[pic] | COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN |

Brussel,

COM(2008) XXX

MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD, HET EUROPEES PARLEMENT, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO’S

De EU, Afrika en China: naar een trilaterale dialoog en trilaterale samenwerking

EN

MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD, HET EUROPEES PARLEMENT, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO’S

De EU, Afrika en China: naar een trilaterale dialoog en trilaterale samenwerking

INHOUDSOPGAVE

1. Inleiding 3

2. EU-beleidsinitiatief voor trilaterale samenwerking 5

2.1. Leidende principes voor trilaterale samenwerking 5

2.2. Concrete doelstellingen van trilaterale samenwerking 5

2.3. Beleidsdialoog en partnerschap op het gebied van ontwikkeling 7

3. Conclusies 8

INLEIDING

Aan het begin van de eenentwintigste eeuw biedt de nieuwe geopolitieke situatie kansen en uitdagingen voor iedereen. Nergens geldt dat sterker dan in Afrika, een continent dat een nieuw tijdperk binnentreedt. Een nieuw Afrika is in opkomst, dat democratischer en levendiger is en zich beter geplaatst ziet om te profiteren van de kansen die de globalisering biedt.

De oprichting van de Afrikaanse Unie (AU), de versterkte rol van de Afrikaanse regionale economische gemeenschappen, de Afrikaanse plannen voor economische ontwikkeling (NEPAD – New Partnership for African Development) en democratisch bestuur (APRM – African Peer Review Mechanism), alsmede het strategische plan van de Afrikaanse Unie (2004–2007) betekenden een doorbraak voor het beeld dat Afrika van zichzelf heeft en de interactie met zijn externe partners. Afrika is nu vastbesloten voor zijn internationale status op te komen, en wordt actief op het gebied van wereldwijde vraagstukken zoals voedselzekerheid, energie en klimaatverandering en de veranderende economische omgeving.

Afrika heeft een netwerk van partnerschappen opgebouwd met het uitgangspunt dat Afrika zelf de verantwoordelijkheid neemt voor zijn ontwikkeling en Afrikaanse oplossingen voor Afrikaanse problemen zoekt. Tegelijkertijd is er opnieuw belangstelling voor Afrika vanwege het strategische belang van het continent voor economie, veiligheid en politiek. Dit biedt een reële welkome kans voor de ontwikkeling van Afrika en de strijd tegen armoede.

De Europese Unie en China zijn beide reeds lange tijd partner van Afrikaanse landen. De EU en China zijn respectievelijk de eerste en de derde handelspartner van en investeerder in Afrika. Zij hebben de afgelopen jaren in reactie op het nieuwe elan van Afrika hun strategieën ingrijpend aangepast.

Afrika en de EU zijn een nieuw breed partnerschap aangegaan, waarover zij het in december 2007 eens zijn geworden op de tweede top van Afrika en de EU in Lissabon[1]. In de gezamenlijke strategie van Afrika en de EU en het eerste actieplan, die in Lissabon zijn overeengekomen, worden gemeenschappelijke uitdagingen en belangen geïdentificeerd en concrete sectorale partnerschappen opgezet met als doel armoede uit te roeien, de millenniumdoelstellingen voor ontwikkeling te verwezenlijken en veiligheid, mensenrechten, democratisch bestuur, duurzame ontwikkeling, regionale integratie en integratie in de wereldeconomie te bevorderen. Overeenkomstig deze doelstellingen en beginselen heeft de EU, die (met alle lidstaten samen) de grootste verlener van officiële ontwikkelingshulp is, besloten haar steun uit te breiden, met name voor Afrika, en efficiënter te maken[2]. Zij heeft toegezegd haar Afrikabeleid te richten op de prioriteiten van de AU. De belangrijkste financiële instrumenten zijn ontkoppelde subsidies en zachte leningen.

