NL Publicatieblad van de Europese Unie C 162/72

Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over De mogelijke positieve en negatieve gevolgen van toegenomen milieu- en energie-eisen voor het concurrentievermogen van de Europese industrie

(2008/C 162/14)

Het Sloveense voorzitterschap heeft het Europees Economisch en Sociaal Comité op 20 september 2007 verzocht een verkennend advies op te stellen over het onderwerp

De mogelijke positieve en negatieve gevolgen van toegenomen milieu- en energie-eisen voor het concurrentievermogen van de Europese industrie.

De gespecialiseerde afdeling Vervoer, energie, infrastructuur, informatiemaatschappij, die met de voorbereidende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 23 januari 2008 goedgekeurd. Rapporteur was de heer WOLF.

Het Comité heeft tijdens zijn op 13 en 14 februari 2008 gehouden 442e zitting (vergadering van 13 februari) het volgende advies uitgebracht, dat met 126 stemmen vóór en geen stemmen tegen, bij 1 onthouding, is goedgekeurd.

Inhoud

1. Samenvatting en conclusies

2. Huidige situatie en algemene opmerkingen

3. Specifieke opmerkingen — analyses en conclusies

4. Aparte punten en aanbevelingen

1. Samenvatting en conclusies

1.1 In dit advies over energiebeleid en klimaatverandering staat de volgende vraag centraal: als het energieverbruik en de uitstoot van broeikasgassen drastisch worden ingedamd, welke mogelijke voor- en nadelen levert dat dan op voor het concurrentievermogen van de EU? Hierbij wordt vooral de economische kant van de zaak belicht.

1.2 Aangezien het concurrentievermogen, de kracht van de economie, de werkgelegenheid en de welvaart zaken zijn die elkaar beïnvloeden, is de hierboven gestelde vraag ook van groot belang voor de sociale toekomst van Europa.

1.3 Het EESC komt tot de slotsom dat Europa bij het uitwerken van maatregelen de kans heeft om voor een golf aan innovaties en investeringen te zorgen en op die manier de economie en het (internationale) concurrentievermogen van zijn industrie een impuls te geven. Slaagt het hierin, dan prevaleren de voordelen, ook wat de werkgelegenheid en het Europese sociale model betreft.

1.4 Een en ander is alleen mogelijk als op het gebied van energie en onderzoek en ook in economisch opzicht de juiste maatregelen worden getroffen, de juiste beginselen worden toegepast en een wildgroei aan regels wordt voorkomen. Anders zouden de nadelen — te hoog verbruik, te dure energie, afnemend concurrentievermogen, verplaatsing van bedrijvigheid, verwatering van het Europese sociale model — wel eens de overhand kunnen krijgen en tot crisisachtige ontwikkelingen kunnen leiden. Betaalbare energie is een levenselixer van de moderne industriële en dienstensamenlevingen met al hun sociale en culturele verworvenheden. Daarom mag de overheid energie niet duurder maken dan nodig is om de klimaatverandering te bestrijden en de trend van steeds schaarser wordende grondstoffen op te vangen.

1.5 Alle energie- en klimaatplannen en bijbehorende instrumenten moeten dan ook in het teken staan van een zo groot mogelijke rendabiliteit; alleen op die manier blijven de economische kosten en de sociale druk op de burgers laag. Wat klimaatbescherming betreft geldt als maatstaf hoeveel het precies kost om de uitstoot van een bepaalde hoeveelheid broeikasgassen (bijvoorbeeld CO2) te voorkomen. Wat energieverbruik en voorzieningszekerheid betreft geldt de energie-efficiëntie als maatstaf. (Waarbij het wel aankomt op een goede definitie van al deze grootheden.) Om deze redenen zou de EU zich in haar energie- en klimaatbeleid moeten richten op rendabele energie-efficiëntiemaatregelen en op het gebruik van economisch verantwoorde en duurzame energietechnologieën.

1.6 Dit energie- en klimaatbeleid zou ook een stimulerend effect moeten hebben op de samenwerking tussen overheid en bedrijfsleven, waarbij de economisch, geografisch en ook wat grondstoffenverbruik betreft sterke punten van de verschillende lidstaten optimaal benut en gecombineerd worden. Zo zouden technologieën voor duurzame energie in Europa daar toegepast moeten worden waar met name de klimatologische omstandigheden het beste zijn en de te produceren energie goed getransporteerd kan worden, en niet waar duurzame energie op de meeste steun van de landelijke overheid kan rekenen. Maar daarnaast moet ook worden gestreefd naar internationale samenwerking voor de ontwikkeling en het gebruik van technologieën waarmee energie wordt bespaard en de uitstoot van broeikasgassen wordt voorkomen.

1.7 Hoewel de klimaatverandering om dringende maatregelen vraagt, mag het tempo waarin de noodzakelijke veranderingen worden doorgevoerd in de energievoorziening en het energieverbruik geen al te zware wissel trekken op het aanpassingsvermogen van de economie en de samenleving. Men denke in dit verband bijvoorbeeld aan afschrijvingscycli, de tijd benodigd voor het opleiden van personeel, de stappen die nodig zijn voor de ontwikkeling van nieuwe technologie, en met name ook aan cao-aanpassingen, opleidingsmaatregelen en andere maatschappelijke veranderingen. Van O&O-zijde zijn daarenboven belangrijke bijdragen nodig.

