NL Publicatieblad van de Europese Unie C 297/27

STEUNMAATREGELEN VAN DE STATEN — ZWEDEN

Steunmaatregel nr. C 46/2006 (ex N 347/2006) — Vermindering van CO2-belasting op brandstoffen die verbruikt worden in installaties die onder de EU-regeling voor de handel in emissierechten vallen

Uitnodiging overeenkomstig artikel 88, lid 2, van het EG-Verdrag opmerkingen te maken

(Voor de EER relevante tekst)

(2006/C 297/08)

De Commissie heeft Zweden bij schrijven van 8 november 2006, dat na deze samenvatting in de authentieke taal is weergegeven, in kennis gesteld van haar besluit tot inleiding van de procedure van artikel 88, lid 2, van het EG-Verdrag ten aanzien van de bovengenoemde steunmaatregel.

Belanghebbenden kunnen hun opmerkingen over de betrokken steunmaatregel ten aanzien waarvan de Commissie de procedure inleidt, kenbaar maken door deze binnen één maand vanaf de datum van deze bekendmaking te zenden aan:

Europese Commissie Directoraat-generaal Concurrentie Griffie Staatssteun B-1049 Brussel Fax: (32-2) 296 12 42

Deze opmerkingen zullen ter kennis van Zweden worden gebracht. Een belanghebbende die opmerkingen maakt, kan, met opgave van redenen, schriftelijk verzoeken om vertrouwelijke behandeling van zijn identiteit.

SAMENVATTING

1. BESCHRIJVING

De communautaire minimumbelastingniveaus voor het verbruik van energieproducten en elektriciteit zijn vastgesteld in de richtlijn energiebelasting (Richtlijn 2003/96/EG). In Zweden worden twee belastingen tot de minimumbelastingniveaus van de richtlijn gerekend: een energiebelasting en een belasting op koolstofdioxide (hierna „CO2-belasting” genoemd). Er gelden verschillende nationale belastingniveaus, een hoger voor huishoudens en de dienstverlenings- en stadsverwarmingssector (100 % energiebelasting en 100 % CO2-belasting) en een lager tarief voor brandstof die wordt verbruikt bij het productieproces in de industrie en de warmteproductie in warmtekrachtcentrales (hierna „WKK-centrales” genoemd) (0 % energiebelasting en 21 % CO2-belasting). Verder wordt een belastingvermindering toegekend aan bedrijven in de energie-intensieve industrie indien de waarde van de fossiele brandstof die ze bij de productie verbruiken, meer dan 0,8 % van de verkoopswaarde van de geproduceerde goederen bedraagt. De belastingverminderingen voor brandstof die in de verwerkende industrie wordt verbruikt en voor brandstof die in WKK-centrales wordt verbruikt, zijn vroeger al goedgekeurd in het kader van de regels inzake staatssteun. Overeenkomstig de communautaire richtlijn betreffende de handel in emissierechten, Richtlijn 2003/87/EG, is de EU-regeling voor de handel in emissierechten op 1 januari 2005 in werking getreden. Deze richtlijn heeft betrekking op bepaalde activiteiten in de energiesector en de industriële productie en verplicht exploitanten van installaties die onder de EU-regeling voor de handel in emissierechten vallen (hierna „ETS-installaties” genoemd), om emissierechten in te leveren. De emissierechten worden kosteloos aan de exploitant toegewezen aan het begin van iedere handelsperiode of door de exploitant op een veiling en/of op de markt aangekocht. In de eerste handelsperiode, die in januari 2005 begon en tot december 2007 loopt, heeft Zweden ervoor gekozen alle emissierechten kosteloos toe te wijzen.

De aangemelde maatregel bestaat uit belastingverminderingen voor brandstoffen die in ETS-installaties worden verbruikt. Er worden meerdere types ETS-installaties in de industrie en de energiesector voorgesteld die de volgende niveaus van belastingvermindering kunnen genieten:

— brandstof die wordt verbruikt bij het productieproces in de industrie en bij de warmteproductie in sommige hoogefficiënte WKK-centrales, zou volledig worden vrijgesteld van zowel de CO2- als de energiebelasting;

— brandstof die wordt verbruikt in andere WKK-centrales, zou volledig worden vrijgesteld van de energiebelasting en daarover zou een CO2-belasting van 7 % moeten worden betaald.

— brandstof die wordt verbruikt in andere installaties die onder de EU-regeling voor de handel in emissierechten vallen — warmtecentrales — zou nog steeds de volledige energiebelasting en een CO2-belasting van 86 % verschuldigd zijn.

De aangemelde maatregel zou ertoe leiden dat over brandstoffen in de eerste van de drie bovengenoemde categorieën geen enkele energiebelasting in de zin van de richtlijn energiebelasting verschuldigd zou zijn. Het belastingniveau op brandstoffen die verbruikt worden in niet-hoogefficiënte WKK-centrales en op brandstoffen die verbruikt worden in stadsverwarmingscentrales, zou echter de minimumbelastingniveaus van de richtlijn energiebelasting respecteren.

Het doel van de aangemelde maatregel is de dubbele regulering te vermijden die, volgens de Zweedse autoriteiten, ontstaan is door de introductie van de EU-regeling voor de handel in emissierechten. Zweden wil op deze manier bijdragen aan een kosteneffectief klimaatbeleid voor de EU als geheel. Het algemene beginsel van het Zweedse klimaatbeleid is dat de vermindering van de CO2-uitstoot van ETS-installaties enkel via de EU-regeling voor de handel in emissierechten wordt gereguleerd en dat de CO2-belasting geleidelijk wordt afgeschaft. De aangemelde maatregel vormt de eerste stap in de afschaffing; de verdere vrijstelling van de CO2-belasting op brandstof die wordt verbruikt in ETS-installaties, zal geleidelijk worden doorgevoerd, voor zover de rijksbegroting dit toelaat. De regeling komt bedrijven van alle groottes en uit alle regio's ten goede die actief zijn in de sector van de ETS-installaties. Hun aantal wordt geschat op 101 tot 500. Het voorziene budget bedraagt 358 miljoen SEK (ca. 38 miljoen EUR) per jaar en 2,258 miljard SEK (ca. 239 miljoen EUR) in totaal. De aangemelde regeling geldt voor de periode van 1 januari 2007 tot en met 31 december 2011.

