Aanbeveling voor een ADVIES VAN DE RAAD overeenkomstig artikel 9, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over het convergentieprogramma van Slowakije voor de periode 2004-2007

(door de Commissie ingediend)

TOELICHTING

In Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad over versterking van het toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid [1] wordt bepaald dat niet-deelnemende lidstaten (d.w.z. de lidstaten die de euro niet hebben aangenomen) met het oog op het regelmatige multilaterale toezicht overeenkomstig artikel 99 van het Verdrag een convergentieprogramma moeten indienen bij de Raad en de Commissie.

[1] PB L 209 van 2.8.1997. Alle documenten waarnaar in deze tekst wordt verwezen, zijn te vinden op de volgende website: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/ about/activities/sgp/main_en.htm.

Overeenkomstig artikel 9 van deze verordening dient de Raad elk convergentieprogramma te onderzoeken op basis van evaluaties van de Commissie en het bij artikel 114 van het Verdrag ingestelde comité (het Economisch en Financieel Comité). Op basis van een aanbeveling van de Commissie en na raadpleging van het Economisch en Financieel Comité moet de Raad advies uitbrengen na zelf het programma te hebben onderzocht. Ingevolge de verordening moeten de lidstaten jaarlijks een geactualiseerd convergentieprogramma indienen, dat eveneens volgens deze zelfde procedures door de Raad kan worden beoordeeld.

Voor de tien landen die op 1 mei 2004 tot de EU zijn toegetreden, geldt een derogatie, hetgeen betekent dat zij niet deelnemen aan de euro. Deze landen hebben toegezegd hun convergentieprogramma uiterlijk 15 mei 2004 en een eerste actualisering ervan tegen het eind van 2004 in te dienen.

Op 14 mei 2004 heeft Slowakije zijn convergentieprogramma voor de periode 2004-2007 ingediend. De diensten van de Commissie hebben een technische analyse van dit programma verricht en daarbij rekening gehouden met de voorjaarsprognoses 2004, de gedragscode [2] en de beginselen die zijn vervat in de mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement van 27 november 2002 betreffende de verbetering van de coördinatie van het begrotingsbeleid [3]. Op grond hiervan zijn zij tot de volgende evaluatie gekomen:

[2] Herzien advies van het Economisch en Financieel Comité over de inhoud en de vorm van de stabiliteits- en convergentieprogramma's, document EFC/ECFIN/404/01 - REV 1 van 27 juni 2001, door de Raad (Ecofin) op 10 juli 2001 bekrachtigd.

[3] COM(2002) 668 definitief van 27.11.2002.

Op 14 mei 2004 heeft Slowakije zijn eerste convergentieprogramma ingediend. Het programma heeft betrekking op de periode 2004-2007 en bevat tevens indicatieve prognoses tot 2010. In het document is rekening gehouden met de maatregelen die in het kader van de begroting voor 2004 zijn genomen. Het programma strookt ook met het gedetailleerde voorstel van de autoriteiten voor een meerjarig begrotingskader voor de periode 2005-2007. Voorts wordt in het document het voornemen van de autoriteiten kenbaar gemaakt om uiterlijk in 2008 of 2009 de euro aan te nemen.

Het programma is uitstekend gepresenteerd en grotendeels in overeenstemming met de herziene gedragscode voor de inhoud en de vorm van de stabiliteits- en convergentieprogramma's [4]. Het steekt gunstig af bij de economische pretoetredingsprogramma's van 2001, 2002 en 2003 wat de overvloed aan verstrekte informatie en de samenhang van deze informatie betreft.

[4] Op enkele kleine details na (een paar ontbrekende prognoses voor de jaren 2006 en 2007 in de tabel betreffende de externe hypotheses en de verstrekking van de gegevens over de particuliere consumptie in louter geaggregeerde vorm [de rijen 16 en 17 samen] in tabel 2), worden in de overeenkomstig de gedragscode op te stellen tabellen die aan het programma zijn gehecht, niet alleen de verplichte maar ook de facultatieve gegevens verstrekt. Daarnaast bevat het programma een hele reeks aanvullende gegevens. Bovendien zijn thans tot 2002 ramingen van de geconsolideerde uitgaven- en inkomstenquotes en desaggregaties daarvan conform de indelingen van het ESR 1995 beschikbaar, maar voor de jaren daarvoor zijn nog steeds geen geconsolideerde uitgaven- en inkomstenquotes voorhanden.

