VERSLAG VAN DE COMMISSIE over de uitvoering van Richtlijn 92/43/EEG inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna [SEC(2003) 1478]

Inhoud

1. Inleiding

1.1. Achtergrond van dit verslag

1.2. De in de richtlijn vastgestelde rapportageprocedure

1.3. Structuur van het verslag

2. De Habitatrichtlijn 92/43/EEG

2.1. Doelstellingen van de richtlijn

2.2. Belangrijkste bepalingen van de richtlijn

2.2.1. Speciale beschermingszones en Natura 2000

2.2.2. Instelling van een systeem van strikte bescherming voor dier- en plantensoorten

2.2.3. Andere algemene bepalingen

2.3. Wettelijke verduidelijkingen

3. Uitvoeringsactiviteiten op EU-niveau

3.1. Procedure ten aanzien van inbreuken op de richtlijn

3.2. Financiering via LIFE-Natuur

3.3. Financiering van Natura 2000

3.4. Voorbereiding op uitbreiding

4. Overzicht van de uitvoering in de lidstaten

4.1. Oprichting van het Natura 2000-netwerk

4.1.1. Voorgestelde gebieden van communautair belang (pSCI's)

4.1.2. Instandhoudingsmaatregelen

4.1.3. Medefinanciering uit hoofde van de richtlijn

4.1.4. Toezicht

4.2. Bescherming van soorten

4.2.1. Instelling van strikte beschermingssystemen

4.1.1. Onttrekking van wilde exemplaren aan de natuur en afwijkingen

4.3. Andere algemene kwesties

4.3.1. Onderzoeksinspanningen

4.3.2. (Her)introducties

4.3.3. Voorlichting en informatie

4.3.4. Stimuleringsplannen voor het beheer van landschapselementen

4.3.5. Personele middelen

5. Conclusies

5.1. Instandhouding van habitats en soorten

5.1.1. Selectie van gebieden

5.1.2. Bescherming van gebieden

5.1.3. Beheer van gebieden

5.1.4. Instandhoudingsmaatregelen voor gebieden

5.2. Bescherming van soorten

5.3. Personele en financiële middelen

5.4. Rapportage in het kader van de richtlijn

VERSLAG VAN DE COMMISSIE

over de uitvoering van Richtlijn 92/43/EEG inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna Deel I Samenvattend verslag over de in het geheel geboekte vooruitgang

1. INLEIDING

1.1. Achtergrond van dit verslag

Volgens het "Global Biodiversity Assessment" van het UNEP gaat de biologische diversiteit, die essentieel is voor de instandhouding van het leven op aarde, wereldwijd sneller verloren dan ooit tevoren. Hetzelfde document vermeldt dat in sommige lidstaten van de EU tot 24 % van de soorten in bepaalde groepen, zoals vlinders, vogels en zoogdieren, is uitgestorven.

In zijn eigen evaluatie van de situatie concludeerde het Europees Milieuagentschap (EMA) dat deze afname van de biodiversiteit in de EU grotendeels te wijten was aan de bijzonder intensieve en deels industriële vormen van landgebruik voor land- en bosbouw, een toename van de fragmentatie van de resterende natuurlijke habitats door infrastructuur en verstedelijking, blootstelling aan massatoerisme en de vervuiling van water en lucht. Het EMA concludeerde dat de snelheid waarmee biodiversiteit verloren gaat, vanwege de voorspelde groei in economische activiteit eerder zal toenemen dan afvlakken.

In dit kader heeft de EU in 1998 een strategie inzake biodiversiteit goedgekeurd, waarin de leidende rol van de EU werd erkend bij het bevorderen van de doelstellingen van het Verdrag inzake biologische diversiteit en het vaststellen van het kader waarin beleidstrajecten en instrumenten van de Gemeenschap een bijdrage aan deze doelstellingen moeten leveren.

De strategie stelt doelstellingen vast op een aantal beleidsgebieden. Het eerste beleidsgebied is de instandhouding van natuurlijke rijkdommen. Twee belangrijke doelstellingen die op dit beleidsgebied zijn vastgesteld, zijn de volledige uitvoering van de Habitat- en de Vogelrichtlijn (respectievelijk 92/43/EEG en 79/409/EEG) en ondersteuning voor de totstandbrenging van netwerken van beschermde gebieden, met name het EU-netwerk Natura 2000.

Op de Europese Raad die in juni 2001 te Göteborg gehouden werd, bereikten de staatshoofden van de EU overeenstemming over de doelstelling - een ware uitdaging - om de afname van de biodiversiteit tegen 2010 een halt toe te roepen. De middelen waarmee deze doelstelling moet worden bereikt zijn tot in detail uitgewerkt in het zesde Milieuactieplan, dat in juli 2002 door de Raad en het Parlement is vastgesteld. Op mondiaal niveau roept het uitvoeringsplan van de Wereldconferentie over duurzame ontwikkeling van Johannesburg op om het tempo waarin de biologische diversiteit verloren gaat, tegen 2010 aanzienlijk te vertragen. De EU werkt samen met het EMA aan de ontwikkeling van een reeks indicatoren waarmee de vooruitgang die is geboekt bij het behalen van de doelstelling voor 2010 kan worden gemeten.

Een effectieve uitvoering van de Habitat- en de Vogelrichtlijn en de oprichting van het "Natura 2000"-netwerk zijn van cruciaal belang om de EU-doelstellingen en mondiale doelstellingen voor 2010 te kunnen behalen. Informatie over de vooruitgang die met de Habitat- en de Vogelrichtlijn is geboekt, zal een essentiële bijdrage leveren aan het afzetten van de tot stand gebrachte vooruitgang tegen het brede scala van uitvoerings indicatoren voor biodiversiteit dat momenteel wordt ontwikkeld.

Dit verslag biedt een totaaloverzicht van de vooruitgang die tot op heden is geboekt. Hoewel er bij de uitvoering ernstige vertragingen zijn opgetreden, zijn de recente vorderingen reden voor optimisme met betrekking tot de eisen die de richtlijn stelt inzake bescherming van habitats. De situatie rond de beschermingsmaatregelen voor dier- en plantensoorten is echter minder positief. Het verslag geeft daarom duidelijk aan dat dit gebied meer prioriteit moet krijgen.

1.2. De in de richtlijn vastgestelde rapportageprocedure

Artikel 17 van de Habitatrichtlijn verschaft het kader voor het indienen van informatie over vooruitgang bij de uitvoering van de richtlijn: de lidstaten dienen elke zes jaar, gerekend vanaf de datum van inwerking treding van de richtlijn, uitvoeringsverslagen op te stellen, waarbij het eerste verslag betrekking dient te hebben op de periode van juni 1994 tot en met mei 2000. [1]

[1] De Habitatrichtlijn werd op 21 mei 1992 aangenomen en op 5 juni 1992 aan de lidstaten toegezonden. De richtlijn is twee jaar later, in juni 1994, in werking getreden.

