Advies van het Economisch en Sociaal Comité over het thema "Naar een eerlijke en doelmatige prijsstelling in het vervoer - mogelijke beleidskeuzen voor het internaliseren van de externe kosten van vervoer in de Europese Unie - Groenboek"

(97/C 56/08)

De Europese Commissie heeft op 8 januari 1996 besloten, overeenkomstig artikel 198 van het EG-Verdrag het Economisch en Sociaal Comité te raadplegen over het thema "Naar een eerlijke en doelmatige prijsstelling in het vervoer - mogelijke beleidskeuzen voor het internaliseren van de externe kosten van vervoer in de Europese Unie - Groenboek".

De Afdeling voor vervoer en communicatie, die met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 11 september 1996 goedgekeurd. Rapporteur was de heer Kubenz.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 339e Zitting (vergadering van 31 oktober 1996) het volgende advies uitgebracht, dat met 68 stemmen vóór, 4 stemmen tegen, bij 6 onthoudingen is goedgekeurd.

1. Inleiding

Met dit Groenboek wordt op Europees niveau het debat over de vervoersproblematiek nieuw leven ingeblazen. Deze kwestie werd onlangs belicht tijdens de Europese Top van Cannes (juni 1995), tijdens welke werd aangedrongen op maatregelen om tot een billijkere mededinging tussen de vervoerstakken te komen. De Commissie is van mening dat met het huidige beleid knellende problemen als files, vertragingen, ongelukken en milieuvervuiling niet bevredigend kunnen worden opgelost. Het is de bedoeling dat de vervoerstarieven door internalisering van externe kosten billijker en werkbaarder worden, zodat anders zal worden gedacht over investeringen en de modal-split (). De Commissie is namelijk van mening dat er vaak sprake is van een ernstige wanverhouding tussen de door de gebruikers van vervoerdiensten te betalen tarieven en de veroorzaakte kosten. Sommige kosten, veroorzaakt door bijvoorbeeld milieuverontreiniging, ongelukken en te veel verkeer, worden slechts gedeeltelijk of in het geheel niet meegenomen in de berekening van de tarieven. Andere, zoals infrastructuurkosten, worden op uiterst heterogene wijze doorberekend.

2. Essentie van het Groenboek

2.1. Het Groenboek gaat over prijsvorming in het vervoer.

2.2. De Commissie onderscheidt drie hoofdgroepen van externe kosten:

- verkeersoverlast (files) (ongeveer 2 % van het bruto binnenlands produkt (BBP) van de EU);

- ongelukken (ongeveer 1,5 % van het BBP van de EU);

- luchtverontreiniging en geluidsoverlast (ongeveer 0,6 % van het BBP van de EU).

In totaal belopen deze kosten 4,1 % van het BBP van de EU (ongeveer 250 miljard ecu per jaar).

2.3. Volgens de Commissie valt 90 % hiervan aan het wegvervoer toe te schrijven. In dit document wordt derhalve de aandacht geconcentreerd op het wegvervoer ().

2.4. Zij denkt dat externe voordelen zich onmiddellijk in lagere vervoersposten vertalen en rechtstreeks aan de klant worden doorgegeven. Deze voordelen (de "positieve externe kostenfactoren") worden daarom niet in het Groenboek onderzocht ().

2.5. Tevens is zij ervan overtuigd dat de vervoerstarieven door internalisering van externe kosten zullen worden beïnvloed. Dit betekent dat sommige tarieven zullen worden verhoogd, maar ook dat andere kunnen worden verlaagd.

Vooruitgang op weg naar een eerlijke en doelmatige prijsstelling zal leiden tot versterking van het communautaire intermodale vervoersbeleid, dat is gericht op volledige ontsluiting van het potentieel van alle vervoerstakken (). De kern van het Groenboek blijft evenwel dat fiscale en andere lasten meer op kostenverschillen moeten worden toegespitst.

