Advies van het Economisch en Sociaal Comité over de "Mededeling van de Commissie - Vereenvoudiging en verbetering van de regelgeving"

(COM(2001) 726 def.)

(2002/C 125/20)

De voorzitter van de Europese Commissie, de heer Prodi, heeft het Economisch en Sociaal Comité op 10 januari 2002 overeenkomstig de bepalingen van art. 262 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap verzocht, een verkennend advies op te stellen over de voornoemde mededeling.

De afdeling "Interne markt, productie en consumptie", die met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 1 maart 2002 goedgekeurd. Rapporteur was de heer Walker.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 389e zitting (vergadering van 21 maart 2002) het volgende advies uitgebracht, dat met 56 stemmen vóór, 1 tegen, bij 1 onthouding werd goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1. Regelgeving speelt een belangrijke rol bij het bereiken van de doelstellingen van de Europese Unie waaronder die van een Europees sociaal model, en biedt burgers en bedrijfsleven veel voordelen. Regelingen zijn noodzakelijk om de gezondheidszorg te verbeteren en de veiligheid te verhogen, het milieu te beschermen, aan sociale doelstellingen te voldoen, de universele verlening van diensten van algemeen belang te waarborgen en consumenten te beschermen. Ook dragen zij bij tot mededinging omdat zij ondernemingen gelijke kansen bieden, marktdistorsies voorkomen en overheden, bedrijven en consumenten rechtszekerheid bieden. Ook kunnen de soms strijdende belangen van de diverse stakeholders door regelgeving met elkaar worden verzoend.

1.1.1. Deze voordelen zijn evenwel niet gratis. Uit de laatste door de Commissie bij het bedrijfsleven gehouden enquête (Commissie, scorebord van de interne markt nr. 9, november 2001, http://europa.eu.int/comm/internal_market) wordt geconcludeerd dat regelgeving van betere kwaliteit de Europese ondernemingen minstens 50 EUR euro aan besparingen kan opleveren. Dit komt neer op een vermindering van de nalevingskosten voor het bedrijfsleven met 15 %; extrapolerend betekent dit dus dat deze kosten meer dan 330 mld EUR per jaar bedragen. Overigens is er bij deze schattingen uitgegaan van een status quo. De Commissie merkt echter zelf op dat betere regelgeving zeer waarschijnlijk een nieuwe economische dynamiek zal losmaken en dat de voordelen daarvan ongetwijfeld nog hoger zullen liggen.

1.1.1.1. De nalevingskosten komen voor het bedrijfsleven in wezen neer op een bijkomende last en het is onvermijdelijk dat deze, zoals iedere andere belasting of heffing, via prijsverhogingen op de consument wordt afgewenteld. Burgers moeten de verzekering krijgen dat zij waar voor hun geld krijgen, maar dat is momenteel stellig niet het geval.

1.2. Dit is evenwel nog maar de helft van het verhaal. Bij genoemde schattingen is geen rekening gehouden met de kosten van regelgeving voor overheden of kosten in de vorm van uit regelgeving van slechte kwaliteit voortvloeiende economische inefficiëntie, d.w.z. duurdere en slechtere producten en diensten als gevolg van verminderde van mededinging en innovatie. Worden deze factoren wel meegenomen, dan zou kwalitatief laagwaardige regelgeving volgens berekeningen van de Commissie de samenleving wel eens 10 % van het BBP kunnen kosten. Het wekt daarom geen verbazing dat de Commissie verbetering van de regelgeving als een alleszins nastrevenswaardig doel beschouwt. Regelingen van goede kwaliteit zouden eveneens bijdragen tot herstel van het vertrouwen in de overheid en in de instellingen in het algemeen.

2. De tot op heden geboekte vooruitgang

2.1. De Europese Raad van Edinburgh (december 1992) verhief vereenvoudiging en verbetering van de regelgeving tot een van de voornaamste prioriteiten van de EG. De Unie stelde zich tijdens de Europese Raad van Lissabon (maart 2000) tot doel "de meest concurrerende en dynamische kenniseconomie van de wereld te worden die in staat is tot duurzame economische groei met meer en betere banen en een hechtere sociale samenhang". Tijdens deze Top en ook tijdens die van Feira (juni 2000) werd het belang van betere regelgeving voor het verwezenlijken van deze doelstelling benadrukt. Ten slotte werd het streven naar een strategie voor gecoördineerde maatregelen ter vereenvoudiging van de regelgeving bevestigd en uitgebreid door de Europese Raden van Stockholm en Göteborg.

