Advies van het Economisch en Sociaal Comité over "Werkgelegenheid en euro"

(98/C 407/48)

Het Economisch en Sociaal Comité heeft op 27 januari 1998 besloten, overeenkomstig artikel 23.3 van zijn Reglement van Orde een advies op te stellen over "Werkgelegenheid en euro".

De Afdeling voor economische, financiële en monetaire vraagstukken, die met de voorbereiding van de werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 14 juli 1998 goedgekeurd. Rapporteur was de heer Geuenich.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 357e Zitting (vergadering van 9 september 1998) het volgende advies uitgebracht, dat met 115 stemmen, vóór, 2 stemmen tegen, bij 5 onthoudingen is goedgekeurd.

ONDER WELKE VOORWAARDEN KAN DE ECONOMISCHE EN MONETAIRE UNIE GOEDE RESULTATEN UIT HET OOGPUNT VAN WERKGELEGENHEID BOEKEN?

1. Inleiding

1.1. Om het effect van de EMU op de werkgelegenheid te kunnen beoordelen, dient een onderscheid tussen het effect op de korte en het effect op de lange termijn te worden gemaakt. Zo heeft de overheid van heel wat lid-staten enorm in de uitgaven moeten snijden om het tekortcriterium van 3 % te kunnen halen, waardoor de conjuncturele ontwikkeling in een aantal Europese landen de afgelopen jaren naar verwachting werd afgeremd. Dit bleef uiteraard ook niet zonder gevolgen voor de ontwikkeling van de werkgelegenheid. Aan te nemen is dat dit kortetermijneffect ook nog in de startfase van de EMU voelbaar zal zijn.

1.2. Deze vertraging van de economische bedrijvigheid heeft geleid tot een daling van de belastingopbrengst en een toename van de sociale uitgaven. Hierdoor nam de druk op de overheidsbegrotingen toe en stegen doorgaans de tekorten. Op deze wijze bestond dus een conflict tussen de monetaire criteria en de overheidsfinanciën. Wilde de overheid met het financieel beleid aan de zichzelf opgelegde tekortdoelstellingen voldoen, dan moest de conjuncturele ontwikkeling worden afgeremd, met alle gevolgen van dien voor groei en werkgelegenheid. Aan te nemen is dat de gevolgen van deze restricties ten aanzien van de overheidsfinanciën na de start van de EMU zwakker zullen worden.

1.3. Kortetermijneffecten kunnen ook voortvloeien uit de vaststelling van de koersen voor de omwisseling van nationale valuta's in euro. Het concurrentie-effect van de wisselkoersen dient zo neutraal mogelijk te zijn. Dit zou o.m. kunnen worden gedwarsboomd door korte wisselkoersspeculaties, alhoewel er momenteel geen tekenen zijn die daarop wijzen. Ernstiger zou het zijn als de reële wisselkoersen zouden gaan afwijken van de feitelijk stabiele nominale wisselkoersen. Zo heeft in het bijzonder de Bondsrepubliek Duitsland vrij recent haar concurrentiepositie verbeterd doordat de loonkosten per eenheid product ten nadele van haar EU-partners zijn gedaald. Te verwachten is evenwel dat de wisselkoersen tot de start van de EMU per 1 januari 1999 niet meer worden gewijzigd. Dan hebben de deelnemende landen qua concurrentievermogen uiteenlopende uitgangsposities. Het zal dan ook enige tijd kunnen duren voordat de effecten daarvan zijn weggeëbd.

1.4. Het loon- en het arbeidsmarktbeleid worden van oudsher tripartiet uitgevoerd. In veel gevallen is de nationale centrale bank belast met de zorg voor het monetair beleid, incl. de wisselkoers tegenover andere valuta's en de korte rente, terwijl het parlement en de regering gaan over het financieel beleid, incl. onderwijs en sociaal systeem. Over lonen en salarissen wordt tussen werkgevers en vakbonden onderhandeld.

1.5. De langeretermijneffecten van de EMU op groei en werkgelegenheid worden dan bepaald door de koers en het gecoördineerd gedrag van het loon-, het geld- en het financieel beleid in Europa. Dan zal ook blijken of de door de EMU geboden voordelen (lagere transactiekosten en nominale rente, meer concurrentie, beter vergelijkbare consumentenprijzen) wel opwegen tegen nieuwe risico's, b.v. doordat het grotere valutagebied zich na storingen wellicht minder gemakkelijk aan gewijzigde realiteiten kan aanpassen.

