[pic] | COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN |

Brussel, 12.2.2009

COM(2009) 69 definitief

TUSSENTIJDS VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD

over de voortgang van Bulgarije met betrekking tot het mechanisme voor samenwerking en toetsing

TUSSENTIJDS VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD

over de voortgang van Bulgarije met betrekking tot het mechanisme voor samenwerking en toetsing

1. INLEIDING

Toen Bulgarije op 1 januari 2007 toetrad tot de EU werd een mechanisme voor samenwerking en toetsing[1] opgezet om het land te helpen tekortkomingen op het gebied van de justitiële hervorming en bestrijding van corruptie en de georganiseerde misdaad aan te pakken en om toezicht te houden op de voortgang op deze gebieden door middel van periodieke verslagen.

Dit is een tussentijds verslag; het bevat een technische update van de voornaamste ontwikkelingen die zich de afgelopen zes maanden in Bulgarije hebben voorgedaan met betrekking tot het mechanisme voor samenwerking en toetsing[2]. Het evalueert niet de gemaakte vooruitgang. De update beperkt zich tot maatregelen die zijn voltooid of waarvoor voltooiing op korte termijn wordt verwacht.

De mededeling die de Commissie op 23 juli 2008 heeft goedgekeurd, blijft het referentiepunt voor de evaluatie van de gemaakte vooruitgang per ijkpunt en de identificatie van de resterende uitdagingen. De Commissie presenteert haar volgende evaluatie medio 2009.

2. DE HERVORMING VAN HET JUSTITIËLE STELSEL EN DE STRIJD TEGEN CORRUPTIE EN GEORGANISEERDE MISDAAD: ALGEMENE OPMERKINGEN OVER DE STAND VAN ZAKEN

De Bulgaarse autoriteiten waren het in grote lijnen eens met de evaluatie van de Commissie van juli 2008. In reactie op de uitdagingen die de Commissie heeft geïdentificeerd, zijn door de openbare aanklager, het ministerie van Justitie en het ministerie van Binnenlandse Zaken initiële stappen voor structurele en wetgevende hervormingen gezet. Deze maatregelen moeten voortgezet en verder uitgebreid worden, willen zij concrete resultaten opleveren.

Sinds juli 2008 hebben zich enkele ontwikkelingen voorgedaan met betrekking tot de ijkpunten 1-3 (hervorming van het justitiële stelsel), met name wat de werkzaamheden van de Inspectiedienst van de Hoge Raad van Justitie betreft, die enige extra operationele capaciteit heeft gekregen. De Hoge Raad van Justitie heeft een analyse in gang gezet met betrekking tot tuchtrechtelijke jurisprudentie en een begin gemaakt met het onderzoek naar de redenen voor het terugverwijzen van zaken naar de openbare aanklager; verder is een rapportagemechanisme opgezet voor verwijzingen van zaken. Verdere maatregelen zijn aangekondigd met als doel het verminderen van de ongelijk verdeelde werklast van rechtbanken, de verbetering van het administratieve beheer en de organisatie van een transparant benoemingsproces, dat een hoge professionele kwaliteit en integriteit voor magistraten op managementniveau garandeert. Op wetgevingsgebied is een wet voor belangenconflicten aangenomen; verder is de wet betreffende overheidsopdrachten gewijzigd.

Een belangrijke ontwikkeling met betrekking tot de ijkpunten 4-6 (corruptie en georganiseerde misdaad) was de start van het proefproject inzake gezamenlijke onderzoeksteams, die zijn samengesteld uit vertegenwoordigers van de openbare aanklager, het staatsagentschap voor Nationale Veiligheid (DANS) en het ministerie van Binnenlandse Zaken. De volgende stappen zijn de tenlasteleggingen aan groepen die van ernstige misdaden verdacht worden, door deze gezamenlijke onderzoeksteams.

Er zijn maatregelen genomen om het ministerie van Binnenlandse Zaken te hervormen en meer duidelijkheid te brengen in de bevoegdheden van instanties in de fase van het gerechtelijk vooronderzoek, maar de resultaten en effecten zijn nog niet meetbaar. Verdere aandacht dient te worden besteed aan de ontwikkeling van transparante en verantwoordbare regelingen tussen het staatsagentschap voor Nationale Veiligheid en het ministerie van Binnenlandse Zaken, bijvoorbeeld over het gebruik van speciale toezichtmethoden, de reikwijdte van de parlementaire controle over het staatsagentschap voor Nationale Veiligheid en de uitbreiding van de onderzoeksbevoegdheden van de politiediensten.

