Speciaal verslag Fouten in de  
uitgaven voor 
plattelandsontwikkeling: 
wat zijn de oorzaken  
en hoe worden ze 
aangepakt?NL 2014  nr. 23
EUROPESE
REKENKAME R

EUROPESE REKENKAMER  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUXEMBOURG
Tel. +352 4398-1
E-mail: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Meer gegevens over de Europese Unie vindt u op internet via de Europaserver ( http://europa.eu ).
Luxemburg: Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2015
ISBN 978-92-872-1615-1
doi: 10.2865/02319
© Europese Unie, 2015
Overneming met bronvermelding toegestaan.
Printed in Luxembourg
Fouten in de 
uitgaven voor 
plattelandsontwikkeling: 
wat zijn de oorzaken 
en hoe worden ze 
aangepakt?
(uitgebracht krachtens artikel 287, lid 4, tweede alinea, VWEU)Speciaal verslagNL 2014  nr. 23
02
 Inhoud
Paragraaf
 Woordenlijst
I–XI Samenvatting
1–5 Inleiding
6–11 Reikwijdte en aanpak van de controle
12–21 Soorten en verbreiding van fouten
12–14 Totaal
15–16 Investeringsmaatregelen
17 Oppervlaktegebonden steun
18–21 Verschillen in de financiële uitvoeringsgraad en het foutenpercentage tussen groepen van 
lidstaten
22–92 Opmerkingen
22–54 DEEL I — Wat zijn de belangrijkste oorzaken van het foutenpercentage bij 
investeringsmaatregelen?
23–29 Overheidsinstanties zijn een belangrijke bron van fouten wegens de niet‑naleving van de regels inzake 
overheidsopdrachten
30–38 Niet‑naleving van de subsidiabiliteitscriteria door de begunstigden had een aanzienlijk effect op het 
foutenpercentage
39–45 Aanwijzingen dat particuliere begunstigden mogelijk opzettelijk onregelmatigheden hebben begaan
46 – 54 Autoriteiten van de lidstaat hadden fouten in investeringsmaatregelen kunnen ontdekken en corrigeren
55– 69 DEEL II — Welke zijn de belangrijkste oorzaken van het foutenpercentage bij de 
oppervlaktegebonden steun?
56– 65 Agromilieusteun is de meest foutgevoelige oppervlaktegebonden maatregel
66–69 Betalingen voor probleemgebieden vertonen minder fouten
03 Inhoud
70–92 DEEL III — Zijn de actieplannen van de lidstaten en het nieuwe wettelijke kader van de EU geschikt 
om die oorzaken doeltreffend aan te pakken?
71–81 De door de Commissie geïnitieerde exercitie met actieplannen is een stap in de goede richting om de 
oorzaken van fouten aan te pakken
82–92 Het nieuwe wettelijke kader van de EU kan een positief effect hebben op het aanpakken van de oorzaken 
van fouten
93–100 Conclusies en aanbevelingen
 Bijlage  — Lijst van maatregelen voor plattelandsontwikkeling
 Antwoorden van de Commissie
04
 Woordenlijst
Administratieve controles : Geformaliseerde, geautomatiseerde controles die 
door de betaalorganen worden verricht op alle aanvragen om na te gaan of deze 
voldoen aan de voorwaarden voor toekenning van de steun. Alle elementen 
waarvoor controle met administratieve middelen mogelijk en passend is, moeten 
worden gecontroleerd.
Beheersautoriteit : Een nationaal of regionaal orgaan dat door de lidstaat wordt 
aangewezen om een plattelandsontwikkelingsprogramma (POP) te beheren.
Betaalorgaan : De instantie die in een lidstaat verantwoordelijk is voor 
de passende beoordeling, berekening, inspectie en uitbetaling van 
landbouwsubsidies. Een deel van het werk van het betaalorgaan kan worden 
gedaan door gedelegeerde organen.
Buitenkanseffect : Een situatie waarin een gesubsidieerde actie ook zonder 
overheidssteun geheel of gedeeltelijk zou zijn uitgevoerd.
Controles ter plaatse : Verificaties door de inspecteurs van het betaalorgaan om 
na te gaan of werd voldaan aan de toepasselijke regels, waarbij onder meer de 
aanvrager ter plaatse wordt bezocht (bv. inspecties op het bedrijf voor het meten 
en beoordelen van de subsidiabiliteit van de gedeclareerde percelen). Bepaalde 
factoren, zoals het bestaan van dieren, kunnen alleen ter plaatse worden 
gecontroleerd.
Foutenpercentage : Het foutenpercentage voor elk onregelmatige verrichting is 
de verhouding tussen het bedrag van de fouten en het totale betaalde bedrag. 
De berekening van het totale foutenpercentage wordt toegelicht in tekstvak 1 .
Gedeeld beheer : Wijze van uitvoering van de EU‑begroting waarbij 
uitvoeringstaken worden gedelegeerd aan de lidstaten1. Daartoe wijzen de 
autoriteiten van de lidstaten organen aan die verantwoordelijk zijn voor het 
beheer en de controle van de EU‑middelen. Dergelijke instanties brengen verslag 
uit aan de Commissie. In het kader van het onderhavige verslag worden deze 
organen de „betaalorganen” genoemd.
„Gold‑plating” : Onnodige en/of onevenredige voorschriften, zoals 
buitensporige subsidiabiliteitsvoorwaarden.
Investeringsmaatregel : Steun die wordt verleend voor materiële of immateriële 
investeringen.1 Artikel 59 van Verordening 
(EU, Euratom) nr. 966/2012 van 
het Europees Parlement en de 
Raad van 25 oktober 2012 tot 
vaststelling van de financiële 
regels van toepassing op de 
algemene begroting van de 
Unie en tot intrekking van 
Verordening (EG, Euratom) 
nr. 1605/2002 (PB L 298 van 
26.10.2012, blz. 1).
05 Woordenlijst
Kleine en middelgrote ondernemingen (kmo’s) : Ondernemingen met minder 
dan 250 personeelsleden en een jaarlijkse omzet van maximaal 50 miljoen euro 
en/of een jaarlijks balanstotaal van niet meer dan 43  miljoen  euro2.
Landbouwactiviteit : Het produceren, fokken of telen van landbouwproducten, 
inclusief het oogsten, het melken, het fokken en het houden van dieren voor 
landbouwdoeleinden, of het in goede landbouw ‑ en milieuconditie houden van 
grond.
Landbouwverbintenis : Landbouwpraktijken die de aanvrager belooft toe te 
passen.
Maatregel : Een steunregeling voor de tenuitvoerlegging van beleid. Voor elke 
maatregel worden specifieke regels vastgesteld die moeten worden nageleefd 
bij de projecten of acties die kunnen worden gefinancierd. Er zijn twee 
hoofdsoorten maatregelen: investeringsmaatregelen en oppervlaktegebonden 
steun.
Onregelmatigheid : Onder onregelmatigheid wordt elke inbreuk op het 
Gemeenschapsrecht verstaan die bestaat in een handeling of een nalaten van 
een marktdeelnemer waardoor de algemene begroting van de Gemeenschappen 
of de door de Gemeenschappen beheerde begrotingen worden of zouden 
kunnen worden benadeeld, hetzij door de vermindering of het achterwege 
blijven van ontvangsten uit de eigen middelen, die rechtstreeks voor rekening 
van de Gemeenschappen worden geïnd ofwel door een onverschuldigde 
uitgave3.
Oppervlaktegebonden steun : Verleende ondersteuning voor een duurzaam 
gebruik van landbouwgrond. De steun wordt toegekend per gedeclareerde 
subsidiabele hectare.
Overheidsopdrachten : Door overheidsinstanties te volgen 
aanbestedingsprocedure bij de aankoop van goederen, werken en diensten 
boven een bepaalde drempel. Het doel is om de aanbieding met de beste 
prijs‑kwaliteitsverhouding te verkrijgen door voldoende concurrentie tussen 
leveranciers tot stand te brengen en ervoor te zorgen dat opdrachten worden 
gegund op een eerlijke en transparante wijze en zonder discriminatie. 
Richtlijn 2004/18/EG en Richtlijn 2004/17/EG vormen het juridisch kader voor 
overheidsopdrachten dat moet worden toegepast door de nationale autoriteiten.
Plattelandsontwikkelingsprogramma : Een document dat wordt opgesteld 
door een lidstaat of regio en goedgekeurd door de Commissie voor de 
planning van en het toezicht op de uitvoering van het beleid inzake 
plattelandsontwikkeling. Het kan bestaan uit maximaal 46 verschillende 
maatregelen en bijkomende submaatregelen.
Subsidiabiliteitscriteria : Regels die moeten worden nageleefd omdat anders de 
gevraagde steun niet wordt betaald of wordt ingetrokken. Deze regels moeten 
gericht zijn op beperkte financiële middelen om de doelstellingen van het 
programma te verwezenlijken.2 Aanbeveling 2003/361/EG van 
de Commissie van 6 mei 2003 
betreffende de definitie van 
kleine, middelgrote en 
micro‑ondernemingen (PB 
L 124 van 20.5.2003, blz. 36).
3 Artikel 1, lid 2, van 
Verordening (EG, Euratom) 
nr. 2988/95 van de Raad van 
18 december 1995 
betreffende de bescherming 
van de financiële belangen 
van de Europese 
Gemeenschappen (PB L 312 
van 23.12.1995, blz. 1).
06
I
De Europese Unie (EU) en de lidstaten hebben in 
de programmeringsperiode 2007 ‑2013 meer dan 
150 miljard  euro toegewezen aan het beleid inzake 
plattelandsontwikkeling. De totale begroting die 
onder gedeeld beheer werd uitgevoerd, was vrijwel 
gelijkelijk verdeeld tussen investeringsmaatregelen 
(met name ter ondersteuning van investeringen in 
materiële en immateriële activa) en oppervlakte ‑
gebonden steun (compensatie van landbouwers voor 
hun inspanningen bij de uitvoering van bepaalde 
landbouwactiviteiten).
II
De Rekenkamer schat het gemiddelde foutenpercen ‑
tage in de uitgaven voor plattelandsontwikkeling die 
worden gedaan gedurende de afgelopen drie jaar 
op 8,2 %4. Investeringsmaatregelen waren goed voor 
twee derde van dit foutenpercentage en oppervlakte ‑
gebonden steun voor één derde. In dit verband wordt 
met dit speciaal verslag beoogd de belangrijkste oor ‑
zaken van dit hoge foutenpercentage te beschrijven 
en na te gaan of met de door de lidstaten en de Com ‑
missie ondernomen stappen de vastgestelde oorzaken 
in de toekomst doeltreffend worden aangepakt.
III
De Rekenkamer concludeert dat de Commissie en de 
lidstaten gedeeltelijk doeltreffend zijn in hun aanpak 
van de belangrijkste oorzaken van het hoge fouten ‑
percentage voor plattelandsontwikkeling. Deze alge ‑
mene conclusie is voornamelijk gebaseerd op het oor ‑
deel dat — ondanks de initiatieven van de Commissie 
— de actieplannen van de lidstaten niet systematisch 
de vastgestelde gebreken verhelpen.
4 Het meest waarschijnlijke foutenpercentage dat voor de 
beleidsgroep werd gemeld (plattelandsontwikkeling, milieu, visserij 
en gezondheid) is 7,7 % voor het begrotingsjaar 2011, 7,9 % voor 2012 
en 6,7 % voor 2013. Het foutenpercentage voor 
plattelandsontwikkeling alleen is hoger dan voor de andere 
onderdelen van de groep (de desbetreffende cijfers die uitsluitend 
op plattelandsontwikkeling betrekking hebben, staan in voetnoot 5 
bij paragraaf 4).IV
De oorzaken van de fouten waren geïdentificeerd 
door analyse van de steekproef van 461 betalingen, 
willekeurig geselecteerd tijdens de controles van de 
wettigheid en regelmatigheid voor 2011, 2012 en 2013. 
Deze eerste stap in de werkzaamheden werd aange ‑
vuld met kennis afkomstig uit de beoordeling door de 
Rekenkamer van de in de lidstaten gebruikte contro ‑
lesystemen. Als tweede stap onderzocht de Reken ‑
kamer de actieplannen voor 10 van de 27 lidstaten 
om te bepalen of daarin de oorzaken van de fouten 
daadwerkelijk waren vastgesteld en er corrigerende 
maatregelen in waren opgenomen. Deze werkzaam ‑
heden werden afgerond met een beoordeling van 
de potentiële impact van het EU‑rechtskader voor de 
programmeringsperiode 2014 ‑2020 wat betreft de 
oorzaken van fouten.
V
Niet‑inachtneming van de regels voor openbare 
aanbestedingen was goed voor een achtste van het 
foutenpercentage. De belangrijkste inbreuken waren 
ongerechtvaardigde onderhandse gunning zonder 
aanbestedingsprocedure, verkeerde toepassing van 
selectie ‑ en gunningscriteria of ongelijke behandeling 
van inschrijvers. Als belangrijkste verklaring van deze 
situaties werden gebrek aan kennis bij de toepassing 
van de regels inzake overheidsopdrachten en de 
voorkeur voor het werken met bepaalde leveranciers 
aangevoerd.
VI
Onopzettelijke overtredingen van de subsidiabiliteits ‑
criteria door openbare en particuliere begunstigden 
waren goed voor een kwart van het foutenpercentage. 
Vermoedelijk opzettelijke inbreuken door particuliere 
begunstigden waren goed voor nog eens een achtste 
van het foutenpercentage. De Rekenkamer consta ‑
teerde dat de maatregel ter ondersteuning van de ver ‑
werking van landbouwproducten het meest vatbaar 
was voor fouten, terwijl de maatregel steun voor de 
eerste vestiging van jonge landbouwers geen fouten 
inzake de subsidiabiliteit bevatte.Samenvatting
07
 Samenvatting
VII
De controleautoriteiten van de lidstaten hadden de 
meeste fouten in de investeringsmaatregelen (zowel 
van particuliere als publieke begunstigden) kunnen en 
moeten ontdekken en corrigeren. Controlesystemen 
zijn gebrekkig omdat de controles niet compleet zijn 
en worden gebaseerd op ontoereikende informatie.
VIII
Oppervlaktegebonden steun genereerde bijna een 
derde van het foutenpercentage; de belangrijkste oor ‑
zaak is niet‑naleving van de landbouwverbintenissen. 
Voor deze situatie bestaan drie verklaringen: weinig 
stimulans voor landbouwers om eraan te voldoen, een 
laag controlepercentage voor vastleggingen en een 
laag sanctiepercentage voor niet‑naleving. Daaren ‑
tegen zijn compensatiebetalingen voor probleem ‑
gebieden, met soortgelijke kenmerken als de maat ‑
regel ter ondersteuning van de vestiging van jonge 
landbouwers, minder vatbaar voor fouten.
IX
De door de Commissie geïnitieerde exercitie met de 
actieplannen is een stap in de juiste richting om de 
oorzaken van fouten aan te pakken. Door de lidstaten 
uitgevoerde actieplannen zijn echter hoofdzakelijk 
reactief en niet systematisch gericht op de proble ‑
men die in alle lidstaten fouten hebben veroorzaakt. 
Bovendien zijn er geen preventieve maatregelen 
tegen wijdverbreide gebreken op het niveau van 
de EU. Het rechtskader van de EU voor de program ‑
meringsperiode 2014 ‑2020 kan een middel zijn om 
de oorzaken van fouten aan te pakken. De beste 
mogelijkheden om fouten te beperken, worden echter 
geboden door twee lopende fasen van de regel ‑
geving: het onderzoek en de goedkeuring van de 
programma’s voor plattelandsontwikkeling door de 
Commissie en de toepassing van de nationale regel ‑
geving door de lidstaten.X
Wat betreft het aanpakken van de oorzaken van 
fouten is een terugkerende bevinding in dit verslag 
de noodzaak om een passend evenwicht te bewa ‑
ren tussen het aantal en de complexiteit van de 
regels ‑  waarin de noodzaak om vooraf bepaalde 
doelstellingen te realiseren tot uitdrukking komt ‑  en 
de noodzaak om de wettigheid en regelmatigheid 
van de uitgaven te garanderen. Naar het oordeel 
van de Rekenkamer vormt een correct evenwicht 
tussen deze twee tegenhangers de sleutel tot een 
succesvolle tenuitvoerlegging van het beleid inzake 
plattelandsontwikkeling.
XI
De Rekenkamer doet de volgende aanbevelingen:
a) de Commissie moet haar bestaande corrigeren ‑
de maatregelen aanvullen door zich te blijven 
richten op de diepere oorzaken van de fouten bij 
de uit  gaven voor plattelandsontwikkeling. In dit 
verband dienen de lidstaten, waar relevant, cor ‑
rigerende maatregelen te treffen in verband met 
openbare aanbesteding, het opzettelijk omzeilen 
van de regels en agromilieubetalingen;
b) de Commissie moet nauwlettend toezien op de 
uitvoering van de POP’s en bij haar nalevingsge ‑
richte controles rekening houden met de toepas ‑
selijke regels, ook die welke op nationaal niveau 
zijn goedgekeurd indien deze relevant zijn, om het 
risico te beperken dat de in de programmerings ‑
periode 2007 ‑2013 ontdekte tekortkomingen en 
fouten zich herhalen;
c) de Commissie en de lidstaten moeten analyseren:
i) in hoeverre de kenmerken van een betere ge ‑
richtheid, beperkte subsidiabiliteitscriteria en 
het gebruik van vereenvoudigde kostenopties 
kunnen worden overgenomen in het ont ‑
werp en de uitvoering van een groter aantal 
ondersteunende maatregelen, zonder dat de 
algemene doelstellingen van die maatregelen 
in gevaar worden gebracht;
Samenvatting 08
ii) hoe de regeling ter ondersteuning van in ‑
vesteringen in de verwerking van landbouw ‑
producten kan worden verbeterd, rekening 
houdend met de volgende elementen:
 — de werkelijke behoefte aan overheids ‑
steun voor deze sector en het risico op het 
buitenkanseffect,
 — de doelgroepen van begunstigden: land ‑
bouwers die een verticale integratie van 
hun bedrijf nastreven of bedrijven waar 
geen landbouwactiviteiten plaatsvinden,
 — het hoge maximumbedrag aan over ‑
heidssteun, hetgeen een stimulans is 
voor grote ondernemingen, aangezien 
alleen zij toegang hebben tot de vereiste 
cofinanciering,
 — het hele pakket voorwaarden om in aan ‑
merking te komen en de mogelijkheden 
om deze te omzeilen,
 — grotere inspanningen ter verbetering van 
het ontwerp en de uitvoering van adminis ‑
tratieve controles en controles ter plaatse;
iii) hoe de maatregel voor agromilieubetalingen 
ertoe kan bijdragen dat vastleggingen zo 
goed mogelijk worden meegenomen in de 
administratieve controles van de lidstaten.
09
 Inleiding
01 
De Europese Unie (EU) heeft bijna 
100 miljard  euro uitgetrokken voor de 
verwezenlijking van doelstellingen op 
het gebied van plattelandsontwikke ‑
ling voor de programmeringsperio ‑
de 2007 ‑2013. Daarnaast hebben de 
lidstaten 55  miljard  euro aan eigen 
middelen uitgetrokken voor de cofi ‑
nanciering van het plattelandsontwik ‑
kelingsbeleid van de EU. Deze over ‑
heidssteun wordt ten uitvoer gelegd in 
het kader van regelingen van „gedeeld 
beheer” (zie figuur 1 ).
02 
De lidstaten wezen ongeveer de helft 
van de begroting voor plattelandsont ‑
wikkeling toe aan de ondersteuning 
van investeringsmaatregelen . Voorbeel ‑
den van dergelijke maatregelen zijn de 
modernisering van landbouwbedrij ‑
ven, de vestiging van jonge landbou ‑
wers en de verbetering van basisdien ‑
sten voor de plattelandsbevolking. 
Naar oppervlaktegebonden steun  ging 
de andere helft van de financiering. De 
grootste maatregelen in het kader van 
dit soort steun zijn agromilieubetalin ‑
gen en compensatiebetalingen voor 
landbouwers in gebieden met natuur ‑
lijke handicaps, zoals berggebieden. 
De bijlage  bij dit verslag bevat een lijst 
van alle maatregelen en de financiële 
uitvoering ervan.
03 
De jaarverslagen van de Rekenkamer 
die sinds 2011 zijn gepubliceerd, be ‑
vatten specifieke beoordelingen van 
de beleidsgroep „plattelandsontwik ‑
keling, milieu, visserij en gezondheid”, 
waarbinnen ongeveer 90 % van de 
uitgaven gaat naar plattelandsontwik ‑
keling. Deze beoordeling is gebaseerd 
op de resultaten van de toetsing door 
de Rekenkamer van de wettigheid 
en regelmatigheid van de verrichtin ‑
gen en de doeltreffendheid van de 
controlesystemen.04 
Alleen al voor plattelandsontwikkeling 
schat de Rekenkamer het gemiddel ‑
de foutenpercentage voor uitgaven 
tijdens de afgelopen drie jaar op basis 
van een representatieve steekproef 
van verrichtingen op 8,2 % (zie ook 
paragraaf 8)5. Tekstvak 1  laat zien 
hoe de gevallen van niet‑naleving 
die zijn vastgesteld voor de afzonder ‑
lijke verrichtingen worden gekwan ‑
tificeerd bij de berekening van het 
foutenpercentage.
