[pic] | COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN |

Brussel, 29.11.2006

COM(2006) 725 definitief

MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD EN HET EUROPEES PARLEMENT

inzake de beoordeling van de nationale plannen voor de toewijzing van broeikasgasemissierechten tijdens de tweede handelsperiode van de EU-regeling voor de handel in emissierechten Begeleidend document bij de beschikkingen van de Commissie van 29 november 2006 inzake de nationale toewijzingsplannen van Duitsland, Griekenland, Ierland, Letland, Litouwen, Luxemburg, Malta, Slowakije, Zweden en het Verenigd Koninkrijk, overeenkomstig Richtlijn 2003/87/EG

MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD EN HET EUROPEES PARLEMENT

inzake de beoordeling van de nationale plannen voor de toewijzing van broeikasgasemissierechten tijdens de tweede handelsperiode van de EU-regeling voor de handel in emissierechten Begeleidend document bij de beschikkingen van de Commissie van 29 november 2006 inzake de nationale toewijzingsplannen van Duitsland, Griekenland, Ierland, Letland, Litouwen, Luxemburg, Malta, Slowakije, Zweden en het Verenigd Koninkrijk, overeenkomstig Richtlijn 2003/87/EG

1. INLEIDING

De bestrijding van de klimaatverandering is een van de kerndoelstellingen van de Europese Unie. De bij Richtlijn 2003/87/EG opgezette EU-regeling voor de handel in emissierechten (emissiehandelsregeling) is het belangrijkste instrument waarover de EU beschikt om haar Kyotodoelstellingen voor de periode 2008-2012 op kostenefficiënte wijze te behalen. De emissiehandelsregeling zal een centrale rol blijven spelen in de inspanningen van de EU om de emissies van broeikasgassen op middellange tot lange termijn sterker terug te dringen.

Uit de eerste fase van de emissiehandelsregeling, die van 2005 tot 2007 liep, zijn waardevolle lessen getrokken. Met deze lessen zal rekening worden gehouden bij de herziening van de regeling[1], die tot doel heeft de regeling te versterken door de werking en het toepassingsgebied ervan opnieuw te bezien en met name door de regeling na de tweede handelsperiode, die van 2008 tot 2012 loopt, uit te breiden naar andere sectoren en gassen. Vooral de eerste reeks onafhankelijk geverifieerde emissieverslagen voor het jaar 2005 was belangrijk. Daaruit bleek immers dat de totale emissies voor 2005, iets meer dan 2 miljard ton, beduidend lager waren dan de jaarlijkse totale toewijzing voor de eerste handelsperiode, die bijna 2,2 miljard ton bedroeg[2].

De eerste handelsperiode werd van meet af aan als een leerfase beschouwd. In het meest recente verslag[3] van het Europees Milieuagentschap wordt evenwel benadrukt dat er in een aantal lidstaten met onmiddellijke ingang meer inspanningen moeten worden geleverd om de verplichtingen te kunnen naleven die Europa in het kader van het Kyotoprotocol is aangegaan. Als lidstaten meer emissierechten toewijzen dan de verwachte hoeveelheid emissies die in de periode 2008-2012 werkelijk zullen worden uitgestoten door de installaties die onder de emissiehandelsregeling vallen, wordt het bijzonder moeilijk om de Kyotoverplichtingen na te leven en zal de EU-emissiehandelsregeling weinig of geen voordelen opleveren voor het milieu. De ontwikkeling en ingebruikname van bestaande en nieuwe schone technologieën zou stilvallen en de ontwikkeling van een dynamische en liquide mondiale markt zou ernstig worden ondermijnd.

Daarom gaat de Commissie bij de beoordeling van de plannen voor de tweede periode zodanig te werk dat een correcte en coherente toepassing van de criteria van de richtlijn gegarandeerd is en dat de toewijzingen in het kader van de EU-emissiehandelsregeling voldoende schaars zijn, wat op zijn beurt garandeert dat de emissies daadwerkelijk worden beperkt en dat de ontluikende koolstofmarkt wordt versterkt. Alleen zo kunnen de potentiële milieu- en economische baten van de EU-emissiehandelsregeling volledig worden verwezenlijkt.

In deze mededeling, die vergezeld gaat van een eerste pakket beschikkingen die aan 10 lidstaten zijn gericht, wordt uiteengezet hoe de Commissie de plannen voor de tweede periode beoordeelt.

2. BEOORDELING VAN DE NATIONALE TOEWIJZINGSPLANNEN

Elke lidstaat moet voor elke handelsperiode een nationaal toewijzingsplan bij de Commissie indienen. Overeenkomstig de richtlijn is de Commissie verplicht elk plan te beoordelen volgens de criteria van bijlage III[4] en artikel 10 van de richtlijn. Uiterlijk drie maanden nadat een volledig plan is ingediend, neemt de Commissie een besluit over dat plan[5].

Op 29 november 2006 hadden 19 lidstaten een nationaal toewijzingsplan bij de Commissie ingediend. Tien van de ingediende plannen waren volledig genoeg om de Commissie in staat te stellen na te gaan of ze in overeenstemming waren met de richtlijn. Deze plannen vertegenwoordigen ongeveer de helft van de totale hoeveelheid emissierechten die in de eerste handelsperiode zijn toegewezen. Op 12 oktober 2006 heeft de Commissie inbreukprocedures ingeleid tegen alle lidstaten die nog geen plan hadden ingediend. Zij zal juridische druk blijven uitoefenen om te garanderen dat al deze plannen zo snel mogelijk worden ingediend.

De Commissie heeft veel aandacht besteed aan een coherente, eerlijke en transparante beoordeling van de plannen voor de tweede periode. Zij heeft een lijst met verscheidene punten opgesteld die in detail worden bestudeerd om na te gaan of ze in overeenstemming zijn met de criteria van bijlage III. Deze punten betreffen de volgende thema's:

- het vaststellen van emissieplafonds die in overeenstemming zijn met de Kyotoverplichtingen, de evolutie van de emissies en het emissiereductiepotentieel van elke lidstaat;

- aanpassingen achteraf;

- samenhang met aanvullende verplichtingen (kredietplafond voor projecten in het kader van de gezamenlijke uitvoering/het mechanisme voor een schone ontwikkeling);

- andere punten die specifiek zijn voor individuele plannen, teneinde verstoringen van de mededinging en van de interne markt zoveel mogelijk te vermijden.

