Advies van het Economisch en Sociaal Comité over het "Voorstel voor een aanbeveling van het Europees Parlement en de Raad betreffende Europese samenwerking inzake kwaliteitsevaluatie in het schoolonderwijs"

(2000/C 168/09)

De Raad heeft op 29 februari 2000 besloten het Economisch en Sociaal Comité te raadplegen, overeenkomstig de artt. 149 en 150 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, over het voornoemde voorstel.

De afdeling "Werkgelegenheid, sociale zaken, burgerschap" die met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 11 april 2000 goedgekeurd. Rapporteur was de heer Rupp.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 372e zitting (vergadering van 27 april 2000) het volgende advies uitgebracht, dat met 108 stemmen vóór en één stem tegen, bij vier onthoudingen, is goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1. Het in het begin van schooljaar 1997/1998 gelanceerde Europese proefproject voor kwaliteitsevaluatie in het schoolonderwijs werd in november 1998 officieel afgesloten met een in Wenen gehouden conferentie.

Er hebben in achttien landen (de lidstaten van de EU, Noorwegen, IJsland en Liechtenstein) 101 scholen aan het project deelgenomen.

Het aantal scholen dat meedeed, stond in een evenredige verhouding tot de omvang van elk land: in grote landen negen, in middelgrote landen vijf en in kleine landen twee scholen. De scholen werden geselecteerd door een nationaal comité.

De Commissie ("onderwijs, beroepsopleiding en jeugd") heeft over de uitvoering van dit project een meerdelig verslag opgesteld onder de titel:

"Kwaliteitsevaluatie in het schoolonderwijs"

- "richtsnoeren voor deelnemende scholen"

- "praktische gids voor zelf-evaluatie"

- "tussentijds verslag"

- "eindverslag".

1.1.1. In het "eindverslag" wordt

- het project gepresenteerd

- de werkwijze van de scholen uiteengezet

- een oordeel gegeven over de evaluatie van de activiteiten van de scholen

- gewezen op de nationale begeleiding van de geselecteerde scholen

- aangegeven aan welke voorwaarden moet worden voldaan om het proefproject tot een goed einde te brengen

- uiteengezet welke perspectieven aan de deelnemende scholen worden geboden.

2. Algemene opmerkingen

2.1. Kwaliteit van het onderwijs en de betekenis daarvan

De kwaliteit van het onderwijs is zonder meer een significante indicator voor de mondigheid en zelfstandigheid van de burgers in een samenleving, maar ook voor hun vermogen om zich op sociaal en economisch gebied waar te maken.

Sinds het ontstaan van de moderne staat zijn de kwaliteit van zijn onderwijs, c.q. van de cognitieve en sociale vaardigheden, bepalend voor zijn sociale verbondenheid, welvaart en democratie.

De voor een georganiseerde en prestatiegerichte samenleving kenmerkende uitspraak "Kennis is macht!" is meer dan ooit op haar plaats, met daarbij wel de kanttekening dat met "kennis" niet een opeenstapeling van wetenswaardigheden wordt bedoeld, maar het gerichte gebruik van informatie waarover is nagedacht.

2.1.1. Onderwijs en globalisering

De verdere ontwikkeling van de staat als gemeenschap, maar ook van de individuele vrijheden vereist kwalitatief goed onderwijs dat voldoet aan de vereisten van de dynamische ontwikkeling van economie, arbeidsmarkt, wetenschap, onderzoek en techniek, politiek en staatsbestuur. Het komt erop aan om daardoor de inzetbaarheid van de werknemers te stimuleren en te verzekeren en een begin te maken met het proces van "levenslang leren". Dat is niet alleen een zaak van het onderwijsbestel (ook de gezinnen, buitenschoolse opleiders en economische actoren moeten erbij worden betrokken), maar in eerste instantie een taak van de scholen, onder verantwoordelijkheid van de overheid.

