NL    NL NL 
 
NL    NL  EUROPESE COMMISSIE 
Brussel, 12.7.2010 
SEC(2010) 841 
  
WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE 
SAMENVATTING VAN DE  EFFECTBEOORDELING 
  
Begeleidend document bij het 
  
Witboek over verzekeringsgarantiestelsels 
{COM(2010)370 final} 
{SEC(2010)840} 
 
NL 2   NL Inleiding 
Verzekeringsgarantiestelsels (VGS) geven de consument als laatste redmiddel bescherming 
wanneer de verzekeraars niet in  staat zijn zich aan hun contract uele verbintenissen te houden. 
Aldus beschermen zij mensen tegen het risico dat hun schadegevallen niet worden geregeld 
als hun verzekeringsonderneming insolvent wordt verklaard. 
In tegenstelling tot de bank- en effectensector  bestaat er voor de ve rzekeringssector geen 
Europese wetgeving inzake garantiestelsels. Momenteel beschikken slechts 12 lidstaten over 
een of meer VGS voor levensverzekeringen en /of schadeverzekeringen. Bovendien zijn er 
grote verschillen tussen de nationale stelsels op het stuk van hun opzet. 
De effectbeoordeling geeft een analyse van de ve rliezen die aan de verzekeringnemers (of de 
belastingbetalers, bij een interventie van de  openbare instanties) doorgegeven kunnen worden 
bij faillissementen van verzekeringsondernemi ngen in de EU. Ondanks het bestaan van een 
VGS kan dit er, in extreme gevalle n, toe leiden dat er in de EU  gedurende een termijn van één 
jaar verliezen ten bedrage van maximaal 41,3 miljard EUR voor levensverzekeringen en 
5,9 miljard EUR voor schadeverzekeringen word en doorgegeven aan de verzekeringnemers 
(of belastingbetalers). In een grensoverschr ijdend kader kunnen verlie zen die niet door een 
bestaand VGS worden geabsorbeerd, tot 820 miljoen EUR voor levensverzekeringen en 
140 miljoen EUR voor schadeverzekeringen bedragen. 
1. Omschrijving van het probleem 
Het gebrek aan geharmoniseerde VG S-regelingen in de EU verhinde rt de effectieve en gelijke 
bescherming van de consumenten en kan de werking van de intern e verzekeringsmarkt 
belemmeren door mogelijk verstorende grens overschrijdende mededinging. Deze beoordeling 
wordt nog versterkt door het fe it dat verzekeraars, ondanks de invoering van een meer 
risicogerichte solvabiliteitsregeling in de EU (Solvabiliteit II), fail liet kunnen gaan en dat 
verzekeringnemers doorgaans niet in staat zijn of het zeer moeilijk vinden om belangrijke en 
ingewikkelde informatie die met risico's verb and houdt, volledig en corre ct te verwerken. Dit 
heeft twee belangrijke gevolgen: 
Ten eerste  kunnen verliezen als gevolg van het fa illissement van verzekeringsondernemingen 
die doorgegeven worden aan de verzekeringneme rs (of belastingbetal ers), diverse gevolgen 
hebben voor deze laatsten: in  nationaal verband kunnen verl iezen het vermogen van de 
verzekeringnemers verkleinen of de ove rheidsfinanciën verzwakken; dit kan het 
consumentenvertrouwen in de verzekeringsmark t en de financiële markt verder verzwakken, 
wat uiteindelijk de reële economie kan doen vertra gen en de financiële markten kan verstoren. 
In de specifieke grensoverschrijdende contex t van de EU kunnen aanzienlijke verliezen ook 
het consumentenvertrouwen in de interne ma rkt ondergraven en zelf s mogelijke geschillen 
tussen de lidstaten over de toewijzing van de  verliezen van failliete verzekeraars doen 
losbarsten. 
Ten tweede  leidt de mismatch tusse n de risicovoorkeuren van de consumenten en het 
debiteurenrisico van de verzekeraars tot een minder dan optimale toewijzing van de kosten in 
verband met het faillissement van verzek eringsondernemingen aan nietsvermoedende 
consumenten of belastingbetalers. Dit houdt ook het gevaar in van c oncurrentievervalsing 
tussen verzekeraars op de interne markt van de EU. 
2. Subsidiariteitsanalyse  
 