China is sinds de jaren negentig opnieuw in opkomst als wereldmacht en is in Afrika steeds sterker aanwezig. Sinds 2000 is de Chinees-Afrikaanse handel zeer sterk toegenomen, net als de Chinese investeringen in Afrika. China biedt steeds meer ontwikkelingssamenwerking aan de Afrikaanse landen. Daarbij maakt het gebruik van zijn binnenlandse ervaring met armoedebestrijding. De nieuwe benadering werd in 2006 uiteengezet in een witboek van China over het Afrikabeleid, dat zich met name richtte op het bevorderen van vrede en stabiliteit, ontwikkeling en gedeelde welvaart[3]. China streeft met zijn officiële ontwikkelingsbeleid naar samenwerking met de nadruk op soevereiniteit, solidariteit, vrede en ontwikkeling, met niet-inmenging in binnenlandse aangelegenheden en wederzijds voordeel als belangrijkste uitgangspunten. Handel, investeringen, kant-en-klare infrastructuurprojecten en opleiding in China (studiebeurzen) zijn de belangrijkste instrumenten, die vooral met leningen en verstrekkingen in natura worden ondersteund[4].

Op de top van Peking, in november 2006, sloten China en Afrika een nieuw strategisch partnerschap in het kader van het Forum voor Chinees-Afrikaanse samenwerking (FOCAC[5]). Veel waarnemers van dit proces merken op dat China en de EU ten dele dezelfde doelstellingen en belangen hebben bij het bevorderen van de economische groei van Afrika en de integratie in de wereldeconomie, het verwezenlijken van de millenniumdoelstellingen en conflictbeheersing en vredeshandhaving.

De EU en China hebben bovendien een sterk gemeenschappelijk belang bij stabiele en duurzame ontwikkeling in Afrika. Deze realiteit is zowel door de EU als door China erkend: op de tiende China-EU-top, die op 28 november 2007 in Peking werd gehouden, verklaarden de leiders van de EU en China zich voorstander van meer praktische onderlinge samenwerking via de bestaande samenwerkingsmechanismen met Afrika, teneinde bij te dragen tot vrede, stabiliteit en duurzame ontwikkeling in Afrika op basis van gelijkheid en wederzijds voordeel. De partijen zijn overeengekomen hun dialoog over vraagstukken met betrekking tot Afrika voort te zetten en actief te zoeken naar vormen van en kanalen voor samenwerking tussen China, de EU en Afrika op geschikte gebieden.

De gezamenlijke strategie Afrika–EU verwelkomt uitdrukkelijk ook bijdragen van andere partners en staat open voor samenwerking met derde landen inzake de gemeenschappelijke doelstellingen van het partnerschap. Deze verklaringen van de partners bieden dus uitdrukkelijk de gelegenheid voor strategische koppeling en wederzijdse versterking van het partnerschap van de EU met zowel Afrika als China.

De vraag is of de EU, Afrika en China meer kunnen doen om hun beleidsdialoog en hun samenwerking te versterken door trilateraal samen te werken[6] als aanvulling op hun bilaterale partnerschappen[7]. In deze mededeling wordt gesteld dat we op basis van consensus moeten beginnen stapsgewijs, maar voorwaarts gericht, met zowel onze Afrikaanse als onze Chinese partners een trilaterale samenwerkingsagenda tot stand te brengen op een aantal gebieden waar maximale synergie en wederzijds voordeel kunnen worden behaald.

EU-BELEIDSINITIATIEF VOOR TRILATERALE SAMENWERKING

De Commissie acht het wenselijk dat Afrika, China en de EU op flexibele en pragmatische wijze samenwerken bij het identificeren en aanpakken van een aantal specifieke terreinen die zich voor trilaterale samenwerking lenen, en dat deze samenwerking waar mogelijk wordt gekoppeld aan de reeds geldende verbintenissen in het kader van multilaterale fora, met name de Verenigde Naties. Zij is voorstandster van een stapsgewijze aanpak.

Leidende principes voor trilaterale samenwerking

- Een pragmatische en geleidelijke aanpak: de praktische samenwerking op het terrein kan gericht worden op concrete projecten en sectoren. Zo’n resultaatgerichte strategie kan bijdragen tot de formulering van gemeenschappelijke doelstellingen.

