Advies over het overschrijven van geld in de EU : doorzichtigheid, kwaliteit en stabiliteit (95/C 236/01)

De Raad heeft op 13 december 1994 besloten, overeenkomstig artikel 100 A van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, het Economisch en Sociaal Comité te raadplegen over het overschrijven van geld in de EU : doorzichtigheid, kwaliteit en stabiliteit.

De Afdeling voor economische, financiële en monetaire vraagstukken, die met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 16 mei 1995 goedgekeurd. Rapporteur was de heer Burani.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 326e Zitting (vergadering van 1 juni 1995) het volgende advies uitgebracht, dat met algemene stemmen werd goedgekeurd.

1. Woord vooraf

1.1. Het Economisch en Sociaal Comité heeft zich herhaaldelijk over de in deze mededeling behandelde materie uitgesproken, voor het laatst in zijn advies van 6 juli 1994 () dat betrekking had op een reeks problemen ten aanzien waarvan sedertdien maar weinig vooruitgang is geboekt. In onderhavig advies wil het Comité zich, gelet op de thans door de Commissie voorgestelde aanpak, opnieuw over deze materie uitspreken.

1.2. Het document van de Commissie bestaat uit :

- een uitvoerig en gedetailleerd inleidend rapport over de problematiek in haar geheel,

- een voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en van de Raad over grensoverschrijdende betalingen,

- een ontwerp-bekendmaking betreffende de toepassing van de EU-mededingingsregels op grensoverschrijdende betalingen.

1.3. In dit advies zullen het richtlijnvoorstel en de ontwerp-bekendmaking worden behandeld.

2. Achtergrond

2.1. Al in 1990 had de Commissie vastgesteld dat in het grensoverschrijdende betalingsverkeer in de EU te lange termijnen golden, dat de condities niet transparant waren en dat veel te vaak sprake was van dubbele aanrekening van kosten en provisie. In een Aanbeveling () heeft de Commissie toen een aantal principes vastgelegd waaraan de banken zich moesten houden.

2.2. De tenuitvoerlegging van deze Aanbeveling werd besproken binnen twee werkgroepen, de groep technische ontwikkeling van betalingssystemen (PSTDG) en de contactgroep gebruikers van betalingssystemen (PSULG). De besprekingen binnen deze groepen hebben in eerste instantie geleid tot de goedkeuring van "richtsnoeren" die de Europese bankenverenigingen aan het Europese bankwezen presenteerden als vorm van zelfregulering en als alternatief voor EU-wetgeving in de vorm van een richtlijn.

2.3. Uit een begin 1993 door de Commissie verrichte eerste steekproef kwam echter naar voren dat de eerder gebleken tekortkomingen nog niet waren weggewerkt.

2.4. Op basis hiervan en na uitvoerig overleg met de PSULG en de PSTDG heeft de Commissie op 14 december 1993 een plan van aanpak goedgekeurd en daarin een nieuw steekproefonderzoek in het vooruitzicht gesteld om, op basis van eerder vastgestelde criteria, de stand van de vorderingen op het gebied van grensoverschrijdende betalingen te kunnen opmaken.

2.5. De resultaten van dit onderzoek zijn opgenomen in een in augustus 1994 door Retail Banking Research Ltd, Londen voor rekening van de Commissie opgesteld rapport (). Dit rapport is gebaseerd op een onderzoek naar 1 048 overschrijvingen van telkens 100 ecu vanuit 34 banken in de twaalf EU-landen.

2.6. Opnieuw was de Commissie van mening dat de resultaten van het rapport niet bevredigend waren : zoals reeds aangekondigd in het plan van aanpak van 14 december 1993, heeft de Commissie nu onderhavige mededeling voorgelegd, alsook een voorstel voor een richtlijn met bindende voorschriften voor de uitvoering van grensoverschrijdende betalingen.

2.7. Overigens hangt dit richtlijnvoorstel samen met een ander fundamenteel probleem, namelijk het EU-mededingingsbeleid. De Commissie heeft in het verleden () al vastgesteld dat het bankwezen gebruik moest maken van akkoorden ten einde de goede uitvoering van grensoverschrijdende betalingen te kunnen verzekeren, en heeft daartoe regulerende beginselen voor deze materie uitgewerkt. Deze beginselen worden nu herzien en zijn opgenomen in een ontwerp-mededeling die ook in dit advies zal worden behandeld.

2.8. In haar bekendmaking noemt de Commissie een reeks factoren die, gelet op de op handen zijnde overgang naar de gemeenschappelijke munt, bijdragen tot de totstandkoming van een samenhangend kader voor het internationale betalingsverkeer binnen de EU. Het gaat hier om een complex kader waarin de Commissie aangeeft welke onderzoeken en activiteiten zij op korte en op middellange termijn wil verrichten, en die hieronder worden besproken.

3. Inleidende opmerkingen

3.1. Bij het lezen van de documenten, zowel het onderhavige als de vorige, lijkt het erop dat de term "grensoverschrijdende credit-overschrijvingen" wellicht dubbelzinnig is en derhalve gewijzigd moet worden. Uit de tekst en uit de titel van de mededeling blijkt dat het gaat om overmakingen van het ene naar het andere land binnen de Europese Unie. Deze precisering is van belang wanneer men inhoud en grenzen van de reglementering alsook het doel ervan duidelijk wil definiëren.

3.2. Het bijvoeglijk naamwoord "grensoverschrijdend" (in het Frans "transfrontalier") is misschien een aanvaardbare linguïstische innovatie, maar heeft in het courante taalgebruik betrekking op twee aangrenzende en in omvang beperkte regio's die gescheiden worden door een landsgrens, zodat deze term niet van toepassing kan zijn op de materie waar het hier om gaat. De in het Engels gebruikte term ("cross-border") is daarentegen correct, maar wordt in de andere talen volgens de terminologie van de Bank voor Internationale Betalingen () vertaald met "internationale".

3.3. Uit de paragrafen 3.1 en 3.2 kan worden geconcludeerd dat de enige formulering die nauwkeurig aangeeft waar het om gaat de volgende is : "overschrijvingen binnen de EU" of "intracommunautaire overschrijvingen", in het Frans te vertalen met "virements intra-communautaires" en in het Engels met "intra-Community transfers". Zoals verderop bij het commentaar op het richtlijnvoorstel zal blijken, is deze precisering niet uitsluitend van semantische maar vooral van praktische betekenis.

