SPECIAAL VERSLAG Nr. 1/2006

over de bijdrage van het Europees Sociaal Fonds tot het terugdringen van vroegtijdig schoolverlaten, vergezeld van de antwoorden van de Commissie

(uitgebracht krachtens artikel 248, lid 4, tweede alinea, van het EG-Verdrag)

(2006/C 99/01)

INHOUD

GEBRUIKTE TERMEN

Bijlagen 1-3

Antwoorden van de Commissie

GEBRUIKTE TERMEN

Een door de lidstaten aangewezen autoriteit of orgaan, belast met het beheer van een steunprogramma. De beheersautoriteit is enerzijds verantwoordelijk voor de efficiëntie en correctheid van het beheer en anderzijds voor de uitvoering (ontvangst, onderzoek en evaluatie van programma-acties, vergaren van gegevens, opstellen van het jaarverslag, organiseren van de tussentijdse evaluatie, enz.).

SAMENVATTING

In de Lissabon-agenda van 2000 heeft de Europese Raad in het kader van zijn agenda voor sociale integratie besloten, zich te concentreren op het verminderen van het percentage jongeren dat voortijdig de school verlaat, dat gemiddeld 19,3 % bedroeg. Daartoe voerde hij de volgende benchmark in: „Tegen 2010 horen alle lidstaten het percentage vroegtijdige schoolverlaters minstens te halveren (1) ten opzichte van het jaar 2000 om een EU-gemiddelde van 10 % of minder te bereiken”. De controleurs van de Rekenkamer onderzochten in zes lidstaten (Spanje, Frankrijk, Ierland, Nederland, Portugal en het Verenigd Koninkrijk) de aard van de uit het Europees Sociaal Fonds (ESF) gecofinancierde acties teneinde het probleem van vroegtijdig schoolverlaten (VSV) aan te pakken. Beoordeeld werd of er adequate procedures waren ingevoerd om de efficiëntie en doeltreffendheid van dergelijke acties met dat doel te verzekeren.

Het ESF steunt vele uiteenlopende soorten acties ter voorkoming van vroegtijdig schoolverlaten of voor het opnieuw opnemen van jongeren in het onderwijssysteem, zoals de invoering van gedifferentieerde leerplannen, klassen voor speciale behoeften, systemen voor toezicht op het schoolbezoek, vaardigheden en activiteiten voor sociale integratie, onderwijsevaluatie en begeleidende counseling.

doorgaans was er weinig kwantitatieve evaluatie-informatie beschikbaar over de resultaten of het effect van de gecofinancierde programma's ter vermindering van VSV, al voerden twee lidstaten afzonderlijke evaluaties over de uitvoering van de VSV-maatregelen uit.

in de meeste gevallen konden de autoriteiten van de lidstaten niet genoegzaam aantonen dat het totaalbedrag van de middelen die zij aan de acties toewezen gerechtvaardigd was, noch konden zij de toewijzing van ESF-steun aan verschillende regio's op basis van het geconstateerde VSV-niveau rechtvaardigen;

In de besluitvormingsprocedures voor het beheer in de lidstaten werden sterke en zwakke punten geïdentificeerd, die van invloed zijn op het voordeel dat uit de communautaire middelen kan worden verkregen. Met name bleek het volgende:

INLEIDING

In maart 2000 kwam de Europese Raad met een nieuwe doelstelling voor de Europese Unie: Europa omvormen tot een concurrerende en dynamische kenniseconomie die wordt gekarakteriseerd door een hogere mate van sociale integratie. Een belangrijk aspect van de agenda inzake sociale integratie was het onderkennen van de noodzaak om het fenomeen van voortijdig schoolverlaten door jongeren te bestrijden. In het jaar 2000 had naar schatting 19,3 % (2) van de jongeren in de voormalige EU-15-lidstaten de school voortijdig verlaten.

Het probleem dat wordt aangepakt met de programma's die worden gecofinancierd uit VSV-middelen is het grote aantal jongeren dat niet het nodige minimale onderwijsniveau heeft om zich met succes te integreren in en vooruit te komen op de arbeidsmarkt. Het ESF cofinanciert door lidstaten uitgevoerde acties om deze situatie te verhelpen.

De Rekenkamer verrichtte een controle naar de bijdrage van het ESF tot het terugdringen van vroegtijdig schoolverlaten. De controle had ten doel, uit te maken of er adequate procedures bestonden om de efficiëntie en doeltreffendheid te garanderen van de uit het ESF gecofinancierde acties ter bestrijding van vroegtijdig schoolverlaten (VSV) in zeven programma's van lidstaten. De totale kosten van deze acties, die bestaan uit ESF- en nationale bijdragen, werd voor de periode 2000-2006 op 1 078 miljoen euro begroot, waarvan 489 miljoen euro per 31 december 2003 was besteed.

Percentage vroegtijdige schoolverlaters te halveren tegen 2010

De door de lidstaten gehanteerde VSV-definities zijn afgeleid uit hun afzonderlijke onderwijssystemen, maar de Europese Raad nam in 1999 de volgende definitie van vroegtijdige schoolverlaters aan als basis voor het vaststellen van een benchmark waaraan een verlaging van het VSV-niveau kan worden afgemeten: „jongeren die het onderwijsniveau 2 (lager secundair onderwijs (3) ) één jaar vóór de Europese arbeidskrachtenenquête hebben afgemaakt en geen onderwijs of opleiding meer krijgen.”.

Het volgende jaar kwam de Europese Raad in het kader van de Lissabon-agenda een aantal op het gebied van sociale integratie en economische prestaties te bereiken doelstellingen overeen. Een daarvan was een gerichte vermindering van VSV, waartoe het volgende nodig was: „Tegen 2010 horen alle lidstaten het percentage vroegtijdige schoolverlaters (4) minstens te halveren ten opzichte van het jaar 2000 om een EU-gemiddelde van 10 % of minder te bereiken” (5) .

Bovengenoemde richtsnoeren en beleidsverklaringen zijn duidelijk, maar evenals op andere gebieden van werkgelegenheids- en sociaal beleid zijn voor onderwijsbeleid de lidstaten verantwoordelijk, en wordt dit door de EU in het kader van het EWS gesteund. Daar de lidstaten in uiteenlopende mate met het fenomeen te maken krijgen wegens verschillen in de educatieve, economische, sociale en culturele context, wordt de communautaire steun voor het terugdringen van VSV verleend via maatregelen en acties binnen afzonderlijke operationele programma's (OP's), ter ondersteuning van het beleid van de lidstaten voor levenslang leren en een betere toegang tot de arbeidsmarkt. In de meeste gevallen hebben de lidstaten ook nationaal gefinancierde acties waarmee verschillende aspecten van het probleem worden aangepakt.

In 2000 bedroeg het gemiddelde VSV-percentage in de voormalige EU-15-lidstaten 19,3 % en hadden slechts twee lidstaten (Finland en Zweden) VSV-percentages beneden de Europese doelstelling van 10 %. Het VSV-percentage daalde tot 18,0 % in 2004 en liep verder terug tot 17,3 % bij de toetreding van tien nieuwe lidstaten in dat jaar (zie bijlage 1). Met de nieuwe lidstaten erbij kwamen negen van de 25 lidstaten onder de Europese doelstelling van 10 %. In haar verslag over de implementatie van het werkprogramma „Onderwijs en opleiding 2010” (7) constateert de Commissie aanhoudende verbeteringen bij het verlagen van het VSV-percentage gedurende de laatste jaren, maar wijst zij erop dat de vooruitgang zal moeten versnellen, wil de benchmark van 10 % in 2010 worden gehaald.

De benutting van het ESF bij de aanpak van vroegtijdig schoolverlaten

De rol van de structuurfondsen is, investeringen in fysiek en menselijk kapitaal te cofinancieren om de verschillen in levensstandaard tussen de mensen en de regio's van de EU te verminderen. Het Europees Sociaal Fonds is één van de vier structuurfondsen van de EU en is opgebouwd rond het vereiste, bij te dragen tot acties die worden ondernomen in het kader van de Europese werkgelegenheidsstrategie. De versterking van de ESF-steun op het niet-EU-beleidsterrein onderwijs in de programmeringsperiode 2000-2006 wees erop dat de Commissie en de lidstaten hadden onderkend dat het nodig was, dit probleem via de modernisering van onderwijssystemen en leerplannen aan te pakken. Door het ESF gecofinancierde acties ter bestrijding van VSV moeten doeltreffend bijdragen tot het vervullen van de Europese werkgelegenheidsrichtsnoeren en de benchmarks (8) die zijn neergelegd in de Lissabon-agenda 2000, maar de aard van deze acties hangt af van de specifieke behoeften van de afzonderlijke lidstaten. De in bijlage 2 beschreven programma's bevatten typische uit het ESF gecofinancierde activiteiten ter bestrijding van VSV in elk van de betrokken lidstaten. In de bijlage wordt ook gewezen op de bijzondere aspecten die de doeltreffendheid van de programma's beïnvloedden, met inbegrip van de goede praktijk.

Reikwijdte en aanpak van de controle

De controle had ten doel, de geschiktheid te beoordelen van de procedures bij de Commissie en in de lidstaten ter garantie van de efficiëntie en doeltreffendheid van de uit het ESF gecofinancierde acties voor het terugdringen van vroegtijdig schoolverlaten.

