Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over het "Tweede voortgangsverslag over de economische en sociale cohesie"

(COM(2003) 34 def.)

(2003/C 234/12)

De Commissie heeft op 30 januari 2003 besloten, overeenkomstig artikel 262 van het EG-Verdrag, het Europees Economisch en Sociaal Comité te raadplegen over het "Tweede voortgangsverslag over de economische en sociale cohesie".

De gespecialiseerde afdeling "Economische en Monetaire Unie, economische en sociale samenhang", die met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 23 juni 2003 goedgekeurd; rapporteur was de heer Barros Vale.

Tijdens zijn 401e zitting van 16 en 17 juli 2003 (vergadering van 16 juli), heeft het EESC het volgende advies uitgebracht, dat met 14 stemmen vóór en 1 stem tegen, bij 3 onthoudingen is goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1. Algemene opmerkingen

1.1.1. De Commissie heeft op 30 januari jl. haar tweede voortgangsverslag over de economische en sociale cohesie gepubliceerd. Het grote aantal interessante statistische gegevens geeft een goed beeld van de situatie in Europa, en met name de indicatoren m.b.t. de samenhang zijn veelzeggend.

1.1.2. Dit tweede voortgangsverslag maakt deel uit van de voorbereiding van de Commissievoorstellen voor de voortzetting van het cohesiebeleid na 2006. Het eerste gedeelte van het verslag bevat een actualisering van de analyse van de economische en sociale cohesie die is opgenomen in het tweede cohesieverslag en in het eerste voortgangsverslag. In het tweede deel schetst de Commissie het verloop van het EU-debat over het toekomstige cohesiebeleid.

1.1.3. De Commissie presenteert niet alleen concreet cijfermateriaal, dat als bijlage aan dit tweede verslag is toegevoegd, maar gaat ook dieper in op de discussies over de huidige stand van zaken en de toekomstperspectieven, die met name in het licht van de hervorming van het regionaal beleid in 2007 van bijzonder belang zijn.

1.1.4. De laatste tijd hebben heel wat sprekers een constructieve bijdrage geleverd aan de discussie over de toekomst van het regionaal beleid. Naast de bijdragen van de Raad, het Parlement, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's zijn ook seminars op touw gezet over thema's als "De prioriteiten voor de Unie en voor de regio's", "Prioriteiten op het vlak van werkgelegenheid en sociale samenhang", "Berggebieden" en "Stedelijke gebieden".

1.2. Economische en sociale samenhang: huidige situatie en tendensen in een uitgebreid Europa

1.2.1. Hoewel de laatste jaren vooruitgang is geboekt op het vlak van samenhang, stelt de Commissie vast dat de kloof tussen de lidstaten, en vooral ook tussen de regio's, nog steeds aanzienlijk is, en in een Europa met 25 lidstaten nóg groter zal worden.

1.2.2. Het verslag toont aan dat de verschillen in inkomen tussen de rijkste en armste regio's twee maal zo groot geworden zijn. In de EU met 15 lidstaten ligt het inkomen per hoofd van de bevolking in de rijkste 10 % van de regio's (d.w.z. de regio's met het hoogste inkomen, die 10 % van de bevolking vertegenwoordigen) 2,6 maal zo hoog als dat in de armste 10 % (de regio's met het laagste inkomen, waar 10 % van de bevolking leeft); in een EU met 25 landen zou dat 4,4 maal zo hoog zijn, en in een EU met 27 landen 6 maal zo hoog.

1.2.3. Naar blijkt uit het verslag ligt het inkomen per hoofd van de bevolking (uitgedrukt in KKS) in 48 regio's van de huidige lidstaten (waar 18 % van de bevolking woont) onder de drempel van 75 % van het EU-15-gemiddelde (cijfers voor 2000). In een Europa met 25 lidstaten zal het inkomen per hoofd van de bevolking in 67 regio's (waar 26 % van de bevolking woont) lager liggen dan de 75 %-drempel, terwijl nog maar 30 regio's van de huidige lidstaten (12 % van de bevolking van de EU-15) in aanmerking zal komen voor steun uit hoofde van doelstelling 1.

1.2.4. Ook op het vlak van werkgelegenheid zullen de regionale verschillen zich in een uitgebreid Europa nog meer doen voelen. Voor de 10 % van de bevolking in de meest welvarende regio's zal het werkloosheidscijfer rond de 2,4 % schommelen, voor de 10 % van de bevolking in de armste gebieden daarentegen zal dat cijfer gemiddeld 22,6 % bedragen.

1.2.5. Ook door de vergrijzing van de bevolking in sommige Europese landen zullen de kaarten in het uitgebreide Europa heel anders komen te liggen.