Elk van deze punten wordt grondiger besproken in de volgende hoofdstukken. Deze hoofdstukken zijn een weergave van de gemeenschappelijke elementen van de beoordeling van de Commissie; deze elementen zijn in de beschikkingen opgenomen en vormen een aanvullende motivering van de beschikkingen.

In tabel 1 wordt een overzicht van de beoordelingen van de Commissie gegeven en wordt aangegeven welke criteria zijn overtreden.

2.1. Emissieplafonds in overeenstemming met de Kyotoverplichtingen, de evolutie van de emissies en het emissiereductiepotentieel

De totale hoeveelheid emissierechten (plafond) moet worden beoordeeld overeenkomstig criteria 1, 2 en 3 van bijlage III bij Richtlijn 2003/87/EG, die respectievelijk betrekking hebben op de Kyotoverplichtingen, de evolutie van de emissies en de mogelijkheden om de emissies terug te dringen. Tegelijk moeten verstoringen van de mededinging en van de interne markt zoveel mogelijk worden vermeden. In bijlage III wordt als algemeen beginsel vooropgesteld dat de Commissie alle criteria strikt moet toepassen[6].

De beoordeling van de Commissie is gebaseerd op de beste beschikbare informatie. De kwaliteit van de emissiegegevens is goed en de gegevens zijn onafhankelijk geverifieerd. Naast deze gegevens worden ook betrouwbare gegevens betreffende de verwachte economische groei en de verbeteringen inzake koolstofintensiteit gebruikt. Deze twee factoren zijn van cruciaal belang als de EU haar Kyotoverplichtingen in de periode 2008-2012 wil nakomen. Met betrekking tot de tweede handelsperiode houdt de Commissie ook rekening met geverifieerde en bewezen extra emissies die onder de EU-emissiehandelsregeling vallen, als een lidstaat extra verbrandingsinstallaties in zijn plan heeft opgenomen in sectoren die niet onder het plan voor de eerste periode vielen. De Commissie gaat met name na of deze extra emissies onafhankelijk zijn geverifieerd.

Met het oog op het gebruik van geverifieerde emissiegegevens voor het eerste jaar dat de EU-emissiehandelsregeling in werking was, is de Commissie nagegaan of dat eerste jaar een representatief jaar was en als referentiepunt voor de beoordeling kon worden gebruikt. Op dit ogenblik zijn geen cijfers over de totale broeikasgasemissies beschikbaar en kunnen de totale broeikasgasemissies van 2005 dus niet worden vergeleken met de cijfers van de laatste jaren. Eurostat[7] heeft echter bekendgemaakt dat het energieverbruik in de EU-25 van 2004 tot 2005 stabiel is gebleven (1 637,6 miljoen ton olie-equivalent in 2004 versus 1 627,2 miljoen ton olie-equivalent in 2005). Omdat in de jaren vóór 2005 en dus vóór de invoering van de EU-emissiehandelsregeling geen onafhankelijke verificaties op basis van de richtlijn werden uitgevoerd, zijn voor die jaren niet altijd vergelijkbare cijfers beschikbaar voor installaties die onder de regeling vallen.

De Commissie is van mening dat de emissies van installaties die onder de EU-emissiehandelsregeling vallen elk jaar door diverse factoren worden beïnvloed, zoals weerspatronen. Aangezien deze factoren elkaar doorgaans compenseren, hebben ze geen invloed op de totale jaarlijkse emissies. Waar nodig gaat de Commissie na of er andere gegevens betreffende de emissies en het energieverbruik vóór 2005 beschikbaar zijn en onderzoekt zij de kwaliteit van die gegevens. De Commissie heeft geen aanwijzingen dat de situatie in 2005 door een overwicht van in dezelfde richting werkende buitengewone omstandigheden is vertekend. Zij is dan ook van oordeel dat de geverifieerde emissiecijfers voor 2005 in de regel als representatief kunnen worden beschouwd. Wanneer zich buitengewone omstandigheden voordoen, gaat de Commissie echter nauwgezet na in welke mate het gerechtvaardigd is een passende correctiefactor toe te passen op de onafhankelijk geverifieerde emissies voor 2005.

Om te kunnen beoordelen of criterium 2 inzake de evolutie van de emissies en criterium 3 inzake de mogelijkheden om de emissies terug te dringen zijn nageleefd, heeft de Commissie rekening gehouden met de verwachte economische groei en de ontwikkeling van de koolstofintensiteit tussen 2005 en 2010[8]. Om te garanderen dat alle plannen op coherente wijze worden beoordeeld, houdt de Commissie rekening met tendensen inzake economische groei[9] en koolstofintensiteit die gebaseerd zijn op één coherente methode en één coherente reeks uitgangspunten, zoals uiteengezet in "European Energy and Transport Trends to 2030 – update 2005"[10].

Voor de beoordeling van criterium 3 (de mogelijkheden om de broeikasgasemissies terug te dringen), is het belangrijk erop te wijzen dat met ingang van 2005 in het kader van de EU-emissiehandelsregeling een prijs op emissierechten is geplakt; dit zal een positief effect hebben op de ontwikkeling van de koolstofintensiteit.

De sterke verbintenissen van de EU en de lidstaten om de klimaatverandering te bestrijden, geven een duidelijk en aanhoudend signaal aan installaties onder de emissiehandelsregeling dat er economische kosten verbonden zijn aan de emissie van broeikasgassen en dat deze kosten in de toekomst nog zullen stijgen. Dit versterkt de economische langetermijnstimulansen om de emissies te beperken. Daardoor zal de koolstofintensiteit in de loop van de tijd verbeteren tegen een tempo dat minstens even hoog ligt als dat in het scenario "geringe koolstofbeperking / geen afvangen en opslaan van kooldioxide"[11].

