ADVIES VAN DE COMMISSIE Aanbeveling van de Europese Centrale Bank ECB/2003/1 van 3 februari 2003 voor een beschikking van de Raad inzake een wijziging van artikel 10.2 van de statuten van het Europees Stelsel van centrale banken en van de Europese Centrale Bank (krachtens artikel 10.6 van de statuten)

TOELICHTING

A. Algemene opmerkingen

De Europese Raad van Helsinki van 10-11 december 1999 besloot een Intergouvernementele Conferentie (IGC) samen te roepen om de institutionele vraagstukken op te lossen die in Amsterdam open waren gelaten en die vóór de uitbreiding moeten worden geregeld. De IGC begon haar werkzaamheden in februari 2000 en werd afgesloten te Nice in december 2000.

Wat de Europese Centrale Bank (ECB) betreft, voegde het Verdrag van Nice een machtigingsclausule, in de vorm van een nieuw artikel 10.6, toe aan de statuten van het ESCB en de ECB (hierna "statuten" genoemd), waardoor de Raad in de samenstelling van staatshoofden en regeringsleiders artikel 10.2 van de statuten met eenparigheid van stemmen kan wijzigen. In artikel 10.2 worden de stemmingsregels binnen de raad van bestuur gegeven. Bovendien verklaarde de IGC (Verklaring nr. 19) dat zo spoedig mogelijk een aanbeveling in de zin van artikel 10.6 moest worden uitgebracht. Het Verdrag van Nice trad in werking op 1 februari 2003 en op 3 februari 2003 diende de ECB een formele aanbeveling voor een beschikking van de Raad op grond van artikel 10.6 van de statuten in. In artikel 10.6 is bepaald dat zowel het Europees Parlement als de Commissie advies moeten uitbrengen over de aanbeveling.

Een hervorming van het bestuur van de ECB, en met name van de stemmingsregeling in de raad van bestuur, is van cruciaal belang met het oog op de uitbreiding, zowel voor de toekomst van de ECB als voor de eurozone als geheel. De raad van bestuur is samengesteld uit de zes leden van de directie en de presidenten van de centrale banken van de lidstaten van de eurozone (momenteel 12 presidenten). Zonder hervorming zou elke achtereenvolgende uitbreiding van de eurozone leiden tot een toename van het aantal leden van de raad van bestuur met stemrecht, hetgeen vergezeld zou gaan van een geleidelijke maar uiteindelijk ernstige verzwakking van de doelmatigheid van de besluitvorming in het hoogste gezagsorgaan van de ECB.

B. Machtigingsclausule (art. 10.6 ECB): kenmerken en beperkingen

Als regel, en overeenkomstig artikel 10.2 van de statuten, besluit de raad van bestuur met gewone meerderheid van stemmen. Ieder aanwezig lid kan zijn stem uitbrengen ("één lid, één stem") en de president brengt bij staking van stemmen de beslissende stem uit. Artikel 10.3 beschrijft de procedure voor besluiten die worden genomen met gewogen stemmen, welke meestal betrekking hebben op aandeelhoudersvraagstukken.

Artikel 10.6 geeft de Raad alleen de mogelijkheid de in artikel 10.2 beschreven procedure te wijzigen, terwijl artikel 10.3 niet onder de machtigingsprocedure valt. De samenstelling van de raad van bestuur en de directie, welke zijn vastgesteld in respectievelijk artikel 10.1 en artikel 11.1, kunnen evenmin op deze basis worden gewijzigd. Ook de verantwoordelijkheden van beide besluitvormende organen kunnen niet worden gewijzigd of herverdeeld, want deze zijn vastgesteld in artikel 12 van de statuten.

Door de machtigingsclausule worden strenge procedure-eisen opgelegd. Een unaniem besluit van de Raad in de samenstelling van staatshoofden en regeringsleiders is noodzakelijk. Als gebaseerd op een aanbeveling van de ECB, is eerst unanieme goedkeuring door de raad van bestuur van de ECB nodig. Zodra een besluit is bereikt op het niveau van de Raad, wordt de tekst aan alle lidstaten voor ratificatie toegezonden vooraleer het besluit in werking kan treden.