NL 3   NL Alleen een maatregel van de EU kan ervoor zorgen dat alle verzekeringnemers en 
begunstigden die in de EU verzekeringen af sluiten, hun voordeel doen met gelijke en 
complete bescherming ingeval een verzekerings onderneming in gebreke blijft. Een maatregel 
van de EU zorgt tevens voor gelijke spelregels v oor de verzekeraars en bevordert daardoor de 
verdere integratie in het kade r van de interne markt van de EU. In tal van domeinen (bv. 
dekking, geografisch bereik en financiering) k unnen de lidstaten alleen de verschillende 
kenmerken van de opzet van hun VGS niet vol doende harmoniseren. Dit kan derhalve beter 
gebeuren op EU-niveau. 
3. Doelstellingen  
De globale doelstellingen van een EU-maatregel betreffende VGS zijn ten eerste zorg dragen 
voor een hoge bescherming van verzekeringnem ers en begunstigden, die het risico van 
aanmerkelijke verliezen voor de verzekeringneme rs of belastingbetalers ten gevolge van het 
niet betalen van schadegevallen door verzeker aars voldoende verlaagt. Ten tweede moet een 
maatregel van de EU bijdragen tot de totsta ndkoming van een gelijk beschermingsniveau voor 
de verzekeringnemers, die in de EU verzeker ingsproducten van binnenlandse of buitenlandse 
verzekeraars kunnen aankopen, om de effectie ve werking van de interne markt voor 
verzekeringsdiensten te bevorderen. 
Daarnaast moet de betrokken maatregel algemenere doelste llingen dienen, zoals het 
voorkomen van concurrentieve rvalsing, het beperken va n ongunstige stimulansen, het 
waarborgen van de kosteneff ectiviteit, het marktvertrouwen en de stabiliteit.  
4. Beleidskeuzes 
Het effectbeoordelingsverslag onderzoekt en bespr eekt een reeks bele idskeuzes voor het 
opzetten van een samenhangend kader voor EU-maatregelen inzake de VGS-bescherming van verzekeringnemers en begunstigden op ba sis van een minimale harmonisatie. 
Toepassingsgebied van mogelijke interventie van de EU
 
Niets doen zou betekenen dat de  lidstaten zeer uiteenlopend e nationale benaderingen van 
VGS blijven volgen, waaronder het totale gebr ek aan VGS in sommige lidstaten. Deze 
verschillen leiden tot ongelijke en ontoereike nde bescherming van de verzekeringnemers in 
een aantal lidstaten. 
De versterking van het prudentieel  toezicht, deels door meer risi cogerichte solv abiliteitseisen 
en een sterk governancesysteem in te voeren, dient de verzekeraars in staat te stellen om hun 
risico’s correct en professioneel te behe ersen, maar deze mechanismen kunnen geen 
omgeving waarborgen waarin zich geen faillissementen voordoen. 
Zorg dragen voor een betere voorlichting van de  verzekeringnemers (over het bestaan van een 
VGS en de bescherming die dit biedt) zou de verzekeringnemers, in beginsel, moeten helpen 
bij hun keuze tussen verzekeraars. Ze zouden niet  alleen de prijzen kunnen vergelijken van de 
verzekeringen die door verschillende ondern emingen worden aangeboden, maar ook de 
kwaliteit ervan (op het stuk van het solvab iliteitsrisico van de onderneming). Een caveat 
emptor -benadering is wellicht het m eest ineffectief aangezien de verzekeringnemers niet op 
de hoogte zijn van belangrijke maar ingewikkeld e risicogebonden informatie en gezien de 
problemen om deze correct te verwerken. O ok al zouden maatregelen voor een betere 
transparantie op EU-niveau de ve rtrouwensrelatie tussen verzek eringnemers en verzekeraars 
 
