Brussel, 14.7.2004

COM(2004) 498 definitief

WERKDOCUMENT VAN DE COMMISSIE

Voorstel voor verlenging van het INTERINSTITUTIONEEL AKKOORD over de begrotingsdiscipline en de verbetering van de begrotingsprocedure

TOELICHTING

Het bijgaande interinstitutioneel akkoord (IIA) over de begrotingsdiscipline en de verbetering van de begrotingsprocedure is een werkdocument ten behoeve van de onderhandelingen tussen het Europees Parlement, de Raad en de Commissie.

Het doel ervan is, een set wederzijds erkende regels vast te leggen voor het beheer van het meerjarig financieel kader en de opeenvolging van handelingen in het kader van de jaarlijkse begrotingsprocedure.

Richtsnoeren voor een nieuwe akkoord inzake de begrotingsdiscipline

De essentie bewaren

Agenda 2000 heeft zijn hoofddoelstellingen inzake financiële discipline, geordende ontwikkeling van de uitgaven en interinstitutionele samenwerking in de loop van de begrotingsprocedure met succes gerealiseerd. De begroting van de Europese Unie is elk jaar tijdig aangenomen en beide takken van de begrotingsautoriteit hebben Agenda 2000 gezamenlijk aangepast om de supplementaire financiële behoeften in verband met de uitbreiding met tien nieuwe lidstaten op te vangen.

De opzet van dit voorstel voor een interinstitutioneel akkoord is daarom, de kern van het financieel kader ongewijzigd te laten:

- de uitgaven worden voor elk jaar van de periode 2007-2013 onderverdeeld in grote categorieën, "rubrieken" genoemd;

- per rubriek worden maximumbedragen aan vastleggingskredieten, "plafonds" genoemd, vastgesteld in het financieel kader 2007-2013 (zie tabel bijlage I);

- zowel voor de vastleggings- als voor de betalingskredieten worden totaalbedragen per jaar bepaald;

- het jaarlijks plafond voor de betalingskredieten mag het voor de eigen middelen vastgestelde maximum, zijnde momenteel 1,24% van het bruto nationaal inkomen (BNI) van de EU, niet te boven gaan.

Vereenvoudigen, consolideren

Het voorliggende voorstel voor een akkoord voorziet in de verlenging van het Interinstitutioneel Akkoord van 6 mei 1999, rekening houdende met de opgedane ervaring, en in de consolidatie van alle sinds 1982 op begrotingsgebied aangenomen gemeenschappelijke verklaringen en interinstitutionele akkoorden.

In het bijzonder is het de bedoeling het Interinstitutioneel Akkoord van 7 november 2002 over de financiering van het Solidariteitsfonds van de Europese Unie (SFEU) - goedgekeurd in de loop van de huidige periode van de financiële vooruitzichten - erin op te nemen. Er wordt voorgesteld om het SFEU verder te ontwikkelen tot een Europees instrument voor solidariteit en snelle interventie.

Anticiperend op toekomstige institutionele ontwikkelingen, wordt in het kader van het voorliggende akkoord voorgesteld om "financiële vooruitzichten" te vervangen door "meerjarig financieel kader" of "het financieel kader".

Flexibiliteit en transparantie: de Agenda 2000-ervaring

Begrotingsdiscipline dient noodzakelijkerwijs gepaard te gaan met flexibiliteit binnen de grenzen van het overeengekomen meerjarig financieel kader. Een goed doordachte flexibiliteit maakt het mogelijk om de beschikbare middelen doelmatiger toe te wijzen en terzelfder tijd op onvoorziene behoeften of nieuwe prioriteiten in te spelen. De mate van flexibiliteit wordt bepaald door verschillende parameters: de lengte van de door de financiële vooruitzichten bestreken periode; het aantal uitgavenrubrieken; de binnen elk uitgavenplafond beschikbare marges; de marge ten opzichte van het maximum aan eigen middelen; het aandeel van van tevoren via "referentiebedragen" in medebeslissingsbesluiten bepaalde EU-uitgaven; de algemene houding ten aanzien van het gebruik van de herzieningsprocedure.

