Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over het "Voorstel voor een aanbeveling van de Raad betreffende de preventie van en de beperking van de risico's die samenhangen met drugsverslaving"

(COM(2002) 201 def. - 2002/0098 (CNS))

(2003/C 61/31)

Op 10 juni 2002 heeft de Raad, overeenkomstig artikel 262 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, besloten het Europees Economisch en Sociaal Comité te raadplegen over het voornoemde voorstel.

De gespecialiseerde afdeling "Werkgelegenheid, sociale zaken, burgerschap", die met de voorbereidende werkzaamheden was belast, heeft mevrouw Le Nouail-Marlière aangewezen als algemeen rapporteur.

Het Europees Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 394e zitting op 24 oktober 2002 mevrouw Le Nouail-Marlière aangewezen als algemeen rapporteur en onderstaand advies met 93 stemmen vóór en 1 stem tegen, bij 3 onthoudingen, goedgekeurd.

1. Samenvatting van de ontwerpaanbeveling van de Raad, zoals voorgesteld door de Commissie

1.1. Sinds halverwege de jaren tachtig hebben de lidstaten van de EU gemeenschappelijke maatregelen goedgekeurd ter bestrijding van drugsverslaving. In 1990 keurde de Europese Raad van Rome het eerste Europese drugsbestrijdingsplan goed. Dit werd in 1992 door de Europese Raad van Edinburgh herzien en bijgewerkt. In het EU-actieplan inzake drugsbestrijding voor 1995-1999 werd de noodzaak onderstreept van een multidisciplinaire en geïntegreerde aanpak waarin terugdringing van vraag en aanbod, de bestrijding van illegale handel, en internationale samenwerking en coördinatie centraal staan.

1.2. In het Verdrag van Amsterdam worden drugs bestempeld als een ernstige plaag en groot gevaar voor de volksgezondheid. Drugs blijven duidelijk prioriteit krijgen in het EU-beleid op dit terrein. Artikel 152, lid 1, derde alinea van het EG-Verdrag stelt: "De Gemeenschap vult het optreden van de lidstaten aan ter vermindering van de schade aan de gezondheid door drugsgebruik, met inbegrip van voorlichting en preventie." De vermindering van drugsgerelateerde schade aan de gezondheid verschijnt hier als nieuwe doelstelling in de samenwerking tussen de lidstaten, naast de reeds bestaande samenwerkingsdoelstelling op het gebied van preventie.

1.3. De EU heeft in haar drugsstrategie voor de periode 2000-2004(1) (goedgekeurd tijdens de Europese Raad van december 1999) drie belangrijke doelstellingen vastgelegd m.b.t. de volksgezondheid. De EU wil:

- het illegale drugsgebruik en het aantal nieuwe drugsgebruikers, met name bij jongeren onder de 18 jaar, in vijf jaar tijd aanzienlijk verminderen;

- het aantal keren dat sprake is van drugsgerelateerde schadelijke gezondheidseffecten (HIV, hepatitis B en C, tuberculose, enz.), en het aantal sterfgevallen als gevolg van drugsgebruik in vijf jaar tijd aanzienlijk terugdringen;

- het aantal met succes behandelde drugsverslaafden aanzienlijk verhogen.

1.4. Met onderhavig voorstel voor een aanbeveling van de Raad, uit hoofde van artikel 152 van het Verdrag, wordt in de eerste plaats beoogd de lidstaten de tweede doelstelling m.b.t. de volksgezondheid te helpen realiseren.

1.5. Het voorstel omvat maatregelen ter bevordering van de samenwerking tussen sociale en gezondheidsinstanties. Deze maatregelen zullen tevens een stimulans betekenen voor de ontwikkeling van opleidingsmethoden voor beroepskrachten op dit gebied en een positief effect hebben op de preventie van infecties als gevolg van drugsgebruik.

1.6. Bij de lidstaten wordt erop aangedrongen de preventie van drugsverslaving en de beperking van de met het gebruik van stimulerende middelen samenhangende gezondheidsrisico's tot een doelstelling van het volksgezondheidsbeleid te maken, algemene beleidsmaatregelen inzake drugspreventie en -behandeling uit te werken en relevante evaluaties uit te voeren waardoor de doeltreffendheid van de drugspreventie kan worden vergroot. Voor dat laatste zou o.a. gebruik moeten worden gemaakt van geschikte, wetenschappelijk onderbouwde gegevens en dient een doelmatiger onderzoek naar de behoeften te worden gedaan.

