MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD, HET EUROPEES PARLEMENT, HET ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S - Ontwerp Gezamenlijk Verslag inzake sociale integratie

Deel I - De Europese Unie

SAMENVATTING

Inleiding

1. Belangrijke trends en uitdagingen

2. Strategische benaderingen en beleidsmaatregelen

3. Vaststellen van goede werkwijzen en innoverende benaderingen

3.1 Doelstelling 1: bevordering van arbeidsdeelname en van de toegang voor iedereen tot middelen, rechten, goederen en diensten

3.1.1 Bevordering van arbeidsdeelname

3.1.2 Bevordering van de toegang tot middelen, rechten, goederen en diensten

3.1.2.1 Stelsels van sociale bescherming

3.1.2.2 Huisvesting

3.1.2.3 Gezondheidszorg

3.1.2.4 Onderwijs, justitie en cultuur

3.2 Doelstelling 2: voorkoming van de risico's op uitsluiting

3.2.1 Bevordering van e-integratie

3.2.2 Preventie van te grote schulden en dak- en thuisloosheid

3.2.3 Behoud van de solidariteit onder gezinsleden

3.3 Doelstelling 3: steun voor de meest kwetsbaren

3.3.1 Bevordering van de integratie van mensen die in blijvende armoede verkeren

3.3.2 Het voorkomen van sociale uitsluiting bij kinderen

3.3.3 Bevordering van actie ten behoeve van gebieden die door uitsluiting worden gekenmerkt

3.4 Doelstelling 4: Mobilisatie van alle relevante organen

3.4.1 Bevordering van participatie en zelfexpressie van mensen die uitsluiting ervaren

3.4.2 Mainstreaming van de strijd tegen uitsluiting

3.4.3 Bevordering van dialoog en partnerschap

4. Bevordering van gelijkheid tussen mannen en vrouwen

4.1 Gendergevoeligheid bij belangrijke uitdagingen

4.2 Gendermainstreaming in de totale strategie

4.3 Hoe bij de diverse doelstellingen met gendervraagstukken wordt omgegaan

4.4 Gender in het monitoringproces, effectbeoordelingen en indicatoren

5. Toepassing van indicatoren in de NAP's/int.

Deel II - De lidstaten

BELGIË

DENEMARKEN

DUITSLAND

GRIEKENLAND

SPANJE

FRANKRIJK

IERLAND

ITALIË

LUXEMBURG

NEDERLAND

OOSTENRIJK

PORTUGAL

FINLAND

ZWEDEN

VERENIGD KONINKRIJK

Bijlage I Indicatoren

Bijlage II Voorbeelden van goede praktijken als vermeld in de nationale actieplannen ter bestrijding van armoede en sociale uitsluiting

Deel I - De Europese Unie

SAMENVATTING

Het is voor de eerste maal dat de Europese Commissie een beleidsdocument over armoede en sociale uitsluiting voorlegt. Dit ontwerp van een Gezamenlijk Verslag inzake Sociale Integratie documenteert en analyseert de situatie in alle lidstaten en identificeert de belangrijkste uitdagingen voor de toekomst, en levert aldus een bijdrage aan het versterken van het Europese sociale model. Het vormt daarmee een belangrijke stap bij de verwezenlijking van het strategische EU-doel van meer sociale samenhang in de EU in de periode 2001-2010.

Dit verslag geeft concreet vorm aan de open coördinatiemethode inzake sociale integratie, waartoe op de Top van Lissabon in maart 2000 besloten is. Dit nieuwe proces vormt een belangrijke erkenning van de essentiële rol die het sociale beleid, naast het economische en werkgelegenheidsbeleid, te vervullen heeft bij het verminderen van ongelijkheid en het bevorderen van sociale cohesie, en ook van de noodzaak om in de toekomst deze beleidsterreinen effectief aan elkaar te koppelen. Dit proces is dan ook een belangrijk element van de uitvoering van de in Nice vastgestelde Europese Sociale Agenda, en sluit aan bij de doelstellingen van de Europese Werkgelegenheidsstrategie.

Dit verslag markeert een aanzienlijke vordering van het proces van de ontwikkeling van gemeenschappelijke indicatoren voor het meten en vergelijken van armoede en sociale uitsluiting in en tussen alle lidstaten. Het laat zien dat de lidstaten en de Commissie actief aan dit proces werken. Dit zal leiden tot veel rigoureuzere en effectievere monitoring van de vooruitgang bij de bestrijding van armoede en sociale uitsluiting in de toekomst. Het zal ook bijdragen tot betere evaluatie van beleidsmaatregelen en een nauwkeuriger beoordeling van de doelmatigheid en de kosteneffectiviteit ervan. Dit zou tot betere beleidsvorming in de lidstaten moeten leiden.

Dit verslag evalueert niet de doelmatigheid van de bestaande systemen in de lidstaten. Het analyseert veeleer de verschillende benaderingen waarvoor de lidstaten hebben gekozen in hun Nationale Actieplannen tegen armoede en sociale uitsluiting (NAP's/int.), in reactie op de gemeenschappelijke doelstellingen inzake armoede en sociale uitsluiting die de EU in december 2000 in Nice is overeengekomen. Het verslag onderzoekt de NAP's/int. van de lidstaten, met speciale aandacht voor de kwaliteit van de analyse, de duidelijkheid van doelstellingen en kwantitatieve doelen, en in hoeverre er sprake is van een strategische en geïntegreerde aanpak. Daarbij laat het verslag zien hoe alle lidstaten gebruik maken van het nieuwe sociale-integratieproces om hun inspanningen ter bestrijding van armoede en sociale uitsluiting op te voeren.

In dit verslag komt een grote verscheidenheid van beleidsmaatregelen en initiatieven aan de orde die de lidstaten hebben ingevoerd of willen invoeren. Dit zal een goede basis bieden voor samenwerking en voor de uitwisseling van kennis en ervaring tussen de lidstaten in de toekomst. Het is echter nog niet mogelijk gebleken om voorbeelden van "goede praktijken" te identificeren, aangezien het momenteel in de lidstaten algemeen ontbreekt aan rigoureuze evaluaties van beleidsmaatregelen en programma's. Het verslag stelt dan ook vast dat een belangrijke uitdaging voor de volgende fase van het proces van sociale integratie zal zijn grondigere analyses van de doelmatigheid en de kosteneffectiviteit van beleid ter bestrijding van armoede en sociale uitsluiting in te voeren.

De nieuwe inspanningsverplichting - Op de Europese Raden van Lissabon (maart 2000), Nice (december 2000) en Stockholm (juni 2001) hebben de lidstaten toegezegd in de periode 2001-2010 duurzame economische groei en werkgelegenheid van kwaliteit te zullen bevorderen, waardoor het risico van armoede en sociale uitsluiting beperkt en de sociale cohesie in de Unie versterkt zal worden. Om deze inspanningsverplichting te ondersteunen, heeft de Raad gemeenschappelijke doelstellingen in de strijd tegen armoede en sociale uitsluiting ontwikkeld. De Raad is verder overeengekomen dat de lidstaten met ingang van 2001 aan deze doelstellingen zullen werken in de context van Nationale Actieplannen ter bestrijding van armoede en sociale uitsluiting (NAP's/int.), telkens voor een periode van twee jaar. Bovendien heeft de Raad een nieuwe open coördinatiemethode vastgesteld die lidstaten aanmoedigt om samen te werken aan de verbetering van het effect op sociale integratie van beleid op terreinen als sociale bescherming, werkgelegenheid, volksgezondheid, huisvesting en onderwijs. De NAP's/int. en de ontwikkeling van vergelijkbare indicatoren bieden een kader voor het bevorderen van uitwisseling van goede praktijken en voor het van elkaar leren op communautair niveau. Vanaf 2002 zullen deze inspanningen worden ondersteund door een communautair actieprogramma voor vijf jaar inzake sociale integratie.

De algemene context - De nieuwe open coördinatiemethode zal naar verwachting bijdragen tot betere integratie van sociale doelstellingen in de reeds bestaande processen om het ambitieuze strategische doel voor de Unie, waartoe te Lissabon is besloten, te verwezenlijken. Met name zal deze methode moeten bijdragen tot een positieve en dynamische interactie van economisch, werkgelegenheids- en sociaal beleid, en tot mobilisatie van alle actoren om dit strategische doel te verwezenlijken. Dit verslag sluit volledig aan bij de doelstellingen van de Europese Sociale Agenda die te Nice is vastgesteld, in die zin dat het de tweeledige rol van sociaal beleid onderkent, namelijk enerzijds als productieve factor en anderzijds als een belangrijk instrument om ongelijkheid te verminderen en sociale samenhang te bevorderen. In dit verband legt het verslag de nadruk op het grote belang van arbeidsparticipatie, vooral van groepen die op de arbeidsmarkt ondervertegenwoordigd of kansarm zijn, overeenkomstig de doelstellingen van de Europese Werkgelegenheidsstrategie. Verder houdt het ook rekening met de verworvenheden van het Europese sociale model, dat gekenmerkt wordt door stelsels die een hoge mate van sociale bescherming bieden, door het belang dat aan de sociale dialoog wordt gehecht, en door openbare diensten die activiteiten ontplooien die van vitaal belang zijn voor de sociale cohesie, terwijl het ook de diversiteit van de beleidsopties en omstandigheden van de lidstaten weerspiegelt.

Nakoming van de inspanningsverplichting - Door voor juli 2001 hun Nationale Actieplannen te voltooien, hebben alle lidstaten laten zien dat zij bereid zijn de open coördinatiemethode in praktijk te brengen. In deze plannen hebben zij hun prioriteiten in de strijd tegen armoede en sociale uitsluiting aangegeven voor een periode van 2 jaar, met een meer of minder uitvoerige beschrijving van de bestaande en geplande beleidsmaatregelen met het oog op de verwezenlijking van de gemeenschappelijke doelstellingen van de EU. De meeste NAP's bevatten ook voorbeelden van goede praktijken. De NAP's/int. vormen een rijke bron van informatie waaruit de Commissie en de lidstaten kunnen putten bij de verdere ontwikkeling van een proces van uitwisseling van goede praktijken, dat effectiever beleid in de lidstaten zal bevorderen. Dit proces zal in de toekomst verbeterd moeten worden door uitgebreidere evaluaties van nationaal beleid, met inbegrip van de gevolgen voor de overheidsfinanciën, en door de ontwikkeling van een complete set indicatoren en methodologieën, zowel op nationaal als op EU-niveau.

Het algemene beeld - De informatie in de NAP's/int. bevestigt dat de bestrijding van armoede en sociale uitsluiting een belangrijke uitdaging blijft voor de EU. De gunstige economische en werkgelegenheidsontwikkeling tussen 1995 en 2000 heeft geholpen de situatie, die in veel lidstaten verslechterd was door de recessie halverwege de jaren 90, te stabiliseren. Uit de analyses van de lidstaten en de vergelijkbare EU-indicatoren blijkt echter dat de aantallen mensen in onze samenleving die een hoog risico van uitsluiting en armoede lopen, nog steeds te hoog zijn. Uit de meest recente beschikbare gegevens over inkomens in de lidstaten - hoewel die niet de volledige complexiteit en multi-dimensionaliteit van de fenomenen armoede en sociale uitsluiting kunnen weergeven - blijkt dat in 1997 18% van de bevolking van de EU, oftewel meer dan 60 miljoen mensen, in huishoudens leefde waarvan het inkomen minder bedroeg dan 60% van het nationale geëquivaliseerde mediane inkomen, en dat de helft daarvan al drie jaar achtereen onder deze relatieve armoedegrens had geleefd.

De risicofactoren - In de NAP's/int. wordt een aantal factoren genoemd die het risico van armoede en sociale uitsluiting aanzienlijk verhogen. Werkloosheid, met name van lange duur, is verreweg de meest genoemde factor. Andere belangrijke factoren zijn: laag inkomen, onzeker en laagbetaald werk, dakloosheid, zwakke gezondheid, immigratie, geringe kwalificaties en voortijdige schoolverlating, ongelijkheid van mannen en vrouwen, discriminatie en racisme, handicaps, ouderdom, gebroken gezinnen, drugsgebruik en alcoholisme, en leven in een gebied waar de (economische) situatie in meerdere opzichten ongunstig is. Sommige lidstaten benadrukten dat deze risicofactoren elkaar in aanzienlijke mate versterken en accumuleren in de loop van de tijd, en dat het daarom noodzakelijk is de armoedecyclus te doorbreken en te voorkomen dat armoede van generatie op generatie wordt doorgegeven.

De structurele veranderingen - Verschillende NAP's/int. wijzen op een aantal structurele veranderingen in de EU die kunnen leiden tot nieuwe risico's van armoede en sociale uitsluiting voor bijzonder kwetsbare groepen, tenzij effectieve beleidsmaatregelen worden ontwikkeld. Dit zijn: ingrijpende structurele veranderingen in de arbeidsmarkt als gevolg van een periode van snelle economische verandering en mondialisering; de zeer snelle groei van de op kennis gebaseerde maatschappij en van de informatie- en communicatietechnologieën; het toenemende aantal mensen dat langer leeft, in combinatie met afnemende geboortecijfers, waardoor de afhankelijkheidsgraad toeneemt; een toenemende trend van etnische, culturele en religieuze diversiteit, bevorderd door internationale migratie en meer mobiliteit binnen de Unie; meer vrouwen op de arbeidsmarkt en veranderingen in de samenstelling van huishoudens.

