NL Publicatieblad van de Europese Unie C 79/1

MODERNISERING VAN ONDERWIJS EN OPLEIDING: EEN PIJLER VOOR WELVAART EN SOCIALE SAMENHANG IN EUROPA

GEZAMENLIJK TUSSENTIJDS VERSLAG 2006 VAN DE RAAD EN DE COMMISSIE OVER DE MET HET WERKPROGRAMMA„ONDERWIJS EN OPLEIDING 2010”GEBOEKTE VOORUITGANG

(2006/C 79/01)

1. INLEIDING

Met het oog op de te verwezenlijken sociale en economische doelstellingen van de Europese Unie hebben de Raad (Onderwijs) en de Europese Commissie in 2004 in hun gezamenlijk tussentijds verslag (1) om dringende hervormingen in de Europese onderwijs- en opleidingsstelsels verzocht. Zij verbonden zich ertoe om de twee jaar verslag uit te brengen over de vooruitgang die is geboekt met de uitvoering van het werkprogramma „Onderwijs & Opleiding 2010” dat het Kopenhagenproces op het gebied van beroepsonderwijs en -opleiding en de werkzaamheden ten behoeve van het hoger onderwijs omvat. Het hier gepresenteerde verslag is het eerste in deze nieuwe reeks. Onderwijs en opleiding 2010 speelt voorts een centrale rol bij de implementatie van de nieuwe geïntegreerde richtsnoeren voor werkgelegenheid en groei (2) en het Europees pact voor de jeugd.

Bij de onlangs gemaakte tussentijdse evaluatie van de Lissabonstrategie is de spilfunctie van onderwijs en opleiding voor de Europese agenda voor werkgelegenheid en groei opnieuw bevestigd. De lidstaten zijn in de geïntegreerde richtsnoeren om méér en gerichtere investeringen in menselijk kapitaal en aanpassing van hun onderwijs- en opleidingsstelsels aan de nieuwe competentie-eisen gevraagd. De Europese Raad heeft in dit kader om volledige implementatie van het werkprogramma Onderwijs en opleiding 2010 verzocht.

De Raad heeft er herhaaldelijk op gewezen dat de onderwijs- en opleidingsstelsels een tweeledige functie hebben, namelijk een sociale én een economische. Onderwijs en opleiding zijn bepalende factoren voor het vermogen van landen om topprestaties te leveren, te innoveren en te concurreren. Aangezien onderwijs en opleiding waarden uitdragen als solidariteit, gelijke kansen en maatschappelijke participatie en tegelijkertijd een positief effect hebben op gezondheid, veiligheid, milieu, democratisering en de levenskwaliteit in het algemeen, zijn het tevens onlosmakelijke elementen van het sociale Europa. Alle burgers moeten een leven lang leren om kennis, vaardigheden en competenties te verwerven en deze voortdurend op de nieuwste stand te brengen. Daarnaast moet ook worden ingespeeld op de specifieke behoeften van diegenen die gevaar lopen op sociale uitsluiting. Dit zal niet alleen de arbeidsparticipatie en economische groei, maar ook de samenhang in de maatschappij ten goede komen.

Met investeringen in onderwijs en opleiding is veel geld gemoeid, maar het rendement op persoonlijk, economisch en sociaal vlak weegt op de middellange en lange termijn op tegen de kosten. Bij de hervormingen zal men dan ook moeten blijven streven naar synergie-effecten tussen economische en sociale beleidsdoelstellingen, die elkaar in feite aanvullen.

Deze punten zijn van het allergrootste belang voor de huidige discussie in de Europese Unie over de toekomst van het Europees sociaal model. Europa staat voor enorme sociaal-economische en demografische uitdagingen, zoals vergrijzing, hoge aantallen laagopgeleide volwassenen, hoge werkloosheidscijfers onder jongeren, enz. Tegelijkertijd neemt de vraag naar betere competenties en kwalificaties op de arbeidsmarkt steeds meer toe. Deze uitdagingen moeten worden opgepakt, willen we de sociale stelsels in Europa op de lange termijn in stand houden. Onderwijs en opleiding komt hierbij een sleutelrol toe.

2. VOORUITGANG BIJ DE IMPLEMENTATIE VAN ONDERWIJS EN OPLEIDING 2010

Hieronder wordt voor het eerst een overzicht gegeven van de vooruitgang bij de modernisering van de onderwijs- en opleidingsstelsels in Europa, waar in Lissabon om verzocht is. De analyse stoelt voornamelijk op nationale verslagen (3) van de lidstaten, de EVA/EER-landen, de toetredende landen en kandidaat-lidstaten over het jaar 2005. Beschreven worden de effecten van de hervormingen op de prioritaire werkterreinen uit het gezamenlijk tussentijds verslag over 2004 (4). De verwijzingen naar landen tussen haakjes zijn bedoeld als voorbeelden van goede praktijken en om wederzijds leren te vergemakkelijken.

2.1. Het nationale niveau: er zit vaart in de hervormingen

Uit de nationale verslagen komt naar voren dat Onderwijs en opleiding 2010 een duidelijker plaats heeft gekregen in de nationale beleidsvoering. Voor alle lidstaten is de Lissabonstrategie inmiddels een van de factoren waarmee bij de uitwerking van het nationale onderwijs- en opleidingsbeleid in meer of mindere mate rekening wordt gehouden.