CONTROLEBEVINDINGEN

De vervulling door de Commissie van haar beheersfunctie

Krachtens artikel 38 van Verordening (EG) nr. 1260/1999 van de Raad (9) houdende algemene bepalingen inzake de structuurfondsen moeten de lidstaten nagaan of de beheers- en controlesystemen garanderen dat de communautaire middelen efficiënt en correct worden besteed en moeten zij de Commissie een beschrijving van deze systemen verstrekken. Zij moeten er tevens voor zorgen dat de communautaire middelen worden besteed overeenkomstig de beginselen van goed financieel beheer en moeten daartoe samenwerken met de Commissie. De lidstaten zijn dus in de eerste plaats verantwoordelijk voor het opzetten van de beheers- en controlesystemen en voor de toepassing ervan op de uitvoering van maatregelen en projecten overeenkomstig de communautaire voorschriften. De Commissie heeft niettemin de eindverantwoordelijkheid voor de uitvoering van de begroting (zoals beschreven in artikel 274 van het EG-Verdrag en in het Financieel Reglement).

Te dezen ontvangt de Commissie krachtens artikel 5 van Verordening (EG) nr. 438/2001 van de Commissie (10) van de lidstaten een beschrijving van hun beheers- en controlesystemen. Deze beschrijvingen houden echter hoofdzakelijk verband met wettigheid en regelmatigheid en niet met het bereiken van zuinigheid, efficiëntie en doeltreffendheid. De Commissie van haar kant moet zich er krachtens artikel 6 van voornoemde verordening van vergewissen dat de „beheers- en controlesystemen [van de lidstaten] aan de … voorgeschreven normen voldoen. Zij doet mededeling van eventuele belemmeringen die [de voornoemde beheers- en controlesystemen] behelzen … voor de vervulling door de Commissie van haar verantwoordelijkheden ingevolge artikel 274 van het Verdrag”. Om aan dit voorschrift te voldoen, wint de Commissie beheersinformatie over de operationele programma's in via een aantal mechanismen. Deze omvatten vergaderingen ter beoordeling van het jaarprogramma, evaluaties, jaarlijkse uitvoeringsverslagen die de lidstaten bij de Commissie indienen krachtens Verordening (EG) nr. 1260/1999 (11) , deelname van de Commissie aan de vergaderingen van het comité van toezicht op het programma (CTP), nationale controleverslagen die krachtens administratieve regelingen tussen de Commissie en de lidstaten worden ingediend en eigen controles van de Commissie in de lidstaten. Deze mechanismen worden echter met uitzondering van de procedures voor de selectie van projecten onvoldoende gebruikt om het functioneren van de beheerssystemen van de lidstaten specifiek te beoordelen met betrekking tot de inachtneming van de beginselen van zuinigheid, efficiëntie en doeltreffendheid, zoals omschreven in artikel 27 van het Financieel Reglement.

Een onderzoek van de controleverslagen van de Commissie overeenkomstig artikel 6 van Verordening (EG) nr. 438/2001 over de periode 2004/2005 wees uit dat de beheerssystemen van de lidstaten niet stelselmatig werden onderzocht om te waarborgen dat daarin de beginselen van zuinigheid, efficiëntie en doeltreffendheid in acht werden genomen. Ook wees de controle door de Rekenkamer van de beheersdossiers van de Commissie uit dat de Commissie weliswaar via haar deelname aan CTP's en stuurgroepen en via bilaterale bijeenkomsten met lidstaten en controlebezoeken ter plaatse informatie verkreeg over de uitvoering van OP's, maar dat deze informatie niet ten volle werd benut ten aanzien van de zeven gecontroleerde operationele programma's. Bijgevolg moeten de procedures voor het verwerken en benutten van dergelijke beheersinformatie die uit verschillende bronnen afkomstig is, worden verbeterd.

De analyse door de Rekenkamer van zeven tussentijdse evaluatieverslagen voor de gecontroleerde OP's op grond van artikel 42 van Verordening (EG) nr. 1260/1999 bracht ook aan het licht dat hoewel de verslagen vaak opmerkingen en aanbevelingen bevatten over kwesties in verband met programmabeheer, de Commissie het niet wenselijk achtte om zelf een onafhankelijke beoordeling en follow-up van deze aanbevelingen te verrichten. In plaats daarvan oefende zij haar beheersfunctie op dit vlak uit via haar adviserende rol bij de CTP's en de stuurgroepen, en uiteindelijk via haar officiële goedkeuring van de wijzigingen in de operationele programma's.

In haar advies over een verordening van de Raad over de structuurfondsen (12) herinnerde de Rekenkamer eraan dat in een systeem waarin het beheer van projecten aan de nationale en regionale autoriteiten toevalt, een aanzienlijke versterking van de communautaire controle een onmisbaar tegenwicht zou moeten vormen. Meer bepaald betekent dit dat de Commissie in staat moet zijn om zekerheid te verkrijgen dat het financieel beheer in verband met deze OP's en VSV-maatregelen in de praktijk goed is, hetzij via een beter gebruik van de informatie die zij thans ontvangt, hetzij via nieuwe toezichtsactiviteiten. Zonder dergelijke informatie kunnen noch de Commissie, noch de beheersautoriteiten van de programma's voldoende zekerheid hebben dat bij de uitvoering van de acties met betrekking tot VSV de juiste beheersnormen worden gehanteerd, en dat er uit de communautaire financiering derhalve maximaal voordeel wordt gehaald.

Beheer door de lidstaten van activiteiten die uit het ESF worden gecofinancierd

Is aan het verstrekken van middelen een passende analyse van de verwachte economische voordelen voorafgegaan?

Een van de doelstellingen van de steunverlening uit het ESF was VSV te verminderen om het functioneren van de arbeidsmarkt en de inzetbaarheid van individuele arbeidskrachten te verbeteren (13) . Het potentiële macro-economische effect is duidelijk (14) , maar vijf van de zeven maatregelen betreffende VSV die werden gecontroleerd (15) , waren niet gebaseerd op een precieze beoordeling van de omvang en aard van het op nationaal, regionaal of lokaal niveau ondervonden probleem. Ondanks de politieke consensus over nieuwe, extra inspanningen om VSV aan te pakken, zoals blijkt uit de Lissabon-agenda, deden sommige lidstaten er lang over de financiering te benutten voor flexibele, nieuwe manieren om VSV te bestrijden en de onderwijssystemen aan te passen. Zo werden de besluiten over gecofinancierde activiteiten slechts in zeer weinig gevallen voorafgegaan door wetenschappelijk onderzoek.

Tabel 1

Totale voorziene en werkelijke uitgaven voor door de EU gecofinancierde activiteiten ter bestrijding van VSV in de zes gecontroleerde lidstaten

Wanneer een behoeftenanalyse en een motivering voor de steunbedragen ontbreken, kunnen geen duidelijke doelstellingen en resultaten inzake output worden geformuleerd, en kunnen de uitvoerende organen ook geen zinvolle criteria definiëren die later in het kader van EU-procedures kunnen worden gehanteerd bij de evaluatie van hun doelstellingen en om te bepalen of ermee is bereikt wat ermee was beoogd.

In vier van de zes gecontroleerde lidstaten (19) maakten de door het ESF gesteunde activiteiten geen deel uit van een strategisch plan waarin specifieke te bereiken doelstellingen, risico's voor de verwezenlijking ervan en specificaties voor het terugdringen van VSV worden vermeld. In plaats daarvan steunden zij bestaande sociale en onderwijsprogramma's waarmee andere aspecten van het fenomeen zouden worden aangepakt (bv. spijbelen of niet slagen).

Wat Frankrijk betreft werd de ESF-financiering die was verstrekt voor de aanpassing en modernisering van het onderwijssysteem gebruikt om onderwijsactiviteiten te financieren die tot het normale patroon van het onderwijs behoorden en al bestonden vóór de ESF-steunverlening op dit gebied. Evenzo werd in het Verenigd Koninkrijk een deel van de middelen gebruikt om de voorgeschreven educatieve dienstverlening op het gebied van bijscholing en adviesdiensten op het voorziene operationele niveau te brengen. In gevallen als deze, waarin de cofinanciering niet wordt gebruikt voor een duidelijke en onderscheiden strategie voor het aanpakken van het VSV-probleem als zodanig, kan de financiering niet als optimaal toegepast worden beschouwd.

In Portugal maakte VSV deel uit van de nationale strategie voor werkgelegenheid en sociale integratie. De afzonderlijke maatregelen voor het identificeren en helpen van leerlingen die de school voortijdig dreigden te verlaten werden echter niet binnen deze strategie gecoördineerd. In het Verenigd Koninkrijk bestond er weliswaar een duidelijk verband tussen het regeringsbeleid en de prioriteiten bij de aanpak van VSV, en werd VSV ook opgenomen in het Operationeel Programma (OP) 2000-2006 voor doelstelling 3, maar ging dit niet gepaard met een samenhangende en gerichte strategie voor de aanpak van het probleem. De verlening van steun voor VSV-projecten in het kader van twee beleidsterreinen in het OP over 2000-2004, elk met meervoudige doelgroepen, deed het oogmerk van de actie vervagen en resulteerde in verwarring bij de begunstigden. Dit had op zijn beurt een ongunstig effect op de programmering, coherentie en timing van de inspanningen ter plaatse (zie bijlage 2 — Verenigd Koninkrijk). Verder was er ondanks de opdracht tot een meta-evaluatie (20) van onderzoeksverslagen over VSV door een door de staat gefinancierd Brits orgaan in 2001 geen bewijs dat dit werk de keuze van de begunstigde groepen of de keuze van de VSV-activiteiten beïnvloedde, ondanks het feit dat het de meest waarschijnlijke oorzaken van en de meest doeltreffende acties voor VSV schetste.

