over de evaluatie van het Europees grensbewakingssysteem (Eurosur) Een bijdrage van de Europese Commissie aan de bijeenkomst van leiders in Salzburg op 19-20 september 2018

Om rekening te houden met de volledige tenuitvoerlegging van de verordening betreffende de Europese grens- en kustwacht en het effect ervan op Eurosur, is de evaluatie van Eurosur, die oorspronkelijk in december 2016 was gepland, uitgesteld tot september 2018.

In de verordening betreffende de Europese grens- en kustwacht, die op 14 september 2016 is vastgesteld, is de bewaking van de Europese grenzen en kusten als een gedeelde verantwoordelijkheid aan het agentschap en de lidstaten samen toegewezen, is het mandaat van het agentschap verruimd en zijn de onderdelen van het Europees geïntegreerd grensbeheer omschreven. Aangezien het agentschap een belangrijke rol speelt bij de tenuitvoerlegging van Eurosur, hebben de vernieuwingen die met de verordening betreffende de Europese grens- en kustwacht zijn ingevoerd, grote gevolgen voor de dagelijkse uitvoering van Eurosur en moeten zij bij de verdere ontwikkeling van Eurosur in aanmerking worden genomen.

Bij Verordening (EU) nr. 1052/2013 tot instelling van het Europees grensbewakingssysteem (Eurosur), die in 2013 is vastgesteld, is een gemeenschappelijk kader ingevoerd voor de informatie-uitwisseling en de samenwerking tussen de grensbewakingsautoriteiten van de lidstaten en het Europees Grens- en kustwachtagentschap (Frontex), hierna "het agentschap" genoemd. Dit Eurosur-kader is operationeel sinds 2 december 2013. Volgens de verordening dient de Commissie om de vier jaar een algemene evaluatie van Eurosur te verrichten en zo nodig passende wijzigingsvoorstellen voor te leggen.

·Eurosur in overeenstemming is met andere beleidsmaatregelen en rechtshandelingen, en

De evaluatie heeft betrekking op het volledige toepassingsgebied van Verordening (EU) nr. 1052/2013 en met name de tenuitvoerlegging ervan door de lidstaten en het agentschap. In overeenstemming met artikel 22, lid 2, van deze verordening en de richtsnoeren voor betere regelgeving is nagegaan of:

Tot slot biedt de verordening een kader voor de informatie-uitwisseling en samenwerking met aangrenzende derde landen in de context van Eurosur waar het bijvoorbeeld gaat om de uitwisseling van persoonsgegevens, die strikt is beperkt door Verordening (EU) nr. 1052/2013.

Voorts voorziet de verordening in een versterkt reactievermogen, met name door de vaststelling van buitengrenssegmenten door de lidstaten. Op basis van een risicoanalyse en in overeenstemming met de betrokken lidstaat kent het agentschap aan deze grenssegmenten een impactniveau toe (laag, gemiddeld, hoog). Op basis van het toegekende impactniveau nemen de lidstaten en het agentschap overeenkomstige responsmaatregelen.

·verschillende situatiebeelden, die informatie bevatten over gebeurtenissen en patrouillematerieel alsook analytische gegevens. Elke lidstaat beheert zijn eigen nationale situatiebeeld. Het agentschap beheert het Europese situatiebeeld, dat de grondgebieden van de lidstaten bestrijkt, en het gemeenschappelijke inlichtingenbeeld van de situatie in het gebied vóór de grens, dat het gebied voorbij de buitengrenzen bestrijkt.

Eurosur is niet van toepassing op wettelijke of administratieve maatregelen die worden genomen nadat de bevoegde autoriteiten van een lidstaat grensoverschrijdende criminele activiteiten hebben verhinderd of personen bij niet-toegestane overschrijdingen van de buitengrenzen hebben onderschept, en het ziet met name niet op de vervolgingsgerelateerde aspecten.

Eurosur voorziet in een mechanisme voor informatie-uitwisseling en samenwerking, dat de verschillende nationale autoriteiten die betrokken zijn bij de bewaking van de grenzen, in staat stelt om met de andere lidstaten en met het agentschap op tactisch, operationeel en strategisch niveau informatie uit te wisselen en samen te werken.

De evaluatie omvat ook een onafhankelijke beoordeling van het Bureau voor de grondrechten, dat heeft onderzocht of de grondrechten in acht worden genomen en welk effect de verordening op deze rechten heeft.

2.1.Stand van zaken met betrekking tot de tenuitvoerlegging van Eurosur

Eurosur omvat een governancekader en een systeem voor informatie-uitwisseling. Algemeen genomen is het Eurosur-kader ten uitvoer gelegd zoals in de verordening is vastgelegd:

·Alle lidstaten hebben hun nationale coördinatiecentrum opgezet als een centraal steunpunt voor grensbewaking op nationaal niveau, dat gewoonlijk 24/7 beschikbaar is. Naargelang de bevoegdheidsverdeling en de geografische situatie van de lidstaat in kwestie is het nationale coördinatiecentrum belast met de bevelvoering over en de aansturing van de grenswacht of functioneert het alleen maar als "spil" voor de coördinatie van de grensbewakingsactiviteiten. Alle nationale coördinatiecentra werken samen met en wisselen informatie uit met de centra in de andere lidstaten en met het agentschap, en nagenoeg allemaal doen ze dat ook met andere nationale autoriteiten in hun eigen lidstaat. Sommige lidstaten moeten evenwel nog maatregelen nemen om hun centra volledig te conformeren aan de vereisten van Verordening (EU) nr. 1052/2013, overeenkomstig de resultaten van het Schengenevaluatiemechanisme.