Hoewel het overheidstekort in 2003 is teruggelopen tot 3,6% van het BBP, ligt het toch nog hoger dan de in het Verdrag vastgelegde referentiewaarde van 3% van het BBP. Op 12 mei 2004 heeft de Commissie dan ook met de goedkeuring van het verslag zoals bedoeld in artikel 104, lid 3, van het Verdrag de buitensporigtekortprocedure ten aanzien van Slowakije ingeleid. Op 25 mei heeft het Economisch en Financieel Comité advies uitgebracht over dit verslag. Verwacht wordt dat de Raad op 5 juli 2004 op grond van de aanbevelingen van de Commissie zal besluiten dat er in Slowakije een buitensporig tekort bestaat en aanbevelingen tot Slowakije zal richten om een einde te maken aan deze situatie.

Het macro-economische scenario dat in het programma wordt geschetst, is aannemelijk en sluit grotendeels aan bij de prognoses van de Commissie: in het programma wordt voorspeld dat de reële BBP-groei, na een gestage versnelling te hebben vertoond van 1,5% in 1999 tot 4,2% in 2003, zich in 2004 en 2005 op ongeveer hetzelfde niveau als 2003 zal handhaven onder invloed van een aantrekkende binnenlandse vraag en een afnemende externe groeibijdrage. Voor de jaren 2006 en 2007, die buiten de prognosehorizon van de Commissie vallen, wordt in het programma de plausibele voorspelling gedaan dat de groei zal versnellen tot bijna 5% (waarmee hij dicht in de buurt zal komen van het thans voor die periode geraamde groeipotentieel) - onder impuls van een wederom toenemende uitvoer naarmate de door de BDI tot stand gebrachte exportcapaciteit wordt benut. Gedurende de gehele programmaperiode profiteert de uitvoer van de naar verwachting tot 2005 versnellende en vervolgens afvlakkende, maar robuust blijvende groei bij de voornaamste handelspartners van Slowakije. In het licht van de groeivooruitzichten en, sinds kort, ingrijpender arbeidsmarkthervormingen, wordt aangenomen dat de werkloosheid geleidelijk zal teruglopen van iets meer dan 17% in 2003 tot ongeveer 14,5% in 2007.

Verwacht wordt dat de inflatie na 2004 snel zal afnemen (tot minder dan 3% in 2006 en 2007) naarmate het effect van de stijgingen van de gereguleerde prijzen uitdooft. De inflatieprognose is realistisch op voorwaarde dat tweede-ronde-effecten strikt worden beperkt, in het bijzonder door een op de inflatieontwikkelingen uit het verleden geënte loonvorming in met name de overheidssector tegen te gaan, omdat dit een ongunstig demonstratie-effect kan hebben. Met het monetaire beleid wordt een impliciete inflatiedoelstelling nagestreefd, terwijl tegelijkertijd wordt getracht de overmatige wisselkoersvolatiliteit te verminderen en de druk op de wisselkoers te neutraliseren, welke niet in overeenstemming wordt geacht met de economische basisgegevens. De beleidsrente is teruggeschroefd omdat de kracht van de valuta, die sinds medio 2002 met ongeveer 10% is geapprecieerd, zorgen baarde. De renteverlaging werd ook mogelijk gemaakt door de aan de gang zijnde budgettaire consolidatie-inspanningen. In het programma wordt aangegeven dat Slowakije in 2005 of 2006 zal toetreden tot het WKM II.

Met het programma wordt beoogd het overheidstekort terug te dringen van 3,6% van het BBP in 2003 tot 3,0% van het BBP in 2007 om aan het in het Verdrag van Maastricht vastgelegde tekortcriterium te voldoen - waarbij het aanpassingsproces bijna volledig spoort met het economische pretoetredingsprogramma van 2003 (dat betrekking heeft op de periode tot en met 2006) en gericht is op de verwezenlijking van de volgende intermediaire tekortdoelstellingen: 4,0% van het BBP in 2004, 3,9% van het BBP in 2005 en 3,9% van het BBP in 2006. Tegen de achtergrond van een ingrijpend maar naar verwachting in wezen inkomstenneutraal belastinghervormingspakket - dat voornamelijk leidt tot een verschuiving van de belastingdruk van de directe naar de indirecte belastingen en dat sinds begin 2004 van kracht is - berust het aanpassingsproces gedurende de programmaperiode op een vermindering van de primaire uitgaven met 1,5 procentpunt van het BBP. Deze uitgavenvermindering is in ruime mate het gevolg van veelal reeds doorgevoerde structurele hervormingen, die met name betrekking hebben op de gezondheidszorg en de sociale bescherming.

