Advies over het voorstel voor een Besluit van de Raad inzake de sluiting namens de Gemeenschap van het Verdrag betreffende de bescherming en het gebruik van grensoverschrijdende waterlopen en internationale meren (1) (94/C 34/01)

De Raad heeft op 12 juli 1993 besloten, overeenkomstig de bepalingen van art. 130 S van het Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap het Economisch en Sociaal Comité te raadplegen over voornoemd voorstel.

De Afdeling voor milieu, volksgezondheid en consumentenvraagstukken, die met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 9 november 1993 goedgekeurd. Rapporteur was de heer Giacomelli.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 310e Zitting (vergadering van 24 november 1993) het volgende advies uitgebracht, dat met algemene stemmen is goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1. Op 18 maart 1992 werd te Helsinki het Verdrag betreffende de bescherming en het gebruik van grensoverschrijdende waterlopen en internationale meren (hierna aangeduid als "het Verdrag") ondertekend, dat via het onderhavige ontwerp-besluit van de Raad namens de Europese Economische Gemeenschap zou moeten worden goedgekeurd. Dit Verdrag is opgesteld door een werkgroep waaraan de Commissie als vertegenwoordigster van de Gemeenschap heeft deelgenomen en is thans door 24 landen ondertekend. Daaronder zijn alle lid-staten van de Gemeenschap met uitzondering van Ierland.

1.2. Het doel van het Verdrag is een raamwerk in het leven te roepen voor bi- of multilaterale samenwerking bij de preventie, de beheersing en de terugdringing van verontreiniging van grensoverschrijdende waterlopen en internationale meren. In algemene zin wordt met dit onder auspiciën van de Economische Commissie voor Europa van de Verenigde Naties (ECE/VN) voorbereide Verdrag beoogd, de watervoorraden van de bij deze Commissie aangesloten landen rationeel te gebruiken.

1.3. De werkingssfeer van het Verdrag omvat gebieden die - althans voor een deel - vallen onder de bevoegdheid van de Gemeenschap voor de wetgeving inzake water. Overeenkomstig een arrest van 31 maart 1971 is de Gemeenschap dan ook bevoegd tot het sluiten van een dergelijk Verdrag. Daarbij dient te worden opgemerkt dat de lid-staten afzonderlijk niet in staat zijn aan alle uit het Verdrag voortvloeiende verplichtingen te voldoen. In artikel 25 (leden 3 en 4) is bepaald dat de Gemeenschap en haar lid-staten beslissen "over hun onderscheiden verantwoordelijkheden ten aanzien van de nakoming van hun verplichtingen krachtens het Verdrag".

1.4. Die afbakening van bevoegdheden krijgt haar beslag in de akten van goedkeuring en bekrachtiging die de Commissie en de lid-staten ter sluiting van het Verdrag neerleggen. In deze akten wordt de reikwijdte van hun bevoegdheden op de door het Verdrag bestreken gebieden vastgelegd.

1.5. Het Comité stemt ermee in dat artikel 130 S wordt gekozen als rechtsgrondslag voor het besluit van de Raad, omdat de in het Verdrag vastgelegde maatregelen instrumenten zijn voor het milieubeleid. Bovendien sluit het zich aan bij de laatste overweging van het Commissievoorstel waarin wordt gesteld dat "de sluiting van het Verdrag door de Gemeenschap bijdraagt tot de verwezenlijking van de in artikel 130 R van het Verdrag genoemde doelstellingen".

1.6. Overeenkomstig art. 26 (lid 1) treedt het Verdrag in werking "op de negentigste dag na de datum van nederlegging van de zestiende akte van bekrachtiging, aanvaarding, goedkeuring of toetreding". Onder voorbehoud van de in hoofdstuk 4 gemaakte kanttekeningen stemt het Comité in met de wens van de Commissie dat de Gemeenschap en haar lid-staten op de gebieden van hun respectieve bevoegdheden dit Verdrag sluiten door hun akten van goedkeuring en bekrachtiging gelijktijdig neder te leggen. Zo kunnen sneller internationale voorschriften ter bescherming van milieu, grensoverschrijdende waterlopen en internationale meren worden uitgevaardigd.

2. Opmerkingen vooraf

2.1. De voorziening met drinkwater van hoge kwaliteit is alleen mogelijk als de daarvoor benodigde waterbronnen betrekkelijk weinig verontreinigd zijn. Om aan die voorwaarde te voldoen, is de Gemeenschap soms aangewezen op maatregelen die buiten haar grenzen worden getroffen.

