Hoeveel bewegingsruimte er is, zal uiteraard ook afhangen van de uitkomst van de lopende onderhandelingen over het volgende meerjarig financieel kader en het COVID-19-herstelpakket. Pragmatische en open samenwerking tussen alle partijen die betrokken zijn bij de besluitvorming, de uitvoering en de controle van de EU-begroting zal essentieel zijn om te waarborgen dat de steun uit EU-begrotingsmiddelen terechtkomt bij wie er het hardst behoefte aan heeft, investeringen en hervormingen stimuleert en de economie versterkt door een concentratie op gemeenschappelijke prioriteiten zoals de Europese Green Deal en de digitalisering.

In dit verslag worden de maatregelen en acties samengevat die door de Commissie zijn genomen ter beantwoording van het Europees Parlement en de Raad in het kader van de kwijtingsprocedure voor 2018. Waar zulks relevant is, wordt ook toelichting gegeven bij de uitdagingen waarmee de Commissie zal worden geconfronteerd om aan sommige van die verzoeken tegemoet te komen. Later dit jaar, wanneer de kwijtingsprocedure voor 2019 van start gaat, zal de Commissie uitvoerigere en actuelere informatie verstrekken over haar follow-upmaatregelen.

In zijn kwijtingsresolutie voor 2018 benadrukt het Europees Parlement eveneens dat de eerbiediging van fundamentele waarden, waaronder de rechtsstaat, een van de essentiële voorwaarden is voor goed financieel beheer en een effectieve EU-financiering. De Commissie is het ermee eens dat de uitvoering van de EU-begroting in overeenstemming met de geldende regels moet geschieden en dat er mechanismen moeten zijn om de EU-begroting te beschermen, ook in geval van fundamentele tekortkomingen op het gebied van de rechtsstaat in de lidstaten.

Deze punten zijn naar voren gebracht in de verzoeken die het Europees Parlement en de Raad in het kader van de kwijtingsprocedure voor 2018 hebben gedaan en waaraan de Commissie thans een follow-up geeft. De Commissie kan sommige bekommernissen wegnemen door actie te ondernemen binnen de bestaande regels en met de bestaande middelen, bijv. door richtsnoeren aan de lidstaten te geven. In andere gevallen bekijkt de Commissie of wijzigingen in de wetgeving nodig zijn om volledig te voldoen aan de verzoeken van de kwijtingsautoriteit, bijv. om gedetailleerde informatie te verkrijgen over de uiteindelijke begunstigden van EU-middelen.

oHoe moeten de lidstaten de nieuwe, met het nieuwe Financieel Reglement in 2018 in werking getreden regels inzake belangenconflicten toepassen?

Het merendeel (75 %) van de EU-middelen wordt in de lidstaten besteed onder zogeheten “gedeeld beheer”. Het Europees Parlement en tot op zekere hoogte ook de Raad hebben hun aandacht in de kwijtingsprocedure 2018 toegespitst op diverse vragen in verband met gedeeld beheer, zoals:

De Commissie brengt hierover verslag uit middels haar geïntegreerde financiële en verantwoordingsverslagen. Ondanks de uitdagingen van de COVID-19-crisis zal de Commissie haar verslaggeving over het begrotingsjaar 2019 afronden binnen de in het Financieel Reglement gestelde termijnen, opdat de politieke controle op die verslaggeving onverwijld van start kan gaan.

ode middelen van de EU moeten volgens de regels worden besteed, d.w.z. dat de betalingen aan begunstigden op wettige en regelmatige wijze moeten worden verricht. In samenwerking met de instanties die de EU-begroting op het terrein uitvoeren, zal de Commissie alles in het werk blijven stellen om een goed evenwicht te vinden tussen controles voor en na de betalingen aan begunstigden – rekening houdend met de nieuwe risicocontext als gevolg van de COVID-19-crisis. Het doel is redelijke zekerheid te verkrijgen dat de middelen goed worden besteed zonder onnodige bureaucratie te creëren voor de begunstigden, of voor de instanties die de EU-begroting uitvoeren, en hoge kosten te vermijden.