05 
De aanzienlijke mate van niet‑nale ‑
ving van de toepasselijke regels, zoals 
die tot uitdrukking komt in het hoge 
foutenpercentage6, betekent dat de 
betrokken bedragen niet worden 
besteed volgens de regels. Dit kan 
nadelig zijn voor de verwezenlijking 
van de beleidsdoelstellingen inzake 
plattelandsontwikkeling (meer concur ‑
rentievermogen in land ‑ en bosbouw, 
verbetering van het milieu en het 
platteland, verhoging van de levens ‑
kwaliteit in plattelandsgebieden en 
stimulering van diversificatie van de 
economische activiteit).5 8,2 % is het gemiddelde over 
drie jaar, met als 
benedengrens 6,1 % en als 
bovengrens 10,3 %. Het 
gemiddelde bestaat uit 8,4 % 
voor 2011, 8,3 % voor 2012 en 
7,9 % voor 2013.
6 De door de Rekenkamer 
gehanteerde 
materialiteitsdrempel 
bedraagt 2 % van de 
gecontroleerde uitgaven. Dit 
betekent dat een foutentotaal 
onder deze drempel naar het 
oordeel van de controleurs 
waarschijnlijk niet van 
materieel belang is, met 
andere woorden waarschijnlijk 
geen invloed heeft voor de 
gebruikers van de financiële 
informatie.
10 Inleiding Figuur  1Tenuitvoerlegging van het EU‑beleid inzake plattelandsontwikkeling onder gedeeld 
beheer
Rechtsgrondslag:
Op basis van de verordeningen op 
EU-niveau stellen de lidstaten op nationaal 
of regionaal niveau programma’s voor 
plattelandsontwikkeling op waarin zij een 
strategie vaststellen en maatregelen voorstellen waarmee zij hun vastgestelde behoeften willen aanpakken.
De middelen worden besteed volgens 
criteria voor subsidiabiliteit en/of selectie die zijn vastgelegd in de uitvoeringsbepal-ingen van de lidstaten.
Begrotingsuitvoering:
Op basis van de met de lidstaten gesloten 
ﬁnancieringsovereenkomsten voeren de begunstigden de projecten uit en presenteren zij betalingsaanvragen voor het ontvangen van overheidssteun ter hoogte van een bepaald percentage van de gemaakte subsidiabele kosten.
De lidstaten veriﬁëren de behoorlijke 
uitvoering van het project en de juistheid 
van de betalingsaanvraag en dragen de 
overheidssteun over aan de begunstigden (inclusief de EU coﬁnanciering).
Driemaandelijks dienen de lidstaten bij de 
Commissie uitgavendeclaraties in om het EU-aandeel in de overheidssteun terug te vorderen. Na veriﬁcatie vergoedt de Commissie aan de lidstaat de betaalde 
EU-coﬁnanciering.Betalingsaanvraagfase (lidstaten betalen overheidssteun aan 
begunstigden na controles te hebben verricht)
(betalingsaanvragen)
De lidstaat vraagt de 
Commissie om terugbetaling 
van de EU-co/f_inanciering van 
de CommissieDe begunstigden dienen 
betalingsaanvragen inDe begunstigden voeren 
het goedgekeurde project 
uitDe lidstaat organiseert een 
oproep tot het indienen van 
project-voorstellenVoorgesteld door een 
lidstaat en goedgekeurd 
door de CommissieVoorgesteld door de 
Commissie en goedgekeurd 
door de Raad
Commissie betaalt EU-coﬁnanciering aan lidstaten
(uitgavendeclaraties)Uitvoeringsfase (begunstigden realiseren project/verbintenis)
(contracten met derden/landbouwpraktijken)Toepassingsfase (ﬁnanciering toegekend aan begunstigden)
(contracten tussen begunstigden en lidstaten)Gedetailleerde regels en procedures op lidstaatniveau
(nationale of regionale regelgeving,procedures, handleidingen)Strategische programmering op lidstaatniveau
(Nationale Strategische Plannen, plattelandsontwikkelingsprogramma’s)Beleid inzake plattelandsontwikkeling bepaald op EU-niveau
(Communautaire Strategische Richtsnoeren, verordening van de Raad)
11 Inleiding
Berekening van het foutenpercentage
De Rekenkamer definieert als fouten die verrichtingen (of delen daarvan) die niet in overeenstemming waren 
met de in de begroting en de rechtsgrondslag vastgelegde doelstellingen, niet correct waren berekend en 
niet voldeden aan de relevante regels en voorschriften.
Om te beoordelen of er een fout is opgetreden, tracht de Rekenkamer de volgende vraag te beantwoorden: 
„Zou een ander bedrag zijn betaald of een andere contractant zijn geselecteerd als de toepasselijke procedu ‑
res correct waren gevolgd?”.
Indien het antwoord op bovenstaande vraag „ja” luidt, en indien het mogelijk is te meten welk deel van het 
gecontroleerde bedrag fouten vertoonde, wordt de geldwaarde van de fout als volgt berekend:
 ο Voor investeringsmaatregelen vertegenwoordigt het bedrag van de fouten de waarde van de kostenpost 
die niet subsidiabel wordt geacht.
 ο Voor overheidsopdrachten wordt het niet in acht nemen van procedurevoorschriften uit de aanbeste ‑
dingswetgeving, indien dit een belemmering vormt voor de doelstellingen van eerlijke mededinging en 
gunning van het contract aan de best gekwalificeerde bieder, geacht van invloed te zijn op de volledige 
waarde van de betaling die verband houdt met het contract.
 ο Voor de oppervlaktegebonden steun wordt het door de lidstaat toegepaste kortingssysteem gebruikt 
om de inbreuken op de specifieke verbintenissen van een landbouwer te kwantificeren7. Het bedrag van 
de fouten omvat ook verschillen in oppervlakte van percelen landbouwgrond die aan het licht komen bij 
metingen met GPS‑apparatuur.
Het foutenpercentage voor elke onregelmatige verrichting is de verhouding tussen het bedrag van de fouten 
en het totale betaalde bedrag. Deze cijfers worden vervolgens geëxtrapoleerd naar de gehele gecontroleerde 
populatie.
7 De EU‑wetgeving verplicht de lidstaten om kortingen toe te passen indien begunstigden een grotere dan de werkelijke oppervlakte of een 
groter dan het werkelijke aantal dieren opgeven of verbintenissen niet nakomen.Tekstvak  1
12
 Reikwijdte en aanpak  
van de controle
06 
In dit verslag worden de belangrijkste 
oorzaken van het hoge foutenpercen ‑
tage voor plattelandsontwikkeling 
beschreven. Tevens wordt beoordeeld 
of met de door de lidstaten en de 
Commissie ondernomen stappen de 
vastgestelde oorzaken in de toekomst 
waarschijnlijk doeltreffend worden 
aangepakt. Het verslag omvat de in ‑
formatie die tot eind september 2014, 
toen de controle werd afgesloten, ter 
beschikking van de controleurs werd 
gesteld.
07 
De algemene controlevraag luidde:
In hoeverre worden de belangrijkste 
oorzaken van het hoge foutenper ‑
centage voor plattelandsontwikke ‑
ling doeltreffend aangepakt door 
de Commissie en de lidstaten?
De controle was gericht op het be ‑
antwoorden van deze gedetailleerde 
vragen:
 — Wat zijn de belangrijkste oorza ‑
ken van het foutenpercentage bij 
investeringsmaatregelen?
 — Wat zijn de belangrijkste oorzaken 
van het foutenpercentage bij de 
oppervlaktegebonden steun?
 — Bieden de actieplannen van de 
lidstaten en het nieuwe wettelijke 
kader van de EU de mogelijkheid 
om die oorzaken doeltreffend aan 
te pakken?08 
Ter beantwoording van de eerste twee 
deelvragen analyseerde de Rekenka ‑
mer de gerapporteerde resultaten van 
de steekproef van willekeurig geselec ‑
teerde verrichtingen tijdens de contro ‑
les van de wettigheid en regelmatig ‑
heid voor 2011, 2012 en 2013. Wordt er 
uitgegaan van de resultaten van drie in 
plaats van één jaar, dan levert dat een 
meer gedetailleerde analyse van de 
soorten fouten op. De analyse omvat ‑
te herziening van 4618 verrichtingen, 
waarvan er 160 invloed hadden op het 
foutenpercentage. Deze identificatie 
van de oorzaken van fouten werd 
aangevuld met kennis afkomstig uit 
onderzoek door de Rekenkamer van 
de in de lidstaten gebruikte contro ‑
lesystemen tussen 2011 en 2013.
09 
In haar antwoord op het Jaarverslag 
2012 meldde de Commissie dat uitge ‑
breide actieplannen waren doorge ‑
voerd voor elk van de 27 lidstaten om 
de oorzaken van fouten te identifice ‑
ren en adequate corrigerende maatre ‑
gelen te ontwikkelen. De Rekenkamer 
selecteerde tien van deze actieplan ‑
nen9 en onderzocht of deze waren ge ‑
richt op de tekortkomingen die waren 
vastgesteld door de Rekenkamer, de 
Commissie en de lidstaten zelf. Deze 
exercitie, die gedeeltelijk was geba ‑
seerd op de werkzaamheden voor het 
jaarverslag, omvatte ook interviews 
met de voor de betrokken lidstaten 
verantwoordelijke ambtenaren van de 
Commissie.8 Van de 482 verrichtingen die 
werden bekeken voor de 
jaarverslagen 2011, 
2012 en 2013 werden er 21 
uitgesloten omdat het ging 
om betalingen ter afsluiting 
van voorgaande program ‑
meringsperioden of 
betalingen in het kader van 
het programma inzake 
pretoetredingssteun.
9 Bulgarije, Denemarken, 
Duitsland (Berlijn en 
Brandenburg), Spanje, 
Frankrijk, Italië (Lombardije), 
Letland, Hongarije, Portugal 
en Roemenië.
13 Reikwijdte en aanpak van de controle 
10 
Op de datum van goedkeuring van dit 
verslag waren de EU‑verordeningen 
voor de nieuwe programmeringsperio ‑
de 2014‑2020 voor plattelandsontwik ‑
keling reeds goedgekeurd. Hierdoor 
konden de controleurs nagaan in 
hoeverre de door het nieuwe rechts ‑
kader ingevoerde wijzigingen waar ‑
schijnlijk een significant effect zouden 
hebben op de oorzaken van fouten. De 
regelgevingskaders van de lidstaten 
voor de nieuwe programmeringsperi ‑
ode waren nog in de ontwerpfase en 
vielen dus niet binnen het bereik van 
dit verslag.
11 
Dit verslag is toegespitst op de vraag 
of de uitvoering van plattelandsont ‑
wikkeling voldoet aan de toepasselijke 
wetten en voorschriften; er wordt 
slechts marginaal aandacht besteed 
aan doelmatigheidsaspecten — zui ‑
nigheid, doeltreffendheid en effi ‑
ciëntie. Deze elementen van goed 
financieel beheer worden uitgebreid 
behandeld in andere speciale versla ‑
gen van de Rekenkamer.
14
 Soorten en verbreiding van 
fouten
Totaal
12 
Dit deel bevat een analyse van de 
steekproef van 461 onderzochte 
betalingen en van de 160 waarop het 
gemiddelde foutenpercentage van 
8,2 % is gebaseerd.
13 
Figuur 2  toont dat de twee belangrijk ‑
ste soorten maatregelen bijna gelijk 
vertegenwoordigd zijn in de steek ‑
proef. Tevens blijkt hier dat de investe ‑
ringsmaatregelen voor een groter deel 
van het foutenpercentage zorgden 
(ongeveer twee derde) dan de opper ‑
vlaktegebonden steun (ongeveer een 
derde).14 
Zoals figuur 1  aangeeft, bestaat het 
regelgevingskader uit twee lagen: het 
EU‑niveau, waar de algemene vereis ‑
ten en voorwaarden worden bepaald, 
en het lidstaatniveau. De lidstaten 
voeren de voorschriften in de EU‑ver ‑
ordeningen uit en bepalen aanvul ‑
lende voorwaarden overeenkomstig 
hun eigen beleidsdoelstellingen. Met 
betrekking tot de aard van de over ‑
treden wetgeving constateerde de 
Rekenkamer dat slechts 1,3 procent ‑
punt van het foutenpercentage was te 
wijten aan de niet‑naleving van recht ‑
streekse bepalingen van de EU‑re ‑
gelgeving. Het grootste deel van het 
foutenpercentage (6,9 procentpunt) 
is toe te schrijven aan schendingen 
van de op lidstaatniveau vastgestelde 
voorwaarden.Figuur  2Aandeel van oppervlaktegebonden steun en 
investeringsmaatregelen in de steekproef en het 
foutenpercentage
2475,7 %2142,5 %
steekproef foutenpercentageOppervlakte-gebonden steun
investerings-maatregelen
15 Soorten en verbreiding van fouten
Investeringsmaatregelen
15 
Figuur 3  toont de verdeling van de 
verschillende soorten begunstigden 
van investeringsmaatregelen. Hieruit 
blijkt dat openbare instanties een 
kwart van het foutenpercentage van 
8,2 % veroorzaakten. Er zijn twee 
soorten particuliere begunstigden: 
landbouwers en personen zonder 
landbouwactiviteit. Deze laatste waren 
goed voor een vijfde van de steek ‑
proef maar droegen voor een derde 
bij aan het foutenpercentage voor 
investeringsprojecten.16 
Voor investeringsmaatregelen wa ‑
ren de meest voorkomende fouten 
inbreuken op subsidiabiliteitsvoor ‑
waarden, indicaties dat particuliere 
begunstigden mogelijk opzettelijke 
onregelmatigheden hadden begaan, 
en niet‑naleving van de regels voor 
openbare en particuliere aanbeste ‑
dingen (zie figuur 4 ). Investeringspro ‑
jecten bestaan meestal uit een klein 
aantal afzonderlijke kostenposten 
met een hoge waarde. Dit betekent 
dat wanneer afzonderlijke kostenpos ‑
ten niet‑subsidiabel worden geacht, 
een relatief hoog foutenpercentage 
ontstaat in vergelijking met de totale 
betaling. Wanneer projecten of be ‑
gunstigden niet in aanmerking komen, 
betekent dit ook dat een foutenper ‑
centage van 100 % wordt toegepast op 
de gecontroleerde betaling.Figuur  3Aandeel van verschillende soorten begunstigden van 
investeringen in het foutenpercentage en de steekproef
106
1,6 %46
1,8 %95 2,3 %
steekproef foutenpercentageOverheidsorganen
Particuliere begunstigden niet-landbouwers
Landbouwers
16 Soorten en verbreiding van fouten Figuur  4 Figuur  5Uitsplitsing van het aandeel van investeringsmaatregelen van 5,7 % in het 
foutenpercentage
Uitsplitsing van het aandeel van oppervlaktegebonden steun van 2,5 % in het 
foutenpercentageVermoedelijk opzettelijke
onregelmatigheden 1,1 %Particuliere aanbesteding 0,6 %Steunmaximum overschreden 0,5 %Andere 0,5 %
Openbare aanbesteding 1,1 %
Subsidiabiliteitscriteria -
openbare begunstigden 0,9 %
Subsidiabiliteitscriteria -
particuliere begunstigden 1 %
Landbouwverbintenissen 0,9 %
Subsidiabiliteitscriteria 0,9 %Andere 0,4 %
Oppervlakteverschillen 0,3 %Oppervlaktegebonden 
steun
17 
Voor areaalbetalingen betroffen de 
meeste van de vastgestelde onre ‑
gelmatigheden niet‑naleving van 
agromilieuverbintenissen (verplich ‑
tingen met betrekking tot grond ‑ of bedrijfsbeheer), niet‑subsidiabele 
percelen landbouwgrond en te hoge 
aangiften (zie figuur 5 ). Fouten heb ‑
ben gewoonlijk betrekking op een 
beperkt deel van het bedrijf, met als 
gevolg een lager foutenpercentage 
per betaling, in tegenstelling tot inves ‑
teringsmaatregelen, waar subsidiabili ‑
teitsinbreuken gevolgen hebben voor 
een groter deel van de betaling.
17 Soorten en verbreiding van fouten
Verschillen in de 
financiële uitvoerings ‑
graad en het fouten ‑
percentage tussen 
groepen van lidstaten
18 
De begroting voor plattelandsont ‑
wikkeling voor de periode 2007 ‑2013 
(zie paragraaf 1) wordt uitgesplitst per 
lidstaat op jaarbasis. Verordening (EG) 
nr. 1290/2005 van de Raad10 verplicht 
de Commissie tot vrijmaking van elk 
gedeelte van een jaarlijkse vastlegging 
dat niet is gebruikt binnen een periode 
van twee jaar na het jaar van vastleg ‑
ging (de zogenaamde „n+2 ‑regel”). 
Deze regel is bedoeld om de uitvoe ‑
ring van de programma’s te versnellen.
19 
De Rekenkamer heeft de financiële uit ‑
voeringsgraad van de lidstaten (d.w.z. 
de verhouding tussen de werkelijke 
gecumuleerde betalingen en de ge ‑
plande) vergeleken met de foutenper ‑
centages. Om te komen tot statistisch 
representatieve informatie werden de 
27 lidstaten die in 2007 ‑2013 program ‑
ma’s hadden voor plattelandsontwik ‑
keling verdeeld in drie groepen van 
negen lidstaten in dalende volgorde 
van financiële uitvoeringspercenta ‑
ges per 15 oktober 2013. Op basis van 
de beschikbare gegevens is het niet 
mogelijk resultaten aan te geven voor 
afzonderlijke lidstaten. De drie groe ‑
pen omvatten de volgende lidstaten.
 — hoogste financiële uitvoerings ‑
graad: België, Tsjechische Repu ‑
bliek, Estland, Ierland, Letland, 
Luxemburg, Oostenrijk, Slowakije 
en Finland; — gemiddelde financiële uitvoerings ‑
graad: Duitsland, Frankrijk, Litou ‑
wen, Nederland, Polen, Portugal, 
Slovenië, Zweden en het Verenigd 
Koninkrijk;
 — laagste financiële uitvoerings ‑
graad: Bulgarije, Denemarken, 
Griekenland, Spanje, Italië, Cyprus, 
Hongarije, Malta en Roemenië.
20 
Figuur 6  toont de gecumuleerde 
cijfers vanaf het begin van de pro ‑
grammeringsperiode (2007) tot het 
eind van het begrotingsjaar 201311: 
er is een sterke negatieve correlatie 
tussen de financiële uitvoeringsgraad 
en de foutenpercentages voor de 
drie groepen van lidstaten. Dezelfde 
analyse werd uitgevoerd op twee 
verschillende data, en afzonderlijk 
voor de investeringsmaatregelen en 
de oppervlaktegebonden steun, met 
vergelijkbare resultaten. De opper ‑
vlaktegebonden steun wordt echter 
meestal gebaseerd op meerjarige 
contracten, waardoor de uitvoerings ‑
graad en de foutenpercentages relatief 
stabiel blijven. De correlatie is duide ‑
lijker bij investeringsmaatregelen, met 
een lagere uitvoeringsgraad en hogere 
foutenpercentages.
21 
Een gedetailleerde analyse van de 
correlatie tussen de financiële uit ‑
voeringsgraad en het foutenpercen ‑
tage viel buiten het bereik van deze 
controle.10 Artikel 29 van Verordening 
(EG) nr. 1290/2005 van de Raad 
van 21 juni 2005 betreffende 
de financiering van het 
gemeenschappelijk 
landbouwbeleid (PB L 209 van 
11.8.2005, blz. 1).
11 De lidstaten declareren hun 
uitgaven voor 
plattelandsontwikkeling in de 
periode 1 juli – 15 oktober 
uiterlijk op 10 november aan 
de Commissie. Na de 
goedkeuring wordt de 
bijdrage van de EU betaald in 
december. De laatste onder 
deze controle vallende uitgave 
vond dan ook op plaats 
15 oktober 2013.
18 Soorten en verbreiding van fouten Figuur  6Vergelijking tussen de financiële uitvoeringsgraad en de foutenpercentages voor 
drie groepen van negen lidstaten
83,0 %
72,3 %
57,5 %
3,6 %8,6 %10,0 %
0 %2 %4 %6 %8 %10 %12 %
0 %10 %20 %30 %40 %50 %60 %70 %80 %90 %
Foutenpercentage
9 lidstaten met 
gemiddelde 
uitvoeringsgraad9 lidstaten met 
hoogste ﬁnanciële 
uitvoeringsgraad9 lidstaten met laagste 
uitvoeringsgraad
19
 Opmerkingen
12 Richtlijn 2004/18/EG van het 
Europees Parlement en de 
Raad van 31 maart 2004 
betreffende de coördinatie 
van de procedures voor het 
plaatsen van overheids ‑
opdrachten voor werken, 
leveringen en diensten (PB 
L 134 van 30.4.2004, blz. 114).
13 Verordening (EU) nr. 65/2011 
van de Commissie van 
27 januari 2011 houdende 
uitvoeringsbepalingen van 
Verordening (EG) 
nr. 1698/2005 van de Raad met 
betrekking tot de toepassing 
van controleprocedures en 
van de randvoorwaarden in 
het kader van de steun ‑
maatregelen voor platte ‑
landsontwikkeling (PB L 25 
van 28.1.2011, blz. 8).DEEL I — Wat zijn de 
belangrijkste oorzaken 
van het foutenpercentage 
bij investerings  maat ‑
regelen?
22 
In dit deel worden de oorzaken onder ‑
zocht van de fouten bij investerings ‑
maatregelen, die goed waren voor 
twee derde van het foutenpercentage 
(zie figuur 2 ). De Rekenkamer noteer ‑
de als voornaamste factoren van het 
foutenpercentage het soort begun ‑
stigde en de soort maatregel. Sommi ‑
ge maatregelen foutgevoeliger, terwijl 
andere nauwelijks fouten vertoonden.