1.7. Bijzondere aandacht wordt geschonken aan de verbetering van de informatie-uitwisseling binnen de EU.

2. Algemene opmerkingen

2.1. Waarom is in onderhavig voorstel gekozen voor een aanbeveling en niet voor een meer bindend juridisch instrument?

Het subsidiariteitsbeginsel staat niet toe dat er m.b.t. de volksgezondheid meer bindende juridische maatregelen worden genomen. In artikel 152 van het EG-Verdrag staat: "De Raad kan met gekwalificeerde meerderheid van stemmen, op voorstel van de Commissie, ook aanbevelingen aannemen met het oog op de doelstellingen van dit artikel." Dit is de enige aanbeveling op het terrein van de volksgezondheid, maar er bestaan andere, bijvoorbeeld meer met rechtshandhaving samenhangende aanbevelingen (d.w.z. aanbevelingen die betrekking hebben op de aanbodkant).

2.2. Het Comité wijst erop dat er op dit moment andere maatregelen worden voorbereid:

- voorstel voor een kaderbesluit van de Raad betreffende de vaststelling van minimumvoorschriften met betrekking tot de bestanddelen van strafbare feiten en met betrekking tot straffen op het gebied van de illegale drugshandel;

- initiatief van het koninkrijk Spanje tot sluiting van een convenant over het door douane-instanties laten bestrijden van drugshandel op volle zee;

- ontwerpresolutie van de Raad over medische behandeling van drugsgebruikers als onderdeel van hun straf;

- ontwerpresolutie van de Raad over een generieke classificatie van nieuwe synthetische drugs;

- ontwerpaanbeveling van de Raad betreffende de opstelling van een protocol inzake het nemen van monsters van in beslag genomen drugs.

3. De bedoeling van onderhavige aanbeveling is om Preventieprogramma's ten uitvoer te leggen op basis van projecten waarmee in een aantal lidstaten reeds ervaring is opgedaan, en om de reikwijdte van de mogelijke maatregelen uit te breiden via samenwerking met de mensen die bij de preventie zijn betrokken.

3.1. Het actieprogramma inzake de preventie van drugsverslaving heeft tot doel de samenwerking tussen de lidstaten te stimuleren, hun optreden te ondersteunen en de coördinatie van hun beleid te bevorderen teneinde drugsverslaving te voorkomen. Dit programma was aanvankelijk vastgesteld voor de periode 1996-2000, maar werd later tot eind 2002 verlengd.

3.2. De in het kader van dit programma opgezette activiteiten richtten zich op:

- verbetering van de kennis over drugsverslaving en de gevolgen daarvan;

- methoden voor preventie van drugsverslaving;

- verbetering van voorlichting, educatie en opleiding over dit onderwerp, met daarbij vooral aandacht voor jongeren en kwetsbare groepen.

3.3. Met dit actieprogramma werd ook beoogd de samenwerking met andere landen en internationale organisaties die actief zijn op het gebied van drugspreventie, te bevorderen. De acties zijn in nauwe samenwerking met de lidstaten ten uitvoer gelegd.

3.4. Om ervoor te zorgen dat de middelen het verwachte rendement opleveren en dat het optreden van de Gemeenschap waarde toevoegt, werd voorrang gegeven aan grootschalige projecten die vanuit methodologisch oogpunt relevant en waar mogelijk innovatief zijn, en die waarschijnlijk daadwerkelijk een impact zullen hebben op de verwezenlijking van de doelstellingen van het programma. Bedoelde projecten zullen ook leiden tot samenwerking tussen instanties uit de publieke sector en NGO's die hebben bewezen over genoeg deskundigheid op dit gebied te beschikken en die de multidisciplinaire samenwerking kunnen stimuleren.

3.5. Het gros van de gesteunde projecten had betrekking op interventie in de gezondheidszorg en was niet zozeer puur wetenschappelijk van aard. Toch lag de nadruk op evaluatie. Gedurende de hele programmaperiode werden ongeveer 180 projecten gesteund en is in totaal voor 38 miljoen EUR aan steun toegekend. Aan enkele projecten namen kandidaat-lidstaten deel.

3.6. Aan het eind van dit jaar lopen bovengenoemd actieprogramma en de acht andere specifieke of verticale programma's m.b.t. de volksgezondheid af en zullen dan worden vervangen door één nieuw volksgezondheidsprogramma voor de periode 2003-2008. Het totale budget voor deze periode bedraagt 312 miljoen EUR. De oude programma's, en de daarbij horende versnipperde aanpak, zullen worden vervangen door een horizontaal geïntegreerd programma dat bestaat uit drie onderdelen:

1. het verbeteren van de gezondheidsinformatie;

2. het instellen van een snelle-reactiemechanisme;

3. het beïnvloeden van gezondheidsdeterminanten door preventie en gezondheidsbevordering.