In Ierland bestond er weliswaar een coherente strategie op basis van een proefproject ter bestrijding van VSV, maar werden de resultaten en ervaringen die voortvloeiden uit dit initiatief niet ten volle benut bij de ontwikkeling van de strategie voor de latere fase van het programma. Er werd pas rekening mee gehouden nadat het tweede initiatief ontwikkeld was.

Afgezien van tekortkomingen in de strategie was er in vier van de zes lidstaten (21) geen enkele instantie die een duidelijk overzicht over de VSV-situatie in de lidstaat of de regio had, of over een definitie en precieze becijfering van de kenmerken ervan beschikte, of de inspanningen coördineerde van de diverse nationale, regionale en door de Gemeenschap gefinancierde initiatieven. Zo heeft het ontbreken van een wetenschappelijk onderbouwde en gecoördineerde strategie ten aanzien van de diverse dimensies van het VSV-probleem gevolgen voor de doeltreffendheid van de acties voor het terugdringen van VSV.

Werden de begunstigden uitgekozen en de middelen toegewezen op basis van specifieke behoeften?

Tabel 2

Groepen begunstigden van de VSV-maatregel per lidstaat

In Frankrijk schatte het ministerie van Onderwijs dat jaarlijks 60 000 leerlingen (8 % van het bestand) de school zonder kwalificatie verlaat. Op basis van Eurostats definitie van VSV, die werd gehanteerd door de scholen die werden gecontroleerd, beliep deze groep echter 152 000 leerlingen (ofwel 20 % van het bestand). Evenzo resulteerden in het Verenigd Koninkrijk meerdere definities van VSV in uiteenlopende statistieken over de omvang van het VSV-probleem, die varieerde van 31,5 % van de 16- tot 18-jarigen die in 2003 in Engeland geen onderwijs genoten of opleiding kregen, tot 9 % van de 16- tot 18-jarigen die in 2003 in Engeland geen onderwijs of opleiding kregen en niet aan het werk waren. Ten slotte werd het VSV-percentage in Engeland volgens de Eurostat-definitie in 2003 op 18 % geschat (22) .

Het vermogen van de lidstaten om de voor hun acties uitgekozen populatie te schatten liep sterk uiteen. In Ierland identificeerde het schoolbeëindigingsprogramma de meest getroffen scholen en leerlingen door een nationale database te analyseren om het aantal leerlingen te bepalen dat de school voortijdig verlaat (zie bijlage 2 — Ierland). Deze informatie werd dan gebruikt bij het selecteren van begunstigden en het toewijzen van de financiering. In Nederland was echter wegens ontoereikende gegevens tot 2004 geen nauwkeurige kwantificering van VSV mogelijk. Daarna werden de VSV-cijfers naar boven bijgesteld van 16 000 tot 70 000 leerlingen. Deze situatie is thans verholpen door de invoering van een nationale database.

Het vermogen om de behoeften te kwantificeren varieerde ook van regio tot regio. Zo beschikte de Spaanse regio Catalonië over gedetailleerde schattingen betreffende VSV, samengesteld op basis van informatie van de scholen in elke gemeente, maar konden voor de doelgroep van naar schatting 50 000 tot 75 000 leerlingen in Andalusië geen documenten worden overgelegd.

De beschikbaarheid van statistieken garandeerde niet altijd dat zij werden gebruikt voor strategische en operationele besluitvorming. In Frankrijk en Portugal waren er wel een aantal statistieken beschikbaar op nationaal en regionaal/académie-niveau, maar die werden door de beheersautoriteit PRODEP III in Portugal en de meeste „académies” in Frankrijk niet gebruikt om de VSV-acties te beheren. In één Franse regio (Lotharingen) echter voorzag een actieplan over vijf jaar in een gedetailleerde identificatie van de onderliggende problemen, en tevens in de nodige corrigerende maatregelen om deze op te lossen. Statistieken zijn weliswaar belangrijk voor het identificeren van de gebieden met de grootste behoefte aan bijstand, maar een kenmerk van de meeste uit het ESF gecofinancierde maatregelen was dat jongeren in de leerplichtige leeftijd daarin niet waren opgenomen.

In drie van de zes lidstaten (23) werden de gecofinancierde activiteiten door de regelgeving beperkt tot leerlingen boven de leerplichtige leeftijd (dat wil zeggen 15 of 16 jaar) of naar onderwijsniveau, zonder de potentiële risicogroep buiten deze categorie te evalueren. Dit werd gedaan op basis van het beginsel dat de activiteiten die op jongere leerlingen waren gericht de uitsluitende verantwoordelijkheid waren van de nationale onderwijsinstanties. In het Verenigd Koninkrijk bijvoorbeeld werd de VSV-doelgroep, die 13- tot 17-jarigen had omvat, ingevolge een wijziging van het OP in 2004 beperkt tot 16- tot 18-jarigen die geen onderwijs genoten, geen opleiding kregen en niet aan het werk waren (NEETs). In Frankrijk echter bepaalde de nationale regelgeving de minimumleeftijd voor toelating tot het programma voor sociale integratie (MGI) weliswaar op 16 jaar, maar werden soms leerlingen beneden deze leeftijd tot het programma toegelaten.

Hoewel de Lissabon-agenda de lidstaten opriep om hun VSV-percentage tegen 2010 te halveren, is aan de invoering van deze benchmark geen empirisch onderzoek voorafgegaan. In twee van de zes gecontroleerde lidstaten (25) hadden de nationale instanties voor de vermindering van VSV tot 2003 geen specifieke doelstelling op jaarbasis of anderszins bepaald. Waar nationale of regionale doelstellingen voor het terugdringen van VSV waren bepaald, kon bovendien de basis van de specifieke doelstellingen niet objectief worden onderbouwd (26) . Zo zou in Engeland een geplande reductie met 2 % tegen het jaar 2010 van het aantal 16- tot 18-jarigen die geen onderwijs genieten, geen opleiding krijgen en niet aan het werk zijn (hetgeen een kleinere doelgroep vormt dan die van de definitie van Eurostat) slechts resulteren in een bescheiden vermindering van het VSV-percentage van 18 % (2003). Het is dan ook onwaarschijnlijk dat de doelstelling van de Lissabon-agenda, namelijk een halvering van het VSV-percentage tegen 2010, wordt gehaald.

Zijn de middelen ten goede gekomen aan degenen die ze het meest nodig hadden?

In Frankrijk konden de basis waarop de ESF-middelen voor VSV-activiteiten werden verdeeld over de regio's en binnen de regio's en de motivering van het bedrag van de ESF-steun voor VSV-activiteiten niet worden verstrekt. Ook was er geen duidelijke en systematische correlatie tussen de gebieden met de grootste behoefte aan bijstand en het aantal leerlingen dat was betrokken bij de VSV-programma's op regionaal niveau. Evenzo kon in Spanje (Andalusië) de basis voor de toewijzing van de middelen aan ministeries, gemeenten en verenigingen zonder winstoogmerk slechts worden verstrekt voor een klein gedeelte van één van de twee submaatregelen. Daar de VSV-begunstigden in het Verenigd Koninkrijk slechts een doelgroep voor sociale integratie binnen de uit het ESF gecofinancierde maatregel vormden, werd de financiering voor regio's aldaar niet toegewezen op basis van de verspreidingsgraad van VSV binnen de regio, maar op basis van de ruime sociaal-economische criteria (voornamelijk jeugdwerkloosheid en lage scholingsgraden) die de Europese Commissie hanteert bij het toewijzen van doelstelling-3-financiering aan de lidstaten. Op lokaal niveau kregen geografische gebieden echter voorrang bij de financiering op basis van vergelijkingen van de slaag- en mislukkingspercentages in het onderwijs. Bij Ierlands schoolbeëindigingsprogramma was de financiering gebaseerd op uitgavenvoorstellen met kostenberekening die werden gekoppeld aan aangetoonde behoeften inzake het in elke scholengemeenschap aangetroffen VSV-percentage.

Heeft de projectleiding het effect van de financiering gemaximaliseerd?

Bij het schoolbeëindigingsprogramma in Ierland (zie bijlage 2 — Ierland), dat bestond uit beknopte projectonderdelen die moesten worden uitgevoerd, werden sommige onderdelen opgegeven of veranderd zonder dat op het passende niveau, dat wil zeggen het Comité van toezicht voor het programma, besluiten waren genomen of dat het algehele effect van de veranderingen op de actie voldoende was overwogen. Niettemin vormt het opzetten van een gemeenschap van lokale scholen of colleges die in het kader van schriftelijke overeenkomsten en met de bijstand van een coördinator functioneren, bij dit programma en één — ook gecontroleerd — project in het Verenigd Koninkrijk (27) , een innovatieve en waardevolle praktijk die positief bijdraagt tot het efficiënte beheer van de projecten en het programma.

