NL Publicatieblad van de Europese Unie C 88/68

Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over het thema Versterking van de economische governance — De hervorming van het stabiliteits- en groeipact

(2006/C 88/15)

Het Europees Economisch en Sociaal Comité heeft op 10 februari 2005 besloten om overeenkomstig art. 29 (2) van zijn reglement van orde een advies op te stellen over „Versterking van de economische governance — De hervorming van het stabiliteits- en groeipact”.

De gespecialiseerde afdeling Economische en Monetaire Unie, economische en sociale samenhang, die met de voorbereidende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 27 januari 2006 goedgekeurd. Rapporteur was mevrouw FLORIO, corapporteur de heer BURANI.

Het Europees Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn op 14 en 15 februari 2006 gehouden 424e zitting (vergadering van 15 februari) het volgende advies uitgebracht, dat met 88 stemmen voor en 7 stemmen tegen, bij 5 onthoudingen, is goedgekeurd:

1. Samenvatting

1.1 Het Comité maakt zich grote zorgen over de „impasse” waarin de Europese economische governance zich momenteel bevindt. Daarom wenst het nader onderzoek te doen naar alle instrumenten van economisch beleid waarvan de Europese Unie zich de afgelopen jaren heeft bediend, en de hervorming van het stabiliteits- en groeipact aan een nieuwe beoordeling te onderwerpen.

1.2 Dit document heeft de volgende doelstellingen: — een overzicht te geven van de verschillende standpunten in het politieke en economische debat dat gevoerd wordt sinds het stabiliteits- en groeipact zes jaar geleden in werking trad; — een evaluatie te maken van het hervormingsproces dat het stabiliteits- en groeipact de afgelopen maanden heeft doorlopen; — richtsnoeren op te stellen voor de versterking van de Europese economische governance.

1.3 Het stabiliteits- en groeipact is van meet af aan fundamenteel geweest om de Europese economische groei op peil te houden in een context van monetaire stabiliteit.

1.4 Helaas is de coördinatie van de Europese economische governance in de loop van dit proces tekortgeschoten, juist in een periode waarin de internationale spanningen van zowel economische als politieke aard hoog zijn opgelopen.

1.5 In de loop van het zesjarig bestaan van het pact is er door verschillende lidstaten druk uitgeoefend om het pact te hervormen.

1.6 Het hervormingsproces is onvolledig, omdat het er niet in is geslaagd de coördinatie van het Europees economisch beleid daadwerkelijk te versterken. Deze versterkte coördinatie zou echter wel nodig zijn om de door de Economische en Monetaire Unie geboden mogelijkheden op het stuk van de economische groei en ontwikkeling van de werkgelegenheid, optimaal te benutten.

1.7 De aandacht van de leden van het Europees Economisch en Sociaal Comité spitst zich toe op de noodzaak, de Europese economische governance te versterken. Doel hiervan is de coördinatie van het economisch en fiscaal beleid en de sanering van de nationale begrotingen, in combinatie met nieuwe investeringen om de doelstellingen van de Lissabonstrategie te kunnen verwezenlijken.

2. Van het Verdrag van Maastricht tot het stabiliteits- en groeipact

2.1 Het in 1997 goedgekeurde stabiliteits- en groeipact maakte het mogelijk om het toezicht op de door het Verdrag van Maastricht in het leven geroepen begrotingsdiscipline in de Economische en Monetaire Unie in stand te houden (1). Op grond van dit beginsel zou het evenwicht van de overheidsfinanciën — volgens de opstellers van het pact — ertoe bijdragen gunstige voorwaarden te scheppen voor prijsstabiliteit en een krachtige en duurzame groei die in staat is werkgelegenheid te creëren.

2.2 Volgens deze benadering zal „het nastreven van gezonde begrotingssituaties die vrijwel in evenwicht zijn of een overschot vertonen, […] alle lidstaten in staat stellen normale conjunctuurschommelingen te ondervangen zonder dat hun overheidstekort de 3 procents-BBP-norm overschrijdt.” (2)

2.3 Het stabiliteits- en groeipact is gebaseerd op de volgende hoofdbeginselen: — een politiek engagement van de bij het pact betrokken partijen (Commissie, lidstaten, Europese Raad), hetgeen concreet inhoudt dat zij bereid zijn om het begrotingstoezicht en de coördinatie van het economisch beleid tussen de lidstaten te versterken; — een preventief toezicht, om te voorkomen dat de overheidstekorten de referentiedrempel van 3 % van het BBP overschrijden. Verordening van de Raad nr. 1466/97 versterkt in dit verband het multilaterale toezicht op de begrotingssituaties en de coördinatie van het economisch beleid door te bepalen dat iedere EU-lidstaat een eigen stabiliteits- en groeiprogramma opstelt dat ter goedkeuring aan de Europese Raad moet worden voorgelegd; — er gaat een afschrikkende werking van uit; landen die een buitensporig tekort dreigen te krijgen, worden vroegtijdig gewaarschuwd (early warning), zodat zij correctieve maatregelen kunnen nemen; — voor landen die toch een buitensporig tekort vertonen zal een „buitensporigtekortprocedure” (3) worden opgestart; als het tekort van het land in kwestie na afloop nog steeds buitensporig hoog is, zal een sanctie worden opgelegd die kan oplopen tot 0,5 % van het BBP.

3. Evaluatie van de eerste zes jaar van het pact

3.1 Alvorens over te gaan tot een evaluatie van de zes jaar die zijn verstreken sinds de invoering van de euro, moet worden erkend dat de totstandkoming van de Economische en Monetaire Unie een van de belangrijkste en opmerkelijkste gebeurtenissen uit de Europese geschiedenis is geweest. Het feit dat tegenwoordig 300 miljoen burgers uit 12 landen sinds januari 2002 dezelfde munt in hun portemonnee hebben, geeft een idee van het belang van deze historische gebeurtenis voor Europa.

