Speciaal verslag nr. 22/2000

over de evaluatie van de gewijzigde procedure voor de goedkeuring van de rekeningen, vergezeld van de antwoorden van de Commissie

(uitgebracht krachtens artikel 248, lid 4, tweede alinea, van het EG-Verdrag)

(2001/C 69/01)

INHOUD

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

LIJST VAN AFKORTINGEN

AIMA Azienda di Stato per gli interventi nel mercato agricolo

AMA Agrarmarkt Austria

BFG Bovenste foutengrens

Cnasea Centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles

DCCC Direzione compartimentale delle contabilità centralizzate

DDAF Direction départementale de l'agriculture et de la forêt

DG Directoraat-generaal

DMNR Department of Marine and Natural Resources

EDP Electronic Data Processing (elektronische gegevensverwerking)

ENR Ente nazionale risi

EOGFL Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw

FEGA Fondo Español de Garantia Agraria

FIRS Fonds d'intervention et de régularisation du marché du sucre

Gedidagep Directorate General for the Administration of Purchases of Agricultural Produce

GLB Gemeenschappelijk landbouwbeleid

IACS Integrated Administrative and Control System (geïntegreerd beheers- en controlesysteem)

IAS International Audit Standards (internationale controlenormen)

IFAC International Federation of Accountants

Ifadap Instituto do Financiamento e Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas

INGA Instituto Nacional de Intervenção e Garantia Agricola

ISA International Standards on Auditing

LASER Dienst Landelijke Service Regelingen

MUS Monetary Unit Sampling (selectie op geldwaarde)

MWF Meest waarschijnlijke fout

Ofival Office national interprofessionnel des viandes, de l'élevage et de l'aviculture

OLAF Europees Bureau voor fraudebestrijding

RRV Riksrevisionverket

SDE Services déconcentrés de l'État

SAMENVATTING

Context

Dit verslag is bedoeld ter evaluatie van de werking van het gewijzigde systeem voor de goedkeuring van de rekeningen, dat in 1996 werd ingevoerd om iets te doen aan het grote tijdsverloop tussen de afsluiting van de rekeningen, de goedkeuring ervan door de Commissie en de kwijting die wordt verleend door de begrotingsautoriteiten. De voornaamste kenmerken van het gewijzigde systeem zijn de erkenning van betaalorganen door de lidstaten en de jaarlijkse verklaring inzake de rekeningen door een orgaan, aangewezen door de lidstaten; deze verklaring moet resulteren in een financiële goedkeuringsbeschikking in april van het volgende jaar en moet aangeven of de verklarende instantie redelijke zekerheid heeft verkregen over de waarheidsgetrouwheid, volledigheid en nauwkeurigheid van de rekeningen van de betaalorganen. Of de betalingen voldoen aan de communautaire regelgeving is slechts gegarandeerd voorzover de administratieve structuur van het betaalorgaan kan waarborgen dat dit is gecontroleerd voordat er een betaling wordt gedaan. Correcties op basis van op de naleving gerichte controles van de Commissie zelf worden opgenomen in de latere conformiteitsbeschikkingen. De lidstaten kunnen de door de Commissie voorgestelde correcties aanvechten bij het bemiddelingsorgaan en hebben, ongeacht of ze dit doen, het recht in beroep te gaan bij het Europese Hof van Justitie.

Erkenning

Er zijn nog steeds te veel betaalorganen (91 in 1998, verminderd tot 86 in september 2000) en het aantal zal waarschijnlijk nog toenemen door de regionalisatie in Italië (zie paragraaf 10). Sommige betaalorganen zijn niet losgekoppeld (zie paragraaf 9) en te veel ervan voldoen niet aan alle erkenningscriteria (zie de paragrafen 14-22). Toch hebben de lidstaten hun erkenning niet ingetrokken en de Commissie moest sancties opleggen aan Portugal en Griekenland (zie paragraaf 23).

De verklarende instanties

Ten minste vier verklarende instanties hadden niet aan het vereiste van onafhankelijkheid voldaan (zie paragraaf 29), maar dit probleem werd later door de Commissie opgelost. In veel gevallen voldeden de controledocumenten van de verklarende instanties niet aan de internationaal aanvaarde controlenormen (zie de paragrafen 31 en 32). De door de verklarende instanties verstrekte informatie over steekproeven was op dit vlak bijzonder gebrekkig. De omschrijving en de indeling van fouten waren niet eenvormig en extrapolaties vonden in het geheel niet plaats of waren vaak onjuist berekend (zie de paragrafen 33-47). Ook is er ten onrechte gebruikgemaakt van de internecontrolemiddelen van de betaalorganen voor de certificering.

Ondanks deze tekortkomingen slaagden de verklarende instanties er meestal wel in, binnen de gestelde termijnen verslagen en verklaringen te produceren. De kwaliteit van deze verslagen is sinds 1996 aanzienlijk gestegen en over de rekeningen werd waar nodig een voorbehoud gemaakt. Het aantal rekeningen waarbij een voorbehoud werd gemaakt, is wel gedaald, maar in 1998 werd bijna eenderde van de totale uitgaven gedeclareerd door betaalorganen die zulke rekeningen hadden ingediend (zie paragraaf 51).

De bemiddelingsprocedure

Het inschakelen van het bemiddelingsorgaan gaf de lidstaten de mogelijkheid de voorgestelde correcties te betwisten. Dit leidde tot een totale vermindering van de correcties met ongeveer 275 miljoen euro (zie paragraaf 65). Toch is het bemiddelingsorgaan er zelden in geslaagd de tegengestelde standpunten van de Commissie en de lidstaten te verzoenen (zie paragraaf 65). Het bemiddelingsorgaan zou over alle voorgelegde zaken een duidelijk standpunt moeten innemen en concrete voorstellen moeten doen inzake het toe te passen correctieniveau. De Commissie zou die voorstellen moeten accepteren, tenzij zij duidelijk kan aantonen dat het bemiddelingsorgaan zich vergist. Dat zou kunnen zorgen voor meer definitieve schikkingen en minder zaken bij het Europese Hof van Justitie (zie paragraaf 71).

De goedkeuringsbeschikkingen

Het totale aantal correcties voor een bepaald jaar is in het gewijzigde systeem lager dan in het oude (zie paragraaf 74). Dit komt ten dele door het feit dat de gegevens nog steeds niet compleet zijn. Andere redenen zijn: het effect van betere controles vóór de betalingen (IACS), de regel van 24 maanden, het feit dat de door de verklarende instanties ontdekte fouten niet dienen als basis voor correcties indien de lidstaten passende maatregelen hebben genomen, en de invloed van het bemiddelingsorgaan.

Het was de Commissie niet mogelijk alle rekeningen van de betaalorganen goed te keuren in de financiële beschikking van april. De beslissing over aanzienlijke bedragen moest in 1996 worden opgeschort (zie paragraaf 81). Voor het eerste jaar in het gewijzigde systeem (1996) is de definitieve conformiteitsbeschikking na meer dan drie jaar nog steeds niet gegeven.

Conclusie

Er is niet bewezen dat de gewijzigde goedkeuringsprocedure ervoor heeft gezorgd dat de uitgaven van een bepaald EOGFL-jaar financieel en qua conformiteit sneller worden goedgekeurd. Toch heeft de hervorming van de goedkeuringsprocedure ertoe geleid dat de lidstaten beter verantwoording afleggen, en dat is een grote prestatie (zie paragraaf 90).

INLEIDING

Doelstellingen

1. Dit verslag is bedoeld ter evaluatie van de werking van het gewijzigde systeem voor de goedkeuring van de rekeningen(1) in het algemeen, met speciale aandacht voor het werk van de verklarende instanties en voor de bemiddelingsprocedure. De Rekenkamer heeft reeds eerder bepaalde aspecten van dit systeem, met name de erkenning van de betaalorganen, onderzocht in het kader van de goedkeuring van de rekeningen voor 1996(2). Het verslag bestrijkt de EOGFL-jaren 1991 tot en met 1998, maar bevat geen analyse van de goedkeuringsbeschikkingen zelf, daar de bevindingen van de Rekenkamer hiervoor worden opgenomen in haar jaarverslagen en andere publicaties (zie tabel 1).

Tabel 1

Goedkeuringsbeschikkingen en vertragingen voor de EOGFL-jaren 1991 - 1998

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Historisch overzicht van de procedure tot goedkeuring van de rekeningen

2. Vóór 1996 was de goedkeuringsbeschikking hoofdzakelijk gebaseerd op controles door een specifieke dienst binnen het DG Landbouw van de Commissie, die vooral waren gericht op de tenuitvoerlegging van de maatregelen in de lidstaten. Hoewel de betaalorganen zelf niet werden gecontroleerd en over hun rekeningen geen verklaring werd afgegeven, konden deze controles aanleiding geven tot correcties van de door de lidstaten gedeclareerde uitgaven. Zodra alle correcties voor een bepaald EOGFL-jaar bekend waren, werden deze opgenomen in een enkele goedkeuringsbeschikking van de Commissie. Deze procedure leidde tot grote vertragingen in de besluitvorming.

3. In april 1991 vormde de Commissie een werkgroep die hervormingen van het goedkeuringssysteem moest voorstellen. Het verslag van de werkgroep van oktober 1992 (naar zijn voorzitter "verslag-Belle" genoemd) effende het pad voor twee fundamentele wijzigingen: een scheiding tussen de financiële en de conformiteitsbeschikkingen en de invoering van een bemiddelingsprocedure. In het verslag werd gepleit voor een filosofie van preventie in plaats van bestraffing en voor meer samenwerking en partnerschap tussen de lidstaten en de Commissie. Volgens de plannen zou de gewijzigde procedure gaan gelden voor het EOGFL-jaar 1992, maar, behalve de bemiddelingsprocedure, werd ze in feite pas in 1996 ingevoerd.

4. De hervormingen waren opgenomen in een wijziging van Verordening (EEG) nr. 729/70 van de Raad(3) betreffende de financiering van het GLB. In haar advies van december 1994 over de voorgestelde wijzigingen(4) bevestigde de Rekenkamer dat zij hecht aan het beginsel van één enkel jaarlijks besluit tot goedkeuring van de rekeningen, maar erkende zij tegelijkertijd de problemen in verband met het bestaande systeem, namelijk een groot tijdsverloop voor de goedkeuringsbeschikkingen en tekortkomingen in de interne controle. De Rekenkamer beschouwde het nieuwe systeem van gesplitste beschikkingen eerder als een compromis dan als een oplossing voor de problemen inzake de goedkeuring. Zij maande aan tot voorzichtigheid en gaf de Commissie in overweging het systeem na een proefperiode uiterlijk op 31 december 1998 grondig te evalueren.

5. Het voorstel kreeg gestalte in Verordening (EG) nr. 1287/95 van de Raad(5). De suggestie van de Rekenkamer dat een proefperiode en vervolgens een evaluatie nodig waren, werd niet gevolgd. De voornaamste veranderingen waren de erkenning van betaalorganen door de bevoegde autoriteiten in de lidstaten en de jaarlijkse verklaring inzake de rekeningen van die betaalorganen, waarop de Commissie haar financiële goedkeuringsbeschikking baseert. In de verklaring moet worden vermeld of de verklarende instantie redelijke zekerheid erover heeft verkregen dat de rekeningen van het betaalorgaan waarheidsgetrouw, volledig en nauwkeurig zijn. Of de betalingen voldoen aan de communautaire regelgeving is slechts gegarandeerd voorzover de administratieve structuur van het betaalorgaan kan waarborgen dat dit is gecontroleerd voordat er een betaling wordt gedaan.

6. In het verslag-Belle wordt aanbevolen, de Commissie te belasten met de erkenning van de betaalorganen en de goedkeuring van de aanwijzing van de verklarende instanties, maar de Raad nam het voorstel van de Commissie niet aan.

7. Verordening (EG) nr. 1663/95 van de Commissie(6) bevat gedetailleerde bepalingen over de toepassing van de gewijzigde goedkeuringsprocedure. De bijlage bevat richtsnoeren inzake de criteria die de lidstaten moeten toepassen bij de erkenning van betaalorganen en inzake de aard en taak van de verklarende instanties. Deze moeten uiterlijk op 31 januari van het volgende jaar voor elk betaalorgaan een verslag en een verklaring opstellen. Het verslag, de verklaring en de rekeningen moeten tegen 10 februari aan de Commissie worden voorgelegd. Deze heeft tot 31 maart de tijd om die informatie te verifiëren en de lidstaten haar standpunt mede te delen.

8. Op basis van die informatie moet de Commissie uiterlijk op 30 april een financiële goedkeuringsbeschikking geven. Krachtens artikel 5, lid 2, onder b), van Verordening (EEG) nr. 729/70(7) moet het financieel besluit betrekking hebben op "de volledigheid, de juistheid en de waarheidsgetrouwheid van de ingediende rekeningen". Krachtens artikel 5, lid 2, onder c), wordt de Commissie gemachtigd te bepalen welke uitgaven moeten worden uitgesloten van de communautaire financiering omdat zij niet overeenkomstig de communautaire voorschriften zijn verricht. Voor deze besluiten inzake de conformiteit (ook bekend als naleving) geldt geen enkele termijn, maar de correcties kunnen slechts worden aangebracht bij uitgaven die maximaal twee jaar(8) vóór de schriftelijke mededeling aan de betrokken lidstaat zijn gedaan.