Die constatering gaat bij de voortschrijdende globalisering niet langer alléén op voor afzonderlijke landen, omdat voortaan gemeenschappelijke, maar vooral ook gecoördineerde inspanningen nodig zijn om de kwaliteit van het onderwijs te garanderen en op die manier de grensoverschrijdende mobiliteit van personen en overdracht van kennis een beslissende stap verder te brengen.

2.1.2. Europese onderwijsnorm

Voor een beoordeling van de kwaliteit van het onderwijs moet het worden getoetst aan inhoud, dimensie en doeleinden, kortom aan de gestelde norm. Op den duur moet er - met alle respect voor de nationale en culturele kenmerken, alsook de soevereiniteit van de afzonderlijke lidstaten - ook een EU-onderwijsnorm worden uitgewerkt, met dien verstande dat er een Europees basisleerprogramma moet worden vastgelegd waarvan de kwaliteit, resp. kwaliteitsevaluatie in alle landen in gelijke mate wordt gegarandeerd.

Een gemeenschappelijk basisleerprogramma dat uitgaat van een zo hoog mogelijk kwaliteitspeil, schept niet alleen de voorwaarden voor mobiliteit en welvaart, maar zorgt er ook voor dat de onderwijsresultaten vergelijkbaar worden, waardoor iedereen gelijke kansen krijgt. Op die manier wordt zo'n programma een hoeksteen van de democratie en verzorgingsstaat in Europa.

2.1.3. Kwaliteit door prestatie

De kwaliteit van het onderwijs hangt af van de geleverde prestaties, en dus ook van de wijze waarop die prestaties worden getoetst en beoordeeld. Kwaliteit moet immers worden getoetst aan beoordelingscriteria, of aan normen, die cultureel gegroeid zijn, resp. vastgelegd in de leerprogramma's. Kwaliteitscontrole is overigens niets nieuws voor scholen: de resultaten van het leerproces worden daar altijd al getest, waarmee de kwaliteit van het onderwijs wordt geëvalueerd.

Nieuw is veeleer dat onderwijskwaliteit en -evaluatie systeem- en grensoverschrijdend moeten worden, waardoor kwaliteitsvergelijking mogelijk wordt, en dat dit moet plaatsvinden tegen de achtergrond van een grotere autonomie van de afzonderlijke scholen, oftewel van een decentralisering van het schoolbeleid.

2.1.4. Decentralisering van de organisatie van de scholen

In dat licht moeten ook de maatregelen inzake externe en interne evaluatie worden gezien. Er wordt een nieuw evenwicht gecreëerd tussen de invloed van de centrale overheid en de aan gedecentraliseerde instanties - en uiteindelijk aan de scholen zelf - gedelegeerde beslissingsbevoegdheden. Het bindmiddel in deze structuur wordt gevormd door de evaluatiecriteria, waarmee de kwaliteit van het schoolonderwijs en daardoor ook de waarde van de door de scholen afgegeven diploma's op een vergelijkbaar en - per onderwijsfase - uniform niveau moeten worden getild.

Daarvoor moeten de scholen voortdurend op steun kunnen rekenen. Scholen dienen met gediversifieerde, compenserende maatregelen in staat te worden gesteld om mee te doen aan een dergelijk programma voor kwaliteitsgarantie. Die steun is een kwestie van onderwijsbeleid, maar vooral ook van begrotingsbeleid van de regeringen, omdat onderwijskwaliteit nog altijd staat of valt met de vraag of er voldoende middelen worden vrijgemaakt. Het Europees Parlement en de Raad moeten de lidstaten daarom nadrukkelijk op dit grotere verband blijven wijzen.

2.1.5. Acceptatie door de betrokkenen

Voorwaarde voor het welslagen van maatregelen ter verbetering van de kwaliteit van schoolonderwijs en opleidingen is dat de betrokkenen erachter staan. Met "betrokkenen" wordt in dit geval niet gedoeld op degenen die politiek verantwoordelijk zijn voor de scholen (en die er zich dikwijls op beroepen dat de lidstaten soeverein zijn op cultuurgebied en dus ook voor onderwijsbeleid), maar op de leerkrachten en de leerlingen zelf, alsook hun belangenbehartigers en vakbonden, gezinsorganisaties en de lokale gemeenschappen waaronder de scholen vallen. Voor al die instanties en personen dienen de nodige voorwaarden te worden geschapen en de armslag te worden vergroot om te kunnen zorgen voor de kwaliteit van het onderwijs en voor de evaluatie daarvan.