C. Advies van de Commissie

C.1. Vereisten van goed bestuur

Bij de opstelling van haar advies heeft de Commissie zich laten leiden door een aantal belangrijke principes voor een geslaagde hervorming van het interne bestuur van de ECB:

- besluiten moeten verder efficiënt en tijdig worden genomen;

- de besluitvormingsorganen moeten handelen in het belang van de gehele eurozone;

- het systeem moet zowel door de huidige als door de toekomstige lidstaten als neutraal en onpartijdig worden beschouwd;

- de markten en het publiek moeten de logica en de werking van de nieuwe stemmingsregeling kunnen begrijpen.

C.2. Mogelijke verbeteringen van het voorgestelde 3-groepenmodel

Momenteel bedraagt het totale aantal stemrechten in de raad van bestuur 18 (6+12). Bij het voorgestelde 3-groepenmodel bedraagt het maximum 21 (6+15), mogelijk toenemend tot 24 (6+18) tijdens een overgangsperiode. Gelet op de doelstellingen van het model zou het raadzaam zijn een lager getal vast te stellen, want dat zou bijdragen tot de snelheid en doelmatigheid van de besluitvorming bij de ECB en het model dus meer versterken.

In het aanbevolen roulatiemodel zal de indeling van de presidenten van de centrale banken van de lidstaten bij een bepaalde groep gebaseerd zijn op een nieuwe indicator met twee componenten: het aandeel in het geaggregeerde bruto binnenlands product tegen marktprijzen van de lidstaten zonder derogatie en het aandeel in de totale geaggregeerde balans van de monetaire financiële instellingen van de lidstaten zonder derogatie. De keuze van de eerste component wordt niet betwist. In het kader van een uitgebreide Europese Unie met een grote variëteit van landen kon "bevolking" de tweede component zijn geweest. De Commissie heeft het bevolkingscriterium aanbevolen als uiterst relevant voor de hervorming van de stemmingsregels in andere instellingen (met name de Raad), namelijk in haar advies COM(2000)34 [1] van 26 januari 2000 overeenkomstig artikel 48 van het EG-Verdrag over het samenroepen van een IGC voor de voorbereiding van het Verdrag van Nice. Daarvoor zou de verdeelsleutel voor de inschrijving op het kapitaal van de ECB als omschreven in artikel 29.1 van de statuten kunnen worden gebruikt. Deze verdeelsleutel is gebaseerd op een BBP-component en een bevolkingscomponent, elk met een gewicht van 50%, en zorgt voor een representatieve indeling van de lidstaten van de eurozone in de verschillende groepen.

[1] "Aanpassing van de instellingen om een succes te maken van de uitbreiding", advies van de Commissie overeenkomstig artikel 48 van het Verdrag betreffende de Europese Unie over het samenroepen van een conferentie van vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten tot herziening van de Verdragen, (COM(2000)34 def.).

Voorts zou het nieuwe artikel 10.2 van de statuten op een aantal punten kunnen worden verhelderd en meer expliciet gemaakt:

- roulatiefrequentie: volgens de mededeling zullen de presidenten in elke groep gedurende dezelfde tijd stemrecht hebben, maar deze duur wordt niet expliciet aangegeven. Bovendien wordt niet gegarandeerd dat de roulatiefrequentie gelijk zal zijn voor elk van de drie groepen;

- toewijzing van stemrechten aan de presidenten binnen elke groep: daar elke groep minder stemrechten zal hebben dan presidenten, moet de stemmingssequentie in elke groep worden vastgesteld. Het is niet raadzaam alle details te regelen in het nieuwe artikel 10.2 van de statuten; aan de raad van bestuur moet een zekere vrijheid van handelen worden gelaten. Bepaalde beginselen kunnen echter om redenen van doorzichtigheid worden geformaliseerd. Zo kan prioriteit bij de stemming binnen elke groep worden gegeven aan de presidenten die al het langst niet gestemd hebben of aan landen met de hoogste rang;

- duidelijkheid en doorzichtigheid jegens markten en publiek: volledige en tijdige verstrekking van informatie over de identiteit van de besluitvormers op verschillende tijdstippen zal van belang zijn voor veel externe partijen, met name de operatoren op de financiële markten en de media. Wegens de relatieve complexiteit van het 3-groepenmodel is het van belang dat besluiten over de roulatie lang op voorhand en op doorzichtige wijze worden genomen en bekendgemaakt;

- effectieve start van het roulatiesysteem: het is nog niet duidelijk wanneer de roulatie zal beginnen. Terwijl het aantal presidenten met stemrecht in principe beperkt is tot 15, zal deze limiet kennelijk niet automatisch van toepassing zijn zodra het aantal presidenten meer bedraagt dan 15, want de start van het roulatiesysteem zou kunnen worden uitgesteld totdat er meer dan 18 presidenten zijn. Het model zou aan duidelijkheid winnen als de effectieve start van de roulatie en/of het bestaan van een mogelijke overgangsregeling expliciet zouden worden vastgesteld, en dus niet uitgesteld en aan de raad van bestuur overgelaten.

