MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT overeenkomstig artikel 251, lid 2, tweede alinea, van het EG-Verdrag over het gemeenschappelijk standpunt van de Raad met het oog op de aanneming van een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende handel met voorwetenschap en marktmanipulatie (marktmisbruik)

2001/0118 (COD)

MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT overeenkomstig artikel 251, lid 2, tweede alinea, van het EG-Verdrag over het gemeenschappelijk standpunt van de Raad met het oog op de aanneming van een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende handel met voorwetenschap en marktmanipulatie (marktmisbruik)

1- ACHTERGROND

Datum van indiening van het voorstel bij het EP en de Raad [document COM(2001) 281 def. - C5/2001/262 - 2001/0118(COD)] [1]: // 1 juni 2001

[1] PB C 240 E van 28.8.2001, blz. 265.

Datum van het advies van het Economisch en Sociaal Comité [2]: // 17 januari 2002

[2] PB C 80 van 3.4.2002, blz. 61.

Datum van het advies van het Europees Parlement in eerste lezing [3]: // 14 maart 2002

[3] PB C ..., ..., blz. ...

Datum van de vaststelling van het gemeenschappelijk standpunt [4]: // 19 juli 2002

[4] PB C ..., ..., blz. ...

2- DOEL VAN HET COMMISSIEVOORSTEL

Doel van deze richtlijn is de integriteit van de Europese financiële markten te waarborgen, gemeenschappelijke standaarden tegen marktmisbruik voor geheel Europa vast te stellen en ten uitvoer te leggen, en het vertrouwen van beleggers in deze markten te schragen.

De effectenmarkten gaan in de EU een steeds grotere rol spelen wat de financiering van bedrijven en de economie als geheel betreft. De waardering van effecten is van belang voor het bepalen van de kosten en het volume van de kredietmarkt en voor een passende zekerheidstelling voor bankleningen. Voor het aantrekken van kapitaal zijn sterk groeiende ondernemingen aangewezen op efficiënte en transparante financiële markten. Een goede werking van de financiële markten en het vertrouwen van het publiek in deze markten zijn zelfs noodzakelijke voorwaarden voor duurzame economische groei en welvaart. Marktmisbruik verhoogt niet alleen de financieringskosten van bedrijven, maar tast tevens de integriteit van de financiële markten aan en schendt het vertrouwen van het publiek in de effecten- en derivatenhandel. Dergelijk gedrag schrikt nieuwe beleggers af en kan ernstige gevolgen hebben. Het ondermijnt derhalve de economische groei en het Europees economisch beleid. De recente gebeurtenissen in de Verenigde Staten hebben aangetoond hoe belangrijk deze parameters zijn.

Het huidige Europese rechtskader ter bescherming van de marktintegriteit is onvolledig:

- op het niveau van de Europese Unie bestaan er geen gemeenschappelijke voorschriften ter bestrijding van marktmanipulatie. De richtlijn inzake transacties van ingewijden (89/592/EEG) [5] heeft immers louter ten doel misbruik van voorwetenschap tegen te gaan;

[5] PB L 334 van 18.11.1989, blz. 30-32.

- op het niveau van de lidstaten bestaat er een grote verscheidenheid aan regels ter voorkoming van marktmisbruik. De wettelijke voorschriften lopen uiteen van lidstaat tot lidstaat.

Voor een goede bescherming van de geïntegreerde Europese financiële markten is een gemeenschappelijk wettelijk kader voor het voorkomen, opsporen, onderzoeken en bestraffen van marktmisbruik vereist. Een dergelijk kader moet de marktpartijen zekerheid bieden ten aanzien van begrippen en handhaving, zodat voor alle economische actoren in alle lidstaten dezelfde spelregels gelden.

