Advies over het voorstel voor een richtlijn van de Raad tot vaststelling van de wijze van uitoefening van het actief en passief kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen ten behoeve van de burgers van de Unie die verblijven in een lid-staat waarvan zij de nationaliteit niet bezitten (95/C 210/06)

De Raad van de Europese Unie heeft op 30 maart 1994 besloten, overeenkomstig artikel 8B, lid 1, van het Verdrag tot oprichting van de EG, het Comité van de Regio's te raadplegen over voornoemd voorstel.

Het Comité van de Regio's heeft tijdens zijn vierde zitting (vergadering van 28 september 1994) met meerderheid van stemmen (één onthouding) het volgende advies uitgebracht. Rapporteur was de heer O'Neachtain.

1. Inleiding

1.1. Het Comité van de Regio's stelt met voldoening vast dat de Commissie een uitvoerige en evenwichtige richtlijn heeft ingediend, ten einde de situatie in die lid-staten te regelen waar niet-onderdanen geen actief of passief kiesrecht hebben bij de gemeenteraadsverkiezingen. In artikel 8B, lid 1, van het EG-Verdrag, zoals ingevoegd bij het Verdrag betreffende de Europese Unie, wordt bepaald dat "iedere burger van de Unie die verblijf houdt in een lid-staat waarvan hij geen onderdaan is, (....) het actief en passief kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen in de lid-staat waar hij verblijft, (bezit)".

Het stemt het Comité van de Regio's weliswaar tot tevredenheid dat het een advies over dit voorstel kan uitbrengen, maar het betreurt dat raadpleging in dit verband momenteel niet uitdrukkelijk in het Verdrag is geregeld. Het actief en passief kiesrecht van burgers van de Unie bij gemeenteraadsverkiezingen is een aangelegenheid die vanwege de aard en samenstelling van het Comité van de Regio's immers centraal staat in zijn activiteiten. In artikel 8, lid 1, wordt het burgerschap van de Unie ingevoerd terwijl in artikel 8, lid 2, wordt bepaald dat de burgers van de Unie aan de bij het Verdrag vastgestelde plichten zijn onderworpen. Het is ontegenzeggelijk verkeerd dat in dit verband raadpleging van het Comité van de Regio's, de instelling die het dichtst bij de individuele burgers opereert, niet in het Verdrag is voorgeschreven. Dit geldt ook voor alle andere voorstellen voor wetgeving, en niet in het minst de voorstellen krachtens artikel N van het Verdrag aangaande de bestudering in 1996 van verdragsbepalingen ten aanzien waarvan herziening is voorgeschreven. Daarom doet het Comité van de Regio's een beroep op de Commissie, de omvang van zijn raadgevende bevoegdheden nogmaals te bestuderen en uit te breiden, en tegen het einde van 1994 een voorstel ter zake bij de Raad in te dienen.

1.2. Dit artikel is het resultaat van jaren van politieke discussie over dit belangrijke onderwerp en is nu dus ook aanleiding tot de onderhavige richtlijn, waarin gedetailleerde regels worden vastgesteld volgens welke de burgers van de Unie die in een lid-staat verblijven waarvan zij geen onderdaan zijn, in die lid-staat hun actief en passief kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen kunnen uitoefenen.

1.3. Er is in deze richtlijn vooral voor gezorgd dat de nationale wetgeving inzake gemeenteraadsverkiezingen niet volledig hoeft te worden gewijzigd, zonder daarbij afbreuk te doen aan de werking van het non-discriminatiebeginsel tussen de burgers van de Unie. De doelstelling is heel specifiek : de nationaliteitsvoorwaarde moet worden vervangen door de voorwaarde van burgerschap van de Unie. Het waarborgen van het onderhavige fundamentele recht aan circa vijf miljoen burgers in de lid-staten is een belangrijke stap op de weg naar een echt Europees burgerschap en deze doelstelling moet dan ook, zowel qua geest als qua aanpak, worden toegejuicht.

