Advies van het Comité van de Regio's over de "Mededeling van de Commissie 'De tenuitvoerlegging van het regionale beleid van de Europese Unie in Oostenrijk, Finland en Zweden'"

(97/C 116/02)

HET COMITÉ VAN DE REGIO'S,

gezien de Mededeling van de Commissie "De tenuitvoerlegging van het regionale beleid van de Europese Unie in Oostenrijk, Finland en Zweden" (COM(96) 316 def.);

gezien het besluit van de Commissie d.d. 5 juli 1996 om, overeenkomstig artikel 198C (eerste alinea) van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, het Comité van de Regio's over deze Mededeling te raadplegen;

gezien zijn besluit d.d. 8 maart 1996 zijn commissie 1 "Regionale Ontwikkeling, Economische Ontwikkeling, Plaatselijke en regionale financiën" met de voorbereidende werkzaamheden;

gezien het door zijn commissie 1 op 22 november 1996 goedgekeurde ontwerp-advies (CDR 354/96 rev. - rapporteurs: de heren Ollén en Virtanen);

heeft tijdens zijn 16e zitting van 15 en 16 januari 1997 met algemene stemmen (vergadering van 15 januari) het volgende advies goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1. Inhoud van de Mededeling

1.1.1. De Mededeling van de Commissie over de tenuitvoerlegging van het regionale beleid van de Europese Unie in Oostenrijk, Finland en Zweden d.d. 3 juli 1996, waarover het Comité van de Regio's door de Commissie om advies is verzocht, handelt over de tenuitvoerlegging van de Structuurfondsenregeling en het regionaal beleid in het algemeen in de drie nieuwe lid-staten in de periode januari 1995 t/m mei 1996, met dien verstande dat de Commissie zich beperkt tot de steunverlening uit hoofde van de doelstellingen 1, 2 en 6 en in het kader van communautaire initiatieven. Op 29 maart 1995 heeft de Commissie in een soortgelijke mededeling de situatie in de 12 overige lid-staten onder de loep genomen (COM(95) 111 def.).

1.2. Aanvang van de structurele steunverlening

1.2.1. De steun uit hoofde van de doelstellingen 1, 2 en 6 bereikt in totaal bijna 4 miljoen mensen, d.w.z. 18 % van de bevolking van de drie nieuwe lid-staten (in de 12 overige lid-staten zijn bij de steunverlening uit hoofde van de doelstellingen 1 en 2 in totaal 150 miljoen mensen betrokken, d.i. 40 % van de totale bevolking). In de periode 1995-1999 ontvangen de drie nieuwe lid-staten 4 695 miljoen ecu uit hoofde van de doelstellingen 1, 2 en 6 en nog eens 427,4 miljoen ecu in het kader van communautaire initiatieven. Deze bedragen zijn ongeveer gelijk verdeeld over de drie lid-staten.

1.2.2. De meeste gecombineerde programmeringsdocumenten (GPD's) zijn vóór april 1995 ingediend en resp. in juli 1995 (Finland) en november 1995 (Oostenrijk en Zweden) goedgekeurd. De programma's in het kader van communautaire initiatieven zijn resp. in juli 1995 (Oostenrijk) en in het najaar van 1995 (Finland en Zweden) ingediend; een aantal Oostenrijkse programma's is in december 1995 goedgekeurd, terwijl de Finse en Zweedse programma's in juni 1996 zouden worden goedgekeurd (dit was althans de verwachting toen de Mededeling werd voorbereid).

1.3. Tenuitvoerlegging van het regionaal beleid

1.3.1. De goedkeuring van de ingediende steunaanvragen is met nogal tijdrovende discussies met de diverse overheidsinstanties in de drie nieuwe lid-staten gepaard gegaan. Zo heeft de Commissie uitvoerig met de nationale en regionale overheden in de drie lid-staten gepraat over een herziening van de uitgewerkte regelingen. Zij heeft er daarbij op aangedrongen dat de lokale en regionale "partners" - gekozen vertegenwoordigers van de bevolking en vertegenwoordigers van de sociaal-economische kringen - nauw bij een en ander zouden worden betrokken. De Commissie hecht groot belang aan de zichtbaarheid van de Structuurfondsen bij het MKB, aangezien deze sector een sleutelrol speelt bij het scheppen van werk; zij vindt het echter nog te vroeg om nu al conclusies te trekken over de zichtbaarheid van de EU-steun bij het MKB.

2. Algemene opmerkingen

2.1. Het Comité is het er met de Commissie over eens dat:

- de tenuitvoerlegging van het regionaal beleid van de Unie een tijdrovende aangelegenheid is;

- de administratieve procedures moeten worden vereenvoudigd, de selectiecriteria moeten worden verduidelijkt en de interne coördinatie tussen de diverse diensten van de Commissie moet worden verbeterd;

- het regionaal beleid van de Unie ertoe heeft bijgedragen dat de regionale en lokale overheden en de vertegenwoordigers van de sociaal-economische kringen nauwer bij de uitstippeling en tenuitvoerlegging van het regionale ontwikkelingsbeleid worden betrokken;

- bij de vaststelling van de programma's en bij de strategische begeleiding van de uitvoering ervan ook gekozen vertegenwoordigers op ieder bestuursniveau - nationaal, regionaal en lokaal - moeten worden betrokken;

- het MKB een sleutelrol bij het scheppen van werk, en dus ook bij de tenuitvoerlegging van de Structuurfondsenregeling, te spelen heeft.