3.4. Het huidige initiatief van de Commissie is gebaseerd op de bevindingen van het rapport dat deze in augustus 1994 heeft ontvangen. Dit rapport beslaat meer dan 120 bladzijden en wordt in de mededeling samengevat in ongeveer acht regels : te weinig voor de geadresseerden van de mededeling om zich een beeld te kunnen vormen van de werkelijke situatie.

3.5. De Commissie motiveert de keuze voor een richtlijn met het argument dat "onvoldoende vooruitgang is gemaakt". Het Comité neemt hiervan nota en stelt vast dat deze standpuntbepaling onderschreven wordt door het Europees Monetair Instituut (). Hoewel diverse bankgroepen en individuele banken krachtig hebben geïnvesteerd in het opzetten van nieuwe en efficiënte systemen, is het aan de ene kant zo dat te veel banken - met name in bepaalde landen - niet gereageerd hebben op de aansporingen van de Commissie noch op de richtsnoeren van hun Europese en nationale organisaties.

3.6. In zijn vorige advies over deze materie heeft het Comité zich uitgesproken voor zelfregulering door het bankwezen - een standpunt waarvoor binnen het EMI overigens nog altijd een ruime aanhang te vinden is. Aangezien de ervaring nu echter heeft uitgewezen dat een algemene verbetering langs deze weg niet mogelijk is, kan het Comité zich alleen maar aansluiten bij de conclusie van de Commissie dat er een richtlijn moet komen.

4. Algemene opmerkingen over het voorstel voor een richtlijn

4.1. Het Economisch en Sociaal Comité staat nog altijd volledig achter de "Algemene opmerkingen" in zijn advies over de vorige mededeling (); het wil opnieuw zijn waardering uitspreken voor de inspanningen van de Commissie om transparantie en kwaliteit van de uitvoering van intraEuropese betalingen te verbeteren door een minimaal referentiekader te bieden en regels van algemene strekking vast te leggen, overeenkomstig de beginselen waarop de interne markt is geïnspireerd.

4.2. De consumentenorganisaties in het bijzonder zijn voor een richtlijn, die zij beschouwen als hét middel om hun wensen en verlangens te verwezenlijken : betrouwbare en volledige informatie, met duidelijke vermelding van wisselkoers, valutadatum, provisies en kosten, de verschillende condities afhankelijk van de betalingswijze, en de betalingstermijn. Als die informatie consequent wordt verstrekt, dan zal dat de concurrentie stimuleren en het Europa van de burgers ten goede komen.

4.3. Het Comité spreekt de wens uit dat door samenwerking met de banken aan bovenstaande wensen en verlangens kan worden voldaan. Bovendien mag men zijn ogen niet sluiten voor het gevaar - waarop het Comité al eerder heeft gewezen () - dat het voorhanden zijn van volledige informatie over alle mogelijke situaties wellicht moeilijk te overzien is voor de consument.

4.4. Opgave van de voor de uitvoering benodigde tijd alsook van de berekeningsgrondslag voor alle commissies en kosten ten laste van de cliënt, is alleen mogelijk voor dat deel van de afwikkeling waarvoor de bank die de betalingsopdracht heeft ontvangen, verantwoordelijk is. Voor de rest van de afwikkeling, met name in het buitenland, kunnen in verband met de vele uiteenlopende modaliteiten en condities alleen maar redelijke schattingen aan de cliënt worden verstrekt. Gelet op het enorme aantal banken en de vele verschillende tarieven, die van bank tot bank uiteenlopen, is hiervoor geen alternatief, tenzij in de toekomst naar interbancaire akkoorden op nationaal vlak wordt gestreefd.

4.5. Ten aanzien van de uitvoeringstermijn kan uit de resultaten van de studie worden geconcludeerd dat de meeste banken - vooral de grote en internationaal gerichte banken - wel in staat zullen zijn om zich aan de richtlijn te houden. Het is echter zo dat diverse EU-landen nog geen efficiënt nationaal clearingsysteem hebben, met het gevolg dat opdrachten naar of uit die landen benadeeld zouden zijn. Onderhandelingen over de vastlegging van verschillende termijnen kunnen een corrigerend effect hebben op nadelige concurrentieposities, mits dit gepaard gaat met een adequate tarifering. Het Comité hoopt dat de geautomatiseerde clearingsystemen, die tot een algemene verbetering van de procedures en tot een kostendaling moeten bijdragen, door de gehele bancaire sector in de Europese Unie zullen worden ingevoerd.

4.6. Het Comité stelt vast dat er van een aanzienlijke discrepantie sprake is tussen het doel van dit richtlijnvoorstel en de al herhaaldelijk door de Commissie naar voren gebrachte ideeën en de door haar gevolgde methodologie in haar studies en onderzoeken. Al diverse malen heeft de Commissie gezegd dat de reglementering tot doel had, "de consumenten en het MKB" te helpen om gemakkelijk gelden op de interne markt over te schrijven, maar in het onderhavige document gaat het er vooral om, grensoverschrijdende overschrijvingen ten behoeve van "particulieren en bedrijfsleven" te verbeteren.

4.7. Het feit dat de begrippen "consumenten" en "MKB" in het richtlijnvoorstel plaats hebben moeten maken voor een breder begrip en voor alle betalingen, van welke omvang dan ook, is aanvaardbaar waar het de rechten van de cliënt op transparantie (artt. 3 en 4), de naleving van de termijnen bij ontbreken van een specifieke overeenkomst ter zake (art. 5) en het verbod op dubbele aanrekening van kosten (art. 6) betreft. De z.g. "money-back guarantee" geeft voorts aanleiding tot het volgende commentaar :

4.7.1. Spoedeisende overmakingen van grote bedragen - een categorie die met name voor de centrale banken van belang zijn () - worden langs geheel andere kanalen afgehandeld dan overmakingen van kleine bedragen. Hierop wordt al geruime tijd gestudeerd en toezicht gehouden door het Comité van presidenten van de centrale banken van de EU en nu dus ook door het EMI; hiervoor zijn regels vastgelegd (ook t.a.v. het mededingingsaspect) die specifiek van toepassing zijn op dergelijke overmakingen. Bij dit soort betalingen geldt een geheel andere logica dan bij overmakingen van kleine bedragen, en de betrokken partijen - waarbij dikwijls centrale banken als tussenpersonen optreden - behoren niet tot het MKB of de consumenten.

