NL

Brussel, 18.2.2011

COM(2011) 80 definitief

TUSSENTIJDS VERSLAG VAN DE EUROPESE COMMISSIE

AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD

over de voortgang van Roemenië met betrekking tot het mechanisme voor samenwerking en toetsing

TUSSENTIJDS VERSLAG VAN DE EUROPESE COMMISSIE

AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD

over de voortgang van Roemenië met betrekking tot het mechanisme voor samenwerking en toetsing

1. Inleiding

Toen Roemenië op 1 januari 2007 toetrad tot de EU, werd een mechanisme voor samenwerking en toetsing [1] opgezet om het land te helpen tekortkomingen op het gebied van de justitiële hervorming en bestrijding van corruptie aan te pakken en om toezicht te houden op de voortgang op deze gebieden door middel van periodieke verslagen.

Onderhavig tussentijds verslag bevat een technische actualisering van de voornaamste ontwikkelingen die zich de afgelopen zes maanden in Roemenië hebben voorgedaan met betrekking tot het mechanisme voor samenwerking en toetsing. Het verslag heeft speciaal aandacht voor de antwoorden van Roemenië op de aanbevelingen van de Commissie en omvat geen volledige evaluatie van de geboekte vooruitgang. De actualisering beperkt zich tot maatregelen die zijn voltooid of waarvoor voltooiing op korte termijn wordt verwacht.

Het meest recente voortgangsverslag, dat de Commissie op 20 juli 2010 heeft goedgekeurd, en de daarbij gevoegde aanbevelingen blijven het referentiepunt voor de beoordeling van de vooruitgang per ijkpunt en de identificatie van de resterende problemen. De Commissie presenteert haar volgende evaluatie in de zomer van 2011.

2. De hervorming van het justitiële stelsel en de strijd tegen corruptie: Overzicht van de ontwikkelingen

Sinds het laatste verslag van de Commissie heeft Roemenië een aantal belangrijke stappen gezet om de snelheid van de rechtsgang te verbeteren: goedkeuring en tenuitvoerlegging van de "kleine hervormingswet" (een procedurele wet om de behandeling van rechtszaken te versnellen) en wijziging van de wet over het grondwettelijke hof, zoals aanbevolen door de Commissie. Roemenië heeft ook de voorbereidingen voortgezet voor de uitvoering van het nieuwe wetgevende kader op civiel- en strafrechtelijk gebied door het uitvoeren van een effectbeoordeling van de nieuwe wetgeving en door nieuwe uitvoeringsbepalingen. Tijdens dezelfde periode heeft Roemenië ook voorstellen gedaan om niet goed werkende rechtbanken en parketten te sluiten en het personeel van deze instanties op een andere post te benoemen. Daarnaast werkte Roemenië aan voorstellen om de indienstneming en initiële opleiding van magistraten te versterken.

De afgelopen zes maanden is de Nationale Directie voor corruptiebestrijding (Direcția Națională Anticorupție – DNA) goede prestaties blijven leveren inzake onderzoek van corruptie op hoog niveau. Tijdens deze periode is een toename gebleken van niet-definitieve uitspraken en afschrikwekkende straffen. Er is tevens een onafhankelijke effectbeoordeling van de laatste twee strategieën voor de bestrijding van corruptie gelanceerd. Bij bepaalde rechtszaken van corruptie op hoog niveau was echter weinig beweging te bespeuren sinds de laatste evaluatie van de Commissie.

Na aanbevelingen van de Commissie keurde Roemenië een verbeterde wet goed teneinde het functioneren van het agentschap voor integriteitsbewaking (Agenția Națională de Integritate – ANI) te verzekeren. Terwijl de regering het wettelijke kader en de werking van het justitiële stelsel verder verbeterde, besloot het parlement tijdens dezelfde periode echter tot aanzienlijke besparingen op de begroting van het ANI in de context van algemene budgettaire restricties. Het parlement verhinderde ook onderzoek naar aantijgingen van corruptie tegen een voormalige minister. De verkiezingen voor de hoge raad voor de magistratuur werden overschaduwd door juridische problemen en leidden tot de nietigverklaring van de verkiezing van vier leden van de hoge raad door het grondwettelijke hof.