2.2. In de volgende paragrafen wordt nader ingegaan op een aantal punten waarover de zienswijze van de Commissie kennelijk niet strookt met die van de regionale of lokale instanties of die voor lokale en regionale overheden van bijzonder belang zijn.

3. Bijzondere opmerkingen

3.1. Aanvang van de structurele steunverlening

3.1.1. De structurele steunverlening en de lokale en regionale overheden

3.1.1.1. Toen de discussies over de Structuurfondsenprogramma's in het voorjaar van 1995 van start gingen, heeft dit tot een vernieuwde belangstelling voor de problematiek rond regionale ontwikkeling, intraregionale samenwerking en de verdeling van verantwoordelijkheden op regionaal niveau geleid. Het partnerschapsbeginsel, dat samen met de Structuurfondsenregeling is ingevoerd, is door de lokale en regionale overheden zeer goed ontvangen.

3.1.1.2. In Oostenrijk is al gauw gebleken dat de bestaande bestuursstructuren door de bank genomen allesbehalve geschikt waren om de voor de tenuitvoerlegging van de Structuurfondsenregeling vereiste infrastructuur in het leven te roepen en de daarmee samenhangende taken te vervullen. Zo bleken de uitwerking en verdere afhandeling van het steunprogramma met de nodige problemen gepaard te gaan. Ook de complexe extra procedures en de gebrekkige coördinatie tussen de diverse EU-instanties maakten de zaken er bepaald niet gemakkelijker op.

3.1.1.3. In Finland ging het opstellen van de documenten heel vlot door het feit dat de betrokken instanties al de nodige ervaring hadden opgedaan met het opstellen van ontwikkelingsprogramma's voor afzonderlijke regio's. Toch rezen er ook hier praktische problemen bij het doorsluizen van de financiële steun: de verantwoordelijkheid voor de selectie van de projecten ligt weliswaar bij een gezamenlijke regionale werkgroep, maar het doorsluizen van de EU-steun gebeurt via de begroting van de nationale overheid, met als gevolg: veel bureaucratische rompslomp, regels voor en controle op de toewijzing van het geld, en het risico dat de doelstellingen van de centrale overheid en haar regionale vertegenwoordigingen de overhand gaan halen. Hoewel het nog te vroeg is om een definitief oordeel te vellen, kan men toch nu al stellen dat de tenuitvoerlegging van het programma Interreg-buitengrenzen en het doelstelling 6-programma heel wat nadeel ondervindt van de omslachtige administratieve en financiële procedures, ook al is het budget voor Interreg tien maal zo klein als dat voor maatregelen in het kader van doelstelling 6; het administratieve model van het programma Interreg-binnengrenzen, waarbij de EU-steun rechtstreeks naar de regio's wordt gesluisd, lijkt het Comité ook in het geval van het programma Interreg-buitengrenzen de meest geschikte oplossing.

3.1.1.4. In Zweden heeft de centrale overheid van het begin af de steunverlening vrijwel geheel in eigen handen gehouden door de provinciale besturen (länsstyrelse, d.w.z. de vertegenwoordiging van de centrale overheid op regionaal niveau) als tussenschakel te laten fungeren. Dit is ten dele een gevolg van tijdgebrek en een onduidelijke verdeling van taken en verantwoordelijkheden. De negatieve beeldvorming over de Europese Unie bij de Zweedse bevolking heeft het enthousiasme bij sommige groepen en burgers misschien enigszins getemperd, maar heeft geen negatieve weerslag gehad op de betrokkenheid van lokale en regionale overheden (kommuner, d.w.z. de gekozen lokale overheden, en landsting, d.w.z. de gekozen "provincieraden").

3.1.1.5. In Zweden en Finland hebben lokale en regionale overheden kritiek op het feit dat aanvankelijk te veel tijd verloren is gegaan met het opzetten van de nodige administratieve structuren; volgens de lokale en regionale overheden was het beter geweest deze tijd te gebruiken voor het opstarten van het proces en voor politieke discussies over doelstellingen en middelen.

3.1.2. Toewijzing van de financiële middelen

3.1.2.1. In Oostenrijk is een aanzienlijk bedrag uitgetrokken voor de financiering van projecten in het kader van de doelstellingen 1, 2 en 5b. Sommige Oostenrijkse regio's (Länder) beschikten daardoor ineens over heel wat méér middelen om ontwikkelingsachterstanden weg te werken, maar anderzijds is de nationale overheid daardoor in de problemen gekomen op grond van het additionaliteitsbeginsel diende zij nl. voor de nodige co-financiering te zorgen.