3.2 De factoren die de afgelopen zes jaar lof of kritiek hebben geoogst, kunnen grotendeels worden herleid tot de twee sleutelbegrippen van het pact: de invoering van de euro is ongetwijfeld een succes geweest voor de monetaire stabiliteit, maar is uitgedraaid op een duidelijke teleurstelling vanwege de onvoldoende economische groei. In zes jaar tijd is de inflatie in de eurozone aanzienlijk gedaald, tot circa 2 %. Dankzij een doortastend optreden is de Europese Centrale Bank erin geslaagd om de monetaire stabiliteit in stand te houden, door controle uit te oefenen op de rentepercentages.

3.3 Een tweede positieve factor die verband houdt met de totstandkoming van de Economische en Monetaire Unie is de integratie van de Europese markten (vooral de financiële markten) dankzij de afschaffing van de transactiekosten en het wegvallen van de wisselkoersrisico's. Samen met de monetaire stabiliteit heeft deze integratie ervoor gezorgd dat de rentepercentages in de eurozone geleidelijk zijn gedaald.

3.4 De combinatie van prijsstabiliteit en dalende rentepercentages heeft ervoor gezorgd dat de financiële markten, na een afwachtend begin (1999-2001), steeds meer vertrouwen hebben gekregen in de euro, zoals kan worden opgemaakt uit de grafiek in figuur 3, die de waardestijging van de Europese munt laat zien.

3.5 Naast deze ongetwijfeld positieve elementen die verband houden met de invoering van de euro, zijn er andere — op het stuk van de economische groei — die het Comité veel zorgen baren. Zo zij erop gewezen dat in de tweede helft van de jaren '90 het BBP van de landen die zouden gaan deelnemen aan de Europese gemeenschappelijke munt, aanzienlijk was gegroeid. Aan de vooravond van de oprichting van de EMU waren de verwachtingen dan ook hooggespannen dat de Europese gemeenschappelijke munt zou leiden tot een verdere verbetering van de Europese groei. In werkelijkheid bleef de verwachte economische groei in de eurozone uit. In tegenstelling tot de verwachtingen zouden juist de landen die buiten de eurozone bleven, profiteren van een opleving van de economische groei, en zou het BBP in die landen zelfs sterker stijgen dan in de eurozone.

3.6 Een ander onverwacht gevolg van de EMU waren de zgn. asymmetrische schokken binnen de eurozone. Er zijn immers grote variaties in economische groei geweest tussen de lidstaten van de EMU. De verschillen waren veel groter dan verwacht: sommige landen maakten een recessie door, op het moment dat andere landen juist een fase van economische expansie beleefden.

3.7 De lidstaten van de eurozone hoopten onder meer dat de monetaire eenwording zou leiden tot een grotere prijstransparantie, en dat de grotere concurrentie op de markt voor consumptiegoederen zou leiden tot een prijsdaling in het voordeel van de consumenten (met een groei van hun reële inkomen). Deze verwachtingen zijn helaas niet overal uitgekomen. Omdat sommige landen hebben verzuimd controle uit te oefenen — zeker in de overgangsfase — zijn de prijzen onterecht gestegen. Dit is het geval geweest voor de prijzen van bepaalde levensmiddelen, vooral in Italië, maar ook in Duitsland en Griekenland. Door dergelijke scheve praktijken (in de prijsomzettingsmechanismen) wordt de euro in deze landen niet beschouwd als een instrument dat het welzijn van de consumenten kan verbeteren.

3.8 Het lijdt geen twijfel dat de EMU in de eerste zes jaar van haar bestaan vooral een monetair en financieel succes is geweest. De euro is steeds populairder geworden op de financiële markten en in de banksector. In slechts zes jaar tijd is de euro de op één na belangrijkste valuta ter wereld geworden. (4) Dit alles is mogelijk gemaakt door een streng monetair beleid, met prijsstabiliteit als belangrijkste doelstelling — overeenkomstig de hoofddoelstelling van de Europese Centrale Bank — om zo het vertrouwen van de financiële markten in de nieuwe munt te vergroten. (5)

4. De EMU: het conflict tussen stabiliteit en groei

4.1 De successen op monetair en financieel gebied hebben helaas niet geleid tot vergelijkbare resultaten in de reële economie, in de zin van een toename van de productie en de werkgelegenheid. Hoewel de invoering van de euro van groot belang is geweest, wordt de munt door een aanzienlijk deel van de bevolking van de eurozone nog niet beschouwd als een succes, wat wel zou moeten.

4.2 De „impasse” waarin de Economische en Monetaire Unie verkeert wordt op verschillende manieren geïnterpreteerd en verklaard. Er kunnen twee grote stromingen worden onderscheiden. Enerzijds zijn er de structuralisten, die denken dat de economische kloof in hoofdzaak is terug te voeren op een structurele starheid die niets te maken heeft met de regels van de Economische en Monetaire Unie. Volstrekt tegenovergesteld is het standpunt van de macro-economen, die van mening zijn dat, eerst met het Verdrag van Maastricht en vervolgens met het stabiliteits- en groeipact, regels zijn ingevoerd die de sluis hebben opengezet voor een inefficiënt macro-economisch beleid dat de Europese economische groeimogelijkheden heeft „geblokkeerd”.

4.3 Dat er aanzienlijke structurele verschillen bestaan tussen de lidstaten van de EMU staat vast, maar dit is op zich nog geen verklaring voor de tekortschietende groei van de economie in de eurozone sinds 2001. De landen die niet tot de eurozone behoren zijn de stagnatie duidelijk beter en sneller te boven gekomen dan de eurolanden. Sinds 2001 bedroeg het verschil in economische groei tussen eurolanden en niet-eurolanden gemiddeld 1,1 % in het voordeel van de laatste groep. Als we de economische dynamiek van de eurolanden afzetten tegen die van de Verenigde Staten kunnen we zien dat de laagconjunctuur in de eurozone weliswaar minder diep was, maar wel langer aanhield dan in de VS.

4.4 Deze verschillen kunnen niet alleen worden toegeschreven aan structurele factoren. Er zijn bijkomende verklaringen nodig, en zoals we zullen zien gaat de tweede interpretatie in deze richting. Deze houdt in dat het huidige Europees macro-economisch beleid inadequaat is, vanuit zowel monetair als begrotingsoogpunt.

