MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD EN AAN HET EUROPEES PARLEMENT - Ontkoppeling van steun: voor doeltreffendere steun

Inleiding

1. De ontkoppeling van steun staat al geruime tijd centraal in de discussies over het ontwikkelingsbeleid. De afgelopen jaren is internationaal de consensus bereikt dat de koppeling van steun, direct of indirect, aan de aankoop van goederen en diensten die met die hulp in het donorland worden verkregen, de doeltreffendheid van die steun vermindert. Algemeen wordt erkend dat de ontkoppeling van steun een belangrijke factor is van een samenhangend, op de arme bevolking gericht ontwikkelingsbeleid.

2. De ontkoppeling van steun is een belangrijk thema in het debat over samenhang en doeltreffendheid van hulpactiviteiten en geloofwaardigheid van donors. Enerzijds wordt ontkoppeling gezien als een duidelijk signaal van generositeit en solidariteit. Anderzijds - en dit is wellicht een nog belangrijker argument - wordt ervan uitgegaan dat ontkoppeling positief is voor de transparantie en verantwoordingsplicht inzake beheer en verstrekking van hulp. Ontkoppeling kan dan ook aanzienlijk bijdragen tot het beperken van corruptie en wanbeheer. Voorts wordt ervan uitgegaan dat ontkoppeling nodig is voor een sterkere betrokkenheid van ontwikkelingslanden bij het beheer van programma's en projecten. Het concept van ontkoppeling van steun is dan ook allesbehalve zuiver retorisch, maar kan bij onbeperkte toepassing (d.w.z. wanneer lacunes en problemen uit de weg worden geholpen) aanzienlijke concrete effecten hebben op de ontwikkeling van de gesteunde landen. De donorgemeenschap dient de potentiële impact van ontkoppeling dan ook zorgvuldig te analyseren. Hiervoor is volledige transparantie bij de toepassing nodig en een snelle reactie op elk verzoek om informatie.

3. Ontkoppeling van steun leidt tot een grotere doeltreffendheid van steun. Aangezien alleen projecthulp gekoppeld kan worden, maakt ontkoppeling tevens een sterkere concentratie op sectorale of begrotingssteun gemakkelijker, omdat dit in de verschillende donorlanden het verband tussen steun en handelsbelang, één van de hoofdredenen voor de stagnatie, afzwakt. Verder wordt er regelmatig op gewezen dat de volledige toepassing van ontkoppeling de waarde van de officiële ontwikkelingshulp doet toenemen, omdat leveringen dan rendabeler zijn, en er daardoor meer financiële hulpmiddelen beschikbaar zijn voor ontwikkelingsactiviteiten. Het concept "meer officiële ontwikkelingshulp door grotere rendabiliteit" wordt ook ondersteund door schattingen van de Wereldbank. Volgens die schattingen kan volledige ontkoppeling leiden tot 25% minder transactiekosten. De Commissie voor Ontwikkelingsbijstand van de OESO (DAC) volgt dezelfde lijn en schat de daling van de kosten op 15 à 30% [1].

[1] OECD Observer, Policy Brief "Untying Aid to the least Developed Countries", juli 2001.

4. Verder is in brede kring de argumentatie dat gekoppelde steun een negatieve impact hebben kan, bijvoorbeeld wanneer de steun niet verenigbaar is met steun van andere donors voor dezelfde sector in het begunstigde land. Aan gekoppelde steun kunnen ook verschillende handelspolitieke overwegingen of protectionistische doelstellingen ten grondslag liggen, en dit staat in schril contrast met het algemeen erkende concept van "lokale inbreng" van het begunstigde land en heeft een te sterk door de belangen van de donor gedreven aanpak ten gevolg.

5. Al worden deze aannames betreffende positieve effecten door kostenvermindering in brede kring geaccepteerd, toch ontbreken de vereiste aanvullende gegevens over andere potentiële positieve effecten van ontkoppeling. Zo moet nog duidelijkheid worden gecreëerd over de vraag of ontkoppeling een positieve impact heeft op de lokale inbreng van een land en of ondernemingen in ontwikkelingslanden in staat zijn deel te nemen aan en daadwerkelijk concurrerend te opereren op een volledig vrijgemaakte markt voor de aanbesteding van goederen en diensten voor ontwikkelingsdoeleinden. Ook de volgende vragen moeten worden beantwoord: welke effecten heeft volledige ontkoppeling - d.w.z. met inbegrip van alle ontwikkelde en ontwikkelingslanden - op de ontwikkeling van de lokale markten in de ontwikkelingslanden; zijn er eventueel marginale aanvullende effecten vanaf een bepaalde graad van ontkoppeling (zijn er bij een bepaalde graad van openheid nog slechts marginale voordelen); de effecten van gekoppelde steun, bijvoorbeeld wanneer de verlening van steun aan flankerende maatregelen gekoppeld is, waarvoor te leveren goederen uitsluitend in het donorland worden geproduceerd. Verder bestaat geen volledige duidelijkheid over de potentiële effecten van ontkoppeling op de evenwichtige verdeling van de steuninspanningen over de donoren en ook niet over de gevolgen van ontkoppeling voor de ondersteuning door de publieke opinie (met name de belastingbetaler) en de ontwikkeling van de hulpstromen.

6. De donorgemeenschap is vastbesloten het debat over de ontkoppeling van steun voort te zetten, en ook het debat over het verband tussen ontkoppeling en kwaliteit, doeltreffendheid en zichtbaarheid van de steun. De OESO heeft in de loop der jaren de nodige tijd besteed aan de analyse van dit vraagstuk en de bespreking ervan in het bevoegde politieke forum, in het bijzonder de Commissie voor Ontwikkelingsbijstand van de OESO (DAC). Die werkzaamheden vonden hun eerste concrete weerslag in de "aanbeveling over de ontkoppeling van officiële ontwikkelingshulp aan de minst ontwikkelde landen". Die aanbeveling werd in mei 2001 door de Commissie voor Ontwikkelingsbijstand van de OESO (DAC) na lange en moeizame besprekingen aangenomen. De Commissie beschouwt de aanbeveling als een goed politiek signaal, een eerste, maar niet toereikende stap in de goede richting. De aanbeveling heeft vanwege de vele voorwaarden, beperkingen en andere problemen slechts een uiterst beperkte impact op een marginaal deel van de officiële ontwikkelingshulp.