Een eenzijdig op economische efficiëntie gericht programma voor de kwaliteitsevaluatie en -garantie van het onderwijs waarmee, met evenveel overheidsmiddelen, méér resultaten worden nagestreefd, is gedoemd te mislukken als tegelijkertijd de scholen verplicht worden aan het tekort aan middelen het hoofd te bieden door middel van structurele veranderingen in het kader van de decentralisering. Centra van onderricht (zoals scholen) zijn immers niet vergelijkbaar met commerciële bedrijven en leren is niet hetzelfde als een industrieel productieproces.

De kwaliteit van het onderwijs in Europa is ontegenzeglijk een cruciale factor voor het vermogen van de Gemeenschap om de uitdagingen van de toekomst aan te kunnen; waarborgen van kwaliteit wordt in de toelichting bij de aanbeveling dan ook terecht een prioriteit genoemd.

Het Comité kan zich daarom met het beginsel en met de meeste punten van het voorstel verenigen. Aangezien samenwerking en onderlinge aanpassing op vrijwillige basis moeten plaatsvinden, zijn het de lidstaten zelf die beslissen over hun bereidheid om zich voor Europa-wijde gelijkheid van kansen voor hun jonge burgers in te zetten en daarvoor ook de nodige financiële middelen vrij te maken. De positie van Europa in de wereld hangt er in feite van af.

2.2. De achtergrond van het voorstel voor een aanbeveling

2.2.1. De prioriteit die aan het garanderen van kwalitatief hoogwaardig onderwijs wordt verleend, leidt tot de conclusie dat het onderwijsbeleid in de EU in het algemeen meer gewicht moet krijgen. Die conclusie krijgt de instemming van het Comité. Het onderhavige voorstel voor een aanbeveling kan dat doel dichterbij brengen.

Het eerste doel van iedere leerkracht is uiteraard zo goed mogelijk onderricht te geven; daarvoor moeten dan wel de nodige financiële middelen ter beschikking worden gesteld (zie hierboven).

Het Europese proefproject voor kwaliteitsevaluatie in het schoolonderwijs kan worden aangemerkt als een succes van de Commissie. Voorwaarde is dan wel dat het ook praktische voorstellen oplevert. Dan wordt met dit project de basis gelegd voor een ruimer opgezet project voor kwaliteitsgarantie in het onderwijs.

2.2.2. De bijdrage die in EU-verband aan de verbetering van de kwaliteit van het onderwijs kan worden geleverd, moet als compensatoir worden gezien, omdat de bedoeling ervan is de nationale onderwijssystemen met specifieke initiatieven te steunen en aan te vullen, zodat daaruit op den duur voor heel Europa een onderwijsnorm kan voortvloeien. Het gaat er daarbij dus niet om het onderwijs te uniformiseren, maar om toe te werken naar gelijke mogelijkheden voor iedereen om in de Gemeenschap onderwijs te genieten.

Onderwijskwaliteit is dus - zoals ook in het Commissievoorstel wordt opgemerkt - geen zaak waarvoor de normstelling van hogerhand ("top down") moet worden opgelegd, maar een dynamische variabele van de ontwikkeling van de maatschappij, die wordt gestuurd door het beleid op andere terreinen. Dat laatste geldt vooral voor de financiering ervan.

Zonder toereikende subsidiëring kan de kwaliteit van het onderwijs dus niet worden gegarandeerd. Een tekort aan middelen leidt tot een te grote belasting van de betrokkenen, maar ook van het systeem zelf, met als gevolg dat de acceptatie van het programma - juist nu de decentralisering veld wint - minder groot wordt.

2.2.3. Opgemerkt moet worden dat die decentralisering en grotere autonomie van de scholen onderwijsbeleidsmatig dé kans bij uitstek biedt om de kwaliteit van het onderwijs en het prestatievermogen van het onderwijsstelsel te optimaliseren.