NL 4   NL kunnen bevorderen, toch is het zeer onwaars chijnlijk dat de grote meerderheid van 
verzekeringnemers de ingewikkelde risicogebonde n informatie die zij ontvangt volledig zou 
begrijpen en correct zou verwerken. 
Door de consument juridisch voorrang te geven tijdens liquidatieprocedures ontstaat het risico 
dat de activa ontoe reikend zullen zijn om de verzek eringnemers te beschermen, wat zou 
leiden tot onzekerheid over de vraag of ze al dan niet compensatie zullen ontvangen. 
Bovendien duren zulke liquidatieprocedur es doorgaans lang en zijn ze duur. 
Door de overheid verstrekte stilzwijgende of uitdrukkelijke garanties hebben uiteraard het 
nadeel dat zij gebruik maken van het geld van de belastingbetalers en daardoor de 
overheidsfinanciën beïnvloeden. 
Om statistische redenen kan een hoge mate van beveiliging voor de consument normaal 
gezien het best worden bereik t door een combinatie van relatie f lage solvabiliteitseisen met 
een garantiestelsel in plaats van relatief hoge so lvabiliteitseisen zonder garantiestelsel. Een 
garantiestelsel kan in feite de  dekking van verliezen die de solvabiliteit van een onderneming 
te boven gaan ( ‘tail risk’ ) ‘centraliseren’ en daardoor de variabiliteit van die verliezen (en 
daarmee ook de financiering die nodig is om ze te absorberen) beperken  als een groot aantal 
verzekeraars zich aansl uit bij de regeling. Voorts kan een garantiestelsel de  financiering die 
nodig is om bescherming te bieden tegen deze overmatige verliezen spreiden over een groter 
aantal consumenten en daardoor hetzelfde bescherm ingsniveau bieden tegen een lagere prijs. 
Omvang van de garantie (financie ringsbehoeften van het VGS)  
Het streeffonds van een VGS wordt beïnvloed d oor tal van parameters waarvan de volgende 
twee het belangrijkst lijken: de kans op wanbeta ling voor verzekeraars en het nagestreefde 
veiligheidsniveau voor verzekeringnemers. Er zijn aanwijzingen dat de kans op wanbetaling 
voor verzekeraars doorgaans schommelt tu ssen 0,1 % en 0,5 %, afhankelijk van de 
marktomstandigheden. Naast de kans op wanbetali ng door verzekeraars worden de behoeften 
van VGS voor financiering of financiële  dotaties vooral beïnvloed door het 
beschermingsniveau dat zij de consument bieden: hoe hoger de bescherming die een VGS biedt, hoe hoger de behoefte van dat VGS aan  financiële dotaties of financiering. Het 
beschermingsniveau dat een VGS  naar verwachting zal verstre kken aan de verzekeringnemers 
is daarom een belangrijke beslissing. Volgens de eerste conclusies van de Commissie zou er 
bij voorkeur worden gekozen voor een hoog beschermingsniveau in normale marktomstandigheden terwijl tegelijkertijd een toereikend beschermingsniveau wordt 
gewaarborgd in periodes waarin de markt onder druk staat. 
Aard en rechtsinstrument van mogelijke EU-maatre gel inzake VGS
 
De huidige tekortkomingen aanpakken door mi ddel van "soft law"-instrumenten zoals 
aanbevelingen, mededelingen, richtsnoeren en ge dragscodes zou een soepel alternatief kunnen 
vormen voor directe wettelijke verplichtinge n. Omdat deze instrumenten niet wettelijk 
bindend zijn, zouden ze echter afhankelijk zijn  van een vrijwillige verbintenis van de 
lidstaten. Ook als de lidstaten bereid zijn zich  aan de voorgestelde richtsnoeren te houden, is 
het mogelijk dat het proces van nationale convergentie tijdrovend zal zijn en mogelijk niet-geharmoniseerde resultaten zal opleveren. 
Daarentegen kan door de invoering van een juri disch bindende aanpak van VGS voor de hele 
EU wellicht beter worden gezorgd voor de i nvoering van samenhangende en geharmoniseerde 
 
