COMMISSE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN 
Brussel, 07.04.1998 
COM(1998) 219 def. 
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE 
BETREFFENDE ZWARTWERK 

Inhoudsopgave 
1. INLEIDING 5 
2. ANALYSE VAN DE ARBEIDSMARKT VOOR ZWARTWERK 5 
2.1 Afbakening van het begrip zwartwerk en de omvang van het probleem 5 
2.2 Waar komt zwartwerk vandaan? 6 
2.3 Wie zijn de zwartwerkers? 8 
2.4 In welke sectoren komt in de lidstaten zwartwerk het meeste voor9 9 
2.5 Onderdanen van derde landen en zwartwerk 10 
3. IMPACT VAN ZWARTWERK 10 
3.1 Sociale zekerheid en de impact op de overheidsfinanciën 10 
3.2 De impact op personen 11 
3.3 Gevolgen voor de concurrentie 11 
4. BELEIDSKWESTIES 12 
4.1 Beleidsopties 12 
4.2 Overzicht van in de lidstaten ingevoerde maatregelen 13 
4.3 Voorbeeld van een geïntegreerde strategie in drie landen 17 
5. CONCLUSIE 19 
6 TABEL 1: WETTELIJKE OF MET CONTROLE SAMENHANGENDE 
MAATREGELEN: 20 
7 TABEL 2: MAATREGELEN IN VERBAND MET SUBSIDIES OF 
VERLAGING VAN KOSTEN 21 
8 TABEL 3: OVERIGE MAATREGELEN 22 
9. BIJLAGE 2: NADERE GEGEVENS OVER DE LIDSTATEN ... 23 
1-* 
Samenvatting en toelichting 
Zwartwerk is een van de punten van gemeenschappelijk belang op het gebied van de 
werkgelegenheid. Het begrip "zwartwerk" omvat alle betaalde werkzaamheden die 
op zichzelf wettig zijn, maar niet aan de overheid worden gemeld; er moet echter wel 
rekening worden gehouden met verschillen in de wetgeving van de lidstaten. De 
toepassing van deze definitie betekent dat criminele activiteiten, alsmede werk dat 
niet behoeft te worden gemeld, uitgesloten worden. 
Het voornaamste motief voor werkgevers, werknemers en zelfstandigen om deel te 
nemen aan de informele economie, is van economische aard. Het werken in de 
informele economie biedt de kans de inkomsten te vergroten en de belasting en de 
betaling van sociale premies te ontduiken of de kosten te drukken. Er zijn drie 
bijkomende factoren: de toenemende vraag naar "gepersonaliseerde diensten", de 
reorganisatie van bedrijven die uiteenvallen in tal van verticale onderdelen en het 
toegenomen beroep op onderaannemers, alsmede de verspreiding van de lichte 
technologie, die nieuwe kansen op werk biedt en nieuwe gebieden voor 
dienstverleningsactivteiten opent. Zwartwerk komt meestal voor in arbeidsintensieve 
sectoren met lage winsten, zoals de landbouw, de bouwnijverheid, de kleinhandel, de 
horeca of de huishoudelijke diensten, de verwerkende industrie en zakelijke 
dienstverlening, waar de kosten de voornaamste concurrentiefactoren zijn, alsmede 
moderne innoverende sectoren. 
Men kan vier hoofdgroepen van zwartwerkers onderscheiden: personen met twee of 
meer banen, "economisch inactieve personen", werklozen en personen uit derde 
landen die illegaal in de Europese Unie verblijven. De leeftijd en het geslacht van de 
niet gemelde werknemers, hangen voor een groot deel van de betrokken sectoren af. 
Door zwartwerk dreigen de financiering en de omvang van de sociale bescherming en 
de dienstverlening door de overheid, te worden ondermijnd. Vermindering van 
inkomsten betekent aantasting van het peil van de diensten die de staat kan verlenen 
en dit veroorzaakt een vicieuze cirkel, aangezien de regering de belastingen verhoogt 
om de diensten te blijven verlenen en aldus meer stimulansen voor zwartwerk schept. 
In landen waar de sociale bescherming universeel is of waar personen rechten 
ontlenen aan hun partners, is zwartwerk mogelijk niet van invloed op de gezondheid 
of op de pensioenrechten. Hetzelfde geldt voor mensen met twee banen. Niet 
gemelde werknemers die normaliter inactief zijn, lopen echter alle voordelen mis die 
verbonden zijn aan een officiële arbeidsovereenkomst, zoals opleiding, een specifiek 
loopbaanprofiel, loonsverhogingen en een gevoel van verbondenheid met de 
onderneming. Deze personen ondervinden ook moeilijkheden bij het vinden van 
ander werk. De invloed op ondernemingen uit zich in de vorm van 
concurrentievervalsing, met name op microniveau. 
Het zwartwerkprobleem kent twee dimensies. Men kan het beschouwen als een zaak 
van mensen die profiteren van het systeem en daarbij de solidariteit ondermijnen, of 
als het resultaat van een grotere flexibiliteit op de arbeidsmarkt en van het feit dat de 
bestaande wetgeving daar niet snel genoeg op reageert. In het eerste geval dienen er 
sancties en bewustmakingscampagnes te komen; in het tweede dient het beleid zich 
te concentreren op preventie, door ongeschikte wetgeving aan te passen aan nieuwe 
realiteiten op de arbeidsmarkt en door lasten en belemmeringen te laten verdwijnen. 
Voor een doeltreffende bestrijding van zwartwerk moet er een algehele gerichte 
strategie komen. Een strategie waarvan enige invloed op de vermindering van 
zwartwerk wordt verwacht, dient een combinatie van elementen te omvatten. Het is 
onvermijdelijk dat deze beleidsmix per lidstaat zal verschillen. Een doeltreffende 
implementatie en uitvoering zal een belangrijk onderdeel blijven van de totale 
strategie, ongeacht de maatregelen die gekozen worden. 
De bedoeling van dit stuk is een discussie op gang te brengen over de oorzaken van 
zwartwerk en de beleidsopties om dit te bestrijden. In de eerste plaats dienen de 
oorzaken en de omvang van het probleem te worden vastgesteld en in de tweede 
plaats moet de bestrijding van zwartwerk worden beschouwd als een onderdeel van 
de totale werkgelegenheidsstrategie. 
De Commissie hoopt en verwacht dat de lidstaten, de communautaire Instellingen en 
de sociale partners actief aan deze discussie zullen deelnemen. In dit verband dienen 
de vergroting van het bewustzijn voor de oorzaken en de omvang van zwartwerk, de 
vaststelling van de beste praktijken om dit te bestrijden en de mogelijkheid van een 
gecoördineerd optreden van de Europese Unie, te worden overwogen. De 
implementatie van verscheidene van de werkgelegenheidsrichtsnoeren voor 1998, 
zoals die inzake de bevordering van het ondernemerschap en de stimulering van het 
aanpassingsvermogen, zal zwartwerk onaantrekkelijk helpen maken. Als uit deze 
discussie naar voren komt dat verdere actie op EU-niveau in aanmerking zou komen, 
zou die kunnen worden overwogen in de context van het gezamenlijk verslag 1998 en 
de werkgelegenheidsrichtsnoeren voor 1999. 
1. INLEIDING 
Zwartwerk komt in alle lidstaten voor en is dus een van de punten van 
gemeenschappelijk belang op het gebied van de werkgelegenheid. Het gevaar bestaat 
dat zwartwerk de financiering van de - reeds onder druk staande - sociale 
dienstverlening in gevaar brengt, de sociale bescherming van de mensen vermindert en 
hun kansen op de arbeidsmarkt verkleint en de concurrentievoorwaarden ongunstig 
beïnvloedt. Tevens druist het in tegen Europese idealen op het gebied van solidariteit 
en sociale gerechtigheid. 
Het Witboek: Groei, concurrentievermogen, werkgelegenheid, dat de Europese 
Commissie eind 1993 heeft gepubliceerd, vraagt onder meer om een verruiming van 
het begrip arbeid en stimuleert de lidstaten de herintreding in de formele arbeidsmarkt 
te bevorderen van veel personen die gedwongen zijn zwartwerk te verrichten. 
Vervolgens heeft de Commissie in het Sociaal actieprogramma op middellange 
termijn 1995-1997, medegedeeld van plan te zijn de aanzet tot een discussie over 
illegale arbeid te geven. 
