Advies van het Comité van de Regio's over:

- "het voorstel voor een richtlijn van de Raad betreffende het recht van onderdanen van derde landen om binnen de Gemeenschap te reizen", en - "het voorstel voor een richtlijn van de Raad betreffende de afschaffing, aan de binnengrenzen, van de controles op de personen"

(96/C 129/10)

Op 24 augustus 1995 heeft de Europese Commissie voorgesteld het Comité van de Regio's te raadplegen over "het voorstel voor een richtlijn van de Raad betreffende het recht van onderdanen van derde landen om binnen de Gemeenschap te reizen".

Op 26 oktober 1995 heeft de Raad het Comité van de Regio's geraadpleegd over "het voorstel voor een richtlijn van de Raad betreffende de afschaffing, aan de binnengrenzen, van de controles op de personen".

Op 2 oktober 1995 heeft het Comité van de Regio's overeenkomstig artikel 198 C van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap besloten een advies over de bovengenoemde voorstellen op te stellen.

Commissie 7 "Europa van de burgers, onderzoek, cultuur, jeugd- en consumentenzaken" was belast met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden van het Comité van de Regio's. Rapporteur was de heer Kretschmer (D).

Het Comité van de Regio's heeft tijdens zijn elfde zitting (vergadering van 18 januari 1996) het volgende advies uitgebracht.

1. Inleiding

HET COMITÉ VAN DE REGIO'S:

gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, inzonderheid op artikel 100;

gezien het voorstel van de Commissie ();

overwegende het voorstel van de Commissie inzake de richtlijn van de Raad betreffende de afschaffing van de personencontroles aan de binnengrenzen ();

overwegende het voorstel van de Commissie inzake de richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van de Richtlijnen 68/360/CEE en 73/148/CEE ();

overwegende dat in artikel 7A van het Verdrag wordt voorzien in de totstandbrenging van de interne markt die een ruimte zonder binnengrenzen omvat waarin het vrije verkeer van goederen, personen, diensten en kapitaal is gewaarborgd volgens de bepalingen van het Verdrag;

overwegende de negatieve gevolgen die de handhaving van de controles aan de binnengrenzen (met het doel bepaalde lid-staten het recht te verzekeren om onderdanen van derde landen, die rechtmatig op het grondgebied van een andere lid-staat verblijven, niet tot hun grondgebied toe te laten) zou hebben voor de verwezenlijking van deze doelstelling;

overwegende, ten slotte, dat de goede werking van deze interne markt een onderlinge aanpassing van de wetgevingen van de lid-staten ter zake vereist, waarbij evenwel rekening moet worden gehouden met alle communautaire en nationale bepalingen die de juridische situatie van de onderdanen van derde landen in de lid-staten regelen,

brengt de volgende opmerkingen naar voren:

2. Algemene opmerkingen

2.1. Overeenkomstig artikel 7 A van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap is de Gemeenschap verplicht de nodige maatregelen te treffen om de interne markt tot stand te brengen.

Het Comité van de Regio's is het ermee eens dat het voor de totstandbrenging van de interne markt noodzakelijk is de personencontroles aan de binnengrenzen af te schaffen, teneinde eenieder de mogelijkheid te geven zich op deze markt vrij en onbelemmerd te bewegen. Het Comité van de Regio's neemt er met genoegen kennis van dat de Commissie voorstellen indient die zowel de totstandkoming van de interne markt als de integratie van onderdanen van derde landen bevorderen.

2.2. De personencontroles aan de binnengrenzen verhinderen dat de Europese burgers de Gemeenschap als zodanig identificeren. De geleidelijke afschaffing van politie- en douaneformaliteiten aan de binnengrenzen bevordert de totstandkoming van een Europa van de burgers.

Het Comité van de Regio's onderstreept dat het vrije verkeer van personen een van de vier fundamentele vrijheden is die de grondslag vormen van de Europese Unie, en voor de burger in zijn dagelijkse leven het meest direct waarneembaar is.

2.3. Het Comité van de Regio's wijst erop dat de tegelijk met dit richtlijnvoorstel ingediende voorstellen voor een richtlijn houdende afschaffing van de personencontroles aan de binnengrenzen [COM(95) 347] en het voorstel van een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad houdende wijziging van Richtlijn 68/360/EEG tot opheffing van de reis- en verblijfsbeperkingen voor werknemers van de lid-staten en hun gezinnen binnen de Gemeenschap, en richtlijn 73/148/EEG tot opheffing van de reis- en verblijfsbeperkingen voor onderdanen van de lid-staten binnen de Gemeenschap op het gebied van vestiging en diensten [COM(95) 348], een belangrijke stap betekenen in de richting van een Europa van de burgers.