1.8 Een bottom-up-aanpak verdient de voorkeur: naast een initiatiefrijk optreden van alle partijen moeten ook technische en economische diversiteit en flexibiliteit worden gefaciliteerd en ondersteund, want alleen met diversiteit en concurrentie tussen verschillende benaderingen, innovaties en methodes kan crises met de nodige kracht het hoofd worden geboden en blijkt welke technieken uiteindelijk het best werken. Noodzakelijk is dan ook een ruime energiemix, waarbij geen enkele nuttige technologie te vroeg terzijde mag worden geschoven (1).

1.9 Wat de doelstellingen, regels en instrumenten op energiegebied betreft is het zaak te letten op de grenzen van wat technisch mogelijk is en zowel overregulering als tot tegenstrijdigheden leidende overlappingen te voorkomen. Als gevolg van dergelijke overlappingen komt het geld niet op de juiste plaats terecht, waardoor de kosten onnodig stijgen, en dat heeft weer een negatief effect op de welvaart en het concurrentievermogen. Het is ook van belang dat de doelstellingen en instrumenten een betrouwbaar langetermijnkarakter hebben, want zij vormen de basis voor zeer hoge investeringen en uiterst kostbare ontwikkelingen, die pas op de langere termijn rendabel zijn en dan ook pas voor arbeidsplaatsen en welvaart zorgen.

1.10 Als de mogelijkheid bestaat, moeten stimuleringsinstrumenten zoals een goed uitgewerkte allocatie van emissierechten voorrang krijgen boven gedetailleerde regelingen. En betaalbare energie blijft van doorslaggevend belang voor het internationale concurrentievermogen en de maatschappelijke basiszorg. Bovendien kan de Europese industrie alleen met betaalbare energie het kapitaal vergaren dat nodig is om investeringen te doen en O&O-activiteiten te financieren.

1.11 De O&O-activiteiten om zuinige, klimaatvriendelijke energietechnologie te ontwikkelen moeten worden uitgebreid, en hiervoor dienen ingenieurs, wetenschappers en technici te worden opgeleid. Aan nieuwe, nog verre van rendabele methoden om van duurzame energie gebruik te maken moet beslist verder worden gewerkt, maar deze mogen niet met hoge subsidies (of met een gedwongen afzetprijs) in een te vroeg stadium op de markt worden gebracht. Zolang duurzame energietechnologieën waarbij geen CO2 vrijkomt nog niet rijp voor de markt zijn, zou het geld van dergelijke subsidies juist moeten worden besteed aan het onderzoek naar en de verdere ontwikkeling van deze technieken. Daarom zou bij alle maatregelen het accent moeten liggen op de innovatieve ontwikkeling en het efficiënte gebruik van zuinige, klimaatneutrale en concurrerende energietechnologieën.

1.12 Om een level playing field te creëren zijn internationaal echter wel bindende klimaatdoelstellingen nodig die voor alle broeikasgassen uitstotende landen gelden. Anders zou de EU door haar hogere energiekosten namelijk te maken krijgen met een verslechterende internationale concurrentiepositie, waarbij om te beginnen energie-intensieve industrieën zouden wegtrekken, zonder dat de klimaatbescherming er ook maar enigszins op vooruit gaat (carbon leakage). Alle Europese actoren spannen zich in om dit doel te verwezenlijken (bijvoorbeeld de conferentie op Bali). Tot het zover is, moet vermeden worden dat deze industrieën aan eisen dienen te voldoen die de concurrentieverhoudingen scheeftrekken, Want zonder hen boet Europa op den duur aan concurrentievermogen in.

2. Huidige situatie en algemene opmerkingen

2.1 Betekenis van energie. Vooral dankzij de ontwikkeling en het intensieve gebruik van industriële processen, machines en transportmiddelen waarvoor energie nodig is hebben wij onze huidige levensstandaard bereikt. Energie heeft de mens bevrijd van de zwaarste lichamelijke arbeid, zijn productiviteit verveelvoudigd, voor licht en warmte gezorgd, de opbrengst van de landbouw de hoogte in gestuwd en onvermoede mobiliteit en communicatie mogelijk gemaakt. Energie werd het levenselixer van de moderne economie en is een voorwaarde voor alle basiszorg.

2.2 Probleemsituatie. Volgens de meeste prognoses zal de wereldwijde energievraag door de bevolkingsgroei en de ontwikkeling van tal van landen in 2060 waarschijnlijk verdubbeld of misschien wel verdrievoudigd zijn. Aan de andere kant zijn er echter twee ontwikkelingen die mondiaal tot politiek optreden nopen om ernstige conflicten en economische crises het hoofd te kunnen bieden: uitputting van hulpbronnen en milieubescherming. Hoewel in dit verband de antropogene bijdrage aan de klimaatverandering (in de vorm van klimaatgassen of broeikasgassen, met name CO2, methaan en lachgas) het grootste probleem is, moeten ook de gevolgen van alle maatregelen voor de biodiversiteit, de volksgezondheid en het duurzame beheer van grondstoffen en afval in aanmerking worden genomen.

2.3 Europese Raad. In de conclusies van de voorjaarstop van de Raad lag in 2007 de nadruk op de volgende energieprioriteiten: — vergroting van de voorzieningszekerheid; — behoud van het concurrentievermogen van de Europese economieën en betaalbare energie — meer milieuvriendelijke maatregelen en bestrijding van de klimaatverandering.

