Samenvatting

Er hebben enkele positieve ontwikkelingen plaatsgevonden met betrekking tot het Sloveense justitiële stelsel, onder meer in verband met problemen die in het verslag over de rechtsstaat 2020 aan de orde waren gesteld. Met name de uitspraak van het constitutioneel hof, waarbij het de regels inzake parlementaire onderzoeken ongrondwettelijk verklaart vanwege een gebrek aan waarborgen voor de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht, voorziet in belangrijke bescherming voor rechters. De magistratuur heeft een discussie ingeleid over het verbeteren van het kader voor tuchtprocedures tegen rechters. Benoemingen van openbaar aanklagers zijn zonder rechtvaardiging vertraagd en het feit dat is nagelaten om tijdig gedelegeerde Europese aanklagers te benoemen, geeft aanleiding tot zorg. Problemen in procedures betreffende economische en financiële misdrijven blijven bestaan. Door de COVID-19-pandemie is gebleken dat de middelen voor elektronische communicatie sneller moeten worden verbeterd. De toegang tot stukken van rechtbanken en het Openbaar Ministerie is een gevoelige kwestie geworden die uiteindelijk heeft geleid tot een uitspraak van het hooggerechtshof en een wetswijziging.

Het wettelijke en institutionele kader voor de preventie en bestrijding van corruptie wordt steeds verder verbeterd. Wetswijzigingen hebben geleid tot een verbetering van de onafhankelijkheid, de organisatie en het functioneren van de commissie voor corruptiepreventie, ondanks het feit dat de personele middelen van de commissie nog steeds beperkt zijn. Met deze wijzigingen is ook het wettelijke kader voor lobbyactiviteiten, de bescherming van klokkenluiders en vermogensverklaringen versterkt. De zorgen in verband met de doeltreffende handhaving van de regels inzake corruptiebestrijding, zoals de regels inzake belangenconflicten en klokkenluiders, blijven echter bestaan. Daarnaast is de vorige strategie grotendeels uitgevoerd, maar zijn sommige maatregelen nog hangende en is er nog geen nieuw plan goedgekeurd. Hoewel het aantal vervolgingen is toegenomen, blijven er problemen bestaan, voornamelijk met betrekking tot de capaciteit voor doeltreffende onderzoeken en het lage aantal veroordelingen in corruptiezaken, met name bij de hogere rechtbanken. Tijdens de COVID-19-pandemie startte de regering een reeks risicobeoordelingen, vooral met betrekking tot het risico van corruptie bij openbare aanbestedingen.

De situatie op het gebied van de mediavrijheid en -pluriformiteit is achteruitgegaan. De onafhankelijkheid van de regulerende instantie voor de media is bij wet gewaarborgd, maar er bestaan nog altijd knelpunten in verband met de middelen voor haar brede takenpakket en de toezegging om haar onafhankelijkheid verder te versterken. Een herziening van de wetten inzake media- en audiovisuele diensten is nog in behandeling. Er bestaan nog steeds zorgen met betrekking tot deze ontwerpen, maar bepaalde amendementen op de mediawet die in 2020 werden voorgesteld, zouden de transparantie in verband met de media-eigendom kunnen verbeteren. De toewijzing van overheidsreclame is niet gereguleerd en vaak niet transparant, met name in het geval van lokale media. Het verkrijgen van toegang tot overheidsinformatie kan voor het grote publiek en journalisten nog steeds een langdurig proces zijn. Online intimidatie en bedreigingen van journalisten geven steeds vaker aanleiding tot bezorgdheid en er zijn verschillende rechtszaken tegen journalisten gemeld die intimidatie tot gevolg hebben. Nationale en internationale belanghebbenden hebben zorgen geuit over de weigering van de autoriteiten om het Sloveense persagentschap in 2021 te financieren. Voor de mediasector zijn geen specifieke maatregelen genomen in verband met de COVID-19-pandemie; journalisten konden echter gebruikmaken van algemene steunmaatregelen.