- Een gezamenlijke aanpak: de praktische samenwerking vindt plaats met volledige medewerking en instemming, in elke fase, van de belanghebbende partners in Afrika (op nationaal of regionaal niveau).

- Doeltreffende steunverlening: de voorgestelde aanpak is gericht op a) het vermijden van dubbel werk, b) nauwere coördinatie van de activiteiten van de EU en China op nationaal niveau met de ontwikkelingsstrategieën van de Afrikaanse landen, facilitering van de uitwisseling van ervaringen, met inbegrip van China’s ervaringen met de eigen ontwikkeling, en goede praktijken, en c) het bevorderen van de effectiviteit van de steunverlening en de uitwisseling van ervaringen, onder meer inzake de rol van officiële ontwikkelingshulp en buitenlandse directe investeringen en andere vormen van steun.

De trilaterale samenwerking draagt bij aan versterking van onze gedeelde verantwoordelijkheid voor wereldwijde governance en ontwikkeling.

Concrete doelstellingen van trilaterale samenwerking

Voorgesteld wordt trilaterale samenwerking aan te gaan die – in de eerste fase – gericht is op de onderstaande sectoren. Deze zijn cruciaal voor de stabiliteit en ontwikkeling van Afrika en trilaterale samenwerking biedt daar de grootste meerwaarde.

1. Vrede en veiligheid in Afrika: dit zijn noodzakelijke voorwaarden voor ontwikkeling. Het is daarom in het belang van Afrika, de EU en China samen te werken om stabiliteit en welvaart van landen en economieën in Afrika te bevorderen en samen te werken met de AU en in VN-verband met China ter versterking van de ontwikkeling van de vredes- en veiligheidsarchitectuur van Afrika en ter ondersteuning van de vredeshandhavingsmissies van de AU, capaciteitsopbouw en opleiding.

2. Steun voor infrastructuur in Afrika: infrastructuur vormt de ruggengraat van ontwikkeling, handel en investeringen. Door gemeenschappelijke strategieën te ontwikkelen en de synergie tussen Afrika, de EU en China te versterken, kan aan de gigantische infrastructuurbehoeften van Afrika tegemoet worden gekomen en aan de verwezenlijking van gemeenschappelijke doelstellingen worden bijgedragen. Trilaterale samenwerking moet worden bevorderd met het oog op de aanleg van betaalbare en duurzame infrastructuur in Afrika, waarmee verbindingen en regionale integratie worden gestimuleerd en wordt bijgedragen aan de voorwaarden voor duurzame ontwikkeling en economische groei (multimodale vervoerscorridors, telecommunicatie, energie, met inbegrip van duurzame energiebronnen, sectorale aanpak). Het infrastructuurconsortium voor Afrika kan dienen als spil voor het coördineren van activiteiten en het uitwisselen van ervaringen tussen Afrika, de EU, China en andere landen en internationale organisaties. De coördinatie met de door Afrika vastgestelde prioriteiten (het actieplan voor de korte termijn – STAP, de faciliteit voor de voorbereiding van infrastructuurprojecten van het NEPAD – NEPAD–IPPF 2003) kan ook worden verbeterd in het kader van het infrastructuurpartnerschap tussen de EU en Afrika.