7. In het onderhandelingsplatform voor de internationale conferentie over de financiering van ontwikkeling heeft de EU zich nadrukkelijk uitgesproken voor verdere besprekingen over de ontkoppeling van steun [2]. Een van de resultaten van de FFD is dat de internationale gemeenschap zich ertoe verbindt "recente inspanningen en initiatieven te ondersteunen en te stimuleren, zoals de ontkoppeling van steun" [3]. Daarmee werd de ontkoppeling van steun in Monterrey erkend als een van de mogelijke manieren om de doeltreffendheid van deze stromen te verbeteren.

[2] Monterrey, Mexico, 18-22 maart 2002

[3] Punt 43 van de conferentie van Monterrey

8. De Europese Gemeenschap heeft zelf een lange staat van dienst op het gebied van de aanpak van verschillende elementen van de ontkoppeling van steun, aangezien haar lidstaten en in toenemende mate ook de begunstigde landen deel kunnen nemen aan haar ontwikkelingsprogramma's. Al sinds de overeenkomst van Yaoundé, die in 1963 werd gesloten [4], wordt in de ontwikkelingsprogramma's een plaats ingeruimd voor bepaalde elementen van ontkoppeling van steun. Medio jaren negentig bevestigde de Europese Commissie, in het kader van de politieke dialoog met het Europees Parlement [5], opnieuw haar steun voor het concept van ontkoppeling van steun en de rol die dit kan spelen bij de verbetering van het ontwikkelingsbeleid [6]. Dit document beoogt de aanpak van de Commissie te consolideren en meer licht te werpen op de huidige stand van zaken met betrekking tot de ontkoppeling van de communautaire steun.

[4] Associatieovereenkomst tussen de Europese Economische Gemeenschap en de met deze Gemeenschap geassocieerde Afrikaanse Staten en Madagaskar, ondertekend te Yaoundé op 20 juli 1963

[5] Antwoord op schriftelijke vraag E-1618/96 van Richard Howitt, PB C 322, 28.10.1996, blz. 95

[6] De Commissie kwam in 1991 met een eerste mededeling over de ontkoppeling van steun (SEC(31) 2273 def., 25.11.1991), terwijl de Raad Ontwikkeling achtereenvolgens op 4.5.1992, 18.11.1992, 25.5.1993 en 28.11.1997 zonder concrete resultaten over dit thema discussieerde.

9. Deze mededeling belicht het standpunt van de Commissie met betrekking tot ontkoppeling (deel I) en biedt een overzicht van de stand van zaken met betrekking tot de ontkoppeling van de communautaire steun (deel II). Vervolgens worden de vraagstukken geanalyseerd die verband houden met de ontkoppeling van de bilaterale steun van de lidstaten (deel III), waarna wordt afgesloten met concrete aanbevelingen (deel IV).

Deel I. Een visie op ontkoppeling

10. Sinds de eerste Overeenkomst van Lomé [7] is de communautaire steun gebaseerd op partnerschap, dat geconcentreerd is op het concept van eigen inbreng. Partnerschap en eigen inbreng kunnen niet beperkt blijven tot verklaringen over wederzijds respect en wederzijdse erkenning. Zij hebben ook concrete implicaties voor het concept van ontkoppeling. Het debat over ontkoppeling mag zich niet beperken tot een debat tussen donors in donorfora. Het moet noodzakelijkerwijs gevoerd worden met een hoge graad van betrokkenheid van de kant van de ontvangende landen. Vertrekkende van de gedachte dat de kwaliteit van de dialoog met de partners de sleutel is tot een geslaagd ontwikkelingsbeleid, hebben de ontvangende landen vanaf het begin in het middelpunt gestaan van de communautaire steun. De Europese Commissie heeft zich er dan ook voor ingezet binnen de dialoog over ontkoppeling ruimte te creëren voor de ontwikkelingspartners en hen ook mee te laten besluiten.

[7] De Overeenkomst van Lomé I (1975) tussen de Europese Gemeenschap en de landen in Afrika, het Caribisch gebied en de Stille Oceaan (ACS-staten). Hierop volgden vijf generaties van partnerschapsovereenkomsten tussen de EG en de soevereine ACS-staten.

11. In de mededeling over het ontwikkelingsbeleid van de Europese Gemeenschap [8] worden de communautaire activiteiten opnieuw gericht op enkele prioriteiten, zoals regionale integratie en institutionele versterking en capaciteitsopbouw. Beide punten zijn door de internationale gemeenschap centrale elementen genoemd in de strijd tégen armoede en vóór duurzame ontwikkeling in alle regio's en conflictpreventie. Op grond van haar ervaring is de Europese Gemeenschap bereid een actieve en leidende rol te spelen op deze gebieden. In het kader van een samenhangende aanpak streeft de Europese Commissie er derhalve naar dat de ontkoppeling van steun wordt gebruikt als instrument ter bevordering van wisselwerkingen tussen deze twee elementen en een betere benutting van hun potentieel.

[8] Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement: Het ontwikkelingsbeleid van de Europese Gemeenschap, COM (2000) 212 def., 26 april 2000.

12. Misschien wel het belangrijkste doel van ontkoppeling van steun is de verbetering van de doeltreffendheid en impact van officiële ontwikkelingshulp. In de aanbevelingen van de Commissie voor Ontwikkelingsbijstand van de OESO (DAC) wordt als principedoelstelling genoemd dat de inspanningen van de DAC-leden met elkaar in evenwicht moeten worden gebracht. Verder wordt erkend dat de totstandbrenging van dit evenwicht qua hulpinspanning een legitiem en belangrijk streven is van regering, parlement én publiek [9]. In geen geval mogen de middelen die worden ingezet om steun te ontkoppelen leiden tot concurrentieverstoring tussen meer geavanceerde en minder ervaren donors. Concurrentieverstoring kan een verkeerd signaal afgeven aan de belangrijkste donors en uiteindelijk negatieve gevolgen hebben voor de omvang van de officiële ontwikkelingshulp. Ontkoppeling van steun dient derhalve te worden geplaatst in de context van het debat over ontwikkelingsfinanciering, en vormt een argument voor verwezenlijking van de internationaal overeengekomen doelstelling van 0,7% van het BNI.