Slovenië heeft tijdens de COVID-19 pandemie geen noodtoestand afgekondigd. De wet inzake overdraagbare ziekten, die sinds het begin van de pandemie vier keer is gewijzigd, vormde de grondslag voor de goedkeuring van beperkende maatregelen. De werkzaamheden van het parlement werden voortgezet, na een snelle wijziging van zijn reglement om online vergaderingen mogelijk te maken. De financiële onafhankelijkheid van bepaalde onafhankelijke organen werd beschermd door een uitspraak van het constitutioneel hof. Het constitutioneel hof heeft zijn efficiëntie, waarop de aandacht werd gevestigd in het verslag over de rechtsstaat 2020, verbeterd en een actieve rol gespeeld bij de toetsing van de COVID-19-maatregelen. De president van de republiek organiseerde voor de eerste keer een vergadering van alle drie de staatsmachten om de rechtsstaat te bespreken. Het maatschappelijk middenveld kreeg te maken met verschillende uitdagingen die gevolgen hadden voor het gunstige klimaat voor niet-gouvernementele organisaties.

I.Justitieel stelsel

Het Sloveense rechtsstelsel heeft drie niveaus, met plaatselijke en arrondissementsrechtbanken (die civielrechtelijke, handels- en strafzaken behandelen) en arbeidsrechtbanken en een administratieve rechtbank in eerste aanleg, vijf gerechtshoven in tweede aanleg (die beroepen tegen beslissingen van rechtbanken in eerste aanleg behandelen) en het hooggerechtshof in derde aanleg (dat beroepen tegen uitspraken van hogere rechtbanken en van de administratieve rechtbank behandelt). De grondwet voorziet in een raad voor de rechtspraak, een orgaan buiten de drie staatsmachten dat tot taak heeft de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht te beschermen en de verantwoordingsplicht, de efficiëntie en de kwaliteit van de werkzaamheden van het gerechtelijke apparaat te bevorderen en te waarborgen . Kandidaat-rechters worden door de raad voor de rechtspraak geselecteerd en vervolgens voorgedragen voor benoeming door de nationale vergadering (Državni zbor — de eerste kamer van het parlement) . Als de raad voor de rechtspraak een kandidaat selecteert die reeds een rechterlijk ambt bekleedt, wordt de kandidaat door de raad zelf tot de nieuwe rechterlijke functie gepromoveerd. Het Openbaar Ministerie maakt deel uit van de uitvoerende macht, maar is een onafhankelijke autoriteit, en de belangrijkste bevoegdheden met betrekking tot de loopbaan van de openbare aanklagers en hun werkwijzen berusten bij de raad voor rechtsvervolging en de procureur-generaal. De raad voor rechtsvervolging is een onafhankelijk en autonoom overheidsorgaan dat de taken van zelfbestuur van het Openbaar Ministerie uitvoert en ertoe bijdraagt dat de uniformiteit van de vervolging en de onafhankelijkheid en autonomie van de openbare aanklagers verzekerd zijn. De Sloveense orde van advocaten is een autonoom en onafhankelijk orgaan. Zij is verantwoordelijk voor het toezicht op de beroepsactiviteiten van advocaten en het nemen van beslissingen over tuchtmaatregelen tegen haar leden. Slovenië neemt deel aan het Europees Openbaar Ministerie (EOM).

Onafhankelijkheid

De perceptie van de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht wordt steeds positiever. Het perceptieniveau van de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht is verder verbeterd en is bij het publiek gemiddeld (47 % redelijk goed en zeer goed), en in 2021 ook toegenomen bij het bedrijfsleven (43 % gemiddeld), wat duidt op een positieve trend voor het derde jaar op rij, nadat in 2016 en 2017 geen sprake was van een duidelijke trend .

