TOELICHTING

Overeenkomstig artikel 395, lid 1, van Richtlijn 2006/112/EG van 28 november 2006 betreffende het gemeenschappelijke stelsel van belasting over de toegevoegde waarde (hierna “de btw-richtlijn” genoemd) kan de Raad op voorstel van de Commissie met eenparigheid van stemmen elke lidstaat machtigen bijzondere, van de bepalingen van deze richtlijn afwijkende maatregelen te treffen, teneinde de belastinginning te vereenvoudigen of bepaalde vormen van belastingfraude of -ontwijking te voorkomen.

Bij brief, ingekomen bij de Commissie op 15 maart 2021, heeft Duitsland verzocht om te mogen afwijken van artikel 193 van de btw-richtlijn wat betreft de tot voldoening van de btw gehouden persoon in het geval van overdracht van emissierechten die in het nationale systeem worden verhandeld in het kader van de wet op de brandstofemissierechtenhandel (BEHG) van 12 december 2019. Overeenkomstig artikel 395, lid 2, van de btw-richtlijn heeft de Commissie de overige lidstaten bij brief van 7 april 2021 van het verzoek van Duitsland in kennis gesteld. Bij brief van 8 april 2021 heeft de Commissie Duitsland meegedeeld dat zij over alle gegevens beschikte die zij nodig achtte voor de beoordeling van het verzoek.

1.ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

•Motivering en doel van het voorstel

Krachtens artikel 193 van de btw-richtlijn is de belastingplichtige die goederen levert of diensten verricht, in de regel de persoon die tot voldoening van de btw is gehouden.

Overeenkomstig artikel 395 van de btw-richtlijn mogen de lidstaten van de bepalingen van deze richtlijn afwijkende maatregelen treffen om de belastinginning te vereenvoudigen of bepaalde vormen van belastingfraude of -ontwijking te voorkomen, mits de Raad hen daartoe gemachtigd heeft.

Duitsland heeft gevraagd om te mogen afwijken van artikel 193 van de btw-richtlijn, teneinde belastingplichtigen aan wie emissierechten worden overdragen in het kader van de wet op de brandstofemissierechtenhandel (BEHG) van 12 december 2019, aan te wijzen als de tot voldoening van de btw gehouden persoon (verleggingsregeling).

Het systeem voor de handel in broeikasgasemissierechten in de EU (EU-emissiehandelssysteem of EU-ETS) is geregeld bij Richtlĳn 2003/87/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 oktober 2003 tot vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap. Deze richtlijn staat de lidstaten toe hun eigen nationale handelssysteem te handhaven naast het EU-ETS.

Met de BEHG heeft Duitsland een wettelijk kader voor een nationaal emissiehandelssysteem gecreëerd ten behoeve van de prijsstelling van broeikasgasemissies uit fossiele brandstoffen, die niet onder het EU-ETS vallen. Deze wet zal bijdragen aan de verwezenlijking van de nationale klimaatdoelstellingen, waaronder het langetermijndoel om de netto-uitstoot van broeikasgassen tegen 2050 tot nul terug te dringen, en van de reductiedoelstellingen in het kader van de EU-klimaatverordening, en aan de verbetering van de energie-efficiëntie.

Uit de ervaringen met de emissiehandel is in het algemeen gebleken dat deze sector zeer kwetsbaar is voor btw-fraude. Daarom biedt artikel 199 bis, lid 1, van de btw-richtlijn de lidstaten de mogelijkheid om de verleggingsregeling toe te passen op de overdracht van bepaalde rechten en certificaten. Duitsland maakt gebruik van de mogelijkheden waarin artikel 199 bis, lid 1, punten a) en f), van de btw-richtlijn voorziet en past de verleggingsregeling toe op de handel in broeikasgasemissierechten in het kader van het EU-ETS en op de handel in gas- en elektriciteitscertificaten. Zo kon het verlies aan btw-inkomsten bij de overdracht van dergelijke rechten en certificaten worden beperkt.

Op basis van deze ervaringen moet ervan worden uitgegaan dat er ook bij de handel in brandstofemissierechten in het kader van de BEHG kan worden gefraudeerd en er dus een verlies aan btw-inkomsten kan worden verwacht. Een specifiek kenmerk van de handel in emissierechten is dat zulke rechten snel, meermaals en vlot kunnen worden uitgewisseld, zonder dat er bijvoorbeeld transportkosten ontstaan. De overeenkomstige leveringsketens worden aan het zicht onttrokken door de frequente en snelle eigendomsoverdrachten, waardoor het voor de autoriteiten zeer lastig is om na te gaan of en te garanderen dat het juiste bedrag aan belastingen wordt geheven.

Het valt ook te verwachten dat er in de leveringsketen “ploffers” zullen zitten, die - als zij worden ontdekt - al lang zijn verdwenen of geen activa meer hebben, waardoor de belastingautoriteiten de ontdoken belasting niet meer kunnen innen. In een dergelijk scenario geeft de koper van de rechten in de leveringsketen de btw die op de factuur van de verkoper is vermeld, aan als aftrekbare voorbelasting overeenkomstig de artikelen 167 en 168 van de btw-richtlijn, maar de verkoper draagt de door hem in rekening gebrachte btw niet af aan de belastingautoriteiten. Aangezien er tegenover de aftrek van de voorbelasting geen btw-inkomsten staan, vertegenwoordigt de voorbelasting een verlies aan belastinginkomsten voor de Duitse belastingautoriteiten.

De toepassing van de verleggingsregeling voor de handel in broeikasgasemissierechten overeenkomstig artikel 199 bis, lid 1, punten a) en b), van de btw-richtlijn is beperkt tot rechten die onder het EU-ETS worden verhandeld. Daarom biedt artikel 199 bis, lid 1, punten a) en b), van de btw-richtlijn geen rechtsgrondslag voor de toepassing van de verleggingsregeling op de handel in rechten in het kader van nationale handelsregelingen zoals de BEHG.

Gelet op de fraudegevoeligheid van de handel in emissierechten en het feit dat artikel 199 bis, lid 1, punten a) en b), van de btw-richtlijn niet kan worden toegepast op de overdracht van emissierechten in het kader van de BEHG, wordt voorgesteld om een bijzondere maatregel in te voeren op grond waarvan Duitsland de verleggingsregeling mag toepassen op bovengenoemde overdrachten tot en met 31 december 2024. Gelet op het toepassingsgebied en de nieuwheid van de derogatie, die betrekking heeft op de handel in broeikasgasemissierechten uit fossiele brandstoffen, een fraudegevoelige sector, is het zaak het effect ervan te evalueren. Indien Duitsland dus een verlenging van de bijzondere maatregel na 2024 noodzakelijk zou achten, moet het de Commissie uiterlijk 31 maart 2024 een daartoe strekkend verzoek voorleggen, samen met een verslag over de toepassing van de bijzondere maatregel. In dat verslag moet worden beoordeeld welk effect de maatregel heeft gesorteerd op de strijd tegen btw-fraude en worden vermeld hoeveel ondernemers en transacties onder de maatregel vielen.