ode middelen van de EU moeten worden besteed met het doel de doelstellingen van de uitgavenprogramma’s te verwezenlijken. De voor de periode 2014-2020 gestelde doelen moeten wat betreft sommige programma’s wellicht worden gewijzigd in verband met de COVID-19-crisis. Wat betreft de uitgavenprogramma’s voor de periode 2021-2027 moeten de doelstellingen worden herzien in het licht van de nieuwe politieke prioriteiten en ambities als gevolg van de COVID-19-crisis;

De werkzaamheden in de commissie Begrotingscontrole van het Europees Parlement en bij de Raad waren voltooid voordat de COVID-19-crisis uitbrak en gaven aanleiding tot aanzienlijke veranderingen in de werkomgevingen van de EU-instellingen. Door de crisis werd de stemming ter plenaire vergadering echter verschoven van begin april naar half mei. De stemming bevestigde niettemin het oordeel van de commissie Begrotingscontrole en de plenaire vergadering sprak zich duidelijk uit voor het verlenen van kwijting aan de Commissie, erkennende dat het geld van de belastingbetaler in de EU-begroting over het algemeen goed en regelmatig was besteed.

De kwijtingsprocedure 2018 was in verschillende opzichten opmerkelijk. Het was de eerste kwijtingsprocedure van de zittingsperiode 2020-2024 van het Europees Parlement en zijn commissie Begrotingscontrole in de nieuwe samenstelling, en bij de kwijtingshoorzittingen waren zowel leden van de Commissie-Juncker als de Commissie-Von der Leyen betrokken. Bovendien was er de unieke gelegenheid om uit eerdere kwijtingsprocedures getrokken lessen mee te nemen in de onderhandelingen over het volgende meerjarig financieel kader om een en ander in de toekomst te verbeteren.

Versterking van de rechtsstaat in de Unie is en blijft een belangrijke doelstelling voor iedereen. De Commissie heeft in juli 2019 diverse concrete maatregelen op korte en middellange termijn gelanceerd , zoals opstelling van een jaarverslag over de rechtsstaat, verdere ontwikkeling van het EU-scorebord voor justitie en versterking van de dialoog met andere EU-instellingen, de lidstaten en de belanghebbenden. Het jaarverslag over de rechtsstaat is een van de belangrijke initiatieven op het werkprogramma van de Commissie voor 2020; het eerste verslag zal in het najaar van 2020 worden uitgebracht.

De acties moeten verder worden uitgewerkt, wat een belangrijke taak is voor de nieuwe Commissie, het Europees Parlement en de Raad.

De Commissie heeft reeds in 2018, als onderdeel van het wetgevingspakket waarop het meerjarig financieel kader 2021-2027 berust, een voorstel ingediend voor de bescherming van de Uniebegroting als zich in de lidstaten algemene tekortkomingen op het gebied van de rechtsstaat voordoen . In haar voorstel benadrukt de Commissie dat de Unie een rechtsgemeenschap is die haar bestaansrecht aan haar waarden ontleent. Deze lopen als een rode draad door haar hele juridische en institutionele structuur en door al haar beleidsmaatregelen en programma’s. De eerbiediging van deze waarden moet daarom in alle beleidsdomeinen van de Unie worden gewaarborgd. Hiertoe behoort ook de EU-begroting, waarin de eerbiediging van fundamentele waarden een essentiële voorwaarde voor goed financieel beheer en doeltreffende EU-financiering is. De Commissie verheugt zich erover dat het Europees Parlement haar voorstel steunt.

De Commissie is ook ingenomen met de steun van het Europees Parlement voor het Europees Openbaar Ministerie (EOM), een mijlpaal in de bescherming van de financiële belangen van de Unie. Het EOM zal bevoegd zijn om strafbare feiten waardoor de EU-begroting wordt geschaad, zoals corruptie of fraude met EU-middelen of btw-carrouselfraude, te onderzoeken en te vervolgen. De Commissie is zich bewust van de bezorgdheid omtrent de financiering van het EOM, maar wijst erop dat het bestaande budget het resultaat is van uitvoerige besprekingen met de begrotingsautoriteit.