Een toenemend aantal landen heeft intussen concrete regelingen op papier gezet voor de onderlinge afstemming tussen de ministeries die verantwoordelijk zijn voor de implementatie van het werkprogramma Onderwijs en opleiding 2010 (met name de ministeries voor onderwijs en voor werkgelegenheid) en voor de raadpleging van alle betrokkenen, zoals de sociale partners. Tal van landen hebben streefcijfers vastgesteld die in meer of mindere mate gerelateerd zijn aan de benchmarks (referentieniveaus van gemiddelde Europese prestaties op het gebied van onderwijs en opleiding). Dit is ook van belang voor de implementatie van de Europese werkgelegenheidsstrategie (5).

2.1.1. Prioriteiten en investeringen staan in het teken van méér doelmatigheid en kwaliteit

Bij de totale investeringen in de belangrijkste sectoren van de kenniseconomie loopt Europa sinds 2000 onveranderd achter op haar belangrijkste concurrenten, zoals de Verenigde Staten. Een aantal Aziatische landen, zoals China en India, haalt hun achterstand snel in.

De overheidsuitgaven voor onderwijs (in procenten van het BBP) stijgen niettemin in bijna alle lidstaten van de EU (EU-gemiddelde: 5,2 % in 2002 tegen 4,9 % in 2000).

Deze opwaartse trend tussen 2000 en 2002 is een veelbelovend signaal dat op hoge prioriteit voor overheidsinvesteringen in het onderwijs wijst. Met investeringen van vier tot acht procent van het BBP in het onderwijs zijn er wel grote verschillen tussen de landen te constateren. Bij de meeste regeringen lijkt niettemin het besef aanwezig dat de noodzakelijke hervormingen met het huidige investeringspeil en de huidige investeringspatronen niet te realiseren zijn.

Tal van landen moedigen hun burgers en particuliere huishoudens aan om vooral op terreinen waar een hoog persoonlijk rendement te verwachten valt in het eigen onderwijs te investeren. Hierbij wordt gebruik gemaakt van prikkels als vouchers of individuele leerrekeningen (bijv. in AT, NL en UK (6)) (7), belastingvoordelen (bijv. in CY, FI, HU, LT, PT en SI) of vergoeding van les- en collegegelden (bijv. in AT, CY, PL, RO en UK). In het algemeen zijn er maar weinig tekenen dat werkgevers meer in permanente beroepsopleiding zijn gaan investeren. Er moet dus meer worden gedaan om werkgevers tot meer investeringen te bewegen.

Méér doelmatigheid door méér kwaliteit staat in de meeste landen hoog op de agenda. De nadruk ligt daarbij vooral op decentralisatie en verbetering van het instellingsbestuur. Om de prestaties van hun onderwijsstelsels te meten, werken de meeste landen met internationaal vergelijkbare gegevens. Een groot aantal heeft echter nog geen passende prestatie-indicatoren voor het eigen stelsel uitgewerkt of regelingen getroffen voor de in dit verband te verzamelen gegevens. Welk effect de inspanningen hebben gehad, is dan ook moeilijk vast te stellen.

Alle landen wijzen op het grote belang van vaardigheden die niet alleen voor de kenniseconomie en -samenleving maar ook voor de concurrentiekracht van de nationale economie nodig zijn. Verbetering van de kwaliteit van onderwijsvoorzieningen en -standaards heeft in de meeste landen eveneens hoge prioriteit (8).

Op het punt van de sociale integratie geven alle landen aan dat toegankelijkheid van het onderwijs en blijvende inzetbaarheid van doelgroepen op de arbeidsmarkt ('employability') een prominente plaats innemen in het beleid. Een aantal landen (bijv. CY, CZ, EL, ES, LV, MT, PT en RO) brengt evenwel naar voren dat zij niet voldoende geld hebben om alle op dit punt noodzakelijke beleidsmaatregelen te nemen.

Verschillende landen wijzen er nadrukkelijk op dat zij in hun onderwijs- en opleidingsbeleid naar elkaar aanvullende economische en sociale doelstellingen streven. Andere landen brengen daartegen in dat sociale doelstellingen (rechtvaardigheid en samenhang in de maatschappij) met grotere voortvarendheid kunnen worden gerealiseerd, als er successen in het economisch en arbeidsmarktbeleid worden geboekt. Voor de discussie over het Europees sociaal model zijn deze punten van buitengewoon groot belang.

2.1.2. Er zijn meer strategieën voor levenslang leren uitgewerkt, maar bij de implementatie blijft nog veel te doen

Sinds 2003 is er vooruitgang geboekt bij de ontwikkeling van strategieën voor levenslang leren (9), waarover alle lidstaten volgens een doelstelling van de Europese Raad vóór 2006 (10) moeten beschikken. De strategieën vervullen een spilfunctie in de nieuwe geïntegreerde richtsnoeren voor de Lissabonstrategie. Hoewel nog lang niet alle landen op dit punt actief zijn geworden, hebben toch veel landen inmiddels hetzij een beleidsverklaring over levenslang leren uitgewerkt (bijv. in de vorm van een strategiedocument of een nationaal actieplan) hetzij kaderwetgeving uitgevaardigd (bijv. EL, ES, FR en RO).