4.7.2. De Commissie heeft zich terecht sterk gemaakt voor opneming van vertegenwoordigers van consumenten, handel en MKB in de PSULG-werkgroep. Zij heeft dat nooit gedaan voor de instanties die institutioneel grootschalige overmakingen afwikkelen; deze hebben daarbij kennelijk nooit moeilijkheden ondervonden en evenmin verzocht om wettelijke voorschriften ter reglementering van deze materie.

4.7.3. De Commissie heeft haar conclusies gebaseerd op twee studies, beide bestaande uit een steekproefonderzoek naar overmakingen van telkens 100 ecu. Er is geen onderzoek gedaan naar grootschalige betalingen, en het is dan ook niet aanvaardbaar om de bevindingen van een zo beperkt onderzoek algemeen toe te passen op een categorie betalingen die qua techniek, doel en contractpartijen geheel anders is.

4.7.4. De conclusie moet dus zijn dat adequate garanties voor kleinschalige betalingen niet automatisch van toepassing kunnen zijn op grootschalige overmakingen; de contractuele verplichtingen die uit een dergelijke uitbreiding zouden voortvloeien, kunnen tot grote potentiële risico's leiden, die noch door de banken, noch door hun cliënten - noch door de Commissie zelf- kunnen worden overzien omdat zij hierover niet zijn geraadpleegd.

4.7.5. Bovenstaande conclusie wordt onderschreven door het Europees Monetair Instituut in zijn advies van 20 maart 1995 aan de Raad, om dezelfde redenen als die welke genoemd worden in de paragrafen 4.6, 4.7.1, 4.7.2 en 4.7.3. Het EMI verwijst in zijn advies bovendien naar het EU-Verdrag, op basis waarvan het tot taak heeft gekregen, het internationale betalingsverkeer, en met name wanneer het om grote bedragen gaat, te bevorderen.

4.8. Het Comité wijst op een discrepantie tussen het doel van het richtlijnvoorstel, dat er duidelijk op is gericht om de weg voor de Economische en Monetaire Unie te effenen, en het toepassingsgebied ervan : de richtlijn zou namelijk ook van toepassing zijn op in valuta's van derde landen luidende overmakingen, hoewel deze valuta's niet zullen opgaan in de gemeenschappelijke munt.

4.9. Er is ook een juridische reden waarom de richtlijn niet op in andere valuta's dan die van de EU-landen of in ecu luidende overmakingen van toepassing kan zijn : voor de uitvoering van een dergelijke transactie is steeds de tussenkomst vereist van een in een derde land gevestigde bank, die niet onderworpen is aan de EU-wetgeving. Evenmin is denkbaar dat deze banken verplicht kunnen worden om bedoelde wetten na te leven : de internationale markt heeft haar eigen regels, die dergelijke afwijkingen niet dulden.

4.10. Deze juridische belemmering heeft ook nog een ander bijkomend gevolg : tal van financiële transacties (swaps) binnen de circuits voor de overmaking van grootschalige bedragen bestaan uit de gelijktijdige overboeking van debet- en creditsaldi in twee of meer valuta's, waaronder heel vaak een munteenheid van een derde land. Het is niet denkbaar dat één contract onderworpen kan zijn aan uiteenlopende regels - communautaire en andere. Dit sluit dus uit dat onderhavige richtlijn van toepassing is op overmaking van hoge bedragen.

5. Bijzondere opmerkingen over het richtlijnvoorstel

5.1. Artikel 1 - Toepassingsgebied

5.1.1. Het toepassingsgebied van de richtlijn kan zich niet uitstrekken tot "eender welke munteenheid"; het dient zich te beperken tot de valuta's van de EU-landen en tot de ecu (zie par. 4.8 en 4.9).

5.1.2. Gelet op het voorgaande stelt het Comité daarom voor, de tekst van lid 2 van artikel 1 van het richtlijnvoorstel als volgt te wijzigen :

"Deze richtlijn is van toepassing op credit-overschrijdingen uitgedrukt in de munteenheid van een land van de EU, of in ecu's, vanuit een land van de EU naar een ander EU-land."

5.2. Artikel 2 - Definities

5.2.1. Punt f) "Grensoverschrijdende betaling" : uit de tekst van dit punt zou kunnen worden afgeleid dat overmakingen van personen of ondernemingen die geen rekening bij een bank hebben, buiten het toepassingsgebied vallen, wat natuurlijk niet de bedoeling kan zijn. Daarom zou deze paragraaf als volgt moeten worden gewijzigd :

"Intra-communautaire betaling : een betaling waartoe opdracht is gegeven bij een instelling of bij het bijkantoor van die instelling in een lid-staat ten gunste van een ontvanger bij een instelling of een bijkantoor daarvan in een andere lid-staat;"

5.3. Artikel 3 - Informatie voorafgaand aan een verrichte of ontvangen credit-overschrijving

5.3.1. De gevallen die zich bij overmakingen kunnen voordoen, lopen sterk uiteen : van het eenvoudigste geval (van de ene correspondent-bank naar de andere) naar ingewikkeldere gevallen waarbij één of twee intermediaire banken met hun bijkantoren zijn betrokken. Met name in het laatste geval is het objectief onmogelijk om "duidelijke" informatie te verstrekken over termijnen, commissies en andere kosten die door in het buitenland gelegen banken worden aangehouden resp. in rekening gebracht. Daarom stelt het Comité voor, het begin van dit artikel als volgt te doen luiden :

"De instelling dient haar cliënten over de door haar verleende diensten om creditoverschrijvingen te verrichten of te ontvangen, duidelijke schriftelijke informatie te verstrekken; tevens dient zij de cliënt in te lichten over redelijkerwijs te verwachten gegevens omtrent de diensten verleend door correspondenten intermediaire banken."

