NL Publicatieblad van de Europese Unie C 128/122

Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over het Witboek „Aanpassing aan de klimaatverandering: naar een Europees actiekader”

(COM(2009) 147 definitief)

(2010/C 128/23)

Rapporteur: de heer OSBORN

De Commissie heeft op 1 april 2009 besloten om het Europees Economisch en Sociaal Comité, overeenkomstig artikel 262 van het EG-Verdrag, te raadplegen over het

Witboek „Aanpassing aan de klimaatverandering: naar een Europees actiekader”

(COM(2009) 147 final).

De afdeling Landbouw, plattelandsontwikkeling, milieu, die met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 13 oktober 2009 goedgekeurd.

Het Europees Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 457e zitting van 4 en 5 november 2009 (vergadering van 5 november 2009) het volgende advies uitgebracht dat met 183 stemmen vóór en 3 stemmen tegen, bij 6 onthoudingen, werd goedgekeurd.

1. Conclusies en aanbevelingen

1.1. Klimaatverandering is een van de grootste uitdagingen van de wereld in de 21e eeuw. Maatregelen om de klimaatverandering tegen te gaan, zoals de vermindering van de uitstoot van broeikasgassen, hebben topprioriteit. Toch is het ook belangrijk om goed te anticiperen op deze verandering, die thans onafwendbaar is geworden.

1.2. In 2007 heeft de Commissie een groenboek uitgebracht over aanpassing aan de klimaatverandering. Na een uitgebreide raadpleging over dat document en een verdere analyse is onlangs het witboek „Aanpassing aan de klimaatverandering: naar een Europees actiekader” verschenen. De Commissie heeft besloten om het EESC daarover te raadplegen.

1.3. In zijn eerdere advies over het groenboek (1) pleitte het EESC voor de vaststelling van een overkoepelende Europese aanpassingsstrategie. In dat raamwerk moest worden aangegeven welke acties er op Europees en op nationaal niveau en door andere actoren moeten worden ondernomen. De Commissie stelt in het witboek precies zo'n raamwerk voor en het EESC is bijzonder ingenomen met de algemene aanpak van het document.

1.4. Wel is het van mening dat sommige maatregelen die de Commissie voorstelt, niet dringend en niet specifiek genoeg zijn. Het zou met name willen pleiten voor:

— een sterkere coördinerende rol voor de Europese strategie als bundeling van een reeks nationale aanpassingsstrategieën;

— een snellere ontwikkeling van de strategie en speciale aandacht voor die punten of gebieden die het dringendst om aanpassingsmaatregelen vragen;

— de oprichting van een onafhankelijk comité of orgaan van hoog niveau dat toeziet op de vooruitgang die er wordt geboekt met de afzwakking van en de aanpassing aan de klimaatverandering in Europa, en dat de aandacht vestigt op terreinen waar de vooruitgang nog te wensen overlaat;

— een snelle berekening van de te verwachten kosten van de aanpassingsmaatregelen in Europa (de Commissie heeft wat dat betreft al een formidabele inspanning geleverd met de berekening van dergelijke kosten voor ontwikkelingslanden);

— een intensivering van de samenwerking, in ieder geval op het niveau van de OESO, maar beter nog op mondiaal niveau, aangezien de aanpassing een mondiaal karakter moet hebben;

— een grotere betrokkenheid van het publiek en het maatschappelijk middenveld bij de ontwikkeling van plannen en maatregelen voor aanpassing aan de klimaatverandering.

2. Achtergrond van het witboek

2.1. Klimaatverandering is een van de grootste uitdagingen van de wereld in de 21e eeuw. Maatregelen om die verandering tegen te gaan, zoals de vermindering van de uitstoot van broeikasgassen, moeten wereldwijd topprioriteit zijn en boven op de agenda prijken van de komende klimaatconferentie in Kopenhagen. Toch is het ook belangrijk om goed te anticiperen op deze verandering, die thans onafwendbaar is geworden.