Zoals al in 2003 is aangetoond, ontbreekt het in sommige strategieën echter aan de juiste balans. Men heeft de neiging om scherp te stellen ofwel op blijvende inzetbaarheid voor de arbeidsmarkt, ofwel op het weer aan boord halen van mensen die al lang niets meer met het onderwijs te maken hebben gehad. Een aantal landen, zoals Zweden, Denemarken, Finland en Noorwegen, zijn goed op weg naar een coherente, brede aanpak en boeken ook goede vooruitgang bij de implementatie daarvan.

Het is niettemin bemoedigend dat in Europa steeds meer aan de beleidsvoorwaarden voor levenslang leren wordt gewerkt. Een klein aantal landen (bijv. FI, FR en PT) beschikt bijvoorbeeld over goed functionerende systemen voor de erkenning van elders verworven competenties, terwijl een aantal andere landen hiervoor kortgeleden maatregelen heeft genomen of dit momenteel aan het doen is (bijv. BE, DK, ES, NL, NO, SE, SI en UK). In een toenemend aantal landen wordt tevens aan levenslange begeleiding bij leren en werken (bijv. in BE, DK, FR, IE, IS en LI) en aan één enkele nationale kwalificatiestructuur (bijv. in IE) gewerkt. Een dergelijke kwalificatiestructuur heeft ook in sommige nieuwe lidstaten en kandidaat-lidstaten hoge prioriteit (bijv. in CY, EE, HR, LV, PL, RO, SI en TK).

Ongeveer 11 % van de 25- tot 64-jarigen (11) maakt in de EU gebruik van de mogelijkheden om een leven lang te leren. Hoewel de cijfers tussen de landen verschillen, is hier toch sprake van een stijging ten opzichte van 2000.

Verhoging van de deelneming aan het volwassenenonderwijs is en blijft een van de grootste uitdagingen die door Europa en met name de landen in Zuid-Europa en de nieuwe lidstaten moet worden opgepakt. Een groter aantal lerende volwassenen zou de arbeidsparticipatie bevorderen en zorgen voor meer samenhang in de maatschappij.

In heel Europa wordt onvoldoende prioriteit gegeven aan en onvoldoende geld uitgetrokken voor verbetering van de mogelijkheden voor volwassenen om te blijven leren. Dit geldt vooral voor het groeiende aantal oudere werknemers, dat in 2030 bij veertien miljoen zal komen te liggen, en voor laagopgeleide volwassenen. De meeste landen met hoge percentages lerende volwassenen hebben in het kader van integrale, brede strategieën voor levenslang leren zeer veel prioriteit aan het leren van volwassenen gegeven.

Bijna 15 % van de jongeren in de EU gaat nog steeds voortijdig van school. Op dit punt is slechts geringe vooruitgang geboekt in de richting van de EU-benchmark (10 % voortijdig schoolverlaters in het jaar 2010).

Bijna 20 % van de 15-jarigen kampt nog steeds met ernstige problemen bij het lezen. Bij dit cijfer is sinds 2000 geen enkele vooruitgang in de richting van de EU-benchmark (vermindering van het aantal jongeren met geringe leesvaardigheden met 20 %) geboekt.

Circa 77 % van de 18- tot 24-jarigen haalt een diploma voortgezet onderwijs. Ondanks goede vooruitgang in sommige landen ligt dit cijfer nog ver onder de EU-benchmark (85 %).

De aanhoudend hoge aantallen jongeren die zonder basiskwalificaties en -competenties van school gaan, zijn een alarmerend teken dat het initiële onderwijs niet altijd de noodzakelijke basis legt om levenslang te leren. Aan deze kwestie is ook in de nieuwe geïntegreerde richtsnoeren voor de Lissabonstrategie en het Europees Pact voor de jeugd aandacht besteed. Verscheidene landen hebben dit punt opgepakt en werken momenteel aan de hervorming van hun leerplannen en studieprogramma's (bijv. AT, CY, DE, FR, IT, NO en UK). Doel van de hervormingen is ervoor te zorgen dat iedereen veelzijdig inzetbare kerncompetenties verwerft en jongeren — vooral uit de sociaal-economisch zwakke milieus — niet „door de mazen van het net vallen” (zie ook punt 2.1.4.).

2.1.3. De hervormingen in het hoger onderwijs werpen steeds meer vruchten af voor de Lissabonagenda

Het Bolognaproces fungeert nog steeds als aanjager voor hervormingen in de structuur van het hoger onderwijs, vooral als naar de invoering van de driefasenstructuur en de verbetering van de kwaliteitsborging wordt gekeken. Centraal in de nationale beleidsontwikkelingen op het gebied van het hoger onderwijs staat vooral het Bolognaproces en niet zozeer de Lissabonstrategie. Er zijn niettemin tekenen dat landen aan punten als goed bestuur („governance”), financiering en aantrekkelijkheid beginnen te werken en de instellingen voor hoger onderwijs een bijdrage zullen kunnen leveren aan het concurrentievermogen, de werkgelegenheid en de groei (12). Diverse landen (waaronder AT, BE, DE, DK, FI, FR, IT en NO) maken melding van initiatieven om kenniscentra en „kennispolen” op te zetten.

Op bestuurlijk terrein zijn in tal van landen (bijv. AT, CZ, DE, DK, FR, IS, LI en SK) overeenkomsten gesloten tussen instellingen voor hoger onderwijs en de overheid. Deze overeenkomsten, die uiteenlopende vormen hebben en de onderlinge betrekkingen regelen, dienen als uitgangspunt voor de bekostiging van de instellingen. Een aantal landen in Midden- en Oost-Europa tracht de versplintering in het eigen hoger onderwijs tegen te gaan door middel van nieuwe bestuurlijke instellingsregelingen, waarin vaak ook een plaats is weggelegd voor spelers van buiten het onderwijs.