[9] OECD, The DAC Journal Development Co-operation 2001 Report, 2002, deel 3, nr. 1, blz. 43

13. Ontkoppeling van steun is geen geïsoleerd concept. Het maakt deel uit van het actuele debat over de doeltreffendheid van steun en de harmonisatie van donorbeleid en -procedures. In dit verband dient eraan te worden herinnerd dat de Europese Raad van Barcelona de verbintenis is aangegaan dat de Europese Unie vóór 2004 concrete stappen zet voor de harmonisatie van procedures en coördinatie van beleid [10].

[10] Conclusies van de Europese Raad inzake de internationale conferentie over de financiering van ontwikkeling, Barcelona, 14 maart 2002.

Deel II. Ontkoppeling van de communautaire steun

14. De Europese Commissie verklaarde op de bijeenkomst op hoog niveau van de Commissie voor Ontwikkelingsbijstand van de OESO (DAC), onder andere, dat zij "geest en doelstellingen van de DAC-aanbeveling implementeert, met inachtneming van beleid en procedures die zijn vastgesteld op communautair niveau en in de partnerschapsovereenkomsten [11]."

[11] Besluit van de Commissie [PV(2000)1519], 11 april 2001

15. In februari 2002 committeerde de Commissie zich in een mededeling aan de Raad en het Parlement over de voorbereiding van de internationale conferentie over de financiering van ontwikkeling (Monterrey, Mexico, maart 2002) tot implementatie van de aanbeveling van de Commissie voor Ontwikkelingsbijstand van de OESO (DAC). In de mededeling staat, onder andere, dat "de lidstaten ertoe dienen over te gaan de bilaterale steun van de 15 lidstaten ten aanzien van al hun partners in ontwikkelingslanden te ontkoppelen, waarbij het bestaande systeem van preferentiële prijzen in het kader van de EU-ACS gehandhaafd blijft."

16. In maart 2002 besloot de Europese Raad (conclusies van Barcelona, punt 7, onder c)), met het oog op de voorbereiding van de conferentie van Monterrey en de verbetering van de doeltreffendheid van officiële ontwikkelingshulp, "de DAC-aanbeveling met betrekking tot de ontkoppeling van steun aan de minst ontwikkelde landen te implementeren en de discussie over verdere ontkoppeling van steun voort te zetten".

17. Deze committering werd opgenomen in de resultaten van de conferentie van Monterrey en bevestigd in het op de Wereldtop voor duurzame ontwikkeling (Johannesburg, Zuid-Afrika, augustus 2002) goedgekeurde plan van implementatie. De Commissie wees opnieuw op haar committering aan de conclusies van Barcelona tijdens de intercollegiale DAC-toetsing van de communautaire steun [12].

[12] OECD/DAC Peer Review of the EC Aid, Parijs, 6 juni 2002

Ontkoppeling van de communautaire steun: stand van zaken

18. De communautaire steun is al ruim vijfentwintig jaar in hoge mate ontkoppeld. Aanbestedingsprocedures zijn open voor alle vijftien lidstaten en alle 71 ACS-staten [13], zonder onderscheid tussen minst ontwikkelde landen en andere ontwikkelingslanden, in het geval van projecten die worden gefinancierd door het EOF, voor alle mediterrane partnerlanden in het geval van het Medaprogramma en voor alle begunstigde landen in Azië en Latijns-Amerika (ALA). Dit open karakter van de aanbestedingsprocedures had concrete gevolgen in het kader van het 6e, 7e en 8e EOF (1985-2000), aangezien dit bedrijven in de ACS-staten in de gelegenheid heeft gesteld 23,6% van de contracten in de wacht te slepen, voor een totaalbedrag van EUR 1,415 miljard. Verder is de communautaire steun in toenemende mate gericht op betalingsbalans- en begrotingssteun, die per definitie volledig ontkoppeld zijn.

[13] 77 ACS-staten bij de inwerkingtreding van de Overeenkomst van Cotonou.

19. Overeenkomstig haar committeringen en op basis van de hierboven gegeven oriëntaties heeft de Commissie in de voorstellen voor herziening van de ALA-verordening en de verordening inzake overdraagbare aandoeningen en reproductieve gezondheid [14] nieuwe bepalingen opgenomen voor verdere ontkoppeling. Bij de herziening van het EG-Financieel Reglement [15] voorzien in elementen om verdere ontkoppeling van de communautaire steun mogelijk te maken. Over de uitvoeringsbepalingen wordt nog gediscussieerd.

[14] In zijn voorstel voor een nieuwe ALA Verordening, def. 340 van Com (2002), heeft de Commissie reeds een bepaling over het ontkoppelen van hulp betreffende alle lidstaten, de kandidaatlanden en, voor samenwerking in hun respectievelijke regios, de Aziatische en Latijns-Amerikaanse ontwikkelingslanden, evenals het verdere ontkoppelen, op een individuele basis, voor ontwikkelde landen opgenomen (cf.- Artikel 9). Terwijl reeds overeenkomstig met de vroegere benadering van de Commissie omtrend het ontkoppelen, dit voorstel zou verder kunnen worden versterkt, gezien deze Mededeling en om het even welke extra elementen omtrend het ontkoppelen die zullen voortvloeien uit het debat over dit in de Raad. De bespreking van Artikel 9 van het Commissie ALA voorstel zou ondertussen moeten worden stop gezet in de Raad. Dit zal vertragingen in de goedkeuring van de verordeningen omwille van het debat omtrend het ontkoppelen vermijden. Een gelijkaardige aanpak zal worden nagestreefd voor de goedkeuring van eender welke wettelijke basis die binnenkort in bespreking zou komen.

[15] Verordening (EG, Euratom) nr. 1605/2002 van de Raad van 25 juni 2002 bevat het nieuwe Financieel Reglement (PB L 248 van 16.9.2002). Het treedt op 1.1.2003 in werking.