De uitdagingen - Uit de NAP's/int. komt naar voren dat de voornaamste uitdaging voor het overheidsbeleid is te verzekeren dat de voornaamste mechanismen voor de (her)verdeling van mogelijkheden en middelen - de arbeidsmarkt, het belastingstelsel, de stelsels die sociale bescherming, onderwijs, huisvesting, gezondheidszorg en ander diensten bieden - voldoende universeel worden om te voorzien in de behoeften van mensen die een risico van armoede en sociale uitsluiting lopen, en om hen in staat te stellen gebruik te maken van hun grondrechten. Het is dan ook bemoedigend dat de lidstaten in hun NAP's/int. de nadruk leggen op de noodzaak - en hun vaste wil om dat ook te doen bevestigen - om zowel hun werkgelegenheidsbeleid te versterken als hun stelsels van sociale bescherming verder te moderniseren, evenals ander stelsels, zoals die voor onderwijs, huisvesting en gezondheidszorg, en die meer op individuele behoeften en op nieuwe risico's van armoede en sociale uitsluiting te richten. Hoewel de omvang en de ernst van de problemen sterk verschillen van lidstaat tot lidstaat, kunnen toch acht centrale uitdagingen worden vastgesteld waarop de meeste lidstaten proberen een antwoord te vinden. Dit zijn: het ontwikkelen van een "inclusieve" arbeidsmarkt en het bevorderen van werkgelegenheid als een recht en een ontplooiingskans voor iedereen; het garanderen van voldoende inkomen en middelen om menswaardig te kunnen leven; het aanpakken van achterstanden en nadelige situaties in het onderwijs; het bevorderen van de solidariteit van gezinnen en het beschermen van de rechten van kinderen; het verzekeren van behoorlijke huisvesting voor iedereen; het garanderen van gelijke toegang tot diensten en het investeren in de kwaliteit van die diensten (gezondheidszorg, vervoer, sociale diensten, opvang en zorg, cultuur, recreatie, rechtsbijstand); het verbeteren van de feitelijke dienstverlening; en het regenereren van achterstandsgebieden die met meerdere problemen te kampen hebben.

Verschillende uitgangspunten - De NAP's/int. laten duidelijk zien dat de sociale stelsels in de lidstaten sterk verschillen. De lidstaten met de meest ontwikkelde stelsels en de hoogste per capita sociale uitgaven hebben over het algemeen meer succes met het tegemoetkomen aan basisbehoeften en met het onder het EU-gemiddelde houden van de aantallen mensen die een risico van armoede lopen. Het is geen verrassing dat deze zeer uiteenlopende sociale stelsels, in combinatie met sterk uiteenlopende armoedeniveaus, ertoe hebben geleid dat de lidstaten in hun NAP's/int. voor verschillende benaderingen gekozen hebben wat de bestrijding van armoede en sociale uitsluiting betreft. Sommige hebben van de gelegenheid gebruik gemaakt om hun strategische aanpak van armoede en sociale uitsluiting opnieuw te overwegen, met inbegrip van de coördinatie tussen de verschillende beleidsvormingsniveaus en de uitvoering in de praktijk. Andere lidstaten, met name die met de meest ontwikkelde socialezekerheidsstelsels, waar armoede en sociale uitsluiting over het algemeen samenhangen met een beperkt aantal bijzondere risicofactoren, namen als vanzelfsprekend aan dat hun stelsels al een essentiële bijdrage leveren, en besteedden in hun NAP's/int. vooral aandacht aan nieuwe en meer specifieke maatregelen. Een andere factor die de benadering van lidstaten beïnvloedde, was de politieke structuur van het betreffende land en de verdeling van de verantwoordelijkheden in de strijd tegen sociale uitsluiting over de centrale, regionale en lokale overheden. Ondanks de variatie in dit opzicht erkenden de meeste lidstaten dat nationale plannen aangevuld moeten worden met een geïntegreerde aanpak op regionaal en lokaal niveau.

Een strategische en geïntegreerde aanpak - Alle lidstaten zijn de in Nice aangegane verplichting nagekomen, maar er zijn verschillen wat betreft de mate waarin de NAP's/int. een omvattende analyse van de voornaamste structurele en uitdagingen bieden, het beleid in een strategisch perspectief voor de langere termijn plaatsen, en een ontwikkeling van een puur sectoriële en doelgroepenbenadering naar een geïntegreerde aanpak weergeven. Slechts enkele plannen gaan verder dan algemene ambities en bepalen specifieke en gekwantificeerde doelen die een basis bieden voor het beoordelen van de vorderingen. In de meeste NAP's/int. komen genderthema's nauwelijks aan de orde, hoewel de toezeggingen van enkele lidstaten in de komende twee jaren gendermainstreaming te zullen bevorderen, natuurlijk zeer welkom zijn. De uiteenlopende nadruk op deze aspecten in de NAP's/int. weerspiegelt in belangrijke mate de bovengenoemde verschillende uitgangspunten.

Ruimte voor vernieuwing - in termen van specifieke acties en beleidsmaatregelen hebben de meeste lidstaten hun inspanningen geconcentreerd op het verbeteren van de coördinatie, het verfijnen en combineren van bestaand beleid en bestaande maatregelen, en het bevorderen van partnerschappen, in plaats van grootscheepse nieuwe of vernieuwende benaderingen te lanceren. Gezien de relatief korte beschikbare tijd voor het opstellen van de eerste NAP's/int. hebben de meeste lidstaten de beleidsmaatregelen binnen de bestaande begrotings- en wettelijke kaders gehouden, en in de meeste gevallen geen ramingen van de kosten bijgevoegd. Hoewel dus de meeste NAP's/int. van 2001 een belangrijk startpunt van het proces vormen, zullen in de komende jaren meer beleidsinspanningen nodig zijn om armoede en sociale uitsluiting effectief terug te dringen.

Interactie met de Werkgelegenheidsstrategie - De meeste lidstaten benadrukken dat arbeidsparticipatie de beste bescherming tegen armoede en sociale uitsluiting is. Dit weerspiegelt de nadruk die de Europese Raad van Nice op werkgelegenheid heeft gelegd. Er worden tweeledige links gelegd tussen de NAP's/int. en de NAP's voor werkgelegenheid. Enerzijds erkennen de lidstaten de essentiële rol die de Werkgelegenheidsrichtsnoeren hebben gespeeld in de strijd tegen uitsluiting, door de inzetbaarheid te verbeteren en nieuwe werkgelegenheid te creëren, een essentiële voorwaarde voor de integratie van meer mensen in de arbeidsmarkt. De Werkgelegenheidsstrategie is natuurlijk vooral gericht op het verhogen van de arbeidsdeelname in de richting van de in Lissabon en Stockholm bepaalde doelen, op de meest doelmatige wijze. Anderzijds kunnen de NAP's/int., door zich vooral te richten op acties die de arbeidsdeelname moeten bevorderen van die individuen, groepen en gemeenschappen die het verst van de arbeidsmarkt af staan, een positieve rol spelen bij het verhogen van de arbeidsdeelname in het algemeen. De trend naar meer actief en preventief beleid in de meeste NAP's/int. weerspiegelt de in het kader van het Luxemburgproces opgedane ervaring.

Beleidsontwikkeling - Uit de verschillende beleidslijnen in de NAP's/int. die de gemeenschappelijke EU-doelstellingen moeten verwezenlijken, komen drie algemene en complementaire benaderingen naar voren. De eerste benadering behelst het verbeteren van de doelmatigheid, de toegankelijkheid en de betaalbaarheid van algemeen beleid en algemene voorzieningen, om een bredere dekking, gebruikmaking en doelmatigheid te bereiken (m.a.w. het bevorderen van universaliteit). De tweede benadering bestaat uit het aanpakken van specifieke nadelige situaties die verholpen kunnen worden door passend beleid (m.a.w. het bevorderen van gelijke kansen voor iedereen). De derde benadering is het compenseren van nadelen die slechts gedeeltelijk (of helemaal niet) weggenomen kunnen worden (m.a.w. het verzekeren van solidariteit).

Uitvoering van het beleid - In alle NAP's/int. wordt onderkend dat er niet alleen beter beleid ontwikkeld moet worden, maar dat ook de uitvoering in de praktijk verbeterd moet worden, zodat de dienstverlening meer mensen bereikt en beter geïntegreerd wordt, met meer aandacht voor de behoeften en situaties van de gebruikers. Op basis van de NAP's/int. kan een begin worden gemaakt met het identificeren van bepaalde elementen van goede praktijken. Dit houdt in: het zo dicht mogelijk bij de burgers ontwerpen en uitvoeren van beleidsmaatregelen; verzekeren dat diensten geïntegreerd en holistisch worden verstrekt; transparante en verantwoordelijke besluitvorming; diensten gebruikersvriendelijker, responsiever en doelmatiger maken; partnerschappen tussen verschillende actoren bevorderen; gelijkheid, rechten en non-discriminatie bevorderen; de participatie van door armoede en sociale uitsluiting getroffenen bevorderen; de autonomie en empowerment van de gebruikers van diensten benadrukken; en de nadruk leggen op een proces van continue verbetering en de duurzaamheid van diensten.

Mobilisatie van voornaamste belanghebbenden- De meeste lidstaten erkennen de noodzaak van meer mobilisatie en betrokkenheid van de voornaamste belanghebbenden, met inbegrip van degene die armoede en sociale uitsluiting zelf ervaren, bij het ontwerpen en de tenuitvoerlegging van hun NAP's/int. De meeste hebben NGO's en de sociale partners geraadpleegd bij het opstellen van de actieplannen. De omvang en het effect van deze raadpleging lijkt in veel gevallen beperkt te zijn geweest, gedeeltelijk ook doordat er weinig tijd beschikbaar was. Een belangrijke uitdaging voor de toekomst zal zijn effectieve mechanismen te ontwikkelen voor de continue betrokkenheid van de belanghebbenden bij de uitvoering en monitoring van de Nationale Actieplannen. Sommige lidstaten maken melding van raadplegings- en stakeholdermechanismen die daarbij zullen helpen.

Gemeenschappelijke indicatoren - Uit de eerste ronde NAP's/int. kunnen we afleiden dat we nog ver af zijn van een gemeenschappelijke aanpak inzake sociale indicatoren met behulp waarvan de resultaten van beleid kunnen worden vergeleken en goede praktijken kunnen worden geïdentificeerd. Er zijn inspanningen nodig om deze situatie te verbeteren, zowel op nationaal als op EU-niveau. De meeste lidstaten maken nog gebruik van nationale definities bij het bepalen van de mate van armoede en van tekortkomingen bij huisvesting, gezondheidszorg en onderwijs, en slechts enkele maken gebruik van beleidsindicatoren in hun NAP's/int. Dit maakt de huidige inspanningen om een reeks gemeenschappelijke indicatoren inzake armoede en sociale uitsluiting te ontwikkelen, die de Europese Raad aan het einde van 2001 zou kunnen goedkeuren, des te dringender. Het maakt ook duidelijk dat de verzameling van vergelijkbare gegevens in alle lidstaten verbeterd dient te worden.

Inleiding

Dit verslag is gericht op het identificeren, op basis van de nationale actieplannen tegen armoede en sociale uitsluiting (NAP's/int.), van goede praktijken en innoverende benaderingswijzen die voor de lidstaten van gezamenlijk belang zijn, overeenkomstig het mandaat van de Europese Raad van Nice. Het is te beschouwen als een ontwerp voor het Gezamenlijk Verslag over sociale integratie dat de Raad samen met de Commissie zal opstellen voor de Europese Raad van Laken.

De goedkeuring van dit verslag is op zich al een enorm resultaat. Voor de eerste keer worden in één beleidsdocument gemeenschappelijke uitdagingen geëvalueerd ter preventie en bestrijding van armoede en sociale uitsluiting en ter bevordering van sociale integratie vanuit een EU-perspectief. In het document worden bestaande of beoogde strategieën en belangrijke beleidsmaatregelen van alle EU-lidstaten ter bestrijding van armoede en sociale uitsluiting [1] bij elkaar gebracht. Het is een belangrijke stap op weg naar versterking van beleidssamenwerking op dit gebied teneinde het wederzijds leren en een Uniewijde mobilisatie naar grotere sociale integratie te bevorderen en tegelijkertijd de belangrijkste verantwoordelijkheden van de lidstaten ten aanzien van beleidsvorming en -uitvoering te waarborgen.

[1] In dit verslag verwijzen de termen armoede en sociale uitsluiting naar een situatie waarin mensen niet in staat zijn volledig aan het economische, sociale en maatschappelijke leven deel te nemen, en/of over zo weinig inkomen en middelen (persoonlijke, van het gezin, sociale en culturele) beschikken dat zij niet een levensstandaard en een levenskwaliteit kunnen genieten die door de samenleving waarin zij leven als aanvaardbaar wordt beschouwd. In een dergelijke situatie zijn mensen vaak niet in staat hun grondrechten volledig uit te oefenen.