Op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid heeft het Europees Parlement de Commissie verzocht om in samenspraak met de lidstaten effectieve rechtsinstrumenten te ontwikkelen ter eerbiediging van de rechtsstaat met betrekking tot aantijgingen van zogenaamde “landroof”. Het komt in de eerste plaats de autoriteiten van de betrokken lidstaten toe om op te treden in geval van grondeigendomskwesties. Alle aantijgingen van bijzondere wantoestanden in deze of gene lidstaat worden door de Commissie evenwel zorgvuldig onderzocht, zoals het geval is of is geweest na aantijgingen in meerdere lidstaten, met name in Slowakije, Tsjechië en Hongarije. De situatie kan worden verbeterd als het Commissievoorstel inzake de rechtsstaat voor het volgende meerjarig financieel kader door het Europees Parlement en de Raad wordt goedgekeurd.

Op het vlak van de externe steun drong het Europees Parlement erop aan dat de Commissie zou verzekeren dat de verstrekking van externe steun afhankelijk is van de eerbiediging van de rechtsstaat en de mensenrechten in de ontvangende landen. Het hoeft geen betoog dat de EU de fundamentele waarden van mensenrechten, democratie en de rechtsstaat, die een wezenlijk onderdeel zijn van alle partnerschaps- en samenwerkingsovereenkomsten met derde landen, hoog in het vaandel draagt. Overeenkomstig de Europese consensus inzake ontwikkeling passen de EU en de lidstaten steevast een op rechten gebaseerde benadering, die alle mensenrechten omvat, op alle vormen van ontwikkelingssamenwerking toe. De EU kan met en via regeringen werken, in welk geval een financieringsovereenkomst wordt gesloten. Dergelijke overeenkomsten bevatten een clausule op grond waarvan de Commissie de overeenkomst kan opschorten of opzeggen wanneer een verplichting inzake de eerbiediging van de mensenrechten, democratische beginselen en de rechtsstaat wordt geschonden. Tijdens de uitvoering streeft de EU naar nauw overleg inzake de evaluatie en monitoring van fundamentele waarden, daarbij refererend aan de analyse en prioriteiten van de landenstrategie inzake mensenrechten. Deze follow-up wordt meegenomen in haar politieke dialoog met het partnerland. Soortgelijke clausules zijn ook opgenomen in overeenkomsten met internationale organisaties wanneer de EU met en via hen samenwerkt om de externe hulp uit te voeren. Tot slot zijn de contractuele en financiële procedures ook gericht op een optimale inzet van middelen en het voorkomen dat specifieke belangengroepen zich de opbrengst toe-eigenen of verduisteren.

Het Europees Parlement toonde zich bezorgd over persverslagen van projecten in Eritrea. De Commissie verwerpt ten stelligste de beweringen, is vastbesloten de lopende projecten van nabij te monitoren en zal verslag uitbrengen aan de begrotingsautoriteit over haar betrokkenheid bij het land. Wat specifiek het project Reconnecting Eritrea and Ethiopia through rehabilitation of the main arterial roads in Eritrea – het zogeheten ‘Roads Project’ betreft, zorgt de EU-delegatie voor een regelmatige follow-up, onder andere door middel van verschillende werkbezoeken met UNOPS, waarvan één samen met de EU-missiehoofden in februari 2020. De uitvoering is in overeenstemming met de EU-normen inzake project- en financieel beheer.