Ook in de procedures voor de selectie van projecten werden gebreken ontdekt. In Frankrijk werd bij dit proces geen rekening gehouden met de VSV-percentages, en in het kader van het „MGI”-programma werd een aantal scholen geselecteerd zonder voldoende motivering. In het Verenigd Koninkrijk was er bij drie van de acht gecontroleerde projecten geen bewijs dat de vragen en zorgen van de projectbeoordelaars in verband met projectaanvragen follow-up kregen. Dergelijke gebreken zijn bijzonder belangrijk omdat er weinig mededinging bestond in het selectieproces: twee van de drie genoemde projecten waren destijds de enige subsidiabele offertes die voor de VSV-activiteit waren ingekomen.

In twee lidstaten werden ook vertragingen van wel twee jaar bij de uitvoering van de ESF-acties geconstateerd. Wat Frankrijk betreft was dit te wijten aan langdurige besprekingen met de Commissie over de subsidiabiliteit van bepaalde uitgaven en het opzetten van nationale voorschriften en financiële regelingen. Ten aanzien van het Verenigd Koninkrijk was dit te wijten aan onzekerheid onder de begunstigden over de doelgroep voor de acties. Daardoor gingen projecten ter bestrijding van VSV trager van start.

De noodzaak, de afzonderlijke begunstigden beter uit te kiezen

Bij programma's die in speciale cursussen voor leerlingen voorzagen (28) waren de selectieprocedures doorgaans gebaseerd op het niveau van de schoolprestaties van de leerlingen. Bij andere acties die een aantal gecofinancierde activiteiten omvatten, was de selectie van de deelnemers gebaseerd op de waarschijnlijkheid dat zij de school zouden verlaten. Deze beoordelingen werden doorgaans verricht op lokaal administratief niveau of op schoolniveau, bijvoorbeeld in Frankrijk, waar de scholen de leerlingen selecteerden via gesprekken. In de meeste gevallen (29) waren de criteria voor risicobeoordeling en het toelaten van leerlingen, waar zij konden worden ingezien, niet gebaseerd op objectieve en transparante criteria.

In Nederland, waar de regels voorschreven dat het schoolbestuur zich moest concentreren op leerlingen met een „verhoogd risico”, de school voortijdig te verlaten, werden in de praktijk alle leerlingen die aan de minimumvoorwaarden voldeden geselecteerd en werd aan niemand voorrang gegeven. Verder wisselden de kwaliteit en precisie van de leerlingendossiers ook nogal en waren ze soms ontoereikend.

Beperkte beheersinformatiesystemen en uitwisseling van informatie

Doorgaans bleken de beheersinformatiesystemen met gegevens over de prestaties beperkt, maar toch toereikend voor de gestelde doelen. Het systeem voor VSV-acties in Frankrijk had echter, afgezien van projectevaluatie en -selectie, te lijden van aanzienlijke gebreken, waardoor het geen afdoende beheersinformatie kon verstrekken over de uitvoering van de acties. Ten eerste kon de beheersautoriteit niet precies achterhalen hoeveel VSV-middelen per begunstigde waren uitgegeven, wegens dubbele, onnauwkeurige en/of niet-vergelijkbare gegevens. Ten tweede was het niet mogelijk, uit te maken hoeveel leerlingen er in het gehele land feitelijk ingeschreven waren voor VSV-projecten, of nadere gegevens te verkrijgen over de desbetreffende uitgaven. Naar aanleiding van de audit kondigde de beheersautoriteit aan (30) dat er een nieuw informatiesysteem zou worden ontwikkeld dat zou zijn aangepast aan de behoeften van de volgende programmeringsperiode, 2007-2013.

Een bijzondere belemmering voor de beoordeling van de behoeften van de leerlingen in Ierland en het Verenigd Koninkrijk vormde de uitwisseling van persoonlijke gegevens tussen de lagere en middelbare scholen en onderwijsorganen om redenen van gegevensbescherming. Zo kenden sommige scholen niet de risicokenmerken van nieuwe leerlingen hoewel deze informatie, indien die beschikbaar was geweest, hun integratie in de schoolomgeving een stuk gemakkelijker zou hebben gemaakt. In het Verenigd Koninkrijk waren er aanwijzingen voor een gebrek aan informatie-uitwisseling op lokaal niveau. Hoewel er krachtens de nationale regelgeving (31) samenwerkingsovereenkomsten moesten worden gesloten tussen de verschillende lokale financieringsorganen, bleken de overeenkomsten voor de uitwisseling van gegevens hetzij niet te bestaan, hetzij niet met succes te functioneren. Zo beschikten de onderwijsinstanties die de strategie uitstippelden en de financiering voor de VSV-activiteiten goedkeurden niet over gedetailleerde statistische informatie over VSV die op lokaal niveau was vergaard.

Heeft er voldoende toezicht en evaluatie plaatsgevonden?

De verantwoordelijkheid voor het goed financieel beheer van gecofinancierde activiteiten berust bij de beheersautoriteit van elk OP. Bijgevolg moeten de beheersautoriteiten via evaluaties, controlebezoeken en rapporten van de uitvoerende organen beoordelen of de strategieën geschikt zijn, of er bij de acties goede financiële praktijken worden gevolgd en of de resultaten adequaat zijn.

Doorgaans verrichtten de uitvoerende organen enig toezicht op de projecten om te garanderen dat ze aan de doelstellingen beantwoordden. Er deden zich echter moeilijkheden voor bij de coördinatie en bekendmaking van de onderzoeken in Ierland, waar wegens een gebrek aan onderlinge communicatie tussen verschillende eenheden van het uitvoerende orgaan, (het ministerie van Onderwijs en Wetenschappen) de twee eenheden zonder elkaars medeweten parallelle onderzoeken in opdracht gaven. Verder gaf de uitvoerende instantie ook opdracht tot onderzoek naar de normering van risicoanalyse voor VSV, maar werd van dit initiatief niet ten volle profijt getrokken omdat de resultaten van dit onderzoek niet voldoende onder de scholen werden verspreid om hun leerlingendiagnose en selectieprocedures te beïnvloeden. Ook in Nederland deed zich geen optimale situatie voor: scholen bestelden en financierden afzonderlijk soortgelijke onderzoeken en ontwikkelingsprojecten met betrekking tot VSV.

De voornaamste uitdaging voor de autoriteiten van de lidstaten bij het beoordelen van het effect van dergelijke uit het ESF gecofinancierde programma's en acties op het percentage VSV bestaat in de moeilijkheid om rekening te houden met het effect van nationale en lokale onderwijsinitiatieven en externe factoren zoals de werkgelegenheidscijfers en sociale omstandigheden. Zo achtten de nationale autoriteiten bij de maatregel in het Verenigd Koninkrijk het gebruik van het ESF niet van groot belang in vergelijking met nationaal gefinancierde acties, terwijl in Nederland vele door de scholen uitgevoerde projecten onderdelen bevatten die niet uit het ESF werden gecofinancierd, zodat een beoordeling van de meerwaarde uit communautaire bron vrijwel onmogelijk werd.

In het algemeen (32) bevatten de tussentijdse evaluaties van de OP's weinig cijfergegevens over het effect van gecofinancierde VSV-activiteiten in de lidstaten, doordat niet was voorzien in specifieke effectindicatoren voor VSV. Zodoende was het niet mogelijk te bepalen of de gevolgde richting en de strategie het meest efficiënt en doeltreffend waren voor de aanpak van VSV. Wat bijvoorbeeld de maatregel in het Verenigd Koninkrijk betreft, vergemakkelijkte de opname van de VSV-doelgroep in deze meervoudig gerichte maatregel niet het vergaren van toezichtgegevens en de evaluatie van VSV-activiteiten. Bijgevolg kon een analyse van de gecofinancierde activiteiten door de nationale autoriteiten alleen worden verstrekt voor een kleine groep afgesloten projecten ter ondersteuning van 13- tot 17-jarigen die het risico liepen de school te verlaten, die rechtstreeks door de regionale regeringsbureaus en niet door intermediairs werden gefinancierd.

Ierland en Portugal gaven speciale evaluaties in opdracht om de uitvoering van hun respectieve VSV-acties te onderzoeken. Een dergelijk initiatief is natuurlijk nuttig. Hoewel op basis van aanbevelingen veranderingen werden aangebracht, betekende in beide gevallen het ontbreken van een gedetailleerde analyse van de conclusies en aanbevelingen door de nationale autoriteiten helaas dat de toereikendheid van deze veranderingen niet kon worden beoordeeld door de Rekenkamer.

Deze tekortkomingen doen afbreuk aan de meerwaarde die een behoorlijk evaluatieproces oplevert als hulpmiddel voor het besluitvormingsproces van het management. Niettemin was een nuttige vernieuwing in de evaluatie in Ierland het vereiste dat de projecten een zelfbeoordeling en evaluatie verrichten, met inbegrip van zowel statistieken over verbeterde slaagpercentages als de kwalitatieve effecten die bij de uitvoering van het project werden geconstateerd. Evenzo werd in het Verenigd Koninkrijk niet alleen van alle projecten verlangd dat er eindevaluaties van werden verricht, maar werd in één project (33) ook basisinformatie over de deelnemers vergaard waarmee hun behoeften en vervolgens hun prestaties konden worden gemeten.