Artikel 17 van de richtlijn stelt het kader vast voor de opstellingstermijn, de inhoud, de samenstelling en de verspreiding van een samenvatting van de nationale verslagen. De nationale verslagen dienen met name informatie te bevatten over de uitvoering van de maatregelen die in het kader van de richtlijn genomen zijn, alsmede een evaluatie van de invloed van deze maatregelen op de instandhouding van de typen natuurlijke habitats als vermeld in bijlage I en de planten- en diersoorten van bijlage II.

Op basis van de nationale verslagen dient de Europese Commissie een "samenvattend verslag" op te stellen. Het samenvattend verslag dient een evaluatie te bevatten van de geboekte vooruitgang en met name de bijdrage die Natura 2000 heeft geleverd aan het bereiken van een "gunstige staat van instandhouding" van habitats (van soorten). Na indiening bij het Habitatcomité [2] dient het samenvattend verslag binnen twee jaar na ontvangst van alle verslagen van de lidstaten door de Commissie te worden gepubliceerd. Het rapport wordt door de Commissie verstuurd aan de lidstaten en de instellingen van de EU, en voor het publiek beschikbaar gemaakt. [3]

[2] Het Habitatcomité is het comité dat is opgericht krachtens artikel 20 van de Habitatrichtlijn, teneinde de Commissie te assisteren bij de uitvoering van de richtlijn.

[3] Artikel 17, lid 2, noemt als betrokken communautaire instellingen het Europees Parlement, de Raad en het Europees Sociaal en Economisch Comité. Sedert de goedkeuring van de Habitatrichtlijn zijn de instellingen van de EU uitgebreid met het Comité van de Regio's. Dit verslag en toekomstige samenvattende verslagen worden naar alle belanghebbende instellingen van de EU verzonden en worden voor het publiek beschikbaar gemaakt via de website van de Europese Commissie.

Vanwege vertragingen bij de uitvoering van de richtlijn, en om de verslagperiodes af te stemmen op die van de Vogelrichtlijn, is het Habitatcomité overeengekomen om de verslagperiode voor de eerste nationale verslagen te verlengen tot eind 2000. Teneinde over voldoende tijd te beschikken voor het opstellen van het samenvattend verslag is de tijdslimiet voor de indiening van nationale verslagen vastgesteld op eind september 2001.

Het Habitatcomité is het tevens eens geworden over een reeks richtsnoeren voor het redigeren van de nationale verslagen, met inbegrip van een lijst met kwesties die moeten worden behandeld. Voor wat betreft de eerste verslagperiode (1994-2000) is het volgende overeengekomen:

* de lidstaten dienen zich te richten op ervaringen, en vooral op de behaalde successen en ondervonden moeilijkheden in de eerste jaren van de uitvoering van de richtlijn;

* vanwege het ontbreken van communautaire lijsten van de betrokken gebieden dienen aspecten in de verslagen die betrekking hebben op de instandhouding van natuurlijke habitats en habitats van soorten vooral te worden toegespitst op de voorgestelde gebieden van communautair belang, waarbij eerder algemene dan locatiespecifieke informatie moet worden verstrekt; en

* met betrekking tot de bescherming van soorten dient alleen algemene informatie te worden verstrekt over wetgeving, monitoring en onderzoek.

Verscheidene nationale verslagen bevatten informatie over ontwikkelingen die plaatsvonden na het einde van de verslagperiode. Om deze reden, en omdat de uitvoering van de richtlijn een doorlopend proces is, bevat dit document naast informatie over de situatie eind 2000 tevens informatie over belangrijke latere ontwikkelingen (mits deze informatie beschikbaar is).

1.3. Structuur van het verslag

Dit verslag bestaat uit twee delen:

* Deel I - samenvattend verslag over de in het geheel geboekte vooruitgang

* Deel II - samenvatting van de nationale verslagen

Deel I bevat de kern van de evaluatie van de geboekte vooruitgang, met name voor wat betreft Natura 2000 gedurende de periode 1994-2000. In de onderhavige paragraaf wordt de context geschetst waarbinnen de verslaglegging plaatsvindt. In paragraaf 2 wordt een kort overzicht gegeven van de doelstellingen en bepalingen van de richtlijn, met inbegrip van de relevant jurisprudentie. Paragraaf 3 bevat een overzicht van tenuitvoerleggings activiteiten op EU-niveau. De hoofdanalyse van de uitvoering door de lidstaten staat in paragraaf 4, die gebaseerd is op de ingediende officiële nationale verslagen en is aangevuld met de beschikbare officiële informatie. In paragraaf 5 worden de belangrijkste conclusies getrokken en aanbevelingen gedaan met het oog op een verdere versterking van de uitvoeringsprocedure (waar nodig).

Deel II bevat de paragrafen waarin de uitvoering van de richtlijn in elk van de 15 lidstaten wordt beoordeeld. Deze paragrafen hebben een vaste structuur. In de paragrafen worden de belangrijkste maatregelen gesignaleerd die in het kader van de richtlijn genomen zijn, alsmede de invloed van deze maatregelen op de staat van instandhouding van habitats en soorten. De "nationale" paragrafen in deel II zijn opgesteld door één of meer consultants met specialistische kennis over de Habitatrichtlijn in de betrokken lidstaat. Bij de redactie hebben de auteurs zich gebaseerd op de officiële nationale verslagen zoals die door de lidstaten werden ingediend. De nationale verslagen werden geïnterpreteerd op basis van overleg met een aantal gouvernementele en niet-gouvernementele deskundigen en ambtenaren van de Commissie. Zoals artikel 17 van de richtlijn voorschrijft, zijn deze paragrafen vervolgens kritisch bekeken door de betrokken lidstaat om te verifiëren of de feitelijke inhoud juist is en de interpretatie van de informatie die in de nationale verslagen wordt geboden, geen misleidende weergave is van de feiten.

2. DE HABITATRICHTLIJN 92/43/EEG

2.1. Doelstellingen van de richtlijn

De belangrijkste doelstelling van de Habitatrichtlijn is "het waarborgen van de biologische diversiteit door het instandhouden van de natuurlijke habitats en van de wilde fauna en flora op het Europees grondgebied van de lidstaten waarop het verdrag van toepassing is." Specifiek dienen de lidstaten de gunstige staat van instandhouding van natuurlijke habitats en wilde planten- en diersoorten van communautair belang te handhaven of te herstellen (artikel 2).