3. Duurzaam beheer van het milieu en natuurlijke hulpbronnen is essentieel voor duurzame groei, het bestrijden van klimaatverandering en het bevorderen van onze wederzijdse handelsbelangen. Trilaterale samenwerking, in combinatie met zaken als het initiatief inzake transparantie van de winningsindustrieën (EITI), wetshandhaving, governance en handel in de bosbouw (FLEGT) en het Kimberleyproces, kan Afrikaanse landen helpen bij het versterken van hun vermogen om hulpbronnen, handel en concurrentie op open en transparante wijze te beheersen, met het oog op een maximaal resultaat van duurzame investeringen en ontwikkeling. Dit geldt vooral voor sectoren als bosbouw, duurzame energie, efficiënt energiegebruik, afvalbeheer, visserij en mijnbouw. Het is belangrijk het nationale aanpassingsvermogen voor de lange termijn te versterken, met name in landen die het meest kwetsbaar zijn voor klimaatverandering. De Commissie stelt daarom voor te bekijken of samen met de Commissie van de Afrikaanse Unie en China kan worden gewerkt aan versterking van de capaciteit op het gebied van klimaatverandering en duurzame energie, mogelijk met inbegrip van overdracht van technologie en een hogere capaciteit voor investeringen in het kader van het mechanisme voor schone ontwikkeling (CDM) en ook een na 2012 te sluiten overeenkomst inzake wereldwijde klimaatverandering. Een krachtige milieucomponent draagt ertoe bij dat de armsten in hun levensonderhoud kunnen voorzien en duurzame vrede tot stand kan worden gebracht. Gezamenlijke capaciteitsopbouw kan worden ingepast in de reeds bestaande bilaterale dialogen op milieugebied tussen de Europese Commissie en China en tussen de Europese Unie en de Afrikaanse Unie.

4. Landbouw en continuïteit van de voedselvoorziening: verbetering van de productiviteit in de landbouwsector is essentieel om verder te komen met de millenniumdoelen in het algemeen en millenniumdoel 1 (bestrijding van armoede en honger) in het bijzonder. Met trilaterale samenwerking kunnen de productiviteit en het productieniveau van de Afrikaanse landbouw worden versterkt en kan duurzaam worden bijgedragen tot de continuïteit van de voedselvoorziening, met inachtneming van de sociaaleconomische, milieu- en gezondheidsaspecten van de voedselproductie. De Commissie stelt voor met deze trilaterale samenwerking naar synergieën te streven op het gebied van landbouwonderzoek en -innovatie, met bijzondere nadruk op basisvoedingsmiddelen, bestrijding van dierziekten en bevordering van de voedselveiligheid, vooral wat betreft de vaststelling en naleving van sanitaire en fytosanitaire normen. De trilaterale samenwerking moet worden ingebed in het raamwerk van het alomvattend programma voor landbouwontwikkeling in Afrika (CAADP), dat de agenda voor de ontwikkeling van de Afrikaanse landbouw op de lange termijn is.

Beleidsdialoog en partnerschap op het gebied van ontwikkeling

Om bovengenoemde doelen te bereiken, moet de dialoog op centraal en plaatselijk niveau worden uitgebreid op basis van de dialoog die al met Afrika en China wordt gevoerd, en een aanvulling vormen op het VN-kader. Op alle niveaus moet een cultuur van uitwisseling en overleg worden gestimuleerd. Wanneer tegelijkertijd in denktanks een dialoog wordt gevoerd, zijn beleidsmakers beter in staat het wederzijds begrip over elkaars beleid en aanpak te versterken en samenwerkingsmogelijkheden vast te stellen, terwijl ook wordt bijgedragen aan capaciteitsversterking op onderzoeksgebied en interpersoonlijke contacten.

De dialoog moet op diverse niveaus worden georganiseerd en versterkt, aansluitend op bestaande structuren en fora:

- op continentaal niveau: om continentale en regionale integratie in Afrika te bevorderen, kan de Commissie van de AU bij deze dialoog een grote rol spelen. Het hoofd van de EU-delegatie bij de AU in Addis Abeba (Ethiopië) kan als contactpunt fungeren voor het organiseren van regelmatig en ad-hocoverleg tussen de AU, de EU en China, met name op het gebied van vrede en veiligheid;

- op regionaal niveau: de Europese Commissie speelt een belangrijke rol bij de versterking van de regionale economische gemeenschappen in Afrika en beschikt met het Europees Ontwikkelingsfonds over een waardevol samenwerkingsinstrument. De verschillende regionale strategieën en indicatieve programma’s kunnen als uitgangspunt dienen voor het stimuleren van trilaterale samenwerking in alle sectoren waarop het voorstel betrekking heeft, maar vooral de sector infrastructuur, aangezien voor de beoordeling en tenuitvoerlegging van grootschalige energie- en telecommunicatieprogramma’s of multimodale vervoerscorridors op institutioneel en managementniveau een regionale dimensie vereist is ter ondersteuning van het nationale kader[8];