Verwacht worden een ingrijpende hervorming van de fase van het gerechtelijk vooronderzoek, ter verbetering van het huidige systeem voor de toelaatbaarheid van bewijsmateriaal, alsmede belangrijke wetgeving over ruil van grond, de financiering van partijen en de verbeurdverklaring van criminele activa.

3. CONCLUSIE - VOORUITZICHTEN

Bij de volgende evaluatie van de vooruitgang medio 2009 zal de Commissie laten zien in welke mate Bulgarije in staat is geweest de tekortkomingen aan te pakken die door haar zijn geïdentificeerd op het gebied van de hervorming van de justitiële sector en of Bulgarije overtuigende en tastbare resultaten heeft geboekt in de strijd tegen corruptie en georganiseerde misdaad. Wil Bulgarije ingrijpende en onomkeerbare verandering teweegbrengen, dan moet het laten zien dat het een autonoom functionerende, stabiele justitiële sector tot stand heeft gebracht, die belangenconflicten, corruptie en georganiseerde misdaad kan opsporen en bestraffen en de rechtsstaat kan bewaren. Dit houdt met name in dat de resterende wetgeving moet worden goedgekeurd die nodig is om het rechtsstelsel te voltooien, en dat met concrete tenlasteleggingen, processen en veroordelingen op het gebied van corruptie op hoog niveau en georganiseerde misdaad moet worden aangetoond dat het juridische stelsel de wetgeving onafhankelijk en efficiënt ten uitvoer kan leggen.

4. TECHNISCHE UPDATE VAN DE IJKPUNTEN

4.1. IJkpunt 1: Wijziging van de grondwet om alle dubbelzinnigheid weg te nemen ten aanzien van de onafhankelijkheid en verantwoordingsplicht van het justitiële apparaat.

De implementatie van de grondwetswijzigingen vereist een volledig functionerende en onafhankelijke justitiële inspectiedienst met traceerbare tuchtrechtelijke onderzoeken. In dit verband is, in de tweede helft van 2008, de Inspectiedienst van de Hoge Raad van Justitie volledig operationeel geworden. Deze heeft talrijke ad-hocinspecties verricht (naar aanleiding van berichten in de media of op eigen initiatief), en verder inspecties van twee van de vijf hoven van beroep[3] gepland, alsmede thematische inspecties (onder andere met betrekking tot de criminele groep betreffende huisvesting in Kostinbrod).

De Inspectiedienst heeft ook tuchtrechtelijke inspecties verricht en de aandacht gevestigd op de behoefte aan interpretatieve vonnissen, besluiten en decreten wanneer conflicterende jurisprudentie werd geïdentificeerd.

De Inspectiedienst is proactief in het uitoefenen van zijn mandaat en heeft blijk gegeven van bemoedigende preliminaire resultaten. Het is nu van belang ervoor te zorgen dat de Hoge Raad van Justitie, het openbaar ministerie, de rechtbanken en andere relevante bevoegde instanties de werkzaamheden van de Inspectiedienst passend opvolgen en de nodige correctieve maatregelen nemen.

4.2. IJkpunt 2: Zorgen voor een transparanter en efficiënter verloop van de justitiële procedures door goedkeuring en toepassing van een nieuwe wet inzake het justitiële stelsel en het nieuwe wetboek van burgerlijke rechtsvordering. Verslag uitbrengen over het effect van deze nieuwe wetten en de nieuwe wetboeken van strafvordering en administratieve rechtspraak, met name wat het vooronderzoek betreft.

De implementatie van de nieuwe wet inzake de justitiële sector en het nieuwe wetboek inzake burgerlijke rechtsvordering vordert, maar er zijn nog significante problemen op het gebied van strafvordering. In dit verband moeten de Bulgaarse autoriteiten een brede benadering goedkeuren voor strafvordering op basis waarvan effectieve en efficiënte bewijsmiddelen voor de rechtbank kunnen worden gebracht, met inachtneming van procedurele waarborgen.

