TOELICHTING

ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

Het Verdrag van 's-Gravenhage van 25 oktober 1980 inzake de burgerrechtelijke aspecten van internationale ontvoering van kinderen (hierna "het verdrag van 's-Gravenhage van 1980" genoemd), dat tot op heden is geratificeerd door 86 landen, waaronder alle EU-lidstaten, heeft tot doel om de status quo te herstellen door via een systeem van samenwerking tussen door de overeenkomstsluitende partijen aangewezen centrale autoriteiten de onmiddellijke terugkeer te verkrijgen van een kind dat ongeoorloofd is overgebracht of ongeoorloofd wordt vastgehouden.

Aangezien het voorkómen van kinderontvoering een essentieel onderdeel van het EU-beleid ter bevordering van de rechten van het kind vormt, is de Europese Unie actief op internationaal niveau om de toepassing van het verdrag van 1980 te verbeteren en moedigt zij derde landen aan om tot het verdrag toe te treden. De Commissie heeft altijd gewezen op de noodzaak van de toetreding van de Russische Federatie tot het verdrag, om een gemeenschappelijk wettelijk kader tussen de EU en Rusland tot stand te brengen voor de behandeling van kinderontvoeringszaken.

De kwestie is gedurende enkele jaren op verschillende niveaus besproken, namelijk in de context van de permanente partnerschapsraad EU-Rusland inzake justitie, vrijheid en veiligheid. Rusland besloot op 28 juli 2011 het toetredingsinstrument neer te leggen. Het verdrag is op 1 oktober 2011 in Rusland in werking getreden.

Volgens artikel 38, vierde alinea, is het verdrag van toepassing tussen de toetredende staat en de overeenkomstsluitende partijen die de toetreding hebben aanvaard. De Europese Unie moet derhalve besluiten of zij de toetreding van Rusland aanvaard, en zo ja, moeten de lidstaten de verklaring van aanvaarding van de toetreding van Rusland neerleggen in het belang van de Europese Unie.

Omdat internationale kinderontvoering tot de exclusieve externe bevoegdheden van de Europese Unie behoort, moet voor de beslissing over de aanvaarding door de lidstaten van de toetreding van Rusland tot het verdrag van 's-Gravenhage van 1980 een besluit van de Raad worden vastgesteld.

RESULTATEN VAN DE RAADPLEGING VAN DE BETROKKEN PARTIJEN

De Europese Unie en haar lidstaten hebben lang gewacht op de toetreding van Rusland tot het verdrag van 's-Gravenhage van 1980. Zij hebben de Commissie herhaaldelijk gevraagd om in het kader van vergaderingen met Rusland aan te dringen op concrete stappen op weg naar toetreding tot het verdrag.

In november 2009 vond een vergadering tussen deskundigen plaats die de Europese Commissie had georganiseerd om de samenwerking tussen Rusland en EU te bespreken. Tijdens deze vergadering bleek dat er consensus bestond tussen de lidstaten over steun voor samenwerking met Rusland via multilaterale verdragen, met name op het gebied van het familierecht. In dit verband werd gewezen op het belang van het wettelijk kader van de Haagse Verdragen.

Dat er een gebrek was aan een gemeenschappelijk wettelijk kader met Rusland voor het oplossen van gevoelige kinderontvoeringszaken, bleek ook uit het feit dat in het eerste besluit van de Commissie[1] waarbij een lidstaat werd gemachtigd om formele onderhandelingen te openen met een derde land op basis van de procedure van Verordening (EG) nr. 664/2009[2], in een bilaterale overeenkomst met Rusland inzake kinderontvoering was voorzien.

Het samenwerkingsproject voor de toepassing van de Haagse Verdragen tot bescherming van de rechten van kinderen in de Russische Federatie, dat op 9 februari 2011 in gang werd gezet door de Europese Unie en de Russische Federatie, werd ook toegejuicht door de lidstaten. Met dit project werd beoogd de toetreding van Rusland tot de Haagse Verdragen inzake familierecht, inclusief het verdrag van 's-Gravenhage van 1980, te vergemakkelijken.

JURIDISCHE ELEMENTEN VAN HET VOORSTEL

Volgens de jurisprudentie van het Hof van Justitie[3] bestaat voor internationale kinderontvoering een exclusieve externe bevoegdheid van de Europese Unie aangezien de Unie hiervoor interne wetgeving heeft goedgekeurd in de vorm van Verordening (EG) nr. 2201/2003 van de Raad van 27 november 2003 betreffende de bevoegdheid en de erkenning en tenuitvoerlegging van beslissingen in huwelijkszaken en inzake de ouderlijke verantwoordelijkheid ("verordening Brussel II bis")[4], die sinds 1 maart 2005 van toepassing is tussen de lidstaten. Deze verordening bevat, met name in artikel 11, zelfs strengere regels wat betreft de ontvoering van kinderen door een ouder dan het verdrag van 's-Gravenhage van 1980. De verordening verwijst rechtstreeks naar het verdrag van 's-Gravenhage van 1980 en bevestigt de beginselen daarvan in het Europese recht.