4.5 De Europese Centrale Bank, die zich aan zijn exclusieve mandaat heeft te houden, namelijk te zorgen voor de „monetaire stabiliteit” van de eurozone, voert een bijzonder strikt monetair beleid, waarin wordt gestreefd naar een inflatie van maximaal 2 %, wat tijdens de stagnatie in 2001-2002 als excessief werd beschouwd. Toegegeven moet worden dat het bestaan van sterk verschillende situaties binnen de eurozone het er voor de ECB niet gemakkelijker op heeft gemaakt om op de laagconjunctuur te reageren met een drastischere verlaging van de rentepercentages.

4.6 Ook het begrotingsbeleid van de landen in de eurozone heeft niet geholpen om de moeilijke conjuncturele situatie die na 2001 is ontstaan, vlot te boven te komen. Tijdens de periode van stagnatie is de staatsschuld als percentage van het BBP in de eurolanden min of meer gelijk gebleven (tussen 2001 en 2003 steeg deze van 69,6 % naar 70,8 %); de Verenigde Staten hebben in diezelfde periode alerter gereageerd (tussen 2001 en 2003 steeg de schuldquote van 57,9 % tot 62,5 %), door een keynesiaans beleid van „deficit spending” te voeren om de economie uit het slop te halen.

4.7 Het onvermogen van de landen van de eurozone om een anticyclisch begrotingsbeleid te voeren is deels een erfenis uit het verleden (gezien de hoge overheidsschuld van de nationale regeringen en het onvermogen om deze terug te dringen tijdens de expansiefase van 1996-2000), en hangt deels samen met het stabiliteits- en groeipact. Volgens dit pact wordt zowel de landen met een schuldquote onder de drempelwaarde van 60 % (Spanje 48,9 %; Ierland 29,9 %; Nederland 55,7 %; Finland 45,1 %) als de landen waarvan deze quote net boven de drempelwaarde ligt (Duitsland 66,0 %; Frankrijk 65,6 %; Oostenrijk 65,2 %; Portugal 61,9 %), een begrotingseis opgelegd die door velen als onterecht wordt beschouwd. (6). Een van de belangrijkste kritiekpunten t.a.v. het pact betrof de 3 %-regel. Deze regel vond men willekeurig en nutteloos, zowel in tijden van economische recessie als in tijden van hoogconjunctuur. In tijden van recessie zou deze regel de nationale regeringen beletten een expansief begrotingsbeleid te voeren om hun economie binnen een redelijke termijn weer op het goede spoor te krijgen. In tijden van economische groei zou deze regel niet de garantie bieden dat de regeringen zich „voorbeeldig” zouden gaan gedragen en hun begrotingsdiscipline zouden vergroten. Het pact werd dan ook verweten één van de belangrijkste oorzaken te zijn van het gebrek aan daadkracht van de Europese instellingen op macro-economisch gebied. Het pact, dat hoofdzakelijk was gericht op tussendoelen (begrotingsevenwicht en financiële stabiliteit), besteedde onvoldoende aandacht aan de uiteindelijke doelstellingen van macro-economische stabiliteit (economische groei en volledige werkgelegenheid), en belette haast dat deze konden worden verwezenlijkt. (7)

4.8 In de meeste hervormingsvoorstellen werd bepleit om de aandacht te verschuiven van de verhouding begrotingstekort/BBP naar de verhouding staatsschuld/BBP. In deze nieuwe context moest het pact zich richten op de houdbaarheid van de schuldpositie van de landen in de eurozone, door meer flexibiliteit toe te staan voor landen waarvan de schuld onder of dicht bij de 60 % lag.

4.9 In september 2003 heeft de econoom Paul De Grauwe een interessante hervorming van het pact voorgesteld: de regeringen van de landen in de eurozone zouden ieder hun eigen streefcijfer moeten vaststellen voor de schuld/BBP-ratio (afhankelijk van de economische en financiële situatie van het land), en vervolgens een reeks economische beleidsmaatregelen moeten treffen om dat streefcijfer te halen. Hoewel het voorstel van De Grauwe inhield dat ieder land gedurende enige tijd mag afwijken van het streefcijfer (gerechtvaardigd door bijzondere conjuncturele situaties), zou de schuldquote op middellange/lange termijn de gewenste richting uitgaan.

4.10 Een andere voorgestelde hervorming is de invoering van een „golden rule of public finances”, op grond waarvan de uitgaven voor investeringen ter verwezenlijking van de doelstellingen van de Lissabonstrategie (invoering en verspreiding van technologische innovatie, O&O, opleiding, enz.) niet meetellen bij de berekening van de overheidsschuld.

4.11 De toepassing van de „golden rule” leent zich voor de kritiek dat de definitie van het begrip „overheidsinvestering” te vaag is, waardoor ook alle andere uitgaven tot investeringen zouden kunnen worden gerekend. Om deze kritiek te doen verstommen wordt ook wel voorgesteld — bijvoorbeeld door de Franse econoom J.P. Fitoussi — dat de Europese Raad, na raadpleging van het Europees Parlement, bepaalt welke overheidsinvesteringen onder deze „golden rule” vallen. Op die manier zou de vaagheid van het begrip overheidsinvestering juist kunnen worden aangegrepen om een coördinatiebeleid te ontwikkelen door een systeem van incentives te creëren om de afzonderlijke landen aan te zetten tot investeringen in bepaalde gebieden van gemeenschappelijk belang. (8) Interessant is in dit verband het recente voorstel van Commissievoorzitter Barroso om een communautair fonds op te richten voor investeringen van Europees belang, ter stimulering van de economische groei en ontwikkeling.

4.12 Er is een breed debat op gang gekomen over de vraag welke maatregelen zouden moeten worden genomen om de tenuitvoerlegging van het pact te waarborgen. Hierin stonden twee stromingen tegenover elkaar: enerzijds de groep die een systeem van duidelijke regels in stand wilde houden, en anderzijds de groep die hoopte dat het pact de regeringen zou aanzetten tot politieke besluiten op basis van economische beginselen. Zo werd duidelijk dat het pact moest worden hervormd op basis van een systeem van regels die de technische, economische en politieke legitimiteit van het pact zouden bevestigen (9).

