Advies over de rol van de Europese Unie op het gebied van toerisme - Groenboek van de Commissie

(95/C 301/15)

De Commissie heeft op 24 april 1995 besloten, overeenkomstig de bepalingen van artikel 198 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, het Economisch en Sociaal Comité te raadplegen over de rol van de Europese Unie op het gebied van toerisme - Groenboek van de Commissie.

De Afdeling voor regionale ontwikkeling, ruimtelijke ordening en urbanisme, die met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 25 juli 1995 met 33 stemmen vóór en 8 stemmen tegen, bij 4 onthoudingen, goedgekeurd. Rapporteur was de heer Regaldo; co-rapporteur was de heer Lustenhouwer.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 328e Zitting van 13 en 14 september 1995 (vergadering van 14 september) het volgende advies uitgebracht, dat met 80 stemmen vóór en 34 stemmen tegen, bij 17 onthoudingen is goedgekeurd.

1. Het Gemeenschapsbeleid op het gebied van toerisme : terugblik

1.1. De eerste communautaire acties op het gebied van toerisme dateren uit 1982 (memorandum van Contogeorgis).

1.2. Op 3 april 1986 heeft de Commissie in een mededeling over een communautaire actie in de sector toerisme een reeks concrete maatregelen voorgesteld.

1.3. Het keerpunt kwam in 1990 met het besluit van de Raad om 1990 uit te roepen tot "Europees jaar van het toerisme", waardoor de sector toerisme in al zijn economische en sociale facetten onder de aandacht van de Gemeenschap werd gebracht.

1.4. In 1992 werd een actieprogramma met een looptijd van drie jaar (1993-1995) gelanceerd. Hiermee werd een eerste - weliswaar beperkte en niet afdoende - stap gezet om een antwoord te geven op de problemen die de Europese toeristische sector op de middellange en lange termijn zal moeten aanpakken.

1.5. Tijdens deze periode is door het EP en het ESC in een reeks aanbevelingen en adviezen regelmatig commentaar geleverd op de verschillende voorstellen, met als doel de Commissie en de Raad sterker te doordringen van de noodzaak ernstig werk te maken van het opzetten van een concreet Europees beleid voor de toeristische sector ().

1.6. Al tijdens de Intergouvernementele Conferentie die uiteindelijk heeft geleid tot het Verdrag van Maastricht, hebben het EP en het ESC ervoor gepleit een titel betreffende "Toerisme" en een specifieke rechtsgrondslag voor een beleid op het gebied van toerisme in het Verdrag op te nemen. De resultaten vielen echter tegen : in artikel 3t) van het Verdrag betreffende de Europese Unie wordt weliswaar voor de allereerste keer voorzien in de mogelijkheid om maatregelen op het gebied van toerisme te nemen, maar het debat over het opnemen van een titel en een bijbehorende rechtsgrondslag in het Verdrag werd uitgesteld tot de Intergouvernementele Conferentie van 1996; met het oog daarop zou de Commissie eerst een verslag hierover aan de Raad voorleggen.

1.7. In het huidige Verdrag ontbreekt niet alleen een rechtsgrondslag, maar wordt evenmin aangegeven welke specifieke doelstellingen moeten worden nagestreefd en op welke manier daarbij te werk moet worden gegaan, zulks in tegenstelling tot beleidssectoren als cultuur (art. 128), consumentenbescherming (art. 129 A) of industriebeleid (art. 130). Deze leemte is door het EP in zijn verslag van 15 juli 1991 en door het ESC in zijn initiatiefadvies van 15 september 1994 nogmaals aan de kaak gesteld. Zowel het EP als het ESC wijzen erop dat het toerisme tijdens de volgende Intergouvernementele Conferentie als volwaardig communautair beleid erkend dient te worden; tevens dringen zij erop aan dat de Commissie in haar aangekondigde Groenboek over de rol van de Europese Unie op het gebied van toerisme uitdrukkelijk in deze mogelijkheid voorziet.

1.8. Volgens het EP en het ESC draagt een communautair toerismebeleid ertoe bij de complementariteit van de op communautair, nationaal, regionaal en lokaal niveau uitgetrokken middelen ten behoeve van toeristen en bedrijven in de toeristische sector operationeler en zichtbaarder te maken, door de verschillende niveaus van overheidssteun op dit gebied te cooerdineren.

1.9. In het vooruitzicht van de Conferentie van 1996 wil de Commissie met haar Groenboek over deze sector, dat aansluit op de besprekingen tijdens de zitting van de ministers van toerisme op 15 april 1994 in Athene, alle belanghebbende partijen - zowel overheden als particulieren en ongeacht het niveau waarop zij werkzaam zijn (communautair, nationaal of regionaal) - aanzetten tot een algemene gedachtenwisseling over de rol van de Unie op dit gebied.

2. Het Groenboek : doelstellingen

2.1. Het Groenboek omvat drie delen :

- In het eerste deel wordt uiteengezet welke acties de Commissie momenteel onderneemt, en welke instrumenten zij daartoe reeds ter beschikking heeft.

- In het tweede deel wordt uitvoerig ingegaan op de toegevoegde waarde van een communautair beleid; aangegeven wordt om welke redenen maatregelen op communautair niveau wenselijk en noodzakelijk zijn en welke doelstellingen door middel van communautaire acties kunnen worden bereikt; in dit verband wordt gewezen op de positieve rol van het toerisme met het oog op :

het versterken van de economische en sociale samenhang;

het op gang brengen van een duurzaam ontwikkelingsproces;

het totstandbrengen van een Europese identiteit;

het inspelen op structurele en technologische veranderingen en het ontwikkelen van het MKB in de toeristische sector;

het creëren van een stuk toegevoegde waarde door een coherente aanpak van de verschillende beleidsmaatregelen en een coherente toepassing van het beschikbare instrumentarium;

het toepassen van het subsidiariteitsbeginsel op het gebied van toerisme.