1.6. Bij de analyse worden niet de effecten betrokken die aan de interne markt en het vrije verkeer van werkenden en kapitaal moeten worden toegeschreven. Deze hebben geleid en zullen ook blijven leiden tot met name intensivering van de intra-Europese handel, hogere directe investeringen in het buitenland en migratiebewegingen. In dit advies wordt uitsluitend nagegaan welke invloed van de invoering van de euro op de werkgelegenheid uitgaat.

2. Algemene opmerkingen

2.1. Loonontwikkeling en convergentie in de aanloop naar de EMU

2.1.1. Gaandeweg de economische integratie in de Gemeenschap zijn de nominale loonstijgingen in de Europese landen vanaf medio jaren '80 naar elkaar toegegroeid. Medio jaren '70 zag het beeld er nog heel anders uit. In de afzonderlijke landen van West-Europa reageerden het geld- en het loonbeleid destijds zeer verschillend op de stijging van de invoerprijzen die zich na de plotselinge stijging van de olieprijs voordeed.

2.1.2. Terwijl sommige volkshuishoudingen meteen daarna naar een stabiliteitspad terugkeerden, hadden andere met blijvende loonstijgingen en inflatie te kampen. De naar prijsstabiliteit strevende landen vielen op doordat hun inflatietempo's meteen na de stijging van de olieprijzen maar weinig van elkaar afweken en daarna weer spoedig op één lijn kwamen. Het resultaat was dat de wisselkoersen tussen de valuta's van deze landen in hoge mate constant waren.

2.1.3. Pas aan het begin van de jaren '80 deed zich in Europa een duidelijke ommekeer voor. Weliswaar nam ook hier de inflatie als reactie op de nieuwe stijging van de olieprijs toe, maar het tempo lag onder invloed van een restrictief geldbeleid en een zwakke vraag sinds ongeveer 1985 een flink stuk lager. Bijgevolg groeiden de prijsstijgingen in Europa steeds verder naar elkaar toe en nam de spreiding van de inflatiepercentages duidelijk af. De jaren '90 stonden vervolgens in het teken van de concretisering van de Duitse vereniging en de gezamenlijke inspanningen van de Europese landen om de in het Verdrag van Maastricht opgenomen criteria te halen. In afwachting van de gemeenschappelijke munt is deze convergentie van de inflatiepercentages, zowel wat het peil als wat de spreiding betreft, sinds het begin van de jaren '90 nog verder voortgeschreden. Een half jaar vóór de geplande start van de EMU lopen de prijsstijgingen, evenals de stijgingen van de inkomens, binnen de EU nog nauwelijks uiteen.

2.1.4. Een dergelijke toenadering als bij de inflatiepercentages kan bij de werkloosheidscijfers niet worden waargenomen, waarbij moet worden aangetekend dat de hoge werkloosheid in Europa aan heel wat uiteenlopende factoren toe te schrijven is. Tegen deze achtergrond rijst de vraag in hoeverre de arbeidsmarkten in Europa werkelijk naar elkaar zijn toegegroeid. Kan een succesvolle monetaire unie op lange termijn door middel van convergentie van de inflatietempo's worden gerealiseerd, ook al lopen de werkloosheidscijfers wellicht qua hoogte uiteen?

2.1.5. Op de korte termijn gezien, vallen uiteenlopende werkloosheidsniveaus wellicht nog wel met een gemeenschappelijke munt te rijmen. Zou reële convergentie op de lange termijn uitblijven, of zouden de arbeidsmarkten bij de eerstvolgende plotselinge verandering in het aanbod nog verder uit elkaar groeien, dan kan de roep om nieuwe inkomensoverdrachten tussen de lid-staten niet uitblijven en kan de politieke stabiliteit binnen de monetaire unie op de tocht komen te staan. Om deze destabilisering en de behoefte aan nieuwe inkomensoverdrachten tegen te gaan, is het nodig dat de arbeidsmarkten in de deelnemende landen op den duur een vergelijkbare mate van flexibiliteit gaan vertonen. De situatie in de niet-deelnemende landen kan nauwelijks sterk hiervan afwijken.

2.1.6. In institutioneel opzicht komt de loonvorming in de lid-staten op zeer uiteenlopende wijze tot stand. Dit heeft niet zozeer te maken met het niveau waarop de loononderhandelingen plaatsvinden, als wel met de wijze waarop de vakbonden georganiseerd zijn (met politieke partijen gelieerde vakbonden of verbonden van vakverenigingen en sectorale of beroepsorganisaties), en de intensiteit van de macro-economische coördinatie. Daarom kan de loonvorming in Europa niet kort en bondig worden getypeerd.