Het verdrag van 's-Gravenhage van 1980 werd meer dan twintig jaar voor de verordening Brussel II bis aangenomen en bevat geen bepalingen om de toetreding van internationale organisaties, zoals de Europese Unie, mogelijk te maken (de zgn. REIO-clausule). In dergelijke gevallen moeten de lidstaten in het belang van de Europese Unie het verdrag ratificeren of ertoe toetreden.

De lidstaten moeten daarom in het belang van de Europese Unie verklaren dat zij de toetreding van Rusland tot het verdrag van 's-Gravenhage van 1980 aanvaarden. Met het oog op de coherentie en de uniformiteit van het Europese recht moeten alle lidstaten de toetreding tegelijkertijd aanvaarden, binnen een door de Raad te bepalen termijn. De Commissie stelt voor dat elke lidstaat binnen twee maanden na de vaststelling van het besluit van de Raad de verklaring van aanvaarding neerlegt.

Met het oog op de praktische toepassing van het verdrag van 's-Gravenhage van 1980 moet een overeenkomstsluitende partij krachtens artikel 6 een centrale autoriteit aanwijzen om de verplichtingen na te komen die door het verdrag worden opgelegd. Alle lidstaten hebben centrale autoriteiten in het kader van het verdrag van 's-Gravenhage van 1980 aangewezen. Tot op heden heeft Rusland nog geen centrale autoriteit aangewezen die Europese burgers moet bijstaan indien kinderen ongeoorloofd naar Rusland worden overgebracht. Daarom is het wenselijk dat de verklaring van aanvaarding van kracht wordt wanneer Rusland een dergelijke centrale autoriteit heeft aangewezen.

Aangezien het besluit een internationale overeenkomst betreft, is de rechtsgrondslag artikel 218 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, in combinatie met artikel 81, lid 3. De Raad besluit met eenparigheid van stemmen, na raadpleging van het Europees Parlement.

GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING

Het voorstel heeft geen gevolgen voor de EU-begroting.

2011/0447 (NLE)

Voorstel voor een

BESLUIT VAN DE RAAD

inzake de verklaring van aanvaarding door de lidstaten, in het belang van de Europese Unie, van de toetreding van de Russische Federatie tot het Verdrag van 's-Gravenhage van 1980 betreffende de burgerrechtelijke aspecten van internationale ontvoering van kinderen

DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,

Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 218 en artikel 81, lid 3,

Gezien het voorstel van de Europese Commissie,

Gezien het advies van het Europees Parlement[5],

Overwegende hetgeen volgt:

1. Volgens artikel 3 van het Verdrag betreffende de Europese Unie behoort de bescherming en bevordering van de rechten van het kind tot de prioriteiten van de Europese Unie. Het voorkómen van kinderontvoering is een essentieel onderdeel van dit beleid.

2. De Europese Unie heeft haar goedkeuring gehecht aan Verordening (EG) nr. 2201/2003 van de Raad van 27 november 2003 betreffende de bevoegdheid en de erkenning en tenuitvoerlegging van beslissingen in huwelijkszaken en inzake de ouderlijke verantwoordelijkheid ("verordening Brussel II bis"), die tot doel heeft kinderen te beschermen tegen de schadelijke gevolgen van ongeoorloofde overbrenging of niet doen terugkeren, procedures vast te stellen om hun onmiddellijke terugkeer naar de gewone verblijfplaats te verkrijgen en het omgangs- en gezagsrecht te waarborgen.

3. Verordening Brussel II bis vormt een aanvulling op en versterking van de bepalingen van het verdrag van 's-Gravenhage van 25 oktober 1980 inzake de burgerrechtelijke aspecten van internationale ontvoering van kinderen (hierna "het verdrag van 's-Gravenhage van 1980" genoemd), waarin een internationaal systeem voor samenwerking tussen de centrale autoriteiten wordt ingesteld om te zorgen voor de onmiddellijke terugkeer van een kind dat ongeoorloofd is overgebracht of ongeoorloofd wordt vastgehouden. In artikel 11 van de verordening Brussel II bis worden de regels en beginselen van het verdrag van 's-Gravenhage van 1980 overgenomen.

4. Alle lidstaten van de Europese Unie zijn partij bij het verdrag van 's-Gravenhage van 1980.

5. De Europese Unie moedigt derde landen aan toe te treden tot het verdrag van 's-Gravenhage van 1980 en ondersteunt de correcte tenuitvoerlegging ervan, onder andere door deel te nemen aan de bijzondere commissies die regelmatig worden georganiseerd door de Haagse Conferentie voor internationaal privaatrecht.

6. De Europese Unie benadrukt dat een gemeenschappelijk wettelijk kader tussen de EU-lidstaten en derde landen waarschijnlijk de beste oplossing is voor gevoelige zaken als internationale kinderontvoering, als diplomatieke kanalen en bemiddeling geen succes hebben.

