Advies van het Economisch en Sociaal Comité over "Europa als economische eenheid: een politieke uitdaging"

(98/C 284/13)

Het Economisch en Sociaal Comité heeft op 29 januari 1998 besloten, overeenkomstig artikel 23, lid 3, van het Reglement van Orde, advies uit te brengen over "Europa als economische eenheid: een politieke uitdaging".

De Afdeling voor economische, financiële en monetaire vraagstukken, die met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 9 juni 1998 goedgekeurd. Rapporteur was de heer Nyberg.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 356e Zitting d.d. 1 en 2 juli 1998 (vergadering van 2 juli) het volgende advies uitgebracht, dat met 87 stemmen vóór en 1 tegen, bij 3 onthoudingen is goedgekeurd.

1. Achtergrond

1.1. Op de Europese Raad van Cannes in juni 1995 is besloten om een studie over Europa als economische eenheid op te stellen. Dat resulteerde eerst in een deelrapport en daarna in een eindrapport dat bestemd was voor de Europese Raad in december 1996. Voor de Top van december 1997 werd een vervolgrapport uitgewerkt. Besloten is regelmatig dergelijke studies uit te brengen.

1.2. Het besluit van Cannes tot het opstellen van een rapport was ingegeven door de constatering dat de Europese Unie als economische eenheid een grotere manoeuvreerruimte en een meerwaarde biedt aan de hand waarvan duurzame werkgelegenheid kan worden gecreëerd.

1.3. Een aantal redenen hebben het Economisch en Sociaal Comité ertoe gebracht nu op eigen initiatief advies uit te brengen. Enerzijds hebben de EU-instellingen nog niet de economisch-politieke conclusies uit de in die rapporten gepresenteerde gegevens getrokken. Anderzijds is door het werkgelegenheidshoofdstuk in het Verdrag van Amsterdam en de werkgelegenheidsrichtlijnen een Europees instrument voor het arbeidsmarktbeleid, onderwijs en overig structuurbeleid gecreëerd. Dat zal zeker positieve effecten op de werkgelegenheid hebben, maar dat is niet genoeg. Daarnaast is een economisch beleid nodig dat de vraag in de Europese economie tot het maximale niveau doet stijgen zonder de inflatie aan te wakkeren. In dit advies gaan wij niet in op de uitdagingen, waar wij in de internationale economie voor staan; veeleer concentreren wij ons op de baten die wij uit de economische convergentie kunnen halen, ofwel hoe wij beter gebruik kunnen maken van het aanwezige vraagpotentieel binnen EU.

2. ESC over een afgestemd economisch beleid

2.1. In het advies van april 1997 over het economisch jaarverslag van de Commissie werd de economische samenhang als volgt verwoord:

"Het beste stimuleringsbeleid is gebaseerd op een door een stijging van de vraag geïnduceerde verbetering van de investeringen. De technische voorwaarden voor het aantrekken van de investeringsactiviteit - nl. een lage lange rente - zijn in vrijwel alle lid-staten vervuld. ....Voortzetting van het beleid van gematigde loonovereenkomsten ... zou dan ook vergezeld moeten gaan van maatregelen om de vraag te stimuleren. De vraag moet worden bevorderd d.m.v. een stijging van de reële lonen, die niet hoger is dan de stijging van de productiviteit, d.m.v. exportbevorderende maatregelen, d.m.v. verbetering van het innovatievermogen en d.m.v. een toename van de werkgelegenheid. Gezien de relatie tussen vraag, werkgelegenheidsniveau en ontwikkeling van de investeringen moet worden voorkomen dat men in een vicieuze cirkel terechtkomt (1)

(1) PB C 206 van 7.7.1997.."2.2. In twee door het ESC uitgebrachte adviezen met het oog op de werkgelegenheidsconferentie van november 1997 zijn ideeën weergegeven die als uitgangspunt voor de in dit advies uiteengezette redenering kunnen dienen ().

"In de toekomstige context van de EMU vereist een ideale beleidsmix een optimale interactie tussen de sociale partners, die verantwoordelijk zijn voor een gezonde loonontwikkeling, de begrotingsautoriteiten, die zich op het Stabiliteits- en groeipact hebben vastgelegd, en de Europese Centrale Bank, die belast zal zijn met het voeren van het monetair beleid. Zo mag het monetair beleid niet uitsluitend gericht zijn op prijsstabiliteit, maar moet het ook steun geven aan de algemene economische doelstellingen van de Gemeenschap, zoals omschreven in artikel 2, o.m. een duurzame en niet-inflatoire groei met inachtneming van het milieu, ... een hoog niveau van werkgelegenheid en sociale bescherming. De Europese Centrale Bank moet de herziene titel 'Stabiliteits- en groeipact' serieus nemen en een monetair beleid voeren dat niet uitsluitend op prijsstabiliteit is geconcentreerd."

3. Interne vraag binnen de EU = 92 % van het BPP

3.1. Het rapport over Europa als economische eenheid, bestemd voor de Top van Dublin, bestaat uit drie delen: de ontwikkeling van de werkgelegenheid in de EU, de economische statistiek voor de EU in haar geheel zoals die gewoonlijk voor elk land afzonderlijk wordt opgesteld, en een discussie over de versterkende effecten van de coördinatie van het economisch beleid en het structuurbeleid.

3.2. Werkgelegenheid in Europa

3.2.1. In het rapport worden enkel de globale veranderingen beschreven die zich op het gebied van de werkgelegenheid hebben voorgedaan. Terwijl gedurende twee decennia de werkgelegenheid met 8 miljoen arbeidsplaatsen toenam, steeg de werkloosheid niettemin en daalde de werkgelegenheidsgraad. Oorzaak daarvan was dat de beroepsbevolking 28 miljoen was gegroeid.

3.2.2. Het probleem is dus dat door de geringe vraag naar arbeidskrachten niet voldoende nieuwe banen zijn gecreëerd. Blijkens de analyse in het rapport is dit te wijten aan enerzijds structurele factoren zoals gecompartimenteerde goederen- en dienstenmarkten, onvoldoende concurrentie en te hoge loonkosten voor bepaalde soorten arbeidskrachten, en anderzijds algemeen economische problemen, zoals te weinig investeringen, onstabiel macro-economisch beleid en gebrek aan stabiliteit op de wisselmarkten.

3.2.3. Het grootste banenverlies heeft plaatsgevonden in de be-/verwerkende industrie. In de landbouwsector vertoonde de werkgelegenheid een langzaam dalende tendens. De dienstensector daarentegen kende een gestage groei van het aantal werknemers, zelfs in de economisch slechte jaren. Dat heeft geleid tot een aanzienlijke verschuiving in de verdeling van arbeidskrachten ten behoeve van de dienstensector, die gedurende de laatste 20 jaar zijn aandeel op de arbeidsmarkt van 50 tot 65 % heeft zien toenemen. Tegelijkertijd steeg de werkgelegenheid onder vrouwen van 43 tot 50 %. Dergelijke veranderingen zullen zich zeker in de toekomst ook voordoen.

3.2.4. De lage participatiegraad, ongeveer 60 %, in de EU is niet alleen een probleem, maar vormt tevens een potentieel voor meer groei. Volgens berekeningen zouden naast de 18 miljoen werklozen nog 9 miljoen arbeidskrachten meer instromen, indien voldoende banen beschikbaar waren. In vergelijking met vroeger zal de uitbreiding van de beroepsbevolking de komende jaren niet groot zijn. In de plaats daarvan ziet men een verschuiving naar een lager aantal jonge werknemers die een beter op de huidige arbeidsmarkt aansluitende opleiding hebben genoten. Het toenemend aandeel oudere werknemers doet, ook al hebben zij meer ervaring, de behoefte aan meer opleiding voor de huidige actieve beroepsbevolking stijgen. De conclusie die hieruit kan worden getrokken, is dat er met de huidige en potentiële arbeidskrachten, geflankeerd met een adequaat macro-economisch en arbeidsmarktbeleid, kansen zijn voor een sterke economische groei.

3.3. Het BBP in de Unie

3.3.1. Dit is het centrale en vernieuwende hoofdstuk in het rapport. Wanneer men, zoals in het rapport, de verschillende BBP-onderdelen van de lid-staten op een rijtje zet, krijgt men een beeld waarbij 92 % van het BBP in de Unie uit consumptie en investeringen binnen de EU bestaat, terwijl slechts 8 % afkomstig is van de vraag van buiten de Unie. Ter vergelijking zij gezegd dat het aandeel van de buitenlandse vraag voor de VS en Japan resp. 8,3 % en 8,6 % bedraagt. Dat nieuwe beeld staat haaks op de bestaande opvatting dat elke lid-staat afzonderlijk voor de vraag sterk van de uitvoer, m.i.v. die naar de overige lid-staten, afhankelijk is. Ter illustratie van dat verschil is in het rapport diagram 1 over de buitenlandse handel van de Unie in haar totaliteit en die voor de 15 landen afzonderlijk weergegeven.