3. Vooruitzichten

Sinds de laatste evaluatie van de Commissie heeft Roemenië op een constructieve manier gereageerd op de aanbevelingen van de Commissie.

Om de opnieuw versterkte impuls van de hervormingen te consolideren, moet Roemenië zich speciaal richten op een grondige voorbereiding van de tenuitvoerlegging van de nieuwe wetgeving en ook een grondig onderzoek van de werking van het justitiële stelsel op poten zetten, met als doel de uitvoering te steunen van de verder noodzakelijke structurele aanpassingen en investeringen die nodig zijn voor de snelheid, kwaliteit, en consistentie van de gerechtelijke procedures. Het aantreden van een nieuwe hoge raad voor de magistratuur biedt een belangrijke gelegenheid voor een nauwe en constructieve samenwerking tussen de diverse politieke en gerechtelijke actoren op dit punt.

Tot de volgende evaluatie van de Commissie in de zomer van 2011 moet Roemenië in het bijzonder aandacht hebben voor het opzetten van een onafhankelijke doorlichting van het justitiële stelsel, voor de hervorming van het tuchtstelsel voor magistraten en voor maatregelen ter verbetering van de snelheid waarmee corruptiezaken op hoog niveau worden onderzocht en algemeen ter versterking van het anticorruptiebeleid.

De Commissie zal Roemenië hierbij blijven steunen en komende zomer een volgende grondige beoordeling van de vooruitgang verrichten.

4. Actualisering van de stand van zaken

Justitiële hervorming

Sinds de laatste evaluatie van de Commissie heeft Roemenië de "kleine hervormingswet" goedgekeurd om de behandeling van rechtszaken te versnellen en de uitvoering van een aantal hervormingen volgens de nieuwe wetgeving te bevorderen. Met de kleine hervormingswet wordt het opportuniteitsbeginsel ingevoerd, waarmee meer mogelijkheden worden geboden om geen vervolging in te stellen, bijvoorbeeld wanneer het bestaande bewijsmateriaal geen verder onderzoek rechtvaardigt. Voorts wordt de mogelijkheid voor de parketten ingevoerd om verslagen van de politie in een aantal kleinere zaken over te nemen. Gerechtelijke procedures worden vereenvoudigd en met de mogelijkheid tot schuldbekentenis wordt de duur van een proces ingekort. De kleine hervormingswet stroomlijnt tevens in het belang van de wetgeving de instelling van een beroepsprocedure met het oog op de eenmaking van de jurisprudentie.

De afgelopen zes maanden heeft Roemenië een reeks structurele maatregelen genomen om de dringende capaciteitsproblemen van het gerechtelijke systeem aan te pakken. Er zullen nog verdere maatregelen nodig zijn om de herverdeling van de middelen te verzekeren zodra de effectbeoordeling van de nieuwe wetgeving beschikbaar is. Sinds het laatste verslag van de Commissie deed Roemenië het voorstel om 24 rechtbanken en de daarmee verbonden parketten te sluiten, hetzij omdat ze niet goed functioneerden of onvoldoende te doen hadden. [2] Daarnaast werkte Roemenië aan voorstellen om de indienstneming en opleiding van magistraten te versterken. De capaciteit van het nationale instituut voor de magistratuur werd echter nog niet vergroot overeenkomstig de vereisten voor de middelentoewijzing en het budget voor 2011 werd ingekrompen (als onderdeel van de noodzakelijke nationale begrotingsconsolidatie). Voorstellen om bepaalde administratieve taken van de rechters over te hevelen naar hulppersoneel en de functie van rechtbankmanagers in te voeren, zijn nog hangende.

