Inleiding

In tijden waarin de EU geconfronteerd wordt met ingrijpende veranderingen en waarin het debat over de toekomstige koers weer oplaait, is het duidelijk dat Europeanen recht hebben op en steeds vaker vragen om een Unie die concrete resultaten boekt. Acties op EU-niveau moeten resulteren in economische groei en concurrentievermogen, duurzaamheid, solidariteit en veiligheid. Zoals uiteengezet in het investeringsplan voor Europa is het stimuleren van investeringen van cruciaal belang om bij te dragen tot meer werkgelegenheid en duurzame groei in de eengemaakte markt.

Een groot deel van de overheidsinvesteringen in onze economie bestaat uit overheidsopdrachten, die 14 % van het bbp van de EU vertegenwoordigen en dus een fundamenteel onderdeel van het investeringsecosysteem uitmaken. Overheden kunnen deze hefboom op een meer strategische wijze inzetten zodat zij meer waar krijgen voor elke uitgegeven euro overheidsgeld en bijdragen aan een meer innovatieve, duurzame, inclusieve en concurrerende economie. Een beter aanbestedingsbeleid is bovendien onderdeel van de sterkere eengemaakte markt waartoe Commissievoorzitter Juncker in zijn toespraak over de Staat van de Unie in 2017 heeft opgeroepen.

In deze mededeling wordt een strategie voor overheidsopdrachten voorgesteld waarin het algemeen beleidskader wordt uiteengezet en duidelijke prioriteiten worden gesteld om het praktische verloop van overheidsopdrachten te verbeteren en investeringen binnen de EU te steunen. In aansluiting bij deze strategie worden drie concrete initiatieven voorgesteld. De Commissie stelt in een mededeling een mechanisme voor dat overheidsinstanties meer duidelijkheid en houvast moet bieden bij overheidsopdrachten voor grote infrastructuurprojecten. Daarnaast wordt een voorstel voor een aanbeveling gedaan om overheidsinkopers te professionaliseren, aangezien vakkundig personeel van essentieel belang is voor een doeltreffende uitvoering. Tegelijkertijd wordt een gerichte raadpleging gehouden over ontwerprichtsnoeren betreffende overheidsopdrachten voor innovatie, die de doorbraak van nieuwe en duurzamere oplossingen voor onze samenlevingen moet ondersteunen.

1.Overheidsopdrachten zijn belangrijker dan ooit

Europeanen verwachten in ruil voor hun belastingbijdragen hoogwaardige openbare diensten. Ouders willen graag dat hun kinderen gezonde voeding krijgen op school, stedelingen verwachten grotere investeringen in slimme en duurzame steden voor een betere levenskwaliteit met veilige gescheiden fietspaden, pleinen en speeltuinen die gemaakt zijn van veilige en innovatieve materialen; weggebruikers verwachten veilige, hoogwaardige infrastructuur; patiënten willen betere toegang tot betere gezondheidszorg en verwachten de meest innovatieve medische uitrusting en diagnostische instrumenten. Voor een hoogwaardige openbare dienstverlening is een strategisch inkoopbeleid onontbeerlijk. En dit hangt nauw samen met moderne en efficiënte aanbestedingsprocedures.

Voor overheden zijn overheidsopdrachten een krachtig instrument om de overheidsmiddelen op een efficiënte, duurzame en strategische manier in te zetten, vooral in tijden van krappe nationale begrotingen. Aangezien het gaat om een bedrag van 2 000 miljard euro per jaar, kan een beter aanbestedingsmanagement leiden tot aanzienlijke besparingen in de overheidsbegrotingen en meer investeringen. Een efficiëntieverhoging van 10 % zou bijvoorbeeld kunnen leiden tot een aanzienlijke besparing van 200 miljard euro per jaar, zonder te raken aan de kwaliteit van de dienstverlening aan de Europese burgers. Overheidsopdrachten hebben ook een grote invloed op de Europese structuur- en investeringsfondsen, aangezien bijna de helft van de middelen uit deze fondsen via overheidsopdrachten wordt besteed. Goede aanbestedingen zorgen er mee voor dat bij de besteding van deze EU-middelen de beste prijs-kwaliteitsverhouding wordt verkregen.