In antwoord op de bezorgdheid van het Europees Parlement over kwetsbare migranten in de hotspots wijst de Commissie erop dat er regelmatig aan haar wordt gerapporteerd over de activiteiten van de uitvoerende partners op het terrein die EU-financiering ontvangen. De Commissie monitort zelf ook op het terrein de uitvoering van acties die door de EU worden gefinancierd en neemt deel aan technische vergaderingen met de autoriteiten om de voortgang van de overeengekomen strategieën te volgen. De projecten die de EU in Griekenland financiert, hebben betrekking op voorlichting, identificatie en verstrekking van beschermingsdiensten aan kwetsbare groepen, huisvesting en rechtsbijstand, in het bijzonder aan kwetsbare personen, zoals slachtoffers van seksueel en gendergerelateerd geweld en niet-begeleide minderjarigen.

3.De resultaten van de EU-uitgavenprogramma’s meten

De EU-begroting is voornamelijk een investeringsbegroting. Zij is goed voor ongeveer 1 % van het bruto nationaal inkomen van de EU en circa 2 % van alle overheidsuitgaven in de EU, en heeft tot doel de nationale begrotingen aan te vullen en gemeenschappelijk overeengekomen prioriteiten te verwezenlijken. In tegenstelling tot nationale begrotingen is de EU-begroting vooral gericht op de ondersteuning van strategische investeringen op middellange tot langere termijn en op het gebruik van de hefboomwerking ervan als katalysator voor investeringen uit andere publieke en private bronnen.

Het Europees Parlement stelt vast dat het een hele uitdaging is om te meten wat er is verwezenlijkt op het gebied van de prioriteiten, beleidsmaatregelen en programma’s van de Unie; stelt evenwel vast dat doeltreffende prestatiemonitoring van essentieel belang is om inzicht te krijgen in de situatie, nieuwe problemen op te sporen en corrigerende maatregelen te nemen wanneer de doelstellingen niet worden gehaald of wanneer de resultaten van bepaalde beleidsmaatregelen van de Unie een nadelig effect kunnen hebben op de verwezenlijking van de vastgestelde doelstellingen van andere beleidsmaatregelen. De Commissie is het hiermee eens en waardeert de steun van het Europees Parlement en de Raad voor de verdere verbetering van de prestatiekaders en de verslaglegging.

De EU-begroting beschikt reeds over een geavanceerd kader met duidelijke doelstellingen en indicatoren voor het meten van en rapporteren over resultaten en evaluaties. Dit is door de OESO bevestigd.

De Commissie gebruikt één stel doelstellingen en indicatoren om de resultaten van de EU-begroting te meten. Die doelstellingen, zowel algemene als specifieke, en de daarmee samenhangende indicatoren worden vastgelegd in de rechtsgrondslagen van de programma’s. De uitgebreide verslaglegging is geleidelijk verbeterd zodat zij een meer gefocust en gestructureerd beeld verschaft van de richting de programmadoelstellingen gemaakte vorderingen. Dankzij deze informatie, gecombineerd met andere kwalitatieve en kwantitatieve bronnen, kunnen de resultaten gaandeweg worden gemonitord. Vervolgens kan in een later stadium worden beoordeeld in hoeverre programma’s de vooropgestelde doelen hebben bereikt, met behulp van de ruimere jaarlijkse monitoring en de informatie afkomstig van de programma-evaluaties. Middels deze combinatie van kwalitatieve en kwantitatieve informatie kan tevens rekening worden gehouden met nieuwe ontwikkelingen wanneer deze zich voordoen, zoals de reactie op de COVID-19-uitbraak.

De Commissie blijft zich inspannen om haar jaarlijkse verslaglegging voortdurend te verbeteren. Om de focus op de gemaakte vorderingen en de verwezenlijking van de doelstellingen te verscherpen, heeft de Commissie een stel kernindicatoren voor de jaarlijkse verslaglegging geïdentificeerd die zijn opgenomen in de voorstellen voor het volgende meerjarig financieel kader. Alle indicatoren die voor financiële programma's zijn vastgesteld, zijn kritisch tegen het licht gehouden in het kader van de uitgaventoetsing in de aanloop naar de voorstellen van de Commissie voor het nieuwe meerjarig financieel kader. Overeenkomstig het verzoek van het Europees Parlement heeft dit geleid tot voorstellen voor minder maar kwaliteitsvollere programmaprestatie-indicatoren. Het monitoring- en evaluatiekader zal ook worden versterkt voor de toekomstige financiële programma’s.