Zeker in een klimaat dat door een robuuste groei wordt gekenmerkt, lijkt de voorgenomen vermindering van het tekort met niet meer dan 0,6% van het BBP over een periode van vier jaar weinig ambitieus. Bovendien vindt de vermindering pas aan het einde van de programmaperiode plaats. Er dient evenwel met de volgende specifieke, modulerende factoren rekening te worden gehouden: ten eerste heeft tussen 2002 en 2003 een vrij grote tekortreductie met 2,1 procentpunt van het BBP plaatsgevonden, die ten dele op eenmalige factoren terug te voeren was; ten tweede zij gewezen op het feit dat de aanpassing zich aan de uitgavenzijde heeft voorgedaan; ten derde wordt in 2005 een op kapitaaldekking gebaseerde pensioenpijler ingevoerd, wat leidt tot een heroriëntering van de socialezekerheidsbijdragen en dus tot een inkomstendaling voor de overheid, die oploopt van 0,5 procentpunt van het BBP in 2005 tot 1 procentpunt van het BBP aan het einde van de programmaperiode; en ten vierde doet zich tijdens de programmaperiode een stijging van de overheidsinvesteringen voor. Mits de risico's aan de uitgavenzijde strikt in de hand worden gehouden - waartoe kan worden bijgedragen door bindende uitgavenplafonds voor de middellange termijn vast te stellen - kunnen de mogelijk meevallende belastinginkomsten in 2004 en latere jaren een welkome gelegenheid bieden om de tekortreductie in een sneller tempo te doen verlopen dan in het programma is aangegeven.

Een eventuele versnelde afbouw van het tekort verdient zeker aanbeveling. Een dergelijke ontwikkeling zou het immers niet alleen mogelijk maken het overheidstekort in 2007 terug te dringen tot minder dan 3,0% van het BBP, maar zou tevens de weg vrijmaken voor de verwezenlijking van de tweede belangrijke doelstelling van het programma, namelijk de totstandbrenging, tegen het einde van het decennium, van een structurele begrotingssituatie die vrijwel in evenwicht is of een overschot vertoont en van een veiligheidsmarge die groot genoeg is om te voorkomen dat de in het Verdrag voor het tekortcriterium vastgelegde referentiewaarde van 3% van het BBP bij normale macro-economische schommelingen wordt overschreden. Bovendien zou het versnellen van de tekortreductie wanneer de mogelijkheid zich voordoet, tevens zorgen voor een buffer om eventuele neerwaartse risico's op te vangen. In 2004 zijn de risico's licht positief, maar over de gehele programmaperiode bezien lijken zij vrijwel in evenwicht. Dit neemt evenwel niet weg dat er vooral aan de uitgavenzijde neerwaartse risico's bestaan, zoals met name vertragingen in de voorgenomen hervorming van de gezondheidszorg en een onvoldoende rationalisatie van de overheidssector.

Het programma van structurele hervormingen van de autoriteiten, dat reeds voor een groot deel ten uitvoer is gelegd, komt aan de kwaliteit van de openbare financiën ten goede, en dat zowel aan de inkomstenzijde (belastinghervormingspakket) als aan de uitgavenzijde (met name gezondheidszorg en sociale bescherming), en zal ongetwijfeld bevorderlijk zijn voor de groei, met name door de stimulansen voor de arbeidsparticipatie te versterken (onder meer door doelgerichtere sociale overdrachten), en nieuwe arbeidsplaatsen scheppen.

In het programma wordt ervan uitgegaan dat de schuldquote tussen 2003 en 2005 met 2,5 procentpunten zal toenemen tot 46,4% - hetgeen grotendeels in de lijn ligt van de Commissieprognose. Nadien wordt een daling voorspeld tot 45,5% in 2007. De invloed van de stock-flow adjustments op de schulddynamiek, die vóór 2003 aanzienlijk was als gevolg van privatiseringen en andere uitzonderlijke factoren, is sterk afgenomen. Het jaar 2004 vormt hierop een opvallende uitzondering, hetgeen vooral toe te schrijven is aan een lager tekort op transactiebasis dan op kasbasis.