Er is initieel overleg geweest in Roemenië inzake een doorlichting van het functioneren van het justitiële stelsel die door de Commissie is aanbevolen, maar die nog niet is aangevat. Een onafhankelijke doorlichting van het functioneren van het justitiële stelsel zou helpen de maatregelen te bepalen die nodig zijn om de doeltreffendheid van het systeem te verbeteren. Een recent verslag over de zwakke punten van het Roemeense justitiële stelsel dat door een groep magistraten, advocaten, academici en vertegenwoordigers van maatschappelijke organisaties is opgesteld, biedt een goede bijdrage hiervoor.

Sinds het laatste verslag van de Commissie heeft Roemenië stappen gezet om te antwoorden op de aanbevelingen van de Commissie inzake het tuchtstelsel van de magistratuur. De hoge raad voor de magistratuur heeft voorstellen gedaan om disciplinaire inbreuken volgens hun ernst te classificeren, het aantal sancties te vergroten en een schaal van aangepaste straffen in te voeren. Er is wetgeving vereist om deze voorstellen uit te voeren. Voorts is een aantal evaluaties van de justitiële inspectie en haar inspecteurs verricht, waarvan een deel naar verwachting in de toekomst regelmatig zal worden herhaald. [3]

Wat betreft de verkiezingen voor de hoge raad voor de magistratuur werd de wettelijkheid van de mandaten van een aantal leden van de raad betwist en voor de rechtbank aangevochten; het uiteindelijke vonnis is in deze zaak nog niet geveld. Het besluit van het grondwettelijke hof van januari om de verkiezing van een aantal leden nietig te verklaren, biedt de mogelijkheid de raad een nieuwe geloofwaardigheid te geven. In de tussentijd moet het functioneren van de raad worden gewaarborgd zolang de nietigverklaarde posten niet opnieuw zijn bezet.

Voor de aanbeveling van de Commissie om ervoor te zorgen dat de volledige jurisprudentie van de rechtbanken gepubliceerd wordt en toegankelijk is in een gebruiksvriendelijke databank, waarin opzoekingen gemakkelijk zijn, zijn voortdurende inspanningen vereist. Voorts werden er besluiten gepubliceerd op het online jurisprudentieportaal Jurindex, maar momenteel is de collectie beperkt tot vonnissen van het hof van beroep (en vonnissen van één rechtbank) voor de jaren 2008, 2009 en de eerste twee maanden van 2010.

De voornaamste uitdaging voor Roemenië in de komende maanden inzake de hervorming van het justitiële stelsel zal de succesvolle voorbereiding zijn van de inwerkingtreding van de vier nieuwe wetboeken. Met deze wetboeken worden een volledig nieuw juridisch kader en nieuwe procedures ingevoerd op civiel- en strafrechtelijk gebied, hetgeen gezien de bestaande tekortkomingen inzake capaciteit en consistentie van het gerechtelijke proces een belangrijke uitdaging vormt. Roemenië heeft met het opzetten van een effectbeoordeling [4] van de nieuwe wetboeken een belangrijke stap gezet, met het oog op een evaluatie van de gevolgen voor het personeel en de noodzakelijke wettelijke en structurele aanpassingen. De werkzaamheden met de tenuitvoerlegging van de wetgeving zijn gevorderd: er werden ontwerpen voor uitvoeringsbesluiten van het burgerlijk wetboek en het wetboek van strafrecht ingediend bij het parlement [5], terwijl de uitvoeringsbesluiten voor het wetboek van strafvordering zich in de ontwerpfase bevinden. Zodra de Roemeense autoriteiten beschikken over de definitieve effectbeoordeling, moet een omvattend uitvoeringsplan worden opgesteld en zal opleiding moeten worden verstrekt om een vlotte en doeltreffende uitvoering te garanderen.