3.1.2.2. In Finland loopt de structurele steunverlening via de begroting van de centrale overheid en dus via de gebruikelijke kanalen. De lokale en regionale overheden (kunta, d.w.z. de plaatselijke overheden, en maakunnan liitto, d.w.z. de provincies) zouden graag zien dat de EU-steun wordt losgekoppeld van de begroting van de centrale overheid om de regio's meer zeggenschap te geven bij de selectie van de projecten. Ten slotte zij er nog op gewezen dat in de goedgekeurd GPD's, in tegenstelling tot wat de Commissie beweert, geen specificatie van de toegewezen middelen naar regio en naar soort maatregel is opgenomen.

3.1.2.3. In Zweden wordt de toewijzing van de middelen uit de Structuurfondsen geregeld door een "selecte" groep van ambtenaren, onderhandelaars en deskundigen en komen de lokale en regionale overheden er niet aan te pas. Het ontbreken van enige informatie over de EU-bijdrage en over de selectiecriteria heeft de problemen daar alleen maar verergerd. Wat de communautaire initiatieven betreft stelt men vast dat de lokale en regionale overheden tot dusverre helemaal geen rol hebben gespeeld bij de discussies over de selectie van projecten en de verdeling van de beschikbare middelen over de diverse projecten. Dit hebben de centrale overheid en de Commissie onder elkaar geregeld. Mede daarom is de toewijzing van de middelen voor communautaire initiatieven in verschillende regio's bekritiseerd.

3.1.3. Selectiecriteria

3.1.3.1. In Oostenrijk vinden de lokale en regionale overheden het een goede zaak dat de EU-instanties de nodige flexibiliteit aan de dag leggen bij het bepalen van de looptijd van de programma's voor de afzonderlijke regio's, met name in het geval van doelstelling 2-regio's. Een looptijd van vijf jaar wordt als een minimum beschouwd. Volgens de Oostenrijkse lokale en regionale overheden dient bij de selectie van de regio's niet alleen te worden gekeken naar werkloosheidspercentage en bruto regionaal product, maar moet ook rekening worden gehouden met de specifieke problemen waarmee de regio's in elk van de betrokken lid-staten te kampen hebben (in Oostenrijk zijn deze het gevolg van de volgende specifieke factoren: klimatologische omstandigheden, hoogte, steile heuvels, perifere ligging, veel pendelverkeer, enz.). In de toekomst zouden alle communautaire initiatieven ook moeten gelden voor regio's die niet onder de een of andere doelstelling vallen (dit is vooral van belang voor de rijkere lid-staten). Ten slotte hebben de nationale en regionale instanties in Oostenrijk nog kritiek op het feit dat de Commissie zo veel tijd nodig heeft gehad om de lijst van Oostenrijkse Rechar- en Resider-regio's vast te stellen.

3.1.3.2. In Finland heeft de selectie van de regio's nogal wat voeten in de aarde gehad door het feit dat er te véél regio's aan de vereiste voorwaarden voldeden, maar toch is uiteindelijk een bevredigende oplossing uit de bus gekomen. In het kader van doelstelling 6 waren er problemen met gebieden die slechts een klein deel van een regio bestrijken. Als de financiële regeling voorzag in een eigen bijdrage van de betrokken overheid, bleef er maar weinig geld over voor de financiering van maatregelen ter bevordering van het ontwikkelingsproces in de rest van de regio. Wanneer een deel van een regio tot doelstelling 6-gebied wordt verklaard, betekent dit ook dat een extra regionaal plan moet worden uitgewerkt en extra beheers- en controletaken moeten worden vervuld, wat niet het geval zou zijn als het gebied in kwestie bijvoorbeeld als een deel van het omringende doelstelling 5b-gebied zou worden beschouwd.

3.1.3.3. In Zweden werd de lijst van subsidiabele regio's uit hoofde van de doelstellingen 2, 5b en 6 vastgesteld door ambtenaren van de centrale overheid, deskundigen en onderhandelaars. Slechts in enkele gevallen werden ook de lokale en regionale overheidsinstanties enigszins bij de zaak betrokken.

3.1.4. Indiening en goedkeuring van GPD's en communautaire initiatieven

3.1.4.1. Oostenrijk heeft al zijn programma's in het kader van de diverse doelstellingen en van de communautaire initiatieven tijdig ingediend. Helaas heeft de Commissie (D.-G. VI) er meer dan een jaar over gedaan om de Oostenrijkse Leader-programma's goedgekeurd te krijgen (zij het met uitzondering van het Leader-programma in Burgenland, een doelstelling 1-regio).

3.1.4.2. Finland heeft één GPD voor doelstelling 2-regio's en één GPD voor doelstelling 6-regio's opgesteld. In deze GPD's worden alle doelstellingen en maatregelen van de diverse regionale programma's uiteengezet. De Commissie heeft deze GPD's in recordtijd goedgekeurd. Bij de voor specifieke regio's bedoelde Interreg-programma's (7 regio's) heeft de uitwerking en goedkeuring weliswaar nogal wat tijd in beslag genomen, maar de verdere afhandeling is daarentegen een stuk sneller gegaan. De afhandeling van het programma Interreg-buitengrenzen verloopt evenwel niet op een bevredigende manier als gevolg van de omslachtige procedures en van de manier waarop dit programma in doelstelling 2- en doelstelling 6-regio's is opgezet.

