NL Publicatieblad van de Europese Unie C 277/81

Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over het voorstel voor een richtlijn van de Raad houdende verplichting voor de lidstaten om minimumvoorraden ruwe aardolie en/of aardolieproducten in opslag te houden

(COM(2008) 775 definitief — 2008/0220 (CNS))

(2009/C 277/16)

Rapporteur: CEDRONE

Op 10 december 2008 heeft de Raad besloten het Europees Economisch en Sociaal Comité overeenkomstig de artikelen 100 en 262 van het EG-Verdrag te raadplegen over het:

Voorstel voor een richtlijn van de Raad houdende verplichting voor de lidstaten om minimumvoorraden ruwe aardolie en/of aardolieproducten in opslag te houden

COM(2008) 775 final - 2008/0220 (CNS).

De gespecialiseerde afdeling Vervoer, energie, infrastructuur, informatiemaatschappij, die met de voorbereidende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 15 april 2009 goedgekeurd. Rapporteur was de heer CEDRONE.

Het Europees Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn op 13 en 14 mei 2009 gehouden 453e zitting (vergadering van 13 mei 2009) onderstaand advies uitgebracht, dat met 182 stemmen vóór en 3 stemmen tegen, bij 8 onthoudingen, werd goedgekeurd.

1. Conclusies

1.1. Los van zijn inhoudelijke betekenis heeft onderhavig voorstel volgens het EESC het grote voordeel dat het de huidige wetgeving vereenvoudigt, omdat van de drie geldende regelingen op slechts één regeling wordt overgestapt. Verder leidt het voorstel tot een stroomlijning van de administratieve procedures van de lidstaten, aangezien de opslagverplichtingen worden afgestemd op die van het Internationaal Energie Agentschap (hierna: IEA) (die afstemming heeft op zich niet zo veel om het lijf).

1.2. In het voorstel wordt het subsidiariteitsbeginsel correct toegepast op een goed van algemeen nut; de interne markt moet garanderen dat in tijden van wereldwijde crisis, alle in omloop gebrachte voorraden ongehinderd door alle betrokken landen kunnen worden gekocht, ongeacht of zij al dan niet zijn aangesloten bij het IEA.

1.3. In de huidige situatie is coördinatie de beste optie om een hoog niveau van voorzieningszekerheid van aardolie in de EU te handhaven en om de goedkeuring van gemeenschappelijke criteria mogelijk te maken.

1.4. Met onderhavig richtlijnvoorstel kunnen snelle en doeltreffendere maatregelen in tijden van crisis worden genomen, ook in verband met de manier waarop tot dusverre te werk is gegaan tussen EU en IEA, omdat daarin wordt uitgegaan van wat echt nodig wordt in een eventuele noodsituatie.

1.5. Er dient een algemene strategie te komen die de Unie op energiegebied zo onafhankelijk mogelijk maakt.

1.6. Het richtlijnvoorstel gaat wat dat betreft de goede kant op, maar nog niet ver genoeg.

1.7. Het belangrijkste vraagstuk is volgens het EESC niet wie eigenaar is van de voorraden, wat sommige lidstaten onder heel zware financiële druk zou kunnen zetten, maar de controle, die uiterst streng en openbaar moet zijn en bij voorkeur in Europese handen moet worden gelegd.

1.8. Anders gezegd doet het er niet toe of speciale en veiligheidsvoorraden al dan niet in handen zijn van de ondernemingen zelf, mits de controle maar in handen van de lidstaten blijft of, beter nog, aan „Europa” wordt toevertrouwd. Alleen als dergelijke controles ondoeltreffend blijken te zijn, kan als criterium worden gehanteerd dat de speciale voorraden openbaar eigendom moeten worden, zoals de Commissie voorstelt.

1.9. Het EESC meent dat het aanleggen van voorraden voor 70 verbruiksdagen een passender uitgangspunt is dan voorraden van 90 dagen netto-invoer.

1.10. Ook aan de doelstelling om de handelsvoorraden deels om te zetten in veiligheidsvoorraden kan uitvoering worden gegeven. Voor daadwerkelijke solidariteit binnen Europa zouden in geval van een crisis de voorraden snel tot een gemeenschappelijke voorraad bijeen kunnen worden gevoegd. De regel „use it or loose it”, die nu al op de Europese energiemarkt geldt, zou nader tegen het licht gehouden en aangepast kunnen worden.