De uitvoer met inbegrip van de uitvoer naar andere EU-landen maakt 23 % van het BBP uit. Helaas zijn de cijfers voor de afzonderlijke landen op een andere wijze berekend dan de totale cijfers. Het aandeel van de uitvoer in het BBP wordt vergroot doordat dit aandeel ook de in de uitvoer begrepen invoer omvat. Wordt een goed namelijk eerst uitgevoerd om in een ander land te worden bewerkt en komt dat bewerkte goed vervolgens weer terug naar het oorspronkelijke land van uitvoer om aldaar te worden afgewerkt alvorens definitief te worden uitgevoerd, dan komt een dergelijk goed zelfs twee maal in de statistiek voor ().

3.3.2. Het rapport geeft aan dat, wanneer men alle factoren die tot groei leiden, op een rijtje zet, de consumptie het meest stabiele deel is.

3.3.3. Het investeringsaandeel in het BBP is in ruim 20 jaar van 24 tot 19 % gedaald. Groei kan ook tijdelijk door andere maatregelen tot stand komen, maar een duurzame hogere groei kan alleen maar worden bereikt, wanneer ook het investeringsaandeel stijgt. Het rapport vermeldt dat dit aandeel o.m. zou zijn gedaald, omdat de rendabiliteit achteruit ging. In het rapport wordt evenwel niet ingegaan op de meer problematische periode, de jaren '80 en '90, waarin de rendabiliteit is gestegen, maar niet door een verhoging van het investeringsaandeel werd gevolgd.

3.3.4. De buitenlandse handel van de EU, niettegenstaande die slechts 8 % van het BBP vertegenwoordigt, heeft positieve effecten op de werkgelegenheid en de groei gehad. Dat geldt misschien vooral voor het begin van de jaren '90, toen de toename van de export tegengewicht bood voor een daling in de binnenlandse vraag. De internationale concurrentie maakt intussen voortdurende bijsturingen in de productie nodig om profijt uit de comparatieve voordelen en technologische innovaties te kunnen halen.

3.4. Concurrentievermogen

3.4.1. Voor de EU als geheel is de productiviteitsstijging bepalend voor het concurrentievermogen en dus ook voor hogere nettolonen en winsten. Bij een positieve benadering van het concurrentievermogen moeten productiviteit en investeringen dan ook centraal staan.

3.4.2. Maar al te vaak wordt bij een dalend nationaal concurrentievermogen de discussie over negatieve maatregelen gevoerd: devaluaties, slechtere sociale voorwaarden, door concurrentieoverwegingen ingegeven belastingverlagingen of meer overheidssteun. Dergelijke maatregelen kunnen weliswaar leiden tot tijdelijke verbeteringen, maar op lange termijn kan dat zelfs een negatief effect hebben op de noodzaak om veranderingen door te voeren op de investeringsactiviteit. Concurrentievermogen is dan ook, volgens het rapport, een zaak die zich afspeelt tussen ondernemingen, en niet tussen landen.

3.4.3. In het rapport wordt gesteld dat de gebruikelijke productiviteitsstijging van 2 % voor ongeveer de helft uit technische vooruitgang en voor de helft uit de vervanging van arbeidskrachten door kapitaal bestaat. Er worden een aantal denkbare redenen opgesomd waarom de productiviteitsstijging de laatste 20 jaar lager uitviel dan vroeger. De technologische revolutie stagneerde, en de goederenmarkt kan verzadigd geraakt zijn. Productiviteitsverbeteringen doen zich in bijvoorbeeld de computersector voor, maar dat werd niet correct geregistreerd. De planningsperiode is ingekort en dat gaf een verminderde investeringsactiviteit als resultaat.

3.5. Groeipotentieel van de arbeidskrachten

3.5.1. Naast de 18 miljoen werklozen en de 9 miljoen die zich als arbeidskrachten zouden aanmelden, indien er jobs beschikbaar waren, kan het aantal arbeidskrachten nog meer stijgen, indien de participatiegraad bij vrouwen verder zou toenemen. Maar ook al waren er voldoende banen beschikbaar, dan zouden die toch niet onmiddellijk kunnen worden bezet. Het grootste knelpunt is het opleidingsniveau en specifieke, op de huidige arbeidsmarkt vereiste vaardigheden, maar ook kinderopvang, vervoer en dergelijke.

3.5.2. Verbeteringen in de kwaliteit van de arbeidskrachten worden aangemerkt als sleutel tot economische groei en productiviteitsstijging op lange termijn.

3.6. Economisch-politieke convergentie

3.6.1. Geleidelijk aan zijn de lid-staten economisch dichter naar elkaar toegegroeid. Dat is vooral te danken aan de interne markt die zorgde voor schaalvergroting, meer concurrentie en productiviteitsstijgingen. Niet alleen het handelsverkeer tussen de landen, maar ook de directe investeringen namen toe.

3.6.2. Het EMU-proces heeft tevens geleid tot een meer gelijkvormig economisch beleid. Volgens het rapport resulteerde dit beleid in een lage inflatie, een dalend begrotingstekort, een sterke productiviteitsstijging, een hoog winstniveau, handelsoverschot en gematigde loonsverhogingen. Anderzijds daalde het gevaar voor instabiliteit en onrust op de wisselmarkten.

3.6.3. Minder groot was de convergentie in de inkomensniveaus en de groei in de "cohesielanden", die in het rapport zijn vermeld.

3.6.4. De internationale deregulering van de geldmarkten heeft de mobiliteit van het kapitaal verhoogd, en dat kan tot een betere allocatie van de middelen leiden. Wel worden daardoor strengere beperkingen aan het optreden van ondernemingen en regeringen opgelegd.

3.6.5. Samenvattend kan men zich aansluiten bij de in het rapport gedane constatering dat door al die factoren nieuwe macro-economische voorwaarden voor het economisch beleid van de lid-staten werden geschapen.

3.7. Conclusies van het rapport

3.7.1. De algemene conclusie van het rapport luidt dat wij met zowel een macro-economisch als structuurbeleid de groei-effecten kunnen versterken, zonder dat hierdoor inflatie ontstaat.

3.7.2. De klemtoon moet komen te liggen op de interactie tussen het macro-economisch en het structuurbeleid. Het eerste dient het algemene kader voor economische groei te scheppen en het tweede dient de doelmatigheid van de marktwerking te verbeteren, zowel waar het om goederen en diensten als de arbeidsmarkt gaat.

3.7.3. In het vervolgrapport van 1997 wordt gesteld dat de binnenlandse vraag nu zichzelf lijkt in stand te houden, zodat de verwachte groei in de periode 1997-1999 zowel tot meer consumptie als tot meer investeringen leidt. Opgemerkt wordt dat een coördinatie van het macro-economisch beleid nodig is om ervoor te kunnen zorgen dat die gunstige situatie voortduurt.

3.7.4. De nadruk op de investeringen in menselijk kapitaal en op actieve arbeidsmarktmaatregelen is nog aangevuld met de uitspraak dat infrastructuurinvesteringen belangrijke stimuli voor het concurrentievermogen zijn. Het aandeel van het arbeidsmarktbeleid in het BBP wordt op 1,5 % geraamd, waarvan minder dan uit actieve maatregelen bestaat. De overheidsinvesteringen zijn de laatste 20 jaar van 4 naar 2,3 % van het BBP gedaald.

4. Het beeld van de Europese economie behoeft verdere aanvulling

4.1. 18 miljoen werklozen en 57 miljoen armen

4.1.1. De ongeveer 18 miljoen werklozen vertegenwoordigen meer dan 10 % van de beroepsbevolking. Het hoge aantal werklozen en vooral het effect ervan op de overheidsuitgaven, hebben een centrale plaats in het debat ingenomen. Maar elke werkloze betekent ook een "sociale" uitgave. Naast de financiële gevolgen voor de overheidsbegrotingen is de weerslag op het sociale systeem, zoals wij dat in Europa tot stand willen brengen, onaanvaardbaar.

4.1.2. Zelfs voor de overheidsbegrotingen moet het probleem nog ruimer worden gezien; het gaat niet alleen om het probleem van de werkloosheidsuitkeringen maar ook om een probleem dat de gezinnen van de werklozen raakt. Men kan ervan uitgaan dat het overgrote deel van de volgens berekeningen binnen de EU bestaande 57 miljoen armen, te wijten is aan het feit dat één of meer leden van arme gezinnen werkloos is. Overheidsuitgaven die rechtstreeks met werkloosheid in verband kunnen worden gebracht zijn overige sociale uitkeringen, gederfde belastinginkomsten, maar zelfs kosten i.v.m. o.m. criminaliteit.