Een goed functionerende begroting moet op onvoorziene gebeurtenissen kunnen reageren. De reactie op de COVID-19-pandemie laat zien, bijvoorbeeld via het investeringsinitiatief Coronavirusrespons, de heractivering van het instrument voor noodhulp (ESI) en de uitbreiding van de werkingssfeer van het Solidariteitsfonds van de EU (SFEU), dat de EU-begroting effectief snel en flexibel kan worden ingezet binnen een gecoördineerde Europese crisisrespons. Wat het externe optreden betreft, is de EU-begroting als onderdeel van de “Team Europe”-respons op COVID-19 snel aangepast om in partnerlanden steun te verlenen waar die het hardst nodig is, ten behoeve van humanitaire acties en de behoeften op gezondheids- en sociaal-economisch gebied. Als onderdeel van het herstelplan voor Europa heeft de Commissie op 27 mei een versterkt meerjarig financieel kader voor 2021-2027 voorgesteld, in combinatie met een nieuw herstelinstrument - Next Generation EU - om de financiering te versterken en te vervroegen, binnen het raam van een ambitieus en alomvattend plan voor Europees herstel dat is gebaseerd op solidariteit en op onze gemeenschappelijke beginselen en waarden. Deze voorstellen ondersteunen het crisisherstel en bieden een kader voor langetermijninvesteringen in de veerkracht van de Unie en de groene en digitale transities. De EU-begroting flexibeler maken en investeren in crisisparaatheid en veerkracht, zal een prioriteit van het toekomstige financieel kader zijn.

4.Naleving van de regels

De Commissie voert de EU-begroting uit in een complexe omgeving, met een grote verscheidenheid van partners. In dit verband streeft de Commissie ernaar te waarborgen dat de financiële beheerssystemen en de financiële verrichtingen aan de wettelijke en contractuele regels voldoen. Voor de middelen die zij rechtstreeks beheert, voert zij daartoe controles en audits uit. Uitvoerende partners zijn verplicht beheers- en controlesystemen in te stellen, en de Commissie gaat na of die systemen er zijn en functioneren.

Middels deze uitgebreide bottom-up-beoordeling kan de Commissie tekortkomingen in de controles en/of gegevens tijdig opsporen en aanpakken. In voorkomende gevallen gaat de Commissie over tot financiële correcties en terugvorderingen. Zwakke punten kunnen aanleiding geven tot fouten die hadden kunnen worden voorkomen. Nadat dergelijke fouten zijn vastgesteld, neemt de Commissie de passende maatregelen om ze recht te zetten. Slechts in een beperkt aantal gevallen is er sprake van fraude, die moet worden onderscheiden van onregelmatigheden door het opzettelijke karakter. De Commissie hanteert hoe dan ook een nultolerantiebeleid voor fraude en geeft deze in voorkomende gevallen een grondige follow-up.

Het doel van de Commissie is de EU-begroting effectief te beschermen in een meerjarenperspectief en te verzekeren dat, nadat programma’s zijn voltooid en alle controles zijn uitgevoerd, het restrisico bij afsluiting kleiner is dan 2 %. De controles moeten robuust, maar ook kosteneffectief zijn, en op een efficiënte manier en tegen een redelijke kostprijs aan hun vooropgestelde doelen beantwoorden.

Conform haar rol als extern controleur volgt de Europese Rekenkamer een andere, veeleer top-down gerichte en op statistische steekproefneming steunende benadering voor haar jaarlijkse beoordeling van de regelmatigheid van de betalingen aan landbouwers, bedrijven, studenten, enz. De uitkomsten van die benadering lagen de jongste jaren evenwel in de lijn van die van de Commissie.