D. Nadere overwegingen over het ECB-bestuur

Het Verdrag van Nice had tot doel de Gemeenschap voor te bereiden op de uitbreiding, en met name op de institutionele gevolgen van de toetreding van tien nieuwe lidstaten. Wat de ECB betreft gaf de IGC er de voorkeur aan een machtigingsclausule in te voeren eerder dan tijdens de conferentie gedetailleerde regelingen vast te stellen. Daardoor kwam meer tijd beschikbaar om zich voor te bereiden op de hervorming van het bestuur van de ECB, maar werden ook de mogelijkheden tot wijzigingen kleiner.

Het door de ECB aanbevolen roulatiemodel van drie groepen is volledig in overeenstemming met de opdracht van Nice. Het bereidt de ECB voor op een sterk uitgebreide eurozone. Ondanks de beperkingen die door de machtigingsclausule worden opgelegd, zowel wat betreft procedure als inhoud, heeft de ECB een model voorgesteld waardoor het totale aantal stemrechten binnen de raad van bestuur wordt beperkt. Alle leden van de raad van bestuur achten dit model aanvaardbaar.

Het Verdrag van Nice, en het eraan voorafgaande Verdrag van Amsterdam, zijn stappen in een breder proces dat de Europese Unie en haar instellingen moet voorbereiden op de toekomst. Reeds te Nice (zie verklaring nr. 23) verklaarden de staatshoofden en regeringsleiders dat "een breder en tevens diepgaander debat" nodig is en kondigden zij een nieuwe IGC in 2004 aan. De Europese Raad van Brussel van 14-15 december 2001 besloot een Conventie over de toekomst van Europa samen te roepen (verklaring van Laken). Wat de ECB betreft opent dit de mogelijkheid tot verder beraad over de wijze van stemming in de raad van bestuur en mogelijke veranderingen die verder gaan dan artikel 10.2 van de statuten. Meer algemeen mag het door de ECB voorgestelde model niet worden gezien als een precedent voor de toekomstige samenstelling en besluitvorming van andere instellingen van de Gemeenschap.

De Commissie is vooral van oordeel dat het nuttig zou zijn meer aandacht te besteden aan de besluitvorming over de monetaire politiek. In dit verband kan worden gedacht aan de oprichting van een "raad voor de monetaire politiek". Deze zou kunnen werken onder de algemene leiding van de raad van bestuur, maar niet langer zouden alle leden van de raad van bestuur het recht hebben aanwezig te zijn op de vergaderingen van de "raad voor de monetaire politiek". De directie, mogelijk uitgebreid, zou een kernverantwoordelijkheid krijgen in de besluitvorming op het gebied van de monetaire politiek. Voorts zou het raadzaam zijn de huidige regels voor de benoeming van de directie (artikel 112, lid 2, onder b), van het EG-Verdrag) te wijzigen en eenparigheid te vervangen door gekwalificeerde meerderheid. In beide gevallen kunnen de vereiste wijzigingen van het Verdrag slechts worden uitgevoerd via een IGC.

ADVIES VAN DE COMMISSIE over de aanbeveling van de Europese Centrale Bank ECB/2003/1 van 3 februari 2003 voor een beschikking van de Raad inzake een wijziging van artikel 10.2 van de statuten van het Europees Stelsel van centrale banken en van de Europese Centrale Bank (krachtens artikel 10.6 van de statuten)

De Europese Centrale Bank (ECB) heeft op 3 februari 2003 op basis van artikel 10.6 van de statuten een aanbeveling aangenomen voor een beschikking van de Raad inzake een wijziging van artikel 10.2 van de statuten van het ESCB en de ECB (hierna "statuten" genoemd). In een brief van 11 februari 2003 heeft de Raad de Commissie om een advies over deze aanbeveling gevraagd. De Commissie brengt het volgende advies uit.