2.2. Het Comité staat dan ook volledig achter het streven van de Commissie om maatregelen ter bescherming van waterreserves in de Gemeenschap meer slagkracht te geven door met name de actieradius daarvan tot buiten de grenzen van de Gemeenschap uit te breiden. Overigens is dat streven in overeenstemming met de verklaring van de Internationale Conferentie over water en milieu, die van 26 t/m 31 januari 1992 te Dublin is gehouden om voor de Conferentie van Rio aanbevelingen op te stellen. In die verklaring wordt onder meer betoogd dat een van dé prioriteiten is, systemen voor een integraal beheer van waterreserves uit te werken en in te voeren. Die systemen zouden verder door de betrokken regeringen moeten worden overgenomen en door internationale overeenkomsten moeten worden onderbouwd.

3. Algemene opmerkingen

3.1. De in het Verdrag vastgelegde beginselen (Deel I)

De bedoeling van het Verdrag is een raamwerk in het leven te roepen voor het nemen van passende maatregelen voor preventie, beheersing en terugdringing van waterverontreiniging. De in het Verdrag vastgelegde beginselen komen overeen met de beginselen van het EG-beleid (het "voorzorgsbeginsel", de voorkeur voor preventieve maatregelen, het beginsel "de vervuiler betaalt", enz.). De gevolgtrekking daaruit is dat het Verdrag het huidige EG-beleid onverlet laat, maar daarop wel een nuttige aanvulling vormt. Dat bedoelde beginselen ook in landen buiten de Gemeenschap gaan gelden, kan de situatie overigens alleen maar verbeteren. Met regelgeving over bescherming en het gebruik van grensoverschrijdende waterlopen en internationale meren kan immers het beoogde resultaat alleen worden bereikt als deze overal in de wereld wordt toegepast.

3.2. De tenuitvoerlegging van het voorgestane beleid (Deel II)

3.2.1. Deel II bevat regels met betrekking tot de totstandbrenging van bi- en multilaterale samenwerking. Daarnaast wordt in dit deel bepaald hoe de in Deel I vastgelegde beginselen moeten worden toegepast.

3.2.2. Zoals gezegd, zijn het EG-beleid en het Verdrag op dezelfde beginselen gegrondvest. De met het EG-beleid bereikte resultaten zijn in meerdere opzichten positief, maar hebben tevens de grenzen aan dat beleid aan het licht gebracht. Daarom is het zaak van de in de Gemeenschap opgedane ervaring gebruik te maken om te voorkomen dat moeilijkheden die zich in de EG hebben voorgedaan, elders opnieuw de kop opsteken.

3.2.3. Toepassing van de beginselen

3.2.3.1. Algemeen wordt ingezien dat voor een betere bescherming van het milieu en met name van de waterreserves moet worden gezorgd. Daarom heeft de Commissie al heel wat richtlijnen voorbereid waarin specifieke problemen vanuit twee gezichtshoeken worden aangepakt: emissienormen en kwaliteitsdoelstellingen. Nog maar kort geleden is het inzicht gegroeid dat hiermee niet kan worden volstaan en dat behoefte bestaat aan een integraal beheer van oppervlakte- en grondwater: dit vereist prioritaire maatregelen en een realistisch tijdpad, dat op de beschikbare middelen is afgestemd. Deze kwestie komt nader aan de orde in de verklaring van de internationale conferentie van Dublin (januari 1992), waarin staat dat voor de planning en het beheer van de waterreserves het hydrogeologisch bekken, dat zowel het oppervlakte- als het grondwater omvat, de meest geschikte gebiedseenheid is. Volgens het Europees Waterhandvest (art. 11) moet het beheer van de waterreserves in het kader van het natuurlijke bekken plaatsvinden, en mag dit niet zozeer door bestuurlijke en politieke grenzen worden bepaald.

3.2.3.2. Het is moeilijk om zeer gevarieerde natuurlijke of economische realiteiten te bestrijken. Daarom past de Gemeenschap intern het subsidiariteitsbeginsel toe. Het zou een goede zaak zijn als dit beginsel ook zou worden toegepast op activiteiten waarbij met derde landen wordt samengewerkt.

De werkzaamheden van de Internationale Rijncommissie kunnen model staan voor activiteiten m.b.t. de stroomgebieden van de Maas, de Donau en de Elbe, alsook de werkzaamheden die m.b.t. de EVROS-delta (Gr) noodzakelijk worden. De hiermee opgedane ervaringen moeten ten goede komen aan de samenwerking met landen buiten de Gemeenschap. Tot slot is het van belang dat het begrip "oeverstaten", in art. 1.4 gedefinieerd als "partijen bij dit Verdrag die aan dezelfde grensoverschrijdende wateren gelegen zijn", strikt wordt toegepast bij de aanwijzing van de vertegenwoordigers in de verschillende commissies. Iets anders is onvoorstelbaar.

