ADVIES Nr. 9/98 van de Rekenkamer van de Europese Gemeenschappen over een voorstel voor een verordening (EG, EGKS, Euratom) van de Raad tot wijziging van het Financieel Reglement van 21 december 1977 van toepassing op de algemene begroting der Europese Gemeenschappen (door de Commissie bij document COM(1998) 206 def. van 3 april 1998 ingediend voorstel) (1999/C 7/01)

DE REKENKAMER VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN

Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, met name op artikel 209,

Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal, met name op artikel 78 novies,

Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie, met name op artikel 183,

Gelet op het Financieel Reglement van 21 december 1977 van toepassing op de algemene begroting der Europese Gemeenschappen (1), laatstelijk gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 2444/97 van de Raad van 22 september 1997 (2), met name op artikel 140,

Gezien het voorstel van de Commissie van 3 april 1998 (3),

Gezien het op 26 mei 1998 door de Raad aan de Kamer gerichte verzoek om advies over dit voorstel,

Overwegende dat de Raad de in de vijfde overweging van het voorstel vermelde verordening, die ten tijde van de publicatie van het voorstel nog niet was vastgesteld, inmiddels heeft vastgesteld (4);

Overwegende dat het voorstel van de Commissie er in feite toe strekt de consequenties voor het Financieel Reglement te trekken uit drie zeer uiteenlopende gebeurtenissen: de invoering van de euro als enige munteenheid in een aantal lidstaten van de Gemeenschappen; de opheffing van de gemeenschappelijke organisatiestructuur van het Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's; de goedkeuring van het stabiliteits- en groeipact, met name de daaruit voortvloeiende procedure bij buitensporige tekorten; dat deze drie punten afzonderlijk dienen te worden behandeld,

BRENGT HET VOLGENDE ADVIES UIT:

CONSEQUENTIES VAN DE OPHEFFING VAN DE GEMEENSCHAPPELIJKE ORGANISATIESTRUCTUUR TUSSEN HET ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S

1. Indien het Verdrag van Amsterdam wordt geratificeerd, zal protocol nr. 16 van het Verdrag van Maastricht, dat in een gemeenschappelijke organisatiestructuur van het Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's voorziet, worden ingetrokken. In haar voorstel heeft de Commissie de juiste consequenties uit deze opheffing getrokken.

2. Voor de inwerkingtreding van de voorgestelde verordening is 1 januari 1999 geschikt als datum wat betreft de invoering van de euro en van het stabiliteits- en groeipact, aangezien beide uitsluitend afhankelijk zijn van de overgang naar de derde fase van de Economische en Monetaire Unie op die datum.

Ten aanzien van de bepalingen die betrekking hebben op de consequenties van het verdwijnen van de gemeenschappelijke organisatiestructuur, worden de voorgestelde wijzigingen daarentegen opgeschort tot de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam. Al deze bepalingen kunnen op 1 januari 1999 in werking treden, tenzij het Verdrag van Amsterdam dan niet is geratificeerd, in welk geval zij op 1 januari van het jaar volgend op deze ratificatie in werking zouden moeten treden.

Zolang het Verdrag van Amsterdam nog niet is geratificeerd, vormt het geen rechtsgrondslag en kan het derhalve geen grond voor een verordening tot wijziging van het Financieel Reglement vormen. De Commissie heeft in haar toelichting overigens nadrukkelijk gesteld dat de inwerkingtreding van de verordening tot wijziging moet samenvallen met de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam, en in de tweede overweging bij haar voorstel wordt er duidelijk van uit gegaan dat deze rechtsgrondslag ten tijde van de vaststelling van de verordening door de Raad zal bestaan, hetgeen nog staat te bezien. Doch zij heeft hieruit in artikel 2 van het voorstel niet de consequenties getrokken.

Het zou derhalve dienstig zijn de bepalingen betreffende de beide eerste vraagstukken los te koppelen van die betreffende de derde, en ze in twee voorstellen neer te leggen, aangezien de Raad in dit stadium slechts een verordening over de invoering van de euro en over het stabiliteitspact kan vaststellen.