2.1.1. De Europese Raad van Lissabon drong er met name op aan dat in 2001 zowel op Europees als op nationaal niveau vereenvoudigingsmaatregelen zouden worden genomen. Tot nog toe zijn de resultaten teleurstellend. Er zijn weinig aanwijzingen dat de lidstaten substantieel vooruitgang boeken en de Commissie ligt een jaar achter op haar schema. Deze achterstanden zijn vooral zorgwekkend met het oog op de snel naderende uitbreiding; het is immers de bedoeling dat er nog vóór de verkiezingen van het Europees Parlement in 2004 tien nieuwe lidstaten bijkomen.

2.2. Tussen de bijeenkomsten in Edinburgh en Lissabon was er slechts weinig vooruitgang geboekt. In 1995 deed de groep Molitor in haar verslag 18 algemene aanbevelingen. Het Comité was het met die aanbevelingen eens, maar moet helaas constateren dat er ondertussen erg weinig mee is gedaan om deze in de praktijk te brengen.

2.3. In mei 1996 werd het initiatief SLIM (Simpler Legislation for the Internal Market) opgestart om te bezien hoe de interne marktwetgeving zou kunnen worden vereenvoudigd, maar ook dat heeft erg weinig opgeleverd: het initiatief werd incoherent en ondoelmatig ten uitvoer gelegd en het effect ervan was nagenoeg nihil. Een reden hiervoor is dat Raad en Parlement vaak geen gehoor hebben gegeven aan voorstellen van de Commissie om wetgevingsinstrumenten te verbeteren. Maar al te vaak blijven de nodige vervolgmaatregelen van de lidstaten uit. Uit een recent verslag over het resultaat van de vijfde fase van SLIM [Werkdocument van de diensten van de Commissie over vereenvoudiging van de regelgeving voor de interne markt, SEC... (2001)] bleek dat gedurende deze fase slechts vijf lidstaten initiatieven hadden genomen om hun wetgeving op basis van EG-verordeningen en/of richtlijnen te vereenvoudigen en dat in de meeste gevallen de besparingen voor de economische actoren niet konden worden berekend. Er is dus duidelijk behoefte aan verbetering van de methodes voor post hoc evaluaties.

2.4. Sinds de Europese Raad van Lissabon zijn er verschillende pogingen ondernomen om vaart achter de vereenvoudiging te zetten. Het Comité bracht in oktober 2000 een initiatiefadvies(1) en in november 2001 een vervolgadvies(2) ter zake uit. In november 2000 werd door de ministers van binnenlandse zaken een groep op hoog niveau opgericht om over alle aspecten van de materie te adviseren. Deze groep presenteerde haar verslag, het Mandelkern-rapport, in november 2001. Ten slotte kwam de Commissie in december 2001 met een mededeling aan de Europese Raad van Laken over vereenvoudiging en verbetering van de regelgeving(3).

2.5. De mededeling van de Commissie ten behoeve van de voorjaarsbijeenkomst van de Europese Raad (Barcelona)(4) bevat de aanbeveling dat de Europese Raad maatregelen zou moeten steunen om in juni 2002 een actieplan voor vereenvoudiging en verbetering van de regelgeving gereed te hebben.

3. De mededeling van de Commissie aan de Europese Raad van Laken

4. Het rapport Mandelkern

5. De adviezen van het Comité

5.1. Het Comité wees in zijn advies van oktober 2000(5) erop "dat de regelgeving voor de interne markt met spoed moet worden vereenvoudigd. Daarbij moet de kwaliteit van de voorschriften worden verbeterd, dient de omzetting in nationaal recht effectiever gestalte te krijgen en moet passende aandacht worden geschonken aan de vrijheden en verantwoordelijkheden van de actoren van de georganiseerde samenleving."