Overheidsinstanties zijn 
een belangrijke bron van 
fouten wegens de niet ‑
naleving van de regels inzake 
overheidsopdrachten
23 
De belangrijkste doelstellingen van 
de steun aan overheidsinstanties voor 
plattelandsontwikkelingsmaatregelen 
zijn de verbetering van de levenskwa ‑
liteit op het platteland, de verbetering 
en ontwikkeling van de landbouw ‑
infrastructuur en het herstel van het 
bosbouwpotentieel. Maatregelen ter 
ondersteuning van deze doelstellingen 
zijn goed voor ongeveer een kwart 
van de totale investeringsuitgaven. 
Daarnaast kan maximaal 4 % van de 
totale begroting voor plattelandsont ‑
wikkeling door de beheersautoriteiten 
worden gebruikt als „technische bij ‑
stand” voor het financieren van voor ‑
bereiding, beheer, toezicht, evaluatie, 
voorlichting en controlewerkzaamhe ‑
den in het kader van de programma’s 
voor plattelandsontwikkeling.24 
De meeste van de gecontroleerde 
overheidsinstanties waren gemeen ‑
ten of verenigingen daarvan. De 
Rekenkamer controleerde ook cen ‑
trale, regionale en lokale overheden, 
inclusief betaalorganen), alsmede 
andere openbare organisaties zoals 
irrigatieconsortia.
25 
Krachtens Richtlijn 2004/18/EG12 
moeten de lidstaten overheidsinstan ‑
ties verplichten om bij de gunning 
van contracten openbare procedures 
voor overheidsopdrachten te volgen. 
Bepaald wordt dat uitzonderingen 
alleen zijn toegestaan in gerechtvaar ‑
digde omstandigheden (bijvoorbeeld 
wegens dwingende spoed als gevolg 
van onvoorziene gebeurtenissen). 
Verordening (EU) nr. 65/2011 van de 
Commissie13 bepaalt dat investerings ‑
projecten moeten voldoen aan de 
toepasselijke nationale regels inzake 
overheidsopdrachten.
26 
Fouten in aanbestedingsprocedures 
zijn goed voor een achtste van het 
gemiddelde foutenpercentage voor 
plattelandsontwikkeling. Dit cijfer 
betreft alleen gevallen waarin ernstige 
schendingen van de regels voor open ‑
bare aanbesteding de selectie van de 
gekozen inschrijver hebben beïnvloed.
20 Opmerkingen
27 
Van de talrijke geldende aanbeste ‑
dingsregels waren er slechts drie 
categorieën waarvan de ernstige 
schendingen hadden geleid tot deze 
aanzienlijke impact op het foutenper ‑
centage (zie tabel 1 ).28 
De Rekenkamer ontdekte twee belang ‑
rijke redenen voor de inbreuken op 
regels inzake het plaatsen van over ‑
heidsopdrachten. Ten eerste worden 
plattelandsinfrastructuurprojecten 
gewoonlijk uitgevoerd door kleine 
gemeenten, die vaak weinig ervaring 
hebben met het aansturen van open ‑
bare aanbestedingsprocedures en niet 
beschikken over gekwalificeerd en 
ervaren personeel. Tijdens de aanbe ‑
stedingsprocedure bieden de natio ‑
nale autoriteiten geen gedetailleerde 
richtsnoeren.Tabel  1 Schending van regels inzake openbare aanbestedingen Voorbeeld
Ongerechtvaardigde onderhandse gunning zonder 
mededingingsprocedureDe begunstigde van een investeringsproject, een gemeente in Nederland, stemde 
in met een inschrijvingsprocedure en delegeerde de uitvoering van het project aan 
een stichting. In de overeenkomst met de stichting werd de aanbestedingsprocedure 
vastgelegd met de vermelding dat een mededingingsprocedure moest worden 
toegepast die moest worden gepubliceerd op een speciale website.
Drie weken na de ondertekening van de overeenkomst besloot het bestuur van de 
stichting echter een procedure van onderhandse gunning toe te passen zonder dit op 
de speciale website bekend te maken.
Onjuiste toepassing van de selectie- en gunningscriteriaIn Duitsland (Brandenburg, Berlijn) organiseerde een gemeente een mededingings -
procedure voor de selectie van een leverancier van breedbandinternet.
Tijdens de evaluatie van de inschrijvingen werkte de gemeente met andere gun -
ningscriteria dan die welke waren genoemd in de oproep tot inschrijving, en daarna 
volgde zij een procedure van gunning door onderhandelingen waaraan slechts twee 
van de inschrijvers mochten deelnemen. Aan het einde van de procedure heeft de 
gemeente niet gekozen voor de voordeligste offerte.
Ontbreken van gelijke behandeling van inschrijversEen plattelandsgemeente in Roemenië kreeg steun voor een investeringsproject dat 
bestond uit een waterdistributienet, een rioleringssysteem, de verbetering van lokale 
wegen en een gemeenschapscentrum.
Zeven kandidaten schreven in voor het contract voor openbare werken; de begun -
stigde wees vijf ervan af omdat ze niet aan de eisen voldeden. De Rekenkamer 
constateerde dat de succesvolle inschrijver ook niet voldeed aan twee vereisten die 
waren aangevoerd als grond voor afwijzing van andere aanbiedingen.
21 Opmerkingen
14 Artikel 71 van Verordening 
(EG) nr. 1698/2005 van de Raad 
van 20 september 2005 inzake 
steun voor platte  lands ‑
ontwikkeling uit het Europees 
Landbouwfonds voor 
plattelandsontwikkeling 
(Elfpo) (PB L 277 van 
21.10.2005, blz. 1).29 
In de tweede plaats worden fouten 
ook veroorzaakt door bepaalde be ‑
gunstigden die verkiezen te werken 
met specifieke contractanten en daar ‑
om de contracten rechtstreeks gunnen 
zonder een contractaankondiging te 
publiceren of offertes te vragen van 
andere potentiële inschrijvers. In 80 % 
van de gevallen werd een inschrijver 
gekozen die de begunstigde reeds eer ‑
der soortgelijke goederen of diensten 
had geleverd (zie tekstvak 2 ). De be ‑
taalorganen maakten hiertegen nooit 
bezwaar, hoewel niet was voldaan 
aan de fundamentele beginselen van 
transparantie, objectiviteit, niet‑discri ‑
minatie en passende bekendmaking.
Rechtstreeks aan bestaande leveranciers gegunde contracten
In Zweden voerde een regionale overheidsinstantie een project uit in het kader van de maatregel voor infra ‑
structuur die verband houdt met de ontwikkeling en aanpassing van de land ‑ en bosbouw. Het gecontroleer ‑
de project was een voortzetting van een eerder project.
Volgens de Zweedse wetgeving inzake overheidsopdrachten kunnen contracten alleen in uitzonderlijke om ‑
standigheden rechtstreeks worden gegund of wanneer de waarde ervan onder een bepaalde drempel ligt, in 
welk geval de aanbestedende dienst ten minste drie offertes moet bekijken.
De begunstigde nam deze voorschriften niet in acht en gunde drie contracten rechtstreeks na per contract 
slechts één offerte te hebben ontvangen, namelijk van de bedrijven die dezelfde diensten hadden verstrekt 
voor het eerdere project.Tekstvak  2
Niet‑naleving van de sub ‑
sidiabiliteitscriteria door 
de begunstigden had een 
aanzienlijk effect op het 
foutenpercentage
30 
De verordening van de Raad inzake 
steun voor plattelandsontwikkeling14 
bepaalt dat uitgaven alleen subsidia ‑
bel zijn indien zij werden gedaan in 
overeenstemming met de op nationaal 
niveau vastgestelde regels inzake 
subsidiabiliteit en selectiecriteria. De 
lidstaten moeten deze regels en cri ‑
teria vaststellen om ervoor te zorgen 
dat de beperkte financiële middelen 
gaan naar gebieden, projecten en begunstigden die het meest bijdra ‑
gen aan de doelstellingen van het 
programma.
31 
Inbreuken op de subsidiabiliteit 
waren goed voor een kwart van het 
foutenpercentage voor plattelands ‑
ontwikkeling, gelijkelijk verdeeld over 
particuliere en publieke begunstigden. 
De Rekenkamer ontdekte een breed 
scala van subsidiabiliteitsinbreuken als 
gevolg van de vele investeringsmaat ‑
regelen en het grote aantal uitvoe ‑
ringsbepalingen en criteria die erop 
van toepassing zijn in de lidstaten.
22 Opmerkingen
32 
Subsidiabiliteitsinbreuken kunnen 
plaatsvinden op het niveau van de 
begunstigde, van het project en van 
de afzonderlijke kostenposten. Tabel 2  
geeft voorbeelden van dergelijke 
gevallen. Tabel  2 Niveau van inbreuk Voorbeeld
BegunstigdeOm in Spanje steun te ontvangen voor investeringen in verwerkingsinstallaties voor land -
bouwproducten, moeten bedrijven minder dan 750 werknemers hebben en een omzet van 
minder dan 200 miljoen euro. Cijfers voor bedrijven met een meerderheidsbelang (tot aan de 
uiteindelijke begunstigde) moeten worden meegenomen bij de beoordeling van de naleving 
van deze drempels.
Een begunstigde presenteerde een project voor de uitbreiding van zijn productiefaciliteiten. In 
de aanvraag vermeldde hij de gegevens voor slechts de helft van de ondernemingen die deel 
uitmaakten van de groep. Op basis van deze onvolledige informatie verklaarde de begunstigde 
te voldoen aan de plafonds voor het aantal werknemers en de totale omzet.
De Rekenkamer herberekende de indicatoren, rekening houdend met de gegevens voor alle 
ondernemingen binnen de groep en stelde vast dat beide maxima waren overschreden. De 
begunstigde kwam dus niet in aanmerking voor subsidies.
ProjectIn Polen ontvingen verscheidene landbouwers steun voor de oprichting van een telersvereni -
ging die de producten van haar leden verwierf en deze vervolgens doorverkocht aan derden 
(om zo betere prijzen te krijgen dan elke landbouwerafzonderlijk).
Een van de voorwaarden om steun te ontvangen was dat de telersvereniging de producten 
moest verkopen aan derden.
De Rekenkamer constateerde dat de enige klant van de telersvereniging een andere onderne -
ming was die eigendom was van dezelfde landbouwers. Het gecontroleerde project was dus 
niet subsidiabel.
Afzonderlijke kostenpostenIn Portugal presenteerde een begunstigde een project voor het aanplanten van olijfbomen. 
Een van de subsidiabiliteitsvoorwaarden was dat de uitgaven moesten worden gedaan nadat 
de projectaanvraag was ingediend (als middel om buitenkanseffect te vermijden en ervoor te 
zorgen dat alleen die landbouwers steun ontvingen die het echt nodig hadden).
Bij heronderzoek van de betalingsaanvraag ontdekte de Rekenkamer kostenposten ten belope 
van meer dan 10 % van het gevorderde bedrag, die waren gemaakt vóór de datum van de 
steunaanvraag. Deze uitgaven waren derhalve niet subsidiabel.
33 
De lidstaten implementeerden zowel 
de EU‑voorschriften als hun eigen 
beleidsdoelstellingen door middel van 
nationale en regionale regelgeving, 
die meestal plattelandsontwikkelings ‑
programma’s omvatte naast uitvoe ‑
ringsbepalingen, procedurehandlei ‑
dingen en gidsen voor aanvragers. Dit heeft ertoe geleid dat een groot aantal 
regels en voorschriften van toepassing 
zijn. Naar het oordeel van de Rekenka ‑
mer zijn dergelijke regels echter vaak 
nodig om ervoor te zorgen dat over ‑
heidsmiddelen worden gebruikt om de 
beleidsdoelstellingen te verwezenlij ‑
ken met inachtneming van de beginse ‑
len van goed financieel beheer.
23 Opmerkingen
34 
De Rekenkamer is van oordeel dat, 
voor de gecontroleerde projecten, de 
regels niet onnodig complex zijn en 
geen ongerechtvaardigde eisen stellen 
aan de begunstigden en de autoritei ‑
ten van de lidstaten. Omdat slechts 
weinig voorbeelden van „gold‑plating” 
werden aangetroffen, hadden deze 
slechts een marginale impact op het 
foutenpercentage.
35 
Het risico bestaat dat de lidstaten 
doeltreffende regels intrekken om fou ‑
ten te vermijden. Doeltreffende regels 
zijn belangrijk voor de verwezenlijking 
van de doelstellingen van het beleid. 
De Rekenkamer is van oordeel dat ver ‑
eenvoudiging niet ten koste mag gaan 
van de beginselen van goed financieel 
beheer. Zo is bijvoorbeeld (zie  tekst -
vak 3)  de oorspronkelijke Portugese 
regel in het hieronder beschreven 
geval een doeltreffende manier voor 
het uitsluiten van investeringen die 
ook zonder overheidssteun wel zou ‑
den hebben plaatsgevonden. Wanneer 
investeringen toch wel waren uitge ‑
voerd, was de overheidssteun niet 
noodzakelijk. In verschillende speciale 
verslagen heeft de Rekenkamer kritiek 
geuit op het feit dat de uitgaven subsi ‑
diabel zijn voordat de aanvraag wordt 
ingediend, en heeft zij aanbevolen dat 
uitgaven alleen subsidiabel zijn vanaf 
de goedkeuring van de subsidie. In het 
geval in kwestie zou een oplossing ter voorkoming van fouten niet zijn dat de 
lidstaat een doeltreffende regel zou 
intrekken, maar wel dat hij fouten zou 
voorkomen door een betere controle 
van de betalingsaanvragen.
Geen fouten inzake de 
subsidiabiliteit gevonden in de 
maatregel „vestiging van jonge 
landbouwers”
36 
De steekproef van 461 gecontroleer ‑
de projecten omvatte 20 projecten in 
het kader van de maatregel „vestiging 
van jonge landbouwers”. Deze steun 
wordt verleend aan personen jonger 
dan 40 jaar die voor het eerst eigenaar 
worden van een landbouwbedrijf. 
De steun wordt verleend in de vorm 
van een forfaitaire som van maxi ‑
maal 70 000 euro met het doel deze 
landbouwers te helpen bij het opzet ‑
ten en ontwikkelen van hun bedrijf. 
De begunstigden kunnen de steun 
benutten voor de aankoop van grond, 
gebouwen, uitrusting en dieren, en 
om te voorzien in de behoefte aan 
werkkapitaal.
Voorbeeld van intrekking van een doeltreffend subsidiabiliteitscriterium
In Portugal werden investeringen die waren gedaan vóór de indiening van een steunaanvraag niet‑subsidia ‑
bel geacht aan het begin van de programmeringsperiode in 2007. In de steekproef van gecontroleerde geval ‑
len waren er twee waarbij die regel voor bepaalde kostenposten niet in acht was genomen, zodat de uitgaven 
in kwestie niet subsidiabel waren.
De nationale voorschriften zijn in 2011 gewijzigd. Uitgaven die zijn gedaan voordat de steunaanvraag wordt 
ingediend, zijn nu wel subsidiabel.Tekstvak  3
24 Opmerkingen
37 
Naast de elementaire subsidiabiliteits ‑
voorwaarden (jonger dan 40 jaar en 
voor het eerst oprichter van een be ‑
drijf) worden er in de verordening van 
de Raad15 twee aanvullende voorwaar ‑
den genoemd. Begunstigden moeten 
over voldoende vakbekwaamheid en 
deskundigheid beschikken en een 
bedrijfsplan indienen. Voor de 20 ge ‑
controleerde projecten bepaalden de 
lidstaten een klein aantal gedetailleer ‑
de vereisten. Zo waren landbouwers 
verplicht, binnen drie jaar de juiste 
vaardigheden en competenties te 
verwerven door middel van opleiding, 
en een vereenvoudigd bedrijfsplan 
op te stellen en toe te passen met een 
beschrijving van de uitgangssituatie 
van het landbouwbedrijf en specifie ‑
ke mijlpalen en streefdoelen voor de 
ontwikkeling van de activiteiten.
38 
Hoewel bepaalde procedurele tekort ‑
komingen en punten van zorg met 
betrekking tot een goed financieel be ‑
heer zijn vastgesteld, ontdekte de Re ‑
kenkamer geen fouten inzake de wet ‑
tigheid en regelmatigheid wat betreft 
de wijze waarop jonge landbouwers 
hun projecten hadden voorbereid en 
uitgevoerd. Naar de mening van de 
Rekenkamer komt dit door het geringe 
aantal gedetailleerde voorschriften, 
de gerichtheid van de maatregel en 
het gebruik van forfaitaire betalingen. 
Uiteraard moeten regelingen zoals 
deze ook kosteneffectief zijn en blijk 
geven van goed financieel beheer — 
aspecten die buiten het bestek van dit 
verslag vallen. Maar uit het voorbeeld 
blijkt wel dat de relatieve eenvoud 
van een regeling invloed heeft op het 
niveau van onregelmatigheden.Aanwijzingen dat particuliere 
begunstigden mogelijk 
opzettelijk onregelmatigheden 
hebben begaan
39 
Verordening (EU) nr. 65/2011 van de 
Commissie bepaalt: „Wanneer blijkt 
dat een begunstigde opzettelijk 
een valse verklaring heeft afgelegd, 
wordt de betrokken concrete actie 
uitgesloten van steun uit het Elfpo 
en worden alle eventueel reeds voor 
die concrete actie betaalde bedragen 
teruggevorderd”16.
40 
Fraude kan bestaan uit een of meer 
van de volgende handelingen17:
 — het gebruik of de indiening van 
onjuiste of onvolledige verklarin ‑
gen of documenten, leidend tot 
een onrechtmatige betaling van 
middelen uit de begroting van 
de EU of begrotingen die worden 
beheerd door of namens de EU;
 — het achterhouden van noodza ‑
kelijke informatie met hetzelfde 
gevolg;
 — het misbruik van middelen voor 
andere doeleinden dan die 
waarvoor zij oorspronkelijk zijn 
toegekend.
41 
Bij 4 % van de gecontroleerde projec ‑
ten voor particuliere investeringen 
(6 van de 152) vond de Rekenkamer 
aanwijzingen dat begunstigden 
opzettelijke onregelmatigheden 
kunnen hebben begaan. Deze ge ‑
vallen maken een achtste uit van het 
gemiddelde foutenpercentage voor 
plattelandsontwikkeling.15 Artikel 22 van Verordening 
(EG) nr. 1698/2005 van de 
Raad.
16 Artikel 4, lid 8, en artikel 30, 
lid 2, van Verordening (EU) 
nr. 65/2011 van de Commissie.
17 Fraude, zoals toegepast in het 
Gemeenschapsrecht, is 
gedefinieerd in artikel 1 van 
de akte van de Raad van 26 juli 
1995 tot vaststelling van de 
Overeenkomst aangaande de 
bescherming van de financiële 
belangen van de Europese 
Gemeenschappen.
25 Opmerkingen
42 
De Rekenkamer meldt alle gevallen 
waarin er aanwijzingen zijn van opzet ‑
telijke onregelmatigheden aan OLAF 
voor verdere analyse en follow‑up. 
Tekstvak 4  bevat een voorbeeld.
De maatregel ter ondersteuning 
van investeringen in 
voedselverwerkende 
installaties baart de meeste 
zorgen
43 
Aan de maatregel voor plattelandsont ‑
wikkeling „verhoging van de toege ‑
voegde waarde van land ‑ en bosbouw ‑
producten” is het grootste deel van 
het foutenpercentage voor particuliere 
investeringen toe te schrijven. Deze 
maatregel is gericht op kleine en 
middelgrote ondernemingen (kmo’s) 
en financiert investeringen in installa ‑
ties voor de verwerking van primaire 
producten. Deze installaties omvatten 
installaties voor wijnproductie, graan ‑
molens en installaties voor de verwer ‑
king en verpakking van groenten en 
fruit.44 
Van de 19 gecontroleerde projecten 
voor deze maatregel vertoonden er 
10 fouten (3 hiervan zijn gemeld aan 
OLAF). De voornaamste geconstateer ‑
de tekortkomingen waren het niet 
voldoen aan het kmo‑criterium en het 
niet in acht nemen van de relevante 
procedures voor particuliere aanbe ‑
stedingen. Overheidssteun voor deze 
maatregel bedraagt meestal miljoenen 
euro’s per project. In dit kader is er een 
sterke prikkel voor aanvragers om de 
regels te omzeilen met het oog op het 
ontvangen van steun.
Voorbeeld van aanwijzingen van opzettelijke onregelmatigheid
Een begunstigde vroeg steun aan in het kader van een investeringsmaatregel waarbij in de regels was be ‑
paald dat tweedehands uitrusting niet subsidiabel was. Bij de indiening van de betalingsaanvraag verklaarde 
de begunstigde dat de uitrusting voor het project nieuw was gekocht bij een dealer.
Tijdens het bezoek ter plaatse vonden de controleurs van de Rekenkamer aanwijzingen dat de machine in 
werkelijkheid niet nieuw was gekocht. Later ontvingen de controleurs documenten van derden waarin wordt 
bevestigd dat de uitrusting tweedehands was gekocht.
De uitgaven werden niet‑subsidiabel bevonden en het geval werd doorgegeven aan OLAF.Tekstvak  4
26 Opmerkingen
45 
Daarnaast meldde de Rekenkamer 
onlangs talrijke tekortkomingen in 
de uitvoering van deze maatregel, 
waardoor sterk afbreuk werd gedaan 
aan de doeltreffendheid en doelmatig ‑
heid van de maatregel in het verwe ‑
zenlijken van de beleidsdoelstellingen 
ervan18.