- op nationaal (ambassadeurs-) niveau: voor uitwisseling (regelmatige en op ad-hocbasis) van informatie en opvattingen, alsmede bij multilaterale door landen gestuurde kaders ;

- in het kader van de bilaterale dialoog tussen de EU en China: Afrika moet regelmatig op de agenda staan bij overleg tussen de EU en China, via de strategische dialoog en in het gemengd comité, de Afrika-trojka en topontmoetingen tussen de EU en China. Waar mogelijk moeten Afrikaanse tegenhangers hierbij worden betrokken.

Om de totstandkoming van een wereldwijd partnerschap voor ontwikkeling (millenniumdoelstelling 8) en de doeltreffendheid van ontwikkelingshulp (verklaring van Parijs over de doeltreffendheid van ontwikkelingshulp[9]) te bevorderen, is het vooral noodzakelijk op uitgebreidere schaal informatie en ervaringen uit te wisselen met de Afrikaanse partners. Belangrijke onderwerpen zijn in dit verband de landenstrategieën en de wijze waarop elk van de partners zijn ontwikkelingsbeleid uitvoert en evalueert. Het streven is elkaar beter aan te vullen en taken te verdelen, gebruik te maken van de nationale systemen en de steunverlening beter voorspelbaar te maken, bij het beheer ervan uit te gaan van resultaten en minder procedurele beperkingen op te leggen. Dit kan gebeuren door middel van studiebezoeken, detachering van ambtenaren en regelmatig overleg op centraal en nationaal niveau. De donorcoördinatiebijeenkomsten kunnen worden uitgebreid tot coördinatiebijeenkomsten van ontwikkelingspartners en China kan zijn ervaring in dit proces inbrengen. Het in China gevestigde internationaal centrum voor armoedebestrijding wil zich tot een platform voor dergelijke uitwisselingen ontwikkelen en heeft banden aangeknoopt met OESO-DAC en traditionele donoren. De EU moet dergelijke initiatieven steunen. De dialoog van Heiligendamm, waaraan ook China deelneemt, kan een bijdrage leveren tot deze nieuwe aanpak. Het OESO-beleid inzake intensiever engagement en de overwegingen van de DAC inzake een nieuw mandaat voor de DAC, zodat deze aan nieuwe uitdagingen het hoofd kan bieden, kunnen eveneens nieuwe inzichten bieden. Door middel van trilaterale samenwerking in Afrika kan dit proces worden ondersteund met praktische ervaringen en kan nuttige lering worden geboden voor het debat over de doeltreffendheid van steun en ontwikkelingshulp.

CONCLUSIES

De trilaterale samenwerking wordt geleidelijk ingevoerd, maar moet leiden tot veranderingen waardoor op een effectieve multilaterale wijze betere resultaten kunnen worden bereikt bij de aanpak van de wereldwijde ontwikkelingsproblematiek. De drie partners kunnen samen aan hun gemeenschappelijke belangen werken en cruciale wereldwijde uitdagingen bespreken, terwijl zij tegelijkertijd bilaterale betrekkingen onderhouden. Het proces versterkt zowel hun bilaterale partnerschappen als het vermogen van de Afrikaanse Unie om als cruciale actor in Afrika’s ontwikkelingsproces en in internationaal verband te fungeren. De algemene resultaten van deze trilaterale samenwerking dragen bij aan de gedeelde verantwoordelijkheid voor wereldwijde governance en ontwikkeling.