INVOERING VAN DE EURO

3. Artikel 2, leden 1 en 3, van Verordening (EG) nr. 1103/97 van de Raad van 17 juni 1997 over enkele bepalingen betreffende de invoering van de euro (5) luidt: "Verwijzingen in rechtsinstrumenten naar de ecu als bedoeld in artikel 109 G van het Verdrag [. . .] worden vervangen door verwijzingen naar de euro, tegen een koers van één euro voor één ecu".

"Dit artikel is [. . .] met ingang van 1 januari 1999 van toepassing", de ingangsdatum van de derde fase van de Economische en Monetaire Unie.

Het Financieel Reglement vormt een communautair "rechtsinstrument" als bedoeld in artikel 1 van Verordening (EG) nr. 1103/97.

Het is daarom noodzakelijk dat elke verwijzing naar de ecu in het Financieel Reglement door een verwijzing naar de euro wordt vervangen.

4. Daar echter een aantal lidstaten de euro niet invoert en er bovendien nog steeds rekening moet worden gehouden met de munteenheden van de derde staten, dient een verschillende formulering te worden gegeven aan de bepalingen over:

- de euro;

- de nationale munteenheden van de lidstaten die de euro niet aannemen;

- de munteenheden van de derde staten.

Om die reden vergt het voorgestelde artikel 111, lid 3, een lichte correctie.

In het voorgestelde artikel 11, lid 4, inzake de wijze waarop de ene valuta in de andere wordt omgerekend, zijn de valuta's van de derde landen over het hoofd gezien. In feite zou een veel eenvoudiger formulering van dit lid alle gevallen kunnen dekken.

5. Tevens ontbreekt in de voorgestelde redactie van artikel 35 de vermelding van de euro en de bepaling dat de lidstaten die de euro hebben ingevoerd, worden geïnformeerd over de verrichte omwisselingen tussen de euro en de nationale munteenheden van de niet-deelnemende lidstaten. Voorts zou het de voorkeur verdienen om alle lidstaten in kennis te stellen van alle door de Europese Unie verrichte omwisselingen, in plaats van één lidstaat te informeren over de omwisselingen die uitsluitend op zijn munteenheid betrekking hebben.

6. Eveneens uit een oogpunt van goede voorlichting en aangezien de hantering van dagkoersen regel, en die van maandkoersen uitzondering zal blijven, doet de totstandbrenging van de euro niets af aan de tot dusverre bestaande noodzaak van een dagelijkse publicatie van de dagelijkse noteringen op de wisselmarkten. De bepalingen van het huidige artikel 11, lid 3, tweede en derde alinea, dienen in die zin te worden geherformuleerd.

7. Het voorgestelde artikel 11, lid 4, schrijft als beginsel voor dat omrekeningen tussen de euro en de valuta's van de lidstaten die de euro niet hebben aangenomen, worden uitgevoerd tegen de dagkoers, en voegt daaraan toe dat slechts in "buitengewone", limitatief in de Uitvoeringsvoorschriften bij het Financieel Reglement opgesomde gevallen van dit principe kan worden afgeweken. Nu komen in de huidige Uitvoeringsvoorschriften de eigen middelen niet onder de uitzonderingen voor, terwijl daarvoor nog steeds de maandelijkse wisselkoersen zullen worden gehanteerd. Een afwijking die geldt voor de eigen middelen als geheel kan moeilijk als een "buitengewoon" geval worden beschouwd. Derhalve kan deze leemte beter worden opgevuld in het Financieel Reglement zelf dan door aanvulling van de Uitvoeringsvoorschriften.

CONSEQUENTIES VAN HET STABILITEITS- EN GROEIPACT

8. Krachtens het stabiliteits- en groeipact (SGP), waarvan de grote lijnen tijdens de Europese Raad van Dublin van 13 en 14 december 1996 zijn uitgezet, en dat nader is toegelicht tijdens de Europese Raad van Amsterdam van 16 en 17 juni 1997, richt de Raad van Ministers, wanneer hij heeft "besloten" dat een lidstaat buitensporige tekorten heeft, aanbevelingen tot deze staat en indien hieraan geen gevolg wordt gegeven, maant hij deze vervolgens aan maatregelen te treffen om dit tekort te verminderen. Blijven bedoelde maatregelen uit, dan legt de Raad van Ministers de betrokken lidstaat sancties op die met name één of meer opeenvolgende renteloze deposito's inhouden die door de Raad van Ministers in regelrechte boeten worden omgezet indien het buitensporig tekort niet binnen een zekere termijn is gecorrigeerd. Indien daarentegen voortgang is geboekt met het corrigeren van het buitensporig tekort, heft de Raad van Ministers de eerder opgelegde sancties op, met uitzondering van de boeten, die niet terugvorderbaar zijn.