Een "coherent Europees ecologische netwerk" van natuurgebieden - Natura 2000 - dient het behoud of het herstel van de gunstige staat van instandhouding van typen natuurlijke habitats en habitats van soorten mogelijk te maken (artikel 3). De ecologische samenhang van Natura 2000 kan worden verbeterd via het beheer van landschapselementen die van primair belang zijn voor de wilde fauna en flora (artikel 10). De bescherming van planten- en diersoorten dient tevens veiliggesteld te worden via de instelling van systemen van strikte bescherming van soorten in hun hele natuurlijke verspreidingsgebied (artikelen 12 tot en met 16). De richtlijn bevat verder een aantal ondersteunende bepalingen inzake toezicht en monitoring, herintroductie van inheemse soorten, introductie van uitheemse soorten, onderzoek en opleiding.

2.2. Belangrijkste bepalingen van de richtlijn

De brede doelstellingen van de richtlijn dienen behaald te worden via drie hoofdstrategieën: ontwikkeling van een coherent ecologisch netwerk van gebieden die zijn aangewezen voor de bescherming van de habitats en soorten van communautair belang, de bescherming van soorten en de diverse aanvullende bepalingen. Het tijdschema voor de omzetting van de bepalingen van de richtlijn in nationaal recht en de termijnen voor het instellen van speciale beschermingszones (SAC's), beschermingsmaatregelen voor soorten en het verslag inzake de uitvoering zijn te vinden in tabel 2.2.

Tabel 2.2 Officieel tijdschema voor de uitvoering van de Habitatrichtlijn

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

2.2.1. Speciale beschermingszones en Natura 2000

Een centraal element van de richtlijn heeft betrekking op de instelling, de veiligstelling en het beheer van speciale beschermingszones (SAC's) als onderdeel van het "Natura 2000"-netwerk. [4] Elke lidstaat dient bij de aanwijzing van gebieden als SAC's een procedure met twee fasen te volgen, waarbij zowel de lidstaten als de Commissie betrokken zijn. Dit gebeurt als volgt:

[4] Het "Natura 2000"-netwerk bestaat uit zowel SAC's, die worden aangewezen krachtens de bepalingen van de Habitatrichtlijn, als vogelrichtlijngebieden (SPA's), die worden aangewezen krachtens de bepalingen van de Vogelrichtlijn.

* Fase 1 - De lidstaten dienen een lijst met voorgestelde gebieden van communautair belang (pSCI's) in, die worden geselecteerd op basis van de criteria van bijlage III van de richtlijn en relevante wetenschappelijke informatie.

* Fase 2 - Op basis van de criteria van bijlage III en in het kader van de biogeografische regio's en het gehele EU-grondgebied stelt de Commissie in overleg met elke lidstaat een lijst vast met gebieden van communautair belang (SCI's), die gebaseerd is op de lijsten van de lidstaten en die de gebieden bevat waar prioritaire natuurlijke habitattypen of soorten voorkomen.

Lidstaten krijgen vervolgens zes jaar om die gebieden aan te wijzen als speciale beschermingszones (SAC's) (artikel 4, lid 4).

Zodra overeenstemming is bereikt over de status van "gebied van communautair belang" (SCI) op de lijst van de Commissie, dient de lidstaat de passende stappen te ondernemen om de aantasting van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten, alsmede de verstoring van de soorten waarvoor de gebieden werden geselecteerd, te voorkomen (artikel 6, lid 2). Voor elk plan of project dat naar waarschijnlijkheid aanzienlijke gevolgen zal hebben, wordt een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied (artikel 6, lid 3). Indien de evaluatie negatief is en er geen alternatieven zijn, maar het project of plan noodzakelijk is vanwege "dwingende redenen van groot openbaar belang", dienen de lidstaten de nodige compenserende maatregelen te nemen teneinde te garanderen dat de algehele samenhang van Natura 2000 wordt gewaarborgd (artikel 6, lid 4). Als in het gebied een prioritair type natuurlijke habitat of een prioritaire soort voorkomt, dan dient de beslissing om het plan of project toch uit te voeren te worden gebaseerd op argumenten in samenhang met de volksgezondheid of de openbare veiligheid, voordelen voor het milieu, of (na advies van de Commissie) andere dwingende redenen van groot openbaar belang.

Met betrekking tot gebieden die formeel als SAC zijn aangewezen, dienen de lidstaten daarnaast de noodzakelijke instandhoudingsmaatregelen vast te stellen, zoals beheerplannen of wettelijke, bestuursrechtelijke of contractuele maatregelen om in de ecologische behoeften van de betrokken habitats en/of soorten te voorzien (artikel 6, lid 1).

2.2.2. Instelling van een systeem van strikte bescherming voor dier- en plantensoorten

De lidstaten zijn tevens verplicht om een systeem van strikte bescherming in te stellen voor dier- en plantensoorten van communautair belang (artikelen 12 en 13). Het is bijvoorbeeld verboden om opzettelijk exemplaren van op de lijst voorkomende diersoorten in het wild te vangen of te doden, [5] of deze opzettelijk te verstoren, met name tijdens de perioden van voortplanting, afhankelijkheid van de jongen, overwintering en trek. Voortplantings- of rustgebieden dienen te worden beschermd tegen aantasting en vernieling. Daarnaast zijn de lidstaten verplicht een monitoringsysteem in te stellen met betrekking tot het bij toeval vangen of doden van de diersoorten van bijlage IV, letter a). In voorkomend geval dienen er verdere onderzoeks- en instandhoudings maatregelen te worden genomen om ervoor te zorgen dat het bij toeval vangen of doden van dieren geen significante negatieve gevolgen heeft voor de staat van instandhouding van de betrokken soort (artikel 12, lid 4).

[5] Soorten die krachtens deze bepalingen worden beschermd, staan in bijlage IV van de richtlijn. Bijlage IV, letter a), bevat de diersoorten en bijlage IV, letter b), bevat de plantensoorten in kwestie.

Het aan de natuur onttrekken van bepaalde wilde dier- en plantensoorten van communautair belang (gespecificeerd in bijlage V) alsmede de exploitatie daarvan is toegestaan, maar dit dient verenigbaar te zijn met het behoud van die soorten in een gunstige staat van instandhouding (artikel 14). Waar het vangen of doden van exemplaren van deze soorten is toegestaan, dienen de lidstaten het gebruik van alle niet-selectieve middelen voor het doden te verbieden (artikel 15).

Indien er geen alternatief is, kan een lidstaat onder bepaalde nader omschreven omstandigheden van de bepalingen van de artikelen 12, 13, 14 en 15 afwijken. Dergelijke redenen zijn onder andere de bescherming van de wilde fauna en flora; het voorkomen van ernstige schade aan bijvoorbeeld gewassen, vee, bossen, enzovoort; bescherming van de volksgezondheid en de openbare veiligheid, of andere dwingende redenen van groot openbaar belang; en onderzoeks- of onderwijsdoeleinden. Afwijkingen zijn toegestaan, mits er geen bevredigende alternatieven zijn en de afwijking geen afbreuk doet aan de gunstige staat van instandhouding van de betrokken soort in haar natuurlijke verspreidingsgebied (artikel 16).

