·ondersteunen en bevorderen van de justitiële opleiding van professionals (zoals rechters, openbare aanklagers, notarissen, gevangenispersoneel en advocaten) in de burgerlijke en strafrechtelijke EU-instrumenten, fundamentele rechten, gerechtelijke ethiek en de rechtsstaat, met inbegrip van taalopleidingen over juridische terminologie, teneinde een gemeenschappelijke rechtscultuur te stimuleren;

·vergemakkelijken en ondersteunen van justitiële samenwerking in burgerlijke en in strafzaken;

·bijdragen tot de verdere ontwikkeling van een Europese rechtsruimte op basis van wederzijdse erkenning en wederzijds vertrouwen, in het bijzonder door de justitiële samenwerking in burgerlijke en in strafzaken te bevorderen

De referentieperiode voor de tussentijdse evaluatie is de eerste helft van de uitvoering van het programma, van 2014 tot en met medio 2017. De evaluatie had betrekking op de jaarlijkse werkprogramma’s van 2014, 2015 en 2016. Het jaarlijkse werkprogramma van 2017 werd daarentegen voornamelijk onderzocht vanuit het oogpunt van ontwerp en structuur, maar niet uit het oogpunt van uitvoering.

Deze ambitieuze doelstellingen, die in het Verdrag zijn vastgelegd, zijn ook door de Europese Raad bevestigd in het programma van Stockholm . De totstandbrenging van een Europa van recht en rechtvaardigheid is een van de politieke prioriteiten van de EU en het programma Justitie 2014-2020 is een van de instrumenten die bijdragen tot de verwezenlijking van deze doelstelling.

Het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie voorziet in de totstandbrenging van een Europese ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid, die is gebaseerd op de wederzijdse erkenning van rechterlijke beslissingen en het wederzijdse vertrouwen tussen de lidstaten, waarin personen zich vrij kunnen bewegen en kunnen vertrouwen op de eerbiediging van de grondrechten en van gemeenschappelijke beginselen (zoals non-discriminatie, gendergelijkheid, daadwerkelijke toegang tot de rechter voor iedereen, de rechtsstaat en goed functionerende onafhankelijke rechtsstelsels).

In de jaarlijkse werkprogramma's voor 2014-2016 is 143 miljoen EUR gepland. Volgens de beschikbare bronnen is het totale bedrag van de gevraagde en vastgelegde EU-bijdrage nog steeds niet bereikt (zie tabel 1). In het algemeen zijn de meeste voor subsidies toegewezen middelen vastgelegd (met een vastleggingspercentage van bijna 90 %), maar het vastleggingspercentage voor aanbestedingsactiviteiten was veel lager en schommelde tussen 60 % en 70 %.

De op dit gebied gefinancierde acties zijn erop gericht de EU-burgers doeltreffende rechtsmiddelen te bieden in geval van schending van het EU-recht, met name wanneer de nationale procedures te ingewikkeld zijn voor de burgers. Het programma bevordert in het bijzonder het gebruik van andere soorten rechtsmiddelen en niet-rechtsmiddelen die in de EU zijn ontwikkeld en die een snelle, efficiënte en goedkopere oplossing voor geschillen kunnen bieden, zoals bijvoorbeeld ondersteund door het e-justitieportaal. Het is ook bedoeld om nauwe samenwerking tussen nationale autoriteiten of administratieve organen aan te moedigen, wat bijzonder belangrijk is voor de doeltreffendheid van bepaalde EU-rechten.

Het programma ondersteunt acties ter bevordering van de opleiding van beoefenaars van juridische beroepen op het gebied van het EU-recht, met inbegrip van taalcursussen over juridische terminologie, met als doel een gemeenschappelijke juridische en justitiële cultuur in de EU te bevorderen. Justitiële opleidingen kunnen "basis"-componenten omvatten, zoals talenkennis en terminologie, en meer gespecialiseerde aspecten, zoals seminars over specifieke aspecten van zowel het burgerlijk als het strafrecht, e-leren en de uitwisseling van personeel en ervaringen. De hoofdzakelijk gefinancierde activiteiten ondersteunen de opleiding van de leden van de rechterlijke macht en het justitieel personeel, maar ook van andere beoefenaars van juridische beroepen die bij de rechterlijke macht betrokken zijn, en de ontwikkeling van instrumenten voor opleidingsverstrekkers.