2. VOORLOPIGE BEOORDELING VAN DE MAATREGEL EN TWIJFEL VAN DE COMMISSIE

2.1 Aanwezigheid van steun in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag

De aangemelde belastingvermindering is voor de begunstigden een economisch voordeel dat hun van de kosten bevrijdt die normaal gesproken op hun exploitatiebudget wegen. Aangezien het in het licht van de definitie van de „aard en de opzet van het stelsel” (1) twijfelachtig lijkt dat de belastingvermindering op deze grondslag gerechtvaardigd zou zijn, en aangezien de relevante criteria van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag vervuld lijken te zijn, is de Commissie in deze fase van oordeel dat de maatregel als staatssteun dient te worden aangemerkt.

2.2 Verenigbaarheid van de steun met de gemeenschappelijke markt

De Commissie betwijfelt of de door de Zweedse autoriteiten voorgestelde vrijstellingen op basis van de communautaire kaderregeling inzake staatssteun ten behoeve van het milieu kunnen worden goedgekeurd. Punt 51.1, onder b), is niet van toepassing, aangezien de belasting die in het kader van de voorgestelde regeling door de ondernemingen zou worden betaald, onder de minimumniveaus van de richtlijn energiebelasting zou liggen. Evenmin lijkt aan de vereisten van punt 51.1, onder a) te worden voldaan, aangezien de ondernemingen die steun zouden ontvangen, geen vrijwillige verbintenissen of overeenkomsten zouden aangaan.

Voorts betwijfelt de Commissie of de voorgenomen vrijstellingen kunnen worden goedgekeurd op grond van artikel 87, lid 3, onder c), van het EG-Verdrag omdat de dubbele regulering zou moeten worden weggenomen. In deze fase heeft de Commissie twijfel over welke gevolgen het bestaan van een dubbele regulering op haar onderzoek zou hebben en of hierdoor in het licht van de staatssteunregels een vrijstelling van de CO2-belasting kan worden gerechtvaardigd. De Commissie heeft in het bijzonder bedenkingen bij de volgende punten:

— de richtlijn energiebelasting en de EU-regeling voor de handel in emissierechten zijn twee afzonderlijke instrumenten van het Gemeenschapsrecht. Hoewel met deze instrumenten gedeeltelijk dezelfde beleidsdoelstelling wordt nagestreefd, namelijk het internaliseren van de externe kosten van CO2-emissies, hebben deze instrumenten ook uiteenlopende doelstellingen. Dit is in het bijzonder het geval voor de minimumbelastingniveaus, die in de eerste plaats tot doel hebben te zorgen voor een soepel functionerende interne markt. Om in overeenstemming te zijn met de richtlijn energiebelasting kunnen de lidstaten naar eigen inzicht verscheidene belastingen heffen, zoals bijvoorbeeld CO2-belastingen, die dezelfde doelstelling kunnen hebben als de EU-regeling voor de handel in emissierechten. Nationale benaderingen zijn verschillend en slechts in enkele lidstaten nemen de in de minimumniveaus opgenomen belastingen gedeeltelijk de vorm van een CO2-belasting aan. Indien een CO2-belasting wordt geheven om in overeenstemming te zijn met de in de richtlijn energiebelasting vastgestelde minimumbelastingniveaus — hetgeen het geval is in Zweden — zou een vermindering van een dergelijke CO2-belasting dus kunnen leiden tot een vervalsing van de mededinging op de interne markt door een toename van de belastingdifferentiatie op een terrein waar fiscale harmonisatie op communautair niveau tot stand is gebracht, in het bijzonder met het oogmerk de soepele werking van de interne markt en een gelijk speelveld tussen actoren tot stand te brengen;

— bovendien is de Commissie van mening dat bij de toekenning van milieusteun rekening moet worden gehouden met het beginsel „de vervuiler betaalt”. Een vrijstelling van een dergelijke CO2-belasting verlenen aan alle ondernemingen die deelnemen aan de EU-regeling voor de handel in emissierechten, zou niet gerechtvaardigd zijn, aangezien het verlenen van een vrijstelling aan ondernemingen die kosteloos emissierechten hebben gekregen, zou kunnen indruisen tegen het beginsel „de vervuiler betaalt”. Daartegenover staat dat het toekennen van een vermindering van een CO2-belasting aan ondernemingen die additionele emissierechten moeten aankopen om de extra vervuiling die zij veroorzaken, te dekken, kan indruisen tegen de milieulogica — het zou erop neerkomen dat een voordeel wordt verleend aan ondernemingen die geen investeringen hebben gedaan en de door hen veroorzaakte vervuiling niet hebben gereduceerd of zelfs meer vervuiling hebben veroorzaakt.

Verder moet de Commissie onderzoeken in welke mate de dubbele regulering de mededinging vervalst en of deze vermeende vervalsing in het nadeel van in het bijzonder Zweedse bedrijven is, zoals de Zweedse autoriteiten schijnen te beweren. De Commissie moet de mogelijkheid nader onderzoeken dat de kosten voor ondernemingen hoger kunnen oplopen dan de CO2-belasting voor hun vervuiling in gevallen waar zij emissierechten moeten aankopen en tegelijkertijd een CO2-belasting dienen te betalen voor diezelfde emissies. Bij het kosteloos toekennen van emissierechten en afwezigheid van een emissiebelasting is het dan weer mogelijk dat het beginsel „de vervuiler betaalt” niet wordt nageleefd. Bij een beoordeling van de totale financiële lasten voor deelnemende ondernemingen in vergelijking met die van ondernemingen die niet deelnemen aan de EU-regeling voor de handel in emissierechten, dient ermee rekening te worden gehouden dat de lidstaten de hoeveelheid van alle emissiequota bepalen en in de eerste handelsperiode ten minste 95 % van de emissierechten kosteloos moesten toewijzen.