Bestrijding van corruptie

Sinds het laatste verslag van de Commissie heeft de Nationale Directie voor corruptiebestrijding haar onderzoekswerkzaamheden naar gevallen van corruptie op hoog niveau op een degelijke manier voortgezet, waarbij een aanzienlijk aantal beschuldigden naar de rechtbank werd doorverwezen, waaronder een lid van het Europees Parlement, drie voormalige ministers, twee voormalige staatssecretarissen en een aantal magistraten. [6] Tijdens dezelfde periode stemde het parlement tegen het doorzoeken van de persoonlijke computer van een voormalig minister tegen wie een onderzoek voor corruptie liep. De aanklager zal daarom in dit geval ander beschikbaar bewijsmateriaal moeten gebruiken. In een ander geval van vermoede corruptie inzake dezelfde persoon stemde het parlement opnieuw tegen het instellen van een onderzoek. In een ander lopend onderzoek naar vermoede corruptie tegen een parlementslid stemde het parlement niet in met het verzoek van de aanklager tot voorlopige hechtenis.

Gegevens inzake vonnissen in corruptiezaken op hoog niveau tijdens de eerste negen maanden van 2010 wijzen op een toename van veroordelingen en gevangenisstraffen. Indien deze trend wordt bevestigd, kan dit wijzen op een toename van meer afschrikwekkende vonnissen. Een voorstel van het hoge hof van cassatie en justitie om toezicht te houden op de jurisprudentie in corruptiezaken op hoog niveau wijst op een actievere betrokkenheid van het hof met het oog op de eenmaking van de rechtspraak op dit punt. Een initiatief van een aantal rechters van het hof van beroep van Boekarest om gedetailleerde richtsnoeren voor vonnissen, met name voor corruptiezaken te publiceren, is echter nog niet opgevolgd door het hoge hof van cassatie en justitie.

Door de goedkeuring van wijzigingen op de wet over het grondwettelijke hof heeft Roemenië een belangrijke oorzaak voor vertragingen in corruptieprocessen op hoog niveau uit de weg geruimd. Door deze wijzigingen (die volgen op de aanbevelingen van de Commissie) worden rechtszaken niet langer geschorst wanneer het argument van ongrondwettelijkheid wordt ingeroepen. Er zijn reeds positieve gevolgen geweest voor specifieke gevallen. Een aantal bepalingen in de kleine hervormingswet zijn ook bedoeld om door een vereenvoudiging van de gerechtelijke procedures de schorsing van processen te verhinderen indien het argument van onwettigheid wordt ingeroepen, alsook de werklast van het hooggerechtshof te verminderen.

Er dient nog steeds een alomvattende analyse te worden verricht van de specifieke vertragingen in corruptiezaken op hoog niveau, zoals aanbevolen door de Commissie. Een aantal instellingen zoals het hooggerechtshof, de justitiële inspectie, de DNA en het ministerie van Justitie hebben in diverse mate hierover nagedacht. Deze initiatieven zijn een goede basis om na te denken over toekomstige oplossingen.

Roemenië heeft prompt gereageerd op de aanbeveling van de Commissie door een herziene wet aan te nemen over het Nationaal Agentschap voor integriteitsbewaking (ANI). [7] De nieuwe wet werd goedgekeurd tijdens een speciale zitting van het Roemeense parlement die op verzoek van de president was bijeengeroepen. De nieuwe wet houdt rekening met de voornaamste punten van zorg van de Commissie, meer bepaald door de mogelijkheid in te stellen om niet-verantwoorde vermogens in beslag te nemen. Met de nieuwe wet wordt ook een aantal bepalingen ingevoerd dat tot doel heeft de doeltreffendheid van het wettelijke kader te verbeteren. [8] De doeltreffendheid van het nieuwe wettelijke kader zal door een nieuwe staat van dienst bewezen moeten worden.