3.2.3.3. Er dient vooral met specifieke plaatselijke omstandigheden rekening te worden gehouden omdat de meeste buurlanden tot voor kort deel uitmaakten van het Oostblok en thans economisch in grote moeilijkheden verkeren. Volgens het Verdrag moeten de niet-vervuilde en voor de menselijke consumptie geschikte waterreserves in heel Europa (Gemeenschap en andere Europese landen) worden beschermd. Eventuele tekortkomingen of nalatigheden, met name in Midden- en Oost-Europa, zouden tot buitensporig hoge kosten kunnen leiden. Daarom dienen deze landen vooralsnog financieel te worden geholpen en te worden aangemoedigd hun inspanningen te verdubbelen om hun drinkwaterreserves op dezelfde wijze als de andere ondertekenaars van het Verdrag te beschermen.

3.2.3.4. De Europese Commissie zou in het kader van dit Verdrag een flexibel raamwerk moeten vastleggen voor het opzetten en het goed functioneren van commissies voor internationale samenwerking op het terrein van het hydrogeologisch bekken. Deze commissies moeten de gedetailleerde inhoud van de maatregelen en activiteiten vaststellen op een zodanige wijze dat doelmatigheid gegarandeerd is.

3.3. Gebruik van waterreserves

3.3.1. Bij het gebruik van waterreserves dient rekening te worden gehouden met de specifieke en originele eigenschappen waardoor zij zich van delfstoffen onderscheiden.

Het feit dat een waterreserve zich elk jaar althans ten dele vernieuwt, moet als uitgangspunt dienen voor hetgeen onder een "redelijk gebruik" moet worden verstaan. Met waterreserves dient verstandig te worden omgesprongen; anders kan het gebeuren dat een kostbare hoeveelheid water in de zee terechtkomt zonder dat hiervan een nuttig gebruik is gemaakt.

Hier dringt het begrip "rentmeesterschap" zich op, omdat moet worden gezorgd voor een duurzame exploitatie naar gelang van de behoeften en verspilling moet worden voorkomen.

Met het behoud van waterreserves wordt dus een ander doel nagestreefd dan met het behoud van fossiele energiebronnen. Waar het om gaat, is een rationeel en evenwichtig gebruik van de bestaande waterreserves te bevorderen.

3.3.2. Het bijzondere van water

Een andere belangrijke zaak is dat water meestal niet echt wordt verbruikt. Na zuivering kan water voor heel wat doeleinden worden aangewend. Er wordt wel eens gezegd dat niet water wordt verbruikt, maar de zuiverheid ervan. Kwaliteit en kwantiteit hangen dan ook nauw samen.

3.3.3. Prioriteit voor drinkwater

Van de toepassingsmogelijkheden voor water is het voorzien in de behoefte aan drinkwater wel bijzonder belangrijk. Hier spelen immers de hygiëne en de gezondheid van de mens een rol.

Daarom moeten hoogwaardige reserves bij voorkeur voor de drinkwaterproduktie worden aangewend. Daarbij dient aan de bestaande eisen t.a.v. kraan- en flessewater te worden vastgehouden. Voor andere toepassingen kan zeer vaak met water van geringere kwaliteit worden volstaan.

Bij het zoeken van compromissen in de samenwerkingsinstanties dient de voorrang van drinkwater dan ook goed voor ogen te worden gehouden.

4. Opmerkingen over de verschillende bepalingen van het Verdrag

Met de hier gemaakte opmerkingen over enkele bepalingen van het Verdrag kunnen in dit stadium in de Verdragstekst uiteraard geen wijzigingen meer worden aangebracht. Het Verdrag werd immers op 18 maart 1992 aangenomen en inmiddels al door 24 landen (waaronder 11 lid-staten van de EG) ondertekend en kan dus niet meer worden gewijzigd. De opmerkingen worden daarom gemaakt voor het geval dat het Verdrag later zou moeten worden gewijzigd. Wellicht kan hiermee ook rekening worden gehouden bij het opstellen van specifieke verdragen.

4.1. Art. 1.1 van het Verdrag

Bij het nemen van beschermende maatregelen voor alle waterreserves kan geen onderscheid worden gemaakt tussen oppervlakte- en grondwater. In art. 1.1 wordt dan ook terecht bepaald dat onder het begrip "grensoverschrijdende wateren" ook grondwater valt.

4.2. Art. 1.6

Blijkens art. 1.6 heeft het Verdrag betrekking op "gevaarlijke stoffen" in de ruime betekenis, d.w.z. stoffen die giftig, kankerverwekkend, mutageen, teratogeen of bio-accumelerend zijn, met name als zij niet afbreekbaar zijn.