De Commissie benadrukt dat de doelstelling van de EU-regeling voor de handel in emissierechten er precies in bestaat een vermindering van de CO2-emissies tot stand te brengen door een economische prikkel te geven aan de deelnemende ondernemingen om hun emissies te verminderen als gevolg van de strikt bindende maximumwaarde voor emissies. Om te beoordelen of er sprake kan zijn van een mogelijke concurrentieverstoring doordat tegelijk ook een CO2-belasting wordt geheven, zou de Commissie een gedetailleerd onderzoek moeten voeren naar de financiële gevolgen van de toepassing van de EU-regeling voor de handel in emissierechten in Zweden. In dit verband heeft de Commissie bovendien verdere gegevens nodig over de mechanismen die door de Zweedse autoriteiten zouden kunnen worden overwogen om het bestaan van eventuele bijkomende lasten bovenop de CO2-belasting vast te stellen en om op het niveau van elke onderneming afzonderlijk het bedrag ervan te bepalen, alsook om ervoor te zorgen dat alleen ondernemingen die daadwerkelijk van zulke lasten te lijden hebben, daarvan — minstens ten dele — worden bevrijd door middel van de aangemelde belastingvrijstellingen.

Voorts moet de Commissie beoordelen of de voorgenomen belastingvermindering verenigbaar is met artikel 17 van de richtlijn energiebelasting. Zweden wordt derhalve verzocht de reeds verstrekte informatie aan te vullen.

