ACRONIEMEN EN AFKORTINGEN

Ambtshalve (ex officio) : deze term wordt bij staatssteunzaken gebruikt om naar onderzoeken te verwijzen die op eigen initiatief worden uitgevoerd, d.w.z. wanneer DG COMP het initiatief neemt om vermeende onrechtmatige steun te onderzoeken en/of besluit een onderzoek in gang te zetten.

bbp : bruto binnenlands product

CP : cas présumé ("vermoedelijk geval" — een klacht of een ambtshalve uitgevoerd onderzoek)

kmo’s : kleine en middelgrote ondernemingen

O&O (&I) : Onderzoek en Ontwikkeling (en Innovatie)

PETRA : Pilot Experiment Time Reporting Application (proefexperiment tijdregistratieapplicatie)

PN : Pre-Notification (voorafgaande aanmelding)

SANI : staatssteun interactief (software voor het aanmelden van staatssteun)

VEG : Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap

VWEU : Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie

SAMENVATTING

I. De lidstaten van de EU zijn verplicht om alle voorgenomen staatssteunmaatregelen bij de Commissie aan te melden en de goedkeuring van de Commissie te verkrijgen voordat zij de betreffende maatregelen uitvoeren. De controle op staatssteun valt voor alle sectoren, met uitzondering van de landbouw en de visserij, onder de verantwoordelijkheid van DG Concurrentie van de Europese Commissie.

II. De Rekenkamer heeft beoordeeld of de procedures van de Commissie een effectief beheer van de controle op staatssteun waarborgen, waarbij meer in het bijzonder is onderzocht of:

i) het systeem voor aanmeldingen, klachten en ambtshalve uitgevoerde onderzoeken waarborgt dat de Commissie alle relevante staatssteunzaken in behandeling neemt;

ii) de Commissie adequate beheerstructuren en procedures hanteert voor een doeltreffende behandeling van staatssteunzaken binnen de gestelde termijnen;

iii) de Commissie toezicht houdt op de impact van haar staatssteuncontroles.

III. De bevindingen van de Rekenkamer hebben betrekking op een bij de Commissie uitgevoerde controle en op informatie die in acht voor de controle geselecteerde lidstaten is verzameld. De Rekenkamer heeft geconstateerd dat:

- de Commissie zich heeft ingespannen om te waarborgen dat alle relevante staatssteunzaken behandeld worden, maar dat haar systemen niet garanderen dat alle relevante steun wordt onderzocht;

- de procedures voor aangemelde staatssteun veel tijd in beslag nemen;

- het nog steeds lang duurt voordat klachten zijn opgelost en de procedure niet transparant is;

- de Commissie alert op de financiële crisis heeft gereageerd;

- de Commissie geen uitgebreide evaluatie verricht van de gevolgen achteraf van haar staatssteuncontroles.

IV. Op basis van deze opmerkingen beveelt de Rekenkamer de Commissie aan om:

- de toewijzing van de middelen die voor staatssteuncontroles zijn bestemd, te herzien teneinde de lidstaten op meer proactieve wijze beter bekend te maken met de staatssteunregels, haar toezichthoudende activiteiten te intensiveren en haar ambtshalve uitgevoerde onderzoeken systematischer en gerichter te organiseren om onrechtmatig verleende steun te kunnen opsporen;

- de transparantie van de procedures voor de behandeling van staatssteunzaken te verbeteren door belanghebbenden regelmatiger over de voortgang van de zaak te informeren en door sneller formele onderzoeksprocedures in te leiden;

- de duur van de procedures te bespoedigen door bijvoorbeeld het aantal verzoeken om inlichtingen aan lidstaten te beperken en door ongefundeerde klachten snel af te handelen;

- een beter systeem voor de tijdregistratie en beheersrapportage te gebruiken teneinde de toewijzing van middelen te optimaliseren;

- de gevolgen achteraf van de staatssteuncontroles voor ondernemingen, markten en de economie in het algemeen, periodiek te beoordelen.

INLEIDING

1. De Europese Commissie heeft de algemene verantwoordelijkheid voor het waarborgen van een effectieve controle op staatssteun. DG Concurrentie heeft de hoofdverantwoordelijkheid voor het beheer van het mededingingsbeleid van de EU. De DG’s Landbouw en plattelandsontwikkeling en Maritieme zaken en visserij zijn verantwoordelijk voor de controle op staatssteun op het gebied van de landbouw en de visserij. DG Concurrentie is verantwoordelijk voor de controle op staatssteun in alle andere economische sectoren.

2. De rechtsgrondslag voor de controle op staatssteun door de Commissie wordt gevormd door de artikelen 107-108 VWEU (zie de paragrafen 3 en 8 en de bijlage). In een verordening van de Raad (de procedureverordening [1]) en in een verordening van de Commissie (de uitvoeringsverordening [2]) is gedetailleerd vastgelegd hoe de Commissie haar bevoegdheden moet uitvoeren. De Commissie vaardigt mededelingen en richtsnoeren uit om een nadere toelichting te geven op de wijze waarop de regels in de praktijk toegepast moeten worden.

3. In artikel 107, lid 1, VWEU worden "steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen" als staatssteun aangemerkt "voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt". Om als staatssteun aangemerkt te worden, dient een steunmaatregel derhalve aan vier cumulatieve criteria te voldoen:

hij dient met een overdracht van overheidsmiddelen gepaard te gaan, en

een economisch voordeel voor bepaalde ondernemingen op te leveren, en

de mededinging (dreigen) te vervalsen door een selectieve bevoordeling van bepaalde begunstigden, en

invloed uit te kunnen oefenen op de intracommunautaire handel.

Dat betekent dat subsidies die aan individuele personen worden verstrekt of algemene maatregelen die voor alle ondernemingen openstaan, doorgaans geen staatssteun vormen. De regels van de Commissie zijn bedoeld om te waarborgen dat staatssteun die door de lidstaten wordt verstrekt, verenigbaar is met de interne markt.

4. Staatssteun kan op verschillende manieren worden verstrekt. De meest gangbare vormen zijn subsidies en belastingvrijstellingen. Tot de andere instrumenten behoren zachte leningen, garanties, uitstel van belastingbetaling en vermogensparticipaties. Staatssteun kan niet alleen worden verstrekt door nationale/federale, regionale of lokale overheidsinstanties, maar ook door instanties waarover de overheid de zeggenschap uitoefent.

5. In maart 2000 heeft de Europese Raad in Lissabon de doelstelling van "minder en beter gerichte staatssteun" vastgesteld. De hoeveelheid staatssteun [3] aan de industriële en dienstensector (exclusief de spoorwegen, andere vervoerswijzen, landbouw en visserij) fluctueerde tot aan het uitbreken van de financiële crisis in de tweede helft van 2008 rond de 0,5 % van het bbp van de EU-27. De hoeveelheid staatssteun nam in 2009 echter toe tot 3,5 % van het bbp (410 miljard euro), het hoogste niveau sinds de Commissie in 1990 is begonnen met haar staatssteunenquêtes (zie figuur 1). In 2009 is er in het kader van de financiële crisis 351,7 miljard euro aan staatssteun verstrekt (2,98 % van het bbp van de EU-27) en deze sector is dan ook verantwoordelijk voor het grootste gedeelte van de stijging van de staatssteun in 2008-2009 [4].

FIGUUR 1

STAATSSTEUN VOOR DE INDUSTRIËLE EN DIENSTENSECTOREN IN DE EU (ALS % VAN HET BBP VAN DE EU-27)

+++++ TIFF +++++

Bron: Europese Commissie.

6. In 2005 heeft de Commissie haar Actieplan staatssteun [5] gepresenteerd om te zorgen dat de staatssteunregels een betere bijdrage leveren aan een duurzame groei en aan het concurrentievermogen, de sociale en regionale cohesie en de milieubescherming. Het actieplan was op de volgende beginselen gebaseerd: minder en beter gerichte staatssteun, een aangescherpte economische aanpak, doeltreffender procedures, een betere handhaving, een grotere voorspelbaarheid en transparantie, en een gedeelde verantwoordelijkheid voor de Commissie en de lidstaten. Het actieplan is tussen 2005 en 2009 geleidelijk uitgevoerd.

7. In het Actieplan werd met name de noodzaak benadrukt van een gerichter handhaving van en toezicht op de staatssteun die door de lidstaten wordt verleend; daarnaast werd onderstreept dat particuliere procesvoering voor nationale rechters tot de verwezenlijking van dit doel zouden kunnen bijdragen door een grotere discipline op het gebied van staatssteun te bewerkstelligen. In april 2009 heeft de Commissie een nieuwe mededeling over de handhaving van de staatssteunregels door de nationale rechterlijke instanties bekendgemaakt met uitgebreide richtsnoeren teneinde de bekendheid met deze mogelijkheid als alternatief voor en aanvulling op de handhaving door de Europese Commissie te vergroten. Er worden echter nog steeds weinig zaken voor nationale rechters aanhangig gemaakt [6].

8. Op grond van artikel 108, VWEU (zie de bijlage) zijn lidstaten van de EU verplicht om de Commissie op de hoogte te stellen van alle voorgenomen staatssteunmaatregelen en om de goedkeuring van de Commissie te verkrijgen voordat zij deze maatregelen uitvoeren (met uitzondering van de maatregelen die door de Commissie van aanmelding zijn vrijgesteld — zie de paragrafen 19 tot en met 25). De Commissie is de enige autoriteit die een staatssteunmaatregel als verenigbaar met het Verdrag kan aanmerken en zij heeft op dat gebied verregaande discretionaire bevoegdheden.

9. De Commissie kan besluiten dat de maatregel geen staatssteun vormt, de steun goedkeuren ofwel een formeel onderzoek inleiden. Al deze besluiten moeten worden genomen binnen twee maanden na de ontvangst van een volledige aanmelding [7]. Concurrenten of andere belanghebbenden die van mening zijn dat een bepaalde maatregel staatssteun vormt, kunnen een klacht indienen bij de Commissie. De Commissie kan ook zelf het initiatief nemen om (ambtshalve) een onderzoek in te leiden naar bepaalde, vermeende staatssteunmaatregelen.

10. Aanmeldingen en klachten worden in twee fasen onderzocht (zie de figuren 2 en 3). De initiële fase omvat een eerste onderzoek om vast te stellen of de aangemelde maatregel als staatssteun aangemerkt moet worden en, zo ja, of het al dan niet verenigbare staatssteun betreft [8]. Indien de Commissie op grond van dat eerste onderzoek constateert dat er twijfels bestaan over de verenigbaarheid van de steun met de interne markt, neemt zij een besluit om de formele onderzoeksprocedure in te leiden. De lidstaat die de steun heeft aangemeld, heeft tijdens de gehele procedure de mogelijkheid om de aangemelde maatregel(en) zodanig te wijzigen dat deze verenigbaar met de interne markt is/zijn.

11. In de eerste fase speelt de procedure zich in wezen af tussen de Commissie en de betrokken lidstaat; de tweede fase is transparanter, aangezien het inleidingsbesluit bekend wordt gemaakt en alle belanghebbenden (met inbegrip van de begunstigden van de steun en de concurrenten) het recht hebben om opmerkingen in te dienen.