Door de veranderende mix van deze factoren is de mate van flexibiliteit in de loop der jaren geëvolueerd. Tot dusver konden onverwachte uitdagingen voor de EU-begroting met succes worden opgevangen binnen Agenda 2000, maar dat ging wel gepaard met een toenemende complexiteit en geringere doorzichtigheid, en kwam de doelmatigheid van de middelenallocatie niet noodzakelijkerwijs ten goede. Het bestaande flexibiliteitsinstrument en het Solidariteitsfonds van de EU (SFEU) dienden buiten de financiële vooruitzichten om te worden gecreëerd om erkende noden te lenigen. De manier waarop het flexibiliteitsinstrument in de praktijk wordt gebruikt, is een afwijking van de oorspronkelijke opzet en dreigt de geloofwaardigheid van het mechanisme en de interinstitutionele samenwerking op begrotingsgebied aan te tasten. De Commissie is van mening dat doorzichtigere, geheel in het financieel kader geïntegreerde instrumenten tot meer begrotingsdiscipline zouden leiden. De Commissie stelt de volgende maatregelen voor om toekomstige uitdagingen op te vangen en een juist evenwicht tussen begrotingsdiscipline en doelmatige allocatie van middelen te bewerkstelligen.

In de eerste plaats moet de procedure om de uitgavenplafonds te herzien haar oorspronkelijke functie terugkrijgen, namelijk het voornaamste instrument zijn om het financieel kader aan te passen als er wezenlijke, duurzame veranderingen in de politieke prioriteiten optreden. Om de herzieningsprocedure haar oorspronkelijke functie terug te geven, stelt de Commissie een regelmatige evaluatie van de behoeften voor, b.v. in de vorm van een trialoog tussen Parlement, Raad en Commissie voorafgaand aan de presentatie van elk voorontwerp van begroting.

Ten tweede: het intensieve gebruik van het flexibiliteitsinstrument in het kader van Agenda 2000 bewijst dat het aan een reële behoefte beantwoordde. Dit instrument schiet zijn oorspronkelijke doel echter voorbij en wordt overvloedig gebruikt om het plafond voor externe acties onrechtstreeks te verhogen. Een dergelijke afwijking van de oorspronkelijke opzet dreigt de geloofwaardigheid van het mechanisme en de interinstitutionele samenwerking op begrotingsgebied aan te tasten. De Commissie stelt daarom ter vervanging van het bestaande "flexibiliteitsinstrument" een nieuw flexibel herverdelingsmechanisme voor, waarmee de begrotingsautoriteit op voorstel van de Commissie binnen zekere grenzen kredieten van de ene uitgavenrubriek naar de andere zou kunnen overschrijven, voorzover men onder de globale plafonds blijft.

Ten derde wordt een groeiaanpassingsfonds voorgesteld om het financieel kader aan de economische conjunctuur te kunnen aanpassen. Hiermee zou binnen de uitgavenrubriek1a "concurrentiekracht ter bevordering van groei en werkgelegenheid" tot 1 miljard euro kunnen worden gemobiliseerd. Dat bedrag kan, wanneer de situatie zulks toestaat, worden verhoogd met maximaal nog eens 1 miljard euro per jaar aan kredieten uit de Structuurinstrumenten die na toepassing van de n+2-regel ongebruikt blijven.

Ten vierde zal de voorgestelde nieuwe indeling van de uitgaven eveneens bevorderlijk zijn voor de flexibiliteit en de doelmatige allocatie van middelen doordat onnodige compartimentering wordt vermeden.De uitgavenstructuur van Agenda 2000 is grotendeels een erfenis van de eerste en daarop volgende financiële vooruitzichten. Zij bestaat uit 8 uitgavenrubrieken, of 11 wanneer de subrubrieken worden meegerekend. Het compartimenteren van de middelen in een groot aantal rubrieken en subrubrieken maakt het systeem stroef en kan het bijsturen van de uitgaven om de politieke doelstellingen van de Unie te realiseren, belemmeren, waardoor het uiteindelijke doel - begrotingsmiddelen ten dienste stellen van beleidsdoelstellingen - in het gedrang komt.Een kleiner aantal begrotingsrubrieken weerspiegelt niet alleen de echt grote beleidsdoelstellingen, maar verschaft ook de noodzakelijke manoeuvreerruimte om te reageren op ontwikkelingen die niet altijd jaren van tevoren te voorzien zijn. Voor het financieel kader 2007-2013 stelt de Commissie vijf grote uitgavenrubrieken voor (zie tabel bijlage I).