2.1.7. Met het van start gaan van de EMU neemt het belang van het loonbeleid in de afzonderlijke lid-staten sterk toe. Doordat de lid-staten een deel van hun soevereiniteit over hun geldbeleid moeten overdragen en de eigen munt moeten opgeven, mogen voor de goederenhandel de inflatiepercentages tussen de landen in de toekomst nauwelijks nog uiteenlopen ingeval met het loonbeleid een verschillende stabiliteitskoers wordt gevaren. De nationale centrale banken hebben dan niet langer het recht hun valuta's te laten depreciëren om te hoge loon- en prijsstijgingen te kunnen opvangen, terwijl de regeringen in het begrotingsbeleid in hun bewegingsvrijheid worden beperkt door de convergentiecriteria van de EMU. Stijgen de cao-lonen sterker dan de productiviteit en de inflatienorm, dan zou de werkloosheid wel eens een stijgende tendens kunnen gaan vertonen.

2.1.8. Om het regionale concurrentievermogen niet in gevaar te brengen, worden de nominale loonstijgingen in een in monetair opzicht volledig geïntegreerde markt beperkt door de te verwachten productiviteitsstijging in het eigen land en de loonstijgingen per eenheid product in de andere landen. Bij een Europees geldbeleid zal een loonbeleid dat de stabiliteit verstoort, ten koste van de werkgelegenheid gaan en het regionaal concurrentievermogen onmiddellijk negatief beïnvloeden. Bij een nationaal geldbeleid konden deze effecten nog even worden opgeschoven door eerst de inflatie te laten oplopen en pas later een restrictieve koers te gaan varen. Bijgevolg is de druk groter om zonder uitstel met aanpassingen te reageren.

2.2. Aanpassingsvermogen van de arbeidsmarkt

2.2.1. In de discussie over de gemeenschappelijke munt in de EU wordt vaak het argument gehoord dat het aanpassingsvermogen van de arbeidsmarkt moet toenemen. Juist als de wisselkoers als buffer tussen volkshuishoudingen wegvalt, dient het loonbeleid flexibel genoeg te zijn om asymmetrische storingen (d.w.z. waardoor de landen in uiteenlopende mate worden getroffen) te kunnen opvangen. Zeer algemeen uitgedrukt, wordt met de mate van flexibiliteit van de arbeidsmarkt de snelheid gemeten waarmee een volkshuishouding zich aan een exogene storing aanpast. Dit kan evenwel voor heel wat zaken gelden, o.m. voor loon- en werktijdflexibiliteit, geografische en kwalificatiemobiliteit en institutionele regelingen. In de toekomst zal ook taalflexibiliteit, d.w.z. het beheersen van verscheidene talen, naar verwachting steeds belangrijker worden. In een gemeenschappelijke monetaire ruimte is voor een flexibele arbeidsmarkt vooral het vermogen van het loonbeleid tot aanpassing aan reële en nominale storingen van bijzondere betekenis, omdat met wisselkoersveranderingen ook alleen maar op de relatieve verschillen qua loonkosten kan worden ingewerkt.

2.2.2. Bij analyse van de loonvorming in de EU blijkt dat zich op dit punt nog steeds duidelijke verschillen voordoen. Het werkloosheidscijfer heeft weliswaar overal een matigend effect op de loonontwikkeling gehad, maar - naar mag worden aangenomen - niet overal is even slagvaardig gereageerd. De verschillen zullen nog duidelijker aan het licht komen bij het zoeken van aansluiting bij de productiviteitsontwikkeling op de lange termijn en de reactie op veranderende percentages van de prijsstijgingen. Deze verschillen qua reactievermogen in de loonvorming tussen de verschillende landen komen tot uiting in de verschillende ontwikkeling van prijzen en werkloosheidscijfers.

2.2.3. In de toekomst zal de Europese Unie met een interne markt en een gemeenschappelijke munt zich in economisch en politiek opzicht alleen maar zonder al te grote spanningen verder kunnen ontwikkelen wanneer de huidige verschillen qua leefomstandigheden niet nog verder toenemen. Op lange termijn dienen deze verschillen zelfs kleiner te worden. Hierbij wordt zowel aan de participatiegraad als aan het inkomenspeil in de afzonderlijke lid-staten gedacht. Blijft op beide punten convergentie achterwege of nemen de verschillen zelfs toe, dan zullen op langere termijn inkomensoverdrachten naar en migratiebewegingen uit landen in een achterstandspositie niet kunnen uitblijven.