In het raam van de follow-up van het Witboek, zijn verscheidene studies en verslagen 
geproduceerd waarin de kenmerken en typologieën van zwartwerk aan de orde zijn 
gekomen. Deze Mededeling baseert zich op de gegevens die in deze verslagen zijn 
verzameld en evalueert maatregelen ter bestrijding van zwartwerk . Het doel van dit 
stuk is een discussie op gang te brengen over de manier waarop de lidstaten dit 
probleem doeltreffender kunnen aanpakken op basis van de uitwisseling van goede 
praktijken of, zo nodig, door gecoördineerd optreden op EU-niveau. Als uit deze 
discussie mocht blijken dat optreden op EU-niveau in aanmerking komt, kan deze 
worden overwogen in de context van het gezamenlijk verslag 1998 en de 
werkgelegenheidsrichtsnoeren voor 1999. 
ANALYSE VAN DE ARBEIDSMARKT VOOR ZWARTWERK 
2.1 Afbakening van het begrip zwartwerk en de omvang van het probleem 
Uit de aard der zaak is zwartwerk een moeilijk aan te pakken probleem. Uit Europees 
zicht is het moeilijk een gemeenschappelijke definitie te vinden voor zwartwerk, 
vanwege de verschillende kenmerken ervan in de verschillende delen van de Unie. 
Bovendien is het moeilijk de omvang van het probleem nauwkeurig aan te geven; 
aangezien men deze alleen maar kan schatten. 
In een belangrijke studie die tussen 1988 en 1992 voor de Europese Commissie is 
verricht, is gebleken dat het begrip informele economie wordt bepaald door het 
rechtskader. In een volledig ongereguleerde en tolerante context bestaat geen 
zwartwerk. Derhalve kunnen in bepaalde landen sommige activiteiten illegaal zijn, 
maar in andere niet, en dat maakt het moeilijk te komen tot een gemeenschappelijke 
definitie voor de Europese Unie. 
Daarom worden in dit stuk onder zwartwerk verstaan alle betaalde werkzaamheden 
die wat hun aard betreft wettig zijn, maar niet worden gemeld aan de autoriteiten, een 
en ander met inachtneming van de verschillen in het rechtskader van de lidstaten. Bij 
de hantering van deze definitie worden criminele activiteiten uitgesloten en dat geldt 
ook voor werk dat niet onder het gebruikelijke rechtskader valt en niet aan de 
autoriteiten behoeft te worden gemeld. 
Het is moeilijk vast te stellen welk percentage van het Bruto Binnenlands Product 
informeel is en men heeft verschillende methoden toegepast om dit te ramen. 
Gemiddeld kan men de omvang van de informele economie in de Europese Unie 
schatten op 7 à 16% van het BBP van de Europese Unie, hetgeen zou overeenkomen 
van 10 à 28 miljoen arbeidseenheden, of 7 à 19% van het totale aantal geregistreerde 
arbeidskrachten, overeenkomstig de hypothesen over de sectoren waar deze activiteit 
plaatsvindt en vandaar de gemiddelde productiviteit. Dit mag men niet verwarren met 
mensen die werkloos zijn, aangezien het meeste zwartwerk wordt verricht door 
mensen die ook in de formele economie werkzaam zijn en zij worden vanzelfsprekend 
al geteld als onderdeel van de totale werkgelegenheid. Als al het zwartwerk zou 
overgaan naar de formele economie, is het dus niet duidelijk met hoeveel het BBP 
zou stijgen. 
De ramingen van de informele economie variëren aanzienlijk naar gelang van de 
gebruikte methoden; niettemin kan men groepen landen vaststellen1. Enerzijds is er 
een groep landen waar de informele economie geraamd wordt op ca. 5% van het BBP 
(de Scandinavische landen, Ierland, Oostenrijk en Nederland); in Italië en Griekenland 
daarentegen wordt'zij op meer dan 20% geraamd. Er zijn twee tussengroepen: het 
Verenigd Koninkrijk, Duitsland en Frankrijk vormen een groep halfweg tussen beide 
uitersten, terwijl België en Spanje iets daarboven liggen. 
2.2 Waar komt zwartwerk vandaan? 
Het voornaamste motief voor werkgevers, werknemers en zelfstandigen om aan de 
informele economie deel te nemen is van economische aard. Werken in de informele 
economie biedt de kans de inkomsten te vergroten en inkomstenbelasting en sociale 
premies te ontduiken. Voor de werkgevers zijn het de kosten die de stimulans 
vormen. Uit historisch zicht zijn er drie factoren die stuk voor stuk, doch niet in 
dezelfde mare, tot het bestaan van zwartwerk bijdragen: 
a) het ontstaan van een hoogst ongelijksoortige vraag naar 'gepersonaliseerde 
diensten' voor gezinnen en personen (zoals zorg, schoonmaken enz.); deze diensten 
zijn sterk arbeidsintensief en de toename van de productiviteit is gering; 
Deze ramingen zijn verkregen door het raadplegen van nationale arbeidsmarktdeskundigen van de 
EG-netwerken SYSDEM (Communautair documentatiesysteem inzake werkgelegenheid) en MISEP 
(Onderling informatiesysteem inzake werkgelegenheidsbeleid). Tevens zijn de volgende 
vergelijkende studies geraadpleegd: "Underground economy and irregular forms of employment 
(travail au noir)" door Philippe Barthélémy, Fausto Miguelez, Enzo Mingione, Raymond Pahl en 
Alois Wenig, door DG V in 1990 in opdracht gegeven, "Measurement of the Shadow Economy -
Study on five European countries (Germany, Belgium France, Great Britain, Italy)" door Jean-Luc 
Bizeur, onder toezicht van Jean-Pierre Yonnet, ORSEU. 1995, Deloitte & Touch, "The Black 
Economy and Taxes and Social Contributions", in 1997 in opdracht gegeven door de Task Force 
"Belastingen en sociale premies", van DG XXI, 1997 en "Empirical Results of the Size of the 
Shadow Economy of 17 OECD countries over time" door Friedrich Schneider, economische faculteit 
van de Johannes Kepler Universitat in Linz, Oostenrijk, 1997. In verscheiden studies wordt beweerd, 
dat de informele economie de laatste decennia is gegroeid, maar ramingen ten aanzien van de 
omvang ervan lopen sterk uiteen. 
b) de reorganisatie van de industrie en bedrijven in grote aantallen verticale bedrijven 
en het beroep op onderaannemers, een en ander om de productie flexibeler te maken 
en het vermogen voor innovatie en aanpassing aan specifieke situaties en 
schommelingen op de markt te vergroten. Dit soort flexibiliteit is de oorzaak van 
anders dan in loondienst verrichte arbeid en van het optreden van werknemers­
ondernemers, van wie er sommigen misschien in de informele economie werkzaam 
zijn. 
c) de impact van de verspreiding van lichte technologie, zoals personal computers^ die 
zorgt voor nieuwe kansen op werk en nieuwe mogelijkheden biedt opent voor 
dienstenactiviteiten. 
• ' De ruimte voor en de omvang van zwartwerk variëren naar gelang van 
verschillende institutionele aspecten van de economie in elke lidstaat zoals: 
• De hoogte van de belastingen en de sociale premies: De hoogte van de 
belastingen en de sociale premies is natuurlijk van invloed op de omvang van 
zwartwerk. Een zeer zware belastingdruk betekent zowel voor de werknemers 
als voor de werkgever een stimulans zich in de informele economie te begeven. 
Afgezien van de hoogte van de belasting en de sociale premies, geeft ook de 
structuur van deze bijdragen vorm aan de informele economie. In landen waar de 
inkomstenbelasting hoog is, komt de druk vanuit het arbeidsaanbod en is de 
zwartwerker meestal zelfstandig; in landen waar de premies voor de sociale 
zekerheid hoog zijn, komt de druk van de vraagzijde en zal zwartwerk meestal in 
(geheel of gedeeltelijk) niet gemelde bedrijven zijn gestructureerd. 
• Lasten van wetgevende en administratieve aard: De last van zeer hoge indirecte 
kosten en administratieve procedures, bijvoorbeeld voor het registreren als 
dienstverlenend bedrijf of voor het formaliseren van een arbeidsverhouding, kan 
een reden zijn om werk niet aan te melden, wanneer zowel de werknemers als de 
werkgevers de voordelen van het niet aanmelden inzien. Het bestaan van 
publiekrechtelijke bedrijfsorganisaties kan ook een reden voor het niet melden 
zijn, aangezien in bepaalde landen het lidmaatschap van zo'n organisatie 
noodzakelijk is om een bepaald beroep te kunnen uitoefenen. Hoewel deze 
organisaties in het leven zijn geroepen om de kwaliteit van een product of dienst 
te waarborgen, kunnen zij ook een belemmering vormen, met als gevolg dat niet-
leden in de verleiding kunnen komen hun beroep clandestien uit te oefenen. 