5.1.1. Verder deed het een beroep op de Europese Raad van Stockholm om op voorstel van de Commissie, in het voorjaar van 2001 een vereenvoudigingsprogramma voor de periode 2001-2005 goed te keuren, en in dat programma doelstellingen, prioriteiten, methoden, financiële middelen en instrumenten voor follow-up en controle op te nemen. Verder pleitte het ervoor dat de Europese Raad jaarlijks, in het voorjaar, de tenuitvoerlegging van dit programma op basis van een Commissieverslag nagaat.

5.1.2. Voorts stelde het voor om in dit plan gedragscodes voor de EU-instellingen op te nemen waarin deze zich ertoe verbinden om de regelgeving eenvoudiger, en niet ingewikkelder, te maken. De Commissie zou in dat verband het goede voorbeeld moeten geven, en de lidstaten en hun administraties moeten worden aangemoedigd om dergelijke gedragscodes goed te keuren. In het advies formuleerde het Comité overigens een eigen gedragscode.

5.1.3. Daarnaast deed het Comité de aanbeveling om de effectbeoordeling over te laten aan een externe instantie die over de vereiste kwalificaties beschikt en aan de nodige onafhankelijkheidscriteria voldoet.

5.2. In het advies van november 2001(6) werd de idee van een onafhankelijke deskundige instantie voor de evaluatie van het regelgevingsproces nader uitgewerkt en werden de volgende concrete voorstellen voor verbetering van de regelgeving gedaan:

- Er moet een specifiek orgaan in het leven worden geroepen om op de herziening van de bestaande regelgeving toe te zien, richtsnoeren voor de invoering van nieuwe regelgeving op te stellen en achteraf te evalueren wat de gevolgen van regelgeving zijn. Dit orgaan moet bestaan uit vertegenwoordigers van de Commissie, nationale instanties en het bedrijfsleven.

- Er moeten streefcijfers worden vastgesteld voor het terugdringen van de hoeveelheid regelgeving. Zo zou het totale aantal verordeningen en richtlijnen de komende vijf jaar met 20 % kunnen worden teruggebracht.

- Voor alle nieuwe regelgeving en alle bestaande regelgeving die vernieuwd wordt, zou een beperkte geldigheidstermijn moeten worden vastgesteld. Daarna worden de regels vervallen geacht, tenzij ze (opnieuw) worden verlengd.

- Bepaalde regelingen of delen daarvan zouden voor middelgrote en kleine ondernemingen, en met name microbedrijven, niet moeten gelden. Hierbij zou proportioneel te werk kunnen worden gegaan, d.w.z. dat bedrijven met minder dan tien werknemers de omvangrijkste vrijstellingen zouden krijgen.

- Het acquis communautaire zou gestroomlijnd moeten worden door een "kernacquis" vast te stellen en door naar Zweeds voorbeeld tot een codificatie te komen waarbij van buitenaf voor enige ordening en rationalisering wordt gezorgd.

- Het acquis moet toegankelijker worden gemaakt door het Publicatieblad aan te passen en wetgevingsteksten on line beschikbaar te stellen.

- Waar mogelijk moet naar alternatieven voor regulering worden gezocht.

- Bij alle wetgevingsvoorstellen moet worden nagegaan of ze in het algemeen belang zijn.

- Er moet optimaal gebruik worden gemaakt van moderne ICT-mogelijkheden om de kosten van het naleven van regelgeving te beperken.

- Wanneer de Commissie een effectrapportage van wetgevingsvoorstellen maakt, moet zij voortaan ook aangegeven of er alternatieven voor regulering bestaan.

5.2.1. Het Comité herhaalt deze voorstellen en is van mening dat zij de basis moeten vormen voor een systematische en brede aanpak om de regelgeving op alle niveaus te verbeteren.

5.3. Ten slotte constateerde het Comité dat de wetgeving wordt gekenmerkt door een hiërarchie van EG-verordeningen en richtlijnen, in nationale wetten en beschikkingen om te zetten gemeenschapsrecht, regelingen van agentschappen en regionale en lokale overheden en collectieve akkoorden. Naarmate men lager in de hiërarchie aanbelandt groeit de hoeveelheid regels, nemen transparantie en verantwoordingsplicht af en complexiteit, tegenstrijdigheden en grilligheid toe.

