Interoperabele digitale overheidsdiensten zijn onmisbaar om de interne markt van de Europese Unie succesvol te digitaliseren. Het bedrijfsleven en de samenleving hebben er veel baat bij als de digitale transformatie van de Europese overheidssector wordt gebaseerd op de beginselen van inclusiviteit, billijkheid en openheid, duurzaamheid, waardegedrevenheid en interoperabiliteit. De digitale transformatie van de overheidssector creëert aanzienlijke “pull and push”-factoren voor de digitalisering van het Europese bedrijfsleven en de Europese samenleving. Regeringen in de EU en lokale en regionale gemeenschappen hebben onderkend dat de overheidssector van groot belang is en grote mogelijkheden biedt voor de digitale transformatie. Dit is bevestigd in het digitaal kompas van de EU, waarin de overheidssector is aangeduid als een van de vier kernpunten voor het in kaart brengen van het digitaliseringstraject van de EU. Ook in de nationale herstel- en veerkrachtplannen wordt bijzondere aandacht besteed aan digitale overheidsdiensten, hetgeen gepaard gaat met een geplande gecombineerde investering van 47 miljard EUR.

Door meer aandacht te besteden aan de interoperabiliteit van de overheidssector, worden de op herstel gerichte inspanningen en de veerkracht van Europa ondersteund, waarbij overheidsdiensten en overheidsmaatregelen, mensen en bedrijven op doeltreffende wijze met elkaar in verband worden gebracht om een naadloze dienstverlening en ononderbroken gegevensstromen mogelijk te maken. In het kader hiervan moeten beleidsmaatregelen van de EU geschikt worden gemaakt voor het digitale tijdperk, moet beleid op doeltreffende wijze met digitale middelen worden uitgevoerd en moet de interoperabiliteit vanaf de uitstippeling van het beleid worden gewaarborgd, waarbij beleidsbepalers en ICT-specialisten nauw met elkaar samenwerken. Dit houdt ook in dat er moet worden gebouwd aan een effectieve samenwerkingskring op het gebied van innovatie die is gericht op het ontwerpen en verlenen van digitale overheidsdiensten.

Deze mededeling begeleidt het voorstel voor een “verordening interoperabel Europa”, dat tot doel heeft gezamenlijke interoperabiliteitsgovernance tot stand te brengen en de gezamenlijke oprichting van een ecosysteem van interoperabiliteitsoplossingen in de gehele EU te vergemakkelijken. Het gezamenlijk ontwikkelen van oplossingen en het delen en hergebruiken van beproefde instrumenten is de snelle en kosteneffectieve benadering voor het ontwerp van digitale overheidsdiensten. Versterkte samenwerking op het gebied van interoperabiliteit is van essentieel belang om het potentieel van de transformatie van de overheidssector optimaal te benutten, versnippering te voorkomen en connectiviteit en gegevensuitwisseling te verbeteren. Hierdoor zal het voorgestelde beleidskader helpen de digitale soevereiniteit van Europa te waarborgen en de digitale subsidiariteit te versterken. Door het beleid inzake de interoperabiliteit van Europese overheden te versterken, worden de prioriteiten en de digitale beleidsagenda van de Commissie waargemaakt en wordt de Europese overheidssector voorbereid op het digitale tijdperk.

2.De digitalisering van de overheidssector interoperabel maken

2.1Wat is interoperabiliteit?

De interoperabiliteit van de overheidssector is dat wat overheden in staat stelt samen te werken en waardoor overheidsdiensten over landsgrenzen, in verschillende sectoren en over organisatorische grenzen heen kunnen functioneren. Dit komt ten goede aan mensen en bedrijven die afhankelijk zijn van deze verbonden diensten. Het komt ook ten goede aan gemeenten en overheden zelf, die voor hun besluitvorming gebruikmaken van betrouwbare gegevens uit verschillende openbare of particuliere bronnen en die beleidsdoelstellingen moeten verwezenlijken die vaak over grenzen heen en in verschillende sectoren onderling verbonden zijn. Interoperabiliteit speelt een rol binnen en tussen organisaties en beleidssectoren, met name die met een sterke binding met de overheidssector, zoals justitie en binnenlandse zaken, belastingen en douane, vervoer, milieu en landbouw, of de gezondheidszorg, alsook in de regulering van handel en industrie. Interoperabiliteit is een belangrijk thema in het digitale beleid en het gegevensbeleid van de EU.

