Rectificatie op Speciaal Verslag nr. 2/2001 over het beheer van de humanitaire noodacties voor de slachtoffers van de crisis in Kosovo (ECHO), vergezeld van de antwoorden van de Commissie

(Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen C 168 van 12 juni 2001)

(2002/C 159/01)

De antwoorden van de Commissie op Speciaal Verslag nr. 2/2001 van de Rekenkamer, gepubliceerd in Publicatieblad C 168 van 12 juni 2001 (bladzijden 18-25), bevatten fouten in de nummering van de paragrafen. Deze rectificatie bevat een gecorrigeerde versie van die antwoorden. Het verslag wordt integraal herdrukt om lezing ervan te vergemakkelijken, maar de bladzijden 1-17 van Publicatieblad C 168 zijn ongewijzigd overgenomen.

Speciaal verslag nr. 2/2001

over het beheer van de humanitaire noodacties voor de slachtoffers van de crisis in Kosovo (ECHO), vergezeld van de antwoorden van de Commissie

(uitgebracht krachtens artikel 248, lid 4, tweede alinea, van het EG-Verdrag)

INHOUD

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

LIJST VAN AFKORTINGEN

ECHO Bureau voor humanitaire hulp van de Europese Gemeenschap

EU Europese Unie

FAO Voedsel- en Landbouworganisatie van de Verenigde Naties

FRY Federale Republiek Joegoslavië

FYROM Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië

ICRK Internationaal Comité van het Rode Kruis

IFRC Internationale Federatie van Verenigingen van het Rode Kruis en de Rode Halvemaan

KFOR Troepenmacht in Kosovo

KPO Kader-partnerschapsovereenkomst

NAVO Noord-Atlantische Verdragsorganisatie

NGO Niet-gouvernementele organisatie

OVSE Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa

SCR Gemeenschappelijke dienst voor buitenlandse betrekkingen

UNHCR Hoog Commissariaat van de Verenigde Naties voor Vluchtelingen

UNMIK Missie van de Verenigde Naties in Kosovo

USAID United States Agency for International Development

VN Verenigde Naties

WVP Wereldvoedselprogramma

>PIC FILE= "C_2002159NL.000301.TIF">

SAMENVATTING

I. De Kosovo-crisis werd gekenmerkt door grote volksverhuizingen in de regio van maart tot juli 1999, en grote verwoestingen. Via het Bureau voor humanitaire hulp van de Europese Gemeenschap (ECHO) leverde de Europese Unie (EU) humanitaire hulp voor 400 miljoen euro om in de behoeften van de bevolking te voorzien (zie de paragrafen 1 - 4). Een bijzonderheid bij deze gebeurtenissen was de onvoorziene onmiddellijke terugkeer, in juni 1999, van vrijwel alle verdreven Kosovaren naar Kosovo, waardoor het programma voor humanitaire hulp ingrijpend moest worden gewijzigd.

II. De controle hield hoofdzakelijk een beoordeling in van het beheer door ECHO van de Europese hulp aan de slachtoffers van de Kosovo-crisis, alsmede van de administratieve structuur van de hulpverlening. Er werd een steekproef van contracten genomen om na te gaan of de noodhulp snel, efficiënt en in goed overleg met de voornaamste partners werd geboden, aan de behoeften voldeed en behoorlijk werd gecontroleerd. Daar de controle tussen juli 1999 en februari 2000 werd verricht, werd niet getracht het uiteindelijke effect van de uitgaven vast te stellen (zie de paragrafen 5 en 6).

III. De context waarin de humanitaire hulp van de EU wordt verstrekt, is niet bevorderlijk voor een snelle reactie op noodsituaties. De procedures voor besluitvorming en betaling in de Gemeenschap maken een snelle reactie onmogelijk. Bij het sluiten van contracten voor de uitvoering van ECHO-activiteiten wordt weinig rekening gehouden met de urgentie van een bepaalde situatie. ECHO heeft intern veel van de tekortkomingen vastgesteld en onderneemt het nodige om ze te verhelpen (zie de paragrafen 12 - 18 en 27).

IV. De herziene kader-partnerschapsovereenkomst (KPO), die de relatie regelt tussen ECHO en de organisaties die humanitaire hulpacties uitvoeren, bevat een aantal verbeteringen, maar vertoont nog steeds enige tekortkomingen. Er wordt in de KPO geen rekening gehouden met de bijzondere kenmerken en mandaten van de organisaties van de Verenigde Naties (VN) en het Rode Kruis (zie de paragrafen 19 en 20).

V. De overeenkomst tussen de Europese Gemeenschap en de VN van augustus 1999, betreffende alle vormen van financiering door de EU van organisaties van de VN, heeft geen oplossing gebracht voor alle problemen die een schaduw werpen op de betrekkingen tussen beide organisaties. De aanpak per project, bedoeld om de contractbepalingen van ECHO na te leven, maakt het ontwerpen, bestuderen en redigeren van de contracten van ECHO grotendeels tot een dure administratieve aangelegenheid. Daardoor verkrijgt de Commissie niet altijd duidelijkheid over de wijze waarop de middelen worden besteed (zie de paragrafen 21 - 25).

VI. De ECHO-kantoren ter plaatse hadden te weinig personeel. De experts in die kantoren moesten vele problemen bij de uitvoering oplossen, maar er waren geen ambtenaren met beslissingsbevoegdheid die hen ter plaatse ondersteunden. Zo ontstond een kloof tussen ECHO-Brussel, dat beslissingsbevoegd was, en de kantoren te velde. De ECHO-experts moesten veel tijd besteden aan praktische en administratieve zaken en kwamen niet aan hun primaire operationele taken toe (zie de paragrafen 31 en 32).

VII. De ECHO-experts konden zich meestal moeilijk een oordeel vormen over de uitvoering van de activiteiten. De financiële en operationele verslagen die in de contracten worden geëist, werden door de partners van ECHO niet vroeg genoeg opgesteld om als instrument voor het toezicht te kunnen dienen. Er bestond geen systeem om ECHO regelmatig en systematisch een overzicht van de situatie te geven. Voor het Hoog Commissariaat van de Verenigde Naties voor Vluchtelingen (UNHCR), het Wereldvoedselprogramma (WVP) en het Internationaal Comité van het Rode Kruis/de Internationale Federatie van Verenigingen van het Rode Kruis en de Rode Halvemaan (ICRK/IFRC) was het moeilijk verslag uit te brengen over het deel van hun acties dat door ECHO was gefinancierd (zie de paragrafen 40 - 46).

VIII. Gedurende de Kosovo-crisis was het wegens de snel veranderende situatie moeilijk om vooruit te plannen. De acties duurden echter langer dan gepland omdat ze te laat van start gingen, omdat de partners de budgetten van de ondertekende contracten soms wilden opgebruiken en omdat ECHO wilde dat zijn partners ter plaatse aanwezig bleven (zie de paragrafen 27 - 30). In vele gevallen waren de voorschotten die ECHO zijn partners betaalde nog niet helemaal verbruikt op de datum waarop het contract afliep. Dit kan soms een nieuwe aansporing voor contractverlengingen zijn geweest (zie de paragrafen 47 en 48).

IX. Personeel en experts van ECHO hebben zich in een uiterst ingewikkelde noodsituatie enorm ingezet. Maar de regelgeving en procedures en het ontbreken van beslissingsbevoegdheid in de lokale kantoren deden afbreuk aan het vermogen van ECHO om snel en effectief op de veranderende omstandigheden te reageren (zie de paragrafen 50 - 54).

X. De administratieve procedures van ECHO zouden moeten worden aangepast aan de mate van urgentie. De financiering van de organisaties van de VN en de deelneming aan hun besluitvorming moeten realistischer en actiever worden benaderd (zie de paragrafen 55 - 58).

INLEIDING

1. De spanningen tussen Serviërs en Albanezen in Kosovo, sinds de autonomie van die provincie in 1989 werd opgeheven, groeiden vanaf maart 1998 uit tot een gewapend conflict. Toen langs diplomatieke weg geen oplossing kon worden gevonden(1), ondernam de Noord-Atlantische Verdragsorganisatie (NAVO) in maart 1999 een militaire actie waardoor de Servische troepen gedwongen werden zich tegen juni 1999 volledig uit de provincie terug te trekken(2). Onmiddellijk daarna werden de KFOR-troepen in Kosovo gelegerd en werd de Missie van de Verenigde Naties in Kosovo (UNMIK)(3) geïnstalleerd.

2. Het geweld veroorzaakte grote volksverhuizingen vanuit Kosovo zelf naar de buurlanden Albanië, Bosnië-Herzegovina en de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië (FYROM), naar de andere provincies van de Federale Republiek Joegoslavië (FRY) en naar andere asielverlenende landen; ten slotte keerden de mensen meteen na de legering van de KFOR-troepen naar Kosovo terug. Grafiek 1 toont de omvang van de volksverhuizingen tijdens de voornaamste fasen van de crisis(4). Ze gingen samen met grote vernielingen die de huisvesting, de productiecapaciteit en alle economische en sociale aspecten van het leven in de provincie Kosovo troffen.

Grafiek 1

Volksverhuizingen van Kosovo naar buurlanden

>PIC FILE= "C_2002159NL.000501.TIF">

Bron:

UNHCR.

3. De voornaamste kenmerken van de humanitaire crisis in Kosovo, één van de snelst verlopende hedendaagse crisissen, zijn de volgende:

a) onmiddellijk nadat in de buurlanden grote hulpprogramma's waren opgezet, begon er een snelle, massale en spontane terugkeer van de vluchtelingen in juni 1999. Dit haalde een streep door de pas opgestelde plannen voor een geleidelijke terugkeer en maakte grote wijzigingen in het programma voor humanitaire hulp noodzakelijk;

b) Albanië, het armste land in Europa, nam het grootste aantal vluchtelingen op. Door grote armoede en gebrek in dat land viel moeilijk onderscheid te maken tussen de behoefte aan hulp voor de crisisslachtoffers, voor de basisinfrastructuur en voor de autochtone bevolkingsgroepen in Albanië;

c) omdat er in Kosovo geen nationale autoriteiten waren, werd het bestuur van de provincie vanaf juni 1999 overgenomen door de VN; de coördinatie van de humanitaire hulp werd toevertrouwd aan het UNHCR;

d) vele landen toonden grote belangstelling voor directe humanitaire acties naast hun bijdrage via internationale organisaties en, in het geval van de EU, via ECHO. Dit leidde tot een groot aantal deelnemers en een flink percentage bilaterale financiering.

4. De tabel toont de voornaamste bijdragen van de Gemeenschap aan de humanitaire noodhulp voor de slachtoffers van de Kosovo-crisis in 1998 en 1999, die in totaal 1495 miljoen euro bedroegen, alsmede de voornaamste kanalen waarlangs ze werden uitgevoerd. De bijdrage van ECHO ten belope van 400 miljoen euro was goed voor ongeveer een kwart van die bijdragen. In dezelfde periode verleende de EU naast de humanitaire noodhulp 100 miljoen euro begrotingssteun voor Kosovo's buurlanden(5) en 147 miljoen euro steun om een begin te maken met de wederopbouw van Kosovo.

Humanitaire noodhulp toegekend door de internationale gemeenschap in reactie op de Kosovo-crisisTotalen onnauwkeurig wegens afrondingen.

Bron:

ECHO 14 point fax systeem; site www.info.usaid.gov; geconsolideerde afroeping van alle VN-organisaties zoals herzien in 1999; ICRK.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

5. De controle van de Rekenkamer hield een beoordeling in van het beheer door ECHO van de humanitaire noodhulp van de EU aan de slachtoffers van de crisis in Kosovo. Het hoofddoel was met name te verifiëren of de procedures en structuren ECHO in staat stelden snel en doeltreffend met zijn voornaamste partners samen te werken. De controle moest ook aantonen of de noodhulp op het juiste moment en op efficiënte wijze werd geboden, aan de behoeften voldeed en behoorlijk werd gecontroleerd. De controle werd verricht tussen juli 1999 en februari 2000, toen bijna alle contracten nog liepen. Daarom werd niet getracht het uiteindelijke effect van de uitgaven vast te stellen. De resultaten van een grondige controle van het beheer en de activiteiten van ECHO tussen 1992 en 1995 werden door de Rekenkamer bekendgemaakt in 1997 (speciaal verslag nr. 2/97).

