Aanbeveling voor een ADVIES VAN DE RAAD overeenkomstig artikel 5, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van Oostenrijk voor de periode 2003-2007

(door de Commissie ingediend)

TOELICHTING

Krachtens Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad over versterking van het toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid [1] moesten de landen die deelnemen aan de eenheidsmunt vóór 1 maart 1999 een stabiliteitsprogramma indienen bij de Raad en de Commissie. Overeenkomstig artikel 5 van deze verordening moest de Raad elk stabiliteitsprogramma onderzoeken op basis van de evaluaties van de Commissie en het bij artikel 114 (voorheen 109c) van het Verdrag ingestelde comité (sinds 1 januari 1999 het Economisch en Financieel Comité). De Commissie bracht over elk programma een aanbeveling uit. Op basis van deze aanbeveling en na raadpleging van het Economisch en Financieel Comité, bracht de Raad, na onderzoek van het programma, een advies uit.

[1] PB L 209 van 2.8.1997. De documenten waarnaar in deze tekst wordt verwezen, kunnen worden ingezien op de volgende website: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

Het eerste stabiliteitsprogramma van Oostenrijk voor de periode 1998-2002 werd op 30 november 1998 ingediend en door de Raad beoordeeld op 18 januari 1999 [2].

[2] PB C 42 van 17.2.1999, blz. 5.

Op 18 november 2003 heeft Oostenrijk het vijfde en meest recente geactualiseerde stabiliteitsprogramma ingediend. Dit programma bestrijkt de periode 2003-2007. De diensten van de Commissie hebben een technische evaluatie van dit geactualiseerde programma verricht, waarbij met name rekening is gehouden met de overeenkomstig de gedragscode [3] verstrekte informatie, de najaarsprognoses en latere ramingen, de algemeen aanvaarde methode voor de schatting van conjunctuurgezuiverde begrotingssaldi, de aanbevelingen in de globale richtsnoeren voor het economisch beleid, alsook de beginselen die zijn neergelegd in de mededeling van de Commissie aan de Raad van 27 november 2002 over een betere coördinatie van het begrotingsbeleid [4]. Deze evaluatie leidt tot de volgende beoordeling:

[3] Herzien advies van het Economisch en Financieel Comité over de inhoud en de vorm van de stabiliteits- en convergentieprogramma's, document EFC/ECFIN/404/01 - REV 1 van 27.6.2001, door de Raad (Ecofin) op 10.7.2001 bekrachtigd.

[4] COM(2002) 668 definitief van 27.11.2002.

Het geactualiseerde stabiliteitsprogramma is grotendeels in overeenstemming met de herziene "gedragscode voor de inhoud en de vorm van de stabiliteits- en convergentieprogramma's". Wat de inhoud betreft, zijn de meeste maatregelen voldoende gedetailleerd beschreven. Bij het verbeteren van de presentatie ten opzichte van het vorige programma is echter weinig vooruitgang geboekt. Zo zijn met name de in de begroting 2003/2004 vervatte maatregelen tot in detail bekend. Het was dan ook aangewezen en doenbaar geweest concrete ramingen van de begrotingseffecten ervan op te nemen. Bovendien wordt bij de alternatieve groeiscenario's die in het geactualiseerde programma worden geschetst, gebruik gemaakt van impliciete begrotingselasticiteiten die van jaar tot jaar (een economisch onwaarschijnlijke aanname) en van scenario tot scenario verschillen. Hoewel dit in het kader van de vorige beoordeling aan de orde werd gesteld, zijn de ramingstechnieken onvoldoende aangepast.