Het programma ondersteunt activiteiten die bijdragen tot de daadwerkelijke en coherente toepassing van het EU-acquis met betrekking tot justitiële samenwerking in burgerlijke en in strafzaken, onder meer door gegevensverzameling en statistieken over de toepassing van het EU-acquis op te bouwen en/of te verbeteren. Gefinancierde activiteiten dragen ook bij tot de handhaving van EU-instrumenten en rechterlijke beslissingen, met name als gevolg van grensoverschrijdende geschillen. Het programma financiert ook projecten die tot doel hebben de informatie-uitwisseling tussen beroepsbeoefenaren te verbeteren teneinde de operationele samenwerking en het wederzijdse vertrouwen in de EU te versterken.

Wat betreft de doelgroepen, bedoeld als de groepen die direct (door deelname aan activiteiten in het kader van justitieprojecten) of indirect baat kunnen hebben bij de uitvoering van het programma, worden potentieel alle EU-burgers opgenomen, aangezien het programma Justitie tot doel heeft een Europese rechtsruimte tot stand te brengen waarin alle burgers hun rechten kennen en kunnen uitoefenen.

Op grond van artikel 6 van de verordening financiert het programma een breed scala van activiteiten, zoals analytische werkzaamheden, wederzijds leren, samenwerking, bewustmaking en verspreiding, opleidingsactiviteiten en acties ter ondersteuning van de voornaamste actoren waarvan de activiteiten bijdragen aan de tenuitvoerlegging van zijn specifieke doelstellingen. Het programma ondersteunt organisaties die actief zijn op het gebied van justitiële samenwerking, justitiële opleiding, toegang tot justitie en drugspreventie in heel Europa, zoals Europese netwerken, openbare of particuliere organisaties gewoonlijk zonder winstoogmerk, nationale, regionale en plaatselijke overheden in de EU-lidstaten, niet-gouvernementele organisaties; universiteiten en onderzoeksinstellingen, alsmede internationale organisaties.

Voor 2015 werd voor bijna alle specifieke doelstellingen een lichte daling van het aantal ontvangen (en bijgevolg toegekende) subsidieaanvragen vastgesteld. Bovendien werd voor de oproepen tot het indienen van voorstellen in 2016 een aanzienlijke daling van het aantal aanvragen (bijna 51 %) geregistreerd: in totaal werden slechts 127 aanvragen voor subsidies voor het uitvoeren van acties ontvangen, vergeleken met 262 aanvragen in de oproepen voor 2015. Dit kan ten dele worden verklaard door de uitrol van het deelnemersportaal, dat volgens de evaluatieresultaten niet is aangepast aan typische aanvragers van het programma Justitie (zoals opleidingsorganisaties), aangezien het portaal oorspronkelijk was ontworpen voor met name onderzoeksinstellingen en omvangrijke subsidies. Ondanks deze daling van het aantal aanvragen bleef het aantal gegunde projecten over het algemeen stabiel voor de vier specifieke doelstellingen en nam het aantal projecten op het gebied van justitiële samenwerking zelfs aanzienlijk toe. Deze daling heeft ook geleid tot een verhoging van het toekenningspercentage.

Wanneer het gunningspercentage van oproepen tot het indienen van voorstellen voor de jaren 2014 en 2015 in aanmerking wordt genomen, schommelt het gemiddelde gunningspercentage van bijna alle specifieke doelstellingen tussen ongeveer 16 % en ongeveer 47 %In het kader van de doelstellingen inzake justitiële samenwerking en justitiële opleiding werd aan bijna de helft van de ingediende aanvragen gevolg gegeven.

Bron: Jaarverslagen over de uitvoering van de jaarlijkse werkprogramma's voor 2014 en 2015, analyse van de in 2016 toegekende projecten en Sygma-gegevens (er waren geen volledige gegevens over de aanvragers voor 2016 beschikbaar). JSAM (justitiële samenwerking), JOPL (justitiële opleiding), JTOE (toegang tot de rechter), JDRU (drugsbeleid).

De specifieke doelstellingen met betrekking tot "drugsbeleid" en "justitiële opleiding" zijn de doelstellingen die, wat de vastgelegde uitgaven betreft, het nauwst aansluiten bij de overeenkomstige jaarlijkse werkprogramma's. Ook de specifieke doelstelling met betrekking tot "justitiële opleiding" heeft het hoogste vastleggingspercentage bereikt. Het vastleggingspercentage voor de specifieke doelstelling "daadwerkelijke toegang tot de rechter" was aanvankelijk relatief laag; de situatie is in de loop der jaren echter verbeterd. Ten slotte was de specifieke doelstelling met het grootste verschil tussen de geplande en de vastgelegde middelen justitiële samenwerking in burgerlijke en in strafzaken, vanwege de grote afhankelijkheid van aanbestedingsacties.