• Ongeschikte arbeidsmarktwetgeving: De binnen de bestaande wetgeving slechts 
beperkte erkenning van nieuwe soorten werk (bijvoorbeeld andere dan 
standaardarbeidstijden, deeltijdwerk of tijdelijke arbeidsovereenkomsten) kan de 
mensen ook ertoe dwingen zwart te gaan werken. 
• Structuur van het bedrijfsleven: In plaatsen die door enkele grote bedrijven 
worden gedomineerd, is de informele arbeidsmarkt betrekkelijk onbelangrijk, 
maar aan het andere uiteinde, in lokale economieën die bestaan uit een hele reeks 
kleine bedrijven, komt zwartwerk niet alleen meer voor, maar ook eerder in 
georganiseerde vorm dan op individuele basis. Wanneer de werknemers zich 
echter bewust zijn van hun rechten, komt zwartwerk meestal minder vaak voor. 
• Gering concurrentievermogen: Het teruggrijpen op zwartwerkers kan een 
kostenbesparend laatste redmiddel zijn voor bedrijven in sectoren die 
achteruitgaan en die anders op een concurrerende markt niet zouden kunnen 
overleven. Op langere termijn is het echter voor een informele sector moeilijk 
internationaal te concurreren, aangezien deze meer gedesorganiseerd is en een 
hoge mate van vertrouwen nodig tussen de marktdeelnemers, hetgeen het voor 
de sector moeilijk maakt een gesloten circuit te verlaten. 
Culturele acceptatie: Er bestaat een zeker cultureel begrip of acceptatie voor de 
informele economie. Deelneming aan de informele economie op lokaal niveau 
wordt vaak gezien als een uitwisseling van diensten of wederzijdse bijstand, die 
niet behoeft te worden gemeld (schoonmaken, seizoenarbeid in de landbouw 
enz). 
Bestaan van gemakkelijke kansen: Iedereen maakt de keuze te gaan zwartwerken 
aan de hand van een persoonlijke kosten-batenanalyse, waarbij hij of zij de 
voordelen, zoals het hogere (directe) inkomen, afweegt tegen de nadelen, zoals 
sancties wanneer men gepakt wordt, het risico te worden gepakt of morele 
overwegingen. Hoe geringer de kans dat iemand voor zwartwerk wordt gepakt 
(bijvoorbeeld omdat de controle laks is, of omdat hij of zij toch al onder de 
verzekering van zijn/haar eerste werkgever of echtgeno(o)t(e) valt), des te 
gemakkelijker valt het ervan te profiteren. 
2.3 Wie zijn de zwartwerkers? 
De daadwerkelijke toegang tot zwartwerk is een belangrijke factor die bepaalt wie 
zwartwerker wordt. 
Zwartwerkers zijn: 
• Personen met twee of meer banen. Het meeste zwartwerk wordt verricht door 
mensen die ook een normale baan hebben. Dat iemand in staat is deel te nemen 
aan de informele economie, wil vaak zeggen dat hij of zij reageert op een vraag 
waarvoor bepaalde vaardigheden of speciale kwalificaties vereist zijn. 
• "Economisch inactieve personen" (studenten, huisvrouwen en vervroegd 
gepensioneerden). Zij behoeven minder op tijd te letten wanneer zij deelnemen 
aan de informele economie en voor hen die al vroeger contact met de 
arbeidswereld hebben gehad, is de kans groter. 
• Werklozen. Enerzijds kunnen voor hen de risico's voor het verrichten van 
zwartwerk groter zijn, omdat zij hun werkloosheidsuitkering kunnen kwijtraken, 
vooral als die afhankelijk is van het actief zoeken naar werk of het volgen van een 
opleiding. Anderzijds kunnen zij een baan aangeboden krijgen op voorwaarde dat 
deze niet gemeld wordt en hun weerstand is zeer gering, vooral wanneer de 
werkloosheidsuitkering laag is. Des te langer de werkloosheid duurt, des te meer 
nemen de kansen op zwartwerk echter af. 
• Onderdanen van derde landen (zie punt 2.5. 
De leeftijd en het geslacht van de zwartwerkers zijn voor een groot deel afhankelijk van 
de sectoren in kwestie. Vrouwen vormen wel niet de meerderheid van de zwartwerkers, 
maar zij meestal kwetsbaarder. De meeste zwartwerkers met twee of meer banen zijn 
mannen, maar vrouwen die clandestien werken zijn door de bank genomen officieel 
inactief (huisvrouwen). Dit heeft negatieve gevolgen wanneer hun pensioenrechten 
uitsluitend van hun partner afhankelijk zijn en niet van hun eigen werk. 
2.4 In welke sectoren komt in de lidstaten zwartwerk het meeste voor? 
Momenteel kunnen in vrijwel alle lidstaten drie groepen sectoren met redelijke 
homogene gedragspatronen worden geïdentificeerd: 
• de traditionele sectoren, zoals de landbouw, de bouwnijverheid, de kleinhandel, 
de horeca en de huishoudelijke diensten (gekenmerkt door een arbeidsintensieve 
productie en lokale economische circuits). De bouwnijverheid werkt vaak met 
veel onderaannemers, met beperkte overheidscontrole, in de horeca zijn veel 
kleine bedrijven ook moeilijk te controleren wat hun omzet en werknemers 
betreft en de dienstverlening aan particulieren is sterk afhankelijk van culturele 
tradities en acceptatie, terwijl voor sommige gepersonaliseerde diensten geen 
officiële banen bestaan. 
• de verwerkende industrie en de zakelijke dienstverlening, waar de kosten de 
belangrijkste concuirentiefactor vormen. In Zuid-Europa wordt de textielsector 
met al diens mogelijkheden voor huisarbeid, geacht met name beïnvloed te 
worden door zwartwerk. 
• moderne innoverende sectoren (in hoofdzaak zelfstandigen) waar het gebruik van 
elektronische communicatie en computers het uitbesteden en verrichten van 
diensten op verschillende plaatsen vergemakkelijkt; dit maakt het niet melden van 
deze activiteiten mogelijk. 
De eerste en de tweede groep kunnen nog steeds worden beschouwd als de groepen 
waar het meeste zwartwerk wordt verricht en waar zwartwerk tot uitbuiting kan 
leiden, terwijl de derde groep hooggekwalificeerde deskundigen omvat, die voor dit 
werk gekozen hebben. Dit laatste verschijnsel kan het gevolg zijn van ontoereikende 
of niet gehandhaafde regulering. Wanneer het mainstream-actviteiten worden, 
bestaan er stimulansen om onderdeel van de formele economie te gaan vormen. Veel 
nieuwe bedrijven beginnen in de informele economie en worden geformaliseerd zodra 
zij gesetteld zijn. 
Uit de nationale gegevens over de situatie in de lidstaten blijkt echter, dat er geen 
gemeenschappelijk Europees plaatje van zwartwerk bestaat en dat in feite de landen 
onderling grote verschillen vertonen. 
• In de Scandinavische landen, Nederland, België, Frankrijk en het Verenigd 
Koninkrijk is de zwartwerker meestal al een jonge, geschoolde man. 
• In Zuid-Europa zijn de zwartwerkers meestal jongeren, thuiswerkende vrouwen 
en illegale immigranten. 
• In Duitsland en Oostenrijk, is het aantal illegale immigranten dat zwartwerkt 
aanzienlijk, hoewel zij niet de dominerende groep vormen. 
1 2.5 Onderdanen van derde landen en zwartwerk 
De mate waarin onderdanen van derde landen die illegaal in Europa verblijven (in dit 
stuk illegale immigranten genoemd) deelnemen aan de informele economie, is nog 
moeilijker te schatten dan de omvang van de informele economie. De betrokkenheid 
van illegale immigranten bij zwartwerk wordt door alle lidstaten als een ernstig 
probleem beschouwd, dat moet worden aangepakt als onderdeel van hun totale 
strategie voor de bestrijding van de illegale immigratie. 
Voor veel illegale immigranten is zwartwerk een overlevingsstrategie. Vergeleken 
met andere categorieën zijn illegale immigranten bijzonder kwetsbaar, omdat zij bij 
aanhouding waarschijnlijk het land worden uitgezet. Hierdoor zijn werkgevers in staat 
illegale immigranten in dienst te nemen op voorwaarden die door andere personen 
niet zouden worden geaccepteerd. Daarnaast worden onderdanen van derde landen 
vaak de lidstaten binnengesmokkeld en vervolgens bij zwartwerk betrokken. Er zijn 
overigens aanwijzingen, dat goede mogelijkheden voor zwartwerk de illegale 
immigratie bevorderen. 
