de kans te bieden de doelstellingen van Lissabon in aanmerking te nemen. De Europese Unie moet in staat zijn de weg naar een sterke groei terug te vinden. Ondanks het feit dat de Unie de belangrijkste industrie- en handelsmacht ter wereld is, heeft zij de afgelopen 20 jaar de indruk gegeven aan de zijlijn te staan, als wachtte ze op een impuls van buitenaf om haar economie weer aan te zwengelen. Die situatie is niet normaal te noemen. Met de euro, die op 1 januari 2002 in de meeste EU-landen is ingevoerd, moet de EU in staat zijn haar positie als hoofdrolspeler op het wereldtoneel op te eisen en de nodige instrumenten te vinden om de groei van haar economie te verzekeren.

2.2. Het lijdt geen twijfel dat het gebrek aan cohesie de Europese Unie verzwakt. Zoals is gebleken in Italië (het zuiden), Frankrijk (de perifere en plattelandsgebieden) en Duitsland (de nieuwe deelstaten), kan het gebrek aan cohesie uitermate remmend werken op de economische en sociale ontwikkeling van een land. Hetzelfde gaat op voor de Europese Unie. Bovendien treden binnenkort landen tot de Europese Unie toe die weliswaar kunnen bogen op de beste ontwikkelingsvooruitzichten en de hoogste Europese groeipercentages van de afgelopen vijf jaar, maar die ook een diepe bres slaan in de regionale ontwikkelingsverhoudingen in de EU. Het staat dan ook buiten kijf dat het cohesiebeleid van de Unie behouden moet blijven en zelfs moet worden versterkt. Waar het cohesiebeleid in zijn twintigjarig bestaan in de cohesielanden op nátionaal niveau ongetwijfeld vruchten heeft afgeworpen en deze landen erin geslaagd zijn economisch bij te benen, daar is het plaatje op súbnationaal en regionaal niveau minder rooskleurig: de verschillen zijn daar niet verminderd, en in sommige gevallen zelfs nog verscherpt. Om de uitbreiding tot een goed einde te brengen, moet de Europese Commissie zich buigen over innovatieve instrumenten, zoals synergieën tussen de structuurfondsmaatregelen, investeringskredieten van de Europese Investeringsbank en het gebruik van beschikbaar privé-kapitaal. Via dergelijke synergieën kunnen, met name in de nieuwe lidstaten, productie-investeringen worden aangezwengeld.

2.3. De afgelopen jaren is gebleken dat met name landen en regio's die hun troeven (o.a. menselijk kapitaal, natuurlijke rijkdommen, ligging) goed inschatten en inzetten, een nieuw elan vinden. Er bestaat niet zoiets als een wondermiddel, al is een maatschappelijke consensus over op duurzame ontwikkeling gerichte ambitieuze doelstellingen en uitgekiende investeringen (in onderwijs/opleiding en onderzoek enerzijds en kwaliteitsinfrastructuur anderzijds) een onmisbaar ingrediënt in het recept. De bestrijding van armoede en maatschappelijke uitsluiting en een beter gebruik van het potentieel van de minst ontwikkelde regio's zijn typische bouwstenen van het Europees maatschappijmodel dat de meeste burgers in de huidige en toekomstige lidstaten als voorbeeld voor ogen staat. Kiest men voor een organisatiemodel met minder nadruk op deze krachtlijnen, dan ontstaat het gevaar dat de samenhang afbrokkelt en de druk om structureel in te grijpen, verhoogt. Het is dan ook van wezenlijk belang dat dit maatschappijmodel met fundamentele politieke waarden als participatie van de burger in het democratisch proces, ontwikkeling van vaardigheden, toegang tot diensten van algemeen belang, gelijke kansen en essentiële sociale bescherming, wordt versterkt.