Overheidsdiensten worden op verschillende lagen verleend en afgenomen; vooral lokaal, maar ook op regionaal, nationaal en Europees niveau. Deze diensten werken zelden op zichzelf, aangezien de toegang tot registers die op verschillende niveaus of in verschillende sectoren zijn ingesteld noodzakelijk is voor de uitwisseling van gegevens en de levering van de gevraagde dienst aan de eindgebruikers. Veel van deze gegevens bevinden zich buiten de context van een bepaald beleidsgebied, een specifieke overheidsdienst en, in toenemende mate, over de grens. Dit betekent dat overheidsdiensten in heel Europa een opkomend “netwerk van netwerken” van grotendeels soevereine actoren op alle overheidsniveaus vormen, elk met hun eigen rechtskader en mandaten, doch allemaal onderling verbonden. Naar analogie van de opgerichte trans-Europese vervoers- en energienetwerken vormen overheidsdiensten hun eigen trans-Europese netwerk, op basis van interoperabiliteit.

Interoperabiliteit wordt soms gezien als een zuiver technische aangelegenheid. Om overheden, gegevensstromen en diensten op doeltreffende wijze te koppelen is het echter niet voldoende om alleen naar de technische aspecten te kijken. Er moet worden gezorgd voor technische verbindingscapaciteit en semantisch begrip voor de uitwisseling en verwerking van de desbetreffende gegevens, en voor de totstandbrenging van de vereiste organisatorische en juridische context, bijvoorbeeld in verband met rechten op de toegang tot en de uitwisseling en het hergebruik van gegevens. Met het oog op coördinatie en samenhang vereist interoperabiliteit bovendien een aanpak op basis van geïntegreerde governance. Deze basisvoorwaarden voor — of “lagen” van — interoperabiliteit worden uiteengezet in het Europees interoperabiliteitskader, een conceptueel model dat in 2004 werd ontwikkeld door beroepsbeoefenaren in de digitale overheidssector uit heel Europa en dat sindsdien twee keer is geactualiseerd. Gedurende deze periode groeide interoperabiliteit, tegen de achtergrond van een in steeds grotere mate verbonden wereld, uit tot een essentieel aspect van de digitale transformatie van overheden en diensten.

Het Europees interoperabiliteitskader is nu het algemeen aanvaarde beleidskader voor interoperabiliteit in de EU en daarbuiten. Gezien de specifieke taak van het kader om het algemeen belang te dienen, moet deze basis voor interoperabiliteit transparant, inclusief, billijk en veilig zijn en stevig op de waarden van de EU zijn gebaseerd. Interoperabiliteit is dat wat de actoren in de overheidssector in staat stelt met elkaar in verbinding te komen, samen te werken en gegevens uit te wisselen, waarbij tegelijkertijd soevereiniteit en subsidiariteit worden gewaarborgd.

2.2… en waarom is het verbeteren van de interoperabiliteit van belang voor de EU?

Indien de prestaties van de overheidssector dankzij de volledige invoering van interoperabiliteit op alle overheidsniveaus worden verbeterd, zou dit kunnen leiden tot een geraamde stijging van het bbp van de EU met 0,4 %. Individuen zouden tot 24 miljoen uur per jaar, ofwel 543 miljoen EUR, kunnen besparen. Bedrijven zouden 30 miljard uur of 568 miljard EUR per jaar kunnen besparen. De geraamde jaarlijkse kostenbesparing van grensoverschrijdende interoperabiliteit ligt tussen 5,5 en 6,3 miljoen EUR voor burgers en tussen 5,7 en 19,2 miljard EUR voor bedrijven.