3.1.4.3. In Zweden heeft de overheid het opstellen van de GPD's uitgesteld tot na het EU-referendum, waardoor een en ander zeer snel zijn beslag moest krijgen en er te weinig tijd was voor een bottom up-aanpak en voor het inschakelen van de lokale en regionale overheden uit hoofde van het partnerschapsbeginsel. De goedkeuring van sommige programma's in het kader van communautaire initiatieven heeft zeer lang geduurd. Dit was bijvoorbeeld het geval met het MKB-programma, dat op 22 november 1995 bij de Commissie is ingediend en 11 maanden later nog steeds niet was goedgekeurd. Aangezien het MKB in tal van Structuurfondsenprogramma's een belangrijke rol toebedeeld krijgt, had de Commissie dit programma bij voorrang moeten behandelen.

3.2. Tenuitvoerlegging van het regionaal beleid

3.2.1. Goedkeuring van de programma's

3.2.1.1. In de drie gevallen heeft het te lang geduurd voordat de steunaanvragen in het kader van communautaire initiatieven door de Commissie waren goedgekeurd.

3.2.1.2. In Oostenrijk is die tijd evenwel gebruikt voor uitvoerige discussies tussen alle betrokken partijen en instanties over een toekomstig Oostenrijks regionaal beleid. Deze dialoog heeft mede geleid tot de vaststelling van ontwikkelingsdoelstellingen, gezamenlijke initiatieven met het oog op het scheppen van nieuwe werkgelegenheid, het concipiëren van "regionale beheersstructuren" en het scheppen van meer duidelijkheid in het ingewikkelde Oostenrijkse steuninstrumentarium.

3.2.1.3. In Finland is de tenuitvoerlegging van de goedgekeurde programma's maar langzaam op gang gekomen. Eerst moesten de nationale regels nog worden aangepast om de EU-steun te kunnen doorsluizen. Hierbij zijn namelijk verschillende diensten van de centrale overheid betrokken, die elk hun eigen regels en voorschriften hebben. Dit heeft de zaak enigszins vertraagd.

3.2.1.4. In Zweden zijn de GPD's achteraf nog gewijzigd, o.m. om meer duidelijkheid te brengen in de ontwikkelingsprioriteiten. Deze wijzigingen waren uitsluitend het werk van de centrale overheid en de Commissie; de lokale en regionale instanties zijn in dit stadium niet meer bij de zaak betrokken. De Commissie stelt in haar Mededeling dat "voorstellen vanuit de basis enigszins moesten worden aangepast om deze veranderingen beter in de nationale beleidsrichtsnoeren tot uiting te laten komen". Dit is een wel zeer positieve voorstelling van de feiten, die niet strookt met de werkelijke gang van zaken zoals de lokale en regionale instanties deze hebben ervaren. De passage in het Commissiedocument toont alleen aan hoezeer de centrale overheid de spil is waar alles om draait.

3.2.2. Organisatie van de steunverlening

3.2.2.1. In Oostenrijk wordt voor de steunverlening in het kader van de Structuurfondsen gebruik gemaakt van de bestaande bestuursstructuren, zonder dat daarbij enige noemenswaardige verandering in het personeelsbestand is doorgevoerd. Daardoor heeft het bestaande personeel er gedurende een lange periode een extra taak bijgekregen. De tenuitvoerlegging van de Structuurfondsenregeling is in Oostenrijk voornamelijk een taak van de Österreichische Raumordnungskonferenz (ÖROK). Deze instantie doet dienst als contactorgaan voor de comités die toezicht uitoefenen op de steunverlening in het kader van de diverse doelstellingen en communautaire initiatieven. De regio's (Länder) zijn verantwoordelijk voor de tenuitvoerlegging van de regeling in doelstelling 1-, 2- en 5b-regio's.

3.2.2.2. In Finland zijn de twee GPD's (één voor doelstelling 2 en één voor doelstelling 6) opgesteld overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel, waardoor de centrale overheid het niet nodig vond om verschillende toezichtcomités in het leven te roepen. De vertaling van de nationale doelstellingen in concrete maatregelen op de lagere niveaus heeft echter tot tegenstrijdige interpretaties geleid. De lokale en regionale overheden zouden graag zien dat de beslissingsbevoegdheid over de EU-steun wordt overgeheveld naar de provincies (regional councils). Verder pleiten zij ook voor een minder complexe steunregeling en voor eenvoudiger procedures in het geval van gebieden die voor steun uit hoofde van meer dan één doelstelling in aanmerking komen. De Finse regio's hebben de Commissie gesteund in haar streven om kleinere steunbedragen rechtstreeks aan de regionale instanties uit te betalen; wat Interreg betreft hadden zij graag gezien dat voor de programma's in het kader van het onderdeel "buitengrenzen" (in casu de programma's ter bevordering van de samenwerking met regio's in Rusland en Estland) dezelfde procedures zouden gelden als voor programma's in het kader van het onderdeel "binnengrenzen", d.w.z. dat de steun rechtstreeks naar de betrokken regio's zou gaan.