6. De controle omvatte een onderzoek van een steekproef van 29 contracten die goed waren voor 24 % van de waarde van de verplichtingen en 32 % van de waarde van de per 31 december 1999 gesloten contracten. De steekproef was zo samengesteld dat de voornaamste partners van ECHO, de voornaamste geografische gebieden en actieterreinen en de opeenvolgende Commissiebesluiten werden bestreken, teneinde het beloop van de hulp te kunnen volgen (zie de bijlage). Verder werden in november 1999 controles ter plaatse verricht in Albanië, de FYROM en Kosovo, alsook in de hoofdkantoren van het UNHCR, het WVP en het Rode Kruis (ICRK en IFRC).

CONTEXT VAN DE BIJSTAND

Toewijzing van middelen

7. In 1998 werd 22 miljoen euro uitgetrokken voor de uitbrekende Kosovo-crisis. Van de 378 miljoen euro die in 1999 voor de Kosovo-crisis werd uitgetrokken, kwam 32 miljoen euro uit de gewone begrotingsonderdelen van ECHO en 346 miljoen euro werd snel in twee tranches overgeschreven uit de reserve voor noodhulp.

De rol van ECHO

8. Toen ECHO in 1991 door de Commissie werd opgericht, kreeg het de volgende doelstellingen mee:

a) speciale aandacht voor administratieve bevoegdheden om te komen tot een consistent beheer en tot de vereiste deskundigheid om noodsituaties aan te pakken en de passende procedures vast te leggen;

b) direct kunnen optreden in verschillende fasen, met een betere presentie van de Gemeenschap ter plaatse: vaststelling van de behoeften, mobilisatie van hulpverleningsteams en -materiaal, toezicht en controle en evaluatie achteraf;

c) een betere coördinatie met de lidstaten, de andere donoren, de niet-gouvernementele organisaties (NGO's) en de gespecialiseerde internationale organisaties;

d) een vlottere beschikbaarstelling van de benodigde begrotingsmiddelen in ernstige noodgevallen(6).

9. ECHO treedt op als actieve donor die de programma's van organisaties van de VN, internationale organisaties en NGO's financiert en verantwoordelijk is voor het toezicht, de evaluatie en, soms, de beoordeling van de behoeften, ook voor noodsituaties. Gedurende de vroege stadia van de Kosovo-crisis had ECHO weinig praktische mogelijkheden voor evaluatie van de behoeften en toezicht op de acties. De beoordeling van de behoeften werd in de eerste plaats uitgevoerd door de grote humanitaire organisaties zoals het UNHCR en het Rode Kruis; ze lag ten grondslag aan de ontwikkeling van de strategie van ECHO.

10. Grafiek 2 toont de plaats van ECHO in het systeem van hulpverlening aan de slachtoffers van de Kosovo-crisis. Daaruit blijkt hoeveel partijen daar een rol in speelden en hoe complex hun betrekkingen waren.

11. Op het hoogtepunt van de Kosovo-crisis vroegen de EU-lidstaten aan ECHO, dagelijks een rapport over de crisissituatie uit te brengen. Hierin moesten de gebeurtenissen in Kosovo, de FYROM, Albanië, Servië en Montenegro worden beschreven. Voor die taak moesten schaarse middelen worden uitgetrokken.

Grafiek 2

De plaats van ECHO in de hulpverlening aan slachtoffers

>PIC FILE= "C_2002159NL.000801.TIF">

NB:

De rol van de particuliere sector (leveranciers, transporteurs en andere contractanten) is buiten beschouwing gelaten.

Noodprocedures

12. Krachtens Verordening (EG) nr. 1257/96 van de Raad(7) kan de Commissie versneld besluiten tot 10 miljoen euro nemen. Verder kan de Commissie krachtens deze verordening gedetailleerde uitvoeringsvoorschriften vaststellen; dat heeft zij gedaan bij wege van de KPO, die de Commissie met haar uitvoerende partners sluit.

13. De algemene voorwaarden voor de krachtens de KPO gesloten operationele contracten bevatten met betrekking tot noodgevallen de volgende bepalingen:

a) ECHO kan besluiten uitgaven te financieren die een partner had gedaan voordat hij om financiering vroeg (artikel 7.3);

b) in uitzonderlijke en behoorlijk gemotiveerde gevallen kan een niet-gespecificeerd bedrag in de begroting worden opgenomen (artikel 10.6);

c) de partners van ECHO kunnen aankopen doen zonder de aanbestedingsprocedure toe te passen (artikel 16.3).

14. De procedures ter goedkeuring van activiteiten zijn gecentraliseerd en volgen de gebruikelijke regels van de Commissie voor het circuleren van documenten. De daaruit volgende termijnen zijn niet erg geschikt om noodacties vooraf te financieren, zoals blijkt uit het volgende. De procedure en de uiterste betalingstermijn (60 dagen) zijn gelijk aan die voor begrotingsacties van de EU in het algemeen. In de onderzochte steekproef duurde het gemiddeld 28 dagen om een voorschot te betalen, waarvan negen dagen bij ECHO zelf (dossierstudie), maar 19 dagen - meer dan tweemaal zo lang - bij de overige administratieve diensten van de Commissie. Aangezien NGO's voor omvangrijke acties zelden voldoende voorfinanciering kunnen bieden, wordt het begin van de acties door zulke termijnen overeenkomstig vertraagd.

15. Artikel 10.6 van de algemene voorwaarden bepaalt dat in uitzonderlijke en behoorlijk gemotiveerde gevallen (er wordt geen gewag gemaakt van noodgevallen) een niet-gespecificeerd bedrag in de begroting kan worden opgenomen mits de partner zich ertoe verbindt, uiterlijk 15 dagen na verzending van de goederen of verlening van de diensten nadere gegevens te verstrekken. ECHO kreeg dit van sommige van zijn partners moeilijk gedaan. Er werd niet duidelijk vastgesteld wanneer en of er krachtens de noodhulpcontracten in Kosovo in het kader van de KPO (document 8) meer gedetailleerde informatie moest worden verstrekt. In feite maken noodsituaties het een partner niet onmogelijk tijdig een gedetailleerde begroting in te dienen. Het ontbreken van meer gedetailleerde financiële informatie verminderde ook de eigen toezichtsmogelijkheden van ECHO.

16. De werving van externe experts, waarbij de gemeenschappelijke dienst Relex (SCR) is betrokken alsook de externe firma die de contracten van de experts beheert, vergt ten minste drie maanden. Dit is te lang om snel op een noodsituatie te kunnen reageren. Tijdens de Kosovo-crisis verkreeg ECHO een aantal experts die vanuit andere beleidsterreinen werden gedetacheerd, waardoor de tijd die nodig was om experts in te zetten tot vier à zes weken werd teruggebracht.

17. ECHO gaf toe dat de Kosovo-crisis belangrijke tekortkomingen aan het licht heeft gebracht in de manier waarop het op humanitaire noodsituaties kon reageren. Om deze tekortkomingen op een rijtje te zetten en oplossingen voor te stellen, organiseerde ECHO in november 1999 de "Kosovo Crisis Lessons Learned Seminar". Daaraan werd deelgenomen door alle internationale praktijkexperts, het kaderpersoneel van de nationale programma's en vertegenwoordigers van ECHO-Brussel. Op het seminar kon een aantal structurele gebreken van ECHO worden vastgesteld:

a) ECHO heeft niet de nodige middelen om snel op crisissituaties te kunnen reageren en onverwijld noodhulp te kunnen bieden;

b) er is geen duidelijk en ondubbelzinnig beleid voor noodsituaties;

c) het ontbreken van coördinatie tussen en met de lidstaten leidde zeer vaak tot dubbel werk en ondoelmatigheid;

d) bij ECHO bestaat geen urgentieteam dat snel naar een crisisgebied kan worden gezonden, zodat elke operationele eenheid in elke situatie weer moet improviseren; daardoor boet de noodhulp van ECHO dramatisch in aan snelheid en invloed(8).

18. De deelnemers aan het seminar stelden mogelijke verbeteringen voor. ECHO onderneemt thans het nodige om de geconstateerde tekortkomingen te verhelpen.

De kader-partnerschapsovereenkomsten (KPO's)

19. Vanaf 1 januari 1999 werd een nieuwe KPO van kracht(9). De herziening was bedoeld om het partnerschap te versterken, kwaliteit en doelmatigheid te verbeteren, de overeenkomst te vereenvoudigen en te verduidelijken en de flexibiliteit te verhogen zonder de greep op het gebruik van de middelen te verliezen. Hoewel de herziene KPO een aantal verbeteringen bevat, bleek uit de Kosovo-crisis toch dat er tekortkomingen blijven bestaan, vooral ten aanzien van de mobilisatietijd en de verslaglegging. Bovendien waren belangrijke delen van de KPO-handleiding, met name over de aankoopprocedures(10), eind 1999 nog niet opgesteld. Deze tekortkoming had een negatief effect op de zuinigheid en efficiency van de activiteiten van de partners, die nog steeds niet beschikten over passende interne controle en knowhow op dit gebied. In twee van de onderzochte gevallen waren de door ECHO-partners geselecteerde offertes van onderaannemers dan ook niet de economisch voordeligste.

20. In de KPO's werd geen rekening gehouden met de bijzondere kenmerken en mandaten van de organisaties van de VN en de ICRK/IFRC. Daarom werden de contracten met de organisaties van de VN geval per geval goedgekeurd op basis van briefwisseling en vielen ze onder de algemene overeenkomst tussen de EG en de VN.

De overeenkomst EG-VN

21. De entiteiten van de VN zijn multilaterale organisaties die hun mandaat kregen van - en verantwoording afleggen aan - hun lidstaten. Zij ontvangen hun middelen goeddeels van de lidstaten van de VN. De EU is een grote geldschieter, maar is geen lid van de VN en maakt als zodanig dus geen deel uit van die verantwoordingsstructuur.

22. In 1997 gingen de Commissie en de VN onderhandelen over een globale kaderovereenkomst voor alle EU-financiering van VN-organisaties(11). Deze besprekingen leidden op 9 augustus 1999 tot een overeenkomst over de beginselen die zouden gelden voor de financiering of cofinanciering door de Gemeenschap van door de VN beheerde programma's en projecten. Deze overeenkomst moest de problemen oplossen die de relaties tussen de Commissie en de VN-organisaties verstoorden(12). Maar zoals de Rekenkamer heeft opgemerkt in paragraaf 5.96 van haar jaarverslag over het begrotingsjaar 1999, zijn niet al deze problemen erdoor opgelost.

Het WVP en ECHO waren niet in staat contracten in overeenstemming met de in augustus 1999 ondertekende overeenkomst te sluiten. Daardoor kon over twee op 2 juli 1999 ingediende WVP-voorstellen ten belope van 15 miljoen euro geen overeenstemming worden bereikt, hoewel ECHO de urgentie van de projecten erkende en de middelen reeds waren toegewezen. 15 miljoen euro, beschikbaar voor dringende voedselhulp, bleef dus door administratieve problemen tussen ECHO en het WVP geblokkeerd tot december 2000.

Relevantie van het oormerken van middelen

23. De Commissie meent dat haar bijdragen moeten gaan naar specifieke activiteiten ("projecten")(13) die vooraf zijn afgebakend en goedgekeurd, met strikte beperking van de wijzigingen die de contractant zonder voorafgaande toestemming van de Commissie kan aanbrengen. Financiële bijdragen worden vaak weergegeven in de vorm van gedetailleerde lijsten met uitgaven met een welbepaalde bestemming en periode, het zogeheten "oormerken". Maar het beoogde doel kan alleen worden bereikt als de contracten overeenkomen met de werkelijke activiteiten van de partners en als de partners voor elk project apart een boekhouding voeren waarin elke uitgavenpost wordt gekoppeld aan een financiële bijdrage. Deze aanpak weerspiegelt de realiteit in het geval van kleine NGO's die specifieke projecten uitvoeren. De beheerders van die organisaties beschouwen de gedetailleerde richtlijnen van ECHO immers vaak als een hulpmiddel voor een goed financieel beheer van de projecten.