TEKST VAN DE BRIEF

„Kommissionen önskar underrätta Sverige om att den, efter att ha granskat uppgifter som tillhandahållits av Era myndigheter om det ovannämnda stödet, har beslutat inleda det förfarande som anges i artikel 88.2 i EG-fördraget. 1. FÖRFARANDE (1) Genom en skrivelse av den 6 juni 2006, som registrerades hos kommissionen samma dag, anmälde de svenska myndigheterna den nedan beskrivna åtgärden till kommissionen. Genom en skrivelse av den 10 juli 2006 begärde kommissionen kompletterande upplysningar. Sverige inkom med kompletterande upplysningar genom skrivelser av den 11 september 2006 och den 18 september 2006, som registrerades hos kommissionen samma dagar. 2 DETALJERAD BESKRIVNING AV ÅTGÄRDEN 2.1 Bakgrund till den anmälda stödordningen (2) Gemenskapens minimiskattenivåer för förbrukning av energiprodukter och elektricitet fastställs i rådets direktiv 2003/96/EG av den 27 oktober 2003 om en omstrukturering av gemenskapsramen för beskattning av energiprodukter och elektricitet (2) (nedan kallat energiskattedirektivet). I Sverige räknas två olika skatter in i minimiskattenivåerna enligt direktivet, nämligen en energiskatt och en koldioxidskatt. Olika nationella skattenivåer tillämpas, en högre nivå för hushållen och tjänste- och fjärrvärmesektorn (100 % energiskatt och 100 % koldioxidskatt) och en lägre nivå för bränsle som används i tillverkningsprocesser inom industrin och bränsle som används för värmeproduktion i kraftvärmeanläggningar (0 % energiskatt och 21 % koldioxidskatt). En extra skattenedsättning beviljas tillverkningsföretag inom energiintensiv industri om värdet på det fossila bränsle de använder inom produktionen överstiger 0,8 % av försäljningsvärdet på de varor som tillverkas. Den högsta skatten på sådant bränsle uppgår till 0,8 % av försäljningsvärdet plus 24 % av det skattebelopp som ursprungligen översteg sistnämnda belopp. Skattenedsättningarna för bränsle som används inom tillverkningsindustrin och för bränsle som används i kraftvärmeanläggningar har tidigare godkänts som statligt stöd enligt följande tabell: Förbrukningssektor Aktuell situation Godkännande av statligt stöd 1. Tillverkningsindustri a) Energiintensiv industri 0 % energiskatt; 21 % koldioxidskatt + extra nedsättning av koldioxidskatten enligt 0,8 %-regeln N 588/2005 + N 595/2005; EU:s minimiskattenivåer iakttas b) Icke energiintensiv industri 0 % energiskatt; 21 % koldioxidskatt N 588/2005; EU:s minimiskattenivåer iakttas 2. Värmeproduktion i kraftvärmeanläggningar 0 % energiskatt; 21 % koldioxidskatt N 594/2005; EU:s minimiskattenivåer iakttas 3. Fjärrvärmeproduktion och tjänstesektorn 100 % energiskatt; 100 % koldioxidskatt (3) I enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/91/EG (3) (nedan kallat direktivet om handel med utsläppsrätter), trädde EU:s system för handel med utsläppsrätter (nedan kallat EU:s utsläppshandelssystem) i kraft den 1 januari 2005.Direktivet om handel med utsläppsrätter omfattar vissa energiverksamheter och viss industriproduktion. I direktivet krävs att de som driver anläggningar som omfattas av EU:s utsläppshandelssystem skall överlämna utsläppsrätter för sina utsläpp av växthusgaser. Utsläppsrätterna delas ut avgiftsfritt till operatören i början av varje handelsperiod eller köps av operatören på auktion och/eller på marknaden. Under den första handelsperioden, som började löpa i januari 2005 och pågår till december 2007, var medlemsstaterna skyldiga att dela ut minst 95 % av utsläppsrätterna avgiftsfritt (4). Sverige valde att dela ut alla utsläppsrätter avgiftsfritt. 2.2 Den anmälda stödordningen (4) Den anmälda stödordningen består av skattelättnader för bränsle som används i anläggningar som omfattas av utsläppshandelssystemet. Det föreslås att olika typer av sådana anläggningar inom tillverkningssektorn och energisektorn skall omfattas av följande skattelättnader: — Bränsle som förbrukas i samband med tillverkningsprocesser inom industriell verksamhet och bränsle som förbrukas för värmeproduktion i vissa högeffektiva kraftvärmeanläggningar skulle helt befrias från både koldioxidskatt och energiskatt (en extra nedsättning av koldioxidskatten med 21 procentenheter jämfört med dagens situation). De svenska myndigheterna har åtagit sig att tillämpa denna fullständiga befrielse endast på företag som uppfyller villkoren för energiintensiva företag enligt artikel 17.1 a i energiskattedirektivet. — Bränsle som förbrukas i andra kraftvärmeanläggningar skulle helt befrias från energiskatt och betala 7 % av koldioxidskatten (en extra nedsättning av koldioxidskatten med 14 procentenheter jämfört med dagens situation). — Bränsle som förbrukas i andra anläggningar som omfattas av utsläppshandelssystemet, det vill säga värmeverk, skulle fortsätta betala full energiskatt och betala 86 % av koldioxidskatten (en extra nedsättning av koldioxidskatten med 14 procentenheter jämfört med dagens situation). (5) Den anmälda åtgärden skulle leda till en situation där bränslen i den första av de tre nämnda kategorierna inte skulle omfattas av någon energiskatt enligt energiskattedirektivet. De svenska myndigheterna har dock uppgivit att skattenivån för bränsle som används för värmeproduktion i kraftvärmeanläggningar som inte är högeffektiva och för bränslen som används i fjärrvärmeanläggningar kommer att följa minimiskattenivåerna i energiskattedirektivet, vilket illustreras i följande tabell: Förbrukning Tung eldningsolja, skatt/m3 Kol, skatt/1 000 kg Naturgas, skatt/1 000 m3 Gasol, skatt/1 000 kg SEK euro SEK euro SEK euro SEK euro Värmeproduktion i kraftvärmeanläggningar: Energiskatt 0 0 0 0 0 0 0 0 Koldioxidskatt 184 20 160 17 138 15 193 21 Summa 184 20 160 17 138 15 193 21 Fjärrvärmeanläggningar: Energiskatt 739 79 315 34 239 26 145 16 Koldioxidskatt 2256 242 1963 211 1690 182 2373 255 Summa 2995 321 2278 245 1929 208 2518 271 EU:s minimiskattenivå 130 14 38 4 49 5 0 0 (6) Anmälan i detta ärende omfattar de ovan beskrivna skattelättnaderna bara i den mån lättnaderna avser bränslen som används i anläggningar som omfattas av EU:s utsläppshandelssystem, men där användningen av energiprodukter inte omfattas av första, andra och femte strecksatsen i artikel 2.4 b i energiskattedirektivet. Enligt de bestämmelserna gäller direktivet inte användningen av energiprodukter som används för andra ändamål än som motorbränslen eller som bränslen för uppvärmning, dubbel användning av energiprodukter och mineralogiska processer. 