5. De hervorming van het pact: het voorstel van de Europese Commissie (10) en het antwoord van de Europese Raad (11)

5.1 De kritiek op het pact galmde nog lang na toen het pact naar aanleiding van de delicate conjuncturele situatie in de periode 2002-2003 onder druk kwam te staan, waardoor de noodzaak van hervorming steeds evidenter werd. Men denke aan de halsstarrige weigering van Duitsland en Frankrijk om zich aan de 3 %-regel te onderwerpen, en de hevige strijd tussen de Commissie en de Europese Raad. Er was sprake van een echte institutionele breuk toen van de communautaire open coördinatiemethode, die was voorgeschreven door het pact, werd teruggevallen op een volledig autoreferentiële intergouvernementele methode. In de meeste hervormingsvoorstellen werd bepleit om de aandacht te verschuiven van de verhouding begrotingstekort/BBP naar de verhouding staatsschuld/BBP.

5.2 Het institutionele conflict binnen de EU weerspiegelt het aloude conflict tussen het begrotingsbeleid en het economisch beleid van de Unie: economische groei moet samengaan met begrotingsdiscipline van de lidstaten. Het pact moet dan ook dringend worden hervormd, teneinde deze twee pijlers met elkaar te verenigen. De Commissie heeft in het najaar van 2004 een voorstel voor hervorming voorgelegd aan de Europese Raad, waarin zij vijf richtsnoeren formuleerde:

5.2.1 De procedures voor toezicht op het begrotingsevenwicht zouden zich moeten concentreren op de schuld en op de houdbaarheid van de begrotingssituatie, zonder de controle op de ontwikkeling van het tekort te verslappen.

5.2.2 Voor iedere lidstaat zouden begrotingsdoelstellingen voor de middellange termijn moeten worden vastgesteld, die rekening houden met hun specifieke situatie. Enerzijds zou zo worden voorkomen dat de regel dat het tekort niet meer dan 3 % van het BBP mag bedragen in tijden van ongunstige conjunctuur wordt overschreden, en anderzijds zou de schuldquote kleiner worden, ook vanwege de impact van de vergrijzing op de begrotingssituatie van sommige landen.

5.2.3 M.b.t. de buitensporigtekortprocedures werd voorgesteld meer aandacht te schenken aan de economische omstandigheden. De definitie van „bijzondere omstandigheden”, waarmee het pact de mogelijkheid biedt om zich te onttrekken aan een buitensporigtekortprocedure, zou kunnen worden gewijzigd om ook situaties van langdurige economische recessie in aanmerking te kunnen nemen. Bij de methode voor het corrigeren van een buitensporig tekort zou voortaan zowel rekening worden gehouden met de cyclische gevolgen als met de houdbaarheidsrisico's. Op die manier zou het aanpassingstraject meer aansluiten bij de specifieke situatie van het betreffende land, en zou de correctie van het tekort meer tijd worden gegund dan de termijn van „een jaar volgend op de vaststelling van het buitensporig tekort”.

5.2.4 De preventieve maatregelen om onevenwichtige begrotingssituaties te corrigeren zouden hun doel niet mogen missen. Door de preventieve maatregelen goed te timen zouden de noodzakelijke evenwichtherstellende maatregelen in een gunstige conjuncturele periode moeten worden uitgevoerd.

5.2.5 De toepassing van de toezichtregels zou moeten worden versterkt. Volgens het voorstel kan de Commissie zonder voorafgaande toestemming van de Raad overgaan tot vroegtijdige waarschuwing. Zowel de Commissie als de nationale toezichthoudende instanties krijgen meer controlebevoegdheden.

5.3 De door de Commissie voorgestelde hervorming van het pact was volgens haarzelf niet zozeer een revolutie als wel een evolutie, waarmee het pact voortaan een antwoord zou kunnen geven op alle kritieke situaties die in het verleden tot een institutionele impasse zouden leiden. Door het pact beter te laten aansluiten op de werkelijkheid wilde de Commissie de geloofwaardigheid ervan vergroten en de lidstaten aanmoedigen om de regels als iets van hunzelf te beschouwen („ownership” van de lidstaten).

5.4 De Europese Raad kwam in het voorjaar van 2005 met een heel ander antwoord dan de Commissie verwachtte. Tijdens de voorjaarstop van 22 en 23 maart 2005 keurde de Europese Raad het ECOFIN-document „De uitvoering van het stabiliteits- en groeipact verbeteren” goed, waarin enkele ingrijpende wijzigingen van het pact stonden. Deze wijzigingen hadden betrekking op „de bespoediging en verduidelijking van de tenuitvoerlegging van de procedure bij buitensporige tekorten” (Verordening EG nr. 1056/2005 van de Raad van 27 juni 2005) en de „versterking van het toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid” (Verordening EG nr. 1055/2005 van de Raad van 27 juni 2005). Hiermee worden meer flexibiliteit en specifieke verzachtende omstandigheden toegestaan voor landen die kampen met een buitensporig tekort, en wordt meer tijd gegund voor het corrigeren van de tekorten. Het is goed stil te staan bij de belangrijkste wijzigingen die de Europese Raad op het pact heeft ingevoerd.

5.4.1 Een van de belangrijkste wijzigingen is de vaststelling van begrotingsdoelstellingen voor de middellange termijn. In het oorspronkelijke pact was de doelstelling een begroting die vrijwel in evenwicht is of een overschot vertoont; eventuele tekorten tot -0,5 % van het BBP waren uitsluitend toegestaan in geval van onzekerheid over de meting van de verschillende begrotingsposten. Van de doelstelling voor de middellange termijn mocht niet worden afgeweken.

5.4.1.1 Met de door de Raad ingevoerde wijziging kan het overheidstekort van de lidstaten van de EMU en de landen die zijn toegetreden tot het Europese wisselkoerssysteem WKM II variëren van een situatie van evenwicht of overschot (voor landen met een hoge schuld en een gering groeipotentieel) tot een maximaal begrotingstekort van 1,0 % van het BBP (voor landen met een lage schuld en een groot groeipotentieel). Eventuele afwijkingen van de middellangetermijndoelstelling zijn uitsluitend toegestaan in gevallen waarin de regering van het betreffende land structurele hervormingen heeft doorgevoerd.