1.11. Het EESC roept de Commissie op om te overwegen of het mogelijk is de belastingen (accijnzen) op aardolievoorraden in de diverse landen gelijk te trekken.

2. Voorstellen

2.1. Het EESC dringt aan op meer optreden van de Commissie op het gebied van aardolievoorraden, dat zich vooral richt op coördinatie en controle. Soortgelijke maatregelen zijn nodig voor de aardgasvoorraden.

2.2. In het vooruitzicht van een interne-energiemarkt moet de Unie nu al een belangrijkere rol gaan spelen.

2.3. Elke lidstaat zou de respectieve ondernemingen moeten verplichten om voorraden aan te houden waarmee een eventuele crisis het hoofd kan worden geboden en zou daarop toezicht moeten houden.

2.4. De Commissie dient vervolgens op de situatie op communautair niveau toe te zien. Mocht een lidstaat zijn verplichtingen niet nakomen, dan moet hij verplicht speciale voorraden aanleggen waarvan de lidstaat zelf eigenaar is. In alle gevallen dient de financiering van deze voorraden zo transparant mogelijk te zijn.

2.5. Het beheer van de voorraden dient bij voorkeur overwegend in particuliere handen te zijn, eventueel intern ondersteund door een roterend fonds (dat de overdracht van voorraden van de onderneming naar de staat gemakkelijker maakt, zonder al te veel geldverspilling), maar dan wel onderworpen aan de waakzame controle van de overheid.

2.6. De inbreng van de Unie acht het Comité echter doorslaggevend, om te garanderen dat de lidstaten onder gelijke omstandigheden optreden en dat bijgevolg de verplichting om voorraden aan te leggen, aan te houden en ter beschikking te stellen, daadwerkelijk wordt nageleefd indien één of meer lidstaten in nood verkeert/verkeren.

2.7. Er moet een comité voor de coördinatie of een agentschap komen dat daadwerkelijk bevoegd is om in te grijpen. Er zou ook beter gebruik kunnen worden gemaakt van het agentschap voor de samenwerking tussen energieregelgevers.

2.8. Het EESC verzoekt de Commissie om het Parlement jaarlijks een verslag over te leggen over de situatie van de voorraden.

3. Inleiding

3.1. De laatste jaren, met name de afgelopen tijd, is het gevaar toegenomen dat de energieaanvoer in het gedrang komt. Het in omloop brengen van aardolie uit de voorraden bood dan soelaas. In de afgelopen 40 jaar is de aanvoer in de gehele wereld fysiek herhaaldelijk onderbroken; het aanspreken van voorraden in diverse landen droeg eraan bij om dit probleem passend op te lossen. Nu Europa een eengemaakte interne markt voor aardolieproducten heeft, zal een stokkende aanvoer waarschijnlijk elke lidstaat in gelijke mate treffen. Derhalve is het zinvol dat Europa gecöordineerde maatregelen neemt voor het aanhouden van olievoorraden en voor de inzet hiervan bij toekomstige onderbrekingen in de aanvoer.

3.2. Het is dus geboden om de voorzieningszekerheid van de EU en de lidstaten te verbeteren, aan de hand van beter werkende en doeltreffender systemen in tijden van crisis.

3.3. Europa heeft wetgeving ingevoerd die lidstaten gedurende een aantal jaren verplicht tot het aanhouden van een minimumvoorraad aardolie, op grond van de algemene aanbevelingen van het IEA om te allen tijde een voorraad voor 90 dagen aan te houden. In maart 2007 evenwel bekeek de Raad de energievoorzieningszekerheid opnieuw en verzocht om een herziening van de mechanismen voor de olievoorraden in de EU. Hij legde daarbij de nadruk op complementariteit met het crisismechanisme van het IEA.

3.4. De situatie is des te urgenter vanwege lacunes in het huidige systeem; die tekortkomingen kunnen een goed werkende voorziening in geval van nood in de weg staan, met ernstige gevolgen voor de economie.