1.2.6. Met de toetreding van de kandidaat-lidstaten zal de arbeidsparticipatie in de EU afnemen en zal de sectorale samenstelling van de werkgelegenheid aanzienlijk veranderen. Het aandeel van de landbouw in de werkgelegenheid zal stijgen van 4,4 % in de EU-15 tot 5,5 % in een EU-25 (en 7,6 % in een EU-27), terwijl het aandeel van de dienstensector zal dalen en dat van de industrie gelijk zal blijven.

1.2.7. Voorts behandelt de Commissie nog diverse andere gebieden waar de kloof tussen de verschillende lidstaten en regio's aanzienlijk is, en die van doorslaggevend belang zijn voor echte convergentie. Ook laat zij er geen twijfel over bestaan dat de huidige cohesielanden nog een duidelijke achterstand hebben.

1.2.8. Zo ziet het ernaar uit dat in de gebieden met een laag inkomen per capita, ook het onderwijs- en opleidingsniveau lager liggen, en minder aandacht wordt besteed aan onderzoek, ontwikkeling en innovatie. Uit de gegevens inzake het aantal octrooien, de vraag naar octrooien in hightechsectoren en het niveau van de uitgaven voor O& O blijkt dat de verschillende lidstaten mijlenver van elkaar af staan. Zuid-Europa hinkt daarbij duidelijk achterop, en met name voor Portugal blijven diverse indicatoren onder het gemiddelde. Op regionaal niveau zijn de verschillen nóg uitgesprokener.

1.2.9. Anderzijds betoont de Commissie zich enthousiast over het economisch potentieel van het uitgebreide Europa. De kandidaat-lidstaten hebben over het algemeen een hoger tempo van economische groei gekend dan de huidige lidstaten en globaal genomen zal hun toetreding het gemiddelde onderwijsniveau in de Unie optrekken.

1.3. Debat over de toekomst van het cohesiebeleid

1.3.1. In het tweede hoofdstuk van het verslag is een samenvatting opgenomen van de discussies over de toekomst van het cohesiebeleid, waaruit het belang van dit debat duidelijk naar voren komt.

1.3.2. De belangrijkste thema's zijn de doelstellingen van het cohesiebeleid en de bijdrage van de andere communautaire beleidsmaatregelen aan de cohesiedoelstelling.

1.3.3. Op dit moment lijken alle partijen het erover eens te zijn dat de financiële middelen die ten dienste staan van het cohesiebeleid op de eerste plaats naar de minder ontwikkelde regio's moeten gaan, die immers prioritair zijn, zeker met het oog op de komende uitbreiding. Het overgrote deel van de nieuwe regio's zal immers onder de noemer "regio's met een ontwikkelingsachterstand" vallen. Volgens de huidige criteria (vastgelegd in 1989), over het behoud waarvan een consensus lijkt te bestaan, zijn dat de regio's waar het gemiddelde BBP per inwoner (uitgedrukt in KKS) de drempel van 75 % niet overschrijdt. Wel gaan er stemmen op om daarnaast andere statistische criteria te hanteren, zoals het werkgelegenheidscijfer, de procentuele daling van de bevolking, de productiviteit, de mate waarin de begroting is uitgevoerd, en de perifere ligging van de regio in kwestie.

1.3.4. Dit betekent evenwel niet dat acties van de Unie buiten de regio's met een ontwikkelingsachterstand moeten worden stopgezet. Er is al vaker opgemerkt dat ook aandacht moet worden besteed aan stedelijke crisisgebieden, bepaalde zwakkere plattelandsgebieden en andere zones die kampen met problemen op het gebied van werkgelegenheid, innovatie, onderwijs, opleiding, onderzoek, enz.

1.3.5. Volgens het Comité moet de steun aan regio's die niet onder doelstelling 1 vallen worden voortgezet. Dat doet niet alleen recht aan de "cohesiegedachte", maar komt ook tegemoet aan het politieke streven naar verdeling van de middelen over de verschillende landen, of zij nu EU-steun ontvangen of niet.

1.3.6. De Commissie stelt vast dat slechts twee(1) van de vier in het tweede cohesieverslag vermelde opties om de gevolgen van de uitbreiding op te vangen, veel bijval krijgen. Tijdens de debatten in 2002 schaarden de meeste sprekers zich achter de eerste optie.

1.3.7. De vertegenwoordigers van de ultraperifere regio's, de berggebieden en de eilanden van de EU, zijn van oordeel dat deze tot de categorie "regio's met een ontwikkelingsachterstand" moeten blijven behoren, ook al overstijgt het gemiddelde inkomen de steundrempel. Feit is immers dat in sommige gevallen (met name regio's waar offshorebedrijven zijn gevestigd) de welvaart meer schijn dan realiteit is.