De belangrijkste doelstellingen van de richtlijn zijn dan ook:

- instellen van een veelomvattende, effectgerichte en voor heel Europa geldende regeling ter bestrijding van marktmisbruik;

- professionele partijen ertoe brengen zich er vast toe te verbinden transparantie te betrachten en iedereen gelijk te behandelen;

- instellen van één enkele administratieve autoriteit per lidstaat;

- vaststellen van een minimumaantal bevoegdheden voor administratieve autoriteiten;

- invoeren van administratieve sancties in de lidstaten;

- tot stand brengen van een veelomvattend kader voor de samenwerking tussen bevoegde autoriteiten.

3- COMMENTAAR OP HET GEMEENSCHAPPELIJK STANDPUNT

3.1 Algemene opmerkingen bij het gemeenschappelijk standpunt

Onder Belgisch en Spaans voorzitterschap is het voorstel van de Commissie voor een richtlijn betreffende handel met voorwetenschap en marktmanipulatie als een prioriteit behandeld. Naar aanleiding van het verslag van het Europees Parlement (eerste lezing) van 14 maart 2002 heeft de Raad (Ecofin) op 19 juli 2002 het gemeenschappelijk standpunt vastgesteld. De Europese Commissie kan het gemeenschappelijk standpunt aanvaarden. Op de Europese Raad van Barcelona hebben de staatshoofden en regeringsleiders erop aangedrongen de richtlijn voor het einde van dit jaar vast te stellen.

3.2 Specifieke commentaar op afzonderlijke bepalingen

- Preambule

De amendementen van het Europees Parlement inzake de comitéprocedure (amendementen 1, 2 gedeeltelijk, 16, 17 en 69) zijn in de overwegingen 6, 9, 40 en 41 opgenomen. In de overwegingen 34 en 35 zijn de amendementen 11 en 12 van het Europees Parlement inzake de aanwijzing van één bevoegde autoriteit verwerkt. In de overwegingen 36 en 37 is met de amendementen 13 en 14 van het Europees Parlement inzake sancties rekening gehouden. In overweging 38 is amendement 15 van het Europees Parlement inzake samenwerking overgenomen en in overweging 42 amendement 18 inzake de eerbiediging van de mensenrechten. Overweging 14 bevat de verwijzing door het Europees Parlement naar de terreuraanslagen van 11 september 2001 (amendement 3). In de overwegingen 22, 23, 24 en 25 zijn de amendementen 5, 6 en 78 van het Europees Parlement opgenomen, die respectievelijk op transparantie, gelijke behandeling en preventieve maatregelen betrekking hebben. De overwegingen 17, 19 en 29 zijn aangepast aan de amendementen 8, 9 en 77 van het Europees Parlement inzake "handel met voorwetenschap". Overweging 27 is in overeenstemming gebracht met de amendementen 7 en 30 van het Europees Parlement inzake overnames. Overweging 33 neemt de elementen over van amendement 10 van het Europees Parlement welke op het geografische toepassingsgebied van de richtlijn betrekking hebben. In overweging 18 tenslotte is rekening gehouden met de wens van het Europees Parlement om "front-running" binnen de werkingssfeer van de richtlijn te brengen (amendement 19, laatste zin).

- Artikel 1, punt 1

Wat de voor alle financiële instrumenten geldende algemene definitie van "voorwetenschap" betreft, is gevolg gegeven aan het in eerste lezing door het Europees Parlement gedane voorstel om een specifieke definitie betreffende van grondstoffen afgeleide instrumenten toe te voegen (amendement 19).

- Artikel 1, punt 2

In de definitie van "marktmanipulatie" van het gemeenschappelijk standpunt is rekening gehouden met de opvatting van het Europees Parlement [amendement 79 (herzien)] dat het ruime toepassingsgebied van de effectgerichte definitie dient te worden beperkt door middel van twee cumulatieve criteria (gerechtvaardigde beweegredenen en erkende marktpraktijken).