Tot slot wordt voorgesteld om het Europees instrument voor solidariteit en snelle interventie in het financieel kader op te nemen omwille van de begrotingsdiscipline en de transparantie. De ervaring met de buiten het financieel kader om opgerichte voorloper ervan - het Solidariteitsfonds van de Europese Unie - heeft immers geleerd dat een gebrek aan flexibiliteit binnen de financiële vooruitzichten aanleiding geeft tot ad-hocoplossingen in noodsituaties. De Commissie is overtuigd van de noodzaak van dit instrument, maar stelt voor om het volledig in het meerjarig financieel kader op te nemen.

Gevolgen voor de verordening betreffende de begrotingsdiscipline

Uit de praktijk van de financiële vooruitzichten 2000-2006 blijkt dat het bij Verordening nr. 2040/2000 van de Raad betreffende de begrotingsdiscipline voorziene landbouwrichtsnoer niet langer noodzakelijk is, aangezien voor de landbouwuitgaven tot 2013 al plafonds gelden. De overige bepalingen betreffende de begrotingsdiscipline op landbouwgebied zullen overgenomen en aangescherpt worden in de voorgestelde nieuwe verordening betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (artikelen 18-20). Door de omschakeling van marktinterventiemechanismen op directe betalingen aan agrariërs en maatregelen op het gebied van plattelandsontwikkeling zijn de landbouwuitgaven ook voorspelbaarder geworden.

De monetaire reserve bestaat niet meer en door het onderhavige voorstel voor de verlenging van het interinstitutioneel akkoord worden ad-hocregelingen voor de reserves voor externe acties en noodhulp overbodig.

De Commissie is derhalve van mening dat Verordening nr. 2040/2000 van de Raad moet worden ingetrokken. Zij zal daartoe te gepasten tijde een voorstel indienen.

Richtsnoeren inzake de interinstitutionele samenwerking op begrotingsgebied

Deel II van het interinstitutioneel akkoord is gericht op het verbeteren van de jaarlijkse begrotingsprocedure. De meeste bepalingen komen voort uit de begrotingspraktijk of zijn overgenomen uit eerdere akkoorden en verklaringen. Zij zijn aan het nieuwe Financieel Reglement aangepast[1] De bijlagen I tot en met IV zijn een integrerend deel van het voorgestelde akkoord.

Structuur en indeling van de uitgaven

Bijlage III bevat een bijgewerkte indeling van de uitgaven (verplichte/niet-verplichte) per rubriek van de nieuwe structuur. Er is een bepaling opgenomen op grond waarvan de classificatie van nieuwe begrotingsitems door beide takken van de begrotingsautoriteit wordt vastgesteld in het kader van de jaarlijkse overlegprocedure

Financiële bepalingen in wetgevingsbesluiten

Het beginsel dat is uiteengezet in de Gemeenschappelijke Verklaring van 6 maart 1995 en vervat in punt 33 van het Interinstitutioneel Akkoord van 6 mei 1999, nl. dat de instellingen zich ertoe verbinden tijdens de begrotingsprocedure niet af te wijken van de referentiebedragen welke in het kader van de medebeslissingsprocedure zijn vastgesteld, wordt gehandhaafd. De medebeslissingsprocedure is sinds 1995 echter gestadig uitgebreid en de strikte bepalingen inzake de referentiebedragen leggen aan het begrotingsbeleid steeds grotere beperkingen op. De Commissie stelt daarom voor dat de begrotingsautoriteit en de Commissie, bij de opstelling van het voorontwerp van begroting, enige armslag zouden krijgen, namelijk de mogelijkheid om beperkt (5%) van die bedragen af te wijken.