Over het geheel genomen is de meerwaarde van dergelijke door de Gemeenschap gesteunde maatregelen, afgezien van de financiering, ten eerste dat ze overeenkomstig het partnerschapsbeginsel van de structuurfondsen de betrokkenheid van lokale actoren kunnen benutten en de afzonderlijke behoeften van gemeenschappen kunnen aanpakken. Zo bevorderden in Nederland en Ierland uit het ESF gecofinancierde projecten de communicatie en coördinatie tussen scholen en andere lokale actoren via het vestigen van scholengemeenschappen, werkverenigingen, ontmoetingspunten en het gebruik van internetsites. Ten tweede kunnen dergelijke maatregelen richting geven aan en prioriteiten stellen voor de verwezenlijking van gemeenschappelijke EU-beleidsdoelstellingen, zoals het halveren van het percentage VSV tegen 2010. Ten slotte hebben ze het in zich om in de gehele Europese Unie het bewustzijn te verhogen dat het probleem van jongeren die voortijdig de school verlaten zijn weerslag heeft op de hele economie.

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

a) Had de Commissie haar beheersfunctie vervuld met betrekking tot een goed financieel beheer van de ESF-financiering op dit gebied?

Wil de Commissie haar beheersfunctie vervullen, dan moet zij redelijke zekerheid verkrijgen dat er in de praktijk een goed financieel beheer wordt gevoerd in de lidstaten, hetzij via een betere benutting van de informatie die zij thans ontvangt, hetzij via extra toezichtsactiviteiten. Dit werd niet voldoende aangetoond wat betreft het beheer van de VSV-maatregelen (zie de paragrafen 13 t/m 17).

In haar controle van de beheersprocessen voor de selectie en uitvoering van acties ter bestrijding van VSV in de lidstaten onderzocht de Rekenkamer de beheersprocedures en bracht zij zowel sterke als zwakke punten aan het licht die van invloed zijn op de voordelen die uit de communautaire financiering kunnen worden verkregen. Deze opmerkingen worden uiteengezet in het licht van de volgende onderzochte auditvragen:

b) Werd de terbeschikkingstelling van middelen voorafgegaan door een toereikende analyse van de verwachte economische voordelen?

In de meeste gevallen besteedden de autoriteiten van de lidstaten de financiering uit het ESF zonder toereikende analyse van de bestaande situatie en de verwachte of nagestreefde resultaten. Verder konden de lidstaten in de meeste gevallen niet genoegzaam aantonen dat het bedrag van de aan VSV-activiteiten toegewezen financiering gerechtvaardigd was. Bij één programma was de financiering echter direct verbonden aan aangetoonde behoeften inzake de verspreidingsgraad van VSV op de scholen (zie de paragrafen 18 t/m 25).

c) Waren de begunstigden aangewezen en de middelen toegewezen op basis van de specifieke behoeften van de betrokken partijen, en op een redelijke en kostenefficiënte wijze?

De lidstaten moeten in het licht van de definitie in de Lissabon-agenda, zoals overeengekomen door de staatshoofden en regeringsleiders, blijven voorzien in follow-up van hun vorderingen bij het terugdringen van VSV om de nagestreefde vermindering op lange termijn tot stand te brengen. Redelijke jaarlijkse doelstellingen voor het terugdringen van VSV zouden het door de Europese Raad gestelde doel helpen bereiken.

d) Werden de projecten zodanig uitgevoerd dat het effect van de financiering op het bereiken van de specifieke doelstellingen van de acties en de algemene doelstelling — het terugdringen van VSV — werd gemaximaliseerd?

Er werden een aantal gebreken geconstateerd in de besluitvormingsprocedures voor de selectie van de projecten, in de selectieprocedures voor afzonderlijke leerlingen en in de uitwisseling van gegevens over VSV tussen de beheersinstanties en de projecten. Anderzijds werden een aantal innovatieve praktijken aangetroffen waarbij lokale scholen en colleges samenwerkingsverbanden aangingen om het VSV-probleem samen aan te pakken (zie de paragrafen 37 t/m 43).

e) Vonden er passende activiteiten op het gebied van toezicht en evaluatie plaats om te garanderen dat de acties de gestelde doelen daadwerkelijk dienden?

In de meeste gevallen verrichtten de uitvoerende instanties enig toezicht op de projecten om te waarborgen dat deze aan de doelstellingen beantwoordden. Er was echter een gebrek aan coördinatie en uitwisseling van onderzoeksgegevens over VSV binnen en tussen de lidstaten, waardoor onvoldoende profijt werd getrokken van de financiering. In twee lidstaten was een nuttige vernieuwing het vereiste dat projecten zelfevaluaties verrichten waaruit het kwantitatieve en kwalitatieve effect bleek van de uitgevoerde activiteiten. Niettemin verstrekten de algemene evaluaties van de operationele programma's weinig informatie over de resultaten of het effect van de VSV-acties (zie de paragrafen 44 t/m 50).

De ESF-financiering levert een kleine financiële bijdrage aan de investeringen in menselijk kapitaal in de lidstaten. Om het effect ervan te maximaliseren zou ze dan ook weloverwogen moeten worden ingezet op gebieden met een bijzondere behoefte, waar de communautaire meerwaarde duidelijk blijkt. Het terugdringen van vroegtijdig schoolverlaten is zo'n gebied. Hoe een dergelijke financiering het best kan bijdragen tot een vermindering van VSV hangt echter af van de specifieke behoeften van de afzonderlijke lidstaten, het bestaan van goed en ondersteunend nationaal beleid en de wijze waarop de financiering wordt besteed.

(1) Vroegtijdige schoolverlaters werden gedefinieerd als het percentage 18- tot 24-jarigen dat hoogstens lager secundair onderwijs had genoten en geen onderwijs of opleiding volgde.

(2) Eurostat, arbeidskrachtenenquête.

(3) Lager secundair onderwijs of het tweede stadium van het basisonderwijs. De inhoud van het onderwijs in dit stadium heeft normaliter ten doel, de verstrekking van lager onderwijs te vervolledigen die op ISCED-niveau 1 begon. In de meeste, zo niet alle landen bestaat het onderwijsdoel erin, de grondslag te leggen voor levenslang leren en levenslange menselijke ontwikkeling. De programma's op dit niveau vertonen gewoonlijk een meer vakgericht patroon met meer gespecialiseerde leerkrachten en vaker meerdere leerkrachten voor lessen op hun specialisatiegebied. De volledige toepassing van basisvaardigheden vindt op dit niveau plaats. Het beëindigen van dit niveau valt vaak samen met het einde van de leerplicht, waar deze bestaat.

(4) Vroegtijdige schoolverlaters werden gedefinieerd als het percentage 18- tot 24-jarigen dat hoogstens lager secundair onderwijs had genoten en geen onderwijs of opleiding volgde.

(5) Volgens de mededeling van de Commissie van 2002 — Europese benchmarks in onderwijs en opleiding: follow-up van de Europese Raad van Lissabon, bedroeg het EU-gemiddelde in dat jaar 19 %. Gesteld werd dat vele activiteiten (educatiebegeleiding, systeem voor vroegtijdige waarschuwing en preventie, initiatieven voor individuele ondersteuning bij risicogroepen en maatregelen ter diversificatie van de leerinhoud en -benadering) werden opgezet om het probleem aan te pakken.

(6) Besluit 2002/177/EG van de Raad (PB L 60 van 1.3.2002, blz. 60).

(7) COM(2005) 549 van 30 november 2005, blz. 19.

(8) Mededeling van de Commissie — Europese benchmarks in onderwijs en opleiding: follow-up van de Europese Raad van Lissabon, COM(2002) 629 def. van 20 november 2002 (niet bekendgemaakt in het Publicatieblad).

(9) PB L 161 van 26.6.1999, blz. 1.

(10) PB L 63 van 3.3.2001, blz. 21.

(11) Artikelen 34, lid 1, onder c), en 37.

(12) Advies nr. 2/2005 over het voorstel voor een verordening van de Raad houdende algemene bepalingen inzake het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds en het Cohesiefonds (COM(2004) 492 def. van 14 juli 2004) (PB C 121 van 20.5.2005, blz. 14).

(13) Mededeling van de Commissie: Richtsnoeren voor de programmering in de periode 2000-2006, deel 2, C: bevorderen van inzetbaarheid, vaardigheden en mobiliteit via levenslang leren, 1 juli 1999.

(14) Volgens paragraaf 4.1 van „the EU Economy, 2004 Review” (de economie van de EU, overzicht 2004, werkdocument van de Commissie, SEC(2004) 1368 van 26 oktober 2004) is er geen sterk bewijs dat het onderwijs de totale werkgelegenheid beïnvloedt, gedeeltelijk omdat de onderzoekers geen toegang hadden tot gegevens over functionele competenties, anders dan bij het aantal jaren genoten onderwijs. Anderzijds zou het aanmoedigen van meer mensen om het hoger secundair onderwijs af te maken tot gevolg hebben dat verschillen in vakbekwaamheid worden weggewerkt, en kan worden verwacht dat dit op de lange termijn een positief effect op de werkgelegenheid zal hebben.