Alhoewel juridische en externe deskundigen voorstellen hebben gedaan, is het wetboek van strafvordering nog niet herzien en verlopen de extreem moeizame strafrechtelijke procedures nog onvoldoende gestroomlijnd. Een gedeeltelijke hervorming van het wetboek van strafvordering werd goedgekeurd op 17 december 2008[4]. Er kunnen zich problemen voordoen als gevolg van het feit dat de gewijzigde wet de rechtbank verplicht een "snelle procedure" toe te passen; deze houdt in dat automatisch een boete onder het wettelijk minimum wordt opgelegd indien de beschuldigde de feiten toegeeft en om deze procedure verzoekt, ongeacht de ernst van de gepleegde feiten. Voor 1 januari 2009 konden de rechters in de praktijk besluiten of zij een dergelijk verzoek van de beschuldigde al dan niet aanvaardden. In haar volgende verslag zal de Commissie nauw toezicht uitoefenen op het effect van deze wijziging en evalueren of dit een stap terug is in de bescherming tegen ernstige criminaliteit, inclusief fraude en corruptie op hoog niveau.

De inefficiënties in de fase van het gerechtelijk vooronderzoek zijn nog niet aangepakt. Te weinig gecompliceerde strafzaken komen voor de rechtbank; op het niveau van de rechtbank worden zaken nog altijd terugverwezen naar de openbare aanklager[5] of worden vertraagd, vaak door misbruik van procedurele regels.

De wet inzake het ministerie van Binnenlandse Zaken is op 22 juli 2008 gewijzigd om het beheer van het ministerie van Binnenlandse Zaken te verbeteren door het aantal managementniveaus te verminderen, elkaar overlappende functies op te heffen, het management directe controle te geven over operationele taken en inlichtingengestuurde politie te introduceren. Op 2 oktober heeft de Raad van Ministers de verordening betreffende de toepassing van de wet inzake het ministerie van Binnenlandse Zaken goedgekeurd. Een belangrijk element, namelijk de hervorming van het politieonderzoek, voorziet in de aanwerving van specialisten met verschillende relevante achtergronden, zoals openbare financiën. Het is te vroeg om te beoordelen of deze hervormingen hun doel zullen bereiken, zoals de verbetering van de doeltreffendheid van politieonderzoek, met name in gecompliceerde zaken.

De wet inzake de wijziging van de wet speciale inlichtingsmiddelen is uiteindelijk op 17 december 2008 goedgekeurd door het parlement. Het is te vroeg om de impact ervan te beoordelen.

Het vraagstuk van de parlementaire controle over het staatsagentschap voor Nationale Veiligheid moet worden opgelost.

4.3. IJkpunt 3: Voortzetten van de hervorming van het justitiële apparaat ter bevordering van professionalisme, verantwoording en efficiency. Beoordelen van de effecten van de hervorming en jaarlijks publiceren van de resultaten.

In 2008 was bijna de helft (47%) van de tuchtrechtelijke procedures die zijn voorgelegd aan de Hoge Raad van Justitie gebaseerd op voorstellen van de inspectiedienst. Zes procedures zijn afgesloten, negen stonden op het punt om te worden afgesloten en voor nog eens drie zijn inmiddels initiële hoorzittingen gepland. Aanzienlijke correctieve maatregelen van de Hoge Raad van Justitie zijn nodig om gevolg te geven aan de bevindingen van inspecties, zoals de inspectie van de vele zaken die worden terugverwezen naar de openbare aanklager. Een van de voornaamste toetsstenen voor het professionalisme en de transparantie van de justitiële sector is dit jaar de benoeming van administratieve directeuren van de justitiële autoriteiten, waarbij de Hoge Raad van Justitie een vitale rol speelt.

Alle 180 rechtbanken in Bulgarije hebben volledig operationele websites, hetgeen moet bijdragen tot de transparantie en de toegang tot justitie. Het is essentieel dat deze websites de rechten op gegevensbescherming en de bescherming van de privacy volledig garanderen.

4.4. IJkpunt 4: Uitvoeren van en verslag uitbrengen over professioneel, onpartijdig onderzoek naar beschuldigingen van corruptie op hoog niveau. Verslag uitbrengen over interne inspecties van de overheidsinstellingen en over de openbaarmaking van het vermogen van hoge ambtenaren.

Uit gegevens over de algemene follow-up van corruptiezaken over de tweede helft van 2008 blijkt dat sprake is van een dalende trend in vergelijking met de eerste helft van 2008[6]. Deze negatieve trend lijkt zich door te zetten in november-december 2008.