- In het derde deel wordt nagegaan welke rol de Unie in de toekomst kan spelen; vier verschillende opties worden daarbij onder de loep genomen :

a) afschaffing van specifieke communautaire acties ten behoeve van de toeristische sector, die echter wel indirect zou blijven profiteren van de maatregelen die op andere terreinen worden genomen;

b) handhaving van het bestaande actiekader en van de huidige omvang van het communautaire optreden;

c) versterking van de communautaire actie, op basis van het bestaande Verdrag;

d) invoering van een communautair toerismebeleid.

3. Algemene opmerkingen

3.1. Het Groenboek van de Commissie vormt tegelijkertijd het eind- en beginpunt van het Europees toerismebeleid. Eindpunt omdat op heldere wijze, aan de hand van een overzicht van de verschillende steunmaatregelen voor de sector, geschetst wordt hoe de huidige situatie is ontstaan; beginpunt omdat, uitgaande van de verschillende opties, betoogd wordt dat verdere acties nodig zijn om te komen tot een werkelijk Europees toerismebeleid, dat uiteraard gebaseerd dient te zijn op het subsidiariteitsbeginsel en op de erkenning van het feit dat het optreden in deze sector in de eerste plaats onder de bevoegdheid van de lid-staten en de regio's valt.

3.2. Uit het Groenboek komen enkele sleutelelementen naar voren : de wens om de aanzet te geven tot een zo breed mogelijk debat over deze sector, die van fundamentele betekenis is voor de verdere sociaal-economische ontwikkeling van de Unie; de wil om het partnerschap tussen overheden en bedrijfsleven op alle niveaus (zowel horizontaal en verticaal als transnationaal) te bevorderen; het streven aan te tonen dat economische groei als gevolg van de ontwikkeling van het toerisme niet alleen verenigbaar is met, maar zelfs bevorderlijk is voor de bescherming van het milieu, de instandhouding van het cultureel en artistiek erfgoed en de versterking van de Europese identiteit zonder afbreuk te doen aan de afzonderlijke culturen en tradities; en ten slotte de wens deze verscheidenheid te gebruiken ter verbetering van het concurrentievermogen, iets waartoe een Europees toerismebeleid meer mogelijkheden biedt.

3.3. Het Comité staat volledig achter deze aanpak, omdat deze niet alleen de sociaal-economische ontwikkeling van de Unie ten goede komt, maar ook de vorming van een Europese identiteit in de hand werkt.

3.4. Het vestigt er evenwel de aandacht op dat, conform het subsidiariteitsbeginsel, de Unie zich ertoe dient te beperken de op nationaal niveau getroffen steunmaatregelen aan te vullen.

3.5. Een punt waar het ESC en het EP al geruime tijd op wijzen en dat om een oplossing vraagt, is of de Commissie haar optreden op het gebied van toerisme wel op een toereikende rechtsgrondslag kan baseren.

3.6. Met het oog op de naderende Verdragsherziening moet het toerismebeleid even zichtbaar worden gemaakt als het beleid op andere terreinen en moet voor meer evenwicht tussen de diverse beleidsonderdelen worden gezorgd.

3.7. Nu is het weliswaar zo dat het toerisme ook in andere communautaire programma's en beleidsmaatregelen aan de orde komt, maar dit is niet voldoende en wellicht ook niet het meest geschikte middel om optimaal te kunnen inspelen op de algemene groeitendens in de toeristische sector en om alle mogelijkheden ten volle te benutten, zoals het ESC en het EP al meerdere malen hebben benadrukt.

3.8. In het Groenboek wordt de nadruk gelegd op de voordelen van een coherente aanpak van de diverse beleidsmaatregelen en een coherent gebruik van het beschikbare instrumentarium, en zulks op ieder van de drie prioritaire belangenterreinen, die elk evenveel aandacht vereisen : stimulering van de ondernemersactiviteit, bescherming van de toerist/consument en instandhouding van het natuurlijk en cultureel erfgoed. Een dergelijke aanpak - één van de basisvoorwaarden voor een effectieve benutting van alle mogelijkheden in de sector - kan de goedkeuring van het Comité wegdragen.

3.9. Wat het punt "toegevoegde waarde" betreft (zie hiervoor ook onder "Bijzondere opmerkingen") wordt in het Groenboek, zij het uiterst voorzichtig, een poging gedaan om argumenten aan te dragen die een actie op communautair niveau kunnen rechtvaardigen. Eén van die argumenten is b.v. het bevorderen van de cooerdinatie waarmee overigens al een begin is gemaakt in het driejarige actieprogramma, dat volgens het Comité evenwel nog consolidatie en een duidelijker wettelijk kader behoeft. D.m.v. cooerdinatie kunnen Unie, lid-staten en regio's in onderling overleg de hoofddoelstellingen van het te voeren beleid vastleggen, ervaringen uitwisselen en specifieke acties opzetten. Kortom, het verschijnsel "toerisme" dient te worden beschouwd als een systeem - een sectorale benadering volstaat niet - dat alleen kan functioneren als wordt gezorgd voor samenhang tussen de verschillende bestanddelen ervan. Bovendien kunnen de overheid en de particuliere sector alsook de diverse betrokken beroepskringen beter met elkaar samenwerken als verschillende partijen op communautair niveau met elkaar in contact staan.