3.7. De drugsproblematiek zal in zijn geheel vallen onder het derde onderdeel. Er zijn geen aanwijzingen dat in het nieuwe programma aan dit belangrijke onderwerp minder aandacht zal worden besteed dan op dit moment het geval is, temeer daar in artikel 152 EG-Verdrag wordt gesteld: "De Gemeenschap vult het optreden van de lidstaten aan ter vermindering van de schade aan de gezondheid door drugsgebruik, met inbegrip van voorlichting en preventie."

4. Het drugsbeleid in de lidstaten

4.1. De lidstaten van de EU voeren elk een verschillend drugsbeleid. Aan de ene kant van het spectrum bevindt zich het meest repressieve beleid. In sommige lidstaten is een "drugsvrije samenleving" de allerbelangrijkste doelstelling. Drugsgebruik wordt als onaanvaardbaar beschouwd en wordt geacht nooit een normale plaats te krijgen in de maatschappij. De problematiek rond drugsgebruikers wordt veel meer afgedaan als zaak voor justitie dan als zaak voor de sociale instanties. Risicobeperkende methoden worden tot op zekere hoogte toegepast en geaccepteerd, maar zeer streng gecontroleerd. Toediening van onderhoudsdoses methadon bijvoorbeeld, is in dit geval onderworpen aan door de nationale gezondheids- en welzijnscommissie opgestelde regels en het aantal patiënten dat maximaal kan deelnemen is vooraf vastgesteld.

4.2. Aan de andere kant van het spectrum bevindt zich beleid dat als hoofddoel heeft van de aan drugsgebruik gerelateerde risico's voor de gebruikers zelf, hun directe omgeving en de samenleving in het algemeen te beperken. In sommige lidstaten wordt een scherp onderscheid gemaakt tussen "soft drugs", zoals cannabis, en "hard drugs", zoals opium en amfetamine. Er wordt veel aan gedaan om te voorkomen dat drugsgebruikers in het illegale circuit belanden, omdat straathoekwerk dan lastig kan worden.

5. Risicobeperking/schadebeperking

5.1. Risicobeperking is een algemeen concept dat neerkomt op het beperken van elke mogelijke vorm van schade die is veroorzaakt door het gedrag van individuele personen of door acties op sociaal en/of medisch gebied. M.b.t. drugs heeft dit begrip hoofdzakelijk betrekking op het beperken van de kans op infecties en andere voor regelmatige gebruikers kenmerkende aandoeningen.

5.2. Er bestaat onenigheid over het morele karakter van schadebeperking. Volgens sommigen vergoelijkt of stimuleert schadebeperking drugsgebruik, maar voorstanders ervan bestempelen die aanpak als realistisch, omdat schadebeperking volgens hen drugsgebruikers bescherming biedt en hen helpt om te overleven, terwijl hun keuzevrijheid wordt gerespecteerd. De beleidsaanpak is steeds pragmatischer aan het worden, met veel aandacht voor evaluatie. Op grond van de huidige wetenschappelijke stand van zaken kunnen geen extreme standpunten worden ingenomen.

5.3. Doordat in de aanbeveling het begrip risicobeperking i.p.v. schadebeperking wordt gebruikt, is de inhoud ervan neutraler, aangezien risicobeperking bijna overal als aanpak is geaccepteerd.

5.4. Indeling van de verschillende methoden. Er bestaan in de praktijk tal van uiteenlopende risicobeperkende methoden. Veel van de in het huidige richtsnoer vermelde methoden worden reeds in de meeste of alle lidstaten toegepast, maar in uiteenlopende mate. Er zij op gewezen dat slechts enkele van deze methoden in onderhavige aanbeveling terug te vinden zijn.