2.3.1 Het EESC heeft over dit onderwerp belangrijke richtinggevende adviezen opgesteld (zie bijlage) (2).

2.4 Verzoek van het Sloveense voorzitterschap van de Raad. In een brief wees de Sloveense minister van economische zaken Andrej Vizjak het EESC erop dat het Sloveense voorzitterschap met haar industriebeleid onder meer zal streven naar een Europese economie die zo zuinig mogelijk met energie omspringt en zo weinig mogelijk broeikasgassen produceert. Maatregelen om innovaties te stimuleren en tot het gebruik van milieuvriendelijke technologieën en producten aan te zetten zijn wat dit aangaat volgens hem van groot belang. Verder wees hij erop dat een actieplan voor een duurzaam industriebeleid in de maak is, waarover de Europese Raad zich tijdens zijn voorjaarstop van 2008 zal buigen. In dit verband werd het EESC verzocht om zijn standpunt te bepalen ten opzichte van de mogelijke positieve en negatieve gevolgen van toegenomen milieu- en energie-eisen voor het concurrentievermogen van de Europese industrie.

2.5 Concurrentievermogen, kracht van de economie en welvaart. Uit recente publicaties van de adviescommissie industriële conversie (CCMI) (3) en ook van het EESC zelf (4) (bijvoorbeeld de brochure 58 concrete measures to ensure the success of the Lisbon Strategy) blijkt dat er een nauw verband bestaat tussen het concurrentievermogen, de kracht van de economie en de speelruimte voor de noodzakelijke sociale voorzieningen. Daarom gaat dit advies voornamelijk over de hier relevante economische aspecten (5) van het verzoek.

2.6 Industrielanden. Op de hoog ontwikkelde industrielanden rust hierbij een speciale plicht, enerzijds omdat zij naar verhouding een groot aandeel hebben in de emissies van schadelijke gassen, anderzijds omdat zij nog altijd voorop lopen bij het ontwikkelen van nieuwe technieken. Deze bestrijken een breed spectrum, van energiebesparing, meer energie-efficiëntie en het gebruik van emissievrije (of emissiearme) energieleveranciers (6) tot de ontwikkeling van geschikte methoden. Hierbij is het zaak om in het spanningsveld tussen wat nodig, wenselijk en economisch onontkoombaar is de juiste keuzes te maken en deze vastberaden en met gevoel voor proporties te verwezenlijken.

2.7 Kosten (7). Aan het gebruik van klimaatvriendelijke vormen van energie zijn voor de burger en voor industriële processen echter wel meestal duidelijk hogere kosten verbonden. (8) Voorbeelden zijn wind- en zonne-energie (9) (alleen in Duitsland al werd in 2007 circa 4 miljard euro uitgegeven voor het door de verbruikers gesubsidieerde gebruik van duurzame energie (10)) en de voor CO2-afvang en -opslag (CCS) geschikte kolencentrales die momenteel in ontwikkeling zijn. Ook voor warmtepompen en voor CO2-arme of zelfs CO2-vrije voertuigen is duurdere technologie nodig.

2.8 Risico's. Als deze kosten niet worden gecompenseerd door navenante besparingen dankzij een geringer verbruik van grondstoffen, en zolang landen buiten Europa geen soortgelijke kosten maken, is Europa qua concurrentievermogen in het nadeel. Europa kan het goede voorbeeld geven bij de bestrijding van de klimaatverandering, maar „het continent kan geen oneerlijke concurrentie aanvaarden van landen die geen enkele ecologische dwangmaatregelen opleggen aan hun bedrijven” (11). Alleen al de personele kosten (lonen, sociale voorzieningen), die in Europa veel hoger liggen dan in opkomende economieën als China en India, trekken een zware wissel op Europa's concurrentievermogen. Een verdere toename van de productiekosten door eenzijdige klimaatdoelstellingen is dan ook zeer belastend en gevaarlijk.

2.9 Kansen. Mocht echter een aanzienlijke meerderheid van derde landen, zoals China, India en de VS, overgaan tot soortgelijke klimaatbeschermingsmaatregelen, dan zou Europa wellicht zelfs zijn eigen milieuvriendelijke energietechnologie kunnen exporteren, zodat deze niet alleen ten goede komt aan de Europese economie, maar ook de wereldwijde energieconsumptie en CO2-uitstoot omlaag helpt brengen. Bovendien leert de geschiedenis ons dat na crisisachtige perioden vaak tijden volgen waarin de bereidheid tot innoveren groot is en technologieën ontwikkeld en toegepast worden die op de langere termijn tot economische groei leiden (zij het tot dusverre ook tot meer energieverbruik!). Daarom moet bij alle EU-maatregelen de nadruk liggen op de innovatieve ontwikkeling en efficiënte toepassing van energiezuinige, klimaatneutrale en concurrerende energietechnologie, terwijl er verder naar adequate mondiale overeenkomsten met derde landen gestreefd moet worden. Het resultaat van de Bali-conferentie laat zien dat er hierover op zijn minst verder onderhandeld wordt (zie par. 2.11).

2.10 Problemen. Als een en ander niets oplevert, ontstaan er ernstige problemen. Ten eerste zullen industriesectoren waarin de productiekosten in hoge mate afhangen van de energie- en CO2-kosten dan niet meer opgewassen zijn tegen de internationale concurrentie, de productie in Europa stopzetten, hun werknemers ontslaan en verhuizen naar landen met lagere energie- en CO2-kosten. In bepaalde takken van de industrie, zoals de aluminium- en de cementindustrie (12), is dit proces inmiddels al gaande. Dankzij een „impact assessment” weet de Commissie weliswaar heel goed welke problemen er precies spelen (13), maar om schade aan de economie te voorkomen zou er volgens heet Comité nu ook zo snel mogelijk naar een oplossing gezocht moeten worden. Naast het wegtrekken van industrieën is het ernstigste evenwel dat de internationale geldstromen niet meer voor investeringen in nieuwe Europese fabrieken gebruikt zullen worden, maar zullen worden omgeleid naar regio's met lagere energie- en CO2-kosten.