2.6. Zij stelt aan de hand van voorbeelden een aantal elementen voor op basis waarvan de prijzen zouden kunnen worden bepaald:

- aanpassing van de EG-regels betreffende heffingen op weggebruik, zodat de wegenkosten (infrastructuur) kunnen worden toegerekend;

- een elektronisch berekende en op afgelegde afstand gebaseerde belasting op vrachtwagens waarin de door slijtage van de infrastructuur veroorzaakte kosten worden meegenomen;

- tolheffingen in zeer drukke regio's en agglomeraties;

- aangepaste en gedifferentieerde accijns op minerale oliën waarvan de hoogte in het licht van de milieuvriendelijkheid van de desbetreffende brandstof varieert;

- motorrijtuigenbelasting berekend op basis van veroorzaakte geluidsoverlast en andere milieuschade en, indien mogelijk elektronisch, gekoppeld aan de afgelegde afstand;

- gedifferentieerde luchthaven- (luchtvervoer) en railheffingen (spoorwegvervoer).

2.7. De Commissie verzoekt om verdere informatie over veiligheidsverhoging en -risico's met betrekking tot verschillende voertuigen en vervoersmodaliteiten.

2.8. Zij stelt een reeks EU-maatregelen voor de komende jaren voor, teneinde meer vooruitgang met de internalisering van de kosten in het vervoer te boeken:

- opstarten van studies;

- mededeling over het "Auto-Oil"-programma en begeleidende voorstellen voor normen voor vrachtauto's;

- vervanging van de door het Hof van Justitie ongeldig verklaarde Richtlijn 93/89/EEG (eurovignet);

- milieuvoorschriften voor het vervoer;

- luchthavenheffingen;

- railheffingen en financiering van het spoorwegvervoer;

- studies betreffende geselecteerde TEN ()-corridors;

- eerste resultaten van een strategische studie ten behoeve van de evaluatie van de economische en milieu-effecten van de TEN's;

- herziening van de geldende EG-voorschriften betreffende de prijsvorming in het vervoer;

- herziening van de minimumaccijns op minerale oliën;

- herziening van de voorschriften betreffende staatssteun en belastingverlaging in het binnenlands vervoer;

- mededeling over geluidsoverlast;

- brede herziening van de belasting op vrachtwagens;

- herziening van de belastingvrijstelling voor vliegtuigbrandstof;

- opstellen van een methode voor de berekening van de externe vervoerskosten;

- normen voor de inning van heffingen op weggebruik en voor verkeersgeleidingssytemen;

- witboek over verdere vooruitgang bij de invoering van billijke en werkbare vervoerstarieven; en

- voorstellen voor de prijsvorming in het goederenvervoer over de weg.

3. Algemene opmerkingen

3.1. In het Groenboek worden vragen opgeworpen en strategieën ontwikkeld; definitieve oplossingen worden evenwel niet aangereikt. De Commissie wil met het Groenboek slechts een discussiebasis bieden.

3.2. Het Comité heeft de Commissie herhaaldelijk verzocht, zich met de problematiek van de externe kosten bezig te houden, bijvoorbeeld in zijn advies over het "Wetgevingsprogramma van de Commissie op vervoersgebied/Actieprogramma voor het GVB 1995 - 2000" ().

3.3. In zijn initiatiefadvies "Infrastructuurkosten bij goederenvervoer over de weg - basis voor een vergelijking met andere vervoerwijzen" () concludeerde het dat "volledige toerekening van de infrastructuurkosten en de externe kosten aan de vervoersmodaliteiten op een juiste en uniforme wijze ... gewenst (is)".

Het is daarom tevreden dat de Commissie zich nu met deze kwestie heeft beziggehouden.

3.4. Het Comité heeft zich iedere keer opnieuw voorstander getoond van zo weinig mogelijk dirigisme in de vervoerssector; zie bijvoorbeeld zijn advies over het "Voorstel voor Beschikking van het Europees Parlement en van de Raad betreffende communautaire richtlijnen voor de ontwikkeling van een transeuropees vervoersnetwerk" (). Het acht de "self sufficiency" van vervoersstelsels en vervoersinfrastructuurvoorzieningen prioritair.