Dan moet echter wel het beginsel van toepassing zijn dat pedagogische beslissingen of beslissingen die de school aangaan, door die toenemende decentrale zelfstandigheid, op het niveau worden genomen waar die besluiten ook moeten worden uitgevoerd. Het prerogatief van het parlement in een democratische staat voor fundamentele besluiten die betrekking hebben op het hele systeem, blijft daarbij natuurlijk onverlet. Het positieve effect van decentralisering komt er uiteraard alleen als decentralisering niet betekent dat lagere niveaus van het onderwijssysteem worden opgezadeld met problemen die onmogelijk op hun niveau kunnen worden opgelost. Deze vaststelling gaat vooral op voor problemen i.v.m. het onderwijsaanbod, de uitrusting van scholen en de beschikbaarheid van leerkrachten.

2.2.4. Van de externe en interne evaluatie, dé twee cruciale methoden voor de beoordeling van de onderwijskwaliteit, moet aan interne evaluatie voorrang worden gegeven, omdat daarmee rekening wordt gehouden met het beginsel van decentralisering en democratie. Die prioriteitstelling doet niets af aan het belang van externe evaluatie. Alleen moet het zwaartepunt in het desbetreffende EU-programma bij interne evaluatie worden gelegd.

Dit betekent dat iedere school praktische hulp wordt aangeboden om de kwaliteit van het gegeven onderricht zelf te kunnen evalueren en eventueel te kunnen verbeteren. Met het oog daarop zouden er - in samenspraak met de lidstaten - allerhande stimulansen moeten worden gecreëerd, waardoor de nodige acceptatie ontstaat en alle betrokkenen kunnen worden overgehaald om mee te doen.

2.2.5. Het vergaren en opslaan van kwaliteitsindicatoren en benchmarks kan een belangrijke ondersteuning van de kwaliteitsevaluatie van de afzonderlijke scholen vormen, omdat hun interne evaluatie met behulp daarvan kan worden onderbouwd met vergelijkingen en/of overzichten. De opbouw van een dergelijke voor alle scholen toegankelijke databank (of "server" voor het onderwijs) moet daarom onderdeel zijn van het EU-programma voor kwaliteitsgarantie.

3. Bijzondere opmerkingen

3.1. Opmerkingen over de considerans

3.1.1. In de lidstaten wordt dan wel meer geld voor onderwijs uitgetrokken, maar absolute bedragen zeggen nauwelijks iets over de positie van het onderwijs. Uitgaven voor onderwijs moeten worden bekeken als percentage van het bruto binnenlandsproduct (BBP). Alleen als dat percentage stijgt, kan worden gesproken van een verhoging van de middelen die aan onderwijs worden besteed.

Tussen onderwijs en werkgelegenheid bestaat een rechtstreeks verband. Beter onderwijs maakt de kans op werk groter, maar biedt geen zekerheid van een baan. Met onderwijs kan ongetwijfeld wezenlijk worden bijgedragen aan het oplossen van problemen op het gebied van het werkgelegenheids- en sociaal beleid, maar onderwijs alléén vormt geen oplossing voor die problemen. De betekenis van onderwijs bij het zoeken naar oplossingen voor maatschappelijke problemen mag niet worden overschat.

Hier is een nadere toelichting op het begrip "levenslang leren" nodig, met dien verstande dat het oorspronkelijke onderwijs niet langer volstaat voor de levenslange uitoefening van een beroep, omdat ieder beroep bij- en nascholing vereist. Daarvoor moeten de nodige randvoorwaarden worden geschapen.

3.1.2. Voor (potentieel) gehandicapte of maatschappelijk benadeelde kinderen of jongeren, evenals voor jongeren die hun school niet afmaken, moeten er in alle maatregelen voor kwalitatief hoogstaand onderwijs doelgerichte en bijzondere steunregelingen worden opgenomen. Bij dat laatste dient te worden opgemerkt dat het aantal voortijdige schoolverlaters uitzonderlijk resistent is gebleken tegen de meest uiteenlopende pedagogische steunprogramma's. Op dit gebied zijn dan ook andere, vooral aanvullende, algemene sociale beleidsmaatregelen geboden, waarmee deze groepen kunnen worden geholpen om een aangepaste opleiding te volgen of om alsnog een opleiding af te maken.