7. Daarom dringt de Europese Unie sinds lange tijd aan op de toetreding van de Russische Federatie tot het verdrag van 's-Gravenhage van 1980; de kwestie vormt een belangrijk deel van de besprekingen over justitiële samenwerking in burgerlijke zaken die de Europese Unie en de Russische Federatie voeren in het kader van de permanente partnerschapsraad EU-Rusland inzake justitie, vrijheid en veiligheid en op ministerieel niveau.

8. Rusland heeft op 28 juli 2011 het instrument voor toetreding tot het verdrag van 's-Gravenhage van 1980 neergelegd. Het verdrag is op 1 oktober 2011 in werking getreden.

9. Volgens artikel 38, vierde alinea, is het verdrag van toepassing tussen de toetredende staat en de overeenkomstsluitende partijen die de toetreding hebben aanvaard.

10. Volgens de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie, met name Advies 1/03 van het Hof van 7 februari 2006 over de bevoegdheid van de Gemeenschap tot sluiting van het nieuwe verdrag van Lugano, tasten de bepalingen van het verdrag van 's-Gravenhage van 1980 de secundaire wetgeving van de Europese Unie inzake internationale kinderontvoering en ouderlijke verantwoordelijkheid aan, met name Verordening (EG) nr. 2201/2003 van de Raad betreffende de bevoegdheid en de erkenning en tenuitvoerlegging van beslissingen in huwelijkszaken en inzake de ouderlijke verantwoordelijkheid. Voor aangelegenheden die vallen onder het verdrag van 's-Gravenhage van 1980, bestaat daarom een externe exclusieve bevoegdheid van de Europese Unie.

11. Krachtens het verdrag van 's-Gravenhage van 1980 kunnen enkel soevereine staten toetreden. De Europese Unie kan derhalve niet tot het verdrag toetreden en ook geen verklaring van aanvaarding van de toetreding van Rusland neerleggen.

12. De lidstaten zouden daarom zelf in het belang van de Europese Unie een verklaring van aanvaarding van de toetreding van Rusland moeten neerleggen.

13. Met een dergelijke verklaring aanvaarden de lidstaten in het belang van de Europese Unie de toetreding van Rusland tot het verdrag van 's-Gravenhage van 1980, zodat het verdrag van toepassing is tussen de Europese Unie en de Russische Federatie. Het is wenselijk dat het verdrag onverwijld van toepassing wordt aangezien het een waardevolle bijdrage levert tot de bescherming van kinderen op internationaal niveau.

14. Gezien evenwel het feit dat de bepalingen van het verdrag van 's-Gravenhage van 1980 pas volledig kunnen worden toegepast wanneer een overeenkomstsluitende staat een centrale autoriteit heeft aangewezen als bedoeld in artikel 6 van het verdrag, zou de verklaring van aanvaarding van kracht moeten worden wanneer de Russische Federatie een dergelijke centrale autoriteit heeft aangewezen.

15. Overeenkomstig de artikelen 1 en 2 van het Protocol betreffende de positie van Denemarken is dit besluit niet bindend voor, noch van toepassing in Denemarken,

HEEFT HET VOLGENDE BESLUIT VASTGESTELD:

Artikel 1

De lidstaten van de Europese Unie aanvaarden in het belang van de Europese Unie gelijktijdig, en uiterlijk [DATUM TOEVOEGEN: twee maanden na goedkeuring van dit besluit] de toetreding van de Russische Federatie tot het Verdrag van 's-Gravenhage van 25 oktober 1980 betreffende de burgerrechtelijke aspecten van internationale ontvoering van kinderen, door neerlegging van de volgende verklaring:

"[LIDSTAAT] verklaart in het belang van de Europese Unie de toetreding van de Russische Federatie tot het Verdrag van 's-Gravenhage van 1980 betreffende de burgerrechtelijke aspecten van internationale ontvoering van kinderen te aanvaarden vanaf het moment dat de Russische Federatie de in artikel 6 van het verdrag bedoelde centrale autoriteit heeft aangewezen.

Het verdrag wordt van kracht op de eerste dag van de derde kalendermaand na de aanwijzing van een centrale autoriteit door de Russische Federatie."

Artikel 2

Dit besluit treedt in werking op de dag na die van de bekendmaking ervan in het Publicatieblad van de Europese Unie .

Artikel 3

Dit besluit is gericht tot de lidstaten.

Gedaan te

Voor de Raad

De voorzitter

[1] C(2010) 8577 definitief.

[2] PB L 200 van 31.7.2009, blz. 46.

[3] Advies 1/03 van het Hof van 7 februari 2006 over de bevoegdheid van de Gemeenschap tot sluiting van het nieuwe verdrag van Lugano betreffende rechterlijke bevoegdheid, erkenning en tenuitvoerlegging van beslissingen in burgerlijke en handelszaken.

[4] PB L 338 van 23.12.2001.

[5] PB C […], blz. […].