2.2.3. Andere algemene bepalingen

Om de bepalingen van de richtlijn te ondersteunen, dienen de Commissie en de lidstaten onderzoek en wetenschappelijk werk aan te moedigen, waarbij met name de nadruk moet worden gelegd op werkzaamheden die noodzakelijk zijn voor het selecteren van gebieden en het beheer van landschapselementen (artikel 18). De lidstaten dienen tevens te onderzoeken of het wenselijk is om de in bijlage IV vermelde inheemse soorten opnieuw te introduceren. De opzettelijke introductie van uitheemse soorten dient te worden gereguleerd of eventueel te worden verboden. Voorlichting en algemene informatie over de noodzaak om soorten te beschermen en hun habitats in stand te houden dient te worden gestimuleerd (artikel 22).

2.3. Wettelijke verduidelijkingen

Sedert de vaststelling van de richtlijn zijn sommige bepalingen door het Europees Hof van Justitie nader onderzocht en verduidelijkt. In het bijzonder heeft het Hof de gelegenheid gehad om de selectiecriteria voor voorgestelde gebieden van communautair belang en de criteria voor toepassing van het systeem van strikte bescherming waarin artikel 12 voorziet, te verfijnen.

Wat het eerste punt betreft, heeft het Hof van Justitie de modus procedendi voor het instellen van SAC's verduidelijkt. Zo heeft het in november 2000 (in zaak C-371/98, First Corporate Shipping Ltd) geconcludeerd dat "een lidstaat bij de keuze en de afbakening van de gebieden die hij de Commissie zal voorstellen als gebieden die kunnen worden aangewezen als gebieden van communautair belang, geen rekening mag houden met vereisten op economisch, sociaal of cultureel gebied, en met regionale en lokale bijzonderheden."

In september 2001 (zaken C-67/99, C-71/99 en C-220/99, Commissie tegen respectievelijk Ierland, Duitsland en Frankrijk) ging het Hof nog een stap verder door te verklaren dat de discretie die de lidstaten was toegestaan bij het opstellen van lijsten van gebieden, beperkt was en dat bij het opstellen van die lijsten de criteria van de richtlijn moesten worden nageleefd. De keuze van gebieden diende alleen op wetenschappelijke criteria gebaseerd te zijn; de lijst moest volledig zijn; en de voorgestelde gebieden dienden geografisch homogeen te zijn en representatief voor het gehele grondgebied van de lidstaat, met het oog op de waarborging van de samenhang en het evenwicht in het resulterende "Natura 2000"-netwerk.

Wat het tweede punt betreft, heeft het Hof van Justitie in zijn arrest van 30 januari 2002 in zaak C-103/00, Commissie tegen Griekenland, onder meer gepreciseerd dat de lidstaten ertoe gehouden zijn, een doeltreffend systeem van strikte bescherming van de soorten toe te passen.

3. UITVOERINGSACTIVITEITEN OP EU-NIVEAU

De Europese Commissie heeft de uitvoering van de richtlijn op diverse wijzen ondersteund, door lidstaten die in strijd met de richtlijn handelden met gerechtelijke procedures te dreigen, maar ook door het bieden van positieve stimulansen en ondersteuning via LIFE-Natuur-projecten en andere activiteiten. Deze projecten en activiteiten zijn ook steeds meer gericht op de kandidaat-lidstaten, die zich voorbereiden op toetreding tot de EU.

De richtlijn kan worden verbeterd door de formulering van verscheidene belangrijke bepalingen nader te verduidelijken of uit te werken. Om dit proces te ondersteunen heeft de Commissie technische documenten met richtsnoeren ontwikkeld die betrekking hebben op verschillende aspecten van de richtlijn, zoals bijvoorbeeld een handleiding voor de interpretatie van artikel 6 [6] en methodologische richtsnoeren voor artikel 6, lid 3, en artikel 6, lid 4, met betrekking tot de evaluatie van plannen en projecten [7]. Deze documenten hebben weliswaar geen juridische waarde, maar zij vormen een nuttig instrument om de uniforme toepassing van artikel 6 door de lidstaten te helpen garanderen.

[6] "Beheer van 'Natura 2000'-gebieden: de bepalingen van artikel 6 van de Habitatrichtlijn (Richtlijn 92/43/EEG)".

[7] "Evaluatie van plannen en projecten die een significant effect kunnen hebben op Natura 2000-gebieden: methodologische richtsnoeren inzake de bepalingen van artikel 6, lid 3, en artikel 6, lid 4, van de Habitatrichtlijn 92/43/EEG".

Sinds 2000 zijn er tevens diverse werkgroepen opgericht, die specifieke aspecten van de richtlijn verduidelijken en daarop inspelen. In 2002 hielden deze groepen zich bezig met diverse onderwerpen, waaronder de jacht, medefinanciering in het kader van artikel 8, soortbescherming in het kader van artikel 12, communicatie en mariene habitats en soorten.

In mei 2002 verschafte de "verklaring van El Teide" nieuwe politieke steun voor de uitvoering van Natura 2000, met name voor het beheer van het netwerk. De verklaring streeft naar het volledig afronden van de uitvoering van Natura 2000, de stimulering van een beter begrip van Natura 2000 en de ontwikkeling van samenwerkings verbanden met diverse partijen die belang hebben bij de instandhouding en het beheer van de gebieden. Er wordt ondersteuning geboden voor het delen van ervaring en goede praktijken inzake het beheer van het netwerk, duurzaam gebruik en beheer van gebieden voor bijvoorbeeld opleidings- en onderzoeksdoeleinden en waarborging van een effectieve implementatie van de eisen van Natura 2000 in andere beleidstakken van de Gemeenschap.

De verklaring werd afgelegd door de commissaris voor Milieu, Margot Wallström, en namens de Raad door de Spaanse minister van Milieu, Jaume Matas. De ministers van Milieu uit alle 13 kandidaat-lidstaten van de EU [8] hebben de verklaring in juli 2002 ondertekend.

[8] Bulgarije, Cyprus, Tsjechië, Estland, Hongarije, Letland, Litouwen, Malta, Polen, Roemenië, Slowakije, Slovenië en Turkije.

3.1. Procedure ten aanzien van inbreuken op de richtlijn

Sinds 1994 heeft de Commissie een groot aantal klachten ontvangen die betrekking hebben op de Habitatrichtlijn. Deze klachten vertegenwoordigen een aanzienlijk percentage van alle klachten die verband houden met de milieuwetgeving van de EU. In gevallen waarin sprake was van aanhoudende non-implementatie van de richtlijn heeft de Commissie een gerechtelijke procedure tegen de betrokken lidstaten ingeleid.