Nadat door het Verdrag van Amsterdam de bestrijding van uitsluiting als een van de sociale beleidsmaatregelen van de EU in artikel 136 en 137 was opgenomen, heeft de Europese Raad van Lissabon ermee ingestemd dat er stappen moeten worden gezet om tegen 2010 de armoede in aanzienlijke mate te hebben uitgeroeid. De Raad heeft er tevens mee ingestemd dat het beleid van de lidstaten ter bestrijding van sociale uitsluiting moet stoelen op een open coördinatiemethode waarin gemeenschappelijke doelstellingen, nationale actieplannen en een door de Commissie ingediend programma ter aanmoediging van samenwerking op dit gebied samengaan.

De nieuwe open coördinatiemethode moet bijdragen tot een betere integratie van sociale doelstellingen in de reeds lopende processen voor het verwezenlijken van het ambitieuze strategische doel van de Unie waartoe in Lissabon is besloten, namelijk " ... de meest concurrerende en dynamische op kennis gebaseerde economie in de wereld te worden, in staat tot duurzame economische groei, met meer en betere banen en meer sociale samenhang." Met name moet deze methode bijdragen tot het verzekeren van een positieve en dynamische interactie van economisch, werkgelegenheids- en sociaal beleid en tot het mobiliseren van alle actoren om dit strategische doel te verwezenlijken. Dit verslag sluit volledig aan bij de doelstellingen van de Europese Sociale Agenda die in Nice is vastgesteld, in die zin dat het de tweeledige rol van het sociale beleid onderkent, namelijk enerzijds als productieve factor en anderzijds als een belangrijk instrument om ongelijkheid te verminderen en sociale samenhang te bevorderen. In dit verband legt het verslag de nadruk op het grote belang van arbeidsparticipatie, vooral van groepen die op de arbeidsmarkt ondervertegenwoordigd of kansarm zijn, overeenkomstig de doelstellingen van de Europese Werkgelegenheidsstrategie. Verder houdt het ook rekening met de verworvenheden van het Europese sociale model, dat gekenmerkt wordt door stelsels die een hoge mate van sociale bescherming bieden, door het belang dat aan de sociale dialoog wordt gehecht, en door openbare diensten die activiteiten ontplooien die van vitaal belang zijn voor de sociale cohesie, terwijl het ook de diversiteit van de beleidsopties en omstandigheden van de lidstaten weerspiegelt.

Gezien de meervoudige interactie met andere bestaande beleidscoördinatieprocessen is het noodzakelijk te zorgen voor consistentie met de Werkgelegenheidsrichtsnoeren enerzijds en de Algemene Richtsnoeren voor het economisch beleid anderzijds, om overlapping en botsing van doelstellingen te voorkomen. In het samenvattend verslag dat aan de Europese Raad van Stockholm is voorgelegd, is de Commissie begonnen de nieuwe strategische visie van de Unie om te zetten in een geïntegreerde beoordeling van beleidsstrategieën en -resultaten op vier belangrijke gebieden: economische hervorming, informatiemaatschappij, interne markt en sociale samenhang. Het onderhavige verslag gaat in op de rol van het sociale beleid en van andere voor de sociale samenhang belangrijke beleidsterreinen (onderwijs, huisvesting, gezondheidszorg), en is tevens bedoeld om een bijdrage te leveren aan het samenvattend verslag dat de Commissie voor de Europese Raad in het voorjaar van 2002 zal opstellen.

Alle lidstaten hebben zich in Nice ertoe verbonden hun eigen beleidsprioriteiten te ontwikkelen ter bestrijding van armoede en sociale uitsluiting in het kader van vier gemeenschappelijk overeengekomen doelstellingen:

(1) het bevorderen van arbeidsdeelname en van de toegang voor iedereen tot alle middelen, rechten, goederen en diensten;

(2) het voorkomen van het risico van uitsluiting;

(3) het verlenen van hulp aan de meest kwetsbaren;

(4) het mobiliseren van alle ter zake doende instanties.

De lidstaten hebben tevens gewezen op het belang van 'mainstreaming' van gelijke kansen voor mannen en vrouwen in alle maatregelen die zijn gericht op het bereiken van deze doelstellingen.

De NAP's/int. waarin de beleidsdoeldoelstellingen en -maatregelen om deze doelstellingen aan te pakken worden uiteengezet, zijn tussen januari en mei 2001 opgesteld. De Commissie heeft een actieve rol gespeeld bij het ondersteunen van de voorbereidende inspanningen van de lidstaten, door een gemeenschappelijk ontwerp en een werkschema voor de NAP's/int. voor te stellen die door het Comité voor Sociale Bescherming werden goedgekeurd. Bovendien heeft de Commissie een reeks bilaterale seminars met alle lidstaten voorgesteld en daaraan actief deelgenomen, teneinde de nieuwe EU-strategie te presenteren en de beleidsprioriteiten van de landen bij de voorbereiding van de NAP's/int. te bespreken. Bovendien hebben de voor de coördinatie van de plannen verantwoordelijke autoriteiten, diverse andere overheidsdepartementen, alsmede vertegenwoordigers van regionale en lokale autoriteiten, niet-gouvernementele organisaties en de sociale partners in verschillende mate aan de seminars deelgenomen.

Het algemene beeld dat aan de hand van de vijftien NAP's/int. ontstaat, bevestigt dat de bestrijding van armoede en sociale uitsluiting nog steeds een belangrijke uitdaging is waarvoor de Europese Unie zich gesteld ziet. Willen de lidstaten hun doel ten aanzien van het opbouwen van geïntegreerde samenlevingen bereiken, dan zullen er aanzienlijke verbeteringen moeten worden aangebracht in de verdeling van middelen en mogelijkheden binnen de samenleving teneinde sociale integratie en participatie van eenieder alsmede hun kans op toegang tot hun fundamentele rechten te waarborgen. De omvang van de uitdaging verschilt echter aanzienlijk zowel tussen als binnen de lidstaten zelf.

Doordat er in de lidstaten sprake is van uiterst uiteenlopende systemen voor sociaal beleid, heeft dit tot zeer uiteenlopende benaderingen van de NAP's/int. geleid. Sommige lidstaten zagen de NAP's/int. als een mogelijkheid om over hun benadering ter bestrijding van armoede en sociale uitsluiting opnieuw na te denken en er fundamentele verbeteringen in aan te brengen. Andere lidstaten, met name die met de meest ontwikkelde welzijnszorgstelsels, beschouwden de bijdrage van hun universele stelsels ter bestrijding van armoede en sociale uitsluiting als vanzelfsprekend en concentreerden zich op nieuwe en meer specifieke maatregelen in hun NAP's/int.

De NAP's/int. benadrukken de behoefte die bestaat bij en bevestigen de toezegging van de lidstaten om hun werkgelegenheidsbeleid te versterken en hun stelsels van sociale bescherming en andere stelsels, zoals onderwijs en huisvesting, verder te moderniseren en ze beter te laten inspringen op individuele behoeften en beter met zowel van oudsher bestaande als nieuwe risico's van armoede en sociale uitsluiting om te gaan. Een van de belangrijkste uitdagingen is ervoor te zorgen dat gelijke waarde wordt gehecht aan het beleid op deze gebieden naast het werkgelegenheids- en economisch beleid. De bestrijding van armoede en sociale uitsluiting dient op adequate wijze in deze lange reeks beleidsgebieden te worden geïntegreerd en er zal sprake moeten zijn van werkelijke synergie tussen deze beleidsgebieden. Ook wordt in veel lidstaten erkend dat het beeld niet statisch is en dat er rekening moet worden gehouden met de snelle structurele veranderingen die op alle landen van invloed zijn, willen er geen nieuwe vormen van sociale uitsluiting ontstaan of bestaande vormen verhevigen.

Alle lidstaten hebben zich aan het nieuwe EU-proces van beleidscoördinatie tegen armoede en sociale uitsluiting verbonden. Zonder uitzondering worden in de NAP's/int. de prioriteiten van de lidstaten in de strijd tegen armoede en sociale uitsluiting voor een periode van twee jaar uiteengezet, rekening houdend met de vier gemeenschappelijke doelstellingen die door de Europese Raad van Nice zijn overeengekomen. Alle NAP's/int. bevatten een min of meer uitvoerige beschrijving van de reeds ingevoerde of geplande beleidsmaatregelen om deze doelstellingen te kunnen verwezenlijken en het merendeel heeft er voorbeelden van goede praktijken in opgenomen om het vaststellen van doelstellingen te vereenvoudigen. Een aantal lidstaten heeft echter opgemerkt dat de tijd die zij hadden gekregen voor het opstellen van hun plannen te kort was om hen de gelegenheid te bieden nieuwe belangrijke initiatieven en innoverende benaderingswijzen te bedenken. Als gevolg daarvan richten de meeste NAP's/int. zich eerder op bestaande beleidsmaatregelen en programma's dan op het ontwerpen van nieuwe beleidsbenaderingen. In het algemeen gaan de NAP's/int. minder in op de gevolgen voor de overheidsfinanciën van de voorgestelde initiatieven. Bestaande initiatieven zijn natuurlijk onderwerp geweest van kostenramingen en in begrotingen opgenomen. Maar bij het ontwikkelen van de toekomstige strategie ter bevordering van sociale integratie moet eveneens rekening gehouden worden met de financiële beperkingen. Toezeggingen om meer in onderwijs te investeren, de sociale bescherming te verbeteren of inzetbaarheidsinitiatieven uit te breiden kunnen aanzienlijke kosten met zich brengen, en moeten daarom geplaatst worden in de context van de nationale financiële verplichtingen en van de Algemene Richtsnoeren voor het economisch beleid en het Pact voor stabiliteit en groei. Ook met de beperkingen die de regelgeving oplegt, moet rekening worden gehouden. Maatregelen die de arbeidskosten zouden kunnen beïnvloeden bijvoorbeeld, of prikkels om arbeidsdeelname te stimuleren, dienen in overeenstemming te zijn met de Algemene en de Werkgelegenheidsrichtsnoeren.

De volgende stappen in de open coördinatiemethode zullen zijn:

-Stap 1 (okt.-dec. 2001): de analyse van de NAP's/int. door de Commissie wordt aangevuld door de lidstaten in het Comité voor Sociale Bescherming en vervolgens in de Raad (Sociale Zaken). Naar verwachting zal het Europees Parlement een bijdrage leveren aan het debat. Daarna zal er een gezamenlijk verslag worden voorgelegd aan de Europese Raad in Laken-Brussel die naar verwachting de prioriteiten en benaderingen zal vaststellen die als richtsnoer zullen dienen voor de inspanningen en samenwerking op communautair niveau tijdens de tenuitvoerlegging van de eerste NAP's/int.

-Stap 2 (jan.-mei 2002): de aandacht zal zich nu richten op het organiseren van een wederzijds leerproces dat wordt ondersteund door het nieuwe communautaire actieprogramma dat volgens planning in januari 2002 van start gaat, en door de reeks gemeenschappelijke indicatoren inzake sociale integratie die de Raad naar verwachting aan het einde van 2001 zal goedkeuren.

-Stap 3 (rest van 2002): binnen het Comité voor Sociale Bescherming zal een dialoog plaatsvinden tussen de lidstaten en de Commissie waarbij wordt voortgebouwd op de ervaring die met het eerste jaar van tenuitvoerlegging is opgedaan. De bedoeling is tegen het eind van 2002 conclusies te trekken zodat met het opstellen van de tweede reeks NAP's/int. van start kan worden gegaan om de doelstellingen te consolideren en de samenwerking te versterken.

De Europese Raad van Göteborg heeft de kandidaat-lidstaten verzocht om de economische, sociale en milieutechnische doelstellingen van de Unie in hun nationaal beleid over te nemen. De bevordering van sociale integratie is een van deze doelstellingen die in het nationaal beleid moeten worden overgenomen en te dien einde moedigt de Commissie de kandidaat-lidstaten aan om gebruik te maken van de ervaring van de lidstaten die in dit verslag aan de orde komt.

1. Belangrijke trends en uitdagingen

Hoofdtrends

De afgelopen jaren heeft de EU een periode van duurzame economische groei doorgemaakt, die vergezeld ging van een aanzienlijke stijging van de werkgelegenheid en een duidelijke daling van de werkloosheid. Van 1995 tot 2000 hebben de vijftien lidstaten een gemiddelde groei van 2,6% van het BBP gekend, hetgeen in combinatie met een meer werkgelegenheidsvriendelijke beleidsaanpak resulteerde in een netto toename van ruim 10 miljoen banen en een gemiddeld groeipercentage van 1,3% aan werkgelegenheid per jaar. In dezelfde periode is het algemene werkgelegenheidspercentage van 60% naar 63,3% gestegen en voor vrouwen betrof dit zelfs een nog grotere stijging - van 49,7% naar 54%. Het werkloosheidscijfer is nog steeds hoog en betreft momenteel 14,5 miljoen personen binnen de Europese Unie, maar dit percentage is sinds 1995-1997, toen het bijna 11% bedroeg, gestaag gedaald om in 2000 uit te komen op meer dan 8%. Een algehele actievere aanpak van het arbeidsmarktbeleid komt tot uiting in een nog snellere daling van langdurige werkloosheid, wat resulteerde in een daling in het werkloosheidspercentage van 49% naar 44% (tabel 10).