2.4. Bij de geleidelijke afschaffing van de personencontroles aan de binnengrenzen moet volgens het Comité van de Regio's worden gegarandeerd dat de veiligheid in de lid-staten niet in gevaar komt. Een gebrek aan veiligheid als gevolg van de afschaffing van de grenscontroles moet door middel van de nodige maatregelen worden gecompenseerd.

Het Comité van de Regio's wijst er met name op dat er een onlosmakelijk verband bestaat tussen de totstandbrenging van het volledig vrije verkeer en het treffen van compenserende maatregelen voor het handhaven van de openbare veiligheid. Vrijheid en veiligheid moeten in gelijke mate worden gewaarborgd.

2.4.1. In dit verband legt het Comité van de Regio's er de nadruk op dat ook het voorstel van de Commissie voor een richtlijn van de Raad betreffende de afschaffing van de personencontroles aan de binnengrenzen [COM(95) 347] een belangrijke bijdrage tot de verwezenlijking van de interne markt betekent. Volgens het Comité van de Regio's mag deze richtlijn evenwel alleen worden goedgekeurd als compenserende maatregelen ter verzekering van de interne veiligheid worden getroffen.

2.4.2. Volgens het Comité van de Regio's kan ongecontroleerd verkeer aan de binnengrenzen van de interne markt leiden tot een tekort aan veiligheid dat zonder compenserende maatregelen onaanvaardbaar is.

2.4.3. De in de inleiding van de ontwerp-richtlijn door de Commissie genoemde "begeleidende maatregelen" moeten concreet worden uitgewerkt, teneinde een duurzame interne veiligheid te waarborgen. Er dienen nog meer compenserende maatregelen te worden genomen. Het Comité van de Regio's stelt daarbij voor zich naar de Schengen-akkoorden te richten en tegelijk de in dit verband reeds vastgestelde lacunes in de regelgeving aan te vullen.

2.4.4. Vooraleer personencontroles aan de binnengrenzen van de EU worden afgeschaft, moeten volgens het Comité van de Regio's de nodige compenserende maatregelen ten uitvoer worden gelegd.

In dit verband is het volgens het Comité van de Regio's absoluut noodzakelijk dat er ter verbetering van de praktische samenwerking, gegevensuitwisseling en rechtshulp maatregelen worden getroffen.

2.4.5. Met betrekking tot het voorstel van de Commissie voor een richtlijn van de Raad betreffende "de afschaffing van de controles aan de binnengrenzen" dringt het CvdR er dan ook op aan dat de belangrijkste en noodzakelijke compenserende maatregelen uitdrukkelijk in de richtlijn worden opgenomen.

2.4.6. Het CvdR is ermee ingenomen dat de Commissie twee jaar na de tenuitvoerlegging van de richtlijn en vervolgens om de drie jaar een verslag over de toepassing van de richtlijn voorlegt en dat het CvdR bij de overlegprocedure wordt betrokken.

2.5. Met betrekking tot het voorstel voor een richtlijn van de Raad betreffende het recht van onderdanen van derde landen om binnen de Gemeenschap te reizen [COM(95) 346 def.] wijst het Comité van de Regio's erop dat reeds zowel tussen afzonderlijke lid-staten van de Europese Unie alsook binnen de Europese Unie als zodanig, onderdelen van de richtlijn zijn verwezenlijkt.

2.5.1. In de Benelux-staten geldt de regeling dat vreemdelingen uit derde landen die in het bezit zijn van een verblijfsvergunning of een door de autoriteiten van een Benelux-staat afgegeven visum zonder verdere formaliteiten het grondgebied van de beide andere landen mogen betreden.

2.5.2. Sinds 26 maart 1995 wordt door 7 lid-staten (B, D, E, F, L, NL, P) het akkoord van Schengen in de praktijk toegepast.

In hoofdstuk 4 van de overeenkomst ter uitvoering van het akkoord van Schengen van 14 juni 1985 tussen de regeringen van de staten van de Benelux, de Bondsrepubliek Duitsland en de Franse Republiek betreffende de geleidelijke afschaffing van de controles aan de gemeenschappelijke grenzen zijn de voorwaarden geregeld voor het reisverkeer van vreemdelingen uit derde landen. De in dit hoofdstuk neergelegde bepalingen waarborgen vreemdelingen uit derde landen een maximale vrijheid van verkeer in de landen die het akkoord hebben ondertekend.

Zo hebben vreemdelingen uit derde landen voor wie in geen van de Schengen-staten een visumplicht geldt, het recht gedurende een periode van drie maanden zich vrij binnen het Schengen-gebied te verplaatsen, wanneer en zolang zij voldoen aan de overige inreisbepalingen (art. 20 van de overeenkomst ter uitvoering van het akkoord van Schengen). Hetzelfde geldt voor vreemdelingen uit derde landen die in het bezit zijn van het vereiste uniforme visum (art. 19 van de overeenkomst ter uitvoering van het akkoord van Schengen). Bestaat er slechts in één of in enkele Schengen-staten visumplicht, dan moet de vreemdeling alleen een visum hebben wanneer hij zich naar die staat of staten wil begeven.