Hoewel illegale immigranten vroeger meestal zwartwerkten in de bouwnijverheid, 
lijkt de trend nu in de richting te gaan van clandestiene banen in de dienstensector. 
3. IMPACT VAN ZWARTWERK 
3.1 Sociale zekerheid en de impact op de overheidsfinanciën 
Op het terrein van de sociale zekerheid heeft zwartwerk gevolgen voor de 
ziektekostenverzekering en de pensioenrechten, alsmede voor de verzekering tegen 
arbeidsongevallen. Tegen dit laatste zijn zwartwerkers meestal niet gedekt. 
Zwartwerk kan een aanzienlijke impact hebben op de overheidsfinanciën, vooral in 
landen waar de rechten universeel zijn. Voor de zwartwerkers in die landen bestaat 
geen verschil in dekking, afgezien wat zij krijgen uit vrijwillige aanvullende 
pensioenregelingen. Aangezien veel legale werknemers niet aangesloten bij een 
vrijwillige pensioenregeling zijn aangesloten, bestaat in dergelijke gevallen geen 
verschil tussen de legale werknemer en de zwartwerker. Over het algemeen hebben in 
alle lidstaten de overheidsfinanciën te lijden onder het niet aanmelden van arbeid en de 
daaruit voortvloeiende verliezen aan belastingen en sociale premies. Dit heeft 
gevolgen voor de uit belastingen gefinancierde diensten van de overheid, aangezien 
de vermindering van de inkomsten een verlaging betekent van de diensten die de staat 
kan verlenen. Dit veroorzaakt een vicieuze cirkel, aangezien de regering de 
belastingen verhoogt om de diensten te blijven verlenen, waardoor nieuwe 
stimulansen voor zwartwerk worden geschapen2. 
Sinds 1996 wordt de kwestie van de koppeling tussen belasting en werkgelegenheid op EG-niveau 
bestudeerd door een groep hoge ambtenaren en de opvolger daarvan, de groep "Belastingbeleid", 
beide onder voorzitterschap van commisaries Monti. 
10 
3.2 De impact op personen 
In de verschillende lidstaten zijn de ziektekostenverzekering en de pensioenrechten 
afhankelijk van verblijf (universeel) of van de betaalde premies (of recht ontleend aan 
de echtgenoot), of van een combinatie. Mensen met meer dan een baan vallen in alle 
lidstaten normaliter altijd onder het stelsel voor sociale zekerheid. In landen waar de 
dekking voor ziektekosten en/of pensioen universeel is, zijn alle zwartwerkers gedekt. 
In landen waar de dekking afhankelijk is van premiebetaling voor ziektekosten of 
voor oudedagspensioen of voor beide, zijn zwartwerkers die hun rechten aan hun 
echtgenoot ontlenen, ook gedekt. Formeel inactieve zwartwerkers (hoofdzakelijk 
vrouwen) zijn afhankelijker van hun echtgenoot dan wanneer hun arbeid zou worden 
gemeld. In die landen zijn andere zwartwerkers en natuurlijk illegale immigranten niet 
gedekt. 
In alle lidstaten zijn de werknemers ingeval van zwartwerk niet gedekt onder 
vrijwillige aanvullende regelingen, waardoor zij alleen het basispensioen ontvangen. 
Vanzelfsprekend vallen zwartwerkers bovendien in geen enkel land onder de 
werkloosheidsverzekering of de verzekering tegen arbeidsongevallen. 
Zwartwerkers die niet twee of meer banen hebben, ondervinden nog meer gevolgen 
van het feit dat hun arbeid niet wordt gemeld. Aangezien hun werk niet officieel 
wordt erkend, lopen zij alle voordelen mis van het werken onder een formele 
arbeidsovereenkomst, zoals opleiding, een specifiek loopbaanprofiel, 
salarisverhogingen en het gevoel van betrokkenheid bij het bedrijf. Deze mensen 
blijven vastzitten in hun zwarte arbeid en ondervinden problemen om ander werk te 
gaan doen. In feite krijgen mensen die werkzaamheden verrichten die worden 
aangemerkt als de ultieme vorm van flexibel werken, te maken met meer problemen 
bij het veranderen van betrekking. 
Ook de consumenten gaan erop achteruit, omdat zij niet dezelfde waarborgen krijgen 
voor geleverde goederen en verleende diensten, terwijl zij tegelijkertijd 
verantwoordelijk zijn voor het toelaten of zelfs bevorderen van zwartwerk. 
3.3 Gevolgen voor de concurrentie 
Aangezien zwartwerk de kosten van een bedrijf verlaagt, kan men aanvoeren dat het 
van invloed is op de omstandigheden van de concurrentie, zowel binnen de lidstaten 
(tussen ondernemingen die gebruik maken van zwartwerk en ondernemingen die zich 
aan de regels houden) als tussen de lidstaten (de lagere productiekosten in enkele 
lidstaten kunnen te danken zijn aan het gebruik van zwartwerk). 
Maar men moet verschil maken tussen deze twee gevallen. Op internationaal niveau 
wordt de handel natuurlijk door een hele reeks factoren beïnvloed; aangezien 
zwartwerk een fractie uitmaakt van alle het werk in de sectoren waar handel wordt 
gedreven en de arbeidskosten slechts een van de factoren zijn die een rol spelen, 
kunnen wij aannemen dat de invloed van zwartwerk op het verstoren van eerlijke 
handel minimaal is (in de textielsector werkt het voordeel van de lage kosten van de 
clandestiene ateliers voornamelijk omdat deze zich dichtbij de markt bevinden. Dit 
voordeel gaat verloren wanneer deze goederen over te grote afstanden moeten 
worden geëxporteerd). 
11 
Het meeste zwartwerk wordt echter verricht buiten de sectoren waar handel wordt 
gedreven, met name in de persoonlijke dienstverlening. Formele en informele 
ondernemingen hebben hun eigen marktsegmenten afgebakend; op microniveau 
worden de concurrentieverhoudingen echter sterker beïnvloed door informele 
ondernemingen. Normaliter werkt een onderneming niet voor 100% in de informele 
economie, zodat het voordeel van de kostenbesparing beperkt blijft tot de zwart 
verrichte werkzaamheden. De impact op de overheidsfinanciën is het grootst. 
4. BELEIDSKWESTIES 
4.1 Beleidsopties 
Uit het bovenstaande blijkt dat zwartwerk een onderdeel is van het probleem dat het 
functioneren van de Europese arbeidsmarkt beïnvloedt. Met behulp van de juiste 
stimulerende maatregelen zouden zwartwerkers ertoe kunnen worden gestimuleerd 
zich aan te melden; ook de consumenten zouden meer diensten in de formele 
economie kopen als er sprake was van een gestructureerd aanbod. 
Men kan het probleem van twee kanten bekijken. Als het hoofdzakelijk een kwestie is 
van personen of bedrijven die gebruik maken van het systeem en daarbij ieders welzijn 
schade berokkenen, dient het optreden zich te richten op strafmaatregelen en zich 
concentreren op: 
• het zorgen voor een betere handhaving van de regels. Als men in de maatschappij 
prijs stelt op een herverdeling van inkomen en maatschappelijke dienstverlening, 
moet de staat ervoor zorgen dat het aantal zwartwerkers zo gering mogelijk is. 
• het bevorderen van stelsels waarin de rechten op sociale bescherming gekoppeld 
worden aan daadwerkelijk betaalde premies. 
• het voeren van bewustmakingscampagnes, waarin de nadruk ligt op asociaal 
gedrag en duidelijk wordt gemaakt dat iedereen schade ondervindt van het 
omzeilen van het stelsel. 
Als zwartwerk hoofdzakelijk het gevolg is van nieuwe arbeidsvormen of -patronen en 
een te traag verlopende aanpassing van ongeschikte wetgeving aan deze 
veranderingen, dient het beleid zich te richten op preventie door middel van: 
• het liberaliseren van de producten- en dienstenmarkten en het vereenvoudigen 
van de procedures voor het oprichten van kleine bedrijven; 
• het bevorderen van de structuur van het aanbod voor bepaalde sectoren 
(zorgsector, schoonmaakbranche enz.) en het erkennen van nieuwe beroepen en 
bekwaamheden; 
het in ruimere mate betrekken van de sociale partners bij de informatie, de 
handhaving en de controle op sectorieel, plaatselijk en Europees niveau; 
het aanpassen van ongeschikte arbeidswetgeving aan de ontwikkeling van nieuwe 
soorten werk; 
12 
• het zodanig hervormen van het stelsel voor sociale bescherming, dat daaronder 
komen te vallen: korte werkperioden, onregelmatig werk, mensen die nu eens 
wel, dan weer niet werken, de zorg enz.; 
• het verminderen van de belasting op arbeid, hetgeen voor de werkgever de 
kosten (sociale premies) drukt en gevolg heeft voor het beschikbaar inkomen van 
de werknemer; 
• het verminderen van het tarief van de BTW op arbeidsintensieve dienstverlening. 