5.4. Voorts merkte het Comité nog het volgende op: kaderwetgeving is inherent flexibeler en geeft bedrijven - binnen van tevoren vastgestelde grenzen - meer vrijheid, maar brengt het risico met zich mee dat het regelgevingsproces er slechts door verplaatst wordt naar een lager niveau en dat de regels van de afzonderlijke lidstaten meer uiteen gaan lopen. Hetzelfde gevaar dreigt bij de toepassing van het subsidiariteitsbeginsel.

5.5. Het Comité merkte ook het volgende op: "Er moet flinke vaart worden gezet achter het vereenvoudigingsproces om de uitbreiding van de Unie mogelijk te maken." Het Comité wil het belang hiervan onderstrepen. Vanaf het moment dat er in juni 2002 - als deze termijn althans wordt gehaald - een actieplan ter vereenvoudiging en verbetering van de regelgeving op tafel ligt, resteren nog maar nauwelijks twee jaar alvorens de eerste golf nieuwe lidstaten zal worden toegelaten.

6. Algemene opmerkingen

6.1. Het Comité is het met de Commissie eens dat vereenvoudiging op een breed front ter hand moet worden genomen, d.w.z. via een nauwe samenwerking en coördinatie tussen alle betrokkenen op EU- en nationaal niveau.

6.1.1. Het voornemen van de Commissie om het probleem daadwerkelijk aan te pakken is prijzenswaardig, maar het valt te betwijfelen of er op alle niveaus voldoende politieke wil bestaat om het karwei met de nodige vastberadenheid te klaren. De samenwerking, of beter gezegd het gebrek daaraan tussen de administraties van de lidstaten op andere gebieden, b.v. bij bestrijding van belastingfraude, biedt niet veel uitzicht op succes, tenzij de politiek er werkelijk zijn schouders onder zet.

6.1.1.1. Daarnaast merkt de Commissie terecht op dat er nieuwe usances en werkmethodes moeten worden ingevoerd en dat er een nieuwe administratieve en politieke cultuur dient te komen. Op Europees niveau is dit al moeilijk genoeg en naarmate men lager op de ladder van de wetgevingshiërarchie komt, zal het er alleen maar problematischer op worden. Men name moeten sommige lidstaten ertoe worden aangezet, ervan af te zien om regelgevende bevoegdheden toe te kennen aan anonieme agentschappen die nauwelijks verantwoording schuldig zijn.

6.2. Ook het voornemen van de Commissie om het acquis communautaire te vereenvoudigen en te reduceren verdient bijval en is in overeenstemming met de aanbevelingen die het Comité in zijn twee adviezen formuleerde. Het Comité kan zich met name vinden in het voornemen van de Commissie om aan het einde van haar ambtstermijn het volume wetsteksten met 25 % te hebben teruggebracht. Dit zou de kwaliteit van de teksten ten goede komen en het volume ervan reduceren, een overweging die van even groot, zo niet van nog groter belang is. Verder vindt het dat er een streefdatum moet worden vastgesteld voor de voltooiing van dit proces tegen het einde van de volgende ambtstermijn (2010). Voorts verdient het bijval dat de Commissie voorstellen die niet meer actueel zijn wil intrekken. Het Comité vindt dat de lidstaten soortgelijke initiatieven zouden moeten nemen.

6.2.1. Naar het oordeel van het Comité moeten in het vereenvoudigingsproces criteria worden gehanteerd waarop besluiten kunnen worden gebaseerd, b.v. sociale en milieunormen of zorgen. Het vaststellen van deze criteria moet gebeuren in overleg met alle relevante actoren.

6.3. Het Comité schaart zich achter het plan van de Commissie om het raadplegingsproces te versterken en te intensiveren. Dit kan het best gebeuren door tot consultatie in zo breed mogelijk kring over te gaan. Met name zouden er procedures moeten worden ingevoerd om vertegenwoordigers van kleine ondernemingen en andere geledingen uit de samenleving die momenteel ondervertegenwoordigd zijn, beter te kunnen raadplegen. De Commissie zou niet alleen geselecteerde overlegpartners in het kader van het formele proces moeten raadplegen, maar ook andere geïnteresseerden, waarbij het initiatief eigenlijk van laatstgenoemden zou moeten uitgaan. Dit zou vóór publicatie van een wetgevingsvoorstel moeten geschieden, en er moeten duidelijke termijnen komen waarbinnen geïnteresseerden hun belangstelling voor deelname aan het raadplegingsproces kenbaar kunnen maken.