4.1.3. Aan het cijfer van 57 miljoen is men gekomen door te berekenen hoeveel personen minder dan de helft van het gemiddelde inkomen in een land verdienen. Hanteert men die definitie, dan houdt dat in dat er in alle landen armen zijn, maar dat de hoeveelheid armen afhangt van het inkomensniveau in de landen. Het aantal armen hangt in elk land af van de inkomensverdeling. De meest voorkomende oorzaak van armoede is werkloosheid. In diagram 2 is een berekening van 1992 van de armoede in de verschillende landen van de EU weergegeven ().

4.2. De armen en de vraag

4.2.1. De directe gevolgen van armoede voor de economie zijn aanzienlijk, maar nog belangrijker misschien is de doorwerking van de uitgebleven vraag. Dit logische gevolg van armoede wordt bijna nooit ter sprake gebracht. Wat is de impact ervan op de groei en de werkgelegenheid. Meer dan 10 % van de bevolking in de EU heeft een lager inkomensniveau dan wanneer iedereen een baan zou hebben. Om te kunnen bepalen hoeveel van de vraag op die wijze verloren gaat, zou men moeten weten hoeveel lager hun inkomens zijn dan wanneer zij zouden werken. Een rekensommetje waarbij 10 % armen zonder baan 20 % van hun potentieel inkomen moeten derven, resulteert in een 2 % geringer BBP.

4.2.1.1. Uitgaande van dat rekensommetje zou intussen van een vraagstijging bij de armen meer dan de helft zijn neerslag vinden in de overheidsbegroting, o.m. in de vorm van belastingen. Aan de hand van een dergelijk voorbeeld kan worden gesteld dat ten minste 1 van de 3 % begrotingstekort waarmee de meeste landen te maken hebben, op dat inkomensverdelingsprobleem terug te voeren is.

4.2.2. Men kan verschillende bedenkingen bij het armoedeprobleem maken. Hoe men zijn inkomen besteedt, hangt ook van de hoogte ervan af. Hoe minder men verdient, hoe minder men spaart, hoe groter de vraag naar basisbehoeften en hoe groter de afhankelijkheid van de overheidssector. Dat heeft wederom zijn uitwerking op investeringen, productie en de omvang van de overheidssector.

4.2.3. Tegen de achtergrond van deze korte overwegingen is het duidelijk dat het tijd is om de inkomensverdeling opnieuw op de agenda te plaatsen. Inflatiebestrijding en sanering van de overheidsfinanciën domineerden deze agenda, maar nu zal in de EU-discussies prioriteit kunnen worden gegeven aan bestrijding van de werkloosheid via een actief arbeidsmarktbeleid en kwalificatieverbetering. Om het probleem op lange termijn via een stijging van de vraag te kunnen oplossen, is het echter nodig ook het probleem van de inkomensverdeling op de agenda te zetten.

4.3. Grote behoefte aan opleiding

4.3.1. De moderne arbeidsmarkt stelt hogere eisen qua opleiding aan de werknemers dan vroeger. De Commissie haalt vaak cijfers aan, waaruit blijkt dat 10 % van al de techniek elk jaar wordt vervangen, terwijl het natuurlijke verloop op de arbeidsmarkt 2 tot 3 % bedraagt (via intreders of gepensioneerden). Of die cijfers realistisch zijn, of ook als rekenvoorbeeld kunnen worden beschouwd, is niet belangrijk. Zij tonen aan dat het probleem dermate groot is dat er op politiek niveau iets aan moet worden gedaan.

4.3.2. De intreders op de arbeidsmarkt moeten een opleiding hebben, waaraan op de arbeidsmarkt behoefte bestaat. Daarom is het nodig de contacten tussen onderwijssector en arbeidsmarkt te verbeteren. Maar het is vooral zaak zich te concentreren op de reeds aangeworven werknemers en de werklozen.

4.3.3. Er lijkt nu een consensus te bestaan over de opvatting dat het arbeidsmarktbeleid actief moet zijn en in hoge mate uit opleiding moet bestaan. Dat maakt deel uit van de richtlijnen die voortvloeiden uit de topconferentie over werkgelegenheid. Daarmee is meteen duidelijk wie de doelgroep van een deel van de maatregelen moet zijn, nl. de werklozen.

4.3.4. Maar zelfs voor het grootste deel van de resterende 90 % van de beroepsbevolking - diegene die een baan hebben - geldt hetzelfde, nl. de nadruk moet op meer opleiding worden gelegd. Belangrijke maatregelen voor een dergelijke kwalificatieverbetering werden ten uitvoer gelegd in het kader van de structuurfondsen (doelstelling 4). Maar de omvang ervan is duidelijk ontoereikend, zeker niet wanneer men deze toetst aan de ramingen die de Commissie van de behoeften heeft gemaakt. Dit vergt krachtdadige initiatieven in het kader van de werkgelegenheidsrichtlijnen.

4.4. Omvang en soorten investeringen

4.4.1. Het investeringsaandeel in het BBP heeft een duidelijke teruggang te zien gegeven, nl. van 24 naar 19 %. De particuliere investeringen zijn gedaald van 20 naar krap 17 % en de overheidsinvesteringen zijn van 4 op amper 2,5 % van het BBP teruggevallen. De achteruitgang van de particuliere investeringen heeft daarom een dubbel zo groot effect als de overheidsinvesteringen op de groei van het BBP gehad. Anderzijds zijn de overheidsinvesteringen bijna gehalveerd. Die daling is gedeeltelijk door privatiseringen te verklaren.

4.4.2. Het is echter zaak te weten welke soort investeringen zijn gedaald of gestegen, zowel in de particuliere als in de overheidssector. Het is belangrijk te achterhalen waarom verschuivingen hebben plaatsgevonden en wat de gevolgen ervan waren. In sectoren waar het minder goed gaat, is het meestal zaak om minder te investeren, terwijl in snelgroeiende sectoren juist het omgekeerde nodig is. Wordt de ontwikkeling door dergelijke verschuivingen gekenmerkt?

4.4.3. Uit de statistieken blijkt dat op de overheidsinvesteringen is bezuinigd om aan de convergentiecriteria te kunnen voldoen. Gezien de doorslaggevende betekenis van de investeringen ten aanzien van groei en werkgelegenheid is dat geen goede zaak. Wij vragen de Commissie dan ook, er bij de lid-staten op aan te dringen om na te gaan, op welke wijze die negatieve effecten op de investeringen kunnen worden voorkomen.

4.4.4. De lid-staten moeten naar de overheidsinvesteringen kijken vanuit het oogpunt van de effecten daarvan op de werkgelegenheid en productiviteit. Wij hebben overheidsinvesteringen nodig om het niveau van de algemene vraag te verhogen, en om via investeringen de capaciteit tegelijkertijd uit te breiden zonder dat men inflatoire effecten hoeft te vrezen.

4.4.5. Ook al zijn overheidsinvesteringen (b.v. in infrastructuur) van grote betekenis voor het concurrentievermogen, toch moeten deze door meer particuliere investeringen worden gevolgd, zodat de verhouding investeringsaandeel/BBP wordt hersteld.

4.4.6. Nog problematischer is het, de beschikking te krijgen over voldoende statistieken betreffende zowel de bedrijfs- als de overheidsinvesteringen in onderwijs en opleiding. Eerst moet men beschikken over gegevens m.b.t. de ontwikkeling van dergelijke investeringen en de behoefte aan investeringen in verschillende soorten kennis en vaardigheden, pas dan kan men bepalen hoeveel meer er nog moet worden gedaan.

4.4.7. Vervolgens kunnen wij zelfs uitmaken of de daling van de traditionele investeringen echt onrustwekkend is. Het kan immers zo zijn dat investeringen in menselijk kapitaal in de plaats treden van investeringen in duurzame activa. In dat geval zou een daling van de investeringen in duurzame activa acceptabel kunnen zijn. Maar zonder voldoende statistieken en onderzoek zijn dergelijke conclusies voorbarig.

4.4.8. Verder is het mogelijk dat een hoger aandeel investeringen in de dienstensector tot minder vaste investeringen en tot meer immateriële investeringen leidt, maar dat blijkt ook niet uit de statistiek.