(15) Spanje (Andalusië), Frankrijk, Portugal, Nederland en het Verenigd Koninkrijk.

(16) In sommige gevallen gaat het om schattingen omdat er geen exacte cijfers voor VSV-activiteiten beschikbaar zijn.

(17) Uitsluitend werkelijke uitgaven voor 2000-2002.

(18) Uitsluitend werkelijke uitgaven voor 2000-2001.

(19) Spanje, Frankrijk, Portugal en het Verenigd Koninkrijk.

(20) Improving Student retention and Achievement, P. Martinez, 2001, Learning and Skills Development Agency.

(21) Spanje (Andalusië), Frankrijk, Portugal en het Verenigd Koninkrijk.

(22) Bron: DfES Statistical Service.

(23) Spanje, Nederland en het Verenigd Koninkrijk.

(24) „Constructions sociales des absentéïsmes et des décrochages scolaires en France et en Angleterre”, maart 2003. Verslag aan het directoraat ontwikkeling en programmering van het ministerie van Onderwijs, Frankrijk, door het „Laboratoire de recherches sociales en éducation et formation — FARSEF — Observatoire Européen de la Violence Scolaire”.

(25) Spanje (Andalusië) en Nederland.

(26) Ierland, Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk.

(27) Youth Inc.

(28) Portugal en Spanje (Andalusië en Catalonië).

(29) Ierland, Frankrijk, Nederland en het Verenigd Koninkrijk.

(30) Brief van het ministerie van Werkgelegenheid, Arbeid en Sociale Cohesie, 6 augustus 2004.

(31) Circulaire 03/06, maart 2003, van de Learning and Skills Council, getiteld „Strategic Area Reviews”.

(32) Spanje, Frankrijk, Ierland, Nederland, Portugal en het Verenigd Koninkrijk.

(33) Future Train.

vanaf 1999, van het recentste beschikbare jaarresultaat in geval van ontbrekende gegevens over het land en voorlopige gegevens over het Verenigd Koninkrijk (alle GCSE-niveaus worden uitgesloten totdat in 2005 op EU-niveau een nieuwe definitie van het ISCED 3c-niveau wordt ingevoerd).

1999 in NL, 2000 in PT, 2003 in FR en CH wegens veranderingen in de referentieperiode (voorheen één week vóór de studie; CH: 12 maanden voor vakopleiding in plaats van 4 weken);

2003 in CZ, DK, EL, IE, CY, HU, AT, SI, FI, SE, NO, CH en vanaf 2004 in BE, LT, MT, PL, PT en RO wegens een ruimer concept „onderwezen activiteiten”;

Percentage van de populatie van 18- tot 24-jarigen dat niet meer dan lager secundair onderwijs heeft genoten en verder geen onderwijs of opleiding volgt.i: NotenWegens de invoering van geharmoniseerde concepten en definities in de studie kan de informatie over onderwijs en opleiding niet worden vergeleken met eerdere jaren vanaf: — 2003 in CZ, DK, EL, IE, CY, HU, AT, SI, FI, SE, NO, CH en vanaf 2004 in BE, LT, MT, PL, PT en RO wegens een ruimer concept „onderwezen activiteiten”; — 2003 in SK wegens beperkingen voor zelf leren; — 2003 in DE wegens de uitsluiting van uit persoonlijke belangstelling gevolgde cursussen; — 1999 in NL, 2000 in PT, 2003 in FR en CH wegens veranderingen in de referentieperiode (voorheen één week vóór de studie; CH: 12 maanden voor vakopleiding in plaats van 4 weken); — LU (1999) wegens een nieuwe omschrijving van het niveau van lager secundair onderwijs; — EU15, Eurozone, EU25 enz. Wegens wijzigingen in de kenmerken van de studie kunnen de gegevens niet worden vergeleken met eerdere jaren in IT (vanaf 1993), PT (vanaf 1998), BE en UK (vanaf 1999), FI (vanaf 2000), SE en BG (vanaf 2001), LV en LT (vanaf 2002), HU (vanaf 2003), FI (kwartaal 1 vanaf 2003) en AT (kwartaal 2 vanaf 2003).In DK, LU, IS, NO, EE, LV, LT, CY, MT en SI, is de sterke variatie van de resultaten gedurende de weergegeven periode gedeeltelijk te wijten aan een kleine steekproefomvang.In CY omvat de referentiepopulatie (noemer) niet de studenten in het buitenland.De EU-aggregaten zijn afkomstig: — tot 1999, van de beschikbare gegevens per land, — vanaf 1999, van het recentste beschikbare jaarresultaat in geval van ontbrekende gegevens over het land en voorlopige gegevens over het Verenigd Koninkrijk (alle GCSE-niveaus worden uitgesloten totdat in 2005 op EU-niveau een nieuwe definitie van het ISCED 3c-niveau wordt ingevoerd).

Onder „vroegtijdige schoolverlaters” wordt verstaan jongeren van 18 tot 24 jaar die aan beide volgende voorwaarden voldoen: zij hebben geen hogere onderwijs- of scholingsgraad bereikt dan ISCED 0, 1 of 2 en zij hebben in de vier weken die aan het onderzoek voorafgaan geen onderwijs of opleiding gekregen (teller). De noemer bestaat in de totale populatie van dezelfde leeftijdsgroep, met uitsluiting van degenen die de vragen „hoogste onderwijs- of opleidingsgraad bereikt” en „deelname aan onderwijs en opleiding” met neen hebben beantwoord. Zowel de tellers als de noemers zijn afkomstig van de EU-arbeidskrachtenenquête.

BIJLAGE 2

IN DE LIDSTATEN GECONTROLEERDE PROGRAMMA'S

SPANJE

Programma's voor sociale garantie (PSG's)

Andalusië — OP doelstelling 1, zwaartepunt 4 A, maatregel 15 A

Wat was de aard van het programma? De programma's voor sociale garantie zijn gericht op de leerlingen die ondanks speciale lessen in het leerplan niet voldoen aan de minimumvereisten om een diploma hoger secundair onderwijs te halen. Het is de bedoeling, hun de overgang naar de arbeidsmarkt te vergemakkelijken en hen tegelijkertijd in staat te stellen te blijven studeren via een intermediaire specifieke vakopleiding. De deelnemers zijn gewoonlijk tussen 16 en 21 jaar oud en de cursussen duren tussen zes maanden en twee schooljaren. Er zijn maximaal 20 leerlingen per klas.

Wat voor activiteiten werden gecofinancierd? De PSG's zijn nationale programma's die in staatsscholen ten uitvoer worden gelegd door het regionale ministerie van Onderwijs volgens de specifieke regionale regelgeving. De programma's hebben een gemeenschappelijke structuur die vijf gebieden bestrijkt: specifieke vakopleiding (vakbekwaamheid); beroepsopleiding en adviezen; elementaire leeradviezen voor persoonlijke en sociale vaardigheden; aanvullende activiteiten.

Deze programma's kunnen ook gericht zijn op specifieke groepen, zoals jongeren met speciale leerbehoeften, jongeren uit achtergestelde etnische minderheden, gedetineerden enz. De acties kunnen worden uitgevoerd door middelbare scholen, gemeenten of verenigingen zonder winstoogmerk.

Welke bijzondere aspecten beïnvloedden de doeltreffendheid van het programma? De verspreiding van de informatie over de cursussen, via websites, workshops, mailing, reclame enz. zorgde voor een wijdverbreide bekendheid van de programma's voor sociale garantie. De grote mate van belangstelling, betrokkenheid en toewijding van de uitvoerders van het programma werd door de controleurs als een belangrijke factor van het succes van het programma beschouwd. Een van de moeilijkheden was echter dat er geen geschikte analytische basis bestond voor de aanpak van het VSV-probleem en dat er geen specifieke evaluatie en follow-up van de maatregelen bestond.

Catalonië — OP doelstelling 3, maatregel 4.4

Wat was de aard van het programma? Hoewel de PSG's pas in 1992 in Spanje werden ingevoerd, hadden de ministeries van Onderwijs en Arbeid in Catalonië vanaf 1986/1987 soortgelijke cursussen georganiseerd, waarmee de behoeften van leerlingen zonder diploma werden aangepakt. De PSG-cursussen worden gewoonlijk georganiseerd door het ministerie van Onderwijs, in samenwerking met de gemeenten, buiten het normale onderwijssysteem om.

Wat voor activiteiten werden gecofinancierd? De cursussen omvatten ten eerste een basisopleiding, gegeven door twee leerkrachten voor het ministerie van Onderwijs en de gemeente, en ten tweede een vakopleiding.

Welke bijzondere aspecten beïnvloedden de doeltreffendheid van het programma? Het ministerie plant en coördineert de cursussen jaarlijks voor elke gemeente op basis van een behoeftenanalyse. Dit directe beheer van deze PSG's en soortgelijke cursussen door het ministerie, in samenwerking met de gemeenten, garandeert dat er een minimumaantal cursussen wordt aangeboden en ook dat het programma stabiel is. Dat deze cursussen gedurende meerdere jaren door hetzelfde team werden gegeven, biedt ook een meerwaarde inzake ervaring en knowhow. Een belangrijk onderdeel van het programma is ook evaluatie, waarmee wordt toegezien op de vooruitgang en prestaties van de leerlingen.