3.2.2.3. In Zweden hoopten de lokale en regionale overheden dat zij met hun eigen inbreng het democratisch gehalte van de besluitvorming over de steunverlening aan doelstelling 2- en doelstelling 6-gebieden zouden kunnen verhogen. Deze verwachtingen zijn echter niet in vervulling gegaan door het feit dat de provinciale besturen met het secretariaat en het voorzitterschap van de beheerscomités zijn belast, hoewel de lokale en regionale instanties in de meerderheid zijn. Een lichtpunt is in dit verband de oprichting van de non profit-organisatie Bergslaget door de lokale en regionale instanties in de doelstelling 2-regio Bergslagen. In sommige regio's hebben de lokale instanties - met succes - gepleit voor meer invloed in het steunverleningsproces via toepassing van het instrument "globale subsidies", een instrument dat niet altijd door de provinciale besturen wordt geaccepteerd. Het ontbreken van informatie over de EU-regelgeving inzake de tenuitvoerlegging van de Structuurfondsenregeling en de moeilijkheden en onzekerheden in verband met de interpretatie van de EU-regels hebben tot gevolg gehad dat de werkzaamheden van sommige beheerscomités tot dusverre nogal moeizaam zijn verlopen. Meer duidelijkheid over al deze aspecten en een vereenvoudiging van de procedures zouden de werking van de partnerschappen ten goede komen.

3.2.3. Relevantie en zichtbaarheid van de acties

3.2.3.1. Het is nog te vroeg om de relevantie en zichtbaarheid van de steunmaatregelen te kunnen evalueren. Wat de zichtbaarheid van de steunverlening betreft is men in Oostenrijk van oordeel dat de mid-term review van de Oostenrijkse programma's in het kader van de diverse doelstellingen zou moeten worden gevolgd door een uitvoerige evaluatie van de bereikte resultaten. Zodra de Unie structurele steun heeft toegezegd wordt daarover de nodige informatie verstrekt door de instantie die met het doorsluizen van de steun is belast. De toewijzigingsprocedures zijn niet noemenswaardig veranderd, maar er zijn wel een aantal nieuwe instrumenten ingevoerd.

3.2.3.2. In Finland hangt de relevantie van de steunverlening af van de instantie die hiervoor verantwoordelijk is. De gezamenlijke regionale werkgroepen, die worden voorgezeten door de provinciale raden, zijn de aangewezen instantie om projecten uit te werken. De situatie kan echter van regio tot regio verschillen. Het is ook te hopen dat later zal worden overgeschakeld op meer relevante maatregelen die beter aansluiten bij de programma's in het kader van de diverse doelstellingen.

3.2.3.3. In Zweden is de zichtbaarheid van de structurele steunverlening voornamelijk beperkt gebleven tot degenen die bij de diverse partnerschappen betrokken waren. Verder is ook nog enige informatie verstrekt door de bevoegde overheden en de media. Vooral de informatieverstrekking aan het grote publiek en het MKB over de bestaande steunmogelijkheden laat nog te wensen over. Hier ligt dus een belangrijke taak voor de toekomst. Aangenomen mag worden dat gezamenlijke projecten van de lokale en regionale actoren binnen de regio's méér in het oog springen dan kleine projecten van afzonderlijke lokale instanties. Het is nog te vroeg om de relevantie en zichtbaarheid van afzonderlijke projecten te evalueren.

3.2.4. Problemen die zich tot dusverre hebben voorgedaan

3.2.4.1. In Oostenrijk zijn de lokale, regionale en nationale instanties op de volgende problemen gestuit: te veel ontwikkelingsdoelstellingen, te veel instrumenten, ten dele tegenstrijdige doelstellingen, te veel administratieve rompslomp, te weinig interne coördinatie bij de Commissie, gebrekkige coördinatie tussen de verschillende steunregelingen (de communautaire initiatieven, het programma Interreg-buitengrenzen en het Phare-programma). Het grootste deel van de structurele steun komt terecht in regio's met een structurele achterstand, wat de nodige problemen kan opleveren omdat de nationale overheid ook zelf een deel van de kosten dient te dragen (medefinanciering). Doelstelling 2-regio's komen vrijwel niet in aanmerking voor landbouwsteun. Verschillen tussen regio's in de zin van de Structuurfondsenregeling en regio's in de zin van de communautaire mededingingsregeling (art. 92 e.v. van het Verdrag betreffende de Europese Unie) hebben een nadelig effect op de inspanningen van de regio's; om deze tot een grotere inspanning te bewegen zouden de Structuurfondsenregio's ook moeten worden erkend als nationale ontwikkelingsregio's in de zin van de regeling die geldt in het kader van het communautaire mededingingsbeleid.