3.10. Wat de opties betreft, herhaalt het Comité het standpunt dat het al eerder heeft geformuleerd, namelijk dat alleen het opnemen van een adequate rechtsgrondslag in het nieuwe Verdrag kan leiden tot een efficiënte ontwikkeling van de communautaire toeristische sector, die van wezenlijk belang is voor de verdere sociaal-economische ontwikkeling van de Unie.

4. Toerisme en werkgelegenheid

4.1. Dat het hoog tijd is voor meer aandacht en een duidelijker optreden van de Gemeenschap op het gebied van toerisme, blijkt overduidelijk als men het sociaal-economisch belang en de hoofdkenmerken van het toerisme onder de loep neemt. De bijdrage van de toeristische sector aan het communautaire BBP bedraagt 5,5 % en zelfs meer dan het dubbele in landen als Griekenland, Ierland, Portugal en Frankrijk. Negen miljoen mensen zijn in de sector zelf werkzaam, zodat het toerisme goed is voor maar liefst 6 % van de totale werkgelegenheid binnen de Gemeenschap, een percentage dat nog aanzienlijk stijgt indien ook de afgeleide werkgelegenheid in aanmerking wordt genomen.

Het toerisme is langzamerhand één van de belangrijkste bronnen voor werkgelegenheid aan het worden, en zulks zowel op Europees als op mondiaal niveau. Deze sector biedt dan ook interessante perspectieven waar het gaat om het bestrijden van de werkloosheid en het scheppen van nieuwe arbeidsplaatsen, met name in de meest kwetsbare laag van de arbeidsmarkt (jongeren en vrouwen).

Een hoofdkenmerk van de sector is de zeer nadrukkelijke aanwezigheid van het MKB, en vooral van zeer kleine, arbeidsintensieve bedrijfjes (0-9 werknemers).

4.2. Verwacht wordt dat de toeristische sector op communautair niveau tot het jaar 2000 jaarlijks met 3,7 % zal groeien, wat hoofdzakelijk zal zijn toe te schrijven aan de toename van de binnenlandse en intra-communautaire vraag. Volgens schattingen van de WTO zal de toeristische vraag op wereldniveau in minder dan 20 jaar tijd zijn verdubbeld.

4.3. De gunstige trend in de communautaire toeristische sector mag de aandacht echter niet afleiden van de problemen waarmee de sector te kampen heeft. In de eerste plaats is er de felle internationale concurrentie, in het bijzonder van de Oostaziatische landen, de landen in de Stille Oceaan en de Middellandse-Zeelanden die geen lid zijn van de EU; het aandeel van het Europees toerisme op de wereldmarkt is daardoor de laatste 20 jaar met meer dan 10 % teruggelopen. In 1994 is Europa met 60 % van de totale internationale aankomsten en 50 % van de deviezenontvangsten echter nog altijd het belangrijkste toeristische gebied in de wereld, maar vóór het jaar 2000 wordt een verdere teruggang van nog eens 10 % verwacht. Dit moet de communautaire en nationale overheden toch aan het denken zetten over het belang van een effectief communautair toerismebeleid, dat het mogelijk moet maken kwaliteit en efficiency in de Europese toeristische sector op te voeren; dit is immers de noodzakelijke basis voor verdere maatregelen om de concurrentiepositie van Europa ten opzichte van andere gebieden in de wereld te verbeteren.

4.4. Ook binnen de Gemeenschap zelf zijn er uitdagingen waar de sector een antwoord op moet zien te vinden. Ondernemingen moeten structurele aanpassingen doorvoeren om het hoofd te kunnen bieden aan de nieuwe werkelijkheid van de Europese markt, aan de ingewikkelde voorschriften, aan de opkomst van de informatiemaatschappij, aan de ontwikkeling van de vraag naar steeds meer verfijnde en gediversifieerde toeristische diensten en aan de gestelde kwaliteitsnormen. Verder wordt de sector nog geconfronteerd met het feit dat steeds meer aandacht wordt geschonken aan de bescherming en verwachtingen van de toerist/consument. Met de totstandkoming van de interne markt is de aard van het toerisme als economische activiteit, en dus van vraag en aanbod in de sector toerisme, veranderd. De Gemeenschap kan, als één grote ruimte, een fundamentele bijdrage aan de oplossing van deze problemen leveren.

4.5. Het is in de eerste plaats zaak dat de Gemeenschap werk maakt van de voltooiing van de interne markt en de totstandbrenging van de Economische en Monetaire Unie en dat de toeristische dimensie een volwaardige plaats krijgt in haar beleid (zowel in het kader van andere communautaire beleidsonderdelen met gevolgen voor de toeristische sector - zoals het beleid op gebieden als vervoer, belastingen, milieu, sociale voorzieningen en consumentenbescherming - als in het kader van de communautaire kredietregelingen - EIB- of EIF-leningen - en van de structuurfondsen). In dit verband moet worden gewezen op het probleem van de BTW in de horeca-sector en op de moeilijkheden waarvoor reisorganisatoren en -agentschappen zich gesteld zien bij de toepassing van de VIe Richtlijn in de vervoerssector (). De cooerdinatie van de verschillende soorten communautaire steunmaatregelen voor de sector kan en moet D.-G. XXIII van de Commissie voor zijn rekening nemen via een intensivering van zijn horizontale maatregelen. Bovendien moet de Commissie in staat worden gesteld om, met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel, het raamwerk neer te zetten en specifieke maatregelen te treffen als extra impuls voor het communautair toerismebeleid. Een essentiële voorwaarde voor het welslagen van dit beleid is evenwel dat het personeelsbestand en de financiële middelen van D.-G. XXIII worden uitgebreid.

5. De toegevoegde waarde van een communautair beleid voor de toeristische sector

5.1. In het Groenboek wordt gewezen op het belang van coherentie tussen de communautaire inspanningen en het bestaande nationale beleid.