NL 5   NL regels ter bescherming van verzekeringneme rs en begunstigden in de EU. Wegens de 
complexiteit van dit vraagstuk wordt de voorke ur gegeven aan een Europese richtlijn boven 
een Europese verordening, omdat een richtlijn de lidstaten m eer keuzemogelijkheden biedt. 
Reikwijdte van de harmonisatie  
Een VGS kan op verschillende manieren wo rden opgezet. Gezien het gebrek aan EU-
wetgeving tot dusver en het bestaande, zeer ve rsnipperde landschap op het vlak van VGS-
bescherming in de Unie, steunt de Commissi e een aanpak van de EU op basis van minimale 
harmonisatie. Anders gezegd, er moet een mini maal aantal kenmerken worden georganiseerd 
binnen een samenhangend EU-kader: 
Centralisatieniveau : moet een VGS worden ingesteld op nationaal of op Europees niveau? 
Rol: moet een VGS functioneren als laatste redmi ddel of moet dit een bredere rol toebedeeld 
krijgen? 
Geografische reikwijdte : moet een VGS functioneren volgens het beginsel van de lidstaat van 
herkomst of van de lidstaat van ontva ngst (of een combinatie van beide)? 
Gedekte verzekeringen : welke verzekeringsbranches (levensverzekeringen, 
schadeverzekeringen enz.) moeten onder het VGS vallen? 
In aanmerking komende verzekerden : welke verzekerden (natuurlijke personen, 
rechtspersonen enz.) dienen van een VGS profijt te trekken? 
Timing van de financiering : moet het VGS vooraf of achteraf worden gefinancierd (vóór resp. 
na de gebeurtenis, of een combinatie van beide)? 
Aard van interventie van de regeling : moet het VGS aan de vorderingen voldoen of moet het 
stelsel ook zo opgezet zijn dat het de con tinuïteit van de verzekeringen waarborgt? 
Op basis van de eerste analyses van deze  effectbeoordeling om vatten de voorlopige 
voorkeuren  van de Commissie voor EU-maatregele n inzake VGS-bescherming de volgende 
keuzemogelijkheden: 
Centralisatieniveau : een VGS in alle lidstaten lijkt de  meest passende keuze, vooral wegens 
de samenhang met het bestaande nationale  kader voor microprudentieel toezicht; 
Rol: een VGS moet de rol spelen va n ultiem beschermingsmechanisme; 
Geografische reikwijdte : het beginsel ‘staat van herkomst blijkt de meeste passende 
beleidskeuze, wegens de samenhang met het bestaande toezichthoudende kader; 
Gedekte verzekeringen : dekking van zowel levens- al s schadeverzekeringen zou de 
verzekeringnemers en begunstigden complete bescherming geven. Er zijn mogelijk goede argumenten voor een beperking van de VGS-be scherming tot specifieke categorieën van 
schadeverzekeringen, maar om redenen van prak tische uitvoerbaarheid en  billijkheid zou het 
moeilijk zijn om de VGS-dekking op te splitsen in te veel substelsels; 
In aanmerking komende verzekerden
: door natuurlijke personen en bepaalde rechtspersonen 
(waaronder het MKB) te dekken, zal wellicht het juiste evenwicht worden gevonden tussen de 
doelstellingen van een complete consum entenbescherming en kosteneffectiviteit; 
Timing van de financiering : de vuistregel is dat een VGS voora f gefinancierd dient te worden 
om de middelen vlug beschikbaar te hebben en problemen in verband met ‘moral hazard’ te 
voorkomen. Bovendien zal dit wellicht de proc yclische effecten voorkomen die met achteraf  
 
NL 6   NL gefinancierde stelsels  in verband worden gebracht. In  geval van nood mogen de middelen 
aangevuld worden met bijdragen achteraf; 
Aard van de maatregelen op grond van het stelsel : De Commissie moedigt 
portefeuille-overdracht sterk aan voor zover dit praktisch uitvoerb aar en gerechtvaardigd is op 
het vlak van kosten en voordele n. Bij faillissement van een verzekeringsonderneming moet 
echter de uiteindelijke bescherming van de c onsument altijd worden  gewaarborgd. Als alle 
andere middelen zijn uitgeput, dient het VGS minstens de ve rzekeringnemers en begunstigden 
te vergoeden voor hun verliezen. 
De belangrijkste keuzemogelij kheden die de voorkeur van de Commissie genieten, zullen ter 
raadpleging worden voorgelegd aan alle betrokken  partijen, met inbegrip van de lidstaten. De 
lidstaten zal worden gevraagd om opmerkinge n in te dienen zodat de Commissie haar 
aanvankelijke bevindingen inzake de diverse beleidskeuzes kan bijsturen en mogelijk actualiseren. Een volgende effect beoordeling zal bij de daarui t voortvloeiend e voorstellen 
worden gevoegd en een uitvoeriger analyse geven van de diverse mogelijkheden voor de 
kenmerken van het VGS-opzet en tot slot de optimale combinatie kiezen voor een 
samenhangend beleidskader ten behoev e van een EU-wijde VGS-bescherming. 
5. Verwachte effecten  
Verzekeringnemers
 