Autoriteiten van de lidstaat 
hadden fouten in investe ‑
ringsmaatregelen kunnen 
ontdekken en corrigeren
46 
Verordening (EU) nr. 65/2011 van de 
Commissie bepaalt dat de lidstaten 
een controlesysteem opzetten dat 
ervoor zorgt dat alle controles wor ‑
den uitgevoerd die nodig zijn om de 
naleving van de voorwaarden voor de 
steunverlening doeltreffend te veri ‑
fiëren. De verordening geeft aan hoe 
deze controles moeten worden ver ‑
richt, onder meer wat er moet worden 
gecontroleerd, de wijze van selectie 
van de steekproeven en de minimale 
afdekking van elke soort steun.
47 
Administratieve controles moeten 
worden verricht op alle steun ‑ en beta ‑
lingsaanvragen en de gesteunde actie 
of de locatie van de investering moet 
ten minste één maal ter plaatse wor ‑
den bezocht om de uitvoering ervan te 
verifiëren. Bovendien moeten jaarlijks 
controles ter plaatse worden verricht 
op een steekproef van projecten die 
samen goed zijn voor ten minste 5 % 
van de gedane uitgaven.48 
Naar het oordeel van de Rekenkamer 
zouden de lidstaten het ontstaan van 
de meeste fouten in de investerings ‑
maatregelen kunnen en moeten voor ‑
komen om de volgende twee redenen.
49 
Ten eerste stond de vereiste informatie 
om fouten op te sporen en te corrige ‑
ren ter beschikking van de autoriteiten 
van de lidstaten, maar werd deze in 
vele gevallen niet gebruikt of niet 
opgevraagd. De volgende typische 
situaties werden geconstateerd:
 — de informatie was beschikbaar in 
de door de begunstigde ingedien ‑
de ondersteunende documentatie 
(bijvoorbeeld data van facturen), 
maar werd niet gebruikt door het 
betaalorgaan;
 — de informatie was beschikbaar op 
het niveau van de begunstigde 
(bijvoorbeeld boekhoudkundige 
stukken), maar het betaalorgaan 
heeft ze niet opgevraagd;
 — de informatie was beschikbaar op 
het niveau van derden (bijvoor ‑
beeld de aandeelhoudersstructuur 
van begunstigde ondernemingen), 
maar werd niet opgevraagd door 
het betaalorgaan.
50 
In de tweede plaats waren de door de 
autoriteiten van de lidstaat verrichte 
controles niet alomvattend. Voorbeel ‑
den van deze situatie worden gegeven 
in tekstvak 5 .18 Speciaal verslag nr. 1/2013 
„Was de EU‑steun aan de 
voedingsmiddelenindustrie 
doeltreffend en doelmatig in 
het verhogen van de 
toegevoegde waarde van 
landbouwproducten?”  
(http://eca.europa.eu ).
27 Opmerkingen
51 
De Rekenkamer bevestigt op basis 
van haar systeemonderzoeken dat 
de kwaliteit van de door de lidstaten 
uitgevoerde controles ontoereikend 
is. De Rekenkamer beoordeelde de 
kwaliteit van de belangrijkste aspecten 
van de toezicht ‑ en controlesystemen 
voor investeringsmaatregelen voor 14 
betaalorganen in 13 lidstaten19 gedu ‑
rende de afgelopen drie jaar. Geen 
enkel betaalorgaan werd geacht te be ‑
schikken over doeltreffende systemen 
met betrekking tot administratieve 
controles en slechts vijf ervan bleken 
doeltreffend ten aanzien van hun sys ‑
temen voor controles ter plaatse.52 
Voor investeringsmaatregelen ontston ‑
den de meeste fouten in de eerste fase 
van de steunaanvraag en in de daarop ‑
volgende aanbestedingsfase. Controle 
van de steunaanvragen is een com ‑
plexe en vaak tijdrovende procedure.Voorbeelden van ontoereikende kwaliteit van controles door de autoriteiten van 
de lidstaten
In Polen werd een gecofinancierd contract in het kader van de maatregel voor technische bijstand (zie para ‑
graaf 23) rechtstreeks gegund zonder dat de vereiste aanbestedingsprocedure was gevolgd. De Rekenkamer 
constateerde dat de vereiste controles niet waren uitgevoerd, want het betaalorgaan had niet geverifieerd of 
projecten voor technische bijstand hadden voldaan aan de regels inzake overheidsopdrachten.
In Roemenië had het betaalorgaan verificaties verricht van de door de begunstigde ingediende betalingsaan ‑
vraag voor een project voor het verstrekken van bedrijfsadvies. In het controleverslag van het betaalorgaan 
bleek het verschil tussen het door de begunstigde gedeclareerde bedrag en het door het betaalorgaan goed ‑
gekeurde bedrag groter dan 3 %. Het betaalorgaan paste de in dergelijke gevallen voorgeschreven sanctie 
niet toe omdat dit voor deze maatregel niet was nagegaan.
In Spanje werden de kosten van de verrichte bouwwerkzaamheden onderbouwd door middel van kopieën 
van de facturen van de contractant en kopieën van de betalingsbewijzen. Uit deze facturen bleek dat de 
contractant een korting van 5 % op de totale waarde van de facturen had geboden. Uit de betalingsstukken 
bleek ook dat de begunstigde de facturen niet volledig had betaald maar de korting van 5 % in mindering 
had gebracht. Hoewel het betaalorgaan de facturen en boekhoudkundige stukken had geverifieerd, werden 
de uitgaven integraal goedgekeurd zonder aftrek van de korting van 5 % voor uitgaven die de begunstigde 
niet had gedaan.
In Zweden heeft een regionale overheidsinstantie zich niet gehouden aan de geldende regels voor overheids ‑
opdrachten (zie tekstvak 2 ). De Rekenkamer constateerde dat het betaalorgaan de taak van goedkeuring van 
steun ‑ en betalingsaanvragen voor het gecontroleerde project had gedelegeerd aan de betrokken regionale 
instantie. Tegelijkertijd ontving het orgaan de steun als begunstigde. De regionale overheidsinstantie had 
in het kader van de administratieve controles niet gecontroleerd of de nationale regels inzake overheidsop ‑
drachten waren nageleefd.Tekstvak  5
19 Zie bijlage 4.2 bij de 
jaarverslagen van de 
Rekenkamer over 2011, 
2012  en 2013.
28 Opmerkingen
53 
De Rekenkamer merkt op dat pro ‑
blemen in dit stadium deels kunnen 
worden veroorzaakt door ondoel ‑
matigheden in de procedures van de 
betaalorganen. Betaalorganen ver ‑
richten doorgaans de volledige reeks 
controles van steunaanvragen, zelfs 
wanneer op een bepaald moment van 
het verificatieproces duidelijk wordt 
dat de aanvraag niet subsidiabel is. 
Alle tijd die wordt besteed aan verdere 
controles nadat de niet‑subsidiabili ‑
teit is vastgesteld, is dus een bron van 
ondoelmatigheid.54 
Wanneer de financiële middelen 
beperkt zijn, vooral aan het einde 
van de programmeerperiode, kan het 
gebeuren dat slechts een klein deel 
van de steunaanvragen kan worden 
gecofinancierd (de aanvragen die bij 
de selectie het hoogste aantal punten 
krijgen). Toch verrichten sommige 
betaalorganen de volledige reeks con ‑
troles op alle ingediende aanvragen, 
ook al zullen veel van de subsidiabele 
projecten geen steun ontvangen om ‑
dat zij niet voldoende selectiepunten 
krijgen. In dit verband volgt het be ‑
taalorgaan voor de regio Sicilië (Italië) 
een efficiënte procedure die wordt 
beschreven in tekstvak 6 .
Voorbeeld van goede praktijk bij de beoordeling van steunaanvragen
In Italië (Sicilië) worden de steunaanvragen beoordeeld in twee fasen.
In de eerste fase wordt een beperkt aantal controles verricht op alle aanvragen; deze worden dan vermeld in 
een voorlopig selectieverslag. De projecten worden geselecteerd in dalende volgorde van het aantal selectie ‑
punten dat eraan werd toegekend, totdat de totale waarde van de geselecteerde projecten overeenkomt met 
het toegewezen budget.
In de tweede fase worden volledige verificaties alleen verricht voor de projecten die door de eerste selectie ‑
procedure zijn gekomen. Indien daaronder niet‑subsidiabele projecten worden aangetroffen, worden deze 
vervangen door de hoogst scorende projecten die aanvankelijk niet waren geselecteerd.Tekstvak  6
29 Opmerkingen
DEEL II — Welke zijn de 
belangrijkste oorzaken 
van het foutenpercentage 
bij de oppervlakte ‑
gebonden steun?
55 
In dit deel wordt ingegaan op de 
oorzaken van de fouten bij de op ‑
pervlaktegebonden steun. Hoewel 
de totale begroting gelijkelijk wordt 
verdeeld over investeringsmaatregelen 
en oppervlaktegebonden steun, droeg 
deze laatste slechts voor een derde 
bij aan het foutenpercentage (zie 
figuur 2 ). De grootste impact op het 
foutenpercentage was afkomstig van 
niet‑naleving van agromilieuverbinte ‑
nissen, in tegenstelling tot steun voor 
probleemgebieden.
Agromilieusteun is de meest 
foutgevoelige oppervlakte ‑
gebonden maatregel
56 
Agromilieubetalingen worden ver ‑
leend aan landbouwers die zich ertoe 
verbinden vrijwillig te voldoen aan 
bepaalde milieudoelstellingen. De be ‑
talingen zijn bedoeld als dekking van 
extra kosten en gederfde inkomsten 
als gevolg van milieuvriendelijke land ‑
bouwpraktijken die worden toegepast 
over een periode van vijf tot zeven 
jaar. Agromilieumaatregelen vormen 
de financieel meest belangrijke maat ‑
regel voor plattelandsontwikkeling; 
er is ongeveer 20  miljard  euro aan 
toegewezen (een vijfde van de totale 
begroting voor plattelandsontwikke ‑
ling voor de programmeringsperiode 
2007 ‑2013).57 
Inbreuken op agromilieuverbintenis ‑
sen waren goed voor een achtste van 
het totale foutenpercentage. Fouten 
waren hoofdzakelijk het gevolg van 
niet‑naleving van eenvoudige ver ‑
bintenissen (zie tekstvak 7 ), maar ze 
vormden een aanzienlijke belemme ‑
ring voor de verwezenlijking van de 
beoogde milieuvoordelen.
30 Opmerkingen
Voorbeelden van niet‑naleving van eenvoudige agromilieuverbintenissenTekstvak  7
Bron:  Europese Rekenkamer.
 Bron:  Europese Rekenkamer.
 Bron:  Europese Rekenkamer.In Nederland sloot een landbouwer een contract voor de 
maatregel „botanische graslandranden”.
Van de drie verbintenissen had er één betrekking op bag ‑
gerwerkzaamheden (ter bescherming van de biodiversi ‑
teit was het verboden de rand van de weide te bedekken 
met het opgebaggerde slib uit de sloten).
Tijdens het bezoek ter plaatse ontdekte de Rekenkamer 
dat de bagger niet gelijkmatig was verspreid maar was 
achtergelaten op een 2 meter brede strook land langs 
meer dan 4 000 meter sloot.
In het Verenigd Koninkrijk (Engeland) ontving een 
landbouwer steun voor blijvend grasland met een lage 
behoefte aan productiemiddelen (zoals meststoffen). Een 
van de vereisten was het vermijden van overbegrazing 
waardoor de groei, de kwaliteit of de diversiteit van de 
vegetatie zou worden geschaad.
De Rekenkamer constateerde dat een deel van het per ‑
ceel was beschadigd als gevolg van overbegrazing.
In Malta verbond een landbouwer zich ertoe af te zien 
van het telen van gewassen op een strook van ten minste 
één meter langs hekken en deze strook niet te bebouwen, 
ploegen, bemesten of bespuiten. Deze verbintenis was 
gericht op het in stand houden van de biodiversiteit.
De Rekenkamer constateerde dat de begunstigde deze 
verplichting voor geen van de percelen waarvoor hij dit 
had toegezegd, was nagekomen.
31 Opmerkingen
58 
De Rekenkamer is van oordeel dat 
er drie redenen zijn die samen het 
fouten  percentage voor agromilieu ‑
maatregelen verklaren. Deze worden 
grafisch weergegeven in figuur 7  en 
nader beschreven in de volgende 
paragrafen.
Naleving van de verbintenissen 
heeft niet onmiddellijk positief 
effect voor de landbouwer
59 
Landbouwers zullen onmiddellijk 
de gevolgen van de kosten voor het 
naleven van de verplichtingen merken 
en/of het verlies aan inkomsten door 
de lagere opbrengsten als gevolg van 
het gebruik van meer milieuvriendelij ‑
ke technieken. In de meeste gevallen 
worden deze inspanningen echter niet 
beloond met directe positieve effecten op het landbouwbedrijf. Er bestaat dus 
een kleinere kans dat landbouwers 
eraan voldoen wanneer er geen recht ‑
streeks verband is tussen de aangega ‑
ne verbintenissen en de gevolgen voor 
hun landbouwactiviteiten.
60 
Dit was het geval bij 13 van de 17 
ontdekte fouten, waar de maatregelen 
vergaande milieuvoordelen op lange 
termijn hadden (bijvoorbeeld de be ‑
scherming van de biodiversiteit).Figuur  7Redenen voor het foutenpercentage voor agromilieubetalingen
Weinig stimulans 
tot naleving
Laag sanctie-
percentageLaag controle-
percentage
32 Opmerkingen
61 
De Rekenkamer vond een gebrek aan 
kennis over de verbintenissen geen 
geldige verklaring voor de meeste 
overtredingen door landbouwers. 
Vóór de ondertekening van de ver ‑
bintenis ontvangen de landbouwers 
een gedetailleerde lijst van de voor ‑
waarden waaraan zij moeten voldoen. 
Bovendien betrof de fout in 13 van de 
17 gevallen grote landbouwbedrijven 
waar uitgebreide kennis en middelen 
voorhanden waren. In werkelijkheid 
bezaten deze landbouwers een areaal 
van meer dan 50 ha en was hun voor ‑
naamste inkomen afkomstig uit de 
landbouw.
Weinig controle van 
agromilieuverbintenissen
62 
De lidstaten verifiëren de naleving van 
de meeste agromilieuverbintenissen 
pas tijdens de controles ter plaatse, 
die worden uitgevoerd op een steek ‑
proef van 5 % van alle begunstigden 
die steun ontvangen. Dit betekent 
dat een landbouwer waarschijnlijk 
gemiddeld één maal per 20 jaar wordt 
gecontroleerd. Bovendien kunnen niet 
alle verplichtingen worden bekeken op elk tijdstip tijdens het jaar, zodat de 
reikwijdte van de controles en de mo ‑
gelijkheden tot opsporing van geval ‑
len van niet‑naleving kleiner worden. 
Deze geringe controle van de verbin ‑
tenissen is een andere reden voor het 
geconstateerde foutenpercentage.
63 
Onder de 17 gevallen van fouten ont ‑
dekte de Rekenkamer er 8 waarbij de 
verificatie van verbintenissen had kun ‑
nen worden verlegd van controles ter 
plaatse naar administratieve controles 
(zie het voorbeeld in tekstvak 8 ). Een 
dergelijke wijziging van de procedure 
zou de autoriteiten van de lidstaten 
in staat hebben gesteld, de fouten op 
te sporen en te corrigeren bij admini ‑
stratieve controles, daar deze contro ‑
les worden verricht voor 100 % van 
alle begunstigden. Dit zou met name 
aangewezen zijn voor de controle van 
documenten zoals de activiteitenregis ‑
ters van de landbouwers (bemesting, 
begrazing, maaien) en door derden 
afgegeven certificaten.
Voorbeeld van een agromilieuverbintenis die had kunnen worden geverifieerd 
door middel van administratieve controles
In Estland was een van de doelstellingen van de maatregel dat de landbouwer ten minste één bodemmonster 
zou nemen per 5 ha land in zijn bezit en dit naar een erkend laboratorium zou sturen voor analyse van de 
zuurgraad en het gehalte aan fosfor en kalium van de grond. In de voorschriften is bepaald dat de laborato ‑
riumresultaten moeten worden bewaard op het bedrijf en ter beschikking van de inspecteurs moeten worden 
gesteld tijdens bezoeken ter plaatse.
Tijdens het bezoek ter plaatse van de controleurs van de Rekenkamer presenteerde de landbouwer de labo ‑
ratoriumresultaten van de negen genomen bodemmonsters. Bij herberekening werd vastgesteld dat de 
landbouwer op basis van de oppervlakte van de percelen dertien monsters had moeten nemen in plaats van 
slechts negen. Deze niet‑naleving van de verbintenissen had kunnen worden opgespoord door middel van 
administratieve controles.Tekstvak  8
33 Opmerkingen
Het systeem van kortingen 
en sancties heeft geen sterk 
afschrikkende werking
64 
De lidstaten passen een systeem van 
proportionele kortingen en sancties 
toe dat overeenkomstig de ernst, de 
omvang en het permanente karakter 
van de overtreding gewoonlijk leidt 
tot een gedeeltelijke korting van de 
betaling. Zo werd in het geval beschre ‑
ven in tekstvak 8  een korting van 5 % 
toegepast wegens niet‑naleving van 
de verbintenis. De landbouwers lopen 
geen gevaar om eigen geld te verlie ‑
zen wegens niet‑naleving; zij riskeren 
hooguit reeds uitbetaalde bedragen 
te moeten teruggeven. In extreme ge ‑
vallen, wanneer een landbouwer geen 
van de aangegane verbintenissen 
heeft nageleefd en het betaalorgaan 
beslist de volledige betaling terug te 
vorderen, kan hij in dezelfde situatie 
terechtkomen als wanneer hij geen 
enkele verbintenis was aangegaan.65 
In dit verband wijst de frequentie van 
fouten (17 van de 121 gecontroleerde 
betalingen) er tevens op dat het sys ‑
teem van betalingskortingen in geval 
van niet‑naleving slechts een beperkt 
afschrikkend effect heeft op landbou ‑
wers (zie een voorbeeld in tekstvak 9 ).
Betalingen voor probleem ‑
gebieden vertonen minder 
fouten
66 
De betalingen aan landbouwers in 
berggebieden of in andere gebieden 
met natuurlijke handicaps (samen 
doorgaans aangeduid als „probleem ‑
gebieden” of „LFA”) zijn een vergoe ‑
ding aan landbouwers voor verdere 
activiteit in deze gebieden. Deze maat ‑
regelen voor plattelandsontwikkeling 
zijn gericht op duurzaam gebruik van 
landbouwgrond en dragen zo bij tot 
de verbetering van het milieu en het 
platteland.
Beperkte financiële gevolgen van een inbreuk
In het Verenigd Koninkrijk ging een landbouwer een verbintenis aan voor het aanbrengen van heide ‑
begroeiing op zuur grasland. De maatregel hield slechts twee verbintenissen in: vermindering van de vee ‑
bezetting (het aantal grazende dieren per hectare) en het verbod op beweiding tussen oktober en maart.
De Rekenkamer bezocht de landbouwer in oktober en ontdekte dat de dieren nog steeds graasden op de 
percelen. Het financiële gevolg voor de landbouwer was een betalingskorting met 3 %.Tekstvak  9
34 Opmerkingen
67 
De invloed van de 78 gecontroleerde 
LFA‑betalingen op het algemene fou ‑
tenpercentage zou verwaarloosbaar 
zijn geweest zonder twee gevallen 
waarin fouten werden vastgesteld 
inzake niet‑naleving van de subsidiabi ‑
liteitsvoorwaarden, opgelegd door de 
betrokken lidstaten (zie tekstvak 10 ). 
Dit illustreert het dilemma dat sub ‑
sidiabiliteitsvoorwaarden nodig zijn 
om ervoor te zorgen dat de middelen 
goed worden besteed, maar tegelijker ‑
tijd het risico op fouten verhogen.
68 
Dit relatief lage foutenpercentage 
houdt verband met de voornaam ‑
ste kenmerken van de betrokken 
maatregelen:
 — een klein aantal gedetailleerde 
subsidiabiliteitsvoorwaarden: het 
terrein moet gelegen zijn in een 
aangewezen gebied, omschreven 
door de lidstaat en goedgekeurd 
door de Commissie, en moet in 
een goede landbouw ‑ en milieu ‑
conditie worden gehouden; — forfaitaire betalingen per hectare 
die degressief zijn. Dit betekent 
dat grotere bedrijven lagere beta ‑
lingen ontvangen voor gebieden 
die een bepaalde drempel over ‑
schrijden, en dat voor dergelijke 
bedrijven eventuele oppervlakte ‑
verschillen slechts weinig effect 
hebben.
69 
De Rekenkamer merkt op dat het lage 
foutenpercentage voor de investe ‑
ringsmaatregel „vestiging van jonge 
landbouwers” eveneens werd ver ‑
klaard door deze kenmerken, namelijk 
een beperkt aantal gedetailleerde 
eisen, een specifiek toepassings  gebied 
en gebruikmaking van forfaitaire 
betalingen.
Bijkomende subsidiabiliteitsvoorwaarden, door de lidstaten opgelegd voor 
LFA‑betalingen
In Italië en Portugal is een voorwaarde voor subsidiabiliteit van weiden in berggebieden dat de begunstigde 
een minimumaantal dieren bezit. Tijdens bezoeken ter plaatse constateerde de Rekenkamer dat de betrokken 
landbouwers niet het vereiste aantal dieren bezaten en de weiden derhalve geen recht gaven op steun.