24. Deze aanpak is echter minder geschikt voor de activiteiten van de grote internationale humanitaire organisaties. In het geval van een aantal ECHO-contracten met de VN en het Rode Kruis worden uitgaven die deel uitmaken van de grootschalige programma's van deze organisatie bijvoorbeeld zo geselecteerd en gecombineerd dat ze een door ECHO te financieren "project" vormen. Hiermee worden dan de contractbepalingen van ECHO nageleefd. Het "project" houdt echter niet noodzakelijk verband met een welomlijnde activiteit die in het systeem van de organisatie apart wordt beheerd en verantwoord. In dit verband zijn het ontwerpen, beoordelen en afwikkelen van de contracten van ECHO grotendeels een dure administratieve aangelegenheid gebleken waarmee hoofdzakelijk werd beoogd, te voldoen aan formele vereisten. Hieraan kunnen ook de vertragingen bij de verstrekking van de middelen te wijten zijn.

25. De Rekenkamer heeft reeds meermaals opgemerkt dat dit niet alleen verhindert dat de bijdragen snel worden vrijgemaakt, maar dat de Commissie aldus ook niet altijd duidelijkheid verkrijgt over de wijze waarop de middelen zijn besteed. Dit werd eens te meer bevestigd bij inzage van de ECHO-contracten die in de Kosovo-crisis met het UNHCR waren gesloten.

Door middel van contract 99/6001 met het UNHCR (20 miljoen euro) financierde ECHO 44 subprojecten bij vijf verschillende UNHCR-projecten die samen goed waren voor ongeveer 180 miljoen euro. Deze projecten evolueerden mee met de situatie, met het resultaat dat het UNHCR op 8 oktober 1999 bij ECHO om een nieuwe toewijzing verzocht die voor bijna alle activiteiten aanzienlijk was. Bij gebrek aan informatie over de betrokken UNHCR-projecten konden de ECHO-experts geen oordeel uitspreken over de redelijkheid van het verzoek. Maar in december 1999 bleek uit het financieel-beheerssysteem van het UNHCR dat de meeste ter financiering aan ECHO voorgestelde projecten in feite door andere donoren waren gefinancierd, terwijl het grootste deel van de ECHO-middelen (ongeveer 16 miljoen euro) was toegewezen aan een ander project, waarvan de goedkeuring achteraf door ECHO nog steeds moest worden aangevraagd.

Het bedrag van ECHO-contract 99/6108 (10 miljoen euro) werd door het UNHCR integraal besteed aan de financiering van een project met een waarde van meer dan 60 miljoen euro, bestaande uit 55 subprojecten. Het contract werd in de loop van 1999 zevenmaal gewijzigd om een beeld te geven van het werkelijk verrichte werk en financierde 16 % van dit uitgebreide project. De toewijzing van deze bijdrage aan specifieke uitgaven is zuiver theoretisch.

HET BEHEER VAN DE ACTIVITEITEN

Beschikbaarstelling van de middelen

26. De Commissie nam zes besluiten tot toewijzing van middelen voor humanitaire hulp. In totaal was in 1999 378 miljoen euro beschikbaar. Per 31 december 1999 waren voor slechts 299,5 miljoen euro (79 %) contracten gesloten. Op 6 maart 2000 waren bijkomende contracten ter waarde van 16,3 miljoen euro ondertekend.

27. Op 15 april 1999 maakte de Commissie 150 miljoen euro uit de reserve voor onvoorziene uitgaven over. Op 12 mei 1999 nam zij een besluit over de toewijzing ervan aan haar uitvoerende partners. De 150 miljoen euro van dit besluit moest dienen voor de periode van 1 april tot 30 september 1999. De op 16 juli 1999 toegewezen 196 miljoen euro moest voorzien in de meest dringende behoeften tot 31 december 1999. In werkelijkheid werden tijdens die perioden slechts traag contracten met betrekking tot de middelen gesloten en werden de middelen pas ingezet lang nadat de betrokken periode was verstreken. Zo waren per 31 december 1999 slechts voor 61 % van de 196 miljoen euro contracten gesloten. Volgens ECHO rechtvaardigden de complexiteit van de crisis en de massale en onvoorziene terugkeer van vluchtelingen naar Kosovo dat de geldigheid van de twee besluiten werd verlengd: het besluit over de 150 miljoen euro tot 30 september 2000 en dat over de 196 miljoen euro tot 31 augustus 2001. Grafiek 3 toont voor beide besluiten hoe de periode van uitvoering van de contracten is gaan afwijken van de oorspronkelijk voorziene periode(14). In beide gevallen toont het afgebakende gebied de periode waarvoor de middelen overeenkomstig het besluit waren bedoeld; de kromme geeft voor elk moment de totale waarde van de in uitvoering zijnde contracten aan en het donkergrijze gebied is de overschrijding.

Grafiek 3

Geplande en werkelijke uitvoeringsperioden

in Mio EUR

>PIC FILE= "C_2002159NL.001101.TIF">

Bron:

ECHO.

in Mio EUR

>PIC FILE= "C_2002159NL.001102.TIF">

Bron:

ECHO.

28. Volgens de algemene voorwaarden van ECHO voor de financiering van humanitaire acties mag de eerste dag waarop uitgaven kunnen worden gedaan (de subsidiabiliteitsdatum) voorafgaan aan de contractdatum. Bij 260 van de 318 contracten die op 6 maart 2000 waren gesloten, ging de subsidiabiliteitsdatum vooraf aan de contractsluiting door ECHO, in zeven gevallen zelfs meer dan 100 dagen. In de praktijk had dit echter geen grote invloed op de werkelijke uitvoeringsperiode van de projecten, omdat de NGO's geen omvangrijke verplichtingen aangingen voordat zij een voorschot hadden ontvangen en omdat het Rode Kruis en de VN-organisaties hun projecten starten zonder te letten op de ECHO-financiering. De cumulatieve waarde van de door ECHO ondertekende contracten als aangegeven in grafiek 4 is dus de enige maatstaf van de uitvoering.

Grafiek 4

Cumulatieve waarde van de door ECHO ondertekende contracten

in Mio EUR

>PIC FILE= "C_2002159NL.001201.TIF">

Bron:

ECHO.

in Mio EUR

>PIC FILE= "C_2002159NL.001202.TIF">

Bron:

ECHO.

29. Doordat de situatie ter plaatse vooral in juni 1999 snel veranderde, maakten de vertragingen bij het verzamelen van middelen door ECHO of bij het starten en uitvoeren van acties de betrokken maatregelen minder relevant en nuttig.

Naar aanleiding van de algemene oproep tot financiering die het Rode Kruis op 7 april 1999 deed, werden tussen 24 juni en 21 juli 1999 met de IFRC en het ICRK zes contracten gesloten voor een totale waarde van 15,5 miljoen euro. De betrokken acties verkeerden bij de ondertekening van de contracten ofwel nog in de beginfase ofwel waren niet meer geschikt wegens de plots veranderde situatie in juni. De meeste goederen die ECHO krachtens contract 99/6084 met de IFRC (3 miljoen euro) had gefinancierd, kwamen pas in september 1999 voor distributie ter beschikking in Albanië. Tegen die tijd waren de vluchtelingen vertrokken, zodat bepaalde goederen niet meer nodig waren. De distributie van de goederen van contract 99/6082 met het ICRK (ad 6,5 miljoen euro en aflopend op 31 juli 1999) begon pas in augustus 1999. Eind november 1999 bleef qua waarde 26 % van de goederen die voor 3,1 miljoen euro waren gekocht, opgeslagen, inclusief de hele voorraad melkpoeder ter waarde van 0,4 miljoen euro.

30. De meeste contracten die aanvankelijk vóór eind februari 2000 moesten aflopen, werden verlengd. Blijkens onderzoek van de acties was de voornaamste redenen voor contractverlenging aanpassing van de activiteiten aan de veranderde crisissituatie. In een aantal gevallen werden de contracten echter ook verlengd ter spreiding van de activiteiten of om ze een nieuwe bestemming te geven, zodat het beschikbare budget kon worden opgebruikt en niet werd verlaagd, en soms wegens het streven van de partners hun verdere aanwezigheid te financieren in afwachting van volgende acties. Het is twijfelachtig of die verlengingen altijd volledig waren gerechtvaardigd door de behoeften.

Wat contract 99/6050 betreft accepteerde ECHO een wijziging waardoor de NGO zijn bedrijfskosten tot eind februari 2000 kon dekken (een verlenging met zes maanden), waardoor een tweede distributie van kunstmest mogelijk was. Ondanks povere resultaten en een onduidelijk projectvoorstel besloot ECHO deze bedrijfskosten te financieren om present te blijven in de regio.

Middelen en organisatie van ECHO

31. Oorspronkelijk was het totale budget van ECHO voor 1999 ongeveer 500 miljoen euro. De 346 miljoen euro uit de noodhulpreserve voor de aanpak van de Kosovo-crisis moest als extra besteding buiten en behalve dit eerste budget worden beheerd. ECHO kreeg er voor dit beheer geen personeel bij. Door personeelsgebrek en een gebrek aan schriftelijke verslagen van de NGO's en het ECHO-kantoor konden de bureauambtenaren in Brussel de uitvoeringsproblemen niet altijd vroegtijdig ontdekken en de nodige correcties aanbrengen. Afgezien van de missies van het personeel van ECHO werden de operationele taken ter plaatse volledig aan externe experts overgelaten en konden alleen bepaalde daartoe gemachtigde ambtenaren te Brussel voor ECHO bindende besluiten nemen. Bijgevolg waren er op het heetst van de crisis niet genoeg medewerkers met beslissingsbevoegdheid ter plaatse.

32. In Pristina en Skopje besteedden de ECHO-experts een aanzienlijk deel van hun tijd aan logistieke zaken: de inrichting van het kantoor, de aankoop van de nodige uitrusting, het beheer van de exploitatiekosten, enz. Middelen worden niet efficiënt gebruikt als de tijd van experts opgaat aan zulke praktische aangelegenheden.

Beoordeling van de projecten

33. Bij de noodhulpcontracten werd in de projectvoorstellen van de NGO's de toewijzing voor personeelskosten niet apart vermeld en blijkt uit niets dat ECHO deze kosten systematisch evalueerde wanneer het contracten goedkeurde of door middel van opeenvolgende addenda operationele middelen overhevelde voor personeelskosten. Een beoordeling van de personeelskosten werd ook gehinderd doordat een gedetailleerde onderverdeling van de begroting ontbrak. Zo eiste ECHO niet dat alle NGO's voldoende personele middelen moesten inzetten om in het veld optimaal te kunnen werken. Omdat ECHO voor de verschaffing van onderdak bijvoorbeeld reeds vooraf de essentiële elementen voor succes kende, had het ervoor kunnen zorgen dat er voldoende begrotingsmiddelen werden uitgetrokken om de distributie voor te bereiden en toe te snijden op de behoeften van de lokale gemeenschappen.

Aanpassing van de hulp aan de behoeften

34. ECHO liet de beoordeling van de behoeften en het toezicht op de geschiktheid van de geleverde hulp over aan de uitvoerende NGO's. Dit was een essentieel element om de acties zo nodig te kunnen bijsturen wegens de snelle schommelingen van het aantal vluchtelingen en de onbekende situatie in Kosovo. Bij sommige projecten slaagden de NGO's niet in hun opdracht, toezicht te houden op de behoeften, zodat de middelen soms inefficiënt werden besteed.

De hoeveelheden vers voedsel die tussen juni en oktober 1999 aan twee vluchtelingenkampen in de FYROM werden geleverd (contract 99/4006 ad 2 miljoen euro) waren niet aangepast aan het reële aantal vluchtelingen in de kampen. Volgens de plannen zou per persoon wekelijks 2 kg vers voedsel worden geleverd, maar in juli werd gemiddeld 12 kg per week per persoon geleverd en in augustus 10 kg. Tegelijkertijd ontvingen vluchtelingen in een ander kamp in de FYROM 0,2 kg per week in juli en 0,4 kg in augustus.

In het programma voor noodonderkomens in Kosovo werd gewerkt met "shelter kits" als logistieke unit voor planning en aanschaf. Sommige NGO's bekeken de behoeften voor elk beschadigd huis apart en verdeelden afzonderlijke goederen uit de kit naar evenredigheid, hetgeen kosteneffectief was. Maar andere NGO's verstrekten één kit per huis, ongeacht de specifieke behoefte van elk huis. Dit was in strijd met het voorschrift om de distributie aan te passen aan de behoeften (omvang en aard van de schade, omvang van het huis, aantal bewoners) en de recentste volksverplaatsingen.