1. De Commissie merkt op dat de aanbeveling tot doel heeft de besluitvormingsinstanties van de ECB in staat te stellen een aanzienlijke uitbreiding van de eurozone in de toekomst op te vangen. De Commissie is in dit verband van oordeel dat aan de volgende voorwaarden moet worden voldaan om de bestuursstructuur van de ECB met goed gevolg te hervormen:

- besluiten moeten verder efficiënt en tijdig kunnen worden genomen;

- de besluitvormingsinstanties moeten handelen in het belang van de gehele eurozone;

- het systeem moet zowel door de huidige als door de toekomstige lidstaten als neutraal en onpartijdig worden beschouwd;

- de markten en de media moeten de logica en de werking van de nieuwe stemmingsregeling kunnen begrijpen.

2. Het voorgestelde roulatiemodel met drie groepen moet ervoor zorgen dat de raad van bestuur, het hoogste gezagsorgaan van de ECB, zijn besluiten snel en efficiënt kan blijven nemen in het vooruitzicht van een aanzienlijke uitbreiding van de eurozone in de komende jaren. Zodra het aantal presidenten van de nationale centrale banken van de eurozone een bepaalde grens overschrijdt, zullen de stemrechten in de raad van bestuur niet meer mogen toenemen maar tot een maximum worden beperkt (21 stemrechten en mogelijk 24 tijdens een overgangsperiode). In dit verband is de Commissie van oordeel dat het raadzaam zou zijn het maximum aantal stemrechten te beperken om de snelheid en doelmatigheid van de besluitvorming te verbeteren.

3. De Commissie stelt vast dat in het aanbevolen roulatiemodel de indeling van de presidenten bij een bepaalde groep gebaseerd zal zijn op een nieuwe indicator met twee componenten: het aandeel in het geaggregeerde bruto binnenlands product tegen marktprijzen van de lidstaten zonder derogatie en het aandeel in de totale geaggregeerde balans van de monetaire financiële instellingen van de lidstaten zonder derogatie. De keuze van de eerste component is gerechtvaardigd, maar de Commissie merkt op dat zij [2] aan de intergouvernementele conferentie die tot het Verdrag van Nice heeft geleid, het bevolkingscriterium had aanbevolen als uiterst relevant voor de hervorming van de stemmingsregels in andere instellingen (met name de Raad). Daarvoor zou de verdeelsleutel voor de inschrijving op het kapitaal van de ECB als vastgesteld in artikel 29.1 van de statuten kunnen worden gebruikt. Deze sleutel is gebaseerd op een BBP-component en een bevolkingscomponent, elk met een gewicht van 50%. Naar het oordeel van de Commissie zou deze indicator leiden tot een indeling van de lidstaten in de verschillende groepen die meer in overeenstemming is met het derde criterium van punt 1.

[2] "Aanpassing van de instellingen om een succes te maken van de uitbreiding", advies van de Commissie overeenkomstig artikel 48 van het Verdrag betreffende de Europese Unie over het samenroepen van een conferentie van vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten tot herziening van de Verdragen, (COM(2000)34 def.).

4. De aanbeveling inzake artikel 10.2 van de statuten moet op een aantal punten worden toegelicht. Het betreft met name de roulatiefrequentie en de volgorde van toewijzing van de stemrechten aan de presidenten binnen een groep. Daar deze wijzigingen nog steeds voorzien in een zekere handelingsvrijheid van de raad van bestuur, is het voorts van belang dat zijn besluiten over de roulatie lang op voorhand en op doorzichtige wijze worden genomen en aangekondigd. Ook moet de begindatum van het roulatiesysteem expliciet worden vermeld in de tekst. De Commissie is van oordeel dat deze toevoegingen zouden bijdragen aan de duidelijkheid van de operationele inhoud van het model.

5. De Commissie merkt op dat de "machtigingsclausule" artikel 10.6 van de statuten alleen wijziging van artikel 10.2 mogelijk maakt en eenparige goedkeuring door de Raad vereist, hetgeen een belangrijke beperking vormt om de bestuursstructuur van de ECB te hervormen. Dit belet ruimere veranderingen die verder gaan dan artikel 10.2.

6. Het door de ECB voorgestelde model vormt een belangrijke stap in de aanpassing van haar besluitvormingscapaciteit met het oog op de uitbreiding, ook al voldoet het niet volledig aan de verschillende criteria die zijn vermeld onder punt 1. Tegelijkertijd moet worden erkend dat meer algemene aanpassingen, bijvoorbeeld met betrekking tot de besluitvorming op het gebied van de monetaire politiek, en de rol van de directie in dit opzicht niet op basis van de machtigingsclausule mogelijk zijn, maar alleen kunnen worden gerealiseerd in het bredere kader van de Conventie en de IGC.