5.4.2 Het aanpassingstraject naar de middellangetermijndoelstelling. In de vorige versie werd de aanpassing aan de doelstellingen niet in het pact zelf geregeld, maar nam de Europese Raad het besluit hiertoe.

5.4.2.1 In de nieuwe versie is het mogelijk dat een land afwijkt van de middellangetermijndoelstelling, en is bepaald dat deze afwijking wordt gecorrigeerd door een jaarlijkse aanpassing van 0,5 % . Het aanpassingstraject kan „bescheiden” zijn tijdens een economische laagconjunctuur en „krachtig” tijdens een economische hoogconjunctuur, zodat het „onverwachte” rendement kan worden benut om het tekort en de schuld terug te dringen. In geval van structurele hervormingen zijn afwijkingen toegestaan, terwijl er geen enkele sanctie is voorzien in geval de jaarlijkse aanpassing van 0,5 % niet wordt gerealiseerd.

5.4.3 Factoren die het overschrijden van de referentiewaarde van 3 % van het BBP rechtvaardigen. In het eerste pact werd rekening gehouden met de volgende tijdelijke en buitengewone factoren: natuurrampen, een daling van het BBP met 2 %, en een daling van het BBP met een waarde tussen de 0,75 % en 2 %, waarbij de Raad oordeelsbevoegd is. Met andere factoren werd geen rekening gehouden.

5.4.3.1 In de nieuwe versie van het pact worden de buitengewone factoren wel genoemd maar niet gekwantificeerd: een negatief percentage voor de groei van het BBP, en een gecumuleerd productieverlies tijdens een periode van lage groei van het BBP t.o.v. de potentiële groei. Andere relevante factoren waar de Commissie rekening mee dient te houden wanneer zij de overschrijding van de 3 %-drempel kwalitatief beoordeelt, zijn: i) ontwikkeling van het groeipotentieel; ii) heersende negatieve conjunctuuromstandigheden; iii) de tenuitvoerlegging van de Lissabonstrategie; iv) uitgaven voor onderzoek, ontwikkeling en innovatie; v) begrotingsconsolidatie in tijden van hoogconjunctuur; vi) de houdbaarheid van de schuldpositie; vii) overheidsinvesteringen; viii) de kwaliteit van de overheidsfinanciën; ix) het gewicht van de financiële bijdragen t.b.v. de internationale solidariteit; x) het gewicht van de financiële bijdrage om te voldoen aan de Europese beleidsdoelstellingen in het kader van het eenwordingsproces (12); xi) pensioenhervormingen.

5.4.4 Uiterste termijn voor het corrigeren van het tekort. In het vorige pact was de uiterste termijn het jaar volgend op de vaststelling van het tekort, tenzij er sprake was van bijzondere omstandigheden. Deze bijzondere omstandigheden waren echter niet nader omschreven, en de Raad was hoe dan ook vrij om een nieuwe termijn vast te stellen.

5.4.4.1 In het nieuwe pact wordt in het algemeen vastgehouden aan de termijn van een jaar volgend op de vaststelling van het tekort, maar in geval van „bijzondere omstandigheden” die samenhangen met de hierboven genoemde andere factoren, kan de termijn worden verlengd tot twee jaar na de vaststelling van het tekort. Verschillende termijnen die verband houden met de buitensporigtekortprocedure worden over een langere periode uitgestreken.

5.5 De hervorming door de Europese Raad verschilt aanzienlijk van de door de Commissie voorgestelde hervorming; eigenlijk kan zelfs niet worden gesproken van een compromis tussen de twee standpunten. Met de hervorming door de Raad wordt het pact op verschillende punten verzwakt, door een gewijzigde verdeling van de bevoegdheden onder de Europese instellingen. Dit leidt tot een onevenwichtige situatie: de rol van de Commissie (als hoedster van het Verdrag) is te zwak, terwijl de Raad veel te veel macht krijgt en het Europees Parlement juist volledig wordt genegeerd.

6. Eerste beoordeling van de hervorming van het stabiliteits- en groeipact

6.1 De door de Europese Raad gekozen hervorming verzwakt in feite het beginsel van de begrotingsdiscipline dat was ingevoerd met het Verdrag van Maastricht (1991) en dat werd bekrachtigd met het tijdens de Top van Amsterdam in 1997 goedgekeurde pact. Zoals opgemerkt door J. Bouzon e G. Durand (2005), blijkt de schizofrenie van de hervorming al uit het ECOFIN-document van 21 maart, waarin wordt bevestigd dat „het van wezenlijk belang (is) (...) te zorgen voor een juist evenwicht tussen, enerzijds, meer economische afwegingen en budgettaire manoeuvreerruimte bij het toezicht op en de coördinatie van het begrotingsbeleid en, anderzijds, de noodzaak van een eenvoudig, transparant en afdwingbaar op regels gebaseerd kader ”. In werkelijkheid is er sprake van een regelrecht conflict tussen de noodzaak van politieke en economische manoeuvreerruimte en de instandhouding van een eenvoudig, transparant en versterkt regelgevingskader. De huidige hervorming lijkt meer gewicht te willen geven aan het conjuncturele en politieke aspect, ten koste van een eenvoudig en transparant regelgevingskader.

6.2 Met de hervorming wordt het pact op twee punten afgezwakt: in de eerste plaats door de verlenging van de termijnen, in de tweede plaats door de toevoeging van een reeks uitzonderingen en afwijkingen die theoretisch op ieder geval van toepassing zouden kunnen zijn, ook al omdat zij voor verschillende interpretaties vatbaar zijn. De combinatie van deze twee factoren dreigt het begrotingstoezicht te verzwakken en minder transparant te maken. De doelstelling „evenwichtige overheidsfinanciën” wordt op deze manier — zoals is opgemerkt door de Deutsche Bundesbank — een „moving target”. (13) Nu het pact minder goed is geoutilleerd om de begrotingsdiscipline van de lidstaten te garanderen, zou de Europese Centrale Bank de exclusieve rol van hoedster van het pact en enige garant van de monetaire stabiliteit van de Europese Unie kunnen gaan opeisen. In macro-economische termen zou dit leiden tot een typische „zero-sum game”-situatie, waarbij de winst die het gevolg is van het lossere begrotingsbeleid zou worden gecompenseerd door het verlies t.g.v. de verstarring van het monetaire beleid. (14)

6.3 Zonder verder in te gaan op de — nogal geslaagde — pogingen van de nationale regeringen om een belangrijk instrument van economisch beleid weer in eigen handen te nemen, nadat dit instrument hen geheel of gedeeltelijk was afgenomen door het pact, wenst het Comité nog enkele algemene opmerkingen te maken.