2.3 Syftet med den anmälda stödordningen (7) Syftet med den anmälda stödordningen är att undvika de dubbla styrmedel som enligt de svenska myndigheterna uppkommit på grund av att EU:s utsläppshandelssystem införts. De svenska myndigheterna vill således bidra till en kostnadseffektiv klimatpolitik för EU som helhet. (8) Det övergripande syftet med den svenska klimatpolitiken är att enbart med hjälp av EU:s utsläppshandelssystem reglera minskningen av koldioxidutsläpp från anläggningar som omfattas av utsläppshandelssystemet och att så småningom avskaffa koldioxidskatten. Den anmälda stödordningen är det första steget mot att avskaffa koldioxidskatten. Enligt planerna skall befrielsen från koldioxidskatt på resten av det bränsle som förbrukas i anläggningar som omfattas av utsläppshandelssystemet införas successivt, när statsbudgeten tillåter det. 2.4 Rättslig grund (9) Den rättsliga grunden för de föreslagna skattenedsättningarna är ett förslag till lag om ändring i 6 a kap. 1 § 15–17 lagen (1994:1776) om skatt på energi. 2.5 Stödmottagare (10) Stödmottagare är företag, av alla storlekar och i alla regioner, som bedriver verksamhet i anläggningar som omfattas av utsläppshandelssystemet. Stödmottagarna är verksamma inom följande sektorer: Nace-kod DA 15 – Livsmedels- och dryckesvaruframställning DB 17 – Textilvarutillverkning DD2 – Tillverkning av trä och varor av trä, kork, rotting o.d. utom möbler, Tillverkning av varor av halm och flätningsmaterial. DE21 – Massa-, pappers- och pappersvarutillverkning. DG24 – Tillverkning av kemikalier och kemiska produkter DH25 – Tillverkning av gummi- och plastvaror DM34.1 – Tillverkning av motorfordon E – El-, gas- och vattenförsörjning (11) Antalet stödmottagare uppskattas till 101–500. 2.6 Budget och varaktighet (12) Den planerade årliga budgeten är 358 miljoner kronor (cirka 38 miljoner euro) och den totala budgeten 2 258 miljoner kronor (cirka 239 miljoner euro) (5). Den anmälda stödordningen löper från den 1 januari 2007 till den 31 december 2011. 3. PRELIMINÄR BEDÖMNING 3.1 Förekomst av statligt stöd enligt artikel 87.1 i EG-fördraget (13) Selektiv nedsättning av skatter som tas ut av miljöskyddsskäl utgör i regel driftsstöd som omfattas av artikel 87 i EG-fördraget. Artikel 87 är tillämplig på stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna. (14) Den anmälda skattelättnaden utgör en ekonomisk förmån för stödmottagarna och befriar dem från kostnader som normalt belastar deras driftsbudget. Stödordningen leder till bortfall av skatteintäkter och finansieras således med statliga medel. (15) Skattelättnaden gäller bara företag som omfattas av EU:s utsläppshandelssystem. De svenska myndigheterna har hävdat att det ligger i den svenska klimatförändringsstrategins natur och logik att avskaffa koldioxidskatten för anläggningar som omfattas av utsläppshandelssystemet, eftersom den logiska ekonomiska grunden för den strategin är att tillämpa ett enda marknadsbaserat styrmedel i fall där fler styrmedel inte skulle leda till någon ytterligare minskning av utsläppen. Med hänsyn till definitionen av ‚systemets art och struktur‘, som fastställts i EG-domstolens rättspraxis (6) och antagits av kommissionen i dess meddelande av den 10 december 1998 om tillämpningen av reglerna om statligt stöd på åtgärder som omfattar direkt beskattning av företag (7), tvivlar kommissionen emellertid på att skattenedsättningen skulle vara berättigad på den grunden. Kommissionen konstaterar vidare att nedsättningen inte gäller lika för alla anläggningar som omfattas av utsläppshandelssystemet, eftersom vissa av de berörda anläggningarna skulle fortsätta att betala 7 % respektive 86 % i koldioxidskatt. Kommissionen anser därför i det här skedet att stödet är selektivt. (16) De företag som gynnas av stödet är verksamma på marknader där det förekommer handel mellan medlemsstater. Det betyder att stödet snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen på den inre marknaden. Kommissionen anser därför i det här skedet att villkoren i artikel 87.1 i fördraget är uppfyllda. 3.2 Stödets förenlighet med den gemensamma marknaden (17) Statligt stöd enligt definitionen i artikel 87.1 anses oförenligt med den gemensamma marknaden om det inte omfattas av något av de undantag som anges i fördraget. Ett av undantagen är artikel 87.3 c, enligt vilket stöd för att underlätta utveckling av vissa näringsverksamheter eller vissa regioner kan anses vara förenligt med den gemensamma marknaden, när det inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset. Kommissionen har antagit gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till skydd för miljön (8) (nedan kallade miljöstödsriktlinjerna) för att med hjälp av dem kunna bedöma om statligt stöd på miljöområdet är förenligt med den gemensamma marknaden enligt den artikeln. 3.2.1 Tillämpliga bestämmelser i miljöstödsriktlinjerna (18) Avsnitt E.3.2 i miljöstödsriktlinjerna innehåller regler för bedömning av om driftsstöd i form av nedsättningar eller befrielser från miljöskatter är förenligt med den gemensamma marknaden. Enligt punkt 51.1 b i miljöstödsriktlinjerna kan en nedsättning av en miljöskatt som avser en harmoniserad gemenskapsskatt vara berättigad om det belopp företaget betalar efter nedsättningen fortfarande är högre än gemenskapens harmoniserade minimibelopp. (19) Enligt punkt 51.1 a i miljöstödsriktlinjerna kan också befrielser från miljöskatter som underskrider gemenskapens harmoniserade miniminivåer vara berättigade, om stödmottagarna har ingått frivilliga avtal genom vilka de åtar sig att uppnå miljöskyddsmål under den period för vilken befrielserna gäller. Medlemsstaterna måste noggrant kontrollera att företagen fullgör sina åtaganden, och avtalen måste innehålla föreskrifter om vilka straff som blir följden om åtagandena inte fullgörs. Den bestämmelsen är också tillämplig när en medlemsstat förenar en skattenedsättning med villkor som har samma effekt som sådana frivilliga avtal eller åtaganden. (20) Punkt 51.1 i riktlinjerna är tillämplig på nya skatter men kan enligt punkt 51.2 också tillämpas på befintliga skatter, under förutsättning att skatten har en betydande positiv effekt när det gäller miljöskydd och att undantaget har blivit nödvändigt till följd av en betydande förändring av de ekonomiska betingelserna som försatte företagen i en särskilt svår konkurrenssituation. 3.2.2 Tillämpliga bestämmelser i energiskattedirektivet (21) Undantag från harmoniserade miljöskatter kan bara godkännas enligt miljöstödsriktlinjerna om de också är tillåtna enligt det berörda harmoniseringsdirektivet. Den åtgärd som anmälts av Sverige kan således godkännas bara i den mån den är förenlig med energiskattedirektivet, genom vilket energibeskattningen har harmoniserats. (22) Enligt artikel 17.2 i energiskattedirektivet kan energiintensiva företag i den mening som avses i direktivet beviljas nedsättning av energiskatt ända ner till noll procent. I artikel 17.3 i samma direktiv tillåts skattenivåer ner till 50 % av direktivets miniminivåer för företag som inte är energiintensiva. Enligt artikel 17.4 tillåts en sådan nedsättning bara om stödmottagarna har ingått avtal eller genomfört system för handel med utsläppsrätter eller likvärdiga arrangemang, som leder till att miljömål uppnås, i stort sett motsvarande vad som skulle ha uppnåtts om gemenskapens vanliga minimiskattesatser hade iakttagits. 