1.4. Nu de Europese Unie vorm begint te krijgen en het veelbelovende concept van een "Europees burgerschap" is vastgelegd, is het van essentieel belang het "democratisch tekort" aan te vullen en de Unie dichter naar de individuele burger toe te brengen. De voorgestelde richtlijn is een belangrijke stap voorwaarts ter verwezenlijking van dat doel. De goedkeuring ervan zou voor al diegenen die zich vervreemd voelen van de "Maastrichtse ontwikkelingen" een bewijs zijn dat de Unie, met respect voor de in het Verdrag verankerde culturele diversiteit, pluraliteit van denken en veelheid aan tradities, niettemijn eenieder kan verenigen rond elementaire, democratische en gemeenschappelijke waarden die onverbrekelijk verbonden zijn met burger- en politieke rechten en plichten. De richtlijn kan deze gemeenschappelijke democratische waarden op lokaal, regionaal, nationaal en internationaal niveau uitdrukking helpen geven.

1.5. In dezelfde geest, en als een vervolg op de onderhavige richtlijn, dient de Europese Unie zich ook te gaan bezighouden met de burgerrechten en -plichten van de onderdanen van derde landen die legaal verblijven in de lid-staten van de Unie.

2. Bijzondere opmerkingen

2.1. Artikel 2, lid 2

Aan dit artikel dient de volgende zin te worden toegevoegd :

"Algemene directe stemmingen op het niveau van de primaire lokale lichamen vallen eveneens onder het begrip gemeenteraadsverkiezingen."

2.2. Artikel 5, lid 3

In het licht van het non-discriminatiebeginsel zou het wenselijk zijn ervoor te zorgen dat het recht, de functie van gekozen hoofd of lid van het bestuur van een primair lokaal lichaam te vervullen, zonder onderscheid naar nationaliteit wordt uitgebreid tot alle burgers van de Unie die in een andere lid-staat verblijven. Het Comité van de Regio's erkent evenwel dat in bepaalde gevallen, zoals bij ambten die uitvoering van gedelegeerde staatstaken met zich meebrengen, een lid-staat het recht heeft functies aan de eigen onderdanen voor te behouden.

Nochtans verzoekt het Comité de lid-staten dringend, dergelijke restricties tot een minimum te beperken. Verder zou een dergelijk besluit door de lid-staten die het passief kiesrecht aan de eigen onderdanen voorbehouden als een overgangsmaatregel moeten worden beschouwd. Het uiteindelijke doel is immers dit recht uit te breiden tot alle burgers van de Unie die op hun grondgebied verblijven.

2.3. Artikel 7, lid 1

De wijze van plaatsing op de kiezerslijst verschilt van lid-staat tot lid-staat en in sommige EU-landen geschiedt deze van rechtswege, d.w.z. zonder een daartoe strekkend uitdrukkelijk verzoek. In dat geval kan een apart systeem, volgens hetwelk burgers uit andere lid-staten formeel om officiële plaatsing moeten verzoeken, op het eerste gezicht discriminerend lijken. Het Comité erkent echter dat het vereiste van een dergelijk formeel verzoek bedoeld is om het recht van EU-burgers, niet te stemmen wanneer zij dat niet willen, te beschermen. Uitbreidend geïnterpreteerd, wordt dit recht door het vereiste uitdrukkelijke verzoek beschermd in een lid-staat waar opkomstplicht met automatische plaatsing op de kiezerslijst wordt gecombineerd.

Echter, deze combinatie wordt niet overal in de EU toegepast en er bestaat geen andere situatie waarin burgers van een andere lid-staat tegen hun uitdrukkelijke wil in tot stemmen verplicht zijn. Daarom beveelt het Comité aan dat alleen in de lid-staten met bovengenoemde combinatie uitdrukkelijk om plaatsing op de kiezerslijst verzocht moet worden. De in andere lid-staten bestaande systemen voor stemming en registratie kunnen ongewijzigd blijven.

Verder beveelt het Comité aan dat in de lid-staten waar een uitdrukkelijk verzoek vereist is, de nationale overheid beslist over aard en vorm van het verzoek.