FIGUUR 2

VEREENVOUDIGD OVERZICHT VAN DE PROCEDURE VOOR AANGEMELDE STEUN

+++++ TIFF +++++

FIGUUR 3

VEREENVOUDIGD OVERZICHT VAN EEN KLACHTENPROCEDURE

+++++ TIFF +++++

REIKWIJDTE EN AANPAK VAN DE CONTROLE

12. De overkoepelende doelstelling was om vast te stellen of de procedures van de Commissie een effectief beheer van de controle op staatssteun waarborgen. De belangrijkste controlevraag werd in de navolgende drie subvragen opgesplitst.

a) Wordt door het gebruikte systeem van aanmeldingen, klachten en ambtshalve uitgevoerde onderzoeken gewaarborgd dat de Commissie alle relevante staatssteunzaken behandelt?

b) Hanteert de Commissie adequate beheersstructuren en procedures voor een doeltreffende afhandeling van staatssteunzaken binnen de gestelde termijnen?

c) Houdt de Commissie toezicht op de gevolgen van haar controles op staatssteunmaatregelen?

13. De nadruk van de controle lag op de organisatie, het besluitvormingsproces en de toezichtprocedures van de Commissie in de periode 2008-2010; de rechtsgeldigheid van de besluiten van de Commissie is in het kader van deze controle echter niet beoordeeld. De controle had betrekking op de controle van staatssteun op die gebieden die onder de verantwoordelijkheid van DG Concurrentie vallen. Op deze gebieden (exclusief de spoorwegen) is in 2009 96 % van alle staatssteun verstrekt [9] wegens het specifiek grote volume van de verleende steun aan de financiële sector.

14. Bij de Commissie zijn onder andere de volgende controlewerkzaamheden verricht:

onderzoek op basis van een steekproef van vijftig (voorlopige) aanmeldingen, dertig klachten, veertig toezichtzaken en tien terugvorderingszaken;

interviews gehouden met degenen die zaken behandelen en beheren bij tien verschillende eenheden van DG Concurrentie, met personeelsleden met een sleutelrol van de horizontale eenheden van DG Concurrentie en met de juridische dienst en het secretariaat-generaal van de Commissie;

een evaluatie van de belangrijkste beheersdocumenten;

analytische toetsing.

15. Hoewel de Rekenkamer de systemen op het niveau van de lidstaten niet heeft gecontroleerd, zijn er wel voorlichtingsbezoeken aan 44 publieke en private belanghebbenden in de betreffende sectoren in acht lidstaten gebracht [10]. De standpunten van deze belanghebbenden zijn echter uitsluitend als aanvullende informatiebron gebruikt indien zij door een groot aantal belanghebbenden werden gedeeld.

OPMERKINGEN

IN KAART BRENGEN VAN RELEVANTE STAATSSTEUNZAKEN

16. Op grond van het Verdrag zijn de lidstaten verplicht om alle voorgenomen staatssteunmaatregelen bij de Commissie aan te melden. De Rekenkamer heeft onderzocht of het huidige systeem van aanmeldingen, klachten en ambtshalve uitgevoerde onderzoeken afdoende waarborgen biedt dat de Commissie alle belangrijke staatssteunzaken aan een beoordeling onderwerpt. In de paragrafen 17 tot en met 33 wordt onderzocht of de Commissie voldoende onderneemt om te verifiëren of lidstaten hun verplichtingen uit hoofde van de staatssteunregels nakomen en om de lidstaten erop te wijzen dat zij verplicht zijn om staatssteun aan te melden.

ONVOLDOENDE CONTROLES VAN DE COMMISSIE OM TE WAARBORGEN DAT LIDSTATEN AAN HUN VERPLICHTING VOLDOEN OM STAATSSTEUN AAN TE MELDEN

DE COMMISSIE HEEFT DE VOOR IEDEREEN BESCHIKBARE INFORMATIE NIET TEN VOLLE BENUT

17. De Commissie heeft geen specifieke rechtsgrondslag om van de lidstaten informatie te eisen met het oog op het in kaart brengen van de belangrijkste steunverlenende autoriteiten, de interne organisatie in de lidstaten of de procedures die in de lidstaten van toepassing zijn voor het aanmelden en beheren van staatssteun. Evenmin heeft zij een specifieke rechtsgrondslag voor het voeren van onderzoek in de betreffende sectoren en lidstaten uit om eventuele onrechtmatige staatssteun vast te stellen. Toch heeft de Commissie niet ten volle gebruik gemaakt van de algemeen beschikbare informatie teneinde het risico van niet-gemelde steun te beoordelen. Aldus heeft zij niet vastgesteld bij welke categorieën steunmaatregelen sprake is van een bijzonder hoog risico doordat er geen aanmelding plaatsvindt vanwege het inherente risico van die maatregelen dan wel vanwege tekortkomingen in de controlesystemen die in de lidstaten worden gehanteerd.

18. Het risico van niet-aanmelden is met name groot bij noodhulp, steun voor herstructurering, belastingmaatregelen en bij de verkoop van grond onder de marktprijs, hetgeen in het verleden al tot een aantal klachten heeft geleid. Het risico is ook groter bij steun die door regionale en lokale overheidsinstanties wordt verstrekt, omdat die slechts incidenteel staatssteun verlenen en derhalve een beperkte kennis hebben van de staatssteunregels.

BEPERKT TOEZICHT OP DE GROEPSVRIJSTELLINGSMAATREGELEN

19. In 1998 heeft de Raad de Commissie in staat gesteld om zogeheten groepsvrijstellingsverordeningen voor staatssteun vast te stellen [11]. Op grond van deze verordeningen kan de Commissie specifieke categorieën staatssteun als verenigbaar met het Verdrag aanmerken indien zij aan bepaalde voorwaarden voldoen, hetgeen betekent dat de lidstaten vrijgesteld zijn van de verplichting om dergelijke steun vooraf aan te melden teneinde goedkeuring van de Commissie te verkrijgen.

20. De Commissie heeft op verschillende gebieden groepsvrijstellingen ingevoerd, met inbegrip van staatssteun voor opleidingen, werkgelegenheid, onderzoek en ontwikkeling, en milieubescherming. In 2008 zijn deze groepsvrijstellingen in één algemene groepsvrijstellingsverordening ondergebracht [12]. In overeenstemming met de beginselen van het Actieplan staatssteun (zie punt 6) is het toepassingsgebied van de groepsvrijstellingsverordeningen door die algemene groepsvrijstellingsverordening aanzienlijk vergroot, zowel wat het soort steun als de maximale bedragen betreft. Sinds 2007 is het aantal vrijgestelde maatregelen groter dan het aantal aanmeldingen (zie figuur 4).

FIGUUR 4

DE TREND IN HET AANTAL AANMELDINGEN EN HET AANTAL VRIJGESTELDE MAATREGELEN

+++++ TIFF +++++

Bron: Europese Commissie.

21. De Commissie heeft het toenemende belang van het toezicht achteraf onderkend nu steeds meer maatregelen vrijgesteld worden van een voorafgaande aanmelding [13]. De toezichthoudende activiteiten van de Commissie zijn echter beperkt tot een jaarlijkse controle op stukken betreffende 15 aan de hand van een niet-mathematische steekproef geselecteerde goedgekeurde steunregelingen en 15 vrijgestelde maatregelen. Op basis hiervan kan echter slechts een indruk worden verkregen van de voorwaarden die door de algemene groepsvrijstellingsverordening en de besluiten van de Commissie ter goedkeuring van steunregelingen worden gesteld [14].

22. Bij de toezichtronde van de Commissie in 2008 zijn in drie van de dertig onderzochte zaken significante problemen geconstateerd. Daarnaast was het nut van dit onderzoek beperkt omdat de Commissie niet in staat was om de individuele subsidies uit hoofde van een aantal geselecteerde regelingen te controleren, aangezien er nog geen steun was verstrekt. De Commissie ondervond tevens problemen bij het verkrijgen van de gevraagde informatie van de lidstaten.

DE COMMISSIE CONTROLEERT NIET OF HET PLAFOND VOOR DE-MINIMISSTEUN IN ACHT WORDT GENOMEN

23. In de de-minimisverordening [15] is een plafond van 200000 euro geïntroduceerd: steun die onder dit plafond blijft, wordt niet geacht van invloed te zijn op de handel tussen de lidstaten, dan wel als steun die de mededinging niet verstoort en derhalve geen staatssteun vormt. De lidstaten hebben de regels voor de-minimissteun verwelkomd en doen hierop in toenemende mate een beroep, waardoor de steunmaatregelen sneller ten uitvoer kunnen worden gelegd.

24. Bij het verstrekken van de-minimissteun moeten de lidstaten de betrokken onderneming informeren over het "de-minimis-karakter" van de steun, moeten zij de onderneming om volledige informatie vragen over andere de-minimissteun die in de voorgaande drie jaar is ontvangen en moeten zij zorgvuldig controleren of het plafond niet wordt overschreden. De inachtneming van het plafond kan ook door middel van een centraal register worden gewaarborgd, maar slechts weinig lidstaten beschikken over een dergelijk register.

25. Hoewel lidstaten verplicht zijn om alle informatie te registreren en te verzamelen over de toepassing van de de-minimisverordening en om deze informatie na een daartoe strekkend schriftelijk verzoek aan de Commissie te verschaffen, houdt de Commissie in de praktijk geen toezicht op de naleving van de voorwaarden voor het verstrekken van de-minimissteun. Een aantal steunverstrekkers heeft verklaard dat de inachtneming van het plafond voor de-minimissteun zeer moeilijk te controleren is en dat zij geen duidelijk idee hebben of dat plafond in het algemeen wordt geëerbiedigd of niet.

DE COMMISSIE TRACHT NIET OP SYSTEMATISCHE WIJZE VAST TE STELLEN OF ER SPRAKE IS VAN NIET-AANGEMELDE STEUNMAATREGELEN

26. Het opsporen van staatssteunmaatregelen die de lidstaten hadden moeten aanmelden doch niet hebben aangemeld, is voornamelijk gebaseerd op klachten en ambtshalve uitgevoerde onderzoeken (zie punt 9). De Commissie begon pas onlangs ambtshalve gevallen apart van klachten te registreren. Het aantal ambtshalve gevallen (35 in 2009 en 18 in 2010) is veel kleiner dan het aantal klachten (ongeveer 400 in 2009).

27. Hoewel enige potentiële nieuwe gevallen van staatssteun zijn ontdekt door bestudering van de pers, hetgeen leidde tot ambtshalve gevallen, is dit niet tot een standaardpraktijk uitgegroeid. Het beperkte toezicht dat de Commissie op steunregelingen en vrijgestelde maatregelen uitoefent (zie de paragrafen 19 tot en met 22) is op dit moment in feite de enige systematische activiteit die op het gebied van de staatssteun ambtshalve wordt verricht. De Commissie heeft zelf inmiddels onderkend dat het ontoereikend is om uitsluitend uit te gaan van klachten en rechtszaken op nationaal niveau te vertrouwen om te kunnen waarborgen dat de lidstaten hun aanmeldingsverplichting volledig nakomen en dat eventuele vervolgstappen om het aantal aanmeldingen te verminderen, door andere controlemechanismen gecompenseerd moeten worden.