2.10.1 Verhuizing en leakage . Na het wegtrekken van industriebedrijven wordt er in de EU weliswaar minder CO2 uitgestoten, maar mondiaal gezien zullen de CO2-emissies wel op precies hetzelfde peil blijven of zelfs toenemen. Als de weggetrokken bedrijven namelijk goedkopere technologieën toepassen dan die welke hier nu al gebruikt worden of op den duur te verwachten zijn, komen er in de regel zelfs meer broeikasgassen vrij (met uitzondering van waterkracht in bijvoorbeeld Noorwegen). Daarbovenop komen dan nog eens de CO2-emissies van het vervoer.

2.10.2 Economische energie-intensiteit. De Europese industrie zou zo belangrijke industrieën en arbeidsplaatsen kwijtraken zonder dat de klimaatbescherming erop vooruitgaat. Tegelijkertijd zou de EU in de concurrentie met betrekking tot de economische energie-efficiëntie, ofwel de zogenaamde energie-intensiteit (energieverbruik/BBP), door het wegtrekken van de energie-intensieve industrie een tijdelijk (14) (schijn)succes boeken.

2.10.3 Dienstensector. Zelfs de dienstensector, die in belangrijke mate bijdraagt aan Europa's economische kracht, kan op de lange duur alleen maar gedijen als het concurrentievermogen van de Europese industrie op peil is en is wat dat betreft eveneens de dupe van — naar internationale maatstaven — te hoge energiekosten.

2.11 Mondiale overeenkomsten. Bindende en uitgebalanceerde overeenkomsten om de uitstoot van broeikasgassen te beperken dienen dus niet alleen met het oog op de klimaatbescherming zelf — want een duidelijk effect is alleen te verwachten als ook de grote CO2-emittenten, zoals China, India en de VS, meedoen — hét doel te zijn van alle internationale inspanningen op dit gebied. Inspanningen in deze richting van de EU, de lidstaten en organisaties als G8, UNO, UNESCO, OESO, IEA (bijvoorbeeld de onlangs gehouden milieuconferentie op Bali) zijn dan ook meer dan welkom.

3. Specifieke opmerkingen — analyses en conclusies

3.1 Energie- en klimaatbeleid. Het is zaak om door middel van een efficiënt energie- en klimaatbeleid het energieverbruik en de broeikasgasemissies aanzienlijk omlaag te brengen en de samenleving met al haar relevante actoren (zoals architecten, investeerders, ondernemers, leraren, scholieren, burgers en consumenten, want dit is een kwestie die iedereen aangaat, van het ene tot het andere uiteinde van de keten) op de daarvoor noodzakelijke veranderingen voor te bereiden, maar ook om dit proces zo te laten verlopen dat het internationale concurrentievermogen van de Europese economie er niet op achteruit gaat en het evenwicht tussen de in paragraaf 2.3 genoemde doelstellingen dus bewaard blijft. Een en ander gaat met uitdagingen en kansen gepaard.

3.2 Uitdaging. Zowel de wereldwijd gestegen vraag naar energie als het Europese energie- en klimaatbeleid van de afgelopen jaren hebben ertoe geleid dat energie en alle gerelateerde producten aanzienlijk duurder zijn geworden. Om aan de drie in paragraaf 2.3 genoemde doelstellingen dezelfde prioriteit te kunnen geven en het kapitaal te kunnen genereren dat nodig is voor toekomstige investeringen in innovatieve technieken, zou energie echter — ondanks de wereldwijd toenemende vraag en zonder dat de klimaatbescherming in het gedrang komt — zo betaalbaar mogelijk moeten zijn voor de Europese economie. Daarom mag de overheid energie niet duurder maken dan nodig is om de klimaatverandering te bestrijden en de trend van steeds schaarser wordende grondstoffen op te vangen. Wat de vereiste afzonderlijke maatregelen en hun gevolgen betreft is het zeer wel mogelijk dat de belangen van energiebedrijven en verbruikers uiteen zullen lopen.

3.3 Stimuleringsmaatregelen en emissiehandel. Om ervoor te zorgen dat bedrijven in het kader van hun investeringscycli gebruik gaan maken van energie-efficiënte technieken — zelfs als dit met hogere investeringskosten gepaard gaat — zijn er goede economische stimuleringsmaatregelen nodig. Blijven zulke investeringen ondanks hun rendabiliteit uit, dan moeten de oorzaken daarvan geanalyseerd en aangepakt worden. Bijna altijd zijn investeringen in energie-efficiëntie namelijk de minst kostbare manier om CO2-emissies te voorkomen (zie ook paragraaf 4.1). De emissiehandel zou een van deze economische instrumenten kunnen zijn, al moet het gebruik ervan dan wel aanzienlijk verbeterd worden; alleen op die manier is het werkelijk mogelijk om een bepaalde hoeveelheid CO2-uitstoot zo goedkoop mogelijk te beperken (zie ook paragraaf 4.3). Doordat er ook nog sprake is van EU-subsidies en de toewijzing van rechten niet altijd de juiste stimulerende werking heeft (waaraan met name het ontbrekende verband tussen toegewezen emissierechten en de daadwerkelijke emissies debet is, met als gevolg dat emissierechten ook een soort „sluitingspremies” zijn) ontstaan bijv. de zogenoemde windfall profits: elektriciteitsbedrijven berekenen de waarde van rechten die zij gratis hebben gekregen door in de prijs en behalen zo miljardenwinsten. De door de Commissie voorgestelde volledige veiling zou de zaak er alleen maar erger op maken.