3.2.3 Argument som anförts av de svenska myndigheterna (23) De svenska myndigheterna har åberopat villkoret i artikel 17.4 i energiskattedirektivet och hävdat att förenligheten med detta kan bedömas genom att marginalkostnaderna för utsläppsminskningar som härrör från minimiskattesatserna respektive utsläppshandelssystemet jämförs. Eftersom marknadspriset för en utsläppsrättighet enligt de svenska myndigheterna är cirka 10 euro per ton koldioxid och gemenskapens genomsnittliga minimiskattesatser motsvarar en koldioxidskatt på omkring 5 euro per ton koldioxid, hävdar de svenska myndigheterna att marginalkostnaden för en utsläppsminskning är högre inom utsläppshandelssystemet jämfört med minimiskattesatserna, och att utsläppsminskningen inom utsläppshandelssystemet således är större än minskningen hade varit om minimiskattesatserna hade tillämpats. De svenska myndigheterna har dessutom gjort gällande att villkoren för en skattebefrielse i enlighet med artikel 17 i energiskattedirektivet är uppfyllda. (24) Enligt de svenska myndigheterna omfattas en skattebefrielse för bränslen som används i anläggningar som omfattas av utsläppshandelssystemet av villkor som har samma effekt som frivilliga avtal i den mening som avses i punkt 51.1 a i miljöstödsriktlinjerna. Enligt dem är den tillämpliga bestämmelsen inriktad på miljöeffekten och föreskriver inte på något sätt att villkoren måste vara frivilliga. De svenska myndigheterna hävdar att miljövinsten av EU:s utsläppshandelssystem är känd på förhand, vilket är en fördel jämfört med att använda skattestyrmedlet, och att det saknar betydelse att miljöskyddssyftet uppnås genom ett obligatoriskt EU-system snarare än genom ett frivilligt avtal mellan ett enskilt företag och en medlemsstat. (25) Skulle kommissionen finna att den anmälda åtgärden inte kan godkännas med hänsyn till miljöstödsriktlinjerna, anser de svenska myndigheterna i alla händelser att den uppfyller villkoren för ett undantag enligt artikel 87.3 i EG-fördraget och därför är förenlig med den gemensamma marknaden genom direkt tillämpning av fördraget tillsammans med artikel 17 i energiskattedirektivet, eftersom den ekonomiska logiken och EU:s övergripande miljöskyddsmål talar mycket starkt för att en koldioxidskatt på bränslen som används i anläggningar som omfattas av utsläppshandelssystemet bör avskaffas. De svenska myndigheterna anser att de gällande miljöstödsriktlinjerna inte är fullt tillämpliga på åtgärder som vidtas i samband med EU:s utsläppshandelssystem, eftersom riktlinjerna antogs före direktivet om handel med utsläppsrätter. Att inte vidta åtgärder för att minimera samhällets kostnader för en gemensam tillämpning av EU:s utsläppshandelssystem och koldioxidskatten skulle enligt dem strida mot gemenskapens rättsuppfattning. Enligt de svenska myndigheterna leder de dubbla styrmedlen i form av samtidig tillämpning av beskattning och utsläppshandel till ökade kostnader både för enskilda operatörer och för samhället, och det faktum att de dubbla styrmedlen åsamkar samhället kostnader bör kunna motivera ett avskaffande av koldioxidskatten. (26) De svenska myndigheterna gör gällande att alla marginalskatter, till exempel en koldioxidskatt eller någon annan indirekt skatt som beräknas utifrån mängden förbrukat bränsle, snedvrider priset på utsläppsrätterna och leder till att utsläppsminskningarna sprids ineffektivt över utsläppshandelssystemet. De gör därför gällande att eventuella övervinster som härrör från en fri fördelning av utsläppsrätter bör fångas in genom en schablonskatt för att undvika en sådan snedvridning av marginalbeteendet inom utsläppshandelssystemet. Den begränsning av koldioxidutsläppen som fastställs genom utsläppshandelssystemet åsamkar kostnader för de operatörer som deltar i systemet, för det första i form av extra kostnader för att köpa nödvändiga utsläppsrätter utöver fördelade utsläppsrätter och för det andra i form av högre elpriser på grund av den begränsning som fastställts för utsläpp från elproduktion som grundar sig på fossila bränslen och det faktum att en eventuell ökning av marginalkostnaden för elproduktion också påverkar marknadspriset på elektricitet. (27) Enligt de svenska myndigheterna snedvrids prismekanismen av beskattning inom utsläppshandelssystemet utan att det ger några miljöfördelar. De anser att en samtidig tillämpning av beskattning och utsläppshandel inte påverkar de totala utsläppen inom utsläppshandelssystemet, eftersom den totala utsläppsnivån avgörs av mängden fördelade utsläppsrätter, och ett eventuellt överskott på utsläppsrätter kommer bara att säljas på marknaden och leda till en ökning av utsläppen inom en annan del av systemet. Det påverkar dock marginalkostnaden för utsläppsminskningar och därmed den totala kostnaden för att nå målet att minska utsläppen. De svenska myndigheterna anser att en samtidig tillämpning av de båda styrmedlen leder till att utsläppsminskningarna fördelas ineffektivt över utsläppshandelssystemet, och resultatet blir att den totala kostnaden för att nå EU:s mål för utsläppsminskningar kommer att öka. (28) De svenska myndigheterna gör gällande att snedvridningarna i det långa loppet kommer att påverka investeringarna och därmed till vilken ort framtida produktionskapacitet kommer att förläggas inom de sektorer som omfattas av utsläppshandelssystemet. De europeiska företagens konkurrenskraft på den internationella marknaden kommer att försvagas. Den samtidiga tillämpningen av beskattning och utsläppshandel kommer att leda till att kostnaderna för att minska utsläppen kommer att vara högre än minskningens marknadsvärde. Det är ett ineffektivt sätt att fördela resurser som leder till förlorat välstånd, det vill säga en kostnad för samhället. (29) De svenska myndigheterna har gett ett exempel där två operatörer omfattas av EU:s utsläppshandelssystem och där utsläppshandelssystemet inte innehåller någon skatt. I ett sådant fall kommer operatören med de lägre marginalkostnaderna för utsläppsminskningar att minska utsläppen mer, hävdar de svenska myndigheterna. Utsläppsminskningarna kommer att fördelas optimalt eftersom varje operatör kommer att minska utsläppen tills de har samma marginalkostnader för minskningen. De svenska myndigheterna hävdar att om en av