28. Door de complexiteit van het staatssteunconcept is het voor lidstaten moeilijk om te bepalen of een maatregel staatssteun vormt en derhalve bij de Commissie aangemeld moet worden. Het is met name bijzonder problematisch om vast te stellen of bepaalde belastingmaatregelen al dan niet als staatssteun aangemerkt moeten worden. Dat is de reden waarom ongeveer 5 % van de aanmeldingen "uitsluitend met het oog op de rechtszekerheid" [16] gebeurt. Aangezien het Hof van Justitie van de Europese Unie het staatssteunconcept breed interpreteert, meent de Commissie over weinig ruimte te beschikken om te besluiten dat een maatregel geen staatssteun is.

29. Indien de Commissie na een klacht of een ambtshalve uitgevoerd onderzoek besluit dat een maatregel verenigbare steun vormt, heeft het ontbreken van een aanmelding (of te late aanmelding) geen gevolgen voor de betreffende lidstaat of de begunstigden. Indien de Commissie echter besluit dat er onverenigbare steun is verleend, moeten de begunstigden de steun met rente terugbetalen, als hadden zij een lening van de staat ontvangen (zie paragraaf 68).

30. De Commissie controleert niet of van steunmaatregelen waarvoor de aanmelding wordt ingetrokken — maar die op het eerste gezicht als staatssteun aangemerkt leken te moeten worden — daadwerkelijk werd afgezien of dat zij zonder goedkeuring van de Commissie ten uitvoer zijn gelegd. In het laatste geval zou een dergelijke maatregel onrechtmatige staatssteun vormen waarnaar de Commissie ambtshalve een onderzoek in gang zou kunnen zetten. Dat geldt ook voor aangemelde steunmaatregelen waarvoor de Commissie een negatief besluit heeft afgegeven.

DE COMMISSIE IS ONVOLDOENDE PROACTIEF IN HET WIJZEN VAN DE LIDSTATEN OP HUN VERPLICHTING OM STAATSSTEUN AAN TE MELDEN

HET DOOR DE COMMISSIE OPGEZETTE NETWERK VAN NATIONALE CONTACTPUNTEN IS WEINIG SUCCESVOL

31. In 2006 heeft DG Concurrentie besloten om binnen de Commissie nationale contactpunten op te zetten. De betreffende functionarissen (één voor elk land) fungeren als het "eerste toegangspunt" voor DG Concurrentie. Hun taak is beperkt tot het verstrekken van informele, niet-bindende praktische richtsnoeren aan lidstaten buiten de context van de lopende staatssteunzaken. De meeste steunverlenende autoriteiten in de lidstaten hebben hun eigen landelijk contactpunt echter nog nooit benaderd, omdat zij niet op de hoogte waren van het bestaan ervan of geen behoefte hadden aan dergelijke contacten.

DE MEESTE BELANGHEBBENDEN STAAN POSITIEF TEGENOVER EEN PROACTIEVERE ROL VAN DE COMMISSIE

32. In zeven van de acht bezochte lidstaten hebben belanghebbenden opgemerkt dat zij een proactievere rol van de Commissie zouden toejuichen op een van de volgende gebieden, ter nadere overweging door de Commissie:

potentiële steunverleners bewust maken van de aanmeldingsplicht;

het bevorderen van beste praktijken voor het structureren van doeltreffende steunmaatregelen die verenigbaar zijn met de communautaire mededingingsregels;

het verstrekken van meer richtsnoeren over de informatie die vereist is voor de verschillende soorten aanmeldingen, waardoor de Commissie kan bepalen wanneer een aanmelding volledig is. Door de standaardisering van het aanmeldingsformulier in het elektronische SANI-systeem is dit probleem slechts ten dele opgelost;

het publiceren van een aparte en regelmatig bijgewerkte rubriek met veelgestelde vragen (FAQ’s) op de mededingingswebsite van de Europese Commissie;

het opzetten van een helpdeskfunctie om informatie te verstrekken over de interpretatie van richtsnoeren.

VOLGENS BEPAALDE BELANGHEBBENDEN ZIJN DE RICHTSNOEREN VAN DE COMMISSIE TE INGEWIKKELD

33. Over het algemeen worden de richtsnoeren van de Commissie door de belanghebbenden positief beoordeeld. De richtsnoeren hebben gezorgd voor meer voorspelbaarheid van de staatssteunbesluiten van de Commissie, maar een aantal richtsnoeren wordt door de belanghebbenden beschouwd als te gecompliceerd, niet duidelijk genoeg en te veel ruimte biedend voor interpretatie, hetgeen nadelig is voor de rechtszekerheid.

BEHANDELING VAN ZAKEN

34. De regels voor de behandeling van aanmeldingen, klachten en terugvorderingszaken zijn uiteengezet in de procedureverordening, de gedragscode (zie tekstvak 1) en het interne procedurehandboek van DG Concurrentie. De Rekenkamer heeft onderzocht of de Commissie adequate beheersstructuren en procedures hanteert voor een doeltreffende behandeling van staatssteunzaken binnen de gestelde termijnen.

TEKSTVAK 1

BELANGRIJKSTE KENMERKEN VAN DE GEDRAGSCODE VOOR EEN GOED VERLOOP VAN STAATSSTEUNPROCEDURES, DIE IN 2009 IS VASTGESTELD

Bij zeer nieuwe, technisch complexe, gevoelige of dringende steunmaatregelen biedt de Commissie de aanmeldende lidstaat aan de maatregelen in onderling overleg te plannen.

De Commissie zal trachten de verzoeken om inlichtingen gedurende de fase van het eerste onderzoek te bundelen. In beginsel zal er derhalve slechts één allesomvattend verzoek om inlichtingen zijn, dat gewoonlijk binnen 4 tot 6 weken na de aanmeldingsdatum wordt toegezonden.

Bekendmaking van de beschikking om de formele onderzoekprocedure in te leiden binnen twee maanden.

Er wordt strikter de hand gehouden aan de termijnen voor de lidstaten en belanghebbenden om opmerkingen in te dienen.

De Commissie zal trachten een klacht binnen een indicatieve termijn van twaalf maanden na de ontvangst ervan te onderzoeken.

De lidstaten en klagers worden stelselmatig in kennis gesteld van de beëindiging van de procedure of enige andere vorm van afhandeling van de klacht.

DE COMMISSIE WORDT GEHINDERD DOOR EEN GEBREK AAN BETROUWBARE BEHEERSINFORMATIE EN DOOR ORGANISATORISCHE PROBLEMEN

DE STAATSSTEUNPROCEDURES VAN DG CONCURRENTIE ZIJN IN HET ALGEMEEN DUIDELIJK EN WORDEN GOED NAGELEEFD

35. Het procedurehandboek is het belangrijkste referentiedocument voor de procedures voor het behandelen van staatssteunzaken en is beschikbaar via het intranet van DG Concurrentie. Het wordt regelmatig bijgewerkt en de medewerkers worden hiervan per e-mail op de hoogte gesteld. Het handboek bestrijkt de belangrijkste activiteiten en bevat duidelijke richtsnoeren en standaardsjablonen. In het algemeen wordt het handboek goed nageleefd door degenen die de staatssteunzaken behandelen, met slechts een paar uitzonderingen wat de inachtneming van de procedurele termijnen (zie paragraaf 48) en het uploaden van documenten in ISIS (zie paragraaf 41) betreft.

HET AANTAL, DE COMPLEXITEIT EN DE PRIORITEITENSTELLING VAN ZAKEN VEROORZAAKT PROBLEMEN

36. Staatssteunzaken vereisen een zorgvuldige en gedetailleerde analyse van steunvoorstellen die ingewikkeld en van aanzienlijk economisch belang kunnen zijn. Zij kunnen soms betrekking hebben op extreem complexe onderwerpen als grote luchtvaartprojecten of een herstructurering van banken. Gemiddeld behandelt een functionaris zeven staatssteunzaken en assisteert hij/zij bij de behandeling van nog eens zeven andere zaken. Dat betekent dat de beschikbare middelen voor andere activiteiten, zoals ambtshalve uitgevoerde onderzoeken, toezichthoudende werkzaamheden, initiatieven ter bevordering van het uitwisselen van beste praktijken tussen lidstaten e.d. beperkt zijn.

37. Een van de doelstellingen van de reorganisatie van DG Concurrentie in 2007 was het vergroten van de capaciteiten van het DG om een efficiënter gebruik mogelijk te maken van de beschikbare middelen door middel van een flexibeler toewijzing van personeel aan eenheden en directoraten, waardoor het mogelijk zou moeten zijn om in een team dat een bepaalde zaak behandelt ook een assistent van een andere eenheid op te nemen. Behalve tijdens de eerste fasen van de financiële crisis is de tijd die werd besteed aan de behandeling van zaken die onder verantwoordelijkheid van andere eenheden vallen, echter beperkt gebleven tot een klein percentage van de totale werktijd.

38. Sinds december 2009 worden nieuwe staatssteunzaken in een van de twee prioriteitscategorieën ingedeeld op basis van twee hoofdcriteria, te weten precedentwerking en handhavingsprioriteit:

zaken met prioriteit 1 worden als essentieel aangemerkt met het oog op het waarborgen van een doeltreffende controle op staatssteun;

zaken met prioriteit 2 zijn alle andere zaken.

39. Hoewel er aan de zaken met prioriteit 1 door het management meer aandacht en middelen worden besteed, worden zij niet noodzakelijkerwijs snel opgelost, aangezien het meestal ook complexere zaken betreft. Omdat de behandelaars aan verschillende zaken tegelijkertijd werken en zij voor alle aanmeldingen bepaalde wettelijke termijnen in acht moeten nemen, moeten zij zaken met prioriteit 1 soms terzijde schuiven om eerst aanmeldingen met een lagere prioriteit te behandelen. De functionarissen die de staatssteunzaken behandelen, denken meer richtsnoeren nodig te hebben voor de verdeling van hun werktijd over zaken met prioriteit 2, die het grootste gedeelte van hun tijd in beslag nemen [17].

40. Om een optimale toewijzing van de middelen te waarborgen, heeft het management behoefte aan accurate informatie over de beschikbare middelen en de actuele werkdruk binnen de organisatie. Daarom heeft DG Concurrentie in 2009 een proefproject voor de tijdregistratie ingevoerd onder de naam PETRA. Middels dit instrument kunnen de behandelaars van staatssteunzaken hun werkuren toewijzen aan de verschillende zaken waar zij mee bezig zijn. De deelname aan het project is vrijwillig en gedeeltelijk, hetgeen betekent dat de PETRA-verslagen vooralsnog slechts een indicatieve waarde hebben en DG Concurrentie dus nog steeds niet over een instrument beschikt dat een volledig beeld geeft.