2.4. De Europese steun moet, afhankelijk van de resultaten, geleidelijk worden afgebouwd, dient evenredig te zijn en moet geijkt worden aan op Europees niveau vastgelegde prioriteiten waarover op lokaal niveau een consensus met het maatschappelijk middenveld en de particuliere sector is bereikt. In hetzelfde kader moeten de uit opgedane ervaring gedestilleerde "beste praktijken" in het toekomstige cohesiebeleid worden verwerkt. Dit basisbeginsel moet als parameter in de toekomstige cohesiewetgeving worden verankerd. Bovendien zijn de technieken ter beoordeling van de doeltreffendheid van de structuurfondsmaatregelen aan verbetering toe.

2.5. Rechtstreekse subsidies aan ondernemingen werken nefaste scheefgetrokken concurrentieverhoudingen tussen de regio's in de hand. Een meer algemene niet-marktverstorende steun kan evenwel een noodzaak zijn om de ondernemingszin aan te wakkeren; deze steun kan de vorm aannemen van subsidies voor het opstarten van nieuwe activiteiten, voor het toepassen van de ontwikkelingsstrategie en voor onderzoek en opleiding in kleine ondernemingen.

2.6. Het EESC pleit ervoor het beleid ter ondersteuning van het concurrentievermogen van de regio's in de minst ontwikkelde landen/gebieden (doelstelling 1 van het cohesiebeleid) goed te doteren en toe te spitsen op onderwijs/opleiding, infrastructuur en duurzame ontwikkeling, bevordering van de ondernemingszin en het MKB en de lokale organisatiecapaciteit van het maatschappelijk middenveld. De fundamentele beginselen die sinds 1988 het cohesiebeleid schragen (concentratie, programmering, additionaliteit en partnerschap) moeten hierbij in acht worden genomen.

2.7. De EU moet de maatregelen ten gunste van regio's die wegens de uitbreiding om statistische redenen niet meer onder doelstelling 1 vallen, voortzetten en toespitsen op de ontwikkeling van vaardigheden, de bevordering van de ondernemingszin en het creëren van werkgelegenheid. Een aantal van hen zal volgens het EESC na 2006 namelijk nog steeds behoefte hebben aan steun. Het gaat niet aan dat deze regio's uit de boot zouden vallen enkel en alleen omdat het communautaire gemiddelde BBP per inwoner ten gevolge van de uitbreiding automatisch zal dalen. Het EESC hamert erop dat deze historische uitbreidingsronde gepaard moet gaan met cohesiemaatregelen in het kader van een regionaal beleid voor het gehele Europese grondgebied.

2.7.1. De huidige indeling in doelstelling 1, 2 en 3, met verschillen qua steunniveau en type maatregelen, moet worden vervangen door een meer flexibel systeem. Er moeten drie verschillende steunniveaus blijven bestaan, waarvan het hoogste is bestemd voor resterende en nieuwe doelstelling-1-gebieden. Resterende doelstelling-2-gebieden en vroegere doelstelling-1-gebieden moeten minder steun per inwoner krijgen en resterende gebieden in de uitgebreide EU nog minder; dit geld dient vooral te worden besteed aan de ontwikkeling van vaardigheden en de uitwisseling van ervaringen tussen de regio's.

2.8. Het EESC onderschrijft dat de EU en de lidstaten solidair moeten blijven met gebieden met ernstige structurele handicaps (zoals ultraperifere, ingesloten, zeer dun bevolkte, eiland- en berggebieden) die, om ontvolking te vermijden, behoefte hebben aan specifieke steun voor de verlening van diensten van algemeen belang - op het gebied van communicatie (incl. breedbandcommunicatie) en vervoer. De hervorming van de cohesiemaatregelen naar aanleiding van de uitbreiding mag niet betekenen dat de steun voor deze zeer kwetsbare gemeenschappen afneemt. Het is tevens zaak op dat vlak verder te werken aan de ontwikkeling van het menselijk kapitaal en voor deze prioritaire beleidsmaatregel extra communautaire middelen uit te trekken. De toegevoegde waarde van de communautaire solidariteit bestaat erin reeds opgedane positieve ervaringen op deze landen toe te passen en hen in de grote communautaire beleidsterreinen te integreren.