In deze gerechtelijke procedures heeft het Europees Hof van Justitie in drie gevallen geconcludeerd dat lidstaten hadden nagelaten om bepalingen van de richtlijn binnen de voorgeschreven termijn formeel in nationaal recht om te zetten. [9] Er zijn voorts drie arresten waarin wordt gesteld dat werd nagelaten een volledige lijst van voorgestelde gebieden van communautair belang, vergezeld van de krachtens de richtlijn vereiste informatie terzake, in te dienen. [10] In 2002 werd voor het eerst een uitspraak gedaan die betrekking had op de bescherming van soorten in het kader van artikel 12. [11] Tegen vele lidstaten zullen aanvullende inbreukprocedures worden ingeleid omdat voorgestelde gebieden niet in voldoende mate worden beschermd.

[9] Inzake de algehele wettelijke omzetting (Griekenland C-329/96, Duitsland C-83/97) en de omzetting van artikel 6, leden 3 en 4 (Frankrijk C-256/98).

[10] Ierland C-67/99, Duitsland C-71/99 en Frankrijk C-220/99.

[11] Zaak C-103/00 (Griekenland) had betrekking op artikel 12, lid 1, onder b) en d).

3.2. Financiering via LIFE-Natuur

Sinds 1992 heeft het LIFE-Natuur-instrument van de EU [12] gezorgd voor belangrijke mede financiering ter ondersteuning van de Habitatrichtlijn. De projecten hebben een bijdrage geleverd aan de totstandkoming van wetenschappelijke inventarissen, de voorbereiding van activiteiten ter plaatse, landpacht of -aankoop, herstel of verbetering van gebieden en initiatieven voor bewustmaking van het publiek. Er is assistentie geboden bij de totstandkoming van projecten met partners in verscheidene lidstaten, de ondersteuning van de uitwisseling van ervaringen tussen projectteams en de ondersteuning van projecten die gericht zijn op monitoring, evaluatie en verspreiding van resultaten.

[12] Verordening (EEG) nr. 1973/92 van de Raad van 21 mei 1992, gevolgd door Beschikking (EG) nr. 1655/2000 van het Europees Parlement en de Raad van 17 juli 2000 betreffende het financieringsinstrument voor het milieu (LIFE) - PB L 192 van 28.7.2000, blz. 1.

Kader 3.2 Voorbeelden van LIFE-Natuur-projecten

Het Franse project "Corsicaanse flora" [13] (1994-1997) was erop gericht een solide basis te bieden voor de toekomstige instandhouding van de flora van het eiland. Corsica heeft een bijzonder rijke flora, waaronder 12 prioritaire habitats en 15 plantensoorten (waarvan er 5 prioritair zijn) uit de Habitatrichtlijn. Voor elk van deze habitats en soorten is een beheerplan voor de instandhouding ervan opgesteld. Daarnaast is er een algemeen plan voor het hele eiland ontwikkeld. De inventarisatie had betrekking op het gehele eiland en omvatte ook landinwaarts gelegen gebieden die tot nu toe nauwelijks bekend of nog niet ontdekt waren, met inbegrip van boshabitats. Er zijn tevens waarderingen opgesteld van al het land dat binnen Natura 2000-gebieden valt. Het resultaat was een volledig informatiebestand over de flora van het eiland, dat een basis vormt voor de instandhouding op de lange termijn. Het project maakte deel uit van een breder instandhoudingsplan voor de Corsicaanse flora, dat mede gefinancierd werd door de staat en de regio.

[13] "Conservation des habitats naturels et des espèces végétales d'intérêt communautaire de la Corse", referentie B4-3200/94/752.

Het Britse project "Instandhoudingsacties voor de roerdomp" [14] (1996-2000) implementeerde een deel van het actieplan voor deze soort in het Verenigd Koninkrijk dat ten doel had de omvang van de populatie, die een kritiek dieptepunt had bereikt, weer tot een veilig niveau te doen toenemen. Door rietlandhabitats te creëren, te herstellen en te verbeteren is het draagvermogen toegenomen tot 25 roerdompen, wat overeenkomt met de helft van de streefwaarde voor 2010 van het actieplan voor de soort. In verband met de tijd die de kolonisering van nieuwe habitats in beslag neemt, zal het ongeveer 10 jaar duren voordat de resultaten van het project volledig zichtbaar worden. De meeste gebieden bevonden zich in Oost-Engeland en de werkzaamheden zijn uitgevoerd in samenwerking met beheerinstanties voor wetlands.

[14] "Urgent actions for Botaurus stellaris (bittern) in the UK", referentie B4-3200/96/551.

De projectervaringen zijn gedeeld met de Europese partners en er zijn monitoringprogramma's voor de roerdomp ingesteld. Tevens zullen er Europese richtsnoeren worden opgesteld voor het beheer van de rietlanden.

Vanwege de problemen die werden ondervonden bij de aankoop van land, moesten de doelstellingen inzake de uitbreiding van het rietlandareaal flink naar beneden worden bijgesteld. Het actieplan is voortgezet in een nieuw project, dat in 2002 van start is gegaan. Er zijn nieuwe gebieden aangewezen voor herstel en er zijn plannen voor de aankoop van alternatieve gebieden, voor het geval dat de voorgestelde aankopen niet doorgaan.

Tussen 1994 en 2000 zijn er 418 projecten ondersteund voor een totaal budget van ongeveer 279 miljoen euro. Tussen 2000 en 2004, de derde LIFE-periode, is er nog eens 300,8 miljoen euro uitgetrokken voor de medefinanciering van natuurbehouds projecten.

Regionale instanties en niet-gouvernementele organisaties (NGO's) spelen wegens hun plaatselijke contacten en deskundigheid een belangrijke rol bij de uitvoering van de Habitatrichtlijn. Deze instanties en organisaties hebben dientengevolge een aanzienlijk aandeel van de financiering voor LIFE-Natuur ontvangen, terwijl ook de samenwerkingsverbanden tussen lokale besturen, NGO's en belanghebbenden aan populariteit hebben gewonnen.

3.3. Financiering van Natura 2000

Artikel 8 van de Habitatrichtlijn is opgesteld als erkenning van de "uitzonderlijke financiële lasten" die Natura 2000 aan de lidstaten kan opleggen, in het bijzonder lidstaten met een rijke biodiversiteit. Artikel 8 zorgt daarom voor medefinanciering door de Gemeenschap van de maatregelen die nodig zijn voor de uitvoering en het doorlopend beheer van de maatregelen met betrekking tot prioritaire soorten en habitats van Natura 2000.

In december 2001 heeft de Commissie een werkgroep inzake artikel 8 (medefinanciering) opgericht, met als doel een vollediger inzicht te krijgen in de wettelijke implicaties van artikel 8 en de financiële kosten van Natura 2000. De werkgroep heeft een omstandige evaluatie uitgevoerd van de huidige en geraamde toekomstige uitgaven in de lidstaten met betrekking tot Natura 2000. De schatting is gebaseerd op bestaande onderzoeken en ramingen van directe uitgaven van de lidstaten. Het resultaat is een reeks gemiddelden van de beheerkosten van Natura 2000 in de EU (voor het gehele terrestrische netwerk), die tussen 2003 en 2013 variëren tussen de 3,4 miljard euro en 5,7 miljard euro per jaar. De kostenramingen en aanbevelingen voor toekomstige medefinancieringsbronnen moeten helpen bij de voorbereiding van een mededeling van de Commissie inzake medefinanciering, die verwacht wordt in 2003.