IN HET ALGEMEEN VOORZIEN DE IT-SYSTEMEN VOOR DE BEHANDELING VAN STAATSSTEUNZAKEN TEGEMOET IN DE BEHOEFTEN VAN DE GEBRUIKERS

41. ISIS wordt gebruikt voor het beheren van en het houden van toezicht op alle staatssteunzaken. Het is een nuttig instrument voor het opslaan van de informatie die voor de besluitvorming nodig is, voor het controleren van uiterste termijnen en voor het plannen van de werkzaamheden. Het systeem kan een aantal rapporten produceren, bijvoorbeeld met betrekking tot achterstanden met zaken, statistieken over de duur van de behandeling, enz. Het systeem kent echter ook een aantal tekortkomingen:

tot november 2010 werd het onderzoek van een aanmelding of klacht vaak in verschillende procedures opgesplitst (zie de figuren 2 en 3), elk met een ander identificatienummer, waardoor het onmogelijk was om de totale duur te meten van de behandeling van een aanmelding of klacht;

de bijbehorende procedures worden niet altijd duidelijk in ISIS toegelicht waardoor het tijdrovend en ingewikkeld is om een duidelijk overzicht van de totale zaak te krijgen;

in 30 % van de zaken die door de Rekenkamer zijn onderzocht, ontbraken daarnaast sommige documenten in ISIS (zoals notulen van bijeenkomsten, e-mails, registraties van telefoongesprekken of conference calls), en/of was informatie niet tijdig geregistreerd.

NIEUWE PROCEDURES VOOR HET BEHEREN VAN AANMELDINGEN HEBBEN HET PROBLEEM INZAKE TIJDIGHEID EN OMSLACHTIGHEID NIET OPGELOST

42. In 2009 heeft de Commissie een "vereenvoudigingspakket" gepubliceerd bestaande uit een vereenvoudigde procedure [18] (zie de paragrafen 59 en 60 en een gedragscode — zie paragraaf 34 en tekstvak 1) voor een goed verloop van de staatssteunprocedures. De gedragscode is vooral bedoeld "als richtsnoer bij de dagelijkse uitvoering van staatssteunprocedures en beoogt daarmee een betere samenwerking en wederzijds begrip tussen de Commissie, de autoriteiten van de lidstaten, de juridische wereld en het bedrijfsleven te stimuleren."

43. Zoals bepaald in de gedragscode heeft de Commissie de lidstaten ook aangemoedigd om buiten de vereenvoudigde procedure om, zo vroeg mogelijk in de fase voorafgaand aan de aanmelding contacten te leggen. Dergelijke contacten zijn bedoeld om de kwaliteit van de aanmeldingen te verbeteren door de nog openstaande kwesties op te lossen of aanvullende informatie te verstrekken die de Commissie nodig heeft om een besluit te kunnen nemen. Het nut van dergelijke contacten wordt door een aantal steunverleners weliswaar betwijfeld, maar niettemin is het aantal contacten voorafgaand aan de feitelijke aanmelding in 2009-2010 aanzienlijk toegenomen (zie figuur 5).

HET EERSTE ONDERZOEK VAN VEEL AANMELDINGEN DUURT TE LANG

44. De informatie die een lidstaat in de aanmelding verstrekt, moet uitgebreid genoeg zijn om de Commissie in staat te stellen zonder aanvullende informatie een besluit te nemen. Indien de aanmelding onvolledig is, stuurt DG Concurrentie een verzoek om aanvullende informatie waarin de betreffende lidstaat wordt verzocht om binnen twintig werkdagen te reageren. De lidstaat heeft het recht om een verlenging van die termijn aan te vragen.

FIGUUR 5

DE TREND IN HET AANTAL VOORAFGAANDE AANMELDINGEN EN HET AANTAL AANMELDINGEN

+++++ TIFF +++++

Bron: Europese Commissie.

45. De gemiddelde tijdsduur die nodig is om een besluit te nemen, is tussen 2005 en 2008 toegenomen [19]. In 2007-2008 was er voor 40 % van de aanmeldingen minimaal zes maanden gemoeid met het nemen van een besluit. Dat percentage is in 2009 aanzienlijk gedaald, maar dat valt deels te verklaren door de zaken als gevolg van de financiële crisis die gezien hun urgente karakter met spoed zijn behandeld.

46. De duur van het eerste onderzoek is met name van de volgende drie aspecten afhankelijk:

het aantal verzoeken om inlichtingen dat de Commissie aan de betreffende lidstaat stuurt;

de tijd die de lidstaat neemt om op het verzoek om inlichtingen te antwoorden;

de tijd die de Commissie nodig heeft om een besluit te nemen dan wel om een aanvullend verzoek om inlichtingen te sturen (maximaal twee maanden).

Bij een derde deel van de aanmeldingen in de steekproef stuurt de Commissie twee of meer verzoeken om inlichtingen

47. Zoals ook in het procedurehandboek wordt vermeld, moet het behandelteam ernaar streven om de verzoeken om inlichtingen tijdens de eerste onderzoeksfase zo veel mogelijk te bundelen. In beginsel dient er in die eerste onderzoeksfase slechts sprake te zijn van één uitgebreid verzoek om inlichtingen dat doorgaans binnen vier tot zes weken na de aanmeldingsdatum verstuurd wordt. In buitengewone gevallen kan nog één aanvullend verzoek om inlichtingen worden verstuurd indien dit door de omstandigheden wordt gerechtvaardigd. In 28 % van de onderzochte gevallen waarin de Commissie formeel om nadere informatie heeft verzocht, zijn echter drie of meer verzoeken om inlichtingen verstuurd.

Verzoeken om informatie worden vaak vlak vóór de wettelijke uiterste termijn verstuurd

48. De verzoeken om inlichtingen werden door de Commissie gemiddeld vijftig dagen na de aanmelding of na de laatste overlegging van informatie door de lidstaat verstuurd. Aangezien veel verzoeken om inlichtingen vertaald moeten worden en de behandelaar van een zaak de termijnen van verschillende zaken tegelijkertijd in het oog moet houden, worden sommige verzoeken om inlichtingen vlak vóór het verstrijken van de termijn van twee maanden verstuurd. In 4 van de 43 aangemelde zaken die geëvalueerd zijn, is de wettelijke termijn van twee maanden die de Commissie heeft om een verzoek om inlichtingen te sturen of een besluit te nemen (om de steun goed te keuren dan wel een formeel onderzoek in te leiden) overschreden.

Lidstaten antwoorden vaak niet binnen de termijn die de Commissie heeft gesteld

49. De grote omvang en de complexiteit en mate van gedetailleerdheid van de vragen die de Commissie stelt, maken het voor de lidstaten moeilijk om binnen de termijn van twintig werkdagen te antwoorden. Daarnaast kunnen er extra vertragingen in de beantwoording aan de Commissie ontstaan door de administratieve structuur van een lidstaat. Lidstaten met een gedecentraliseerd bestuur hebben bijvoorbeeld een rapportagestructuur die verschillende bevoegdheidsniveaus omvat die bij de beantwoording van de vragen van de Commissie allemaal doorlopen moeten worden.

50. Op basis van de steekproef van aanmeldingen die de Rekenkamer heeft beoordeeld, hadden lidstaten gemiddeld 33 werkdagen nodig om de verzochte informatie over te leggen. In 40 % van de aangemelde zaken in de steekproef werd de gevraagde informatie niet tijdig door de lidstaten verstrekt, noch binnen de aanvankelijke termijn van twintig werkdagen, noch binnen de aangepaste termijn die met de Commissie overeengekomen was.

DE FORMELE ONDERZOEKSPROCEDURE NEEMT EVENEENS TE VEEL TIJD IN BESLAG

51. De Commissie is verplicht om een formele onderzoeksprocedure in te leiden wanneer zij ernstige problemen of grote twijfels heeft bij het vaststellen of de betreffende steun verenigbaar is met de interne markt en/of wanneer zij problemen van procedurele aard heeft bij het verkrijgen van de noodzakelijke informatie. In meer dan de helft van de zaken die in de periode 2005-2008 zijn aangemeld, duurde het langer dan zes maanden voordat er een besluit werd genomen om een formele procedure in gang te zetten [20].

52. Waar mogelijk moet de Commissie ernaar streven om over aangemelde zaken binnen 18 maanden vanaf de inleiding van de formele onderzoeksprocedure een besluit vast te stellen [21]. Het percentage zaken waarin de aanbevolen termijn van 18 maanden werd overschreden, bedroeg 38 % (9/24) voor formele onderzoeksprocedures die in 2005 in gang zijn gezet, 13 % (4/31) in 2006, 33 % (9/27) in 2007 en 18 % (3/17) in 2008. Wanneer ook rekening wordt gehouden met het eerste onderzoek, nam de totale procedure voor deze zaken vanaf de aanmelding tot aan het besluit van de Commissie meer dan twee jaar in beslag.

53. Belanghebbenden in alle bezochte lidstaten gaven aan dat de procedures voor de behandeling van staatssteunzaken te veel tijd in beslag namen. Het meest problematisch zijn de projecten waarmee individuele steun is gemoeid, met name de projecten die de Commissie aan een diepgaande economische beoordeling onderwerpt (zie de paragrafen 55 en 56). Dit kan negatieve gevolgen voor de lidstaten hebben, zoals een vertraging bij het invoeren van nationale wetgeving of het risico op het verlies van potentiële investeerders. Vaak is er sprake van wijzigingen in de samenstelling van de teams van de Commissie die een bepaalde zaak behandelen, hetgeen de procedure nog verder kan vertragen.

TOT NU TOE BEPERKTE GEBRUIKMAKING VAN DE ONDERLING OVEREENGEKOMEN PLANNING

54. In september 2009 is in de gedragscode een "planning in onderling overleg" geïntroduceerd. De betreffende lidstaat en de Commissie kunnen in onderling overleg afspraken maken over de prioritaire behandeling van de zaak, over de informatie die door de lidstaat moet worden verstrekt en over de vermoedelijke vorm en duur van de beoordeling van de zaak door de Commissie. Indien de lidstaat alle noodzakelijke inlichtingen tijdig verstrekt, tracht de Commissie op haar beurt het overeengekomen tijdschema voor het verdere onderzoek in de zaak te respecteren. In geen van de zaken die in het kader van de controle zijn geëvalueerd, zijn aanwijzingen gevonden dat er sprake is geweest van een planning in onderling overleg.

DE NIEUWE AANGESCHERPTE ECONOMISCHE AANPAK IS VOOR DE BELANGHEBBENDEN NIET DUIDELIJK GENOEG

55. De nieuwe architectuur zoals die in het Actieplan staatssteun van 2005 is uiteengezet (zie paragraaf 6), is gebaseerd op een "drieledig systeem": groepsvrijstellingen, standaardbeoordelingen en gedetailleerde beoordelingen. In beginsel worden bij de Commissie aangemelde staatssteunmaatregelen onderzocht door het toepassen van een standaardbeoordeling. Een gedetailleerde beoordeling is alleen vereist voor een klein aantal specifieke zaken, bijvoorbeeld bij bepaalde grote investeringsprojecten.