Het is van belang dat de economische stimulans om arbeid niet te melden, kleiner 
wordt en de aantrekkingskracht van de deelname aan de formele economie groter 
wordt, om zodoende verandering te brengen in de totale balans tussen risico en 
voordeel. Voor het doeltreffend bestrijden van zwartwerk moet een allesomvattende 
gerichte strategie worden uitgestippeld. Op grond van de bovenstaande overwegingen 
moet een combinatie van maatregelen worden getroffen, die ervoor moeten zorgen 
dat de verschillende maatregelen op elkaar inwerken en dat andere beleidsinitiatieven 
niet in tegenspraak zijn met de maatregelen ter bestrijding van zwartwerk. 
4.2 Overzicht van in de lidstaten ingevoerde maatregelen 
Als reactie op de verschillende gevolgen van zwartwerk op korte en lang termijn, 
hebben de lidstaten een aantal maatregelen uitgevoerd, die op de verschillende 
vormen van dit verschijnsel en de prevalentie ervan zijn toegesneden (tabel 1 t/m 3). 
In enkele lidstaten zijn de initiatieven geconcentreerd op zwartwerk door mensen met 
twee of meer banen, terwijl zij in andere lidstaten gericht zijn op de meer 
"geïndustrialiseerde" vorm van zwartwerk. Er moet echter op worden gewezen, dat 
enkele initiatieven om andere redenen zijn genomen, maar een positieve uitwerking 
hebben gehad op zwartwerk. Wanneer het er echter om gaat de impact van deze 
beleidsmaatregelen te meten, is het in veel gevallen nog te vroeg voor het trekken van 
een definitieve conclusie. 
Maatregelen van wetgevende aard en handhaving 
De meeste lidstaten hebben ter bestrijding van zwartwerk de wetgeving ter zake van 
de criteria en de sancties in verband met het overtreden van voorschriften op het 
gebied van belastingen en sociale premies, alsmede uitkeringsfraude verscherpt en 
versterkt. In enkele lidstaten zijn wijzigingen aangebracht in de voorschriften ter 
bevordering van de toetreding tot de formele arbeidsmarkt. Tot die landen behoren 
Spanje, waar bepaalde veranderingen zijn aangebracht in verband met flexibele arbeid 
en in Italië, waar een nieuw soort arbeidsovereenkomst is ingevoerd die de mensen in 
staat stelt de formele arbeidsmarkt te betreden. In sommige lidstaten heeft men de 
omzetting van Richtlijn 91/5333 gebruikt als middel om zwartwerk te bestrijden, 
hoewel dat niet het voornaamste doel van deze richtlijn was. 
Richtlijn betreffende de verplichting van de werkgever de werknemer te informeren over de 
voorwaarden die op zijn arbeidsovereenkomst of verhouding van toepassing zijn. Richtlijn 91/533 
EEG. PB L 288 van 18.10.91. blz. 32. 
13 
Aangezien men niet kan zeggen dat wettelijke maatregelen als zodanig een 
substantiële impact hebben, hebben enkele lidstaten de controle op de implementatie 
verscherpt. Ook de inspectie op verschillende niveaus is versterkt. De instrumenten 
hiervoor verschillen van lidstaat tot lidstaat: in landen waar de organisatiegraad groot 
is, spelen de vakbonden een actieve rol bij de controle, terwijl in andere landen de rol 
van de arbeidsinspectie belangrijker is. 
Bovendien heeft men als preventieve maatregelen, zowel direct als indirect, 
controlecampagnes ingevoerd waaraan zowel de belastingdiensten als de 
arbeidsbureaus deelnemen; de resultaten zijn vaak positief. Een betere coördinatie 
tussen de verschillende onderdelen van de overheidsadministratie is bevorderlijk voor 
de handhaving. De samenwerking op Europees niveau is ook vergroot, voornamelijk 
door middel van de uitwisseling van informatie4. 
In de meeste landen heeft men de strafmaatregelen in verband met zwartwerk of 
uitkeringsfraude verscherpt. In sommige landen zijn maatregelen gericht op alle 
niveaus in onderaannemingsketens. Ook in de dienstensector (horeca en catering) zijn 
in sommige landen scherpere controlemaatregelen ingevoerd en de arbeidsbureaus 
hebben samengewerkt met de belastingdienst, hetgeen enkele positieve resultaten 
heeft opgeleverd, zowel direct als door het onaantrekkelijk maken van andere 
gevallen van "georganiseerd" zwartwerk. 
Voorlichting en bewustzijn 
Daarnaast hebben sommige lidstaten campagnes tegen zwartwerk georganiseerd. 
Hierbij wordt het accent gelegd op een versterking van het gevoel deel uit te maken 
van een gemeenschappelijke maatschappij, waaruit iedereen ontvangt en waaraan 
iedereen zijn steentje moet bijdragen. Het Duitse voorbeeld "illegal ist unsozial" kan 
beschouwd worden als een algemene aanmoediging voor de bevolking om elk werk 
dat uitgevoerd wordt, aan te melden. Sommige lidstaten hebben 
voorlichtingscampagnes gevoerd over de risico's van het gebruik van zwartwerk, 
zoals in de bouwnijverheid, waar het gebruik van zwartwerk betekent dat men geen 
verhaal kan halen bij eventuele gebreken in het uitgevoerde werk of het gebruik 
maken van de diensten van niet erkende verhuisbedrijven, waarbij geen dekking 
bestaat tegen diefstal of beschadigingen. 
Subsidies of vermindering van de indirecte kosten als stimuleringsmaatregelen: 
De kwestie van tweede banen en zwartwerk in de dienstverlening aan particulieren 
(huishoudens) is specifiek aangepakt in België, Denemarken, Finland, Duitsland, 
Zweden en Frankrijk. Voorbeelden van maatregelen voor het verlagen van de 
bureaucratische lasten zijn de dienstenbonnen en de one-stop-shops voor kleine en 
middelgrote ondernemingen. In België, Duitsland en Frankrijk is een 
dienstenbonnenregeling ingevoerd, waarmee huishoudens huishoudelijke diensten 
kunnen kopen tegen een lagere prijs, maar er toch voor zorgen dat via de bon de 
sociale premies en belastingen worden betaald. 
Zie artikel 4 van de Richtlijn betreffende de terbeschikkingstelling van werknemers voor het 
verrichten van diensten. Richtlijn 96/71/EG. PB L 18 van 21.1.97, blz 1. 
14 
In het Noorden van Europa heeft men zich geconcentreerd op belastingverlaging en 
op subsidies voor bepaalde diensten, terwijl men de huishoudens heeft gestimuleerd 
gebruik te maken van formele arbeidskrachten en niet van zwartwerkers. 
Belastingverlaging en subsidies voor het opknappen en verbeteren van woningen 
hadden bijzonder veel succes, omdat hierdoor meer mensen gestimuleerd werden de 
reparaties aan hun huis door erkende bedrijven te laten verrichten en zij hadden tot 
gevolg dat werkzaamheden die zwart hadden kunnen worden gedaan, zijn 
doorgeschoven naar de formele, erkende sector. 
Subsidies voor huishoudelijke diensten zijn ook ingevoerd in Denemarken, Finland en 
Duitsland teneinde huishoudelijk werk (schoonmaken en tuinieren) meer te laten doen 
in de formele economie dan in de informele economie, zoals vaak gebeurt. De staat 
verstrekt de subsidies in de vorm van een deel van het loon dat aan de werknemer 
moet worden betaald en op die manier verlagen zij de uitgaven van de gebruikers van 
de diensten. Van zijn kant zorgt de staat ervoor dat deze activiteit wordt gemeld (en 
daardoor ook belast), aangezien er een duidelijke stimulans voor de gebruiker is om 
de subsidie aan te vragen. 