3.2.4.2. Finland heeft bij de toetredingsonderhandelingen verkregen dat zijn doelstelling 6-gebieden ook in aanmerking komen voor steun uit hoofde van doelstelling 5a. De doelstelling 5a-steun voor doelstelling 6-gebieden neemt echter, met name in doelstelling 6-gebieden die slechts een deel van een regio bestrijken, een te groot deel van het budget voor plattelandsontwikkeling voor zijn rekening. Om dezelfde reden zijn in doelstelling 6-gebieden ook te weinig middelen beschikbaar voor maatregelen ter bevordering van de werkgelegenheid in het kader van doelstelling 3. Doelstelling 6-gebieden hebben weliswaar het hoogste werkloosheidspercentage, maar dit komt niet tot uiting in de omvang van het budget dat voor dergelijke gebieden is vastgesteld. Maar dit komt niet tot uiting in de omvang van het budget dat voor dergelijke gebieden is vastgesteld. Wat de communautaire initiatieven betreft zou het een goede zaak zijn als de Interreg II-programma's beter zouden worden afgestemd op de programma's Tacis en Phare om een vlotte grensoverschrijdende samenwerking mogelijk te maken. Om knelpunten te voorkomen zou het mogelijk moeten zijn om bij te dragen in de financiering van Interreg-projecten en infrastructuurprojecten in Rusland en Estland.

3.2.4.3. In Zweden is men organisatorisch en procedureel volledig klaar om de doelstelling 2- en doelstelling 6-programma's ten uitvoer te leggen. De lokale en regionale instanties hebben evenwel felle kritiek op het feit dat, hoewel zij het sterkst vertegenwoordigd zijn in de beheerscomités, het niettemin de provinciale besturen zijn die in deze comités de lakens uitdelen, aangezien zij er met het voorzitterschap èn het secretariaat zijn belast. Dit beperkt de mogelijkheden van de lokale en regionale instanties om invloed uit te oefenen op het werk van de beheerscomités en van het beleid in het algemeen. In verschillende regio's had men geen vertrouwen in de toewijzing van de steun en in de desbetreffende EU-regels en heeft men daarom specifieke regelingen uitgewerkt (b.v. een regeling waarbij de steun wordt toegekend in de vorm van globale subsidies en waarbij lokale en regionale instanties de mogelijkheid wordt geboden om personeelskosten onder de medefinanciering van de centrale overheid te laten vallen). Vertragingen bij de uitbetaling van de EU-steun heeft tot ernstige problemen geleid bij het opstarten van projecten, waardoor lokale en regionale overheden - of particuliere instanties - zich genoodzaakt zagen de nodige middelen voor te schieten.

3.2.4.4. Een ander belangrijk probleem in Zweden is de onzekerheid omtrent de participatie van en de rechtstreekse steunverlening aan het MKB in lokale partnerschappen. Deze kwestie moet zo spoedig mogelijk worden geregeld, zodat het MKB bij de tenuitvoerlegging van de programma's kan worden betrokken. De meeste GPD's zijn erop gericht nieuwe werkgelegenheid te scheppen en structurele veranderingen te bevorderen. Werkgelegenheid is echter een kwantitatief gegeven (aantal arbeidsplaatsen), terwijl structurele veranderingen een kwalitatief gegeven zijn (toename van het concurrentievermogen). Het is duidelijk dat deze twee doelstellingen soms lijnrecht tegenover elkaar staan, want structurele veranderingen hebben soms het wegvallen van arbeidsplaatsen tot gevolg.

3.3. Toegevoegde waarde van de structurele steunverlening

3.3.1. De steunverlening via de Structuurfondsen heeft twee belangrijke positieve gevolgen: de diverse overheidsinstanties (nationaal, regionaal en lokaal) gaan nauwer met elkaar samenwerken en er wordt overgeschakeld op een meer programma- en projectgerichte aanpak. Bovendien lijken de nationale overheden nu al wat minder huiverig te staan tegenover een bottom up-aanpak in het kader van ontwikkelingsprogramma's, maar er moet op dit vlak nog een lange weg worden afgelegd. Een van de allerbelangrijkste gevolgen van de structurele steunverlening is evenwel het feit dat de lokale en regionale overheden over de landsgrenzen heen zijn gaan kijken. Door deel te nemen aan modelprojecten uit hoofde van artikel 10 krijgen de lokale en regionale overheden van zowel de drie nieuwe als de twaalf "oude" lid-staten de kans om te participeren in internationale samenwerkingsverbanden.

3.3.2. In Oostenrijk hebben de Structuurfondsen vooral de landbouwsector een nieuwe impuls gegeven (via doelstelling 5b en het Leader-programma) en heeft de steunverlening geleid tot een verbetering van de kwaliteit van de projecten en tot positieve innovaties. Ook op het vlak van de grensoverschrijdende samenwerking (Interreg) en de stedelijke problematiek (Urban) vallen positieve ontwikkelingen waar te nemen. Op sociaal-economisch gebied daarentegen zijn de veranderingen veeleer beperkt gebleven door het feit dat op dit vlak nog steeds overwegend de vroegere steunregeling wordt toegepast. Wat Oostenrijk betreft bestaat de toegevoegde waarde van de structurele steunverlening voornamelijk in het feit dat alle betrokken instellingen en instanties nauwer met elkaar zijn gaan samenwerken en dat het communautaire structuurbeleid regio's met structurele problemen een nieuw elan heeft gegeven.