56. Een dergelijke gedetailleerde beoordeling kan ook een aangescherpte economische analyse omvatten [22], die ontwikkeld is om de Commissie de mogelijkheid voor een gedegen analyse van de vermoedelijke economische impact van een staatssteunmaatregel te bieden. Hierbij gaat de aandacht vooral uit naar een "afwegingstoets": "Bij de beoordeling van de verenigbaarheid van een steunmaatregel gaat het er in wezen om de ongunstige effecten voor het handelsverkeer en de mededinging op de gemeenschappelijke markt af te wegen tegen de gunstige effecten, namelijk de mate waarin een bijdrage wordt geleverd tot het behalen van welomschreven doelstellingen van gemeenschappelijk belang." [23]

57. Deze nieuwe regelingen hebben echter tot twijfels bij belanghebbenden geleid en tot uiteenlopende standpunten over de doeltreffendheid van de aangescherpte economische aanpak van de Commissie. Zo is een aantal belanghebbenden van mening dat de goedkeuringsprocedure hierdoor alleen maar langer wordt en er meer onzekerheid wordt gecreëerd, terwijl andere belanghebbenden het een positieve manier vinden om de concrete impact van de voorgestelde maatregel te onderzoeken. Die laatste groep was dan ook teleurgesteld dat de Commissie geen gebruik meer maakte van die aangescherpte analyse.

58. De Commissie heeft in 2009 een openbare raadpleging over dit onderwerp uitgevoerd en heeft de resultaten ervan begin 2011 gepubliceerd; zij heeft echter nog niet gereageerd op de twijfels die in deze raadpleging kenbaar werden gemaakt over de gedetailleerde economische aanpak. Voor een succesvol functioneren van de regeling inzake staatssteun is het noodzakelijk dat de Commissie en de belanghebbenden in de lidstaten een hoge mate van wederzijds begrip tonen.

DE IN 2009 GEÏNTRODUCEERDE VEREENVOUDIGDE PROCEDURE IS TOT NU TOE WEINIG GEBRUIKT

59. Er is een vereenvoudigde procedure ingevoerd waarmee de Commissie "bepaalde categorieën steunmaatregelen van de staten versneld beoogt te onderzoeken. Daarbij onderzoekt de Commissie alleen of die steunmaatregelen in overeenstemming zijn met de bestaande regels en praktijk, zonder enige discretionaire bevoegdheid uit te oefenen." Dit zou een nuttig initiatief kunnen zijn, maar het is moeilijk om de effectiviteit van deze procedure te beoordelen, aangezien deze tot nu toe weinig is gebruikt.

60. In 2010 is de vereenvoudigde procedure in 21 zaken gebruikt. Dat is minder dan 4 % van het totale aantal ontvangen aanmeldingen. Het beperkte gebruik van de procedure kan aan de volgende factoren worden toegeschreven:

de Commissie behoudt zich het recht voor om over te stappen op de normale procedure zodra een van de vrijwaringsmaatregelen/uitzonderingen zoals bepaald in de mededeling betreffende een vereenvoudigde procedure van toepassing is;

de lidstaten zijn terughoudend in het gebruik van de vereenvoudigde procedure omdat, anders dan bij normale aanmeldingen, er een samenvatting van de aanmelding op de website van de Commissie wordt gepubliceerd waardoor belanghebbenden de mogelijkheid hebben om opmerkingen te maken;

er gelden strenge voorwaarden voor de toepassing van de vereenvoudigde procedure;

de vereenvoudigde procedure is uitsluitend van toepassing op duidelijke zaken die aangemeld worden en die worden doorgaans toch al via de normale procedure binnen zes maanden goedgekeurd;

voor een vereenvoudigde procedure zijn contacten voorafgaand aan de aanmelding verplicht.

HET DUURT NOG STEEDS LANG VOORDAT KLACHTEN ZIJN OPGELOST EN DE PROCEDURE IS NIET TRANSPARANT

61. Concurrenten en andere belanghebbenden die van mening zijn dat een bepaalde maatregel staatssteun vormt, kunnen een klacht indienen bij de Commissie. Op de website van de Europese Commissie is een klachtenformulier beschikbaar dat online ingevuld kan worden of per post verstuurd kan worden, waardoor het relatief eenvoudig is om een klacht in te dienen. Sommige klachten vallen buiten de bevoegdheid van DG Concurrentie en worden na een beperkt onderzoek van de klacht gesloten of overgedragen aan een ander DG, zoals DG Belastingen en douane-unie. Een aantal klachten dat door DG Concurrentie wordt ontvangen en behandeld, wordt niet ingediend in verband met een mogelijke verstoring van de mededinging, maar bijvoorbeeld uit zorg voor het milieu.

62. Zowel het aantal ontvangen klachten als de hoeveelheid klachten in behandeling is in de periode 2006-2010 gestaag toegenomen (zie figuur 6). De helft van de klachten was langer dan een jaar in behandeling [24], bijna een vierde langer dan twee jaar en enkele klachten liepen zelfs al langer dan vijf jaar. De achterstand is met name aanzienlijk op het gebied van het vervoer. De behandeling van deze zaken is begin 2010, na de reorganisatie van de portefeuilles van de commissarissen, door DG Concurrentie overgenomen van DG Energie en vervoer.

63. Voor het behandelen van klachten gelden geen juridisch bindende termijnen, terwijl er voor aanmeldingen strikte uiterste termijnen worden gehanteerd. Niettemin is de Commissie op grond van artikel 10 van de procedureverordening verplicht om klachten "onverwijld" te onderzoeken.

64. Klachten die geen prioriteit hebben, worden vaak afgehandeld in perioden waarin de voor de betreffende zaak verantwoordelijke behandelaar geen urgentere werkzaamheden hoeft te verrichten. Dat betekent dat zowel het eerste als het formele onderzoek veel tijd kunnen vergen. Over tien [25] van de dertig zaken die de Rekenkamer heeft geëvalueerd, was binnen twee jaar nog geen besluit genomen of ze waren binnen die termijn nog niet afgerond. In een aantal zaken was er gedurende meer dan één jaar geen enkele actie ondernomen. Over de helft van alle CP-zaken is binnen één jaar nog geen besluit genomen [26] en het merendeel van de formele onderzoeksprocedures vergt ook meer dan een jaar. Klagers hebben de mogelijkheid om hun zaak aan het Hof van Justitie van de Europese Unie voor te leggen op grond van nalatigheid (artikel 265 VWEU), maar dat is in slechts enkele gevallen gebeurd.

FIGUUR 6

TOENEMEND AANTAL KLACHTEN

+++++ TIFF +++++

Bron: Europese Commissie.

65. In zes zaken in de steekproef van dertig klachten die de Rekenkamer heeft onderzocht, heeft de Commissie de klacht niet binnen twee maanden met een verzoek om inlichtingen aan de betreffende lidstaat verzonden. In elf zaken werden de lidstaat en/of de klager gedurende meer dan één jaar niet geïnformeerd over de voortgang van de zaak. In zes gevallen werden de lidstaat en/of de klager niet op de hoogte gesteld van het feit dat de zaak gesloten was, hetgeen tot rechtsonzekerheid heeft geleid, aangezien lidstaten daardoor niet wisten of zij wel of geen steun konden blijven geven.

66. Het late inleiden, dan wel niet inleiden van de formele onderzoeksprocedure heeft ook een negatieve invloed op de transparantie van de procedure, aangezien derden pas na bekendmaking in het Publicatieblad van het besluit tot het inleiden van een formele onderzoeksprocedure (twee tot zes maanden nadat het besluit is genomen) over de zaak worden geïnformeerd en de mogelijkheid hebben om opmerkingen in te dienen. Die bekendmaking wordt vaak vertraagd vanwege de verplichting om het besluit in alle officiële talen van de EU te vertalen en door de noodzaak om een niet-vertrouwelijke versie van het besluit over te leggen.

67. De Commissie probeert ongefundeerde klachten af te sluiten zonder dat hiertoe een officieel Commissiebesluit door het College van commissarissen is genomen. Indien de Commissie van mening is dat er onvoldoende aanwijzingen zijn om aan te kunnen tonen dat er sprake kan zijn van onrechtmatige steun, wordt een brief aan de klager gestuurd. Deze kan op basis daarvan besluiten niet vast te houden aan zijn klacht, die dan wordt geacht te zijn ingetrokken. Slechts bij een minderheid van de klachten is een dergelijke brief binnen twaalf maanden na het indienen van de klacht verstuurd.

HANDHAVING VAN TERUGVORDERINGSBESLUITEN

68. "De terugvordering van onrechtmatige steun is niet bedoeld als een sanctie, maar als een middel om de situatie te herstellen zoals die bestond vóór die onrechtmatige en verboden steun werd verleend" [27]. Deze doelstelling is gerealiseerd zodra de steun (plus rente) terugbetaald is door de begunstigde die ten opzichte van de concurrentie op de markt een extra voordeel heeft genoten. De betreffende lidstaat moet alle noodzakelijke maatregelen nemen om, in overeenstemming met zijn nationale procedures, de steun van de begunstigde terug te vorderen.

69. Een doeltreffende handhaving van het terugvorderen van staatssteun is essentieel voor de geloofwaardigheid van het staatssteunbeleid van de Commissie en is dan ook een van de prioriteiten van het Actieplan staatssteun (zie paragraaf 6).

DE COMMISSIE HEEFT HET AANTAL ACTIEVE OPENSTAANDE TERUGVORDERINGSZAKEN SINDS 2005 GEHALVEERD

70. Sinds 2003 wordt door een speciaal team toezicht gehouden op de genomen terugvorderingsbesluiten. Daardoor is de Commissie erin geslaagd om het aantal actieve openstaande terugvorderingszaken terug te brengen van een piek van 94 zaken in 2005 tot 41 openstaande zaken per ultimo 2010 (zie figuur 7).

71. De neergaande lijn in het aantal openstaande terugvorderingszaken heeft zich in de periode 2008-2010 voortgezet, zij het in een iets trager tempo. Dit is een gevolg van de "voorlopige afronding" van 13 terugvorderingszaken [28].

FIGUUR 7

DE TREND IN HET AANTAL OPENSTAANDE TERUGVORDERINGSZAKEN

+++++ TIFF +++++

Bron: Europese Commissie.

DE HANDHAVING VAN VEEL TERUGVORDERINGSBESLUITEN NEEMT TE VEEL TIJD IN BESLAG

72. Slechts weinig terugvorderingsbeschikkingen van de Commissie worden uitgevoerd binnen de termijn van vier maanden die de Commissie daarvoor heeft gesteld. De meeste terugvorderingsbeschikkingen worden door de betreffende lidstaat en/of de begunstigde (beroep tot nietigverklaring) en/of de Commissie (beroep vanwege niet-naleving van een besluit van de Commissie) voorgelegd aan het Hof van Justitie. Sinds 2005 heeft de Commissie tegen verschillende lidstaten die een terugvorderingsbeschikking niet hebben uitgevoerd, een rechtszaak bij het Hof aangespannen. Daarnaast heeft de Commissie sinds 2009 zes overtredingsprocedures [29] bij het Hof aanhangig gemaakt tegen lidstaten die niet de noodzakelijke maatregelen hebben genomen om aan de uitspraak van het Hof te voldoen, waarbij de Commissie verzocht heeft om de betreffende lidstaat een sanctie of boete op te leggen.