4.4.9. De reden waarom wij, niettegenstaande dergelijke overwegingen, niet akkoord kunnen gaan met een vermindering van de investeringen in duurzame kapitaalgoederen, is dat volgens ons aan dergelijke investeringen gewoonweg nog steeds behoefte bestaat. De Europese netwerken zijn daarvan een voorbeeld. Renovering van woningen en aansluiting op waterleidingen en rioleringen e.d., alsmede zieken- en bejaardenzorg zijn nog andere voorbeelden. Doordat de productiviteit sneller is toegenomen dat de economische groei, is het problematisch geweest voldoende nieuwe banen te creëren. Dit is ook het argument voor de noodzaak om het aandeel van de investeringen op te voeren.

4.4.10. Samenvattend kan worden gezegd dat er een grote behoefte bestaat aan nieuwe statistieken over de sector "investeringen", hetgeen een taak voor de Commissie is. Zelfs zonder dergelijke statistieken kan men constateren dat er over de doelstellingen waarop de politieke initiatieven moeten zijn gericht, geen twijfel bestaat. Het is zaak de vaste investeringen (momenteel goed voor 19 % van het BBP) te stimuleren en krachtig in te zetten op onderwijs en opleiding. Verder dienen innovaties door de investeringen sneller in productie te worden omgezet.

5. Naar een onderling meer afgestemd economisch beleid

5.1. EMU

5.1.1. Wat met de voorbereidingen voor de EMU is bereikt, vormt het uitgangspunt voor verdere stappen. Het streven naar convergentie heeft zijn tol geëist, onder meer in de vorm van werkloosheid. De negatieve effecten ervan deden zich nog sterker gevoelen door het vanuit conjunctureel oogpunt verkeerde beleid dat tijdens de periode van laagconjunctuur in het begin van de jaren '90 werd gevoerd.

5.1.2. Zodra er convergentie is bereikt, wordt de situatie anders: sommige nieuwe negatieve neveneffecten doen zich in de EU niet tegelijkertijd gevoelen met de positieve gevolgen van wat is bereikt. Positief is o.m. de lagere rente, dat de ondernemingen niet meer zoveel tijd moeten besteden aan het treffen van voorzieningen voor wisselkoersschommelingen en dat adequater op economische schokken kan worden gereageerd. Al deze gunstige effecten van stabiliteit komen groei en werkgelegenheid ten goede. Het effect van de reële factoren op investeringsbesluiten is dus groter geworden vergeleken met de periodes van hoge inflatie en wisselkoersinstabiliteit. De monetaire en financiële markten daarentegen hebben enigszins aan invloed op het beleid ingeboet.

5.1.3. De standpunten ten aanzien van de verschillende aspecten van de EMU zijn in tal van adviezen van het Economisch en Sociaal Comité verwoord. Wij willen alleen maar beklemtonen dat er een verband bestaat tussen de overheidsinvesteringen en de bepaling van de begrotingssituatie samen met de verdere economische convergentie die in het spoor van de EMU zou moeten volgen.

5.2. Hogere ambities voor de werkgelegenheid

5.2.1. Gedurende vele jaren stond het punt werkgelegenheid bovenaan de agenda van de Europese Raad. Willen de ambities op dat niveau in concrete acties kunnen worden vertaald, dan moeten deze ook de overige werkzaamheden in de Raad beïnvloeden. Een eerste proces ging van start na de Europese Raad van Essen met het puntenprogramma dat aan de lid-staten werd voorgelegd, doch pas met het voorstel voor het nieuwe Verdrag van Amsterdam en de buitengewone top over werkgelegenheid zijn de beslissende stappen op dit gebied gezet.

5.2.2. Het principieel fundamentele punt in de reeds van toepassing zijnde regels van het Verdrag van Amsterdam, is dat het nog steeds de lid-staten zijn die de maatregelen tot terugdringing van de werkloosheid en tot bevordering van de werkgelegenheid uitvoeren, maar dat de Raad de richtsnoeren voor dergelijke maatregelen vaststelt. Bovendien dient de Raad toe te zien op het beleid van de lid-staten en doet hij zelfs aanbevelingen over punten die voor verbetering vatbaar zijn. De EU kreeg dus een nieuwe rol toebedeeld qua oriëntatie van en toezicht op het werkgelegenheidsbeleid.

5.2.3. Al jaren is het EU-beleid ook gericht op het creëren van werkgelegenheid via de structuurfondsen. Via de verschillende doelstellingen kregen de lid-staten middelen toegewezen om betere voorwaarden voor de werkgelegenheid te scheppen. De daarmee gepaard gaande verwachtingen inzake het scheppen van banen werden evenwel niet ingelost. Daarom is nu besloten dat het scheppen van banen prioriteit moet krijgen. De structuurfondsen onderscheiden zich fundamenteel van de in het Verdrag van Amsterdam geplande activiteiten doordat zij de lid-staten rechtstreeks middelen ter beschikking stellen voor hun nationale banenscheppende maatregelen. Dat men op die manier direct ingrijpt in de werkgelegenheidscheppende maatregelen wijst op een verhoogd ambitieniveau van het EU-beleid.

5.2.4. In onderstaand hoofdstuk zullen wij zien of en hoe de ambities inzake werkgelegenheid via een toenemende convergentie van het economisch beleid nog kunnen worden verhoogd. Wij menen dat het grootste gedeelte van de praktische invulling van een verdere coördinatie op het niveau van de lid-staten zal plaatsvinden. Het is een goede werkwijze dat men langs de EU-instellingen via de structuurfondsen EU-middelen ter beschikking stelt van de lid-staten; het is zaak dat de financiering van nationale projecten via de EIB en het EIF nog wordt opgetrokken. Maar een nog grotere rechtstreekse inmenging in de praktische uitvoering via de EU is evenwel niet de beste werkwijze. In de plaats daarvan is naar onze mening de methode zoals uitgestippeld in het hoofdstuk werkgelegenheid van het Verdrag van Amsterdam - overleg over de oriëntatie van en het toezicht op het beleid van de lid-staten - de weg die het meest kans op succes biedt. Wij zijn evenwel van oordeel dat met het Verdrag van Amsterdam geen maximaal gebruik van een dergelijke werkwijze is gemaakt.

6. Potentieel voor meer productie en werkgelegenheid in Europa

6.1. Kunnen productie en werkgelegenheid in de EU worden uitgebreid? Wat kan met de huidige productiecapaciteit worden bereikt? Wat kan men ondernemen om die te verhogen? Naar onze mening moet daarbij vooral aandacht worden besteed aan de organisatie van de arbeidsmarkt en de wijze om de capaciteit ervan optimaal te benutten.

6.2. Capaciteitsbenutting

6.2.1. In diagram 3 is de ontwikkeling van de capaciteitsbenutting in de industrie in (West-) Duitsland na 1970 weergegeven. Gemiddeld bedroeg deze in die periode meer dan 84 %, en nu bedraagt die 87 %, wat overeenkomt met het niveau van de jaren 1960. Die periode werd gekenmerkt door volledige werkgelegenheid en een relatief hoog vraag- en productieniveau, terwijl het (West-) Duitsland van nu te kampen heeft met een hoge werkloosheid en een relatief laag vraag- en productieniveau.

6.2.2. De ontwikkeling van de werkgelegenheid in Duitsland en Europa in de jaren '90 houdt dus geen verband met onbenutte productiecapaciteit, maar veeleer met een geringe vraag. Productie en werkgelegenheid in Europa kunnen dan ook niet alleen via een betere capaciteitsbenutting worden verhoogd. Daarmee is niet gezegd dat het helemaal niet mogelijk is om de productie te verhogen door de productiecapaciteit beter te benutten.

6.2.3. Ook in de economie als geheel kan men spreken van capaciteitsbenutting, wanneer men kijkt naar het spaaroverschot in de particuliere sector en naar de werkloosheid. Binnen de EU bestaat er een groot spaaroverschot. Dat is berekend op 5 % van het BBP van de EU, wat overeenkomt met ongeveer 350 miljard ecu (16 % van het BBP van Duitsland). Naast de onzekerheid over de toekomst die de oorzaak van de spaarneiging vormt, maakte ook het grote overheidsbegrotingstekort meer particulier sparen noodzakelijk.

6.2.4. Daalt het tekort, dan moet evenwel dit spaaroverschot worden "geactiveerd" om de productie en de werkgelegenheid in Europa te stimuleren. Wanneer men erin slaagt, de investeringsactiviteit te verhogen, zorgt men voor positieve effecten op de productiecapaciteit en daarmee voor mogelijke groei. Daarvoor moeten echter bepaalde spelregels worden gevolgd. De belangrijkste is prijsstabiliteit. Daarmee wordt de klemtoon op de werking van de arbeidsmarkt en bijgevolg op het arbeidsmarktbeleid gelegd.