5.4. Artikel 4 - Informatie na een - verrichte of ontvangen - credit-overschrijving

5.4.1. De berichtgeving omtrent een - nationale dan wel buitenlandse - bijschrijving dient te geschieden overeenkomstig de normale en ingeburgerde bancaire usances van ieder land. In een aantal landen wordt de zogenaamde "bevestiging" niet voor iedere transactie toegestuurd, maar bevindt deze zich in het periodieke rekeningoverzicht. Daarom stelt het Comité voor, het begin van dit artikel zo te doen luiden dat niet van de normale gang van zaken behoeft te worden afgeweken :

"Op de instelling rust de verplichting haar cliënten na het verrichten of ontvangen van een credit-overschrijving, duidelijke schriftelijke informatie te verstrekken overeenkomstig de vigerende procedures voor nationale overschrijvingen."

5.5. Artikel 5 - Verplichting tot verrichting van de overschrijving binnen een redelijke termijn

5.5.1. Het verheugt het Comité dat de Commissie de bepaling van de uitvoeringstermijn heeft overgelaten aan de vrije wil van de partijen en er daarmee voor heeft gekozen om het concurrentiebeginsel als stabiliserend element te laten fungeren. De termijn van vijf werkdagen die moet worden nagekomen indien geen overeenkomst is gesloten of een termijn is gepubliceerd, lijkt te zijn gebaseerd op de resultaten van de twee studies die de Commissie heeft verricht naar overschrijvingen van 100 ecu bij 35 Europese banken, en waaruit gebleken is dat gemiddeld een termijn van 4,65 resp. 4,79 dagen benodigd is. Deze resultaten zijn bereikt door de banken opdracht te geven om het bedrag langs de snelste weg aan de begunstigde te doen toekomen.

5.5.2. Het kan zijn dat de opdrachtgever geen bijzonder belang heeft bij het snelste middel, dat doorgaans ook het duurste zal zijn. Tegen geringere kosten kan hij ook een minder snelle weg kiezen. In dat geval blijkt dat een vastgestelde termijn van 5 dagen - duidelijk gebaseerd op een studie naar de snelste middelen - niet is toegesneden op alle situaties, bijvoorbeeld girobetalingen of overmakingen waarbij drie of meer instellingen of banken tussenbeide komen. Daarom stelt het Comité voor, het eerste gedachtenstreepje van lid 1 van artikel 5 als volgt te lezen :

"De instelling van de opdrachtgever is uiterlijk aan het einde van de vijfde werkdag die volgt op haar acceptatie van een betalingsopdracht jegens de opdrachtgever voor voltooiing van de credit-overschrijving aansprakelijk, mits de opdrachtgever te kennen geeft dat de betaling zo spoedig mogelijk moet worden verricht en bij de overmaking niet meer dan twee banken zijn betrokken, en mits er een systeem voor automatische compensatie bestaat in het land van de begunstigde."

5.5.3. In het tweede gedachtenstreepje van lid 1 van dit artikel staat dat de instelling van de begunstigde uiterlijk aan het einde van de werkdag die volgt op de voltooiing van de creditoverschrijving het bedrag van deze overschrijving aan de begunstigde ter beschikking moet stellen. Hierbij moet echter ook rekening worden gehouden met begunstigden die geen rekening hebben : in dat geval moet deze terbeschikkingstellingsplicht als nageleefd worden beschouwd op het moment dat een bericht van ontvangst naar het adres van de begunstigde wordt gestuurd. De tekst van dit gedachtenstreepje moet in deze zin worden gewijzigd :

"Deze plicht moet als nageleefd worden beschouwd op het moment van creditering van de bankrekening van de begunstigde of, indien de opdrachtgever geen rekeningnummer heeft vermeld, op het moment dat aan de begunstigde een bericht van ontvangst wordt verstuurd."

5.5.4. In lid 3 van artikel 5 wordt terecht bepaald dat de bank van de begunstigde een vergoeding moet betalen indien het bedrag met vertraging beschikbaar wordt gesteld. Tevens zou eerlijkheidshalve moeten worden gesteld dat hetzelfde beginsel van toepassing is waar het gaat om de bank van de opdrachtgever (lid 2) : indien de achterstand te wijten is aan foutieve of onvolledige instructies van de opdrachtgever, dan dient deze laatste, en niet de bank van de begunstigde, op te draaien voor de kosten. Daarom zou het volgende aan lid 3 moeten worden toegevoegd :

"Wanneer de financiële instelling van de begunstigde kan aantonen dat de vertraging te wijten is aan de opdrachtgever, heeft deze instelling het recht om de eventueel aan de begunstigde uitbetaalde schadeloosstelling van de opdrachtgever terug te vorderen."

5.5.5. Voorts is in alle wetgevingen het billijkheidsbeginsel verankerd dat de schuldige partij de vergoeding moet betalen. Daarom acht het Comité het zaak dat een als volgt luidend lid 4 aan dit artikel wordt toegevoegd :

"De instelling die overeenkomstig lid 2 en 3 een vergoeding heeft betaald, heeft recht op terugbetaling door de instelling waaraan de vertraagde overmaking te wijten is."

5.6. Artikel 7 - Verplichting voor instellingen tot terugbetaling in geval van een niet-voltooide credit-overschrijving

5.6.1. De in dit artikel opgenomen regels zijn duidelijk geïnspireerd op modelwetgeving van de Verenigde Naties, die nog door geen enkel land is aangenomen, zelfs niet door de VS die toch de instigator hiervan was. De regels zijn namelijk in strijd met de wet- en regelgeving ten aanzien van lastgeving in de lid-staten; hierin staat dat de lastgever niet aansprakelijk is bij overmacht of in geval van schuld door derden. Beter dan welk commentaar dan ook is de motivering die het Bundesgerichtshof heeft gegeven in zijn arrest van 19 maart 1991 betreffende een geval van slechte uitvoering van een opdracht voor een internationale betaling : "aangezien de bank (van de opdrachtgever) alles heeft gedaan wat nodig was om de opdracht behoorlijk uit te voeren, is zij niet aansprakelijk voor eventuele fouten van andere banken die bij de afwikkeling zijn betrokken".