3.5. Aangezien aardolie nog steeds de belangrijkste energiebron is in de Unie moet het voorraadsysteem betrouwbaarder worden gemaakt, temeer daar de energiesector nog NIET volgens de regels van de interne markt werkt; maar dat is niet de enige reden: het schort nog aan procedures voor een gecoördineerd optreden, alsook aan een koppeling tussen het EU- en het IAE-systeem.

3.6. In de praktijk doet in de EU een ieder wat hem goeddunkt; er zijn veel verschillende systemen en praktijken, hetgeen onder andere kan leiden tot ongelijke concurrentieverhoudingen tussen economische operatoren.

4. Samenvatting van het Commissievoorstel

4.1. Alvorens het richtlijnvoorstel te formuleren, heeft de Commissie tal van raadplegingen uitgevoerd en, ook met behulp van deskundigen, een impactstudie uitgevoerd.

4.2. Bij de beoordeling van de gevolgen zijn vier opties overwogen:

— optie 0: geen verandering ten opzichte van de huidige volstrekt onbevredigende situatie;

— optie 1: uitbreiding van de controleregelingen en coördinatie van het bestaande systeem, waarbij de geldende wetgeving ongewijzigd blijft; de tekortkomingen zouden dan blijven bestaan, zonder enige verbetering van betekenis;

— optie 2: totstandbrenging van een gecentraliseerd communautair systeem, gekoppeld aan de verplichting dat de overheid eigen voorraden aanhoudt voor een termijn van 90 dagen, gescheiden van de handelsvoorraden; aan noodsituaties kan zo beter het hoofd worden geboden, maar dan wel tegen hoge kosten;

— optie 3: de aanleg van speciale veiligheidsvoorraden door middel van een herziening van het huidige systeem; in dit geval zijn er in geval van nood aanvullende voorraden beschikbaar. Dit lijkt dus de beste oplossing.

4.3. De Commissie baseert haar voorstel op de derde optie. De lidstaten krijgen echter uitsluitend de verplichting om veiligheidsvoorraden aan te leggen voor het grootst mogelijke volume, uitgaande van 90 dagen invoer of van 70 verbruiksdagen. De lidstaten worden niet verplicht om speciale voorraden aan te leggen, maar kunnen dat vrijwillig doen. Er worden voorschriften ingevoerd ter uitbreiding van de controles; verder is gepland dat elke lidstaat een jaarverslag opstelt, met gegevens over de locatie en de houders van de veiligheidsvoorraden.

4.4. Het is de bedoeling dat de algemene opslagverplichtingen meer in overeenstemming worden gebracht met die van het IEA.

4.5. De lidstaten krijgen meer flexibiliteit voor de manier waarop invulling moet worden gegeven aan de opslagverplichtingen; het beheer van de opslag kunen zij ook aan een andere lidstaat overdragen.

4.6. Er worden normen en procedures vastgesteld die moeten worden gevolgd als het IEA ingrijpt (effectief internationaal besluit tot het in omloop brengen van voorraden). Maatregelen van niet bij het IEA aangesloten landen worden door de Unie gecoördineerd.

4.7. Na drie jaar kan de Commissie voorstellen dat een regering of een agentschap verplicht een deel van de speciale voorraden van elke lidstaat aanhoudt.

5. Algemene opmerkingen

Het Comité staat achter de voorkeur van de Commissie voor optie 3 (de uitvoering van een impactstudie), die minder verplichtingen met zich meebrengt dan optie 2, die momenteel vooral veel duurder lijkt; ook op basis van het verkennend onderzoek, waarnaar verwezen wordt in de documentatie bij het Commissievoorstel, meent het Comité zelfs dat de aanleg van speciale voorraden, opgevat als hoeveelheden aardolieproducten in overheidsbezit, haaks kan staan op de mogelijkheid om tegelijkertijd veiligheids- en handelsvoorraden aan te houden, eventueel zelfs in dezelfde tanks.

5.1.1. Uit technisch oogpunt lijkt dit de optie die de voorkeur verdient, uiteraard met dien verstande dat het veiligheids- en handelsdeel van de aangehouden voorraad beslist steeds beschikbaar moet zijn. Hoe dan ook moeten de gevolgen worden overwogen die elk van de vermelde maatregelen zowel op sociaal als milieuniveau kan hebben.

5.2. Het EESC onderschrijft de doelstelling van het richtlijnvoorstel, te weten: het hoofd bieden aan stokkende levering van aardolie en/of aardolieproducten.