3.5. Reeds in 1992 pleitte het voor een strategie voor het inzetten van economische instrumenten die gericht is op milieubescherming en niet-discriminerende harmonisatie van de vervoersmarkten (advies over het "Groenboek over het effect van verkeer en vervoer op het milieu - Gemeenschappelijke strategie voor een duurzame mobiliteit") (). Het merkte toen in paragraaf 5.3.5 het volgende op:

"Voor het vinden van een goed doortimmerde oplossing zou de Commissie, voordat zij een beslissing neemt, op lange termijn een grondige studie moeten maken om de externe vervoerskosten precies te kwantificeren en deze kosten uit te splitsen naar vervoerwijze en per vervoereenheid. In die studie zou rekening moeten worden gehouden met alle milieufactoren, zoals omvang van het beslag op de ruimte, geluidshinder, trillingen, gasvormige uitstoot, enz. Wanneer bij de berekening van de externe kosten met slechts één factor rekening wordt gehouden (b.v. energieverbruiker) zullen de verkregen gegevens onvolledig en zelfs onjuist zijn, wat tot concurrentievervalsing kan leiden."

3.6. Het Comité constateert met voldoening dat de Commissie in haar Groenboek veel van zijn zorgen blijkt te delen.

Het wijst er nogmaals op dat de vaststelling en daarop volgende doorberekening van externe en infrastructuurkosten van het grootste belang zijn.

Externe kosten kunnen alleen effectief worden geïnternaliseerd wanneer dat ten aanzien van alle vervoersmodaliteiten geschiedt.

Desondanks moet een begin op deze lange weg van internalisering van kosten worden gemaakt. Het is een goede zaak om als eerste stap met het wegverkeer te beginnen, omdat daar de grootste problemen voorkomen.

3.7. In zijn advies over de ontwikkeling van de kustvaart in Europa () wees het op het belang van "het scheppen van gelijke concurrentievoorwaarden voor de kustvaart en de andere vervoerstakken d.m.v. doorzichtigheid van overheidssteun en de toekomstige toerekening van de externe kosten." Het achtte de rol van de Europese Commissie cruciaal bij de concretisering en de tenuitvoerlegging hiervan.

4. Bijzondere opmerkingen

4.1. Internalisering van externe kosten

4.1.1. Het Comité betreurt in de eerste plaats het ontbreken van volledige statistische gegevens op EU-niveau en concrete definities van de op deze plaats te onderzoeken grootheden; dit maakt de discussie er bepaald niet gemakkelijker op. Het lijkt daarom dringend geboden, de statistische basis te verbeteren om op basis van uniforme waarderings- en berekeningsmethoden tot uitspraken voor alle EU-vervoerstakken te kunnen komen.

4.1.2. De afbakening en de berekening van de aan de verkeersdeelnemers toe te rekenen externe kosten zijn momenteel hoogst omstreden. Alleen al voor Duitsland worden in negen verschillende studies bedragen genoemd, variërend van 29,7 tot 123,7 miljard DM i.v.m. de externe kosten van het wegverkeer.

4.1.2.1. In het Groenboek worden de zgn. "filekosten" (d.w.z. tijdverlies en toename van de bedrijfskosten van motorrijtuigen) als aanzienlijke kostengroep bestempeld. Deze kosten komen grotendeels ten laste van de vervoerder/veroorzaker, en zijn daarmee reeds voor een deel geïnternaliseerd (). Men kan dus zich afvragen in hoeverre een bijkomende toerekening op haar plaats is.

4.1.2.2. Directe ongevallenkosten worden in sommige lid-staten reeds grotendeels in de berekening van de verzekeringspremie meegenomen. In enige lid-staten worden deze kosten via het algemene sociale-zekerheidsstelsel gefinancierd. In het Groenboek wordt geen oplossing gegeven voor een fundamentele kwestie, te weten de toerekening van kosten i.v.m. lichamelijk letsel (). Zoals in bijlage 7 bij het Groenboek wordt aangegeven, is nadere studie over dit onderwerp vereist.

4.1.2.3. Voor de kosten van verkeerslawaai worden geen concrete maatstaven aangegeven (zie punt 7.3). In bijlage 2 worden slechts een aantal berekeningsmethoden beschreven. Er bestaat dus dringend behoefte aan een nauwkeurige methode ter zake.