Maatregelen op EU-niveau kunnen naar verwachting ten goede komen aan de 
verzekeringnemers door de bescherming te verg roten ingeval verzekeraars hun verplichtingen 
niet kunnen nakomen. De invoering van VGS in de  hele EU zal anderzijds ook kosten voor de 
verzekeringnemers met zich meebrengen, aangezi en de verzekeraars een gedeelte van hun 
bijdragen zullen doorrekenen aan de consumen ten, waardoor de premies zullen stijgen. 
Ter illustratie: als bijvoorbeel d (in vergelijking met een situ atie zonder VGS) een VGS wordt 
opgezet in elke lidstaat, op basis van het “la nd van herkomst”-beginsel en voor levens- en 
schadeverzekeringen (tot het 99e percentiel en  op basis van een scenario waarbij PD=0,1 %), 
dan zou de bijdrage van de verzekeringnemers in de EU voor de oprichting van fondsen 13 
miljard EUR bedragen. Dit komt momenteel ove reen met 1,24 % van de jaarlijkse bruto 
geboekte premies. Wanneer we di t streefniveau toepassen over  bijvoorbeeld een periode van 
tien jaar, dan zou dit overeenstemmen met een j aarlijkse bijdrage van 0,124 % van de bruto 
geboekte premies door elke onderneming/ver zekeringnemer die een bijdrage levert. 
Deze fondsen dienen te worden  beschouwd als aanvullende premies die de verzekeringnemers 
betalen om zich te verzekeren tegen de inso lventie van hun verzekeraar. De betalingen van 
elke verzekeringnemer mogen ruwweg equivale nt worden geacht met de verwachte waarde 
van de verliezen die zij vermijden indien  hun verzekeraar in gebreke zou blijven. 
De financiële kostprijs voor verzekeringnemers  die deze bedragen vooraf betalen, kan worden 
berekend met de aanname van 6 % kapitaalkoste n (in overeenstemming met de kwantitatieve 
effectbeoordelingen van Solvabiliteit II). Voor  een VGS met een financieringsdotatie van 
1,24 % van de jaarlijkse premies, zou dit overee nkomen met financiële kosten ten belope van 
0,08 % van de jaarlijkse bruto geboekte premies. 
Verzekeringsondernemingen  
 