De bepalingen met betrekking tot de aanmaningen en de sancties zijn slechts van toepassing op de aan de eurozone deelnemende lidstaten.

9. Het door de Commissie ingediende voorstel tot wijziging van het Financieel Reglement strekt tot precisering van de concrete voorschriften voor de financiële en budgettaire tenuitvoerlegging van het SGP. Het in het voorstel uiteengezette systeem is als volgt samen te vatten:

- zodra een sanctie definitief is geworden en niet meer door het Hof van Justitie nietig kan worden verklaard, wordt deze als ontvangst opgenomen in een hiervoor gecreëerde begrotingsplaats in de staat van ontvangsten;

- even hoge uitgavenkredieten, zowel vastleggings- als betalingskredieten, worden opgenomen in een hiervoor gecreëerde begrotingsplaats in de staat van uitgaven.

Zo worden deze ontvangsten en uitgaven eenvoudigweg in de begroting opgenomen. Het betreft een systeem van uitgaven ten laste van ontvangsten met een bepaalde bestemming.

10. Een aantal door de Commissie in haar toelichting uiteengezette beweegredenen zijn niet geheel naar tevredenheid in het voorstel tot uitdrukking gebracht:

a) in de voorgestelde oplossing ontbreekt het in enkele opzichten aan doorzichtigheid in die zin dat het niet mogelijk is om uitsluitend aan de hand van boeking in de begroting alle door de tenuitvoerlegging van het SGP gegenereerde mutaties van geld en geldswaardige papieren specifiek en volledig te achterhalen;

b) tevens brengt de "begrotingsneutraliteit", dat wil zeggen de strikte gelijkheid van ontvangsten en uitgaven (veeleer uitgaven dan kredieten, zoals de Commissie stelt) in het voorgestelde systeem onzekerheden met zich die hoofdzakelijk voortvloeien uit de problemen als gevolg van de renteopbrengst van de deposito's (paragrafen 15 en 16).

11. De voorgestane oplossing botst in zekere zin met bepaalde algemene financiële overwegingen en beginselen.

a) De algemene begroting is de begroting van de "Europese Unie", bestaande uit alle lidstaten. Het financieel mechanisme van het SGP betreft daarentegen slechts de aan de eurozone deelnemende lidstaten.

b) De algemene begroting wordt op jaarbasis opgesteld en uitgevoerd en de uitvoering wordt op jaarbasis geboekt. De deposito's, noch de boeten, noch de terugbetalingen aan de lidstaten die geen tekort hebben, kunnen echter op een dergelijke basis worden geraamd, uitgevoerd en geboekt.

c) De communautaire uitgaven komen overeen met beleidslijnen op basis waarvan programma's en acties worden uitgevoerd. De begroting wordt weliswaar jaarlijks vastgesteld, maar past in een doorlopende reeks doelstellingen die in het algemeen het bestek van een jaar te buiten gaat. De door de tenuitvoerlegging van het SGP gegenereerde geldstromen komen daarentegen niet overeen met een voor de uitgaven gevolgd beleid en zouden pieken vormen waardoor de omvang van de begroting op onregelmatige en uitzonderlijke wijze zou stijgen. Deze incidentele stijgingen zouden het zicht op de ontwikkeling van de totaalbedragen op de begroting belemmeren.

12. In haar toelichting stelt de Commissie dat het systeem budgettair neutraal is, aangezien naar aanleiding van de opname in de staat van ontvangsten van de bedragen die de lidstaten met een tekort bij wijze van sanctie betalen, voor eenzelfde bedrag kredieten in de staat van uitgaven worden opgenomen. Het voorgestelde nieuwe artikel 126 bis strekt ertoe deze gelijkheid concreet in de teksten vast te leggen. In de staat van uitgaven zouden de opgenomen kredieten bestemd zijn "ter dekking van de betalingen als bedoeld in artikel 16 van Verordening (EG) nr. 1467/97 van de Raad", te weten de terugstortingen van de boeten en rente aan de lidstaten die geen tekort hebben. In de staat van ontvangsten zou echter "het bedrag van elke sanctie die de Raad [. . .] heeft opgelegd" moeten worden opgenomen, te weten de deposito's en de boeten overeenkomstig afdeling 4 van Verordening (EG) nr. 1467/97.