In 2001 investeerden de publieke en private sector in de EU tezamen in totaal 1,28 % van het BBP in het hoger onderwijs, terwijl dit in Canada 2,5 % en in de Verenigde Staten 3,25 % was (13). Denemarken (2,8 %), Zweden (2,3 %) en Finland (2,1 %) geven in de EU het meeste geld voor het hoger onderwijs uit. Om het verschil met de Verenigde Staten te overbruggen zou de EU 180 miljard euro extra per jaar moeten vrijmaken en vooral naar duidelijk hogere investeringen van de private sector moeten streven.

Voor een groot aantal landen is de financiering van het hoger onderwijs nog steeds een groot probleem, dat de implementatie van de hervormingen in de weg staat.

Bevordering van inkomende mobiliteit blijkt een van de meest gangbare instrumenten om de aantrekkelijkheid van het hoger onderwijs in Europa te vergroten. Slechts een klein aantal landen (bijv. DE, FI, FR, IE, NL en UK) doet ook nog aan actieve marketing of gerichte werving in het buitenland. Een aantal nieuwe lidstaten probeert de aantrekkelijkheid van het hoger onderwijs te verhogen door samenwerkingsverbanden met instellingen voor hoger onderwijs in het buitenland aan te gaan en gezamenlijke studieprogramma's aan te bieden.

In de meeste landen is het besef aanwezig dat verbetering van de samenwerking tussen het hoger onderwijs en het bedrijfsleven een conditio sine qua non voor innovatie en meer concurrentiekracht is. Het aantal landen dat hier een alomvattende aanpak voor heeft, is evenwel gering. Dit is ten dele toe te schrijven aan het feit dat in de nationale innovatiestrategieën maar al te vaak geen plaats wordt ingeruimd voor de noodzakelijke hervormingen in het hoger onderwijs.

In tal van landen wordt het hoger onderwijs gestimuleerd om zelf ook een invulling aan levenslang leren te geven en mede door de invoering van een erkenningssysteem voor elders verworven competenties de poorten te openen voor mensen uit bijvoorbeeld sociaal-economisch zwakke milieus. Deze inspanningen maken deel uit van het algemene streven in Europa om de deelname aan het hoger onderwijs te verhogen. Een groot aantal instellingen voor hoger onderwijs biedt programma's voor verdere professionele ontwikkeling aan, terwijl open universiteiten die met afstandsonderwijs, gecombineerd afstands- en contactonderwijs „blended learning”) en ICT-ondersteund onderwijs werken zich in een steeds grotere populariteit mogen verheugen.

2.1.4. Geleidelijke opwaardering van beroepsopleidingen, maar er moet nog veel werk worden verzet

Bij de hervormingen van de beroepsopleiding (beroepsonderwijs en scholing) lijken de nationale prioriteiten over het algemeen in de pas te lopen met de prioriteiten van het Kopenhagenproces. Met de invulling van een aantal op EU-niveau overeengekomen gemeenschappelijke beginselen en referentiesystemen (bijv. voor erkenning van elders verworven competenties, kwaliteitsborging en begeleiding) is een begin gemaakt. Volgens de landen zelf is het echter nog te vroeg is om concrete resultaten op tafel te kunnen leggen.

In sommige landen (bijv. in AT, CZ, DE en FI) hebben beroepsopleidingen een positief imago, wat te danken is aan factoren als duale leerwegen (d.w.z. met afwisselende perioden op school en in de praktijk), dubbele kwalificaties (d.w.z. kwalificaties van gecombineerde algemeen vormende opleidingen en beroepsopleidingen) en een aantal recente maatregelen om doorstroming naar het hoger onderwijs mogelijk te maken. Dit neemt niet weg dat beroepsopleidingen nog maar al te vaak minder aantrekkelijk worden gevonden dan algemeen vormende opleidingen. Verbetering van de kwaliteit en aantrekkelijkheid van beroepsopleidingen blijft dan ook nog steeds een van de belangrijkste uitdagingen waaraan het hoofd moet worden geboden.

Om beroepsopleidingen aantrekkelijker te maken richten de meeste landen hun aandacht op de tweede fase van het voortgezet onderwijs, en in dat kader op ontwikkeling van leerplannen en van het leerlingwezen, soepele doorstromings- en overstapmogelijkheden, aansluiting op de arbeidsmarkt en begeleiding. In sommige landen (bijv. CY, CZ, ES, FR, IS, IE, NL, PT en UK) verloopt de doorstroming van beroepsopleiding naar hoger onderwijs via vaste routes; andere (bijv. AT, CZ, DE, ES en SK) leggen daarentegen meer nadruk op doorstroming naar het algemeen vormend en hoger onderwijs en geven hier in het kader van hun strategie voor levenslang leren een invulling aan.

Verbetering van de afstemming van beroepsopleidingen op de arbeidsmarkt en van de betrekkingen met werkgevers en sociale partners is een ander belangrijk punt waaraan het merendeel van de landen in hun streven naar meer kwaliteit en aantrekkelijkheid werkt. Verbeteringen in de opzet van de beroepsopleidingsstelsels, de toegang tot het leerlingwezen, en herziening van opleidingseisen spelen hier een cruciale rol. Prognoses van de toekomstige vraag naar vaardigheden en kwalificaties zijn ook nog steeds van het allergrootste belang en vereisen intensievere medewerking van alle betrokkenen, een sectorale aanpak en betere gegevensverzamelingen.