De Europese Commissie nodigt de lidstaten van de EU en haar Afrikaanse en Chinese partners uit de bovenstaande voorstellen te overwegen en te steunen en samen trilaterale initiatieven te ontplooien als hierna aangeduid:

- zorgen voor betere coördinatie in de desbetreffende internationale organisaties en initiatieven, met name rond Afrikaanse initiatieven, en passende samenwerkingsprocedures vaststellen;

- bezoeken organiseren en uitwisseling van ambtenaren van alle partners bevorderen om van elkaar te leren, een netwerk op te bouwen ter ondersteuning van de trilaterale dialoog en samenwerking in internationaal niveau, EU-niveau en nationaal niveau, en de informatievoorziening te verbeteren;

- een jaarlijkse bijeenkomst van hoge ambtenaren (van de EU, de AU en China) houden, die door de partners beurtelings wordt georganiseerd, voor de strategische coördinatie van de dialoog en de samenwerking;

- de AU-trojka uitnodigen om deel te nemen aan de jaarlijkse dialoog tussen de EU en China over Afrika;

- het onderzoek en de ontwikkeling van kennis in de genoemde sectoren bevorderen;

- specifieke overeenkomsten aangaan tussen instanties, instellingen en verenigingen ter bevordering van resultaatgerichte gezamenlijke initiatieven;

- deze mededeling op topontmoetingen of op ministerieel niveau ter bespreking voorleggen aan de Afrikaanse en Chinese partners.

De Commissie verzoekt de Raad en het Europees Parlement derhalve de bovenstaande voorstellen goed te keuren met het oog op nadere bespreking ervan met de Afrikaanse en Chinese gesprekspartners.

[1] Zie voor meer informatie http://www.africa-union.org/root/AU/Conferences/2007/December/eu-au/AU_EU.htm.

[2] De Commissie doet in haar mededeling "De EU als wereldpartner in het ontwikkelingsproces" voorstellen voor een aantal maatregelen om de lidstaten aan te moedigen meer en doeltreffender hulp te verlenen, en wijst terreinen aan waar het EU-beleid beter zou kunnen worden gecoördineerd.

[3] Ministerie van Buitenlandse Zaken van de Volksrepubliek China: "China's African Policy", januari 2006.

[4] De exacte bedragen zijn moeilijk vast te stellen, aangezien China zeer afwijkende boekhoudmethoden toepast en bovendien nog geen hulpstatistieken publiceert. Naast de programma’s van de centrale overheid zijn er talloze provinciale overheden en bedrijven die een steeds dichter en ingewikkelder web van betrekkingen met Afrika weven.

[5] Het FOCAC (Forum on China-Africa Cooperation) is in het leven geroepen door een ministeriële conferentie die in 2000 in Peking werd gehouden. Op 3–5 november 2006 werd in Peking de derde FOCAC-topontmoeting gehouden. Zie voor meer gegevens http://english.focacsummit.org/.

[6] Dit is in overeenstemming met punt 19b van de actieagenda van Accra, waarin wordt opgeroepen tot driehoekssamenwerking.

[7] De meer algemene effecten van de opkomst van China zijn besproken in de mededeling van 2006 EU-China : Hechtere partners, groeiende verantwoordelijkheden. De huidige mededeling gaat specifiek over de respons van de EU op de ontwikkelingskansen en -uitdagingen die zich in Afrika voordoen door de opkomst van China als belangrijke ontwikkelingspartner in Afrika.

[8] Deze regionale activiteiten moeten slechts worden uitgevoerd wanneer aan bepaalde voorwaarden is voldaan (voldoende bestuurscapaciteit, institutionele capaciteit en managementcapaciteit op regionaal niveau, efficiënte sectorale en regionale organisaties), zodat een gunstige omgeving is ontstaan voor de uitvoering van de geplande activiteiten.

[9] China is een van de ondertekenaars van de op 2 maart 2005 goedgekeurde verklaring van Parijs over de doeltreffendheid van ontwikkelingshulp. Het bestudeert actief de activiteiten van andere ondertekenaars en de OESO-commissie voor ontwikkelingsbijstand op dit gebied. China neemt ook deel aan het vervolgproces (zoals het forum op hoog niveau over de doeltreffendheid van ontwikkelingshulp in Accra, september 2008).