Ofschoon men het er in het algemeen over eens is dat de economische en werkgelegenheidssituatie is verbeterd, is de waarneming van trends in armoede en sociale uitsluiting nogal ongelijk tussen de lidstaten onderling. Terwijl sommige lidstaten toegeven dat in het laatste deel van de jaren negentig van de twintigste eeuw de situatie is verergerd of in ieder geval niet noemenswaardig is veranderd, suggereren andere lidstaten dat de situatie is verbeterd door, met name, de daling in werkloosheid. In veel lidstaten hebben hernieuwde economische groei en meer werkgelegenheid ertoe bijgedragen dat de situatie met betrekking tot armoede en sociale uitsluiting, die door de economische recessie halverwege de jaren negentig was verslechterd, grotendeels - maar nog steeds op een te hoog niveau - is gestabiliseerd. Het ontbreken van een algemeen geaccepteerd analytisch kader maakt het echter moeilijker definitieve conclusies te trekken.

De huidige onvolkomenheden in de beschikbare statistische gegevens, waaronder een meting van veranderingen door de loop der tijd, maken het nog moeilijker een nauwkeurig beeld van de huidige ontwikkelingen te verkrijgen. Het meest recente jaar waarover inkomensgegevens van de lidstaten (en niet eens alle lidstaten) bekend zijn is 1997. Het relatieve armoedepercentage, dat wordt gedefinieerd als het percentage personen binnen een huishouden met een inkomen onder de 60% van het nationale geëquivaliseerde gemiddelde inkomen, bedroeg dat jaar 18% [2], wat ongeveer gelijk was aan dat van 1995. Dit komt overeen met meer dan 60 miljoen personen in de EU, waarvan ongeveer de helft drie jaar achter elkaar (1995-1997) doorlopend onder de relatieve armoedegrens leefde.

[2] Dit cijfer is gebaseerd op geharmoniseerde gegevens van Eurostat en van het Huishoudenspanel van de Europese Gemeenschap (ECHP).

Het gebruik van het relatieve armoedepercentage is ook nuttig als indicator voor het algehele effect van het socialebeschermingsstelsel op de inkomensverdeling. 26% van de bevolking in de EU zou het slachtoffer zijn geweest van relatieve armoede indien andere sociale verstrekkingen dan pensioenen niet als deel van het inkomen waren meegeteld, en 41% indien pensioenen evenmin waren meegerekend (tabel 6).

Hoewel de algemene genderkloof bij de relatieve armoedepercentages klein is [3], is die bij sommige groepen aanzienlijk: alleenstaanden, met name oudere vrouwen (het relatieve armoedecijfer voor oudere mannen is 15%; bij oudere vrouwen 22%), en alleenopvoedende ouders, die meestal vrouw zijn (40%) (tabel 3 en 3C).

[3] De gemeten genderkloof in lage inkomens komt niet overeen met de huidige waarneming van genderverschillen bij de blootstelling aan armoede en sociale uitsluiting. Dit is deels te verklaren door het feit dat inkomensgegevens op huishoudniveau worden verzameld, waarbij men uitgaat van een gelijke verdeling van de huishoudinkomsten onder alle volwassen leden van het gezin plaatsvindt.

De relatieve armoede inzake inkomen was aanzienlijk hoger onder de werklozen, met name onder bepaalde leeftijdsgroepen zoals kinderen en jongeren, en bepaalde soorten huishoudens zoals eenoudergezinnen en echtparen met veel kinderen. De relatieve armoedegrens van 60% wordt in dit verslag gehanteerd als de momenteel best beschikbare indicator om vergelijkingen te trekken waar het gaat om armoede in de EU. Er wordt evenwel erkend dat een louter monetaire indicator, hoe belangrijk ook, niet het volledige complexe en uit vele dimensies bestaande beeld van armoede en sociale uitsluiting kan dekken. Inkomen is slechts één dimensie van armoede en sociale uitsluiting. In de gehele Unie bleken grote aantallen mensen zich in een ongunstige situatie te bevinden ten aanzien van financiële problemen, basisbehoeften, duurzame verbruiksgoederen, huisvestingsproblemen, gezondheid, sociale contacten en algeheel welzijn [4]. Een op iedere zes personen in de EU (17%) werd met meerdere ongunstige factoren geconfronteerd die twee en soms zelfs drie van de volgende gebieden betreffen - financiële situatie, basisbehoeften en huisvesting.

[4] Zie "Europese sociale statistieken - Inkomen, armoede en sociale uitsluiting", Eurostat 2000, voor een uitgebreide analyse van niet-monetaire armoede-indicatoren op basis van het Huishoudenspanel van de Europese Gemeenschap van 1996.

Terwijl personen uit huishoudens met een laag inkomen in niet-monetaire termen veel vaker benadeeld leken te zijn dan de rest van de bevolking, is de relatie tussen inkomen en niet-monetaire dimensies van armoede geenszins eenvoudig. Een groot aantal mensen dat boven de relatieve armoedegrens leeft is misschien niet in staat minstens één van de vastgestelde basisbehoeften na te komen. Anderzijds wordt de feitelijke levensstandaard van degenen die onder de relatieve armoedegrens leven sterk bepaald door factoren als huiseigendom, gezondheid, verzekerd inkomen uit arbeid, de behoefte aan extra verzorging van oudere of gehandicapte leden van het gezin, etc. Eveneens dient rekening te worden gehouden met het feit dat de relatieve armoedegrens een nationaal gegeven is en dat deze sterk per lidstaat kan verschillen. De monetaire waarde van de relatieve armoedegrens varieert van 11.400 KKP (12.060 euro's) in Luxemburg [5] tot 3.800 KKP [6] (2.870 euro's) in Portugal.

[5] Alle gegevens over Luxemburg betreffen het jaar 1996.

[6] KKP = koopkrachtpariteit; een abstracte waarde die de invloed van de prijsverschillen in verschillende landen corrigeert; bron: Eurostat.

Het kan eveneens nuttig zijn de spreiding rond de relatieve armoedegrens van 60% te onderzoeken. In dit verband zij opgemerkt dat de cijfers voor het aantal mensen dat onder 70%, 50% en 40% van het nationale gelijkgestelde gemiddelde inkomen leeft in 1997 voor de Unie als geheel respectievelijk 25%, 12% en 7% bedroeg.

Er is sprake van een tamelijk duidelijke samenhang tussen uitgaven voor sociale bescherming en het niveau van relatieve armoede (zie grafieken 1 tot en met 4 van de statistische bijlage). Lidstaten met de meest ontwikkelde stelsels van welzijnszorg en met hoge niveaus van sociale uitgaven per hoofd van de bevolking (d.w.z. duidelijk meer dan het EU-gemiddelde van 5532 KKP in 1998), zoals Luxemburg, Denemarken, Nederland, Zweden en Duitsland, lijken er het best in te slagen zowel de toegang tot basisbehoeften te waarborgen als de percentages die onder de relatieve armoedegrens vallen ver onder het EU-gemiddelde te houden. Ondanks het belang van de problematiek rond armoede en sociale uitsluiting lijkt deze kwestie zich in deze landen nog maar tot een aantal zeer specifieke risicofactoren te beperken. De laagste relatieve armoedepercentages in de EU in 1997 waren te vinden in Denemarken (8%), Finland (9%), Luxemburg [7] en Zweden (12%).

[7] Gegevens uit 1996.

In lidstaten met minder ontwikkelde stelsels van welzijnszorg, die al van oudsher met een lager niveau van uitgaven voor sociale bescherming en investering in overheidsdiensten te maken hebben gehad, met name als gevolg van lagere arbeidsproductiviteit, zijn armoede en sociale uitsluiting daarentegen waarschijnlijk een veel wijdverbreider en fundamenteler probleem. In deze landen ligt het relatieve armoedepercentage meestal hoger, met name in Portugal (23%), het Verenigd Koninkrijk en Griekenland (22%) [8]. Bovendien zijn enkele van deze landen getuige van een snelle overgang van een plattelands- naar een moderne samenleving alsmede van een ontwikkeling van vormen van sociale uitsluiting naast de meer traditionele vormen.

[8] Opgemerkt zij dat deze cijfers niet volledig rekening houden met het eventuele gelijkstellende effect van het aantal huiseigenaren en/of inkomen in natura in deze lidstaten.

De relatief grote kwantitatieve verschillen in de gehele EU ten aanzien van het risico van relatieve armoede verklaart de uiteenlopende uitgangspunten van waaruit lidstaten hun beleidsprioriteiten in de NAP's/int. hebben moeten ontwikkelen.

Belangrijke structurele veranderingen

In de NAP's/int. wordt erkend dat zich momenteel in de EU vier belangrijke structurele veranderingen voordoen die de komende tien jaar waarschijnlijk van grote invloed zullen zijn. In de praktijk komen deze veranderingen sterker of minder sterk tot uiting in de verschillende strategieën die zijn voorgesteld en zijn grotendeels afhankelijk van de mate waarin lidstaten het verleden en heden of het heden en de toekomst als uitgangspunt hebben gebruikt bij het opstellen van hun plannen. Deze structurele veranderingen bieden mogelijkheden voor het vergroten en versterken van sociale samenhang maar oefenen tevens opnieuw druk uit op en vormen nieuwe uitdagingen voor de belangrijkste integratiestelsels. In sommige gevallen leidt dit tot een nieuw risico van armoede en sociale uitsluiting voor de bijzonder kwetsbare groepen. Het betreft de volgende veranderingen:

Veranderingen in de arbeidsmarkt: er vinden belangrijke structurele veranderingen in de arbeidsmarkt plaats die voortvloeien uit een periode van uiterst snelle economische verandering en globalisering. Deze aspecten brengen zowel nieuwe mogelijkheden als nieuwe risico's met zich mee:

-Er is steeds meer behoefte aan nieuwe vaardigheden en een hoger opleidingsniveau. Hierdoor kan nieuwe werkgelegenheid worden gecreëerd, maar kunnen ook nieuwe belemmeringen worden opgeworpen voor personen die niet over de vaardigheden beschikken om toegang te hebben tot deze nieuwe banen, waardoor er meer onzekerheid ontstaat voor degenen die zich niet aan de nieuwe eisen kunnen aanpassen.

-Er zijn tevens nieuwe banen in de dienstverlening gegenereerd voor mensen met een laag opleidingsniveau, waardoor het gezinsinkomen toeneemt, ofschoon ook het gevaar bestaat van constant slecht betaald en onzeker werk, wat met name bij vrouwen en jongeren voorkomt.

-Er zijn ook meer mogelijkheden voor deeltijdarbeid en nieuwe vormen van werk, hetgeen kan leiden tot nieuwe flexibiliteit in het evenwicht tussen het beroeps- en gezinsleven en tot een weg naar meer stabiele werkgelegenheid, maar ook kan resulteren in meer onzekere werkgelegenheid.

-Deze trends gaan vaak gepaard met een achteruitgang in bepaalde traditionele industrieën en een verschuiving van economische welvaart van bepaalde gebieden naar andere, waardoor sommige gemeenschappen gemarginaliseerd raken en andere weer met stagnatieproblemen te maken krijgen. Aan dit probleem wordt met name in de NAP's/int. van Griekenland, Portugal, Ierland, het Verenigd Koninkrijk en Finland aandacht geschonken en het komt ook duidelijk naar voren in de regionale verschillen binnen Spanje, Italië en Duitsland.

In het algemeen worden deze structurele veranderingen in de arbeidsmarkten, die vaak van invloed zijn op de zwaksten in de samenleving, door alle lidstaten erkend.

e-integratie: de zeer snelle groei van de kennismaatschappij en informatie- en communicatietechnologieën (ICT) leidt tot belangrijke structurele veranderingen in de samenleving, zowel in economische zin als qua werkgelegenheid en hoe mensen en gemeenschappen ten opzichte van elkaar staan. Deze veranderingen bieden aanzienlijke mogelijkheden maar houden ook grote risico's in. In positieve zin bieden ICT nieuwe werkgelegenheid en meer flexibele manieren van werken die het eenvoudiger maken het beroeps- en gezinsleven te combineren en meer flexibiliteit ten aanzien van de werkplek bieden. ICT kunnen bijdragen tot de wederopleving van geïsoleerde en marginale gemeenschappen. Ze kunnen worden gebruikt om de kwaliteit van de belangrijkste overheidsdiensten te verbeteren, de toegang tot informatie en rechten voor iedereen te bevorderen en participatie te verbeteren voor personen met bepaalde nadelen, zoals gehandicapten of mensen die geïsoleerd of alleen leven. Anderzijds kunnen ICT voor personen die toch al een hoog risico lopen te worden uitgesloten nog een extra uitsluitingsniveau creëren en de kloof tussen arm en rijk vergroten indien bepaalde kwetsbare of lage-inkomensgroepen geen gelijke toegang tot deze ICT hebben. De uitdaging waar de lidstaten voor staan is een samenhangend en proactief beleid te ontwikkelen om erop toe te zien dat ICT geen nieuwe onvoldoende opgeleide en geïsoleerde groep binnen de samenleving creëren. Daarom moeten zij zich erop toeleggen dat gelijke toegang, scholing en participatie voor iedereen gewaarborgd wordt.