De opleidingsinspanningen die nodig zijn voor de bijna tachtig miljoen laagopgeleiden die de Europese Unie momenteel telt, is in het merendeel van de landen een punt van zorg. Het grote belang van arbeidsmarktdeelname en de centrale functie van de beroepsopleidingsstelsels bij het inpassingsproces in de maatschappij worden daarbij duidelijk onderstreept.

De meeste landen richten hun inspanningen in dit verband op doelgroepen, en met name op jongeren. Beroepsopleidingen hebben immers een positief effect op de terugdringing van het aantal voortijdige schoolverlaters. Volwassenen en oudere werknemers krijgen daarentegen nog steeds te weinig prioriteit.

Voor het merendeel van de landen is ook de professionele ontwikkeling van leraren in het beroepsonderwijs en praktijkopleiders een echte uitdaging.

2.1.5. Aandacht voor de Europese dimensie in de nationale stelsels neemt toe, maar is toch nog niet voldoende

Bevordering van mobiliteit op alle onderwijs- en opleidingsniveaus — van hoog tot laag — en als onderdeel van de professionele ontwikkeling van leerkrachten en praktijkopleiders wordt door alle landen een uitermate belangrijke zaak gevonden. Ondanks een aantal zeer veelbelovende initiatieven voor bijvoorbeeld de kwaliteit van verblijven in het buitenland (bijv. in AT, BG, CZ, EL, IE en LV), zijn hiervoor nog niet voldoende nationale strategieën uitgewerkt. De meeste steun voor mobiliteit is afkomstig uit Europese programma's. Op nationaal vlak bestaat in het algemeen de neiging om meer voor inkomende dan voor uitgaande mobiliteit te doen. Van het centrale instrument voor mobiliteit, Europass, wordt overal in Europa gebruik gemaakt (14).

Om jongeren enig begrip van de Europese Unie bij te brengen, wordt ook steeds meer belang gehecht aan de invoering van een Europese of internationale dimensie in de nationale onderwijs- en opleidingsstelsels. In een aantal landen (bijv. in DE, EE, EL, FI, LU, NL en UK) heeft de Europese of internationale dimensie expliciet een plaats gekregen in de leerplannen. In andere landen wordt nog aan de hiervoor noodzakelijke wetswijzigingen gewerkt. Sommige landen stimuleren de Europese dimensie door het opzetten van samenwerkingsprojecten op regionaal of plaatselijk niveau (bijv. DE, ES, PT). Een groot aantal landen wijst er nadrukkelijk op hoe belangrijk het leren van talen is. Het beleid en werk in dit verband zijn echter niet coherent genoeg en het blijft een grote uitdaging om ervoor te zorgen dat de doelstelling uit het gezamenlijk tussentijds verslag van 2004 wordt gehaald en leerlingen aan het eind van het voortgezet onderwijs daadwerkelijk over de kennis of competenties beschikken die nodig zijn om als Europees burger te kunnen functioneren.

2.2. Op Europees niveau: betere sturing van het werkprogramma Onderwijs en opleiding 2010

In de loop van 2004 en 2005 heeft de Raad (Onderwijs) een aantal gemeenschappelijke instrumenten, beginselen en raamwerken goedgekeurd voor bijvoorbeeld mobiliteit, kwaliteitsborging, niet-formeel leren en begeleiding. Dergelijke akkoorden kunnen, zoals reeds in het gezamenlijk tussentijds verslag van 2004 gezegd is, van nut zijn voor het nationale beleid en de nationale hervormingen, en het onderlinge vertrouwen versterken. Voor de beroepsopleiding zijn in het communiqué van Maastricht (december 2004) (15) nieuwe prioriteiten voor het nationale en Europese niveau geformuleerd. De Commissie heeft voorts haar goedkeuring gehecht aan mededelingen over bijvoorbeeld het hoger onderwijs in het kader van de Lissabonstrategie en de uitwerking van een Europese indicator van het taalvermogen (16), alsook aan ontwerpaanbevelingen van de Raad en het Europees Parlement over bijvoorbeeld kerncompetenties voor levenslang leren.

Om het proces in zijn geheel te stroomlijnen, de samenhang te versterken en het programma beter te sturen is een werkgroep voor de coördinatie van Onderwijs en opleiding 2010 in het leven geroepen, waarin zowel vertegenwoordigers van de voor onderwijs en opleiding verantwoordelijke ministeries als de Europese sociale partners zitting hebben. Met het oog op de voortgangsbewaking wordt voorts regelmatig verslag uitgebracht over de indicatoren en benchmarks.

Om de implementatie op nationaal niveau beter te ondersteunen zijn ook de werkmethoden aangepast. De werkgroepen (17) die de eerste fase van het werkprogramma hebben geïmplementeerd, worden momenteel vervangen door 'clusters van landen', die hun aandacht overeenkomstig de eigen nationale prioriteiten en belangen op bepaalde kernthema's richten. Deze clusters realiseren in 2005 en 2006 concrete peer-learningprojecten, waarin landen door het in kaart brengen van succesfactoren en het uitwisselen van goede praktijken bij de implementatie van de hervormingen van elkaar leren.