Bron: Jaarlijkse monitoringverslagen over het werkprogramma voor 2014 en 2015, projectdatabank voor 2016. AS (actiesubsidie), ES (exploitatiesubsidie), AANB (aanbesteding), JSAM (justitiële samenwerking), JOPL (justitiële opleiding), JTOE (toegang tot de rechter), JDRU (drugsbeleid).

Met name is de begroting voor subsidies verdeeld over de specifieke doelstellingen van het programma, zoals blijkt uit figuur 1.

De indicator "Justitiële opleiding" wordt gemeten aan de hand van het aantal en percentage van leden van de rechterlijke macht en justitieel personeel dat heeft deelgenomen aan door het programma gefinancierde opleidingsactiviteiten, personeelsuitwisselingen, studiebezoeken, workshops en seminars. De indicatoren in verband met de "justitiële samenwerking in burgerlijke en in strafzaken" zijn gericht op de gestroomlijnde toepassing van instrumenten op Europees niveau in het strafrecht (gemiddelde duur van de procedures van overlevering op grond van het Europees aanhoudingsbevel) en het gebruik van IT-systemen (aantal informatie-uitwisselingen in het Europees Strafregisterinformatiesysteem). De indicatoren in verband met "toegang tot de rechter" zijn eveneens gericht op de rol van IT-systemen (aantal treffers op het e-justitieportaal), en op de kwestie van de rechten van slachtoffers (aantal organisaties voor slachtofferhulp per lidstaat). Ten slotte zijn de indicatoren in verband met het "drugsbeleid" gericht op het aantal onderzochte nieuwe psychoactieve stoffen en het aantal gebruikers van opiaten die verslavingsbehandeling ondergaan.

Met betrekking tot de verwezenlijking van de algemene doelstelling van het programma (namelijk "bijdragen tot de verdere ontwikkeling van een Europese rechtsruimte op basis van wederzijdse erkenning en wederzijds vertrouwen, in het bijzonder door de justitiële samenwerking in burgerlijke en in strafzaken te bevorderen"), heeft de belangrijkste indicator (d.w.z. het aandeel van beoefenaars van een juridisch beroep die zijn getraind, niet alleen door middel van dit programma, in de EU-wetgeving of de wetgeving van een andere lidstaat, met inbegrip van burgerlijk recht, strafrecht en fundamentele rechten) voortdurende en aanzienlijke vooruitgang laten zien op weg naar de verwezenlijking van de doelstelling ervan (d.w.z. 700 000 beoefenaars van een juridisch beroep die uiterlijk in 2020 opgeleid moeten zijn). Het aantal opgeleide beoefenaars van een juridisch beroep is tussen 2013 en 2016 voortdurend toegenomen en het streefcijfer voor 2020 was al in 2017 bijna bereikt.

Bovendien is ook uit de belangrijkste indicator die wordt gebruikt om de verwezenlijking van de specifieke doelstelling inzake justitiële opleiding (d.w.z. het aantal en het percentage leden van de rechterlijke macht en het justitieel personeel dat aan door het programma gefinancierde opleidingsactiviteiten, personeelsuitwisselingen, studiebezoeken, workshops en seminars heeft deelgenomen) te meten, een relevante vooruitgang gebleken en was de doelstelling om tegen 2020 20 000 beoefenaars van juridische beroepen (voor de hele Commissie) op te leiden al in 2015 bereikt. In dit opzicht heeft het programma Justitie de grootste bijdrage geleverd aan de verwezenlijking van de opleidingsdoelstellingen voor 2020. Het aantal justitieel personeelsleden dat jaarlijks in het programma Justitie wordt opgeleid, bedraagt ongeveer 14 000 vanaf 2016 (de gegevens voor 2017 zijn nog niet beschikbaar).

Al deze resultaten weerspiegelen de prioriteit van justitiële opleiding van het programma.

Wat de specifieke doelstellingen van het programma in het algemeen betreft, geven de indicatoren de prioriteiten voor elke specifieke doelstelling adequaat weer en zijn ze meetbaar ten opzichte van hun basislijn. Bovendien is uit de uitgevoerde evaluatie gebleken dat op verschillende fronten aanzienlijke vooruitgang is geboekt, aangezien een aantal doelstellingen bijna is bereikt.

Meer in het bijzonder kunnen belangrijke resultaten worden waargenomen met betrekking tot de specifieke doelstelling "justitiële samenwerking in burgerlijke en in strafzaken", waarvoor de 2020-doelstelling (d.w.z. het aantal informatie-uitwisselingen in het Europees Strafregisterinformatiesysteem) waarschijnlijk zal worden gehaald. Ook wat de specifieke doelstelling "toegang tot de rechter" betreft, heeft de 2020-doelstelling (d.w.z. het aantal treffers op het e-justitieportaal en het aantal organisaties voor slachtofferhulp met nationale dekking) de genoemde doelstellingen al overtroffen.