2.2. In 2007 heeft de Commissie een groenboek uitgebracht over aanpassing aan de klimaatverandering. Na een uitgebreide raadpleging over dat document (en een advies van het EESC) is onlangs het witboek „Aanpassing aan de klimaatverandering: naar een Europees actiekader” verschenen, waarover de Commissie het EESC wenst te raadplegen. Veel punten die het EESC in zijn eerdere advies te berde heeft gebracht, komen in het witboek uitgebreid aan bod.

2.3. Uitgangspunt van het witboek is dat de wereldwijde klimaatverandering reeds in volle gang is en dat er nu al op allerlei terreinen maatregelen moeten worden genomen om de ernstige gevolgen van die verandering het hoofd te kunnen bieden. Het is nog onduidelijk hoe groot de gevolgen zullen zijn en waar die zich zullen voordoen. Dit hangt onder meer af van de inspanningen die wereldwijd zullen worden geleverd om de verandering van het klimaat door middel van een vermindering van de uitstoot van broeikasgassen tegen te gaan. Maar zelfs in het meest optimistische scenario zijn er ingrijpende veranderingen nodig die nu reeds in gang moeten worden gezet.

2.4. Volgens de Commissie zullen de volgende sectoren in Europa naar verwachting bijzonder zwaar worden getroffen:

— land- en bosbouw

— visserij en aquacultuur, kusten en mariene ecosystemen

— infrastructuur (vanwege de kwetsbaarheid voor extreme klimaatomstandigheden en de stijgende zeespiegel)

— toerisme

— volksgezondheid en gezondheid van planten

— water

— ecosystemen en biodiversiteit.

2.5. Uit het witboek komt naar voren dat de aandacht niet simpelweg moet uitgaan naar de fysieke infrastructuur, maar dat het veel effectiever is om gebruik te maken van de capaciteit van de natuur om de gevolgen van de klimaatverandering te absorberen en te beheersen. Daarbij wordt verwezen naar „The Green Infrastructure Approach” in de effectbeoordeling.

2.6. De Commissie verwacht weinig van aanpassingsmaatregelen van individuele burgers en bedrijven. Ze breekt duidelijk een lans voor een preventief beleid waarmee moet worden voorkomen dat er verkeerde maatregelen („aanpassingen met ongewenste gevolgen”) worden genomen, en waar dankzij een vroegtijdig ingrijpen de economie, de samenleving en het milieu van kunnen profiteren.

2.7. Ze erkent dat de meeste aanpassingsmaatregelen op nationaal, regionaal of lokaal niveau moeten worden genomen, maar ziet ook een belangrijke rol weggelegd voor de EU op terreinen waar de problematiek een grensoverschrijdend karakter heeft en waar Europa reeds voldoende competenties en activiteiten heeft ontwikkeld om de aanpassing in goede banen te leiden.

2.8. In het witboek wordt een aanpassingskader voorgesteld dat uit twee fasen bestaat. Voor fase 1 (2009-2012) worden vier thema's met een serie maatregelen voor de EU en de lidstaten voorgesteld:

— een solide kennisbestand opbouwen

— de aanpassing in cruciale EU-beleidsgebieden integreren

— een combinatie van beleidsinstrumenten gebruiken om het aanpassingsproces doeltreffend te laten verlopen

— de internationale samenwerking rond aanpassing opvoeren.

2.9. In fase 2 (d.w.z. vanaf 2013) moet er een uitgebreide aanpassingsstrategie komen. Wat de reikwijdte daarvan zal zijn, is echter nog niet duidelijk.