Fiscale maatregelen: 
De meeste landen hebben wijziging aangebracht in de belastingwetgeving, wat betreft 
de hoogte van de inkomstenbelasting en de aftrekmogelijkheden. Deze wijzigingen 
hebben in sommige gevallen bepaalde positieve neveneffecten gehad voor de strijd 
tegen zwartwerk 
Het impliciete belastingpercentage op arbeid (belastingen en sociale premies) in de 
Europese Unie is gestegen van 35% in 1981 tot meer dan 42% in 1995. Dit is het 
gevolg van het feit dat de belasting geleidelijk mobiele belastinggrondslagen, zoals 
kapitaal, heeft losgelaten. Sinds 1996 worden de noodzaak tot omkering van deze 
structurele trend en meer in het algemeen het verband tussen belasting en 
werkgelegenheid op EG-niveau, onderzocht door een groep van hoge ambtenaren en 
de opvolger daarvan, de groep "Belastingbeleid", beide onder voorzitterschap van 
commissaris Monti. Een en ander heeft geleid tot de aanvaarding van de Resolutie 
van de Raad en de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten, in het 
kader van de Raad bijeen, betreffende een gedragscode inzake de belastingregeling 
voor ondernemingen - Belastingregeling voor spaargelden, PB C 2 van 6 januari 
1997. 
In de werkgelegenheidsrichtsnoeren voor 1997 worden de lidstaten ook gewezen op 
de mogelijkheid na te gaan, of het raadzaam is de BTW op arbeidsintensieve diensten 
te verlagen. 
Maatregelen aan de aanbodzijde 
Een ander methode is het bevorderen van de herstructurering en de 
professionalisering van de aanbodzijde in bepaalde sectoren. Zo hebben de 
wijdverbreide faciliteiten voor kinderopvang deze sector in enkele landen uit de 
informele economie gehaald. Het liberaliseren van de producten- en dienstenmarkten 
werkt eveneens als een structurele maatregel die de melding van bepaalde activiteiten 
bevordert. 
15 
In haar Aanbeveling betreffende het vereenvoudigen en verbeteren van het 
ondernemersklimaat voor startende ondernemingen5, erkent de Commissie dat 
vereisten van administratieve en regulerende aard tot de ernstigste beperkingen 
behoren waarmee het bedrijfsleven te kampen heeft. Aan de hand van de beste 
praktijken in de lidstaten worden in deze aanbeveling maatregelen opgesomd ter 
verlichting van de administratieve last die op pas opgerichte ondernemingen rust, 
waaronder die als gevolg van de betaling van belasting en sociale premies. 
Sociale dialoog 
De sociale partners kunnen een belangrijke rol spelen bij het bestrijden van 
zwartwerk. Dit kan bijvoorbeeld worden geconcretiseerd in toezicht op afzonderlijke 
werkplekken, om ervoor te zorgen dat de voorschriften en arbeidsovereenkomsten 
worden nageleefd. In sommige landen is het initiatief genomen tot samenwerking met 
de werkgevers- en werknemersorganisaties in de sectoren in kwestie. In Frankrijk 
bijvoorbeeld hebben de regering en bepaalde industrieën samengewerkt om de 
mensen te stimuleren om voor bouwwerkzaamheden en verhuizingen gebruik te 
maken van formele arbeidskrachten. Krachtens verreikende tripartiete 
overeenkomsten, wordt bovendien elke strategie ter bevordering van de reïntegratie 
van zwartwerk overeengekomen en gecontroleerd via de sociale partners. 
Maatregelen in verband met onderdanen van derde landen 
Ten aanzien van het probleem van onderdanen van derde landen die zwartwerk 
verrichten, heeft met name Frankrijk speciale maatregelen ingevoerd, die voor het 
grootste deel op bestrijding zijn gericht, maar eveneens het toezicht op de lopende 
ontwikkelingen inhouden. In het Verenigd Koninkrijk is in 1996 wetgeving ingevoerd 
die de werkgevers verplicht ervoor zich ervan te overtuigen dat hun werknemers over 
een verblijf- en een werkvergunning beschikken. Aan het begin van de jaren negentig 
is in Nederland een soortgelijke regeling ingevoerd. In Portugal en Griekenland is de 
wetgeving betreffende immigranten gewijzigd. 
Op Europees niveau wordt de bestrijding van zwartwerk op het grondgebied van de 
lidstaten door onderdanen van derde landen als een zaak van gemeenschappelijk 
belang beschouwd en valt onder Titel VI van het Verdrag. Tegen deze wettelijke 
achtergrond en vanwege het aanzienlijk gemeenschappelijk belang van het aanpakken 
van deze kwestie, heeft de Raad twee aanbevelingen betreffende de bestrijding van 
illegale arbeid aanvaard6. Het Verdrag van Amsterdam krijgt een speciaal hoofdstuk 
over vrijheid, veiligheid en gerechtigheid, met specifieke communautaire bevoegdheid 
ter zake van de immigratie/ 
5 PB L 145 van 5.6.1997. 
Aanbeveling van de Raad van 22 december 1995 inzake de harmonisatie van de middelen ter 
bestrijding van illegale immigratie en illegale arbeid en inzake de verbetering van de daartoe 
strekkende controlemiddelen, PB C 5 van 10.1.1996 en Aanbeveling van de Raad van 27 september 
1996 inzake de bestrijding van illegale tewerkstelling van onderdanen van derde landen, PB C 304 
van 14.10.1996. 
16 
4.3 Voorbeeld van een geïntegreerde strategie in drie landen 
In enkele landen heeft men voor een geïntegreerde benadering gekozen; daar hebben 
verschillende overheidsdiensten hun medewerking verleend aan een gecoördineerde 
inspanning. De efficiëntie ervan hangt voor een groot deel af van algemene politieke 
initiatieven op verschillende gebieden, van het arbeidsrecht tot fiscale maatregelen, 
naar gelang van de aspecten van het probleem in de afzonderlijke lidstaten. 
17 
Denemarken 
Er zijn verscheidene initiatieven genomen om zwartwerk te bestrijden. Sommige op 
andere gebieden gerichte initiatieven hebben positieve neveneffecten gehad voor de 
beleidsmaatregelen tegen zwartwerk. 
In de allereerste plaats is op het terrein van de belastingen en de arbeidsinspectie een 
verscherpte controle ingevoerd om uitkeringsfraude op te sporen. Hierbij hebben de 
belastingdienst en de arbeidsbureaus samengewerkt. In de tweede plaats zijn, als 
reactie op het feit dat zwartwerk in bepaalde sectoren eerder regel dan uitzondering 
bleek (in hoofdzaak op het gebied van huishoudelijk werk), verscheidene regelingen 
in het leven geroepen om het laten verrichten van werkzaamheden in de formele 
economie te bevorderen: 
• Huishoudelijk werk: In 1994 is een regeling ingevoerd voor subsidies ten behoeve 
van de verbruikers. 
• Subsidies voor het laten uitvoeren van reparaties aan woningen. 
Tenslotte had de belastinghervorming van 1994, waarbij de inkomstenbelasting voor 
de laagste inkomens is verlaagd, als neveneffect dat de stimulans voor het werken in 
de informele economie kleiner werd. 
Nederland 
De initiatieven hebben zich toegespitst op de uitkeringsfraude, en onlangs is 
wetgeving ter zake aanvaard. De desbetreffende wet moet ervoor zorgen, dat 
uitkeringstrekkers aan bepaalde criteria voldoen en geen tweede/illegale baan 
aannemen die met de voorwaarden voor het verkrijgen van een uitkering in strijd zijn. 
Men is van mening, dat zwartwerk het beste kan worden tegen gegaan via de 
belastingwetgeving en verlaging van BTW-tarieven. Om die reden zijn er geen 
maatregelen getroffen om de sancties te verhogen en de controles ter bestrijding van 
zwartwerk, op te voeren. 
Bovendien zijn in Nederland de indirecte arbeidskosten verlaagd. Deze verlaging 
geldt voornamelijk de laagste inkomensgroepen. Deze maatregelen zijn ingevoerd om 
de werkgelegenheid te bevorderen, maar hebben ook enige neveneffecten gehad, 
doordat zwartwerk is verminderd. 
Frankrijk 
Er is een speciaal bureau opgericht om zwartwerk te bestrijden (Mission de liaison 
Interministérielle pour la lutte contre le travail clandestin, l'emploi non déclaré et le 
traffic de main-d'oeuvre, MILUTMO);op nationaal niveau worden alle acties door 
MILUTMO gecoördineerd. Op regionaal en plaatselijk niveau heeft men de 
controlemaatregelen versterkt. 
De gekozen benadering is in de eerste plaats gebaseerd op wettelijke initiatieven en 
richt zich op repressie en op sancties voor het overtreden van de bestaande 
wetgeving. Er wordt daarbij ook opgetreden tegen de opdrachtgever, die geacht 
wordt van het zwartwerk te profiteren en niet alleen tegen de zwartwerker. 
