Advies van het Economisch en Sociaal Comité over het "Voorstel voor een aanbeveling van de Raad betreffende de bescherming van minderjarigen en de menselijke waardigheid met betrekking tot audiovisuele en informatiediensten"

(98/C 214/07)

Op 16 december 1997 heeft de Raad besloten het Economisch en Sociaal Comité, overeenkomstig artikel 130, lid 3, van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, te raadplegen over het voornoemde voorstel.

De Afdeling voor industrie, handel, ambacht en diensten, die met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden was belast, heeft haar advies goedgekeurd op 1 april 1998. Rapporteur was mevrouw Barrow.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 354e Zitting (vergadering van 29 april 1998) met 114 stemmen vóór en 1 stem tegen, bij 2 onthoudingen, het volgende advies uitgebracht.

1. Inleiding

Het Groenboek over de bescherming van minderjarigen en de menselijke waardigheid in de context van audiovisuele en informatiediensten () was een antwoord op verzoeken van het Europees Parlement en de Raad om een grondig onderzoek naar Europese beleidskwesties inzake de ontwikkeling van audiovisuele en informatieve diensten (in dit document verder "nieuwe diensten" genoemd). In het Groenboek werd nagegaan hoe ingespeeld kan worden op de problematiek van een adequate bescherming van minderjarigen en de menselijke waardigheid i.v.m. het feit dat deze nieuwe diensten zich in snel tempo ontwikkelen van traditionele gesloten omroepsystemen naar het open systeem van on-line diensten en mengvormen als "web-casting". Uit het Groenboek kwam duidelijk naar voren dat de problemen, verbonden aan de bijzondere aard van deze nieuwe diensten, vaak niet alleen maar een nationale of zelfs een Europese, maar ook een globale dimensie hebben. In het Groenboek werd de situatie in haar totaliteit geanalyseerd en ingegaan op de rol van alle bij de nieuwe diensten betrokken actoren, van regeringen en dienstverleners tot de individuele gebruiker, waarbij bijzondere aandacht werd geschonken aan initiatieven op Europees niveau. De ontwikkeling van de nieuwe diensten alsmede de bestaande wet- en regelgevingen en beleidsvormen op nationaal, Europees en internationaal niveau werden onder de loep genomen. Ook werd gekeken naar de diverse mogelijkheden om op de middellange en lange termijn de problemen i.v.m. de nieuwe diensten het hoofd te bieden. Deze variëren van regelgeving en zelfregulering, via bewustmaking en educatie, tot ontwikkeling en toepassing van bepaalde technieken, zoals filtreer- en labelingsystemen.

1.1. Tijdens de raadplegingsprocedure in aansluiting op de publicatie van het Groenboek kwam een aantal belangrijke punten m.b.t. de bescherming van minderjarigen en de menselijke waardigheid naar voren.

1.2. Het belangrijkste punt dat zich tijdens de raadplegingsprocedure heeft aangediend, is het volgende: als de nieuwe diensten volledig tot ontwikkeling willen komen, zal er beslist een klimaat van vertrouwen geschapen moeten worden, hetgeen alleen mogelijk is als wordt gegarandeerd dat minderjarigen en de menselijke waardigheid worden beschermd.

2. Het Voorstel van de Commissie voor een aanbeveling van de Raad

2.1. In het Voorstel voor een aanbeveling van de Raad wordt de lid-staten aanbevolen om:

2.1.1. de betrokken partijen aan te zetten tot deelneming aan nationale maatregelen ter bescherming van minderjarigen en de menselijke waardigheid, en bij te dragen tot uitwerking van een Europese evaluatiemethodologie;

2.1.2. de opzet van een nationaal zelfreguleringskader voor exploitanten van de nieuwe diensten aan te moedigen. Deze zelfregulering dient gebaseerd te zijn op:

- volledige medewerking van alle betrokken partijen;

- gedragscodes m.b.t. de bescherming van minderjarigen, de bescherming van de menselijke waardigheid en procedures in het geval van overtreding van deze codes;

- samenwerking van nationale instanties op Europees niveau;

- evaluatie van zelfreguleringskaders;