ERKENNING

Aantal en aard van de betaalorganen

9. Artikel 4 van Verordening (EEG) nr. 729/70 bepaalt in algemene bewoordingen onder welke voorwaarden een betaalorgaan kan worden erkend, maar specificeert niet welke vorm betaalorganen moeten hebben; het moeten "diensten of instanties van de lidstaten" zijn (artikel 4, lid 1, van Verordening (EEG) nr. 792/70). Alleen de lidstaten kunnen betaalorganen erkennen. De meeste betaalorganen zijn onafhankelijke instellingen met een commerciële (Frankrijk, Nederland) of geografische (Duitsland, Spanje, Oostenrijk) basis. In sommige lidstaten is er maar één betaalorgaan (Denemarken, Griekenland, Zweden), dan wel een hoofdkantoor met enkele veel kleinere en gespecialiseerde kantoren (België, Italië, Portugal). In sommige gevallen heeft het betaalorgaan geen eigen identiteit omdat een heel ministerie als zodanig dienst doet (Ierland, Luxemburg, Finland, Verenigd Koninkrijk). Dit kan leiden tot problemen bij de beslissing of lokale kantoren al dan niet als gedelegeerde organen moeten worden beschouwd. In Duitsland is het betaalorgaan een specifieke dienst (Baden-Wurtemberg) of een aantal specifieke diensten (Beieren), maar de erkenning betreft de ministeries als geheel, hetgeen van invloed is op de onafhankelijkheid van de verklarende instantie.

10. Hetzelfde artikel verplicht de lidstaten ertoe, het aantal betaalorganen te beperken tot het noodzakelijke minimum. De Rekenkamer uitte reeds eerder haar bezorgdheid over het toenemend aantal betaalorganen en wees op mogelijkheden tot rationalisatie (speciaal verslag nr. 21/98(9) en, meer recent, jaarverslag 1998(10)). Oostenrijk heeft drie kleine betaalorganen gesloten, maar in andere lidstaten declareerden 16 betaalorganen in 1998 minder dan 10 miljoen euro. In 1998 waren er 91 betaalorganen (zie tabel 2). Dit aantal daalde tot 86 in 2000, maar Italië heeft verklaard dat het (wel 20) regionale betaalorganen wil oprichten. De administratieve eenheid voor de goedkeuring van de rekeningen heeft al een moeilijke taak, namelijk 90 verslagen onderzoeken en beoordelen in zes weken tijd (medio februari tot eind maart) en bij een verdere uitbreiding van het aantal betaalorganen zal de Commissie meer middelen moeten inzetten voor deze taak, anders loopt zij het gevaar dat haar controle minder intensief wordt en/of haar financiële goedkeuringsbeschikking buiten de voorgeschreven termijn valt.

11. Erkenning is uiteraard niet overdraagbaar, al staat dit niet uitdrukkelijk in de voorschriften. De Commissie zou er dan ook op moeten aandringen dat de nieuwe betaalorganen, wanneer zij de taak van AIMA in Italië en Gedidagep in Griekenland(11) overnemen, de erkenningsprocedure moeten doorlopen.

12. In Ierland verrichtte een nieuw betaalorgaan, DMNR, in 1998 betalingen ten belope van 33 miljoen euro, maar het werd pas in december van dat jaar erkend.

Tabel 2

Betaalorganen en hun verklarende instanties

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Niet-vervulling van erkenningscriteria

De criteria

13. De bijlage bij Verordening (EG) nr. 1663/95 bevat richtsnoeren inzake de erkenningscriteria. De Rekenkamer besprak een aantal tekortkomingen van de erkenning in verband met de rekeningen van 1996(12): slechte interne controle, gebrek aan informaticabeveiliging, onvoldoende toezicht op gedelegeerde diensten en boekhoudproblemen. In haar jaarverslag 1998 besteedde de Rekenkamer speciaal aandacht aan het permanente probleem met de delegatie van functies en de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap. Hoewel er sindsdien enige verbeteringen zijn aangebracht, blijken er nog steeds grote tekortkomingen te bestaan, die hierna worden besproken.

Debiteuren

14. In punt 2 van de bijlage bij Verordening (EG) nr. 1663/95 werd reeds gewezen op de noodzaak om debiteuren behoorlijk te registreren in de boeken. De situatie op dit gebied bleef ook in 1998 onbevredigend, daar de uitstaande schulden volgens de verslagen van de betaalorganen in totaal ongeveer 1000 miljoen euro beliepen (jaarverslag 1998, paragraaf 2.94). De Commissie kwam in juli 1998 dan ook met een nieuwe versie van haar richtsnoer (nr. 5) en de administratieve eenheid voor de goedkeuring van de rekeningen bracht een reeks bezoeken aan negen van de betaalorganen met de hoogste geregistreerde schulden. De Commissie concludeerde dat het beheer van de schulden sinds de hervorming van de goedkeuringsprocedure is verbeterd maar dat de debiteurenregisters nog steeds niet compleet zijn, dat een groot schuldbedrag nooit zal worden geïnd en dat de meeste grote schulden verband houden met gevallen die aan het OLAF zijn gemeld krachtens artikel 3 van Verordening (EEG) nr. 595/91 van de Raad(13).

15. Het OLAF is verantwoordelijk voor het toezicht op de invordering van de door de lidstaten opgegeven schulden. Als de schulden op basis van de informatie van de lidstaten oninbaar worden geacht, stelt het OLAF de Commissie voor, ze ten laste van de communautaire begroting of van de lidstaat te brengen. Een lidstaat kan enkel worden aangesproken als hij nalatig wordt geacht bij de vervolging van de betrokken debiteuren. Hij wordt in kennis gesteld van de correctie en dan wordt de normale goedkeuringsprocedure gevolgd (bemiddeling en formele beschikking).

16. De recentste correcties op grond van OLAF-kennisgevingen hebben betrekking op 1994 (verricht in mei 1998) en 1995 (verricht in februari en juli 1999 en maart 2000). Deze correcties bedragen precies 1 miljoen euro, maar volgens het OLAF is het uitstaande bedrag 1700 miljoen euro. In 1999 onderzocht het OLAF alle vóór 1995 gesignaleerde en nog niet opgeloste gevallen (met een waarde van 1000 miljoen euro) teneinde deze ten laste van de Gemeenschap dan wel van de lidstaten te brengen. Lijsten van schulden en voorstellen welke ten laste van wie werden gebracht (2,6 miljoen euro aan de Gemeenschap, 57,2 miljoen euro aan de lidstaten - waarvan 90 % aan Spanje - en 2,6 miljoen euro waarvoor verduidelijking nodig is) werden naar zes lidstaten(14) gezonden. Voor andere lidstaten, waaronder de twee grootste debiteuren (Italië en Duitsland, respectievelijk goed voor 75 en 6 % van alle schulden van vóór 1995) werden nog geen lijsten meegedeeld. Beschikkingen over de uiteindelijk toegepaste correcties zullen pas in 2001 worden genomen.

Interne controle

17. Luidens punt 3 van de bijlage bij Verordening (EG) nr. 1663/95 moet het betaalorgaan beschikken over een dienst Interne controle die ervoor moet zorgen dat de interne controle doeltreffend functioneert, alsook over een technische dienst die de feiten moet verifiëren waarop de betalingen aan de aanvragers gebaseerd zijn.

18. Verschillende Franse betaalorganen (Ofival, FIRS, Cnasea) hebben niet voldoende internecontrolemiddelen om aan de erkenningscriteria te kunnen voldoen. De SDE zijn een amalgaam van de 93 DDAF's (onder gezag van het ministerie van Landbouw) en de "Trésor public" (onderdeel van het ministerie van Financiën), waarop onvoldoende interne en externe controle wordt verricht. Deze situatie wordt nog verergerd door het feit dat de DDAF's namens andere betaalorganen ook bevoegd zijn inzake de administratie en inspectie ter plaatse van een groot aantal EOGFL-regelingen (voornamelijk in het kader van het IACS en betreffende 72 % van de in 1998 gedeclareerde uitgaven).

Delegaties

19. Krachtens punt 2 van de bijlage moet het betaalorgaan zorgen voor de uitvoering en administratie van betalingen. Maar in Denemarken heeft het betaalorgaan deze functies gedelegeerd: de begeleidende maatregelen aan "Strukturdirektoratet" en de bosbouwmaatregelen aan "Skov-og Naturstyrelsen". In Griekenland heeft het betaalorgaan de betaalfunctie gedelegeerd aan de coöperaties en bedragen worden vaak contant aan de uiteindelijke begunstigden betaald. Het is duidelijk dat deze delegaties verder gaan dan in de bijlage bij de verordening is toegestaan.

20. Overeenkomstig punt 4 van de bijlage kan het toestaan van betalingen en/of de technische dienst gedelegeerd worden, voorzover de taken duidelijk omschreven zijn en de gedelegeerde instanties beschikken over doeltreffende systemen om hun taken te vervullen. De resultaten van de technische controles vóór betaling moeten geregeld aan het betaalorgaan worden meegedeeld. De meeste van deze controles worden verricht krachtens het IACS of betreffende uitvoerrestituties.

21. In Frankrijk zou de toegang van de betaalorganen tot de DDAF's moeten worden verbeterd zodat de verklarende instantie ervoor kan zorgen dat de procedures van de betaalorganen "redelijke garanties bieden, dat de aan het Fonds (EOGFL) in rekening gebrachte verrichtingen in overeenstemming zijn met de Gemeenschapsbepalingen". Het Verenigd Koninkrijk beschouwt regionale kantoren van betaalorganen niet als gedelegeerde instanties maar als een integrerend deel van de betaalorganen; de Commissie heeft dit geaccepteerd omdat de verklarende instantie volledig toegang heeft tot die kantoren.

22. Fysieke inspectie van met restituties geëxporteerde goederen wordt verricht door de nationale douaneautoriteiten. Deze onafhankelijke organisaties zijn belast met een hele reeks exportcontroles, waaronder die op GLB-producten. Het zijn dus geen gedelegeerde organen en formeel hoeven zij de betaalorganen geen gegevens te verstrekken over de door hen verrichte controles. Het is echter duidelijk dat de betaalorganen die informatie nodig hebben om er zeker van te kunnen zijn dat de controles van de uitvoerrestituties vóór betaling zijn verricht(15). De informatiestroom tussen de douaneautoriteiten en de betaalorganen was hiervoor doorgaans ontoereikend en de Commissie heeft erop aangedrongen dat beide partijen dit probleem onderling moesten regelen in een protocol. Die protocollen zijn er gekomen, maar kwaliteit en/of aantal van de fysieke inspecties door de douanediensten blijven in sommige lidstaten (Duitsland, Italië, Zweden) zorgen baren en de door Griekenland en Frankrijk verstrekte gegevens zijn nog niet toereikend om de betaalorganen de zekerheid te geven dat de betalingen van uitvoerrestituties overeenkomen met de communautaire wetgeving.

Sancties

23. Artikel 4 van Verordening (EEG) nr. 729/70 verleent de bevoegdheid tot intrekking van de erkenning niet aan de Commissie maar aan de lidstaten. Zoals blijkt uit tabel 3 werd de verklaring over de rekeningen van sommige betaalorganen over meer dan één jaar van een voorbehoud voorzien. De lidstaten werkten liever aan specifieke problemen dan aan het intrekken van de erkenning, omdat dit zeer ernstige gevolgen kan hebben wanneer het betrokken betaalorgaan zeer belangrijk of misschien zelfs het enige is. Als de Commissie vindt dat een lidstaat niet genoeg doet om de situatie te verbeteren, kan zij overeenkomstig artikel 13 van Beschikking 94/729/EG van de Raad(16) de maandelijkse voorschotten verlagen. Deze sanctie is in 1999 alleen toegepast op Portugal (5,3 miljoen euro wegens IACS-gebreken, 1999) en op Griekenland (105,7 miljoen euro wegens IACS-gebreken en niet toepassing van andere erkenningscriteria, 1999).

Tabel 3

Verklaringen met beperking van de verklarende instanties bij de rekeningen van de betaalorganen sinds 1996

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

DE VERKLARENDE INSTANTIES

Voorschriften

24. Artikel 3 van Verordening (EG) nr. 1663/95 bepaalt dat de verklarende instantie functioneel onafhankelijk moet zijn van het betaalorgaan. Zij moet haar verklaring baseren op een onderzoek van de procedures en op een steekproefsgewijs onderzoek van de transacties. In de verklaring moet worden vermeld of de rekeningen waarheidsgetrouw, volledig en nauwkeurig zijn en of de internecontroleprocedures naar tevredenheid hebben gefunctioneerd. De verklaring moet worden onderbouwd met een verslag over de bevindingen van de verklarende instantie. Maar bij de controle op de conformiteit wordt alleen nagegaan of het betaalorgaan zelf kan aantonen over de nodige administratieve structuren te beschikken om ervoor te zorgen dat de aanvragen op conformiteit worden gecontroleerd voordat ze worden betaald. De verklarende instantie moet haar onderzoek verrichten overeenkomstig internationaal aanvaarde normen voor accountantsonderzoek.