3.4. Voorbereiding op uitbreiding

Veel van de werkzaamheden van de Commissie zijn gericht geweest op de bestaande EU-lidstaten, maar er wordt daarnaast steeds meer aandacht geschonken aan de voorbereiding op de uitbreiding in 2004, als Midden-, Oost- en Zuid-Europese landen tot de Unie toetreden. De landen zullen een aanzienlijke bijdrage leveren aan de biodiversiteit van de EU en de landoppervlakte met 58 % vergroten. Het nieuwe areaal omvat veel ongerepte gebieden, bossen en parken.

De belangrijkste pretoetredingsactiviteiten zijn gericht geweest op de wijziging van de bijlagen van de richtlijn, met het oog op de opname van ongeveer 173 nieuwe soorten en 20 habitattypen in de tien landen. De kandidaat-lidstaten nemen op dit moment als waarnemers ook deel aan officiële bijeenkomsten, zoals de vergaderingen van het Habitatcomité. Bovendien nemen vijf kandidaat-lidstaten (vanaf 2002-2003 zes kandidaat-lidstaten) uit Midden- en Oost-Europa deel aan LIFE in het kader van associatie overeenkomsten.

4. OVERZICHT VAN DE UITVOERING IN DE LIDSTATEN

4.1. Oprichting van het Natura 2000-netwerk

In de eerste tien jaar na de goedkeuring van de richtlijn lag de nadruk van de werkzaamheden van de lidstaten op de omzetting van de richtlijn in nationaal recht en de oprichting van het Natura 2000-netwerk. Er is belangrijke vooruitgang geboekt bij de selectie van voorgestelde gebieden van communautair belang in het kader van de richtlijn, met name sinds 1999. Desalniettemin ligt de procedure enkele jaren achter op schema en dient hieraan nog steeds aanzienlijke aandacht te worden besteed om de procedure rond de selectie en aanwijzing van gebieden te voltooien en te garanderen dat de gebieden op de juiste wijze worden beschermd en beheerd om een gunstige staat van instandhouding veilig te stellen.

4.1.1. Voorgestelde gebieden van communautair belang (pSCI's)

Volgens de richtlijn moesten de lidstaten vóór juni 1995 een lijst indienen met voorgestelde gebieden van communautair belang. De lijsten moesten vergezeld gaan van informatie over elk gebied, met inbegrip van kaarten, de naam, de locatie en de omvang van de gebieden, en de gegevens die voortvloeiden uit de toepassing van de criteria in bijlage III. De informatie moest na goedkeuring door het Habitatcomité aangeleverd worden in een door de Commissie op te stellen formaat (dit wil zeggen door gebruik te maken van het standaard-gegevensformulier voor Natura 2000).

Tot eind 2000, de periode waarop de in artikel 17 bedoelde verslagen betrekking hebben, hebben de lidstaten slechts gedeeltelijke lijsten met voorgestelde SCI's bij de Commissie ingediend. Op basis van de eerste lijsten heeft de Commissie in 1996 een fase van overleg ingeleid, waarbij de besprekingen plaatsvonden tijdens een serie seminars over de zes biogeografische regio's (de Alpiene, Atlantische, boreale, continentale, Macaronesische en Mediterrane regio's). Deze seminars boden de gelegenheid om de ingediende lijsten te onderzoeken in overleg met vertegenwoordigers van de lidstaten, onafhankelijke wetenschappers, NGO's en, sinds 2001, vertegenwoordigers van de grondeigenaren.

De vooruitgang die werd geboekt voor de Macaronesische regio leidde in december 2001 tot het aannemen van de lijst met SCI's voor die regio. [15] De lijst gaat vergezeld van een wetenschappelijk voorbehoud dat betrekking heeft op de verspreiding van "riffen". Dankzij dit voorbehoud kan de lijst gewijzigd worden in het licht van verdere ontwikkelingen van de wetenschappelijke kennis. De procedure voor het bereiken van overeenstemming over lijsten met SCI's voor de andere regio's duurt nog steeds voort. Naar verwachting zal deze procedure in 2004 worden afgerond.

[15] Beschikking 2002/11/EG.

Ondanks deze ernstige vertragingen is momenteel meer dan 14 procent van het EU-grondgebied in Natura 2000 opgenomen of voor opname voorgesteld. De volgende tabel (tabel 4.1) geeft de algemene situatie weer m.b.t. de tot eind 2000 in het kader van de Habitatrichtlijn voorgestelde gebieden, alsmede de vooruitgang die is geboekt tot mei 2002. Volgens deze tabel zijn de lijsten van België, Frankrijk en Duitsland nog steeds ruim onvoldoende, hoewel er in 2002 aanzienlijke vooruitgang is geboekt in deze landen, Zweden en het Verenigd Koninkrijk.

Tabel 4.1 Algemene situatie met betrekking tot de voorgestelde gebieden

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Wetenschappelijke publicaties en inventarissen - ervaringen en moeilijkheden

De lidstaten moesten de lijsten met voorgestelde SCI's baseren op "relevante wetenschappelijke informatie". Verscheidene lidstaten (dat wil zeggen België, Finland, Frankrijk, Duitsland, Nederland, Zweden en het Verenigd Koninkrijk) baseerden hun lijsten en de daaropvolgende selectie van gebieden op informatie uit bestaande databases, zoals "rode lijsten" en bestaande nationale beschermingsprogramma's. In andere gevallen (Griekenland, Italië, Ierland, Spanje en Portugal) werden specifiek met het oog op het aanwijzen en voorstellen van gebieden door de Gemeenschap gefinancierde inventarisatie-, beoordelings- en karteringsprojecten uitgevoerd.

In de meeste, zo niet alle lidstaten ondervond de selectie van gebieden hinder door onvoldoende gegevens over habitats en soorten, met name in het geval van gebieden die nog niet in het kader van andere regelingen waren aangewezen. Veel nationale lijsten waren dan ook in eerste instantie een afspiegeling van de verspreiding van bestaande beschermde gebieden (Oostenrijk, Finland, Nederland en het Verenigd Koninkrijk). Desalniettemin is er daarna in verscheidene gevallen een aanzienlijk aantal nieuwe gebieden voorgesteld, alsmede buffer- en overgangszones die de samenhang en verbinding tussen gebieden moeten verbeteren.