2.1.3. de bestaande regelgevingskaders aan te vullen door het aanmoedigen van omroeporganisaties resp. exploitanten om gebruik te maken van nieuwe methodes ter bescherming van minderjarigen [te denken valt o.a. aan V-chips oftewel anti-geweldchips, en PIN-codes ()];

2.1.4. maatregelen te nemen met het oog op de identificatie, vervolging en bestraffing van overtreders, en samenwerking tussen politie en justitie te bevorderen;

2.1.5. maatregelen te bevorderen om jongeren ertoe aan te zetten verantwoord om te gaan met de nieuwe diensten, de bewustmaking te verbeteren en diensten met kwalitatief hoogstaande inhoud voor minderjarigen op te zetten.

2.2. De betrokken partijen worden door de Raad verzocht om:

- structuren op te zetten met vertegenwoordigers van alle betrokken partijen op nationaal niveau, die tot taak hebben deel te nemen aan coördinatiewerkzaamheden en samenwerking op Europees en internationaal niveau;

- gedragscodes in acht te nemen;

- nieuwe middelen ter bescherming van minderjarigen en ter voorlichting van consumenten te ontwikkelen;

- positieve maatregelen ten gunste van minderjarigen te ontwikkelen;

- mee te werken aan de evaluatie en follow-up van initiatieven op nationaal niveau.

2.3. De Commissie wordt door de Raad verzocht om:

- bij te dragen tot het opzetten van netwerken van nationale actoren die verantwoordelijk zijn voor het zelfreguleringskader, zodat op Europees niveau ervaringen en informatie kunnen worden uitgewisseld;

- samenwerking tussen politie en justitie op Europees niveau aan te moedigen;

- internationale samenwerking te bevorderen;

- methoden te ontwikkelen voor de evaluatie van maatregelen ter bescherming van minderjarigen.

3. Bijzondere opmerkingen

3.1. Het Economisch en Sociaal Comité erkent dat ontwikkeling van de nieuwe diensten in meer dan één opzicht essentieel is voor Europa. Het vindt dat een desbetreffend beleid onderbouwd dient te worden met maatregelen ter bescherming van bepaalde grondbeginselen, waaronder de bescherming van minderjarigen en de menselijke waardigheid. Het Comité gelooft zonder meer dat deze nieuwe diensten uitsluitend in een klimaat van vertrouwen volledig tot ontwikkeling kunnen komen en dat dit alleen kan als de bescherming van minderjarigen en de menselijke waardigheid wordt gegarandeerd.

3.1.1. Hiertoe zijn toegang tot en classificatie van de inhoud van cruciaal belang. In dit verband komt het erop aan, onderscheid te maken tussen illegale inhoud en schadelijke inhoud, omdat het hierbij om principieel verschillende zaken gaat, die derhalve verschillende wettelijke en technische oplossingen vergen.

3.1.2. Illegale inhoud is gemakkelijk vast te stellen en kan worden bestreden met bestaande wet- en regelgeving. Definiëring van schadelijke inhoud daarentegen is een zaak die nog nader onderzoek vereist. Elk systeem ter bescherming van minderjarigen moet garanties bieden dat minderjarigen geen toegang kunnen krijgen tot inhoud die gevaarlijk zou kunnen zijn voor hun lichamelijke of geestelijke ontwikkeling, terwijl die inhoud tegelijkertijd wel toegankelijk dient te zijn voor volwassenen.

3.1.3. Per land kunnen er verschillende definities van illegale en schadelijke inhoud zijn; een bepaalde inhoud kan in het ene land illegaal zijn en in het andere legaal. Dit betekent dat er praktische problemen kunnen ontstaan als van land tot land regels worden voorgeschreven. Daarnaast wordt definiëring van schadelijke inhoud gecompliceerd doordat hier in bepaalde gevallen nationale waarden en overtuigingen mee gemoeid zijn en vaak culturele verschillen in het geding zijn.