4.1.2.4. De hoogte van de toe te rekenen kosten verschilt naar gelang van plaats en tijdstip van het feit. Kostendifferentiatie naar plaats en tijd levert aanzienlijke besparingen op. De infrastructuur van grote steden is b.v. niet op maximale belasting tijdens de verkeersspits berekend. Deze spits hangt af van begin en einde van de werktijd, sluitingstijd van winkels, enz. Dit kan wellicht worden veranderd door middel van talrijke maatregelen betreffende b.v. verbetering van het openbaar personenvervoer over korte afstand (zoals bepleit in het Groenboek van de Commissie "Het 'Citizens'Network' - De verwezenlijking van de mogelijkheden van het openbaar personenvervoer in Europa") (), flexibilisering van werk- en produktietijden, modellen voor de totale duur van de loopbaan, tele-working en -shopping, enz. Deze maatregelen zijn van lokale aard en moeten dus ook op lokaal niveau, na overleg met alle betrokkenen, worden genomen.

4.1.3. Aan het Groenboek kleeft het wezenlijke probleem dat uitsluitend de externe kosten van het vervoer en niet de externe voordelen in aanmerking worden genomen. Onderzoek heeft uitgewezen dat vervoersdiensten grote economische voordelen genereren. Deze voordelen ontstaan door meer verplaatsingsmogelijkheden, betere arbeidsverdeling, produktiviteitsstijging in alle economische sectoren, technische vooruitgang en toename van het nationaal produkt en daarmee van de werkgelegenheid. Daarom moet veel meer aandacht aan de externe voordelen worden besteed.

4.2. Zorgen voor faire mededinging

4.2.1. Binnen afzienbare tijd kunnen de EU-vervoerders hun diensten in de hele Unie in een door mededinging gekenmerkt klimaat aanbieden. Met het Groenboek wordt in de eerste plaats beoogd, faire mededinging, met toerekening van de wegen- en externe kosten, te verwezenlijken.

4.2.1.1. Het Groenboek is op evenwichtige, faire en doelmatige prijsstelling in het vervoer gericht, maar uiteraard is dit slechts één van de middelen om tot een op markteconomische beginselen gebaseerd GVB te komen. In iedere markteconomie geldt als beginsel dat schaarste en overbelasting (zoals in casu van de vervoersinfrastructuur) van twee kanten worden bestreden:

- beïnvloeding van de vraag via de prijs;

- verbetering van het aanbod.

4.2.1.2. Juist met dit beginsel houdt het Groenboek, waarin vraagbeïnvloeding eenzijdig wordt benadrukt, onvoldoende rekening. Wordt de verbetering van het aanbod van vervoersinfrastructuur als oplossing uitgesloten, dan wordt een overmatig beroep op het aanpassingsvermogen van de vraag gedaan en nemen de aanpassingskosten aan de vraagzijde ongerechtvaardigd sterk toe. Met behulp van de ontwikkeling van een intermodaal infrastructuurnetwerk, nieuwe overlaadinfrastructuur, multimodale overslagterminals, maatregelen ter voltooiing van de interne railvervoer- en binnenvaartmarkt, alsook ter verbetering van het openbaar personenvervoer kan het vervoer van de weg naar andere modaliteiten worden verlegd.

4.2.1.3. In het Groenboek wordt nauwelijks aandacht besteed aan de vele mogelijkheden om het wegvervoer via een efficiëntere vervoersinfrastructuur en vervoerstelematica te verbeteren. In zijn advies over "Telematicatoepassingen voor het vervoer in Europa" () had het Comité hierop echter wel aangedrongen. Het verzoekt de Commissie zulks dan ook snel te doen.

4.2.1.4. Concreet onderzoek heeft aangetoond dat juist door verbetering van de infrastructuur een gunstige kosten/baten-verhouding kan worden bereikt. Hierbij moet ook worden gedacht aan doelgerichte maatregelen, zoals

- autosnelwegen met zes rijstroken,

- ringwegen,

- meer verknopingen van de TEN's en

- opheffing van knelpunten.

De externe kosten zouden door verbetering en onderhoud van de infrastructuur aanzienlijk dalen. Deze mogelijkheid om de vervoerskosten voor iedereen te verlagen, moet worden benut.

4.2.1.5. Vooral de korte- en lange-termijnweerslag op de hele economie van een op naar vervoerstaak gedifferentieerde tariefswijziging gerichte strategie komt in het Groenboek onvoldoende uit de verf. Hetzelfde geldt voor de reacties van de vervoerders. Daarom wil de Commissie dat studies worden verricht naar o.a. "Internalisering van de externe kosten in het vervoer: de gevolgen voor het bedrijfsleven" (Bijlage 11).