2.2.4. Wordt de loongroei op sectoraal/bedrijfstakniveau door de ontwikkeling van de sectorale/bedrijfstakproductiviteit bepaald, dan stijgen - achteraf bezien - de reële lonen bij constante loonquote met de productiviteitsgroei en stijgen de loonkosten per eenheid product met het getolereerde inflatieniveau. In het algemeen laat de groei echter geen regelmatig verloop zien, maar wordt deze door negatieve of positieve vraag- en aanbodstoringen afgeremd c.q. versneld. Het loonbeleid dient met de nodige flexibiliteit op dit gegeven te reageren. Wordt in het loonbeleid de productiviteit als baken aangehouden, dan worden geen conflicten met de centrale bank geriskeerd waardoor de investeringsdynamiek zou worden afgeremd. Dit biedt succesvolle ondernemingen betere expansiemogelijkheden.

2.2.5. Afgezien van de vormgeving van het loonbeleid zijn er nog andere parameters die voor de concurrentie van belang zijn. Hierbij kan worden gedacht aan maatregelen die rechtstreeks op de arbeidsmarkt betrekking hebben, zoals verhoging van het scholingsniveau van werknemers of arbeidsrechtelijke of andere voorschriften (ontslagbescherming, moederschapszorg, ouderschapsverlof, invaliditeit, ziektegeld e.d.). Iedereen is het erover eens dat alle investeringen in menselijk kapitaal ertoe bijdragen dat structuurveranderingen zich in een volkshuishouding vlot kunnen voltrekken. Dit komt tot uiting in sterkere stijgingen van de productiviteit en in een sterkere loongroei. In een interne arbeidsmarkt hangt de concurrentiepositie van een persoon of groep met vergelijkbare vaardigheden vooral samen met de vraag of zijn/hun vaardigheden bij de behoefte van de markt aansluiten, of zijn/hun loon- of salariseisen competitief zijn en of hij/zij bereid is/zijn tot verhuizen.

2.2.6. De indruk bestaat dat de verscheidenheid aan regelingen in de EU grote risico's voor de EMU inhoudt, doordat landen met gedetailleerdere regelingen of sociale verzekeringssystemen zich steeds in een nadelige concurrentiepositie bevinden. Dit vormt althans bij de start van de EMU geen probleem, omdat bij de vaststelling van uit concurrentie-oogpunt neutrale omrekeningskoersen al met deze verschillen rekening wordt gehouden. Wordt bij de loonvorming ook dan de productiviteit in het oog gehouden, dan wordt ook later de economische ontwikkeling niet negatief door versterking van beschermingsvoorschriften beïnvloed, omdat bijgevolg de reële loongroei navenant lager moet uitvallen.

2.2.7. Tot de niet op het loon betrekking hebbende arbeidsmarktfactoren moeten ook de regelingen inzake werk- en bedrijfstijd worden gerekend. In feite is de duur van de individuele arbeidstijd, waarvan de kosten al in de loonkosten per eenheid product zijn meegenomen, van minder groot belang dan met name de problematiek van de flexibilisering van de werktijd. Door flexibilisering kunnen de werktijden bij ongewijzigd uurloon beter op de belangen van de onderneming worden afgestemd. Daarbij kan op de loonkosten worden bespaard, terwijl ook de kapitaalkosten, b.v. door verlenging van de bedrijfstijd, kunnen worden teruggedrongen. Dit kan concurrentievoordelen met zich brengen. In de toekomst kan juist de flexibilisering van de werktijden dus een belangrijke concurrentiefactor in Europa worden.

2.2.8. Investeringen in infrastructuur moeten zoals investeringen in menselijk kapitaal worden behandeld. Besluit een land voor opvoering van de investeringen in infrastructuur en worden de hiervoor vereiste middelen ter beschikking gesteld, dan kan het later de opbrengst daarvan in de vorm van hogere productiviteit en sterkere groei verwachten.

2.2.9. Ingewikkelder is de vraag hoe de externe kosten moeten worden behandeld. In beginsel moeten externe productiekosten worden toegerekend aan de ondernemingen die deze veroorzaken. Indien landen na de start van de EMU strengere milieuvoorschriften gaan uitvaardigen, dan kunnen nog problemen rijzen doordat eventuele concurrentienadelen niet langer door koersaanpassingen kunnen worden gecompenseerd. Ofwel moeten b.v. landen die een hoge milieustandaard wensen, deze realiseren zonder de groei te beïnvloeden, ofwel dient de milieustandaard in de gehele EU op uniforme wijze te worden verhoogd.