Naar aanleiding van het rapport in het kader van het mechanisme voor samenwerking en toetsing van juli 2008 zijn gezamenlijke teams ter bestrijding van EU-fraude, georganiseerde misdaad en corruptie en ter bestrijding van het witwassen van geld opgezet binnen het bureau van de aanklager van het Hof van Cassatie. Deze teams zijn samengesteld uit werknemers van het bureau van de openbare aanklager, politie, het staatsagentschap voor Nationale Veiligheid en de nationale opsporingsdienst. Andere diensten (bijvoorbeeld de belastingautoriteiten) worden daar afhankelijk van het specifieke geval bij betrokken. Hoewel het te vroeg is om de resultaten van deze gezamenlijke teams te beoordelen, kan hun positieve potentieel wel reeds worden opgemerkt.

Het parlement heeft op 16 oktober 2008 de wet inzake het voorkomen en openbaar maken van belangenconflicten goedgekeurd. De wet, die op 1 januari 2009 in werking is getreden, richt zich op belangenconflicten tussen openbare functies en privébelangen. De wet creëert gelijke normen voor dragers van openbare functies in alle instellingen op centraal niveau, districtsniveau en plaatselijk niveau. De wet maakt gebruik van een volledig gedecentraliseerd controlemechanisme, dat zijn doeltreffendheid moet bewijzen gezien de afwezigheid van functionele onafhankelijkheid in vele gevallen. De Commissie ziet nauwlettend toe op de naleving van de wet[7].

Over de amendementen op de financieringsregels voor politieke partijen wordt in het parlement nog gesproken. De geldende regels voor de financiering van verkiezingscampagnes variëren afhankelijk van het soort verkiezingen en hebben geen betrekking op donaties in natura, ongereguleerde contante transacties of het vraagstuk van een openbaar donateurregister. De wetgeving inzake financieringsregels voor campagnes moet samenhangend en duidelijk zijn en strikte controlemechanismes vastleggen met het oog op de nationale en Europese verkiezingen medio 2009. De autoriteiten moeten ook hun inspanningen opvoeren om het ronselen van stemmen aan banden te leggen. De initiatieven van maatschappelijke organisaties ter voorkoming van verkiezingsfraude zijn hoopgevend.

Door de inwerkingtreding van het wetboek betreffende het handelsregister is er een risico op verminderde transparantie van informatie over eigenaars van bedrijfsactiva. Het handelsregister vereist geen registratie van veranderingen op het gebied van de verwerving of overdracht van aandelen die plaatsvinden na de eerste registratie van een bedrijf. De Commissie ziet nauwlettend toe op deze situatie, die een hinderpaal kan zijn voor effectief financieel onderzoek.

4.5. IJkpunt 5: Verdere maatregelen nemen ter voorkoming en bestrijding van corruptie, met name aan de grenzen en bij de plaatselijke overheden.

Op 16 oktober 2008 heeft het parlement verschillende amendementen aangenomen op de wet inzake overheidsopdrachten; deze zijn op 1 januari 2009 in werking getreden[8]. Deze moeten bijdragen tot verbetering van de transparantie, gelijke behandeling en bestrijding van discriminatie bij openbare aanbestedingen. De impact van de amendementen moet nauwlettend worden gevolgd en worden aangevuld met versterkte bestuurlijke capaciteit en effectieve controleprocedures gebaseerd op continue risicobeoordeling[9].

De Commissie merkt op dat de wetgeving die misbruik van grond en het ruilen van bospercelen moet verbieden, op 1 februari (bossen) en 1 maart (grond) in werking treedt. De Commissie blijft nauwlettend toezien op de effectieve implementatie van deze wetten.

4.6. IJkpunt 6: Uitvoeren van een strategie ter bestrijding van de georganiseerde misdaad, die zich sterker richt op ernstige misdrijven, witwassen van geld en systematische inbeslagneming van het vermogen van verdachte criminelen. Verslag uitbrengen over nieuwe en lopende onderzoeken, tenlasteleggingen en veroordelingen op deze gebieden.

Om de efficiency van de strijd tegen de georganiseerde misdaad te verhogen, zijn gezamenlijke teams opgezet op het niveau van het bureau van de aanklager van het Hof van Cassatie (zie ijkpunt 4).