4.2.1.6. Wat onderzoek naar de invloed van de prijs op de keuze van een vervoersmodaliteit aangaat, leren de oliecrises van de jaren '70 en '80 dat de vraag naar individueel vervoer relatief onaangetast bleef bij duurdere olieprodukten, d.w.z. hogere brandstofprijzen. Pas op lange termijn, wanneer bruikbare alternatieven beschikbaar zijn, wordt de vraag elastisch. Dit betekent dat een verhoging van de financiële lasten voor het wegvervoer op korte termijn op andere gebieden van het dagelijkse leven moet worden opgevangen.

Door hogere financiële lasten en de daardoor veroorzaakte daling van de koopkracht kan bovendien het voor de aankoop van nieuwe, milieuvriendelijkere en veiligere voertuigen benodigde geld ontbreken, waardoor de gemiddelde leeftijd van de voertuigen zal stijgen.

4.2.1.7. Het is veel beter om, zoals in punt 6.5 sub iv) van het Groenboek is beschreven, de aanschaf van milieuvriendelijkere voertuigen via financiële prikkels te stimuleren. Internalisering van milieukosten kan resulteren in differentiëring van de door de vervoersgebruikers te betalen heffingen en tarieven. Op die manier wordt milieubewust gedrag beloond. Bereidheid tot gedragswijziging kan veel beter via beloningen (b.v. belastingverlaging/premies of gedifferentieerde motorrijtuigenbelasting) dan via straffen (hoge heffingen op weggebruik) worden bereikt.

4.3. Geïntegreerd beleid is noodzakelijk

4.3.1. Mocht een hervorming van belastingen en tarieven in het vervoer worden overwogen, dan dient dat in het kader van een geïntegreerd beleid te gebeuren. Een dergelijk, op alle vervoerstakken afgestemd, gecoördineerd beleid moet in theorie resulteren in juiste prijsverhoudingen tussen de verschillende takken, bijvoorbeeld tussen weg- en railvervoer, weg- en openbaar personenvervoer of wegvervoer en binnenvaart. Prijsstijgingen in uitsluitend één tak kunnen ongemotiveerde distorsies oproepen, niet alleen op de vervoersmarkt zelf, maar ook in de industriële en commerciële sectoren die voor vraag naar vervoer zorgen.

4.3.2. In dit verband dient erop te worden gelet in hoeverre de respectieve vervoerstakken de vervoersinfrastructuurkosten en externe kosten dekken. In de meeste lid-staten bedragen de totale inkomsten uit motorvoertuigenbelasting, brandstofaccijns en tolheffingen twee tot drie keer zoveel als de totale uitgaven (zie tabel 5.1 in bijlage 5 van het Groenboek). Voor de hele Unie bedragen de inkomsten uit heffingen op weggebruik zowat 65 miljard ecu méér dan de uitgaven ten behoeve van de infrastructuur.

4.3.3. Faire en transparante kostentoerekening is hier, met het oog op gelijke kansen voor de vervoerstakken in het mededingingsproces, absoluut geboden. Blijft een dergelijke harmonisering achterwege, dan komt het welslagen van de liberalisering en de opening van de vervoersmarkten duurzaam in het gedrang. Voortdurend zouden achteraf regelingen moeten worden vastgesteld voor de voor het gebruik van infrastructuur te betalen prijs, hetgeen indruist tegen één van de hoofddoelstellingen van de EU (voltooiing van de interne markt). Daarom kan niet worden gediscussieerd over een prijsbeleid dat uitsluitend voor één vervoerstak geldt.

De externe voordelen moeten absoluut in de discussie over de toerekening van de externe kosten worden meegenomen. Wordt met deze voordelen rekening gehouden, dan kunnen niet langer uitsluitend de externe kosten worden toegerekend. Het is dan eerder zaak, naar een zodanige vervoersspreiding te streven dat het verschil tussen voordelen en kosten wordt gemaximaliseerd. Zonder een evenwichtig antwoord op de vraag in hoeverre externe economische, sociale en maatschappelijke voordelen door de afzonderlijke vervoerstakken in het leven worden geroepen, is geboden.