De Europese onderwijs- en opleidingsruimte wordt verder uitgebouwd, vooral door het werk aan een Europese kwalificatiestructuur. Voor de kwalificatiestructuur is een blauwdruk uitgewerkt en een raadplegingsproces op gang gebracht. Het is de bedoeling dat de Commissie in 2006 met een desbetreffend voorstel voor een ontwerpaanbeveling van de Raad en het Europees Parlement komt. Begin 2006 zal tevens een ontwerpaanbeveling van de Raad en het Europees Parlement over de kwaliteit van lerarenopleidingen en tegen het eind van 2006 een mededeling over volwasseneneducatie op tafel worden gelegd.

3. CONCLUSIE: GERICHTER WERK AAN DE LISSABONSTRATEGIE EN VERSTERKING VAN HET EUROPEES SOCIAAL MODEL DOOR EEN HOGER TEMPO BIJ DE HERVORMINGEN

Er zit vaart in de hervormingen in de lidstaten. Overal in de Europese Unie zijn er tekenen van aanhoudende overheidsinspanningen en op sommige terreinen beginnen die vruchten af te werpen. Dit is bemoedigend, temeer als men in aanmerking neemt dat het lang duurt voordat onderwijshervormingen effect hebben, alsook dat de nationale situaties en uitgangspunten in de uitgebreide Europese Unie aanzienlijk van elkaar verschillen.

Of het Europees sociaal model op de lange termijn in stand zal kunnen worden gehouden, hangt in belangrijke mate af van de effectiviteit van deze ingrijpende en vergaande hervormingen, die een actieve deelname van alle burgers met al hun verschillende capaciteiten en sociale achtergronden aan het economisch en maatschappelijk leven mogelijk moeten maken.

Het is dan ook buitengewoon verontrustend dat er te weinig vooruitgang geboekt wordt in de richting van de benchmarks die nauw gerelateerd zijn aan sociale integratie, terwijl de EU-benchmark voor de verhoging van het aantal afgestudeerden in de exacte en technische vakken al heel snel gerealiseerd is. Zonder duidelijk grotere inspanningen voor de terugdringing van het voortijdig schoolverlaten, afronding van het voortgezet onderwijs, en verbetering van de kerncompetenties zal in de toekomstige generatie een groter aantal mensen maatschappelijk aan de kant komen te staan en zullen voor henzelf, de economie en de maatschappij hoge kosten ontstaan. Bij de goedkeuring van het Europees Pact voor de jeugd in maart 2005 heeft de Europese Raad het grote belang van deze werkterreinen voor vooral jongeren dan ook onderstreept.

Ook de belangrijkste uitgangspunten voor succes uit het gezamenlijk tussentijds verslag van 2004 en de centrale boodschap dat het tempo bij de hervormingen moet worden opgevoerd, hebben niets aan betekenis ingeboet. De voortgang op dit vlak wordt in 2008 in het volgende tussentijds verslag opnieuw nauwkeurig in kaart gebracht.

3.1. Rechtvaardigheid en goed bestuur: specifieke aandachtspunten bij de hervormingen

Uit de nationale verslagen blijkt dat regeringen zich bewust zijn van de uitdagingen waarmee het moderniseren van onderwijs en opleiding gepaard gaat. Zij wijzen er met name op dat het verre van eenvoudig is om voldoende publieke en private middelen te vinden en hervormingen door te voeren in de structuren en het management op onderwijs- en opleidingsgebied. De lopende hervormingen op dit gebied zullen alleen succes hebben als men aandacht besteedt aan belangrijke kwesties als rechtvaardigheid ('equity') en goed bestuur („governance”) en hiervoor tevens passende prikkels ontwikkelt. Om de lidstaten hierbij te ondersteunen zal de Commissie beide thema's hoog op de agenda van de peer-learningprojecten plaatsen.

3.1.1. Hervormingen die niet alleen tot doelmatige, maar ook tot rechtvaardige onderwijs- en opleidingsstelsels leiden

Het is een positieve ontwikkeling dat de doelmatigheid van overheidsinvesteringen in onderwijs en opleiding steeds meer in het middelpunt van de belangstelling komt te staan. Desalniettemin moet goed in het oog worden gehouden dat levenslang leren een doorlopend proces is en doelmatigheid, kwaliteit en rechtvaardigheid doelstellingen op onderwijs- en opleidingsgebied zijn die allemaal evenveel aandacht verdienen. Wil men de Lissabondoelstellingen verwezenlijken en tegelijkertijd het Europees sociaal model versterken, dan kan men hier niet omheen.

Rechtvaardigheid op onderwijs- en opleidingsgebied houdt in dat de effecten en baten van onderwijs en opleiding niet van sociaal-economische achtergronden en andere factoren afhangen die tot onderwijsachterstanden kunnen leiden. Onderwijs en opleidingen zijn per definitie alleen rechtvaardig als ze openstaan voor iedereen en lerenden trajecten bieden die op hun eigen specifieke behoeften zijn afgestemd.