3.4 Reële kansen. Mocht het lukken om in de komende 15 à 25 jaar het nieuw of her te investeren kapitaal te besteden aan zuinige, minder uitstoot veroorzakende technologieën, dan kan de klimaatbescherming positief uitpakken voor het concurrentievermogen van de Europese industrie en ondanks hogere energieprijzen tot meer welvaart leiden.

3.5 Voorwaarden en aanbevelingen. Hierna wordt daarom ingegaan op een aantal van de voorwaarden voor de verwezenlijking van deze kansen. Ook worden in dit verband enkele aanbevelingen gedaan. Een doorslaggevende voorwaarde is dat het juiste economische, energie- en onderzoeksbeleid word gevoerd, de juiste beginselen worden toegepast en een wirwar aan regels wordt voorkomen. De beleidsinstrumenten moeten een stimulans vormen voor de meest rendabele oplossingen en deze mogelijk maken; bij de kwantitatieve doelstellingen moet men rekening houden met de tijd die nodig is om de noodzakelijke veranderingen door te voeren (zonder dat de economie daar onder te lijden heeft). Men denke in dit verband bijvoorbeeld aan afschrijvingscycli, de tijd benodigd voor het opleiden van personeel, de stappen die nodig zijn voor de ontwikkeling van nieuwe technologie, en met name ook aan cao-aanpassingen, opleidingsmaatregelen en andere maatschappelijke veranderingen. Van O&O-zijde zijn daarenboven belangrijke bijdragen nodig.

3.6 Een brede aanpak — verscheidenheid, diversificatie, flexibiliteit en reciprociteit. Een bottom-up-aanpak verdient de voorkeur: naast een initiatiefrijk optreden van alle partijen moeten ook technische en economische diversiteit en flexibiliteit worden gefaciliteerd en ondersteund (zonder daarbij bepaalde terreinen te bevoorrechten). Alleen met een brede aanpak en concurrentie tussen de verschillende opties, innovaties en benaderingen kan crises met de nodige kracht het hoofd worden geboden en blijkt welke methoden en technieken — en welke combinatie hiervan — uiteindelijk het best werken. Noodzakelijk is dan ook een ruime energiemix, waarbij geen enkele nuttige technologie te vroeg terzijde mag worden geschoven. (15) Om onze energievoorziening veilig te stellen zijn nauwe betrekkingen tussen producenten, leveranciers en verbruikers (het hele traject van boorput tot eindgebruiker) een goede zaak. Daarvoor zijn economische betrekkingen nodig waarin reciprociteit voorop staat: een veilig investeringsklimaat voor buitenlands kapitaal in de EU en omgekeerd een veilig klimaat voor EU-investeringen in de energie-exporterende landen.

3.7 Europese maatregelen en internationale samenwerking. Het Europees energie- en klimaatbeleid zou ook een stimulerend effect moeten hebben op de samenwerking tussen overheid en bedrijfsleven, waarbij de economisch, geografisch en ook wat grondstoffenverbruik betreft sterke punten van de verschillende lidstaten optimaal benut en gecombineerd worden. Zo zouden technologieën voor duurzame energie in Europa daar toegepast moeten worden waar met name de klimatologische omstandigheden het meest geschikt zijn en de te produceren energie goed getransporteerd kan worden, en niet waar duurzame energie op de meeste steun van de landelijke overheid kan rekenen. Daarnaast moet ook worden gestreefd naar internationale samenwerking voor de ontwikkeling en het gebruik van technologieën waarmee energie wordt bespaard en de uitstoot van broeikasgassen wordt voorkomen.

3.8 Contradictoire (16) en elkaar overlappende kwantitatieve doelstellingen. Alleen met een zo groot mogelijke rendabiliteit blijven de economische kosten en de sociale druk op de burgers laag. Elkaar overlappende energie- en klimaatdoelstellingen leiden echter tot overregulering en onrendabele oplossingen en zijn daarom uit den boze. Ter verduidelijking: — Overeenkomstig het besluit van de Raad van maart 2007 is de overkoepelende klimaatdoelstelling van de EU om in 2020 20 % minder CO2 uit te stoten dan in 1990 het geval was. Voor de periode 2013 tot 2020 leidt dit tot een BBP-verlies (17) van 480 (raming van de Commissie van 23 januari 2008) tot 560 miljard euro (GWS/Prognos) (18), iets wat geaccepteerd dient worden en als het primaire richtsnoer voor verdere maatregelen moet dienen. — Als men er daarnaast ook nog eens naar streeft om het aandeel van duurzame energie met maar liefst 20 % te gaan vergroten, dan nemen deze kosten alleen maar toe, want bij duurzame energie kost het verminderen van CO2-emissies veel meer dan bij andere maatregelen in die richting. — Nog meer nadelen en complicaties zijn het gevolg als ook van de economische energie-efficiëntie zelf een expliciet gekwantificeerde doelstelling (20 %) wordt gemaakt (zie paragraaf 2.10.2). Deze doelstelling is namelijk het eenvoudigst te verwezenlijken als de industrie wegtrekt of als, op grond van de definitie van energie-efficiëntie, in de energiemix kernenergie en steenkool worden vervangen door aardgas en duurzame energie (die aanmerkelijk duurder zijn). (19) Uit deze ongewenste neveneffecten blijkt dat energie-efficiëntie geen doel maar een — weliswaar uiterst belangrijk — middel hoort te zijn om de drie in paragraaf 2.3 genoemde doelstellingen op een duurzame manier te verwezenlijken. Daarom beveelt het EESC aan om eerst goed en objectief te kijken welke gevolgen de klimaatdoelstellingen voor het BBP zouden kunnen hebben. Dan kan ervoor gezorgd worden dat de noodzakelijke reductie van de broeikasgasemissies het concurrentievermogen van de Europese industrie niet in gevaar brengt en dat de middelen op precies de juiste plaats terechtkomen.