3.1.4. Het wordt steeds duidelijker dat juist wegens het gebrek aan bescherming van minderjarigen tegen illegale en schadelijke inhoud, ouders er weinig voor voelen om hun kinderen toegang te geven tot de nieuwe diensten. Als één mogelijke praktische oplossing om dit probleem aan te pakken, zou men kunnen denken aan garanties dat de kwaliteit van de via de nieuwe diensten aangeboden inhoud onderworpen wordt aan bepaalde minimumregels, en dat speciaal op minderjarigen gerichte inhoud aan strengere regels wordt gebonden dan andere inhoud.

3.2. Beginselen van de regelgeving

3.2.1. Elke vorm van regelgeving, of het nu formele regelgeving dan wel zelfregulatie betreft, dient genuanceerd, weloverwogen en niet-discrimerend te zijn. Overregulering zal de groei van de nieuwe diensten ernstig belemmeren en de mogelijke voordelen daarvan op nationaal, Europees en internationaal niveau teniet doen.

3.2.2. Zelfregulering zal bijdragen tot ontwikkeling van de nieuwe diensten, doordat op deze wijze flexibel kan worden ingespeeld op de toenemende globalisering en de snelle ontwikkeling van de nieuwe diensten.

3.2.3. Daar waar bestaande regels, beleidsmaatregelen en procedures probleemloos kunnen worden toegepast op de nieuwe diensten, dient hiervan optimaal gebruik te worden gemaakt.

3.2.4. Er dienen procedures te komen die garanties bieden voor een regelmatige evaluatie van zelfregulerende maatregelen en werkwijzen op nationaal, Europees en internationaal niveau.

3.2.5. De nieuwe regelgeving dient "technologie-neutraal" te zijn, d.w.z. zo weinig mogelijk toegespitst op één of meer soorten nieuwe diensten.

3.2.6. Alternatieven voor regelgeving, zoals educatie, bewustmakingscampagnes en labeling van inhoud, dienen te worden aangemoedigd.

3.2.7. Een vergunningensysteem voor ISP's (Internet Service Providers) en leveranciers van inhoud zou de regelgevende instanties de kans bieden, vergunningen te binden aan bepaalde voorwaarden en sancties, die dan zouden kunnen worden opgelegd als illegale of schadelijke inhoud aan minderjarigen wordt aangeboden.

3.2.8. De regelgeving mag zo weinig mogelijk inbreuk maken op fundamentele beginselen als eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer en het recht op vrije meningsuiting.

3.2.9. Voor schending van regels of gedragscodes dienen specifieke sancties te worden vastgesteld.

3.2.10. Het dient goed bekend te zijn welke regelgevende en andere instanties op nationaal, Europees en internationaal niveau bevoegdheid op het terrein van de nieuwe diensten hebben.

3.3. Aansprakelijkheid voor de inhoud

3.3.1. Degene die de inhoud levert, dient daar ook in eerste instantie verantwoordelijk voor te zijn. De verlener van de dienst is dus niet verantwoordelijk.

3.3.2. Er zou een soort "Euro PICS" () moeten worden ontwikkeld en geïntroduceerd, d.w.z. een geheel Europa bestrijkend standaardinstrument ter ontwikkeling van een labelingsysteem en filtersoftware. "Euro PICS" zou moeten worden geïntegreerd in PICS. Zolang "Euro PICS" nog niet van de grond is gekomen, dient PICS als algemene norm te worden aangenomen, omdat dit een basis biedt voor controle op de toegang tot inhoud.

3.3.3. Er is meer onderzoek nodig naar de ontwikkeling van een beperkt aantal wereldwijd aanvaarde labelingsystemen en computerprogramma's voor het filtreren van inhoud, waardoor de problematiek van wereldwijd toegankelijke inhoud kan worden aangepakt, in combinatie met het gebruik van "omslagpagina's" ("warning pages") alsmede van visuele en geluidssignalen in het geval van "schadelijke" inhoud.

3.3.4. De Commissie en gevestigde internationale organisaties zouden de betrokken partijen bij elkaar moeten brengen voor het bespreken van kwesties op het gebied van inhoud, labelingsystemen en filtersoftware.

3.3.5. Labeling van inhoud door derden dient ook aangemoedigd te worden als een extra mogelijkheid.

3.3.6. Zelfregulatie van inhoud en ouderlijke verantwoordelijkheid zouden voorop dienen te staan wanneer het gaat om controle op de toegang tot inhoud.