In de NAP's/int. wordt het vraagstuk ten aanzien van een informatiemaatschappij voor iedereen door de diverse lidstaten wezenlijk erkend aan de hand van een nogal goed ontwikkelde analyse van de risico's en de kloven die zich op dit moment op nationaal niveau voordoen. De mate van de uitdaging is echter niet zo goed gekwantificeerd en in de plannen zijn er doorgaans geen indicatoren ontwikkeld.

Demografische veranderingen en grotere etnische diversiteit: er vinden in heel Europa aanzienlijke demografische veranderingen plaats waardoor mensen langer leven en er dus meer oudere en met name zeer oude mensen zijn, waarvan de meerderheid vrouwen zijn. Hier wordt door sommige lidstaten (Italië, Nederland, Portugal, Griekenland en Oostenrijk) de nadruk op gelegd, maar dit probleem neemt in het algemeen toe. Het percentage afhankelijke ouderen, dat wordt gedefinieerd als de verhouding van het aantal personen boven de 65 ten opzichte van de bevolking in de arbeidsgeschikte leeftijd (20-64), is tussen 1995 en 2000 van 25% naar 27% gestegen en zal naar verwachting in 2050 tot 53% stijgen (bron: Eurostat).

Een daling in geboortecijfers in veel landen draagt ook bij tot een stijging in afhankelijkheidspercentages. Dit heeft in diverse opzichten grote gevolgen voor armoede en sociale uitsluiting:

-Fiscale/socialezekerheidsstelsels worden voor de moeilijke taak gesteld voldoende pensioenen voor alle ouderen te financieren, met name voor personen, meestal vrouwen, wier loopbaan niet lang genoeg was en/of onderbroken is waardoor er onvoldoende pensioenrechten werden opgebouwd;

-Terwijl overheidsdiensten de taak hebben in de behoeften van een toenemende oudere bevolking te voorzien, zorg en steun te bieden, steeds mogelijkheden voor hen te waarborgen om ten volle aan de maatschappij te kunnen deelnemen, en de steeds grotere belasting van gezondheidsdiensten aan te kunnen.

Verschillende lidstaten erkennen in hun NAP's/int. dat er sprake is van een tendens naar grotere etnische, culturele en religieuze diversiteit in de samenleving die wordt gevoed door internationale migratiestromen en grotere mobiliteit binnen de Unie, hetgeen belangrijke gevolgen heeft voor al het beleid dat zich richt op de bevordering van sociale integratie en versterking van sociale samenhang. De Commissie heeft onlangs op dit aspect gewezen in haar mededeling over immigratiebeleid (COM(2001) 387) door te verklaren dat " ... lukt het niet om een solidaire en tolerante samenleving tot stand te brengen die verschillende etnische minderheden in staat stelt in harmonie met de lokale bevolking waarvan zij deel uitmaken te leven, dan leidt dit tot discriminatie, sociale uitsluiting en een toename van racisme en xenofobie."

Veranderende samenstelling van huishoudens en de rol van mannen en vrouwen: naast een vergrijzende bevolking die steeds meer zorg eist, verandert de structuur van de huishoudens ook steeds meer als gevolg van het toenemende aantal gezinnen dat uit elkaar valt en de tendens het gezinsleven niet langer als een instituut te beschouwen [9]. Tegelijkertijd neemt de toegang tot de arbeidsmarkt voor vrouwen enorm toe. Bovendien waren vrouwen altijd en zijn zij doorgaans nog steeds verantwoordelijk voor de onbetaalde verzorging van afhankelijke personen. De interactie tussen al deze trends versterkt de cruciale problemen ten aanzien van de combinatie van het beroeps- en gezinsleven en het verschaffen van passende en betaalbare zorg voor van hen afhankelijke gezinsleden.

[9] COM (2001) "De sociale situatie in de Europese Unie 2001".

Dit wordt door alle lidstaten in verschillende mate erkend. De grotere participatie van vrouwen in de arbeidsmarkt wordt als positief ervaren waar het gaat om bevordering van meer gelijkheid tussen mannen en vrouwen, het genereren van hogere gezinsinkomens om gezinnen uit de armoede omhoog te trekken en mogelijkheden voor actieve participatie binnen de samenleving te bevorderen. De grootste uitdaging waar diensten en stelsels dan voor komen te staan is dat zij nieuwe manieren zullen moeten vinden om ouders te helpen hun beroeps- en gezinsleven te combineren en ervoor te zorgen dat de meest kwetsbaren in de samenleving van voldoende zorg en steun worden voorzien. Dit wordt met name door lidstaten als Griekenland, Spanje, Italië en Portugal benadrukt, waar het gezin en de gemeenschap de belangrijkste steun waren in de strijd tegen armoede en uitsluiting.

Een aspect van de veranderende structuur van huishoudens is het toenemend aantal eenoudergezinnen. Deze gezinnen lijken een hoger armoedeniveau te ervaren, zoals blijkt uit het feit dat 40% van de personen die deel uitmaakten van dergelijke huishoudens in 1997 onder de relatieve armoedegrens leefde (hetzelfde percentage als in 1995) (tabel 3c). Dergelijke risico's komen met name veel bij vrouwen voor omdat zij de overgrote meerderheid van eenoudergezinnen vormen. Dit wordt in een aantal NAP's/int. benadrukt (Oostenrijk, België, Frankrijk, Duitsland. Spanje en het Verenigd Koninkrijk). Het is echter opmerkelijk hoe in een aantal landen (met name Finland, Denemarken en Zweden) veel lagere relatieve armoedepercentages bij eenoudergezinnen voorkomen.

Belangrijkste risicofactoren

In de NAP's/int. wordt duidelijk een aantal steeds terugkerende risico's of belemmeringen vastgesteld die een belangrijke rol spelen bij beperking van de toegang van mensen tot de hoofdstelsels die de integratie in de samenleving vereenvoudigen. Deze risico's en belemmeringen houden in dat sommige personen, groepen en gemeenschappen een bijzonder groot risico lopen op of gevoelig zijn voor armoede en sociale uitsluiting en waarschijnlijk ook problemen ondervinden bij hun aanpassing aan de structurele veranderingen die plaatsvinden. Ze dienen ook om de gecompliceerde aard van het probleem te benadrukken, omdat mensen (zowel volwassenen als kinderen) meestal als gevolg van een combinatie of opeenhoping van deze risico's in een situatie van armoede en sociale uitsluiting verstrikt raken. Terwijl de intensiteit van deze risico's tussen de lidstaten onderling aanzienlijk verschilt, is er een behoorlijk homogeen besef van het belang van de volgende risico's:

Langdurige afhankelijkheid van laag/onvoldoende inkomen: een aantal lidstaten benadrukt dat hoe langer men van een zeer laag inkomen moet zien rond te komen, des te groter de kans is op achterstelling en uitsluiting van sociale, culturele en economische activiteiten en des te groter het risico dat men in een extreem sociaal isolement raakt. De gegevens van het ECHP van 1997 over personen die voortdurend in armoede leven, oftewel mensen die al drie jaar of langer deel uitmaken van een huishouden dat van minder dan 60% van het nationale gelijkgestelde gemiddelde inkomen probeert rond te komen, geven aan dat dit met name een probleem is bij 15% van de bevolking in Portugal, 11% in Ierland, Frankrijk en Griekenland, en 10% in het Verenigd Koninkrijk (tabel 7). Het vraagstuk van schulden in samenhang met een laag inkomen komt ook in een aantal NAP's/int. naar voren.

Langdurige werkloosheid: er is een duidelijke samenhang tussen langdurige werkloosheid en een laag inkomen. Mensen die al langere tijd werkloos zijn lijken de vaardigheden en het zelfvertrouwen te verliezen om weer vaste voet op de arbeidsmarkt te krijgen, tenzij er tijdig in passende steun wordt voorzien. Voor landen met hoge langdurige werkloosheidsniveaus zoals Spanje, Griekenland, Italië, Duitsland, België of Frankrijk, met percentages die in 2000 boven het EU-gemiddelde van 3,6% uitkwamen (tabel 9), wordt dit risico als een belangrijke factor voor armoede en sociale uitsluiting beschouwd. Alle lidstaten benadrukken echter de risico's van armoede en sociale uitsluiting die met werkloosheid en met name langdurige werkloosheid samenhangen.

Lage kwaliteit werkgelegenheid of het ontbreken van een arbeidsverleden: werk hebben is de meest effectieve manier om jezelf tegen het risico van armoede en sociale uitsluiting te behoeden. Dit wordt duidelijk bevestigd door de gegevens die uit het ECHP naar voren komen, waaruit blijkt dat in 1997 slechts 6% van de werkende bevolking in de EU onder de relatieve armoedegrens leefde, tegenover 38% van de werklozen en 25% van de niet-actieve beroepsbevolking (tabel 3b). Het wel of niet blijven werken met een onzekere, slecht betaalde, slechte en meestal deeltijdbaan kan tot aanhoudende armoede en zwakkere maatschappelijke en culturele verhoudingen, maar ook tot ontoereikende pensioenuitkeringen in de toekomst leiden. Terwijl het percentage "werkende armen" van 1995 tot 1997 stabiel is gebleven, was dit verschijnsel in enkele lidstaten veel duidelijker (Griekenland en Portugal, met een relatief armoedepercentage van personen met werk van 11%).

Bovendien wordt het ontbreken van arbeidsgegevens als een belangrijke risicofactor erkend, met name bij vrouwen in combinatie met een kapot gezin en alleenstaande oudere vrouwen in landen waar het pensioen hoofdzakelijk op het arbeidsverleden is gebaseerd.

Laag opleidingsniveau en analfabetisme: het ontbreken van basisvaardigheden en kwalificaties vormt een belangrijke belemmering voor integratie in de samenleving en dit is in een steeds meer op kennis gebaseerde samenleving zelfs nog meer het geval. Er is dus een steeds groter risico op nieuwe kloven in de samenleving die ontstaan doordat men wel of niet over bepaalde vaardigheden en kwalificaties beschikt. Dit wordt door de meeste lidstaten duidelijk bevestigd.

Terwijl het totaal niet kunnen lezen of schrijven in Europa grotendeels is uitgeroeid, behoudens bij een klein aantal ouderen, etnische minderheden en immigranten, komt het verschijnsel van functioneel analfabetisme nog veelvuldig voor. Dit wordt door diverse lidstaten, in het bijzonder Griekenland, Ierland, Portugal en Nederland, erkend, die met name wijzen op de ernstige problemen ten aanzien van participatie in de samenleving en integratie in de arbeidsmarkt die mensen met lees- en schrijfproblemen te wachten staan.

Veel lidstaten zien in dat sommige groepen een zeer groot risico op een educatieve achterstand lopen. In Oostenrijk, België, Frankrijk, Italië, Luxemburg, Portugal, Spanje en Duitsland worden bijvoorbeeld slecht opgeleide jongeren, met name tijdens de overgang van school naar werk, als een belangrijke risicogroep voor armoede beschouwd. Het is bemoedigend dat diverse lidstaten met name de uitdaging aangaan kinderen met een handicap in het gewone onderwijs te integreren ter voorkoming van het hoge risico op een onderwijsachterstand en sociale uitsluiting. Sommige lidstaten als Nederland wijzen eveneens op de problemen die oudere mensen met een lage opleiding ondervinden en de problemen die zij ondervinden bij toegang tot de arbeidsmarkt en, meer in het algemeen, bij participatie in de samenleving. Veel lidstaten benadrukken de hoge niveaus in onderwijsachterstand bij immigranten en etnische minderheden, alsmede de taalbarrière waarmee velen van hen te kampen hebben.

Opgroeien in een kwetsbaar gezin: kinderen die opgroeien in gezinnen waarvan de ouders gescheiden zijn, in eenoudergezinnen, arme kinderrijke gezinnen, een werklozengezin, of een gezin waar zich huiselijk geweld voordoet, lopen het meeste risico op armoede en sociale uitsluiting. Dit wordt bevestigd door gegevens uit het ECHP die aantonen dat gezinnen met 2 volwassenen en 3 of meer kinderen en eenoudergezinnen met minstens 1 afhankelijk kind het hoogste relatieve armoedepercentage van alle soorten gezinnen hebben (respectievelijk 35% in 1996 en 40% in 1997) (tabel 3c). In de meeste lidstaten lopen kinderen (0-15) meer risico op relatieve armoede dan volwassenen, met een gemiddeld relatief armoedepercentage in de EU van 25% in 1997, tegen 13% bij volwassenen (25-49) (tabel 3a). Jongeren (16-24) zijn ook erg kwetsbaar voor relatieve armoede, omdat 23% van hen onder de relatieve armoedegrens leeft. Het is overduidelijk dat kinderen die in armoede opgroeien het op school veel slechter doen, een slechtere gezondheid hebben, veel minder mogelijkheden hebben op maatschappelijk, recreatief en cultureel gebied mee te doen of zich te ontwikkelen en meer risico lopen betrokken te raken bij of het slachtoffer te worden van onmaatschappelijk gedrag en drugs- of alcoholmisbruik. Enkele NAP's/int. hebben met name dit risico benadrukt, zoals Finland, Portugal en het Verenigd Koninkrijk.