De informatie in inventarissen of andere wetenschappelijke publicaties werd meestal uitgewerkt door gebruik te maken van de deskundigheid van betrokken instanties (natuurbehoud, landbouw, bosbouw en visserij), wetenschappelijke instellingen, onderzoek instellingen en natuurbeschermingsorganisaties. In Finland riep het Ministerie van Milieu bijvoorbeeld een werkgroep in het leven om de nationale lijst op te stellen. De groep bestond uit vertegenwoordigers van verschillende administratieve eenheden, onderzoekinstellingen en organisaties.

Inspraak en respons

In een aantal lidstaten werd het opstellen van de nationale ontwerp-lijst met voorgestelde SCI's gevolgd door een inspraakronde (Denemarken, Finland, Frankrijk, Duitsland, Portugal, het Verenigd Koninkrijk en bepaalde regio's in Spanje). Als er geen sprake was van een volledig open inspraakprocedure, werden in een aantal gevallen wel gericht evenementen georganiseerd voor belanghebbenden (bijvoorbeeld in het Waalse Gewest (België), in Griekenland en in Zweden).

De voorgestelde lijsten met gebieden stuitten regelmatig op weerstand van publiek en overheden, bijvoorbeeld in Oostenrijk, Denemarken, Duitsland, Ierland, Nederland en Spanje. Nederland en verscheidene regio's in Spanje noemden de onduidelijkheid met betrekking tot de wettelijke implicaties en/of de toekomstige financiering van Natura 2000-gebieden als een beletsel. De lidstaten reageerden op verschillende manieren op deze moeilijkheden, bijvoorbeeld via bewustmakings activiteiten.

De vraag in hoeverre het advies van de plaatselijke bevolking in de uiteindelijke lijsten met pSCI's tot uitdrukking is gekomen, is enigszins controversieel, met name in het licht van de opeenvolgende uitspraken van het Europees Hof van Justitie en het eerder genoemde arrest in zaak C-371/98 (First Corporate Shipping Ltd) in het bijzonder. In Zweden moesten de lokale instanties toestemming van de grondbezitters krijgen alvorens gebieden voor te stellen. Deze eis werd later (in 1999) gewijzigd, zodat de instanties nu slechts om de mening van de grondeigenaren hoeven te vragen.

4.1.2. Instandhoudingsmaatregelen

Beheermaatregelen (doelstellingen, beheerplannen, enzovoort)

Krachtens artikel 6, lid 1, van de richtlijn dienen de lidstaten "de nodige instandhoudings maatregelen te treffen" die beantwoorden aan de ecologische vereisten van het gebied of de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Dit kan het opstellen van passende beheerplannen omvatten.

Artikel 6, lid 1, is alleen van toepassing op speciale beschermingszones en geldt daarom alleen vanaf het moment dat de aanwijzingsprocedure is voltooid. Alle lidstaten zijn echter op diverse wijzen reeds begonnen met het toepassen van beheermaatregelen op een aantal pSCI's.

Over het algemeen bevond de ontwikkeling van beheerplannen voor pSCI's zich aan het einde van de verslagperiode (december 2000) nog steeds in een prille fase. Hoewel in gebieden die reeds beschermd werden krachtens andere beschermingsregelingen (bijvoorbeeld nationale parken) in vele gevallen reeds formele beheerplannen en/of maatregelen werden geïmplementeerd, waren dergelijke plannen/maatregelen buiten de bestaande beschermde gebieden slechts voor relatief weinig pSCI's beschikbaar. In sommige lidstaten en regio's (bijvoorbeeld Spanje), beslaan pSCI's uit deze laatste categorie een groot grondgebied.

In twee regio's is er aanzienlijke vooruitgang geboekt bij de ontwikkeling van beheerplannen. In het Verenigd Koninkrijk is een reeks beheerplannen ontwikkeld voor mariene gebieden, op basis van een groot LIFE-project. De Britse werkzaamheden zijn over het algemeen ver gevorderd: voor veel gebieden wordt de laatste hand gelegd aan de beheerplannen. Ook in Frankrijk is sprake van vooruitgang. Hier worden voor 300 gebieden "doelstellingen documenten" (documents d'objectifs of DOCOB's) ontwikkeld. DOCOB's zijn geen wetenschappelijke documenten, maar bieden algemene richtlijnen voor mensen die betrokken zijn bij het gebied.

Ook de vooruitgang die is geboekt bij de ontwikkeling van nationale kaders en richtsnoeren voor een systematischer beheer van pSCI's verschilt aanzienlijk per lidstaat. In Spanje (waar de selectie van gebieden veel problematischer verloopt dan was verwacht) wordt bijvoorbeeld bijzonder weinig vooruitgang gemeld, terwijl Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk al ver gevorderd zijn. In Frankrijk is een circulaire uitgegeven door het ministerie van Milieu, waarin de prefecten van de departementen wordt gevraagd te beginnen met het opstellen van DOCOB's, waarbij het wettelijke kader geschapen wordt door de milieuwetgeving.

Wegens het gebrek aan nationale beheerkaders en gebiedspecifieke beheerplannen bestaan de huidige instandhoudingsmaatregelen vaak uit een combinatie van herstelprojecten, overeenkomsten inzake landgebruik, milieugerichte maatregelen in de landbouw, duurzaam bosbeheer, waterbeheerplannen en het beheer van bezoekersdruk, om maar een aantal voorbeelden te noemen.

Bescherming van gebieden tegen aantasting

De lidstaten dienen de aantasting van gebieden en elke significante verstoring van soorten te voorkomen. Ondanks de vertraging bij het bereiken van overeenstemming over de lijsten met SCI's, worden veel gebieden die in de lidstaten zijn voorgesteld voor Natura 2000 reeds op één of andere wijze op nationaal of regionaal niveau beschermd. In Zweden en het Verenigd Koninkrijk bijvoorbeeld overlapt ongeveer 70 procent van de voorgestelde SCI's geheel of gedeeltelijk bestaande beschermde gebieden. In Nederland valt 95 procent van de Natura 2000-gebieden onder de Ecologische hoofdstructuur (EHS). In Frankrijk moeten er voorzorgsmaatregelen worden getroffen in Natura 2000-gebieden die onder beheerplannen (DOCOB's) of andere beschermingsregelingen vallen.

Hoewel een dergelijke bescherming minder strikt kan zijn dan de bescherming die artikel 6, lid 2, van de richtlijn voorschrijft, bieden deze maatregelen op korte termijn een zekere mate van bescherming tegen een verslechtering van de situatie. Sommige lidstaten en regio's hebben tevens stappen ondernomen om voorgestelde gebieden te beschermen die zich niet binnen bestaande beschermde gebieden bevinden. Aan de andere kant zijn bepaalde regio's van mening dat dit slechts nodig zal zijn zodra de overeengekomen lijst met SCI's officieel gepubliceerd is in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen.