6.3.1. Het raadplegingsproces zou substantieel aan transparantie winnen wanneer de Commissie haar voorstel vergezeld zou doen gaan van een overzicht van de ontvangen reacties en van de mate waarin daarmee rekening is gehouden.

6.4. De Commissie merkt op goede gronden op dat met co-regulering, mits adequaat in praktijk gebracht, meer flexibiliteit en effectiviteit kan worden verwezenlijkt, en het Comité is het met haar eens dat deze werkwijze niet bedoeld is als middel om de wetgever buitenspel te zetten en wet- of regelgevingsprocedures te omzeilen. Dit was ook de conclusie van een door de Waarnemingspost voor de interne markt van het Comité in mei 2001 georganiseerde hoorzitting over co-regulering.

6.5. Voorts kan het Comité zich vinden in het voornemen van de Commissie, in eigen huis een netwerk voor de wetgeving op te zetten om de invoering van goede praktijken te bevorderen, en deelt het de opvatting van de Commissie dat tegelijkertijd een interinstitutioneel netwerk tot stand moet worden gebracht dat zal toezien op de legislatieve kwaliteit van Commissievoorstellen.

6.6. Tevens merkt de Commissie terecht op dat de lidstaten EG-wetgeving nauwgezet en binnen de vastgestelde termijn moeten omzetten. Op haar scorebord van de interne markt (nr. 9, november 2001) belicht zij de tekortkomingen op dit gebied. Het Comité acht vooruitgang in dit verband van groot belang.

6.7. Tenslotte steunt het Comité in grote lijnen de aanbevelingen van het Mandelkern-rapport.

7. Effectbeoordeling

7.1. De Commissie wil haar ontwerpvoorstellen aan een voorafgaande analyse (pre-assessment) onderwerpen teneinde vast te stellen welke voorstellen in aanmerking moeten komen voor een gedetailleerde effectbeoordeling. Zij is van mening dat het huidige systeem van impactevaluatie zwakke punten vertoont en is het met het European Policy Centre ("Regulatory Impact Analysis: improving the quality of EU regulatory activity", EPC, september 2001 eens dat wet- of regelgeving van Commissie, Raad of Europees Parlement aan een effectbeoordeling moet worden onderworpen.

7.2. Deze effectbeoordeling stoelt op een reeks methodes die bedoeld zijn om systematisch de negatieve en positieve gevolgen van voorgestelde en bestaande regelgeving in kaart te brengen. Dit is niet hetzelfde als een kosten/batenanalyse en evenmin vormt de rapportage een alternatief voor besluitvorming door politici of gekozen functionarissen. De werkwijze is gebaseerd op risicoanalyse waarbij erkenning van het feit dat er geen risicovrije opties bestaan het uitgangspunt vormt.

7.2.1. Effectbeoordeling laat de bevoegdheden van de besluitvormers intact, biedt regelgevers meer informatie en raakt op geen enkele wijze het evenwicht tussen de Europese instellingen.

7.3. De analyse is gebaseerd op zes pijlers:

- rechtvaardiging: duidelijke omlijning van een specifiek probleem en overtuigende rechtvaardiging van de waarde en de waarschijnlijke efficiëntie van beoogde regelgeving;

- raadpleging: uitgebreide en transparante raadpleging van alle stakeholders ten einde de kosten en voordelen van regelgevingsvoorstellen te identificeren;

- analyse: systematische en empirische analyse van kosten, baten en alternatieven waarbij gekeken wordt naar de impact van een regelgevingsstrategie op het dagelijkse leven;

- maximering van de totale nettobaten: streven naar oplossingen van regelgevende aard waarmee de totale nettovoordelen voor alle burgers en stakeholders worden gemaximeerd;

- consistentie: gebruik van gemeenschappelijke, gestandaardiseerde, praktische uitvoeringsprocedures waarbij consistentie in het leven wordt geroepen van binnen het gehele overheidsapparaat gemaakte analyses; en

- verantwoordingsplicht: duidelijke, gestructureerde voorlichting van besluitvormers over de gevolgen van de keuze voor specifieke regelgevende doelstellingen of strategieën.