25. De administratieve eenheid voor de goedkeuring heeft het werk van de verklarende instanties beoordeeld door het onderzoeken en analyseren van hun verslagen en het bespreken van belangrijke bevindingen en/of schijnbare tekortkomingen in de verslagen tijdens bezoeken aan een aantal betaalorganen en verklarende instanties. Ze onderzocht wel de methoden van de verklarende instanties voor steekproefneming en foutenevaluatie of de naleving van internationale normen voor accountantsonderzoek, maar dit maakte niet systematisch deel uit van haar werk.

26. In voorgaande jaren werden de goedkeuringsteams bij een aantal van hun bezoeken aan de verklarende instanties of betaalorganen vergezeld door DG Financiële controle (nu DG Audit). In sommige gevallen deelden DG Landbouw en DG Audit de werklast inzake erkenning en verklaring. De Rekenkamer is van mening dat DG Audit geen werk moet doen dat beter door DG Landbouw wordt verricht, maar wel dat werk moet evalueren.

27. In 1999 bezocht de Rekenkamer 18 verklarende instanties (zie tabel 2) om hun werk betreffende de rekeningen van 1998 in detail te onderzoeken en om na te gaan of dat werk werd verricht volgens internationaal aanvaarde normen voor accountantsonderzoek. Deze verklarende instanties waren tezamen belast met de verklaringen over de rekeningen van 48 betaalorganen, die samen goed waren voor ongeveer 70 % van alle in 1998 gedeclareerde uitgaven. Het onderzoek van de Rekenkamer geeft aan dat de kwaliteit van het werk van elf verklarende instanties voldoet aan de eisen van de Commissie en de Rekenkamer in staat stelt daarop te steunen (zie tabel 4). Opgemerkt zij dat de algemene kwaliteit van de verslagen van de verklarende instanties over de jaren 1996-1998 is verbeterd.

Tabel 4

Resultaat van de evaluatie van de verslagen van de verklarende instanties over 1998 door de Rekenkamer

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Onafhankelijkheid

28. 60 verklarende instanties waren verantwoordelijk voor de verklaringen over de rekeningen 1998 van de 91 betaalorganen; wegens de federale structuur van Duitsland en Spanje hebben die twee samen al 41 verklarende instanties. In het algemeen zijn de verklarende instanties particuliere ondernemingen dan wel overheidsorganen (zie tabel 2). Particuliere ondernemingen waren direct verantwoordelijk voor de verklaringen over 9610 miljoen euro ofwel 25 % van alle gedeclareerde uitgaven. De lidstaten zijn verantwoordelijk voor de aanwijzing en eventuele vergoeding van de verklarende instanties. De particuliere ondernemingen werden aangewezen via openbare aanbesteding of een rechtstreekse overeenkomst.

29. In Denemarken werd de internecontroledienst van het betaalorgaan tot 1998 gebruikt als verklarende instantie; deze was dus niet onafhankelijk. In Duitsland (Beieren, Baden-Wurtemberg) vormen de interne controle en de verklarende instantie eenzelfde "gecombineerde" eenheid van het ministerie van Landbouw(17). In Oostenrijk (Zollamt Salzburg) was de onafhankelijkheid van de verklarende instantie in gevaar wegens een belangenconflict bij een van de twee controleurs: deze werkte ook voor het "Finanzlandesamt Salzburg", dat verantwoordelijk is voor het betaalorgaan zelf. Na de controle zijn deze problemen door de Commissie opgelost.

30. Sommige verklarende instanties lieten de diensten die verantwoordelijk zijn voor de interne controle van de betaalorganen op gegevens gerichte controles uitvoeren op een steekproef van betalingen. Dat gaat van 10 % van het werk in Zweden tot meer dan 50 % in Nederland (LASER), Portugal (INGA, Ifadap) en Italië (ENR). Hoewel het passend kan zijn dat de verklarende instanties bij de beoordeling van de interne controles zich verlaten op het werk van deze diensten, mogen de middelen van de interne controle niet zozeer worden ingezet voor werk in verband met de verklaringen dat de betrokken eenheden niet meer in staat zijn hun andere taken te vervullen, waardoor de betaalorganen minder gemakkelijk aan de erkenningscriteria kunnen voldoen.

Controlenormen

31. De richtlijn van de Commissie over de beginselen inzake de verklaringen over de rekeningen van betaalorganen (juli 1997) maakt duidelijk dat de certificering in het algemeen moet plaatsvinden volgens de International Audit Standards (IAS) - thans "International Standards on Auditing" (ISA) geheten -, vastgesteld door de International Federation of Accountants (IFAC).

32. Volgens het IFAC-handboek moet de controledocumentatie een andere controleur die voordien niet met de controle bekend was, inzicht verschaffen in het verrichte werk en in de grondslag van de voornaamste beslissingen. De Rekenkamer onderzocht de controledocumenten die de verklarende instanties ter onderbouwing van hun verslagen behouden; daaruit bleek dat omvang en kwaliteit van die documenten variëren van onbevredigend (Ierland) tot compleet (Griekenland, Nederland, Portugal, Spanje). In vele gevallen heeft de verklarende instantie de documenten niet behoorlijk geklasseerd, op de werkdocumenten niet vermeld wanneer en door wie ze werden afgewikkeld en geen bewijs geleverd van controle door het management (Frankrijk, Oostenrijk, Verenigd Koninkrijk, Zweden). Een specifieke tekortkoming is te vinden in de documentatie betreffende de steekproefneming.

Steekproefneming

Methode

33. Volgens richtlijn nr. 3 van de Commissie over de beginselen inzake de verklaringen over de rekeningen van betaalorganen (juli 1997) moet de verklarende instantie ernaar streven er voor 95 % zeker van te zijn dat de rekeningen correct zijn. Deze zekerheidsgraad kan zij verkrijgen door de interne controle te onderzoeken en een steekproef van transacties te controleren. Voor de steekproefneming wordt de selectie op geldwaarde (MUS) aanbevolen.

34. De meeste verklarende instanties werkten met MUS (zie tabel 5). Sommige instanties die MUS niet toepasten voor 1998, verklaarden dat voor 1999 wel te zullen doen (AIMA in Italië, AMA in Oostenrijk). Soms werd MUS wel toegepast om de omvang van de steekproef te bepalen maar niet om transacties te selecteren (in Griekenland en door DCCC in Italië).

35. Sommige verklarende instanties vertrouwden op de coördinerende instantie/betaalorganen om in hun naam steekproeven te nemen (in Frankrijk en AMA in Oostenrijk), maar doen dat tegenwoordig zelf. De verklarende instantie voor vier autonome gemeenschappen in Spanje besteedde de steekproefneming uit aan een universiteit, maar kon hiervoor geen behoorlijke bewijzen overleggen.

Tabel 5

Steekproefcriteria voor 1998

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Populaties

36. Het is ven essentieel belang vast te stellen dat de populatie waaruit de steekproef zal worden genomen volledig is. Dit betekent dat de verklarende instantie de populatiegegevens moet aansluiten op de rekeningen. De instanties voor sommige betaalorganen hebben voor dit aspect van hun werk geen bewijsstukken (Ierland, Italië, Verenigd Koninkrijk), terwijl andere niet in staat waren de gegevens te toetsen (SDE in Frankrijk). In sommige gevallen omvatte de populatie verkeerdelijk andere dan EOGFL-betalingen en/of het nationale element van gecofinancierde maatregelen (Ierland, Verenigd Koninkrijk), hetgeen invloed kan hebben op de conclusies die uit de testresultaten worden getrokken.

Parameters

37. Steekproefneming wordt toegepast om na te gaan of het aantal fouten in de rekeningen over het geheel genomen van materieel belang (d.w.z. onaanvaardbaar hoog) is. Daartoe worden de in de steekproef aangetroffen fouten geëxtrapoleerd en worden de daaruit resulterende meest waarschijnlijke fout en de bovengrens van de foutenmarge(18) vergeleken met een vooraf bepaalde materialiteitsdrempel. Zolang deze laatste hoger is dan de bovengrens van de foutenmarge, kunnen de rekeningen aanvaardbaar worden geacht. Alle bezochte verklarende instanties werkten met een materialiteitsdrempel van 1 %.

38. Hoewel is voorgeschreven dat de verklarende instanties met hun controles een globale zekerheid van 95 % moeten bereiken, behoeft die niet volledig uit op de gegevens gerichte controles van steekproeven te komen. Volgens de controlenormen kan de nodige zekerheid ten dele ook worden bereikt door een beoordeling van het inherente risico en het internecontrolerisico; dit maakt de uit op gegevens gerichte controles te verkrijgen zekerheid - en dus ook de steekproeven - kleiner. Maar om zekerheid te krijgen uit een beoordeling van het internecontrolerisico moet de controleur de werking van de interne controle beoordelen en testen en kunnen concluderen dat deze aan hoge normen voldoet.

39. Tweederde van de verklarende instanties trachtte de voorgeschreven zekerheidsgraad (95 % aanbevolen door de Commissie) volledig te bereiken door op gegevens gerichte controles van steekproeven (zie tabel 5). Sommige verklarende instanties vertrouwden op opgedane ervaring en een goede interne controle om de zekerheidsgraad uit steekproeven en dus ook de steekproefomvang te verminderen (zie tabel 5). Denemarken evalueerde het risico per populatie en stelde zijn steekproef zo samen dat het daaruit 80 % zekerheid kon krijgen voor akkerbouwgewassen en 90 % voor uitvoerrestituties. De verklarende instantie voor ENR in Italië trachtte 80 % zekerheid te halen uit de steekproef en vertrouwde voor de rest op haar beoordeling van de internecontroleprocedures, en met name op het werk van de dienst Interne controle, ondanks het feit dat de maatregel van de oppervlaktesteun pas in 1998 werd ingevoerd en noch de verklarende instantie, noch de interne controle bijgevolg enige ervaring had met de controle van een dergelijke regeling. In Ierland trachtte de verklarende instantie voor de meeste gecontroleerde regelingen 75 % zekerheid te bereiken uit de steekproef. Het Verenigd Koninkrijk verkreeg 63 tot 74 % zekerheid uit zijn op gegevens gerichte controles en de rest uit zijn beoordeling van het inherente risico en het internecontrolerisico. Deze lagere zekerheidsniveaus zijn aanvaardbaar indien de verklarende instantie kan aantonen dat zij de overige vereiste zekerheid uit andere bronnen kan verkrijgen.

Steekproefomvang

40. In de richtlijnen van de Commissie van juli 1998 over steekproefneming en foutenevaluatie wordt voorgesteld ten minste 85 % van de zekerheid te halen uit op gegevens gerichte controle. Dat vergt een steekproef met een omvang van minimaal 223 transacties, die toeneemt tot 406 transacties wanneer de zekerheid volledig door op gegevens gerichte controles moet worden verkregen. Hoewel deze richtlijn te laat kwam om van invloed te zijn op de steekproeven die de verklarende instanties voor 1998 namen, namen de meeste in feite een aantal steekproeven dat binnen dit bereik viel. Sommige instanties controleerden veel meer transacties dan volgens een strikte toepassing van MUS nodig was: RRV in Zweden controleerde er bijvoorbeeld dubbel zoveel.

41. Voor 1998 controleerden de verklarende instanties ongeveer 32000 betalingen. Op nationaal niveau is er een zeer opmerkelijk verschil in het aantal gecontroleerde transacties: van 131 in Griekenland tot 11000 in Spanje. De verklaring ligt goeddeels in het aantal en de aard van de betaalorganen zelf, maar van belang is ook de vrijheid die de verklarende instanties is gelaten om het aantal populaties voor de controle vast te stellen.

Foutenevaluatie

42. De richtlijn van de Commissie citeert IAS 19 (vervangen door ISA 530), die zegt dat de controleur de in de steekproef ontdekte fouten moet analyseren en ze extrapoleren naar de hele populatie. Daarna moet hij deze geëxtrapoleerde fout in de populatie vergelijken met de toelaatbare fout. Hiervoor moet de verklarende instantie de meest waarschijnlijke fout (MWF) en de bovenste foutengrens (BFG) berekenen(19). Strikt genomen heeft de controleur alleen 95 % zekerheid dat de fouten niet van materieel belang zijn indien de BFG onder de vooraf vastgestelde materialiteitsdrempel ligt.

43. Er zijn twee hoofdtypes van fouten: materiële en formele. Materiële fouten hebben enig financieel effect, want aan de begunstigde is een onjuist bedrag betaald, dat vervolgens ten onrechte door de Commissie is terugbetaald. Formele fouten zijn fouten in de behandeling van een specifieke transactie, waarbij echter wel een correct bedrag werd betaald aan de begunstigde en gedeclareerd bij de Commissie. Met betrekking tot de certificering van de rekeningen houdt de Commissie zich alleen bezig met materiële fouten. Binnen deze categorie onderscheidt zij systematische en willekeurige ("one-off") fouten. Bij systematische fouten moet de reële omvang van de fout in de populatie worden vastgesteld en niet geëxtrapoleerd. Willekeurige fouten in de steekproef moeten worden geëxtrapoleerd.