Wat de houdbaarheid van de openbare financiën op lange termijn betreft, hangt de realisatie van de programmaprognoses af van de strikte inachtneming van de ten aanzien van de begrotingsconsolidatie geformuleerde doelstellingen (die tegen 2010 leiden tot een budgettaire situatie die vrijwel in evenwicht is of een overschot vertoont), de onverkorte tenuitvoerlegging van de voorgenomen beleidsmaatregelen (onder meer ook de verdere verhoging van de pensioenleeftijd na de programmaperiode) en de onderliggende demografische hypotheses (waarbij met name de vruchtbaarheidscijfers mogelijk te optimistisch zijn ingeschat). De projecties wijzen uit dat Slowakije onder deze omstandigheden in een vrij goede positie zou verkeren om de budgettaire kosten van de vergrijzing te kunnen opvangen. Afgezien van een aantal andere risico's die zich op lange termijn kunnen aandienen, vloeien de voornaamste risico's die aan deze prognoses verbonden zijn, voort uit een gebrekkige of te langzame tenuitvoerlegging van de hervormingen of het terugdraaien van reeds doorgevoerde hervormingen.

Tabel: Vergelijking tussen de belangrijkste macro-economische en budgettaire prognoses

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Op grond van deze evaluatie heeft de Commissie de aangehechte aanbeveling voor een advies van de Raad over het convergentieprogramma van Slowakije vastgesteld. Zij zal deze aanbeveling doen toekomen aan de Raad.

Aanbeveling voor een ADVIES VAN DE RAAD overeenkomstig artikel 9, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over het convergentieprogramma van Slowakije voor de periode 2004-2007

DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,

Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap,

Gelet op Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over versterking van het toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid [5], met name op artikel 9, lid 3,

[5] PB L 209 van 2.8.1997, blz. 1. Alle documenten waarnaar in deze tekst wordt verwezen, zijn te vinden op de volgende website: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/ about/activities/sgp/main_en.htm.

Gezien de aanbeveling van de Commissie,

Na raadpleging van het Economisch en Financieel Comité,

BRENGT HET VOLGENDE ADVIES UIT:

Op [5 juli 2004] heeft de Raad het convergentieprogramma van Slowakije behandeld. In dit programma, dat betrekking heeft op de periode 2004-2007, zijn tevens indicatieve prognoses tot 2010 opgenomen. Het programma voldoet grotendeels aan de gegevensvereisten van de herziene gedragscode voor de inhoud en de vorm van de stabiliteits- en convergentieprogramma's.

De begrotingsstrategie die aan het programma ten grondslag ligt, is erop gericht het overheidstekort terug te dringen van 3,6% van het BBP in 2003 tot 3,0% van het BBP in 2007 om aan het in het Verdrag van Maastricht vastgelegde tekortcriterium te voldoen, waarbij de volgende intermediaire tekortdoelstellingen worden nagestreefd: 4,0% van het BBP in 2004, 3,9% van het BBP in 2005 en 3,9% van het BBP in 2006. Verwacht wordt dat de tekortreductie vooral in 2007 zal plaatsvinden. In het programma wordt uitgegaan van een aanpassing in de vorm van verminderingen van de primaire uitgaven met 1,5 procentpunt van het BBP. Deze uitgavenvermindering is in ruime mate het gevolg van veelal reeds doorgevoerde structurele hervormingen, die met name betrekking hebben op de gezondheidszorg en de sociale bescherming. De hervormingen aan de uitgavenzijde vinden plaats tegen de achtergrond van een ingrijpend, maar naar verwachting in wezen inkomstenneutraal pakket van belastinghervormingen (die begin 2004 van kracht zijn geworden); deze hervormingen leiden voornamelijk tot een verschuiving van de belastingdruk van de directe naar de indirecte belastingen. Daarnaast wordt in 2005 een op kapitaaldekking gebaseerde pensioenpijler ingevoerd, wat leidt tot een inkomstendaling voor de overheid, welke oploopt van naar schatting 0,5 procentpunt van het BBP in 2005 tot 1 procentpunt van het BBP aan het einde van de programmaperiode.

Afgaande op de momenteel beschikbare informatie lijkt het macro-economische scenario dat aan het programma ten grondslag ligt, gebaseerd te zijn op aannemelijke groeihypothesen, namelijk een groei van iets meer dan 4% in 2004 en 2005 en een groeiversnelling tot bijna 5% in 2006 en 2007 - onder impuls van een verder aantrekkende uitvoer vanwege de door de BDI teweeggebrachte expansie van de exportcapaciteit. Om de verwachte daling van de werkloosheid te bewerkstelligen, zal het beleid gericht op het aanpakken van de diepgewortelde structurele problemen op de arbeidsmarkt krachtdadig moeten worden voortgezet, gezien de nog steeds zeer hoge werkloosheid in Slowakije. De voorspelde snelle inflatiedaling na 2004 - wanneer het effect van de stijgingen van de gereguleerde prijzen en de verhogingen van de indirecte belastingen uitdooft - ligt binnen handbereik, mits de tweede-ronde-effecten strikt worden beperkt. Zo mogen onder meer in de openbare sector de inflatieontwikkelingen uit het verleden niet fungeren als leidraad voor de loonontwikkelingen.