Uit casestudies is bovendien gebleken dat interoperabiliteit naast energiebesparing ook op andere publieke waarden een positief effect heeft gehad. Zo verbeteren proactieve overheidsdiensten of meertalige semantische ondersteuning de toegang tot en de inclusiviteit in overheidsdiensten, hetgeen het publieke vertrouwen vergroot.

Interoperabiliteit is onmisbaar in tijden van crisis, wat tijdens COVID-19 duidelijk is geworden. Zo was interoperabiliteit niet alleen nodig voor het aanmaken van digitale COVID-19-certificaten die in de gehele EU toegankelijk zijn, maar ook om in real time gegevens uit te wisselen over beschikbare bedden op intensivecareafdelingen in de ziekenhuizen. Interoperabiliteit helpt de staat flexibeler te zijn en toegang tot realtime-informatie te bieden in alle sectoren en op alle overheidsniveaus; en helpt bij de beoordeling van beleidsprestaties en stimuleert om te blijven innoveren, gezamenlijk inspanningen te verrichten en bruggen tussen beleidsterreinen te slaan.

Het huidige beleidskader van niet-bindende samenwerking inzake interoperabiliteit is echter niet geschikt om optimaal van deze geraamde voordelen te profiteren. Hoewel deskundigen op het gebied van de digitale overheid en data — met uitzonderlijke inzet — een omvangrijk gemeenschappelijk EU-acquis inzake interoperabiliteit bestaande uit samenwerkingspraktijken, concepten, herbruikbare oplossingen, open specificaties en instrumenten ter ondersteuning van nationale hervormingsinspanningen hebben ontwikkeld en EU-beleidsmaatregelen hebben vastgesteld, is uit recente evaluaties gebleken dat deze volledig vrijwillige aanpak voor samenwerking forse beperkingen vertoont.

Digitale aspecten, zoals toegang tot gegevens en gegevensuitwisseling, worden vaak te laat in het besluitvormingsproces meegenomen. Overheidsdiensten houden niet automatisch rekening met overwegingen inzake compatibiliteit. Hierdoor ontstaan hoge uitvoeringsrisico’s en -kosten, worden kansen gemist en worden, in het ergste geval, op grootschalige digitalisering gebaseerde beleidsmaatregelen ondermijnd. Overheidsdiensten kunnen alleen interoperabel zijn als in een vroeg stadium van de ontwerpfase van het beleid de juiste beoordelingen en keuzes worden gemaakt. Als de EU niets doet om de interoperabiliteit te verbeteren, zou zij de gelegenheid kunnen missen om de administratieve lasten aanzienlijk te beperken. Dit zou de veerkracht van overheidsdiensten verminderen, hun vermogen om te innoveren beperken en er in het ergste geval voor zorgen dat zij in tijden van crisis niet kunnen handelen. De grensoverschrijdende samenwerking tussen overheidsdiensten moet net zo natuurlijk en probleemloos verlopen als treinen die grenzen overschrijden, of als de energiestromen tussen nationale netwerken. De respons op COVID-19 heeft alleen maar duidelijker gemaakt hoe belangrijk stabiele interactie van de digitale overheidssector over gebieds- en sectorgrenzen heen is.

In deze context, en in een tijd dat de digitale transformatie steeds meer vormt krijgt, benadrukken de EU-ministers die verantwoordelijk zijn voor de transformatie van de overheidssector en de hoofddirecteuren informatiseringsontwikkeling (HDIO’s) van de lidstaten steeds meer de noodzaak om de Europese samenwerking op het gebied van interoperabiliteit te versterken. Zij roepen op tot een stabiele organisatorische structuur, tot de algemene toepassing van het Europees interoperabiliteitskader en tot het aanwijzen van algemeen aanvaarde en open specificaties en gebruiksklare oplossingen. Zij dringen tevens aan op een aanpak op basis van “ingebouwde interoperabiliteit” en op een betere coördinatie van tests en innovaties in de overheidssector, onder meer door samenwerking met de particuliere sector (GovTech). Het voorstel van de Commissie voor een versterkt interoperabiliteitsbeleid voor de overheidssector in de EU speelt in op deze behoeften.