3.8.1 Onderzoek. Uit onderzoek blijkt het volgende (20): — een CO2-reductiedoelstelling voor de EU van minder dan 20 % (21) is economisch haalbaar als de politiek en de samenleving erin slagen om consequent de minst kostbare maatregelen te nemen (bottom-upstudie van McKinsey, waarin de noodzakelijke en mogelijke maatregelen duidelijk omschreven worden). Er zijn ook studies die hogere reductiedoelstellingen economisch haalbaar noemen, maar dit zijn top-downstudies die niet echt aangeven hoe dat in zijn werk kan gaan; — voor elk procentpunt CO2-reductie méér stijgen de kosten echter steeds scherper (gecumuleerd BBP-verlies van 480-560 miljard euro, zie paragraaf 3.8); zo is het voor de reductiedoelstelling van 20 % al nodig dat in de energiemix steenkool wordt vervangen door aardgas en duurzame energie, wat een dure aangelegenheid is; — er zijn nog vele miljarden euro's meer nodig als men ook nog eens wil bereiken dat duurzame energie 20 % van de energiemix gaat innemen, aangezien deze doelstelling alleen haalbaar is met het massaal gesubsidieerde gebruik van (in ieder geval bij de huidige stand van de ontwikkeling) onrendabele technologieën.

3.8.2 De in paragraaf 2.2 genoemde doelstellingen: stand van zaken. Met het oog op het noodzakelijke evenwicht tussen de drie in paragraaf 2.3 genoemde energie- en milieudoelstellingen zou de politiek moeten proberen om de CO2-emissies ook daadwerkelijk — en zonder de economie te schaden — te reduceren. Stelt men echter als extra eis dat duurzame energie een onevenredig groot aandeel in de energiemix moet gaan innemen en streeft men wat energie-efficiëntie betreft een overgereguleerd economisch doel na — zaken die gezien de huidige stand van de techniek prematuur en dus kostbaar zijn — dan wordt het overheidsgeld verkeerd besteed (22) en bestaat het gevaar dat Europa zelf niet meer kan voldoen aan de vraag naar goed werkende milieutechnologie. Zo komt uit een onderzoek (23) van de Europese Commissie naar voren dat het concurrentievermogen van tal van industriesectoren al duidelijk wordt aangetast door CO2-prijzen van 20 à 25 euro per ton.

3.9 Onderzoek en ontwikkeling, opleiding

3.9.1 Zonder meer onderzoek en ontwikkeling (O&O) in alle schakels van de energieketen komt het niet tot de technologische ontwikkelingen die nodig zijn voor nieuwe opties, minder kosten en meer efficiëntie bij de ontginning/ondersteuning van grondstoffen, de omzetting, opslag en het eindgebruik van energie in industrie, vervoer, huishoudens en privé-gebruik. Het EESC heeft er al vaker op gewezen dat de O&O-uitgaven om deze redenen drastisch verhoogd moeten worden. Daarbij zou ook gebruikt moeten worden gemaakt van het geld dat vrijkomt als de subsidies voor nog lang niet marktrijpe technologieën worden verminderd.

3.9.2 In dit verband zou de overheid vooral subsidies moeten geven aan fundamenteel onderzoek (zoals katalyse, witte/groene biotechnologie), materiaalonderzoek, kernfusie en afbraak van actiniden), terwijl toepassingsgerichte O&O-activiteiten primair door de economie (inclusief het MKB) zouden moeten worden bekostigd. Bovendien dienen alle vaklui — technici, ingenieurs, wetenschappers enz. — goed opgeleid en iedereen die, ook als consument, indirect met energie te maken heeft geschoold te worden.

4. Aparte punten en aanbevelingen

4.1 Energie-efficiëntie, een „no regret”-optie

— Energie-efficiëntie vergroot de voorzieningszekerheid, vermindert de druk op het milieu en stabiliseert de energieprijzen.

— Met meer energie-efficiëntie kan worden bereikt dat wereldwijd 6 Gt (miljard ton) CO2 minder wordt uitgestoten (24).

— Energie-efficiëntie is hét middel om landen buiten Europa bij een mondiale overeenkomst voor klimaatbescherming te betrekken.

— Om de energie-efficiëntie te optimaliseren moet iets gedaan worden aan wettelijke bepalingen die niet met elkaar stroken: huurrecht, recycling-quota.

— Bij het „meten” van de nationale energie-efficiëntie moet men uitgaan van het gebruik van goederen door de eindverbruiker, en niet uitsluitend van het energieverbruik in verhouding tot het BBP.

— In het geval van door energie aangedreven producten zou bij conflicterende doelstellingen de nadruk op de gebruiksfase moeten liggen.

— Energie-efficiëntie moet vooral prioriteit krijgen als het besparingspotentieel groot is, vooral in gebouwen en krachtcentrales.