35. De kwestie van de surplusgoederen, die werden geleverd nadat de vluchtelingen waren teruggekeerd, is van bijzonder belang in het geval van het Rode Kruis. Ondanks inspanningen om de steun terug te leiden naar gebieden in nood, konden activiteiten door logistiek falen niet tijdig worden afgelast of bijgestuurd. ECHO kon zijnerzijds niet voorkomen dat middelen nodeloos beschikbaar werden gesteld.

De 26500 radio's die krachtens contract 99/6082 met het ICRK voor 1 miljoen euro waren gekocht, waren van weinig nut in de technologische context van de Kosovo-crisis. Ze werden aan de vluchtelingen geleverd nadat dezen waren teruggekeerd, en niet gebruikt voor dringende communicatie, zoals de bedoeling was. Ze werden niet opgeslagen om ECHO-middelen te sparen en aan een mogelijk gebruik ervan in andere noodsituaties werd niet gedacht.

Organisatie van aanschaf en levering

36. Essentiële levensmiddelen en andere goederen die door ECHO werden gecofinancierd via de financiering van programma's van het WVP en het UNHCR werden efficiënt aangeschaft en verdeeld. De aanschaf was gecentraliseerd en de distributie vond plaats onder de verantwoordelijkheid van uitvoerende NGO's. Maar de drie voornaamste donoren van het programma voor noodonderkomens in Kosovo besloten alle drie de hele provincie te bestrijken in plaats van elk voor een deelgebied verantwoordelijk te zijn of de verantwoordelijkheid bij één van hen te leggen. ECHO volgde de UNHCR-aanpak en wees voor elk van de zeven betrokken gebieden een andere NGO aan. Daar het United States Agency for International Development (USAID) eveneens NGO's aanstelde, had elk van de drie voornaamste donoren in elke regio een eigen NGO; gezien het dubbele werk was dit geen efficiënt gebruik van de middelen.

37. De zeven NGO's met een ECHO-contract moesten allemaal zorgen voor hun eigen aankopen. Elk van hen doorliep de hele procedure: leveranciers kiezen (vaak op verschillende buitenlandse reizen), contracten sluiten, het ingewikkelde transport naar Kosovo organiseren en opslagruimte vinden en huren. De NGO's hadden noch de nodige deskundigheid, noch de middelen om de levering te verzekeren, hetgeen leidde tot vertragingen bij de uitvoering van de programma's en tot coördinatieproblemen.

38. Dit systeem met zeven primaire en 13 secundaire distributeurs(15) was onnodig ingewikkeld. Er werden gevallen ontdekt waarin secundaire distributeurs te maken kregen met twee primaire distributeurs of met elkaar overlappende regio's. De toewijzing van materialen en de coördinatie tussen primaire en secundaire distributeurs waren moeilijk, vooral door de vertraagde levering van materialen. Bovendien konden prioriteiten niet op regionaal, maar alleen op lokaal niveau worden gesteld.

39. De verantwoordelijkheid voor de aanschaf en distributie van zaad voor wintertarwe en van kunstmest lag niet bij één, maar bij zes verschillende organisaties: het ICRK, drie door USAID gefinancierde NGO's en twee door ECHO gefinancierde NGO's. Dit leidde tot vertragingen, problemen met de kosteneffectiviteit, de coördinatie en de kwaliteit, ook in verband met het materiaal voor onderkomens. Omdat slechts een beperkt aantal leveranciers de benodigde speciale zaden kon leveren, beconcurreerden de NGO's elkaar om de noodzakelijke hoeveelheden te krijgen. De Voedsel- en Landbouworganisatie van de Verenigde Naties (FAO) had de grootste moeite om te verifiëren of hetzelfde zaad niet meer dan eens was gekocht.

Uitvoeringsverslagen

40. Toezichtsverslagen zijn nog steeds gebaseerd op het administratieve tijdschema voor de projecten en worden al te vaak alleen maar opgesteld wanneer een contractwijziging wordt gevraagd of wanneer de eindverslagen worden ingediend. Er is dus geen regelmatige verslaglegging over de situatie van de projecten en bijgevolg geen algemene beoordeling van de activiteiten.

41. Voor ongeveer de helft van de onderzochte contracten werden tussentijdse voortgangsverslagen opgesteld. Het feit dat algemene bijdragen aan grootschalige acties als specifieke projecten werden voorgesteld, maakte de verslaglegging over de ECHO-contracten met het UNHCR en het Rode Kruis zowel voor de partner als voor ECHO zelf moeilijk (zie paragraaf 24). Daarom wilden beide organisaties ervan af.

42. De ECHO-bijdragen aan UNHCR- en WVP-programma's zijn voor de ECHO-experts moeilijk te beoordelen en te volgen. Ter plaatse voert het UNHCR zijn programma's uit volgens zijn interne instructies en de resultaten in het kader van het ECHO-contract dat die programma's cofinanciert, kunnen niet altijd apart worden beoordeeld. De bestaande procedures voor toezicht ter plaatse zijn ongeschikt voor dit soort acties, evenals de regelingen voor het opstellen van budgetten en het overleggen van rekeningen.

Noch ECHO-Brussel, noch het kantoor in Pristina kon informatie verstrekken over de uitvoering van contract 99/07001 met het WVP. Elementaire informatie over wat er werd verstrekt, of zelfs in welk land de humanitaire hulp van ECHO werd geleverd, was niet beschikbaar. Daar ECHO geen informatie had over hoe de WVP-middelen zijn gebruikt, bestaat er gevaar voor overlapping met de hulp die krachtens het besluit van 6 maart 1999 aan de slachtoffers van het conflict in het voormalige Joegoslavië werd verstrekt(16). De krachtens dit besluit beschikbare middelen worden ook gebruikt voor de door ECHO gefinancierde voedselhulp aan de meest kwetsbare bevolkingsgroepen.

Financieel toezicht

43. De Commissie meet de voortgang van haar activiteiten gewoonlijk af aan de mate waarin er betalingen uit de communautaire begroting zijn gedaan. Dit weerspiegelt echter niet de uitvoeringsgraad van de ECHO-activiteiten, want er worden voorschotten betaald zodra de contracten zijn getekend (gemiddeld 65 % van de contractwaarde bij de Kosovo-crisis).

44. De enige financiële informatie die ECHO in de praktijk ontving over de uitvoering van de activiteiten was het financieel eindverslag dat drie maanden na het aflopen van de contracten moet worden uitgebracht. Financiële voortgangsverslagen of uitgavenstaten ontbreken en als er al operationele voortgangsverslagen worden opgesteld, geven ze niet altijd nuttige aanwijzingen over de situatie van de activiteiten wat betreft het goed beheer van de middelen. In verschillende gevallen bleven de middelen onproductief zonder dat dit werd ontdekt. De periode waarin ECHO niet beschikt over financiële informatie neemt toe naarmate het beleidswijzigingen en verlengingen toestaat.

45. Dat voortgangsverslagen worden losgekoppeld van financiële verslagen is niet gerechtvaardigd met het oog op het beheer en nadelig voor het toezicht op de activiteiten. In verschillende onderzochte gevallen leverden de partners ter onderbouwing van verzoeken om verlenging van contracten een gedetailleerd budget voor de activiteiten. Maar ECHO heeft tot nu toe nooit om uitgavenstaten gevraagd, hoewel die noodzakelijk zijn voor een zuivere beoordeling van de situatie, met name als die verzoeken komen aan het eind van de periode die aanvankelijk was uitgetrokken voor de uitvoering van het contract.

Contract 99/5009 voor het beheer van kamp-Durres in Albanië eindigde op 5 juli 1999. Pas toen het financieel eindverslag op 3 november 1999 was ingediend, merkte ECHO dat van de miljoen euro op de begroting slechts 0,25 miljoen euro was uitgegeven, hoewel het personeelsbudget voor 84 % was gebruikt. Van het betaalde voorschot van 80 % was dus 0,6 miljoen euro nodeloos onbenut gebleven. Tot maart 2000 had ECHO nog steeds geen invorderingsopdracht gegeven.

Systemen voor beheersinformatie

46. De besluiten van de Commissie voorzien in een indicatieve toewijzing op basis van de geografische bestemming en in regionale kredieten die vooral voor het Rode Kruis en de organisaties van de VN bestemd zijn. Het beheersinformatiesysteem van ECHO biedt echter geen betrouwbare beschrijving van de voor elk land (en in het geval van de FRY voor elke provincie) verrichte activiteiten, voornamelijk om de volgende redenen:

a) de geografische beschrijvingen komen niet overeen met de behoeften. Servië, Montenegro en Kosovo zijn zowel in de Commissiebesluiten als in de praktijk afzonderlijke interventiegebieden, maar het beheersinformatiesysteem kent alleen de FRY;

b) voor het toezicht op de uitvoering wordt uitgegaan van afzonderlijke Commissiebesluiten, die ook betrekking hebben op niet-dringende hulp, zoals die aan Albanië. Er bestaat dus geen algehele informatie over de Kosovo-crisis;

c) als regionaal beschreven activiteiten waren in werkelijkheid op een niet-omschreven geografisch gebied gericht;

d) vele activiteiten werden geografisch anders gericht zonder dat dit werd geregistreerd.

Regionaal contract 99/6029 met het Deense Rode Kruis (1,25 miljoen euro, ondertekend op 21 juni 1999) was bedoeld ten bate van de ontheemden in Albanië, de FRY en de FYROM. Toen de situatie in juni onverwacht veranderde, werd het echter volledig uitgevoerd in Servië. Die wijziging werd in het beheersinformatiesysteem van ECHO niet geregistreerd.

Rechtvaardiging van de voorschotten

47. Bij 48 % van alle contracten die zijn gesloten in het kader van de besluiten van 1999 over de Kosovo-crisis heeft ECHO bij de ondertekening van het contract een voorschot van 80 % betaald; de overige contracten ontvingen een voorschot van 50 %. Bij acht(17) van de onderzochte contracten was het totaal van de gedane uitgaven op de dag dat het contract volgens plan zou aflopen, lager dan het voorschotbedrag. Er kunnen voor contractverlengingen aanvaardbare operationele redenen bestaan. Maar in situaties waarin de oorspronkelijke voorschotten wegens de veranderende omstandigheden veel te hoog uitvielen, bleek niet altijd uit de dossiers dat contractverlengingen gerechtvaardigd waren.

Bij één van de NGO's, die een voorschot van 80 % ontving, was slechts 25 % van de begroting besteed aan directe uitgaven op de dag dat de activiteiten aanvankelijk volgens plan moesten eindigen. Na de terugkeer van de vluchtelingen accepteerde ECHO het voorstel van de NGO om zijn activiteiten te heroriënteren, ook al had het UNHCR, dat verantwoordelijk was voor de coördinatie van deze activiteiten, reeds lokale organisaties ingeschakeld om ze uit te voeren.

48. Artikel 21, lid 3, van de algemene voorwaarden voor ECHO-contracten bepaalt dat een voorschot van 50 % wordt betaald en dat nog eens 30 % kan worden betaald wanneer een partner een toereikende uitvoeringsgraad aantoont. Luidens lid 2 van dat artikel moet een voorschot van 80 % in plaats van 50 % worden gerechtvaardigd door de aard van de activiteiten of op basis van een uitgavenschema. Een dergelijke rechtvaardiging is niet te vinden in de dossiers over de contractevaluatie.

Financiële afwikkeling

49. ECHO is te laat met de berekening en de saldobetaling voor voltooide acties. Bij een controle van acties die eind februari 2000 waren afgerond, bleek dat 51 van de 64 contracten die vóór november 1999, dus meer dan drie maanden voordien waren voltooid, nog steeds niet waren afgewikkeld. Het af te wikkelen bedrag voor deze contracten beliep 54 miljoen euro. Bij acties die al liepen voordat Kosovo in maart 1999 werd geëvacueerd, werd de opstelling van de slotafrekeningen vertraagd doordat dossiers van ECHO of van zijn partners verloren gingen.

Voor contract 98/2002 met het ICRK, dat afliep op 17 februari 1999, werd het eindverslag ingediend op 15 juni 1999 en de slotafrekening was begin maart 2000 nog steeds niet opgesteld.