Overheidsopdrachten zijn ook belangrijk voor Europese bedrijven, die zich daarop dankzij de eengemaakte markt zowel in hun eigen land als in andere lidstaten van de Europese Unie kunnen inschrijven. Technologische versnelling en digitalisering, demografische veranderingen en steeds meer onderling verbonden markten hebben grote gevolgen voor onze samenleving en economie. In een geglobaliseerde wereld blijft de economische integratie die de eengemaakte markt biedt een belangrijke motor voor het scheppen van welvaart en concurrentievermogen, en bijgevolg onze beste bescherming.

De in 2014 aangenomen nieuwe generatie richtlijnen inzake overheidsopdrachten biedt een kader voor een flexibelere aanpak van overheidsopdrachten. De aanbestedingsprocedures zijn vereenvoudigd en de toegang van kleine en middelgrote ondernemingen (kmo's) tot overheidsopdrachten is verbeterd. Het algemene doel is te komen tot een betere prijs-kwaliteitverhouding, betere resultaten voor maatschappelijke en andere openbare beleidsdoelstellingen en efficiëntere overheidsuitgaven. Ten slotte bevatten de richtlijnen strengere bepalingen inzake integriteit en transparantie om corruptie en fraude te bestrijden.

Hoewel de omzetting van de richtlijnen in nationaal recht traag verloopt, is dit gemoderniseerde rechtskader nu in de meeste lidstaten operationeel. In het kader van het Europees semester zijn evenwel veel specifieke gebieden geïdentificeerd waar het concurrentievermogen en de efficiëntie erop vooruit zouden gaan door verbeteringen op het gebied van nationale overheidsopdrachten. Ook maken de lidstaten niet volledig gebruik van de mogelijkheden om overheidsopdrachten in te zetten als een strategisch instrument ter ondersteuning van duurzame, sociale beleidsdoelstellingen en innovatie. Daarom is het zaak om de nieuwe regels nu ook echt op een slimme manier in de praktijk toe te passen.

In deze mededeling wijst de Commissie op specifieke gebieden waar verandering een groot verschil kan maken in de wijze waarop overheidsgeld in de lidstaten wordt besteed en zo op een tastbare manier kan bijdragen tot groei en werkgelegenheid in de EU. Daarnaast wordt geschetst welke rol overheidsopdrachten volgens de Commissie in de nabije toekomst zouden moeten en kunnen vervullen in Europa. Onverminderd de bevoegdheden van de lidstaten en hun overheidsinstanties pleit de Commissie voor een nieuwe cultuur op het gebied van overheidsopdrachten in de lidstaten. Dit vereist sterke politieke betrokkenheid op alle bestuursniveaus en een radicale verandering in de aanpak van overheidsopdrachten. De Commissie roept daarom op tot een breed partnerschap met en tussen de overheidsinstanties van de lidstaten op alle bestuursniveaus en met andere belanghebbenden, met duidelijke wederzijdse verbintenissen.

2.Overheidsopdrachten vandaag: nog altijd uitdagingen, maar toch al verandering

Op EU-niveau beginnen diverse initiatieven van de afgelopen jaren hun vruchten af te werpen. Het bestaande rechtskader heeft bijgedragen tot betere en meer geïntegreerde aanbestedingsmarkten van de lidstaten. De totstandbrenging van een interne EU-markt voor overheidsopdrachten is een belangrijke verwezenlijking ten opzichte van andere regio’s in de wereld. Uit gegevens blijkt dat het totaal aantal (rechtstreekse en onrechtstreekse) grensoverschrijdende overheidsopdrachten in de afgelopen jaren is gestegen tot ongeveer 23 % van de totale waarde van de overheidsopdrachten in de EU, hoewel er nog ruimte is voor verbetering. Zoals aangekondigd in de mededeling getiteld "Betere governance van de interne markt" heeft de Commissie de lidstaten uitgebreide bijstand verleend bij het omzetten van de nieuwe richtlijnen naar nationale wetgeving. Aangezien in het kader van de Europese structuur- en investeringsfondsen (ESI-fondsen) de lidstaten moeten voldoen aan de voorwaarden vooraf betreffende overheidsopdrachten, zouden in het geval van investeringen met medefinanciering van deze fondsen de basisvoorwaarden voor efficiënte en doeltreffende investeringen aanwezig moeten zijn. Hervormingen in de lidstaten moeten worden voortgezet met de volledige steun van de Commissie.