Beoordeling van de DAC-aanbeveling door de Commissie

20. Naar de mening van de Commissie vormen de inspanningen van de DAC ter stimulering van ontkoppeling een lovenswaardige eerste stap, maar zij ziet ook de beperkingen van de DAC-aanbeveling. Omdat deze zich exclusief concentreert op de minst ontwikkelde landen, terwijl voedselhulp en het vervoer daarvan buiten beschouwing worden gelaten, is het bereik ervan vrij beperkt. Volgens de eigen schattingen van de DAC stijgt het aandeel van ontkoppelde steun tot niet meer dan 2% van de totale officiële ontwikkelingshulp. De meest optimistische schattingen gaan ervan uit dat driekwart van de officiële ontwikkelingshulp aan de minst ontwikkelde landen ($ 5,5 miljard) wordt ontkoppeld, oftewel 10% van de totale officiële ontwikkelingshulp. Verder vindt de Commissie de gedachtegang die aan de aanbeveling ten grondslag ligt, onbevredigend.

21. Reden tot bijzondere zorg is voor de Commissie het onderscheid tussen ontkoppeling van steun aan de minst ontwikkelde landen en andere ontwikkelingslanden en het cumulatieve effect op het toch al zo beperkte bereik van de DAC-aanbeveling. De impact van deze beperking wordt verder verscherpt door het feit dat bijna een derde van de minst ontwikkelde landen in een conflict- of post-/preconflictsituatie verkeert, waarin de verstrekking van steun uiterst moeilijk of slechts in zeer beperkte mate mogelijk is. Wordt alleen de DAC-aanbeveling geïmplementeerd, dan zou de Gemeenschap bovendien worden gedwongen vraagtekens te plaatsen bij een van de elementen van het EU-ACS-partnerschap, namelijk de preferenties die voor bedrijven uit de ACS-staten gelden bij aanbestedingen. Die verandering staat haaks op de contractuele verplichtingen van de Europese Gemeenschap en betekent tevens een stap terug ten opzichte van de huidige situatie. Voorts druist dit onderscheid in tegen de huidige doelstellingen van harmonisatie en vereenvoudiging van de procedures.

22. Voedselhulp valt niet onder de DAC-aanbeveling. In dit verband wordt verwezen naar "besprekingen en overeenkomsten in het kader van andere internationale fora op het gebied van de verstrekking van voedselhulp, met inachtneming van de doelstellingen en beginselen van de aanbeveling". In het kader van het Voedselhulpverdrag [16], dat een geschikt forum kan zijn voor besprekingen en overeenkomsten, zijn nog geen concrete stappen gezet in de richting van ontkoppeling [17]. De Europese Commissie bevestigt opnieuw het zeer grote belang van voedselhulp voor landen en bevolkingsgroepen die worden getroffen door noodsituaties op voedselgebied. Voedselhulp mag alleen worden verleend wanneer dat de meest doeltreffende en geschikte manier is om bijstand te verlenen, en op basis van een evaluatie van de behoeften en zo veel mogelijk rekening houdende met de lokale voedselgewoonten. Daarbij is het van groot belang rekening te houden met de verschillende vormen en doelstellingen van voedselhulp, onderscheid te maken tussen de doelstellingen van voedselhulp en voedselzekerheid, en mogelijke gevolgen voor de capaciteit van kwetsbare landen, de lokale landbouwontwikkeling en regionale en lokale markten in het oog te houden. De Europese Commissie is voorstandster van volledige ontkoppeling van voedselhulp en het vervoer van voedselhulp en stelt voor deze elementen op te nemen als onderhandelingspunten tijdens toekomstige gesprekken over het Voedselhulpverdrag.

[16] Artikel IX(e)(i) van het Voedselhulpverdrag bepaalt dat "de verlening van voedselhulp niet direct of indirect, formeel of informeel, expliciet of impliciet mag worden gekoppeld aan de handelsexport van landbouwproducten of andere goederen en diensten naar de ontvangende landen."

[17] Het huidige Voedselhulpverdrag uit 1999 is verlengd tot juni 2003 en heeft uitsluitend betrekking op gekoppelde voedselhulp in verband met handelsexport.

23. De Commissie heeft in haar aan de DAC-aanbeveling gehechte verklaring (zie bijlage II) duidelijk tot uitdrukking willen brengen dat zij zeer gehecht is aan de verwezenlijking van de in die aanbeveling vervatte doelstellingen. Dit betekent echter niet noodzakelijk dat zij zich op het beperkte toepassingsbereik van de aanbeveling vastlegt. In feite is communautaire steun al in hoge mate ontkoppeld, waarmee de Gemeenschap verder gaat dan in de DAC-aanbeveling is voorzien. Communautaire steun is al sterk ontkoppeld, aangezien deze volledig ontkoppeld is wat betreft de vijftien lidstaten, terwijl in het geval van de kandidaat-lidstaten, de landen van de Europese Economische Ruimte (EER) en de meeste ontwikkelingslanden sprake is van gedeeltelijke ontkoppeling.

Implementatie van het concept van de Commissie

24. Met het oog op de verdere ontkoppeling van de communautaire steun zijn in het kader van de op communautair niveau vastgelegde beleidslijnen en procedures, alsmede in de partnerschapsovereenkomsten [18] veranderingen noodzakelijk van de rechtsgrondslagen van een aantal financieringsinstrumenten van de communautaire steun. Dit betreft mogelijk het Financieel Reglement, de financiële EOF-regelingen, bijlage IV bij de Overeenkomst van Cotonou, de geografische financiële instrumenten (Cards-, Meda-, Tacis- en ALA-verordeningen), en andere met ontwikkeling verband houdende financiële instrumenten. De te wijzigen documenten zijn opgenomen in bijlage III.

[18] Als uiteengezet in de aan de DAC-aanbeveling gehechte verklaring van de Commissie.