De Commissie is van mening dat dit niveau van verbetering van de koolstofintensiteit geen goede weergave is van de tendensen die zich de toekomst waarschijnlijk zullen voordoen omdat geen rekening is gehouden met alle relevante factoren. Naast de economische stimulansen van de EU-emissiehandelsregeling zullen de exploitanten waarschijnlijk steeds meer investeren in energie-efficiënte technologieën om hun brandstof- en elektriciteitskosten te beperken. Bovendien zullen ze door de beleidsmaatregelen van de lidstaten en door de publieke opinie steeds sterker worden aangemoedigd om hun inspanningen inzake innoverende energiebesparende productiemethoden op te drijven en dus daadwerkelijk stappen te ondernemen om de klimaatverandering tegen te gaan. Op het niveau van de EU zullen het Actieplan voor energie-efficiëntie[12] en collectieve inspanningen om de afhankelijkheid van ingevoerde energie te doen afnemen, bijdragen tot het bereiken van betere energie-efficiëntieniveaus en in het algemeen ook tot het beperken van de koolstofintensiteit. De Commissie is van oordeel dat, voor een correcte weergave van de werkelijkheid, bij de beoordeling van criterium 3 moet worden uitgegaan van een verbetering van de koolstofintensiteit die per jaar 0,5% hoger ligt dan in het scenario "geringe koolstofbeperking", wat neerkomt op 2,5% tijdens de vijfjarige periode 2005-2010.

In de praktijk hanteert de Commissie onderstaande formule om na te gaan of een plan in overeenstemming is met de criteria 2 en 3:

Jaarlijks emissieplafond (gemiddeld) = (CIVE * GTD * CITD) + ADD

waarbij: CIVE = gecorrigeerde onafhankelijk geverifieerde emissies voor 2005

GTD = groeitendens 2005-2010

CITD = tendens koolstofintensiteit 2005-2010

ADD =extra emissies t.g.v. de verruiming van de definitie van "verbrandingsinstallatie"[13]

CIVE = IVE + AWIVE + EOPT

waarbij: IVE = onafhankelijk geverifieerde emissies voor 2005

AWIVE = gemiddelde jaarlijkse toewijzing aan installaties zonder geverifieerd emissierapport

EOPT = emissies voor 2005 van uitgesloten installaties[14]

Bij de beoordeling van de overeenstemming van een plan met criterium (1) houdt de Commissie rekening met:

- de geboekte vooruitgang op weg naar de naleving van de Kyotoverplichting en, voor zover relevant, de weg die nog moet worden afgelegd;

- de staat van voorbereiding en toepassing van maatregelen voor overheidsaankopen van Kyoto-eenheden en de mate waarin een beroep wordt gedaan op dergelijke maatregelen;

- de staat van voorbereiding en toepassing van maatregelen in de sectoren die niet onder de handelsregeling vallen en de mate waarin een beroep wordt gedaan op dergelijke maatregelen;

- de betrouwbaarheid van de prognoses voor de vervoerssector[15] die aan aan de basis liggen van het nationale toewijzingsplan.

Vooruitgang op weg naar Kyoto en de weg die nog moet worden afgelegd

Het uitgangspunt voor de beoordeling van criterium (1) betreffende de Kyotoverplichting is de vooruitgang die de lidstaat heeft geboekt en de weg die in de periode 2008-2012 nog moet worden afgelegd in vergelijking met de totale broeikasgasemissies van 2004, zoals meegedeeld in het voortgangsverslag. Zoals bepaald in de verdere richtsnoeren betreffende de nationale toewijzingsplannen[16], acht de Commissie het noodzakelijk dat lidstaten die nog een zekere weg moeten afleggen, gebruik maken van het toewijzingsplan voor de tweede periode om minstens een redelijk gedeelte van de nog te leveren inspanningen te verwezenlijken, d.w.z. een gedeelte dat het aandeel van de onder de EU-emissiehandelsregeling vallende installaties in de totale broeikasgasemissies correct weerspiegelt.

Geplande overheidsaankopen van Kyoto-eenheden

Overeenkomstig de twee documenten met richtsnoeren[17] gaat de Commissie na of de geplande overheidsaankopen van Kyoto-eenheden voldoende zijn onderbouwd. De Commissie baseert haar oordeel op de elementen die vermeld zijn in bijlage 5 bij de verdere richtsnoeren.

De Commissie is van oordeel dat de geplande overheidsaankopen van Kyoto-eenheden pas voldoende zijn onderbouwd als een lidstaat over een operationeel programma beschikt, contracten heeft gesloten of aanbestedingen voor de aankoop van koolstofemissierechten heeft uitgeschreven en meer dan alleen maar een klein gedeelte van de benodigde begrotingsmiddelen heeft gereserveerd.

Als een lidstaat die nog een kloof moet overbruggen tussen zijn werkelijke emissies en de overeenkomstig de Kyotodoelstelling toegestane emissies zijn geplande overheidsaankopen van Kyoto-eenheden niet of onvoldoende onderbouwt, overtreedt hij criterium (1) en wordt de totale hoeveelheid toe te wijzen emissierechten proportioneel beperkt. Voor de bepaling van deze beperking wordt rekening gehouden met het aandeel van de totale emissies in het kader van de emissiehandelsregeling in vergelijking met de emissies uit niet onder de richtlijn vallende bronnen.

In de praktijk hanteert de Commissie de volgende formule om te bepalen met hoeveel de emissierechten moeten worden beperkt:

Vereiste jaarlijkse beperking = (UNSUB GP) * TSS

waarbij: UNSUB GP =niet onderbouwde geplande overheidsaankopen van Kyoto-eenheden (jaargemiddelde)

TSS = aandeel van de handelssector

TSS = CIVE / GHG

Waarbij: GHG = totale broeikasgasemissies in 2004[18]

Mate waarin gebruik wordt gemaakt van andere beleidsmaatregelen en waarin deze maatregelen zijn onderbouwd

Overeenkomstig de aanvullende richtsnoeren beoordeelt de Commissie de mate waarin gebruik wordt gemaakt van andere beleidsmaatregelen. Wanneer in aanzienlijke mate een beroep wordt gedaan op dergelijke maatregelen, gaat de Commissie na of geplande toepassing van andere beleidsmaatregelen voldoende is onderbouwd. Zij baseert haar beoordeling op de elementen die zijn opgesomd in bijlage 6 bij de verdere richtsnoeren.