3.3.3. In Finland hebben het EU-lidmaatschap en het opstarten van de steunverlening via de Structuurfondsen tot gevolg gehad dat men anders is gaan aankijken tegen activiteiten op regionaal niveau. Alle "actoren" zijn terdege gaan beseffen dat samenwerking en gemeenschappelijke acties belangrijk zijn en voordelen opleveren. De steunverlening via de Structuurfondsen heeft een nieuwe impuls gegeven aan ietwat in onbruik geraakte werkmethoden en hebben er ook toe geleid dat de Europese Unie nu beter wordt geaccepteerd in regio's waar de publieke opinie voorheen tégen de Unie was. Dit is wellicht mede te danken aan het feit dat de provincies nauw bij de planning en programmering van de steunverlening worden betrokken. Hopelijk zullen de Interreg-programma's ook de grensoverschrijdende samenwerking nieuw leven inblazen. Als concrete voorbeelden van de toegevoegde waarde van het communautaire structuurbeleid wordt verder ook genoemd: het groeiende besef van het belang van de informatiemaatschappij en van de belangrijke rol van de informatietechnologie in dunbevolkte gebieden.

3.3.4. In Zweden heeft de communautaire steunverlening de weg geëffend voor nieuwe partnerschappen door het feit dat de grenzen van de subsidiabele regio's niet samenvallen met de administratieve grenzen. Verder vinden de lokale en regionale overheden het een goede zaak dat zij kunnen deelnemen aan de werkzaamheden van de beheerscomités.

4. Conclusies

4.1. Structurele steunverlening en tenuitvoerlegging van het regionaal beleid: adequaat of niet?

4.1.1. In de drie nieuwe lid-staten zouden de regionale en lokale overheden nog nauwer bij het opstellen en tenuitvoerleggen van de structurele steunprogramma's moeten worden betrokken. De beslissingsbevoegdheden liggen nog te veel bij de centrale overheid, waardoor er geen sprake is van een echte bottom up-aanpak. De regio's zijn niet zeker dat hun eigen ontwikkelingsprogramma volledig en op een adequate manier ten uitvoer zal worden gelegd.

4.1.2. Om de steunverlening te vergemakkelijken en te bevorderen is het verder absoluut noodzakelijk dat de administratieve procedures worden vereenvoudigd en de coördinatie tussen de diensten van de Commissie wordt verbeterd. Ook dienen de verantwoordelijke nationale instanties een grotere inspanning te leveren om de lokale en regionale overheden, en met name de bevolking en de kleine en middelgrote ondernemingen, de nodige informatie te verstrekken.

4.1.3. De drie nieuwe lid-staten kunnen, dankzij hun ervaringen met regionale ontwikkeling en het feit dat zij nog maar pas tot de Unie zijn toegetreden, nieuwe en waardevolle inzichten ten aanzien van de aanpak van de structurele steunverlening verschaffen. Het Comité hoopt met dit advies de structurele steunverlening in de lopende programmeringsperiode te kunnen verbeteren en alvast enkele suggesties voor de planning in de volgende programmeringsperiode aan de hand te kunnen doen.

4.1.4. In Oostenrijk heeft de Structuurfondsenregeling in belangrijke mate bijgedragen tot de hervorming van de bestaande regelingen ten behoeve van de ontwikkeling van de regio's en tot de samenwerking tussen alle Oostenrijkse kringen en instanties die bij het regionaal beleid van de Unie betrokken zijn. Verder heeft zij het mogelijk gemaakt te voorzien in de specifieke behoeften van de diverse regio's. Voor een evaluatie van het effect op het nationale beleid is het evenwel nog te vroeg, maar het is van het grootste belang dat de lokale instanties nauwer bij de planning en de tenuitvoerlegging van de steunverlening worden betrokken.

4.1.5. In Finland hebben de provincies een leidende rol gespeeld bij de voorbereiding van de ontwikkelingsprogramma's en hebben de lokale en regionale politici met de voorgestelde progamma's ingestemd. Sinds het besluit van de Finse regering om één GPD voor doelstelling 2 en één GPD voor doelstelling 6 op te stellen hebben de lokale en regionale overheden echter het gevoel dat de regionale problematiek te weinig aandacht krijgt in de nationale programma's. Over de praktische uitvoering van de steunregeling kan nog niet veel worden gezegd. Zolang de formele beslissingsbevoegdheid over de bestemming van de toegekende steun bij de nationale overheden ligt, zullen deze een belangrijkere rol spelen dan de provincies. Om meer evenwicht te brengen in de besluitvorming over het doorsluizen van de steun, is voorgesteld om de beslissingsbevoegdheid volledig over te hevelen naar de provincies of naar gezamenlijke regionale werkgroepen. Belangrijk is ook dat de lokale instanties nauwer bij de tenuitvoerlegging van het structuurbeleid worden betrokken. Om de steunregeling te vereenvoudigen wordt voorgesteld om slechts één programma per gebied op te stellen.