NL 7   NL De EU-maatregel inzake VGS zal de verzeker aars op verschillende manieren beïnvloeden, 
afhankelijk van het feit of zij werkzaam zijn in lidstaten die reeds een VGS hebben of niet. In 
landen waar nog geen VGS is opgezet, vereist de invoering van een dergelijk stelsel dat de 
verzekeraars zelf de bijdragen betalen, indien ze d eze extra kosten niet aan de consumenten 
zouden kunnen doorrekenen. 
Voor verzekeraars, in tegenstelling tot ve rzekeringnemers, vormen deze bijdragen een 
financiële kost op zich (en geen vroegtijdige be taling) omdat de verliezen die de verzekeraars 
lijden bij een ingebrekeblijving alleen afhangen van het kapitaal en niet van de betaalde 
premies. 
Belastingbetalers  
De invoering van een VGS in alle lidstaten kan naar verw achting ten goede komen aan de 
belastingbetalers doordat ze hun geld niet hoeve n aan te spreken indi en hun verzekeraar in 
gebreke blijft. Op basis van bove nstaand praktisch voorbeeld zou dit de belastingbetalers in 
de vermelde periode tot 13 miljard EUR be sparen. De EU-maatregel inzake VGS zal 
uiteenlopende gevolgen hebben voor de belastingbe talers naargelang deze al dan niet in een 
lidstaat wonen die reeds een VGS heeft. 
Bestaande VGS-regelingen  
De EU-maatregel zal van invloed zijn op best aande VGS in de mate dat het op EU-niveau 
opgezette kader verschilt van het reeds bestaande nationale VGS-kader. 
De meeste bestaande VGS zouden worden beï nvloed op het vlak van de omvang van de 
fondsen en sommige zouden ook elementen in zake financiering voora f moeten invoeren. 
Voor sommige stelsels zou de geografische reikwijdte moeten worden aangepast en zou 
moeten worden overgeschakeld op het beginsel “staat van herkomst”. Enkele bestaande VGS 
zouden de reikwijdte van hun bescherming moeten  uitbreiden tot levens verzekeringen of hun 
definitie van in aanmerking komende  verzekerden moeten verruimen. 
Midden- en kleinbedrijf (MKB)  
De EU-maatregel kan naar ve rwachting ten goede komen aan kleine bedrijven doordat hun 
bescherming wordt verhoogd ingeval verzekeraa rs hun verbintenissen niet kunnen nakomen. 
Anderzijds zal de invoering van VGS-bescher ming voor het MKB in de gehele EU van 
invloed zijn op het MKB, aangezien verzeker aars een gedeelte van hun bijdragen zullen 
doorrekenen aan het MKB, waardoor de premies stijgen. De betalingen van elk MKB kunnen ruwweg gelijk worden geacht aan de verwachte waarde van de verliezen die zij voorkomen 
als hun verzekeraar in gebreke zou blijven. Bovendien zal he t effect op het MKB afhangen 
van het feit of de bedrijven in kwestie reeds in een nationaal kader door een bestaand VGS 
beschermd zijn. 
Toezichthoudende overheden
 
De toezichthoudende overheden in de lidstat en die nog niet beschikken over een VGS kunnen 
betrokken worden bij de instelling daarvan en mogelijk ook beginnen met het beheer ervan, 
terwijl de overheden die reeds een VGS behere n ervoor dienen te zorgen dat het stelsel 
beantwoordt aan de voorgesteld e kenmerken van opzet. Het e ffect op de toezichthoudende 
overheden zal uitvoeriger worden geanalyseerd  in de effectbeoordeling bij de follow-up van 
het Witboek. 
 
NL 8   NL Internationaal effect  
Het effect op verzekeraars in derde landen zal  naar verwachting hetzelfde zijn als dat op 
verzekeraars in de EU en de EER. 
Milieu  
De milieueffecten zijn naar verwachting marginaal. 
Economie  
De voorgestelde beleidskeuzes zullen naar ve rwachting twee belangrijke voordelen opleveren 
voor de economie. Ten eerste zullen ze zorgen voor gelijke spelregels die concurrentievervalsing tussen binnenlandse en buitenlandse verzekeraars voorkomen. Ten 
tweede zullen ze het risico verkleinen dat verliezen op een minder dan optimale manier 
worden verhaald op de verzekeri ngnemers en belastingbetalers. 
Sociale voorzieningen
 
De voorgestelde beleidskeuzes zullen het sociale welzijn verbeteren dankzij: 
– een betere bescherming van de verzekeringnemers; 
– een lager gebruik van het geld  van de belastingbetalers; 
– een betere herverdeling van de verliezen al s gevolg van het in gebreke blijven van 
verzekeringsondernemingen. 
6. Follow-upmaatregelen  
De effectbeoordeling geeft duidelijk steun aan een juridisch bindende EU-oplossing voor 
VGS-bescherming op basis van minimale harmonisatie. 
Zij vermeldt de voorkeuren van de Commissie,  die duidelijk worden uiteengezet in het 
Witboek over verzekeringsgarantiestelsels. De Commissie zal alle betr okkenen verzoeken hun 
zienswijze over deze keuzemogelijkheden mee te  delen. De Commissie zal de ontvangen 
feedback grondig beoordelen en er rekening mee houden wanneer zij het wetgevingsvoorstel 
indient. Bij het wetgevingsvoor stel zal een andere effect beoordeling worden gevoegd. 
In dat stadium worden specifieke toezichtmaatregelen vastgesteld.