De begrotingsprognoses van het programma zijn gebaseerd op een macro-economisch scenario volgens hetwelk de economische activiteit zich geleidelijk van de huidige conjunctuurverzwakking zal herstellen. De voorspellingen betreffende de reële BBP-groei tot 2005 stroken met de najaarsprognose 2003 van de diensten van de Commissie, terwijl de in het geactualiseerde programma opgenomen ramingen van de nominale BBP-groei en de werkgelegenheid veel hoger zijn. Het in het geactualiseerde programma geschetste macro-economische scenario lijkt al met al aannemelijk, al is het wat aan de optimistische kant. Meer in het bijzonder de versnelling van de werkgelegenheidsgroei tot 0,6% (volgens de definitie van het ESR 95) in 2004 lijkt aan de hoge kant, gezien de gebruikelijke vertraging waarmee de arbeidsvraag op een conjuncturele opleving van de activiteit reageert. Hoewel de reële BBP-groei in 2006 en 2007 de potentiële groei zou overtreffen, lijkt de impliciete dichting van de output gap na een periode van zwakke groei niet onmogelijk als gevolg van het positieve effect van recente en lopende structurele hervormingen en de uitbreiding, gezien het feit dat in de Oostenrijkse economie geen sprake is van macro-economische onevenwichtigheden.

Met het geactualiseerde programma worden dezelfde begrotingsdoelstellingen nagestreefd als met het vorige programma. Voor de gehele programmaperiode 2003-07 worden tekorten voorspeld die in drie van de vijf jaar meer dan 1% van het BBP bedragen en over de gehele periode gemiddeld 1,0% van het BBP belopen. De begrotingsprognoses zijn gebaseerd op een ongewijzigde begrotingsstrategie, die stoelt op verregaande structurele bezuinigingen in combinatie met aanzienlijke belastingverlagingen met de bedoeling de belastingdruk terug te brengen van zijn recordhoogte van 45,4% in 2001 tot 43% van het BBP in 2006.

De begrotingsgegevens en de gegevens van de nationale rekeningen voor 2002 zijn ingrijpend herzien. De openbare financiën zijn weliswaar verzwakt maar bleven vrijwel in evenwicht, terwijl volgens de vorige gegevens het tekort aanzienlijk was toegenomen. Het begrotingssaldo is omgeslagen van een overschot van 0,3% van het BBP in 2001 tot een gering tekort van 0,1% van het BBP in 2002 (herzien van 0,6%). Deze bijstelling met 0,5 procentpunt is toe te schrijven aan de volgende drie factoren: een bekendmaking van gegevens van de nationale rekeningen waaruit een aanzienlijke opwaartse herziening van de reële BBP-groei in 2002 bleek, statistische factoren en hogere overschotten op het niveau van de lagere overheden. Het door de Commissie berekende conjunctuurgezuiverde begrotingssaldo is met 0,4 procentpunt verslechterd tot -0,1% van het BBP.

In 2003 zal het overheidstekort volgens het geactualiseerde programma fors toenemen tot 1,3%. Dat stemt overeen met een stijging van het voor conjunctuurinvloeden gecorrigeerde tekort met 0,8 procentpunt, terwijl in het vorige programma werd uitgegaan van een toename met 0,5 procentpunt. De in het vorige programma voorspelde geringere verslechtering kon worden toegeschreven aan de budgettaire effecten van de overstromingsramp in de zomer van 2002, maar volgens recentere ramingen zou de negatieve invloed van de overstroming op de begroting voor 2003 met bijna 0,3 procentpunt zijn overschat. Tegen deze achtergrond mocht redelijkerwijze een beter conjunctuurgezuiverd begrotingsresultaat worden verwacht, maar in het geactualiseerde programma wordt desondanks een veel grotere tekortstijging voorspeld zonder dat daarvoor enige uitleg wordt verschaft. In de najaarsprognose 2003 gingen de diensten van de Commissie uit van een beter dan verwacht tekort van 1% van het BBP, dat zelfs nog lager zou kunnen uitvallen in het licht van de eind november beschikbare gegevens. Na een tijdelijke vermindering in 2004 zal het tekort in 2005 een forse toename te zien geven tot 1,5% van het BBP als gevolg van aanzienlijke verlagingen van de inkomstenbelastingen. Hoewel het tekort nadien zal teruglopen, zullen de openbare financiën pas in 2007 vrijwel in evenwicht zijn, wanneer het conjunctuurgezuiverde tekort met het vereiste ½ procentpunt afneemt tot 0,5% van het BBP.