7.4. Het Comité is van mening dat veel van de in de mededeling van de Commissie(7) behandelde voorstellen moeten worden uitgevoerd in de context van een geïntegreerd, op bovengenoemde beginselen voor effectbeoordeling gebaseerd proces ter ondersteuning van de besluitvorming.

7.5. De regelgevingspraktijk van de EU is duidelijk noch eenvoudig. Zij is vastgelegd in door de voorzitter van de Commissie in 1996 uitgevaardigde richtsnoeren ter zake. Deze zijn evenwel niet verbindend en ook ontbreekt het aan een rechtsbasis voor effectbeoordeling op Europees niveau. Verder is er geen wettelijke verplichting om uitgebreide effectanalyses te maken. Het Comité is van opvatting dat dergelijke analyses integraal onderdeel van zowel het EU- als het nationale beleidsvormingsproces moeten gaan vormen.

7.5.1. De analyse moet deel uitmaken van het hele wetgevingsproces, d.w.z. van het Commissievoorstel, via het Raadsbesluit tot en met, indien noodzakelijk, het besluit in tweede lezing van het Europees Parlement, waarbij alle amendementen en compromissen voortdurend op hun effect worden beoordeeld.

7.5.1.1. In principe dient het bevoegde DG alle wetgevingsvoorstellen van een voorafgaande analyse vergezeld te doen gaan, zodat het Comité daarover advies kan uitbrengen.

7.5.2. Volgens het Comité moet effectbeoordeling ook in de nationale wetgevingsprocedures worden opgenomen. De lidstaten zouden moeten worden verplicht om een analyse te maken bij omzetting van een richtlijn en wanneer zij de Commissie melden dat zij regels gaan uitvaardigen op technische gebieden die nog niet door de voorschriften voor de interne markt worden bestreken. Dit mag echter niet als voorwendsel worden gebruikt om de voor omzetting vereiste termijn te verlengen.

7.6. Daarom is het Comité het met het European Policy Centre eens dat:

- op EU-niveau een vereenvoudigde rechtsgrondslag moet worden ingevoerd voor het opzetten van een effectief systeem voor effectbeoordeling;

- een document met leidende beginselen dient te worden opgesteld; en

- een langetermijnvisie dient te worden ontwikkeld voor toekomstige stelsels van effectbeoordeling op EU-niveau.

7.7. Voorts kan het Comité zich vinden in de aanbevelingen van het European Policy Centre voor een actieplan op korte termijn.

8. Verdere kwesties in verband met regelgeving

8.1. Los van andere overwegingen (b.v. duurzame ontwikkeling, leef- en werkomstandigheden) is regelgeving met name een zaak van de interne markt. Fragmentatie van deze markt en ernstige concurrentieverstoringen worden in het leven geroepen door verschillen in tempo en methoden van omzetting, uiteenlopende interpretaties van de lidstaten van EU-voorschriften, verschillen in de nationale uitwerking van EU-basisvoorschriften en bijkomende regels van nationale agentschappen, regionale overheden en lokale autoriteiten.

8.1.1. Er valt veel voor te zeggen om de regels voor de interne markt vaker vast te leggen in verordeningen. Deze moeten namelijk in alle lidstaten op dezelfde wijze ten uitvoer worden gelegd, terwijl richtlijnen moeten worden omgezet met alle vertraging en uitvoeringsverschillen van dien.

8.2. Ook kunnen met behulp van een zekere centralisatietendens de verschillen tussen de nationale regelingen worden teruggebracht. In de VS wordt regelgeving gecoördineerd en gecontroleerd door het "Office of Regulatory Affairs". Weliswaar vormt deze instantie onderdeel van de dienst van het Witte Huis "Management & Budget" en is zij daarmee tot op zekere mate afhankelijk van de president (aan wie zij rapporteert), maar zij is onafhankelijk van alle andere regeringsinstanties en nationale regelgevende agentschappen. Zij bezit significante bevoegdheden om in te grijpen in de activiteiten van alle regelgevingsorganen. Wetgevingsvoorstellen moeten aan haar als eerste worden voorgelegd waarbij een goedkeuringstermijn wordt vastgesteld. Op die manier kan het "Office" eisen dat door haar gewenste tekstuele of inhoudelijke wijzigingen worden aangebracht.