25. Voor deze veranderingen zijn de raadpleging en instemming vereist van de Raad en het Europees Parlement en in sommige gevallen van de partnerlanden. Deze wijzigingen dienen te worden toegepast op elk instrument. Zij zijn ook afhankelijk van het voor elk instrument vastgelegde tijdschema. De veranderingen in het geval van het EOF hangen af van de inwerkingtreding van de Overeenkomst van Cotonou en vereisen nieuwe onderhandelingen met de ACS-staten, teneinde hun instemming te verkrijgen. Vanwege de hierboven genoemde procedures en beperkingen beschikt de Commissie over twee methoden om deze veranderingen in te voeren. Ten eerste: de herziening van elk afzonderlijk instrument aan de hand van een stapsgewijze aanpak, gebaseerd op de overname van gemeenschappelijke concepten. Ten tweede: de goedkeuring van een horizontale verordening, die voor alle instrumenten geldt en in specifieke gevallen door een beperkte herziening van bepaalde instrumenten kan worden aangevuld.

26. Op basis van de hierboven en in deel I van deze mededeling genoemde argumenten heeft de Europese Commissie gekozen voor de eerste methode en besloten volgende elementen van ontkoppeling in de rechtsgrondslagen van alle met ontwikkeling verband houdende financiële instrumenten op te nemen:

Horizontale (thematische) begrotingslijnen

- Ontkoppeling voor alle ontwikkelingslanden,

- Ontkoppeling voor alle ontwikkelde landen, mits dit geschiedt op basis van reciprociteit met het derde land en het ontvangende land ermee instemt.

Geografische begrotingslijnen

- Ontkoppeling voor alle ontwikkelingslanden op regionale basis,

- Ontkoppeling voor alle ontwikkelde landen, mits dit geschiedt op basis van reciprociteit met het derde land en het ontvangende land ermee instemt.

- Mogelijkheid van verdere ontkoppeling per geval [19],

[19] Bepaalde specifieke omstandigheden van de vraagstukken die moeten worden aangepakt, kunnen een dergelijke uitbreiding rechtvaardigen, wanneer de rendabiliteit van de EG-maatregelen door een dergelijke uitbreiding kan worden verhoogd.

- rekening houdende met specifieke geografische omstandigheden,

- rekening houdende met specifieke thematische omstandigheden.

27. In dit verband worden de kandidaat-lidstaten en de landen van de Europese Economische Ruimte (EER) [20] gelijkgesteld met de EU-lidstaten [21].

[20] Noorwegen, IJsland en Liechtenstein. Overeenkomst inzake de Europese Economische Ruimte, Porto, 2 mei 1992.

[21] Deze gelijkstelling betreft de "toegang tot procedures voor overheidsopdrachten in de Gemeenschap".

28. Ontkoppeling van de communautaire steun is ook van belang in de context van de inspanningen om tot een stabieler en doeltreffender partnerschap met de Verenigde Naties en andere internationale organisaties te komen. Specifieke omstandigheden, zoals hierboven bedoeld, kunnen ook optreden in de context van het gezamenlijk beheer van programma's en projecten, in de zin van Artikel 53, lid 1, onder c), van het nieuwe Financieel Reglement, of van de nog te sluiten strategische partnerschappen met de organisaties, fondsen en programma's van de Verenigde Naties. Hiervoor zijn tevens veranderingen nodig in de rechtsgrondslagen, die bij de herziening in de betreffende rechtsbepalingen moeten worden opgenomen.

29. Het door de Commissie voorgestelde concept gaat veel verder dan het toepassingsbereik van de huidige DAC-aanbeveling en leidt tot vrijwel volledige ontkoppeling van de communautaire steun. Alle EG-steun wordt onmiddellijk ontkoppeld voor 16 van de 23 DAC-leden, 32 ontwikkelde landen en 151 ontwikkelingslanden (als groep in het kader van de thematische begrotingslijnen en op regionale basis voor de regionale instrumenten). Verder wordt alle EG-steun voor derde landen ontkoppeld, mits dit geschiedt op basis van reciprociteit en het ontvangende land ermee instemt. De benodigde instemming van het ontvangende land is volledig in overeenstemming met de internationaal overeengekomen beginselen inzake eigen inbreng. De benodigde reciprociteit volgt uit de DAC-aanbeveling zelf, de universele geldigheid daarvan voor de donorgemeenschap en het daarin vervatte beginsel van een evenwichtige verdeling van inspanningen. Ook stemt het overeen met de multilaterale disciplines op het niveau van de Wereldhandelsorganisatie (WTO).

Deel III. Situatie in het geval van de bilaterale hulp van de EU

30. Communautaire steun is een component van de ontwikkelingsinspanningen van de EU naast de bilaterale hulp van de lidstaten. Voor die bilaterale hulp gelden afzonderlijke regels en procedures, die zijn afgestemd op de bijzondere kenmerken van ontwikkelingsbijstand. Het EG-Verdrag en de desbetreffende Gemeenschapswetgeving dienen echter te worden geëerbiedigd. Zowel de bepalingen van het EG-Verdrag inzake het vrij verkeer goederen en diensten als de EU-regels inzake overheidsopdrachten verbieden criteria op grond waarvan bedrijven uit andere lidstaten gediscrimineerd worden ten opzichte van binnenlandse bedrijven. Koppeling van bilaterale hulp kan indruisen tegen de EG-mededingingswetgeving en de regels voor de interne markt en kan strijdig zijn met het in Artikel 12 van het EG-Verdrag genoemde verbod van discriminatie. Naar aanleiding van klachten onderzoekt de Commissie daarom momenteel de door de lidstaten toegepaste regeling voor ontwikkelingshulp en is een procedure begonnen tegen bepaalde lidstaten in het kader van de richtlijnen inzake overheidsopdrachten. Hierna worden verschillende juridische vraagstukken uiteengezet, die voortvloeien uit de koppelingspraktijk van de lidstaten. Er zij op gewezen dat alle gegevens betrekking hebben op ontkoppeling tussen EU-lidstaten.

Toepassing van communautaire regels voor steunmaatregelen van staten

31. Steunmaatregelen van de staten, in de zin van Artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag, of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, zijn onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt. Gekoppelde steun die aan al deze voorwaarden voldoet, zou derhalve beschouwd kunnen worden als een steunmaatregel van een staat, waarvan de Commissie overeenkomstig Artikel 88, lid 3, op de hoogte gebracht dient te worden. Bij de beoordeling van deze steunmaatregelen zou de Commissie zich name baseren op de OESO-overeenkomst met betrekking tot richtlijnen voor door de overheid gesteunde exportkredieten.