6.3. De Europese arbeidsmarkt

6.3.1. Het belangrijkste doel van het monetair beleid is prijsstabiliteit. Een toename van de werkgelegenheid in Europa die resulteert in meer spanning aan het loon- en inflatiefront, wordt daarom gevolgd door daartegengerichte monetaire beperkende maatregelen met als gevolg dat de toename van de werkgelegenheid teniet wordt gedaan. Van cruciaal belang in de werking van de Europese arbeidsmarkt is dan ook dat wordt vermeden dat een stijging van de werkgelegenheid door een dergelijk beleid teniet wordt gedaan.

6.3.2. Het aandeel "langdurig werklozen" in de werkloosheid vertoont grote verschillen. Het aandeel jonge werklozen wijkt af. Bij een aantal landen bestaan er grote verschillen tussen de afzonderlijke groepen op de arbeidsmarkt. Daarom moet het optimale arbeidsmarktbeleid naar de verschillende landen worden gedifferentieerd. Over het algemeen zullen meer investeringen in onderwijs en opleiding evenwel voor alle Europese landen van doorslaggevend belang zijn. Dergelijke maatregelen sorteren zowel korte- als langetermijneffecten.

6.3.3. Ten eerste kan men met onderwijs en opleiding beter inspelen op de behoeften van het bedrijfsleven en knelpunten voorkomen die anders zouden leiden tot een verhoogde loon- en inflatiedruk. Aangezien de werkloosheid op de arbeidsmarkt niet gelijk is verdeeld, kunnen pogingen om de werkgelegenheid te verbeteren op een tekort aan bepaalde arbeidskrachten stuiten. Tegelijkertijd kan er bij laag geschoolden een hoge werkloosheid bestaan.

6.3.4. Ten tweede zorgen onderwijs en opleiding ervoor dat men gemakkelijker zijn kans zal wagen om een nieuwe baan te zoeken. Dat is belangrijk voor de Europese arbeidsmarkt. Net zoals een goed werkend sociaal systeem, dat zowel voldoende zekerheid biedt als een stimulans om te gaan werken kunnen ook meer onderwijs en opleiding leiden tot vrijwillige bewegingen op de arbeidsmarkt.

6.3.5. Ten derde worden de kansen op economische groei vergroot. Hogere kwalificatieniveaus verbeteren de productiviteit; of een land op termijn een hoge levensstandaard bereikt, wordt bepaald door het opleidingsniveau van de bevolking. Dank zij de uit de inspanningen op het vlak van onderwijs en opleiding voortvloeiende productiviteitsstijging worden ook hogere loonstijgingen mogelijk.

6.3.6. Een belangrijke factor, wanneer men spreekt over structurele problemen op de arbeidsmarkt, is het ritme en de verdeling van een verhoging van de werkgelegenheid. De "natuurlijke" werkloosheid (NAIRU, non-accelerating inflation rate of unemployment) is geen constante. Wanneer de werkloosheid snel daalt, kunnen knelpunten ontstaan die reeds bij een relatief hoog werkloosheidsniveau tot een inflatoire druk leiden. Hetzelfde gebeurt bij een hoog werkloosheidsniveau wanneer de toename van de werkgelegenheid slechts op een aantal beroepen betrekking heeft. Is de stijging daarentegen evenwichtig over de beroepen verdeeld, kan het arbeidsmarkt- en het onderwijsbeleid volgen en inspelen op de vraag van het bedrijfsleven naar nieuwe arbeidskrachten. Dan ontstaan er ook bij een reeds hoog werkloosheidsniveau geen knelpunten. De NAIRU kan dus positief beïnvloed worden, wanneer het beleid wordt afgestemd op het soort veranderingen op de arbeidsmarkt.

6.3.7. Om de NAIRU positief te kunnen beïnvloeden, moet het conjunctuurbeleid gepaard gaan met maatregelen op het gebied van het structuurbeleid. Structuurbeleid op de arbeidsmarkt sorteert het grootste effect in periodes van toenemende werkgelegenheid. Op zich worden met dit beleid geen banen gecreëerd, maar wel kunnen die hiermee veilig worden gesteld. Slaagt men erin de arbeidsmarkt door ingrepen van structuurpolitieke aard flexibeler te maken, dan kan men ook voorkomen dat een conjunctuurverbetering door knelpunten teniet wordt gedaan.

6.3.8. Dergelijke overwegingen zijn nu heel actueel omdat in meer en meer Europese landen de werkloosheid begint te dalen. Dat blijkt uit diagram 4 dat OESO-cijfers over de werkloosheid in de periode 1994-1998 weergeeft.

6.3.9. Zoals eerder gezegd, bestaan er verschillen tussen de arbeidsmarkten van de lid-staten. Er bestaan intussen ook belangrijke raakpunten, onder meer de beïnvloeding van de loonontwikkeling over de grenzen heen. In 1997 heeft de Arbejderbevegelsens Erhvervsråd (Economische Raad voor de Werknemers) in Denemarken getracht om de invloed van loonovereenkomsten op andere landen te berekenen. Daaruit blijkt dat het effect van de loonsverhogingen bij handelspartners op de loonstructuur aanzienlijk is. Dat betekent dat, naast de directe effecten op de inter-Europese handel, een economisch-politieke maatregel in een land via de loonvorming de situatie in andere landen kan beïnvloeden. Een succesvol beleid om knelpunten te vermijden, heeft dus niet alleen een invloed op de loonontwikkeling in eigen land, maar ook op die in de overige EU-landen. Daardoor zal men minder geneigd zijn naar het wapen van monetaire tegenmaatregelen te grijpen.

6.4. Interactie tussen groei en inflatie

6.4.1. Met berekeningen aan de hand van een door de Deense Economische Raad voor de Werknemers ontwikkeld internationaal economisch model worden de effecten van een vraagstijging op de werkgelegenheid geïllustreerd. Hamvraag is, welke impact de reactie van de arbeidsmarkt op werkgelegenheid en groei heeft ().

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

6.4.2. Uit de tabel blijkt dat vrij veel arbeidsplaatsen op het spel staan - bijna 2 miljoen afhankelijk van de reactie van de arbeidsmarkt. Een strategie, waarbij stimuli gefinancierd uit begrotingsmiddelen worden gecombineerd met structuurbeleidsmaatregelen om de arbeidsmarkt beter op veranderingen te doen inspelen, leidt tot meer werkgelegenheid. Die beleidsmix is bijzonder efficiënt in een periode van stijgende werkgelegenheid.

6.4.3. Dat verband geldt niet alleen voor een gecoördineerd begrotings- en structuurbeleid. De effecten op groei en werkgelegenheid van een algemene stijging van de vraag binnen de particuliere sector zijn op dezelfde wijze afhankelijk van de reacties op de arbeidsmarkt. Dat wordt aangetoond in tabel 2 waar de initiële maatregel een daling van het spaaroverschot in de particuliere sector is. Zelfs het effect van een dergelijke vraagstijging is dus afhankelijk van het aanpassingsvermogen van de arbeidsmarkt aan dergelijke veranderingen.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

6.4.4. De arbeidsmarktsituatie is dus van centraal belang voor het effect op het begrotingssaldo. De verschillen in tabel 2 voor de overheidsbegrotingen weerspiegelen zowel de doorwerking op de werkgelegenheid als op de rente. Hoe groter het werkgelegenheidseffect, hoe meer op sociale uitkeringen wordt bespaard en hoe meer de belastinginkomsten zullen stijgen. Hoe lager het inflatoir effect van de ontwikkeling van de lonen, hoe kleiner de weerslag op de rente zal zijn, waardoor ook de rentelast op de overheidsschuld daalt. Structuurbeleid in een periode met toenemende groei en werkgelegenheid sorteert dus positieve effecten, zelfs op het begrotingssaldo.

6.4.5. In de praktijk zijn structuurbeleid en conjunctuurbeleid interdependent. Een conjunctuurverbetering kan alleen maar aanhouden, wanneer die door het structuurbeleid wordt gevolgd. Omgekeerd moeten productie en werkgelegenheid toenemen, wil het structuurbeleid een duidelijk positief effect kunnen sorteren.

7. Politieke mogelijkheden

7.1. Op de topconferentie over werkgelegenheid hebben de Staatshoofden en Regeringsleiders gesteld dat het werkgelegenheidsbeleid gebaseerd moet zijn op mobilisering van alle EU-beleidsgebieden, onderlinge afstemming van het werkgelegenheidsbeleid van de lid-staten en een gecoördineerd macro-economisch beleid ().

7.2. Als een voorbeeld voor het politieke debat zij deels verwezen naar de uitspraken van Franco Modigliani, Nobelprijswinnaar voor economie en van de Italiaanse politicus Giorgio La Malfa.