13. Bijgevolg zou het dienstig zijn bij de staat van ontvangsten bedoeld in het voorgestelde artikel 126 bis de zinsnede "van elke sanctie" te vervangen door de zinsnede "van de boeten en de rente over de deposito's en de boeten".

14. Al mag het deposito overeenkomstig artikel 16 van Verordening (EG) nr. 1467/97 niet als ontvangst, en de eventuele terugbetaling ervan aan de "gerehabiliteerde" lidstaat niet als uitgave worden aangemerkt, toch is hier sprake van mutaties van kasmiddelen die op doorzichtige wijze en specifiek als afkomstig van het SGP moeten worden geboekt en te onderkennen moeten zijn.

15. Welke bestemming krijgen krachtens het voorgestelde artikel 28 bis de renteopbrengsten van een deposito of een boete die door het Hof van Justitie zou worden nietig verklaard? Dit artikel schrijft voor: "De ontvangsten uit boeten, dwangsommen en sancties die door de Commissie of de Raad . . . worden opgelegd alsmede de eventuele rente hierover" mogen pas als ontvangsten worden geboekt wanneer zij door het Hof van Justitie niet meer nietig kunnen worden verklaard. Hieruit moet worden geconcludeerd dat de rente bij nietigverklaring van de sanctie door het Hof van Justitie niet als ontvangst wordt geboekt, aangezien deze wordt terugbetaald aan de lidstaat waaraan de sanctie ten onrechte is opgelegd. Een expliciete bepaling zou de onzekerheid hieromtrent moeten wegnemen.

16. Ter verbetering van de voorgestelde redactie beveelt de Rekenkamer onderstaande oplossing aan die naar haar oordeel de doorzichtigheid ten goede komt.

- Er wordt een bijlage bij de begroting en ook bij de jaarrekening gevoegd, aan de hand waarvan alle door het SGP veroorzaakte mutaties van middelen zijn te achterhalen. Deze bijlage geeft enerzijds de ontvangsten en uitgaven weer en anderzijds de overige mutaties van kasmiddelen die geen begrotingsontvangsten en -uitgaven vormen.

- De rente over de deposito's en boeten zou wel degelijk in het systeem worden opgenomen, doch de boekhoudkundige verwerking ervan zou verschillen al naar gelang van de aard van de geldstromen.

17. De door het SGP-systeem veroorzaakte kasmiddelenmutaties zouden de rekeningen van de geconsolideerde jaarbalans van de Unie beïnvloeden. Deze zouden op de balans duidelijk moeten worden weergegeven.

18. De Commissie stelt voor de bepalingen betreffende de structuur voor opname in de begroting in een nieuwe afdeling I bis van titel XI van het Financieel Reglement op te nemen. De aard van de krachtens Verordening (EG) nr. 1467/97 opgelegde sancties wijkt af van de verrichtingen die worden geregeld in titel XI, die bijzondere bepalingen bevat voor de financiële deelnemingen van derden of van diverse organisaties aan activiteiten van de Gemeenschap. De aanbeveling van de Kamer luidt derhalve, de bedoelde bepalingen als artikel 132 bis op te nemen in een nieuwe titel XI bis, getiteld "Bijzondere bepalingen betreffende de sancties bedoeld in afdeling 4 van Verordening (EG) 1467/97 van de Raad".

Dit advies werd door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld te harer zitting van 22 oktober 1998.

Voor de Rekenkamer

Bernhard FRIEDMANN

President

(1) PB L 356 van 31.12.1977, blz. 1.

(2) PB L 340 van 11.12.1997, blz. 1.

(3) Document COM(1998) 206 def. en PB C 149 van 15.5.1998, blz. 21.

(4) Verordening (EG) nr. 974/98 van de Raad van 3 mei 1998 over de invoering van de euro (PB L 139 van 11.5.1998, blz. 1).

(5) PB L 162 van 19.6.1997, blz. 1.