Aangezien de begrotingsresultaten in Oostenrijk betrekkelijk weinig gevoelig zijn voor de economische cyclus, zou de verwachte ontwikkeling van de overheidsfinanciën een voldoende veiligheidsmarge moeten bieden om te voorkomen dat het tekort bij een normale conjunctuurvertraging de referentiewaarde van 3% van het BBP overschrijdt. De neerwaartse macro-economische risico's lijken te worden geneutraliseerd door de vermoedelijk beter dan verwachte begrotingsresultaten in 2003, die ook in de volgende jaren zullen doorwerken. De prognoses voor het begrotingstekort staan of vallen echter met de succesvolle tenuitvoerlegging van de voorgenomen bezuinigingsmaatregelen. Het voornaamste risico voor de strategie van de regering bestaat derhalve in een asymmetrische uitvoering van de maatregelen aan de uitgavenzijde enerzijds en die aan de ontvangstenzijde anderzijds. Indien de aangekondigde besnoeiingen slechts ten dele en de belastingverlichting volledig worden doorgevoerd, zou Oostenrijk in 2005 onvoldoende budgettaire manoeuvreerruimte hebben om de automatische stabilisatoren in geval van een normale conjuncturele teruggang ongehinderd hun werk te laten doen.

De gegevens betreffende de bruto overheidsschuld zijn in 2001 en 2002 dermate fors in opwaartse zin bijgesteld dat de schuldquote in 2002 66,7% van het BBP bedroeg. De daling van de schuldquote, die naar verwachting in 2007 iets onder de referentiewaarde van 60% van het BBP zal uitkomen, is derhalve sterk vertraagd. Deze prognose is echter in belangrijke mate gebaseerd op optimistische ramingen voor de nominale BBP-groei en vooral op aanzienlijke opbrengsten uit voorgenomen privatiseringen. Mocht één van deze factoren zelfs maar iets minder gunstig uitvallen dan verwacht, dan zal de schuldquote ook in 2007 boven de referentiewaarde van 60% van het BBP blijven. Ook in een scenario waarbij het tekort in 2003 lager uitkomt dan de officiële prognose en ongeveer of iets minder dan 1,0% van het BBP bedraagt, zou de openbare schuld hoger liggen dan 60% ingeval de groei iets zwakker uitvalt.

De gevolgde strategie is gericht op een aanzienlijke verlichting van de inkomstenbelasting ten belope van in totaal 1,3% van het BBP, zonder dat daar gelijkwaardige uitgavenreducties tegenover staan. De in het verleden opgedane ervaring heeft geleerd dat het verlagen van de belastingen zonder het bewerkstelligen van evenredige uitgavenbeperkingen een riskante strategie is. Problematisch is de voor 2005 geplande tweede fase van de belastingverlichting, die het conjunctuurgezuiverde tekort met niet minder dan een vol procentpunt zou doen toenemen. Hoewel een aanzienlijke vermindering van de hoge totale belastingdruk [5] in beginsel toe te juichen is, zouden ingrijpender uitgavenreducties gepast zijn om te voorkomen dat het tekort verder oploopt. Het voorspelde conjunctuurherstel, waarbij de Oostenrijkse economie tegen 2005 naar verwachting aan een sneller tempo dan het potentiële zal groeien en de output gap zal worden gedicht, bevestigt dat een extra beperking van de uitgaven noodzakelijk is, wat ook de meest aangewezen methode is om procyclische effecten te voorkomen. Hoewel de belastinghervorming in een verbetering van de groeivoorwaarden aan de aanbodzijde zou moeten resulteren, valt het echter ook niet uit te sluiten dat de verhoging van de belastingaftrekken en de invoering van fiscale voorkeursbehandelingen de onlangs met het oog op de verbreding van de belastinggrondslag genomen maatregelen tegenwerken en het belastingstelsel op een aantal punten complexer maken.