Soms zijn de geselecteerde indicatoren echter moeilijk te meten omdat zij bijvoorbeeld worden beïnvloed door exogene factoren (zoals de verschillende maten waarin EU-richtlijnen op nationaal niveau zijn omgezet, verschillende nationale beleidsprioriteiten en -noodsituaties, macro-economische omstandigheden, enz.), waardoor het moeilijk is om de exacte bijdrage van het programma aan de realisatie ervan in te schatten.

Er is nog ruimte voor verdere verbeteringen, mede door een gebrek aan adequate instrumenten (zo is er geen tevredenheidsonderzoek om het beeld te helpen peilen van de deelnemers die aan opleidingsactiviteiten hebben deelgenomen). Bovendien hebben sommige indicatoren, die bijvoorbeeld betrekking hebben op de geografische dekking van het programma, bepaalde onderliggende tendensen niet weergegeven, zoals het feit dat het programma tot dusver werd gedomineerd door begunstigden uit een klein aantal lidstaten.

2.5.Deelnemers en partnerschappen

Uit de gegevens die in het kader van de tussentijdse evaluatie zijn verzameld, blijkt dat het programma erin slaagt meer transnationale partnerschappen aan te trekken en dat dit een van de belangrijkste vectoren is waarmee de Europese rechtsruimte wordt ondersteund.

Volgens de begunstigden hebben partnerschappen die in het kader van het programma Justitie zijn ontwikkeld door middel van exploitatiesubsidies en subsidies voor het uitvoeren van acties, een gunstig effect gehad op de capaciteiten van hun respectieve organisaties, met name op hun vermogen om de duurzaamheid van de resultaten te waarborgen en de projecten uit te voeren. Via exploitatiesubsidies financiert het programma voornamelijk Europese netwerken die actief zijn op het gebied van het vergemakkelijken en ondersteunen van justitiële samenwerking in burgerlijke en in strafzaken en de toegang tot de rechter en die met de Commissie een partnerschapskaderovereenkomst hebben gesloten.

Een aantal aan het programma Justitie deelnemende organisaties is ook actief in het programma Rechten, gelijkheid en burgerschap. Het lijkt er dus op dat het programma Justitie de groei van duurzame Europese netwerken op het gebied van justitiebeleid heeft bevorderd en dat er ook met betrekking tot andere EU-financieringsprogramma's gestructureerde samenwerkingsnetwerken bestaan.

Het bleek echter dat bij het programma Justitie niet alle lidstaten op homogene wijze betrokken waren. Ongeveer 25 % van alle begunstigden is immers afkomstig uit Italië of België en ongeveer de helft van de partnerorganisaties is afkomstig uit vijf landen. De overige 50 % bestaat uit organisaties uit de overige 21 lidstaten. Dit betekent een onevenwichtige verdeling van de programmamiddelen, met name met betrekking tot organisaties in Midden- en Oost-Europese lidstaten.





3.Wat heeft het programma Justitie opgeleverd?

Zoals uit de evaluatie blijkt, presteert het programma Justitie halverwege de looptijd over het algemeen goed wat de specifieke doelstellingen betreft, met betrekking tot doeltreffendheid, efficiëntie, relevantie, coherentie, complementariteit, en synergieën en meerwaarde voor de EU. Er zijn verbeteringen nodig, met name wat betreft het eigen vermogen.

3.1.Doeltreffendheid

Uit de analyse van de indicatoren is gebleken dat op verschillende fronten aanzienlijke vooruitgang is geboekt, aangezien sommige doelstellingen bijna zijn bereikt en andere al zijn bereikt. Daarom draagt het programma Justitie positief bij tot de algemene doelstelling van het programma door vooruitgang te boeken bij de verwezenlijking van de specifieke doelstellingen ervan.

De programmaspecifieke indicatoren zijn geschikt om de vooruitgang bij de verwezenlijking van de doelstellingen van het programma te monitoren, maar soms zijn ze moeilijk te meten of zijn er verbeteringen nodig.

Over het geheel genomen wordt het programma Justitie 2014-2020 door aanvragers, begunstigden en belanghebbenden gezien als een verbetering ten opzichte van de drie voorgaande programma's (namelijk het programma Civiel recht, het programma Strafrecht en het programma Drugspreventie en -voorlichting), zowel wat betreft een betere gerichtheid van het beleid als een grotere betrokkenheid van de juiste groepen belanghebbenden.