- De EU moet de werkloosheid op korte termijn via massale investeringen bestrijden. Gebeurt dat niet, dan staat de toekomst van de EMU op het spel.

- Gebrek aan flexibiliteit op de arbeidsmarkt is één verklaring voor de problemen, maar niet de enige en waarschijnlijk ook niet de belangrijkste. Landen met de laagste werkloosheidscijfers liggen dikwijls ook qua inflatie onder het gemiddelde.

- Het is noodzakelijk zich ten aanzien van de werkgelegenheid een doel te stellen dat wordt bereikt via een geleidelijke, maar forse uitbreiding van de investeringen. Dat wordt op lange termijn gefinancierd doordat er minder werkloosheidsvergoedingen moeten worden uitgekeerd.

- Overeenkomsten tussen werkgevers, werknemers en regeringen zijn nodig om inflatoire effecten tegen te gaan wanneer de werkgelegenheid stijgt.

- Dit beleid moet gezamenlijk worden doorgevoerd, omdat een groei van de investeringen in een land veel van haar effect in andere landen sorteert.

7.3. Eén voor allen. Allen voor één

7.3.1. Om de verschillen te illustreren tussen een opzichzelfstaand stimuleringsbeleid in een land en een gemeenschappelijk beleid hebben wij een aantal econometrische berekeningen gemaakt. In 1981 werd in Frankrijk een aanzet tot een banenscheppend beleid gegeven door particulier verbruik en particuliere en overheidsinvesteringen te stimuleren. Voornamelijk werden daartoe de minimumlonen en de overdrachtsinkomens opgetrokken. Het belastingstelsel werd gewijzigd om investeringen te stimuleren. Doel was de werkloosheid na de tweede oliecrisis te doen dalen. Het resultaat van het wisselkoersbeleid was dat de Franse frank sterk in waarde daalde.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

7.3.2. De groei in de EU bedroeg in die jaren 0,2, 0,8 en 1,6 %. Hoewel de werkgelegenheid in de openbare sector in Frankrijk elk jaar toenam, daalde de werkgelegenheid in de particuliere sector. De globale balans was dan ook negatief. De werkloosheid nam nog meer toe, omdat het aanbod aan arbeidskrachten steeg.

7.3.3. Het nieuwe Franse beleid, dat niet in andere landen werd gevolgd, leidde tot een verslechtering op de betalingsbalans. Het toegenomen vertrouwen van de consumenten was uiteindelijk bepalend voor de verdere ontwikkeling.

7.3.4. Om een beeld te krijgen van de verschillen tussen een geïsoleerde beleidswijziging en een gemeenschappelijke koerswijziging in verschillende EU-landen (9 in dit geval) is een simulatie gemaakt met het door de Deense Economische Raad van Werknemers ontwikkelde economisch model, waarbij de mutatie bestaat uit een toename met 0,5 % van het BBP van de investeringsactiviteit in alle landen. Daarnaast omvat de mutatie voor Frankrijk nog een aantal andere componenten.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

7.3.5. Bij een gezamenlijke expansie valt de economische groei hoger uit, en zijn de verslechtering van de betalingsbalans en de achteruitgang van het begrotingssaldo geringer. Een expansie via begrotingsmiddelen heeft als primair effect dat de stijgende vraag gepaard gaat met een productieverhoging en dus een inkomensstijging. Wanneer tevens het vertrouwen van de consumenten wordt beïnvloed, werkt dit effectversterkend. Dat is wat in 1982 in Frankrijk gebeurde. Een geïsoleerde expansie in Frankrijk deed het toegenomen vertrouwen van de consumenten in ons model het BBP dan ook met nog eens 0,7 % toenemen. De betalingsbalans ging met nog eens 0,2 % achteruit, terwijl het begrotingssaldo met 0,4 % verbeterde. In feite werden deze positieve effecten tegengewerkt door o.m. de toegenomen inkomensoverdrachten als gevolg van een stijgende werkloosheid en door een hogere rente.

7.3.6. In het model hebben wij ook gekeken naar de effecten van de daaropvolgende Franse devaluatie op de werkgelegenheid in de overige landen. Volgens die berekening steeg door deze devaluatie in Frankrijk op korte termijn de werkgelegenheid met 82 000 arbeidsplaatsen. In Duitsland daalde die met 34 000, in Italië met 18 000, in het Verenigd Koninkrijk met 12 000 en in de overige EU-landen met 12 000 banen. Dat betekent dat bijna alle positieve effecten op de werkgelegenheid in Frankrijk gepaard gingen met banenverlies in andere landen; dat banenverlies was ongelijk verdeeld omdat het bepaalde handelspatronen volgde.

7.3.7. Samenvattend kan men stellen dat vooral de betalingsbalans eronder lijdt, wanneer men de economie eenzijdig wil stimuleren. Wanneer expansie samen met andere landen plaatsvindt, werkt dat effectversterkend voor de economie en worden de negatieve gevolgen voor de betalingsbalans grotendeels geneutraliseerd. Het Franse voorbeeld laat ook zien dat een via begrotingsmiddelen gefinancierde expansie een negatieve spiraal kan doorbreken; daardoor steeg het vertrouwen van de verbruiker. Daaruit blijkt ook dat een voor één land als doldriest te bestempelen beleid, doeltreffend kan zijn als het samen met andere landen wordt doorgevoerd.

7.3.8. Het effect dat wisselkoerswijzigingen sorteerden, zal zich na de totstandbrenging van de EMU niet langer voordoen. Wat niet verandert, is dat de productie in een land toeneemt, wanneer andere landen een expansie kennen. Daarom hebben wij nog een onderzoek gedaan ditmaal met de bestaande economische situatie en het huidige aantal EU-landen als uitgangspunt. Wij zijn uitgegaan van een expansie van 1 % van het BBP. Uit onderstaande tabel blijkt duidelijk dat het de moeite loont om samen te werken. De effecten op het BBP en de werkgelegenheid zijn groter naargelang meer landen in de expansie deel hebben, en de negatieve effecten op de overheidsbegroting en de betalingsbalans enigszins dalen. Gezien het grote aandeel van de bestaande vraag binnen de EU kan het grootste effect op de werkgelegenheid worden bereikt door de vraag te beïnvloeden.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

7.4. Het economisch beleid is gebaseerd op het feit dat de afzonderlijke landen met elkaar concurreren. De groei moet dan komen van de exportmarkten, d.w.z. van de vraag vanuit andere landen. Die hebben gehandeld als particuliere bedrijven. Deels is daar verandering in gekomen door de interne markt en de EMU. Concurrentievermogen wordt evenwel nog altijd opgevat, als defensieve, tegen buurlanden gerichte maatregelen.

7.4.1. Ten behoeve van de bedrijven wensen wij zo veel mogelijk eerlijke concurrentie, maar zij proberen die vaak zelf door o.a. kartelvorming te ontwijken. Ten behoeve van de lid-staten wensen wij een ruime samenwerking en niet de onderlinge concurrentie die ontstaat wanneer getracht wordt productie of werkgelegenheid van elkaar af te snoepen. De concurrentiewetgeving van de EU is uitermate belangrijk, maar waar meer behoefte aan bestaat, zijn uniforme spelregels tussen de landen met het oog op een eerlijker concurrentie tussen de bedrijven.

8. Economische convergentie, meer dan louter op monetair gebied?

8.1. Wij hebben beschreven hoe loonovereenkomsten in één land effect sorteren in andere landen. Dat dat geen louter theoretische redenering is, blijkt uit diagram 5. Voor de landen in het diagram, voornamelijk EU-landen, zijn de verschillen in het tempo van de loonsstijgingen geleidelijk aan kleiner geworden, zodat zij in de jaren 1990 zeer geringe afwijkingen laten zien. Die ontwikkeling is geen gevolg van formele transnationale afspraken, maar wel van het besef dat loonsstijgingen die niet op hetzelfde niveau als in de buurlanden liggen, werkloosheid in de hand werken.

8.2. Niet alleen de verschillen tussen de landen hebben een geweldige verandering te zien gegeven, maar ook de hoogte van de loonstijgingen. Na elke onderhandelingsperiode vielen de loonstijgingen lager uit. Dat maakt dat wij niet alleen qua inflatie, maar ook qua loonstijgingen van convergentie kunnen spreken. De daling van het inflatietempo en van de nominale loonstijgingen zijn gestaag dezelfde richting uitgegaan. Of de dalende loonstijgingen het inflatietempo hebben vertraagd, of de lagere inflatie tot kleinere loonstijgingen heeft geleid, daarover mogen anderen redetwisten. Wat telt, is dat zowel inflatie als loonstijgingen zich op een laag niveau lijken te hebben gestabiliseerd.