3. Governance

3.1. Het cohesiebeleid roept om beter bestuur en kan alleen een meerwaarde opleveren, indien aan die oproep gehoor wordt gegeven. Een efficiënt cohesiebeleid moet voor alle begunstigden-actoren begrijpelijk zijn en door hen worden gesteund, en moet met name alle factoren in aanmerking nemen die bevorderlijk kunnen zijn voor de ontwikkeling op economisch, sociaal, cultureel, menselijk en milieugebied: terreinen die, naar steeds duidelijker blijkt, onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn.

3.2. Het EESC roept nogmaals op tot een echte vereenvoudiging van de procedures voor de tenuitvoerlegging van het cohesiebeleid. Alleen met een radicale hervorming zal dit fundamentele EU-beleid zijn geloofwaardigheid kunnen behouden. Los van deze maatregel van veeleer operationele aard moet een instrumentarium worden uitgewerkt waarmee vooraf analyses kunnen worden verricht, tendensen bestudeerd en parameters ontwikkeld om de reële convergentie en de concurrentievermogenbepalende factoren vast te stellen.

3.3. Het EESC heeft zich herhaaldelijk uitgesproken voor behoud en uitbouw van de fundamentele beginselen van de structuurfondsen tijdens de periode die in 2007 van start gaat. Niet alleen moet zoals reeds gezegd de toekomst van het concentratiebeginsel worden besproken, maar ook dient erop te worden toegezien dat bij het opstellen en beheren van de structuurfondsprogramma's het subsidiariteitsbeginsel in acht wordt genomen. Dit impliceert dat de lokale overheden en de sociaal-economische partners ten volle bij de beleidsvorming worden betrokken. Initiatieven die alleen tot doel hebben de rol van de nationale overheden te versterken en het feitelijke beheer van de structuurfondsen bij de nationale regeringen te leggen, worden door het EESC van de hand gewezen.

3.4. Voor een betere taakverdeling tussen de talrijke besluitvormingsniveaus is het van groot belang, misschien zelfs essentieel, dat de Europese Unie drastische maatregelen treft om in de besluitvorming consequent het subsidiariteitsbeginsel toe te passen. Een betere taakverdeling tussen Europese Unie, lidstaten en regio's is absoluut noodzakelijk om overlappingen en excessieve vertragingen te vermijden. De Unie zou op basis van de doelstellingen van Lissabon de prioriteiten moeten vaststellen, terwijl de regio's de tenuitvoerlegging ervan voor hun rekening moeten nemen en de lidstaten moeten controleren of alles naar behoren verlopen is.

3.5. Goed Europees bestuur is gestoeld op een representatieve en participatieve democratie. De rol van de sociaal-economische partners in dit verband is aan herziening en versterking toe. Op basis van de prioriteiten van de Europese Unie en in partnerschap met de lokale overheden moeten de sociaal-economische organisaties rechtstreeks bij het opstellen van de prioriteiten worden betrokken. Bovendien dienen zij via de lokale of regionale stuurcomités een rol te krijgen in de opvolgings- en beoordelingsfase. Aangezien dit soort partnerschappen bepalend is gebleken voor het welslagen van de cohesiemaatregelen, pleit het EESC ervoor om het partnerschapsbeginsel stevig in het cohesiebeleid in te bedden; een echt partnerschap met alle sociaal-economische actoren in alle fasen van de programmering is van essentieel belang voor de tenuitvoerlegging van een dergelijk beleid. Elke poging om de rol van het partnerschap in cohesie-initiatieven te beperken doet afbreuk aan de draagwijdte en het belang van de maatregelen. Het EESC heeft in een specifiek aan dat onderwerp gewijd advies overigens concrete aanbevelingen gedaan om deze beginselen in de nieuwe regelgeving te verwerken(3).