·Alle lidstaten hebben een nationaal situatiebeeld van hun grenssituatie opgesteld en delen langs die weg informatie over grensincidenten (gebeurtenissenlaag) en analyseverslagen (analyselaag). Momenteel deelt evenwel slechts de helft van de lidstaten nationaal informatie over de positie van hun patrouillemiddelen via de operationele laag. De helft van de lidstaten deelt ook informatie van hun nationale situatiebeeld met aangrenzende lidstaten.

·Alle lidstaten hebben hun grenssegmenten afgebakend, waaraan het agentschap vervolgens, in overeenstemming met de betrokken lidstaten, een impactniveau heeft toegekend en/of dit heeft aangepast. De steun van het agentschap voor grenssegmenten met een hoog impactniveau is aan alle betrokken lidstaten, zoals Italië en Griekenland, verleend.

·Alle lidstaten hebben de Commissie verslag uitgebracht over hun samenwerking met aangrenzende derde landen. Dergelijke samenwerking verloopt doorgaans via netwerken voor regionale samenwerking of bilaterale overeenkomsten. In het kader van de evaluatie hebben lidstaten de Commissie de tekst bezorgd van bepaalde bilaterale overeenkomsten die zij met derde landen hebben gesloten.

·Het agentschap verleent momenteel dertien Eurosur Fusion Services. Deze diensten verstrekken informatie met een hoge toegevoegde waarde aan alle nationale coördinatiecentra via het Eurosur-communicatienetwerk alsook rechtstreeks aan gezamenlijke operaties die door het agentschap worden gecoördineerd. Zij worden gebruikt om grensoperaties te ondersteunen, grensoverschrijdende criminele activiteiten zoals smokkel van migranten, wapens, drugs, sigaretten en andere illegale goederen, op te sporen en te analyseren, en migranten in nood op te sporen. Zij worden ook gebruikt om de patrouilleactiviteiten van de lidstaten te ondersteunen.

De Eurosur Fusion Services zijn het resultaat van de dagelijkse samenwerking van het agentschap met het Europees Agentschap voor maritieme veiligheid (EMSA), het Europees Bureau voor visserijcontrole (EFCA) en het satellietcentrum van de EU, en zij zijn uitgebreid met de financiële steun van het EU-ruimtevaartprogramma Copernicus. Momenteel wordt er een nieuwe dienst (Multipurpose Aerial Surveillance (M.A.S.)) getest in het kader van de Europese samenwerking op het gebied van kustwachttaken en van de tripartiete werkafspraken tussen het EMSA, het EFCA en het agentschap.

·Het Eurosur-communicatienetwerk wordt door het agentschap uitgerold en beheerd. Sinds december 2013 zijn meer dan 184 000 grensgerelateerde gebeurtenissen gemeld aan en uitgewisseld via het Europees situatiebeeld. In januari 2018 heeft het agentschap officieel de veiligheidsaccreditatie van dit netwerk voltooid, zodat het voortaan kan worden gebruikt om gerubriceerde EU-informatie met de nationale coördinatiecentra uit te wisselen.

Om de informatie-uitwisseling gebruikersvriendelijker te maken, moeten de beschikbaarheid van het netwerk en de gebruikersinterface nog worden verbeterd. Zo zouden de lidstaten de beschikbare informatie sneller en beter kunnen gebruiken. En hoewel de in Eurosur gerapporteerde informatie al een bepaalde verscheidenheid kent, zowel wat het soort incidenten betreft als de rapportageperioden in de situatiebeelden, kan het gebruik van de beschikbare informatie voor analytische doeleinden nog worden verbeterd door een grotere automatisering van het informatiebeheer toe te staan.

·Het Eurosur-communicatienetwerk tussen de nationale coördinatiecentra en het agentschap is uitgerold samen met een ander, door het agentschap beheerd informatiesysteem, dat specifiek bedoeld is voor de Joint Operations Reporting Application (JORA) van het agentschap en soortgelijke functies verricht. Deze overlap heeft voor verwarring gezorgd bij de lidstaten en de kwaliteit van de rapportage aan de buitengrenzen negatief beïnvloed. De situatie is evenwel aan het verbeteren omdat het agentschap JORA en het Eurosur-communicatienetwerk geleidelijk aan het samenvoegen is om, op de middellange termijn, tot één instrument te komen.

·In 2015 heeft de Commissie het Eurosur-handboek opgesteld met technische en operationele richtsnoeren, aanbevelingen en beste praktijken, waaronder voor de samenwerking met derde landen.

2.2.Resultaten van de evaluatie

2.2.0.Relevantie

De migratiecrisis, met name langs de route van de Westelijke Balkan in 2015/2016, en de terroristische aanslagen in Europa zijn de twee belangrijkste crisissituaties waarmee de EU sinds de oprichting van Eurosur geconfronteerd is. Beide crisissituaties hebben duidelijk aangetoond dat de Europese grens- en kustwacht een beroep moet kunnen doen op een robuust en alomvattend kader voor informatie-uitwisseling en samenwerking. Eurosur moet in deze zin verder worden ontwikkeld.

Eurosur is relevant om irreguliere immigratie te voorkomen en grensoverschrijdende criminaliteit te bestrijden. Er zijn talrijke voorbeelden gemeld van gevallen waarbij dankzij de uitwisseling van informatie met het agentschap en tussen lidstaten onderling via Eurosur de smokkel van drugs, wapens, sigaretten en andere illegale goederen evenals van mensen is voorkomen en de smokkelaars zijn gearresteerd en voor de rechter zijn gebracht.