2.4. Artikel 8

2.4.1. Artikel 8, lid 1

Het Comité beveelt aan de aanhef van de eerste zin dusdanig te wijzigen (althans in de Engelse tekst) dat de in artikel 3 bedoelde kiezer tijdig genoeg voor de verkiezingen een duidelijk juridisch houvast heeft betreffende de indiening van zijn verzoek om opneming in het kiezersregister.

2.4.2. Artikel 8, lid 2

De kwestie of een burger uit een andere lid-staat zijn verzoek om plaatsing op de kiezerslijst al dan niet vergezeld moet laten gaan van een formele verklaring waarin zijn nationaliteit en adres in de lid-staat van verblijf zijn aangegeven, moet onder de bevoegdheid van de individuele lid-staten vallen. Indien een lid-staat de nationaliteit en verblijfplaats van de niet-onderdaan reeds op andere wijze bevredigend heeft vastgesteld, bijvoorbeeld aan de hand van het bevolkingsregister of in het kader van verblijfsformaliteiten, moet een dergelijke methode, wat de vereisten van deze richtlijn betreft, voldoende worden geacht.

2.5. Artikel 9

2.5.1. Artikel 9, lid 1

In het belang van de duidelijkheid en samenhang tussen de versies in de verschillende EU-talen beveelt het Comité aan de woorden "dichiarazione di" in de Italiaanse versie en "déclaration de" in de Franse versie te schrappen.

2.5.2. Artikel 9, lid 2

Voorts beveelt het Comité aan het woord "bovendien" in de eerste zin te schrappen, alsook de woorden "en outre" in de Franse versie en "inoltre" in de Italiaanse versie.

2.6. Artikel 10, lid 1

Indien het verzoek van een burger van een andere lid-staat, op de kiezerslijst van zijn land van verblijf te worden geplaatst of zich kandidaat te stellen, wordt geweigerd, dient een passende termijn voor beroep tegen het desbetreffende besluit te worden vastgesteld. Daarom beveelt het Comité aan artikel 10, lid 1, als volgt te wijzigen :

"De Lid-Staat van verblijf deelt de betrokkene op tijd mee welk gevolg aan zijn verzoek om inschrijving op de kiezerslijst is gegeven of welk besluit inzake de ontvankelijkheid van zijn kandidaatstelling is genomen."

2.7. Artikel 12

Overeenkomstig artikel 8 B, lid 1, van het EG-Verdrag erkent het Comité de mogelijkheid afwijkingen van de bepalingen van deze richtlijn toe te staan, maar het is van mening dat deze afwijkingen op grond van het non-discriminatiebeginsel uiteindelijk als van voorbijgaande aard en voor herziening vatbaar moeten worden bestempeld. Tevens benadrukt het Comité dat afwijkingen krachtens artikel 8 B, lid 1, zo eng mogelijk geformuleerd moeten worden, zowel wat de inhoud als de duur aangaat.

Het Comité is in dit verband ingenomen met het in artikel 12, lid 3, in het vooruitzicht gestelde verslag en merkt op dat dit verslag ook aan het Comité van de Regio's moet worden voorgelegd.

Voorts heeft het Comité begrip voor de zo nu en dan geventileerde opvatting dat afwijkingen op grond van artikel 12, lid 1, het best op lokaal en niet op nationaal niveau kunnen worden overwogen. Nochtans denkt het Comité dat een dergelijk systeem niet alleen vanuit administratief oogpunt praktisch onwerkbaar zal blijken te zijn, maar ook uitgelegd kan worden als strijdig met de geest en beginselen die aan het burgerschap van de Unie ten grondslag liggen.

2.8. Om ervoor te zorgen dat alle lid-staten en hun regio's van de voordelen van deze richtlijn kunnen profiteren en vèrgaande twijfels omtrent het toepassingsgebied van de daarin vervatte regels tegen te gaan, stelt het Comité voor, in de Bijlage, onder "Duitsland" - tweede gedachtenstreepje, het volgende in te voegen :

"Stadtgemeinde Bremen in der Freien Hansestadt Bremen."

Brussel, 28 september 1994.

De voorzitter

van het Comité van de Regio's

Jacques BLANC