[5] GREB 2003 - Landenspecifieke aanbeveling: "[...], wordt Oostenrijk aanbevolen om: 1. maatregelen uit te voeren die leiden tot structurele uitgavenbezuinigingen, ook op het niveau van de lagere overheden, teneinde de hoge belastingdruk te verlichten en tegelijkertijd een conjunctuurgezuiverde begrotingssituatie te bewerkstelligen die vrijwel in evenwicht is (AR 1)".

Wat de middellangetermijndoelstelling betreft, zullen de voor conjunctuurinvloeden gecorrigeerde overheidsrekeningen naar verwachting alleen in 2004 en 2007 vrijwel in evenwicht zijn. In de overige programmajaren neemt het conjunctuurgezuiverde tekort aanzienlijk toe of verbetert het niet met ten minste 0,5% van het BBP. Bovendien is het afgaande op realistischer aannamen betreffende de nominale BBP-groei meer dan waarschijnlijk dat de overheidsschuld, ondanks het feit dat zij elk jaar van de programmaperiode afneemt, zelfs in 2007 hoger blijft dan de referentiewaarde van 60% van het BBP.

De markantste recente beleidsontwikkeling is de grondige hervorming van het pensioenstelsel, die in juni 2003 is goedgekeurd. De maatregelen zouden moeten resulteren in een grotere actuariële correctheid van het omslagstelsel en in een verhoging van zowel de effectieve pensioenleeftijd als de arbeidsparticipatie van oudere werknemers.

Rekening houdend met de gevolgen van de pensioenhervorming van 2003 is de Commissie van oordeel dat Oostenrijk, wat de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn betreft, in een vrij goede positie lijkt te verkeren om de budgettaire kosten van een vergrijzende bevolking op te vangen. De in het programma uiteengezette begrotingsstrategie is verenigbaar met de verbetering van de houdbaarheid van de overheidsfinanciën. Naar het oordeel van de Commissie zal de schuldquote, eens zij onder de 60% zakt, ook op lange termijn onder dat percentage blijven mits de leeftijdgerelateerde uitgaven zich ontwikkelen zoals verwacht. De pensioenhervorming van 2003 zou tot een correctie van de tendens van de pensioenuitgaven moeten leiden en tot een vermindering van de recordhoogte ervan met ongeveer 1,5% van het BBP ten opzichte van vorige prognoses. De verwachte resultaten moeten echter voorzichtig worden benaderd. Ten eerste vergroot de beperking tot 10% van de uit de hervorming voortvloeiende vermindering van de pensioenuitkeringen tot 2032 de onzekerheid omtrent de reële omvang van de bezuinigingen in de komende 30 jaar. Ten tweede zijn de resultaten sterk afhankelijk van de verwachte stijging van de participatiegraad van oudere werknemers als gevolg van de pensioenhervorming. Aangezien de in het geactualiseerde programma geschetste strategie vooral gebaseerd is op de uitvoering van de pensioenhervorming en op de verwachte gevolgen daarvan voor het arbeidsmarktgedrag, is het van cruciaal belang dat de tendens van de pensioenuitgaven nauwlettend wordt gevolgd en dat er een beter inzicht wordt verworven in de factoren die tot de voorziene bezuinigingen moeten leiden. Sommige aspecten van de pensioenhervorming, zoals de limiet van 10% en de overdreven lange overgangsperiode voor de afschaffing van de vervroegde uittreding, dienen bijgevolg nader te worden bestudeerd om meer zekerheid te krijgen omtrent de vooruitzichten op lange termijn.