Aan deze twee gevallen was het grootste deel van het foutenpercentage in de LFA‑betalingen toe te 
schrijven.Tekstvak  10
35 Opmerkingen
DEEL III — Zijn de 
actieplannen van de 
lidstaten en het nieuwe 
wettelijke kader van de 
EU geschikt om die oor ‑
zaken doeltreffend aan  
te pakken?
70 
De Commissie en de lidstaten hebben 
stappen gezet om de oorzaken van de 
fouten bij plattelandsontwikkeling aan 
te pakken. In dit deel wordt onder ‑
zocht of de twee belangrijkste stappen 
‑ de actieplannen en het wettelijke 
kader van de EU ‑  waarschijnlijk doel ‑
treffend zullen zijn.
De door de Commissie geïni ‑
tieerde exercitie met actie ‑
plannen is een stap in de 
goede richting om de oorza ‑
ken van fouten aan te pakken
71 
De uitgaven voor plattelandsont ‑
wikkeling worden uitgevoerd onder 
gedeeld beheer tussen de lidstaten en 
de Commissie20. Overeenkomstig het 
subsidiariteitsbeginsel zijn de lidstaten 
verantwoordelijk voor de uitvoering 
van de programma’s voor plattelands ‑
ontwikkeling op het passende territori ‑
ale niveau en in overeenstemming met 
hun eigen institutionele regelingen. 
De Commissie is verantwoordelijk voor 
het toezicht op de lidstaten om ervoor 
te zorgen dat deze hun verantwoorde ‑
lijkheid opnemen.
72 
Indien het foutenniveau tijdens de 
uitvoering aanhoudend hoog is, moet 
de Commissie21 de zwakke punten in 
de controlesystemen identificeren, de 
kosten en baten van eventuele corri ‑
gerende maatregelen analyseren en 
passende maatregelen treffen of voor ‑
stellen. Wanneer gebreken leiden tot een voorbehoud in de betrouwbaar ‑
heidsverklaring van de directeur‑ge ‑
neraal, is de Commissie verplicht deze 
informatie te analyseren in het jaarlijk ‑
se activiteitenverslag en een actieplan 
voor te stellen. Dit was het geval voor 
de uitgaven voor plattelandsontwikke ‑
ling sinds 2011.
73 
In dit verband en in een poging om 
het foutenpercentage in de uitga ‑
ven voor plattelandsontwikkeling te 
verlagen, verzocht de Commissie alle 
lidstaten om een drieledig actieplan 
te ontwikkelen teneinde de oorzaken 
van de fouten te identificeren, gerichte 
corrigerende maatregelen te treffen 
ter beperking van de geconstateerde 
fouten en de preventieve maatregelen 
te versterken om het risico op fouten 
te verlagen.
Deze actieplannen vormen 
nog geen volledig ontwikkeld 
instrument om de oorzaken van 
fouten aan te pakken
74 
De reikwijdte en de kwaliteit van de 
plannen varieerden aanzienlijk van 
lidstaat tot lidstaat. De Rekenkamer 
constateerde dat twee actieplannen, 
namelijk die van Duitsland (Berlijn ‑
Brandenburg) en Hongarije, vrij slecht 
waren, met weinig maatregelen en 
weinig kans op succes bij de aanpak 
van de oorzaken van fouten, en dat 
twee andere, namelijk die van Italië 
(Lombardije) en Roemenië, relatief 
goed waren, met talrijke acties en goe ‑
de kansen op succes bij het aanpakken 
van de oorzaken van fouten. Dit ver ‑
schil in de potentiële doeltreffendheid 
van de actieplannen ontstaat door drie 
grote tekortkomingen, zoals hierna 
wordt toegelicht.20 Verordening (EG) 
nr. 1290/2005 van de Raad.
21 Verordening (EU, Euratom) 
nr. 966/2012.
36 Opmerkingen
75 
Ten eerste hebben de lidstaten hun 
verantwoordelijkheid voor het ontdek ‑
ken van fouten en het voorstellen van 
corrigerende maatregelen niet opge ‑
nomen. De actieplannen worden on ‑
derworpen aan een formele procedure 
voor controle en follow‑up. Wanneer 
de lidstaten voorgestelde maatregelen 
niet uitvoeren, kunnen onderbreking, 
opschorting of verlaging van betalin ‑
gen en financiële correcties op hen 
worden toegepast. Actieplannen wer ‑
den ontwikkeld in het kader van een iteratief proces: een vierde bijwerking 
was in uitvoering toen de controle ‑
werkzaamheden werden voltooid. De 
Commissie kwam aanvankelijk met een 
onvolledige lijst van oorzaken van fou ‑
ten. Al deze oorzaken werden echter 
niet aangepakt door de lidstaten, en 
waar wel actieplannen waren, boden 
sommige ervan weinig mogelijkheden 
om de oorzaken van fouten aan te 
pakken (zie tekstvak 11 ). De actieplan ‑
nen werden later geleidelijk verbeterd 
in reactie op de verzoeken van de 
Commissie.
Voorbeeld van een voorgestelde actie om het foutenpercentage te verminderen
Het systeem van kortingen en sancties is een van de mogelijke oorzaken van fouten bij oppervlaktegebonden 
steun, een oorzaak die werd vastgesteld door de Commissie en aangepakt door de lidstaten. De regeling werd 
als niet proportioneel beschouwd: in sommige gevallen pasten de lidstaten een korting toe van 100 % van de 
betaling, ook als slechts een van meerdere verbintenissen was geschonden.
De Rekenkamer erkent dat aanpassingen aan het kortings ‑ en sanctiesysteem moeten waarborgen dat een 
dergelijk systeem de mate van niet‑naleving van de nagestreefde milieudoelstelling correct weergeeft.
Maar hoewel een daling van het aantal toegepaste sancties het foutenpercentage zal verlagen, biedt dit geen 
oplossing voor de onderliggende overtredingen en hun potentieel schadelijke effect op het milieu. Sancties 
moeten op zich al een doeltreffend middel zijn om landbouwers ervan te weerhouden hun verplichtingen 
niet na te komen. Dit lukte niet in het in tekstvak 9  beschreven geval.Tekstvak  11
22 De Commissie verricht 
nalevingsgerichte controles in 
de lidstaten om na te gaan of 
de uitgaven zijn gedaan in 
overeenstemming met de 
geldende voorschriften. Een 
controle wordt afgesloten met 
of zonder financiële correcties, 
afhankelijk van de geconsta ‑
teerde fouten. De gemiddelde 
duur van de nalevings‑
procedure voor de in 2013 
afgesloten controles bedroeg 
36 maanden.76 
In de tweede plaats werd in vier van 
de tien onderzochte actieplannen niet 
systematisch ingespeeld op de con ‑
troleresultaten van de Commissie en 
de Rekenkamer. De lidstaten bekeken 
niet alle zwakke punten die door de 
controleurs van de Commissie waren 
gesignaleerd bij de afsluiting van de 
nalevingsgerichte controles, wat be ‑
tekent dat de oorzaken van de fouten 
waarschijnlijk nog een tijdlang niet 
worden aangepakt22.
37 Opmerkingen
Beste praktijken bij het uitwerken van concrete gerichte acties
In Bulgarije ontvangen landbouwers van het betaalorgaan sms‑berichten om hen op de hoogte te stellen van 
tijdgebonden verbintenissen (perioden waarin bepaalde praktijken verboden zijn).
Landbouwers in Italië (Lombardije) worden schriftelijk in kennis gesteld van verschillen tussen de aangegeven 
oppervlakte in het vorige seizoen en de oppervlakte die resulteert uit de bijwerking van het systeem voor de 
identificatie van landbouwpercelen (het IT‑systeem ter bepaling van de ligging en oppervlakte van de perce ‑
len landbouwgrond).
In Roemenië had het betaalorgaan volledige en vrije toegang tot het handelsregister, dat de informatie ver ‑
strekt om de kmo‑status te verifiëren.Tekstvak  1277 
Ten derde was een meerderheid van 
de voorgestelde acties in algemene 
bewoordingen geformuleerd. De 
meeste lidstaten stellen algemene 
oplossingen voor zoals het bijwerken 
van procedurehandleidingen of het 
organiseren van opleidingen. Een vaak 
voorkomende oplossing met betrek ‑
king tot overheidsopdrachten was 
bijvoorbeeld het opleiden van inspec ‑
teurs en begunstigden in verband 
met de toepasselijke regels inzake het 
plaatsen van overheidsopdrachten. 
In de actieplannen wordt echter niet 
geanalyseerd welke aspecten van de 
regelgeving waarschijnlijk het meest 
worden geschonden en waarom. In 
deze omstandigheden bestaat er een 
risico dat de doeltreffendheid van 
de voorgestelde maatregelen wordt 
ondermijnd.
78 
De Rekenkamer ontdekte ook voor ‑
beelden van goede praktijken bij het 
opstellen van passende antwoorden 
op de vastgestelde problemen (zie 
tekstvak 12 ). Twee keer per jaar orga ‑
niseert de Commissie seminars met vertegenwoordigers van alle lidstaten 
als een gelegenheid om van gedach ‑
ten te wisselen over de stand van de 
tenuitvoerlegging van de actieplan ‑
nen, om ervaringen uit te wisselen en 
beste praktijken te verspreiden.
Onvoldoende aandacht 
voor het voorkomen van 
wijdverbreide tekortkomingen 
op EU‑niveau
79 
Actieplannen zijn specifiek gericht op 
de tekortkomingen die in elke lidstaat 
zijn vastgesteld, maar omvatten geen 
preventieve maatregelen met betrek ‑
king tot in andere landen ontdekte 
tekortkomingen. De Commissie heeft 
de lidstaten niet gevraagd systema ‑
tisch de ernstigste wijdverbreide 
tekortkomingen aan te pakken die 
op EU‑niveau werden vastgesteld, 
zoals niet‑inachtneming van de regels 
inzake overheidsopdrachten, opzette ‑
lijke onregelmatigheden en ontoerei ‑
kende administratieve controles van 
agromilieuverbintenissen.
38 Opmerkingen
80 
De Rekenkamer onderzocht tien 
actieplannen om na te gaan of zij 
acties omvatten om wijdverbreide 
tekortkomingen te verhelpen. Dit was 
niet het geval. Drie lidstaten hadden 
geen enkele actie op het gebied van 
openbare aanbestedingen, vijf hadden 
algemene acties en slechts twee lid ‑
staten (Letland en Roemenië) hadden 
gedetailleerde checklists opgesteld. 
De Rekenkamer constateerde dat in ‑
breuken op agromilieuverbintenissen 
kunnen worden opgespoord door mid ‑
del van administratieve controles (zie 
paragraaf 63), maar slechts één lidstaat 
(Spanje) behandelt dit onderwerp in 
zijn actieplan, en dan nog slechts voor 
7 van de 17 regio’s. De opsporing van 
opzettelijke onregelmatigheden was 
in slechts één actieplan opgenomen 
(Roemenië).
81 
In dit verband vormen actieplannen 
een stap in de goede richting, maar zij 
hebben hoofdzakelijk een reactieve 
functie. Het feit dat de lidstaten geen 
EU‑brede problemen aanpakken die 
zij in eigen land niet als zodanig be ‑
schouwen, vermindert de toekomstige 
doeltreffendheid van deze plannen.
Het nieuwe wettelijke kader 
van de EU kan een positief 
effect hebben op het aan ‑
pakken van de oorzaken van 
fouten
82 
De programmeringsperiode 2014 ‑2020 
voor plattelandsontwikkeling zal ten 
uitvoer worden gelegd in het kader 
van het hervormde gemeenschappe ‑
lijk landbouwbeleid, dat is vastgesteld 
bij vier basisverordeningen23 en de 
daarmee verband houdende gedele ‑
geerde en uitvoeringshandelingen24.83 
In het kader van zijn wettelijke rol 
bracht de Rekenkamer in 2012 Advies 
nr. 1/2012 uit over bepaalde voorstel ‑
len voor verordeningen betreffende 
het gemeenschappelijk landbouw ‑
beleid voor de periode 2014 ‑202025. 
Terwijl Advies nr. 1/2012 standpunten 
bevatte over alle aspecten van het 
gemeenschappelijk landbouwbeleid, 
met name uit het oogpunt van goed 
financieel beheer, betreft dit speciaal 
verslag uitsluitend het vermoedelij ‑
ke effect van de nieuwe regelgeving 
op de oorzaken van fouten inzake 
de wettigheid en regelmatigheid bij 
plattelandsontwikkeling.
Het nieuwe wetgevingspakket 
bevat elementen die wellicht 
bepaalde oorzaken van fouten 
kunnen wegnemen
84 
De nieuwe regelgeving introduceert 
het begrip „toepasselijke ex‑antevoor ‑
waarde”: een concrete en nauwkeurig 
vooraf bepaalde kritische factor die een 
noodzakelijke voorwaarde is voor, een 
directe en onmiskenbare band heeft 
met en een direct effect heeft op de 
doeltreffende en efficiënte uitvoering 
van een specifieke doelstelling voor 
een investeringsprioriteit of een priori ‑
teit van de Unie26. Openbare aanbeste ‑
ding is een van de algemene ex‑ante ‑
voorwaarden in de regelgeving, waarin 
is bepaald dat de nodige regelingen 
moeten worden getroffen voor de 
effectieve toepassing van de EU‑regels 
inzake overheidsopdrachten, om ervoor 
te zorgen dat de procedures voor de 
gunning van opdrachten transparant 
zijn, dat de betrokken personeels  leden 
worden opgeleid en dat relevante 
informatie onder hen wordt verspreid. 
De Rekenkamer is ingenomen met 
de aandacht voor de naleving van de 
regels inzake overheidsopdrachten, die 
werden geïdentificeerd als een van de 
kritieke bronnen van fouten in de pro ‑
grammeringsperiode 2007 ‑2013.23 http://ec.europa.eu/
agriculture/cap‑post ‑2013/
legislation/index_en.htm .
24 http://ec.europa.eu/
agriculture/cap‑post ‑2013/
implementation/
index_en.htm .
25 http://www.eca.europa.eu/
Lists/ECADocuments/
OP12_01/OP12_01_NL.PDF .
26 Artikel 2, lid 33, van 
Verordening (EU) nr. 1303/2013 
van het Europees Parlement 
en de Raad van 17 december 
2013 houdende 
gemeenschappelijke 
bepalingen inzake het 
Europees Fonds voor 
regionale ontwikkeling, het 
Europees Sociaal Fonds, het 
Cohesiefonds, het Europees 
Landbouwfonds voor 
plattelandsontwikkeling en 
het Europees Fonds voor 
maritieme zaken en visserij en 
algemene bepalingen inzake 
het Europees Fonds voor 
regionale ontwikkeling, het 
Europees Sociaal Fonds, het 
Cohesiefonds en het Europees 
Fonds voor maritieme zaken 
en visserij, en tot intrekking 
van Verordening (EG) 
nr. 1083/2006 van de Raad (PB 
L 347 van 20.12.2013, blz. 320).
39 Opmerkingen
85 
Hoewel de verifieerbaarheid en con ‑
troleerbaarheid van maatregelen reeds 
in de algemene controlebeginselen 
voor de programmeringsperiode 2007 ‑
2013 werden behandeld, worden ze 
benadrukt27 in de nieuwe wetgeving. 
Volgens de nieuwe regels moeten de 
lidstaten ervoor zorgen dat alle maat ‑
regelen voor plattelandsontwikkeling 
verifieerbaar en controleerbaar zijn, 
zowel vooraf, voordat deze daadwer ‑
kelijk worden uitgevoerd, als daarna, 
tijdens de uitvoering ervan. De Reken ‑
kamer is van oordeel dat deze aanpak 
waarschijnlijk op twee manieren het 
foutenpercentage zal verlagen. Ener ‑
zijds kunnen hierdoor de subsidiabili ‑
teitscriteria en andere verplichtingen 
nauwkeuriger worden beschreven, zo ‑
dat ze beter kunnen worden begrepen 
en nageleefd door de begunstigden; 
anderzijds kunnen controleprocedures 
beter worden opgezet om ervoor te 
zorgen dat die criteria doeltreffend 
kunnen worden geverifieerd.
86 
De methoden voor de vaststelling en 
de vergoeding van door de begunstig ‑
den gemaakte kosten zijn eveneens 
verbeterd in de nieuwe wetgeving. 
Naast de gebruikelijke methode van 
vergoeding op basis van de door de 
begunstigden werkelijk gemaakte en 
betaalde subsidiabele kosten stelt het 
nieuwe wettelijke kader alternatieve 
methoden zoals standaardkosten, for ‑
faitaire betalingen en forfaitaire finan ‑
ciering op gelijke voet met terugbeta ‑
ling. De Rekenkamer is van oordeel dat 
het gebruik van deze vereenvoudigde 
kostenmethoden waarschijnlijk gun ‑
stig zal zijn voor alle partijen, omdat 
het de administratieve formaliteiten 
kan verminderen en de omvang kan 
beperken van fouten in verband met 
de voorbereiding en de verificatie van 
de betalingsaanvragen op basis van 
facturen en betalingsdocumenten.87 
De erkende betaalorganen zullen moe ‑
ten voldoen aan aanvullende criteria 
met betrekking tot fraude. Hoewel 
het vereiste dat verificaties ook deze 
elementen ter voorkoming en ont ‑
dekking van fraude moeten omvatten 
werd overgenomen, wordt in twee 
nieuwe bepalingen de rol van de be ‑
taalorganen op dit terrein benadrukt: 
opleiding voor het personeel moet 
bewustmaking van fraude omvatten 
en toezichtactiviteiten moeten ook 
procedures ter voorkoming en ontdek ‑
king van fraude betreffen. Deze ont ‑
wikkelingen zullen de betaalorganen 
waarschijnlijk doeltreffender maken in 
preventie en opsporing van frauduleu ‑
ze handelingen.
88 
De „n+2 ‑regel” zoals die bestond in de 
programmeringsperiode 2007 ‑2013 
(zie paragraaf 18), is versoepeld en om ‑
gevormd tot een „n+3 ‑regel”28, zodat 
de lidstaten een jaar extra krijgen om 
de toegewezen begroting te besteden. 
Dit kan zorgen voor meer evenwicht 
tussen de druk op de lidstaten om de 
begroting te besteden en de noodzaak 
om ervoor te zorgen dat dit correct 
gebeurt en in overeenstemming met 
de beginselen van goed financieel 
beheer.
89 
Als algemene regel geldt dat de be ‑
gunstigden van investeringen in voed ‑
selverwerking kleine en middelgrote 
ondernemingen moeten zijn (zie pa ‑
ragraaf 43). In het nieuwe rechts  kader 
wordt dit subsidiabiliteitscriterium, dat 
een van de belangrijkste oorzaken was 
van fouten voor dit soort investerin ‑
gen, losgelaten. Dit voorstel kan een 
positief effect hebben op de verlaging 
van het foutenpercentage, maar een 
negatief effect op de doeltreffendheid 
van het beleid (zie paragraaf 35).27 Artikel 62 van Verordening 
(EU) nr. 1305/2013 van het 
Europees Parlement en de 
Raad van 17 december 2013 
inzake steun voor 
plattelandsontwikkeling uit 
het Europees Landbouwfonds 
voor plattelandsontwikkeling 
(Elfpo) en tot intrekking van 
Verordening (EG) 
nr. 1698/2005 van de Raad (PB 
L 347 van 20.12.2013, blz. 487).
28 Artikel 38, lid 1, van 
Verordening (EU) nr. 1306/2013 
van het Europees Parlement 
en de Raad van 17 december 
2013 inzake de financiering, 
het beheer en de monitoring 
van het gemeenschappelijk 
landbouwbeleid en tot 
intrekking van Verordeningen 
(EEG) nr. 352/78, (EG) nr. 
165/94, (EG) nr. 2799/98, (EG) 
nr. 814/2000, (EG) 
nr. 1290/2005 en (EG) 
nr. 485/2008 van de Raad (PB 
L 347 van 20.12.2013, blz. 549).
40 Opmerkingen
90 
In geval van een verschil van meer dan 
3 % tussen de door de begunstigde 
gevraagde betaling en het door het 
betaalorgaan subsidiabel verklaarde 
bedrag werd in de programmerings ‑
periode 2007‑201329 een boete ge ‑
lijk aan het bedrag van dat verschil 
toegepast. Dit systeem is opgezet om 
begunstigden ervan te weerhouden 
uitgaven te declareren die niet subsi ‑
diabel zijn. In het nieuwe rechtskader30 
is de drempel voor de toepassing van 
de sanctie verhoogd tot 10 %. Deze 
wijziging zal wellicht de afschrikkende 
werking van de bepaling beperken, en 
dit kan leiden tot een toename van de 
niet‑subsidiabele uitgaven die worden 
opgenomen in de betalingsaanvragen.
Directe bepalingen uit de 
EU‑verordeningen waren niet 
de belangrijkste bron van 
fouten
91 
Zoals hierboven is aangetoond, kan 
het nieuwe EU‑rechtskader bijdragen 
tot een vermindering van het fouten ‑
percentage. Extra aandacht is nodig 
bij de volgende stappen in het regel ‑
gevingsproces op het niveau van de 
lidstaten, aangezien de meeste fouten 
worden gemaakt bij de uitvoering van 
specifieke bepalingen in de wetgeving 
van de lidstaten (zie paragraaf 14).