5.6.2. Aan de andere kant mag niet voorbij worden gegaan aan de rechten van de opdrachtgever, van wie niet verlangd kan worden dat hij navraag doet bij buitenlandse banken; daarom zou in de richtlijn de plicht moeten worden vastgelegd dat de bank van de opdrachtgever de belangen van haar cliënt dient te behartigen.

5.6.3. In het streven om de opdrachtgever bij niet-conforme uitvoering van de betalingsopdracht te beschermen, lijkt er in het richtlijnvoorstel aan voorbij te worden gegaan dat ook de begunstigde, consument dan wel onderneming, bescherming behoeft. De begunstigde kan er immers ook belang bij hebben - een belang dat prioritair is t.o.v. dat van de opdrachtgever - om de overschrijving, zelfs laattijdig, te ontvangen, met inachtneming van de in lid 3 van artikel 5 bedoelde compensatie. Het beginsel van de onherroepelijkheid van een betalingsopdracht - een fundamentele pijler in alle systemen - kan echter gered worden door een wijziging aan te brengen die strookt met billijkheidscriteria, namelijk door de begunstigde de mogelijkheid te geven, af te zien van de ontvangst van het hem verschuldigde bedrag. Ook moet rekening worden gehouden met de delicate juridische gevolgen van een eenzijdige intrekking van de betalingsopdracht door de opdrachtgever in geval van faillissement van de opdrachtgever of de begunstigde.

5.6.4. In alle wetgevingen wordt overmacht (art. 7, lid 3) genoemd als wettelijk toegestane belemmering voor de uitvoering van een opdracht, met het gevolg dat de lasthebber niet aan het contractueel of wettelijk vastgelegde boetebeding is gehouden. Daarom dient het niet aan de lid-staten te worden overgelaten om uitzonderingen op de aansprakelijkheid in geval van niet-nakoming bij overmacht toe te staan; evenmin is het aanvaardbaar dat er een communautair beginsel zou komen waarbij de lasthebber zelfs in geval van overmacht aansprakelijk zou zijn.

5.6.5. T.a.v. de mogelijkheid voor de lid-staten om af te wijken van de terugbetalingsplicht wanneer de betaling meer dan 10 000 ecu beloopt (art. 7, lid 3) stelt het Comité zich, gezien zijn opmerkingen in de paragrafen 4.7.1 t/m 4.7.5 en 4.10, op het standpunt dat een limiet moet worden vastgelegd die aansluit bij het beginsel dat er een duidelijke scheiding moet blijven tussen systemen voor de overmaking van grote bedragen en systemen voor de overmaking van kleinere bedragen. De door de Commissie aangegeven limiet van 10 000 ecu lijkt een goede keuze en zou het voordeel hebben dat verreweg de meeste overmakingen binnen de EU daaronder zouden vallen.

5.6.6. Gelet op het voorgaande stelt het Comité voor, lid 1 en 2 van artikel 7 als volgt te wijzigen :

"1. Indien, na de acceptatie van een betalingsopdracht voor een bedrag van niet meer dan 10 000 ecu door de instelling van de opdrachtgever, de desbetreffende credit-overschrijving om andere redenen dan overmacht of schuld van de opdrachtgever niet wordt voltooid, heeft de opdrachtgever er recht op - mits de begunstigde daartegen geen bezwaar aantekent - dat zijn rekening voor het volledige bedrag van de credit-overschrijving, vermeerderd met rente en met het bedrag van de kosten van de niet-uitgevoerde credit-overschrijving, wordt gecrediteerd, met dien verstande dat zijn verzoek ten vroegste twintig werkdagen na de datum waarop de credit-overschrijving had moeten zijn voltooid, mag worden ingediend. Op elke bemiddelende instelling die een betalingsopdracht heeft geaccepteerd, rust op overeenkomstige wijze de verplichting om aan de instelling die haar geïnstrueerd heeft, op eigen kosten het bedrag van de credit-overschrijving terug te betalen.

2. Indien overmacht of gebrekkige instructies van de opdrachtgever aan zijn instelling oorzaak ervan zijn dat de credit-overschrijving niet wordt voltooid, spannen de instelling van de opdrachtgever en de andere betrokken instellingen zich naar beste vermogen in om de in lid 1 bedoelde terugbetaling, evenwel niet vermeerderd met rente en met het bedrag van de kosten, te verrichten. Hierbij zij aangetekend dat de in lid 1 bedoelde mogelijkheid voor de begunstigde om bezwaar aan te tekenen, onverlet blijft."

5.6.7. Lid 3 van artikel 7 zou moeten worden geschrapt.

5.7. Artikel 9 - Verslag aan het Europees Parlement en de Raad

5.7.1. Het Comité zou graag zien dat dit artikel als volgt wordt geformuleerd :

"Uiterlijk op 31 december 1999 dient de Commissie bij het Europees Parlement, bij de Raad en bij het Economisch en Sociaal Comité een verslag over ..."

6. Opmerkingen over de ontwerp-bekendmaking met betrekking tot de communautaire mededingingsregels en grensoverschrijdende credit-overschrijvingssystemen

6.1. Doel van de bekendmaking (punt 1)

6.1.1. De Commissie heeft in het verleden al een document () opgesteld waarin zij beginselen en zelfs richtsnoeren, geïnspireerd op de toepassing van de mededingingsvoorschriften op systemen voor intra-Europese credit-overschrijvingen, heeft vastgelegd. De inmiddels opgedane ervaring, de ontwikkeling van de systemen en de discussie met het bankwezen hebben de Commissie ertoe aangezet om een nieuwe "ontwerp-bekendmaking" voor te leggen.

6.1.2. De hier behandelde materie beperkt zich volgens zeggen van de Commissie "tot systemen voor credit-overschrijvingen", die op deze wijze dus afzonderlijk kunnen worden behandeld van de andere systemen, namelijk face-to-face-betalingen en betalingen op afstand. Het Comité wil de aandacht van de Commissie echter vestigen op het feit dat betalingssystemen van welke aard dan ook, deel uitmaken van een geheel van diensten met een reeks betrokkenen : het bankwezen als dienstverlener, de cliënten - consumenten, MKB, handel en industrie - als ontvangers van de dienst, de centrale banken als hoedsters van de stabiliteit van het systeem en het EMI, waar nodig, als regelgevende instantie voor aspecten in verband met de geldcirculatie. Bij iedere regelgeving betreffende systemen voor credit-overschrijvingen is het dan ook zaak dat rekening wordt gehouden met de onderlinge relaties tussen de diverse systemen en dat een globaal overzicht mogelijk blijft. Bij het vastleggen van adequate regels voor een bepaald systeem moet dus de vraag worden gesteld wat de gevolgen zouden zijn indien de regels analoog op andere systemen zouden worden toegepast.