8.3. Dat is positief voor de stabiliteit op de goederen- en arbeidsmarkten. Bepaalde verhoudingen tussen verschillende economische factoren moeten zelfs in die situatie in stand worden gehouden, willen de economieën kunnen functioneren en de werkloosheid dalen. Het verband tussen inflatie en loonstijgingen is bepalend voor de ontwikkeling van de vraag en voor de werkgelegenheid (consumptie is goed voor 60 % van het BBP). In groei-economieën moeten ook de reële lonen stijgen, wil men vermijden dat de groei slechts van tijdelijke aard zal zijn. Voorwaarde voor de bereidheid om meer te investeren is, dat er niet alleen vraag naar de producten bestaat, maar dat de investeringen ook rendabel zijn. In de huidige economische situatie en gerekend over een langere periode betekent dit dat de productiviteit sterker moet stijgen dan de reële lonen.

8.4. Ondanks de convergentie op het vlak van de loonstijgingen bestaan er grote verschillen in de manier waarop de loonvorming plaatsvindt. De laatste jaren bestond er een verband tussen een positieve ontwikkeling van de werkgelegenheid en landelijke tripartiete- of overige overeenkomsten over o.m. lonen. Voorbeelden daarvan zijn Ierland, Nederland, Denemarken, Oostenrijk, Noorwegen en Finland, ook al kunnen aard en reikwijdte van die akkoorden verschillen.

8.5. Wij willen eveneens wijzen op de convergentie die op de gebieden arbeidsrecht, milieu- en fiscaal beleid in de vorm van minimumniveaus bestaat.

8.6. Wordt de methode met minimumregels gehanteerd, dan worden deze op EU-niveau afgesproken. Toch zullen daarin zelden de niveaus die in de verschillende landen zullen gelden, worden vastgelegd. Het staat de lid-staten immers vrij een hoger niveau te hanteren. De EU stelt vast in welke richting de regeling moet gaan, maar zegt niet hoe ver men daarin moet gaan.

8.7. Voor de weg naar de EMU en voor de richtsnoeren over werkgelegenheid geeft de EU de richting aan, maar niet welke maatregelen moeten worden uitgevoerd. Het convergentiecriterium binnen de EMU bepaalt welk doel de landen moet bereiken, maar niet welke weg daarvoor moet worden bewandeld. In de werkgelegenheidsrichtsnoeren is de richting voor "structurele" maatregelen in 19 punten aangegeven. De lid-staten kiezen de maatregelen, en pas wanneer men op EU-niveau denkt dat er onvoldoende is bereikt, kan kritiek op de keuze van de maatregelen worden uitgeoefend.

8.8. De convergentie die tot stand is gebracht met behulp van de convergentiecriteria, wordt nu gevolgd door meer convergentie op de gebieden arbeidsmarktbeleid en kwalificatieverbetering, die in de werkgelegenheidsrichtsnoeren zijn verankerd. Echter ook in de toekomst zullen er tussen de lid-staten zeer grote verschillen bestaan qua economische prestaties en structuur, sociale regels en zelfs qua conjuncturele situatie. Daarom zullen ook in de toekomst belangrijke politieke besluiten in de lid-staten worden genomen. De keuze tussen maatregelen aan de uitgaven- of inkomstenzijde, tussen gerichte of algemene maatregelen, tussen initiatieven in de openbare of particuliere sector zijn besluiten die - zelfs in een toekomstige, door meer convergentie gekenmerkte economie - door de lid-staten zullen blijven worden genomen.

9. Conclusies

9.1. Om de werkloosheid afdoende terug te dringen, is het noodzakelijk de groei van de economie op te voeren; groei moet ook duurzaam zijn, zowel op het gebied van milieu als vanuit andere invalshoeken. Een grotere economische groei doet de werkloosheid tegelijkertijd dalen. De vraag alleen is hoe een en ander tot stand kan worden gebracht. In het politieke debat zijn vraagstijging en deregulering van de arbeidsmarkt als tegenpolen voorgesteld. Wat men nodig heeft, is veeleer een interactie tussen vraagstijging en structurele veranderingen in de vorm van een actief arbeidsmarktbeleid en maatregelen op het gebied van onderwijs/opleiding en kwalificatieverbetering. Het beleid mag niet gericht zijn op vermindering van de economische druk die tot structurele veranderingen in de economie leidt. Om de productie van onrendabele naar snelgroeiende sectoren te verleggen, zijn een kostenbesparingsdruk en winstvooruitzichten nodig.

9.2. Arbeidsmarktbeleid, onderwijs en kwalificatieverbeterende maatregelen verhogen ieders kansen op de arbeidsmarkt. Zonder een door vraag geïnduceerde groei leidt dat echter niet tot nieuwe banen. Eerder het tegendeel kan zich voordoen, waarbij efficiënt producerende werknemers in staat zijn om met minder mankracht in de reeds bestaande vraag te voorzien. Het is duidelijk dat een door de vraag bepaald groeibeleid moeilijk op nationaal niveau te verwezenlijken is. Maar een dergelijk beleid is, met de economische integratie, wel op EU-niveau mogelijk. De balansproblemen die ontstaan wanneer een land, zoals Frankrijk in 1982, een expansief economisch beleid voert, worden opgevangen naarmate zich meer landen aaneensluiten. Wanneer alle lid-staten meedoen, worden de positieve effecten gemaximeerd, terwijl de negatieve effecten tegelijkertijd worden geminiseerd.

9.3. Volgens berekeningen zou de werkgelegenheid door massale gecoördineerde overheidsinvesteringen in de 15 EU-lid-staten met ongeveer vijf miljoen arbeidsplaatsen toenemen. Door het beleid op EU-niveau te coördineren, kan een oplossing worden gevonden voor de problemen die een door de vraag geïnduceerd expansief economisch beleid voor afzonderlijke landen op het gebied van begrotingssituatie, handelsbalans en kapitaalvlucht met zich brengt. Er blijft evenwel één knelpunt, namelijk de inflatie.

9.4. Het evalueren van de inflatie en van de begrotingssituatie is in de eerste plaats een zaak van de centrale banken met hun onafhankelijke positie. Dit beleid wordt door de globale financiële markt nog versterkt. Het besparingsbeleid heeft op korte termijn, naast de wezenlijk lagere loonstijgingen en geringere inflatie, de werkloosheid in de praktijk meestal doen toenemen. Een meer expansief economisch beleid vermindert vanuit dezelfde gedachtegang de werkloosheid, maar kan tegelijkertijd, wanneer geen begeleidende maatregelen worden genomen, de inflatie opnieuw aanwakkeren.

9.5. Tegen die achtergrond is het niet mogelijk om de werkloosheid terug te dringen zonder tegelijkertijd de inflatie onder controle te houden. Een door de vraag geïnduceerd duurzaam groeibeleid moet dus met anti-inflatoire maatregelen gepaard gaan. In een realistische en geloofwaardige redenering kan men niet om die constatering heen. De politici moeten alternatieven voorstellen aan de hand waarvan zowel een door de vraag geïnduceerde groei als bestrijding van de inflatie mogelijk worden.

9.5.1. Volgens een soms daarentegen geopperde bedenking vormt de inflatie nu niet het grootste probleem. Waar het echter om gaat, is de wijze waarop men de inflatie onder controle heeft gekregen. Daarvoor heeft men een beleid gevoerd met een geringe vraag en als neveneffect een hoge werkloosheid. Daarom zullen de centrale banken bij een overigens ongewijzigde economische situatie, die inflatie en daarmee een zo forse stijging van de werkgelegenheid niet toestaan. Een omgekeerd beleid waarbij de werkloosheid wordt gehalveerd, zou op gelijkaardige wijze een hoge inflatie als neveneffect hebben.

9.5.2. Het is dus zaak andere methoden te vinden om de inflatie laag te houden. Het enige alternatief dat binnen het Europese maatschappijmodel geen onaanvaardbare menselijke of sociale consequenties heeft, is de onderhandelings- en loonvormingsprocessen zodanig te veranderen, dat het huidige tempo van de loonstijgingen, zelfs bij een halvering van de werkloosheid, gehandhaafd blijft.

9.5.2.1. De sociale partners spelen dus een sleutelrol in de strijd tegen de inflatie. De loonkosten vormen het leeuwendeel van de productiekosten als men ook de vroegere productiefactoren in aanmerking neemt. Dat is de reden waarom loonstijgingen die gedurende een lange tijd aanzienlijk hoger liggen dan de productiviteitsverhoging, altijd in hogere prijzen doorberekend worden.

9.5.2.2. Daarom zouden de lid-staten consequent, niet alleen in "Broad Economic Guidelines" (algemene economische richtsnoeren), maar ook in hun jaarlijkse banenplannen, moeten aangeven welke maatregelen regering, sociale partners en bedrijfsleven nemen om de inflatie laag te houden.