3. Behoeften uit het oogpunt van beleid

3.1. Geldbeleid in de EMU

3.1.1. Monetaire convergentie staat al een hele tijd centraal in de economische politiek van de EU. Bijgevolg moest in de landen die aan de derde fase willen deelnemen, al enige tijd geleden de rol van de economische politiek sterk worden gewijzigd. Ter wille van monetaire convergentie kon men niet om harmonisering van het Europees geldbeleid heen. In deze context gaf Duitsland, dat in de jaren '80 als grootste volkshuishouding van Europa geringe prijsstijgingen had, het stabiliteitsdoel in de praktijk aan. Bovendien kreeg de D-mark naast de Amerikaanse dollar de functie van internationale reservevaluta. Bedoelde harmonisering was daarom in feite een aanpassing aan het Duitse geldbeleid, dat niet bepaald van Europese belangen uitging en bovendien sterk op prijsstabiliteit was gefixeerd. Anders hadden de andere landen het risico gelopen, hun concurrentievermogen te verliezen omdat zij hun wisselkoersen immers niet meer konden aanpassen.

3.1.2. De landen die duidelijk meer inflatie hadden dan Duitsland en zich daardoor grotere convergentie-inspanningen moesten getroosten, kregen als gevolg van de harmonisering met grotere werkloosheid en interne spanningen te maken, waardoor op de markten steeds weer de verwachting de kop opstak dat hun munten in waarde moesten dalen. Door de aanpassingsstrategie werd met de uniforme Europese koers van het geldbeleid op de in een monetaire unie heersende omstandigheden vooruitgelopen.

3.1.3. De vraag is nu welke strategie de Europese Centrale Bank (ECB) zal volgen. Sedert het Verdrag van Maastricht is het de "prioritaire" taak van de ECB voor interne en externe prijsstabiliteit te zorgen. Aldus werd, althans in genoemd Verdrag, afgeweken van de opzet van de Amerikaanse Fed, die prijsstabiliteit en groei als gelijkwaardige doelstellingen beschouwt. Toch zou het gewenst zijn als de ECB bij het uitzetten van de bakens voor haar geldbeleid op basis van artikel 105 van het EG-Verdrag naast prijsstabiliteit ook economische groei en terugdringing van werkloosheid als doelstellingen niet uit het oog verliest.

3.1.4. Het voordeel om alleen prijsstabiliteit na te streven, zou zijn dat de verantwoordelijkheid voor het bereiken van dit doel duidelijk kan worden afgebakend. In de Keynesiaanse opvatting zou Europa met prijsstabiliteit als hoogste doel evenwel blootstaan aan het gevaar dat het weliswaar een voor prijsstabiliteit verantwoordelijke centrale bank zou hebben, maar dat deze tegelijkertijd een doorslaggevende invloed op groei en werkgelegenheid in Europa zou uitoefenen. Dit zou ertoe kunnen leiden dat de overheidsfinanciën voor groei en werkgelegenheid zouden moeten zorgen en dat met het geldbeleid, zonder dat verder op deze doelstellingen wordt gelet, in de opgaande fase te vroeg naar beheersing van de prijsstijging zou worden gestreefd en in de neergaande fase de bakens mogelijk te laat en onvoldoende zouden worden verzet om expansie mogelijk te maken. Hieraan zouden nog de overgangsproblemen moeten worden toegevoegd.

3.1.5. Noodzakelijk is dat de ontvanger van een geldpolitiek signaal beschikt over de bereidheid om een signaal op te vangen, alsook over het vermogen om te reageren (). Of dit het geval is, is van de doelstellingen van de instellingen afhankelijk. Als voorbeeld kan de verhouding tussen de centrale bank en de cao-partners dienen. Streeft de centrale bank naar stabiliteit, streven de vakbonden naar optimale reële inkomens van hun leden en streven de ondernemingen naar een zo hoog mogelijke winst, dan is er aanleiding om op elkaars signalen te reageren. In deze redenering is een tussendoel gewenst, b.v. het inflatiepercentage, dat aan daarvoor gevoelige marktdeelnemers duidelijke en geloofwaardige signalen afgeeft. Uitgaande van een bij de productiviteitsstijging aansluitend loonbeleid en van stabiele prijzen kan en moet de ECB een rentebeleid voeren waarmee door een laag rentepeil de investeringsvraag wordt bevorderd.

3.2. Het beleid inzake overheidsfinanciën in de EMU

3.2.1. Bij de vraag hoe met het beleid inzake overheidsfinanciën aan de in het Verdrag van Maastricht opgenomen criteria kan worden voldaan, gaat het in feite om de rol die een nationaal financieel beleid in een monetaire unie kan en moet spelen. Daarbij moet worden nagegaan welke bijdrage het financieel beleid tot de stabilisering van de economische bedrijvigheid kan leveren. Tevens dient men zich af te vragen of het financieel beleid, nu de instrumenten van het geldbeleid om z.g. asymmetrische storingen op te vangen, zijn weggevallen, deze taak kan overnemen. Bij een dergelijke rolverdeling kan men echter ook vraagtekens plaatsen.