Water staat evenwel in contact met het omringende milieu en is de leefomgeving van een groot aantal plante- en diersoorten. De eigenschappen kunnen daarom met de tijd veranderen. Bij de beschermingsmaatregelen dient bijgevolg met deze natuurlijke verschijnselen rekening te worden gehouden.

Sommige waterlopen of meren hebben met name als gevolg van de toenemende fosforconcentratie met eutrofiëring te maken, die zich uit in algenbloei. Bij dit verschijnsel ontstaan soms stoffen die hinderlijk zijn voor de drinkwaterproduktie. Deze stoffen (metabolieten) leiden tot een sterke achteruitgang van de organoleptische eigenschappen van drinkwater, ook na behandeling hiervan, en zijn uit het oogpunt van de gezondheid ongewenst. Bij sterke concentraties kan het gebeuren dat het onbehandelde water zelfs ongeschikt voor de produktie van drinkwater wordt.

Mochten de in het Verdrag opgenomen maatregelen ter bescherming van waterreserves niet ook op dit aspect betrekking hebben, dan zou bij eventuele herziening van het Verdrag in deze lacune kunnen worden voorzien. Aan de andere kant mag ervan worden uitgegaan dat deze kwestie impliciet aan de orde komt in bijlage III bij het Verdrag. In de punten e) en f) wordt ten aanzien van de doelstellingen en de normen betreffende de waterkwaliteit bepaald dat:

"e) wordt uitgegaan van de toepassing van ecologische classificatiemethoden en chemische parameters voor de toetsing op middellange en lange termijn van het behoud en de verbetering van de waterkwaliteit;

f) wordt rekening gehouden met de mate waarin doelstellingen worden verwezenlijkt en met de bijkomende beschermingsmaatregelen, gebaseerd op emissiegrenswaarden, die in bepaalde gevallen vereist kunnen zijn."

4.3. Art. 13 - Uitwisseling van informatie tussen oeverstaten

Het is de bedoeling dat over de kwaliteit van waterlopen informatie wordt uitgewisseld. Uit de in de EG opgedane ervaring blijkt dat bedoelde informatie vooral profijt oplevert indien de methoden van monsterneming, analyse en gegevensverwerking zijn geharmoniseerd. Daarom is het zaak dat voor deze uitwisseling van informatie een nauwkeurig raamwerk op plaatselijk niveau wordt uitgewerkt aan de hand van de te verwezenlijken doeleinden. Dit is een van de taken van de samenwerkingscommissies.

De waterdistributie kan bij de praktische uitvoering van deze maatregel een uitermate belangrijke rol spelen. Aangezien de distributiebedrijven verantwoordelijk zijn voor de kwaliteit van hun produkt, moeten zij over een behoorlijk inzicht in de kwaliteit van onbehandeld water en kortdurende variaties hierin beschikken. In tal van Europese landen moeten de distributiebedrijven steeds vaker tot controle van bepaalde karakteristieke milieu-aspecten overgaan.

Daarom zou het gewenst zijn, op de een of andere manier, eventueel in op te stellen bijzondere verdragen te erkennen welke belangrijke taak de waterdistributie heeft bij de uitwisseling van informatie tussen de oeverstaten over de kwaliteit van grensoverschrijdende waterlopen.

4.4. Art. 14 - Waarschuwings- en alarmsystemen

Het Comité vindt het een goede zaak dat in het Verdrag betekenis wordt gehecht aan de invoering van waarschuwings- en alarmsystemen die onmisbaar zijn bij het bi- of multilateraal toezicht op waterreserves.

Voor de waterdistributie als essentiële schakel in de voorziening is verontreiniging door ongelukken een groot risico. De gevolgen hiervan kunnen zeer ernstig zijn en ertoe leiden dat de hele watervoorziening moet worden stopgezet. Tal van distributiebedrijven hebben dan ook programma's uitgewerkt met maatregelen om de gevolgen van dergelijke ongelukken binnen de perken te houden. De doeltreffendheid van deze programma's staat of valt echter met het goed functioneren van de waarschuwings- en alarmsystemen. Hierbij dient rekening te worden gehouden met de specifieke eisen die aan de waterdistributie in de betrokken zone worden gesteld. Deze systemen dienen daarom op een adequaat plaatselijk niveau te worden vastgesteld en beheerd.

Gedaan te Brussel, 24 november 1993.

De Voorzitter

van het Economischen Sociaal Comité

Susanne TIEMANN

(1) PB nr. C 212 van 5. 8. 1993, blz. 60.