Dit beleidsdocument is de bijdrage van de Commissie aan de ontwikkeling van een operationele strategie voor doeltreffender terugkeer, zoals gepresenteerd in het nieuwe migratie- en asielpact. Het document is gebaseerd op de bijdragen en gemeenschappelijke standpunten die naar voren zijn gekomen bij de besprekingen binnen het netwerk op hoog niveau voor terugkeer, onder leiding van de EU-terugkeercoördinator. Het moet ook als input dienen voor de besprekingen in het Europees Parlement en de Raad over de operationalisering van het gemeenschappelijk EU-stelsel voor terugkeer. Op deze basis zullen de EU-terugkeercoördinator en het netwerk op hoog niveau voor terugkeer binnenkort de laatste hand leggen aan de operationele strategie, ervoor zorgen dat die wordt uitgevoerd en er regelmatig verslag over uitbrengen.

Het opzetten van een doeltreffend gemeenschappelijk EU-stelsel voor terugkeer is een centraal element van een goed functionerend en geloofwaardig migratie- en asielstelsel en van de alomvattende aanpak die met het nieuwe migratie- en asielpact wordt nagestreefd. Het is ook een onderdeel van de strategie om een volledig functionerend en veerkrachtig Schengengebied te creëren, dat het ontbreken van controles aan de binnengrenzen compenseert. Daarom moet het ook integraal deel uitmaken van de Schengenbeleidscyclus en van het Europees geïntegreerd grensbeheer. Een doeltreffend en gemeenschappelijk EU-stelsel voor terugkeer moet ook afschrikkend werken, zodat het bijdraagt aan het terugdringen van onveilige en irreguliere migratie, uitbuiting van migranten voorkomt door het bedrijfsmodel van criminele smokkelnetwerken te doorbreken, en veilige legale routes bevordert.

De EU-terugkeercoördinator stemt de onderdelen van het EU-terugkeerbeleid op elkaar af en bevordert dat het terugkeerproces naadloos en consistent kan worden uitgevoerd, daarbij ondersteund door een netwerk op hoog niveau voor terugkeer. De benoeming van deze coördinator is een van de belangrijkste vernieuwingen van het nieuwe pact met het oog op de verwezenlijking van de algemene doelstellingen ervan.

Het nieuwe pact voorziet erin dat voor de werkzaamheden van de EU-terugkeercoördinator en het netwerk op hoog niveau voor een strategische focus zal worden gezorgd door een operationele terugkeerstrategie. Op basis van de diepgaande discussies, de nuttige bijdragen en de gemeenschappelijke standpunten die tot dusver uit het overleg met het netwerk op hoog niveau voor terugkeer resulteren, zet de Commissie in dit beleidsdocument uiteen wat voor de operationele strategie de kerndoelstellingen en de vier concrete en praktische prioriteitsgebieden zijn waarmee de tekortkomingen zullen worden aangepakt en de wederzijdse samenhang bij de uitvoering van het terugkeerbeleid van de EU zal worden versterkt. De bijlage bij dit beleidsdocument beschrijft de specifieke maatregelen die op de vier prioriteitsgebieden kunnen worden uitgevoerd.

De activiteiten op het gebied van terugkeer zijn de afgelopen jaren aanzienlijk geëvolueerd. Er zijn onderhandelingen gaande over de herziening van het wetgevingskader van de EU inzake asiel en migratie, ook wat terugkeer betreft: de herschikking van de terugkeerrichtlijn, de verordening asielprocedures en de verordening asiel- en migratiebeheer. Die onderhandelingen moeten op volle kracht worden voortgezet. Er zijn momenteel 24 overnameovereenkomsten en ‑regelingen tussen de EU en derde landen: sommige daarvan functioneren goed, voor andere moet meer werk worden gemaakt van de uitvoering. Met het bij artikel 25 bis van de Visumcode ingestelde mechanisme is een formele koppeling aangebracht tussen het visumbeleid en de samenwerking op het gebied van overname. De verordening betreffende het Schengeninformatiesysteem is van kracht en zal in maart 2023 operationeel worden. Vooruitgang houdt ook in dat er meer structuren worden opgezet en meer focus op terugkeer komt op nationaal niveau, dat het mandaat en de capaciteiten van Frontex worden versterkt en dat meer inspanningen worden geleverd om een doeltreffend gemeenschappelijk EU-terugkeerstelsel tot stand te brengen. Dit betekent dat moet worden gezorgd voor meer positieve oriëntatie, een sterkere vastberadenheid en concrete tekenen van vooruitgang waarop de EU moet voortbouwen.

Bij de ontwikkeling van de operationele strategie inzake terugkeer is het belangrijk kritisch te kijken naar wat werkt en wat niet werkt, lering te trekken uit het al verrichte werk en een operationele strategie uit te stippelen om de gemeenschappelijke beleidsprioriteiten op het gebied van terugkeer verder uit te voeren.