44. De Rekenkamer vindt de foutenevaluaties in de verslagen van de verklarende instanties in sommige gevallen onvolledig of onsamenhangend:

a) sommige lidstaten vermelden alle aangetroffen fouten, ongeacht de waarde ervan (Duitsland), terwijl andere een ingebouwde tolerantiedrempel hebben, waardoor kleine fouten niet werden meegenomen in de extrapolatie (Italië);

b) de verklarende instantie heeft de nationale inhoudingen op betalingen aan de begunstigden niet als fouten behandeld (Griekenland);

c) in het verslag van de verklarende instantie waren wel systematische fouten beschreven, maar deze werden niet gekwantificeerd noch opgenomen in de samenvatting van de foutenevaluatie en werden ten laste van de nationale begroting gebracht (Verenigd Koninkrijk);

d) fouten werden omgezet van willekeurige in systematische en zijn dus niet geëxtrapoleerd (Duitsland, Zweden) en in Italië werd een onregelmatige betaling, die in de door de verklarende instantie onderzochte steekproef was aangetroffen, niet als een fout behandeld omdat een terugvorderingsactie was gestart, maar dit gebeurde pas na de afsluiting van de rekeningen.

45. Bij de 37 betaalorganen (samen goed voor 36 % van de uitgaven) waarvoor de verklarende instanties de MWF berekenden, beliep het totale foutenbedrag 43,4 miljoen euro, hetgeen overeenkomt met een foutenpercentage van 0,2 %. Bij 17 andere betaalorganen (33 % van de uitgaven) wordt in de verslagen van de verklarende instanties uitdrukkelijk gezegd dat er geen fouten werden aangetroffen. Bij de 37 overige betaalorganen (31 % van de uitgaven) is de situatie onduidelijk: ofwel werden er geen fouten aangetroffen, ofwel werden ze niet geëxtrapoleerd.

46. Toen de Commissie de foutenevaluaties van Duitsland herberekende, bleek dat drie verklarende instanties (Beieren, Baden-Wurtemberg, Nedersaksen) de rekeningen van de betaalorganen ten onrechte hadden goedgekeurd. Daarop hebben twee verklarende instanties (Beieren en Baden-Wurtemberg) enkele willekeurige fouten omgezet in systematische fouten en de Commissie ervan overtuigd dat hun rekeningen juist waren. In Zweden ontdekte de verklarende instantie twee fouten die hadden moeten leiden tot een beperking bij haar verklaring over de rekeningen, maar zij besloot de grootste van beide fouten als systematisch te beschouwen en nader onderzoek te verrichten. De nieuwe richtlijn van juli 1998 biedt de lidstaten inderdaad de mogelijkheid beperkingen te vermijden door extra controlewerk te verrichten. De Rekenkamer vindt dit alleen aanvaardbaar als dat werk wordt verricht voordat de verklaring is afgegeven.

47. De bezochte verklarende instanties gaan niet over tot een follow-up van fouten die zij bij de opstelling van de verklaring over het vorige jaar hebben ontdekt. Bovendien houdt de Commissie geen toezicht op de foutenpercentages. Wil de Commissie kunnen vaststellen of de situatie bij een bepaald betaalorgaan verbetert of verslechtert en alle schijnbare anomalieën ontdekken in de foutenpercentages die de verklarende instanties opgeven voor verschillende betaalorganen in eenzelfde lidstaat, dan moet zij een database opzetten.

Plaatselijke kantoren en controles ter plaatse

48. Sommige verklarende instanties hebben onvoldoende aandacht aan plaatselijke kantoren besteed. Zo zijn in Spanje binnen de autonome gemeenschappen een aantal regionale kantoren en nog veel meer lokale kantoren betrokken bij de behandeling van de aanvragen, maar de verklarende instantie bezoekt er maar enkele(20).

49. Verordening (EG) nr. 1663/95 verbiedt de verklarende instanties niet, controles ter plaatse te verrichten op het niveau van de uiteindelijke begunstigde. Ze moeten bevestigen dat het betaalorgaan in staat is de conformiteit van de aanvragen met de communautaire regelgeving te waarborgen voordat ze worden gehonoreerd (zie paragraaf 5). Bij de meeste regelingen betekent dit in de praktijk dat het IACS correct is toegepast en dat het voorgeschreven aantal inspecties op de boerderij is verricht. De meeste verklarende instanties bevestigden alleen maar dat het voorgeschreven aantal inspecties was verricht en hebben de IACS-inspecties niet herhaald of bijgewoond. Wanneer de verklarende instanties de conformiteit met de communautaire regelgeving bevestigen, zijn zij meestal niet in het bezit van informatie over foutenpercentages en in het kader van het IACS toegepaste sancties of maken zij daar geen gebruik van. Doordat de Commissie de betaalorganen niet verplicht hun bevindingen door middel van willekeurige en op risico's gebaseerde steekproeven duidelijk te presenteren en de toegepaste sancties te kwantificeren, wordt een fundamentele maatstaf voor de werkelijke foutwaarde in de IACS-populatie niet berekend. De Commissie zou erop moeten aandringen dat deze gegevens worden verstrekt en door de verklarende instantie worden geverifieerd.

50. In Zweden heeft de verklarende instantie wettelijk niet het recht bezoeken ter plaatse op het niveau van de uiteindelijke begunstigde af te leggen. Andere lidstaten zijn daarin minder strikt. Zo heeft de verklarende instantie in Oostenrijk de IACS-inspecteurs bij 29 bezoeken vergezeld. In één van de drie autonome gemeenschappen die de Rekenkamer in Spanje bezocht, had de verklarende instantie drie herinspecties bijgewoond van de tien die de technische diensten van het betaalorgaan uitvoerden. In Nederland was de verklarende instantie bij geen enkele inspectie aanwezig. Naar het oordeel van de Rekenkamer zouden de verklarende instanties meer aandacht moeten besteden aan hun beoordeling van de doeltreffendheid van het IACS en kennis uit de eerste hand moeten verzamelen door de inspecteurs te vergezellen bij gewone en herinspecties. Dat geldt ook voor douanecontroles.

Verklaringen met beperking

51. Uit tabel 3 blijkt dat het aantal rekeningen waarbij de verklarende instanties een beperking hebben aangebracht, in de periode 1996-1998 met 40 % (van 21 tot 13) is gedaald. Toch blijven de uitgaven op de betrokken rekeningen in 1998 onaanvaardbaar hoog: 11700 miljoen euro ofwel 30 %. Van zeven betaalorganen werden de rekeningen voor 1996 en 1997 van een beperking voorzien, maar nadien kregen ze goedkeurende verklaringen. Drie betaalorganen geven nog steeds reden tot bezorgdheid omdat zij in 1997 en 1998 een verklaring met beperking kregen en één ervan is dat van Griekenland, het derde grootste betaalorgaan. Alleen over de rekeningen van het Spaanse FEGA werd drie jaar na elkaar een verklaring met beperking afgegeven. De gebruikelijke redenen voor een beperking zijn inperking van het bereik (de verklarende instantie kon niet alle nodige informatie verkrijgen) en het niet voldoen aan de erkenningscriteria: voorraad- en debiteurenrekeningen, controle over gedelegeerde organen, prestaties van technische diensten (IACS), boekhouding en interne controle.

52. Een verklaring met beperking kan ertoe leiden dat de door het betaalorgaan gedeclareerde uitgaven uit de financiële beschikking van april worden weggelaten in afwachting van nader onderzoek en opheldering. De rekening wordt later in een tweede beschikking van de Commissie met of zonder correcties goedgekeurd. Soms worden rekeningen waarover een verklaring met beperking is afgegeven meteen door de Commissie geaccepteerd omdat het voorbehoud voor het betrokken jaar geen financieel belang heeft.

CONFORMITEITSBESCHIKKINGEN

53. Het feit dat voor de rekeningen voor een bepaald EOGFL-jaar een financiële goedkeuringsbeschikking is genomen, belet de Commissie niet, nadien uitgaven af te wijzen waarvan zij meent dat ze niet overeenkomstig de communautaire voorschriften zijn gedaan. Hoewel de verklarende instanties zich niet moeten uitspreken over de wettigheid en regelmatigheid van de door de betaalorganen gedeclareerde uitgaven, bevatten hun verslagen toch vaak opmerkingen op dat gebied. De verslagen bevatten dus een input voor het werk van de eenheid in DG Landbouw die verantwoordelijk is voor de conformiteitsonderzoeken. Deze eenheid heeft een belangrijk permanent programma om na te gaan of de communautaire voorschriften naar behoren werden toegepast en of de betalingen aan de uiteindelijke begunstigden correct waren. Wanneer deze inspecties wijzen op een onbevredigende werking van de landbouwsubsidies kan de Commissie correcties opleggen, hetzij volgens een forfaitair percentage van de betrokken uitgaven (2, 5, 10 of 25 %), hetzij - indien mogelijk - op grond van een specifieke kwantificering van de onjuiste betalingen aan de begunstigden. Als de Commissie op grond van haar verificatie van zulke opmerkingen dan wel op grond van haar eigen onderzoek correcties voorstelt, moet zij dit ter kennis brengen van de lidstaten, die het recht hebben de bemiddelingsprocedure aan te vangen. Pas wanneer deze procedure is doorlopen, kan de Commissie een conformiteitsbeschikking geven. Alleen verrichtingen van maximaal twee jaar vóór de kennisgeving van de controlebevindingen kunnen worden gecorrigeerd.

54. De eerste conformiteitsbeschikking werd pas in februari 1999 gegeven (zie tabel 1) en bestond grotendeels uit correcties voor herhaalde tekortkomingen. De tweede had betrekking op tekortkomingen in de toepassing van het "Over Thirty Months Scheme" in het Verenigd Koninkrijk(21) en de derde betrof te late betalingen en andere boekhoudkundige aanpassingen. De gecumuleerde waarde van deze drie conformiteitsbeschikkingen van 1999 is betrekkelijk laag (207 miljoen euro) en heeft betrekking op de EOGFL-jaren 1996-1998 (zie tabel 6). Aangezien latere conformiteitsbeschikkingen eveneens uitgaven van 1996 kunnen betreffen, is het te vroeg voor conclusies over de totale waarde van de correcties, zelfs voor het eerste jaar van het gewijzigde goedkeuringssysteem (1996).

Tabel 6

Correcties bij de goedkeuring van de rekeningen (1991 - 1998)

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

NB:

De cursief gedrukte bedragen zijn voorlopig.

Wisselkoersen:

1991: wisselkoers gebruikt in bijlage 23 van het 24e. financieel verslag "Financiële resultaten van de goedkeuringsbeschikking 1991".

1992, 1993: wisselkoersen gebruikt in de speciale verslagen nrs. 1/97 en 2/98 van de Rekenkamer voor correcties en uitsluitingen, alsmede gedeclareerde uitgaven.

Vanaf 1994: wisselkoersen gebruikt door de Commissie in haar beknopte verslagen.

DE BEMIDDELINGSPROCEDURE

Achtergrond

55. De bemiddelingsprocedure start nadat de Commissie haar opmerkingen naar de lidstaat heeft gezonden. Doorgaans wordt in de brief gezegd dat correcties worden overwogen, maar het bedrag wordt niet gespecificeerd. De lidstaten moeten schriftelijk antwoorden en krijgen dan de kans de voorgestelde correctie te bespreken tijdens bilaterale bijeenkomsten met de Commissie. Na zulke ontmoetingen deelt de Commissie de lidstaat de waarde mee van de correctie die zij wil aanbrengen. De lidstaat heeft gedurende 30 dagen de tijd om te beslissen of hij de zaak aan het bemiddelingsorgaan zal voorleggen. Voor bemiddeling is een termijn van vier maanden gesteld, onverminderd het recht van de lidstaat, in beroep te gaan bij het Europese Hof van Justitie. In plaats van de zaak aan het bemiddelingsorgaan voor te leggen, kunnen lidstaten zich ook rechtstreeks tot het Hof van Justitie wenden.

56. Het bemiddelingsorgaan werd opgericht in 1994(22) (en is vanaf september 1994 operationeel) in het kader van de "hervorming-Belle" en maakt een integrerend deel uit van de goedkeuringsprocedure. Adviezen van het bemiddelingsorgaan zijn niet bindend voor het definitieve besluit van de Commissie over de goedkeuring van de rekeningen. Het bemiddelingsorgaan bestaat uit vijf leden die na raadpleging van het Comité van het EOGFL door de Commissie worden benoemd.

57. De procedure werd voor het eerst toegepast bij de goedkeuring van de rekeningen van 1992 en ging dus vooraf aan de invoering van de afzonderlijke financiëlegoedkeuringsbeschikking in 1996. In feite hebben de meeste van de 120 adviezen tot eind 1999 betrekking op de periode 1992-1995.

58. De Rekenkamer heeft het werk van het bemiddelingsorgaan reeds besproken in haar speciale verslagen over de goedkeuring van de rekeningen over 1992 en 1993(23), maar verrichtte tot op heden geen uitgebreid onderzoek. In 1999 werd een evaluatie verricht door de goedkeuringseenheid van DG Landbouw samen met het secretariaat van het bemiddelingsorgaan. Die evaluatie had door een onafhankelijker dienst, bijvoorbeeld de financiële controle, moeten worden verricht.