CONCLUSIES

Algemene beoordeling

50. De omvang en snelheid van de volksverhuizingen en ook onverwachte wijzigingen in de situatie leverden problemen op voor alle grote humanitaire organisaties die belast waren met het kanaliseren van de grote hoeveelheid hulpgoederen van de internationale gemeenschap in reactie op de Kosovo-crisis. De grootste problemen waren de onmiddellijke voorziening in de enorme behoeften (zie de paragrafen 26 - 32), de coördinatie van een groot aantal deelnemers, alle met hun eigen prioriteiten (zie de paragrafen 36 - 39) en de starheid van het ingewikkelde hulpmechanisme dat zo ontstond (zie de paragrafen 34 en 35).

51. Personeel en experts van ECHO hebben zich enorm ingezet voor het omschrijven en goedkeuren van talrijke acties van humanitaire hulp. De snelheid, doeltreffendheid en efficiency waarmee de middelen werden verzameld en vervolgens ingezet, ondervonden niettemin hinder van het feit dat de regelgeving en de procedures slecht pasten bij de urgentie van de situatie (zie de paragrafen 12 - 20) en dat de organisaties van de VN een belangrijke rol speelden (zie de paragrafen 21 en 22).

52. Door de gewoonte om middelen te oormerken was het moeilijk de ECHO-bijdragen te integreren in het steunmechanisme, hoewel die bijdragen aanzienlijk waren (zie de paragrafen 23 - 25).

53. Met de beschikbare toezichtsmiddelen kon ECHO het verloop van de acties ter plaatse in een snel evoluerende context niet behoorlijk in de greep houden. Prioriteit werd gegeven aan procedures voor projectbeoordeling en aan het sluiten van contracten (zie de paragrafen 40 - 46).

54. De rol en verplichtingen van ECHO in noodsituaties zijn die van een actieve donor (zie de paragrafen 9 - 11). Er bestaan geen mechanismen om personele en financiële middelen snel te kunnen inzetten (zie de paragrafen 27 - 32) en om lering te trekken uit vroegere crisissituaties. Dit deed afbreuk aan het vermogen van ECHO om snel op de Kosovo-crisis te reageren.

Aanbevelingen

55. De administratieve procedures (besluiten, goedkeuring van acties en betalingen) zouden werkelijk kunnen worden aangepast aan de mate van urgentie. De hulpverlening van ECHO kan alleen geloofwaardiger en sneller worden indien er ter plaatse passende besluitvormingsprocedures voor de spoedeisende fase van humanitaire crisissen zijn vastgesteld. Bovendien moet aan de operationele eenheden die de noodhulpcontracten beheren, voldoende personeel worden toegewezen, moeten de beheersinformatiesystemen worden ontwikkeld en moeten de plaatselijke kantoren kunnen rekenen op de nodige logistieke steun.

56. Wil de EU een groot deel van de ECHO-noodhulp aan organisaties van de VN blijven toewijzen, dan moet de financiering van die organisaties realistischer en actiever worden benaderd. Gezien de omvang van de EU-bijdrage in die financiering zou het passend zijn dat de EU effectief meewerkt aan de administratieve en planningsorganen van de VN-organisaties en betrokken is bij de controleregelingen van die organisaties (zie ook het jaarverslag 1999(18).

57. De programma's van de VN en het Rode Kruis moeten in hun geheel worden bekeken, teneinde de uitvoering ter plaatse behoorlijk te kunnen controleren; met de bestaande regeling van ECHO is dit niet mogelijk. ECHO zou moeten nagaan of er mogelijkheden bestaan om de klemtoon, die thans op het meten van de input ligt, te verleggen naar het meten van de output op basis van gekwantificeerde prestatie-indicatoren.

58. Wanneer ECHO programma's voor grote aankopen financiert, moet het nagaan of de partners de nodige logistiek kunnen leveren of dat gespecialiseerde bevoorradingsbureaus dit niet sneller, zuiniger en beter gecoördineerd kunnen dan apart werkende NGO's.

Dit verslag werd door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 21 en 22 maart 2001.

Voor de Rekenkamer

Jan O. Karlsson

President

(1) In oktober 1998 werd met Belgrado een overeenkomst bereikt om de Joegoslavische troepen gedeeltelijk terug te trekken en in Kosovo 2000 OVSE- inspecteurs in te zetten; deze werden op 19 maart 1999 na de mislukking van de onderhandelingen van Rambouillet over de status van de provincie geëvacueerd.

(2) Overeenkomstig de vredesovereenkomst van 10 juni 1999 trokken de Joegoslavische troepen zich vóór 20 juni 1999 volledig terug.

(3) Bij Resolutie nr. 1244 van 10 juni 1999 besloten de VN tot een internationale civiele en militaire presentie in Kosovo onder hun jurisdictie. De civiele presentie (UNMIK) omvatte vier onderdelen: burgerlijk bestuur (gevoerd door de VN), humanitaire hulp (gecoördineerd door het UNHCR), wederopbouw (vorming van een task force door de EU) en institutionele consolidatie (OVSE). Teneinde de veiligheid te garanderen, verkoos de NAVO samen te werken met een internationale troepenmacht (KFOR).

(4) Schattingen van de bevolking in Kosovo vóór de crisis lopen uiteen. Volgens het Joegoslavisch Federaal Bureau voor de statistiek beliep die in 1992 1,96 miljoen, volgens anderen 1,5 miljoen of 2,1 miljoen. Op 9 juni 1999 schatten de VN dat er in Kosovo nog ongeveer 500000 mensen verbleven. Naast de hiervoor genoemde vluchtelingen zochten nog meer dan 130000 bewoners van Kosovo na februari 1998 buiten de regio asiel, met name in Duitsland en Zwitserland, en 91000 vluchtelingen in de FYROM werden tijdelijk geëvacueerd in het kader van het humanitair evacuatieprogramma van het UNHCR.

(5) 62 miljoen euro voor Albanië, 25 miljoen euro voor de FYROM en 13 miljoen euro voor Montenegro.

(6) Mandaat van de Commissie aan ECHO d.d. 6 november 1991.

(7) Krachtens artikel 13 van Verordening (EG) nr. 1257/96 van de Raad van 20 juni 1996 betreffende humanitaire hulp kan de Commissie in noodgevallen besluiten tot maatregelen die maximaal 10 miljoen euro kosten zonder vooraf het advies van het Comité voor humanitaire hulp te vragen.

(8) ECHO nota "Ohrid seminar 6-7 November, preliminary summary impression and conclusion".

(9) Jaarverslag 1998, paragrafen 5.85, 5.86 en 5.89 (PB C 349 van 3.12.1999).

(10) Documenten 14 en 15 betreffende de aankoopprocedures.

(11) De kwestie van de EU/VN-overeenkomst werd in ruimer verband besproken in het jaarverslag 1999 van de Rekenkamer, paragrafen 5.94 - 5.103 (PB C 342 van 1.12.2000).

(12) In de mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's over de strategische doelstellingen 2000-2005 (COM(2000) 154 def. van 9 februari 2000) wordt gezegd: "Wij zijn een medespeler op het wereldtoneel en doen op het gebied van handel, hulp en financiën voor niemand onder. Toch is de Unie niet volwaardig vertegenwoordigd in internationale financiële instellingen en organen van de Verenigde Naties. Deze misstand dient te worden hersteld.". Van zijn kant verzoekt het Europees Parlement in een motie voor een resolutie "de Commissie en de lidstaten hun steun te verlenen aan de inspanningen om de aanwezigheid en invloed van de Europese Unie in de internationale organisaties beter te doen sporen met het politieke gewicht van de Unie en met de omvang van haar bijdrage aan de humanitaire hulp" (PE 286.789, punt 15).

(13) Zie clausule 1.6 van de overeenkomst.

(14) De uitvoeringsperiode loopt van de datum waarop de uitgave subsidiabel werd, tot de datum waarop de actie ten einde liep. Die data zijn op 6 maart 2000 in de boeken van ECHO geregistreerd.

(15) Primaire distributie gaat van de leverancier naar een lokale opslagplaats, secundaire distributie van de lokale opslagplaats naar de begunstigde.

(16) Echo/tps/214/1999/01000; 69 miljoen euro.

(17) 99/4006, 99/5006, 99/6007, 99/6049, 99/6050, 99/6082, 99/6100 en 99/6108.

(18) Jaarverslag 1999, paragraaf 5.102 (PB C 342 van 1.12.2000).

BIJLAGE

UITSPLITSING VAN DE 29 ONDERZOCHTE CONTRACTEN

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Definitief antwoord van de commissie op het speciaal verslag "Kosovo"

SAMENVATTING

I. De Commissie wenst te onderstrepen dat de begroting van 400 miljoen EUR die voor de crisis in Kosovo is aangewend, bijna een verdubbeling van de oorspronkelijke ECHO-begroting vertegenwoordigt, terwijl er nagenoeg geen bijkomend personeel was. In de praktijk betekende dit dat ECHO 12 bijkomende besluiten en 500 extra contracten diende te beheren.

II. De Commissie stemt ermee in dat de steekproef van contracten die de Rekenkamer heeft onderzocht, representatief is voor de belangrijkste partners van ECHO (met name voor de partners die een contract met een grotere afzonderlijke begroting hebben) en voor de belangrijkste geografische zones en steunsectoren. Dit kan er evenwel toe hebben geleid dat onvoldoende aandacht werd besteed aan de NGO-partners van ECHO, die uiteindelijk samen meer dan de helft van de middelen hebben ontvangen.

In ieder geval is de Commissie van oordeel dat een onderzoek van de prestaties van alle bij de crisis betrokken organisaties zou aantonen dat de algemene resultaten van ECHO op zijn minst gelijk zijn aan die van andere vergelijkbare donoren. De Commissie wijst er voorts op dat een van de conclusies van de onafhankelijke evaluatie van de werking van ECHO die in april 1999 overeenkomstig artikel 20 van de verordening humanitaire hulp is ingediend, was dat "de financiering van de humanitaire hulpverlening door ECHO thans op zijn minst even goed is als die van eender welke andere organisatie en waarschijnlijk beter en rendabeler dan die van eender welke andere vergelijkbare internationale organisatie".

III. In verband met het kader waarbinnen de humanitaire hulp van de EU ten uitvoer wordt gelegd en het effect ervan op de snelheid van tenuitvoerlegging dient ECHO als dienst van de Commissie ervoor te zorgen dat aan de humanitaire oogmerken wordt voldaan en tegelijk een gezond financieel beheer wordt gevoerd, een verplichting die uitdrukkelijk in de Verdragen is vastgelegd. Intussen heeft ECHO een aantal stappen ondernomen om de procedures verder te vereenvoudigen.

IV. Met de bijzondere kenmerken van de VN wordt in de contracten rekening gehouden doordat de VN-organisaties ermee instemmen de voorwaarden van de kader-partnerschapsovereenkomst (KPO) contract per contract na te leven, op voorwaarde dat de afzonderlijke EG-VN-overeenkomsten voorrang krijgen voorzover het gaat om de specifieke onder die overeenkomsten vallende kwesties.

V. In de VN-EG-overeenkomst is gestipuleerd dat bepaalde punten nog niet zijn opgelost en dat daartoe verdere besprekingen tussen de VN en de EG vereist zijn; die zijn gestart maar nog niet afgerond. De Commissie is het er mee eens dat het van groot belang is die besprekingen voort te zetten.

Wat betreft het opstellen van projectbegrotingen voor de VN, zijn er gevallen waarin de Rekenkamer in grote trekken gelijk heeft dat er weinig verband bestaat tussen de begroting en de eigenlijke programma-activiteiten. In sommige andere gevallen heeft het project echter wel degelijk een duidelijke eigen identiteit die een afzonderlijk beheer mogelijk maakt en in vele gevallen maken de projecten deel uit van programma's die in overleg met ECHO zijn uitgewerkt.

De Commissie overweegt de mogelijkheid om delen van programma's te financieren en deze kwestie met de VN te bespreken, maar is van oordeel dat er niet alleen talrijke implicaties aan deze wijziging zijn verbonden maar dat er ook tegelijk aanverwante kwesties moeten worden besproken (bijvoorbeeld de mogelijkheid dat de VN verantwoordelijk is voor de eindresultaten indien de controle van de ingezette middelen wordt afgezwakt, en de mate van betrokkenheid van de Commissie bij het verantwoordingssysteem van de VN). De Commissie is van oordeel dat, indien een dergelijke wijziging niet zorgvuldig wordt begeleid, ze evenveel nieuwe problemen zou kunnen creëren als ze zou oplossen.