— Het rendement hangt af van investerings- en afschrijvingscycli.

— Deze cycli moeten ook in het geval van duurzame energie de doorslag geven (zie de volgende paragrafen).

— Industrieën die al aan energie-efficiëntiecriteria voldoen mogen niet extra op kosten worden gejaagd door beleidsinstrumenten als de emissiehandel (bijvoorbeeld veilingen).

— Het potentieel voor meer energie-efficiëntie moet per sector worden onderzocht (25).

4.2 Duurzame energie

4.2.1 Duurzame energie komt een duurzame energievoorziening ten goede (meer voorzieningszekerheid, nagenoeg CO2-neutrale of CO2-vrije energiewinning). Op de lange termijn moet duurzame energie het zonder subsidies kunnen stellen en dus efficiënter worden.

4.2.2 Daarom moet bij de ondersteuning en ontwikkeling van duurzame energie op de volgende punten worden gelet, waarbij het rendement van subsidies voorop staat: — Subsidies moeten naar projecten gaan waarvan het grootste rendement te verwachten valt. — Leidende markten moeten met name met behulp van geschikte randvoorwaarden worden ontwikkeld. Dit mag niet ten koste gaan van industrieën die hun waarde al hebben bewezen. — Bij het verlenen van steun moeten de meest geschikte plaatsen voorrang krijgen. — In verband met transportkosten moet biomassa daar worden gebruikt waar zij geproduceerd wordt. — Technologieën voor duurzame energie die nog verre van rendabel zijn moeten verder worden ontwikkeld door middel van O&O, en niet door ze alvast massaal en zwaar gesubsidieerd te gaan toepassen. Steunmaatregelen voor energie-efficiëntie en duurzame energie moeten goed op elkaar afgestemd worden: eerst dient energie-efficiëntie en daarna duurzame energie ondersteund te worden. Zo is het op basis van de geplande richtlijn over duurzame energie en verwarming bijvoorbeeld de bedoeling dat gebouwen pas duurzaam worden verwarmd als ze eerst energie-efficiënt zijn gemaakt.

4.3 Aanbevolen maatregelen

— Voordat doelstellingen worden vastgelegd moet worden bekeken of deze wel technisch haalbaar zijn en welke economische en sociale gevolgen te verwachten zijn. Daarna zouden ze in Europees en bij voorkeur in mondiaal verband moeten worden vastgelegd.

— Beleidsinstrumenten moeten het gewenste effect sorteren (bijvoorbeeld een stimulans om in economische maatregelen te investeren, ontwikkeling van nieuwe markten) en mogen niet tot ongewenste situaties leiden (bijvoorbeeld investeerders die zich terugtrekken, hoge kosten voor de economie en de consument).

— Bij de toepassing van beleidsinstrumenten moet consequenter dan tot nu toe het geval was worden gekeken naar de klimatologische, de energetische en de kapitaalefficiëntie, en wel aan de hand van kwantificeerbare criteria. De beste maatstaf in dit verband zijn de kosten om het ontstaan van CO2 te vermijden.

— De EU moet snoeien in de wirwar van instrumenten (emissiehandel, subsidies voor duurzame energie, steun voor WKK-centrales, energiebelasting, de regelgeving met alle afzonderlijke richtlijnen). Hierbij is het ook zaak om iets te doen aan doelstellingen die elkaar in de weg zitten; rendabele maatregelen moeten voorrang krijgen boven onrendabele maatregelen (wat meestal neerkomt op: eerst energie-efficiëntie, dan verdere ontwikkeling van duurzame energie).

— De emissiehandel moet zo worden aangepast dat energie-efficiëntie meer aandacht krijgt en bedrijfssluitingen worden vermeden. Om ervoor te zorgen dat ondernemingen over het nodige kapitaal voor investeringen in energie-efficiëntie beschikken, verdient het aanbeveling emissierechten niet te veilen, maar te verstrekken aan de hand van efficiëntiecriteria, waarbij ook rekening wordt gehouden met daadwerkelijke productievolumes. Dan komt de emissiehandel de energie-efficiëntie evenzeer ten goede als met een algehele veiling het geval zou zijn, maar blijven negatieve gevolgen uit (zoals een consolidatie van onnodige verhogingen van de elektriciteitsprijzen, windfall profits en hogere lasten voor de energie-intensieve industrie). De lappendeken van subsidies voor duurzame energie en oneigenlijke stimulansen bij het verlenen van emissierechten zou plaats moeten maken voor een situatie waarin er een duidelijke verband bestaat tussen productie en emissierechten (zodat de emissiehandel niet ontaardt in een bonus voor bedrijfssluitingen!). Door veilingen zouden in bepaalde sectoren alleen al de productiekosten met ruim 10 % stijgen en aldus gewenste loonstijgingen blokkeren.

— De ondersteuning van duurzame energie in de EU moet geharmoniseerd worden, zodat voor windmolenparken en fotovoltaïsche zonnepanelen steeds de meest geschikte plaatsen worden gekozen. Bij een brede ondersteuning van duurzame energie voor de productie van warmte, elektriciteit en brandstof zou niet moeten worden uitgegaan van regionale behoeften, maar zou moeten worden gekeken waar het klimaat (en de transportmogelijkheden) zich er het best voor leent.

— Als productiefactor zou energie zoveel mogelijk gevrijwaard moeten blijven van extra door de overheid veroorzaakte energie- en klimaatkosten — extra in de zin dat deze kosten bovenop de kosten komen die al bij de leveranciers ontstaan en de afnameprijs bepalen — om de internationale concurrentiepositie niet aan te tasten en bedrijfsverplaatsingen te voorkomen. Alleen economisch gezonde ondernemingen zijn in staat om hun energie-efficiëntie te verbeteren, nieuwe technologie te ontwikkelen en het nodige kapitaal te verzamelen.