5.3. Beschikken over voorraden is, zoals de Commissie terecht beweert, de beste oplossing om de ernstigste gevolgen op te vangen van een eventuele crisis op de aardoliemarkt (daarbij de huidige centrale rol van de gasmarkt evenwel niet uit het oog verliezend, hoewel deze in het richtlijnvoorstel niet aan bod komt).

5.4. Het EESC is het oneens met het voorstel om de veiligheids- en handelsvoorraad fysiek gescheiden te houden. Deze voorraden kunnen in dezelfde installaties of tanks worden aangehouden.

Volgens het Comité moeten de drie andere door de Commissie aangegeven strategieën worden voortgezet en uitgebreid. Het IEA stimuleert deze strategieën al sinds 1974.

5.5.1. Toename van de binnenlandse productie (waar sommige lidstaten niet aan meewerken, omdat ze hun ondergrondse strategische voorraden willen behouden of omdat ze niet willen dat de prijzen van ruwe aardolie gaan dalen).

5.5.2. Uitbreiding van technologische alternatieven in het energieverbruik, op basis van een strategie om de reeks alternatieven voor het gebruik van primaire brandstoffen voor de stroomproductie uit te breiden; dit kan door stookolie, vanzelfsprekend binnen de grenzen van wat technisch, ecologisch en financieel mogelijk is, vooral door aardgas, steenkool (waarvan de „schone” toepassing veelbelovend lijkt) en door kernenergie (ook in dit geval met technologie van de laatste generatie) te vervangen.

De beperking van het energieverbruik, wat niet zozeer betrekking heeft op de verwarming van woningen of op de chemische industrie, alswel op het particuliere vervoer, in het kader van een algehele strategie waarmee het openbaar vervoer wordt gepromoot.

5.5.3.1. Europa zou heel goed op korte termijn opnieuw met een bevoorradingsprobleem geconfronteerd kunnen worden; deze strategie is dus momenteel misschien niet zo dringend nodig als de voorbije zomer het geval leek te zijn, maar is alleen al gerechtvaardigd doordat het particulier vervoer om meerdere redenen (met name uit milieuoogpunt) grenzen lijkt te hebben bereikt die een zorgvuldige afweging vergen van opties voor een hernieuwd evenwicht

6. Specifieke opmerkingen

6.1. In het richtlijnvoorstel moet een duidelijker onderscheid worden gemaakt tussen de speciale (art. 9) en de veiligheidsvoorraden (art. 3); daarbij moet worden aangegeven of dat verschil al dan niet uitsluitend afhangt van de aan- of afwezigheid van de verplichting voor de lidstaten om die voorraden aan te leggen, nog ervan afgezien dat die variërende definitie ook betrekking heeft op het soort opgeslagen aardolieproducten, waarbij het de lidstaten vrijstaat al dan niet voorraden aan te houden van de ándere aardolieproducten, die dan geen veiligheidsvoorraden vormen. Evenmin is duidelijk waarom sommige producten of kwaliteiten aardolie worden opgenomen in de lijst van voorraden, en andere er niet onder vallen.

6.2. In art. 3 is de locatie van de veiligheidsvoorraden niet goed omschreven, vanwege de aanduiding „op het grondgebied van de Gemeenschap”. Afgezien van de verbindingen voor de TEN-E, als deze in de toekomst ook betrekking hebben op aardolie, zou het zinvol kunnen zijn om ook de geografische en klimaatvereisten voor de locaties te vermelden, die alle landen in geval van nood een goede toegang tot de voorraden bieden. Het zou goed zijn de opslag, eventueel bij toerbeurt, aan een groep van lidstaten toe te vertrouwen.

6.3. De inhoud van art. 5 behoeft verduidelijking; de huidige omschrijving kan verwarring scheppen. De leden 1 en 2 lijken elkaar zelfs tegen te spreken. Lid 1 verplicht de lidstaten immers dat zij waarborgen dat de op hun nationale grondgebied opgeslagen veiligheidsvoorraden en speciale voorraden permanent toegankelijk en beschikbaar zijn, terwijl lid 2 lijkt te suggereren dat diezelfde lidstaten ook anderszins kunnen beslissen over de bestemming en het in omloop brengen van de voorraden.