59. Het evaluatieverslag beschrijft het werk en de moeilijkheden van het bemiddelingsorgaan. De voornaamste problemen waarmee het bemiddelingsorgaan te kampen heeft, zijn het bereiken van overeenstemming tussen de verschillende diensten van de Commissie binnen de termijn van vier maanden(24) en het verwerken van "nieuwe" informatie die de lidstaten verstrekken ten tijde van de bemiddeling en niet voordien. De Rekenkamer stemt in met vele punten in het verslag, maar trekt andere conclusies uit de daarin opgenomen gegevens. Die afwijkende conclusies berusten op een onderzoek van een steekproef van 50 adviezen van het bemiddelingsorgaan en worden hierna uiteengezet.

Rol van het bemiddelingsorgaan

60. De groep-Belle gaf in overweging een dwingend systeem in te voeren zodat de Commissie en de lidstaten hun geschillen buiten de rechter om en in overleg konden regelen via een onafhankelijk adviesorgaan. In werkelijkheid werd bij Beschikking 94/442/EG van de Commissie(25) een bemiddelingsorgaan ingesteld dat met betrekking tot de correcties die de Commissie in het kader van de procedure tot goedkeuring van de rekeningen voorstelde, moest pogen "de uiteenlopende standpunten van de Commissie en de betrokken lidstaat nader tot elkaar te brengen".

61. In december 1995 bracht de voorzitter van het bemiddelingsorgaan verslag uit over het eerste jaar waarin het had gefunctioneerd. Het was reeds duidelijk geworden dat het orgaan geen definitieve schikkingen had kunnen realiseren. Dit verslag leverde de input voor het studiedocument van de Commissie(26), waarin werd erkend dat bemiddeling in wezen onrealistisch was, maar waarin toch elke gedachte aan arbitrage werd verworpen, omdat dit zou inhouden dat de adviezen van het bemiddelingsorgaan bindend zouden zijn. In plaats daarvan werd voorgesteld dat het bemiddelingsorgaan zich zou concentreren op de argumenten van beide partijen, de steekhoudendheid daarvan zou beoordelen en een correctie zou aanbevelen die het passend acht. Het studiedocument bevatte ook een voorstel tot wijziging van de beschikking waarbij het bemiddelingsorgaan was ingesteld, waardoor een grotere nadruk kwam te liggen op artikel 1, lid 1, onder c), volgens hetwelk het bemiddelingsorgaan een verslag moet opstellen en alle onopgeloste meningsverschillen moet toelichten. Het voorstel werd niet aangenomen. Het bemiddelingsorgaan maakte wel opmerkingen over correcties die het overmatig achtte, maar verklaarde nooit openlijk dat bepaalde correcties groter hadden moeten zijn, hoewel artikel 1 zulks niet verbiedt.

Meting van de prestaties van het bemiddelingsorgaan

62. In het evaluatieverslag werd een aantal criteria genoemd waaraan de toegevoegde waarde en de doeltreffendheid van het bemiddelingsorgaan zouden kunnen worden getoetst: naleving van de termijn van vier maanden, resultaat, invloed op het aantal aan het Europese Hof van Justitie voorgelegde gevallen en financieel effect. De Rekenkamer verrichtte op die punten haar eigen analyse.

De termijn van vier maanden

63. De algemene regel is dat het bemiddelingsorgaan zijn verslag binnen de termijn van vier maanden moet opstellen. Maar die termijn werd in 25 van de 120 zaken met één of twee maanden (in één geval met vier maanden) verlengd, wanneer de Commissie instemde met een desbetreffend verzoek van de lidstaten, teneinde hun meer tijd te geven om hun bewijsstukken over te leggen. Zelfs na deze verlengde periode was slechts 20 % van de 25 betrokken zaken effectief afgesloten.

64. Gemiddeld duurt het nog eens vijf maanden voordat de Commissie een conformiteitsbeschikking geeft waarin de door het bemiddelingsorgaan overwogen correcties formeel worden vastgelegd. Wegens pieken in de werkdruk van het bemiddelingsorgaan kunnen zaken vertraging oplopen en dus niet volgens plan worden opgenomen in het verzoek om een conformiteitsbeschikking. Zo moesten bij de vierde conformiteitsbeschikking(27) 18 bemiddelingszaken (277 miljoen euro) terzijde worden gelaten omdat ze nog in behandeling waren bij het bemiddelingsorgaan. De rekeningen zelf worden gemiddeld twee maanden na de datum van de conformiteitsbeschikking aangepast. Gewoonlijk verloopt er dus een jaar tussen de datum waarop een correctie ter bemiddeling wordt voorgelegd, en die waarop deze ten laste van de lidstaat wordt gebracht. De Rekenkamer vond geen bewijs voor de stelling in het evaluatieverslag dat de Commissie dankzij de bemiddeling eerder tot een besluit komt.

Resultaat

65. In de referentieperiode werden 279 correcties met een totale waarde van 2 436,2 miljoen euro voorgesteld en vermeld in het evaluatieverslag; voor 125 correcties voor een waarde van 1 636,2 miljoen euro (tweederde) werd bemiddeling gevraagd. In de loop van de bemiddelingsprocedure werd dat totaal verminderd met 275 miljoen euro (17 %).

66. In het evaluatieverslag wordt gesteld dat de bemiddeling in 17 % van de 120 zaken slaagde, omdat de lidstaat de voorgestelde correcties accepteerde of omdat de Commissie ze verlaagde of introk. Toch werden vier correcties nadien aan het Europese Hof van Justitie voorgelegd(28) en meerdere zaken kwamen te vervallen omdat de Commissie de voorgestelde correctie verlaagde voordat er een hoorzitting ter bemiddeling plaatsvond. Als die zaken niet worden meegeteld, zou het werkelijke "succes"-percentage tot 10 % van het aantal zaken.

67. In 26 % van de zaken stemt het orgaan in met de door de Commissie voorgestelde correctie en in 50 % van de zaken acht het een lagere dan de voorgestelde correctie gewettigd, maar handhaaft de Commissie haar standpunt. Vele van deze zaken worden ook aan het Europese Hof van Justitie voorgelegd.

68. In 10 % van de zaken kan het orgaan niet tot een besluit komen omdat het juridisch geen bevoegdheden heeft of omdat onvoldoende informatie beschikbaar is voor een conclusie. De meeste van deze correcties worden eveneens aan het Europese Hof van Justitie voorgelegd.

Waarom correcties worden betwist

69. Vier lidstaten (Griekenland, Spanje, Frankrijk en Italië) zijn goed voor 70 % van alle zaken die aan het bemiddelingsorgaan worden voorgelegd (80 % qua waarde). Dit komt overeen met hun aandeel in het totaal van de opgelegde correcties (zie grafiek 1). Het voordeel in termen van verlaagde correcties is evenredig, namelijk ongeveer 200 miljoen euro (75 % van de totale verlaging).

70. De meeste correcties die ter bemiddeling werden voorgelegd, waren gebaseerd op forfaitaire percentages; voor de periode 1992-1995 was dit 60 % van het aantal en 70 % van de waarde. De lidstaten vragen bemiddeling inzake de forfaitaire percentages(29) om verschillende redenen:

a) verhoging van de aanvankelijk door de Commissie voorgestelde correcties;

b) regionale problemen: "gecentraliseerde" lidstaten (die geen regionaal netwerk van controles en betaalorganen hebben) zijn bijzonder kwetsbaar in geval van toepassing van forfaitaire correcties omdat bevindingen voor een bepaalde regio worden geëxtrapoleerd naar nationaal niveau;

c) verbeteringen na de controle: voordat het gewijzigde goedkeuringssysteem werd ingevoerd, gaf de Commissie de lidstaten de kans te bewijzen dat de situatie waarop de voorgestelde correctie berustte sindsdien was verbeterd; de Commissie erkende dit en verminderde de sanctie, ook al waren de tekortkomingen duidelijk voorgekomen gedurende de hele periode waarop de correctie betrekking had. Na kritiek van de Rekenkamer en het Europees Parlement werd deze aanpak opgegeven. In meer recente gevallen blijkt dat correcties wegens tekortkomingen elk jaar opnieuw kunnen worden toegepast, tenzij de verbeteringen het gewenste effect hadden.

Grafiek 1

Totaalbedrag van de correcties in de beschikkingen en waarde van de aan het bemiddelingsorgaan voorgelegde zaken, per lidstaat (1992-1995)

>PIC FILE= "C_2001069NL.002101.EPS">

Het Europese Hof van Justitie

71. Als voordeel van de invoering van de bemiddelingsprocedure werd onder meer verwacht dat er minder zaken aan het Europese Hof van Justitie zouden worden voorgelegd, maar dat aantal bleef gelijk (gemiddeld vijf à zes zaken per jaar). Tijdens de referentieperiode (de EOGFL-jaren 1992-1995) werden 25 zaken aan het Hof voorgelegd betreffende 54 correcties met een waarde van 979 miljoen euro, ofwel 60 % van het ter bemiddeling voorgelegde totaal. In november 1999 was uitspraak gedaan in tien zaken betreffende 21 correcties (283 miljoen euro). In alle zaken werd de Commissie in het gelijk gesteld(30).

72. In zaak 347/85(31) werd geoordeeld: "... wanneer de Commissie... de financiële effecten van de onrechtmatige handeling [heeft berekend]... dient de lidstaat... te bewijzen dat deze berekeningen niet correct zijn". Meer algemeen verwijst het arrest ook naar zaak 49/83: "Wanneer ten slotte de Commissie weigert om bepaalde uitgaven ten laste van het EOGFL te brengen, op grond ervan dat deze het gevolg waren van aan een lidstaat toe te rekenen overtredingen van communautaire voorschriften, moet deze lidstaat bewijzen dat de voorwaarden voor het verkrijgen van de door de Commissie geweigerde financiering zijn vervuld".

73. Het Europese Hof van Justitie kan alleen beslissen tot handhaving of nietigverklaring. Het kan geen wijziging van het feitelijke correctiebedrag aanbevelen, hoewel het in één zaak (C-253/97 over olijfolie - 96/IT/044) heeft verklaard dat een hogere correctie gerechtvaardigd had kunnen zijn.

GOEDKEURINGSBESCHIKKINGEN

Correcties als prestatie-indicator

74. In het gewijzigde systeem zijn de correcties tot nu toe aanzienlijk lager dan in het oude systeem (zie grafiek 2). Het Europees Parlement en het Comité van onafhankelijke experts hebben hun bezorgdheid uitgesproken over het dalende niveau van de correcties. Zij zien daarin een aanwijzing dat de goedkeuringseenheid van de Commissie wel eens minder effectief zou kunnen zijn dan vroeger, door een achteruitgang in het bereik en/of de kwaliteit van de controles. Voor die theorie bestaat weinig bewijs. Alle tekenen wijzen juist in de andere richting: de goedkeuringseenheid is in de loop der jaren aanzienlijk versterkt en de uitgebrachte verslagen zijn meestal compleet en scherp.

Grafiek 2

Correcties bij de goedkeuring van de rekeningen (1991-1998)

>PIC FILE= "C_2001069NL.002201.EPS">

75. De gepubliceerde financiële goedkeuringsbeschikkingen zijn niet makkelijk te begrijpen. De presentatie is wel coherent, maar ook ingewikkeld. De belangrijkste informatie die niet in de gepubliceerde beschikkingen voorkomt, is de waarde van de correcties; deze is alleen te vinden in de niet-gepubliceerde samenvatting. In de conformiteitsbeschikkingen wordt de waarde van de correcties wel duidelijk vermeld. Elke vergelijking zou moeten uitgaan van de totale waarde van de correcties, exclusief te late betalingen en andere "automatische" correcties (want die vormen geen aanwijzing voor de effectiviteit van de goedkeuringseenheid). De bedragen voor de jaren 1991-1998 zijn weergegeven in tabel 6. Alleen de jaren 1991-1995 zijn afgesloten en over de laatste correcties voor het begrotingsjaar 1996 zal misschien pas eind 2000 worden beslist. Ook een aantal andere factoren verklaart de kennelijke afname van de jaarlijkse correctiewaarde.

76. Het feit dat zeer weinig gegevens beschikbaar zijn, doet vermoeden dat de correcties in het kader van de financiële beschikkingen slechts een zeer klein deel van het totale aantal correcties voor een bepaald jaar uitmaken (zie grafiek 2). In een document in antwoord op vragen van het Comité van onafhankelijke experts verklaarde de Commissie dat de correcties bij de financiële goedkeuring sloegen op kleine boekhoudkundige aanpassingen en andere fouten en dat de gewijzigde procedure onvermijdelijk leidde tot grote vertragingen bij de vaststelling van de definitieve conformiteitscorrecties voor een bepaald jaar. De goedkeuring van de uitgaven in de financiële beschikkingen doet geen afbreuk aan latere conformiteitsbeschikkingen, die meestal betrekking hebben op twee of drie jaar en worden gegeven met onregelmatige tussenpozen naar gelang van het verloop van de bemiddelingsprocedure.

77. De jaarlijkse verklaring over de rekeningen van de betaalorganen heeft het algemene niveau van de financiëleverantwoordingsplicht verhoogd. Het feit dat moeten worden voldaan aan erkenningscriteria, met name wat de interne controle betreft, heeft tot een sterker gevoel van verantwoordelijkheid voor de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap geleid.