8.2.1. Het Europese regelgevingslandschap kent momenteel geen vergelijkbare instantie. De Commissie heeft voorgesteld om een intern netwerk voor de wetgeving en een interinstitutioneel netwerk op te richten die op Europees niveau als het "Office" zouden gaan functioneren. Het probleem is echter dat 90 % van de wetgeving door de lidstaten worden uitgevaardigd waardoor overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel er in iedere lidstaat een dergelijke instantie zou moeten komen. Tevens zou het dan wenselijk zijn om het werk van deze organen op Europees en nationaal niveau te coördineren en het is niet uitgesloten dat daartoe een gemeenschappelijk orgaan zou moeten worden opgericht waarin de nationale netwerken, de Commissie en andere Europese instellingen zouden zijn vertegenwoordigd.

8.2.2. Ook valt er aan te denken dat binnen de Commissie een instantie naar het model van het Amerikaanse "Office of Regulatory Affairs" wordt opgericht. Invoering van een mechanisme voor effectbeoordeling en het daaropvolgende toezicht in de uitvoeringsfase dient een prioriteit op korte termijn te zijn.

8.3. Een ander kenmerk van het regelgevingssysteem van de VS is dat regulerende agentschappen elkaars werk aan "peer reviews" onderwerpen. Regelingen van ene autoriteit worden aan de andere voorgelegd voor analyse en constructieve kritiek. Dit is niet alleen een aanvullend toetsingproces maar vormt tevens een stimulans om gemeenschappelijke wetgevingsmethodes te ontwikkelen. Men mag er van uitgaan dat invoering van "peer reviews" in Europa ook dergelijke voordelen zou opleveren. Nationale agentschappen kijken binnen een lidstaat reeds naar het werk van andere agentschappen en de instellingen doen hetzelfde op EG-niveau. Het zou nuttig zijn wanneer de lidstaten elkaars werk op deze wijze zouden analyseren.

8.4. Verder moet aandacht worden geschonken aan consolidatie, d.w.z. het samenvoegen van een oorspronkelijke wetstekst en de daarop volgende wijzigingen in één enkele niet-bindende tekst. Ook dit gebeurt binnen de lidstaten op EU-niveau op vergaand uiteenlopende manieren en met grote termijnverschillen. Over het algemeen blijken de termijnen te lang om tegemoet te komen aan de adressaten van wetgeving: een beknopte, samenhangende en eenvoudige, maar begrijpelijke regeling die zo snel mogelijk wordt uitgevaardigd.

8.4.1. Afgezien van het feit dat betrekkelijk weinig instanties tot consolidatie overgaan, speelt het probleem dat een geconsolideerde tekst juridisch niet bindend is en daarom bedrijven en burgers onvoldoende rechtszekerheid biedt. Toch vormen consolidatie en bijwerking van teksten nuttige instrumenten. In december 1994 werd een interinstitutioneel akkoord gesloten inzake een versnelde methode voor officiële codificatie van wetsteksten, maar dit lijkt tot op heden slechts mondjesmaat in de praktijk te zijn gebracht. Onlangs werd nog een akkoord gesloten betreffende een meer gestructureerde bijwerking van wetgevingsteksten. De bedoeling daarvan is om het gebruik van deze methode te vergemakkelijken, maar dan moeten er wel voldoende prikkels zijn om een en ander in de praktijk goed te laten functioneren.

8.5. Regelingen dienen niet alleen aan het proportionaliteitsvereiste te voldoen, maar ook uitvoerbaar te zijn. Wetgevers dienen de praktische gevolgen van het voorstel voor het dagelijkse leven van ondernemingen en burgers voor ogen te houden en zich vooral te hoeden voor onbedoelde negatieve effecten.

8.6. In het huidige tijdvak van snelle technologische ontwikkelingen is het van groot belang dat regelgeving uit technologisch oogpunt neutraal is. Voorkomen dient te worden dat de mededinging wordt verstoord omdat technologische processen in de wetgeving verschillend worden behandeld, tenzij het algemeen belang zulks rechtvaardigt. Ook dienen de teksten dusdanig te worden geformuleerd dat deze op het moment van uitvaardiging niet terstond door technische vooruitgang achterhaald zijn.