73. Vanwege de langdurige procedures voor zowel de nationale rechters (lidstaat versus begunstigde) als het Hof van Justitie van de Europese Unie (Commissie versus lidstaten) loopt een aantal oude terugvorderingszaken al tien tot twintig jaar. De gemiddelde "leeftijd" van de 41 hangende terugvorderingszaken bedroeg in juli 2010 bijna vijf jaar. Veertien zaken spelen al minimaal tien jaar. Sommige andere zaken die voorlopig zijn afgesloten, zijn ook al meer dan tien jaar oud. De handhavingsdoelstelling van de Commissie om terugvorderingszaken binnen twee jaar af te ronden of aan het Hof voor te leggen, is in de periode 2008-2010 slechts in de helft van het aantal zaken gerealiseerd. De trend over deze periode is verbeterd (van 28 % in de eerste helft van 2008 tot 57 % in de tweede helft van 2010).

74. Een andere reden voor de langdurige terugvorderingsprocedures heeft te maken met de problemen die verbonden zijn aan het in kaart brengen van alle begunstigden van steunregelingen en aan het vaststellen van het exacte bedrag dat teruggevorderd moet worden. De Commissie is niet wettelijk verplicht om het exacte terugvorderingsbedrag te bepalen, maar zij specificeert doorgaans wel de methode die door de lidstaten gebruikt moeten worden om de terug te vorderen bedragen te berekenen. Een aantal lidstaten zou meer hulp van de Commissie op prijs stellen bij het vaststellen van het terug te vorderen bedrag.

ALERTE REACTIE VAN DE COMMISSIE OP DE FINANCIËLE CRISIS

EEN SNELLE GOEDKEURINGSPROCEDURE

75. Urgente crisiszaken zijn veel sneller behandeld dan niet-urgente zaken doordat er minder gebruik is gemaakt van formele correspondentie met de lidstaten en er meer informele informatie-uitwisseling plaatsvond per telefoon of e-mail. Veel lidstaten zijn er ook mee akkoord gegaan om correspondentie en besluiten in het Engels te ontvangen (afstand van gebruik nationale taal) om de procedure te bespoedigen en de begunstigden werden nauwer bij de procedure betrokken. Een aantal zaken werd binnen enkele dagen afgewikkeld.

76. De extra werkbelasting is in eerste instantie via overuren opgevangen, maar later is DG Concurrentie erin geslaagd het aantal behandelaars van zaken verband houdend met steun aan de financiële sector in 2009 te verdubbelen door de oprichting van een taskforce Financiële crisis.

DE COMMISSIE HEEFT SPECIFIEKE RICHTSNOEREN UITGEVAARDIGD VOOR CRISISGERELATEERDE STEUNMAATREGELEN

77. Als reactie op het urgente karakter van de situatie heeft de Commissie op zeer korte termijn specifieke richtsnoeren vastgesteld voor staatssteun voor de financiële sector [30] als aanvulling op de bestaande reddings- en herstructureringsrichtsnoeren [31]. Die richtsnoeren werden weliswaar verwelkomd door de lidstaten, maar er was ook enige kritiek op de ruimte voor interpretatie bij bepaalde voorwaarden.

78. De snelle reactie van de Commissie en haar pragmatische opstelling hebben er mede toe bijgedragen dat een faillissement van in de EU gevestigde grote financiële instellingen is voorkomen. Door het systeem van een voorlopige goedkeuring van de steun voor een periode van zes maanden was het mogelijk om snel en rechtmatig steun te verlenen, terwijl tegelijkertijd de optie werd opengehouden om de zaak later uitgebreider te onderzoeken.

DE COMMISSIE HEEFT GETRACHT, GELIJKE MEDEDINGINGSOMSTANDIGHEDEN IN STAND TE HOUDEN

79. Om te voorkomen dat financiële instellingen de steun gebruiken om hun marktpositie ten koste van de concurrenten te versterken, moest de Commissie vaak bekijken onder welke voorwaarden de steun werd verleend aan de banken. In bepaalde gevallen leidde dit ertoe dat bepaalde activiteiten afgestoten en/of bepaalde praktijken beëindigd moesten worden (bijvoorbeeld een verbod inzake prijsleiderschap). De lidstaten en begunstigden van de steun zijn verplicht om periodieke uitvoeringsverslagen te overleggen (meestal per kwartaal of half jaar).

80. De taskforce Financiële crisis van DG Concurrentie houdt de besluiten in de belangrijkste reddings- en herstructureringsmaatregelen met betrekking tot financiële instellingen nauwlettend in de gaten. In sommige gevallen is geconstateerd dat er traag of niet adequaat aan de gestelde voorwaarden of de aangegane verbintenissen werd voldaan. In die gevallen zijn de betreffende tekortkomingen onder de aandacht van de betrokken lidstaat gebracht en is hier door de diensten van DG Concurrentie follow-up aan gegeven.

DE BENUTTING VAN DE TIJDELIJKE KADERREGELING OM DE STEUN AAN DE REËLE ECONOMIE TE BEVORDEREN, WAS BEPERKT

81. Als onderdeel van het Europees economisch herstelplan heeft de Commissie op 19 januari 2009 een tijdelijke kaderregeling goedgekeurd [32] (zie tekstvak 2) om de lidstaten van extra mogelijkheden te voorzien om de gevolgen van de kredietschaarste voor de reële economie aan te pakken en ervoor te zorgen dat ondernemingen toegang tot financiële middelen zouden blijven houden. Met uitzondering van de mogelijkheid om beperkte bedragen tot maximaal 500000 euro als verenigbare steun toe te kennen [33] (een optie die door de lidstaten is verwelkomd) en steun in de vorm van garanties, was de benutting van de tijdelijke kaderregeling beperkt.

82. Van de meeste mogelijkheden uit hoofde van die tijdelijke kaderregeling is door slechts een minderheid van de lidstaten gebruik gemaakt; bovendien hebben de lidstaten in 2009 maar 2,7 % gebruikt van het goedgekeurde steunvolume krachtens de tijdelijke kaderregeling. Een van de redenen hiervoor was de te korte tijdsduur van de kaderregeling (minder dan twee jaar, tot eind december 2010) waardoor lidstaten onvoldoende gelegenheid hadden om steunmaatregelen op grond van de tijdelijke kaderregeling te ontwikkelen, goed te keuren en uit te voeren.

83. Op 1 december 2010 heeft de Commissie de tijdelijke kaderregeling verlengd tot 31 december 2011, zij het dat deze onder striktere voorwaarden gold en geleidelijk werd afgebouwd. Vanaf 1 januari 2011 moet elke bank die staatssteun nodig heeft (in de vorm van kapitaal of van maatregelen met het oog op activa met een bijzonder sterke waardevermindering) de Commissie een herstructureringsplan overleggen.

TEKSTVAK 2

DE TIJDELIJKE KADERREGELING

Zoals aangekondigd in haar Europese economische herstelplan heeft de Commissie een aantal tijdelijke maatregelen geïntroduceerd om de lidstaten de mogelijkheid te bieden om de buitensporige problemen aan te pakken die ondernemingen hadden bij het aantrekken van financiering. Op basis van de tijdelijke kaderregeling was het de lidstaten toegestaan om op bepaalde voorwaarden tot eind 2010:

a) subsidies aan ondernemingen te verlenen tot een bedrag van maximaal 500000 euro over een periode van drie jaar;

b) staatsgaranties voor leningen af te geven tegen een gereduceerde premie;

c) gesubsidieerde leningen te verstrekken, met name voor de productie van groene producten;

d) risicokapitaalsteun te verstrekken tot een bedrag van 2,5 miljoen euro per KMO per jaar.

TOEZICHT DOOR DE COMMISSIE

84. De Commissie publiceert elk jaar een Scorebord voor staatssteun met een beoordeling van de vooruitgang die is geboekt bij het verwezenlijken van de doelstellingen van Lissabon dankzij min of meer gerichte staatssteun; tevens worden op een ad-hocbasis de effecten van haar controles op de verstrekte staatssteun geëvalueerd. In de paragrafen 85 tot en met 95 wordt beoordeeld of de gegevens die door de Commissie worden verzameld, betrouwbaar en uitputtend zijn en of de effectbeoordeling die door de Commissie wordt uitgevoerd, toereikend is.

DE DOOR DE LIDSTATEN VERSTREKTE STAATSSTEUNGEGEVENS ZIJN ONVOLLEDIG EN NIET VOLDOENDE BETROUWBAAR

ER ZIJN PROBLEMEN BIJ HET VERKRIJGEN VAN STAATSSTEUNGEGEVENS VAN DE LIDSTATEN

85. In het eerste kwartaal van elk jaar stuurt de Commissie de lidstaten een spreadsheet waarin de cijfers moeten worden ingevuld van de feitelijke uitgaven aan staatssteun voor elk van de genoemde steunmaatregelen die in het voorgaande jaar zijn genomen. De gegevens die van de lidstaten worden ontvangen, variëren in kwaliteit en het scorebordteam (zie paragraaf 90) moet veel tijd besteden aan het controleren van de gegevens en aan het toevoegen van ontbrekende bedragen. De meeste belanghebbenden vinden dat de huidige scorebordprocedure een te grote inzet aan middelen vergt.

86. Een aantal belanghebbenden heeft melding gemaakt van problemen bij het verkrijgen van gegevens van regionale en lokale overheidsinstanties, aangezien de instantie binnen het nationale of federale ministerie die de staatssteun coördineert, geen controle of toezichthoudende bevoegdheid kan uitoefenen op die regionale en lokale instanties. Dientengevolge zijn de staatssteungegevens die door de lidstaten zijn verstrekt en door de Commissie worden gebruikt waarschijnlijk onvolledig, maar in het Scorebord voor staatssteun van de Commissie wordt op dit punt geen enkel voorbehoud gemaakt.

87. Veel lidstaten zijn te laat met het verstrekken van de gevraagde gegevens, maar tot nu toe werd er slechts één overtredingsprocedure ingesteld wegens de niet-inachtneming van de uiterste termijn [34]. Een van de belangrijkste problemen is dat de centrale coördinatie-eenheid voor staatssteun (indien aanwezig) niet over een efficiënt gecentraliseerd systeem beschikt dat het mogelijk maakt om de door de Commissie gevraagde gegevens direct te produceren; de benodigde gegevens moeten nog steeds via een groot aantal steunverlenende instanties worden verzameld.

SOMMIGE STEUNCATEGORIEËN WORDEN NIET IN DE STAATSSTEUNSTATISTIEKEN OPGENOMEN

88. Het scorebord heeft betrekking op staatssteun zoals gedefinieerd in artikel 107, lid 1, VWEU (zie de paragrafen 3 en 4). Deze definitie is enger dan de definitie die de meeste lidstaten in hun nationale verslagen hanteren.

89. Steun aan de spoorwegen is van de staatssteunstatistieken uitgesloten, hoewel steeds meer nationale spoorwegmarkten opengesteld worden voor mededinging. Doordat een van de belangrijkste sectoren die steun ontvangt, van de statistieken wordt uitgesloten, kunnen de staatssteungegevens die aan de Commissie worden verstrekt en door haar worden gepubliceerd niet als volledig worden aangemerkt. In het Scorebord voor staatssteun van najaar 2010 wordt voor de eerste keer vermeld dat de steun aan de spoorwegen volgens de verslaglegging van de lidstaten in 2009 33,1 miljard euro bedroeg, ofwel 0,3 % van het bbp van de EU-27. In dat scorebord wordt de steun aan de spoorwegen echter niet in de totaalcijfers opgenomen vanwege een gebrek aan vergelijkingsmateriaal [35].