De Commissie is van mening dat een beleidsmaatregel voldoende is onderbouwd wanneer is aangetoond dat het geplande reductiepotentieel realistisch is en kan worden verwezenlijkt in de periode 2008-2012, wanneer er voldoende garanties zijn dat de beleidsmaatregel zal worden toegepast nadat de Commissie een beslissing heeft genomen over het nationale toewijzingsplan, en wanneer is aangetoond dat de maatregel niet in aanzienlijke mate overlapt met maatregelen ter beperking van de emissies in installaties die onder de EU-emissiehandelsregeling vallen.

Als een lidstaat die nog een kloof moet overbruggen tussen zijn werkelijke emissies en de overeenkomstig de Kyotodoelstelling toegestane emissies zijn andere beleidsmaatregelen niet of onvoldoende onderbouwt, overtreedt hij criterium (1) en wordt de totale hoeveelheid toe te wijzen emissierechten proportioneel beperkt. Voor de bepaling van deze beperking wordt rekening gehouden met het aandeel van de totale emissies in het kader van de emissiehandelsregeling in vergelijking met de emissies uit niet onder de richtlijn vallende bronnen.

In de praktijk hanteert de Commissie de volgende formule om te bepalen met hoeveel de emissierechten moeten worden beperkt:

Vereiste jaarlijkse beperking = (UNSUB PM) * TSS

Waarbij: UNSUB PM = niet onderbouwde beleidsmaatregel

Prognoses van de koolstofdioxide-emissies in de vervoerssector

De koolstofdioxide-emissies in de vervoerssector zijn aanzienlijk toegenomen en het duurt behoorlijk lang voor de beperkingsmaatregelen in de vervoerssector de verwachte resultaten zullen opleveren. Het is dan ook van cruciaal belang voor de beoordeling van criterium (1) dat de betrouwbaarheid van de verwachte tendensen inzake koolstofdioxide-emissies van de vervoerssector worden onderzocht.

De Commissie heeft de door de lidstaten in hun nationale toewijzingsplannen gepresenteerde tendens van de koolstofdioxide-emissies in de vervoerssector vergeleken met de ontwikkeling van de tendens in "European Energy and Transport Trends to 2030 – update 2005".

Als een lidstaat die nog een kloof moet overbruggen tussen zijn werkelijke emissies en de overeenkomstig de Kyotodoelstelling toegestane emissies in zijn nationaal toewijzingsplan melding maakt van een tendens die aanzienlijk lager ligt dan die in "European Energy and Transport Trends to 2030 – update 2005", is de Commissie van oordeel dat het plan niet in overeenstemming is met criterium (1) en wordt de totale hoeveelheid toe te wijzen emissierechten proportioneel beperkt. Voor de bepaling van deze beperking wordt rekening gehouden met het aandeel van de totale emissies in het kader van de emissiehandelsregeling in vergelijking met de emissies uit niet onder de richtlijn vallende bronnen.

In de praktijk hanteert de Commissie de volgende formule om te bepalen met hoeveel de emissierechten moeten worden beperkt:

Vereiste jaarlijkse beperking = [TRANS EM * (ETT - NAPT)] * TSS

Waarbij: TRANS EM = koolstofdioxide-emissies van de vervoerssector in 2005

ETT = tendens in de periode 2005-2010 volgens "European Energy and Transport Trends to 2030 – update 2005"

NAPT = tendens in de periode 2005-2010 volgens het nationale toewijzingsplan

2.2. Aanpassingen achteraf

In artikel 11 en bijlage III, criterium (10), van de richtlijn is bepaald dat een lidstaat vooraf (vóór de start van de handelsperiode) moet vaststellen hoeveel emissierechten in totaal en per exploitant worden toegewezen. De lidstaten mogen deze beslissing niet herzien en ze mogen geen emissierechten herverdelen door de aan elke exploitant toegewezen hoeveelheid te verhogen of te verlagen op basis van een overheidsbeslissing of een vooraf vastgelegde regel.

Dergelijke aanpassingen zijn in strijd met het essentiële concept van het "cap and trade"-systeem van de richtlijn. In het in artikel 11, lid 2, van de richtlijn vermelde besluit wordt aan elke installatie een bepaalde hoeveelheid emissierechten toegekend waarover die installatie vrij kan beschikken, zodat ze optimale economische beslissingen kan nemen. Zij beschikken daarbij over drie mogelijkheden, die even legitiem zijn: investeren in emissiebeperkingen en vrijgekomen emissierechten verkopen, het productievolume beperken en vrijgekomen emissierechten verkopen of het productievolume behouden/uitbreiden en extra emissierechten kopen.

De Commissie is van oordeel dat er geen administratieve behoefte is aan aanpassingen achteraf en dat daar geen rechtvaardiging voor bestaat. De lidstaten moeten zich baseren op de beste beschikbare gegevens wanneer zij vooraf een besluit nemen over de toewijzing van hun emissierechten. Bij prognoses wordt trouwens per definitie gebruik gemaakt van vooraf opgestelde ramingen; de werkelijke emissies kunnen daarvan afwijken. Dit is echter een inherent kenmerk van een "cap and trade"-systeem en kan geenszins worden ingeroepen als rechtvaardiging voor retroactieve wijzigingen van de vooraf vastgestelde toewijzingen. Bovendien kan niet op betrouwbare wijze worden nagegaan wat de afwijkingen heeft veroorzaakt; het is mogelijk dat ze het resultaat zijn van emissiebeperkingen ten gevolge van reële investeringen die exploitanten hebben gedaan vanwege de economische stimulansen van de regeling.

Zoals in de eerste periode staat de Commissie in haar beschikkingen toe dat de voorgenomen toewijzingen in de plannen worden gewijzigd wanneer gegevens van betere kwaliteit beschikbaar worden, voor zover dit gebeurt vóór het in artikel 11, lid 2, vermelde besluit wordt genomen.