Met betrekking tot de sub-definitie van "verspreiding van informatie die onjuiste of misleidende signalen geeft", wil het Europees Parlement dat wordt nagegaan, enerzijds, of de betrokken personen wisten dat de informatie onjuist of misleidend was en, anderzijds, of zij uit de verspreiding van deze informatie voordeel of winst hebben behaald [amendement 79 (herzien)]. De Raad heeft met deze wens rekening gehouden door het eerste criterium voor iedereen en het tweede criterium alleen voor journalisten te laten gelden. Dit heeft tot gevolg dat elke mogelijkheid tot vrijstelling van journalisten door de lidstaten, zoals aanvankelijk in artikel 5 was voorgesteld, is geschrapt. De Commissie is van oordeel dat dit compromis geheel in overeenstemming is met de strekking van het amendement van het Europees Parlement.

In het gemeenschappelijk standpunt wordt ook gevolg gegeven aan de wens van het Europees Parlement om de niet-limitatieve lijst van voorbeelden van marktmanipulatie, welke oorspronkelijk de vorm aannam van een bijlage, in het artikel zelf op te nemen [amendementen 79 (herzien) en 74].

- Artikel 1, punt 3

In de in het gemeenschappelijk standpunt vervatte definitie van "financieel instrument" is rekening gehouden met het voorstel van het Europees Parlement (amendementen 23 en 73) om de lijst van financiële instrumenten, welke oorspronkelijk de vorm aannam van een bijlage, in het artikel zelf te verwerken en uit te breiden tot elk ander instrument dat tot de handel op een gereglementeerde markt zal worden toegelaten.

- Artikel 1, punt 5

Het gemeenschappelijk standpunt houdt in ruime mate rekening met het standpunt van het Europees Parlement ten aanzien van de definitie van "gebruikelijke marktpraktijken" (amendement 81).

- Artikel 1 (punten 6 en 7)

De door het Europees Parlement voorgestelde definities van "persoon" en "bevoegde autoriteit" (amendementen 24 en 25) zijn in het gemeenschappelijk standpunt overgenomen.

- Artikel 1, laatste zin

In het gemeenschappelijk standpunt wordt ten volle rekening gehouden met de wensen van het Europees Parlement betreffende de te volgen comitéprocedure (amendement 86).

- Artikel 2

De gebeurtenissen van 11 september hebben ertoe geleid dat de groep van personen die over voorwetenschap beschikken in het gemeenschappelijk standpunt is uitgebreid tot personen die criminele activiteiten uitoefenen, zoals het Europees Parlement in eerste lezing heeft voorgesteld (amendement 28).

Zoals door het Europees Parlement werd verlangd, heeft het gemeenschappelijk standpunt ook betrekking op pogingen tot misbruik (amendement 27), maar niet op transacties ter nakoming van verplichtingen die voortvloeien uit overeenkomsten die werden gesloten voordat voorwetenschap werd verkregen (amendement 29). De Commissie is van mening dat deze aanvulling zal bijdragen tot de verduidelijking van het onderscheid tussen gerechtvaardigde transacties enerzijds en verboden handel met voorwetenschap anderzijds.

- Artikelen 3, 4 en 5

De amendementen 31, 32, 33 en 34 van het Europees Parlement zijn verwerkt in de artikelen 3, 4 en 5.

- Artikel 6, lid 1

Om de ruime reikwijdte van de door emittenten van financiële instrumenten openbaar te maken voorwetenschap te reduceren, beperkt het gemeenschappelijk standpunt deze verplichting tot de openbaarmaking van informatie die rechtstreeks betrekking heeft op de betrokken emittent (amendement 35).

In het gemeenschappelijk standpunt is voorts ook het voorstel van het Europees Parlement overgenomen om emittenten ertoe te verplichten alle openbaar te maken voorwetenschap op hun website te plaatsen (amendement 36).