DE BEREKENINGSMETHODE VOOR EEN AANTAL CATEGORIEËN STAATSSTEUN IS TWIJFELACHTIG

90. Na ontvangst van de door de lidstaten ingevulde spreadsheets voert het scorebordteam van DG Concurrentie een reeks controles uit om potentiële afwijkingen te traceren, waaronder een vergelijking van de door de lidstaten verstrekte gegevens met de goedgekeurde begroting en de bedragen van het voorafgaande jaar.

91. De lidstaten hebben echter problemen met het verstrekken van betrouwbare begrotingsramingen aan de Commissie via de SANI-aanmelding. In veel gevallen is immers onbekend hoe succesvol de maatregel zal zijn. Sommige steunverleners vullen systematisch uitsluitend de verwachte uitgaven voor het eerste jaar in en niet de begroting voor de gehele periode, zoals de Commissie vraagt.

92. De methode die de Commissie hanteert om de waarde van bepaalde categorieën steun te berekenen, met name steun aan de financiële sector, is enigszins arbitrair. Bij belastingmaatregelen verstrekken de lidstaten vaak begrotingsramingen, aangezien het niet haalbaar is om het concrete bedrag te berekenen vanwege de complexiteit van de regelgeving en het grote aantal begunstigden.

DE VERGELIJKBAARHEID VAN DE STATISTIEKEN DOOR DE TIJD HEEN WORDT BEPERKT DOOR WIJZIGINGEN IN DE DEFINITIE VAN STAATSSTEUN

93. De vergelijkbaarheid van gegevens uit verschillende jaren wordt beperkt door de veranderingen in de wetgeving en in de presentatie van de cijfers. Het toenemende belang van, en de verhogingen van het plafond [36] voor de-minimissteun heeft bijvoorbeeld geleid tot een neerwaartse vertekening in de ontwikkeling van de staatssteuncijfers zoals die door de lidstaten worden gerapporteerd, hetgeen een vergelijking tussen opeenvolgende jaren bemoeilijkt.

HET AANTAL EVALUATIES VOORAF IS BEPERKT EN DE COMMISSIE BESCHIKT NIET OVER EEN FUNCTIONALITEIT VOOR EVALUATIES ACHTERAF

94. In de richtsnoeren van de Commissie wordt een effectbeoordeling vooraf voorgeschreven "voor de belangrijkste initiatieven van de Commissie en voor de initiatieven met de meest verstrekkende effecten". Eind 2010 waren enkele effectbeoordelingen vooraf in voorbereiding, en twee waren er afgerond [37].

95. Als onderdeel van de reorganisatie van DG Concurrentie in 2007 is er een evaluatie-eenheid opgericht, maar die is een jaar later weer opgeheven zonder significante werkzaamheden te hebben verricht op het gebied van staatssteun. In 2010 heeft DG Concurrentie een project in gang gezet om een functionaliteit voor "beoordelingen achteraf" te ontwikkelen om de feitelijke impact van het bestaande beleid van DG Concurrentie te evalueren op de relevante markten en om lering te trekken uit eerdere ervaringen. Eind 2010 was die functionaliteit echter nog niet operationeel.

CONCLUSIE EN AANBEVELINGEN

DE COMMISSIE BESCHIKT OVER ONVOLDOENDE WAARBORGEN DAT ZIJ ALLE RELEVANTE STAATSSTEUNZAKEN OOK BEHANDELT

96. De systemen in de meeste lidstaten bieden onvoldoende waarborgen dat de verplichting om staatssteun aan te melden, wordt nagekomen. Hoewel de Commissie een aantal stappen heeft genomen om de samenwerking met de lidstaten te verbeteren wat hun aanmeldingsverplichting betreft, zijn deze maatregelen niet toereikend. Er is weliswaar sprake van een aantal incidentele ambtshalve uitgevoerde onderzoeken, maar de Commissie onderneemt te weinig om zaken te traceren die aangemeld hadden moeten worden. Op dat punt gaat zij voornamelijk op klachten van derden af. Wettelijk gezien kan zij de procedures van lidstaten niet op systematische wijze evalueren om hun betrouwbaarheid te waarborgen en de toezichthoudende activiteiten van de Commissie zijn beperkt. Dat betekent dat het risico aanwezig is dat bepaalde staatssteun niet wordt opgemerkt.

AANBEVELING 1

De Commissie zou de toewijzing en het gebruik van de middelen die bestemd zijn voor het beheren van staatssteun, moeten herzien teneinde:

a) proactiever op te treden in haar betrekkingen met de lidstaten en zich meer in te spannen om hun bekendheid met de staatssteunregels te vergroten door het verspreiden van beste praktijken en het verstrekken van meer praktische richtsnoeren;

b) haar toezichthoudende activiteiten te intensiveren, zowel qua steekproefomvang als qua reikwijdte;

c) haar ambtshalve uitgevoerde onderzoeken systematischer en gerichter te organiseren om onrechtmatig verleende steun te kunnen traceren.

DE STAATSSTEUNPROCEDURES, MET NAME IN GEVAL VAN KLACHTEN, NEMEN NOG VEEL TIJD IN BESLAG EN ZIJN NIET TRANSPARANT GENOEG

97. Hoewel veel operationele elementen van de behandeling van staatssteunzaken goed worden beheerd en steunmaatregelen als gevolg van de financiële crisis snel werden verwerkt, duurt de goedkeuringsprocedure voor veel aangemelde staatssteunmaatregelen nog steeds lang. Met name het afhandelen van klachten verloopt problematisch. De combinatie van een toenemend aantal klachten, tijdrovende procedures en de lage prioriteit die aan veel klachten wordt gegeven, heeft tot een steeds grotere achterstand op dit gebied geleid.

98. De lange onderzoeksprocedures van de Commissie en het gebrek aan voorlichting aan de belanghebbenden over de voortgang in de loop van de procedure leiden tot rechtsonzekerheid.

AANBEVELING 2

a) Met het oog op een grotere transparantie en het bespoedigen van het besluitvormingsproces zou de Commissie zich er bindend toe moeten verplichten om binnen één jaar na ontvangst van de eerste aanmelding ofwel het eerste onderzoek af te sluiten, ofwel een besluit te nemen over het inleiden van een formele onderzoeksprocedure.

b) De Commissie moet het aantal verzoeken om inlichtingen dat aan lidstaten wordt gestuurd, minimaliseren en beperken tot hetgeen strikt noodzakelijk is voor haar besluitvorming.

c) Om de rechtszekerheid voor alle belanghebbenden te vergroten, moet de Commissie ongefundeerde klachten snel afhandelen.

d) De Commissie moet klagers, lidstaten en begunstigden in alle staatssteunzaken periodiek informeren over de voortgang (of het gebrek daaraan) en over het resultaat van het onderzoek.

e) De Commissie moet zich afvragen welke lessen er uit haar aanpak van de financiële crisis geleerd kunnen worden om de reguliere werkmethoden te verbeteren.

f) De Commissie moet een beter systeem voor tijdregistratie en beheersrapportages gebruiken om doeltreffend toezicht te houden op de tijd die aan elke zaak wordt besteed en de werkbelasting van alle behandelaars van staatssteunzaken teneinde de toewijzing van middelen te optimaliseren.

DE COMMISSIE BEOORDEELT DE IMPACT ACHTERAF VAN HAAR CONTROLES OP STAATSSTEUN NIET UITGEBREID GENOEG

99. De pogingen van de Commissie om toezicht te houden op de staatssteuncontrole worden belemmerd door de onbetrouwbaarheid van de gegevens. Haar belangrijkste rapportage-instrument, het halfjaarlijkse Scorebord voor staatssteun, heeft een aantal tekortkomingen: de gegevens zijn onvolledig, onvoldoende betrouwbaar en vergelijkbaar en ze komen te laat beschikbaar.

100. Afgezien van enkele ad-hoconderzoeken heeft de Commissie bovendien nog niet beoordeeld welke gevolgen achteraf haar controleactiviteiten op staatssteungebied voor de Europese economie hebben.

AANBEVELING 3

a) De Commissie moet de doelmatigheid en betrouwbaarheid van haar gegevensverzamelingsproces verbeteren.

b) De Commissie moet de gevolgen achteraf van staatssteun en van de staatssteuncontroles voor ondernemingen, markten en de economie in het algemeen periodiek beoordelen.

Dit verslag werd vastgesteld door kamer IV onder voorzitterschap van de heer Igors LUDBORŽS, lid van de Rekenkamer, te Luxemburg op haar vergadering van 25 oktober 2011.

Voor de Rekenkamer

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

President

[1] Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag (thans artikel 108 VWEU) (PB L 83 van 27.3.1999, blz. 1).

[2] Verordening (EG) nr. 794/2004 van de Commissie van 21 april 2004 tot uitvoering van Verordening (EG) nr. 659/1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag (PB L 140 van 30.4.2004, blz. 1).

[3] Zoals gedefinieerd in artikel 107, lid 1, VWEU; zie ook de paragrafen 88 en 89 voor de vormen van staatssteun die niet in de statistieken van de Commissie zijn opgenomen.

[4] Bron: COM(2010) 701 definitief van 1 december 2010 — Scorebord voor staatssteun - Verslag over door de EU-lidstaten verleende staatssteun — Najaarseditie 2010.

[5] COM(2005) 107 definitief van 7 juni 2005 — Actieplan staatssteun — Minder en beter gerichte staatssteun: een routekaart voor de hervorming van het staatssteunbeleid (2005-2009) (raadplegingsdocument).

[6] Een aantal belanghebbenden heeft melding gemaakt van problemen bij het gebruik van particuliere handhaving van de staatssteunregels omdat het voor concurrenten moeilijk is om informatie te verzamelen over vermeende onverenigbare staatssteun, en deze optie is bovendien duurder dan het indienen van een klacht bij de Commissie.

[7] Zie artikel 4, lid 5, van de procedureverordening. De aanmelding wordt als volledig beschouwd als de Commissie binnen twee maanden na ontvangst van de aanmelding of van aanvullende informatie waarom was gevraagd niet om verdere informatie heeft verzocht. Indien de Commissie om nadere informatie verzoekt (door het versturen van een verzoek om informatie) gaat er een nieuwe termijn van twee maanden in vanaf het moment dat de betreffende lidstaat de verzochte informatie heeft overgelegd.

[8] Artikel 4, de leden 2 tot en met 4, van de Procedureverordening.

[9] COM(2010) 701 definitief.

[10] Denemarken, Duitsland, Frankrijk, Italië, Cyprus, Hongarije, Slovenië en het Verenigd Koninkrijk.

[11] Verordening (EG) nr. 994/98 van de Raad van 7 mei 1998 betreffende de toepassing van de artikelen 92 en 93 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap op bepaalde soorten van horizontale steunmaatregelen (PB L 142 van 14.5.1998, blz. 1).

[12] Verordening (EG) nr. 800/2008 van de Commissie van 6 augustus 2008 waarbij bepaalde categorieën steun op grond van de artikelen 87 en 88 van het Verdrag met de gemeenschappelijke markt verenigbaar worden verklaard (algemene groepsvrijstellingsverordening) (PB L 214 van 9.8.2008, blz. 3).