1.3.8. Anderen dringen er dan weer op aan dat ook regio's zonder achterstand steun blijven krijgen. Zij voeren aan dat nog heel wat regio's te kampen hebben met problemen op het vlak van omschakeling en economische ontwikkeling, of dat de structuurfondsen een onmisbaar instrument zijn om de regionale ontwikkeling in de hele EU te stimuleren. Ook wordt gepleit voor verdere decentralisatie van de instrumenten van het cohesiebeleid.

1.3.9. Samenwerking en de uitwisseling van ervaringen spelen een sleutelrol bij een betere tenuitvoerlegging van het cohesiebeleid op alle niveaus, en zorgen op de eerste plaats ook voor de verspreiding van goede praktijkvoorbeelden en efficiënte oplossingen, die vanwege hun diversiteit her en der op het grondgebied van de EU worden ontwikkeld.

1.3.10. Ook de eventuele verhoging van de beschikbare financiële middelen is, met name in het licht van de uitbreiding, een cruciale kwestie. Alle partijen lijken het er al over eens te zijn dat het budget voor het cohesiebeleid toch minimaal 0,45 % van het BBP van de EU moet bedragen, wil men aan de nieuwe vereisten voldoen.

1.3.11. In verband met de algemene beleidsdoelstellingen van de Unie lijkt er een groot draagvlak te bestaan voor het uitgangspunt dat het cohesiebeleid in overeenstemming moet zijn met alle onderdelen van de "strategie van Lissabon", als onderdeel van het collectief streven naar de ontwikkeling van de Europese samenleving.

1.3.12. Ten slotte onderstreept de Commissie dat het beheer van de Europese programma's eenvoudiger moet worden, conform de beginselen van verantwoordelijkheid, efficiëntie en goed financieel beheer, dat de acties in het kader van interregionale en grensoverschrijdende samenwerking moeten worden voortgezet, dit met het oog op een evenwichtiger ontwikkeling van het Europese grondgebied, en dat de andere communautaire beleidsmaatregelen meer moeten bijdragen aan de doelstelling van economische en sociale samenhang.

1.3.13. Streefdoel is de andere communautaire beleidsmaatregelen af te stemmen op het cohesiebeleid, zodat de verschillende acties en instrumenten elkaar aanvullen en op dezelfde doelstelling gericht zijn. Het landbouw-, het visserij-, en het mededingings- en onderzoeksbeleid staan bijvoorbeeld nog mijlenver af van de doelstellingen van het cohesiebeleid, hoewel hierop al sinds jaar en dag wordt aangedrongen.

2. Opmerkingen van het Comité

2.1. Het Comité is ingenomen met de inhoud en de opzet van het verslag, dat objectief, bondig en helder is, en bijgevolg ook gemakkelijk te lezen en te begrijpen is. De Commissie verdient een compliment voor het feit dat zij kosten noch moeite heeft gespaard om een document van grote technische en statistische kwaliteit af te leveren.

2.2. Het Comité is zeer te spreken over de resultaten die de laatste jaren zijn bereikt op het vlak van economische en sociale samenhang in de EU.

2.3. De in het verslag opgenomen statistieken tonen duidelijk aan dat het communautaire cohesiebeleid een kapitale rol heeft gespeeld en met name de economie in de drie minst welvarende lidstaten (Portugal, Griekenland en Spanje) met reuzenschreden vooruit heeft geholpen. Zo is het gemiddelde inkomen per capita in deze landen van 67,8 % van het communautaire gemiddelde in 1988 gestegen tot 78,1 % in 2001.

2.4. Ook in Ierland is het cohesiebeleid van de EU zeer succesvol geweest: op alle fronten is buitengewoon veel vooruitgang geboekt en vooral het BBP heeft zich gunstig ontwikkeld in vergelijking met het EU-gemiddelde.

2.5. Ondanks deze vooruitgang maakt het Comité zich grote zorgen over de aanzienlijke regionale verschillen binnen de EU, die nog steeds niet weggewerkt zijn en na de uitbreiding nog schrijnender zullen worden.

2.6. Het lijkt dan ook raadzaam om in de toekomst, bij de toewijzing van de middelen die voor elk van de cohesiedoelstellingen ter beschikking worden gesteld, voorrang te geven aan de regio's met de hoogste werkloosheid.