4.4. De gevolgen van de modal-split voor het internationale handelsverkeer

4.4.1. Verhoging van belastingen, heffingen en bijdragen voor het wegvervoer kan tot verlegging naar de andere vervoerstakken en daarmee tot een betere vervoersverdeling leiden, mits de andere takken de hieruit voortvloeiende toeneming van de vraag op efficiënte wijze aankunnen.

Blijkt dit echter niet het geval te zijn, b.v. ook vanwege de vervoersafstand () of de gebrekkige integratie van de vervoersstromen in het produktieproces, dan ontstaan macro-economische verliezen eerder dat de externe kosten dalen.

4.4.2. Het Groenboek moet tevens worden gelezen tegen de achtergrond van de doelstellingen ontwikkeling van economisch zwakkere, perifeer gelegen gebieden, cohesie in Europa en integratie van de Midden- en Oosteuropese landen. Slechts wanneer deze landen bereikbaar zijn en hun afzetmogelijkheden niet door geografische afstanden tussen markten worden belemmerd, kunnen zij, ondanks hun lagere produktiviteit, van economische vooruitgang en groei op de Europese interne markt meeprofiteren. Volgens het Cecchini-rapport gaan juist van de interne markt krachtige groei-impulsen uit (marktvergroting, daling van de produktiekosten en internationalisering van de arbeidsverdeling) en leidt deze tot duurzame vervoerstoename. Deze groeiende vraag kan slechts gedeeltelijk door het railvervoer (b.v. directe treinen tussen de industriecentra en de kust- of binnenscheepvaart worden opgevangen.

De intensivering van de handelsstromen tussen de industriële kerngebieden en de perifere regio's zal ook met een toename van het wegvervoer gepaard gaan.

4.4.3. De gevolgen van een andere prijsstelling in het vervoer dienen zeer zorgvuldig te worden bestudeerd. Dit niet alleen wat de burgers en de verhouding tussen individueel en openbaar personenvervoer betreft, maar ook op het vlak van de consequenties van de internalisering van externe kosten voor industriële, handels- en dienstverlenende ondernemingen. Naast de situatie binnen de EU dienen ook de mededingingsvoor- en nadelen van derde landen in dit onderzoek te worden betrokken.

Brussel, 31 oktober 1996.

De voorzitter van het Economisch en Sociaal Comité

T. JENKINS

() Verdeling van het vervoer over de verschillende vervoersmodaliteiten, zoals weg, spoorweg, water, enz.

() Blz. ii, Samenvatting, punt 6, voorlaatste zin Overigens wijst het ESC erop dat het Commissiedocument niet in alle talen hetzelfde luidt.

() Blz. 8, punt 2.5 "Wat zijn de belangrijkste externe kostenfactoren?", laatste zin.

() Blz. 58, punt 9.2, "De volgende stappen", eerste alinea, laatste zin.

() TEN = transeuropese vervoersnetwerken.

() PB nr. C 39 van 12. 2. 1996, blz. 43.

() PB nr. C 18 van 22. 1. 1996, blz. 27.

() PB nr. C 397 van 21. 12. 1994, blz. 23.

() PB nr. C 313 van 30. 11. 1992, blz. 43.

() PB nr. C 97 van 1. 4. 1996, blz. 15.

() Bij de kostenindeling is rekening gehouden met hinder voor derden (b.v. Luchtverontreiniging en lawaai).

() Iedereen weet dat een verkeersdeelnemer zich aan het risico van een ongeval blootstelt. Met het oog op de voordelen die aan een rit zijn verbonden, neemt hij dit gevaar echter op de koop toe. Daarmee is dit risico, zelf het slachtoffer van een ongeval te worden, eigenlijk reeds geïnternaliseerd. Dit geldt niet voor het risico van andere verkeersdeelnemers en passagiers, macro-economische verliezen in de vorm van arbeidsongeschiktheid van de slachtoffers (waarvan kostenbesparingen wegens niet-tewerkstelling moeten worden afgetrokken), alsook, in voorkomend geval, het leed van verwanten en vrienden, en andere vormen van immateriële schade.

() PB nr. C 212 van 22. 7. 1996, blz. 77.

() PB nr. C 18 van 22. 1. 1996, blz. 32.

() Passagiersvervoer: 80 % over de weg, 75 % over een traject van minder dan 10 km;

Vrachtvervoer: 70 % over de weg, 66 % over een traject van minder dan 50 km.