92 
Aangezien de wetgeving van de 
lidstaten nog niet is goedgekeurd (zie 
paragraaf 10), kon geen nader inzicht 
worden verkregen in de mogelijke ge ‑
volgen van wijzigingen van de regel ‑
geving voor het foutenpercentage.29 Artikel 30, lid 1, van 
Verordening (EU) nr. 65/2011 
van de Commissie.
30 Artikel 63, lid 1, van Uitvoe ‑
ringsverordening (EU) 
nr. 809/2014 van de Commis ‑
sie van 17 juli 2014 tot 
vaststelling van uitvoerings ‑
bepalingen voor Verordening 
(EU) nr. 1306/2013 van het 
Europees Parlement en de 
Raad wat betreft het 
geïntegreerd beheers ‑ en 
controlesysteem, plattelands ‑
ontwikkelingsmaatregelen en 
de randvoorwaarden (PB L 227 
van 31.7.2014, blz. 69).
41
 Conclusies en 
aanbevelingen
93 
De Rekenkamer concludeert dat de 
Commissie en de lidstaten gedeeltelijk 
doeltreffend zijn in hun aanpak van de 
belangrijkste oorzaken van het hoge 
foutenpercentage voor plattelands ‑
ontwikkeling. Deze algemene conclu ‑
sie is voornamelijk gebaseerd op het 
oordeel dat ‑ ondanks de initiatieven 
van de Commissie ‑ de actieplannen 
van de lidstaten de vastgestelde ge ‑
breken niet systematisch bestrijden.
94 
Ter identificatie van de oorzaken 
van fouten in de uitgaven voor plat ‑
telandsontwikkeling onderzocht 
de Rekenkamer een steekproef van 
willekeurig geselecteerde verrichtin ‑
gen uit de controles van de wettig ‑
heid en regelmatigheid voor 2011, 
2012 en 2013. Uit de resultaten bleek 
dat de investeringsmaatregelen bij een 
gelijk aandeel in de uitgaven goed zijn 
voor twee derde van het foutenper ‑
centage en de oppervlaktegebonden 
steun voor het andere derde deel 
(paragrafen 12 ‑21).
95 
Voor de investeringsmaatregelen 
kunnen de oorzaken van de fouten op 
twee manieren worden geïdentificeerd 
(paragrafen 22 ‑54):
 — wat betreft de begunstigde waren 
de voornaamste bronnen van 
fouten de niet‑naleving van de 
regels voor overheidsopdrachten, 
de subsidiabiliteitscriteria voor 
particuliere en publieke begun ‑
stigden en vermoedelijk fraudu ‑
leuze handelingen van particuliere 
begunstigden; — wat betreft de betaalorganen 
concludeert de Rekenkamer dat 
de administratieve controles en 
de controles ter plaatse de meeste 
fouten hadden kunnen en moeten 
voorkomen.
96 
Bij de oppervlaktegebonden steun zijn 
er drie factoren die het foutenpercen ‑
tage verklaren: beperkte stimulansen 
voor begunstigden om te voldoen aan 
de landbouwverbintenissen, een laag 
controlepercentage met betrekking 
tot de landbouwverbintenissen en een 
weinig afschrikkend sanctiesysteem 
(paragrafen 55 ‑69).
97 
Als reactie op het hoge foutenper ‑
centage voor plattelandsontwikke ‑
ling heeft de Commissie de lidstaten 
verzocht actieplannen te ontwikkelen 
ter voorkoming en correctie van de 
oorzaken van fouten. Hoewel dit een 
positieve ontwikkeling is, hebben de 
actieplannen hoofdzakelijk een reac ‑
tieve rol, en hebben ze niet systema ‑
tisch betrekking op de problemen die 
de fouten hebben veroorzaakt in alle 
lidstaten. Er bestaat met name een 
gebrek aan preventieve maatregelen 
tegen wijdverbreide gebreken op 
EU‑niveau (paragrafen 70 ‑81).
42 Conclusies en aanbevelingen
Aanbeveling 1
De Commissie moet haar tot nu toe 
genomen corrigerende maatregelen 
aanvullen door zich te blijven richten 
op de diepere oorzaken van de fouten 
bij de uitgaven voor plattelandsont ‑
wikkeling. In dit verband dienen de 
lidstaten, waar relevant, de volgende 
preventieve en corrigerende maatre ‑
gelen te nemen:
Overheidsopdrachten
• Bij de toepassing van het concept 
van ex‑antevoorwaarden (zie 
paragraaf 84) moeten de lidstaten 
gedetailleerde richtsnoeren voor 
de toepassing van de regels inzake 
overheidsopdrachten uitwerken 
en deze aan de begunstigden 
verstrekken. De nationale autori ‑
teiten die gespecialiseerd zijn in 
het toezicht op de naleving van de 
regels inzake overheidsopdrachten 
dienen bij dit proces te worden 
betrokken. De aandacht moet 
uitgaan naar de drie belangrijkste 
inbreuken: ongerechtvaardigde 
onderhandse gunning zonder be ‑
hoorlijke mededingingsprocedure, 
verkeerde toepassing van selec ‑
tie‑ en gunningscriteria, ongelijke 
behandeling van inschrijvers.
Opzettelijke omzeiling van de regels
• Op basis van de specifieke sub ‑
sidiabiliteits‑  en selectiecriteria 
in hun programma’s voor plat ‑
telandsontwikkeling moeten de 
lidstaten richtsnoeren vaststellen 
om hun inspecteurs te helpen bij 
het vaststellen van indicatoren 
voor vermoedelijk frauduleuze 
handelingen.Agromilieubetalingen
• De lidstaten moeten de reikwijdte 
van hun administratieve controles 
uitbreiden tot verplichtingen die 
kunnen worden gecontroleerd op 
basis van schriftelijke bewijzen en 
die momenteel alleen worden ge ‑
verifieerd tijdens de 5 % ‑controles 
ter plaatse. Bovendien moet het 
systeem van kortingen en sancties 
zo worden opgezet dat het een 
doeltreffend afschrikkend effect 
heeft op mogelijke overtreders.
98 
Het wettelijk kader van de EU voor de 
periode 2014 ‑2020 is vastgesteld, en 
dit is een gelegenheid om de oorzaken 
van fouten aan te pakken. De beste 
mogelijkheden om fouten te beperken 
worden echter geboden door twee 
lopende fasen: het onderzoek en de 
goedkeuring van de programma’s 
voor plattelandsontwikkeling door de 
Commissie en de toepassing van de 
nationale regelgeving door de lidsta ‑
ten (paragrafen 82 ‑92).
Aanbeveling 2
De Commissie moet nauwlettend 
toezien op de uitvoering van de POP’s 
en bij haar nalevingsgerichte controles 
rekening houden met de toepasselijke 
regels, waar relevant ook die welke 
werden vastgesteld op nationaal ni ‑
veau, om het risico te beperken dat de 
in de programmeringsperiode 2007 ‑
2013 ontdekte tekortkomingen en 
fouten zich herhalen.
43 Conclusies en aanbevelingen
99 
De Rekenkamer ontdekte één inves ‑
teringsmaatregel (vestiging van jonge 
landbouwers, zie de paragrafen 36 ‑38) 
en twee oppervlaktegebonden maat ‑
regelen („betalingen voor probleem ‑
gebieden”, zie de paragrafen 66–69) 
die lage foutenpercentages ver ‑
toonden. Deze maatregelen hebben 
drie hoofdkenmerken: een specifiek 
toepassingsgebied, een beperkt aantal 
vereisten en het gebruik van forfaitaire 
betalingen. De Rekenkamer consta ‑
teerde dat een andere maatregel ‑  
steun voor investeringen in de verwer ‑
king van landbouwproducten — het 
meest foutgevoelig was. Meer dan de 
helft van de gecontroleerde projec ‑
ten vertoonde fouten en een derde 
daarvan was het gevolg van vermoe ‑
delijk frauduleuze handelingen. De 
Rekenkamer heeft de doeltreffendheid 
van deze maatregel bekritiseerd in een 
eerder speciaal verslag.
Aanbeveling 3
De Commissie en de lidstaten moeten 
analyseren:
• in hoeverre de kenmerken van een 
meer specifiek toepassingsgebied, 
beperkte subsidiabiliteitscriteria 
en het gebruik van vereenvoudig ‑
de kostenopties kunnen worden 
overgenomen in het ontwerp en 
de uitvoering van een groter aan ‑
tal steunmaatregelen, zonder dat 
de algemene doelstellingen van 
die maatregelen in gevaar worden 
gebracht;• hoe de regeling ter ondersteuning 
van investeringen in de verwerking 
van landbouwproducten kan wor ‑
den verbeterd, rekening houdend 
met de volgende elementen:
— de werkelijke behoefte aan 
overheidssteun voor deze 
sector en het risico op het 
buitenkanseffect;
— de doelgroepen van begun ‑
stigden: landbouwers die een 
verticale integratie van hun 
bedrijf nastreven of bedrijven 
waar geen landbouwactivitei ‑
ten plaatsvinden;
— het hoge maximumbedrag aan 
overheidssteun, hetgeen een 
stimulans is voor grote onder ‑
nemingen, aangezien alleen 
zij toegang hebben tot de 
vereiste cofinanciering;
— het hele pakket van subsidia ‑
biliteitsvoorwaarden en de 
mogelijkheden om deze te 
omzeilen;
— grotere inspanningen ter ver ‑
betering van het ontwerp en 
de uitvoering van administra ‑
tieve controles en controles ter 
plaatse;
• hoe de maatregel voor agromilieu ‑
betalingen ertoe kan bijdragen 
dat vastleggingen zo goed mo ‑
gelijk worden meegenomen in de 
administratieve controles van de 
lidstaten.
44 Conclusies en aanbevelingen
100  
Wat betreft het beperken van de 
oorzaken van fouten is een terug ‑
kerende bevinding in dit verslag 
(paragrafen 33 ‑35, 38, 67, 88 ‑90 en 
tekstvakken 3  en 11) dat het nood ‑
zakelijk is om een passend evenwicht 
te bewaren tussen het aantal en de 
complexiteit van de regels ‑ een factor 
die volgt uit de noodzaak om vooraf bepaalde doelstellingen te realiseren 
‑ en de noodzaak om de wettigheid 
en regelmatigheid van de uitgaven te 
garanderen. Naar het oordeel van de 
Rekenkamer vormt een correct even ‑
wicht tussen deze twee overwegingen 
de sleutel tot een succesvolle tenuit ‑
voerlegging van het beleid inzake 
plattelandsontwikkeling.
Dit verslag werd door kamer I onder voorzitterschap van mevrouw Rasa 
BUDBERGYTĖ, lid van de Rekenkamer, te Luxemburg vastgesteld op haar 
vergadering van 17 december 2014.
 Voor de Rekenkamer
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 President
45
 Bijlage
Lijst van maatregelen voor plattelandsontwikkeling
Investeringsmaatregelen
Maatregel Uitgaven1 (euro)Gecontroleerde 
verrichtingen
Modernisering van landbouwbedrijven 8 204 333 653 53
Basisvoorzieningen voor de plattelandseconomie en -bevolking 1 965 164 204 24
Vestiging van jonge landbouwers 2 096 198 537 20
Dorpsvernieuwing en  -ontwikkeling 2 300 229 913 20
Verhoging van de toegevoegde waarde van land- en bosbouwproducten 2 990 722 693 19
Uitvoering van plaatselijke ontwikkelingsstrategieën. Levenskwaliteit/diversificatie 1 707 595 920 17
Infrastructuur voor de ontwikkeling en aanpassing van de land- en de bosbouw 2 355 539 793 15
Vervroegde uittreding 2 051 938 167 13
Oprichting en ontwikkeling van ondernemingen 881 435 718 9
Instandhouding en opwaardering van het landelijk erfgoed 682 545 431 8
Herstel van bosbouwpotentieel en het treffen van preventieve maatregelen 963 189 776 5
Technische bijstand 763 706 346 4
Diversificatie naar niet -agrarische activiteiten 714 070  708 4
Acties op het gebied van beroepsopleiding en voorlichting 518 543  051 4
Bevordering van toeristische activiteiten 482 748 900 4
Herstel van door een natuurramp beschadigd agrarisch productiepotentieel en het treffen van 
passende preventieve maatregelen348 644 877 4
Samenwerking voor de ontwikkeling van nieuwe producten, procedés en technologieën in de land -
bouw-, de voedsel- en de bosbouwsector113 588 163 4
Beheer van de plaatselijke actiegroep, verwerving van vakkundigheid en dynamisering van het gebied 545 795 172 3
Bedrijven die als gevolg van de hervorming van een gemeenschappelijke marktordening worden 
geherstructureerd146 941 744 3
Uitvoering van plaatselijke ontwikkelingsstrategieën. Concurrentievermogen 145 665 094 3
Eerste bebossing van landbouwgrond (aanlegkosten) 1 226 065 54522
Niet -productieve investeringen in verband met bossen 379 677 940 2
Semizelfvoorzieningsbedrijven 609 703  070 1
Niet -productieve investeringen in verband met agromilieuverbintenissen en Natura 2000 315 192 539 1
Producentengroeperingen 152 989 100 1
Gebruik van adviesdiensten 89 316 108 1
Deelname van landbouwers aan voedselkwaliteitsregelingen 65 390 549 1
Oprichting van beheer-, hulp- en adviesdiensten 24 853 320 1
1 Gecumuleerde aan de lidstaten betaalde bedragen vanaf het begin van de programmeringsperiode (2007) tot het einde van het begrotingsjaar 
2013 (15 oktober 2013) zoals opgenomen in de SFC‑databank van de Commissie.
2 In het kader van de „Eerste bebossing van landbouwgrond” wordt er steun verleend voor de aanlegkosten (investeringen voor de voorbereiding 
van het land en het aanplanten) en oppervlaktegebonden steun (onderhoud en compensatie). Er wordt geen onderscheid gemaakt in de 
aangifte van de uitgaven aan de Commissie.Bijlage
46 Bijlage
Investeringsmaatregelen
Maatregel Uitgaven1 (euro)Gecontroleerde 
verrichtingen
Verlening van advies- en voorlichtingsdiensten aan landbouwers in Bulgarije en Roemenië 7 136 945 1
Verbetering van de economische waarde van bossen 211 138 607 0
Eerste bebossing van niet -landbouwgrond (aanlegkosten) 111 889  830 0
Verwerving van vakkundigheid, dynamisering en uitvoering van plaatselijke ontwikkelingsstrategieën 73 558 357 0
Activiteiten op het gebied van voorlichting en afzetbevordering 66 792  678 0
Voldoen aan op communautaire regelgeving gebaseerde normen 59 547 670 0
Opleiding en voorlichting 58 573 586 0
Uitvoering van samenwerkingsprojecten 46 980  838 0
Uitvoering van plaatselijke ontwikkelingsstrategieën. Milieu/grondbeheer 21 311 569 0
Eerste totstandbrenging van boslandbouwsystemen op landbouwgrond 536 880 0
Totaal 33 499 252 991 247
Oppervlaktegebonden steun
Maatregel Uitgaven (euro)Gecontroleerde 
verrichtingen
Agromilieubetalingen 18 616 040 063 121
Betalingen voor natuurlijke handicaps aan landbouwers in berggebieden 6 267 068 345 43
Natuurlijke handicaps in andere gebieden dan berggebieden 6 357 074 251 35
Dierenwelzijnsbetalingen 409 206 501 8
Eerste bebossing van landbouwgrond (jaarlijkse betaling over 5 jaar voor onderhoudskosten of 
compensatie voor het inkomensverlies gedurende 15 jaar) 1 226 065 54526
Natura 2000-betalingen en betalingen in verband met Richtlijn 2006/60/EG 165 985 883 1
Bosmilieubetalingen 40 496 635 0
Natura 2000-betalingen 33 193  755 0
Aanvullingen op rechtstreekse betalingen voor Bulgarije en Roemenië 436 997  683 0
Totaal 33 552 128 661 214
1 Gecumuleerde aan de lidstaten betaalde bedragen vanaf het begin van de programmeringsperiode (2007) tot het einde van het begrotingsjaar 
2013 (15 oktober 2013) zoals opgenomen in de SFC‑databank van de Commissie.
2 In het kader van de „Eerste bebossing van landbouwgrond” wordt er steun verleend voor de aanlegkosten (investeringen voor de voorbereiding 
van het land en het aanplanten) en oppervlaktegebonden steun (onderhoud en compensatie). Er wordt geen onderscheid gemaakt in de 
aangifte van de uitgaven aan de Commissie.Bijlage
47
III
Sinds 2012 pakt de Commissie het probleem van 
het hoge foutenpercentage aan door van de lid ‑
staten (LS) nationale actieplannen te eisen en de 
uitvoering daarvan te monitoren. Op basis van de 
opgedane ervaring en van de aanbevelingen van 
de Rekenkamer zijn deze actieplannen gaandeweg 
verbeterd.
De resultaten die van al deze acties worden ver ‑
wacht, zullen niet altijd meteen zichtbaar zijn op 
de korte termijn, vooral niet als het maatregelen 
betreft die ten uitvoer worden gelegd door mid ‑
del van meerjarige verbintenissen. Dit neemt niet 
weg dat de eerste resultaten van de gezamenlijke 
inspanningen om de foutenpercentages via de 
uitvoering van de actieplannen te verlagen, al tot 
uiting komen in een lager foutenpercentage voor 
plattelandsontwikkeling in 2013.
De Commissie zal via bilaterale vergaderingen, 
monitoringcomités en jaarlijkse evaluatievergade ‑
ringen de uitvoering van de actieplannen blijven 
monitoren, uit zowel auditgerelateerde als operati ‑
onele overwegingen.
V
De Commissie heeft in haar eigen audits ook 
zwakke punten aangetroffen op het gebied van de 
plaatsing van overheidsopdrachten. In dit verband 
zijn al aanzienlijke financiële correcties toegepast.
De plaatsing van overheidsopdrachten is een van 
de centrale elementen in de actieplannen voor 
plattelandsontwikkeling.
Niet‑naleving van de regels voor overheidsopdrach ‑
ten hoeft echter niet per definitie te betekenen dat 
de betrokken uitgaven voor 100 % niet‑subsidiabel 
zijn. Het is mogelijk dat het project op zich zijn doel 
wel degelijk bereikt en een echte toegevoegde 
waarde biedt.Samenvatting
II
De Commissie dankt de Rekenkamer voor haar 
verslag over de analyse van de achterliggende 
oorzaken van fouten, waarin de resultaten van de 
betrouwbaarheidsverklaringen van de laatste drie 
jaar worden samengevat. De Commissie is het voor 
een groot deel eens met de belangrijkste conclu ‑
sies, die zij overigens zelf al had geformuleerd in 
het werkdocument van haar diensten dat in juni 
2013 aan het Europees Parlement en de Raad is 
overgelegd en betrekking heeft op de beoordeling 
van de achterliggende oorzaken van fouten bij de 
uitvoering van het plattelandsontwikkelingsbeleid 
en corrigerende acties1.
De Rekenkamer schat het gemiddelde foutenper ‑
centage in de uitgaven voor plattelandsontwik ‑
keling voor de periode 2011 ‑2013 op 8,2 %. De 
Commissie wijst evenwel op de licht neerwaartse 
ontwikkeling van het foutenpercentage voor het 
Elfpo (van 8,4 % in 2011 naar 7,9 % in 2013).
Dit foutenpercentage ligt hoger dan de individuele 
percentages die de Europese Rekenkamer jaarlijks 
bekendmaakt in hoofdstuk 4 van het jaarverslag. 
De reden hiervoor is dat de onderhavige ana ‑
lyse betrekking heeft op 461 van de in totaal 532 
verrichtingen voor de drie jaren (met inbegrip van 
gezondheids ‑, milieu ‑ en visserijbeleid). Het gemid ‑
delde foutenpercentage voor de 71 verrichtingen 
die niet aan de orde komen in dit verslag, ligt lager. 
De Commissie merkt ook op dat de Rekenkamer 
het monster definieert en het foutenpercentage 
jaarlijks berekent op beleidsniveau (plattelandsont ‑
wikkeling, milieu, visserij en gezondheid).
Plattelandsontwikkeling neemt 90 % van de 
beleidsuitgaven voor haar rekening en is door de 
bank genomen vatbaarder voor fouten dan andere 
gebieden in de beleidsgroep. De complexiteit van 
sommige subsidiabiliteitsvereisten voor platte ‑
landsontwikkelingsmaatregelen heeft het hoge 
niveau van de foutenpercentages in belangrijke 
mate beïnvloed.
1 SWD(2013) 244 van 27.6.2013.Antwoorden  
van de Commissie
Antwoorden van de Commissie 48
VIII
Met betrekking tot de beperkte stimulans voor 
begunstigden om aan de landbouwverbintenissen 
te voldoen, zij erop gewezen dat de agromilieu ‑
regelingen een weerspiegeling zijn van vrijwillige 
verbintenissen die landbouwers aangaan om 
milieuvoordelen te creëren en collectieve milieu ‑
goederen te leveren, en die verder gaan dan de ter 
zake dienende dwingende voorschriften. Het feit 
dat agromilieubetalingen (voor gemaakte kosten 
en gederfde inkomsten) compensatiegericht zijn, 
betekent niet per definitie dat deze rechtstreeks 
een economisch voordeel voor de landbouwers 
opleveren, hoewel dat op de langere termijn niet 
uitgesloten is.