Uit de statistieken die door de Bulgaarse autoriteiten zijn overgelegd, komt echter geen significante verandering[10] naar voren op het gebied van de vervolging of justitiële follow-up van gevallen van georganiseerde misdaad in 2008. De afgelopen maanden zijn geen besluiten genomen over geruchtmakende zaken op het gebied van de georganiseerde misdaad.

[1] Beschikking 2006/929/EG van de Commissie van 13 december 2006 tot vaststelling van een mechanisme voor samenwerking en toetsing van de vooruitgang in Bulgarije ten aanzien van specifieke ijkpunten op het gebied van de hervorming van het justitiële stelsel en de bestrijding van corruptie en georganiseerde misdaad (PB L 354 van 14.12.2006, blz. 58).

[2] De afsluitdatum van dit verslag is 15 januari 2009.

[3] Hoven van beroep Veliko Turnovo en Burgas.

[4] De Bulgaarse autoriteiten hebben de Commissie meegedeeld dat de wet het volgende beoogt: vereenvoudiging van de fase van het gerechtelijk vooronderzoek en van de bewijslast in gevallen die in verband staan met de georganiseerde misdaad, met in specifieke gevallen vrijstelling van aansprakelijkheid van de omgekochte persoon, om bewijs te verzamelen en verhoging van de strafrechtelijke aansprakelijkheid voor schendingen van de kieswet.

[5] Terugverwijzingen komen met name voor in Sofia, waar de meerderheid van de gecompliceerde zaken berecht wordt en gemiddeld 20% van de zaken wordt terugverwezen.

[6] De volgende cijfers over zaken van corruptie op hoog niveau zijn door Bulgarije verstrekt:

- Januari tot mei 2008 : 200 gerechtelijke vooronderzoeken ingeleid; 78 besluiten van de openbare aanklager voorgelegd aan de rechtbank; 103 tenlasteleggingen en 55 veroordelingen.

- Juni tot oktober 2008 : 179 gerechtelijke vooronderzoeken ingeleid; 63 besluiten van de openbare aanklager voorgelegd aan de rechtbank; 76 tenlasteleggingen en 50 veroordelingen.

- November-december 2008 : 30 gerechtelijke vooronderzoeken ingeleid; 18 besluiten van de openbare aanklager voorgelegd aan de rechtbank; 19 tenlasteleggingen en 11 veroordelingen.

[7] Toepassing van de wet is uitgesteld tot 1 maart. Een debat over de amendementen is echter nog lopende. Het is van groot belang dat de wet familiebanden, banden met politieke partijen en het lidmaatschap van non-profitorganisaties blijft aanpakken.

[8] Belangrijkste wijzigingen: verplichte publicatie van alle voltooide procedures in het aanbestedingsregister, verplichte publicatie van prijsoffertes, hogere sancties op schendingen, verplichte deelname van externe experts aan beoordelingscomités, hogere drempels, extra controles op aanbestedingsprocedures waarbij sprake is van EU-fondsen, meer mogelijkheden voor extra bonussen voor ambtenaren die betrokken zijn bij aanbestedingen en beperking van de openbare toegang tot informatie vanwege de gegevensbescherming.

[9] Typische schendingen van de regels voor openbare aanbestedingen in Bulgarije zijn de verdeling van een groot contract in diverse kleinere contracten, die daardoor onder de mededingingsdrempel vallen, misbruik van onderaanneming, deelname aan het aanbestedingsproces van diverse gelieerde bedrijven om concurrentie te fingeren en manipuleren van taakomschrijving en beoordeling van offertes.

[10] Gegevens over overtredingen met betrekking tot georganiseerde misdaad in de periode juni tot oktober 2008 : 39 gerechtelijke vooronderzoeken ingeleid; 43 besluiten van de openbare aanklager voorgelegd aan de rechtbank; 147 tenlasteleggingen; 65 veroordelingen, waarvan 35 effectief. De overeenkomende cijfers voor de periode januari tot mei 2008 : 48 gerechtelijke vooronderzoeken ingeleid; 30 besluiten van de openbare aanklager voorgelegd aan de rechtbank; 132 tenlasteleggingen en 60 veroordelingen, waarvan 48 effectief. De gegevens voor november-december 2008 geven het volgende te zien: 11 gerechtelijke vooronderzoeken ingeleid, 10 besluiten van de openbare aanklager voorgelegd aan de rechtbank, 52 tenlasteleggingen, 17 veroordelingen, waarvan 17 effectief.