3.2.2. Vanuit de neoklassieke theorie bestaat er fundamentele twijfel over de vraag of een anticyclisch financieel beleid wel bij machte is de conjunctuur te stabiliseren (). Daarnaast wordt vrij algemeen het bezwaar gehoord dat sommige landen zich ten koste van alle deelnemers in te hoge schulden zouden steken (). Om deze reden werden in het Verdrag van Maastricht criteria voor overheidstekort en staatsschuld opgenomen, waardoor de lid-staten zich in hun financieel beleid moeten laten leiden. Bovendien bevat het Verdrag een "no bailing-out"-bepaling, op grond waarvan elke lid-staat zelf voor zijn schulden moet opdraaien.

3.2.3. Het beperken van overheidstekorten houdt voor de EU als zodanig het risico van een contraproductieve beleidsmix in. Besnoeiingen in de overheidsinvesteringen in kapitaalgoederen en de productiefactor "mens" blijken bijzonder schadelijk in hun uitwerking. Bijgevolg ziet het ernaar uit dat het grootste consolidatie-effect te verwachten is van een combinatie die bestaat uit een expansief geldbeleid dat voor goede groeivoorwaarden zorgt, en een beleid waarmee de door groei gegenereerde meeropbrengst van de belastingen niet voor nieuwe uitgaven, maar voor consolidatie wordt aangewend.

3.2.4. Het financieel overheidsbeleid mag in de toekomst niet het beleidsgebied zijn dat bij zgn. asymmetrische storingen volledig voor de nodige aanpassingen moet zorgen. Deze taak zal ten dele wel aan het loonbeleid toekomen. Des te belangrijker is het dat de belastings- en heffingsystemen in die zin worden omgebogen dat zij de werkgelegenheid ten goede komen. Daarbij moet vooral worden gedacht aan een door verhoging van de indirecte belastingen te financieren vermindering van de loonnevenkosten. Van de indirecte belastingen komen vooral de BTW en energiebelastingen hiervoor in aanmerking.

3.3. Het loonbeleid in de EMU

3.3.1. Om na de EMU-start een stabiele ontwikkeling in Europa op gang te brengen, dient het loonbeleid op tweeërlei wijze te worden verankerd. In de eerste plaats is een monetair anker nodig, waardoor de marge voor prijsstijgingen wordt vastgelegd. Alleen het geldbeleid, d.w.z. de ECB, kan dit anker leggen. Door een voor haar aanvaardbaar inflatiepercentage te bepalen, legt zij vast binnen welke grenzen het Europese loonbeleid zich in zijn totaliteit mag bewegen zonder dat monetaire restricties behoeven te worden opgelegd.

3.3.2. Naast dit inflatiedoel heeft het loonbeleid nog een tweede, reëel, anker nodig om zijn taak te kunnen vervullen. Onafhankelijk van het niveau waarop het loonbeleid wordt gevoerd, en van de mate van centralisering hiervan, krijgt het loonbeleid pas met dit tweede anker het baken waarop het zich kan oriënteren zonder in aanvaring met het geldbeleid te komen en tegelijkertijd groei, werkgelegenheid en reële convergentie te bevorderen.

3.3.3. Optimaal zou het zijn als bij de loonvorming in alle landen de potentiële sectorale/bedrijfstakproductiviteit de leidraad zou zijn.

3.3.3.1. Dankzij een dergelijk baken zouden landen als Portugal, die met hoge productiviteitsstijgingen de achterstand ten opzichte van de rest van Europa proberen in te lopen, ruimte voor relatief sterke loonstijgingen krijgen en zouden de werknemers aldaar het perspectief krijgen dat hun reële inkomen aan dat van de andere EU-landen wordt aangepast.

3.3.3.2. Bovendien wordt met een dergelijk baken verhinderd dat het inflatiegevaar opduikt, omdat het prijseffect van de loonstijging het streefcijfer voor de inflatie idealiter niet zou overschrijden.

3.3.3.3. Toch zullen er uitzonderingen op deze regel moeten zijn. Voor zover landen met zeer veel hogere dan de gemiddelde werkloosheidscijfers (b.v. Spanje en Finland) niet uitsluitend door werktijdverkorting proberen de arbeid te herverdelen, moeten zij een meer dan gemiddelde groei nastreven om op het stuk van werkloosheid naar convergentie toe te werken. Mocht opvoering van de groei niet mogelijk blijken, dan moet in deze landen de nominale loonstijging nog enige tijd bij de groei van de binnenlandse productiviteit achterblijven zodat zij hun concurrentievermogen kunnen verbeteren. Deze toename aan internationaal concurrentievermogen zou echter ook de zegen van de andere landen moeten hebben.