6.4. Wellicht is het aan te raden homogene vereisten vast te stellen waaraan de centrale entiteiten voor de voorraadvorming moeten voldoen ter waarborging van de voorwaarden waarop zij de voorraden aanbieden (art. 7, lid 4).

6.5. De taken van de coördinatiegroep (art. 18) zijn niet erg belangrijk; ze beperken zich immers tot de uitvoering van evaluaties omtrent het veiligstellen van de bevoorrading met aardolie in de Gemeenschap (terwijl de controletaak bij de Commissie wordt gelegd) en tot de coördinatie en uitvoering van maatregelen op dat gebied. Het zou goed zijn als deze groep een forser mandaat krijgt, bijvoorbeeld de verificatie en controle van de voorraden en van de procedures (eventueel door van de coördinatiegroep een echt agentschap te maken).

6.6. De „noodzakelijke” maatregelen (art. 21) die de lidstaten moeten nemen in geval van een belangrijke onderbreking van de bevoorrading zijn niet erg duidelijk. Het zou beter zijn om preventief de percentages ruwe aardolie en aardolieproducten te vermelden die elke lidstaat in omloop moet brengen, of de omvang van de bezuinigingen op het verbruik die elke lidstaat moet doorvoeren (bij voorkeur op voet van gelijkheid, maar ten minste in een mate die evenredig is met de totale beschikbare of verbruikte voorraden). Verder, aangezien Europese solidariteit een motivering is voor het aanleggen van deze voorraden, moet beter worden vastgelegd hoe de lidstaten hun solidariteit kunnen tonen en welke compensatie mogelijk is tussen de lidstaten in tijden van crisis. Daarbij moet met name worden gedacht aan de verplichtingen van olieproducerende landen die lid zijn van de EU. Tot slot moet het Europese publiek op de hoogte worden gebracht van zulke vitale vraagstukken, om de burger meer bij de Unie te betrekken.

6.7. Volgens het EESC moet in geval van een crisis niet minder worden geleverd voor het openbaar vervoer en het goederenvervoer, terwijl de levering van aardolie voor de verwarming van woningen gegarandeerd moet zijn, en dan vooral voor openbare instellingen als scholen en ziekenhuizen. Ook de levering aan de petrochemische industrie mag niet in gevaar komen.

6.8. Ter wille van de harmonisatie van de procedures (art. 21, lid 3) die in de overeenkomst van het IEA zijn vermeld, kunnen de ook bij het IEA aangesloten lidstaten hun speciale voorraden gebruiken (indien aanwezig), resp. de veiligheidsvoorraden, om hun internationale verplichtingen na te komen. Dan ontstaat er evenwel een situatie waarin uitsluitend de landen optreden die tegelijk lid zijn van de EU en van IEA. Om dat te voorkomen, zou het beter kunnen zijn om alle EU-lidstaten verplicht speciale voorraden te laten aanleggen of om de voorraden die er al zijn, te gebruiken, waar dan uitsluitend de Commissie over kan beschikken, uitgaande van het subsidiariteitsbeginsel en beheerd door de coördinatiegroep.

6.9. Het is niet helemaal duidelijk tegen wie de sancties van art. 22 zijn gericht; gaat het alleen om de ondernemingen, dan lijkt het juist dat de lidstaten de hoogte van de sancties bepalen en ervoor zorgen dat ze worden opgelegd. Indien ook de lidstaten zelf financiële sancties opgelegd kunnen krijgen, dan moet zulks op communautair niveau geregeld worden.

6.10. De oprichting van een speciaal Comité (art. 24) dat de Commissie bijstaat, lijkt niet zinvol, tenzij het gaat om het reeds vermelde comité of de coördinatiegroep. Bovendien rept art. 24 niet van eventuele aan het comité toe te kennen taken, noch van de manier waarop de leden worden gekozen, noch van het aantal leden. Evenmin wordt vermeld hoe het comité gefinancierd zou moeten worden. Het onderhavige voorstel vermeldt geen duidelijk verschil tussen „de controledienst van de Commissie” (art. 19), „coördinatiegroep” (art. 19) en „comité” (art. 24). Het Comité betreurt dit, aangezien het de transparantie en de democratie geenszins ten goede komt.