78. Ongetwijfeld heeft de invoering van het geïntegreerde beheers- en controlesysteem (IACS) groot effect gehad op de preventie van onregelmatige betalingen. De fysieke inspecties vooraf op de boerderij (5 % van de aanvragen per hectare en 10 % van de premieaanvragen per dier) zorgen ervoor dat een groot aantal aanvragen reeds vóór de betaling door de lidstaat wordt bestraft of afgewezen. Het gebruik van technieken zoals satellietcontrole, luchtfotografie, risicoanalyse en willekeurige steekproeven heeft een sterk afschrikwekkend effect. De mogelijkheid van kruiscontroles op de aanvragen maakt de ontdekking van valse aanvragen nog waarschijnlijker.

79. De Commissie heeft zich ertoe verbonden alleen dan correcties aan te brengen wanneer de lidstaat zelf nalaat tijdig corrigerende maatregelen te treffen bij fouten die door de verklarende instanties worden ontdekt. Bovendien zijn conformiteitscorrecties slechts mogelijk voor verrichtingen van maximaal twee jaar vóór de kennisgeving.

80. In de jaren 2000 en 2001 kunnen er aanzienlijke correcties komen als gevolg van het werk van het OLAF inzake reeds lang uitstaande schulden (zie paragraaf 16). Ook andere correcties op grond van de conformiteitscontroles van de goedkeuringseenheid zullen de totale waarde van de correcties op korte termijn wel doen toenemen. Op middellange termijn zou de waarde van de correcties moeten afnemen naarmate de doeltreffendheid en het bereik van het IACS toenemen.

Uitsluitingen

81. Er zijn twee redenen om uitgaven uit te sluiten van de financiële goedkeuringsbeschikking die uiterlijk op 30 april moet worden genomen: de verklarende instantie heeft een verklaring met beperking afgegeven wegens ernstige tekortkomingen en/of het werk van de verklarende instantie is niet bevredigend/toereikend (de Commissie wenst nadere informatie over bepaalde punten en verzoekt, aanvullende werkzaamheden te verrichten). Als dit is opgelost moet een tweede financiële goedkeuringsbeschikking worden gegeven. Voor de jaren 1996-1998 waren er telkens grote uitsluitingen (in totaal 28500 miljoen euro). Dat het om zulke enorme bedragen gaat, komt omdat alle door het betaalorgaan gedeclareerde uitgaven worden uitgesloten, ook al wordt slechts een gedeelte ervan betwist. De tijd die nodig is voor de goedkeuring van de uitgaven die van de financiële beschikking van april zijn losgekoppeld, is toegenomen van drie tot tien maanden (zie tabel 1).

Te late betaling aan de begunstigden

82. Verordening (EG) nr. 296/96 van de Commissie(32) verklaart hoe de betalingen aan de lidstaten moeten worden verminderd wanneer deze hun betalingen niet binnen de door de Commissie gestelde termijn hebben gedaan (de verordening laat een marge van 4 % toe). De aanpassingen wegens te late betalingen zijn weergegeven in tabel 6. Voor de jaren 1994-1998 vormen ze slechts 8 % van de totale waarde die in het begin door het systeem is bepaald. De lidstaten hebben verschillende redenen aangevoerd om niet te worden gestraft voor hun te late betalingen en de Commissie heeft die geaccepteerd.

83. In 1996 handhaafde de Commissie in haar derde conformiteitsbeschikking bijvoorbeeld slechts 25,2 miljoen euro van de aanvankelijk berekende 271,7 miljoen euro. Tot verminderingen werd "ad hoc" besloten op basis van de door de lidstaten verstrekte informatie, die na veel discussies en na onderzoek van de bewijsstukken door de Commissie werd geaccepteerd. De verminderingen houden verband met boekhoudkundige fouten (53 miljoen euro voor Griekenland), respijt voor Italië ter uitvoering van bijkomende controles waarom de Commissie had gevraagd (154 miljoen euro) en toenemende vertragingen wegens problemen bij de wijziging van het betalingssysteem voor het Verenigd Koninkrijk.

84. Het is de taak van de Commissie de door de lidstaten aangevoerde argumenten voor te late betalingen te beoordelen. Maar de Commissie vindt dat dit aspect van het werk weinig risico oplevert en verleent er dus geen prioriteit aan. Ondanks het feit dat de door het systeem aanvankelijk vastgestelde bedragen sinds 1996 veel groter zijn dan de totale waarde van de toegepaste correcties, wordt aan dit aspect weinig aandacht besteed.

Kwijting

85. Een van de belangrijkste punten van kritiek op het oude systeem was dat de goedkeuring van de rekeningen en bijgevolg de verlening van kwijting veel tijd vergde. Uit tabel 1 blijkt dat de invoering van het gewijzigde systeem nog geen invloed heeft gehad op de tijd die wordt besteed aan de goedkeuring van de rekeningen.

86. Het is te vroeg om te bepalen of de gewijzigde goedkeuringsprocedure invloed zal hebben op de kwijting en, zo ja, welke. De kwijting voor de EOGFL-jaren 1993-1995 werd door het Parlement in juli 2000 verleend. 1996 moet nog door de kwijtingverlenende autoriteit worden bestudeerd, hoewel de financiële goedkeuring in juli 1997 werd voltooid.

CONCLUSIES

87. Er zijn nog steeds te veel betaalorganen en het aantal zal waarschijnlijk nog toenemen. De Commissie moet de lidstaten aanmoedigen hun stelsel van betaalorganen te rationaliseren. Sommige betaalorganen zijn slecht gestructureerd en te veel ervan voldoen niet aan alle erkenningscriteria (zie de paragrafen 9-12). Dit is bijzonder zorgwekkend waar het gaat om de organen met de grootste uitgaven (zie de paragrafen 13-25). Het levert nog steeds grote problemen op, taken te delegeren en de nodige zekerheid te krijgen dat de douanecontroles naar behoren zijn verricht (zie de paragrafen 20-22).

88. De Rekenkamer meent dat de bemiddelingsprocedure niet doeltreffend genoeg is en dat het bemiddelingsorgaan over alle voorgelegde zaken een duidelijk standpunt zou moeten innemen en concrete voorstellen zou moeten doen inzake het toe te passen correctieniveau.

89. Het totale bedrag der correcties voor een bepaald jaar is in het gewijzigde systeem tot nu toe lager dan in het oude (zie paragraaf 74). Dit komt ten dele door het feit dat voor 1996 nog niet alle conformiteitsbeschikkingen zijn gegeven. Andere factoren die ook van invloed kunnen zijn, zijn betere controles vóór de betalingen (IACS) (zie paragraaf 78), de regel van 24 maanden, het feit dat de door de verklarende instanties ontdekte fouten niet dienen als basis voor correcties indien de lidstaten passende maatregelen nemen, en de invloed van het bemiddelingsorgaan. Het is dus ongepast aan het lagere correctieniveau een negatieve conclusie te verbinden.

90. Niet is bewezen dat de gewijzigde goedkeuringsprocedure ervoor heeft gezorgd dat de totale uitgaven van een bepaald jaar in termen van financiële juistheid en conformiteit sneller worden goedgekeurd. Meer dan drie jaar zijn verstreken sinds het eerste jaar van het gewijzigde systeem (1996) en de definitieve conformiteitsbeschikking is nog steeds niet gegeven. De voorschriften inzake erkenning en verklaring (zie paragraaf 77) hebben ertoe geleid dat de lidstaten veel beter verantwoording afleggen over de EOGFL-middelen, al zijn aan beide zijden nog verbeteringen mogelijk.

91. De algemene kwaliteit van de verslagen die de verklarende instanties over de jaren 1996-1998 hebben uitgebracht, is verbeterd. Dit is deels te danken aan een betere en nauwkeuriger begeleiding door de Commissie en ook aan de ervaring die de verklarende instanties in de praktijk hebben opgedaan. Toch is er nog ruimte voor verbetering en harmonisatie, met name in verband met de toepassing van technieken voor steekproefneming en foutenidentificatie, indeling en evaluatie (zie de paragrafen 33-46). Niettegenstaande deze tekortkomingen was de hervorming van de procedure ter goedkeuring van de rekeningen een succes.

Dit verslag werd door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld op haar zitting van 29 en 30 november 2000.

Voor de Rekenkamer

Jan O. Karlsson

President

(1) In het gemeenschappelijk landbouwbeleid moeten de lidstaten ervoor zorgen dat betalingen correct worden uitgevoerd en dat er voldoende strakke controles zijn. In dit stelsel liggen de uitgaven voor vrijwel 100 % bij de lidstaten, terwijl de Commissie de rol van eerlijke en onpartijdige kwaliteitsbewaker moet vervullen. Als de Commissie constateert dat er onjuiste betalingen zijn gedaan, verzoekt zij om terugvordering van het te veel betaalde volgens de procedure van het "goedkeuringsbesluit". De betrokken lidstaat kan dit besluit aanvaarden of het bilateraal aanvechten bij het bemiddelingsorgaan of, als dit niets oplevert, bij het Europese Hof van Justitie, dat als definitieve arbitrage-instantie fungeert (PE 285788/A).

(2) Speciaal verslag nr. 21/98 over de procedure voor erkenning en verklaring, zoals toegepast op de goedkeuring van de rekeningen voor 1996 (PB C 389 van 14.12.1998).

(3) Verordening (EEG) nr. 729/70 van de Raad van 21 april 1970 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (PB L 94 van 28.4.1970, blz. 13).

(4) Advies nr. 5/94 (PB C 383 van 31.12.1994).

(5) Verordening (EG) nr. 1287/95 van de Raad (PB L 125 van 8.6.1995, blz. 1).

(6) Verordening (EG) nr. 1663/95 van de Commissie (PB L 158 van 8.7.1995, blz. 6).

(7) Verordening (EEG) nr. 729/70 van de Raad, zoals gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 1287/95 (zie voetnoot 3).

(8) Dit maximum geldt niet in geval van fraude.

(9) Zie voetnoot 2 op bladzijde 5.

(10) PB C 349 van 3.12.1999.

(11) Griekenland heeft zich ertoe verbonden zijn betaalorgaan volledig te hervormen. Zo zullen het olijfoliebureau en de verschillende raden (katoen, tabak, melk) worden opgeheven. In de plaats van Gedidagep komt een vernieuwd en aanzienlijk versterkt betaalorgaan (1700 personeelsleden) en er wordt een openbare verklarende instantie opgericht met 50 personeelsleden.

(12) Zie voetnoot 2 op bladzijde 5.

(13) Verordening (EEG) nr. 595/91 van de Raad van 4 maart 1991 betreffende onregelmatigheden... en terugvordering van bedragen die... onverschuldigd zijn betaald... (PB L 67 van 14.3.1991, blz. 11).

(14) België, Griekenland, Spanje, Ierland, Nederland en Portugal.

(15) Luidens punt 4, onder iv), van de bijlage bij Verordening (EG) nr. 1663/95 moet het betaalorgaan "geregeld en tijdig worden ingelicht over de resultaten van de controles zodat steeds in aanmerking genomen kan worden of deze controles toereikend waren, voordat een aanvraag afgewikkeld wordt".

(16) PB L 293 van 12.11.1994, blz. 14.

(17) In Denemarken werd voor 1999 een particulier accountantskantoor aangewezen als verklarende instantie. In Duitsland zal de situatie waarschijnlijk tijdig worden geklaard voor de certificering van de rekeningen van 2000.

(18) De meest waarschijnlijke fout is de extrapolatie van de in de steekproef aangetroffen fouten tot de hele populatie. De bovenste foutengrens is de meest waarschijnlijke fout plus een statistische marge om rekening te houden met het risico dat de steekproef niet representatief is voor de populatie.

(19) MWF = totaal aantal fouten x GSI (gemiddeld steekproefinterval).

BFG = basisprecisie + totaal aantal fouten x GSI x PC (Poissoncoëfficiënt) + bekende (systematische) fouten.

(20) In de drie autonome gebieden die de Rekenkamer bezocht, controleerden de verklarende instanties zeven van de 18 regionale en drie van de 169 lokale kantoren.

(21) Zie speciaal verslag nr. 19/98 over de communautaire financiering van bepaalde maatregelen naar aanleiding van de BSE-crisis (PB C 383 van 9.12.1998).

(22) Beschikking 94/442/EG van de Commissie (PB L 182 van 16.7.1994, blz. 45).

(23) Speciaal verslag nr. 1/97 (PB C 52 van 12.2.1997) en speciaal verslag nr. 2/98 (PB C 121 van 20.4.1998).

(24) Deze opmerking werd reeds gemaakt door de voorzitter van het bemiddelingsorgaan in zijn verslag van december 1995 over het eerste jaar waarin de procedure werd toegepast.

(25) Zie voetnoot 1.

(26) FR/06/95/50800000. P00.

(27) Beschikking 2000/216/EG van de Commissie (PB L 67 van 15.3.2000, blz. 37).

(28) Griekenland 28, 48 en 65 en Italië 94.

(29) De forfaitaire percentages zijn 2, 5, 10 en 25 %.

(30) Twee andere zaken (C-245/97 en C-129/99) werden rechtstreeks aan het Europese Hof van Justitie voorgelegd; over de eerste is reeds uitspraak gedaan en de tweede is geschrapt.

(31) Verenigd Koninkrijk tegen Commissie: goedkeuring van EOGFL-rekeningen, Jurisprudentie van het Europese Hof van Justitie 1988, blz. 1749.