operatörerna är skyldig att betala en viss skatt kommer de ökade marginalkostnaderna för en utsläppsminskning att sporra den operatören att minska utsläppen mer och därmed göra det möjligt för denne att sälja utsläppsrätter på marknaden, vilket leder till lägre marknadspriser på utsläppsrätter. Det gör det möjligt för andra operatörer med potentiellt lägre marginalkostnader för utsläppsminskningar att köpa och använda utsläppsrätter. Denna ineffektiva resursfördelning leder till förlorat välstånd för samhället. Principskälen för en koldioxidskatt är i praktiken också tillämpliga på andra typer av energiskatter inom EU:s utsläppshandelssystem, eftersom energiskattedirektivet inte gör någon åtskillnad mellan olika slag av indirekta skatter (utom mervärdesskatt) som beräknas utifrån mängden energiprodukter och elektricitet när de frisläpps för konsumtion. (30) De svenska myndigheterna gör gällande att om skattebasen och den skattesats som tillämpas harmoniserades fullständigt inom EU-25 för bränslen som förbrukas i de berörda anläggningarna och om skattebasen motsvarade räckvidden för EU:s utsläppshandelssystem, skulle de dubbla styrmedlen inte störa utsläppshandelssystemets funktion, eftersom det bara skulle leda till lägre priser på utsläppsrätter tack vare mindre efterfrågan på eller större utbud på utsläppsrätter. Enligt de svenska myndigheterna omfattar den obligatoriska beskattningen på EU-nivå emellertid bara delar av de bränslen som ger upphov till koldioxidutsläpp som omfattas av EU:s utsläppshandelssystem, och det faktum att beskattningen inte tillämpas lika inom utsläppshandelssystemet snedvrider systemets funktion. Möjligheten till nollbeskattning enligt artikel 17.4 i energiskattedirektivet är väsentlig. De svenska myndigheterna hävdar vidare att i Sverige utgör utsläppen från industrisektorn 80 % av den totala mängden fördelade utsläppsrätter, medan situationen för hela EU-25 är att 70 % av de utsläpp som omfattas av utsläppshandelssystemet härrör från fossila bränslen som används inom energisektorn. (31) De svenska myndigheterna anser att tillämpningen av koldioxidskatten utöver EU:s utsläppshandelssystem inte kommer att leda till någon ytterligare minskning av den totala mängden utsläpp inom EU, eftersom den mängden fastställs på förhand. De gör gällande att svenska företag kommer att minska sina utsläpp mer än utländska företag som inte ålagts någon skatt, eftersom de svenska företagen har högre kostnader för utsläpp på grund av skatten på bränslen som förbrukas i anläggningar som omfattas av utsläppshandelssystemet. Enligt de svenska myndigheternas uppfattning kommer beskattningen bara att leda till en situation där företag i olika medlemsstater åsamkas olika kostnader för sina koldioxidutsläpp. Den grundläggande prismekanismen i utsläppshandelssystemet – som går ut på att alla företag möter samma kostnad för att släppa ut koldioxid – sätts ur spel. Då finns det inte längre någon garanti för att utsläppsminskningarna sker till lägsta möjliga kostnad. Konkurrensen snedvrids till nackdel för svenska företag, som kommer att ha en relativt sett högre kostnad för sina utsläpp, och samma grad av miljöstyrning uppnås till en högre kostnad. Förekomsten av kostnadsineffektiva miljörelaterade styrmedel är ett hinder för att nå målen för Lissabonstrategin. (32) De svenska myndigheterna påpekar vidare att kommissionen har godkänt den nationella allokeringsplan (NAP) som Sverige anmälde i enlighet med direktivet om handel med utsläppsrätter, och därmed godkänt en viss nivå av koldioxidutsläpp i Sverige. Att kräva att Sverige skall ha kvar sin koldioxidskatt skulle enligt de svenska myndigheterna i praktiken innebära att Sverige måste minska sina utsläpp ytterligare. De svenska myndigheterna anser dock att kommissionen måste anses ha avhänt sig den möjligheten när den godkände den utsläppsnivå som skulle bli följden av den svenska allokeringsplanen. (33) Påföljderna för brott mot lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter, genom vilken direktivet om handel med utsläppsrätter införlivades i svensk lagstiftning, fastställs i lagen och uppfyller de krav på påföljder som föreskrivs i punkt 51.1 a i miljöstödsriktlinjerna. 3.2.4 Kommissionens tvivel Förenlighet med miljöstödsriktlinjerna (34) Kommissionen betvivlar att de undantag som de svenska myndigheterna föreslår kan godkännas på grundval av miljöstödsriktlinjerna. Punkt 51.1 b är inte tillämplig, eftersom den skatt som företagen skulle betala enligt den föreslagna stödordningen skulle ligga under miniminivåerna enligt energiskattedirektivet. Inte heller villkoren i punkt 51.1 a förefaller vara uppfyllda, eftersom de företag som gynnas av stödet inte skulle ingå frivilliga åtaganden eller avtal. För att ett företag skall beviljas en skattenedsättning måste det vidta åtgärder som går utöver fullgörandet av en harmoniserad EU-skyldighet. EU:s utsläppshandelssystem utgör emellertid en obligatorisk standard i alla medlemsstater, och därför kan förenligheten med det systemet inte betraktas som en tillräcklig miljöinsats som tillåter statligt stöd. (35) Sammanfattningsvis tvivlar kommissionen på att de föreslagna skattelättnaderna – som underskrider gemenskapens minimiskattesatser och inte medför någon miljövinst som går utöver de krav gemenskapen ställer – är förenliga med miljöstödsriktlinjerna. Förenlighet med den gemensamma marknaden enligt artikel 87.3 c i EG-fördraget på grundval av en ekonomisk bedömning av det påstådda behovet av att avskaffa dubbla styrmedel (36) När det gäller möjligheten att godkänna den anmälda stödordningen på grundval av behovet att avskaffa de dubbla styrmedel som de svenska myndigheterna hänvisar till anser kommissionen att principen om att förorenaren betalar måste beaktas när statligt stöd beviljas på miljöområdet. (37) Kommissionen tvekar i detta skede beträffande hur förekomsten av dubbla styrmedel kan komma att påverka dess bedömning och huruvida den kan berättiga till en befrielse från koldioxidskatt enligt reglerna om statligt stöd. Kommissionen har särskilt följande betänkligheter: — Energiskattedirektivet och utsläppshandelssystemet är två separata instrument i gemenskapens lagstiftning. Även om de delvis har samma politiska mål, nämligen att internalisera de externa kostnaderna för koldioxidutsläpp, har de också skilda syften. Det gäller särskilt minimiskattenivåerna, vars primära syfte är att få den inre marknaden att fungera smidigt. För att uppfylla kraven i energiskattedirektivet kan medlemsstaterna dock ta ut olika skatter, till exempel koldioxidskatt, som kan ha samma syfte som utsläppshandelssystemet. De nationella strategierna skiljer sig från varandra, och det är bara