3.6. Doelstellingsgerichte contracten moeten in de plaats komen van de strikte "enige programmeringdocumenten" (EPD's). Een groot deel van de programma-enveloppe moet in de vorm van een globale subsidie worden toegekend aan lokale organisaties die dicht bij de burger staan of representatief zijn voor de sociaal-economische actoren en met dat geld kleine projecten kunnen beheren. Bovendien moet systematisch gebruik worden gemaakt van nieuwe financieringsmethoden voor het MKB.

3.7. Het additionaliteitsbeginsel moet versoepeld worden: de projectmatige aanpak moet plaats ruimen voor de doelgerichte benadering. Kiest de Unie hiervoor, dan zou zij wel eens de enige overheidsinstantie kunnen zijn die steun vrijmaakt voor aan de doelstellingen van Lissabon gekoppelde prioriteiten.

3.8. Er dient te worden overgegaan tot de instelling van een enig, meerjarig structuurfonds dat gedoteerd wordt met een indicatief budget en de mogelijkheid biedt om aan de best toegeruste regio's of landen een prestatiereserve toe te kennen. Met een dergelijke reserve zou het niet alleen mogelijk worden om vernieuwende projecten op te stellen en tijdig uit te voeren, maar ook om in crisissituaties noodkredieten vrij te maken.

3.9. De discussie over het toekomstige cohesiebeleid moet volgens het EESC zo spoedig mogelijk van start gaan. Er moet voldoende tijd voor worden uitgetrokken, om te vermijden dat alleen het financiële aspect onder de loep wordt genomen en de sociaal-economische component - gezien de uitbreiding en de toenemende globalisering van essentieel belang - op de achtergrond wordt geschoven. Tot slot moet erop worden toegezien dat grondig en transparant op de materie wordt ingegaan en een centrale plaats wordt ingeruimd voor de maatschappelijke actoren.

4. Samenwerking tussen regio's

4.1. Er bestaat een brede consensus over het belang van samenwerking tussen regio's en over de communautaire meerwaarde van EU-maatregelen. Deze consensus is tijdens de informele Europese Raad van Chalkidiki (16 mei 2003) bekrachtigd.

4.2. Gezien de gevolgen van de uitbreiding en de globalisering moet in het cohesiebeleid, aan de hand van gemeenschappelijke doelstellingen én respect voor de Europese diversiteit worden gestreefd naar een meer policentrische ontwikkeling van het EU-grondgebied. Grensoverschrijdende, transnationale en interregionale samenwerking in de Europese Unie wordt, ondanks de tenuitvoerleggingproblemen, als een essentieel integratiebevorderend instrument beschouwd voor regio's die lange tijd langs elkaar hebben geleefd. Zo zitten de interne - vaak gemarginaliseerde - grensregio's dankzij onderlinge, op solidariteit en complementariteit gebaseerde banden intussen weer in de lift. Aangezien de Unie met ingang van 1 mei 2004 een groot aantal nieuwe interne grensregio's erbij zal krijgen, lijkt het niet meer dan logisch dat het Interreg-programma wordt verlengd, uitgebreid en toegerust met nieuwe prioriteiten, soepeler bestuursmethoden en radicaal eenvoudiger procedures.

4.3. De doeltreffendheid, zichtbaarheid en begrijpelijkheid van de vorige programma's hebben zonder enige twijfel te lijden gehad van een te grote versnippering van de maatregelen. Daarom verdient het volgens het EESC de voorkeur om de prioriteiten strakker te koppelen aan een aantal krachtlijnen ter bevordering van het concurrentievermogen van de grensregio's; men denke dan met name aan universiteitsnetwerken, onderzoeksinstrumenten, een gemeenschappelijk steunkader voor het MKB, verbetering van communicatie en vervoer en een gemeenschappelijk programma ter bevordering van duurzame ontwikkeling.