Benoemingen van openbaar aanklagers zijn zonder rechtvaardiging vertraagd en het feit dat is nagelaten om tijdig gedelegeerde Europese aanklagers te benoemen, geeft aanleiding tot zorg. De regering is verantwoordelijk voor het benoemen van een nieuwe openbaar aanklager, op voorstel van de minister van Justitie, nadat een openbare vacature is gepubliceerd en de kandidaat is geselecteerd door de onafhankelijke raad voor rechtsvervolging. De regering is bij wet verplicht om een beslissing te nemen over de benoeming of de weigering hiervan voor alle kandidaten die in aanmerking komen en die hebben gesolliciteerd voor de benoeming of promotie. De kandidaten die niet worden benoemd, hebben het recht te verzoeken om rechterlijke toetsing voor de administratieve rechtbank, die binnen dertig dagen een beslissing moet nemen. Sinds eind juli 2020 heeft de raad voor rechtsvervolging de namen van 29 kandidaten ingediend bij de minister van Justitie, die deze kandidaten voor eerste benoeming of promotie heeft voorgesteld aan de regering. Tot juni 2021 werden slechts 14 van deze kandidaten benoemd of gepromoveerd; er zijn geen duidelijke redenen voor het uitblijven van beslissingen in verband met de overige 15 kandidaten. De benoeming van gedelegeerde Europese aanklagers van het EOM heeft ook vertraging opgelopen, waardoor zorgen zijn ontstaan dat de nationale procedure niet naar behoren is gevolgd. In december 2020 diende de raad voor rechtsvervolging de namen van twee kandidaten in bij de minister van Justitie, maar zette de regering het punt niet op de agenda voor haar vergaderingen, ondanks de wettelijke verplichting om hiervan alleen nota te nemen en de namen door te sturen naar het Europees Openbaar Ministerie. Op 27 mei 2021 verklaarde de regering dat de selectieprocedure niet succesvol was en gaf zij de minister van Justitie de taak een nieuwe vacature te publiceren, die op 9 juli werd bekendgemaakt. Volgens de aanbevelingen van de Raad van Europa moet de aanwerving van openbaar aanklagers plaatsvinden aan de hand van eerlijke en onpartijdige procedures, met waarborgen tegen benaderingen waarbij de belangen van specifieke groepen worden vertegenwoordigd, en moeten voor promoties van openbaar aanklagers bekende en objectieve criteria worden gebruikt, zoals vaardigheid en ervaring .

Het constitutioneel hof verklaarde de regels inzake parlementaire onderzoeken ongrondwettelijk vanwege een gebrek aan waarborgen voor de rechterlijke onafhankelijkheid. Zoals vermeld in het verslag over de rechtsstaat 2020, stelde een parlementaire onderzoekscommissie in 2019 een onderzoek in om het optreden van aanklagers en rechters in concrete strafzaken te onderzoeken. Het constitutioneel hof schortte daarna echter de toepassing van de wet op parlementair onderzoek, waarop het onderzoek was gebaseerd, op omdat de onafhankelijkheid van rechters en aanklagers in het gedrang kwam . In januari 2021 oordeelde het constitutioneel hof dat de wet op parlementair onderzoek en de procedureregels voor parlementaire onderzoeken ongrondwettig waren voor zover procedurele waarborgen ontbreken om de onafhankelijkheid van rechters te waarborgen bij het instellen van een parlementair onderzoek. Het hof verklaarde dat de rechterlijke macht zich niet volledig kan onttrekken aan parlementair toezicht dat door middel van parlementaire onderzoeken wordt uitgeoefend, aangezien het parlement bijvoorbeeld trends binnen de rechterlijke macht of historische gebeurtenissen die ook het onderwerp van rechterlijke procedures zijn, kan onderzoeken. Het hof benadrukte echter dat het parlement rechterlijke procedures niet mag belemmeren noch rechters op enigerlei wijze mag beïnvloeden in concrete procedures door middel van onder andere een discussie achteraf over de wettigheid of adequaatheid van afzonderlijke rechterlijke uitspraken. Daarnaast kunnen rechters niet worden opgeroepen als getuige of verdachte in een parlementair onderzoek naar deze kwesties die betrekking hebben op een open of gesloten rechtszaak, aangezien dit de onafhankelijkheid van het gerecht zou schenden. Het constitutioneel hof gaf het parlement een jaar de tijd om de ongrondwettige elementen te schrappen uit de wet op parlementair onderzoek. Totdat de geconstateerde ongrondwettige elementen zijn verwijderd, kan de raad voor de rechtspraak het constitutioneel hof verzoeken te controleren of een nieuw parlementair onderzoek de rechterlijke onafhankelijkheid eerbiedigt. Er is nog geen wetsvoorstel ingediend om de vastgestelde ongrondwettigheid aan te pakken.