Er is een dienstenbonnenregeling ingesteld, om de melding van huishoudelijk werk te 
bevorderen en de belastingvoordelen voor het laten uitvoeren van reparaties aan 
woningen en het in dienst hebben van huishoudelijk personeel zijn verhoogd. 
Tenslotte hebben de regering en sociale partners van bepaalde sectoren gezamenlijk 
voorlichtingscampagnes gestart, om het bewustzijn van de mensen voor enkele van de 
risico's die men loopt als men van zwartwerk gebruik maakt, te verhogen. Bovendien 
is een sociale dialoog op gang gekomen en is een overeenkomst gesloten tussen de 
sociale partners en het ministerie van arbeid. 
5. CONCLUSIE 
Zwartwerk is een belangrijke factor bij de verstoring van de producten-, de diensten­
en de arbeidsmarkt en dreigt de financiering en de omvang van de sociale 
bescherming en de dienstverlening door de overheid te ondermijnen, aangezien de 
vermindering van inkomsten een verlaging meebrengt van het peil van de diensten die 
de staat kan verlenen. 
Men kan zeggen dat er twee soorten zwartwerk zijn: de ene omvat voornamelijk het 
ontduiken van belastingen en sociale premies door mensen met een tweede baan en de 
tweede "georganiseerd" zwartwerk, dat zich niet aan de arbeidswetgeving stoort. 
Momenteel is zwartwerk hoofdzakelijk van de eerste soort, terwijl de makers van het 
arbeidsmarktbeleid zich meestal op de tweede soort concentreren. 
Als men wil dat een strategie enige invloed heeft op de vermindering van zwartwerk, 
zal deze de mix van elementen moeten bevatten die in punt 4.1. is vermeld. Deze 
beleidsmix zal onvermijdelijk van lidstaat tot lidstaat verschillen. Ongeacht de te 
kiezen maatregelen, blijft een doeltreffende implementatie en handhaving een 
belangrijk onderdeel van de totale strategie. 
Dit stuk heeft tot doel, de aanzet te geven tot een discussie over de oorzaken van 
zwartwerk en de beleidsopties om die te bestrijden. In de eerste plaats moeten de 
oorzaken en de omvang van het probleem nauwkeurig worden vastgesteld en in de 
tweede plaats moet de bestrijding van zwartwerk beschouwd worden als een 
onderdeel van de totale werkgelegenheidsstrategie. 
De Commissie hoopt en verwacht dat de lidstaten, de communautaire Instellingen en 
de sociale partners actief aan deze discussie zullen deelnemen. De vergroting van de 
kennis van de oorzaken en de omvang van zwartwerk, de vaststelling van de beste 
praktijken voor de bestrijding ervan en de mogelijkheid van gecoördineerd EU-
optreden, zijn punten die in dit verband dienen te worden overwogen. De 
implementatie van verscheidene van de werkgelegenheidsrichtsnoeren voor 1998, 
zoals die betreffende de ontwikkeling van het ondernemerschap en de stimulering van 
het aanpassingsvermogen, zullen zwartwerk helpen terugdringen. Als uit de discussie 
mocht blijken, dat verder optreden op EU-niveau in aanmerking komt, zou men dit 
kunnen overwegen in het gezamenlijk verslag 1998 en de 
werkgelegenheidsrichtsnoeren voor 1999. 
19 
6. TABEL 1: WETTELIJKE OF MET CONTROLE SAMENHANGENDE MAATREGELEN: 
Oostenrijk 
Belgie 
Denemarken 
Finland 
Frankrijk 
Duitsland 
Gnekenland 
Ierland 
Italie 
Luxemburg . 
Nederland 
Portugal 
Spanje 
Zweden 
VK Toegenomen 
controle door 
belastingdienst 
Ja 
Ja 
Verscherpte 
fiscale actie en 
controle 
Toegenomen 
controle 
Ja 
Verscherpte 
fiscale controle 
Verscherpte 
toepassing van 
belastingwetten 
Ja 
Ja 
Meer fiscale 
controle 
Meer controle Toegenomen 
controle door 
arbeidsbureaus 
Ja 
Ja 
Ja 
Versterkte 
controle op 
werklozen 
- verscherpte 
inspectie en 
controle 
- oprichting van 
MILUTMO 
Ja, meer 
personeel voor 
arbeidsbureaus 
voor externe 
controle. 
Ja Verscherping van 
de sancties 
Ja 
verhoging van 
boetes 
Ja 
Ja 
Ja, verhoging van 
boetes 
Ja, verhoging van 
boetes 
Ja 
Ja 
Ja, voor 
kinderarbeid Verandering in arbeids- of 
andere wetgeving 
Vereenvoudiging van de 
verordening inzake 
commerciele en industriele 
activiteiten en flexibelere 
arbeidstij dregelingen. 
Veranderingen inzake atypisch 
werk 
Restrictiever optreden tegen 
zwartwerk 
Registratie van illegale 
immigranten door hun situatie 
voor 9 a 12 maanden te 
legaliseren. 
Liberalisering particuliere 
uitzendbureaus 
Deregulering inzake illegale 
immigranten 
Veranderingen in atypische 
arbeidsovereenkomsten 
20 
7. TABEL 2: MAATREGELEN IN VERBAND MET SUBSIDIES OF VERLAGING VAN 
KOSTEN 
Oostenrijk 
Belgie 
Denemarken 
Finland 
Frankrijk 
Duitsland 
Griekenland 
Ierland 
Italie 
Luxemburg 
Nederland 
Portugal 
Spanje 
Zweden 
VK Dienstenbonnen 
Invoering van 
dienstencheques 
Invoering van 
dienstencheques 
Invoering van 
dienstencheques Subsidie voor 
woningreparaties of 
huishoudelijk werk 
Proefprojecten voor 
werklozen 
Ja, regeling voor 
huishoudelijk werk 
Ja 
Belastingverlaging 
voor 
woningreparaties 
Subsidies voor 
woningreparaties, 
belastingverlaging 
Subsidies voor 
woningreparaties Verandering in de 
belastingwetgeving 
Ja (lagere belastingen 
voor laagste 
inkomens) 
Belastinghervorming; 
mogelijkheden voor 
belastingontduiking 
kleiner 
Ja, verlaging 
inkomstenbelasting 
Ja 
Ja 
Belastinghervorming, 
lagere belasting op 
arbeid 
Belastinghervorming, 
lagere belasting 
laagste inkomens 
Ja Belasting-
verlagingen 
(diensten) 
Ja (huishoudelijk 
werk) 
Ja 
Ja (erkende 
diensten) 
Ja (opknappen 
van huizen) Verlaging van 
indirecte 
arbeidskosten 
Ja 
Ja (hi Robien) 
Ja 
Ja, verlaging sociale 
premies voor 
bepaalde groepen 
werknemers 
Ja 
Ja 
21 
8 TABEL 3: OVERIGE MAATREGELEN 
Land 
Oostenrijk 
Belgie 
Denemarken 
Finland 
Frankrijk 
Duitsland 
Griekenland 
Ierland 
Italie 
Luxemburg 
Nederland 
Portugal 
Spanje 
Zweden 
VK Minder 
bureaucratie voor 
werkgever 
Vereenvoudiging 
administratieve 
procedures 
Ja 
Ja, voor 
seizoenarbeiders 
in de landbouw 
Ja 
Ja, stimulering 
arbeid binnen de 
wet 
Vereenvoudiging 
administratieve 
procedures Voorlichtings-
campagnes 
Ja 
Ja (1996) 
Ja (illegal ist 
unsozial) 
Voorlichting over 
strengere 
controles en 
zwaardere 
straffen 
Ja Overige 
campagnes 
Ja (+ speciaal 
telefoonnummer 
om fraude te 
melden 
Ja (stimulering 
melding 
vermoedelijke 
belastingfraude Samenwerking 
met sectoren 
Samenwerking 
met industrie en 
handel 
Bijdrage van 
sociale partners 
Nieuwe 
overeenkomsten 
(contratti di 
riallineamento) 
Neemt toe 
22 
9. BIJLAGE 2: NADERE GEGEVENS OVER DE LIDSTATEN7 
Oostenrijk 
Kenmerken van de zwartwerker: 10% van alle mensen in de arbeidsgeschikte leeftijd 
heeft een bijbaan. Nadruk is gelegd op illegale tewerkstelling van buitenlandse 
arbeidskrachten 
Zwartwerk per sector: 40% in bouwnijverheid en handwerk, 16% in andere vakken en 
industriële ondernemingen (autoreparaties, machinebouw enz), 16% in dienstensector, 
13% in amusementsindustrie en 15% in andere beroepen en diensten (fysiotherapie, 
kappersbedrijf, babysitten) 
Maatregelen/beleidsvormen: Verscherpte controle door arbeidsinspecteurs, 
vereenvoudiging van de verordening inzake commerciële en industriële activiteiten, meer 
overeenkomsten voor flexibele arbeidstijden, vereenvoudiging van administratieve 
procedures. Proefprojecten voor werklozen in huishoudelijk werk ingevoerd. Verlaging 
indirecte arbeidskosten voor leerlingen en voor het aannemen van oudere werklozen 
België 
Kenmerken van de zwartwerker: geschoolde of laagopgeleide werknemers, mannen, 
jongeren 
Zwartwerk per sector: horeca, kleinhandel, bouwnijverheid, textielsector, 
verkeer/transport, huishoudelijk werk (schoonmaken bij particulieren enz.), landbouw 
(plukken van fruit) 
Maatregelen/beleidsvormen: Wettelijke maatregelen. Uitbreiding van inspecties. Meer 
controles in bepaalde bedrijfstakken. Verhoging van boetes. Pogingen de arbeidskosten te 
verlagen door verscheidene initiatieven (textielplan, Maribel). Dienstenbonnenregelingen 
Denemarken 
Kenmerken van de zwartwerker: geschoolde en ongeschoolde werknemers, studenten, 
mannen (twee maal zo veel als vrouwen). Er is een geografische scheiding (cultureel); 
(jonge geschoolde mannen die buiten Kopenhagen wonen) 
Zwartwerk per sector: 33% in bouwnijverheid, 50% in persoonlijke dienstverlening 
(babysitten, schoonmaken, autoreparaties, tuinonderhoud enz.) 