Alleen in de volgende gevallen worden wijzigingen toegestaan nadat het definitieve nationale toewijzingsbesluit is genomen:

- als een installatie tijdens de handelsperiode wordt gesloten en de lidstaten vaststellen dat er geen exploitant meer is aan wie de emissierechten kunnen worden toegekend; en

- als emissies uit de vooraf vastgestelde reserve worden toegewezen aan nieuwkomers wordt na het besluit van artikel 11, lid 2, bepaald hoeveel emissies exact aan elke nieuwkomer worden toegewezen.

Alle andere aanpassingen worden door de Commissie afgewezen omdat ze in overtreding zijn met criterium (10), overeenkomstig de beoordeling van de plannen voor de eerste periode.

2.3. Verenigbaarheid met de supplementariteitsverplichting (JI/CDM-grenswaarde)

Het Kyotoprotocol staat de lidstaten toe om, naast hun binnenlandse inspanningen om de broeikasgasemissies te doen afnemen, te investeren in projecten op het gebied van de gezamenlijke tenuitvoerlegging (Joint Implementation, JI) en het mechanisme voor schone ontwikkeling (Clean Development Mechanism, CDM) in andere landen en de emissiekredieten daarvan te gebruiken om gedeeltelijk aan hun emissiebeperkingsverplichtingen te voldoen. De lidstaten moeten erop toezien dat het gebruik van flexibele Kyotomechanismen een aanvulling vormt op de binnenlandse maatregelen, teneinde de verschillen in emissies per hoofd van de bevolking tussen ontwikkelde landen en ontwikkelingslanden te verkleinen[19].

Volgens de richtlijn mogen niet alleen de lidstaten maar ook de exploitanten van EU-installaties die onder de emissiehandelsregeling vallen gebruik maken van JI- en CDM-kredieten om aan een gedeelte van hun verplichtingen uit hoofde van de richtlijn te voldoen. Dit percentage moet stroken met de supplementariteitsverplichting van de lidstaat en moet in het nationaal toewijzingsplan zijn vastgelegd.

De Commissie moet dan ook nagaan of de grenswaarde beantwoordt aan de supplementariteitsverplichting van de lidstaten. De supplementariteitsverplichting heeft zowel betrekking op overheidsaankopen als op het gebruik van JI- en CDM-kredieten door de particuliere sector, maar de beoordeling van de Commissie in het kader van de richtlijn blijft beperkt tot het gebruik door de particuliere sector.

De Commissie hanteert de volgende methode om te beoordelen of de voorgestelde JI/CDM-grenswaarden in overeenstemming zijn met bijlage III bij de richtlijn:

Het niveau van de inspanningen ter vermindering van de broeikasgasemissies die een lidstaat moet leveren, wordt bepaald door te beoordelen hoe groot de vereiste vermindering is in verhouding tot:

- de emissies van het basisjaar,

- de broeikasgasemissies in 2004,

- en de geraamde emissies voor 2010[20].

De volgende stap is het cijfer dat de hoogste inspanning vertegenwoordigt te delen door twee. Dit is de maximumhoeveelheid JI/CDM-kredieten die een lidstaat mag gebruiken als aanvulling op de binnenlandse inspanningen, wil hij ervoor zorgen dat het gebruik van de Kyotomechanismen slechts een aanvulling vormt op het binnenlandse optreden.

Lidstaten die niet voornemens zijn Kyoto-eenheden te kopen met overheidsgeld mogen hun exploitanten die onder de Gemeenschapsregeling vallen toestemming geven om CDM/JI-kredieten te gebruiken voor de volledige maximumhoeveelheid. Deze hoeveelheid moet worden begrepen als een percentage van het goedgekeurde plafond voor de handelssector. Als de lidstaten een hoger gebruiksniveau hebben toegestaan, wordt dit als een inbreuk op criterium (12) beschouwd.

In het geval van lidstaten die voornemens zijn Kyoto-eenheden te kopen met overheidsgeld, wordt rekening gehouden met de aankopen. De hoeveelheid JI/CDM-kredieten die kunnen worden gebruikt door in die lidstaten gevestigde installaties die onder de Gemeenschapsregeling vallen, wordt verlaagd met de jaarlijkse gemiddelde hoeveelheid geplande of onderbouwde overheidsaankopen.

De Commissie heeft voor de grenswaarde voor het gebruik van JI/CDM-kredieten een minimumdrempel van 10% vastgesteld. Als de beoordeling overeenkomstig de beschreven aanpak als resultaat heeft dat EU-installaties in die lidstaten voor minder dan 10% JI/CDM-kredieten mogen gebruiken, mogen ze dus toch 10% gebruiken. Dit is een redelijk compromis tussen binnenlandse emissiebeperkingen en stimulansen voor exploitanten van installaties om te investeren in projecten in ontwikkelingslanden.

In de praktijk hanteert de Commissie de volgende formule om de overeenstemming met de supplementariteitsverplichting te beoordelen:

A = emissies tijdens het basisjaar – toegestane emissies volgens de Kyotodoelstelling

B = broeikasgasemissies in 2004 – toegestane emissies volgens de Kyotodoelstelling

C = geraamde emissies in 2010 – toegestane emissies volgens de Kyotodoelstelling

D = 50% van de hoogste inspanning (A, B, C) – jaarlijkse gemiddelde overheidsaankopen van Kyoto-eenheden

Toegestane maximumhoeveelheid (in %) = (D / jaarlijks gemiddeld plafond) of 10%

2.4. Problemen die specifiek zijn voor individuele plannen

Garanties voor toewijzingen na de handelsperiode

De Commissie merkt op dat Richtlijn 2003/87/EG voorziet in een nationaal toewijzingsplan voor elke handelsperiode afzonderlijk. De beoordeling van dat plan door de Commissie is dus ook beperkt tot de aspecten die betrekking hebben op die handelsperiode. In alle gevallen waarin de toewijzingsplannen voor de eerste handelsperiode (2005-2007) bepalingen bevatten met betrekking tot de periode na 2007, met name bepalingen in verband met toewijzingsgaranties[21], heeft de Commissie voorlopig geen standpunt ingenomen.