4.1.6. In Zweden zijn de lokale en regionale instanties slechts in beperkte mate bij de voorbereiding en planning van de steunverlening betrokken. De planning was tot dusverre vrijwel uitsluitend een zaak van de centrale overheid en de provinciale besturen (länsstyrelse). De lokale en regionale instanties zijn van oordeel dat de politieke kringen op deze niveaus te weinig aan bod komen, zeker als men bedenkt dat de Structuurfondsen een belangrijke rol spelen bij de uitbouw van het regionale ontwikkelingsbeleid. In de slotfase van de onderhandelingen met de Commissie en bij de goedkeuring van de programma's spelen alleen de centrale overheid en de provinciale besturen een rol en vallen de lokale en regionale instanties volledig uit de boot. Deze zijn echter wèl vertegenwoordigd in de beheerscomités, waar zij zelfs in de meerderheid zijn. Maar ook dáár is hun invloed in de praktijk beperkt door het feit dat het voorzitterschap en het secretariaat in de meeste regio's in handen van de provinciale besturen is. Positief is echter dat, sinds de structurele steunverlening van start is gegaan en maatregelen zijn genomen uit hoofde van het regionaal beleid van de Unie, een discussie over een verdeling van de bevoegdheden op regionaal niveau op gang is gekomen en de rol van de lokale en regionale overheden bij het op gang brengen van succesvolle regionale ontwikkelingsprocessen wordt erkend. Ten slotte heeft de structurele steunverlening de grensoverschrijdende samenwerking en de totstandkoming van partnerschappen in de hand gewerkt.

4.1.7. Zowel in Finland als in Zweden is men de mening toegedaan dat de EU-Instellingen beter moeten worden geïnformeerd over de specifieke omstandigheden in de noordelijke doelstelling 6-regio's (perifere ligging, uitgestrektheid, geringe bevolkingsdichtheid en uitzonderlijke klimatologische omstandigheden). Het Comité heeft daar al op gewezen in zijn advies over "De noordelijke dimensie van de Europese Unie en de ontwikkeling van de grensoverschrijdende samenwerking aan de grens tussen de EU en de Russische Federatie en in de Barentsz-regio" ().

4.2. Aanbevelingen

4.2.1. Het Comité verwacht van de steunverlening in het kader van de Structuurfondsenregeling, van communautaire initiatieven of van modelprojecten uit hoofde van artikel 10 een gunstig effect op de ontwikkeling van de Finse, Oostenrijkse en Zweedse gebieden waarvoor die steun bestemd is. De steunverlening heeft ertoe geleid dat de Europese Unie meer in de belangstelling is komen te staan en dat de regionale en lokale overheden over de landsgrenzen heen zijn gaan kijken. Dankzij de Structuurfondsenregeling heeft de grensoverschrijdende samenwerking dus een nieuwe impuls gekregen.

4.2.2. Het Comité dringt erop aan het democratisch gehalte van de structurele steunregeling te versterken.

4.2.3. Het beschouwt de participatie van de lokale en regionale overheidsinstanties en de totstandkoming van partnerschappen als absoluut noodzakelijk en als een cruciale factor in elke fase van het steunverleningsproces, zoals het overigens eerder al heeft benadrukt in zijn advies over "De rol van regionale en lokale autoriteiten bij de toepassing van het partnerschapsbeginsel in het kader van de Structuurfondsenregeling" (). Het dringt er dan ook nogmaals op aan dat de Commissie erop toeziet dat de regionale en lokale overheden voortaan een stem in het kapittel krijgen bij de goedkeuring en tenuitvoerlegging van de Structuurfondsenprogramma's. Het wijst erop dat alleen via een alomvattende politieke dialoog tussen lokale, regionale, nationale en EU-instanties het partnerschapsbeginsel in praktijk kan worden gebracht en het democratisch gehalte van het gehele steunverleningsproces kan worden verhoogd.

4.2.4. Het dringt erop aan dat de Commissie en de centrale overheden voor duidelijker spelregels zorgen en dat de communautaire regels worden geïnterpreteerd in het licht van de specifieke situatie in de diverse lid-staten.

4.2.5. Het vestigt de aandacht op het feit dat omslachtige financiële procedures en overbodige administratieve rompslomp voor heel wat problemen zorgen. De administratieve en financiële procedures moeten minder bureaucratisch worden (zo is het b.v. zaak de procedures te vereenvoudigen en de coördinatie tussen de diverse diensten van de Commissie te verbeteren zodat alle D.-G.'s dezelfde regels hanteren en deze ook op dezelfde manier interpreteren) en de besluitvormingsorganen in de betrokken regio's zelf moeten een belangrijkere rol toebedeeld krijgen.

4.2.6. Het pleit ook voor meer flexibiliteit bij de selectie van de instellingen en instanties die met de tenuitvoerlegging van de steunverlening zullen worden belast.

4.2.7. Daar niemand de cruciale rol van het MKB bij het scheppen van nieuwe werkgelegenheid in twijfel trekt, dient de centrale overheid onverwijld en duidelijk aan te geven op welke manier zij deze sector wil gaan steunen en op welke manier zij wil bijdragen in de financiering van gezamenlijke projecten van kleine en middelgrote bedrijven in het kader van de Structuurfondsenregeling.

Brussel, 15 januari 1997.

De voorzitter van het Comité van de Regio's

Pasqual MARAGALL i MIRA

() PB nr. C 337 van 11. 11. 1996, blz. 7.

() PB nr. C 100 van 2. 4. 1996, blz. 72.