Invaliditeit: de meeste lidstaten hebben duidelijk vastgesteld dat gehandicapten tot een groep behoren die het gevaar van sociale uitsluiting lopen. Dit is in overeenstemming met het publieke besef van het belang van voorzieningen voor invaliden: 97% van de burgers van de EU vindt dat er meer gedaan zou moeten worden om gehandicapten vollediger in de samenleving te integreren [10]. Dit komt ook overeen met de consistente gegevens die voortvloeien uit het ECHP ten aanzien van het hoge risico van armoede bij mensen die ziek of gehandicapt zijn. Het is echter opvallend dat er geen uitgebreide gegevens en gemeenschappelijke indicatoren zijn over mensen met een handicap. Alleen Italië, Spanje, Portugal, het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk vermelden duidelijke indicatoren voor gehandicapten, in een poging een reëel beeld van de situatie te scheppen. Het zal van fundamenteel belang zijn dat er in betere indicatoren voor sociale integratie van gehandicapten wordt voorzien.

[10] Resultaten van een Eurobarometerenquête die in 2000 werd gehouden.

Slechte gezondheid: in het algemeen wordt erkend dat een slechte gezondheid zowel een oorzaak als een gevolg van bredere sociaal-economische problemen is. De algemene gezondheidstoestand van de bevolking lijkt zwakker bij de groepen met lagere inkomsten. Het percentage mensen dat aangeeft dat hun gezondheid (zeer) slecht is, was aanzienlijker hoger bij inkomensarmen dan bij de niet-inkomensarmen in zowel de gehele Unie (respectievelijk 13% en 9% [11]), als in alle lidstaten. Finland, Zweden, Spanje, Griekenland, Nederland, het Verenigd Koninkrijk en Ierland wijzen in hun NAP's/int. op de sterke samenhang tussen slechte gezondheid en armoede en uitsluiting. Met name bij kwetsbare groepen zoals de Roma en de Travellers is de levensverwachting slecht en het kindersterftecijfer hoger. Deze samenhang is van diverse factoren afhankelijk en in het bijzonder van de mate waarin negatieve sociale en omgevingsfactoren, die door mensen met een laag inkomen op onevenredige wijze ervaren worden, het hen kan bemoeilijken gezondere keuzes te maken.

[11] ECHP, 1996 als vermeld in "De sociale situatie in de Europese Unie 2001".

Leven in een omgeving met een meervoudige achterstelling: opgroeien of wonen in een omgeving met een meervoudige achterstelling zal waarschijnlijk uitsluiting en marginalisering van degenen die in armoede leven bevorderen en hun integratie in de arbeidsmarkt bemoeilijken. Dergelijke gebieden zijn ook geneigd een cultuur van bijstandsafhankelijkheid te creëren, ervaren veel criminaliteit, handel in drugs en onmaatschappelijk gedrag en kennen een concentratie van gemarginaliseerde groepen zoals alleenstaande ouders, immigranten, voormalige misdadigers en alcohol- of druggebruikers. Het weer opnieuw leven inblazen van dergelijke voorstedelijke en stedelijke gebieden wordt door de meeste lidstaten als een grote uitdaging gezien.

Hachelijke huisvestingsomstandigheden en dak- en thuisloosheid: het gebrek aan toegang tot passende huisvesting of onderdak is een belangrijke factor waardoor isolatie en uitsluiting toeneemt en wordt in sommige lidstaten als een groot probleem beschouwd. Druk op het verschaffen van woonruimte komt met name naar voren in gebieden die een snelle groei doormaken in Zweden, Finland en het Verenigd Koninkrijk, wat tot grote stagnatieproblemen leidt. Bepaalde groepen zoals immigranten en etnische minderheden (met name de Roma en de Travellers) kunnen ook met grotere huisvestingproblemen worden geconfronteerd en zullen dus eerder uitsluiting ervaren. Veel lidstaten, en met name Oostenrijk, Ierland, Italië, Nederland, het Verenigd Koninkrijk en Finland, benadrukken de ernstige problemen die daklozen ondervinden en sommige lidstaten trachten de juiste aantallen te schatten.

Immigratie, etniciteit, racisme en discriminatie: het grootste deel van de lidstaten heeft duidelijk vastgesteld dat etnische minderheden en immigranten een verhoogde kans op sociale uitsluiting lopen [12]. Diverse lidstaten, zoals Denemarken en Ierland, maken melding van de toenemende aantallen immigranten en de uitdaging om passende diensten en steun te ontwikkelen teneinde hen te helpen in de samenleving te integreren en een meer multiculturele en solidaire samenleving op te bouwen [13]. Dit wordt waarschijnlijk de komende jaren voor veel lidstaten een steeds grotere uitdaging naarmate het aantal buitenlandse werknemers en hun gezinnen toeneemt [14]. Enkele landen wijzen op andere factoren van discriminatie zoals seksuele geaardheid (Duitsland). Ondanks de wijdverbreide erkenning van dergelijke risico's is er een algemeen gebrek aan gegevens en gemeenschappelijke indicatoren voor mensen uit deze kwetsbare groepen. Alleen Spanje, Portugal, Italië, Nederland en Frankrijk geven duidelijke indicatoren en proberen daarbij een reëel beeld van de situatie en behoeften in hun land te scheppen.

[12] De term etnische minderheden verwijst in het algemeen naar burgers met een andere etnische achtergrond dan de meerderheid van de bevolking (b.v. de Inuit in Denemarken). Dit kunnen ook burgers uit vroegere koloniën zijn (b.v. zwarte Afrikaanse Portugezen). De term kan echter ook verwijzen naar groepen immigranten met een andere etnische achtergrond dan de meerderheid van de bevolking (b.v. de Turken in Duitsland).

[13] Zie ook het Besluit van de Raad van 28 september 2000 tot instelling van een Europees Vluchtelingenfonds, dat onder andere tot doel heeft de integratie van bepaalde categorieën immigranten te bevorderen.

[14] Dit onderstreept de noodzaak te verzekeren dat immigratiebeleid in de Gemeenschap aansluit bij de behoeften van de markt - zie Mededeling COM(2001) 387 van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement over een open coördinatiemethode voor het communautaire immigratiebeleid.

Doorbreking van de cyclus van armoede en sociale uitsluiting - Een aantal van deze risicofactoren kan als een oorzaak maar ook als een consequentie of resultaat van armoede en sociale uitsluiting worden beschouwd. Zo zijn bijvoorbeeld de concentratie van armoede en een meervoudige achterstelling in bepaalde gemeenschappen, de hoge niveaus van lichamelijke slechte gezondheid, psychische en omgevingsdruk, verhoogde criminaliteit of drugs- en alcoholmisbruik en vervreemding van jongeren stuk voor stuk aspecten die door armoede en sociale uitsluiting kunnen verergeren. Het punt is dat de oorzaken en gevolgen van armoede meestal onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn. Daarom benadrukken diverse lidstaten de uitdaging om de cyclus van armoede of armoede die van de ene op de andere generatie overgaat te doorbreken, willen bepaalde personen en groepen personen niet nog verder worden gemarginaliseerd of van de rest van de maatschappij vervreemd raken.

De acht belangrijkste uitdagingen

De alles overkoepelende uitdaging voor het overheidsbeleid is ervoor te zorgen dat de belangrijkste mechanismen waarmee mogelijkheden en middelen (her)verdeeld worden - de arbeidsmarkt, het belastingstelsel, de stelsels die sociale bescherming, onderwijs, huisvesting en gezondheidszorg verschaffen en andere diensten - voldoende beschikbaar worden in de context van structurele veranderingen om in de behoeften te voorzien van personen, zowel mannen als vrouwen, die de meeste kans op armoede en sociale uitsluiting hebben en hen in staat te stellen zich toegang tot hun fundamentele rechten te verschaffen. De volgende acht belangrijke uitdagingen komen in de NAP's/int. duidelijk naar voren:

(1) Ontwikkeling van een solidaire arbeidsmarkt en bevordering van werkgelegenheid als een recht en mogelijkheid voor iedereen: de lidstaten zijn het in het algemeen eens over het belang van de bevordering van toegang tot werkgelegenheid, niet alleen als een belangrijke manier om armoede en sociale uitsluiting te beëindigen, maar ook als middel om armoede en sociale uitsluiting te voorkomen. Het is dus een uitdaging een reeks beleidslijnen te ontwikkelen die de inzetbaarheid bevorderen en op de persoonlijke behoeften zijn afgestemd. Een dergelijk beleid zou vergezeld moeten gaan van het scheppen van passende mogelijkheden voor werkgelegenheid voor personen die in ieder geval in staat zijn zich toegang tot de arbeidsmarkt te verschaffen, alsmede adequate en betaalbare maatregelen die het combineren van het beroeps- en gezinsleven mogelijk maken.

(2) Een toereikend inkomen en middelen garanderen voor een menswaardig bestaan: de uitdaging is ervoor te zorgen dat alle mannen, vrouwen en kinderen voldoende inkomen hebben om een menswaardig bestaan te leiden en als volwaardige leden aan de samenleving deel te nemen. Voor een aantal lidstaten betekent dit dat bestaande stelsels en beleid voor de herverdeling van middelen over de hele samenleving moeten worden herzien, zodat personen die niet in hun levensonderhoud kunnen voorzien of die gepensioneerd zijn over een inkomen kunnen beschikken dat gelijke tred houdt met de algemene ontwikkelingen van de levensstandaard in de bredere samenleving. Dit kan eveneens de ontwikkeling impliceren van adequate beleidsbenaderingen om problemen van een te grote schuldenlast te voorkomen en aan te pakken.

(3) De onderwijsachterstand aanpakken: een aantal lidstaten meent dat de uitdaging hier is de investering in onderwijs op te voeren, als een belangrijk langetermijnbeleid om armoede en sociale uitsluiting te voorkomen. Afhankelijk van de prioriteiten van de lidstaten kan deze uitdaging met name inhouden: voorkomen dat een onderwijsachterstand ontstaat door doeltreffende maatregelen in een vroeg stadium te ontwikkelen (waaronder adequate en alomvattende mogelijkheden voor kinderopvang), aanpassing van het onderwijsstelsel zodat scholen met succes kunnen inspringen op de behoeften en kenmerken van kinderen uit een arm milieu, waarbij wordt voorkomen dat jongeren vroegtijdig de school verlaten (en degenen die dat wel deden in de schoolbanken worden teruggebracht), het ontwikkelen en uitbreiden van levenslang leren zodat aangepaste onderwijs- en opleidingsmogelijkheden ook voor kwetsbare groepen toegankelijk zijn, het verbeteren van de mogelijkheden voor het verwerven van basisvaardigheden of het aanpakken van (functioneel) analfabetisme. Het kan ook inhouden dat de rol van onderwijs- en opleidingsinstellingen bij het bevorderen van normen en waarden zoals sociale samenhang, gelijke kansen en actief burgerschap versterkt wordt.

(4) Behoud van de solidariteit van het gezin en bescherming van de rechten van kinderen: Voor een aantal lidstaten is de uitdaging nieuwe manieren te vinden om het gezin in al zijn vormen te steunen als middel om armoede en sociale uitsluiting te voorkomen, waarbij rekening met de veranderende rol van mannen en vrouwen binnen de samenleving wordt gehouden. Bovendien is in een aantal landen het verlenen van speciale steun aan en begeleiden van kwetsbare gezinnen en bescherming van de rechten van kinderen ook een belangrijke uitdaging.

(5) Waarborgen van goede huisvesting voor iedereen: toegang tot betaalbare huisvesting van goede kwaliteit is een basisbehoefte en grondrecht. Het is in een aantal lidstaten nog steeds een grote uitdaging ervoor te zorgen dat in deze behoefte wordt voorzien. Bovendien is het voor sommige landen een belangrijke uitdaging een adequaat geïntegreerd antwoord te vinden om dak- en thuisloosheid te voorkomen en aan te pakken.

(6) Het garanderen van gelijke toegang tot diensten van kwaliteit (gezondheidszorg, vervoer, sociale voorzieningen, zorg, cultuur, recreatie, rechtsbijstand): een belangrijke beleidsuitdaging, met name voor de lidstaten waar weinig in dergelijke diensten werd geïnvesteerd, is een beleid te ontwikkelen dat gelijke toegang tot deze brede reeks beleidsterreinen waarborgt. In dit verband is het opvallend dat de juridische, culturele, sport- en recreatiedimensies in veel NAP's/int. nog steeds niet ontwikkeld zijn.