Mogelijke benadeling van de interne markt door gekoppelde steun

32. De Verdragsbepalingen, met name de Artikelen 28 tot en met 30 en 49 [22], zijn van toepassing op overheidsopdrachten die door de bevoegde autoriteiten van de lidstaten op hun grondgebied of in een ontvangend derde land worden uitgeschreven. De Commissie is van mening dat, als lidstaten een clausule van nationale oorsprong op leggen kunnen, dit onmogelijk maakt dat bedrijven uit andere lidstaten inschrijven voor een overheidsopdracht en zo benadelen zij de interne markt [23], zelfs wanneer de goederen of diensten aan een derde land worden verleend. Gekoppelde steun, die de aanbestedingspraktijk beperkt, zou zo indruisen tegen Artikelen 28 en 49 en kan niet door een uitzonderingsmaatregel worden gedekt.

[22] Ex Artikel 30 tot en met 36 en 59 van het EG-Verdrag

[23] Volgens de jurisprudentie van het Hof kan een verstoring van de handel tussen de EU en een derde land de handel in de interne markt benadelen.

Toepassing van de richtlijnen inzake overheidsopdrachten

33. Tenzij een aanbesteding gedekt is door een uitzonderingsclausule voor internationale overeenkomsten (zie hieronder) gelden de EU-richtlijnen inzake overheidsopdrachten, voor aanbestedingen die door een aanbestedende dienst [24] van een lidstaat worden uitgeschreven, waarvan de geschatte waarde gelijk is aan of groter dan de relevante drempel. Contracten die in deze categorie vallen dienen in overeenstemming met de aanbestedingsprocedures in de richtlijnen te worden gegund. Ook mogen zij niet worden gegund onder uitsluiting van bedrijven uit andere EU-lidstaten, EER-landen of landen die een Europaovereenkomst hebben ondertekend, uitsluiten.

[24] Aanbestedende diensten in de zin van de richtlijnen inzake overheidsopdrachten zijn "de Staat, zijn territoriale lichamen, publiekrechtelijke instellingen en verenigingen gevormd door een of meer van deze lichamen of instellingen", waar "publiekrechtelijke instelling" gedefinieerd wordt als "elke instelling" die is opgericht met het specifieke doel te voorzien in behoeften van algemeen belang andere dan die van industriële of commerciële aard, en rechtspersoonlijkheid heeft, en waarvan hetzij de activiteiten in hoofdzaak door de Staat, de territoriale of andere publiekrechtelijke instellingen worden gefinancierd, hetzij het beheer onderworpen is aan toezicht door deze laatste, hetzij de leden van de directie, de raad van bestuur of van toezicht voor meer dan de helft door de Staat, de territoriale lichamen of andere publiekrechtelijke instellingen zijn aangewezen".

34. Wanneer een overheidsdienst van een derde land een aanbesteding uitschrijft, zijn de richtlijnen niet van toepassing, tenzij de overheidsdienst van het derde land optreedt namens of voor rekening van een aanbestedende dienst van een lidstaat. Volgens de Commissie zouden in het laatste geval ambassades en in het ontvangende land gevestigde nationale instanties duidelijk onder de richtlijnen vallen. Niet-toepassing van de in de richtlijnen voorziene procedures zou aldus een schending in van de EG-wetgeving, waartegen de Commissie een klacht kan indienen. Ook kunnen klachten worden ingediend door onder de EG-wetgeving vallende economische subjecten die belang hebben of hadden bij de gunning van een bepaalde opdracht voor leveringen, diensten of werken, en die zijn of dreigen te worden benadeeld door een vermeende schending, en tenslotte door economische subjecten uit de EER-landen en de landen die een Europaovereenkomst hebben ondertekend.

Vrijstellingsclausule voor internationale overeenkomsten

35. De richtlijnen omvatten een vrijstellingsclausule voor goederen, diensten en werken die worden geleverd of verricht "overeenkomstig een internationale overeenkomst tussen een lidstaat en een of meer niet-lidstaten". Deze vrijstellingen gelden echter slechts voor "met inachtneming van het Verdrag" [25] gesloten overeenkomsten. Zoals boven geargumenteerd, zou een clausule op grond waarvan leveranciers uit andere EU-lidstaten worden gediscrimineerd, niet aan deze voorwaarde voldoen. Bovendien, in die gevallen waarin deze internationale vrijstelling kan worden toegepast, bestaat voor de lidstaten altijd nog de verplichting de Commissie op de hoogte te brengen van de overeenkomst [26].

[25] Artikel 4, onder a), van Richtlijn 93/36/EEG van 14 juni 1993, artikel 5, onder a), van Richtlijn 92/50/EEG, artikel 5, onder a), van Richtlijn 93/37/EEG

[26] Antwoord op schriftelijke vraag E-3104/95, PB C 45, 10.2.1998, blz. 1

Vrijstelling in de Overeenkomst inzake overheidsopdrachten

36. Zowel de GATT- als de GATS-overeenkomst bevatten clausules op basis waarvan overheidsopdrachten zijn uitgesloten van hun belangrijkste bepalingen. Op WTO-niveau is gekoppelde steun momenteel uitgesloten van het toepassingsbereik van de Algemene Overeenkomst inzake overheidsopdrachten (GPA) [27], die is gesloten in de context van de Uruguayronde [28]. De erkenning van deze beginselen sluit echter niet uit dat gekoppelde steun in strijd kan zijn met de EG-regels betreffende de interne markt.

[27] Overeenkomst inzake overheidsopdrachten (GPA), PB L 336, 23.12.1994, blz. 273. De partijen bij de overeenkomst zijn: de EG en de 15 lidstaten, Canada, Hongkong, China, Israël, Japan, Zuid-Korea, Liechtenstein, Nederland (voor Aruba), Noorwegen, Singapore, Zwitserland en de Verenigde Staten.