— Bij internationale afspraken moet de nadruk komen te liggen op relatieve doelstellingen (energie-efficiëntie, broeikasgasemissies/BBP), zodat landen met een snel groeiende economie (en dus snel groeiende broeikasgasemissies) ook een stimulans hebben om mee te doen. Stimulansen moeten vooral worden gezocht in de overdracht van technologie — dat is ook het doel van het uit zes Aziatisch-Pacifische landen bestaande AP-6-forum (26) — zodat efficiënte technologie snel doordringt in de regio's met de grootste achterstanden.

Brussel, 13 februari 2008 De voorzitter van het Europees Economisch en Sociaal Comité D. DIMITRIADIS

(1) Behoudens eventuele besluiten van lidstaten inzake kernenergie

(2) In de bijlage worden de relevante adviezen van het Comité uit de laatste vier jaar opgesomd.

(3) CCMI-advies over het onderwerp Impact van de Europese milieuregelgeving op industriële veranderingen (CESE 696/2007); rapporteurs: de heren Pezzini en Nowicki

(4) CESE-2007-09, voorwoord van de heer Sepi

(5) Enkele sociale aspecten die ook voor het onderhavige advies relevant zijn, komen ook aan bod in het toekomstige initiatiefadvies over „De maatschappelijke gevolgen van de ontwikkeling van het koppel vervoer/energie”

(6) Ook daarbij worden de verwachtingen soms beschaamd, zoals onlangs nog wat biobrandstoffen betreft (zie TEN/286)

(7) Zie hiervoor de door de EU-Commissie uitgevoerde raming van de kosten van de klimaatmaatregelen van 23 januari 2008: 0,45 % van het BIP, of 60 mrd euro per jaar, of ongeveer 3 euro per burger en per week (meer dan 600 euro per jaar voor een uit vier personen bestaand gezin)

(8) Uitzonderingen: waterkracht en kernenergie

(9) De bij een groter aanbod noodzakelijke opslagtechnologie zou opnieuw tot een drastische kostenstijging leiden.

(10) En voor de daarbij gecreëerde arbeidsplaatsen

(11) Uit de toespraak van president Sarkozy tot het Europees Parlement in Straatsburg (13 november 2007)

(12) Zie CCMI/040 over de ontwikkeling van de Europese cementindustrie

(13) „Commission eyes end to free pollution credits”, EurActiv, 10/01/08, http://www.euractiv.com/en/climate-change/commission-eyes-free-pollution-credits/article-169434

(14) namelijk zolang er nog geen sprake is van een algemene recessie

(15) Behoudens eventuele besluiten van lidstaten inzake kernenergie

(16) Als de huidige CCS-technieken verder ontwikkeld worden, zouden zij kunnen uitgroeien tot een zeer efficiënt middel om de CO2-uitstoot te verminderen. Wel is het zo dat installaties met CCS minder energiezuinig zijn dan vergelijkbare installaties zonder CCS. Er is hier dus duidelijk sprake van een contradictie tussen energie-efficiëntie en het voorkomen van CO2-emissies. Gezien de nog altijd enorme steenkoolreserves zou men dit verlies aan energie-efficiëntie tijdelijk op de koop toe kunnen nemen, maar dan mag energie-efficiëntie niet worden opgelegd als een extra kwantitatieve doelstelling.

(17) Rede van Commissievoorzitter Barroso van 23 januari 2008

(18) „GWS/Prognos-Studie”, oktober 2007, in opdracht van het Duitse ministerie van economie en technologie

(19) Oorzaak hiervan is de definitie van energie-efficiëntie als de verhouding tussen het primaire energieverbruik en het BBP. Het primaire energieverbruik wordt op zijn beurt berekend via de zogenoemde efficiëntiemethode. Een en ander betekent dat de energie-efficiëntie verdriedubbelt als een kerncentrale wordt vervangen door een installatie voor windkracht of zonne-energie, zonder dat ook maar één kWh stroom word bespaard. Ook met de vervanging van een kerncentrale door aardgas zou de energie-efficiëntie toenemen, al zou zelfs dan meer CO2 worden uitgestoten.

(20) Duitse kosten om CO2-uitstoot te voorkomen, september 2007, McKinsey; Studie voor energie-intensieve industrieën, september 2007

(21) Preciezer: voor Duitsland 26 %, geëxtrapoleerd naar de gehele EU: 15 à 20 %

(22) Zoals tot nu toe in het kader van vijfjarenplannen ook al het geval was bij de — meestal nationale — voor de korte termijn bestemde quota voor duurzame energie en CO2.

(23) „EU ETS Review. Report on International Competitiveness”, European Commission/McKinsey/Ecofys, december 2006

(24) McKinsey-curve

(25) Conform de benadering van het IEA

(26) „Asia-Pacific Partnership on Clean Development and Climate” is een nieuw forum dat vaart moet zetten achter de ontwikkeling en het gebruik van schone energietechnologie. De deelnemende landen zijn Australië, Canada, China, India, Japan, Korea en de VS. Het doel is om bij de verwezenlijking van energie- en klimaatdoelstellingen te zorgen voor een duurzame economische ontwikkeling en tegelijkertijd armoede te bestrijden. Het accent ligt op investeringen, handel en technologie-overdracht.