De Commissie beoordeelt voor het eerst de concrete toepassing van toewijzingsgaranties van de eerste periode, voor zover het de bedoeling is deze garanties in de plannen voor de tweede periode toe te passen. Zij is van oordeel dat deze garanties een inbreuk vormen op criterium (5) en bepaalde ondernemingen of activiteiten bevoordelen, wat in strijd is met het Verdrag, en met name met de artikelen 87 en 88. In dergelijke gevallen zouden garanties uitmonden in een voorkeursbehandeling waarbij de installaties die voor de garanties in aanmerking komen meer gratis toewijzingen krijgen dan de andere installaties die onder de algemene methode voor toewijzing van emissierechten vallen. Een dergelijke voorkeursbehandeling voor één groep installaties verstoort de medediging met andere groepen installaties of dreigt deze te verstoren en heeft, aangezien de handel in alle onder Richtlijn 2003/87/EG vallende secotren EU-breed is opgezet, ook grensoverschrijdende effecten.

In deze fase is de Commissie van oordeel dat elke dusdanige vorm van overheidssteun wellicht als onverenigbaar met de interne markt zou worden beschouwd als deze steun overeenkomstig de artikelen 87 en 88 van het Verdrag zou worden beoordeeld.

Vanuit milieuoogpunt is de Commissie bezorgd over garanties voor grootschalige kostenloze toewijzingen aan koolstofintensieve productiemethoden die ver in de toekomst reiken. Dergelijke garanties kunnen investeringen in koolstofintensieve productiemethoden stimuleren en aldus de opties voor de vereiste verdere terugdringing van broeikasgasemissies na 2012 beperken. Toewijzingsgaranties voor de periode na 2012, van welke aard dan ook, beperken bovendien de mogelijkheden voor verdere harmonisering van de toewijzingsmethode in de interne markt in het kader van de herziening van de EU-emissiehandelsregeling.

Opsparen van emissierechten

In beginsel is het opsparen van emissierechten[22] een vast onderdeel van de emissiehandelsregeling en moet dit vanaf de tweede handelsperiode door de lidstaten worden toegestaan. De lidstaten mochten zelf bepalen of hun exploitanten ook in de eerste handelsperiode al emissierechten mochten opsparen; 23 van de 25 lidstaten hebben dit niet toegestaan.

Het opsparen van emissierechten in de eerste handelsperiode om ze vervolgens over te dragen naar de tweede is een vorm van overheidssteun omdat de lidstaat gratis emissierechten verleent die ze anders had kunnen verkopen in de vorm van toegewezen hoeveelheden ("Assigned Amount Units"). De overdracht van emissierechten naar de tweede handelsperiode kan alleen in overeenstemming worden gebracht met het criterium dat de hoeveelheden toe te wijzen emissierechten moeten overeenstemmen met de reductiemogelijkheden als de opgespaarde emissierechten worden afgetrokken van het plafond dat verenigbaar is met de toewijzingscriteria van de richtlijn[23].

De Commissie is van oordeel dat nationale bepalingen inzake het opsparen van emissierechten in de eerste handelsperiode en de overdracht naar de tweede periode aan de Commissie moeten worden meegedeeld, overeenkomstig artikel 88, lid 3, van het Verdrag. Wanneer in de eerste handelsperiode opgespaarde emissierechten in de tweede handelsperiode worden afgegeven aan begunstigden die daarvoor tijdens de eerste periode geen tegenprestatie hebben geleverd in termen van bewezen reële emissiebeperkingen, kan dit volgens de Commissie als overheidssteun worden beschouwd die, mocht hij worden beoordeeld in het licht van de artikelen 87 en 88 van het Verdrag, wellicht onverenigbaar met de interne markt zou worden bevonden.

Veiling

Richtlijn 2003/87/EG staat toe dat tot 10% van de emissierechten die tijdens de tweede handelsperiode door een lidstaat worden toegewezen, worden geveild of verkocht.

De Groep op hoog niveau voor concurrentievermogen, energie en milieu[24] wijst erop dat onvolgroeide energiemarkten naar verluidt hebben geleid tot onvoldoende concurrentiedruk om de doorberekening van de waarde van emissierechten in de elektriciteitsprijzen te beperken en tot zogenaamde "uitzonderlijke winsten" van elektriciteitsproducenten. De groep heeft de lidstaten ook aanbevolen om in de tweede handelsperiode een onderscheid te maken tussen de sectoren bij de toewijzing van emissierechten, teneinde rekening te kunnen houden met de externe aspecten van concurrentievermogen.

Verscheidene lidstaten zijn voornemens meer emissierechten te veilen, in combinatie met restrictievere toewijzing aan stroomproducenten. Sommige lidstaten overwegen nog steeds of ze gebruik zullen maken van veiling. De lidstaten krijgen in de beschikkingen over de plannen voor de tweede periode dan ook de toestemming om, na de beoordeling door de Commissie maar vóór het in artikel 11, lid 2, bedoelde definitieve besluit betreffende de nationale toewijzing, hun aandeel geveilde emissierechten te verhogen binnen de grenzen van artikel 10 van Richtlijn 2003/87/EG.

De Commissie is voorts van mening dat alle personen in de Gemeenschap, zonder uitzondering, moeten kunnen deelnemen aan de veilingen.

Verbrandingsinstallaties

Als een lidstaat zich niet houdt aan de omschrijving van verbrandingsinstallaties in punt 36 van de aanvullende richtsnoeren, zoals verduidelijkt in de "gecoördineerde definities" van "additional combustion installations" in de notulen van het Comité klimaatverandering van 31 mei 2006, wordt het plan door de Commissie in strijd met criterium (10) geacht en wordt het verworpen.

Als een lidstaat voorstelt extra emissierechten toe te wijzen voor extra emissies van dergelijke verbrandingsinstallaties, die niet in het plan voor de eerste periode waren opgenomen, gaat de Commissie na of de voorgenomen toewijzing aan deze installaties is vastgesteld overeenkomstig de algemene, in het nationaal toewijzingsplan vermelde methode en op basis van bewezen en geverifieerde emissiecijfers.

Als de berekening van de rechten voor dergelijke extra emissies, overeenkomstig de algemene methode en op basis van bewezen en geverifieerde emissiecijfers, resulteert in een lagere hoeveelheid emissies, eist de Commissie dat het in haar beschikking vermelde plafond wordt verlaagd met een hoeveelheid die dit verschil weerspiegelt.