3. Algemene opmerkingen

3.1. In zijn eerdere advies over het groenboek (NAT/368) pleitte het EESC voor de vaststelling van een overkoepelende Europese aanpassingsstrategie. In dat raamwerk moest worden aangegeven welke acties er op Europees niveau, op nationaal niveau en door andere actoren moeten worden ondernomen. De Commissie stelt in het witboek precies zo'n raamwerk voor, waarin veel van de aanbevelingen uit het eerdere advies zijn terug te vinden. Het EESC is daar natuurlijk bijzonder mee ingenomen, evenals met de algemene aanpak die in het witboek wordt beschreven.

Toch zijn op veel terreinen de voorgestelde maatregelen nog tamelijk voorzichtig. De Commissie heeft het meerdere malen over maatregelen die moeten worden onderzocht, overwogen, geanalyseerd of aangemoedigd, maar nooit over verplichte of bindende maatregelen. En het lijkt erop dat er op korte termijn geen wetgeving op dit terrein te verwachten valt. Gezien de toenemende ernst van de gevolgen van de klimaatverandering en de voortrekkersrol die Europa op dit terrein dient te spelen, zou de EU een meer bindende strategie met specifieke doelstellingen moeten ontwikkelen. Aan de hand van een aantal sleutelelementen wordt hieronder de krachtige strategie uiteengezet die de EU zou moeten nastreven.

3.2.1. – Hoewel veel praktische maatregelen voor aanpassing aan de klimaatverandering op lokaal, regionaal en nationaal niveau moeten worden genomen, vindt het EESC net als de Commissie dat er ook vanuit de EU het nodige moet worden gedaan. Daar zijn een aantal redenen voor:

— Om de mogelijke veranderingen en gevolgen in kaart te kunnen brengen, is er meer onderzoek en meer monitoring nodig. En dat vraagt weer om een gecoördineerde Europese aanpak.

— Sommige problemen die zich zullen voordoen, zullen een grensoverschrijdend karakter hebben en dus gezamenlijk moeten worden opgelost.

— De gevolgen zullen in Europa niet overal dezelfde zijn. Sommige armere regio's zullen wellicht het zwaarst worden getroffen. Dit betekent dat de lasten zullen moeten worden verdeeld door middel van de cohesie-instrumenten of andere mechanismen.

— Bepaalde cruciale beleidsterreinen en programma's, zoals het GLB en de structuurfondsen, zullen moeten worden aangepast om beter te kunnen inspelen op de gevolgen van de klimaatverandering.

— Buiten Europa zal er internationaal meer steun moeten worden verleend aan de minst ontwikkelde landen in het Zuiden, die naar verwachting meer te lijden zullen hebben van de klimaatverandering en minder in staat zullen zijn om zich daaraan aan te passen. De EU is de aangewezen instantie om de Europese inspanningen op dit terrein te coördineren.

— Een doeltreffende en tijdige aanpassing aan de op handen zijnde verandering van het klimaat vergt bovenal een gezamenlijke inspanning van de Europese politieke leiders die de nationale grenzen overstijgt.

Het is om die redenen dat het EESC de noodzaak van een krachtige Europese aanpassingsstrategie volledig onderschrijft en er bij de Commissie op aandringt om meer besluitvaardigheid aan de dag te leggen en zo snel mogelijk meer specifieke doelstellingen te formuleren.

Aangezien de klimaatverandering een mondiaal probleem is, moet ook bij de aanpassingsprogramma's een mondiale aanpak worden gevolgd, vooral ook omdat de minst ontwikkelde landen, die tevens het meest kwetsbaar zijn, het hardst worden getroffen. De OESO ontwikkelt momenteel een groots initiatief op dit gebied, en het is zaak dat de Europese actiekaders en programma's daar zo goed mogelijk mee worden gecoördineerd.

Toch moet er niet alleen binnen de EU actie worden ondernomen. Ook op nationaal, regionaal en lokaal niveau zijn er krachtigere maatregelen nodig. Uit de achtergrondinformatie bij het witboek blijkt dat er op nationaal niveau momenteel allerlei inspanningen worden geleverd en dat sommige lidstaten meer vooruitgang hebben geboekt met het in kaart brengen van de eigen situatie en de ontwikkeling van doeltreffende aanpassingsstrategieën dan andere. Om het aanpassingsproces te versnellen acht de Commissie het zinvol om via een Europees initiatief gemeenschappelijke parameters en termijnen op te leggen voor de vaststelling van de nationale aanpassingsstrategieën.