Maatregelen/beleidsvormen: Verhoging van de sancties in belastingwetgeving. 
Verlaging belasting voor laagste inkomens, subsidies voor woningreparaties, uitbreiding 
controle door belastingdienst en arbeidsbureaus 
7 Bron: Nationale arbeidsmarktdeskundigen van de EG-netwerken SYSDEM (Communautair 
documentatiesysteem inzake werkgelegenheid) en MISEP (Onderling informatiesysteem inzake 
werkgelegenheidsbeleid). 
23 
Finland 
Kenmerken van de zwartwerker: jonge geschoolde mannen 
Zwartwerk per sector: bouwnijverheid, horeca, kleinhandel (inclusief autoreparaties), 
onroerend goed 
Maatregelen/beleidsvormen: Bijstandsuitkeringen in voorbereiding. Subsidies voor 
speciale dienstverlening in huishoudens. Toegenomen controlemaatregelen, ook ten 
aanzien van werklozen. Versterking van fiscale activiteiten en controle. Wijziging in de 
wetgeving inzake atypische arbeid. Samenwerking met bedrijfsleven. Omvangrijke 
voorlichtingscampagne 
Frankrijk 
Kenmerken van de zwartwerker: eigen onderdanen, legale immigranten, illegale 
immigranten 
Zwartwerk per sector: 60% in de dienstensector (hoofdzakelijk horeca), 27% in 
bouwnijverheid, 13% overige sectoren 
Maatregelen/beleidsvormen: Verscherping van de wetgeving. Oprichting van 
MILUTMO. Invoering van dienstenbonnen. Verscherping van controle door 
arbeidsinspecteurs. Uitbreiding van overheidsbevoegdheid ten aanzien van zwartwerk. 
Verhoging van de straffen. Bijdrage van sociale partners. Vereenvoudiging van 
procedures voor seizoenarbeiders in de landbouw 
Duitsland 
Kenmerken van de zwartwerker: illegale immigranten, personen met meer dan een baan 
en ook personen die alleen zwartwerken 
Zwartwerk per sector: bouwnijverheid, horeca, vervoer (personen of goederen) 
schoonmaakbranche, amusement/kunst/cultuur 
Maatregelen/beleidsvormen: Opvoeren van controlemaatregelen, versterking van 
wettelijke instrumenten, verhoging van boetes. Voorlichtingscampagne ('illegal ist 
unsozial') 
Griekenland 
Kenmerken van de zwartwerker: illegale/legale immigranten; gepensioneerden, 
vrouwen/huisarbeid, jongeren - meestal seizoenarbeid 
Zwartwerk per sector: sectoren met mogelijkheid voor huisarbeid (textiel), 
horeca/toerisme, diensten, huishoudelijk werk, vervoer 
Maatregelen/beleidsvormen Wettelijke acties. Verscherping van sancties/verhoging van 
boetes. Verscherpte handhaving van belastingwetgeving. Belastingverlaging op vertoon 
van kwitanties voor aankopen en diensten. Deregulering inzake mogelijkheden voor 
illegale immigranten om in het land te blijven. 
24 
Ierland 
Kenmerken van de zwartwerker: studenten, mensen met meer dan een baan. Geen 
illegale immigranten 
Zwartwerk per sector: bouwnijverheid, handel 
Maatregelen/beleidsvormen Verscherpte toepassing van bestaande wetgeving inzake 
belastingontduiking e.d. Verlaging van inkomstenbelasting. Verlaging van sociale premies 
voor bepaalde categorieën werknemers 
Italië 
Kenmerken van de zwartwerker: mensen met meer dan een baan, jongeren, vrouwen, 
gepensioneerden 
Zwartwerk per sector: landbouw, bouwnijverheid, dienstverlening aan particulieren, 
textiel (huisarbeid) 
Maatregelen/beleidsvormen Verscherpte controle door belastingdienst. 
Belastingverlaging voor diensten door erkende bedrijven. Verlaging van indirecte 
arbeidskosten. Vereenvoudiging van administratieve procedures. Nieuwe overeenkomsten 
(contratti di riallineamento) 
Luxemburg 
Mogelijk enig zwartwerk in de bouwnijverheid. Geen maatregelen ingevoerd 
Nederland 
Kenmerken van de zwartwerker: mannen, geschoold met formele baan 
Zwartwerk per sector: horeca, taxibedrijven, koeriersdiensten, busondernemingen, 
metaalindustrie, confectiesector 
Maatregelen/beleidsvormen Toegenomen controle door belastingdienst en 
arbeidsinspecteurs, verscherping van sancties. Liberalisering op het gebied van de 
uitzendbureaus. Wijzigingen in de belastingwetgeving. Wijziging in de arbeidswetgeving. 
Toegenomen samenwerking met sectoren. Voorlichtingscampagnes. Subsidies voor 
verleners van bepaalde diensten 
Portugal 
Kenmerken van de zwartwerker: illegale immigranten, vrouwen, niet geregistreerde 
werknemers 
Zwartwerk per sector: bouwnijverheid, textielsector, kleinhandel 
Maatregelen/beleidsvormen Wetgevingsinitiatieven inzake illegale immigranten en 
kinderarbeid. Belastinghervorming. Vereenvoudiging van enkele administratieve 
procedures 
25 
Spanje 
Kenmerken van de zwartwerker: jonger dan 25 jaar, vrouwen, geschoolden,, in kleine 
en middelgrote ondernemingen 
Zwartwerk per sector: landbouw. Dienstensector (horeca), dienstverlening aan 
particulieren 
Maatregelen/beleidsvormen Bepaalde wijzigingen betreffende atypische 
arbeidsovereenkomsten 
Zweden 
Kenmerken van de zwartwerker: geen speciale kenmerken, meestal zelfstandigen, of 
geschoolde mannen 
Zwartwerk per sector: dienstverlening aan particulieren, restaurants, 
schoonmaakbranche 
Maatregelen/beleidsvormen Meer fiscale controle. Belastinghervorming, verlaging voor 
laagste inkomens. Belastingverlaging voor opknappen woning. Verlaging indirecte 
arbeidskosten 
VK 
Kenmerken van de zwartwerker: mannen, (25-55 jaar oud) geschoold/arbeidersklasse 
Zwartwerk per sector: bouwnijverheid, markten, horeca 
Maatregelen/beleidsvormen Toename van de controle en meer personeel om 
uitkeringsfraude aan te pakken. Belastingmaatregelen 
26 
ISSN 0254-1513 
COM(98) 219 def. 
DOCUMENTEN 
NL 04 06 05 10 
Catalogusnummer : CB-CO-98-249-NL-C 
ISBN 92-78-35111-3 
Bureau voor officiële publikaties der Europese Gemeenschappen 
L-2985 Luxemburg