Zelfs indien die kwesties zouden worden geregeld, is de Commissie van oordeel dat een dergelijke wijziging alleen maar zou kunnen worden uitgevoerd na een herziening van het Financieel Reglement om meer flexibiliteit te verkrijgen bij de financieringsregelingen die de Commissie samen met internationale organisaties zoals de VN kan opzetten. De Commissie heeft voorstellen uitgewerkt die in die richting gaan.

VI. Een aantal personeelsleden van het ECHO-hoofdkantoor heeft zich ter plaatse begeven om operationele en administratieve bijstand te verlenen, wat betekende dat er in de meeste gevallen geen problemen waren met de communicatie tussen Brussel en de diensten ter plaatse. De enige kloof waarvan de Commissie het bestaan erkent, is dat er in sommige gevallen vertraging optrad door de noodzaak om de goedkeuring van Brussel voor de contracten te verkrijgen. ECHO heeft ingezien dat het nodig is verbeteringen op dit punt aan te brengen en heeft nu binnen zijn diensten specifieke personeelsleden aangewezen die in de toekomst paraat zullen zijn om wanneer nodig deze taken uit te voeren.

VII. Gezien de omvang, de complexiteit en de snelle uitbreiding van de crisis ter plaatse zou het verbazend zijn geweest indien de experts van ECHO niet waren geconfronteerd met het soort controleproblemen die door de Rekenkamer worden vermeld. Men moet een realistisch beeld voor ogen houden van de mate waarin het mogelijk is in dergelijke grootschalige en ingewikkelde crisissituaties regelmatige en systematische controles te verrichten, tenminste wanneer een donor of organisatie binnen de nodige tijd doeltreffend wenst op te treden.

VIII. In verband met de verlenging van de contracten na de oorspronkelijk vastgestelde termijn wenst de Commissie te onderstrepen dat die grotendeels het gevolg was van de complexiteit en de snelheid van de crisis, waarbij zij van oordeel is dat die verlengingsbesluiten op operationele behoeften waren gebaseerd.

Het zou hoe dan ook inefficient zijn indien ECHO contracten zou beëindigen waarvoor al aanzienlijke uitgaven waren aangegaan wanneer door de verlenging van de contracten aanzienlijke tastbare voordelen konden worden verkregen voor zeer geringe marginale bijkomende kosten.

IX. De Commissie is van oordeel dat ECHO in werkelijkheid snel genoeg is opgetreden, hoewel de steeds wijzigende situatie ter plaatse tot gevolg had dat er vaak een koerswijziging bij de acties noodzakelijk was. De Commissie erkent dat het soms moeilijk kan zijn een goed evenwicht te vinden tussen het tijdig financieren van humanitaire acties en het tegelijk handhaven van een financiële controle. Dit is een permanente uitdaging voor ECHO en alle grote officiële donoren.

Sommige van de maatregelen van de Commissie ter vereenvoudiging van het regelgevend en procedureel kader zijn hierboven vermeld, meer in het bijzonder de geplande wijzigingen in de financiële voorschriften en de wijzigingen van de besluitvorming. De Commissie waardeert de steun van de Rekenkamer voor de noodzaak om op sommige van deze punten veranderingen in te voeren.

X. De Commissie heeft al op verzoek van ECHO haar goedkeuring gehecht aan het beginsel van een nieuwe overkoepelende besluitvormingsprocedure voor noodsituaties om bij het optreden in dergelijke situaties over een grotere flexibiliteit te kunnen beschikken. Hieraan zal binnenkort vorm worden gegeven.

In verband met de toekomstige betrekkingen met de VN heeft de Commissie het initiatief genomen tot bijeenkomsten met de VN en met de Rekenkamer om deze aangelegenheden te bespreken. De eventuele overschakeling op de financiering van delen van programma's eerder dan volledige projecten wordt door de Commissie actief overwogen, maar zij is van oordeel dat de implicaties ervan zorgvuldig moeten worden onderzocht en dat hiervoor een wijziging van het Financieel Reglement nodig zou zijn, die al is voorgesteld.

INLEIDING

5. De Commissie is er in ieder geval van overtuigd dat uit een toetsing van de prestaties van alle bij de crisis betrokken organisaties zou blijken dat de algemene resultaten van ECHO op zijn minst gelijk zijn aan die van andere vergelijkbare donororganisaties. De Commissie neemt er ook nota van dat een van de conclusies van de onafhankelijke evaluatie van de werking van ECHO in de periode 1996-1998, die in april 1999 overeenkomstig artikel 20 van de verordening humanitaire hulp is ingediend, was dat "de financiering van de humanitaire hulpverlening door ECHO thans op zijn minst even goed is als die van eender welke andere organisatie, en waarschijnlijk beter en rendabeler dan die van eender welke andere vergelijkbare internationale organisatie".

6. De Commissie is het ermee eens dat de steekproef van de contracten die de Rekenkamer heeft onderzocht, representatief is voor de voornaamste partners van ECHO (met name voor de partners die een contract met een grotere afzonderlijke begroting hebben) en voor de belangrijkste geografische zones en steunsectoren. Dit kan er evenwel toe hebben geleid dat onvoldoende aandacht werd besteed aan de NGO-partners van ECHO, die uiteindelijk samen meer dan de helft van de middelen hebben ontvangen.

CONTEXT VAN DE BIJSTAND

De rol van ECHO

11. De Commissie is het ermee eens dat de eis dat ECHO dagelijks een verslag over de situatie opstelde, waarschijnlijk tot administratieve rompslomp heeft geleid, terwijl met een eenvoudiger methode waarschijnlijk een vergelijkbaar resultaat had kunnen worden bereikt.

Noodprocedures

12. De Commissie streeft ernaar in het kader van het hervormingsproces haar besluitvormingsprocedures in het algemeen te vereenvoudigen. Ten aanzien van ECHO overweegt de Commissie bovendien de directeur van ECHO de bevoegdheid te verlenen om onmiddellijk in sommige van tevoren omschreven noodsituaties besluiten aan de hand van bepaalde parameters te nemen.

13. De drie door de Rekenkamer genoemde specifieke bepalingen van de KPO in verband met het toestaan van afwijkingen voor noodgevallen omvatten in de praktijk alle essentiële gebieden waarop flexibiliteit in noodsituaties vereist is.

14. Teneinde de betalingsprocedure voor ECHO te versnellen, heeft ECHO DG AUDIT verzocht een specifieke ambtenaar aan te wijzen die bevoegd is inzake de snelle afwikkeling van ECHO-betalingen.

ECHO sluit zich aan bij de constatatie van de Rekenkamer dat NGO's zelden voorfinanciering voor omvangrijke acties kunnen bieden. Dit is een van de redenen waarom het bij talrijke contracten in de Kosovo-crisis nodig werd geacht voorschotten van 80 % te verstrekken.

15. In verband met het ontbreken van meer gedetailleerde financiële informatie bij contracten in noodsituaties is het juist dat ECHO inderdaad met sommige van zijn partners moeilijkheden had om deze eis volledig te doen naleven. De vraag of en wanneer er meer gedetailleerde financiële informatie in het kader van de KPO moet worden verstrekt, dient nader te worden uitgewerkt. Bij de volgende herziening van de KPO is ECHO zinnens de eis om bijkomende informatie binnen een welomschreven termijn te verstrekken explicieter vast te leggen.

Voorts zij opgemerkt dat slechts een minderheid van de contracten tijdens de Kosovo-crisis noodcontracten waren, waarbij dit probleem optrad.

16. In verband met de snelheid van het aantrekken van experts onderzoekt ECHO de mogelijkheid om een kadercontract uit te werken teneinde een genomineerde lijst van standby-experts op te stellen, die nog sneller zouden kunnen worden ingezet.

17. Wat de opmerkingen van de Rekenkamer betreft over de conclusies van het seminar dat ECHO op eigen initiatief in de FYROM heeft georganiseerd, formuleert de Commissie de volgende opmerkingen:

a) het vermogen van ECHO om in crisissituaties te reageren zou moeten worden verbeterd door een uitbreiding van het personeelsbestand van ECHO en een voorstel om de directeur van ECHO met ingang van 2001 te machtigen om in van tevoren welomschreven noodsituaties beslissingen volgens bepaalde parameters te nemen;

b) de aandacht van ECHO in verband met crisissituaties is niet in de eerste plaats gegaan naar de noodzaak van een beleid maar wel naar de vraag of de procedures van ECHO geschikt waren voor toepassing in noodsituaties. Bijgevolg zijn sinds de benoeming van de nieuwe directeur van ECHO in maart 2000 verschillende wijzigingen in de organisatie en de procedures van ECHO toegepast;

c) ECHO heeft talrijke inspanningen voor het coördineren van de werkzaamheden gedaan, onder meer door de lidstaten dagelijks de nieuwste informatie over de operaties te verstrekken. De Commissie is van oordeel dat een eventueel gebrek aan coördinatie tussen of met de lidstaten niet in de eerste plaats aan de Commissie of ECHO kan worden aangewreven;

d) ECHO onderzoekt op dit ogenblik de mogelijkheid om een aanbesteding uit te schrijven teneinde een team voor technische bijstand op verzoek beschikbaar te hebben, dat specifiek in noodsituaties zou worden ingezet.

18. Met het oog op de remediëring van de problemen die tijdens het ECHO-seminar aan de dag zijn getreden, heeft ECHO in juni 2000 een nieuwe organisatiestructuur aangenomen, waarbij wordt uitgegaan van een activiteitsgestuurd management door de organisatie te rationaliseren en de taken duidelijker te omschrijven. Deze nieuwe structuur heeft geleid tot een herschikking van de menselijke hulpbronnen, zodat thans meer dan 60 % van het personeel is toegespitst op de essentiële activiteiten van ECHO.

Deze factoren hebben ECHO er ook toe gebracht zijn programmeringsbeginselen voor 2001 zodanig te definiëren dat ook de volgende elementen zijn opgenomen: streven naar een meer evenwichtige verdeling van de toewijzingen per begunstigde; concentratie op onstabiele postcrisissituaties; meer systematisch gebruik maken van de lessen die uit een situatie worden getrokken en van evaluaties; voortzetting van het optreden in "vergeten crisissituaties".

ECHO heeft ook in het kielzog van het witboek over hervorming een aantal maatregelen genomen. Het gaat daarbij onder meer om de versterking van de eenheid begroting van ECHO, de oprichting van een onafhankelijke auditcapaciteit samen met de SCR (maatregel 81) en een toetsing en beoordeling van de lopende interne controles en financiële procedures (maatregel 84).

De kader-partnerschapsovereenkomsten (KPO's)

19. Na de ervaringen met de herziene KPO in 1999 en 2000 is ECHO bezig met het verder bijwerken en aanpassen van deze overeenkomst. Het is de bedoeling dat dit proces minder lang zal duren dan bij de vorige ronde. Een eerste technische fase is op 1 februari 2001 in werking getreden. In de tweede fase, die tegen het eind van het eerste halfjaar 2001 moet worden afgerond, zal een beperkt aantal meer inhoudelijke vraagstukken worden aangepakt, waarover ECHO in de loop van dat proces met zijn partners zal overleggen.

De overeenkomst EG-VN

21. Aangezien de EU geen lid van de VN is, dient de verantwoording van de EU-bijdragen gevalsgewijs via contracten te worden geregeld. De kader-financieringsovereenkomst tussen de EG en de VN van 1999 heeft de samenwerking met het VN-systeem vergemakkelijkt.

22. De Commissie is het ermee eens dat nog niet alle problemen bij de betrekkingen tussen de EG en de VN zijn opgelost, en in de overeenkomst tussen de VN en de EG van 9 augustus 1999 zijn effectief uitdrukkelijk bepaalde terreinen vermeld die verder moeten worden bekeken. Het is van essentieel belang dat een wederzijds bevredigende oplossing wordt gevonden voor de problemen die zich voordoen bij de concrete toepassing van bepaalde elementen van de EG-VN-overeenkomst, zoals de rapportage. De Commissie is echter van oordeel dat zowel de VN als de Commissie wijzigingen zal moeten doorvoeren, die zorgvuldig moeten worden bestudeerd.