Conclusie

Het interinstitutioneel akkoord over de begrotingsdiscipline en de verbetering van de begrotingsprocedure is een doeltreffend instrument gebleken om de jaarlijkse begrotingswerkzaamheden in een meerjarig financieel kader in te passen. De verlenging ervan moet worden aangegrepen om de verschillende akkoorden en gemeenschappelijke verklaringen op begrotingsgebied te actualiseren en te vereenvoudigen. Tot slot wordt met dit akkoord beoogd de flexibiliteit en de transparantie te verbeteren en zodoende een juist evenwicht tot stand te brengen tussen begrotingsdiscipline en doelmatige allocatie van middelen.

Ontwerp

EUROPEES PARLEMENT

RAAD

COMMISSIE

INTERINSTITUTIONEEL AKKOORD

van [...]

tussen het Europees Parlement, de Raad en de Commissie over de begrotingsdiscipline en de verbetering van de begrotingsprocedure

Noot: om rekening te houden met de mogelijke inwerkingtreding van de grondwet in de komende periode van de financiële vooruitzichten, wordt in het onderhavige voorstel de term "financiële vooruitzichten" vervangen door "meerjarig financieel kader.

De opmerkingen hebben betrekking op wijzigingen ten opzichte van het Interinstitutioneel Akkoord van 6 mei 1999.

+++++ TABLE +++++

+++++ TABLE +++++

+++++ TABLE +++++

BIJLAGE I

FINANCIEEL KADER 2007-2013

[pic]

BIJLAGE II

DE INTERINSTITUTIONELE SAMENWERKING OP BEGROTINGSGEBIED

+++++ TABLE +++++

BIJLAGE III

INDELING VAN DE UITGAVEN

[pic] BIJLAGE IV

FINANCIERING VAN DE UIT DE VISSERIJOVEREENKOMSTEN VOORTVLOEIENDE UITGAVEN

+++++ TABLE +++++

VERKLARINGEN

Verklaring betreffende de aanpassing van de kredieten voor de Structuurfondsen, plattelandsontwikkeling en het Europees Fonds voor de visserij in verbandmet de uitvoeringsomstandigheden

Indien de nieuwe wettelijke bepalingen betreffende de Structuurfondsen, plattelandsontwikkeling en het Europees Fonds voor de visserij worden aangenomen na 1 januari 2007, kunnen de instellingen op voorstel van de Commissie besluiten het overschrijven van in het eerste jaar van het financieel kader niet gebruikte kredieten naar volgende begrotingsjaren toe te staan.

[1] PB L 248 van 16.9.2002, blz. 1.

[2] Het meerjarig financieel kader wordt in dit akkoord ook "het financieel kader" genoemd.

[3] PB C 172 van 18.6.1999, blz. 1. Dit interinstitutioneel akkoord verving en annuleerde reeds de volgende besluiten:- de gezamenlijke verklaring van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie van 30 juni 1982 betreffende verschillende maatregelen ter verzekering van een beter verloop van de begrotingsprocedure, PB C 194 van 28.7.1982, blz. 1.- het Interinstitutioneel Akkoord van 29 oktober 1993 tussen het Europees Parlement, de Raad en de Commissie over de begrotingsdiscipline en de verbetering van de begrotingsprocedure, PB C 331 van 7.12.1993, blz. 1.- de Verklaring van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie van 6 maart 1995 betreffende de opneming van financiële bepalingen in de wetgevingsbesluiten, PB C 102 van 4.4.1996, blz. 4.- de gemeenschappelijke verklaring van 12 december 1996 betreffende een betere informatieverschaffing aan de begrotingsautoriteit over visserijovereenkomsten, PB C 20 van 20.1.1997, blz. 109.- het Interinstitutioneel Akkoord tussen het Europees Parlement, de Raad en de Europese Commissie van 16 juli 1997 over de bepalingen inzake de financiering van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid, PB C 286 van 22.9.1997 van blz. 80.- het Interinstitutioneel Akkoord tussen het Europees Parlement, de Raad en de Commissie van 13 oktober 1998 betreffende de rechtsgronden en de uitvoering van de begroting, PB C 344 van 12.11.1998, blz. 1.

[4] PB C 283 van 20.11.2002, blz. 1.

[5] PB L 248 van 16.9.2002, blz. 1.

[6] PB L 248 van 16.9.2002, blz. 1.

[7] PB L 161 van 26.6.1999, blz. 1, artikel 31, lid 2.