Het economisch beleid zoals dat uit het geactualiseerde programma blijkt, spoort slechts gedeeltelijk met de aanbevelingen die in de globale richtsnoeren voor het economisch beleid zijn geformuleerd. Met name aan de aanbeveling "een conjunctuurgezuiverde begrotingssituatie te bewerkstelligen die vrijwel in evenwicht is", wordt slechts ten dele voldaan. Bovendien wordt in 2005 het algemene richtsnoer om "een procyclische koers te vermijden" niet gerespecteerd. Hoewel de geplande verlichting van de hoge belastingdruk in beginsel een passende maatregel is om aan de aanbodzijde van de economie voorwaarden tot stand te brengen die de groei sterker bevorderen, dienen de verlagingen van de ontvangsten gepaard te gaan met gelijkwaardige uitgavenbeperkingen. Wat de deelstaten en gemeenten betreft, wordt in het geactualiseerde programma niet gerept over de "structurele uitgavenbezuinigingen, (ook) op het niveau van de lagere overheden", welke vereist zijn om blijvende overschotten te boeken, een verplichting die in een nationaal stabiliteitspact is neergelegd.

Op grond van deze evaluatie heeft de Commissie de aangehechte aanbeveling voor een advies van de Raad over het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van Oostenrijk vastgesteld. Zij zal deze aanbeveling doen toekomen aan de Raad.

Aanbeveling voor een ADVIES VAN DE RAAD overeenkomstig artikel 5, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van Oostenrijk voor de periode 2003-2007

DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,

Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap,

Gelet op Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over versterking van het toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid [6], en met name artikel 5, lid 3,

[6] PB L 209 van 2.8.1997, blz. 1. De documenten waarnaar in deze tekst wordt verwezen, kunnen worden ingezien op de volgende website: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

Gezien de aanbeveling van de Commissie,

Na raadpleging van het Economisch en Financieel Comité,

BRENGT HET VOLGENDE ADVIES UIT:

Op [20 januari 2004] heeft de Raad het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van Oostenrijk voor de periode 2003-2007 besproken. Het programma werd ingediend op 18 november 2003 en is grotendeels in overeenstemming met de herziene "gedragscode voor de inhoud en de vorm van de stabiliteits- en convergentieprogramma's" [7]. Meer kwantitatieve informatie, zoals die vervat in de begroting 2003/2004, met gedetailleerde ramingen voor afzonderlijke begrotingsmaatregelen zou echter nuttig zijn gebleken en had dan ook in het programma moeten zijn opgenomen.

[7] Herzien advies van het Economisch en Financieel Comité over de inhoud en de vorm van de stabiliteits- en convergentieprogramma's, document EFC/ECFIN/404/01 - REV 1 van 27.6.2001, door de Raad (Ecofin) op 10.7.2001 bekrachtigd.

De in het geactualiseerde programma gevolgde begrotingsstrategie blijft ongewijzigd en is uitdrukkelijk op de lange termijn gericht. Forse structurele bezuinigingen in combinatie met aanzienlijke belastingverlagingen resulteren in 2005 weliswaar in een tijdelijke toename van het conjunctuurgezuiverde tekort, maar zouden tot een gestage daling van zowel de uitgaven- en ontvangstenquote als de schuldquote moeten leiden.

Het in het geactualiseerde programma geschetste macro-economische scenario lijkt al met al aannemelijk, al is het wat aan de optimistische kant. Meer in het bijzonder de versnelling van de werkgelegenheidsgroei tot 0,6% (volgens de definitie van het ESR 95) in 2004 lijkt aan de hoge kant, gezien de gebruikelijke vertraging waarmee de arbeidsvraag op een conjuncturele opleving van de activiteit reageert. Bovendien zou de reële BBP-groei in 2006 en 2007 de potentiële groei overtreffen. Dit impliceert dat de output gap wordt gedicht en dat is na een periode van zwakke groei niet onmogelijk als gevolg van het positieve effect van recente en lopende structurele hervormingen en de uitbreiding, gezien het feit dat in de Oostenrijkse economie geen sprake is van macro-economische onevenwichtigheden.

Met het geactualiseerde programma worden dezelfde begrotingsdoelstellingen nagestreefd als met het vorige programma. Het volgens de algemeen aanvaarde methode door de Commissie berekende conjunctuurgezuiverde begrotingstekort zal naar verwachting met 0,9 procentpunt verslechteren tot 1,0% van het BBP in 2003 en vervolgens na een tijdelijke verbetering met 1,0 procentpunt toenemen tot 1,4% van het BBP in 2005 als gevolg van verlagingen van de directe belastingen. Hoewel het voor conjunctuurinvloeden gecorrigeerde tekort nadien zal teruglopen, zal het pas in 2007 afnemen tot 0,5% van het BBP. Het conjunctuurgezuiverde tekort blijft derhalve alleen in de jaren 2004 en 2007 dicht bij evenwicht.