Het feit dat er niet eerder contracten met het WVP konden worden gesloten, was in hoofdzaak het gevolg van de oorspronkelijke absolute weigering van het WVP om ECHO tijdens een inspectiebezoek in juli 1999 toegang tot oorspronkelijke documenten te verlenen. Dat heeft geleid tot de tijdelijke schorsing van betalingen in 2000. Er deden zich ook moeilijkheden voor in verband met de specifiek genoemde contracten als gevolg van de weigering van het WVP om in te gaan op een groot aantal verzoeken om nadere begrotingsdetails te verstrekken. ECHO heeft met de instemming van de juridische dienst en DG AUDIT de contacten met het WVP in stand gehouden teneinde een oplossing voor de problemen te zoeken. Het WVP heeft ten slotte de gevraagde informatie overeenkomstig de oorspronkelijke verzoeken van ECHO beschikbaar gesteld, zowel met het oog op de inspectie als voor de begrotingen. Sindsdien hebben het WVP en ECHO de betrokken gelden kunnen aanwenden.

Relevantie van het oormerken van middelen

24. De Rekenkamer heeft gelijk dat in sommige gevallen de projecten die grote internationale organisaties binnen hun programma's aanwijzen voor contracten met ECHO, een enigszins theoretisch karakter hebben. Dit is echter niet altijd het geval, aangezien sommige projecten een duidelijke eigen identiteit hebben en afzonderlijk kunnen worden beheerd. In ieder geval is ECHO vaak samen met zijn partners al bij de uitwerking van het programma betrokken, zodat zijn rol in de praktijk zich niet hoeft te beperken tot alleen maar het in het contract opgenomen project.

Er dient steeds een logische samenhang te bestaan tussen alle uitgavenposten die voor een ECHO-project worden opgesomd en het mag niet gaan om een willekeurige verzameling van uitgavenposten die binnen het programma voorkomen.

25. De Rekenkamer heeft gelijk dat de VN ECHO niet steeds adequate informatie over haar prestaties op projectniveau verstrekt. De betrekkingen op een andere leest schoeien zodat ECHO zijn contracten op programmaniveau eerder dan op projectniveau zou sluiten, zou echter tot andere problemen kunnen leiden indien die overschakeling niet zeer zorgvuldig wordt begeleid. Aspecten die moeten worden onderzocht zijn onder meer de noodzaak om van controles van de ingezette middelen naar controles van de resultaten over te schakelen en de mogelijke opname van de Commissie in het verantwoordingssysteem van de VN.

De Commissie meent ook dat die aanpak niet volledig in overeenstemming met het huidige Financieel Reglement zou zijn. Er is een herziening van het Financieel Reglement aan de gang en de Commissie heeft in dat verband een wijziging voorgesteld waardoor zij met internationale organisaties over passende implementatieprocedures zou kunnen onderhandelen indien die zijn goedgekeurd.

In verband met het aangehaalde voorbeeld van de aanwending van ECHO-middelen door het UNHCR heeft de VN inderdaad moeilijkheden gehad om wijzigingen op projectniveau in haar boekhouding terug te vinden, maar waarschijnlijk zal dit probleem worden overwonnen dankzij de verbeterde software en het financieel rapporteringssysteem dat bij het UNHCR wordt geïnstalleerd.

HET BEHEER VAN DE ACTIVITEITEN

Beschikbaarstelling van de middelen

26. [[...]]

27. Wat het algemene tempo van de besteding van middelen in 1999 betreft, zijn de volgende aspecten van belang:

a) van de 378 miljoen EUR was 50 miljoen EUR een reserve die specifiek voor latere besteding was voorbehouden, zodat 91 % van de specifiek toegewezen middelen (met uitzondering van die reserve) vóór 31 december 1999 in contracten was vastgelegd;

b) een groot probleem was de wijze waarop de crisis een volledig ander karakter kreeg toen de Kosovaren plotseling en onverwacht allemaal naar Kosovo terugkeerden nadat KFOR in het gebied was aangekomen;

c) een van de problemen waarmee ECHO werd geconfronteerd, was van zijn partners voorstellen krijgen die aan de ECHO-strategie beantwoordden: vele partners hadden immers meer belangstelling voor de wederopbouw van infrastructuur dan voor humanitaire hulp.

Gezien de destijds heersende omstandigheden, de termijnen en de middelen waarover ECHO beschikte, kan het feit dat 91 % van de specifiek toegewezen middelen in contracten was vastgelegd, als een hele prestatie worden beschouwd.

Het vrij langzame tempo van de besteding van middelen medio 1999 was in hoofdzaak het gevolg van de onvoorzienbare, snelle, massale en spontane terugkeer van Kosovaarse vluchtelingen in juni 1999. Alle organisaties voor humanitaire hulp dienden op dat ogenblik tijd uit te trekken om de behoeften te herevalueren en hun contracten te wijzigen.

28. De subsidiabiliteitsdatum wordt voor ieder contract met de partners afgesproken. Het zijn meestal de partners die een retroactieve datum kiezen, hoewel ECHO erop kan wijzen dat die mogelijkheid bestaat.

29. De vertragingen bij het starten van de operaties en het ondertekenen van de contracten hielden natuurlijk ook verband met de moeilijke situatie ter plaatse.

De Commissie is van oordeel dat de vertragingen bij de besteding van de middelen in 1999 geen ernstig negatief effect hebben gehad op de zin en het nut van de door de Commissie gefinancierde activiteiten, en in feite was in april 1999 al een bedrag van 53,6 miljoen EUR voor humanitaire hulp in contracten vastgelegd. Gezien de complexiteit van de crisis is de Commissie niet van oordeel dat de vertragingen onredelijk groot waren of dat er een alternatief mogelijk was.

In verband met de moeilijkheden waarmee de IFRC en het ICRK werden geconfronteerd, kan worden gezegd dat de terugkeer van de vluchtelingen in juni 1999 spontaan, massaal en snel verliep en dat als gevolg daarvan de grotere bijstandsprogramma's die in de omliggende landen pas waren opgestart uitgaande van de hypothese dat de vluchtelingen geleidelijk aan zouden terugkeren, inadequaat waren. Wat bij ECHO gebeurde, deed zich ook voor bij andere humanitaire donoren.

30. De Commissie is van oordeel dat de contractverlenging die in het voorbeeld van de Rekenkamer wordt aangehaald, op operationele gronden volledig gerechtvaardigd was. Het is de moeite waard een beeld te schetsen van het dilemma dat zich vaak voordoet wanneer moet worden besloten een contract al dan niet te verlengen, vooral in situaties die zo snel veranderen als de Kosovo-crisis. De meeste humanitaire contracten die ECHO ondertekent, verlopen in twee fasen. Een onevenredig groot deel van de totale contractuitgaven (bijvoorbeeld voor de aanschaf van goederen) wordt tijdens de eerste fase vastgelegd. De tweede fase situeert zich ter plaatse, waar de partner zorgt voor distributie, herstelmaatregelen enzovoort. In deze tweede fase kunnen er talrijke onvoorspelbare redenen zijn waarom de operaties tijdelijk moeten worden opgeschort of de uitvoering wordt vertraagd. Geheel afgezien van humanitaire overwegingen zou het, gezien de uitgebreide middelen die tijdens de eerste fase zijn vastgelegd, meestal tegen de beginselen van een gezond financieel beheer zijn een contractverlenging te weigeren indien die verlenging tastbare resultaten tegen geringe marginale kosten zou opleveren - zelfs indien de resultaten soms beneden de verwachtingen blijven.

In verband met het genoemde voorbeeld van een contractwijziging die volgens de Rekenkamer werd goedgekeurd teneinde de NGO zonder voldoende operationele motivering ter plaatse aanwezig te houden, kan de Commissie antwoorden dat de operationele achtergrond hiervoor is dat het project oorspronkelijk een kortetermijnproject voor de levering van voedselhulp was maar dat het na de terugkeer van de Kosovaren naar hun woonplaats is gewijzigd in een project op langere termijn voor de levering van landbouwinputs. De Commissie is van oordeel dat de wijziging om de volgende redenen verantwoord was. Ten eerste meent zij dat zowel voor het oorspronkelijke als voor het gewijzigde project duidelijke voorstellen werden ingediend. Ten tweede was de looptijd van het gewijzigde project als gevolg van de inhoudelijke verschuiving langer dan die van het oorspronkelijke, waardoor het verantwoord was het personeel langere tijd ter plaatse te houden. Ten derde heeft de NGO weliswaar net zoals de meeste partners als gevolg van de logistieke problemen ter plaatse een zekere vertraging bij de leveringen opgelopen maar de expert van ECHO heeft na zijn onderzoek te velde - waarbij onder meer de begunstigden direct om hun opinie werd gevraagd - geoordeeld dat het eindresultaat van het project efficiënt en coherent was.

Middelen en organisatie van ECHO

31. [...]

32. Leden van de financiële eenheid van ECHO hebben verschillende weken in Pristina doorgebracht om logistieke hulp te bieden. ECHO is van oordeel dat er in de praktijk op dat ogenblik geen andere mogelijkheid was dan om op die wijze te handelen. Sindsdien zijn regionale administratieve assistenten benoemd (op 1 juli 1999 in Ivoorkust, op 1 september 2000 in de Hoorn van Afrika en op 18 september 2000 in Skopje) teneinde over een grotere flexibiliteit in dit verband te beschikken, terwijl sommige leden van de financiële eenheid van ECHO permanent standby beschikbaar zijn voor inzet in dergelijke situaties.

Beoordeling van de projecten

33. De meeste projectvoorstellen omvatten voldoende gedetailleerde gegevens om een controle vooraf van de personeelsuitgaven mogelijk te maken, hoewel dit bij sommige noodcontracten niet het geval was. Een van de middelen om de uitvoering van spoedcontracten te versnellen was ermee in te stemmen dat van tevoren geen volledige details moesten worden verstrekt. De Commissie wenst in ieder geval de aandacht op de realiteit van spoedmaatregelen te vestigen. Er zijn altijd een aantal onzekere elementen, zoals de moeilijkheid om te voorspellen hoe de crisis zal evalueren, de moeilijkheid om de behoeften te omschrijven, de problemen bij de coördinatie met andere donoren en hulporganisaties, moeilijkheden om ervaren personeel en leveranciers te vinden enzovoort. Er moet een evenwicht worden gevonden tussen de tijd die nodig is voor het naleven van de procedures en voorschriften die gelden inzake openbare humanitaire hulp aan de ene kant en de humanitaire eisen om ter plaatse in de behoeften te voorzien aan de andere.

Aanpassing van de hulp aan de behoeften

34. De Commissie stemt ermee in dat de controle door sommige NGO's onvoldoende was en dat zulks tot een inefficiënt gebruik van de middelen kan hebben geleid. Het is evenwel niet echt verbazend te constateren dat sommige NGO's in deze complexe en snel wijzigende crisis met moeilijkheden in dit verband te kampen hadden.

Hoewel de voedseltoewijzing in de FYROM wellicht niet optimaal was, is het niet duidelijk of er echt voedsel werd verspild.

Hoewel de toewijzing van shelter kits in Kosovo wellicht niet optimaal was, staat het niet vast dat er in dit verband werkelijk sprake is van verspilling. ECHO heeft in feite in sommige gevallen het probleem toen al ingezien en de NGO's verzocht de aanpassing van hun kits te verbeteren.

35. De IFRC was slechts een van de vele organisaties die door de geheel onverwachte terugkeer van de vluchtelingen op het verkeerde spoor zat.

De levering van radio's aan de vluchtelingen nadat zij terug naar huis waren gekeerd, was ongetwijfeld minder nuttig dan in Albanië het geval zou geweest zijn maar gezien de blijvende onzekerheid van de situatie en de fragiele infrastructuur hadden zij voor de teruggekeerde vluchtelingen toch wel een zekere waarde. Een deel van het probleem was de moeilijkheid om op dat ogenblik snel een antwoord van het ICRC te krijgen teneinde de contractuele regelingen aan te passen.

Organisatie van aanschaf en levering

36. In verband met de verdeling van de logistieke operatie voor noodonderkomens over zeven gebieden trad het UNHCR in de praktijk op als coördinator tussen het UNHCR, OFDA en ECHO en werd aan alle NGO's die door een van die donoren werden gefinancierd een lijst van dorpen toegewezen waarvoor zij verantwoordelijk waren en waarvoor eenmaal per week een effectieve coördinatie plaatsvond. Het is waarschijnlijk wel zo dat sommige NGO's met een onafhankelijke financiering programma's voor noodonderkomens hebben uitgevoerd die zij niet onder het overkoepelend toezicht van het UNHCR hebben gecoördineerd.