5.2. Het eerste communautair actieprogramma op het gebied van toerisme, waarop de door het ESC in zijn advies van 15 september 1994 geformuleerde opmerkingen nog steeds van toepassing zijn en waarover de Commissie binnenkort een eindverslag zal uitbrengen, is een eerste duidelijk voorbeeld van de waarde die door de Commissie aan het toerismebeleid kan worden toegevoegd. Andere voorbeelden zijn de hierboven genoemde indirecte acties (interne markt, milieubeleid, etc.).

5.3. Vanuit het oogpunt van de economische en sociale samenhang bezien, kan worden gesteld dat het toerisme, d.m.v. een betere spreiding van de economische bedrijvigheid en de werkgelegenheid over de Gemeenschap, bijdraagt tot het herstel van het sociaal-economisch evenwicht tussen de verschillende communautaire regio's en tot de omschakeling van achterop rakende industrie- of landbouwgebieden. Bovendien heeft toerisme een multiplicatoreffect op de activiteiten in de primaire, secundaire, commerciële en ambachtelijke sector.

5.4. Met de steunverlening via de structuurfondsen (EFRO, ESF, EOGFL), de Europese Investeringsbank en de andere financieringsinstrumenten - en met name via de specifieke communautaire bestekken ten behoeve van de toeristische sector, die in overleg met de nationale en regionale overheden zijn vastgesteld - hebben de communautaire instanties duidelijk te kennen gegeven van oordeel te zijn dat toerisme inderdaad kan bijdragen tot de verwezenlijking van bovengenoemde doelstellingen. De voor het toerisme uitgetrokken middelen zouden evenwel in verhouding moeten staan tot de nagestreefde doelstellingen en zouden evenredig moeten worden opgetrokken.

5.5. De sector toerisme moet beter worden ingepast in het regionale ontwikkelingsbeleid via een door de Commissie gecooerdineerde planning op alle niveaus. Op die manier zouden prioritaire doelstellingen kunnen worden geformuleerd, teneinde de kwaliteit en variëteit van het toeristische produkt te verbeteren, het toerisme op een milieuvriendelijke manier uit te bouwen, via een betere indeling van schoolvakanties en vrije dagen een efficiënte spreiding van het toerisme in de tijd en de ruimte te bewerkstelligen en alternatieve en complementaire vormen van toerisme te ontwikkelen, zoals cultureel toerisme, plattelandstoerisme, kuuroordtoerisme, congrestoerisme, weekendtoerisme of vormen van toerisme die zich op specifieke bevolkingsgroepen richten (ouderen, jongeren, enz.).

Via planning, uitwisseling van ervaringen, toezicht/begeleiding en vaststelling van een communautair raamwerk kunnen de drie in het Groenboek genoemde prioriteiten (stimulering van toeristische ondernemersactiviteiten, bescherming van de consument, instandhouding van het natuurlijk en cultureel erfgoed) beter op elkaar worden afgestemd en met elkaar in overeenstemming worden gebracht en kunnen verdere nadelige gevolgen voor bepaalde van oudsher als toeristische bestemming geldende gebieden voorkomen worden.

5.6. Het Comité heeft met name in zijn advies over "EUROPA 2000+" de noodzaak van duurzame ontwikkeling, waarbij economische en milieubelangen met elkaar worden verzoend, al erkend. In dat advies stelt het namelijk dat succesvol ondernemen onlosmakelijk verbonden is met het behoud van de kwaliteit van het omringende milieu.

5.7. Het toerisme - een sector waarin veel verschillende factoren meespelen - kan een belangrijke bijdrage leveren aan het zoeken naar het juiste evenwicht tussen milieu (inclusief het stadsmilieu) en economische bedrijvigheid. Het komt er niet alleen op aan een inspanning te leveren om de kwaliteit van het toeristische produkt te verbeteren, maar er moet ook naar worden gestreefd de toerist een groter milieubewustzijn bij te brengen. Wel is het zaak dat de milieuvereisten voor de toeristische sector, zoals voorgesteld in het vijfde communautaire actieprogramma voor het milieu, verenigbaar zijn met de belangen van toeristische ondernemingen, teneinde de sector geen onmogelijke voorwaarden te stellen.

5.8. De Gemeenschap zou ervoor moeten zorgen dat de voor toeristische ondernemingen in de EU geldende normen ter bescherming van het milieu en van de toerist ook gelden voor de toeristische sector buiten de EU. Dit punt kan meegenomen worden in onderhandelingen over economische samenwerking tussen de Unie en de betrokken derde landen, teneinde concurrentiedistorsies ten nadele van de Europese toeristische ondernemingen te voorkomen. Meer in het algemeen deelt het Comité de mening dat toerismebeleid deel moet uitmaken van alle samenwerkingsovereenkomsten met derde landen.

5.9. De cooerdinatie- en stimuleringsmaatregelen van de Commissie, en ook de specifieke communautaire initiatieven ten behoeve van de toeristische sector, kunnen zonder enige twijfel een toegevoegde waarde leveren aan het beleid van de afzonderlijke lid-staten. Hierbij valt ook te denken aan de uitvoering van infrastructuurprojecten van communautair belang, maatregelen op het vlak van beroepsopleiding, het uitproberen en aan de man brengen van nieuwe toeristische produkten en het benutten van het werkgelegenheidspotentieel in de toeristische sector.