In verscheidene lidstaten zijn in de afgelopen jaren veelbelovende stappen gezet om de praktische en structurele aanpak van overheidsopdrachten grondig te hervormen. In Frankrijk werd bijvoorbeeld in maart 2016 een directoraat Inkoop opgericht om het inkoopbeleid van de staat vast te stellen en overheidsinkopers op te leiden. In Ierland werd in 2014 een aankoopcentrale opgericht met het duidelijke mandaat om het beheer van de overheidsuitgaven te verbeteren door uitvoerig gebruik te maken van marktgegevens en andere informatie over overheidsopdrachten. In Italië werd een gemiddelde besparing van 23 % bereikt door de oprichting van een gecoördineerd systeem voor het vaststellen van behoeften en procedures voor gezamenlijke overheidsopdrachten. In het kader van het HAPPI-project hebben aanbestedende diensten van verschillende lidstaten samen innovatieve oplossingen voor gezond ouder worden aangekocht. Slowakije heeft een aanbestedingsregister ingevoerd dat alle overheidsopdrachten van alle overheidsinstanties in het land publiek toegankelijk maakt, wat de transparantie vergroot en publiek toezicht mogelijk maakt. Veertig overheden uit acht EU-landen hebben berekend dat de meer dan honderd inschrijvingen in het kader van het door de EU gefinancierde GPP 2020-project tot een besparing van meer dan 900 000 ton CO2-equivalent hebben geleid.

Verandering kan ook van onderop komen. Het Pact van Amsterdam, een breed partnerschap van talrijke belanghebbenden en instellingen, met inbegrip van stedelijke autoriteiten, dat in mei 2016 tot stand is gekomen, is gericht op een evenwichtige, duurzame en geïntegreerde aanpak van stedelijke uitdagingen. Tot de belangrijkste instrumenten om dit te bereiken behoren overheidsopdrachten, met inbegrip van innovatieve, groene en verantwoorde overheidsopdrachten. Dergelijke voorbeelden kunnen anderen inspireren om gelijkaardige initiatieven te nemen, rekening houdend met hun specifieke kenmerken.

Deze positieve ontwikkelingen blijven vaak echter geïsoleerde goede praktijken; zij zouden moeten worden ingepast in een bredere beweging die ook anderen aanmoedigt om zich aan te sluiten en uit deze ervaringen te leren. Uit verschillende indicatoren blijkt dat er nog veel ruimte is voor verbetering.

Er wordt te weinig gebruikgemaakt van strategische overheidsopdrachten. Bij 55 % van de aanbestedingsprocedures wordt de laagste prijs nog steeds als enig gunningscriterium gehanteerd. De richtlijnen inzake overheidsopdrachten laten overheidsinkopers volledig vrij in hun keuze voor aankopen op basis van kosteneffectiviteits- of kwaliteitscriteria. Desondanks wordt te weinig gebruik gemaakt van de mogelijkheid om de economisch meest voordelige inschrijvingen op basis van kosteneffectiviteit ook te beoordelen op basis van sociale, ecologische, innovatieve, toegankelijkheids- of andere kwalitatieve criteria.

Wat innovatie betreft, is uit analyses gebleken dat er meerdere obstakels zijn voor overheidsopdrachten voor innovatie.Deze situatie zou onder andere kunnen worden verbeterd door vaker gebruik te maken van de procedure voor innovatiepartnerschap. Dit instrument, dat marktspelers aanmoedigt om innovatieve oplossingen uit te proberen, is bij de richtlijnen van 2014 vastgesteld om tegemoet te komen aan de specifieke kenmerken van aanbestedingen voor innovatie, om de rechtszekerheid te vergroten en om de inherente risico’s van innovatie te beperken. Tot op heden zijn 17 procedures voor innovatiepartnerschap ingeleid.