3. CONCLUSIES

Als de EU haar geloofwaardigheid met betrekking tot het beleid inzake klimaatverandering na 2012 wil behouden, is het van vitaal belang dat de emissiehandelsregeling een succes wordt. Het is ook cruciaal dat in grotere mate gebruik wordt gemaakt van de EU-emissiehandelsregeling als de EU haar Kyotoverplichtingen in de periode 2008-2012 wil nakomen. Een aantal van de nationale toewijzingsplannen die bij de Commissie zijn ingediend, brengen niet alleen de naleving van Europa's Kyotoverplichtingen in gevaar, maar leiden ook tot nodeloze verstoringen van de interne markt.

Met de objectieve en transparante beoordeling van de plannen voor de tweede handelsperiode, zoals uiteengezet in deze mededeling, tracht de Commissie de naleving van de Kyotoverplichtingen veilig te stellen en streeft zij naar een succesvolle en groeiende koolstofmarkt in de toekomst.

Tabel 1: Overzicht van de overtreden criteria[25]

(2) Ontwikkeling van de emissies | X | X | X | X | X | X |

(3) Reductiepotentieel | X | X | X | X | X | X |

(4) Overige regelgeving |

(5) Non-discriminatie | X | X |

(6) Nieuwkomers | X | X | X |

(7) Vroegtijdige maatregelen |

(8) Schone technologieën |

(9) Openbare raadpleging |

(10) Lijst van installaties, met de hoeveelheid voor elke installatie | X | X | X | X | X |

(11) Concurrentie uit derde landen |

(12) JI/CDM-grenswaarde | X | X |

Artikel 10 |

Vervolg tabel 1: Overzicht van de overtreden criteria

Slowakije | Zweden | Verenigd Koninkrijk |

(1) Kyotodoelstelling |

(2) Ontwikkeling van de emissies | X | X |

(3) Reductiepotentieel | X | X |

(4) Overige regelgeving |

(5) Non-discriminatie | X |

(6) Nieuwkomers | X |

(7) Vroegtijdige maatregelen |

(8) Schone technologieën |

(9) Openbare raadpleging |

(10) Lijst van installaties, met de hoeveelheid voor elke installatie | X | X |

(11) Concurrentie uit derde landen |

(12) JI/CDM-grenswaarde | X |

Artikel 10 |

BIJLAGE 1 In bijlage III bij Richtlijn 2003/87/EG vermelde criteria voor nationale toewijzingsplannen

1. De totale hoeveelheid voor de betrokken periode toe te wijzen emissierechten moet enerzijds overeenstemmen met de verplichtingen van de lidstaat om de emissies te beperken overeenkomstig Beschikking 2002/358/EG en het Protocol van Kyoto, met inachtneming van het aandeel in de totale emissies dat deze vertegenwoordigen in vergelijking met de emissies uit bronnen die niet onder deze richtlijn en het nationale energiebeleid vallen en moeten anderzijds overeenstemmen met het nationaal programma inzake klimaatverandering. De totale hoeveelheid toe te wijzen emissierechten mag niet groter zijn dan de hoeveelheid die waarschijnlijk nodig is voor de strikte toepassing van de in deze bijlage vermelde criteria. Vóór 2008 moet de hoeveelheid in overeenstemming zijn met een ontwikkeling waarmee elke lidstaat zijn streefdoel uit hoofde van Beschikking 2002/358/EG en het Protocol van Kyoto kan halen of overtreffen. |

2. De totale hoeveelheid toe te wijzen emissierechten moet overeenstemmen met evaluaties die overeenkomstig Beschikking 93/389/EEG zijn gemaakt van de feitelijke en de te verwachten vorderingen bij het realiseren van de bijdragen van de lidstaten aan de communautaire verplichtingen. |

3. De hoeveelheden toe te wijzen emissierechten moeten overeenstemmen met de mogelijkheden, waaronder de technologische mogelijkheden, van de door deze regeling bestreken activiteiten om de emissies terug te dringen. De lidstaten kunnen hun verdeling van emissierechten baseren op de gemiddelde emissies van broeikasgassen per product bij elke activiteit en de haalbare vooruitgang bij elke activiteit. |

4. Het plan moet in overeenstemming zijn met andere wetgevende instrumenten en beleidsinstrumenten van de Gemeenschap. Er moet rekening worden gehouden met de onvermijdelijke toename van emissies als gevolg van nieuwe wettelijke eisen. |

5. Het plan mag geen zodanig onderscheid maken tussen ondernemingen of sectoren dat bepaalde ondernemingen of activiteiten onrechtmatig worden bevoordeeld, in overeenstemming met de bepalingen van het Verdrag, in het bijzonder de artikelen 87 en 88. |

6. Het plan moet informatie bevatten over de manier waarop nieuwkomers aan de Gemeenschapsregeling in de betrokken lidstaat kunnen gaan deelnemen. |

7. Het plan kan rekening houden met vroegtijdige maatregelen en bevat informatie over de manier waarop vroegtijdige maatregelen in aanmerking worden genomen. De lidstaten mogen bij de ontwikkeling van hun nationale toewijzingsplannen gebruik maken van aan referentiedocumenten over de beste beschikbare technieken ontleende benchmarks, en vroegtijdige maatregelen kunnen in die benchmarks worden verwerkt. |

8. Het plan bevat informatie over de manier waarop rekening wordt gehouden met schone technologie, waaronder energie-efficiënte technologieën.. |

9. Het plan moet bepalingen bevatten inzake opmerkingen door het publiek, alsmede informatie over de regelingen die moeten waarborgen dat er terdege met die opmerkingen rekening wordt gehouden alvorens een besluit over de toewijzing van emissierechten wordt genomen. |

10. Het plan moet een lijst bevatten van de installaties die in deze richtlijn worden opgenomen met de hoeveelheden emissierechten bestemd om te worden toegewezen aan ieder van hen. |

11. Het plan kan informatie bevatten over de manier waarop rekening wordt gehouden met het bestaan van concurrentie uit derde landen of uit entiteiten buiten de Unie. |