- Artikel 6, lid 2

Wat het uitstellen van de openbaarmaking van voorwetenschap betreft, heeft de Raad beslist amendement 41 van het Europees Parlement inzake voorafgaande kennisgeving door de emittent aan de bevoegde autoriteit slechts gedeeltelijk over te nemen. Het Europees Parlement had aangedrongen op verplichte kennisgeving van dit uitstel aan de bevoegde autoriteit. In plaats daarvan biedt het gemeenschappelijk standpunt de lidstaten de mogelijkheid om al dan niet voorafgaande kennisgeving te verlangen. De Commissie acht dit een goed compromis tussen de wensen van het Europees Parlement en het oorspronkelijke voorstel van de Commissie (waarin geen bepaling in die zin was opgenomen).

- Artikel 6, lid 3

Het gemeenschappelijk standpunt bevat de amendementen 37 en 38 van het Europees Parlement en verduidelijkt de niet-toepassing van de regel inzake selectieve openbaarmaking. Tevens is de aanvankelijk voorgestelde uitzondering voor ratingbureaus geschrapt. De Commissie beschouwt deze wijzigingen als een verbetering ten opzichte van het oorspronkelijke voorstel.

- Artikel 6, lid 4

Het gemeenschappelijk standpunt neemt amendement 40 van het Europees Parlement inzake de verplichte kennisgeving van transacties door personen met voorwetenschap met een leidinggevende verantwoordelijkheid grotendeels over.

- Artikel 6, lid 5

Gevolg gevend aan de wens van het Europees Parlement (amendement 85) biedt het gemeenschappelijk standpunt de lidstaten de mogelijkheid te voorzien in specifieke regelgeving (met inbegrip van zelfregulering) om een juiste voorstelling van onderzoekresultaten alsmede de bekendmaking van belangen of belangenconflicten te waarborgen.

- Artikel 6, lid 6

In het gemeenschappelijk standpunt is amendement 80 van het Europees Parlement inzake door marktpartijen ter bestrijding van marktmisbruik te nemen structurele maatregelen naar de geest overgenomen. Er is evenwel geen sprake meer van een resultaatsverbintenis (alleen van een middelenverbintenis). In het oorspronkelijke Commissievoorstel was geen bepaling in die zin opgenomen. De Commissie beschouwt de huidige tekst evenwel als een goed compromis, aangezien marktpartijen niet ex ante kunnen waarborgen dat geen marktmisbruik zal plaatsvinden.

- Artikel 6, lid 7

In het gemeenschappelijk standpunt is amendement 43 van het Europees Parlement verwerkt, dat voorziet in de invoeging van een algemene bepaling die de bevoegde autoriteiten de mogelijkheid biedt alle maatregelen te nemen die nodig zijn opdat het publiek juist geïnformeerd wordt. De Commissie meent dat de invoeging van deze bepaling in een verbetering van de normen ten aanzien van de transparantie door marktpartijen zal resulteren.

- Artikel 6, lid 8

Het gemeenschappelijk standpunt volgt gedeeltelijk amendement 82 van het Europees Parlement door openbare instanties die statistieken verspreiden ertoe te verplichten dat op billijke wijze te doen. De door het Europees Parlement verlangde gelijke toegang tot dergelijke statistieken wordt evenwel niet uitdrukkelijk door het gemeenschappelijk standpunt voorgeschreven. De Commissie is niettemin van oordeel dat, hoewel laatstgenoemd specifiek aspect niet met zoveel woorden in het gemeenschappelijk standpunt is opgenomen, de essentie van het amendement van het Europees Parlement toch is gerespecteerd.

- Artikel 6, lid 9

Het voorstel van de Commissie om financiële tussenpersonen te verbieden verdachte transacties te verrichten, is in het gemeenschappelijk standpunt geschrapt. In plaats daarvan neemt het gemeenschappelijk standpunt amendement 45 van het Europees Parlement over en bepaalt het dat tussenpersonen de bevoegde autoriteit moeten waarschuwen wanneer zij met verdachte transacties worden geconfronteerd. Desondanks is de Commissie van mening dat haar doel om marktpartijen bij de bestrijding van marktmisbruik te betrekken, bewaard is gebleven.

- Artikel 6, lid 10

Het gemeenschappelijk standpunt houdt rekening met amendement 46 van het Europees Parlement inzake de te volgen comitéprocedure.