In december bracht het parlement in het kader van de algemene budgettaire restricties de financiering van het ANI voor 2011 aanzienlijk terug. Deze reductie kan de publicatie van vermogensverklaringen en belangenverklaringen verhinderen. Dit zou een stap achteruit betekenen voor de transparantie inzake vermogens en de doeltreffendheid van de onderzoeken van het ANI die ten dele afhankelijk zijn van openbaarmakingen.

Aanklagers van de DNA voerden gerechtelijke onderzoeken uit bij de grenspolitie en de douane, hetgeen heeft geleid tot een grootschalige anticorruptieoperatie aan de grenzen in februari met talrijke aanhoudingen. Het is van groot belang dat wordt voorzien in het nodige personeel voor de vacante posten terwijl de passende gerechtelijke follow-up plaatsvindt.

De toename van het aantal onderzoeken en veroordelingen voor gevallen van kleine en matige corruptie op lokaal niveau werd sinds het laatste verslag van de Commissie bestendigd. [9] In de meeste zaken is het onderzoek opnieuw gevoerd met bijstand van het directoraat-generaal corruptiebestrijding van het ministerie van Bestuur en Binnenlandse Zaken. Naar verluidt zijn ook maatregelen gepland om de samenwerking te versterken tussen de openbare aanklagers en de dienst voor fraudeonderzoek van de Roemeense politie.

De afgelopen zes maanden heeft Roemenië een onafhankelijke evaluatie van zijn nationale strategie voor corruptiebestrijding opgezet in antwoord op een aanbeveling van de Commissie. Een eerder verrichte interne evaluatie van de tussentijdse resultaten van de strategie bevestigde een andere aanbeveling van de Commissie over de noodzaak om het algemene anticorruptiebeleid te versterken door coördinatie op hoog niveau. [10] Op dit punt zijn nog geen concrete stappen gezet. De afgelopen zes maanden werden ettelijke corruptiepreventiemaatregelen voortgezet. [11]

Roemenië heeft een reeks wettelijke amendementen van de wetgeving inzake overheidsopdrachten voorbereid in antwoord op de aanbevelingen van de Commissie op dit punt. Zoals reeds aangegeven in het laatste verslag van de Commissie voerde Roemenië een aantal nieuwe bepalingen in waarmee het begrip belangenconflict in de wet inzake overheidsopdrachten breder wordt ingevuld. [12] Deze bepalingen betreffen gevallen wanneer personen met een uitvoerende functie in een bedrijf dat op een aanbesteding inschrijft, familiebanden of commerciële relaties hebben met personen die in de aanbestedende dienst een besluitvormende bevoegdheid hebben. Er is voorzien in verdere aanpassingen en in de stroomlijning van het administratieve stelsel en het wettelijke systeem voor bezwaarschriften teneinde de aanbestedingsprocedures te versnellen. [13] Aanbestedingscontracten kunnen nu worden ondertekend nadat eventuele klachten door het klachtenbureau zijn verworpen, ook als een wettelijke beroepsprocedure is ingesteld. De Nationale Autoriteit voor regulering van en toezicht op het plaatsen van overheidsopdrachten (Autoritatea Națională pentru Reglementarea și Monitorizarea Achizițiilor Publice – ANRMAP) is voornemens protocollen te sluiten voor bestuurlijke samenwerking teneinde toegang te krijgen tot gegevensbanken waarmee mogelijke belangenconflicten kunnen worden vastgesteld. De concrete uitwerking van deze bepalingen in de praktijk moet nog blijken.

[1] Beschikking 2006/928/EG van de Commissie van 13 december 2006 tot vaststelling van een mechanisme voor samenwerking en toetsing van de vooruitgang in Roemenië ten aanzien van specifieke ijkpunten op het gebied van de hervorming van het justitiële stelsel en de bestrijding van corruptie (PB L 354 van 14.12.2006, blz. 56).