Van bijzonder belang is de regeling van artikel 21 van de overeenkomst ter uitvoering van het akkoord van Schengen; ook vreemdelingen uit derde landen die in het bezit zijn van een geldige verblijfstitel van één verdragspartij, hebben het recht gedurende een periode van drie maanden vrij binnen het grondgebied van de andere Schengen-staten te reizen. Dit is juridisch en praktisch een flinke stap vooruit voor vreemdelingen uit derde landen die in Schengen-staten woonachtig zijn en die voor het bezoek aan een andere Schengenstaat tot op heden een visum nodig hadden.

In deze samenhang wijst het Comité van de Regio's erop dat de vrijstelling van personencontroles geen inreisrecht geeft in een verdragsstaat.

2.5.3. Met het Besluit van de Raad van 30 november 1994 () inzake een door de Raad op basis van artikel K 3, lid 2, sub b, van het Verdrag betreffende de Europese Unie aangenomen gemeenschappelijk optreden ter vereenvoudiging van het reizen binnen de Gemeenschap voor groepen scholieren uit derde landen die in een lid-staat woonachtig zijn - reizen waaraan zowel onderdanen van EG-landen als van derde landen deelnemen - is een maximale bewegingsvrijheid gecreëerd. Deze groep kan in klasseverband zonder visum en eigen reisdocument in andere lid-staten reizen. De ontbrekende eigen reisdocumenten worden vervangen door een verzamellijst.

Dit gemeenschappelijk optreden van de Raad strekt tot een betere integratie van onderdanen van derde landen die rechtmatig in de Europese Unie verblijven. Het Comité van de Regio's betreurt dat het gemeenschappelijk optreden slechts voor groepsreizen van scholieren geldt, en niet - zoals oorspronkelijk het plan was - ook voor onderdanen van derde landen met een onbeperkte verblijfsvergunning en andere groepsreizen (b.v. sportverenigingen en culturele groepsreizen).

Toch ziet het Comité van de Regio's in het gemeenschappelijk optreden een signaal voor Europa, dat vrij verkeer zonder bureaucratische hindernissen tot stand wil brengen en de ruimte zonder binnengrenzen ook in het dagelijkse leven van jongeren tastbaar wil maken.

2.6. In samenhang met de totstandbrenging van dienstverlening van Europese ondernemingen die werknemers met de nationaliteit van een derde land in dienst hebben, wijst het Comité van de Regio's op de prejudiciële beslissing van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschap van 9 augustus 1994 (zaak C 43/93 - R. Van der Elst), waarbij onderdanen van derde landen die als werknemers regelmatig en in vaste dienst werkzaam zijn, bij een onderneming die in een lid-staat is gevestigd en in een andere lid-staat van de Europese Unie diensten verleent, gerechtigd zijn in de andere lid-staat te reizen. Wel geldt hier als voorwaarde voor het reizen in de lid-staat waar de dienst wordt verricht, dat de betrokkenen voldoen aan de door die staat vastgestelde inreisvoorwaarden. Het CvdR wijst erop dat de betrokken consulaire vertegenwoordigingen, voor zover er in deze context visumplicht bestaat, snel een visum kunnen afgeven.

3. Bijzondere opmerkingen

3.1. Rechtsgrondslag

3.1.1. Volgens het Comité van de Regio's omvat het vrije personenverkeer in de zin van artikel 7 A van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap het vrije verkeer van alle personen, ongeacht hun nationaliteit, binnen de Europese Unie.

3.1.2. Niettemin geeft het Comité van de Regio's in overweging dat de Europese wetgever overeenkomstig artikel K I, sub 3, het beleid jegens onderdanen van derde landen als een zaak van gemeenschappelijk belang van de lid-staten heeft beschouwd. Tot dit beleid behoort tevens de vaststelling van de voorwaarden voor de toegang tot en het verkeer van onderdanen van derde landen op het grondgebied van de lid-staten.

3.1.3. Het Comité van de Regio's bevestigt de opvatting die de Commissie in de notulen heeft laten opnemen naar aanleiding van het besluit van de Raad op grond van artikel K 3, lid 2, sub b, van het Verdrag betreffende de Europese Unie inzake een gemeenschappelijk optreden ter vereenvoudiging van het reizen voor scholieren uit derde landen die in een lid-staat verblijven (document 11701/94 van de Raad, blz. 8), dat de gemeenschappelijke maatregel volstrekt niet prejudicieert op de kwestie van de communautaire bevoegdheid op dit gebied, en dat de Commissie zich het recht voorbehoudt om voorstellen voor communautaire wetgeving over met name reizen van korte duur door onderdanen van derde landen in te dienen.