Een aantal belangrijke succeskenmerken van het programma waren: het feit dat de cursussen essentieel gebaseerd waren op praktische onderwerpen, dat de cursussen gewoonlijk gegeven werden buiten het schoolsysteem om en door slechts twee leerkrachten gedurende de gehele looptijd van de cursus, en aan kleine klassen (gewoonlijk 15 leerlingen), waardoor het mogelijk was, nauwere persoonlijke relaties aan te knopen. De continuïteit van het verantwoordelijke team door de jaren heen maakte ook het verwerven van belangrijke knowhow mogelijk, en creëerde een netwerk dat de uitwisseling van goede methoden vergemakkelijkte en voor elke cursus hoogwaardige assistentie en toezicht mogelijk maakte.

FRANKRIJK

Levenslang onderwijs en leren, doelstelling 3, enig programmeringsdocument voor 2000-2006

Wat was de aard van het programma? Het ESF steunde het terugdringen van VSV in Frankrijk via drie afzonderlijke activiteiten die vervat zijn in het beleidsterrein Levenslang leren binnen doelstelling 3, enig programmeringsdocument voor 2000-2006. Deze activiteiten werden gegroepeerd onder de doelstelling „een tweede kans geven aan jongeren die het onderwijssysteem voortijdig verlaten”.

De voornaamste benadering bestond erin, op grond van nationale regelingen bestaande acties te steunen, en had ten doel, leerlingen te helpen, het einde van het hoger secundair onderwijs te bereiken. Afhankelijk van de definitie van VSV verlaten tussen 60 000 en 150 000 jongeren per jaar de school zonder enige kwalificatie. Het percentage 18- tot 24-jarigen dat niet meer dan lager secundair onderwijs had genoten werd op 14,2 % geschat (2004 (1)).

Wat voor activiteiten werden gecofinancierd? Het „sociale-integratieplan” („Mission générale d'Insertion” — MGI) bestaat uit speciale cursussen om leerlingen te motiveren en aan te moedigen om een extra kwalificatieniveau te verkrijgen. De tot deze cursussen toegelaten leerlingen waren ouder dan 16 jaar, hadden het hoger secundair onderwijs niet bereikt en ondervonden leermoeilijkheden of waren minder dan één jaar van school weggebleven. Krachtens de lokale regelgeving konden deze leerlingen verzoeken om een evaluatiegesprek met het schoolteam en met een schoolpsycholoog. Een commissie voor toelating tot de cursussen stelde de betrokken leerling vervolgens een geschikte ondersteunende cursus voor, die na een gesprek met het cursusteam werd overeengekomen met de jongere. Voor leerlingen die de middelbare school bezochten en leermoeilijkheden ondervonden werd in bijlessen („dispositifs relais”) voorzien.

Deze vonden plaats in kleine klassen van niet meer dan twaalf leerlingen en waren gericht op hun specifieke behoeften. Individuele leerplannen, uurroosters en buitenschoolse activiteiten (bv. sport) brachten jongeren die hadden afgehaakt terug naar het onderwijs op basis van standaardleerplannen.

„Proefprojecten” („les actions pilotes”) waren specifieke projecten die op lokale behoeften waren toegesneden. Gewoonlijk voorzagen deze in buitenschoolse activiteiten (naschoolse huiswerkbegeleiding, uitstapjes, culturele, artistieke en sportactiviteiten enz.). Jongeren van 15 tot 20 jaar kregen begeleiding bij het maken van beroepskeuzes en het opdoen van werkervaring in lokale bedrijven. Het proefproject „tweedekansonderwijs” was gericht op de integratie van jongeren in het bedrijfsleven, door oudere leerlingen die het normale onderwijs voortijdig hadden verlaten aangepaste cursussen en werkervaring te bieden. De middelen werden ook verkregen via een lokale ondernemingsbelasting die van firma's werd geheven. De cursussen duurden acht tot tien maanden.

Welke bijzondere aspecten beïnvloedden de doeltreffendheid van het programma? Een belangrijk aspect van de cursussen en activiteiten was de mate waarin ze waren toegesneden op de specifieke behoeften van de leerlingen. Op de academie van Metz was de MGI-actie „cursussen ter ondersteuning van de integratie in het beroepsleven” een flexibele actie waarbij de keuze van de vakken binnen de cursussen niet van tevoren vastlag, maar werd afgestemd op de behoeften van de leerlingendoelgroep.

IERLAND

Doelstelling 1, 2000-2003 Ierland, maatregel 05, Werkgelegenheid en menselijk kapitaal, Schoolbeëindigingsprogramma

Wat was de aard van het programma? Het programma werd centraal beheerd door het ministerie van Onderwijs en Wetenschappen. In de eerste fase legde een nationale database van leerlingen en scholen de grondslag voor een gedetailleerde analyse van leerlingen in het lager en secundair onderwijs (7- tot 18-jarigen) die de school voortijdig verlaten. De scholen werden dan gerangschikt via weging met een formule inzake leerachterstand. Op uitnodiging dienden de scholen actieplannen in waarin activiteiten ter voorkoming van VSV met een nauwkeurige prijsberekening werden voorgesteld. In de tweede fase van het programma werden van de scholengemeenschappen en organisaties die lokaal betrokken waren bij jeugdwerk en gemeenschapsontwikkeling inschrijvingen en financieringsvoorstellen ontvangen, die in beschouwing werden genomen om als financieringsvoorstellen in het kader van het schoolbeëindigingsprogramma te worden doorgestuurd. Na beoordeling en goedkeuring werd een jaarfinanciering toegewezen op basis van gemeenschappelijke actieplannen met kostprijsberekening. De school die het project leidde, beheerde het project als geheel en coördineerde de behoeften en activiteiten van de andere scholen en de lokale lagere scholen waarvan de leerlingen afkomstig waren.

Wat voor activiteiten werden gecofinancierd? Een van de meest concrete geconstateerde gunstige effecten van de financiering was de verbetering van de systemen voor de registratie van en het toezicht op schoolbezoek op de scholen via computerisering en de opzet van follow-upprocedures. De schooldirecteuren verklaarden dat dit een positief effect had gehad, niet alleen op het gedrag van de leerlingen, maar ook op de houding van de ouders. De financiering werd ook gebruikt om binnen de scholen kleinere groepen samen te stellen die speciale behoeften hadden, ontbijtclubs op te zetten en buitenschoolse activiteiten te organiseren om de leerlingen te motiveren en schoolverzuim te verminderen.

Welke bijzondere aspecten beïnvloedden de doeltreffendheid van het programma? Hoewel het programma centraal werd beheerd, was het gebaseerd op een aanpak via meerdere organen waarbij de gemeenschap werd betrokken. Bij vele van de bezochte projecten leverde deze geïntegreerde aanpak zeer veel financiële en technische steun op van de organen van de lokale gemeenschappen, en met name van de lokale partnerschappen. In één geval (2) zorgde het lokale partnerschap bijvoorbeeld voor vakkennis bij het opstellen van een alomvattend en professioneel actieplan.

Bij de bezochte projecten werd er ook op gewezen dat het programma een succes was wat betreft „procesvoordelen”. Een woordvoerder van een project verklaarde dat het een groot verschil maakt, of je ertoe aangezet wordt een plan uit te voeren, zelfs wanneer je niet al het geld krijgt dat je zou willen. Bij sommige projecten werd ook een verschuiving in de houding bij leerkrachten en ouders geconstateerd wat betreft de relatie van de scholen met het probleem van dalende leerlingenaantallen en grote aantallen voortijdige schoolverlaters: „De situatie thuis mag dan niet ingrijpend gewijzigd zijn, die op school wel”. Bovenal wees de controle uit dat de uitvoerders van het project sterk geïnteresseerd, geëngageerd en toegewijd waren. Dit was één van de belangrijkste factoren voor het succes van het programma.

NEDERLAND

Maatregel 3.3.E „Terugdringen van voortijdig schoolverlaten”

Wat was de aard van het programma? Het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, dat als enige begunstigde van de maatregel was aangewezen, verleende steun aan scholen en organisaties die in beroepsopleiding voorzagen ter ondersteuning van projecten voor het terugdringen van VSV. Aangezien de scholen in Nederland autonoom zijn, staat het hun vrij, al dan niet deel te nemen aan dergelijke projecten. Tot 2004 ging het langzaam met de deelname van scholen en organisaties aan dergelijke projecten, maar de autoriteiten verwachten thans dat de aanvragen voor cofinanciering uit het ESF in het kader van de maatregel de beschikbare middelen voor de periode 2000-2006 zullen absorberen.

Wat voor activiteiten werden gecofinancierd? De scholen werden uitgenodigd, projecten op te zetten rond één of meer thema's die in de nationale wetgeving waren voorgeschreven. Deze omvatten: de ontwikkeling en coördinatie van individuele beroepskeuzebegeleiding, teams voor advies- en zorgverlening aan leerlingen; de ontwikkeling van procedures en instrumenten voor de opname en beoordeling van leerlingen; de ontwikkeling van netwerken op school; overgangsregelingen tussen voorbereidend en secundair beroepsonderwijs; coördinatie met gemeentelijke actieplannen ter bestrijding van VSV; getuigschriften van opleiding voor nieuwe segmenten van de lokale arbeidsmarkt, in samenwerking met de lokale en regionale handel en industrie; schoolsteun voor ouders van risicoleerlingen. De criteria voor het uitkiezen van de leerlingen werden ook bepaald door nationale wetgeving, namelijk: leerlingen jonger dan 23 jaar, die zijn ingeschreven op scholen voor beroepsonderwijs en geen startkwalificatie (beroepsonderwijs niveau 2) hebben behaald en die, volgens de school, het risico lopen de school vroegtijdig te verlaten.