Onderzoek heeft aangetoond dat doelmatigheid en rechtvaardigheid niet ten koste van elkaar gaan. Het zijn doelstellingen die onderling met elkaar verweven zijn en elkaar aanvullen. Wordt aan iedereen en dus ook aan kansarme groepen en oudere werknemers de mogelijkheid geboden om onderwijs en opleiding te volgen, dan heeft dit een positief effect op de toename van de beroepsbevolking. Dit is niet alleen goed voor de groei, maar vermindert ook de ongelijkheid. De Commissie is voornemens om het doelmatigheids- en rechtvaardigheidsvraagstuk aan de orde te stellen in een mededeling, die naar verwachting in 2006 wordt aangenomen. Ook in het in 2008 uit te brengen tussentijds verslag zal aan dit punt aandacht besteden. Tevens moet het streven naar topkwaliteit, onder meer door het aanhalen van de banden tussen hoger onderwijs en onderzoek, hand in hand gaan met inspanningen om de toegang tot onderwijs te verruimen en maatschappelijke uitsluiting tegen te gaan.

Investeringen moeten vooral worden gericht op sectoren waar in sociaal en economisch opzicht de hoogste opbrengsten te verwachten zijn en dus daadwerkelijk gestalte kan worden gegeven aan zowel doelmatigheids- als rechtvaardigheidsoverwegingen. De lidstaten zullen in dit verband de komende jaren meer moeten doen om de benchmarks voor het voortijdig schoolverlaten, het aantal gediplomeerden uit het voortgezet onderwijs en de kerncompetenties te bereiken. Om falen op school te voorkomen, maatschappelijke uitsluiting tegen te gaan en het fundament te leggen voor levenslang leren zijn met name investeringen in preprimair onderwijs van eminent belang.

Wil men de onderwijs- en opleidingsstelsels doeltreffender maken, dan moet ook worden geïnvesteerd in de opleiding van leerkrachten en praktijkopleiders en moet worden gezorgd voor een sterker leiderschap in onderwijs- en opleidingsinstellingen.

3.1.2. Mobilisatie van spelers en financiële middelen in verschillende vormen van leerpartnerschappen

Hervormingen zijn niet alleen eenvoudiger te realiseren als de economische en sociale omstandigheden gunstig zijn en de publieke en private sector veel in kennis, vaardigheden en competenties investeert. Voor hervormingen zijn ook coherente en goed op elkaar afgestemde bestuursmechanismen vereist. Om overeenstemming te bereiken over de beleidsdoeleinden en noodzakelijke hervormingen zijn doeltreffende synergie-effecten tussen de voor het „kennisbeleid” verantwoordelijke ministeries (onderwijs, scholing, werkgelegenheid/sociale zaken, onderzoek, enz.), intensief sociaal overleg, en verantwoordelijkheidsgevoel en actieve betrokkenheid bij andere belangrijke spelers, zoals ouders, leerkrachten, resp. praktijkopleiders, vrijwilligers en plaatselijke vertegenwoordigers, nodig. Dergelijke bestuursmechanismen zijn evenwel in veel gevallen niet voorhanden.

Om hierin verbetering te brengen moet vooral op plaatselijk en regionaal niveau prioriteit worden gegeven aan leerpartnerschappen waardoor de verantwoordelijkheden en kosten over alle betrokken spelers (instellingen, overheidsinstanties, sociale partners, bedrijfsleven, brancheorganisaties, maatschappelijke organisaties, enz.) kunnen worden verdeeld.

Ook leerkrachten en praktijkopleiders, die een spilfunctie bij de hervorming van de stelsels hebben, moeten bij de partnerschappen worden betrokken. Om ervoor te zorgen dat relevante voorzieningen voor levenslang leren ontstaan, is voorts ook meer inbreng van de werkgevers vereist.

3.2. Verbeteringen bij de implementatie van Onderwijs en opleiding 2010

3.2.1. Op nationaal niveau

Hoewel er vooruitgang geboekt is, moet in het nationale beleid toch nog sterker rekening worden gehouden met de prioriteiten uit Onderwijs en opleiding 2010. De lidstaten moeten er met name voor zorgen dat:

— onderwijs en opleiding een centrale plaats krijgen in de nationale hervormingsprogramma's voor de Lissabonagenda, de nationale strategische kaderprogramma's voor de structuurfondsen, en de nationale strategieën op het gebied van sociale bescherming en sociale integratie;

— coördinatiemechanismen voor de implementatie van het werkprogramma op nationaal niveau aanwezig zijn en alle betrokken ministeries en alle andere belangrijke spelers (met name de sociale partners) daarin een plaats krijgen;

— het nationaal beleid een actieve bijdrage levert voor de te verwezenlijken benchmarks en doelstellingen uit Onderwijs en opleiding 2010 en nationale streefcijfers en indicatoren aan de hand van deze Europese uitgangspunten worden uitgewerkt;

— het beleid beter wordt geëvalueerd, daarbij zoveel mogelijk gebruik wordt gemaakt van wetenschappelijk onderzoek en statistische instrumenten en voorzieningen van hoge kwaliteit worden ontwikkeld, zodat een betere voortgangsbewaking mogelijk wordt en een echte evaluatiecultuur ontstaat;

— de verschillende Europese overeenkomsten die in het kader van het werkprogramma goedgekeurd zijn (bijv. resoluties of conclusies van de Raad over gemeenschappelijke referentiecriteria en uitgangspunten), belangrijke uitgangspunten voor de uit te werken nationale hervormingen worden.