3.De samenwerking op het gebied van interoperabiliteit in de EU verbeteren

3.1Bouwen aan gedeelde governance op het gebied van interoperabiliteit

De voorgestelde verordening interoperabel Europa is gericht op het bouwen aan een gestructureerd, transparant en inclusief samenwerkingskader, waarmee wordt voorzien in het aanpassings- en innovatievermogen dat de overheidssector nodig heeft in een dynamisch technische, maatschappelijke en politieke context. Interoperabiliteit kan niet van bovenaf door één enkele entiteit worden bereikt, noch van onderaf door individuele actoren: hiervoor moeten beleidsmakers en -uitvoerders op alle overheidsniveaus en in alle sectoren op doeltreffende wijze samenwerken. Ook is hiervoor een open maar stabiel en geïntegreerd governancekader vereist. Een kader dat subsidiariteit waarborgt door daadwerkelijk gedeelde verantwoordelijkheid tot stand te brengen. Een kader dat duurzaam is met het oog op de toekomst, omdat iets dat gemaakt is om interoperabel te zijn minder snel achterhaald raakt. Een kader dat de mogelijke transformatie van de overheidssector werkelijkheid maakt en de publieke waarden vrijwaart. Met de voorgestelde verordening interoperabel Europa moet in dit samenwerkingskader worden voorzien. De verordening voorziet in de oprichting van een Interoperabel Europa-raad, die sturing moet geven aan de gezamenlijke inspanningen aangaande interoperabiliteit, en die de centrale autoriteiten voor de digitale transformatie in de lidstaten en de EU-instellingen bij elkaar moet brengen. De verordening voorziet tevens in een Interoperabel Europa-gemeenschap bestaande uit deskundigen, beroepsbeoefenaren en belanghebbenden die de transparantie moet waarborgen en de koppeling met de praktijk moet bewerkstelligen.

Interoperabiliteit is een bewegend doel omdat de ontwikkeling van technologieën in een razend tempo doorgaat en de beleidsbehoeften voortdurend veranderen. Hiervoor is een speciale, innovatievriendelijke en open juridische structuur nodig waarmee lock-ins op het gebied van regelgeving en technologie worden vermeden. Met andere opties, zoals het in de wet verankeren van de technologieën die tegenwoordig worden gebruikt, bestaat het risico dat toekomstige innovatie wordt ondermijnd, en wordt het vermogen van overheden om zich aan veranderende behoeften en nieuwe technologieën aan te passen beperkt. Beleidsvorming en regelgeving op het gebied van interoperabiliteit moeten zelf ook innovatief en klaar voor het digitale tijdperk zijn. Met de voorgestelde verordening interoperabel Europa wordt ernaar gestreefd de overheidssector van een dergelijk kader voor ingebouwde innovatie te voorzien.

Het Europees interoperabiliteitskader is het referentie-instrument voor de invoering van interoperabiliteit in de overheidssector. Om ervoor te zorgen dat het kader relevant blijft, moet het regelmatig worden geëvalueerd en geactualiseerd. Ook moeten hiervoor de aanbevelingen voor de uitvoering verder worden ontwikkeld en is meer steun vereist, bijvoorbeeld ter ondersteuning van de komende sectorale dataruimten van de EU, in nauwe samenwerking met de Europese raad voor gegevensinnovatie en in overeenstemming met de vereisten van de komende dataverordening. De voorgestelde verordening interoperabel Europa voorziet in die regelmatige actualisering, in overeenstemming met de innovatievriendelijke verordening die klaar is voor het digitale tijdperk.