1.Positieve ontwikkelingen op terugkeergebied

Het gemeenschappelijke EU-stelsel voor terugkeer, dat sterkere structuren binnen de EU combineert met effectievere samenwerking met derde landen, krijgt momenteel vorm. Parallel aan de versterking van het EU-wetgevingskader inzake terugkeer zijn operationele en praktische instrumenten opgezet voor betere samenwerking om de terugkeer uit de EU te stimuleren.

Dankzij het Schengenevaluatiemechanisme zijn de nationale wetgeving en praktijken van de lidstaten nu beter afgestemd op de doelstellingen en vereisten van de herziene terugkeerrichtlijn. Dankzij gerichte aanbevelingen en individuele follow-up met elke lidstaat zijn allerlei verbeteringen tot stand gekomen, gaande van effectievere nationale procedures tot betere bescherming van de grondrechten. Bovendien worden goede praktijken in lidstaten onder de aandacht van andere lidstaten gebracht.

Wat de externe kant betreft, is de brede aanpak van migratie die in het nieuwe migratie- en asielpact is uiteengezet, gericht op het opbouwen van wederzijds voordelige partnerschappen met derde landen, onder meer om de samenwerking op het gebied van overname te verbeteren. Het nieuwe pact ziet de samenwerking op het gebied van migratie met derde landen als integraal onderdeel van de algemene betrekkingen van de EU. Die samenwerking wordt ondersteund door actieplannen met prioritaire landen van herkomst en doorreis, waarin de doelstellingen, ondersteunende maatregelen en verwachte tijdschema’s worden aangegeven, onder meer op het gebied van terugkeer.

Het proces en het mechanisme die zijn ingesteld bij artikel 25 bis van de Visumcode, waardoor de medewerking aan overname en het visumbeleid met elkaar worden gekoppeld, en de jaarlijkse beoordeling die de Commissie opstelt, zijn van belang voor het in kaart brengen en aanpakken van concrete problemen met specifieke landen en hebben als katalysator gewerkt voor een intensievere dialoog over overname met derde landen waarvan de medewerking moet worden versterkt. Betere coördinatie tussen de EU en de lidstaten waar het gezamenlijke boodschappen betreft, onder meer in de betrokken groepen van de Raad, en concrete taakstelling om de samenwerking op het gebied van overname te verbeteren, blijken doeltreffend te werken. De bestaande EU-overnameovereenkomsten en ‑regelingen vergemakkelijken de praktische samenwerking. De behandeling van overnamezaken door derde landen is aanzienlijk verbeterd dankzij de digitalisering door middel van systemen voor het beheer van overnamedossiers.

Frontex speelt een belangrijke rol bij de ondersteuning van de lidstaten in alle fasen van vrijwillige en gedwongen terugkeer, ook wat re-integratie betreft. Voor deze taak is een nieuwe specifieke plaatsvervangend uitvoerend directeur inzake terugkeer benoemd en een afdeling terugkeer opgezet.

Met de eerste EU-strategie inzake vrijwillige terugkeer en re-integratie bevordert de EU dat beter en breder gebruik wordt gemaakt van vrijwillige terugkeer en re-integratie om te zorgen voor humane, doeltreffende en duurzame terugkeer van personen die geen wettelijk recht hebben om in de EU te blijven, zulks overeenkomstig de doelstelling om het aantal terugkeerders te vergroten. De uitvoering ervan vordert goed: Frontex biedt derde landen sinds april 2022 via de gezamenlijke re-integratiediensten gestandaardiseerde re-integratiepakketten aan om een coherente aanpak verder te ondersteunen. Daarnaast zijn er belangrijke tools voor betere terugkeerbegeleiding, zoals specifieke IT-instrumenten, een kwaliteitskader voor terugkeerbegeleiding en Frontex-opleidingsmodules die worden ingezet voor de opleiding van adviseurs van het permanente korps, maar ook adviseurs van de lidstaten. De EU blijft steun verlenen aan terugkeer vanuit doorreislanden, met name Turkije en landen in Noord-Afrika en de Westelijke Balkan, naar de landen van herkomst. Hiermee moet de migratiedruk op de partnerlanden worden verlicht en irreguliere migratie worden aangepakt met een whole-of-routebenadering. In dit verband ligt de nadruk op het versterken van de capaciteit van partnerlanden om migranten die niet in aanmerking komen voor internationale bescherming terug te sturen en het bieden van steun voor het sluiten van overnameovereenkomsten met landen van herkomst. Een en ander wordt aangevuld met door de EU gefinancierde initiatieven in derde landen om het migratiebeheer te versterken en de vrijwillige terugkeer van irreguliere migranten uit doorreislanden te ondersteunen, en met individuele en gemeenschapsgerichte initiatieven voor re-integratie. Het is nog te vroeg om de effecten van de strategie te meten, maar Frontex meldt dat er de afgelopen twee jaar een trend merkbaar is dat er in zo’n 58 % van de gevallen sprake is van vrijwillige terugkeer uit de EU.