In het programma wordt ervan uitgegaan dat het overheidstekort in 2007 zal zijn teruggedrongen tot de referentiewaarde van 3% van het BBP en daarna verder zal afnemen. Gezien de verwachting dat de Slowaakse economie een zeer robuuste groei te zien zal geven, lijken de omvang en het tempo van de tekortreductie niet bijzonder ambitieus. Er dient evenwel met de volgende modulerende factoren rekening te worden gehouden: de voorgenomen verlaging van de primaire uitgaven, de inkomstendaling als gevolg van de pensioenhervorming en de voor een deel eenmalige aanpassing die in 2003 heeft plaatsgevonden. Het in het programma geschetste begrotingsbeleid lijkt te volstaan om het tekort tegen het einde van de programmaperiode terug te dringen tot de drempel van 3% van het BBP. Over de gehele programmaperiode bezien, lijken de aan de begrotingsprognoses verbonden risico's vrijwel in evenwicht. Er is sprake van positieve risico's in 2004, wanneer het tekort naar verwachting slechts een beperkte toename zal vertonen. De neerwaartse risico's lijken geconcentreerd te zijn aan de uitgavenzijde en bestaan voornamelijk in een vertraging in de voorgenomen hervorming van de gezondheidszorg en een onvoldoende verdere rationalisatie van de overheidssector. Of de tekortdoelstellingen worden verwezenlijkt, zal afhangen van het feit of de regering in staat blijkt de primaire uitgaven onder controle te houden, hetgeen in de hand zou kunnen worden gewerkt door de vaststelling van bindende uitgavenplafonds voor de middellange termijn. Alle gelegenheden, en vooral eventuele meevallende belastinginkomsten, moeten worden aangegrepen om het tekort sneller af te bouwen. Dit zou niet alleen de kans verhogen dat in 2007 een tekort van minder dan 3% van het BBP wordt gerealiseerd, maar tevens de weg vrijmaken voor de verwezenlijking van de tweede belangrijke budgettaire doelstelling van het programma, namelijk de totstandbrenging vóór de in het programma aangegeven datum van 2010 van een structurele begrotingssituatie die vrijwel in evenwicht is of een overschot vertoont en van een veiligheidsmarge die groot genoeg is om te voorkomen dat de in het Verdrag voor het tekortcriterium vastgelegde referentiewaarde van 3% van het BBP bij normale macro-economische schommelingen wordt overschreden. Doordoor zou het land zich tevens in een betere uitgangspositie bevinden om de mogelijk explosieve groei van de kapitaalinstroom op te vangen.

In het programma wordt voorspeld dat de schuldquote tussen 2003 en 2005 met 2,5 procentpunten zal toenemen tot 46,4% en in 2007 wederom zal afnemen tot 45,5%. Slowakije lijkt in een vrij goede positie te verkeren om de budgettaire kosten van de vergrijzing te kunnen opvangen. De houdbaarheid van de openbare financiën op lange termijn hangt af van de strikte inachtneming van de ten aanzien van de begrotingsconsolidatie geformuleerde doelstellingen en de onverkorte tenuitvoerlegging van de voorgenomen beleidsmaatregelen. Met name wat de vruchtbaarheidscijfers betreft, kunnen de demografische hypotheses die aan de desbetreffende programmaprognoses ten grondslag liggen, te optimistisch uitvallen. De voornaamste risico's voor de houdbaarheid op lange termijn zijn een gebrekkige of te langzame tenuitvoerlegging van de hervormingen of het terugdraaien van reeds doorgevoerde hervormingen.

****

Op [5 juli 2004] heeft de Raad overeenkomstig artikel 104, lid 6, van het Verdrag op aanbeveling van de Commissie besloten dat er in Slowakije een buitensporig tekort bestaat en overeenkomstig artikel 104, lid 7, aanbevelingen met beleidsadviezen tot Slowakije gericht om te bereiken dat deze situatie wordt verholpen.

Voornaamste prognoses in het convergentieprogramma van Slowakije

>RUIMTE VOOR DE TABEL>