6.1.3. In de vorige versie van haar mededingingsbeginselen gaf de Commissie toe dat het bankwezen bij het opzetten of koppelen van netwerken behoefte kan hebben aan duidelijk vastgelegde beginselen ten aanzien van de technische, juridische en operationele aspecten van de dienstverlening aan de cliënten. Duidelijk vastgelegde beginselen moeten gebaseerd zijn op duidelijkheid, waarbij de betrokken partijen zo min mogelijk ruimte wordt gelaten voor interpretatie; het Comité stelt echter vast dat op diverse plaatsen te vage termen en begrippen worden gehanteerd, waardoor meer twijfels ontstaan dan zekerheden worden geboden.

6.1.4. De aanbeveling in de voorgaande paragraaf is gebaseerd op het feit dat de Commissie diverse malen heeft ingegrepen waar het de toepassing van de mededingingsvoorschriften op de betalingssystemen in het algemeen betreft; over sommige van deze gevallen wordt overigens nog gediscussieerd. Het ontbreken van een duidelijk referentiepunt veroorzaakt onzekerheid in het bankwezen, hetgeen er toe kan leiden dat de tenuitvoerlegging van de richtlijn achterstand zal oplopen of dat hiervan zelfs zal worden afgezien. Dit kan weer tot gevolg hebben dat de door de Commissie aanbevolen innovatieprogramma's ook schade oplopen.

6.2. Concurrentie anders dan via de prijzen (punt 2)

6.2.1. Paragraaf 4

Het Comité is het ermee eens dat de beginselen van het mededingingsrecht alsook de vrijheid van dienstverlening eveneens moeten gelden voor systemen die middels wetgeving of onder leiding van overheidsinstanties worden opgezet (). Voorts is het Comité het eens met de door de Commissie gekozen aanpak om aspecten van regelgeving door de overheid op het gebied van de betalingssystemen niet aan de orde te stellen.

6.2.2. De systemen waarop de Commissie hier doelt, zijn ongetwijfeld de systemen voor de overmaking van grote bedragen; binnen die systemen treden alleen de centrale banken op als beheerders, en deze zijn dus verantwoordelijk voor de degelijkheid van de systemen en houden ook toezicht op de risico's, met name de risico's die inherent zijn aan het systeem. Er zijn richtsnoeren ter reglementering van deze systemen uitgewerkt door de Working Group on EC Payment Systems die is opgezet door het Comité van presidenten van de centrale banken van de lid-staten, die in januari 1995 waarschijnlijk door de Raad van het EMI zullen worden goedgekeurd (). In dat document staan regelgevingscriteria voor de concurrentie, alsook, zoals reeds gezegd, operationele regels en regels betreffende de toegang.

6.2.3. Het Comité staat volledig achter het besluit van de Commissie om in dit document over de mededingingsvoorschriften niet in te gaan op aspecten betreffende de betalingssystemen, en het ziet dan ook niet in waarom de Commissie wel heeft besloten om deze aspecten in haar richtlijnvoorstel mee te nemen. Het Comité verwijst naar zijn desbetreffende opmerkingen in dit advies.

6.2.4. Paragraaf 5

De regelgeving lijkt uitsluitend betrekking te hebben op banken. De regeling zou ook betrekking moeten hebben op "andere instellingen" die betalingsdiensten aan het publiek aanbieden in de zin van artikel 1 (e) en 2 (b) van het richtlijnvoorstel. Aangezien deze "andere instellingen" in het richtlijnvoorstel zijn opgenomen, dienen zij ook onder de mededingingsvoorschriften komen te vallen.

6.2.5. Paragraaf 6

Het Comité is het eens met het beginsel dat de systemen open moeten zijn; het merkt voorts op dat de criteria voor het bepalen van de vraag of een systeem een "essentiële faciliteit" is, te vaag zijn. Het ontbreken van objectieve criteria laat veel ruimte voor subjectieve interpretaties door het bankwezen en door de Commissie, wat tot de bezwaren leidt die in paragraaf 6.1.3 van dit advies al zijn besproken. Het Comité acht het dan ook zaak dat de Commissie deze paragraaf verder uitwerkt door objectieve criteria te formuleren. De huidige formulering is onaanvaardbaar.

6.2.6. Paragraaf 8

Bij het bepalen van de toetredingsbijdrage van een bank spreekt de Commissie van een bijdrage die niet hoger mag zijn dan de "werkelijke kosten" van de in het verleden verrichte investeringen. Aangezien het om een "deelneming" gaat, die aan het marktmechanisme is gebonden, heeft het begrip "werkelijke kosten" geen betekenis; beter is het te spreken van de juiste "waarde" van de investeringen.

6.2.6.1. Het Comité begrijpt en stemt in met het streven van de Commissie om met inachtneming van de beginselen van vrijheid van vestiging en vrijheid van dienstverlening tot zodanige toegangsvoorwaarden te komen dat ook buitenlandse banken tot een nationaal systeem kunnen toetreden. Niettemin kan toepassing van het criterium dat een bijkantoor van een buitenlandse bank zaken als de ervaring en het volume van de betalingstransacties in het land van oorsprong kan laten meewegen, aanleiding geven tot positieve discriminatie ten nadele van banken in het land van vestiging, die, bij gelijke objectieve voorwaarden, geen toegang zouden krijgen tot het systeem. Zoals het thans is geformuleerd, is het beginsel niet aanvaardbaar. Ook hier moet meer precisie komen in de criteria op basis waarvan bepaald dient te worden "hoeveel" de ervaring en het volume van de transacties in het land van oorsprong "waard" zijn.