3.3.7. De kwaliteit van inhoud dient gegarandeerd te worden door het vaststellen van minimumnormen, die vervolgens bekrachtigd zouden moeten worden door de regelgevende instanties.

3.3.8. Zoals hierboven reeds vermeld, dient onderscheid te worden gemaakt tussen illegale en schadelijke inhoud, aangezien deze soorten inhoud een verschillende aanpak vergen. Er dient gebruik te worden gemaakt van wereldwijd aanvaarde minimumcriteria; individuele lid-staten zouden dan desgewenst nog strengere criteria kunnen hanteren.

3.4. Organisaties

3.4.1. In wereldomvattende verenigingen voor nieuwe diensten is Europa naar verhouding veel slechter vertegenwoordigd dan Noord-Amerika. Deze verenigingen spelen een cruciale rol op het gebied van nieuwe diensten, de problemen die daarmee verband houden, het beleid terzake en de werkmethoden en procedures. Europese deelname is van fundamenteel belang om te verzekeren dat er een solide, stabiel en duurzaam internationaal forum van de grond komt.

3.4.2. De Europese industrie zou meer moeten deelnemen aan de activiteiten van internationale verenigingen, teneinde op de hoogte te blijven van actuele kwesties op het gebied van de nieuwe diensten, zich een internationaal billijke basis voor ontwikkeling te verschaffen en een forum te verkrijgen waar specifiek Europese eisen (b.v. culturele en taalkundige verscheidenheid) onder de aandacht kunnen worden gebracht.

3.4.3. Gelet op de Europese belangen zou het nuttig zijn als het op internationaal niveau zou komen tot een gecoördineerde aanpak m.b.t. kwesties op het gebied van de nieuwe diensten. Er zouden ook Europese organen dienen te zijn om de verschillende soorten aanpak op Europees niveau te coördineren.

3.5. Educatie

3.5.1. Aangezien de toekomstmogelijkheden en carrièrevooruitzichten van de huidige generatie minderjarigen zeer sterk beïnvloed worden door de nieuwe diensten, is het voor minderjarigen van essentieel belang dat zij het gebruik daarvan kunnen integreren in het leerproces.

3.5.2. Het geven van cursussen aan volwassenen en opvoeders, waarin de inhoud en de aanvaardbaarheid van die inhoud worden geanalyseerd, moet worden aangemoedigd.

3.5.3. Er dienen regionale en nationale opleidingscentra en educatieve instituten te worden opgericht, die cursussen op dit gebied voor ouders en opvoeders ontwikkelen. Het onderwijsbeleid m.b.t. de nieuwe diensten dient te stimuleren dat nationale en regionale netwerken van scholen op elkaar worden aangesloten.

3.5.4. Er dienen nieuwe educatieve leerstrategieën en onderwijsmethoden die speciaal op de nieuwe diensten zijn gericht, te worden ingevoerd.

3.5.5. De steun die de overheid aan de onderwijswereld geeft bij het in praktijk brengen van deze nieuwe educatieve strategieën, zou opgevoerd dienen te worden. Er moeten maatregelen komen waardoor ouders in de gelegenheid worden gesteld om gebruik te maken van deze strategieën en op die wijze hun kinderen te helpen.

3.5.6. Onderzoek, beleid en strategie op onderwijsgebied dient Europees en zelfs internationaal georiënteerd te zijn, om volledige interoperabiliteit en de hantering van open standaards m.b.t. de nieuwe diensten in het onderwijs te verzekeren.

3.5.7. Verwezen moet worden naar het vierpuntenplan van de VS om Internet te zuiveren (een Internetgids voor ouders, een bewustmakingscampagne, een nul-tolerantiebeleid t.o.v. bepaalde overtreders en "hotlines") en naar het Duitse model (in Duitsland is het door een pas aangenomen wet mogelijk geworden om functionarissen voor "jongerenbescherming" aan te stellen - zie bijlage I).

3.5.8. Er dienen procedures te worden ontwikkeld voor het verschaffen van informatie over goede praktijken t.a.v. het gebruik van de nieuwe diensten op Europees niveau.