3.2.2. – De Commissie stelt een proces in fases voor. Tijdens de eerste fase, die van 2009 tot 2012 loopt, moet het kennisbestand worden uitgebreid, moet de aanpassing in cruciale EU-beleidsgebieden worden geïntegreerd, moeten er maatregelen worden ontwikkeld en moet de internationale samenwerking worden opgevoerd. Pas in de tweede fase, d.w.z. vanaf 2013, zal er een volledige en allesomvattende aanpassingsstrategie worden opgesteld.

3.2.3. Het EESC begrijpt waarom er voor zo'n gefaseerde aanpak is gekozen, maar vreest wel dat dit, gezien de ernst van de problematiek, te vrijblijvend is. De gevolgen van de klimaatverandering beginnen in Europa nu al voelbaar te worden, om over andere delen van de wereld maar te zwijgen. Ook al zullen er na „Kopenhagen” wereldwijd met succes bestrijdingsmaatregelen worden ingevoerd, de concentraties broeikasgassen in de atmosfeer zullen de komende decennia blijven stijgen, met alle gevolgen van dien voor het klimaat. Daarom moeten er nu reeds aanpassingsmaatregelen komen en niet ergens op de middellange termijn. Ook moeten er liever vandaag nog dan morgen preventieve maatregelen worden genomen tegen verkeerde ontwikkelingen en investeringen (tegen „aanpassingen met ongewenste gevolgen”).

3.2.4. Het EESC roept de Commissie derhalve op om de komende 3 jaar vooral op zoek te gaan naar betere methoden voor het voorspellen van de kortetermijngevolgen (1-5 jaar) die het dringendst om aanpassingsmaatregelen vragen. Welke kustgebieden zijn het meest kwetsbaar en komen het meest in aanmerking voor beschermende maatregelen? Waar is het watertekort het meest nijpend en welke oplossingen kunnen daarvoor worden gevonden? Welke gevolgen voor de volksgezondheid doen zich het eerste voor en hoe kunnen die het beste worden voorkomen?

3.2.5. De Commissie dient eveneens zo snel mogelijk vast te stellen waar de risico's van verkeerde investeringen („aanpassingen met ongewenste gevolgen”) het grootst zijn en hoe dergelijke vergissingen het beste kunnen worden voorkomen. Daarbij valt onder meer te denken aan bouwprojecten in gebieden die steeds vaker worden bedreigd door ernstige overstromingen.

3.2.6. De belangrijkste instellingen moeten snel beter worden toegerust om analyses te kunnen uitvoeren en voorspellingen te doen, zodat ze beleidsmakers zinvolle ondersteuning kunnen bieden bij dergelijke cruciale vraagstukken. Ook moet de CO2-concentratie op diverse representatieve plekken in de EU en de rest van de wereld voortdurend worden gemeten en moeten de klimaatverandering en de effecten van het kooldioxidegehalte in de atmosfeer op het klimaat worden gecontroleerd.

3.2.7. – In het witboek wordt voorgesteld om twee nieuwe pan-Europese mechanismen op te zetten: een „Impact and Adaptation Steering Group”, die de samenwerking rondom het thema aanpassing moet bevorderen, en een uitwisselingsmechanisme in de vorm van een IT-instrument en een database met informatie over de gevolgen van klimaatverandering, de zwakke plekken en goede praktijken op het gebied van aanpassing. Beide voorstellen lijken op zich nuttig, maar zijn volgens het EESC waarschijnlijk niet voldoende om het grote publiek te doordringen van de noodzaak van aanpassingsmaatregelen en om de politiek te mobiliseren om snel en op grote schaal actie te ondernemen.