(7) Verbetering van de dienstverlening: het verlenen van sociale diensten dient niet alleen te gebeuren door de ministeries van Sociale Zaken, maar ook door andere actoren, publieke en particuliere, nationale en lokale. Uit veel van de NAP's/int. komt naar voren dat er vier soorten uitdagingen kunnen worden vastgesteld. De eerste uitdaging betreft het ondervangen van fragmentatie en verzuiling van de ontwikkeling en uitvoering van beleid, zowel op nationaal als op lokaal niveau. Dit betekent dat men zich richt op de behoefte aan meer integratie tussen de verschillende beleidsterreinen en nationale plannen met geïntegreerde benaderingen op regionaal en lokaal niveau aanvult. De tweede uitdaging betreft het aanpakken van de kwestie van de koppelingen tussen nationaal, regionaal en lokaal niveau, met name in de lidstaten met een sterke regionale structuur. De derde uitdaging is het aanpakken van het probleem van beleid en programma's die afstandelijk, niet flexibel, niet-ontvankelijk en onberekenbaar zijn alsmede van de kloof tussen democratische structuren en de armen en uitgeslotenen. De vierde uitdaging is alle actoren te mobiliseren in de strijd tegen armoede en sociale uitsluiting en meer overheidssteun op te bouwen voor het beleid en de programma's die nodig zijn om vorm te geven aan een solidaire samenleving.

(8) Herstel van gebieden met een meervoudige achterstelling: de uitdaging om een doeltreffend antwoord te vinden voor de problemen die zich voordoen in gebieden met een meervoudige achterstelling (zowel stedelijke gebieden als het platteland) zodat deze opnieuw in de economie en samenleving worden opgenomen, wordt door de lidstaten erkend.

2. Strategische benaderingen en beleidsmaatregelen

Bevordering van een strategische en geïntegreerde aanpak

De doelstellingen van de Europese Raad van Nice werden in een politiek kader vastgelegd waardoor de bevordering van sociale samenhang een belangrijk element in de algemene strategie van de EU voor de komende tien jaar is geworden. De NAP's/int. van 2001 zijn derhalve een eerste stap in de richting van een meerjarig proces dat zou moeten bijdragen tot een doorslaggevend effect op de uitroeiing van armoede en sociale uitsluiting in de EU binnen de gestelde termijn. Bovendien nemen armoede en sociale uitsluiting ingewikkelde en meervoudige vormen aan die de mobilisatie van uiteenlopende vormen van beleid als onderdeel van een geïntegreerde benadering vereisen. De lidstaten werden daarom aangemoedigd binnen hun NAP's/int. een strategische en geïntegreerde aanpak te ontwikkelen ter bestrijding van armoede en sociale uitsluiting.

Het doel van dit hoofdstuk is te beoordelen in welke mate de lidstaten in hun NAP's/int. hun beleidsmaatregelen op adequate wijze hebben ingepast in een strategische en geïntegreerde aanpak.

Te dien einde zijn de NAP's/int. aan de hand van drie belangrijke criteria beoordeeld:

1. de analyse en de diagnose van belangrijke risico's en uitdagingen die door de NAP's/int. moeten worden aangepakt;

2. de mate waarin de NAP's/int. de gemeenschappelijke doelstellingen in duidelijke en gedetailleerde prioriteiten en doelen omzetten, in het licht van nationale omstandigheden, en

3. de mate waarin de NAP's/int. afstand nemen van een zuiver sectorale en doelgroepgerichte benadering en een geïntegreerde beleidsaanpak ontwikkelen.

De wijze waarop nationale strategieën worden ontwikkeld in de NAP's/int. weerspiegelt achterliggende verschillen tussen de lidstaten in termen van:

-de aard van het socialebeschermingsstelsel, het peil van de overheidsuitgaven voor sociale bescherming, en de doelmatigheid ervan;

-de veronderstelde dimensie van het probleem armoede en sociale uitsluiting, die in bepaalde gevallen gekoppeld wordt aan de specifieke problemen van de meest kwetsbare groepen in de samenleving, terwijl het in andere wordt beschouwd als een probleem dat zich overal in de maatschappij kan voordoen;

-de mate waarin een geïntegreerde strategie ter bestrijding van armoede, met een analytisch kader waarover brede overeenstemming bestaat, een reeks van prioriteiten en een monitoringproces, al bestaat in het betreffende land;

-de politieke structuur van het land, die bepaalt hoe de verantwoordelijkheden in de strijd tegen, armoede en sociale uitsluiting verdeeld zijn over de centrale, regionale and lokale autoriteiten.

Gelet op de hierboven genoemde drie criteria kan de volgende typologie worden vastgesteld, om te laten zien hoe de NAP's/int. een strategische en geïntegreerde aanpak voor de bestrijding van armoede en sociale uitsluiting ontwikkelen, zonder de feitelijke prestaties van ieder land te willen analyseren:

-De NAP's/int. van Denemarken, Frankrijk en Nederland bieden een alomvattende analyse van belangrijke structurele ontwikkelingen en de achterliggende oorzaken ervan, op grond waarvan zij belangrijke uitdagingen ten aanzien van armoede en sociale uitsluiting vaststellen. De belangrijkste reactie in deze NAP's/int. is proactief en vervat in een kader dat bestaat uit tijdslimieten, doelstellingen en kwantitatieve doelstellingen tot ver na 2003 [15]. Preventieve benaderingen krijgen daardoor ook meer aandacht. Een belangrijk kenmerk van deze drie NAP's/int. is hun holistische benadering gericht op ondersteuning van structurele verandering. Dit leidt er tevens toe dat ze beleid op meer samenhangende wijze koppelen en integreren. Er zijn echter enkele gebieden waarop in deze NAP's/int. dieper had kunnen worden ingegaan, zoals de genderdimensie in Nederland, de integratie in de arbeidsmarkt van immigranten in Denemarken en de ontwikkeling van specifieke doelstellingen en financiële middelen in het geval van Frankrijk, die verhelderd dienen te worden in het licht van het nationale programma ter bestrijding van sociale uitsluiting dat naderhand is goedgekeurd.

[15] Het NAP/int. van Nederland bevat bijvoorbeeld doelen om in 2003 het analfabetisme onder volwassenen met 10% teruggedrongen te hebben, problematische schulden in 2005 met 10% te hebben verlaagd, het aantal vroegtijdige schoolverlaters in 2010 tot de helft te hebben teruggebracht en volledige toegankelijkheid tot stads- en regionaal vervoer en treinvervoer in respectievelijk 2010 en 2030 te waarborgen.

-De NAP's/int. van Portugal, Finland, Zweden en het Verenigd Koninkrijk worden stevig onderbouwd door analyses van belangrijke uitdagingen en risico's en beschrijven redelijk samenhangende en strategische benaderingen. De NAP's/int. van Finland en Zweden plaatsen de bestrijding van armoede en sociale uitsluiting heel sterk in het kader van hun ontwikkelde algemene stelsels van sociale bescherming die zij verder willen verbeteren door middel van een reeks heel specifieke maatregelen. De NAP's/int. van Portugal en het Verenigd Koninkrijk zijn met name sterk wat diagnose betreft en stellen ambitieuze kwantitatieve doelen [16]. Het Portugese plan kon echter veel minder goed prioriteiten stellen binnen een hele reeks concrete doelstellingen en het is niet duidelijk in welke banen de middelen zullen worden geleid om de gestelde doelen te verwezenlijken. Het NAP van het Verenigd Koninkrijk richt zich op een aantal specifieke kwesties zoals armoede onder kinderen, probleembuurten, alleenstaande ouders en tienerzwangerschappen, waarvoor het een beleid beschrijft dat moet worden nagestreefd als onderdeel van een alomvattend en geïntegreerd beleidskader.

[16] Het Portugese NAP/int. legt zich erop toe armoede bij kinderen tegen 2010 te hebben uitgeroeid, het totale armoedepercentage met 50% te hebben teruggedrongen en het nationale armoedepercentage vóór 2005 op het nationaal EU-gemiddelde van 17% te hebben gebracht.

-De NAP's/int. van België, Duitsland, Spanje, Italië en Ierland bevatten elementen van een nationale strategie die wordt verbeterd teneinde er de nieuwe realiteit in op te nemen of de strategie coherenter te maken. De NAP's/int. van de eerste vier lidstaten geven de mate weer waarin de verantwoordelijkheid voor belangrijk beleid (b.v. gezondheidszorg, onderwijs en sociale bijstand, enz.) grotendeels wordt overgedragen aan regionale en lokale overheden. Dit heeft als voordeel dat ervoor kan worden gezorgd dat strategieën beter de lokale verschillen kunnen weergeven en meer inspringen op lokale behoeften. Ook de mobilisatie en participatie van alle actoren kunnen zodoende worden vergemakkelijkt. Dit leidt echter ook tot specifieke uitdagingen waar het gaat om de integratie van lokaal, regionaal en nationaal beleid en het combineren van algemene nationale en regionale doelen. Ook is gebleken dat het ontwikkelen van een algemeen plan onder deze omstandigheden ingewikkelder is en een langere tijd van voorbereiding vergt. Geen van deze NAP's/int. heeft algemene doelen gesteld of een alomvattende reeks regionale of lokale doelen ontwikkeld. [17] De NAP's/int. van België, Italië en Spanje bevatten met name sterke paragrafen over diagnose en indicatoren die een alomvattend overzicht en analyse verschaffen, terwijl het NAP/int. van Duitsland verwijst naar een recent nationaal verslag over armoede. Spanje heeft relevant beleid en relevante actoren op alle niveaus samengevoegd als eerste stap op weg naar de ontwikkeling van een meer strategische aanpak en verschillende regio's hebben nu regionale plannen opgesteld. Naast een herziening van zijn algemene planningsprocédés en zijn aanpak van sociaal beleid heeft ook Italië in zijn NAP/int. een reeks nationale, sectorale en regionale initiatieven samengevoegd tot een alomvattend overzicht en alle regio's zijn momenteel bezig met de ontwikkeling van sociale plannen. De NAP's/int. van België en Duitsland moeten worden gezien in de context van de inspanningen die momenteel door deze landen worden geleverd om een meer solidaire en actieve welvaartsstaat te bevorderen.

[17] Ierland noemt algemene doelen die zijn opgenomen in de huidige Nationale strategie ter bestrijding van armoede (NAPS) die binnenkort zal worden herzien.

-Het NAP/int. van Ierland vermeldt een grote reeks maatregelen ter bestrijding van armoede die zijn opgezet in het kader van zijn bestaande Nationale strategie ter bestrijding van armoede (National Anti-Poverty Strategy, NAPS), maar geeft geen dieper gaande analyse noch een update en heroriëntatie van zijn algemene strategieën, prioriteiten of doelen vanwege het feit dat men nog bezig is met een beoordeling van het NAPS, met breed overleg [18].

[18] Aangezien de beoordeling pas eind 2001 zal zijn afgerond, was het niet mogelijk de bevindingen ervan op te nemen in het NAP/int. Ierland heeft echter toegezegd ervoor te zullen zorgen dat de huidige beoordeling van de NAP's is geïnspireerd op de Nice-doelstellingen en het Nap/int.-proces. In de toekomst zullen de NAP's en het NAP/int.-proces samensmelten.

-De NAP's/int. van Griekenland, Luxemburg en Oostenrijk bieden in feite een analyse van een momentopname ten aanzien van de situatie rond armoede en sociale uitsluiting en het huidige beleid om belangrijke problemen aan te pakken. De analyse van structurele ontwikkelingen op de langere termijn en de oorzaken die hieraan ten grondslag liggen is minder ontwikkeld met als gevolg dat deze plannen geen gekwantificeerde doelen voor de lange termijn geven. De NAP's/int. van Oostenrijk en Luxemburg beogen hun alomvattende socialebeschermingsstelsels te verbeteren door bepaalde maatregelen eraan toe te voegen of uit te breiden, maar hebben ervoor gekozen het NAP/int. niet te gebruiken om een meer strategische aanpak te ontwikkelen. Het NAP/int. van Griekenland geeft een analyse van de belangrijkste uitdagingen en problemen en ontwikkelt een pragmatische aanpak voor de komende twee jaar, waarbij het zich richt op geselecteerde doelgroepen in de bredere context van economische en sociale hervormingen alsmede hervormingen van de werkgelegenheid.

Terwijl de NAP's/int. kunnen verschillen qua strategische benadering, bevatten ze allemaal een reeks grondbeginselen en doelstellingen die het Europees sociaal model schragen, zoals "solidariteit", "sociale samenhang", "respect voor een menswaardig bestaan en grondrechten", "integratie en volwaardige participatie in de samenleving" en "hoog niveau van sociale bescherming". Ten minste twee aspecten zijn het benadrukken waard binnen de strategische elementen die de meeste NAP's/int. met elkaar gemeen hebben.

In de meeste NAP's/int. wordt de behoefte aan een beleid dat in een nieuwe start investeert erkend. Het opbouwen van solidaire en actieve samenlevingen gaat verder dan mensen alleen maar tegen grote risico's en tegenvallers in het leven beschermen. Initiatieven die in de NAP's/int. worden genomen met betrekking tot, bijvoorbeeld, uitsluiting van de arbeidsmarkt, langdurige werkloosheid, criminaliteit of verslaving, overbodig geworden vaardigheden, dak- en thuisloosheid, kapotte gezinnen, slecht of onmaatschappelijk schoolgedrag en armoede die van de ene op de andere generatie overgaat, geven gehoor aan de doorgaans complexe behoeften en moeilijke omstandigheden waarmee de personen voor wie de initiatieven bedoeld zijn worden geconfronteerd. Ze weerspiegelen een kader van rechten en plichten die de goederen, diensten en andere voorzieningen ondersteunen die beschikbaar worden gesteld ter ondersteuning van een nieuwe start.