De magistratuur heeft een discussie ingeleid over het verbeteren van het kader voor tuchtprocedures tegen rechters. In maart 2021 stelde de raad voor de rechtspraak een analyse van het rechtskader inzake tuchtprocedures tegen rechters en de uitvoering hiervan op en stelde hij wijzigingen voor. Sinds 2018 vallen tuchtprocedures onder de bevoegdheden van een tuchtgerecht. Tussen 2018 en maart 2021 duurden tuchtprocedures gemiddeld 194 dagen. De raad voor de rechtspraak stelde een aantal problemen vast ten aanzien waarvan verbeteringen noodzakelijk waren, waaronder: de vaststelling van een speciale tuchtprocedure in plaats van het gebruik van strafprocedures, het bijwerken van de lijst van tuchtrechtelijke inbreuken, het herzien van het recht van de raad voor de rechtspraak om tuchtprocedures in te leiden, het herzien van tuchtsancties om te zorgen voor meer evenredigheid en het verduidelijken van de grenzen voor de duur van de schorsing van een rechter. Het hooggerechtshof steunt het initiatief van de raad voor de rechtspraak om de wetgeving te wijzigen teneinde de efficiëntie van tuchtprocedures te verbeteren. Het is belangrijk dat een eventuele hervorming van de tuchtprocedures in overeenstemming is met het EU-recht en dat hierbij de aanbevelingen van de Raad van Europa in aanmerking worden genomen.

Kwaliteit

Door de COVID-19-pandemie is gebleken dat de middelen voor elektronische communicatie binnen het justitiële stelsel sneller moeten worden verbeterd. In het verslag over de rechtsstaat 2020 werd opgemerkt dat er weliswaar geavanceerde informatie- en communicatietechnologieën worden toegepast voor dossierbeheer, maar dat de elektronische communicatie tussen rechtbanken en partijen blijft achterlopen. In de afgelopen jaren is enige vooruitgang geboekt bij het uitbreiden van de elektronische communicatie. Op een paar gebieden moeten stukken alleen in elektronische vorm bij de rechtbank worden ingediend, zoals door notarissen en curatoren (in het kadaster, griffiezaken en insolventiezaken), en door schuldenaren (bij onbetwiste invorderingen van schulden). Sinds februari 2021 moeten sociale instellingen verzoeken in zaken betreffende het familierecht elektronisch bij de rechtbanken indienen en werd het systeem voor elektronische veilingen ingesteld, ongeacht de verkoopmethode, voor alle soorten vastgoed, roerende goederen en rechten die worden verkocht in executieprocedures, procedures in verband met insolventie, verplichte afwikkelingsprocedures, niet-litigieuze zaken, strafrechtelijke procedures en procedures voor overtredingen. Ten aanzien van strafzaken, bestuursrechtelijke zaken en civielrechtelijke en litigieuze handelszaken worden inspanningen verricht om het systeem voor zaakbeheer tegen eind 2023 bij te werken om elektronische communicatie mogelijk te maken. Digitale oplossingen om rechterlijke procedures te voeren en te volgen zijn met name voor strafzaken nog beperkt. Met name bij het Openbaar Ministerie ontbreekt het aan het gebruik van digitale technologieën voor veilig werken op afstand en het gebrek aan digitalisering bij de politie leidt tot vertragingen, vooral in complexe zaken waarin strafdossiers alleen op papier worden geleverd. Gezien het feit dat de rechtbanken sinds maart 2020 gedurende een periode van meer dan vier maanden min of meer alleen dringende zaken behandelden, werkten de magistratuur en het ministerie van Justitie intensief samen om aanvullende apparatuur voor videoconferenties te leveren en slaagden zij erin de huidige capaciteiten in 2020 te verdrievoudigen, waarbij aanvullende aankopen werden gepland voor 2021. Het hooggerechtshof heeft het ministerie van Justitie meegedeeld dat procedurele wetten moesten worden gewijzigd om duidelijke voorwaarden voor te schrijven voor het vaststellen van de betrouwbaarheid van bewijs in procedures die door middel van videoconferenties worden gevoerd (zoals het horen van een getuige).