[13] Zie het Verslag over het mededingingsbeleid 2009 van de Europese Commissie (http://ec.europa.eu/competition/publications/annual_report/2009/nl.pdf).

[14] Ter vergelijking: in 2009 zijn er bijna 1000 generiek vrijgestelde maatregelen achteraf bij de Commissie aangemeld ten opzichte van meer dan 200 vooraf aangemelde regelingen.

[15] Verordening (EG) nr. 1998/2006 van de Commissie van 15 december 2006 betreffende de toepassing van de artikelen 87 en 88 van het Verdrag op de-minimissteun (PB L 379 van 28.12.2006, blz. 5).

[16] Wanneer de betreffende lidstaat denkt dat een voorgenomen maatregel geen staatssteun vormt, maar daar niet helemaal zeker van is en derhalve de Commissie verzoekt om hierover een besluit te nemen.

[17] Volgens de staatssteunindicatoren van DG Concurrentie viel in het tweede kwartaal van 2010 minder dan 6 % van de nieuwe staatssteunzaken onder prioriteit 1 en 82 % onder prioriteit 2.

[18] Mededeling van de Commissie betreffende een vereenvoudigde procedure voor de behandeling van bepaalde soorten staatssteun (PB C 136 van 16.6.2009, blz. 3).

[19] Bron: DG Concurrentie, Staatssteunindicatoren, deel IV, punt 10.b. De indicatoren voor tijdigheid van DG Concurrentie geven de tijdsduur aan tussen het inleiden en het afsluiten van afgeronde zaken per jaar dat de procedure werd ingeleid; dat betekent dat die indicatoren een te rooskleurig beeld geven voor recentere jaren omdat de nog openstaande zaken (die per definitie veel tijd in beslag nemen) erbuiten vallen.

[20] Met betrekking tot 2008 en 2009 zijn de cijfers niet definitief, aangezien er nog steeds een aantal zaken is waarover nog geen besluit is genomen.

[21] Artikel 7, lid 6, van de procedureverordening.

[22] In het werkdocument van de diensten van de Commissie getiteld "Gemeenschappelijke beginselen voor een economische beoordeling van de verenigbaarheid van staatssteun met artikel 87, lid 3, van het EG-Verdrag" van 6 mei 2009 wordt de methodologie toegelicht die de Commissie hanteert voor het onderzoeken van zaken die voor een aangescherpte economische analyse aan haar zijn voorgelegd (http://ec.europa.eu/competition/state_aid/reform/reform.html).

[23] Punt 9 van de Gemeenschappelijke beginselen voor een economische beoordeling van de verenigbaarheid van staatssteun met artikel 87, lid 3, van het EG-Verdrag.

[24] Ten opzichte van 192 op 1.1.2008, 233 op 1.1.2009 en 270 op 30.10.2010, hetgeen duidt op een continue toename van het aantal klachten.

[25] Dit aantal kan nog groter worden omdat een aantal klachten nog in behandeling is.

[26] Bron: Staatssteunindicatoren van de Commissie. In deze statistieken wordt in feite de tijd onderschat die nodig is om een klacht te onderzoeken omdat sommige CP-zaken worden afgesloten doordat zij aan een ander DG worden overgedragen of doordat er een formele onderzoeksprocedure wordt ingeleid. In beide scenario’s wordt een dergelijke "afronding" van de CP-zaak door de klager echter niet als het einde van de procedure beschouwd.

[27] COM(2010) 282 definitief van 3 juni 2010 — Verslag van de Commissie — Verslag over het mededingingsbeleid 2009, SEC(2010) 666.

[28] Sinds juli 2008 sluit de Commissie alle terugvorderingszaken voorlopig af "waarvoor de lidstaat alle noodzakelijke maatregelen heeft genomen die op grond van het nationale stelsel beschikbaar zijn, maar waarbij de terugvordering niet als volledig kan worden aangemerkt". Voorlopig afgesloten terugvorderingszaken kunnen heropend worden, met name wanneer de rechterlijke uitspraak waarop de voorlopige afsluiting is gebaseerd, wordt verworpen.

[29] Sommige van deze procedures omvatten meer dan een zaak van het Hof.

[30] Mededelingen van de Commissie over:

- de toepassing van de staatssteunregels op maatregelen in het kader van de huidige wereldwijde financiële crisis genomen met betrekking tot financiële instellingen (PB C 270 van 25.10.2008, blz. 8);

- de herkapitalisatie van financiële instellingen in de huidige financiële crisis: beperking van steun tot het noodzakelijke minimum en bescherming tegen buitensporige mededingingsverstoringen (PB C 10 van 15.1.2009, blz. 2);

- de behandeling van aan een bijzondere waardevermindering onderhevige activa in de communautaire banksector (PB C 72 van 26.3.2009, blz. 1);

- het herstel van de levensvatbaarheid en de beoordeling van de herstructureringsmaatregelen in de financiële sector in de huidige crisis met inachtneming van de staatssteunregels (PB C 195 van 19.8.2009, blz. 9).

[31] Mededeling van de Commissie: Communautaire richtsnoeren inzake reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden (PB C 244 van 1.10.2004, blz. 2).

[32] Tijdelijke communautaire kaderregeling inzake staatssteun ter stimulering van de toegang tot financiering in de huidige financiële en economische crisis (PB C 83 van 7.4.2009, blz. 1), zoals gewijzigd bij (PB C 261 van 31.10.2009, blz. 2), en (PB C 303 van 15.12.2009, blz. 6).

[33] Deze is niet in de statistieken opgenomen omdat de-minimissteun niet als steun wordt aangemerkt in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.

[34] Zoals vastgesteld in Uitvoeringsverordening (EG) nr. 794/2004.

[35] COM(2010) 701 definitief.

[36] Oorspronkelijk vastgesteld op 100000 euro op grond van Verordening (EG) nr. 69/2001 van de Commissie van 12 januari 2001 betreffende de toepassing van de artikelen 87 en 88 van het EG-Verdrag op de-minimissteun (PB L 10 van 13.1.2001, blz. 30) en vanaf 2007 verhoogd tot 200000 euro (bij Verordening (EG) nr.1998/2006 van de Commissie, zie hierboven). De-minimissteun wordt niet als staatssteun aangemerkt en de meeste lidstaten verzamelen geen gegevens hierover.

[37] Werkdocument van de diensten van de Commissie — Effectbeoordeling bij de mededeling van de Commissie betreffende de toepassing van de regels inzake staatssteun op de publieke omroep, SEC(2009) 893 en samenvatting SEC(2009) 892.

--------------------------------------------------

BIJLAGE

BELANGRIJKSTE REGELS DIE VAN TOEPASSING ZIJN OP DE CONTROLE VAN DE COMMISSIE OP STAATSSTEUN

ARTIKEL 107 VWEU (OUD ARTIKEL 87 VEG)

1. Behoudens de afwijkingen waarin de Verdragen voorzien, zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.

2. Met de interne markt zijn verenigbaar:

a) steunmaatregelen van sociale aard aan individuele verbruikers op voorwaarde dat deze toegepast worden zonder onderscheid naar de oorsprong van de producten;

b) steunmaatregelen tot herstel van de schade veroorzaakt door natuurrampen of andere buitengewone gebeurtenissen;

c) steunmaatregelen aan de economie van bepaalde streken van de Bondsrepubliek Duitsland die nadeel ondervinden van de deling van Duitsland, voor zover deze steunmaatregelen noodzakelijk zijn om de door deze deling berokkende economische nadelen te compenseren. Vijf jaar na de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon kan de Raad op voorstel van de Commissie een besluit tot intrekking van dit punt vaststellen.

3. Als verenigbaar met de interne markt kunnen worden beschouwd:

a) steunmaatregelen ter bevordering van de economische ontwikkeling van streken waarin de levensstandaard abnormaal laag is of waar een ernstig gebrek aan werkgelegenheid heerst en van de in artikel 349 bedoelde regio’s, rekening houdend met hun structurele, economische en sociale situatie;

b) steunmaatregelen om de verwezenlijking van een belangrijk project van gemeenschappelijk Europees belang te bevorderen of een ernstige verstoring in de economie van een lidstaat op te heffen;

c) steunmaatregelen om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën te vergemakkelijken, mits de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad;

d) steunmaatregelen om de cultuur en de instandhouding van het culturele erfgoed te bevorderen, wanneer door deze maatregelen de voorwaarden inzake het handelsverkeer en de mededingingsvoorwaarden in de Unie niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad;

e) andere soorten van steunmaatregelen aangewezen bij besluit van de Raad, op voorstel van de Commissie.

ARTIKEL 108 VWEU (OUD ARTIKEL 88 VEG)

1. De Commissie onderwerpt samen met de lidstaten de in die staten bestaande steunregelingen aan een voortdurend onderzoek. Zij stelt de dienstige maatregelen voor, welke de geleidelijke ontwikkeling of de werking van de interne markt vereist.

2. Indien de Commissie, na de belanghebbenden te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken, vaststelt dat een steunmaatregel door een staat of met staatsmiddelen bekostigd, volgens artikel 107 niet verenigbaar is met de interne markt of dat van deze steunmaatregel misbruik wordt gemaakt, bepaalt zij dat de betrokken staat die steunmaatregel moet opheffen of wijzigen binnen de door haar vast te stellen termijn.

Indien deze staat dat besluit niet binnen de gestelde termijn nakomt, kan de Commissie of iedere andere belanghebbende staat zich in afwijking van de artikelen 258 en 259 rechtstreeks tot het Hof van Justitie van de Europese Unie wenden.

Op verzoek van een lidstaat kan de Raad met eenparigheid van stemmen beslissen dat een door die staat genomen of te nemen steunmaatregel in afwijking van de bepalingen van artikel 107 of van de in artikel 109 bedoelde verordeningen als verenigbaar moet worden beschouwd met de interne markt, indien buitengewone omstandigheden een dergelijk besluit rechtvaardigen. Als de Commissie met betrekking tot deze steunmaatregel de in de eerste alinea van dit lid vermelde procedure heeft aangevangen, wordt deze door het verzoek van de betrokken staat aan de Raad geschorst, totdat de Raad zijn standpunt heeft bepaald.

Evenwel, indien de Raad binnen een termijn van drie maanden te rekenen van het verzoek zijn standpunt niet heeft bepaald, beslist de Commissie.

3. De Commissie wordt van elk voornemen tot invoering of wijziging van steunmaatregelen tijdig op de hoogte gebracht, om haar opmerkingen te kunnen maken. Indien zij meent dat zulk een voornemen volgens artikel 107 onverenigbaar is met de interne markt, vangt zij onverwijld de in het vorige lid bedoelde procedure aan. De betrokken lidstaat kan de voorgenomen maatregelen niet tot uitvoering brengen voordat die procedure tot een eindbeslissing heeft geleid.

4. De Commissie kan verordeningen vaststellen betreffende de soorten van staatssteun waaromtrent de Raad overeenkomstig artikel 109 heeft bepaald dat zij van de in lid 3 van dit artikel bedoelde procedure kunnen worden vrijgesteld.

--------------------------------------------------