4.4. Een uitgebreid Europa dat een herhaling van de Berlijnse muur te allen prijze wil vermijden, moet verder investeren in grensoverschrijdende samenwerking met derde landen (met inbegrip van de nieuwe Oost-Europese buren en de mediterrane landen). Doel hiervan moet zijn grensregio's ertoe aan te zetten samen te werken, elkaar beter te leren kennen en elkaar waar mogelijk aan te vullen.

4.5. In het licht van de doelstellingen van Lissabon pleit het EESC voor op uitwisseling van goede praktijken gerichte programma's waarbij de EU-regio's en de sociaal-economische actoren worden betrokken. Mogelijke onderwerpen voor dergelijke programma's zijn: bestrijding van uitsluiting, gelijke kansen voor mannen en vrouwen, verbetering van de werkgelegenheid, verspreiding van de kenniseconomie, bevordering van onderzoek, verbetering van de opleidingskwaliteit, ondernemingszin en de tenuitvoerlegging van het Handvest van het kleinbedrijf.

4.6. Het EESC is van mening dat de samenwerking tussen regio's zonder rompslomp moet verlopen, en wijst de optie waarbij de lidstaten exclusief voor het beheer verantwoordelijk zouden zijn, dan ook categorisch van de hand. In de plaats daarvan moet geopteerd worden voor een Europees systeem met rechtstreekse toegang voor regio's en sociaal-economische actoren, waarin de mogelijkheid van cofinanciering met lidstaten (ook in derde landen) is ingebouwd. Het beheer van een dergelijk samenwerkingssysteem kan toevertrouwd worden aan een gespecialiseerd Europees agentschap dat tevens belast kan worden met de organisatie van bijeenkomsten waar ervaringen worden uitgewisseld.

5. Conclusies

5.1. Het regionaal cohesiebeleid van de EU moet na een ingrijpende hervorming tot doel hebben het concurrentievermogen van EU-regio's die hun potentieel niet ten volle benutten, te bevorderen; het mag er niet op gericht zijn ontwikkelingsverschillen via staatssteun weg te werken. De EU moet het als haar taak beschouwen om op basis van geslaagde ervaringen en samenwerking tussen de regio's maatregelen met een toegevoegde waarde te treffen en er zo voor te zorgen dat de minst ontwikkelde regio's in de grote beleidsterreinen van de EU worden geïntegreerd.

5.2. Prioriteiten en methoden van het beleid ter bevordering van de sociale en economische samenhang moeten in het licht van de uitbreiding en de eisen van de kenniseconomie op de schop. In de eerste plaats moet het nieuwe cohesiebeleid voor de periode 2007-2013 afgestemd worden op de strategie van Lissabon om van de Europese Unie de meest concurrerende kenniseconomie ter wereld te maken. Zoniet wordt de regio's de mogelijkheid ontnomen om met al hun troeven aan de kenniseconomie deel te nemen.

5.3. Deze hervorming - met als prioritaire doelstellingen het concurrentievermogen van en de samenwerking tussen regio's - zal vruchten afwerpen, indien nieuwe bestuursmethoden worden ingevoerd die gebaseerd zijn op transparantie, eenvoudiger procedures en een echt partnerschap met de lokale en regionale sociaal-economische actoren.

Brussel, 25 september 2003.

De voorzitter

van het Europees Economisch en Sociaal Comité

R. Briesch

(1) Het EESC heeft als eerste EU-orgaan voor zichzelf een gedragscode inzake vereenvoudiging opgesteld.

(2) Zie met name de volgende adviezen:

- "Tweede verslag over de economische en sociale samenhang" - PB C 193 van 10.7.2001, blz. 70.

- "De strategie ter versterking van de economische en sociale samenhang van de Europese Unie" - PB C 241 van 7.10.2002, blz. 151.

- "De toekomst van het cohesiebeleid in het licht van de komende uitbreiding en de overschakeling op de kenniseconomie" - PB C 241 van 7.10.2002, blz. 66.

- "Tweede voortgangsverslag over de economische en sociale cohesie".

(3) "Partnerschap voor de tenuitvoerlegging van de structuurfondsen".