12. In het plan wordt het maximale aantal CER's en ERU's gespecificeerd dat door exploitanten in het kader van de Gemeenschapsregeling mag worden gebruikt als een percentage van de aan iedere installatie toegewezen hoeveelheid. Dit percentage moet stroken met de supplementariteitsverplichtingen van de lidstaat overeenkomstig het Protocol van Kyoto en de besluiten die zijn genomen overeenkomstig het UNFCCC en het Protocol van Kyoto. |

BIJLAGE 2 Economische groeitendens 2005-2010

Lidstaat | Groei 2005-2010 |

Duitsland | 9,6 % |

Griekenland | 19,9 % |

Ierland | 27,2 % |

Letland | 50,0 % |

Litouwen | 37,4 % |

Luxemburg | 27,2 % |

Malta | 11,9 % |

Slowakije | 32,4 % |

Zweden | 16,6 % |

VK | 14,3 % |

Bron: DG TREN "Energy and Transport Trends to 2030 - Update 2005" en DG ECFIN "Economic forecasts autumn 2006".

[1] COM(2006) 676 – De totstandbrenging van een wereldwijde koolstofmarkt.

[2] Inclusief emissierechten die aan reserves voor nieuwkomers zijn toegewezen en die naar verwachting door middel van veiling op de EU-emissierechtenmarkt zullen worden gebracht.

[3] Greenhouse gas emission trends and projections in Europe 2006, EEA Report No 9/2006. Zie http://reports.eea.europa.eu/eea_report_2006_9/en/eea_report_9_2006.pdf

[4] Zie bijlage 1.

[5] Indien nodig vraagt de Commissie aanvullende informatie van de lidstaten alvorens een beoordeling op te stellen.

[6] De totale hoeveelheid toe te wijzen emissierechten mag niet groter zijn dan de hoeveelheid die waarschijnlijk nodig is voor de strikte toepassing van de in deze bijlage vermelde criteria (tweede zin van criterium 1).

[7] Statistical aspects of the EU energy economy in 2005, Eurostat, Environment and Energy, 13/2006.

[8] 2010 is gekozen als middelpunt voor de periode 2008-2012.

[9] De economische groeitendensen voor de eerste reeks beoordeelde plannen zijn vermeld in bijlage 2. De gegevens betreffende de economische groei zijn gebaseerd op de meest recente prognoses van de Commissie voor de jaren 2006, 2007 en 2008.Zie http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/european_economy/2006/ee506en.pdf

[10] http://ec.europa.eu/dgs/energy_transport/figures/trends_2030_update_2005/energy_transport_trends_2030_update_2005_en.pdf

[11] Dit scenario werd opgesteld als uitgangspunt voor de herziening van Richtlijn 2001/81/EG (de richtlijn inzake nationale emissieplafonds). De gebruikte methode en uitgangspunten zijn identiek aan die van "European Energy and Transport Trends to 2030 – update 2005", maar de verwachte verbeteringen van de koolstofintensiteit zijn gebaseerd op een emissierechtenprijs van 12 euro in 2010, die stijgt tot 20 euro in 2020. Zie http://ec.europa.eu/environment/air/baseline.htm.

[12] Actieplan voor energie-efficiëntie, COM(2006) 545.

[13] Zie punt 36 van COM(2005) 703.

[14] Als er geen emissiecijfers van voldoende hoge kwaliteit beschikbaar zijn, wordt de beoordeling gebaseerd op de gemiddelde jaarlijkse toewijzingen die de uitgesloten installaties zouden hebben ontvangen.

[15] De koolstofdioxide-emissies in de vervoerssector zijn in het voorbije decennium aanzienlijk toegenomen en het duurt behoorlijk lang voor de beperkingsmaatregelen in de vervoerssector de verwachte resultaten zullen opleveren.

[16] Het tweede document met richtsnoeren is de Mededeling van de Commissie "Verdere richtsnoeren betreffende de toewijzingsplannen voor de handelsperiode 2008-2012 van het Europese systeem van verhandelbare emissierechten", COM(2005) 703.

[17] Het eerste document met richtsnoeren is de Mededeling van de Commissie betreffende voor de lidstaten bestemde richtsnoeren voor de toepassing van de criteria van bijlage III van Richtlijn 2003/87/EG, COM(2003) 830.

[18] Zoals aangegeven in tabel 1 van de bijlage bij het voortgangsverslag COM(2006) 658 van 27.10.2006, SEC(2006) 1412 van 27.10.2006.

[19] Besluit 2/CMP.1 van de Conferentie van de Partijen waarin de Partijen bij het Kyotoprotocol bijeenkomen "Principles, nature and scope of the mechanisms pursuant to Articles 6, 12 and 17 of the Kyoto Protocol", december 2005, FCCC/KP/CMP/2005/8/Add. 1, blz. 4.

[20] Alle cijfers zijn gebaseerd op de tabellen 1 en 2 in de bijlage bij het voortgangsverslag van de Commissie voor 2006, SEC(2006) 1412 van 27.10.2006.

[21] Een voorbeeld van een toewijzingsgarantie is de bepaling dat een nieuwkomer die in 2006 van start gaat met zijn activiteiten van de lidstaat de garantie krijgt op een volledige en gratis toewijzing van emissierechten voor 14 jaar, d.w.z. tot in 2020, dus tot in de vierde handelsperiode van de EU-emissiehandelsregeling.

[22] "Opsparen van emissierechten" betekent dat een exploitant ongebruikte emissierechten die hij niet nodig heeft om emissies te dekken of die hij niet op de markt heeft verkocht, mag overdragen naar de volgende handelsperiode. Zie artikel 13, leden 2 en 3, van Richtlijn 2003/87/EG.

[23] Zie criterium 3 van bijlage III bij de richtlijn.

[24] Zie http://ec.europa.eu/enterprise/environment/hlg/doc_06/first_report_02_06_06.pdf

[25] De plannen van Letland, Litouwen, Luxemburg, Malta, Slowakije en Zweden zijn ook in strijd met criterium (1) van bijlage III omdat niet alle criteria strikt worden toegepast, zoals voorgeschreven door het in de tweede zin van criterium (1) vastgestelde beginsel.