37. Zie het antwoord van de Commissie op punt 39.

38. Zie het antwoord van de Commissie op punt 39.

39. In verband met de secundaire distributeurs en de talrijke contracten voor aanschaf kan worden gezegd dat niet alle moeilijkheden waarmee de NGO's op het gebied van aankoop te maken hadden voorspelbaar waren en dat zelfs indien zulks wel het geval was geweest, de problemen niet noodzakelijk hadden kunnen worden vermeden. Het is in ieder geval niet duidelijk dat de aankoop van alle zaden door een enkele entiteit een directe kostenbesparing zou hebben opgeleverd, terwijl anderzijds de inzet van verschillende NGO's voor ECHO wel leidde tot een lagere risicograad en een grotere flexibiliteit dan het geval was geweest indien slechts een of twee organisaties waren ingezet.

Of de inzet van slechts één organisatie efficiënter zou geweest zijn, blijft een hypothetische vraag.

Uitvoeringsverslagen

40. Overeenkomstig het KPO-contract dienen de toezichtverslagen op gezette tijden te worden opgesteld, en vaak is dat ook het geval. Wanneer de NGO's deze informatie niet verstrekken, tracht ECHO er toch voor te zorgen dat ze wordt ontvangen.

41. ECHO heeft moeilijkheden gehad om van sommige van zijn grote partners voortgangsverslagen over de werkzaamheden te verkrijgen. Dit vormt een permanent discussiepunt tussen de verschillende partijen. Uit de opmerkingen van de Rekenkamer in punt 40 blijkt evenwel welke moeilijkheden kunnen ontstaan wanneer die voortgangsverslagen niet regelmatig worden ingediend.

42. De moeilijkheden voor de ECHO-deskundigen om de operaties van sommige grote partners te beoordelen, moeten worden bekeken in het licht van het ruimere ingewikkelde kader waarbinnen die betrekkingen zich afspelen, en van de verplichting voor ECHO om zijn middelen voor specifieke projecten te reserveren en het feit dat de Commissie voorstellen aan het uitwerken is om die verplichting aan te passen.

Wat de mogelijke overlapping met de financiering van WVP-contracten betreft, ontstond dit probleem - voorzover hier van een probleem sprake is - als gevolg van de moeilijkheid om van het WVP informatie over de uitvoering van zijn contracten te krijgen.

Financieel toezicht

43. Bij de meeste contracten worden de voorschotten zeer snel na de betaling ervan gebruikt. Gezien het ingewikkelde karakter van de Kosovo-crisis was zulks hier waarschijnlijk minder het geval.

44. Voor de gewone operationele contracten dienen de partners van ECHO driemaandelijks verslag uit te brengen op document 4 van de KPO. Op dit document dient de partner financiële gegevens te verstrekken over het tempo van uitvoering van de begroting, eventuele wijzigingen in de aanvankelijke en/of gewijzigde begroting te vermelden en de geplande nieuwe toewijzing van onbestede bedragen op te geven. Hoewel zulks geen gedetailleerd verslag vormt, is het wel nuttige financiële informatie.

Noodcontracten hebben per definitie een korte looptijd, zodat er relatief weinig gelegenheid is om interim-verslagen op te stellen.

Telkens wanneer een partner een wijziging van de begroting of een aanvullende betaling vraagt, eist ECHO een gedetailleerd tussentijds financieel verslag.

45. De partners van ECHO zijn nu al verplicht een financieel verslag over te leggen telkens wanneer het gaat om de herschikking van een contractbegroting of om aanvullende betalingen. Dit beginsel zou waarschijnlijk moeten worden uitgebreid tot contractverlengingen.

In verband met de geringe besteding van middelen voor het kamp Durres heeft de Commissie, nadat zij hiervan in november 1999 door het definitief financieel verslag van de NGO in kennis was gesteld, die organisatie gecontacteerd om nadere details en een inzicht in de situatie te verkijgen. Op 10 maart 2000 is een invorderingsopdracht opgesteld en de partner heeft het bedrag op 29 mei 2000 terugbetaald.

Systemen voor beheersinformatie

46. Het is moeilijker gegevens over een humanitaire crisis op te stellen wanneer die crisis verschillende geografische gebieden kan omvatten en de vluchtelingen zelf verschillende staatsgrenzen kunnen overschrijden. De informatie is steeds verkrijgbaar maar in een meer ingewikkelde crisissituatie is daartoe een groter aantal manuele handelingen vereist dan in een minder ingewikkelde. ECHO werkt thans aan een verbetering van zijn beheersinformatiesystemen, waardoor die informatie uiteindelijk makkelijker toegankelijk zou moeten worden.

Rechtvaardiging van de voorschotten

47. Gezien de hoge uitgaven tijdens de beginfase van iedere operatie en het feit dat de overgrote meerderheid van de partners van ECHO al een aantal jaren actief is en dus een lager financieel risico vormt, kunnen voorschotten tot 80 % van de middelen verantwoord worden.

Voor de contracten die tussen ECHO en zijn grote VN-partners zijn gesloten na de inwerkingtreding van de overeenkomst tussen de EG en de VN in augustus 1999 werd een voorschot van 80 % gebruikelijker. De voorschotten aan VN-organisaties kunnen zelfs met een rechtvaardiging tot 95 % belopen.

Zie ook het antwoord van de Commissie op punt 48.

48. De vraag of een voorschot van 50 % dan wel 80 % moet worden verstrekt, wordt altijd bekeken door zowel de deskofficer als de financiële eenheid. Het is juist dat hun overwegingen niet systematisch in het dossier worden weergegeven maar het feit dat voor de meerderheid van de contracten een voorschot van slechts 50 % werd gegeven, toont aan dat er wel degelijk wordt over nagedacht.

Het is eveneens juist dat voor alle contracten met VN-partners die na de inwerkingtreding van de overeenkomst tussen de EG en de VN in augustus 1999 zijn ondertekend, ervan werd uitgegaan dat een voorschot van 80 % gebruikelijker zou zijn, met de mogelijkheid van een voorschot tot 95 % na rechtvaardiging.

Financiële afwikkeling

49. De contracten van ECHO met zijn partners stipuleren dat hun definitieve financiële verslagen, die nodig zijn ter staving van hun verzoek om de saldobetaling van het contract, dienen te worden overgelegd binnen drie maanden na afloop van het project. In de praktijk wachten de meeste partners bijna drie maanden (en soms langer) om hun verslag in te dienen. Na de ontvangst ervan dient de Commissie de geldigheid te controleren alvorens de saldobetaling te verrichten en het contract af te wikkelen en dan het eigenlijke proces van de uitbetaling op gang te brengen. Het hoeft dus geen verwondering te wekken dat de saldobetalingen voor de in november 1999 afgelopen contracten in februari 2000 nog niet waren verricht.

De vertraging bij de afwikkeling van contract 98/2002 was het gevolg van een aantal factoren: het personeel van de operationele eenheid bevoegd voor de evaluatie van de eindverslagen was overbelast; bij dit contract en een aantal andere die vóór de evacuatie van Kosovo in maart 1999 waren ondertekend, zijn vertragingen bij de afwikkeling opgetreden doordat de plaatselijke kantoren van ECHO en het ICRK werden doorzocht en documenten verloren gingen; het ICRK beweert dat het het ECHO-kantoor Brussel om een wijziging van dit contract heeft verzocht maar er is geen spoor van een dergelijke wijzigingsaanvraag teruggevonden. De uitbetaling voor het contract heeft uiteindelijk eind juni 2000 plaatsgevonden.

CONCLUSIES

Algemene beoordeling

50. De Commissie is het met de Rekenkamer eens dat er in deze specifieke crisis talrijke extreme elementen voorkwamen waardoor ze bijzonder moeilijk te beheersen was.

Zie de uitvoerige antwoorden van de Commissie op de punten 27-32, 36-39, 34 en 35.

51. Er zijn en worden nog steeds door de Commissie aanzienlijke inspanningen geleverd om de procedures te verbeteren en onnodige moeilijkheden weg te werken. Zulks geschiedt evenwel altijd tegen de achtergrond van de noodzaak dat er onvermijdelijk procedures ter bescherming van de overheidsgelden vereist zijn.

Zie de uitvoerige antwoorden van de Commissie op de punten 14, 15, 17-19 en 21-22.

52. Het wijzigen van de gewoonte om middelen voor specifieke projecten te oormerken zou talrijke gevolgen kunnen hebben die zorgvuldig moeten worden onderzocht. Zo is de Commissie er bijvoorbeeld nog niet van overtuigd dat de VN-procedures voor rapportage over de programma's (die nog steeds meer op de ingezette middelen dan op effecten en resultaten zijn gericht) een inkrimping zouden verantwoorden van het controle-element waarover ECHO thans beschikt door met projectfinanciering te werken. De Commissie onderzoekt dit en werkt aan voorstellen om het Financieel Reglement op dit punt te vereenvoudigen. Zij is evenwel van oordeel dat een wijziging van deze aanpak zorgvuldige overwegingen en besprekingen noodzakelijk maakt.

Zie de uitvoerige antwoorden van de Commissie op de punten 24 en 25.

53. Het toezicht op het gebruik van de middelen is een van de moeilijkste onderdelen van het hele proces. Hoewel de controles van projectbeoordeling en van de ondertekening van contracten meer in het oog sprongen, gingen ook aanzienlijke inspanningen - soms tevergeefs - naar toezicht: op het hoogtepunt van de crisis had de Commissie zelfs negen deskundigen ter plaatse die zich bezighielden met controlewerkzaamheden.

Zie het uitgebreide antwoord van de Commissie op de punten 46 en 49-51.

54. [...]

Aanbevelingen

55. De Commissie meent dat aanzienlijke inspanningen zijn geleverd om de procedures aan te passen teneinde snel en doeltreffend te kunnen optreden. Deze inspanningen lopen nog door.

Zie de uitvoerige antwoorden van de Commissie op de punten 12 en 17 en in de samenvatting.

In de antwoorden die de Commissie hierboven op de samenvatting van de Rekenkamer geeft, worden enkele van de talrijke verbeteringen vermeld die ECHO en de Commissie sinds de datum van de audit in de systemen hebben aangebracht, teneinde in staat te zijn nog doeltreffender op noodsituaties te reageren. De Commissie is het er wel mee eens dat dit proces van verbetering van de procedures moet doorgaan.

Tegelijk is de Commissie van oordeel dat de omvang van de crisis en de snelheid waarmee de situatie ter plaatse steeds wisselde, in de Kosovo-crisis tot meer problemen hebben geleid dan de procedures van ECHO of van de Commissie.

56. Wat de uitbreiding van de rol van de EU binnen de VN betreft, heeft de Commissie het initiatief genomen om te trachten in het afgelopen jaar de dialoog met de VN te versterken en wacht zij thans op een reactie van de VN om een aanvangsdatum vast te leggen voor besprekingen over een aantal van de nog hangende kwesties in de overeenkomst tussen de EG en de VN.

57. De Commissie heeft al intern en met de VN een discussie op gang gebracht over de vraag of de nadruk moet liggen op programma's dan wel op projecten, maar het zal enige tijd in beslag nemen om de talrijke implicaties van deze koerswijziging te onderzoeken, vooral omdat die zal leiden tot veranderingen voor zowel de Commissie als de VN, en dus tot nog meer werk voor beide partijen indien ze niet goed wordt beheerd.

De Commissie sluit zich aan bij de aanbeveling van de Rekenkamer om te onderzoeken of kan worden overgeschakeld van een klemtoon op ingezette middelen naar het meten van resultaten aan de hand van prestatie-indicatoren.

58. De mogelijkheid dat gespecialiseerde bevoorradingsbureaus logistieke diensten zouden verstrekken, is door ECHO in zijn FYROM-verslag ter sprake gebracht. Er bestaat een aantal internationale overeenkomsten die een weerslag hebben op de aanbestedingsprocedures door openbare organisaties. Die zouden moeten worden bestudeerd alvorens de Commissie kadercontracten met gespecialiseerde bureaus kan uitwerken voor aanschaf, logistiek en levering. De steun van de Rekenkamer voor dat idee is echter welkom.