Welke bijzondere aspecten beïnvloedden de doeltreffendheid van het programma? Binnen de door de nationale wetgeving bepaalde thema's waren de scholen vrij om hun eigen ESF-projecten op te stellen. Het ministerie legde verder geen regels op en gaf geen richtlijnen voor specifieke projecten. Het bevorderde echter de beste praktijk door het publiceren van studies met betrekking tot VSV, het opzetten van discussieforums voor scholen en het verspreiden van informatie via een website. Over het algemeen werden de projectthema's reeds behandeld in het kader van de normale activiteiten van de school, maar de ESF-projecten breidden deze activiteiten uit voor de risicoleerlingen. Bijgevolg werden de projecten verweven met de „normale” dagelijkse activiteiten van de school. Door de onafhankelijke status van de scholen en de diversiteit van de leerlingenpopulaties liep de wijze van bestrijding van VSV op de tien bezochte scholen sterk uiteen. Sommige scholen mikten op samenwerking met gemeenschapsdiensten en lokale bedrijven, andere pakten de problemen op eigen houtje aan. De mate waarin de scholen betrokken waren bij de uitwisseling van informatie (een belangrijk hulpmiddel bij het opzetten van ESF-projecten) verschilde ook sterk van school tot school. Een belangrijke kwestie bij het meten van de resultaten van ESF-projecten is de betrouwbaarheid van de statistieken. Om de betrouwbaarheid van de statistieken over VSV te verhogen, voerde het ministerie in 1999 een wet in over de registratie van VSV, die resulteerde in het verschaffen van betrouwbare en volledige statistieken waarop het ministerie zijn besluitvormingsproces kon baseren.

PORTUGAL

Actie 1.2 van PRODEP III „Voorzien in alternatieve cursussen op basisonderwijsniveau”

Wat was de aard van het programma? De aanpak van Portugal bij het terugdringen van VSV bestond er voornamelijk in, te voorzien in gediversifieerde secundaire cursussen en cursussen voor beroepsopleiding op de scholen. De cursussen werden gedefinieerd ingevolge nationale regelingen en moesten specifiek gericht zijn op leerlingen van 15 jaar of ouder die nog geen diploma lager secundair onderwijs hadden behaald. In Portugal werd het aantal 18- tot 24-jarigen dat niet meer dan lager secundair onderwijs had genoten op ongeveer 45,5 % geschat (2004 (3)).

Wat voor activiteiten werden gecofinancierd? In de steekproef van acht gecontroleerde schoolprojecten werden cursussen gegeven die voorzagen in de behoeften van de eigen leerlingen van de school en van andere jongeren ter plaatse, door hen in staat te stellen de negende klas (Iager secundair onderwijs) te beëindigen en een beroepskwalificatie te behalen. De leerlingen die de cursussen bijwoonden waren 15- tot 18-jarigen die weliswaar de minimumleeftijd van 15 jaar waarop zij de school mogen verlaten hadden overschreden, maar nog niet het diploma van de negende klas hadden behaald. Kenmerkend voor deze leerlingen was hoofdzakelijk niet-slagen of zittenblijven. De cursussen richtten zich op hun behoeften door een grotere nadruk op het verwerven van bepaalde vakbekwaamheden dan op algemeen vormende vakken. Ze behelsden ook werkervaring in bedrijven om de leerlingen tot praktijkgerichte inzet te motiveren. Dit aspect was belangrijk daar deze leerlingen normaliter meer geneigd waren de school te verlaten en werk te zoeken wegens demotivatie of omdat ze ouder waren dan hun klasgenoten.

Welke bijzondere aspecten beïnvloedden de doeltreffendheid van het programma? Op sommige scholen in de binnenstad van Lissabon boden de cursussen nieuwe gefinancierde activiteiten aan ter ondersteuning van scholen waar de leerlingenaantallen afnamen door de demografische ontwikkeling. Zo organiseerde de Escola Secundária Marquês de Pombal (een middelbare staatsschool in Lissabon die traditioneel gespecialiseerd is in elektrotechniek), gesitueerd in een oude stadswijk met een verouderende bevolking, vakopleidingen waarin de op school beschikbare gespecialiseerde voorzieningen werden benut.

De scholen vroegen goedkeuring en financiering om dergelijke cursussen te organiseren aan op basis van de beschikbaarheid van subsidiabele deelnemers, maar een systematische diagnostiek en selectie van risicoleerlingen binnen de scholen maakte ook deel uit van het proces. Hoewel er ook nationale initiatieven voor de bestrijding van kinderarbeid bestonden, vonden er binnen de scholen echter geen specifieke initiatieven plaats om uit te vinden welke leerlingen van minder dan 15 jaar de school dreigden te verlaten.

Portugals nationaal actieplan voor de werkgelegenheid — NAP (2003-2006) — heeft ten doel, VSV tegen 2006 tot 35 % en tegen 2010 tot 25 % te verminderen, hetgeen ruwweg overeenkomt met de Lissabon-agenda. Het kan moeilijk zijn, deze doelstellingen te bereiken, gelet op het kennelijk ontbreken van een gecoördineerde strategie om het VSV-fenomeen bij minder dan 15-jarigen, bij wie de oorzaken van VSV juist worden vastgesteld, binnen de scholen te onderzoeken en aan te pakken. In het Portugese nationale actieplan wordt echter voorgesteld, in de nabije toekomst een systeem van vroege opsporing voor leerlingen die de school vroegtijdig dreigen te verlaten en individuele ondersteuning van leerlingen op te zetten.

VERENIGD KONINKRIJK

Doelstelling 3, Operationeel programma voor Engeland en Gibraltar, 2000-2006, maatregel 2.2

Wat was de aard van het programma? In het kader van het operationeel programma van doelstelling 3 vielen de meeste acties voor het terugdringen van VSV onder het beleidsterrein sociale integratie, maatregel 2.2, dat ten doel had, lokale en regionale reacties te ontwikkelen ter ondersteuning van meervoudig benadeelde personen op de arbeidsmarkt die aan een uitsluitingsrisico blootstaan. De oorspronkelijke doelgroep bestond uit 13- tot 17-jarigen die de school dreigden te verlaten. Naar aanleiding van een tussentijdse evaluatie werd deze groep beperkt tot 16- tot 18-jarigen die geen onderwijs genoten, niet aan het werk waren en geen opleiding kregen. De ESF-financiering werd toegewezen aan regionale regeringsinstanties die de financiering dan toewezen via een proces van directe aanbesteding per project en via concurrerende cofinancieringsregelingen met door de staat gefinancierde onderwijsinstellingen.

Wat voor activiteiten werden gecofinancierd? De projecten waren verscheiden van aard en werden hoofdzakelijk uitgevoerd door charitatieve instellingen, scholen en andere instanties die scholing en beroepskeuzebegeleiding verzorgen. De scholen die deelnamen aan de projecten selecteerden de leerlingen voor de cursussen gewoonlijk op basis van bekwaamheid, geschiktheid en schoolantecedenten. De cursussen duurden van 15 dagen tot één jaar en gaven soms toegang tot arbeidsplaatsen. Ze omvatten opleiding in algemene en beroepsvaardigheden, counseling en persoonlijke ondersteuning, groepswerk, activiteiten op school en buiten de school en alternatieve leerplannen. De leerlingen bleven naar school gaan buiten het lesrooster om. Alle gecontroleerde cursussen hadden ten doel, een aantal studiepunten voor kwalificaties inzake basisvaardigheden te verwerven.

Welke bijzondere aspecten beïnvloedden de doeltreffendheid van het programma? Eén van de moeilijkheden bij de gecofinancierde activiteiten in het kader van maatregel 2.2 was dat er geen gemeenschappelijk programma of kader van algemeen te identificeren kenmerken bestond. Tegen de achtergrond van een overvloed aan nationale initiatieven voor jongereneducatie en andere doelgroepen waarvoor de maatregel bestemd was, kon geen specifieke identiteit of rol van de ESF-financiering op dit gebied worden onderscheiden. Dit gebrek aan gemeenschappelijke aanpak kwam ook tot uiting bij de selecties en risicoanalysen waarmee de projecten gepaard gingen. Verder beïnvloedden het ontbreken van een deugdelijke analytische basis voor de aanpak van het VSV-probleem en het ontbreken van informatie-uitwisseling tussen de verantwoordelijke organisaties op regionaal en lokaal niveau eveneens de doeltreffendheid van de acties. Niettemin werden bij afzonderlijke projecten goede praktijken geconstateerd wat betreft de coördinatie van deelnemende scholen en evaluatiemethoden. Verder trok de ESF-financiering ook vrijwillige charitatieve steun voor het aanbieden van cursussen en activiteiten aan.

(1) Eurostat Arbeidskrachtenenquête, 2004.

(2) Mullingar Community College.

(3) Eurostat Arbeidskrachtenenquête, 2004.