3.2.8. Het EESC zou daarom nogmaals willen wijzen op het in het advies over het groenboek geformuleerde pleidooi voor de oprichting van een onafhankelijke instantie (onder voorzitterschap van een politiek zwaargewicht) die de tenuitvoerlegging van de hele strategie m.b.t. klimaatverandering (zowel aanpassing als bestrijding) op de voet moet volgen. Dit orgaan zou regelmatig de vorderingen in heel Europa openbaar moeten maken en vroegtijdig aan de bel moeten trekken als de overeengekomen maatregelen niet worden uitgevoerd of, in het geval van aanpassing, niet voldoende zijn om te kunnen anticiperen op de directe gevolgen van klimaatverandering.

3.2.9. Sinds het EESC voor het eerst met dit pleidooi naar buiten kwam, heeft het onafhankelijke klimaatcomité in het Verenigd Koninkrijk een aantal interessante aanbevelingen gedaan die de aanzet hebben gegeven tot verdere maatregelen en die duidelijk hebben laten zien hoe waardevol zo'n orgaan is. Een dergelijk orgaan op Europees niveau zou kunnen helpen om de EU te blijven aansporen tot maatregelen.

3.2.10. – Met het oog op de klimaatconferentie in Kopenhagen moet Europa zo snel mogelijk een besluit nemen over de middelen die worden vrijgemaakt voor ondersteuning van de aanpassingsmaatregelen (en bestrijdingsmaatregelen) in ontwikkelingslanden, en over de bijdrage die de EU daaraan zou moeten leveren. De Commissie is in een aparte mededeling (COM(2009) 475/3) tot de slotsom gekomen dat de ontwikkelingslanden tegen 2020 jaarlijks naar schatting € 100 miljard nodig zullen hebben voor de bekostiging van aanpassings- en bestrijdingsmaatregelen. Ze doet daarbij een aantal voorstellen voor de bijdrage vanuit de publieke financieringsmiddelen in Europa. Het EESC is ingenomen met deze voorstellen, die gelukkig al in vroeg stadium zijn gedaan, en roept de instellingen op om zich daar zo snel mogelijk over te buigen, zodat ze er daadwerkelijk toe kunnen bijdragen dat de conferentie in Kopenhagen met succes wordt bekroond.

3.2.11. Met het oog op „Kopenhagen” is het begrijpelijk maar niettemin teleurstellend dat er veel minder duidelijkheid lijkt te bestaan over de mogelijke kosten van aanpassing in Europa zelf. Deze kosten worden in het witboek helaas met weinig cijfermateriaal onderbouwd. De Commissie belooft slechts te zijner tijd een schatting te zullen maken van de kosten van aanpassingsmaatregelen. Het EESC zou graag zien dat op korte termijn al een eerste taxatie wordt gegeven van de middelen die in Europa nodig zijn. Zo'n algehele berekening zou moeten worden opgesplitst in uitgaven voor de topprioriteiten voor de komende vijf jaar en minder dringende uitgaven voor de lange termijn. Ook zou moeten worden berekend hoeveel kosten de particuliere sector en de verzekeringsmaatschappijen redelijkerwijs op zich zouden kunnen nemen en waar er waarschijnlijk publieke middelen nodig zullen zijn. Voorts zou moeten worden nagegaan hoe de publieke bijdrage kan worden verdeeld over de Europese en nationale begrotingen.