(32) Verordening (EG) nr. 296/96 van de Commissie van 16 februari 1996 betreffende de door de lidstaten te verstrekken gegevens en de maandelijkse boeking van de uit de afdeling Garantie van het EOGFL gefinancierde uitgaven, alsmede tot intrekking van Verordening (EEG) nr. 2776/88 (PB L 39 van 17.2.1996, blz. 5).

Antwoorden van de commissie

SAMENVATTING

Context

De hervorming van de goedkeuring van de rekeningen was zowel voor de Commissie als voor de lidstaten een ingrijpende zaak. In talrijke gevallen werden van de lidstaten aanzienlijke wijzigingen vereist.

De Commissie is het er met de Rekenkamer over eens dat, wat betrouwbaarheid, doorzichtigheid en prestaties betreft, aanzienlijke vooruitgang is geboekt. Toch zijn nog meer verbeteringen noodzakelijk. Een momentopname is echter moeilijk omdat er steeds nieuwe verbeteringen en ontwikkelingen zijn.

De diensten van de Commissie zullen zelf of door middel van het jaarlijks onderzoek van de verslagen van de verklarende instanties erop toezien dat de erkenningscriteria steeds in acht worden genomen. De kwaliteit van deze verslagen neemt steeds toe. In 1999 werd het verslag genormaliseerd en verbeterd door de invoering van een nieuw model, met name wat betreft steekproeven en foutenevaluatie.

Het onderzoek van de Rekenkamer sloot op talrijke punten aan bij de lopende werkzaamheden van de Commissie. De Rekenkamer concentreerde zich op de werking van de verklarende instanties, terwijl de Commissie meer tijd besteedde aan de controle van de werking van de betaalorganen. Bij het onderzoek van de verslagen 1999 werd rekening gehouden met de opmerkingen van de Rekenkamer. De Commissie dankt de Rekenkamer voor de hulp die zij hierbij heeft verleend.

Erkenning

De wetgevingsautoriteit heeft besloten dat het aantal betaalorganen moet worden vastgesteld door de lidstaten. De Commissie zou het aantal betaalorganen willen verminderen, maar haar invloed is beperkt. Toch heeft zij bij de lidstaten erop aangedrongen dit aantal te beperken en enkele lidstaten hebben dit ook gedaan.

De verklarende instanties

De Rekenkamer stelt dat vier verklarende instanties niet hebben voldaan aan de onafhankelijkheidsvereiste. De Commisie is van oordeel dat het gebruik door de verklarende instanties van de door de interne controle verrichte verificaties van de betaalorganen niet onterecht is; toch kan de interne controle worden verbeterd om beter de internationale controlenormen in acht te kunnen nemen en om over de nodige ondersteunende documenten te kunnen beschikken. In dit verband heeft de Rekenkamer kunnen vaststellen (zie paragraaf 29) dat de Commissie dit probleem ondertussen heeft opgelost.

De Commissie is van mening dat het al te simplistisch is om het bedrag van de door de verklarende instanties aangegeven uitgaven samen met de rekeningen waarvoor een verklaring met beperking is afgegeven, als een prestatie-indicator te gebruiken. Het is belangrijk dat ieder voorbehoud afzonderlijk wordt onderzocht alvorens een oordeel wordt uitgesproken.

De bemiddelingsprocedure

De Commissie beschikt in het kader van de goedkeuringsprocedure over zeer ruime bevoegdheden. In de eerste plaats is zij verantwoordelijk voor de controle en de evaluatie van de manier waarop de lidstaten de uitgaven van het EOGFL-Garantie beheren en in de tweede plaats is zij de instelling die unilateraal beslist over de bedragen waarvoor financiering wordt geweigerd.

In een dergelijk systeem is het, zoals in ieder controlesysteem, belangrijk dat de gecontroleerde het recht heeft om zijn standpunt te kennen te geven en de gegrondheid van de argumenten van de controleurs in vraag te stellen.

Dit gebeurt gedeeltelijk door een uitwisseling van standpunten en informatie in het kader van een bilaterale procedure tussen de lidstaat en de Commissie. De gegrondheid van de door de Commissie aangevoerde argumenten wordt bovendien onderzocht door een bemiddelingsorgaan dat tevens een soort externe controle uitoefent op de kwaliteit van het door de controleurs van de Commissie verrichte werk. De bemiddelingsprocedure is volgens de Commissie dan ook een belangrijk en noodzakelijk onderdeel van de goedkeuring van de rekeningen.

Dat het bemiddelingsorgaan er zelden in slaagt om tegengestelde standpunten te verzoenen, kan worden beschouwd als een te negatief oordeel. Aangezien het om grote bedragen gaat, is het begrijpelijk dat de Commissie en de lidstaat slechts in uitzonderlijke gevallen tot overeenstemming komen. De Commissie is wettelijk verplicht om uitgaven van communautaire financiering uit te sluiten wanneer die uitgaven niet overeenkomstig de communautaire voorschriften zijn gedaan en zij kan derhalve geen compromissen aanvaarden over de berekening van correcties waarbij deze verplichting niet in acht is genomen. Anderzijds aanvaarden de nationale autoriteiten niet dat hun recht om in beroep te gaan bij het Hof van Justitie wordt beperkt. Hierdoor wordt immers een bijkomende mogelijkheid geboden om de correctie in te trekken of te beperken.

Er dient op te worden gewezen dat de conclusies van het bemiddelingsorgaan steeds worden onderbouwd met gedetailleerde verslagen en dat daarin vaak wordt gesteld dat de Commissie rekening moet houden met bepaalde argumenten of feiten die een impact hebben op het correctieniveau. Het bemiddelingsorgaan is echter niet altijd in staat om het bedrag van de gewijzigde correctie nauwkeurig te berekenen.

Wanneer de diensten van de Commissie het niet eens zijn met de conclusie van het bemiddelingsorgaan wordt de reden daarvoor aangegeven in het syntheseverslag en hebben de lidstaten de mogelijkheid om dit in het EOGFL-comité te bespreken.

Goedkeuringsbeschikkingen

Er is niet veel tijd beschikbaar om de rekeningen en bewijsstukken te onderzoeken. Wanneer er nog onzekerheid bestaat of wanneer bepaalde kwesties niet zijn afgehandeld, acht de Commissie het raadzaam dat de rekeningen worden uitgesloten.

Conclusie

Wat het algemene tijdschema voor de conformiteitsprocedure betreft, geeft de Commissie toe dat de laatste correcties voor 1996 niet sneller zullen plaatsvinden dan met de oude procedure het geval was. Door de nieuwe procedure kon een groot aantal correcties toch sneller worden opgelegd (zie de paragrafen 54 en 55).

1996 was het eerste jaar waarin de hervormde procedures voor de goedkeuring van de rekeningen werden toegepast en de Commissie verwacht dat de definitieve correcties voor de latere jaren aanzienlijk vlugger zullen worden aangebracht dan het geval was in het oude systeem. Tot dusver heeft de hervorming nog niet volledig haar effect gesorteerd. In deze context is de Commissie van oordeel dat de bemiddelingsprocedure heeft bijgedragen tot deze algemene verbetering.

De Commissie stelt met genoegen vast dat de Rekenkamer concludeert dat de hervorming van de goedkeuring van de rekeningen een succes was en ertoe heeft geleid dat de lidstaten veel beter verantwoording afleggen (zie eveneens het antwoord op paragraaf 91).

ERKENNING

Aantal en aard van de betaalorganen

10. In het geval van Italië is de Commissie nog niet officieel in kennis gesteld van de oprichting van nieuwe betaalorganen (hoewel de mogelijkheid bestaat).

12. De verantwoordelijkheid voor de betaling van een aantal begeleidende maatregelen en maatregelen op visserijgebied werd op 1 januari 1998 overgedragen aan het ministerie van Zeevaart en Natuurlijke Hulpbronnen. Er werd nagegaan in hoeverre de erkenningscriteria in acht waren genomen en op 13 maart 1998 werd een uitvoerig verslag gepresenteerd waarin een voorlopige erkenning werd voorgesteld en een lijst van de noodzakelijke verbeteringen werd verstrekt.

Op 15 juni 1998 werd de voorlopige erkenning toegekend. De eenheid voor de goedkeuring van de rekeningen bracht in juni 1998 een bezoek aan het nieuwe betaalorgaan om na te gaan of de erkenning correct was. De door dit betaalorgaan in 1998 gedeclareerde 33 miljoen euro heeft het voorwerp uitgemaakt van een volledige en gedetailleerde certificering.

Dit betekent dat de Commissie ervan overtuigd was dat deze uitgaven correct waren.

De volledige erkenning vond plaats in december 1998 nadat alle voorwaarden in acht waren genomen.

Niet-vervulling van erkenningscriteria

Debiteuren

14-16. De Commissie deelt de bezorgdheid van de Rekenkamer over het beheer en de inning van de EOGFL-vorderingen. De eenheid voor de goedkeuring van de rekeningen hecht sinds de vaststelling van de erkenningscriteria steeds meer belang aan deze kwestie, hetgeen leidde tot het in 1999 verrichte onderzoek.

Interne controle

18. Naar aanleiding van een aantal aanbevelingen van de Commissie en de verklarende instantie werden, wat de interne controle en de controleregelingen voor de Franse betaalorganen en ministeries betreft, verschillende verbeteringen aangebracht.

Delegaties

19. In een aantal lidstaten werden geringe uitgaven in verband met de begeleidende maatregelen door organisaties buiten de betaalorganen uitbetaald. De Commissie stond dit echter enkel toe wanneer, overeenkomstig de bij de vaststelling van de verordening aan de Raad voorgelegde verklaringen, de nodige garanties konden worden geboden. Het betreft een uiterst klein bedrag.

Dit probleem is opgelost aangezien Strukturdirektoratet thans een integrerend deel is van het Deense betaalorgaan.

Dat in Griekenland de eindbetaling aan de begunstigde wordt gedelegeerd aan coöperatieven is voor de Commissie nooit aanvaardbaar geweest. Zij is verplicht dit systeem te dulden omdat dit momenteel de enige manier is om te garanderen dat de subsidies aan de landbouwers worden uitbetaald.

Het Griekse betaalorgaan ontwikkelt informatietechnologiesystemen om een rechtstreekse uitbetaling aan de begunstigde mogelijk te maken, maar een en ander verloopt eerder langzaam. Indien er zich andere problemen in het Griekse betaalsysteem voordoen, zal de Commissie erop aandringen dat dit proces wordt bespoedigd.

22. De Commissie is zich bewust van de problemen waarop de Rekenkamer heeft gewezen en heeft, zoals deze laatste heeft verklaard, erop aangedrongen dat de informatiestroom tussen de douaneautoriteiten en de betaalorganen wordt geformaliseerd door protocollen tussen de twee partijen.

De Commissie gaat regelmatig na of de uitvoerrestituties overeenstemmen met de communautaire regelgeving.

DE VERKLARENDE INSTANTIES

Voorschriften

25. Het is correct dat de administratieve eenheid voor de goedkeuring van de rekeningen de door de verklarende instanties verrichte steekproeven en foutenevaluaties niet systematisch heeft onderzocht. Zij heeft zich meer geconcentreerd op de werkzaamheden van de betaalorganen. De Commissie is er derhalve tevreden over dat de Rekenkamer besloten heeft dit aspect meer gedetailleerd te onderzoeken. Er werd rekening gehouden met de bevindingen van de Rekenkamer en voor het begrotingsjaar 1999 werden de nodige verbeteringen aangebracht.

26. Overeenkomstig het bepaalde in het Financieel Reglement heeft de dienst Financiële controle het recht om, wanneer zij zulks wenst, ieder aspect van de verklaring te onderzoeken. Dit omvat bezoeken aan de nationale betaalorganen en de verklarende instanties, eventueel na raadpleging van het DG Landbouw. Zoals de Rekenkamer heeft gesteld en in het kader van de hervorming van het Financieel Reglement stelt de Commissie een intensivering voor van de controlewerkzaamheden ook wat betreft de goedkeuring van de EOGFL-rekeningen.

Onafhankelijkheid

30. De Commissie sluit zich aan bij het voorbehoud van de Rekenkamer wat betreft het inschakelen van een internecontroledienst bij de certificering. Tijdens het bezoek van de groep van deskundigen in juli 2000 wezen de diensten van de Commissie erop dat, indien de verklarende instanties zich wensen te verlaten op het werk van de internecontroledienst, de internationale controlenormen in acht moeten worden genomen. Dit punt zal nauwkeuring door de diensten van de Commissie worden geverifieerd. Het is duidelijk dat wanneer internecontrolediensten bij de certificering worden ingezet, zij ook hun taken naar behoren moeten kunnen vervullen.

Controlenormen

32. Wat Ierland betreft, wijst de Commissie erop dat zij, niettegenstaande een aantal tekortkomingen, tevreden is met de algemene kwaliteit van de werkzaamheden van de verklarende instantie.

Steekproefneming

Steekproefomvang

40-47. De Commissie heeft aanzienlijke inspanningen geleverd om de verslagen over de technische parameters voor steekproeven te verbeteren, met inbegrip van de ontwikkeling van een nieuw standaardverslag. Tijdens de controle van 1999 werd hieraan bijzondere aandacht besteed en de toen vastgestelde tekortkomingen zouden thans gecorrigeerd moeten zijn.