5.10. De inspanningen ter verbetering van de statistische informatie over de sector, waarvoor het tweejarenprogramma 1991-1992 het startschot heeft gegeven, dienen te worden voortgezet en geïntensiveerd. Met het oog hierop moet het nodige overleg worden gepleegd tussen de Gemeenschap, de lid-staten, de OESO en de WTO. Adequate kennis van de sector in al zijn facetten stelt overheden en particuliere ondernemingen namelijk in staat zich op doeltreffende wijze in te zetten voor de ontwikkeling van het toerisme binnen de Gemeenschap en in derde landen.

5.11. De Gemeenschap en de lid-staten zouden tevens moeten zorgen voor betrouwbare en uitvoerige studies van de verschillende deelactiviteiten. Daarbij moet niet alleen aandacht worden besteed aan de vraag- en aanbodproblematiek, maar ook aan de eisen die de consument aan de toeristische produkten stelt, zowel op communautair als op internationaal niveau. In dit verband is het van essentieel belang dat D.-G. XXIII en Eurostat meer middelen ter beschikking worden gesteld.

5.12. Wat de bevordering van de Europese identiteit betreft, deelt het Comité de mening van de Commissie dat toerisme bijdraagt tot de uitstraling van het begrip "Europees burgerschap". Wel zijn voor een concrete invulling van dit burgerschap, zoals voorzien in artikel 5 van het Verdrag, volgens het Comité verdergaande maatregelen vereist.

5.13. Gezien het bijzonder grote aantal zeer kleine bedrijfjes in de toeristische sector en de uitdagingen waarvoor deze zich gesteld zien (verbetering van de kwaliteit van de diensten, internationale concurrentie, aanpassing aan de nieuwe wetgeving van de interne markt, naleving van milieunormen en opkomst van de informatiemaatschappij), is het zaak dat de Commissie maatregelen treft ter verbetering en vereenvoudiging van wetgeving en bestuurlijke procedures, meer informatie verstrekt, de samenwerking tussen bedrijven stimuleert, nieuwe technologieën en managementtechnieken invoert, toeziet op de naleving van de mededingingsregels om het MKB en de consumenten te beschermen tegen bedrijfsconcentraties en de toegang tot en het gebruik van Europese telematicanetwerken te garanderen. Ten slotte is het de taak van de Commissie de herstructureringsprocessen in de sector te ondersteunen, zodat het MKB zich aan de voortdurend veranderende vraag kan aanpassen. Zij kan deze herstructureringsprocessen in goede banen leiden door, uitgaande van een coherente strategie, de nodige steun te verlenen via de structuurfondsen, de Europese Investeringsbank en de andere communautaire financieringsinstrumenten.

5.14. De drijvende kracht achter de ontwikkeling van de sector blijft de beroepsopleiding, die op alle niveaus, van werknemer tot manager en ondernemer, moet worden uitgebreid. Daarbij valt in de eerste plaats te denken aan de introductie van nieuwe technologieën en managementtechnieken waarvoor een specifieke en permanente opleiding is vereist. Ontwikkeling van talenkennis en permanente scholing zijn van essentieel belang voor de verbetering van de kwaliteit van de toeristische dienstverlening. De opleiding dient op een geheel nieuwe leest te worden geschoeid - o.a. door vraag en aanbod beter op elkaar te laten aansluiten - zodat rekening kan worden gehouden met de specifieke vereisten van de sector in al zijn facetten en met de verschillende mogelijke arbeidsvormen, zoals b.v. vast werk, deeltijdwerk, tijdelijk werk en seizoenarbeid. Een en ander dient erop gericht te zijn het aanbod van toeristische opleidingen af te stemmen op de behoeften van de bedrijven, de vraag naar en het aanbod van arbeidsplaatsen in de toeristische sector beter aan elkaar aan te passen, de werkgelegenheid in de sector te verbeteren en de aantrekkingskracht van de sector te vergroten. Een nauwere samenwerking tussen de sociale partners zal het vinden van oplossingen vereenvoudigen.

5.15. De Commissie moet haar experimenten met nieuwe, specifiek op de toeristische sector toegesneden vormen van opleiding voortzetten en het nodige doen om de opleiding voor taken in deze sector een plaats te geven in de programma's Leonardo en Socrates en het Europees Sociaal Fonds; ook dient zij de uitwisseling van ervaringen met geslaagde opleidingsmethoden tussen overheden, opleidingsinstituten en bedrijfsleven te bevorderen.

5.16. Verder dient zij de nodige initiatieven te nemen ten behoeve van de onderlinge erkenning van beroepskwalificaties in de toeristische sector binnen de Unie, zodat in deze sector werkzame personen hun beroep in heel de Unie kunnen uitoefenen.

5.17. De tot nu toe door de Commissie voorgestane horizontale aanpak - waarbij de toeristische dimensie wordt geïntegreerd in de andere communautaire beleidssectoren die van invloed zijn op de ontwikkeling van de toeristische sector - en de door de Commissie in haar actieprogramma voor het toerisme voorgestelde specifieke acties vragen echter hoe dan ook om acties op een hoger niveau. Alleen dan kan namelijk worden bereikt dat alle lid-staten zonder uitzondering zich actief inzetten om de drie hoofdoelstellingen van een Europees toerismebeleid te verwezenlijken : verbetering van de kwaliteit van de toeristische diensten, diversificatie van de toeristische activiteiten en produkten en introductie van het begrip duurzame en evenwichtige ontwikkeling in het toerisme.

5.18. Teneinde deze drie hoofddoelstellingen van een Europees toerismebeleid te laten stroken met de reeds genoemde doelstellingen - ontwikkeling van de ondernemingen, bescherming en tevredenstelling van de toerist/consument en bescherming van het natuurlijk en cultureel erfgoed - dient een communautair raamwerk te worden neergezet, zodat richtsnoeren kunnen worden geformuleerd die verder reiken dan de zuiver economisch geïnspireerde korte-termijnlogica. De Commissie dient zich in overleg met de lid-staten en de vertegenwoordigers van de beroepskringen uit de sector toerisme van deze taak te kwijten.