De toegang tot stukken van rechtbanken en het Openbaar Ministerie was het onderwerp van een uitspraak van het hooggerechtshof en een wetswijziging. In het verslag over de rechtsstaat 2020 werd opgemerkt dat de publicatie van rechterlijke beslissingen in eerste aanleg beperkt blijft, met name in civielrechtelijke en handelszaken, en dat de machineleesbaarheid van de gepubliceerde uitspraken relatief laag is . Het EU-scorebord voor justitie 2021 toont geen verbeteringen op deze twee gebieden. In mei 2020 deed het hooggerechtshof een uitspraak met precedentwaarde in een zaak met betrekking tot het recht op toegang tot informatie uit een dossier van een strafzaak . Het hof oordeelde dat het wetboek van strafvordering het recht op inzage in een dossier beperkt tot personen met juridische belangen (bv. verweerders en slachtoffers) en dat de bepalingen van de wet inzake de toegang tot overheidsinformatie niet van toepassing zijn op stukken van rechtbanken en het Openbaar Ministerie. Het parlement reageerde hierop door een wijziging van het wetboek van strafvordering goed te keuren, waarin uitdrukkelijk werd vermeld dat de regeling inzake de algemene toegang tot stukken op grond van de wet inzake de toegang tot overheidsinformatie van toepassing is . In lijn met deze wijziging kan een persoon wiens verzoek om stukken van een rechtbank of het Openbaar Ministerie (in een open of gesloten zaak) wordt afgewezen door respectievelijk een rechter of openbaar aanklager bezwaar maken bij de commissaris voor informatie. Volgens het hooggerechtshof heeft deze wijziging aanleiding gegeven tot bezorgdheid over het passende evenwicht tussen het recht op overheidsinformatie enerzijds en de eerbiediging van de onschuldpresumptie van verweerders en het recht op privacy van personen die betrokken zijn bij een strafrechtelijke procedure anderzijds. Het ministerie van Overheidsadministratie heeft een interministeriële werkgroep opgericht om het probleem in verband met de toegang tot stukken van rechtbanken en het Openbaar Ministerie te onderzoeken en voorstellen op te stellen om de kwestie te regelen in de wet inzake de toegang tot overheidsinformatie.

De middelen van de raad voor de rechtspraak en de raad voor rechtsvervolging zijn licht verhoogd, maar er is nog steeds sprake van tekorten. In het verslag over de rechtsstaat 2020 werd geconstateerd dat voldoende middelen voor de raad voor de rechtspraak en de raad voor rechtsvervolging een belangrijke voorwaarde zijn voor het onafhankelijk en doeltreffend functioneren van deze autonome organen. De beperkte administratieve capaciteit van de raden heeft ook gevolgen voor de kwaliteit van het proces voor de selectie van rechters en openbaar aanklagers, met name wat betreft de motivering van genomen besluiten en adviezen en de grondigheid van gesprekken. Vanaf 2022 zal de raad voor de rechtspraak twee aanvullende personeelsleden in dienst kunnen nemen, een minimale uitbreiding van de beschikbare middelen. Voor de raad voor rechtsvervolging zijn echter geen extra personeelsleden gepland. De beschikbare begroting van de raad voor de rechtspraak neemt toe, terwijl de begroting van de raad voor rechtsvervolging is gestagneerd. Er moet worden opgemerkt dat de totale begroting voor het justitiële stelsel al enkele jaren toeneemt.

Efficiëntie

De efficiëntie van de rechterlijke organisatie is licht afgenomen en uitdagingen met betrekking tot rechtszaken in verband met economische en financiële misdrijven, zoals vastgesteld in het verslag over de rechtsstaat 2020, blijven bestaan. In 2020 ontvingen alle rechtbanken11 % minder zaken en losten zij 13 % minder zaken op in vergelijking met 2019. De totale achterstand was eind 2020 met 5 % toegenomen ten opzichte van 2019. De gemiddelde duur van de procedures bij rechtbanken van eerste aanleg steeg tot ongeveer 20 maanden in litigieuze civielrechtelijke zaken en stagneerde op 11 maanden in litigieuze handelszaken. Bij beroepen werd dit soort zaken sneller afgehandeld, dat wil zeggen in gemiddeld ongeveer 2,4 maanden voor civielrechtelijke zaken en 3,4 maanden voor handelszaken, omdat deze voornamelijk schriftelijk plaatsvonden. Bij de behandeling van complexere strafbare feiten in verband met het witwassen van geld nam de duur van de rechtszaken in eerste aanleg in 2019 af tot 876 dagen (ten opzichte van 1 132 dagen in 2018) en blijft deze gemiddeld gezien behoren tot de langste in de EU . In 2020 nam de gemiddelde duur van bestuursrechtelijke zaken in eerste aanleg toe tot 13,7 maanden .

II.Corruptiebestrijding