8.7. Voorwaarde voor het welslagen van het vereenvoudigingsproces is het bestaan van één leidende instantie. De ervaring heeft geleerd dat er op hoog politiek niveau een stuwende kracht moet zijn, die vastbesloten is om geformuleerde doelstellingen binnen een bepaalde termijn te realiseren, om inertie, conservatisme en bescherming van "nationale belangen" tegen te gaan.

8.8. Het is voor de geloofwaardigheid van het vereenvoudigingsproces van cruciaal belang dat doelgerichte en meetbare resultaten op redelijke termijn worden behaald. Het stemt dan ook tot bezorgdheid dat het bijna tien jaar geleden ingezette proces momenteel nog zo weinig heeft opgeleverd. Het is in dit verband ontmoedigend te constateren dat b.v. Frankrijk vijftig jaar geleden met codificatie is begonnen en momenteel slechts iets meer dan de helft van de daar bestaande regelgeving heeft doorgewerkt. Een dergelijke "vooruitgang" brengt de hele operatie alleen maar in diskrediet.

8.9. Vereenvoudiging op EU-niveau is tot mislukken gedoemd wanneer deze niet met overeenkomstige nationale maatregelen gepaard gaat. Toch moet, om vaart achter project te zetten, op Europees niveau een aanzet worden gegeven zonder op de lidstaten te wachten. Het valt ten zeerste te hopen dat deze dan spoedig zullen volgen. Succes hangt daarom af van een zo nauw mogelijke samenwerking en coördinatie tussen de Commissie en de verantwoordelijke instanties in de lidstaten. Tevens zijn politiek commitment en actieve participatie van de nationale overheden geboden.

9. Conclusies

9.1. De lasten van kwalitatief laagwaardige wetgeving komen direct voor rekening van de Europese burger. Conservatisme dat inherent is aan een grote bureaucratie als die van de Unie en de nadruk die de lidstaten blijven leggen op nationale usances, tradities en praktijken vormen de belangrijkste belemmeringen om werkelijk vooruitgang te boeken op het gebied van vereenvoudiging en verbetering van de regelgeving. Uitsluitend met een volstrekt nieuwe EU- en nationale bestuurscultuur kan aan deze problemen iets worden gedaan. Daartoe is een tot op heden onbestaande samenwerking tussen EU- en nationaal niveau nodig die alleen maar door politici op beide niveaus in het leven kan worden geroepen.

9.2. Vereenvoudiging dient te zijn gericht op een hoog niveau van harmonisatie en coördinatie tussen nationale en EU-wetgeving. De Commissie is de stuwende kracht achter politieke veranderingen in de Unie, maar dat laat onverlet dat nog altijd 90 % van de wetgeving nationaal geaard is. Samenwerking is de enige voedingsbron voor vereenvoudiging.

9.2.1. Vooruitgang op het gebied van vereenvoudiging vereist ook dat de burgers vertrouwen hebben in de methodes en doelstellingen van vereenvoudiging. Als burgers duidelijk de voordelen en baten zien en als zij ervan overtuigd zijn dat veranderingen in regelgeving hun leef- en werkomstandigheden ten goede komen, zullen zij eerder geneigd zijn het vereenvoudigingsproces positief te beoordelen. Dit zou op zijn beurt impact hebben op het politieke commitment.

9.3. Veel tijd heeft Europa niet meer. Vereenvoudiging en verbetering van de regelgeving zijn essentiële stappen die de EU moet zetten om zich op de uitbreiding voor te bereiden. Er moeten onmiddellijk maatregelen worden genomen op het niveau van de EU en op dat van de lidstaten wil in de nog resterende korte tijd iets substantieels bereikt kunnen worden.

Brussel, 21 maart 2002.

De voorzitter

van het Economisch en Sociaal Comité

G. Frerichs

(1) PB C 14 van 16.1.2001, blz. 1.

(2) PB C 48 van 21.2.2002.

(3) COM(2001) 726 def. van 5 december 2001.

(4) COM(2002) 14 def.

(5) COM(2002) 14 def.

(6) COM(2002) 14 def.

(7) COM(2002) 14 def.