5.19. In dit verband is het zaak dat de vertegenwoordigers van de verschillende beroepskringen uit de Europese toerismesector zich beter organiseren in een horizontale en representatieve structuur. De Commissie zou deze samenwerking kunnen stimuleren om, met behulp van een actieve en gedreven onderhandelingspartner, een doeltreffend communautair toerismebeleid tot stand te brengen. Verder is het ook van belang de sociale dialoog in de sector aan te scherpen, en zo uitvoering te geven aan het bij het Verdrag betreffende de Europese Unie gevoegde sociale protocol.

6. De opties inzake de rol van de Unie op het gebied van toerisme

Het Groenboek presenteert vier opties m.b.t. de toekomstige rol van de EU op het gebied van toerisme.

6.1. De eerste optie komt neer op een beperking of afschaffing van de specifieke communautaire acties ten behoeve van deze sector. De tevredenheid van de toerist zou worden gewaarborgd door maatregelen in het kader van andere onderdelen van het communautaire beleid.

Deze optie sluit iedere vorm van cooerdinatie uit, omdat een specifiek communautair referentiekader voor het toerisme zou ontbreken.

6.2. De tweede optie voorziet in het behoud van het bestaande kader en de huidige omvang van het communautair optreden. Momenteel beschikt de Commissie niet over een specifieke rechtsgrondslag voor toerismebeleid, zodat haar optreden alleen op artikel 235 kan worden gebaseerd, zoals het geval is voor het actieprogramma van juli 1992, dat echter van beperkte duur en draagwijdte is. Met deze optie blijft de kwestie van de ontbrekende politieke legitimiteit van de Commissie onopgelost, wordt de status quo bevestigd en blijft de samenwerking qua doelstellingen en draagwijdte beperkt. In dit geval zou het communautaire actieprogramma slechts een experimenteel karakter hebben.

6.3. De derde optie gaat uit van een versterking van het communautaire optreden op basis van het bestaande Verdrag. Daar het met het eerste actieprogramma niet mogelijk is gebleken om het beschikbare toeristische potentieel volledig te benutten, zou de Gemeenschap deze sector alleen kunnen stimuleren via een versterking van maatregelen die in andere beleidssectoren worden genomen, maar van invloed kunnen zijn op het toerisme (te denken valt aan zaken als regionale ontwikkeling, consumentenbescherming, ondernemingen, milieu en cultuur). In dit geval ontbreekt nog steeds de politieke legitimiteit en worden de bestaande instrumenten alleen qua middelen maar niet qua doelstellingen versterkt. Bovendien is er geen sprake van een koppeling tussen de verschillende soorten steunverlening, waar immers politieke legitimiteit voor vereist is. Een dergelijke koppeling zou de communautaire actie "zichtbaarder" maken en de toegevoegde waarde van de maatregelen in het kader van de andere beleidsvormen verhogen.

6.4. De vierde optie ten slotte behelst de invoering van een communautair toerismebeleid dat, zonder afbreuk te doen aan het beleid op nationaal of regionaal niveau, het mogelijk maakt om, via op communautair niveau vastgelegde gemeenschappelijke richtsnoeren, de doelstellingen en acties ten behoeve van de toeristische sector op één lijn te brengen. De Commissie zou bovendien meer bevoegdheden en politieke legitimiteit krijgen en bijgevolg krachtiger kunnen optreden wanneer zij besluiten neemt op andere beleidssectoren die van invloed zijn op het toerisme. Ook zou zij meer mogelijkheden hebben om communautaire initiatieven te ontplooien teneinde voor een betere cooerdinatie te zorgen of in bepaalde specifieke behoeften van het toerisme te voorzien. De hiervoor vereiste politieke legitimiteit verkrijgt de Commissie alleen als in het Verdrag een specifieke titel met een adequate rechtsgrondslag wordt opgenomen, waarin de aard en draagwijdte van het communautair toerismebeleid worden vastgelegd en de doelstellingen ervan worden geformuleerd.

7. Conclusies

7.1. Het toerisme vervult een fundamentele rol binnen de Europese Unie, niet alleen op het sociaal-economische, maar ook op het politieke en culturele vlak. Het bevordert de integratie tussen de volkeren en tussen de verschillende geografische gebieden van de Unie. Als zodanig is het toerisme de belangrijkste factor voor de versterking van de Europese identiteit en draagt het bij tot de bescherming en uitstraling van de Europese waarden in de wereld.

7.2. De toeristische sector is zo langzamerhand één van de belangrijkste werkverschaffers aan het worden, en is een factor van doorslaggevend belang voor het herstel van het sociaal-economische evenwicht tussen de regio's van de Gemeenschap. Als gevolg van de sectorale interdependentie heeft de ontwikkeling van het toerisme een multiplicatoreffect in de andere ermee samenhangende economische sectoren : landbouw, industrie, ambachten, handel, vervoer, enz.

7.3. Europa is nog altijd de voornaamste toeristische markt ter wereld, maar zijn positie wordt ernstig bedreigd door de steeds feller wordende concurrentie van opkomende toeristische gebieden elders in de wereld, waar de groeicijfers veel hoger zijn dan in de Gemeenschap.

7.4. Zowel het Europese als het internationale toerisme bieden echter nog steeds belangrijke groeimogelijkheden. Het groeipotentieel van de toeristische sector in de Gemeenschap kan alleen benut worden als de sector als geheel concurrerender wordt in termen van kwaliteitsstandaarden, infrastructuur en diversificatie van het aanbod, zodat kan worden ingespeeld op de veranderende behoeften en eisen van toeristen die steeds veeleisender worden en steeds meer een op hun specifieke behoeften toegesneden produkt verlangen.