Wat het „lage” controlepercentage voor verbin ‑
tenissen betreft, moet de lidstaat krachtens de 
geldende wetgeving het aandeel ter plaatse te con ‑
troleren begunstigden verhogen wanneer controles 
ter plaatse aanzienlijke niet‑nalevingen aan het 
licht brengen. De juiste toepassing hiervan wordt 
geverifieerd tijdens de conformiteitsaudits van de 
Commissie.
Het controlepercentage voor landbouwverbinte ‑
nissen is vastgesteld op 100 % voor administratieve 
controles en 5 % voor controles ter plaatse. De in 
het jaarlijkse activiteitenverslag 2013 gepubliceerde 
beheers ‑ en controlekosten bedragen voor het 
hele GLB 4  miljard  euro. Daarom dient de nadruk te 
worden gelegd op het doeltreffender maken van de 
controles en niet op het opvoeren ervan.
Wat de sancties betreft, is de Commissie van 
mening dat de sancties voor niet‑naleving evenre ‑
dig moeten zijn, maar wel een ontradend instru ‑
ment moeten blijven.Voor de periode 2014 ‑2020 heeft de Commissie 
reeds richtsnoeren voor mensen uit de praktijk 
opgesteld over het vermijden van veel voorko ‑
mende fouten in projecten in het kader van de 
Europese structuur ‑ en investeringsfondsen. Deze 
richtsnoeren zijn in oktober 2014 tijdens een aan 
het foutenpercentage gewijd seminar voorgesteld 
aan de beheersautoriteiten en betaalorganen.
VI
De aanzienlijke tekortkomingen bij de maatregel 
voor de verlening van bijstand voor de verwerking 
van landbouwproducten worden opgevolgd in het 
kader van de conformiteitsauditprocedures.
Wat de opzettelijke overtredingen betreft, werkt 
de Commissie aan de tenuitvoerlegging van een 
strategie voor fraudebestrijding, in welk verband 
zij speciale seminars in verschillende lidstaten 
organiseert.
De Commissie onderschrijft deze conclusie.
De Commissie zal ook in de toekomst aanbevelin ‑
gen en richtsnoeren voor de lidstaten opstellen en 
beste praktijken verspreiden om het controlesys ‑
teem te verbeteren teneinde fouten te voorkomen.
Voorts moeten de betaalorganen voldoen aan de 
accrediteringscriteria van bijlage I bij Gedelegeerde 
Verordening (EU) nr. 907/2014 (programma 2014 ‑
2020), voordat er betalingen worden verricht. De 
diensten van de Commissie toetsen de erkenning 
aan de hand van ex‑postaudits.
Antwoorden van de Commissie 49
Voorts hebben de lidstaten van de Commissie 
al specifieke richtsnoeren ontvangen inzake 
overheidsopdrachten en agromilieuklimaatmaat ‑
regelen, onder meer op het gebied van dubbele 
financiering.
Het opzettelijk omzeilen van regels is een onder ‑
deel van de strategie voor fraudebestrijding en de 
seminars daarover in verschillende lidstaten.
XI b)
De Commissie is het eens met deze aanbeveling. De 
Commissie werkt momenteel aan een beoordeling 
van de controleerbaarheid en verifieerbaarheid van 
de nieuwe programma’s en zal elke tekortkoming 
aan de orde stellen in het kader van de monitoring ‑
comités en de jaarlijkse evaluatievergaderingen met 
de beheersautoriteiten.
Voorts zullen de auditbevindingen van nabij wor ‑
den opgevolgd teneinde eventuele oorzaken van 
fouten die aan de nationale uitvoeringsbepalingen 
toe te schrijven zijn, op te sporen en te corrigeren, 
en zal zo nodig worden geëist dat deze bepalingen 
onmiddellijk worden gewijzigd.
Lessen die worden getrokken uit de uitvoering 
van de programma’s en de desbetreffende natio ‑
nale uitvoeringswetgeving, zullen worden uitge ‑
wisseld via het ENPO en speciale seminars over 
foutenpercentages.
XI c)
De Commissie kan het slechts voor een deel eens 
zijn met de aanbeveling, aangezien zij niet kan 
vooruitlopen op de reikwijdte en het resultaat 
van een dergelijke analyse noch op toekomstige 
beleidskeuzes van de wetgevers voor de volgende 
programmeringsperiode.IX
De vaststelling van actieplannen is opgezet als een 
preventief proces dat is gebaseerd op het werk ‑
document van de diensten van de Commissie (2013) 
244 en dat uitgaat van een door de lidstaten zelf 
opgestelde beoordeling van de achterliggende oor ‑
zaken die de foutenpercentages hebben beïnvloed. 
De reactieve component is geleidelijk in dit proces 
geïntegreerd door systematisch rekening te houden 
met de auditbevindingen en specifieke corrige ‑
rende acties voor te stellen. Dit dubbele perspectief 
(preventief en reactief) maakt nog steeds deel uit 
van de exercitie. Uit de laatste bijwerking van de 
actieplannen blijkt dat bijna 50 % van de acties 
terug te voeren is op concrete auditbevindingen 
van de Rekenkamer of van de Commissie, terwijl de 
andere helft de zelfbeoordeling van de lidstaten als 
basis had.
Bovendien wordt in de ex‑antebeoordeling van 
de verifieerbaarheid en controleerbaarheid van 
alle maatregelen in de POP’s 2014 ‑2020 ook uit het 
oogpunt van preventie aandacht besteed aan het 
foutenrisico.
X
De Commissie is eveneens van mening dat het 
belangrijk is om een passend evenwicht te bewa ‑
ren tussen het aantal en de complexiteit van de 
regels enerzijds en de noodzaak om de wettigheid 
en regelmatigheid van de uitgaven te garanderen 
anderzijds.
XI a)
De Commissie is het eens met de aanbeveling. De 
specifieke onderwerpen die de Rekenkamer onder 
de aandacht brengt, moeten alleen in de actieplan ‑
nen worden behandeld wanneer tekortkomingen 
werden vastgesteld. Met betrekking tot de drie aan ‑
gehaalde oorzaken van fouten erkent de Commissie 
het belang van richtsnoeren en de verspreiding 
van de beste praktijken. Deze kwestie zal worden 
aangepakt via het Europees netwerk voor platte ‑
landsontwikkeling en de seminars.
Antwoorden van de Commissie 50
Dit foutenpercentage ligt hoger dan de individuele 
percentages die de Europese Rekenkamer jaarlijks 
bekendmaakt in hoofdstuk 4 van het jaarverslag. 
De reden hiervoor is dat de onderhavige ana ‑
lyse betrekking heeft op 461 van de in totaal 532 
verrichtingen voor de drie jaren (met inbegrip van 
gezondheids ‑, milieu ‑ en visserijbeleid). Het gemid ‑
delde foutenpercentage voor de 71 verrichtingen 
die niet aan de orde komen in dit verslag, ligt lager. 
De Commissie merkt ook op dat de Rekenkamer 
het monster definieert en het foutenpercentage 
jaarlijks berekent op beleidsniveau (plattelandsont ‑
wikkeling, milieu, visserij en gezondheid).
Plattelandsontwikkeling neemt 90 % van de 
beleidsuitgaven voor haar rekening en is door de 
bank genomen vatbaarder voor fouten dan andere 
gebieden in de beleidsgroep. De complexiteit van 
sommige subsidiabiliteitsvereisten voor platte ‑
landsontwikkelingsmaatregelen heeft het hoge 
niveau van de foutenpercentages in belangrijke 
mate beïnvloed.
05
Het bestaan van foutenpercentages betekent niet 
per definitie dat de beleidsdoelstellingen niet wor ‑
den gehaald. Over dat laatste kan pas een uitspraak 
worden gedaan als de prestaties van de concrete 
acties waarvoor bijstand is verleend, worden 
beoordeeld. Om de doelstellingen van het beleid 
inzake plattelandsontwikkeling te bereiken, is een 
zekere mate van complexiteit in de uitvoering van 
het beleid onvermijdelijk, gezien de ambitieuze 
doelstellingen van plattelandsontwikkeling (PO). In 
het licht hiervan moet worden erkend dat het zeer 
moeilijk zal zijn om tot een foutenpercentage van 
2 % of minder te komen, zonder daarvoor onrede ‑
lijke controlemiddelen in te zetten tegen buiten ‑
sporige kosten.In 2017 zal de Commissie een strategisch verslag 
over het Fonds opstellen, met een samenvatting 
van de door de lidstaten ingediende jaarlijkse 
voortgangsverslagen (artikel 53 van Verordening 
(EU) nr. 1303/2013). Daarnaast zullen de Commissie 
en de lidstaten de prestaties van de POP’s beoor ‑
delen tijdens de evaluatieprocedure als bedoeld in 
artikel 21 van Verordening (EU) nr. 1303/2013. In het 
licht van deze en andere stavingsdocumenten (bv. 
auditbevindingen) zal de Commissie een beoor ‑
deling maken van het beleidsontwerp en van de 
eventuele noodzaak voorstellen te doen voor de 
volgende programmeringsperiode.
Aan het einde van de programmeringsperiode zal 
de Commissie, alvorens een voorstel voor de vol ‑
gende programmeringsperiode voor te bereiden, 
voor elke bijstandsmaatregel grondig analyseren 
of deze nog nodig is, zoals ook is gebeurd voor de 
huidige programmeringsperiode.
De Commissie is het ermee eens dat waar mogelijk 
gebruik moet worden gemaakt van administra ‑
tieve controles, maar merkt daarbij op dat dit in 
de meeste gevallen niet haalbaar is voor concrete 
agromilieuacties.
Inleiding
01
De EU heeft 96 miljard toegewezen en de bijdrage 
van de lidstaten zal naar verwachting 55 miljard 
bedragen.
04
De Rekenkamer schat het gemiddelde foutenper ‑
centage in de uitgaven voor plattelandsontwik ‑
keling voor de periode 2011 ‑2013 op 8,2 %. De 
Commissie wijst evenwel op de licht neerwaartse 
ontwikkeling van het foutenpercentage voor het 
Elfpo (van 8,4 % in 2011 naar 7,9 % in 2013).
Antwoorden van de Commissie 51
De plaatsing van overheidsopdrachten is een van 
de centrale elementen in de actieplannen voor 
plattelandsontwikkeling.
Het is echter belangrijk op te merken dat niet‑nale ‑
ving van de regels voor overheidsopdrachten niet 
per definitie hoeft te betekenen dat 100 % van de 
betrokken uitgaven niet‑subsidiabel is. Het is moge ‑
lijk dat het project op zich zijn doel wel degelijk 
bereikt en een echte toegevoegde waarde biedt.
Bovendien heeft de Commissie op 19  december 
2013 nieuwe richtsnoeren vastgesteld voor de 
bepaling van financiële correcties voor uitgaven die 
in gedeeld beheer door de Unie zijn gefinancierd, 
in geval van niet‑naleving van de regels inzake 
overheidsopdrachten2. Volgens deze richtsnoeren 
moet de niet‑naleving van de regels inzake over ‑
heidsopdrachten worden beoordeeld op basis van 
het evenredigheidsbeginsel.
Een document met richtsnoeren inzake de meest 
voorkomende onregelmatigheden bij het beheer 
van Europese structuur ‑ en investeringsfondsen 
is reeds overgelegd aan de lidstaten (4e seminar 
foutenpercentage, oktober 2014).
27
Met betrekking tot tabel 1:
Roemenië : de gerapporteerde fout is door de 
Rekenkamer ontdekt in de betrouwbaarheids ‑
verklaring 2012 (ook „DAS” genoemd). Het Roe ‑
meense actieplan inzake het foutenpercentage 
bevat maatregelen om tekortkomingen in de proce ‑
dures voor overheidsopdrachten aan te pakken.
Nederland : de provincie heeft de regels inzake 
overheidsopdrachten in 2012 met terugwerkende 
kracht vanaf 1 januari 2010 ingetrokken. Dat had 
in dit geval niet mogen gebeuren. De Commissie 
behandelt deze zaak verder met de lidstaat.
Duitsland (Brandenburg -Berlijn) : Aangezien 2012 
de termijn was voor de laatste verbintenissen voor 
breedband, konden geen verdere preventieve en 
corrigerende acties worden uitgevoerd. Voor de 
periode 2014 ‑2020 is geen bijstand voor breedband 
uitgetrokken.
2 Besluit C(2013) 9527 van de Commissie.Fouten: soorten en prevalentie
12
Wat betreft de soorten fouten waarop de Rekenka ‑
mer wijst, dient te worden opgemerkt dat de Com ‑
missie tijdens haar eigen audits van investerings ‑
maatregelen en oppervlaktegebonden regelingen 
tekortkomingen heeft geconstateerd die vergelijk ‑
baar zijn met de door de Rekenkamer vastgestelde 
tekortkomingen. Ter bescherming van de EU‑be ‑
groting zijn financiële correcties opgelegd aan de 
betrokken lidstaten (of lopen conformiteitsgoed ‑
keuringsprocedures met het oog op het toepassen 
van dergelijke correcties). Bovendien moesten de 
lidstaten waar de tekortkomingen werden vastge ‑
steld, corrigerende maatregelen nemen.
14
Het beleid voor plattelandsontwikkeling wordt ten 
uitvoer gelegd door middel van een nationaal of 
regionaal plattelandsontwikkelingsprogramma. De 
meeste fouten hebben betrekking op de specifieke 
voorwaarden die zijn vastgesteld in de program ‑
ma’s en in andere nationale voorschriften. De lid ‑
staten staan voor de moeilijke taak deze nationale 
voorschriften, hoe noodzakelijk zij ook zijn voor 
de uitvoering van het beleid, te beperken tot wat 
strikt noodzakelijk is om de beleidsdoelstellingen te 
halen.
Voor de programmeringsperiode 2014 ‑2020 moet 
in alle plattelandsontwikkelingsprogramma’s een 
ex‑antebeoordeling van de verifieerbaarheid en 
controleerbaarheid van de maatregelen worden 
opgenomen, die gezamenlijk is uitgevoerd door de 
beheersautoriteit en het betaalorgaan.
Opmerkingen
26
Tijdens haar eigen audits heeft de Commissie ook 
tekortkomingen geconstateerd bij de procedures 
voor het plaatsen van overheidsopdrachten. In dit 
verband zijn al financiële correcties toegepast.
Antwoorden van de Commissie 52
40
De Commissie wijst erop dat het percentage fraudu ‑
leus gedane uitgaven voor plattelandsontwikkeling 
die door de lidstaten zijn opgespoord en gemeld, 
0,11 % bedraagt3.
43
De Commissie heeft in het kader van haar eigen 
audits ook tekortkomingen bij de verificatie van het 
criterium kleine en middelgrote ondernemingen 
(kmo’s) ontdekt, evenals niet‑naleving van de toepas ‑
selijke procedure voor de plaatsing van particuliere 
opdrachten. Waar tekortkomingen werden gecon ‑
stateerd, zijn ter bescherming van de EU‑begroting 
financiële correcties opgelegd aan de betrokken 
lidstaten (of lopen conformiteitsgoedkeuringsproce ‑
dures met het oog op het toepassen van dergelijke 
correcties). Bovendien moesten de betrokken lidsta ‑
ten corrigerende maatregelen nemen.
In het huidige rechtskader 2014 ‑2020 zijn er geen 
beperkingen vastgesteld die bepalen hoe groot een 
onderneming moet zijn om bijstand te ontvangen 
voor investeringen in materiële activa. De lidstaten 
kunnen de bijstandsverlening richten op specifieke 
begunstigden overeenkomstig de conclusies van de 
SWOT‑analyse en de beoordeling van de behoeften. 
Deze nieuwe vereisten moeten controleerbaar en 
verifieerbaar zijn.
46
Soortgelijke bepalingen zullen gelden tijdens de 
periode 2014 ‑2020.
48
De Commissie is het ermee eens dat de nationale 
autoriteiten een groot aantal door de Rekenkamer 
geconstateerde fouten zelf hadden kunnen opmer ‑
ken. De GLB‑regelgeving stelt de lidstaten alle 
instrumenten ter hand die nodig zijn om de meeste 
risico’s op het begaan van fouten te beperken.
De Commissie zal ook in de toekomst aanbevelin ‑
gen en richtsnoeren voor de lidstaten opstellen en 
beste praktijken verspreiden om het controlesys ‑
teem te verbeteren teneinde fouten te voorkomen.
3  Verslag van de Commissie aan het Europees Parlement en de 
Raad: Bescherming van de financiële belangen van de Europese 
Unie — Fraudebestrijding Jaarverslag 2013 COM(2014) 474 final.Tekstvak 2
Zweden heeft in zijn actieplan inzake het fouten ‑
percentage „overheidsopdrachten” vermeld als 
achterliggende oorzaak van fouten en van corrige ‑
rende en preventieve acties.
32
De in tabel 2 vermelde tekortkomingen worden 
behandeld in de respectieve actieplannen ter ver ‑
betering van het administratieve controlesysteem.
35
De Commissie is ook van oordeel dat vereenvou ‑
diging niet ten koste mag gaan van de beginselen 
van goed financieel beheer.
Het nieuwe GLB‑rechtskader voor 2014 ‑2020 bevat 
vereenvoudigingsfactoren die geen nadelig effect 
hebben op goed financieel beheer (bv. forfaitaire 
betalingen, standaardkosten). Krachtens artikel 60 
van Verordening (EU) nr. 1305/2013 zijn uitgaven 
voor investeringen alleen subsidiabel als deze zijn 
gedaan nadat de bijstandsaanvraag is ingediend.
Tekstvak 3
Deze tekortkomingen worden behandeld in de 
respectieve actieplannen ter verbetering van het 
administratieve controlesysteem.
Dit is niet langer mogelijk in het nieuwe rechts ‑
kader. Zie antwoord op paragraaf 35.
38
Het is mogelijk dat de forfaitaire betaling, zoals in 
het geval van bijstand voor jonge landbouwers, 
niet in overeenstemming is met beleidsdoelstel ‑
lingen voor andere maatregelen. Daarom moet een 
vereenvoudiging van de uitvoering zorgen voor 
een adequaat evenwicht tussen het halen van de 
beleidsdoelstellingen enerzijds en een goed finan ‑
cieel beheer anderzijds. De gunstige uitwerking op 
het foutenpercentage mag niet de enige factor zijn 
waarmee rekening wordt gehouden.
Antwoorden van de Commissie 53
62
Wat het „lage” controlepercentage voor agromilieu ‑
verbintenissen betreft, moet de lidstaat krachtens 
de geldende wetgeving het aandeel ter plaatse te 
controleren begunstigden verhogen wanneer con ‑
troles ter plaatse aanzienlijke niet‑nalevingen aan 
het licht brengen in het kader van een bepaalde 
steunregeling of bijstandsmaatregel of in een 
bepaalde regio of een deel daarvan.
Afhankelijk van de lidstaat en de individuele maat ‑
regel kan het werkelijke percentage controles ter 
plaatse hoger zijn dan 5 %. De correcte toepassing 
hiervan wordt geverifieerd in het kader van de con ‑
formiteitsaudits van de Commissie.
Alle subsidiabiliteitscriteria, verbintenissen en 
andere verplichtingen moeten worden gecontro ‑
leerd tijdens de controle ter plaatse. Indien deze 
niet allemaal kunnen worden gecontroleerd tijdens 
de controle ter plaatse, moet een tweede bezoek 
worden georganiseerd.
63
Volgens de toepasselijke wetgeving moeten admi ‑
nistratieve controles alle elementen betreffen waar ‑
voor het mogelijk en passend is deze met adminis ‑
tratieve middelen te controleren (zoals de naleving 
van agromilieuverbintenissen).
Tijdens haar conformiteitsaudits verifieert de Com ‑
missie ook of de controles, naast ter plaatse, ook 
administratief kunnen worden verricht. In voorko ‑
mend geval worden aanbevelingen aan de lidstaten 
gedaan en worden financiële correcties toegepast.
Bovendien zijn in het nieuwe GLB‑rechtskader 
voor 2014 ‑2020 bepalingen opgenomen op grond 
waarvan de lidstaten erop moeten toezien dat alle 
maatregelen voor plattelandsontwikkeling die zij 
voornemens zijn uit te voeren, verifieerbaar en 
controleerbaar zijn. In het plattelandsontwikke ‑
lingsprogramma moet een ex‑antebeoordeling van 
de verifieerbaarheid en controleerbaarheid van de 
maatregelen worden opgenomen.Tekstvak 5 
Deze tekortkomingen worden behandeld in de 
respectieve actieplannen ter verbetering van het 
administratieve controlesysteem.
51
De Commissie heeft tijdens haar eigen audits ook 
tekortkomingen geconstateerd bij het verrichten 
van administratieve controles. De betrokken lidsta ‑
ten moesten corrigerende maatregelen nemen en 
zo nodig zijn financiële correcties opgelegd.
57
Tijdens haar audits heeft de Commissie ook tekort ‑
komingen geconstateerd bij de verificatie van de 
agromilieuverbintenissen; de betrokken lidstaten 
moesten corrigerende maatregelen nemen. Boven ‑
dien zijn zo nodig financiële correcties opgelegd 
aan de betrokken lidstaten.
Tekstvak 7
De tekortkomingen in Malta zijn grotendeels 
te wijten aan het feit dat de begunstigden van 
bijstand voor agromilieumaatregelen de ver ‑
bintenissen niet nakomen. De Maltese overheid 
heeft tal van gerichte voorlichtingsacties en, voor 
bepaalde begunstigden, een individuele opleiding 
georganiseerd.
59
Agromilieuregelingen zijn een weerspiegeling van 
vrijwillige verbintenissen die landbouwers aan ‑
gaan om milieuvoordelen te creëren en collectieve 
milieugoederen te leveren, en die verder gaan dan 
de ter zake dienende dwingende voorschriften. 