6.2.7. Paragraaf 10

Het Comité is het eens met het beginsel dat een systeem dat geen "essentiële faciliteit" is, individuele leden kan verhinderen om deel te nemen aan andere systemen. Het Comité vraagt zich af of hieronder min of meer automatisch niet ook de ACH-systemen () vallen. De ACH-systemen zijn al herhaaldelijk door de Commissie aangemerkt als de beste systemen om het intra-Europese betalingsverkeer te vergemakkelijken. Bij het opzetten van een dergelijk systeem kan het echter zijn dat het nog te klein is om als "essentiële faciliteit" te kunnen worden aangemerkt. Het risico dat banken zich niet kunnen aansluiten bij alternatieve systemen, zal voor hen een afschrikkingseffect hebben waardoor zij niet tot een ACH zullen toetreden, met het gevolg dat een rem wordt gezet op het ontstaan van systemen die de Commissie juist wil bevorderen. Het zou dan ook opportuun zijn om aan te geven dat toetreding tot een ACH nooit betekent dat niet kan worden toegetreden tot een alternatief systeem.

6.2.8. Paragraaf 12.1

Uit de Engelse en Duitse versie van dit artikel kan worden opgemaakt dat er ook andere dan de genoemde operationele standaarden kunnen zijn. Uit de Franse en de Italiaanse versie moet daarentegen worden opgemaakt dat de opgesomde standaarden de enige zijn. Waarschijnlijk tendeert de Commissie naar een ruime interpretatie. In dat geval zou in het Frans het woord "notamment" moeten worden vervangen door "dont", en in het Italiaans de woorden "fra l'altro" door "comprendenti". De overige taalversies moeten worden geverifieerd.

6.3. Prijsconcurrentie (punt 3)

6.3.1. Paragraaf 13

Het Comité staat achter de uitspraak van de Commissie dat afspraken tussen banken over de tarieven voor transactie met hun cliënten niet aanvaardbaar zijn.

6.3.2. Paragraaf 14

Het in het eerste deel van het artikel geformuleerde algemene beginsel dient te worden gecompleteerd met de vermelding dat onder de "deelnemende banken" ook de "intermediaire" banken moeten worden verstaan. Overigens zou in de voetnoot betreffende de ACH's moeten worden vermeld dat niet alle ACH's nationale instellingen zijn; in Duitsland zijn er bijvoorbeeld ook regionale ACH's.

6.3.2.1. De Commissie plaatst de kwestie van de interbancaire tarieven tegen de achtergrond van een verdeling van de kosten over de deelnemers aan het systeem. Het is duidelijk dat enigerlei vorm van dienstverlening gepaard moet gaan met een billijke kostenvergoeding; dit zou in de bekendmaking moeten worden vermeld.

6.3.3. Paragraaf 15

Interbancaire tarieven zijn een technisch kenmerk dat onontbeerlijk is voor het functioneren van ieder betalingssysteem; wel dienen deze tarieven noodzakelijkerwijs tevoren bij overeenkomst te worden vastgelegd. Deze kwestie staat al geruime tijd ter discussie en het is thans de gelegenheid bij uitstek om tot een definitieve oplossing te komen. De Commissie zou een algemene ontheffing voor overeenkomsten inzake interbancaire tarieven kunnen toekennen, en zich daarbij eventueel kunnen baseren op een studie van onafhankelijke deskundigen waaruit de technische noodzaak van interbancaire tarieven zou blijken. Uiteraard zou de Commissie zich dan het recht voorbehouden om, op basis van de in het laatste deel van paragraaf voorgeschreven billijke verdeling van de verkregen voordelen, de hoogte van de overeengekomen tarieven te onderzoeken en goed te keuren dan wel af te wijzen.

6.3.3.1. Bovendien is het zo dat de interbancaire tarieven niet door het concurrentiemechanisme worden bepaald : normaliter wordt bij grensoverschrijdende betalingen de keuze van de bank die de transactie moet uitvoeren, bepaald door de opdrachtgever, en niet door zijn bank.

6.3.4. Paragraaf 16

Het Comité is het volledig eens met het streven van de Commissie om een eind te maken aan het verschijnsel "dubbele tarifering" dat onaanvaardbaar is. Het stemt in met de voorgestelde tekst. Wel merkt het op dat er voor de bank van de begunstigde kosten kunnen ontstaan die niet samenhangen met de internationale aard van de betaling, bij voorbeeld wanneer gezocht moet worden naar een begunstigde die geen bankrekening heeft, of wanneer het adres foutief of veranderd is. In deze paragraaf zou dan ook moeten worden bepaald dat kosten die niet samenhangen met de internationale aard van de transactie, toelaatbaar zijn.

6.3.5. Paragraaf 19

In het laatste deel van deze paragraaf lijkt de Commissie zich op het standpunt te stellen dat de bestaande nationale systemen, of de ACH's, gratis functioneren, zonder dat kosten in rekening worden gebracht. Er moeten echter wel degelijk tarieven in rekening worden gebracht om de kosten eerlijk over de deelnemers te kunnen verdelen, en deze tarieven zijn dan ook een technisch kenmerk van een multilateraal systeem. Daarom stelt het Comité voor, de zinsnede aan het slot van deze paragraaf "en lijken multilaterale interbancaire tarieven overbodig" te schrappen.

6.3.6. Paragraaf 22, 23 en 24

De formulering van deze artikelen doet volgens het Comité een fundamenteel probleem rijzen. De Commissie zou instemmen met afspraken ter dekking van de "noodzakelijke" extra kosten van banken van begunstigden; het Comité kan het hier alleen maar mee eens zijn. Het probleem ontstaat echter wanneer gesproken wordt van de "werkelijke" extra kosten van de bank van de begunstigde. Er bestaat geen enkel ondubbelzinnig systeem voor het bepalen van de kosten van bancaire diensten, en deze kosten kunnen zeer sterk variëren naar gelang van de omvang van de banken, de aard en de frequentie van de verrichte diensten en tal van andere factoren die niet op objectieve wijze kunnen worden bepaald. De invoering van het begrip "werkelijke kosten" zou een stuk onzekerheid inbouwen dat aanleiding kan geven tot eindeloze discussies en controversen. Het Comité stelt voor, het woord "werkelijke" te schrappen om dit probleem te ondervangen; de Commissie zou uiteraard het recht behouden om, in het kader van de goedkeuringsprocedure, een globaal oordeel uit te spreken over de hoogte van deze kosten (met inbegrip van een winstmarge).