7.5. In het Groenboek wordt duidelijk uiteengezet wat er op communautair niveau allemaal op het spel staat en wat de mogelijke gevolgen zijn; er wordt gepleit voor een doelgerichte aanpak, met als streven een Europees toerismebeleid uit te werken dat de huidige uitdagingen aankan.

7.6. Met de initiatieven die tot nu toe in Europees verband zijn ontplooid, is onvoldoende tegemoet gekomen aan de behoeften van de sector, omdat zij fragmentarisch en van beperkte duur waren, gespeend waren van elke visie voor de middellange en lange termijn, en niet echt op de nieuwe communautaire werkelijkheid waren afgestemd.

7.7. Het ontbreken van een specifieke rechtsgrondslag in het Verdrag van Rome heeft de initiatieven van de Gemeenschap op het gebied van toerisme tot nu toe afgeremd.

7.8. Bovenstaande opmerkingen over de toegevoegde waarde van de communautaire initiatieven voor de ontwikkeling van het toerisme lijken geen enkele twijfel te laten bestaan over de noodzaak van een echt en effectief communautair toerismebeleid, zoals voorzien in de vierde optie van het Groenboek. In overeenstemming met wat het al in het verleden, en ook onlangs nog in zijn advies van 15 september 1994 heeft verklaard, benadrukt het Comité dat in het Verdrag een afzonderlijke titel voor het toerismebeleid en een adequate rechtsgrondslag voor een dergelijk beleid moeten worden opgenomen en dat zulks zonder verder uitstel, ter gelegenheid van de Intergouvernementele Conferentie van 1996, moet gebeuren.

7.9. Op basis van de vierde optie zou de Commissie - in overleg met de lid-staten en in samenwerking met de vertegenwoordigers van ondernemingen, vakbonden en consumenten - een referentiekader en richtsnoeren voor de sector moeten vaststellen en voor de nodige cooerdinatie moeten zorgen, zodat de Gemeenschap - ook d.m.v. eigen initiatieven, maar steeds met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel - een volwaardig en op de doelstellingen van de Unie afgestemd Europees toerismebeleid kan gaan voeren.

7.10. Teneinde een concrete bijdrage te leveren aan de Intergouvernementele Conferentie van 1996, stelt het Comité derhalve voor de navolgende tekst als nieuwe titel aan het Verdrag toe te voegen :

"TOERISME

1. De Gemeenschap en de Lid-Staten dragen zorg voor het scheppen van de randvoorwaarden die nodig zijn voor het instandhouden en verbeteren van het concurrentievermogen van de toeristische sector in de Gemeenschap. Hiertoe is hun optreden erop gericht :

- een hechte cooerdinatie tot stand te brengen tussen het communautaire beleid en het beleid van de Lid-Staten ten aanzien van de toeristische sector;

- gezamenlijke acties te ondernemen om ervoor te zorgen dat de toeristische sector in de Gemeenschap de concurrentie op mondiaal niveau aankan;

- het belang van het betrokken bedrijfsleven en dat van de consument met elkaar in overeenstemming te brengen, uitgaande van het door de zorg voor het culturele en natuurlijke erfgoed ingegeven principe van duurzame ontwikkeling.

2. Ter verwezenlijking van de doelstellingen van lid 1 draagt de Commissie zorg voor de cooerdinatie van het toerismebeleid en voor de integratie van dit beleid in alle sectoren van het communautaire beleid."

Brussel, 14 september 1995.

De voorzitter

van het Economisch en Sociaal Comité

C. FERRER

() Advies ESC, PB nr. C 332 van 31. 12. 1990 (Rapporteur : Vassilaras); Advies ESC, PB nr. C 49 van 24. 2. 1992 (Rapporteur : Cunha); Advies ESC, PB nr. C 52 van 19. 2. 1994 (Rapporteur : Cunha); Advies ESC, PB nr. C 393 van 24. 12. 1994 (Rapporteur : Lustenhouwer).

() Advies ESC, PB nr. C 332 van 31. 12. 1990 (Rapporteur : Vassilaras), blz. 160, § 4.3 en § 4.4.

BIJLAGE bij het advies van het Economisch en Sociaal Comité

Verworpen wijzigingsvoorstellen

De volgende overeenkomstig het Reglement van Orde ingediende wijzigingsvoorstellen zijn bij de beraadslagingen over het advies verworpen :

Wijzigingsvoorstellen van de heer Giesecke

Bladzijde 1

Passage t/m paragraaf 1.2 ongewijzigd.

Paragraaf 1.3

Door de volgende passage vervangen :

"1.3. Het jaar 1990 werd door de Raad uitgeroepen tot "Europees jaar van het toerisme". Hiermee werd de betekenis van deze voor Europa zeer belangrijke bedrijfstak in al zijn economische en sociale facetten onderstreept."

Paragraaf 1.4

In de tweede regel de woorden "en niet afdoende" schrappen.

Paragraaf 1.5

Ongewijzigd.

Paragraaf 1.6

In de eerste vier regels de passage "Al tijdens ... tegen :" schrappen en vervangen door :

"Na discussies met nationale overheidsinstanties en verenigingen en organisaties op dit terrein wordt in artikel 3 t) van het Verdrag betreffende de Europese Unie weliswaar ... erkend, maar wordt het debat ... op te nemen, uitgesteld ... voorgelegd."

Paragrafen 1.7 t/m 2.1

Ongewijzigd.