6.4 Het lijdt geen twijfel dat de schuldquote pas verbetert als ook de tekortquote een voortdurende verbetering laat zien. Maar evenzeer is het waar dat als het gaat om de houdbaarheid van de overheidsfinanciën, het tekort een tussendoel is en de schuld een einddoel. (15)

6.4.1 Een van de belangrijkste problemen van de EMU houdt dus verband met de houdbaarheid van de nationale overheidsfinanciën op lange termijn. Het zou nuttig zijn te beschikken over gemeenschappelijke instrumenten voor een sanering van de openbare financiën van landen met een hoge staatsschuld, omdat houdbare overheidsfinanciën niet alleen de monetaire stabiliteit waarborgen maar ook de economische ontwikkeling en groei op gang brengen.

6.4.2 Houdbare overheidsfinanciën worden niet bereikt door een vermindering van de sociale uitgaven, maar wel door deze te optimaliseren en te zorgen voor een grotere doeltreffendheid en doelmatigheid, volgens het meermalen door de Europese Commissie bevestigde beginsel dat „sociale bescherming steeds meer wordt beschouwd als een belangrijke productieve factor die ervoor zorgt dat efficiënte, dynamische en moderne economieën op stevige grondvesten en op sociale rechtvaardigheid zijn gebouwd.” (16)

6.5 Een ander element dat zowel het document met voorstellen van de Ecofin-Raad als de daaropvolgende hervorming van het pact met de Verordeningen 1055/2005 en 1056/2005 karakteriseert, is de aandacht voor de pensioenhervorming. In het Ecofin-document wordt veel meer aandacht besteed aan de noodzakelijke hervorming van de Europese pensioenstelsels (door een meerpijlersysteem in te voeren met een publieke en een particuliere pijler) dan aan de rol van de overheidsschuld voor de beoordeling van de houdbaarheid van de openbare financiën van de lidstaten. Landen die hun pensioenstelsel aldus hebben hervormd mogen afwijken van de middellangetermijndoelstelling of mogen de 3 %-drempel overschrijden.

6.5.1 Ook wordt het begrip „latent aanwezige verplichtingen” geïntroduceerd, oftewel passiva (schulden) die verband houden met de toenemende uitgaven die de landen zullen moeten doen om de vergrijzing het hoofd te bieden. Dit begrip gaat op die manier deel uitmaken van de criteria aan de hand waarvan de Commissie en de Raad de houdbaarheid van de nationale overheidsfinanciën gaan beoordelen. Het probleem van deze aanpak is dat er geen uniforme definitie bestaat van dit begrip, zoals door Bouzon en Durand is betoogd. (17)

7. De voorstellen van het EESC voor een nieuwe Europese economische governance

7.1 Tijdens het door de Commissie in het najaar van 2004 opgestarte hervormingsproces, dat in het voorjaar van 2005 is afgesloten met de hervorming van het pact door de Europese Raad, ontbrak helaas de moed om de theorie en ideologie achter het pact ter discussie te stellen. Een radicale verandering en strikte uitvoering van het pact werd daarmee onmogelijk. (18) Zo'n radicale verandering zou noodzakelijk zijn om de „soevereiniteitsparadox” (die niet alleen het pact, maar ook tal van andere Europese beleidsterreinen kenmerkt) eens en voor altijd op te lossen.

7.2 Deze paradox bestaat erin dat we enerzijds nationale regeringen en een Europees Parlement hebben (vertegenwoordigende organen die wel over democratische legitimiteit beschikken maar niet over adequate instrumenten van economisch beleid), en anderzijds organisaties als de Commissie en de Europese Centrale Bank, die een rechtstreekse democratische legitimiteit ontberen maar wel over de juiste instrumenten van economisch beleid beschikken. Zo ontstaat een tegenstelling tussen legitimiteit zonder macht, en macht zonder legitimiteit. Deze macht baseert zijn legitimiteit niet op een duidelijk democratisch proces, maar op een „doctrinair systeem” waardoor de rol van de regeringen wordt geneutraliseerd. De soevereiniteitsparadox kan alleen worden opgelost als de lastige situatie van „legitimiteit zonder macht, en macht zonder legitimiteit” wordt ontward.

7.2.1 De criteria die moeten worden gebruikt om de economische prestaties van de lidstaten te beoordelen zijn afgeleid van dit dogmatische systeem, te weten: begrotingsevenwicht, flexibiliteit van de markten, structurele hervormingen, enz. Dit zijn de hoofddoelstellingen van houdbare overheidsfinanciën, die het einddoel, te weten macro-economische stabiliteit, groei en volledige werkgelegenheid (strategie van Lissabon) helaas naar de achtergrond doen verdwijnen (19).

7.3 Met de hervorming van het pact is getracht de soevereiniteitsparadox aan te pakken. In feite heeft de Europese Raad de controlebevoegdheden van de Commissie beperkt door de controle te laten uitoefenen door de Raad, waarvan potentiële „gecontroleerden” zelf deel uitmaken. Op de vraag „wie controleert de controleurs?” moet men dan ook enigszins beschaamd antwoorden: „de gecontroleerden!” Het democratisch deficit uit de oorspronkelijke versie van het stabiliteits- en groeipact is met de hervorming verre van opgelost, en gaat nu zelfs gepaard met een gebrek aan transparantie en duidelijkheid. De vraag dringt zich op welke rol het Europees Parlement had kunnen spelen om de democratische legitimiteit van het pact te vergroten. En vervolgens moet tevens worden nagegaan hoe de bevoegdheden van de Commissie, de Raad en het Europees Parlement kunnen worden verbeterd en meer met elkaar in evenwicht kunnen worden gebracht.