2.7. Het Comité acht het eveneens van belang een substantieel bedrag uit te trekken voor de productiesector en de verwerkende industrie, ten einde de duurzame economische ontwikkeling van deze landen te stimuleren door het steunen van belangrijke economische activiteiten.

2.8. Ten slotte gaat het Comité ermee akkoord dat de grensoverschrijdende, transnationale en interregionale samenwerking moet worden verbeterd, zodat het Europees grondgebied zich evenwichtiger kan ontwikkelen, en het cohesiebeleid en de andere communautaire beleidsmaatregelen elkaar beter kunnen aanvullen en versterken. Álle beleidstakken moeten nl. bijdragen tot de doelstelling van economische en sociale ontwikkeling, wat vanzelfsprekend niet betekent dat moet worden voorbijgegaan aan hun oorspronkelijke opzet.

2.9. De in het verslag opgenomen gegevens aangaande de nationale en regionale verschillen maken duidelijk dat in een uitgebreide Unie de cohesiedoelstelling nog meer aandacht moet krijgen. Het Comité kan zich dan ook goed vinden in het voorstel van de Commissie om in het kader van het cohesiebeleid voorrang te blijven verlenen aan regio's met een ontwikkelingsachterstand.

2.10. Het Comité is voorstander van een cohesiebeleid dat inspeelt op de specifieke behoeften van de meest achtergebleven regio's uit de kandidaat-lidstaten, maar niet uit het oog verliest dat ook de economische groei in de armste regio's van de huidige lidstaten nog stimulansen nodig heeft, hoewel de steun voor deze laatste relatief gezien minder dringend is. Ook zou het Comité graag zien dat het toekomstige cohesiebeleid rekening houdt met de specifieke kenmerken van de regio's die af te rekenen hebben met blijvende geografische handicaps.

2.11. Het Comité verheugt zich er dan ook over dat tijdens de debatten in 2002 over de criteria om in aanmerking te komen voor steun uit hoofde van doelstelling 1, gebleken is dat de voorkeur uitgaat naar behoud van de huidige drempel, die evenwel zal worden aangevuld met speciale regelingen voor de regio's die als gevolg van het statistisch effect van de toetreding (door de toetreding van landen wier BBP lager is dan het huidige EU-gemiddelde) niet meer in aanmerking zouden komen voor doelstelling 1-steun, ook als zij nog steeds kampen met een behoorlijke achterstand in economische ontwikkeling.

2.12. Het Comité is van mening dat de voorstellen om bijkomende criteria in te voeren, waarbij rekening wordt gehouden met bijzondere situaties, niet zonder meer van tafel mogen worden geveegd, vooral in het licht van de doelstelling van de Top van Lissabon en de huidige vooruitzichten op de arbeidsmarkt. We denken dan in het bijzonder aan de recente werkloosheidscijfers in de huidige doelstelling 1-regio's, en de ontwikkelingen op dat vlak de komende jaren.

2.13. Ongeacht de hoogte van de drempel om in aanmerking te komen voor doelstelling 1-steun, is het Comité van oordeel dat het percentage van 0,45 % van het BBP van de Gemeenschap dat zou worden uitgetrokken voor het cohesiebeleid, wellicht onvoldoende is om de nieuwe landen én de huidige lidstaten met een ontwikkelingsachterstand steun te bieden.

2.14. Het gaat hier immers om een krappe 80 miljard EUR extra, waarmee de behoeften van 10 nieuwe lidstaten zouden moeten worden opgevangen. Ook al zouden enkele regio's niet langer in aanmerking komen voor steun, dan nog is 340 miljard EUR (tegenover 260 miljard voor de periode 2000-2006) in de ogen van het Comité wellicht niet voldoende om de economische en sociale cohesie in zowel de huidige als de toekomstige regio's te verbeteren.

2.15. Het Comité pleit er daarom voor het percentage van 0,45 % van het BBP van de Gemeenschap gelijk te houden of op te trekken, en zo te vermijden dat de steun aan de meest achtergebleven regio's vanaf 2007 fors beknot wordt.

2.16. Na de uitbreiding zal de kloof tussen de regio's groter worden. Om dit te verhelpen zijn meer financiële middelen nodig. Blijft het minimumpercentage van 0,45 % van het BBP van de Gemeenschap behouden, dan zouden het wel eens de meest achtergebleven regio's uit de huidige lidstaten kunnen zijn die uiteindelijk opdraaien voor de kosten van de uitbreiding op het vlak van cohesie. Zij zullen nl. een gedeelte van de financiële steun waar ze nu nog recht op hebben moeten inleveren.