Paragraaf 3.1

Als volgt doen luiden :

"Het Comité heeft de in het Groenboek uiteengezette vier opties behandeld, waarbij is uitgegaan van het principe dat met het oog op de voorbereiding van de intergouvernementele conferentie van 1996 de wens om de EU nieuwe bevoegdheden toe te kennen, uitsluitend kan worden gesteund indien strenge criteria worden gehanteerd. In de verschillende lagen van onze bevolkingen is de afkeer van de groeiende centralisering van beleid in Brussel sterk toegenomen. Bijgevolg dient de EU slechts nieuwe bevoegdheden te worden toegekend voor zover deze ontegenzeglijk beter op EU-niveau kunnen worden uitgeoefend."

Paragraaf 3.2

Als volgt doen luiden :

"3.2. De Commissie erkent in het Groenboek dat het toerisme in eerste instantie een zaak van lid-staten en regio's is. Zij vestigt de aandacht dan ook her en der op het subsidiariteitsbeginsel dat door haar in acht dient te worden genomen."

De huidige paragraaf 3.2 van het Afdelingsadvies wordt paragraaf 3.4; hierin moet de zinsnede "de wens om de aanzet ... ontwikkeling van de Unie" worden geschrapt.

De huidige paragraaf 3.3 als laatste zin aan de nieuwe paragraaf 3.4 (de oude par. 3.2) toevoegen.

Paragraaf 3.3

Als volgt doen luiden :

"Zonder in het Groenboek voor een van de vier opties een keuze uit te spreken, ontwikkelt zij een aantal interessante gedachten waarbij de meerwaarde van beleidsmaatregelen van de EU wordt onderzocht."

Paragraaf 3.4 e.v.

De oude paragrafen 3.4 t/m 3.8 moeten worden doorgenummerd van 3.5 t/m 3.9.

Paragraaf 3.9

Paragraaf 3.9 wordt paragraaf 3.10, en de vierde regel als volgt lezen :

" ... waarmee overigens al een begin is gemaakt in het overigens nog te beoordelen driejarige actieprogramma, dat ...".

Paragraaf 3.10 (oud)

Deze paragraaf schrappen.

Paragraaf 3.11

Oude paragraaf 4.5 overhevelen naar paragraaf 3.11 en in de vijfde regel de volgende woorden toevoegen :

"(..., consumentenbescherming, MKB, regio's en scholing - als in het kader van ...)".

De paragrafen 4.1 t/m 4.4

Ongewijzigd.

De paragrafen 5.1 en 5.2

Ongewijzigd.

Paragraaf 5.3

In de vierde regel de woorden "de verschillende" schrappen.

De paragrafen 5.4 t/m 5.19

Ongewijzigd.

Hoofdstuk 6 (par. 6.1 t/m 6.4)

In zijn geheel schrappen.

Hoofdstuk 7 "Conclusies"

Wordt hoofdstuk 6 - de paragrafen 7.1 t/m 7.5 worden 6.1 t/m 6.5.

Paragraaf 6.6

De volgende nieuwe tekst invoegen :

"6.6. Volgens het Comité kan men aan de hand van de argumenten van de Commissie niet tot de slotsom komen dat het toerismebeleid beslist de status van een volwaardig EU-beleid (optie 4) dient te krijgen om de EU-taken in deze bedrijfstak efficiënt te kunnen vervullen.

In feite kunnen de EU-activiteiten al op basis van het huidige Verdrag worden ontplooid, zoals uit de in het Groenboek opgenomen uitspraken kan worden afgeleid."

Paragraaf 6.7

De volgende nieuwe passage toevoegen :

"6.7. Bij het Comité wordt al geruime tijd ingezien dat de cooerdinatie- en integratietaak ten behoeve van het toerisme bij de Commissie dient te wordt versterkt. De noodzaak hiervan wordt alleen al aangetoond door de grote betekenis van deze dynamische bedrijfstak zowel voor een groot aantal lid-staten als met name ook voor een aantal regio's die op andere terreinen een economische achterstand hebben. De door deze tak van dienstverlening geboden mogelijkheden voor groei en werkgelegenheid vereisen dat hieraan bij het formuleren van EG-beleid en -maatregelen het nodige gewicht wordt toegekend."

Paragraaf 6.8

Nieuwe passage :

"6.8. Ongeacht de algemene cooerdinatiebevoegdheid die al bij de EU berust, zou de Raad nog eens speciaal kunnen worden opgedragen, voor cooerdinatie van het infrastructuurbeleid van de lid-staten op dit gebied te zorgen."

Paragraaf 6.9

Nieuwe passage :

"6.9. Ook dient de EU wetgevende bevoegdheid te worden toegekend voor het civiel recht op dit gebied (aansprakelijkheid van tour operators, consumentenbescherming, e.d.)."

Paragraaf 6.10

Nieuwe passage :

"6.10. Door middel van een betere organisatie dienen de met het toerisme belaste diensten van de Commissie nog beter dan tot dusver in staat te worden gesteld, hun taken overeenkomstig het EU-Verdrag uit te voeren."

Paragraaf 6.11

Nieuwe tekst :

"6.11. Bijgevolg wordt een statusverhoging van het toerismebeleid tot een volwaardig EU-beleid (optie 4) ook van de hand gewezen omdat niet vaststaat dat de nadelen van competentieconflicten die naderhand kunnen ontstaan, tegen eventuele voordelen opwegen. Toerisme is sterk afhankelijk van andere beleidssectoren omdat het multidisciplinair is en raakvlakken met tal van andere bedrijfstakken heeft."

Paragraaf 7.6 (oud)

Vanaf hier de nog resterende tekst schrappen.

Uitslag van de stemming

Stemmen vóór : 37, stemmen tegen : 80, onthoudingen : 9.