Het in het geactualiseerde programma beschreven begrotingsbeleid zou een voldoende veiligheidsmarge moeten bieden om te voorkomen dat bij normale macro-economische schommelingen de voor begrotingstekorten geldende referentiewaarde van 3% van het BBP wordt overschreden. Op grond van aannemelijke macro-economische en budgettaire hypothesen mag echter worden aangenomen dat de middellangetermijndoelstelling van een begroting die vrijwel in evenwicht is vertoont, tijdens de programmaperiode wellicht niet zal worden gehaald. Hoewel de neerwaartse macro-economische risico's lijken te worden geneutraliseerd door de vermoedelijk beter dan verwachte begrotingsresultaten in 2003, die ook in de volgende jaren zullen doorwerken, zijn de risico's waarmee de verwachte besparingen en overschotten van de lagere overheden zijn omgeven, niet verwaarloosbaar. Indien de aangekondigde uitgavenbesnoeiingen bovendien slechts ten dele zouden worden uitgevoerd of niet de verwachte resultaten zouden opleveren, kan de geplande tijdelijke afwijking van de middellangetermijndoelstelling een bestendig karakter gaan aannemen. De bruto overheidsschuld zal naar verwachting een gestage daling te zien geven van 66,7% van het BBP in 2002 tot iets minder dan 60% in 2007. Deze prognose is in belangrijke mate gebaseerd op optimistische ramingen voor de nominale BBP-groei en op aanzienlijke opbrengsten uit voorgenomen privatiseringen. Mocht één van deze factoren zelfs maar iets minder gunstig uitvallen dan verwacht, dan zal de schuldquote ook in 2007 boven de referentiewaarde van 60% van het BBP blijven.

Na de in 2003 doorgevoerde pensioenhervorming lijkt Oostenrijk in een veel betere positie te verkeren dan voordien om de budgettaire kosten van een vergrijzende bevolking op te vangen. Deze inschatting moet echter worden bevestigd door de reële ontwikkelingen. Ten eerste wordt bij de prognoses uitgegaan van een forse toename van de participatiegraden als gevolg van de hervormingen. Ten tweede zijn de begrotingseffecten op lange termijn vrij onzeker als gevolg van de beperking tot 10% van de vermindering van de uitkeringen ten opzichte van de situatie vóór de hervorming. Bovendien wordt het verlichtend effect op de openbare financiën onnodig uitgesteld door een onevenredig lange overgangsperiode voor de afschaffing van de vervroegde uittreding (tot 2017).

Het economisch beleid zoals dat uit het geactualiseerde programma blijkt, spoort slechts gedeeltelijk met de aanbevelingen in de globale richtsnoeren voor het economisch beleid. Met name aan de aanbeveling "een conjunctuurgezuiverde begrotingssituatie te bewerkstelligen die vrijwel in evenwicht is", wordt slechts ten dele voldaan. Bovendien wordt in 2005 het algemene richtsnoer om "een procyclische koers te vermijden" niet gerespecteerd. Hoewel de geplande verlichting van de hoge belastingdruk in beginsel een passende maatregel is om aan de aanbodzijde van de economie voorwaarden tot stand te brengen die de groei sterker bevorderen, dienen de verlagingen van de ontvangsten gepaard te gaan met gelijkwaardige uitgavenbeperkingen. Wat de deelstaten en gemeenten betreft, wordt in het geactualiseerde programma niet gerept over de "structurele uitgavenbezuinigingen, (ook) op het niveau van de lagere overheden", welke vereist zijn om blijvende overschotten te boeken, een verplichting die in een nationaal stabiliteitspact is neergelegd.