9.5.2.3. In de eerste plaats dienen de arbeidsmarktpartners gezamenlijk ervoor te zorgen dat de loonontwikkeling op termijn in overeenstemming is met de lage inflatie, de stijging van de productiviteit en een adequate effectieve vraag. Daartoe moeten de reële loonstijgingen laag blijven. Zo stijgt de koopkracht en blijft de inflatie tegelijkertijd laag.

9.5.2.4. Er dient een wetgeving tot stand te komen die enerzijds de maatschappelijke actoren in staat stelt hun verantwoordelijkheid voor de loonvorming uit te oefenen, en anderzijds voldoende waarborgen biedt voor een ontwikkeling van de loonvorming in het algemeen belang ().

9.5.2.5. Het convergentieproces heeft er al toe geleid dat loonstijgingen, inflatie en begrotingstekort in de diverse lid-staten naar elkaar zijn toegegroeid. Dit vergt dat de partijen op de arbeidsmarkt reeds in de fase vóór de onderhandelingen meer informatie met elkaar uitwisselen. Het Comité stelt dan ook voor dat de partijen nagaan of men binnen de sociale dialoog, naast de bestaande groepen voor economie, arbeidsmarkt en onderwijs/opleiding, een groep kan instellen om gemeenschappelijk van gedachten te wisselen over de loonvorming, zonder zich uiteraard rechtstreeks te mengen in de onderhandelingen op het nationale niveau.

9.5.3. In landen waar men er niet in slaagt tot een stabiele loonvorming te komen, moet men bedacht zijn op een geringere zekerheid van arbeidsplaats, verlaagde werkloosheidsuitkering, een niet-dalen van de werkloosheid en stilaan lagere reële inkomens. Een verslechterd concurrentievermogen is dus onherroepelijk van invloed op de positie van de werknemers. Omdat men niet naar het wapen van de devaluatie kan grijpen, is het noodzakelijk zich in zijn analyse tot reële factoren te beperken.

9.6. Maar er is meer nodig. Het is zaak de structurele problemen op de arbeidsmarkt aan te pakken. De EU heeft een arbeidsmarkt die "uit het lood hangt". Het onderwijs-/opleidingssysteem is niet afgestemd op de behoeften aan kwalificatie en specifieke vaardigheden. Dit probleem vormt de grootste hinderpaal voor meer flexibiliteit op de arbeidsmarkt.

9.6.1. In een situatie waar de investeringen toenemen en de economie aantrekt, vormt de kloof tussen aanbod van en vraag naar gekwalificeerde arbeidskrachten niet alleen een hinderpaal voor economische groei; ontstaan er knelpunten dan drijft die namelijk ook de inflatie in de hoogte.

9.6.2. Eenieder die zijn kansen op de arbeidsmarkt door opleiding en hogere kwalificaties verbeterd heeft, zal gemakkelijker de stap naar een nieuwe baan wagen. De overheidsinvesteringen in onderwijs/opleiding zijn tijdens het convergentieproces waarschijnlijk gedaald. De eerste stap moet dan ook zijn deze op hun vroegere niveau terug te brengen. Op langere termijn zouden deze zelfs moeten toenemen.

9.7. Het nieuwe Verdrag biedt meer mogelijkheden voor een gemeenschappelijk optreden om de werkloosheid aan te pakken. Maar alleen een structuurbeleid met lage nominale loonstijgingen en geringe inflatie is op zich ontoereikend. Daartoe is ook een door de vraag geïnduceerd expansief economisch beleid nodig. Met bovenstaand beleid gaat dat uitstekend samen. In economenjargon zou men kunnen zeggen dat de NAIRU met een dergelijk beleid wordt verlaagd. Dan kunnen de centrale banken een hoger vraagniveau toestaan zonder onmiddellijk op de rem te gaan staan. Dat veronderstelt dat men van een totale buitenlandse handel van 23 % als limiet in het beleid afstapt, en van een aanzienlijk lagere grens van 8 % uitgaat.

9.8. In deze heeft iedereen een belangrijke rol te spelen: sociale partners en andere belangengroeperingen, bedrijfsleven, regeringen en EU-instellingen. Daarbij zou de tripartiete samenwerking binnen de sociale dialoog moeten kunnen worden uitgebouwd tot een partnerschap voor banen, waarbij werknemers enerzijds en werkgevers en bedrijfsleven anderzijds hun verantwoordelijkheid opnemen, en de regeringen en de EU zich ertoe verplichten zich deze situatie ten nutte te maken om een meer expansief economisch beleid voor meer werkgelegenheid te voeren.

Brussel, 2 juli 1998.

De voorzitter van het Economisch en Sociaal Comité

T. JENKINS

() Advies van het Economisch en Sociaal Comité d.d. 1 oktober 1997 over de "Europese werkgelegenheidstop" (PB C 355 van 31.11.1997) en advies van het Economisch en Sociaal Comité d.d. 30 oktober 1997 over de "Mededeling van de Commissie - Ontwerprichtsnoeren voor het werkgelegenheidsbeleid van de lid-staten in 1998" (PB C 19 van 21.1.1998).

() De "in Europa als economische eenheid" vervatte gegevens hebben uitsluitend betrekking op het goederenverkeer. In verband met de volgende herziening van het rapport gemaakte berekeningen wijzen er deels op dat de uitvoer naar niet-EU-landen eerder bij 9 % ligt. Deels leidt opneming van de handel in diensten ertoe dat het aandeel van de uitvoer naar niet-EU-landen in totaal circa 11 % bedraagt. Aangezien de analyse door deze cijfers niet fundamenteel wordt gewijzigd, zijn wij van de gepubliceerde cijfers uitgegaan.

() Voor een uitvoerigere beschrijving van de berekeningswijze van armoede wordt verwezen naar het advies van het ESC van 1 juli 1998 over "De kosten van armoede en sociale uitsluiting in Europa" (Rapporteur: de heer Burnel).

() In het normale geval wordt ervan uitgegaan dat de loonstijgingen even groot blijven als zij in het verleden waren. In het "flexibiliteitsgeval" is er meer flexibiliteit op de arbeidsmarkt bijvoorbeeld door actief arbeidsmarktbeleid en kwalificatieverbetering. Dat leidt tot een lagere loonstijging dan in andere situaties wanneer de werkloosheid daalt. De noodzaak van monetaire tegenmaatregelen en ook de achteruitgang van het Europees concurrentievermogen worden geringer. De effecten op groei en werkgelegenheid worden daardoor groter. In het "geval van een knelpunt" kan de arbeidsmarkt niet volgen en ontstaan er knelpunten met monetaire tegenmaatregelen als gevolg en een verslechterd concurrentievermogen. De extra-loonstijging in dat geval zou een kwart procent per jaar bedragen.

() "Zonder een gunstige economische omgeving zijn er geen reële en duurzame vooruitzichten op ontwikkeling van de werkgelegenheid, waarvoor een gezond macro-economisch kader en een echte interne markt onontbeerlijk zijn ... Wat de macro-economische context betreft, is het van wezenlijk belang dat de Unie voortgaat met een groeipolitiek die gericht is op stabiliteit, sanering van de overheidsfinanciën, loonmatiging en structurele hervormingen."

() Advies van het ESC over de "EMU en het werkgelegenheidsbeleid", rapporteur: de heer Dock (in voorbereiding).

STATISTISCHE BIJLAGE bij het advies van het Economisch en Sociaal Comité

1. Europees handelsverkeer - Uitvoer van goederen tegen lopende prijzen - Statistieken buitenlandse handel

Lidstaten

Handel met andere lid-staten en niet-EU-lid-staten in % van het BBP

Europa als economische eenheid

Handel met niet-EU-lid-staten

Exportmarkt 8 % van het BBP

Interne markt 92 % van BBP

Bron: Diensten van de Commissie. Voor de cijfers wordt geen jaartal vermeld.

2. Aandeel armen als percentage van het gemiddelde beschikbaar inkomen per land of in de EU (stand 1992)

(Geen cijfers voor Oostenrijk beschikbaar)

Bron: ECHP 1994 and Nordic SLCs.

3. Capaciteitsbezetting in de Duitse industrie (in %) - 1960-1997

Bron: EcoWin.

4. Ontwikkeling van de werkloosheid (in %) over de periode 1994-1998.

Bron: OECD's Economic Outlook, nr. 62.

5. Uurloon in de verwerkende industrie

Gemiddelde 1976-1980

Gemiddelde 1981-1985

Gemiddelde 1986-1990

Gemiddelde 1991-1995

Bron: OECD, Werkgelegenheidsperspectieven, 1997.