3.2.2. Op Europees niveau

De Commissie zal er zorg voor dragen dat de resultaten van Onderwijs en opleiding 2010 worden verwerkt in het implementatieproces van de geïntegreerde Lissabonrichtsnoeren en de Europese richtsnoeren voor sociale samenhang en in de vervolgwerkzaamheden in verband met de toekomst van het Europees sociaal model, zoals overeengekomen is tijdens de informele bijeenkomst van de staatshoofden en regeringsleiders in Hampton Court. Tegen deze achtergrond zal in het kader van de Structuurfondsen prioriteit worden gegeven aan investeringen in menselijk kapitaal.

Om de implementatie van het werkprogramma te verbeteren zal met name gewerkt worden aan:

— een gericht en relevant programma van peer-learningprojecten dat in het kader van het integrale programma voor levenslang leren past, rekening houdt met de opgedane ervaringen en de in 2005 overeengekomen beleidsprioriteiten, en de werkterreinen bestrijkt waar hervormingen het meest dringend nodig zijn (dit zijn de werkterreinen van de EU-benchmarks, te weten strategieën voor levenslang leren, doelmatigheid en rechtvaardigheid, beter bestuur en leerpartnerschappen, hoger onderwijs, en beroepsopleiding);

— meer toezicht op de uitvoering van de strategieën voor levenslang leren in alle lidstaten. Dit punt zal een topprioriteit krijgen in het gezamenlijk verslag van 2008, vooral in relatie met de rol van levenslang leren bij de versterking van het Europees sociaal model;

— een akkoord over een aanbeveling voor een Europese kwalificatiestructuur en over een ontwerp-aanbeveling van het Europees Parlement en de Raad over kerncompetenties voor levenslang leren en het boeken van vooruitgang bij de werkzaamheden met betrekking tot de kwaliteit van lerarenopleidingen;

— betere informatievoorziening en uitwisseling van ervaringen over de financiële mogelijkheden van de structuurfondsen en de Europese Investeringsbank voor de verdere ontwikkeling van onderwijs en opleiding, zodat hiervan in de toekomst optimaler gebruik kan worden gemaakt.

(1) Onderwijs en opleiding 2010: Het welslagen van de strategie van Lissabon staat of valt met dringende hervormingen, 3 maart 2004 (Raadsdocument 6905/04 EDUC 43).

(2) Dit geïntegreerde pakket bestaat uit de globale richtsnoeren voor het economisch beleid (GREB), de richtsnoeren voor het werkgelegenheidsbeleid (zie Beschikking 2005/600/EG van de Raad van 12 juli 2005 in PB L 205 van 6.8.2005) en Aanbeveling 2005/601/EG van de Raad van 12 juli 2005 inzake de globale richtsnoeren voor het economisch beleid van de lidstaten en de Gemeenschap (2005-2008).

(3) Bij de analyse is tevens gebruik gemaakt van het in 2005 uitgebrachte verslag over de vooruitgang in de richting van de benchmarks (SEC (2005) 419: Commission Staff Working Paper: „Progress towards the Lisbon objectives in education and Training” (SEC (2005) 419)). De nationale verslagen over Onderwijs en opleiding 2010 zijn met ingang van november 2005 in te zien onder:

http://www.europa.eu.int/comm/education/policies/2010/et_2010_en.html).

(4) De statistische bijlage bevat meer gedetailleerde gegevens. Voor een volledige analyse van de nationale verslagen en ontwikkelingen op EU-niveau wordt verwezen naar het werkdocument van de Commissie dat bij deze mededeling hoort.

(5) Drie van de vijf benchmarks zijn tevens doelstellingen van de Europese richtsnoeren voor de werkgelegenheid.

(6) Heeft hier alleen betrekking op Schotland en Wales.

(7) Zie de statistische bijlage voor verklaringen van de afkortingen van de landen.

(8) Het Bolognaproces is een intergouvernementeel proces dat op de totstandbrenging van een Europese ruimte voor hoger onderwijs gericht is. Doel van deze ruimte is de mensen in Europa veelzijdiger inzetbaar en mobieler te maken en het Europese hoger onderwijs internationaal betere concurrentiemogelijkheden te geven. Zie voor nadere informatie

http://europa.eu.int/comm/education/policies/educ/bologna/bologna_en.html.

(9) Onder levenslang leren wordt verstaan: „alle leeractiviteiten die gedurende het hele leven ontplooid worden om kennis, vaardigheden en competenties vanuit een persoonlijk, burgerlijk, sociaal en/of werkgelegenheidsperspectief te verbeteren.” (Mededeling van de Commissie „Een Europese ruimte voor levenslang leren realiseren”, COM (2001) 678 def.).

(10) Gezamenlijk tussentijds verslag uit 2004, op. cit.; conclusies van de Europese Raad, 2004, 2005.

(11) Percentage volwassenen dat vier weken voor de enquête onderwijs of een opleiding volgde.

(12) Zie de mededeling van de Commissie getiteld „Mobilisatie van het intellect in Europa: mogelijkheden voor universiteiten om een optimale bijdrage te leveren aan de Lissabon-strategie”. COM(2005) 152 def.

(13) Zie „Key Figures 2005 on Science, Technology and Innovation: Towards a European Knowledge Area”, Europese Commissie.

(14) http://www.europa.eu.int/comm/education/programmes/europass/index_en.html.

(15) http://www.europa.eu.int/comm/education/policies/2010/vocational_en.html.

(16) COM(2005) 556 def.

(17) Zie voor de resultaten van de werkzaamheden van de werkgroepen in 2004 de website Onderwijs en opleiding 2010:

http://www.europa.eu.int/comm/education/policies/2010/objectives_en.html.