- Artikel 7

In het gemeenschappelijk standpunt is gevolg gegeven aan de wens van het Europees Parlement om ook lokale overheden voor wat het beheer van hun openbare schuld betreft, van de werkingssfeer van de richtlijn uit te sluiten (amendement 47).

- Artikel 8

Het gemeenschappelijk standpunt houdt rekening met amendement 48 van het Europees Parlement inzake de te volgen comitéprocedure voor de toepassing van de ontheffingen.

- Artikel 9

In overeenstemming met amendement 49 van het Europees Parlement bepaalt het gemeenschappelijk standpunt dat emittenten die niet verzocht hebben om of ingestemd hebben met de toelating van hun financiële instrumenten tot de handel in een lidstaat, eventuele voorwetenschap niet openbaar behoeven te maken. De Commissie erkent dat het moeilijk is om emittenten die niet uit vrije wil hebben besloten dat hun effecten ter beurze worden genoteerd, ertoe te verplichten strikte openbaarmakingsvoorschriften na te leven.

- Artikel 10

In overeenstemming met amendement 50 van het Europees Parlement verduidelijkt het gemeenschappelijk standpunt de territoriale reikwijdte van de bevoegdheden van de bevoegde autoriteiten.

- Artikel 11

Het gemeenschappelijk standpunt houdt rekening met amendement 51 van het Europees Parlement, dat betrekking heeft op het overleg van de bevoegde autoriteit met de marktpartijen.

Bovendien stelt het gemeenschappelijk standpunt in overeenstemming met amendement 51 van het Europees Parlement expliciet dat de bevoegdheden van de gerechtelijke autoriteiten niet binnen de werkingssfeer van de richtlijn vallen.

De Commissie is de mening toegedaan dat deze verduidelijkingen niet van haar oorspronkelijke voorstel afwijken.

Hoewel de in amendement 51 van het Europees Parlement voorkomende passage betreffende de adequate financiering van de bevoegde autoriteiten niet uitdrukkelijk in het gemeenschappelijk standpunt is vermeld, meent de Commissie dat de essentie van dit amendement toch is bewaard doordat een verklaring in de Raadsnotulen is opgenomen [6].

[6] "De Raad verklaart dat de totstandbrenging van een doeltreffend toezichtssysteem voor de effectenmarkt vereist dat aan de bevoegde autoriteiten voldoende middelen ter beschikking worden gesteld om zich naar behoren van hun wettelijk voorgeschreven taak te kunnen kwijten."

- Artikel 12

In overeenstemming met amendement 52 van het Europees Parlement bepaalt het gemeenschappelijk standpunt dat de bevoegde autoriteit toezichts- en onderzoeksbevoegdheden aan andere instanties of autoriteiten kan delegeren.

Conform amendement 53 van het Europees Parlement verleent het gemeenschappelijk standpunt de bevoegde autoriteiten twee bevoegdheden die niet in het oorspronkelijke voorstel van de Europese Commissie waren opgenomen, namelijk de bevoegdheid bevelen te geven en de bevoegdheid de handel op te schorten. Het gemeenschappelijk standpunt spoort tevens met de amendementen 54, 55, 56 en 57 van het Europees Parlement.

De Commissie is van oordeel dat deze aanvullingen haar oorspronkelijke voorstel versterken.

- Artikel 13

Het gemeenschappelijk standpunt respecteert de geest van amendement 59 van het Europees Parlement.

- Artikel 14

Zoals het Europees Parlement voorstelt (amendement 60), verduidelijkt het gemeenschappelijk standpunt dat de lidstaten nog steeds het recht hebben strafrechtelijke sancties op te leggen, maar dat deze niet door deze richtlijn worden behandeld (subsidiariteitsbeginsel).

In overeenstemming met amendement 61 van het Europees Parlement bepaalt het gemeenschappelijk standpunt dat de Commissie een informatieve lijst van administratieve maatregelen en sancties dient op te stellen. De Commissie meent dat een dergelijke lijst nuttig kan zijn om tot homogenere Europese normen te komen.