7.4 Na de hervorming van het pact hebben zich verschillende gebeurtenissen voorgedaan die het Europese eenwordingsproces ernstige schade hebben berokkend, zoals de negatieve uitslag van de grondwetreferenda in Frankrijk en Nederland, het besluit om de raadpleging over de Europese grondwet in de andere lidstaten op te schorten, en de beschamende mislukking van het akkoord over de Europese begroting voor 2007-2013. Het is alsof de langzame maar gestage voltooiing van de Europese legpuzzel is onderbroken omdat iedere lidstaat heeft besloten de eigen puzzelstukjes een andere vorm te geven, aangepast aan de nationale belangen. Op die manier passen de puzzelstukjes niet meer aan elkaar, maar kunnen ze alleen naast of zelfs alleen maar op elkaar worden gelegd, zodat een onvolledig mozaïek ontstaat dat bij de eerste de beste schok — al dan niet buiten de wil van de puzzelaars — in duigen valt.

7.5 In moeilijke tijden, zoals de Europese Unie momenteel doormaakt, moeten keuzen worden gemaakt die het debat een andere wending kunnen geven. Misschien dat het advies uit een recent artikel van J. Habermas (20) ter harte moet worden genomen. Deze Duitse filosoof schrijft dat de Europese Unie tegenwoordig wordt verlamd door het onopgeloste conflict tussen verschillende zienswijzen en onverenigbare doelstellingen, en dat de Europese instellingen dit conflict moeten aanpakken en in de openbaarheid moeten brengen, om productieve oplossingen te kunnen vinden. Het EESC stemt van harte in met het voorstel om na te gaan in hoeverre EU-lidstaten vrijwillig en zonder dat unanimiteit nodig is op een aantal gebieden tot politieke verdieping kunnen komen. Deze verdieping zou moeten helpen de „impasse” te boven te komen die onvermijdelijk is wanneer alle 25 lidstaten via intergouvernementele besluiten op één lijn moeten worden gebracht.

7.6 Voor deze verdieping zou gebruik moeten worden gemaakt van de door artt. 43 en 44 van het Verdrag van Nice geboden mogelijkheid tot nauwere samenwerking tussen ten minste acht lidstaten. Enerzijds kunnen op die manier gezamenlijke besluiten worden genomen met minder restrictieve procedures, anderzijds behoudt deze samenwerking een „open” karakter omdat de andere lidstaten te allen tijde aan de nauwe samenwerking kunnen deelnemen, overeenkomstig art. 43 B van het Verdrag van Nice.

7.6.1 De Economische en Monetaire Unie lijkt bij uitstek geschikt voor deze vorm van nauwere samenwerking. Nauwere samenwerking in het kader van de Economische en Monetaire Unie zal noodzakelijk zijn omdat de landen die deelnemen aan de gemeenschappelijke munt hun economisch beleid zullen moeten coördineren, in tegenstelling tot de landen die de euro niet hebben ingevoerd. Ook het fiscaal beleid maakt deel uit van het economisch beleid. Zoals het EESC in eerdere adviezen (21) al heeft betoogd, betekent dit dat als de landen van de eurozone overeenstemming bereiken over de te treffen maatregelen, de sociaaleconomische samenhang van de hele EU hierbij gebaat kan zijn.

7.6.2 De landen die deelnemen aan de EMU zouden een Europese coördinator en woordvoerder voor het economisch beleid van de EU-lidstaten kunnen aanwijzen, die niet alleen wordt belast met de coördinatie van het Europees economisch beleid maar daartoe ook echte bevoegdheden krijgt. De coördinator zou moeten samenwerken met de president van de Europese Centrale Bank en de voorzitter van de Europese Commissie.

7.6.3 De landen die deelnemen aan de nauwere samenwerking zouden bovendien kunnen besluiten om periodieke bijeenkomsten te organiseren tussen de coördinator van de groep nauwer samenwerkende EMU-landen, de Commissie, de Raad, het Europees Parlement en de Europese Centrale Bank. Op die manier zou de bevoegdheidsverdeling, die momenteel wel erg gunstig uitvalt voor de Europese Raad, evenwichtiger kunnen worden gemaakt.

7.6.4 De coördinatie van het economisch beleid van de lidstaten van de EMU zou concreet moeten betekenen dat een reeks prioriteiten voor het economisch beleid wordt vastgesteld, evenals instrumenten om de doelstellingen te verwezenlijken. Ook zou er een real time monitoring moeten komen, zodat het beleid zonodig gaandeweg kan worden bijgesteld. In dit verband zou de versterking van de Europese economische governance moeten worden gerealiseerd in het kader van de macro-economische dialoog en met respect voor de Europese sociale dialoog.

7.7 Behalve de nauwere samenwerking zou het interessant zijn een idee uit het Witboek van Delors (22) uit 1993 weer op te pakken, nl. het idee om een Europees fonds voor de bevordering van de economische groei en de verbetering van het Europese concurrentievermogen op te richten, waarvoor de EU langetermijnobligaties zou kunnen uitgeven, verbonden aan strategische projecten op het gebied van materiële en immateriële infrastructuur. Het door Commissievoorzitter Barroso voorgestelde ontwikkelingsfonds lijkt in deze richting te gaan.

7.8 De versterking van de Europese economische governance vraagt om betrokkenheid van alle lidstaten, aangezien de groei van de Europese Unie hierbij gebaat kan zijn.

7.9 Het debat over de hervorming van het stabiliteits- en groeipact heeft enkele tegenstrijdigheden in de institutionele structuur van de Unie aan het licht gebracht.

7.10 De tenuitvoerlegging van het stabiliteits- en groeipact vergt inspanningen om duidelijk te maken hoe het institutionele bestel van de Unie er in de toekomst zal moeten uitzien. Alleen zo kan het stabiliteits- en groeipact een instrument worden waarmee de economische groei — en dus extra werkgelegenheid — kan worden gewaarborgd, en waarmee economische instabiliteit kan worden voorkomen.

7.11 Gezien de delicate situatie waarin Europa zich momenteel bevindt, is het zaak moedige keuzen te maken, om de Europese gedachte van de grondleggers van Europa weer nieuw leven in te blazen.