Sterke coördinatie op EU-niveau en het gebruik van de steun van Frontex leveren aanzienlijke resultaten op. Zo heeft Cyprus, dankzij de volledige coördinatie van alle nationale actoren, de Commissie, Frontex en de betrokken EU-delegaties via een specifiek opgerichte werkgroep, snel de top drie van de lidstaten bereikt wat betreft het aantal door Frontex ondersteunde terugkeeroperaties in 2022, waarbij meer dan 2000 onderdanen van derde landen zijn teruggestuurd. Evenzo blijkt uit de ondersteuning van de lidstaten die het zwaarst worden getroffen door de instrumentalisering van irreguliere migratie door het Belarussische regime dat de samenwerking tussen alle betrokken actoren een grote toegevoegde waarde heeft.

Om het nieuwe migratie- en asielpact uit te voeren, wordt in het meerjarig financieel kader 2021–2027 de financiële steun op het gebied van migratie aanzienlijk versterkt. Het is belangrijk dat financiering op zowel EU- als lidstaatniveau, met name in het kader van het Fonds voor asiel, migratie en integratie, het Instrument voor pretoetredingssteun en het Instrument voor nabuurschapsbeleid, ontwikkeling en internationale samenwerking – Europa in de wereld, naast financiering voor andere doelen, wordt gebruikt om effectieve terugkeer en overname en duurzame re-integratie te bevorderen.

Een belangrijk onderdeel van het gemeenschappelijke EU-stelsel voor terugkeer is tot slot ook een in maart 2023 ingevoerde nieuwe functie in het Schengeninformatiesysteem om signaleringen in te voeren van personen jegens wie een terugkeerbesluit is uitgevaardigd. Het gemeenschappelijke EU-stelsel voor terugkeer effent de weg voor nauwere samenwerking, onder meer met betrekking tot de wederzijdse erkenning van door de lidstaten uitgevaardigde terugkeerbesluiten. Het doel is het terugkeerproces sneller en doeltreffender te maken.

2.Problemen en hindernissen

Het terugkeerbeleid is complex. Een belangrijk zwak punt ervan is het ontbreken van betrouwbare gegevens over de werking van het EU-terugkeerstelsel. Dat maakt het moeilijk om vast te stellen hoe het stelsel doeltreffender kan worden gemaakt.

Om terugkeer sneller en effectiever te maken, moeten de procedures in elke lidstaat worden gestroomlijnd en geoptimaliseerd. De grondrechten, met inbegrip van de bescherming van persoonsgegevens, moeten daarbij volledig in acht worden genomen. Hoewel er veel vooruitgang is geboekt, hebben de lidstaten nog steeds te kampen met belangrijke knelpunten en een gebrek aan coördinatie tussen de bij het proces betrokken actoren. Besluiten als gevolg waarvan legaal verblijf wordt beëindigd, monden niet altijd uit in een terugkeerbesluit en niet-naleving van de termijn voor vrijwillige terugkeer leidt niet altijd tot gedwongen terugkeer. Het dichten van deze lacunes is cruciaal voor verbetering van de effectiviteit. Volgens Eurostat is van de 340 515 terugkeerbesluiten die in 2021 zijn uitgevaardigd, slechts 21 % daadwerkelijk uitgevoerd. Bovendien zijn slechts vijf lidstaten goed voor 80 % van de door Frontex gefaciliteerde gevallen van terugkeer. De lidstaten hebben er al vaak toe opgeroepen om de steun van Frontex op het gebied van terugkeer op te voeren, en het is dan ook van belang dat de steun die Frontex kan bieden, ten volle wordt benut, onder meer door ervoor te zorgen dat de autoriteiten toegang hebben tot de terugkeerders wanneer het agentschap terugkeervluchten organiseert. Zoals uiteengezet in de mededeling van de Commissie over de verbetering van de medewerking inzake terugkeer en overname en zoals ook is geconstateerd bij de Schengenevaluaties, lopen de juridische en administratieve regelingen van de lidstaten inzake terugkeer sterk uiteen. Elk nationaal stelsel kent dan ook goede praktijken en lacunes. Enkele van de belangrijkste hinderpalen voor een doeltreffend terugkeerbeleid zijn de aanzienlijke leemten tussen de asielprocedures en de terugkeerprocedures, de langdurige administratieve en gerechtelijke procedures, de problemen die zich voordoen bij het voorkomen van onderduiken, de ontoereikendheid van de middelen en de infrastructuur en de beperkte administratieve capaciteit om gevolg te geven aan terugkeerbesluiten (onder meer wat betreft overnameverzoeken aan het adres van derde landen; het aantal overnameverzoeken is momenteel zeer laag in vergelijking met het aantal terugkeerbevelen (16 % in 2021). Betere benutting van het bestaande rechtskader voor de wederzijdse erkenning van terugkeerbesluiten zou ook het terugkeerproces kunnen versnellen en een verdere stap kunnen zijn in de richting van een gemeenschappelijk EU-stelsel voor terugkeer.