De meeste NAP's/int. lijken risico's en benadeling niet langer defensief, d.w.z. als een bedreiging, aan te pakken, maar eerder strategische antwoorden te ontwikkelen die risico's en benadeling in mogelijkheden omzetten. Zo wordt door middel van beleid en acties met betrekking tot invaliditeit, migratie en achtergestelde gebieden steeds vaker geprobeerd het onbenutte potentieel van migranten, gehandicapten, alleenstaande ouders en ouderen alsmede achterlopende regio's en buurten naar voren te halen en te ontwikkelen. Terwijl echter de meeste lidstaten ernaar streven een zo algemeen en geïntegreerd mogelijk stelsel tot stand te brengen, dat de integratie en ontwikkeling van dergelijke personen en gebieden ondersteunt en de grondrechten van de mens als burger ondersteunt, hebben in de praktijk diverse lidstaten nog steeds de neiging zich te concentreren op een minder universalistisch en selectiever beleid dat op een sectorale en doelgroepgerichte benadering is gebaseerd.

Bevordering van de uitwisseling van goede praktijken en innovatie

Een belangrijk doel van het nieuwe Europese proces is de bevordering van de uitwisseling van goede praktijken en innoverende benaderingen teneinde het eenvoudiger te maken van elkaar te leren. Daarom verwachtte men dat in alle NAP's/int. op gestructureerde wijze een reeks beleidsmaatregelen zou worden uiteengezet om de prioriteiten die in het kader van de Nice-doelstellingen zijn vastgesteld aan te pakken. Twee kwesties zijn belangrijk bij het beoordelen van de vraag hoe de verschillende NAP's/int. aan dergelijke eisen hebben voldaan.

1. In hoeverre kunnen de NAP's/int. als een primaire bron worden gebruikt om goede praktijken vast te stellen die voor de lidstaten van gemeenschappelijk belang zijn-

2. In hoeverre heeft het NAP's/int.-project geleid tot het formuleren van nieuwe en/of innoverende beleidsmaatregelen en benaderingen-

De lidstaten hebben in hun NAP's/int. een min of meer gedetailleerde beschrijving van de bestaande of voorgenomen beleidsmaatregelen opgenomen om aan hun prioriteiten te voldoen. Sommige lidstaten, met name die met een universeel stelsel, hebben ervoor gekozen de nadruk te leggen op nieuwe en meer specifieke maatregelen en de kennis van hun bestaande stelsels als vanzelfsprekend te beschouwen. De grote meerderheid van de lidstaten heeft er voorbeelden van goede praktijken in opgenomen om de vaststelling ervan te vereenvoudigen. Naast hun politieke belang vormen de NAP's/int. daarom ook een rijke bron aan informatie waarmee de Commissie en de lidstaten zich een volledig bijgewerkt en alomvattend overzicht kunnen verschaffen van het belangrijkste bestaande beleid. De voorbeelden van beleid die in de verschillende hoofdstukken van dit verslag worden gegeven zijn gebaseerd op de informatie die afkomstig is uit de NAP's/int. en zijn geen uitputtende lijst van bestaand beleid op dit gebied.

Door het ontbreken van een diepgaande, na de evaluatie uitgevoerde analyse van het effect van het huidige beleid biedt dit verslag beperkte mogelijkheden om vast te stellen welke maatregelen, benaderingen of initiatieven de status van goede praktijken verdienen. De evaluatie van beleid (zowel ex ante als ex post) is kennelijk een belangrijk terrein voor verdere ontwikkeling; de sociale voordelen die beleid oplevert, moeten duidelijk vastgesteld kunnen worden. Gezien de beperkingen van de beschikbare middelen, moet ook aandacht besteed worden aan de kosten van beleid en moet worden nagegaan of andere beleidsmaatregelen dezelfde doelen doelmatiger zouden kunnen verwezenlijken. Bij het bestuderen van de mogelijkheden voor verspreiding van goede praktijken moet ook terdege rekening worden gehouden met de achterliggende omstandigheden in iedere lidstaat en in hoeverre deze bepalend voor het welslagen zijn geweest.

Het vaststellen van goede praktijken en innoverende benaderingen van gemeenschappelijk belang moet daarom als een in continu proces worden gezien, waarin het onderhavige verslag slechts de eerste stap is. In die zin dienen de voorbeelden van de lidstaten te worden gezien waarop in de kaders van dit verslag de nadruk wordt gelegd. De uitwisseling van goede praktijken tussen de lidstaten zal in de toekomst toenemen door extensievere evaluaties van het effect van nationaal beleid en door de ontwikkeling van een alomvattende reeks indicatoren en methodologieën, zowel op nationaal als EU-niveau.

De korte tijd die beschikbaar was om de eerste NAP's/int. te ontwikkelen vormde een belemmering voor het opstellen van nieuwe en/of innoverende beleidsmaatregelen en benaderingen. De maatregelen die in alle NAP's/int. worden vermeld, zijn voornamelijk in het kader van bestaande begrotings- en wetgevende kaders ontwikkeld. De meeste lidstaten richten daarom hun inspanningen op verbetering van coördinatie, het verfijnen en combineren van bestaand beleid en bestaande maatregelen en bevordering van partnerschap, in plaats van belangrijke nieuwe initiatieven of beleidsbenaderingen te entameren. Deze doelstellingen worden eenvoudiger voor lidstaten als Denemarken, Nederland, Zweden en Finland, die reeds over een zeer ontwikkeld universeel beleid beschikken, of Frankrijk, waar de beleidsinspanningen tegen uitsluiting versterkt worden nadat vorig jaar de nationale wet tegen sociale uitsluiting uit 1998 werd geëvalueerd. Om die redenen lijken de NAP's/int. van deze landen relatief gezien veel vooruitstrevender [19]. Andere lidstaten, zoals Portugal en Spanje, hebben de voorbereiding van de NAP's/int. als een gelegenheid gezien om hun beleid tegen armoede en sociale uitsluiting aan te scherpen, door doelen te stellen of het beleidskader efficiënter op te zetten.

[19] Het Finse NAP/int., waarin geen nieuwe maatregel is opgenomen, verwijst naar een reeks beleidskwesties die met het oog op verdere beleidsontwikkelingen worden bestudeerd.

3. Vaststellen van goede werkwijzen en innoverende benaderingen

De beleidsreacties in de NAP's/int. bestaan doorgaans uit een combinatie van marktgerichte reacties, overheidsbeleid en optreden van de burgermaatschappij. Door de verschillende beleidsonderdelen heen komen er drie algemene doelstellingen naar voren die zij willen verwezenlijken:

-Algemeenheid: dat wil zeggen ervoor zorgen dat er sprake is van hogere niveaus van adequaatheid, toegankelijkheid en betaalbaarheid van het belangrijkste beleid en de belangrijkste voorzieningen teneinde de reikwijdte, het begrip en de doeltreffendheid ervan te verbeteren.

-Een horizontaal speelveld: dat wil zeggen specifieke ongunstige situaties aanpakken die opgelost kunnen worden door een passend beleid in te zetten (b.v. gebrek aan vaardigheden);

-Eensgezindheid ten aanzien van menselijke waardigheid: dat wil zeggen ongunstige situaties compenseren die slechts deels (of helemaal niet) kunnen worden opgelost (b.v. een handicap).

3.1 Doelstelling 1: bevordering van arbeidsdeelname en van de toegang voor iedereen tot middelen, rechten, goederen en diensten

3.1.1 Bevordering van arbeidsdeelname

In het kader van de Europese werkgelegenheidsstrategie en van met name de tenuitvoerlegging van de richtsnoeren:

(a) Bevordering van de toegang tot stabiel werk van goede kwaliteit voor alle mannen en vrouwen die kunnen werken, door met name:

-wegen naar werkgelegenheid in te voeren voor personen uit de meest kwetsbare groepen in de samenleving en door daarvoor scholingsbeleid te mobiliseren;

-beleid te ontwikkelen om het beroeps- en gezinsleven beter te kunnen combineren, waaronder de kinderopvang en verzorging van afhankelijke personen;

-mogelijkheden voor integratie en werkgelegenheid toe te passen waarin door de sociale economie wordt voorzien.

(b) Voorkomen dat mensen van de arbeidsmarkt worden uitgesloten door verbetering van de inzetbaarheid, door middel van beheer van menselijk potentieel, organisatie van werk en levenslang leren.

Alle lidstaten zijn het erover eens dat bevordering van arbeidsparticipatie een belangrijke manier is om armoede en sociale uitsluiting te voorkomen en te verlichten. Het recht op werk is een grondrecht en een belangrijk element van het burgerschap. Voor de meeste mensen is participatie in de sociale gemeenschap op een werkplek een belangrijke manier om zich van een toereikend inkomen te verzekeren (zowel nu als bij pensionering) en om sociale netwerken te ontwikkelen en uit te breiden. Dit vereenvoudigt de participatie in de samenleving en vermindert het risico van marginalisering.

De meeste lidstaten leggen in hun NAP's/int. verbindingen met de NAP's/werkg. Dit was te verwachten omdat de werkgelegenheidsrichtsnoeren op passende wijze de nadruk leggen op het scheppen van werkgelegenheid en verbetering van de inzetbaarheid, wat essentiële voorwaarden zijn om de arbeidsmarkt meer open en solidair te maken. Sommige lidstaten erkennen de belangrijke rol die de Europese werkgelegenheidsstrategie heeft gespeeld bij de ontwikkeling van een meer doeltreffende beleidsaanpak ter bestrijding van de werkloosheid op basis van individualisering, activering en preventie.

De meeste in dit deel genoemde beleidsterreinen en initiatieven zijn al aan de orde gekomen in het kader van het Luxemburgproces. Maar terwijl het gezamenlijk verslag over werkgelegenheid het totale gebied beslaat van beleidsacties die ten doel hebben de efficiëntie van de arbeidsmarkt te verbeteren en de werkgelegenheidsniveaus te verhogen in de richting van de doelen die in Lissabon zijn gesteld, en die als zodanig geëvalueerd moeten worden, richt dit verslag zich meer op maatregelen die arbeidsparticipatie zullen vergemakkelijken voor die personen, groepen en gemeenschappen die het verst van de arbeidsmarkt af staan. Enkele lidstaten hebben terecht gewezen op de positieve rol die dergelijke maatregelen kunnen spelen om de meer algemene werkgelegenheidsdoelstellingen te verwezenlijken, zoals een verhoging van de arbeidsdeelname. Terwijl in alle NAP's/int. werkgelegenheid als prioriteit wordt gesteld, zijn er verschillen wat betreft de nadruk die erop wordt gelegd. Deze lijken de verschillen in de werkgelegenheidssituatie tussen de lidstaten weer te geven. Landen met veel werkgelegenheid en een laag werkloosheidspercentage wijzen op de noodzaak tot verhoging van de arbeidsparticipatie van specifieke groepen, zoals ouderen, immigranten of gehandicapten (Luxemburg, Nederland, Denemarken, Zweden en Ierland), ook met het oog op het oplossen van de huidige personeelstekorten. Anderzijds richten landen waar werkloosheid en met name langdurige werkloosheid een wijdverbreid probleem is, zich op een alomvattender beleid om het scheppen van werkgelegenheid aan te moedigen en de inzetbaarheid van langdurig werklozen en jongeren te vergroten (Spanje, Frankrijk en België).

Terwijl veel lidstaten arbeid centraal stellen, benadrukken zij ook dat toegang tot werk niet bevorderd zou moeten worden zonder daarbij rekening met andere grondrechten te houden, maar deze eigenlijk zouden moeten aanvullen. Daarom zou de toegang tot werk niet ten koste moeten gaan van het recht op een toereikend minimuminkomen, het recht volledig in het gezin, de gemeenschap en het maatschappelijk leven te kunnen participeren en het recht op een goede gezondheid.

Volledige toegang tot stabiele werkgelegenheid van goede kwaliteit voor alle vrouwen en mannen die tot werken in staat zijn moet als het resultaat van een complex omvormingsproces van arbeidsmarkten worden gezien. In het Deense NAP/int. wordt gesteld dat het resultaat van een dergelijke transformatie een geïntegreerde arbeidsmarkt moet zijn, waar meer personen met een laag opleidingsniveau of een verminderd arbeidsvermogen de gelegenheid krijgen hun vaardigheden aan te wenden en aan het arbeidsleven deel te nemen. De solidaire arbeidsmarkt is een breed begrip dat hoofdzakelijk de verwachting onder woorden brengt dat werkplekken open zouden moeten staan voor personen die er niet toe in staat zijn onder alle omstandigheden en te allen tijde aan de gangbare arbeidsverrichting of normen te voldoen.

Beleid dat de inzetbaarheid van de moeilijkst te plaatsen personen verhoogt, door actieve maatregelen en met name scholing, alsmede beleid dat erop gericht is de combinatie van gezinsleven en werk te vergemakkelijken of de sociale economie te bevorderen, kunnen een doelmatige weg zijn om sociale integratie te bevorderen. Maar een essentiële stap is de huidige arbeidsmarkt meer o