41. De Commissie heeft er opzettelijk voor gekozen om de verklarende instanties bij hun werkzaamheden de nodige vrijheid te geven.

Gezien de diversiteit van de betaalorganen meent de Commissie dat de verklarende instanties het best geplaatst zijn om te beslissen hoe zij, uitgaande van de internationale controlenormen, hun werk willen organiseren.

Foutenevaluatie

44. De Commissie heeft aanzienlijke inspanningen geleverd om de verslagen over de foutenevaluaties te verbeteren, met inbegrip van de ontwikkeling van een nieuw standaardverslag. Tijdens de controle van 1999 werd hieraan bijzondere aandacht besteed en de toen vastgestelde tekortkomingen zouden thans gecorrigeerd moeten zijn.

44, onder b). De Commissie is van oordeel dat verlagingen van subsidies voor IACS-schema's in Griekenland onregelmatig zijn en heeft financiële correcties aangebracht die met de verlagingen overeenstemmen. De Grieke autoriteiten zijn het hiermee niet eens en de zaak is thans aanhangig gemaakt bij het Europese Hof van Justitie.

Voor niet-IACS-maatregelen moet volgens de nieuwe regelgeving, die met ingang van 1 januari 2000 in werking is getreden, de steun volledig aan de begunstigde worden uitbetaald. Vóór die datum was er in de communautaire regelgeving geen formele vereiste om de steun volledig en zonder verlagingen aan de begunstigde uit te betalen. Volgens de Commissie kunnen deze verlagingen derhalve niet als fouten worden beschouwd. De Griekse verklarende instantie heeft in het controleverslag duidelijk alle verlagingen vermeld.

47. Met uitzondering van één geval heeft iedere verklarende instantie een totaal foutenpercentage van minder dan 1 % aangegeven. De Commissie stemt ermee in om het voorstel van de Rekenkamer om een gegevensbank van foutenpercentages op te zetten, te onderzoeken.

De internationale controlenormen verplichten de controleurs niet om de in de voorgaande jaren vastgestelde fouten te controleren. De diensten van de Commissie hebben echter bij de verklarende instanties erop aangedrongen om in dit verband verder te gaan dan is vastgesteld in de internationale controlenormen.

Plaatselijke kantoren en controles ter plaatse

48-50. De diensten van de Commissie hebben de verklarende instanties aangemoedigd om controles ter plaatse te verrichten, bijvoorbeeld door de inspecteurs te vergezellen. Talrijke verklarende instanties hebben met deze aanpak ingestemd.

Verklaringen met beperking

51 en 52. Iedere beperking wordt zorgvuldig door de Commissie onderzocht. Zo nodig wordt verder onderzoek verricht, met inbegrip van bezoeken aan het betaalorgaan en/of de verklarende instantie. De Commissie beslist vervolgens welke maatregelen in elk geval afzonderlijk worden genomen zoals bijvoorbeeld een financiële correctie, uitsluiting, het doorgeven voor follow-up aan de conformiteitsteams van de administratieve eenheid voor de goedkeuring van de rekeningen of maatregelen voor een latere follow-up.

In talrijke gevallen heeft de verklarende instantie twijfels omtrent een bepaald deel van de uitgaven van het betaalorgaan, maar zij kan de eventuele fouten niet kwantificeren. Vaak is een behandeling in het kader van het conformiteitsproces de beste oplossing en kunnen financiële correcties worden voorgesteld. In andere gevallen wensen de diensten van de Commissie meer informatie alvorens de rekeningen goed te keuren - de rekeningen worden dan uitgesloten.

Wanneer één of meer erkenningscriteria niet in acht zijn genomen, betekent dit niet noodzakelijkerwijze dat de rekeningen niet correct zijn. Rekeningen worden niet op een dergelijke basis uitgesloten, maar de vastgestelde tekortkomingen worden verder gecontroleerd in het kader van de conformiteits- of erkenningsprocedure.

Bepaalde rekeningen waarvoor een verklaring met beperking is afgegeven, worden door de Commissie aanvaard omdat zij na onderzoek van mening is dat het voorbehoud, hoewel belangrijk voor de werking van het betaalorgaan in zijn geheel, niet relevant is voor de uitgaven van een bepaald jaar.

CONFORMITEITSBESCHIKKINGEN

54. De Rekenkamer brengt verslag uit over de eerste drie comformiteitsbeschikkingen. Sindsdien werden twee andere beschikkingen gegeven. In maart 2000 werd voor de periode 1996-1998 een totaalbedrag van 229 miljoen EUR gecorrigeerd(1). In juli werd voor de periode 1996-1999 een totaalbedrag van 351 miljoen EUR gecorrigeerd(2).

De Commissie geeft toe dat de laatste correcties voor 1996 in het nieuwe systeem niet sneller zullen worden aangebracht dan in het oude. Toch zouden in het oude systeem alle correcties voor 1996 in 2000 zijn aangebracht, de correcties voor 1997 in 2001, enz. Door de hervorming verloopt het correctieproces veel vlotter en de Gemeenschap heeft reeds enkele honderden miljoenen euro sneller kunnen innen.

Ten slotte wijst de Commissie erop dat 1996 het eerste jaar is waarin het hervormingsproces plaatsvond en zij is ervan overtuigd dat de correcties voortaan sneller zullen kunnen worden aangebracht.

DE BEMIDDELINGSPROCEDURE

Achtergrond

58. Het evaluatieverslag over de bemiddelingsprocedure werd opgesteld door het DG Landbouw.

Rol van het bemiddelingsorgaan

60. De Commissie is wettelijk verplicht om uitgaven die niet beantwoorden aan de communautaire voorschriften, uit te sluiten van financiering door de Gemeenschap en zij kan derhalve geen compromissen over de berekening van de correcties aanvaarden wanneer niet aan deze verplichting is voldaan. Het voorstel om bepaalde geschillen buiten de rechter om en in overleg te regelen, was derhalve niet aanvaardbaar.

61. De Commissie hecht veel belang aan de rol die het bemiddelingsorgaan speelt om een doeltreffende controle te garanderen. Desondanks kan de Commissie enkel de conclusie van het bemiddelingsorgaan aanvaarden wanneer op basis van feiten en argumenten blijkt dat deze conclusie een betere oplossing biedt dan het oorspronkelijke voorstel van haar diensten.

Om de nadruk te leggen op dit aspect van de rol van het bemiddelingsorgaan heeft de Commissie bij Beschikking 2000/649/EG (PB L 272 van 25.10.2000, blz. 41) Beschikking 94/442/EG gewijzigd teneinde de benoeming te vergemakkelijken van leden die niet alleen op het gebied van het EOGFL hoog gekwalificeerd zijn (zoals tot dusver het geval was), maar ook gespecialiseerd zijn op het gebied van de moderne controletechnieken.

Dat het bemiddelingsorgaan eventueel meer correcties zou kunnen voorstellen, is eigenlijk niet verenigbaar met het beginsel van de bemiddeling.

Meting van de prestaties van het bemiddelingsorgaan

De termijn van vier maanden

64. De Rekenkamer is van oordeel dat het bemiddelingsproces het goedkeuringsproces niet heeft bespoedigd. De Commissie stelt vast dat de aan de orde gestelde problemen hoofdzakelijk betrekking hebben op de vroegere methode voor de goedkeuring van de rekeningen, die erin bestond per begrotingsjaar een beschikking te geven. In het nieuwe systeem kunnen in één enkel jaar verschillende goedkeuringsbeschikkingen worden gegeven.

De bespoediging van de goedkeuringsprocedure is het resultaat van de hervorming in zijn geheel en de bemiddelingsprocedure kan niet los daarvan worden gezien.

Resultaat

66-68. De percentages in het evaluatieverslag van het bemiddelingsorgaan dienen te worden gehandhaafd want zij worden alleen gebruikt om een aanwijzing te geven omtrent de capaciteit van dit orgaan om de standpunten van de Commissie en de lidstaten nader tot elkaar te brengen. Zij lopen als zodanig niet vooruit op een definitieve oplossing van de geschillen, met name omdat enkel de lidstaten het recht hebben om de zaak bij het Hof van Justitie aanhangig te maken en de bemiddelingsprocedure niet van invloed is op dit recht.

Het Europese Hof van Justitie

71. De Commissie hoopte uiteraard dat het aantal gevallen dat bij het Europese Hof van Justitie wordt aanhangig gemaakt, door de invoering van de bemiddelingsprocedure zou worden beperkt, maar dit was nooit een formeel doel van het systeem aangezien het buiten de controle van de Commissie valt. De oprichting van het bemiddelingsorgaan was in werkelijkheid ervoor bedoeld om de verdedigingsrechten van de lidstaten te versterken en een grotere doorzichtigheid van de dossiers te garanderen met eventuele financiële correcties.

De Commissie herinnert eraan dat het recht van de lidstaten om bij het Europese Hof van Justitie in beroep te gaan, in het Verdrag wordt erkend. Zij kan in dit verband geen invloed uitoefenen op de initiatieven van de lidstaten.

GOEDKEURINGSBESCHIKKINGEN

Correcties als prestatie-indicator

74. De Commissie wijst erop dat de goedkeuring van de rekeningen niet erop gericht is financiële correcties voor te stellen. Het is vooral de bedoeling na te gaan of de betalingen overeenkomstig de voorschriften zijn uitgevoerd. De Commissie is van oordeel dat de voorschriften beter in acht worden genomen dankzij betere en duidelijkere voorschriften en door de verbetering van de controlesystemen (zoals het IACS).

De Commissie werkt met de lidstaten samen om voortdurend de tenuitvoerlegging van de voorschriften van het gemeenschappelijk landbouwbeleid te verbeteren. Het is de bedoeling om mettertijd het niveau van de correcties te verlagen en in het gunstigste geval tot een situatie te komen waarin geen correcties zijn vereist.

75. De Commissie is het eens met de opmerking van de Rekenkamer dat de gepubliceerde beschikking betreffende de financiële goedkeuring onduidelijk is. Zij zal nagaan of het mogelijk is om deze beschikking te verduidelijken.

Uitsluitingen

81. In 1999 werden geen rekeningen uitgesloten. De Commissie zal dit echter wel doen indien er aan het einde van het erkenningsproces nog materiële onzekerheden bestaan. Aangezien weinig tijd beschikbaar is voor de goedkeuring, is het uiteraard voorzichtiger om de rekeningen uit te sluiten wanneer blijkt dat meer informatie noodzakelijk is. Verschillende factoren zijn van invloed op de termijn die noodzakelijk is om de tweede beschikking te geven en deze kan langer of korter zijn naar gelang van de vastgestelde moeilijkheden. Het is nog te vroeg om een bepaalde tendens te kunnen waarnemen.

Te late betaling aan de begunstigden

82-84. De Commissie kan de haar uit hoofde van Verordening (EG) nr. 296/96 toegekende discretionaire bevoegdheden uitoefenen. Dit was vooral het geval tijdens de eerste jaren waarin de rechtstreekse steun werd toegekend.

De administratieve eenheid voor de goedkeuring van de rekeningen is verplicht om bij haar werkzaamheden uit te gaan van een risicoanalyse en de Rekenkamer en het Parlement hebben hier ook op aangedrongen. Het is dus onvermijdelijk dat een aantal sectoren niet binnen een bepaalde termijn zal worden onderzocht. Dit probleem werd reeds in verschillende studies behandeld.

De Commissie benadrukt dat het niet ging om onjuiste of onregelmatige betalingen, maar om betalingen van de lidstaten aan de eindbegunstigde na de voorgeschreven termijn.

Dit systeem dat erop gericht is de uitbetaling van de steun binnen de voorgeschreven termijn te bevorderen, werd in 1996 ingevoerd. Het gold voor alle lidstaten en alle mechanismen. In de eerste jaren hadden talrijke lidstaten het moeilijk om de noodzakelijke administratieve werkzaamheden binnen de gestelde termijn uit te voeren.

Tijdens de eerste jaren wou de Commissie de lidstaten die zo handelen om de financiële belangen van de Gemeenschap te beschermen, niet bestraffen. Zij wenste te vermijden dat de lidstaten door te hoge sancties zouden worden aangemoedigd om de steun binnen de gestelde termijn te betalen, zelfs wanneer de controles nog niet waren beëindigd. Daarom heeft zij de discretionaire bevoegdheden uitgeoefend waarin Verordening (EG) nr. 296/96 voorziet. In aan de lidstaten verstrekte werkdocumenten wordt aangegeven wanneer deze discretionaire bevoegdheid werd uitgeoefend, teneinde aan te tonen dat alle gevallen op dezelfde manier worden behandeld.

Het correctieniveau voor achterstallige betalingen daalt, hoewel in het kader van de begrotingsdiscipline het aantal maatregelen waarvoor termijnen worden vastgesteld, steeds groter wordt.

CONCLUSIES

87. De Commissie neemt nota van de opmerking van de Rekenkamer dat er nog steeds teveel betaalorganen zijn. De lidstaten moeten echter zelf beslissen hoeveel betaalorganen worden opgericht. De Commissie heeft bij de lidstaten erop aangedrongen om hun structuren te rationaliseren en een aantal daarvan heeft dit inmiddels gedaan.

88. Het recht om in beroep te gaan bij het Europese Hof van Justitie wordt erkend in het Verdrag. De Commissie kan de door de lidstaten op dit gebied genomen