3.3.4. In institutioneel opzicht dient de loonvorming dus zo plaats te vinden dat de productiviteitsstijging het referentiepunt blijft. Waar het op aankomt, is de vraag of de bij de loonvorming betrokkenen in staat zijn zowel naar de door de centrale bank afgegeven signalen te luisteren als de productiviteitskoers aan te houden. Hiervoor staat een aantal strategieën ter beschikking. In sommige Europese landen gaan de signalen van de centrale bank naar cao-partners die zich vanwege hun centralistische tendens macro-economisch opstellen. Het instrument van z.g. tripartiet overleg (b.v. in Nederland) biedt daarvoor een geschikt aanknopingspunt.

3.3.5. In theorie zouden kleinere Europese landen de resultaten van de loonvorming in de afzonderlijke bedrijfstakken van belangrijke buurlanden als referentiepunt kunnen nemen. Dit vereist wel dat de informatie over gesloten cao's en de voorwaarden van mantel-cao's in de Europese buurlanden wordt verbeterd. Hier is mogelijk/zeker een taak voor de Europese Commissie weggelegd. Laat men de vorming van loonpolitieke instellingen over aan het toeval, dan bestaat het gevaar dat tegen de stabiliteit indruisend gedrag tot externe effecten leidt, d.w.z. tot diepgaande regionale verschillen - het tegendeel van convergentie. Dan zou waarschijnlijk ook de roep naar inkomensoverdrachten om deze evenwichtsverstoring te compenseren, luider worden. Wordt aan deze overdrachtsbehoefte toegegeven, dan zouden de regionale verschillen voortbestaan en zouden landen die bij de loonvorming de stabiliteit wel in het oog houden, nog lange tijd met overdrachtsbetalingen opgezadeld zijn.

3.3.6. Momenteel is het risico niet zozeer dat de stabiliteitsdoelstellingen worden overtroffen, als wel dat hieraan niet volledig wordt voldaan. Uit Europees oogpunt is een wedloop in loonverlaging geen realistische strategie, omdat Europese buurlanden de rekening hiervoor gepresenteerd krijgen. Zo zouden sommige landen weliswaar meer exporteren, maar dit zou grotendeels ten koste van hun Europese handelspartners gaan. Dit zou de Europese groei, en dus ook de start van het convergentieproces, nauwelijks bevorderen. Ook al gaat men uit van de neoklassieke ideeën over het productieproces met grote substitutiemogelijkheden, het resultaat zou teleurstellen. Reële loondalingen gaan gepaard met inzakking van de consumptie, omdat de reële inkomens in de mate van de afnemende arbeidsproductiviteit moeten dalen, alsook met inzakking van de investeringen, omdat kapitaal ten opzichte van arbeid te duur wordt.

3.3.7. De idee van een loonbeleid voor heel Europa bevat een essentiële boodschap voor de economische ontwikkeling. Economische vooruitgang kan weliswaar niet los van concurrentie worden gezien, maar het soort concurrentie speelt hier toch wel een rol. Hogere groei in heel Europa en een inhaalmanoeuvre van de armere landen zijn alleen mogelijk wanneer de concurrentie op ondernemingen wordt betrokken. Anders gezegd, concurrentie moet in de particuliere sector op toepassing van nieuwe technologieën, op een efficiëntere combinatie van productiefactoren of de ontwikkeling van nieuwe producten gericht zijn, om concurrentievoordelen voor ondernemingen te creëren. In de openbare sector kunnen de concurrentievoordelen van een regio het resultaat van verbetering van infrastructuur en menselijk kapitaal of van een efficiënter onderwijs- en belastingstelsel zijn. Dit is het soort concurrentie dat tot groei door economische creativiteit leidt.