3.1.4. In deze context geeft het Comité van de Regio's in overweging of het gezien het bepaalde van artikel K 1, sub 3, van het EU-Verdrag geoorloofd is de communautaire wetgevende bevoegdheden uit te breiden tot een deelgebied van het beleid tegenover onderdanen van derde landen.

3.1.5. Niettemin is het Comité van de Regio's ervan overtuigd dat de voorgestelde richtlijn gericht is op de totstandbrenging van de interne markt en ertoe bijdraagt dat één van de oorzaken voor de handhaving van de personencontroles aan de binnengrenzen wordt weggenomen. Het Comité van de Regio's is dan ook van mening dat artikel 100 van het EU-Verdrag de juiste rechtsgrondslag is voor dit richtlijnvoorstel.

3.2. Integratiebeleid van de regio's

3.2.1. Het Comité van de Regio's wijst erop dat de regio's van de Europese Unie trachten de onderdanen van derde landen door een beter integratiebeleid uit hun isolement te halen en zo sociale conflicten te voorkomen. Het regionale niveau is hiervoor meer aangewezen dan het nationale niveau, aangezien de regio's meer vertrouwd zijn met de sociale structuren ter plaatse en sneller kunnen reageren.

3.2.2. Het Comité van de Regio's stelt vast dat een positieve integratie niet alleen door het toestaan van vrij verkeer, maar ook via maatregelen op het gebied van onderwijs- en cultuurbeleid kan worden ondersteund.

3.2.3. Het regelen van de immigratiestromen en de integratie van legale immigranten kan volgens het Comité van de Regio's slechts stapsgewijs geschieden. Aangezien de materiële rechtsbepalingen met betrekking tot vreemdelingen in de afzonderlijke staten van de Europese Unie verschillen, is ook een verduidelijking van de gemeenschappelijke inreisvoorwaarden en van het verblijfsrecht voor legaal in de Unie woonachtige vreemdelingen geboden. Het Comité van de Regio's is dan ook verheugd dat de ministers van Binnenlandse Zaken van de Europese Unie in Brussel hebben besloten een gemeenschappelijke visalijst op te stellen. Volgens het Comité van de Regio's moet tijdens de intergouvernementele conferentie van 1996 ook worden nagegaan of belangrijke onderdelen van de in artikel K.1, lid 3, overeengekomen samenwerking inzake immigratiebeleid niet onder een gemeenschappelijke bevoegdheid moeten ressorteren, zodat illegale immigratie en ongecontroleerde interne migratie beter kunnen worden bestreden.

3.2.4. Om ongecontroleerde interne migratie te vermijden en de nationale bepalingen op het gebied van het vreemdelingenrecht op elkaar af te stemmen dringt het Comité van de Regio's aan op een beperking van de richtlijn in die zin dat het recht om te reizen niet wordt verleend wanneer de goedkeuring of het visum van een lid-staat geografische beperkingen stelt.

4. Conclusies

4.1. Het Comité van de Regio's ziet de richtlijnvoorstellen van de Commissie om onderdanen uit derde landen het recht om te reizen te waarborgen en personencontroles aan de binnengrenzen af te schaffen als een belangrijke bijdrage tot de totstandkoming van vrij personenverkeer, hetgeen in overeenstemming is met de interne markt.

4.2. Dit recht om te reizen, dat voor onderdanen van derde landen een kort verblijf in alle lid-staten van de Unie mogelijk maakt, bevordert het reizen en het toerisme binnen de Gemeenschap.

4.3. Het recht om te reizen van onderdanen uit derde landen en de afschaffing van personencontroles mogen echter niet ten koste gaan van de openbare veiligheid. Het Comité van de Regio's beklemtoont dat eventuele lacunes die op dit gebied ontstaan, compenserende maatregelen vereisen.

Zelfs wanneer in het kader van de derde pijler maatregelen zijn genomen, moet uit veiligheidsoverwegingen nog steeds over het richtlijnvoorstel worden nagedacht.

4.4. Ten slotte dringt het Comité van de Regio's er met het oog op een snellere totstandkoming van het vrije personenverkeer van EU-burgers en onderdanen van derde landen in de interne markt op aan dat in het kader van de intergouvernementele conferentie in 1996 belangrijke vraagstukken van binnenlands en justitieel beleid op een formeler niveau worden vastgelegd en van de intergouvernementele samenwerking naar het EG-Verdrag worden overgebracht.

Brussel, 18 januari 1996.

De voorzitter van het Comité van de Regio's

J. BLANC

() PB nr. L 327 van 19. 12. 1994, blz. 1.

() COM(95) 346 def.

() COM(95) 347 def.

() COM(95) 348 def.