6.3.7. Paragraaf 24, 2

Wat de vrijheid betreft om te onderhandelen over tarieven die beneden het maximum liggen, verwijst het Comité naar zijn opmerkingen in paragraaf 6.3.3.1 : door het ontbreken van mededingingsprikkels op dit gebied, zou het gebruik van deze mogelijkheid zuiver theoretisch blijven.

7. Opmerkingen over punt iii van de mededeling van de commissie : vooruitgang op het gebied van flankerende maatregelen waarmee beoogd wordt verbetering te brengen in grensoverschrijdende betalingen

7.1. De rol van betalingssystemen in de voorbereidingen op de overgang naar de ecu (punt III.1). Het Comité staat achter het voornemen van de Commissie om het onderzoek naar de praktische problemen in verband met de invoering van de ecu als enige munteenheid in de Europese Unie voor te zetten door inschakeling van haar twee adviserende werkgroepen op het gebied van betalingssystemen. Het Comité adviseert de Commissie echter, ook het EMI als vaste gesprekspartner in haar werkgroepen vertegenwoordigd te doen zijn.

7.2. Vereenvoudiging van de rapportageverplichtingen in verband met de betalingsbalansstatistieken (punt III.2). Het Comité spreekt de hoop uit dat de werkzaamheden van de task-force op korte termijn van start gaan en uitmonden in een uniforme ondergrens voor de rapportageverplichtingen.

7.3. Het "juridisch kader" voor grensoverschrijdende betalingen (punt III.3). Het Comité stelt vast dat de Commissie met het voorleggen van een richtlijnvoorstel (artikel 5, 6 en 7) vooruit is gelopen op de tijd die benodigd is voor het vastleggen van juridische normen waarover nog gediscussieerd wordt. In dat verband vestigt het de aandacht van de Commissie op het delicate probleem in verband met de finaliteit van de betalingen en de gevolgen daarvan voor de faillissementswetgeving, die niet in alle lid-staten identiek is.

7.4. Koppelingen tussen geautomatiseerde clearinginstellingen (ACH's) (punt III.4). Het Comité stemt in met en ondersteunt de inspanningen van de Commissie om in alle lid-staten te komen tot de oprichting van geautomatiseerde clearinginstellingen alsmede om voor onderlinge koppeling daarvan te zorgen. Deze inspanningen mogen echter niet leiden tot een eenheidsoplossing waarbij andere reeds bestaande of op te richten systemen zouden worden uitgesloten, en mogen vooral niet van dien aard zijn dat de door de verschillende partijen, gebruikers, ondernemingen of consumenten, te dragen kosten hoger worden.

7.5. Doorzichtigheid van betalingen per betaalkaart (punt III.5). Het Comité steunt ook hier het optreden van de Commissie en zou graag zien dat in de adviserende werkgroepen van de Commissie alle betrokkenen zijn vertegenwoordigd, met name ook de internationale betaalkaartorganisaties.

7.6. Vooruitbetaalde kaarten (elektronische portemonnees) (punt III.6). Het Comité adviseert de Commissie om het probleem van de chipkaart met de nodige omzichtigheid te benaderen, vooral omdat het hier gaat om een geheel nieuw betalingsinstrument, waarvan de ontwikkeling gevolgd wordt door het EMI. De centrale banken zijn namelijk van mening dat dit instrument onder hun institutionele bevoegdheidssfeer valt; deze banken zijn immers verantwoordelijk voor het toezicht op de geldcirculatie. Een EU-reglementering voor dit instrument kan er nog komen nadat de potentiële gebruikers er de nodige ervaring mee hebben kunnen opdoen en de noodzaak van dit instrument is aangetoond.

Brussel, 1 juni 1995.

De voorzitter

van het Economisch en Sociaal Comité

Carlos FERRER

() Advies van het ESC over de "Mededeling en voorstel voor een richtlijn inzake de doorzichtigheid en kwaliteit van de uitvoering van grensoverschrijdende betalingen" (CES 854/94 van 6. 7. 1994 en doc. SEC(93) 1968 def.).

() Aanbeveling van de Commissie van 14. 2. 1990 inzake de transparantie van de bankvoorwaarden die van toepassing zijn op grensoverschrijdende financiële transacties (90/109/EEG, PB nr. L 67 van 15. 3. 1990).

() "Study in the Area of Payment Systems into Transparency of Conditions for Remote Cross-Border Payment Services and the Performance of Cross-Border Transfers".

() Zie bijlage C bij het werkdocument van de Commissie getiteld "De vereenvoudiging van grensoverschrijdende betalingen : het wegnemen van de belemmeringen" (SEC(92) 621 def. van 27. 3. 1992).

() Zie o.m. "Central Bank Payment and Settlement Services with respect to Cross-Border and Multi-Currency Transactions", Bank voor Internationale Betalingen, Basel, 1993.

() Advies van het EMI aan de Raad, d.d. 20. 3. 1995, punt 3.

() PB nr. C 388 van 31. 12. 1994.

() Zie paragrafen 2.2.2 en 2.2.3 van het in voetnoot 1 al genoemde advies, alsmede het advies over het discussiestuk "Het verrichten van betalingen op de interne markt" (PB nr. C 120 van 6. 5. 1991).

() Zie "Minimum Common Features for Domestic Payment Systems", Rapport aan de presidenten van de centrale banken van de EG-landen, Working Group on Payment Systems, Bazel, november 1993, hoofdstuk I, paragraaf 1.3.

() "Beginselen van mededingingsbeleid voor systemen van credit-overschrijving", Bijlage C bij het werkdocument van de Commissie van 27. 3. 1992.

() Het commentaar op dit punt is gebaseerd op de Franse versie van de tekst; de interpretatie van de Engelse versie lijkt tot enige twijfel aanleiding te geven, terwijl de Italiaanse versie de indruk wekt dat de beginselen alleen van toepassing zijn op systemen die door wetgeving of onder leiding van overheidsinstanties worden opgezet.

() "Minimum Common Features for Domestic Payment Systems", november 1993.

() ACH staat voor "Automated Clearing House", een instantie voor automatische verevening van nationale of internationale betalingen.