[2] Het aantal rechtbanken dat voor sluiting werd voorgesteld, is gestegen met 9, vergeleken met het aantal dat in de zomer was voorgesteld, maar ligt aanzienlijk lager dan wat oorspronkelijk door de externe deskundigen in 2005 was voorgesteld. Met dit voorstel komen 50 posten van rechters (waarvan er momenteel 38 zijn bezet) en 47 posten van aanklagers (waarvan er momenteel 38 zijn bezet) vrij voor nieuwe aanstellingen.

[3] De evaluatie omvat: een activiteitenverslag door het bestuur van de justitiële inspectie over de eerste zes maanden van 2010; een evaluatieverslag over elke individuele inspecteur; een auditverslag over het beheer van de justitiële inspectie door de auditeenheid van de hoge raad voor de magistratuur.

[4] De adviseurs hebben de werkzaamheden aangevat met een initieel verslag dat in december 2010 werd goedgekeurd. Het uiteindelijke effectbeoordelingsverslag wordt voor april 2011 verwacht.

[5] De uitvoeringsbesluiten voor het burgerlijk wetboek werden door de senaat op 8 december goedgekeurd en worden momenteel in de kamer van volksvertegenwoordigers behandeld. De uitvoeringsbesluiten voor het strafwetboek zijn in behandeling in de senaat.

[6] Op 2 november stelde de DNA een voormalig minister van Defensie, een voormalig staatssecretaris van Defensie en een huidig Europees parlementslid in staat van beschuldiging. Op 15 november stelde de DNA een voormalig minister van Justitie (momenteel parlementslid) en een voormalig minister van Communicatie, samen met vier andere personen in staat van beschuldiging. In de eerste drie kwartalen van 2010 werden dertien magistraten voor de rechtbank gedaagd, vergeleken met drie in 2009. Elf van de dertien betrokkenen werden sedert mei voor de rechtbank gebracht, daaronder een rechter van het Hooggerechtshof en een hoofdaanklager van een bureau van openbare aanklager dat met een hof van beroep is verbonden.

[7] De nieuwe wet werd in het parlement goedgekeurd op 24 augustus en door de president op 31 augustus afgekondigd; zij werd van kracht op 6 september.

[8] Een voorbeeld is de invoering van de vereiste voor houders van een openbaar ambt om contracten te declareren die worden gefinancierd met openbare, lokale en externe middelen, en waarvan zij direct of indirect profiteren. ANI is van oordeel dat hierdoor belangenconflicten gemakkelijker aan het licht zullen worden gebracht.

[9] Tijdens de eerste negen maanden van 2010 brachten de bureaus van de aanklagers 406 beschuldigden voor de rechtbank voor corruptiedelicten, vergeleken met 193 in dezelfde periode van 2009 en 115 in dezelfde periode van 2008.

[10] De evaluatie bracht verder een gebrekkige nationale en unitaire aanpak aan het licht van de voorkoming en bestrijding van corruptie, onvoldoende toezicht en rapportage en een afwezigheid van effectindicatoren waardoor de strategie niet geëvalueerd kan worden.

[11] Deze maatregelen omvatten: voortzetting van de werkzaamheden voor de uitvoering van een nieuwe methode voor de identificatie van corruptierisico's en gevoelige punten in het ministerie van Administratie en Binnenlandse Zaken; verdere voorstellen uit de anticorruptiedebatten die werden gevoerd binnen het nationale centrum voor integriteit; conferenties ter bevordering van optimale werkwijzen in de overheidsdiensten, georganiseerd door het nationale agentschap van ambtenaren; voorstellen ter versterking van de mechanismen voor het voorkomen en detecteren van corruptie in de gezondheidsdiensten.

[12] Deze bepalingen werden toegevoegd bij noodverordening van de regering nr. 76/2010, goedgekeurd bij wet nr. 278/2010.

[13] Ook deze bepalingen zijn opgenomen in wet nr. 278/2010.

--------------------------------------------------