2.17. Dat geldt vooral wanneer een aanzienlijk deel van de steun voor de armste regio's terugvloeit naar de rijkste regio's. De goederen en diensten voor de uitvoering van projecten worden immers vaak in de rijkere landen/regio's aangeschaft (die veelal netto-betaler aan de structuurfondsen zijn). Zo stoppen rijke landen dus enerzijds geld in de structuurfondsen, dat zij anderzijds gedeeltelijk terugontvangen als betaling voor de goederen en diensten die zij aan de steunontvangende landen hebben geleverd voor de uitvoering van projecten.

2.18. In de ogen van het Comité is een dergelijke oplossing zowel vanuit politiek als vanuit economisch oogpunt onverdedigbaar, omdat zij haaks staat op een evenwichtige verdeling van de kosten van de uitbreiding.

2.19. Zowel in het eerste als in het tweede pakket-Delors is het budget verdubbeld en toen was er nog niet eens sprake van een uitbreiding. Maar nu er wél een uitbreiding ophanden is, houdt de Commissie de hand op de knip.

2.20. Wat niet mag worden vergeten, is dat economische groei geboden is om het doel van minstens 0,45 % van het BBP te bereiken. Dit is een punt dat volgens het Comité extra aandacht verdient; het is immers zaak de juiste omstandigheden te scheppen voor het stimuleren van economische groei op korte termijn.

2.21. Kortom, een van de grootste uitdagingen waar de EU zeer binnenkort mee zal worden geconfronteerd is het voortzetten van een economisch, sociaal en territoriaal beleid dat inspeelt op de specifieke behoeften van de meest achtergebleven regio's uit de kandidaat-lidstaten, maar niet uit het oog verliest dat ook de economische groei in de meest achtergebleven regio's van de huidige EU nog stimulansen nodig heeft, hoewel hun welvaart in een uitgebreide Unie statistisch gezien zal stijgen.

2.22. Ofschoon de Commissie in haar verslag aspecten aankaart die van kapitaal belang zijn, vindt het Comité dat er nog heel wat te zeggen valt over de toekomst van het cohesiebeleid. Aangezien dit beleid de hoeksteen is van integratie tussen de verschillende gebieden en volkeren van de EU, is duidelijk dat de nodige financiële middelen moeten worden vrijgemaakt om de uit de nieuwe situatie voortvloeiende problemen op te vangen. Zoniet dan zal het cohesiebeleid niet langer geloofwaardig overkomen.

2.23. Het is van primordiaal belang ook de maatschappelijke organisaties te betrekken bij de uitvoering van het cohesiebeleid. Op dit vlak is echter nog heel wat werk aan de winkel. Niettemin zijn het deze organisaties die het best geplaatst zijn om de politieke besluitvorming af te stemmen op de beoogde realiteit.

2.24. Het belang van partnerschap wordt overigens ook door de Commissie zelf erkend, die het Comité heeft verzocht een verkennend advies op te stellen over de concrete werking van partnerschappen bij de uitvoering van de structuurfondsenprogramma's.

2.25. Ook moet er volgens het Comité nog het een en ander worden gedaan op het vlak van efficiëntie, vereenvoudiging en transparantie. Voorts pleit het Comité voor een grondige, voorafgaande analyse van de uitdagingen die de uitbreiding met zich meebrengt, en zou het graag zien dat wordt nagegaan hoe de beslissende factoren voor reële convergentie, de zogenaamde "dynamische concurrentiefactoren", zich naar verwachting zullen ontwikkelen, en hoe deze ontwikkeling kan worden gestimuleerd.

2.26. Tot slot acht het Comité het van essentieel belang dat de Commissie serieus rekening houdt met de mogelijkheid dat als het cohesiebeleid wegens gebrek aan middelen niet op het huidige niveau kan worden voortgezet, het wellicht nodig zal zijn veel langer door te gaan met het cohesiebeleid, wat extra kosten met zich meebrengt en tot resultaten zal leiden die op veel minder sympathie van de publieke opinie kunnen rekenen.

Brussel, 16 juli 2003.

De voorzitter

van het Europees Economisch en Sociaal Comité

R. Briesch

(1) Deze opties zijn: 1) handhaving van een op 75 % van het communautair gemiddelde vastgestelde drempel voor het recht op steun, met een gedifferentieerde overgangsregeling, nl. bijstandsverlening aan de regio's die vanwege hun convergentie in een Unie met 25 leden niet meer als achterstandsregio's zouden worden beschouwd en royalere bijstandsverlening aan de regio's die door het statistisch effect zijn getroffen, en 2) vaststelling van een drempel voor het recht op steun van meer dan 75 % om de gevolgen van dit statistisch effect te verkleinen of weg te nemen.