[28] De opmerkingen bij artikel 1, lid 1, van de GPA maken duidelijk dat aanbestedingen die verband houden met gekoppelde steun aan ontwikkelingslanden niet onder de overeenkomst vallen: "Having regard to general policy considerations relating to tied aid, including the objective of developing countries with respect to the untying of such aid, this Agreement does not apply to procurement made in furtherance of tied aid to developing countries so long as it is practised by Parties". In de bijlagen waarin de doelstellingen van elke partij worden beschreven, luidde de bijlage van de Europese Gemeenschap bij de GPA dat "the Agreement shall not apply to contracts awarded under: (...) an international agreement and intended for the joint implementation or exploitation of a project by the signatory States".

Impact van de decentralisatie

37. Wanneer een door een lidstaat gefinancierde aanbesteding onder de exclusieve verantwoordelijkheid van een overheidsdienst van het ontvangende derde land wordt uitgeschreven, die niet optreedt namens of voor rekening van een aanbestedende dienst van een lidstaat, zijn de richtlijnen inzake overheidsopdrachten niet van toepassing en het Verdrag evenmin. Verder kan zich de facto de situatie voordoen dat [29], omdat er geen verplichting bestaat, geen ontkoppeling wordt toegepast.

[29] De DAC-leden zijn in de DAC-aanbeveling van mei 2001 over ontkoppeling van de officiële ontwikkelingshulp aan de minst ontwikkelde landen in aanhangsel 1 (Operationele procedures en memoranda) overeengekomen dat zij hun verplichtingen zowel de jure als de facto zullen uitvoeren.

Deel IV. Aanbevelingen

38. De informatie over de impact van volledige en onbeperkte ontkoppeling tussen alle donors op de doeltreffendheid van de steun, de toewijzing van hulpmiddelen en de ontwikkelingsstructuren en -actoren, is ontoereikend. De Commissie stelt voor op dit gebied op Europees niveau omvangrijke werkzaamheden te beginnen.

39. De informatie over het verband tussen ontkoppeling van steun en geleidelijke decentralisatie, harmonisatie van procedures en de rol van het ontvangende land is ontoereikend. De Commissie stelt voor om in overleg met de lidstaten en in de context van partnerschappen concrete initiatieven te nemen.

40. De Commissie stelt voor om het in dit document uiteengezette concept van ontkoppeling van de communautaire steun op te nemen in de rechtsgrondslagen van alle met ontwikkeling verband houdende financiële instrumenten van de Gemeenschap.

41. De regels betreffende de interne markt en de richtlijnen inzake overheidsopdrachten zijn voor een groot deel van toepassing op de ontwikkelingshulp van de lidstaten. De Commissie nodigt alle EU-actoren uit zich aan die regels te houden.

42. Met betrekking tot opdrachten die door overheidsdiensten van het ontvangende land worden gegund, die niet namens of voor rekening van een aanbestedende dienst van een lidstaat optreden, stelt de Commissie voor dat de lidstaten zich verplichten de steun te ontkoppelen en in de instrumenten waarbij de steun wordt verleend, systematisch een clausule op te nemen die de autoriteiten van het ontvangende land verplicht gunningsprocedures toe te passen die zijn gebaseerd op de beginselen van de richtlijnen inzake overheidsopdrachten, zoals de beginselen van gelijke behandeling, van transparantie, van wederzijdse erkenning en van evenredigheid.

43. De Commissie stelt voor dat de lopende inspanningen om de in de OESO/DAC overeengekomen ontkoppeling van steun tussen alle donors voort te zetten en uit te breiden, teneinde te komen tot volledige ontkoppeling, die dus o.a. ook geldt voor voedselhulp en het vervoer daarvan, met name gebaseerd op het beginsel van onbeperkte reciprociteit tussen donors.

BIJLAGE I

Toepassingsbereik van de DAC-aanbeveling van mei 2001 over ontkoppeling van de officiële ontwikkelingshulp aan de minst ontwikkelde landen

In de OESO/DAC-aanbeveling van mei 2001 wordt voorgesteld leningen en subsidies aan de minst ontwikkelde landen (49 in totaal) vanaf 1 januari 2002 op de volgende gebieden te ontkoppelen:

- betalingsbalanssteun en structurele-aanpassingssteun;

- schuldenkwijtschelding;

- sectorale en multisectorale programma's;

- investeringsprojecten;

- invoer- en grondstoffensteun;

- contracten voor commerciële dienstverlening, en

- officiële ontwikkelingshulp aan NGO's voor met overheidsopdrachten verband houdende activiteiten.

Losstaande maatregelen in het kader van de technische samenwerking en de voedselhulp zijn hiervan uitgesloten.

De aanbeveling geldt niet voor maatregelen met een waarde van minder dan SDR 700 000 (SDR 130 000 in het geval van investeringsgerelateerde technische bijstand).

BIJLAGE II

Verklaring van de Commissie van 25 april 2001 in de bijlage bij de DAC-aanbeveling over ontkoppeling van de officiële ontwikkelingshulp aan de minst ontwikkelde landen

De verklaring luidt als volgt:

De Commissie zal de lidstaten voorstellen de communautaire steun aan landen in Azië en Latijns-Amerika op regionale basis verder te ontkoppelen, waarbij geen onderscheid wordt gemaakt tussen minst ontwikkelde en andere landen.

De Commissie zal haar opdrachten voor de levering van diensten en geneesmiddelen die voor de strijd tegen HIV/aids, tuberculose en malaria van essentieel belang zijn, van geval tot geval openstellen voor alle ontwikkelingslanden en ontwikkelde landen.