3.3.8. Daar staat de vorm van concurrentie tegenover waarmee wordt beoogd door loonvermindering, minder gunstige sociale voorzieningen of belastingverlaging banen te creëren. Deze aanpak biedt uitsluitend vanuit de optiek van één land, van één firma of algemeen micro-economisch gezien perspectief. De hieruit voortvloeiende concurrentievoordelen berusten evenwel niet op het creëren van iets nieuws, maar uitsluitend op de "afwaardering" van het bestaande. Uit macro-economisch oogpunt biedt deze aanpak geen nieuwe economische mogelijkheden, maar in het optimale geval een zero sum-uitkomst, waarbij diegene verliest die in deze wedloop in kostenverlaging achterblijft. Vanuit de Europese invalshoek moeten pogingen om elkaar bij het terugdringen van loonkosten de loef af te steken en de sociale voorzieningen af te slanken, van de hand worden gewezen, omdat deze ten koste van de welvaart gaan. Met Europees beleid kan evenwel nog geen uniform hoog sociaal beschermingsniveau worden geboden, omdat dat uitsluitend op de economische prestaties van elk land gebaseerd kan zijn. Niettemin dient met Europees beleid te worden opgetreden tegen tendensen om met de minder gunstige situatie in het buurland als argument op inkrimping van de sociale voorzieningen in eigen land aan te dringen. Deze opmerking geldt overigens niet eventuele hervormingen van het sociale systeem, waarbij het meer gaat om actief beleid dan om het passief reageren op situaties.

3.4. Europees structuurbeleid

3.4.1. Op de EU en vooral ook de lid-staten rust bovendien de taak er mede via een actief structuurbeleid voor te zorgen dat de afzonderlijke Europese regio's vergelijkbare aantrekkingskracht als vestigingsplaats krijgen. Dit vereist met name investeringen in infrastructuur (wegen, telecommunicatie), de productiefactor "mens" (scholing en bijscholing), research en technologie, en milieuverbetering, maar ook doelgerichte steun voor particuliere investeerders (stimulering van de economie). Deze investeringen, die minder ontwikkelde regio's ten goede moeten komen, dragen bij tot versmalling van de productiviteitsverschillen. Met het loonbeleid alleen kunnen regionale structuurverschillen niet worden overbrugd.

3.4.2. De krachtigste instrumenten van het EU-structuurbeleid zijn de structuurfondsen van de Gemeenschap, die voor de periode 1994-1999 met een bedrag van 141 miljard ecu al een derde van de algemene begroting voor zich opeisen. Dit bedrag komt overeen met slechts 1,97 % van het BBP van de EU in 1997. Aangezien het structuurbeleid, vooral als gevolg van toekomstige uitbreidingen van de EU, met taakverzwaring te maken krijgt, heeft de Commissie voorstellen tot hervorming van de structuurfondsen ingediend. Deze fondsen dragen ertoe bij de achterstand van minder ontwikkelde regio's qua productiviteit te verminderen en de werkloosheid aldaar terug te dringen. In die zin bieden zij een zinvolle aanvulling op een gecoördineerd geld-, financieel en loonbeleid in Europa. Voor lid-staten waarvan het BBP minder dan 90 % van het BBP-gemiddelde van de EU bedraagt, staan bovendien middelen van het Cohesiefonds ter beschikking.

3.4.3. De verantwoordelijkheid voor de vermindering van de structuurverschillen tussen regio's ligt evenwel in hoofdzaak bij de lid-staten, ook al omdat deze verschillen zich soms in mindere mate tussen dan binnen lid-staten (D, F, I, VK) voordoen.

4. Conclusie

Van de EMU zijn positieve effecten op groei en werkgelegenheid te verwachten mits het loon- en het geldbeleid, alsook het beleid inzake overheidsfinanciën worden gecoördineerd. Bedoelde effecten vloeien vooral voort uit lagere transactiekosten, een lagere stand van de nominale rente en sterkere concurrentie. Het loonbeleid dient in de sectoren/bedrijfstakken van de afzonderlijke landen op de gemiddelde productiviteitsstijging en de inflatienorm van de ECB te zijn afgestemd. Op sterker stijgende cao-lonen dient even afwijzend te worden gereageerd als op pogingen van lid-staten om elkaar in loonsverlagingen af te troeven. Aldus is ook aan de voorwaarde voor economische groei zonder inflatie voldaan, waardoor de ECB in de gelegenheid wordt gesteld via haar geldbeleid de bestrijding van werkloosheid in Europa te bevorderen. Dan kunnen ook met het financieringsbeleid de overheidstekorten zonder restrictieve naijleffecten worden beperkt, doordat automatisch meer middelen naar de centrale overheid zouden toevloeien.

Brussel, 9 september 1998.

De voorzitter van het Economisch en Sociaal Comité

T. JENKINS

() Vgl. Hall, Franzese (1996): Mixed Signals: Central Bank Independance, Coordinated Wage-Bargaining and European Monetary Union, 15.7, niet gepubliceerd.

() Een gecoördineerd beleid inzake overheidsfinanciën zal vermoedelijk minder aarzeling veroorzaken.

() Vgl. Baumgartner et al (1997): Auswirkungen der Wirtschafts- und Währungsunion, WIFO-Manuskript.