A. In de aanbeveling genoemde risicobeperkende methoden

Toediening van onderhoudsdoses methadon

Vaccinatie

Voorlichting

Verstrekking van schone naalden en injectiespuiten

Straathoekwerk, laagdrempelige dienstverlening

B. Niet in de aanbeveling genoemde risicobeperkende methoden

Verstrekking van heroïne op doktersrecept

Beschikbaar stellen van injectieruimtes

Testen van drugs "in het veld"

Creëren van een open drugscene

6. Noodzaak van evaluatie

Evaluatie omvat het duidelijk omschrijven en afbakenen van concepten en methoden en de beoordeling van de impact van maatregelen. De Europese Commissie heeft de aandacht gevestigd op het belang van evaluatie voor drugsbestrijding toen ze meehielp aan de organisatie van twee Europese congressen over dit onderwerp. In het communautair actieprogramma inzake de preventie van drugsverslaving worden het verzamelen van gegevens en het verrichten van onderzoek en evaluatie aangewezen als primaire activiteiten. Het Europees Waarnemingscentrum voor Drugs en Drugsverslaving (EMCDDA) vervult hierbij een cruciale rol. Deze instantie heeft als belangrijkste taak om op Europees niveau objectieve, betrouwbare en vergelijkbare gegevens te verzamelen over drugs, drugsverslaving en de gevolgen daarvan.

7. Conclusies

7.1. Het EESC merkt op dat onderhavige aanbeveling past binnen de in artikel 152 EG-Verdrag genoemde doelstelling om de drugsgerelateerde schade aan de gezondheid te verminderen. Centraal in de aanbeveling staan informatieverstrekking, risicobeperking en specifieke maatregelen om de vraag naar drugs terug te dringen, zonder dat wordt ingegaan op terugdringing van het aanbod. Het Comité betreurt dat in de omschreven doelstellingen geen dwarsverbanden met andere beleidsterreinen zijn gelegd. Hiermee had namelijk synergie tot stand kunnen worden gebracht met de op deze andere terreinen genomen maatregelen (m.b.t. gezondheid, politie, onderwijs, sociale kwesties en werkgelegenheid).

7.2. Het EESC juicht toe dat, in het kader van de preventie van drugsverslaving en de beperking van de daarmee samenhangende risico's, de tenuitvoerlegging van specifieke programma's inzake de preventie van AIDS en andere overdraagbare aandoeningen wordt aanbevolen en bevorderd.

7.3. Het Comité is het ermee eens, zoals het dat reeds ten dele in een eerder advies(2) te kennen heeft gegeven, dat de voor dit deelgebied van de volksgezondheid bestemde maatregelen op specifieke niveaus (onderwijs, gezondheidszorg, bedrijfsleven) moeten worden genomen. Op die manier kunnen de verschillende bevolkingsgroepen van zeer dichtbij worden gevolgd, zowel in geografisch opzicht als wat betreft hun sociale ontwikkeling. Risicofactoren veranderen onophoudelijk en beschermingsmaatregelen dienen daaraan te worden aangepast.

7.4. Preventie van verslaving evenals de verschillende manieren om deze te bestrijden, kunnen onderdeel worden van de programma's voor gezondheid en hygiëne op het werk. Bedrijven zijn niet noodzakelijkerwijs plaatsen waar mensen het risico lopen om aan drugs verslaafd te raken, maar de werkplek kan wel een plaats zijn waar een verslaving een permanent karakter krijgt. Derhalve dienen naast de traditionele gezondheids- en sociale instanties ook de sociale partners te worden betrokken bij de tenuitvoerlegging van programma's inzake preventie en/of herintegratie van verslaafde werknemers, mocht dit noodzakelijk blijken.

7.5. In dit verband zou in hoofdstuk 2 of 3 van de aanbeveling kunnen worden voorgesteld om in het kader van de algemene programma's voor gezondheid op het werk preventieprogramma's op te stellen, met daarin bijvoorbeeld voorlichting, bewustmaking, informatie over gezondheidsdiensten en maatregelen om gemakkelijker een behandeling te krijgen. Hierbij zouden de sectoren met een hoog verslavingsrisico voorrang moeten krijgen en zou met de sociale partners moeten worden samengewerkt.

7.6. Het Comité steunt de aanbeveling, omdat de preventie van drugsverslaving en de beperking van de daarmee samenhangende risico's in communautair verband moeten plaatsvinden. Dan immers kunnen goede praktijkvoorbeelden worden uitgewisseld en kan bescherming worden geboden aan degenen die het slachtoffer zijn geworden van een reeds lang bestaande maatschappelijke plaag die in een onophoudelijk veranderende vorm, maar steeds blindelings toeslaat.

Brussel, 24 oktober 2002.

De voorzitter

van het Europees Economisch en Sociaal Comité

R. Briesch

(1) EESC-advies over het "Actieplan inzake drugsbestrijding (2000-2004)", PB C 51 van 23.2.2000.

(2) EESC-advies over het "Actieplan inzake drugsbestrijding (2000-2004)", PB C 51 van 23.2.2000.