De verklaring van de Commissie is gebaseerd op haar besluit [PV(2000)1519] van 11 april 2001, waarin optie 2 van het document [SEC(2001)623/3] wordt goedgekeurd, op grond waarvan de Commissie wordt verzocht:

- de DAC met zijn werkzaamheden te feliciteren;

- de beperking te erkennen van de DAC-aanbeveling;

- erop te wijzen dat zij de beginselen en doelstellingen van de DAC-aanbeveling in overeenstemming met de op communautair niveau en in de partnerschapsovereenkomsten vastgestelde beleidslijnen en procedures zal omzetten;

- aan te kondigen dat zij de voor de ACS- en Medalanden geldende voorschriften inzake regionale ontkoppeling wil uitbreiden tot andere ontwikkelingsregio's. De communautaire steun wordt tussen de 15 lidstaten en de ontwikkelingslanden van alle grote regionale groeperingen (Azië, Latijns-Amerika, Middellandse-Zeegebied en ACS-staten) voor alle vormen van steun ontkoppeld in het kader van onze regionale overeenkomsten en samenwerkingsprogramma's, waarbij geen onderscheid wordt gemaakt tussen minst ontwikkelde en andere ontwikkelingslanden;

- de mogelijkheid te benutten haar opdrachten voor de levering van diensten en geneesmiddelen die voor de strijd tegen HIV/aids, tuberculose en malaria van essentieel belang zijn, per geval voor alle ontwikkelingslanden open te stellen, gebaseerd op de bestaande communautaire regels;

- de mogelijkheid van een verdere openstelling voor andere OESO-landen te bestuderen (met betrekking tot regionale ontkoppeling voor ALA-landen en geneesmiddelen).

BIJLAGE III

Voorlopige lijst van de desbetreffende te wijzigen verordeningen

1 Verordening (EG) nr. 1292/96 van de Raad van 27 juni 1996 betreffende het voedselhulpbeleid en het beheer van de voedselhulp en van de specifieke acties ter ondersteuning van de voedselzekerheid

2 Verordening (EG) nr. 1257/96 van de Raad van 20 juni 1996 betreffende humanitaire hulp

3 Verordening (EG) nr. 1659/98 van de Raad van 17 juli 1998 betreffende gedecentraliseerde samenwerking

4 Verordening (EG) nr. 1658/98 van de Raad van 17 juli 1998 betreffende de medefinanciering van acties op gebieden die voor de ontwikkelingslanden van belang zijn, met Europese niet-gouvernementele organisaties (NGO's) voor ontwikkeling

5 Verordening (EG) nr. 2494/2000 van het Europees Parlement en de Raad van 7 november 2000 betreffende maatregelen ter bevordering van het behoud en het duurzaam beheer van tropische bossen en andere bossen in ontwikkelingslanden

6 Verordening (EG) nr. 2493/2000 van het Europees Parlement en de Raad van 7 november 2000 betreffende maatregelen ter bevordering van de reële integratie van het milieuaspect in het ontwikkelingsproces in de ontwikkelingslanden

7 Verordening (EG) nr. 2836/98 van de Raad van 22 december 1998 betreffende de integratie van de genderproblematiek in de ontwikkelingssamenwerking

8 Verordening (EG) nr. 2046/97 van de Raad van 13 oktober 1997 betreffende de Noord-Zuid-samenwerking op het gebied van de bestrijding van drugs en drugsverslaving

9 Verordening (EG) nr. 1484/97 van de Raad van 22 juli 1997 betreffende steun aan ontwikkelingslanden voor demografische maatregelen en programma's

10 Verordening (EG) nr. 550/97 van de Raad van 24 maart 1997 betreffende acties op het gebied van HIV/AIDS in de ontwikkelingslanden

11 Verordening (EEG) nr. 443/92 van de Raad van 25 februari 1992 inzake financiële en technische hulp en economische samenwerking met de ontwikkelingslanden in Latijns-Amerika en in Azië

12 Verordening (EG) nr. 2258/96 van de Raad van 22 november 1996 betreffende herstel en wederopbouwacties ten behoeve van ontwikkelingslanden

13 Verordening (EG) nr. 1725/2001 van de Raad van 23 juli 2001 inzake de bestrijding van antipersoneelmijnen in andere landen dan ontwikkelingslanden

14 Verordening (EG) nr. 1724/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 23 juli 2001 inzake de bestrijding van antipersoneelmijnen in ontwikkelingslanden

15 Verordening (EG) nr. 381/2001 van de Raad van 26 februari 2001 tot instelling van een snellereactiemechanisme

16 Verordening (EG) nr. 976/1999 van de Raad van 29 april 1999 tot vaststelling van de voorwaarden voor de uitvoering van niet onder de ontwikkelingssamenwerking vallende communautaire acties die binnen het kader van het communautaire samenwerkingsbeleid een bijdrage leveren tot de algemene doelstelling van ontwikkeling en consolidatie van de democratie en de rechtsstaat, alsmede tot de doelstelling van eerbiediging van de mensenrechten en de fundamentele vrijheden in derde landen

17 Verordening (EG) nr. 975/1999 van de Raad van 29 april 1999 tot vaststelling van de voorwaarden voor de uitvoering van acties op het gebied van de ontwikkelingssamenwerking die een bijdrage leveren tot de verwezenlijking van de algemene doelstelling van ontwikkeling en consolidatie van de democratie en de rechtsstaat, alsmede van de doelstelling van eerbiediging van de mensenrechten en de fundamentele vrijheden

18 Verordening (EEG) nr. 3906/89 van de Raad van 18 december 1989 betreffende economische hulp ten gunste van de Republiek Hongarije en de Volksrepubliek Polen (Phare)

19 Verordening (EG, Euratom) nr. 99/2000 van de Raad van 29 december 1999 (Tacis)

20 Verordening (EG) nr. 1267/1999 van de Raad van 21 juni 1999 (Ispa)

21 Verordening (EG) nr. 1268/1999 van de Raad van 21 juni 1999 (Sapard)

22 Verordening (EG) nr. 2666/2000 van de Raad van 5 december 2000 (Cards)

23 Verordening (EG) nr. 1488/96 van de Raad van 23 juli 1996 (Meda)

24 Verordening (EG) nr. 443/92 van de Raad van 25 februari 1992 (ALA)

25 Partnerschapsovereenkomst van Cotonou nr. 483/2000 van 23 juni 2000 (ACS/EOF)

26 Verordening (EG) nr. 2500/2001 van de Raad van 17 december 2001 (pretoetredingshulp ten behoeve van Turkije)

27 Verordening (EG) nr. 555/2000 van de Raad van 13 maart 2000 (pretoetredingshulp ten behoeve van Cuprus en Malta)