3.6. Subsidies

3.6.1. Er is behoefte aan een pan-Europees initiatief voor het toekennen van subsidies waardoor de ontwikkeling van educatie en bewustmaking op zowel nationaal als Europees niveau wordt aangemoedigd.

3.7. Samenwerking en coördinatie

3.7.1. Aangezien de nieuwe diensten "globaal" van aard zijn, is er niet alleen een gemeenschappelijke Europese aanpak nodig (om typisch Europese zaken op een samenhangende wijze voor het voetlicht te kunnen brengen), maar moet er daarnaast ook internationaal worden opgetreden. Dit vergt samenwerking en coördinatie op zowel Europees als internationaal niveau. Er zal des te meer kans zijn op een gunstig onthaal en een effectief functioneren van een nieuwe dienst, en indirect ook op het succes ervan, als er steun voor is in de vorm van samenwerking en coördinatie door alle betrokken partijen.

3.7.2. Samenwerking en coördinatie op Europees en internationaal niveau moet vergemakkelijkt worden door het opzetten van netwerken tussen de voor de nieuwe diensten verantwoordelijke nationale instanties op alle niveaus, b.v. regeringen, zelfregulerende lichamen en consumentengroeperingen.

3.7.3. Zowel op Europees als op internationaal niveau dienen elementaire gedragscodes te worden opgesteld, bedoeld voor consumenten, leveranciers van inhoud, dienstverleners en regelgevende instanties.

3.7.4. In wereldomvattende verenigingen voor nieuwe diensten is Europa naar verhouding veel slechter vertegenwoordigd dan Noord-Amerika. Deze verenigingen spelen een cruciale rol op het gebied van nieuwe diensten. Het is van essentieel belang dat Europa meer betrokken raakt bij de activiteiten van deze internationale organisaties, zodat het kan participeren op een internationaal billijke basis en kan opkomen voor specifiek Europese aangelegenheden.

4. Conclusies

4.1. Het Comité is van mening dat de nieuwe diensten veel te bieden hebben op nationaal, Europees en internationaal niveau, maar dat adequate regelgevingskaders, beleidsvormen en procedures dienen te worden opgezet als men daar ook ten volle profijt van wil trekken. Verder is het Comité van mening dat het Voorstel van de Commissie voor een aanbeveling van de Raad - mits gekoppeld aan de door de Commissie geformuleerde algemene beginselen en haar voorstellen voor coördinatie van nationale respons en voor samenwerking en bundeling van ervaringen op Europees en internationaal niveau - een geschikt regelgevend kader biedt.

Tot besluit verklaart het Comité dat het:

4.1.1. streeft naar een internationale aanpak om oplossingen te vinden voor vraagstukken op het gebied van de nieuwe diensten;

4.1.2. streeft naar een geharmoniseerde benadering van regelgeving;

4.1.3. het gebruik van labelingsystemen en filtersoftware aanmoedigt;

4.1.4. aanbeveelt educatieve initiatieven te nemen en bewustmakingscampagnes te lanceren;

4.1.5. zelfregulatie aanmoedigt waar zulks nodig is;

4.1.6. streeft naar meer duidelijkheid inzake de verantwoordelijkheid voor de inhoud en het onderscheid tussen illegale en schadelijke inhoud;

4.1.7. streeft naar meer samenwerking en coördinatie tussen nationale, Europese en internationale organisaties op alle terreinen die met de nieuwe diensten te maken hebben;

4.1.8. de opzet voorstelt van een Europees (of zelfs internationaal erkend) kader van gedragscodes, richtsnoeren en voor de gewone burger bestemde maatregelen als "hotlines" en de aanstelling van functionarissen voor jongerenbescherming, en

4.1.9. voorstelt dat alle maatregelen, beleidsvormen en initiatieven m.b.t. de nieuwe diensten erop gericht zijn om het gebruik daarvan aan te moedigen, zodat het aantal gebruikers zal toenemen.

Brussel, 29 april 1998.

De voorzitter van het Economisch en Sociaal Comité

T. JENKINS

() COM(96) 483 def.

() PIN = Personal Identification Number.

() PICS = Platform for Internet Content Selection.