Gevolg gevend aan de wens van het Europees Parlement (amendement 62) stelt het gemeenschappelijk standpunt dat geen openbaarmaking van administratieve maatregelen of sancties behoeft plaats te vinden wanneer dit de markten ernstig in gevaar zou brengen. De Commissie is van mening dat dit amendement geen afbreuk doet aan de essentie van het oorspronkelijke voorstel.

- Artikel 16

Indien een bevoegde autoriteit weigert om met de bevoegde autoriteit van een andere lidstaat samen te werken, voorziet het gemeenschappelijk standpunt in de mogelijkheid om deze weigering in het Comité van Europese effectenregelgevers te bespreken. Hoewel niet is ingegaan op het voorstel van het Europees Parlement (amendementen 83 en 84) om een arbitrageregeling in te stellen, meent de Commissie toch dat in het gemeenschappelijk standpunt een redelijk compromis is gevonden dat de bevoegde autoriteiten onder hogere druk zet om aan de samenwerkingsvoorschriften te voldoen.

In overeenstemming met amendement 66 van het Europees Parlement schept het gemeenschappelijk standpunt meer duidelijkheid over de relatie tussen de bevoegde autoriteiten bij grensoverschrijdende zaken. De Commissie is van mening dat deze verduidelijking in een efficiëntere grensoverschrijdende samenwerking tussen de diverse bevoegde autoriteiten kan resulteren.

- Artikel 17

Wat de gebruikmaking van de comitéprocedure betreft, is na overleg tussen de drie instellingen zowel amendement 69 (dat stelt dat via de comitéprocedure geen essentiële beginselen van de richtlijn mogen worden gewijzigd) als amendement 70 (dat in de invoeging van een zogeheten beëindigingsbepaling voorziet) van het Europees Parlement in het gemeenschappelijk standpunt overgenomen.

- Artikel 19

Het gemeenschappelijk standpunt sluit aan bij amendement 71 van het Europees Parlement inzake de regelingen voor Europese overzeese gebiedsdelen.

- Artikel 20

In het gemeenschappelijk standpunt is amendement 72 van het Europees Parlement verwerkt, dat voorziet in de intrekking van een aantal bepalingen van bestaande richtlijnen.

3.3 Nieuwe bepalingen die door de Raad zijn toegevoegd

- Artikel 18

In het gemeenschappelijk standpunt is de overgangstermijn voor de lidstaten verlengd van twaalf tot achttien maanden. De Commissie erkent dat sommige lidstaten een langere overgangstermijn nodig hebben vanwege hun grondwet.

4- CONCLUSIE

De Commissie is van oordeel dat het op 19 juli 2002 door de Raad vastgestelde gemeenschappelijk standpunt trouw blijft aan de doelstellingen en de geest van het Commissievoorstel van 30 mei 2001. Zij is tevens de mening toegedaan dat het gemeenschappelijk standpunt tegemoetkomt aan de belangrijkste bekommeringen van het Europees Parlement en met de voornaamste aspecten van de amendementen van het Europees Parlement rekening houdt. De Commissie meent kortom dat het gemeenschappelijk standpunt evenwichtig is. Zij hoopt dat de richtlijn voor het einde van het jaar kan worden goedgekeurd, met andere woorden binnen de termijn die de staatshoofden en regeringsleiders op de Europese Raad van Barcelona hebben vastgesteld. Indien deze doelstelling kan worden gerealiseerd - en zij moet ook worden gerealiseerd -, dan zal een aantal lacunes in de Europese wetgeving inzake financiële markten worden aangevuld en zal het vertrouwen van de beleggers in de financiële markten wordt vergroot. Dit is nog nooit zo belangrijk geweest als nu.

De Commissie beveelt het Europees Parlement dan ook aan met dit gemeenschappelijk standpunt in te stemmen.