3.2.12. Uiteraard zijn dergelijke schattingen niet eenvoudig. Toch worden ze ook voor ontwikkelingslanden gemaakt, dus dan zou dat zeker ook mogelijk moeten zijn voor Europa zelf. Volgens het EESC moet daar meer haast mee worden gemaakt en is de omvang van de problemen die te wachten staan, veel groter dan in het witboek wordt gesuggereerd. De wereld gaat een onzekere toekomst tegemoet en de geraamde uitgaven voor voorzorgs- en aanpassingsmaatregelen moeten niet gebaseerd zijn op ervaringen uit het verleden of ouderwetse richtsnoeren, zoals het bieden van voldoende bescherming tegen alle natuurrampen, tenzij die zich maar één keer in de honderd jaar voordoen. Natuurrampen die vroeger maar één in de honderd jaar voorkwamen, zullen nu veel vaker plaatsvinden. De criteria en richtsnoeren voor rampenplannen en de daaruit voortvloeiende uitgaven voor voorzorgsmaatregelen zullen daaraan moeten worden aangepast en opgenomen in de betreffende begrotingen.

3.2.13. Aangezien de gevolgen van de klimaatverandering de komende jaren steeds ernstiger zullen worden, zullen de uitgaven voor aanpassingsmaatregelen stijgen, een steeds grotere kostenpost worden in de publieke en particuliere begrotingen en een steeds belangrijker element worden in verzekeringspremies en -uitkeringen. Alle onderzoeken tot dusver tonen aan dat er voor de aanpassing aan en de bestrijding van klimaatverandering beter niet kan worden afgewacht tot er ernstige schade is aangericht, maar dat er nu al snel passende maatregelen moeten worden genomen.

3.2.14. Daar waar wel tijdig maatregelen worden genomen en effectief worden geïntegreerd in andere beleidsterreinen, moet ten minste in een aantal gevallen worden gestreefd naar een win-winsituatie door een regio of activiteit beter te wapenen tegen de gevolgen van de klimaatverandering en tegelijkertijd vooruitgang te boeken op andere beleidsterreinen. Daarbij is het belangrijk dat er zo vroeg mogelijk wordt begonnen met het zoeken naar mogelijke synergieën en dat de uiteindelijke aanpassingskosten openbaar worden gemaakt, zodat daar uitgebreid over kan worden gediscussieerd.

3.2.15. – Veel verschillende sectoren van de economie en veel verschillende bedrijven en individuele burgers zullen de gevolgen ondervinden van de klimaatverandering. Het is belangrijk dat zo veel mogelijk mensen zich bewust worden van deze gevolgen en dat iedereen zijn steentje bijdraagt aan de veranderingen die nodig zijn om die gevolgen het hoofd te bieden. De inspanningen van het grote publiek richten zich momenteel vooral op hetgeen individuele burgers, groepen en organisaties in hun eigen leven of in hun eigen activiteiten kunnen doen om de klimaatverandering te helpen tegengaan.

3.2.16. Het grote publiek zal zich weldra echter ook bezig moeten houden met aanpassingsvraagstukken, zoals:

— Waar zullen we met het oog op de klimaatverandering moeten wonen, werken en recreëren?

— Hoe moet er worden omgegaan met bomen en bossen nu de klimaatomstandigheden voortdurend veranderen?

— Welke planten en bomen zullen in de tuinen nog kunnen gedijen en hoe kunnen cultuurlandschappen in de hele EU behouden worden?

— Waar zullen zich de meeste gezondheidsrisico's voordoen en welke voorzorgsmaatregelen moeten er worden genomen?

— Hoe zullen we onze voedselpatronen moeten aanpassen?

Het grote publiek en de zwaarst getroffen groepen zullen voordurend op de hoogte moeten worden gehouden van de laatste inzichten in dit soort gevolgen en van de mogelijke veranderingen in de toekomst. Tegelijkertijd zullen zij moeten worden geholpen om na te denken over de aanpassingmaatregelen die zij zelf kunnen nemen. Europa heeft de belangrijke taak om zo'n publiek debat en de verspreiding van kennis te stimuleren. Het is aan de Commissie om dit aspect verder uit te werken.

Brussel, 5 november 2009 De voorzitter van het Europees Economisch en Sociaal Comité Mario SEPI

(1) PB C 120 van 16.5.2008, blz. 38.