De aansluiting van scholen op Internet, en de verlaging van de (financiële) drempel daartoe voor scholieren, is inderdaad een wezenlijke voorwaarde voor de verhoging van de kwaliteit van het onderwijs en het stimuleren van uitwisselingen tussen opleidingen. De blik moet daarbij gericht zijn op de ontwikkeling van de informatietechnologieën en de nu al bestaande communicatienormen in de economie.

3.1.3. Er zij uitdrukkelijk op gewezen dat het bij kwaliteitsverhoging in het onderwijs niet alleen gaat om kennis-optimalisering, maar ook om de vergroting van sociale vaardigheden en invoelingsvermogen.

3.1.4. Het geslaagde proefproject voor kwaliteitsevaluatie in het schoolonderwijs van 1997/1998 heeft een voorbeeldfunctie voor alle maatregelen die in navolging van deze aanbeveling zullen worden genomen.

3.2. Opmerkingen over de afzonderlijke punten van de aanbeveling

3.2.1. Hoogwaardig schoolonderwijs moet worden bereikt met behulp van transparante kwaliteitssystemen, waaraan een Europese dimensie kan worden gegeven door de vaststelling van een Europese onderwijsnorm. Het doel is niet alleen het verwerven van kwalificaties in opleiding en beroep, maar vooral ook het aanleren van een betere levenshouding in de zin van democratische participatie in de civil society.

3.2.2. Het aantal scholen dat in staat is om door interne evaluatie het onderwijs te verbeteren, kan worden vergroot door een doelgericht systeem van uiteenlopende stimulansen. Op die manier kan worden voorkomen dat "goede" scholen het steeds beter gaan doen en dat het met "slechte" scholen van kwaad tot erger gaat. Zo moeten er voor leerkrachten stimulansen worden gecreëerd in de vorm van mogelijkheden voor loopbaanontwikkeling, promotie en permanente scholing, terwijl dezen op hun beurt de leerlingen tot prestatieverbetering moeten aanzetten.

3.2.3. Externe evaluatie moet door deskundigen geschieden, volgens voor die scholen kenmerkende maatstaven. Een eenvoudig input/output-systeem waarbij rendement voorop staat, is niet adequaat voor een kwaliteitscontrole. De onderwijsindicatoren van de EU vormen een belangrijke basis, resp. de randvoorwaarden voor de kwaliteitsevaluatie. Die opmerking gaat ook op voor I. 2 b) van het Commissievoorstel.

3.2.4. Het welslagen van dit streven hangt af van de rol van de betrokkenen daarin, met dien verstande dat zij inspraak krijgen in en kunnen meedoen aan het gehele evaluatieproces op alle niveaus.

3.2.5. Het aanbod aan cursussen in methoden voor interne evaluatie en de toepassing van die methoden zou ook de wederzijdse uitwisseling moeten omvatten van leerkrachten en opleiders die een positieve bijdrage aan de interne evaluatie op hun eigen school hebben geleverd. Deze personen kunnen worden ingezet bij de lerarenopleidingen, maar ook bij de externe en interne bijscholing van leerkrachten.

3.2.6. De samenwerking van de bevoegde instanties moet plaatsvinden in voortdurende terugkoppeling naar de pedagogische praktijk op de scholen en met de leerkrachten die in iedere school met de kwaliteitsgarantie worden belast.

3.2.7. De verspreiding van de desbetreffende vakbekwaamheid in Europa moet via de bevoegde instanties onverwijld - bijvoorbeeld in het kader van de geplande databank - voor de scholen toegankelijk worden gemaakt.

Brussel, 27 april 2000.

De voorzitter

van het Economisch en Sociaal Comité

B. Rangoni Machiavelli