Het feit dat agromilieubetalingen (voor gemaakte 
kosten en gederfde inkomsten) compensatiegericht 
zijn, betekent niet per definitie dat deze recht ‑
streeks een economisch voordeel voor de landbou ‑
wers opleveren, hoewel dat op de langere termijn 
niet uitgesloten is.
Antwoorden van de Commissie 54
De Commissie zal via bilaterale vergaderingen, 
monitoringcomités en jaarlijkse evaluatievergade ‑
ringen de uitvoering van de actieplannen blijven 
monitoren, uit zowel auditgerelateerde als opera ‑
tionele overwegingen.
75
De bevoegdheden van de Commissie zijn versterkt 
als gevolg van de nieuwe GLB‑Verordening (EU) 
nr. 1306/2013. Krachtens artikel 41, lid 2, kunnen tus ‑
sentijdse betalingen aan een lidstaat worden ver ‑
laagd of geschorst indien essentiële onderdelen van 
het nationale controlesysteem niet doeltreffend zijn 
of wanneer de vereiste herstelmaatregelen niet zijn 
genomen. Artikel 36, lid 7, voorziet in het uitstellen 
van tussentijdse betalingen als eerste, snelwerkend 
instrument om te reageren zodra zorgen rijzen over 
de wettigheid en regelmatigheid van betalingen.
Om financiële correcties te voorkomen, moet elk 
betaalorgaan waarvoor een voorbehoud is gemaakt 
in het jaarlijkse activiteitenverslag van DG AGRI, 
snel handelen.
De Commissie is van mening dat de sancties voor 
niet‑naleving evenredig moeten zijn, maar wel een 
ontradend instrument moeten blijven.
76
In het kader van de laatste bijgewerkte versies van 
de actieplannen (september 2014) werd systema ‑
tischer ingespeeld op de auditbevindingen. De 
lidstaten moesten veel meer rekening houden met 
de auditbevindingen van de Rekenkamer en de 
Commissie. 46 % van de acties die door de lidstaten 
zijn ingediend, was terug te voeren op concrete 
auditbevindingen, waarvan 50 % afkomstig was uit 
de verslagen van de Rekenkamer.
Ook moet worden opgemerkt dat alle materiële 
gevallen die door de Rekenkamer zijn gerap ‑
porteerd, door de Commissie worden opge ‑
volgd, onder meer, indien van toepassing, via de 
conformiteitsprocedure.64
De Commissie is van mening dat de sancties voor 
niet‑naleving evenredig moeten zijn, maar wel een 
ontradend instrument moeten blijven.
Krachtens het nieuwe rechtskader moeten herha ‑
lingen ook in aanmerking worden genomen bij de 
berekening van de verlaging. Het is aan de lidstaten 
om te bepalen hoe de in de wetsteksten vastge ‑
stelde criteria moeten worden toegepast en welke 
concrete percentages en bedragen daarbij worden 
gehanteerd.
65
Bij ernstige niet‑nalevingen van de verbintenissen 
wordt de begunstigde uitgesloten van bijstand 
gedurende het jaar waarin de bevinding is gedaan 
en het daaropvolgende.
Tekstvak 10 
Deze tekortkomingen worden behandeld in de 
respectieve actieplannen ter verbetering van het 
administratieve controlesysteem.
74
Sinds 2012 pakt de Commissie het probleem van het 
hoge foutenpercentage aan door van de lidstaten 
nationale actieplannen te eisen en de uitvoering 
daarvan te monitoren. Op basis van de opgedane 
ervaring en van de aanbevelingen van de Rekenka ‑
mer zijn deze actieplannen gaandeweg verbeterd.
De resultaten die van al deze acties worden ver ‑
wacht, zullen niet altijd meteen zichtbaar zijn op 
de korte termijn, vooral niet als het maatregelen 
betreft die ten uitvoer worden gelegd door mid ‑
del van meerjarige verbintenissen. Dit neemt niet 
weg dat de eerste resultaten van de gezamenlijke 
inspanningen die de Commissie en de lidstaten 
hebben geleverd om de foutenpercentages via de 
uitvoering van de actieplannen te verlagen, al tot 
uiting komen in een lager foutenpercentage voor 
plattelandsontwikkeling in 2013.
Antwoorden van de Commissie 55
80
Tekortkomingen die via auditbevindingen worden 
aangetoond, worden door de Commissie opgevolgd 
en de lidstaten wordt stelselmatig verzocht deze 
aan te pakken in het kader van de actieplannen.
81
Dankzij het feit dat de lidstaten een ex‑antebeoor ‑
deling van de verifieerbaarheid en controleerbaar ‑
heid van de maatregelen hebben uitgevoerd (pre ‑
ventief), gecombineerd met een betere opvolging 
van de auditbevindingen, zal het mogelijk zijn de 
actieplannen doeltreffender te maken, zoals blijkt 
uit de bijwerking van oktober 2014.
90
De door de Rekenkamer bedoelde verandering 
is ingevoerd om te voorkomen dat de kosten van 
toepassing van administratieve sancties voor kleine 
bedragen niet in verhouding zouden staan tot de 
voordelen — waardoor het goed financieel beheer 
in het gedrang zou komen.
91
De Commissie is zich ten volle bewust van het 
belang van de volgende stappen in het regel ‑
gevingsproces. In dit verband is de verantwoor ‑
delijkheid van de lidstaten versterkt nu zowel de 
beheersautoriteiten als de betaalorganen een 
ex‑antebeoordeling moeten opstellen over de veri ‑
fieerbaarheid en controleerbaarheid van de gepro ‑
grammeerde maatregelen. Bovendien beschikt de 
Commissie nu over krachtigere preventieve instru ‑
menten zoals schorsingen en onderbrekingen, die 
een afschrikkende werking moeten hebben ten 
aanzien van fouten.
Zoals door de Rekenkamer wordt bevestigd in dit 
speciaal verslag, heeft gold‑plating (aanvullende 
en ongerechtvaardigde nationale of regionale 
regelgeving) slechts een marginale impact op het 
foutenpercentage.77
In het kader van de derde bijwerking van de 
actieplannen in september 2014 werd de lidstaten 
verzocht om de monitoringindicatoren en de laatst 
bekende resultaten in te dienen met als doel de 
acties doeltreffender te maken.
78
De vier tot dusverre gehouden gezamenlijke verga ‑
deringen van het Comité voor plattelandsontwik ‑
keling en de landbouwfondsen hadden uitsluitend 
betrekking op de foutenpercentages (de seminars) 
en passen in een systematisch proces om goede en 
innovatieve praktijken uit te wisselen. Bovendien 
moet worden opgemerkt dat buiten het kader van 
de seminars en de ENPO‑activiteiten, de uitwisse ‑
ling van beste praktijken ook plaatsvindt tijdens 
de formele vergaderingen van het Comité voor 
plattelandsontwikkeling en tijdens de drie jaarlijkse 
vergaderingen van de directeuren van de betaal ‑
organen van alle lidstaten.
Vanaf 2015 zal het Europees netwerk voor platte ‑
landsontwikkeling (ENPO) fungeren als een extra 
instrument voor de verspreiding van beste praktij ‑
ken in de periode 2014 ‑2020. Het ENPO zal speci ‑
fieke evenementen organiseren, relevante infor ‑
matie delen en de belanghebbenden betrekken bij 
bewustmakingsinitiatieven.
79
De Commissie zorgt voor regelmatige uitwisselin ‑
gen met de lidstaten over kwesties die verband 
houden met het foutenpercentage, en heeft een 
uitgebreide reeks documenten ter beschikking 
gesteld met richtsnoeren over plattelandsontwikke ‑
lingsmaatregelen en andere relevante horizontale 
thema’s (bv. vereenvoudigde kostenopties, regels 
inzake overheidsopdrachten).
Zo bevat SWD(2013) 244 (over foutenpercentages 
op het gebied van plattelandsontwikkeling) een 
gemeenschappelijke reeks achterliggende oorza ‑
ken die relevant kan zijn in alle lidstaten; uiteindelijk 
zijn het de lidstaten zelf die moeten uitmaken welke 
bij hen voorkomen en welke mitigatiemaatregelen 
moeten worden genomen.
Antwoorden van de Commissie 56
95 — Tweede streepje
De Commissie onderschrijft deze conclusie.
De Commissie zal ook in de toekomst aanbevelin ‑
gen en richtsnoeren voor de lidstaten opstellen en 
beste praktijken verspreiden om het controlesys ‑
teem te verbeteren teneinde fouten te voorkomen.
Voorts moeten de betaalorganen voldoen aan de 
accrediteringscriteria van bijlage I bij Gedelegeerde 
Verordening (EU) nr. 907/2014 (programma 2014 ‑
2020), voordat er betalingen worden verricht. De 
diensten van de Commissie toetsen de erkenning 
aan de hand van ex‑postaudits.
96
Met betrekking tot de beperkte stimulans voor 
begunstigden om aan de landbouwverbintenissen 
te voldoen, zij erop gewezen dat de agromilieu ‑
regelingen een weerspiegeling zijn van vrijwillige 
verbintenissen die landbouwers aangaan om 
milieuvoordelen te creëren en collectieve milieu ‑
goederen te leveren, en die verder gaan dan de ter 
zake dienende dwingende voorschriften. Het feit 
dat agromilieubetalingen (voor gemaakte kosten 
en gederfde inkomsten) compensatiegericht zijn, 
betekent niet per definitie dat deze rechtstreeks 
een economisch voordeel voor de landbouwers 
opleveren, hoewel dat op de langere termijn niet 
uitgesloten is.
Wat het „lage” controlepercentage voor verbin ‑
tenissen betreft, moet de lidstaat krachtens de 
geldende wetgeving het aandeel ter plaatse te con ‑
troleren begunstigden verhogen wanneer controles 
ter plaatse aanzienlijke niet‑nalevingen aan het 
licht brengen. De juiste toepassing hiervan wordt 
geverifieerd tijdens de conformiteitsaudits van de 
Commissie.
Het controlepercentage voor landbouwverbinte ‑
nissen is vastgesteld op 100 % voor administratieve 
controles en 5 % voor controles ter plaatse. De in 
het jaarlijkse activiteitenverslag 2013 gepubliceerde 
beheers ‑ en controlekosten bedragen voor het 
hele GLB 4  miljard  euro. Daarom dient de nadruk te 
worden gelegd op het doeltreffender maken van de 
controles en niet op het opvoeren ervan.Conclusies en aanbevelingen
93
Sinds 2012 pakt de Commissie het probleem van het 
hoge foutenpercentage aan door van de lidstaten 
nationale actieplannen te eisen en de uitvoering 
daarvan te monitoren. Op basis van de opgedane 
ervaring en van de aanbevelingen van de Rekenka ‑
mer zijn deze actieplannen gaandeweg verbeterd.
De resultaten die van al deze acties worden ver ‑
wacht, zullen niet altijd meteen zichtbaar zijn op 
de korte termijn, vooral niet als het maatregelen 
betreft die ten uitvoer worden gelegd door mid ‑
del van meerjarige verbintenissen. Dit neemt niet 
weg dat de eerste resultaten van de gezamenlijke 
inspanningen die de Commissie en de lidstaten 
hebben geleverd om de foutenpercentages via de 
uitvoering van de actieplannen te verlagen, al tot 
uiting komen in een lager foutenpercentage voor 
plattelandsontwikkeling in 2013.
De Commissie zal via bilaterale vergaderingen, 
monitoringcomités en jaarlijkse evaluatievergade ‑
ringen de uitvoering van de actieplannen blijven 
monitoren, uit zowel auditgerelateerde als operati ‑
onele overwegingen.
95 — Eerste streepje
De Commissie heeft in haar eigen audits ook 
tekortkomingen op deze punten geconstateerd. In 
dit verband zijn al aanzienlijke financiële correcties 
toegepast.
De plaatsing van overheidsopdrachten en 
de niet‑naleving van verbintenissen zijn cen ‑
trale elementen in de actieplannen voor 
plattelandsontwikkeling.
Niet‑naleving van de regels voor overheidsopdrach ‑
ten hoeft echter niet per definitie te betekenen dat 
de betrokken uitgaven voor 100 % niet‑subsidiabel 
zijn. Het is mogelijk dat het project op zich zijn doel 
wel degelijk bereikt en een echte toegevoegde 
waarde biedt.
Antwoorden van de Commissie 57
Aanbeveling 1 — Overheidsopdrachten
Deze aanbeveling is gericht tot de lidstaten.
De Commissie wenst echter te onderstrepen dat zij 
voor de periode 2014 ‑2020 reeds richtsnoeren voor 
mensen uit de praktijk heeft opgesteld over het ver ‑
mijden van veel voorkomende fouten in projecten 
in het kader van de Europese structuur ‑ en inves ‑
teringsfondsen. Deze richtsnoeren zijn in oktober 
2014 tijdens een aan het foutenpercentage gewijd 
seminar voorgesteld aan beheersautoriteiten en 
betaalorganen.
Aanbeveling 1 — Opzettelijke 
omzeiling van de regels
De Commissie is het eens met de aanbeveling die is 
gericht tot de lidstaten.
Aanbeveling 1 — Agromilieubetalingen
De Commissie is het eens met de aanbeveling die is 
gericht tot de lidstaten, en wenst te onderstrepen 
dat zij tijdens haar conformiteitsaudits systematisch 
verifieert of naast de controles ter plaatse admi ‑
nistratieve controles kunnen worden uitgevoerd. 
Indien dat het geval is, worden aanbevelingen aan 
de lidstaten gedaan om de werkingssfeer van de 
administratieve controles te verbreden, en worden 
financiële correcties toegepast.
Bovendien zijn in het GLB‑rechtskader voor 2014 ‑
2020 bepalingen opgenomen op grond waarvan de 
lidstaten erop moeten toezien dat alle uit te voeren 
maatregelen voor plattelandsontwikkeling verifi ‑
eerbaar en controleerbaar zijn.
Alle POP’s moeten een ex‑antebeoordeling van 
de verifieerbaarheid en controleerbaarheid van 
de maatregelen bevatten, met inbegrip van agro ‑
milieuklimaatmaatregelen, concrete acties en 
verbintenissen op dit gebied. Indien deze controles 
niet bevredigend zijn, moet het POP dienovereen ‑
komstig worden gewijzigd (artikel 62 van Veror ‑
dening (EU) nr. 1305/2013). Bovendien wordt de 
bijstand in geval van ernstige niet‑nalevingen van 
verbintenissen of inbreuken tegen subsidiabiliteits ‑
criteria afgeschaft, en wordt de begunstigde van 
bijstand uitgesloten gedurende het jaar waarin de 
bevinding is gedaan en het daaropvolgende jaar.Wat de sancties betreft, is de Commissie van 
mening dat de sancties voor niet‑naleving evenre ‑
dig moeten zijn, maar wel een ontradend instru ‑
ment moeten blijven.
97
De vaststelling van actieplannen is opgezet als een 
preventief proces dat is gebaseerd op SWD(2013) 244 
en dat uitgaat van een door de lidstaten zelf opge ‑
stelde beoordeling van de achterliggende oorzaken 
die de foutenpercentages hebben beïnvloed. De 
reactieve component is geleidelijk in dit proces 
geïntegreerd door systematisch rekening te houden 
met de auditbevindingen en specifieke corrigerende 
acties voor te stellen. Dit dubbele perspectief (pre ‑
ventief en reactief) maakt nog steeds deel uit van de 
exercitie. Uit de laatste bijwerking van de actieplan ‑
nen blijkt dat bijna 50 % van de acties terug te voe ‑
ren is op concrete auditbevindingen van de Rekenka ‑
mer of van de Commissie, terwijl de andere helft de 
zelfbeoordeling van de lidstaten als basis had.
Bovendien wordt in de ex‑antebeoordeling van 
de verifieerbaarheid en controleerbaarheid van 
alle maatregelen in de POP’s 2014 ‑2020 ook uit het 
oogpunt van preventie aandacht besteed aan het 
foutenrisico.
Aanbeveling 1
De Commissie aanvaardt de aanbeveling. De spe ‑
cifieke onderwerpen die de Rekenkamer onder de 
aandacht brengt, moeten alleen in de actieplannen 
worden behandeld wanneer tekortkomingen wer ‑
den vastgesteld.
Met betrekking tot de drie aangehaalde oorzaken 
van fouten erkent de Commissie het belang van 
richtsnoeren en de verspreiding van de beste prak ‑
tijken. Deze kwestie zal worden aangepakt via het 
Europees netwerk voor plattelandsontwikkeling en 
de seminars.
Voorts hebben de lidstaten van de Commissie al 
specifieke richtsnoeren ontvangen inzake over ‑
heidsopdrachten en agromilieuklimaatmaatregelen, 
onder meer op het gebied van dubbele financie ‑
ring. Het opzettelijk omzeilen van regels is een 
onderdeel van de strategie voor fraudebestrijding 
en de seminars daarover in verschillende lidstaten.
Antwoorden van de Commissie 58
In 2017 zal de Commissie een strategisch verslag 
over het Fonds opstellen, met een samenvatting 
van de door de lidstaten ingediende jaarlijkse 
voortgangsverslagen (artikel 53 van Verordening 
(EU) nr. 1303/2013). Daarnaast zullen de Commissie 
en de lidstaten de prestaties van de POP’s beoor ‑
delen tijdens de evaluatieprocedure als bedoeld in 
artikel 21 van Verordening (EU) nr. 1303/2013. In het 
licht van deze en andere stavingsdocumenten (bv. 
auditbevindingen) zal de Commissie een beoor ‑
deling maken van het beleidsontwerp en van de 
eventuele noodzaak voorstellen te doen voor de 
volgende programmeringsperiode.
Aan het einde van de programmeringsperiode zal 
de Commissie, alvorens een voorstel voor de vol ‑
gende programmeringsperiode voor te bereiden, 
voor elke bijstandsmaatregel grondig analyseren 
of deze nog nodig is, zoals ook is gebeurd voor de 
huidige programmeringsperiode.
Aanbeveling 3 — Laatste streepje
De Commissie is het ermee eens dat waar mogelijk 
gebruik moet worden gemaakt van administra ‑
tieve controles, maar merkt daarbij op dat dit in 
de meeste gevallen niet haalbaar is voor concrete 
agromilieuacties.Wat de sancties betreft, is de Commissie het eens 
met het standpunt dat de sancties voor niet‑nale ‑
ving evenredig moeten zijn, maar wel een ontra ‑
dend instrument moeten blijven.
Aanbeveling 2
De Commissie aanvaardt deze aanbeveling. De 
Commissie werkt momenteel aan een beoordeling 
van de controleerbaarheid en verifieerbaarheid van 
de nieuwe programma’s en zal elke tekortkoming 
aan de orde stellen in het kader van de monitoring ‑
comités en de jaarlijkse evaluatievergaderingen met 
de beheersautoriteiten.
Voorts zullen de auditbevindingen van nabij wor ‑
den opgevolgd teneinde eventuele oorzaken van 
fouten die aan de nationale uitvoeringsbepalingen 
toe te schrijven zijn, op te sporen en te corrigeren, 
en zal zo nodig worden geëist dat deze bepalingen 
onmiddellijk worden gewijzigd.
Lessen die worden getrokken uit de uitvoering 
van de programma’s en de desbetreffende natio ‑
nale uitvoeringswetgeving, zullen worden uitge ‑
wisseld via het ENPO en speciale seminars over 
foutenpercentages.
Aanbeveling 3
De Commissie kan het slechts voor een deel eens 
zijn met de aanbeveling, aangezien zij niet kan 
vooruitlopen op de reikwijdte en het resultaat 
van een dergelijke analyse noch op toekomstige 
beleidskeuzes van de wetgevers voor de volgende 
programmeringsperiode.
Waar zijn EU- publicaties verkrijgbaar?
Gratis publicaties:
•  één exemplaar: 
via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu); 
•  meerdere exemplaren of posters/kaarten: 
bij de vertegenwoordigingen van de Europese Unie (http://ec.europa.eu/represent_nl.htm),  
bij de delegaties in niet-EU-landen (http://eeas.europa.eu/delegations/index_nl.htm),  
door contact op te nemen met Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_nl.htm),  
door te bellen naar 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratis in de hele Europese Unie) (*).
(*)  De informatie wordt gratis verstrekt en bellen is doorgaans gratis, maar sommige operatoren, telefooncellen of hotels  
kunnen kosten aanrekenen.
Betaalde publicaties:
• via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
QJ‑AB‑14‑024‑NL‑N ISSN 1977 ‑575XDe Rekenkamer schat het gemiddelde 
foutenpercentage in de uitgaven voor 
plattelandsontwikkeling gedurende de 
afgelopen drie jaar op 8,2 %. De controle -
autoriteiten van de lidstaten hebben de fouten 
niet ontdekt doordat de controles niet compleet 
zijn en worden gebaseerd op ontoereikende 
informatie. De belangrijkste oorzaken van 
fouten waren onder meer niet -inachtneming van 
de regels inzake overheidsopdrachten, 
vermoedelijk opzettelijke inbreuken door 
particuliere begunstigden en niet -naleving van 
landbouwverbintenissen inzake oppervlakte -
gebonden steun. De Commissie en de lidstaten 
zijn slechts gedeeltelijk doeltreffend in hun 
aanpak van de belangrijkste oorzaken van het 
hoge foutenpercentage voor plattelands -
ontwikkeling. De Rekenkamer doet een aantal 
specifieke aanbevelingen voor corrigerende en 
preventieve maatregelen tegen wijdverbreide 
gebreken op EU -niveau.
EUROPESE
REKENKAME R