i vissa medlemsstater som de skatter som ingår i miniminivåerna delvis utgörs av en koldioxidskatt. När en koldioxidskatt tas ut för att uppfylla kraven enligt minimiskattenivåerna i energiskattedirektivet, vilket är fallet i Sverige, kan en nedsättning av en sådan koldioxidskatt således snedvrida konkurrensen på den inre marknaden genom att öka skattedifferentieringen på ett område där skatteharmonisering har genomförts på gemenskapsnivå, framför allt i syfte att skapa en välfungerande inre marknad och lika villkor mellan aktörerna. — Att befria alla företag som deltar i utsläppshandelssystemet från en sådan koldioxidskatt kan vara oberättigat, eftersom det skulle kunna strida mot den nämnda principen om att förorenaren betalar, om företag som avgiftsfritt tagit emot utsläppstillstånd befrias från skatten. Å andra sidan kan det strida mot miljölogiken att en sådan koldioxidskatt sätts ned för de företag som måste köpa fler utsläppstillstånd därför att de behöver täcka sin extra förorening – det kan leda till att en förmån beviljas de företag som inte gjort investeringar och inte minskat sin förorening eller till och med förorenat mer. (38) Kommissionen måste dessutom bedöma i vilken utsträckning de dubbla styrmedlen snedvrider konkurrensen, och huruvida denna påstådda snedvridning särskilt drabbar svenska företag, vilket de svenska myndigheterna tycks hävda. Kommissionen behöver närmare undersöka möjligheten att företag kan åsamkas en högre kostnad än koldioxidskatten för sina föroreningar i fall där de måste köpa utsläppstillstånd och samtidigt betala koldioxidskatt för samma utsläpp. Å andra sidan kanske principen om att förorenaren betalar inte iakttas i en situation där tillstånden har tilldelats avgiftsfritt och det inte finns någon skatt på utsläpp. (39) Kommissionen anser att man vid bedömningen av den samlade finansiella bördan för de företag som deltar i EU:s utsläppshandelssystem jämfört med de företag som inte deltar måste ta hänsyn till att medlemsstaterna fastställer mängden totala utsläppskvoter och att de under den första handelsperioden var tvungna att dela ut minst 95 % av utsläppsrätterna avgiftsfritt till företagen. (40) Kommissionen betonar att syftet med EU:s utsläppshandelssystem är just att begränsa koldioxidutsläppen genom att ge de deltagande företagen ett ekonomiskt incitament att minska utsläpp, som härrör från restriktiviteten hos den totala utsläppsgränsen. För att kunna bedöma om samtidig koldioxidskatt eventuellt orsakar en snedvridning av konkurrensen skulle kommissionen i detalj behöva undersöka de ekonomiska konsekvenserna av att EU:s utsläppshandelssystem tillämpas i Sverige. I detta sammanhang skulle kommissionen vidare behöva ytterligare uppgifter om de mekanismer som de svenska myndigheterna kan ha planerat för att fastställa förekomsten av en eventuell extra börda utöver koldioxidskatten och, för varje enskilt företag, fastställa beloppet för denna samt säkerställa att bara företag som faktiskt drabbas, åtminstone delvis, av en sådan börda befrias från den genom de anmälda skatteundantagen. (41) Kommissionen hyser därför tvivel om huruvida den anmälda stödordningen kan anses förenlig med den gemensamma marknaden enligt artikel 87.3 c i EG-fördraget på grundval av det påstådda behovet av att avskaffa dubbla styrmedel. Bedömning av stödordningen mot bakgrund av energiskattedirektivet (42) Kommissionen måste dessutom undersöka om den planerade skattenedsättningen är förenlig med artikel 17 i energiskattedirektivet. Därför begär kommissionen att Sverige kompletterar den information som redan lämnats när det gäller tillämpningen av artikel 17, särskilt med uppgifter för ekvivalenstestet i artikel 17.4 i energiskattedirektivet. 3.3 Slutsats (43) Kommissionens preliminära undersökning har således väckt tvivel beträffande förekomsten av statligt stöd i den mening som avses i artikel 87.1 i EG-fördraget. Kommissionen tvivlar vidare på att sådant potentiellt statligt stöd är förenligt med miljöstödsriktlinjerna och med den gemensamma marknaden enligt artikel 87.3 c i EG-fördraget på grundval av det påstådda behovet av att avskaffa dubbla styrmedel. Dessa tvivel gör det nödvändigt att undersöka frågan vidare, och kommissionen vill ha in synpunkter från de svenska myndigheterna och från andra berörda parter. 4. BESLUT Kommissionen underrättar härmed Sverige om att den efter att ha undersökt den information som de svenska myndigheterna lämnat i ärendet har beslutat att inleda ett formellt granskningsförfarande enligt artikel 88.2 i EG-fördraget. Av ovan anförda skäl uppmanar kommissionen, i enlighet med det förfarande som anges i artikel 88.2 i EG-fördraget, Sverige att inom en månad för mottagandet av denna skrivelse inkomma med synpunkter och tillhandahålla alla upplysningar som kan bidra till bedömningen av stödet. Kommissionen uppmanar Era myndigheter att omedelbart översända en kopia av denna skrivelse till den potentiella stödmottagaren. Kommissionen påminner Sverige om att artikel 88.3 i EG-fördraget har uppskjutande verkan och hänvisar till artikel 14 i rådets förordning (EG) nr 659/1999, som föreskriver att allt olagligt stöd kan återkrävas från mottagaren. Kommissionen meddelar Sverige att den kommer att underrätta alla berörda parter genom att offentliggöra denna skrivelse och en sammanfattning av den i Europeiska unionens officiella tidning. Kommissionen kommer även att underrätta berörda parter i de Eftaländer som är avtalsslutande parter i EES-avtalet genom att offentliggöra ett tillkännagivande i EES-supplementet till Europeiska unionens officiella tidning, samt Eftas övervakningsmyndighet genom att skicka en kopia av denna skrivelse. De berörda parterna kommer att uppmanas att inkomma med synpunkter inom en månad från dagen för offentliggörandet.”

(1) Vastgesteld bij jurisprudentie van het Hof van Justitie, bijvoorbeeld bevestigd in het arrest van 6 september 2006, zaak C-88/03, Portugal/Commissie, en opgenomen in de mededeling van de Commissie van 10 december 1998 over de toepassing van de regels betreffende steunmaatregelen van de staten op maatregelen op het gebied van de directe belastingen op ondernemingen, PB C 384, van 10.12.1998, blz. 3.

(2) EUT L 283, 31.10.2003, s. 51.

(3) EUT L 275, 25.10.2003, s. 32.

(4) Under den andra perioden inom EU:s system för utsläppshandel, som inleds 2008, kommer medlemsstaterna att åläggas att dela ut minst 90 % av utsläppsrätterna avgiftsfritt.

(5) Detta innefattar en årlig ökning med 2 % på grund av inflationen.

(6) Senast bekräftad genom EG-domstolens dom i mål C-88/03, Portugal mot kommissionen (dom av den 6 september 2006).

(7) EGT C 384, 16.2.1998, s. 3.

(8) EGT C 37, 3.2.2001, s. 3.