7.12 Voor een succesvolle toepassing van het stabiliteits- en groeipact en de verwezenlijking van de doelstellingen waarvoor dit pact in het leven is geroepen, is een brede consensus vereist en de steun van de publieke opinie, naast de steun van de communautaire instellingen en de nationale regeringen. Daarom zal het EESC zich de komende maanden inspannen voor de organisatie van een conferentie waar alle betrokkenen — vertegenwoordigers van de instellingen, van het maatschappelijk middenveld en van de sociale partners — uitgebreid van gedachten kunnen wisselen.

Brussel, 15 februari 2006 De voorzitter van het Europees Economisch en Sociaal Comité Anne-Marie SIGMUND

(1) Het pact werd in 1997 formeel goedgekeurd (met als doel de begrotingsdiscipline in de Economische en Monetaire Unie overeenkomstig de artt. 99 en 104 van het EG-Verdrag te verbeteren), terwijl het met de lancering van de euro op 1 januari 1999 daadwerkelijk van kracht werd.

(2) Resolutie van de Europese Raad betreffende het stabiliteits- en groeipact (Amsterdam, 17 juni 1997)

(3) De buitensporigtekortprocedure wordt niet toegepast in uitzonderlijke gevallen, waarin i) zich buitengewone omstandigheden voordoen die buiten de wil van de lidstaat geschieden; ii) er sprake is van een economische recessie, met een daling van het reële BBP van tenminste twee procentpunten. Tot op heden zijn er 26 buitensporigtekortprocedures uitgevoerd, waarvan er maar liefst 10 betrekking hadden op landen in de eurozone. Het ging hierbij om de volgende landen; in 2002: Duitsland en Portugal; in 2003: Frankrijk; in 2004: Griekenland, Hongarije, de Tsjechische republiek, Cyprus, Malta, Polen, Slowakije, Nederland, Frankrijk, Duitsland en het Verenigd Koninkrijk; in 2005: Hongarije, Griekenland, Nederland en Italië.

(4) De internationalisering van een muntsoort is grotendeels afhankelijk van de marktwerking en dus van het vertrouwen dat de economische actoren hebben in de stabiliteit van de munt.

(5) Het hoofddoel van het ESCB (Europees Stelsel van Centrale Banken) is het handhaven van prijsstabiliteit. Onverminderd het doel van prijsstabiliteit ondersteunt het ESCB het algemene economische beleid in de Gemeenschap teneinde bij te dragen tot de verwezenlijking van de in artikel 2 omschreven doelstellingen van de Gemeenschap. (EG-Verdrag art. 105, lid 1) De Gemeenschap heeft onder meer tot taak, een hoog niveau van werkgelegenheid en een duurzame en niet-inflatoire groei te bevorderen (EG-Verdrag art. 2).

(6) Paul De Grauwe, 2003.

(7) J.P Fitoussi, 2004.

(8) J. P. Fitoussi, 2004.

(9) Om het belang van de discussie over de hervorming van het stabiliteits- en groeipact te benadrukken is het nuttig de conclusies uit een recent artikel van Jean Pisani-Ferry te herhalen: Het belang van het debat dat de komende maanden zal worden gevoerd mag niet worden onderschat. De belangrijkste vraag is duidelijk of de economische governance in de eurozone gebaseerd moet zijn op wettelijk bindende regels dan wel op collectieve besluiten, op grond van economische beginselen. Het eerste model werd toegepast, totdat de politiek haar rechten opeiste. Het tweede model is nog niet uitgeprobeerd, maar alles wijst erop dat het niet succesvol kan zijn als de technische, economische en politieke legitimiteit ontbreekt. Indien er geen overeenstemming wordt bereikt, of indien het tweede model mislukt, dat zal de eurozone naar alle waarschijnlijkheid moeten terugvallen op een soort herziene versie van de Sinatra-doctrine – wat zeker niet de beste manier is om een monetaire unie te besturen. De Sinatra-doctrine - naar „My Way” van Frank Sinatra – was de naam die Michail Gorbatsjov meestal gebruikte om de beslissingsvrijheid van de landen van het Warschaupact te beschrijven. Hoe het afliep is bekend. Pisani-Ferry, J. (2005).

(10) COM(2004) 581 final

(11) COM(2005) 154 en 155 final

(12) Deze factor is toegevoegd op aandringen van de Duitse regering, om rekening te houden met de kosten van de eenwording van Duitsland. Het is echter niet uitgesloten dat deze uitzondering in de toekomst wordt ingeroepen door de regeringen van landen die meer manoeuvreerruimte wensen voor hun begrotingstekort, omdat zij nettobetaler van de EU-begroting zijn (J. Bouzon, G. Durand, 2005).

(13) Deutsche Bundesbank, maandverslag van april 2005.

(14) De ECB maakte zich in een perscommuniqué ernstig zorgen over de voorgestelde veranderingen in het stabiliteits- en groeipact, en wijst erop dat alle betrokken partijen hun respectieve verantwoordelijkheid op zich moeten nemen. ECB, 2005.

(15) Zoals terecht is opgemerkt door Paul de Grauwe, 2003 (zie eerdere paragraaf).

(16) Commissie van de Europese Gemeenschappen: 1995, 1997, 2003.

(17) De grenzen van deze passiva zouden in theorie veel verder kunnen strekken dan de pensioenen. Volgens een document van de OESO zijn in sommige lidstaten uitsluitend de passiva t.b.v. ambtenarenpensioenen (voor wie een contractueel verband bestaat) inbegrepen in de definitie van de overheidsschuld. Deze benadering lijkt te worden gesteund door het Ecofin-verslag. (J. Bouzon, G. Durand, 2005).

(18) J. Bouzon en G. Durand, 2005.

(19) J.P. Fitoussi, 2004.

(20) Habermas, J., 2005, „Soltanto un sogno può salvare l'Europa” („Alleen een droom kan Europa nog redden”), la Repubblica 9-6-2005.

(21) „Belastingheffing in de Europese Unie: gemeenschappelijke beginselen, convergentie van belastingregels en mogelijkheid van stemming met gekwalificeerde meerderheid”, in PB C 80 van 30 maart 2004, blz. 139.

(22) Witboek van de Europese Commissie: groei, concurrentievermogen, werkgelegenheid - Naar de 21e eeuw: wegen en uitdagingen, COM(93) 700 final, Brussel, 5 december 1993.