Beoordeling van en toestemming voor nieuwe activiteiten

De meeste, zo niet alle lidstaten kennen bepalingen die een zekere vorm van milieueffect beoordeling en/of vergunningsprocedure voorschrijven voor ontwikkelingsprojecten die in of nabij Natura 2000-gebieden worden uitgevoerd, waarbij de effecten van de projecten op die gebieden worden beoordeeld. Frankrijk, Duitsland, Griekenland, Portugal, Nederland, Zweden en het Verenigd Koninkrijk melden bijvoorbeeld dat er milieueffectbeoordelingen worden uitgevoerd wanneer de aard van de ontwikkelingsprojecten dat rechtvaardigt. Uit de verslagen kan echter niet worden opgemaakt in welke mate deze bepalingen in de praktijk worden toegepast.

Invloed van maatregelen op de staat van instandhouding van natuurlijke habitats en habitats van soorten

De informatie in de nationale verslagen maakt geen evaluatie mogelijk van de invloed die de maatregelen hebben gehad op de staat van instandhouding van natuurlijke habitats en habitats van soorten.

4.1.3. Medefinanciering uit hoofde van de richtlijn

Raming van de kosten van Natura 2000

Binnen de verslagperiode (1994 tot 2000) richtten weinig nationale initiatieven zich op de raming van de kosten voor Natura 2000. Sommige lidstaten hebben aangegeven dat een dergelijke onderneming niet zinvol is zolang de omvang van Natura 2000 niet bekend is en zolang beheerplannen en/of duidelijke beheerdoelstellingen (bijvoorbeeld een definitie van "gunstige staat van instandhouding") ontbreken. Desalniettemin zijn er voorlopige of ad hoc onderzoeken/ramingen uitgevoerd in België, Finland, Frankrijk, Duitsland, Griekenland, Portugal, Nederland en het Verenigd Koninkrijk.

Nationale financieringsbronnen/EU-financieringsbronnen

Nationale financieringsbronnen hebben de neiging om te worden bepaald door de nationale of federale begroting. De geraamde financiële bijdragen uit nationale middelen lopen sterk uiteen. Het Waalse Gewest heeft in 2001 bijvoorbeeld bijna 10 miljoen euro aan Natura 2000 toegewezen. In tegenstelling hiertoe hebben de aanzienlijk grotere en diversere Spaanse regio's Aragon en Extremadura een budget voor natuurbescherming van minder dan 600.000 euro per jaar. Griekenland heeft in de periode 1994-2000 ongeveer 17,4 miljoen euro besteed aan projecten en activiteiten die gerelateerd zijn aan de Habitatrichtlijn.

Er is gebruik gemaakt van een aantal verschillende EU-financieringsbronnen om Natura 2000 te ondersteunen. De verslagen van de lidstaten verwijzen vaak naar LIFE-Natuur, de Structuurfondsen, het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (afdeling Oriëntatie) en het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling, met inbegrip van fondsen die verdeeld worden via communautaire initiatieven (Interreg en Leader). Ook van de afdeling Garantie van het EOGFL wordt gebruik gemaakt voor financiering.

Het is belangrijk erop te wijzen dat bij de recente herziening van het gemeenschappelijk landbouwbeleid de rol van het EOGFL bij de financiering van Natura 2000 in aanzienlijke mate werd versterkt: artikel 16 werd specifiek toepasselijk gemaakt op de totstandbrenging van Natura 2000, het maximumbedrag en het maximumpercentage voor medefinanciering van milieumaatregelen in de landbouw werden verhoogd en er werd uitdrukkelijk verwezen naar het feit dat de gefinancierde maatregelen in overeenstemming moeten zijn met de Habitat- en de Vogelrichtlijn.

4.1.4. Toezicht

Artikel 11 van de Habitatrichtlijn schrijft voor dat lidstaten toezicht houden op de staat van instandhouding van de natuurlijke habitats en soorten, met name prioritaire natuurlijke habitattypen en prioritaire soorten. Voorts is krachtens artikel 12 monitoring vereist van het bij toeval vangen en doden van de in bijlage IV, onder a), genoemde soorten. De lidstaten en de Commissie dienen de daartoe noodzakelijke wetenschappelijke onderzoeken en werkzaamheden te stimuleren. De Habitatrichtlijn schrijft uitdrukkelijk voor dat de resultaten van bedoeld toezicht worden opgenomen in nationale verslagen die krachtens artikel 17 worden opgesteld.

De meeste lidstaten vestigen de aandacht op hun bewakingssystemen en soms op de resultaten van de bewaking, maar meestal gaat het slechts om welbepaalde soorten en niet om alle habitats en soorten die onder de richtlijn vallen. Alleen Denemarken heeft algemene toezichtresultaten medegedeeld, gebaseerd op historische en recente gegevens uit een aantal verschillende bronnen. De verzamelde informatie met betrekking tot bekende locaties waar zich soorten en habitats van communautair belang bevinden, wordt gebruikt om een gebied qua "staat van instandhouding" te karakteriseren; een synthese van deze gegevens levert vervolgens een algemene nationale categorisering op. Van de 13 prioritaire typen habitats die in Denemarken voorkomen, verkeren er volgens de resultaten 2 in een gunstige, 3 in een ongunstige, 6 in een onzekere en 2 in een onbekende toestand.

In andere landen of regio's, bijvoorbeeld Oostenrijk en Portugal, wordt toezicht eerder als een activiteit binnen één gebied geïnterpreteerd dan als het afzetten van de staat van instandhouding van habitats en soorten in hun hele verspreidingsgebied tegen vastgestelde doelstellingen. Het toezicht is in sommige gevallen ook vooral gericht op reeds bestaande beschermde gebieden. Dit soort toezicht richt zich niet op Natura 2000 en is daar ook niet op afgestemd. Sommige lidstaten rapporteren dat er gewerkt wordt aan meer volledige toezichtsystemen (bijvoorbeeld Finland, Ierland, Zweden) op basis van initiële verkennende werkzaamheden of "scoping" (bijvoorbeeld Duitsland, Nederland). In veel gevallen is niet duidelijk dat deze bewakingssystemen de geboekte vooruitgang zullen afzetten tegen vooraf bepaalde doelstellingen die overeenkomen met een gunstige staat van instandhouding.

Dientengevolge wordt er door de lidstaten bijzonder weinig informatie verstrekt waarmee de vooruitgang in de richting van de algemene doelstellingen van de richtlijn zou kunnen worden geëvalueerd.

Volgens het Europees Milieuagentschap [16] lopen belangrijke ecosystemen nog steeds een risico, met inbegrip van bossen, wetlands, soortrijke landbouwecosystemen, verscheidene droge en aride habitats, en een aantal mariene habitats. De wetlands zijn globaal decennialang achteruitgegaan, zowel in oppervlakte als in kwaliteit, maar dit is nog steeds moeilijk te kwantificeren. Het vaststellen van trends is bij halfnatuurlijke graslanden nog moeilijker dan bij wetlands, hoewel trends in de landbouwstructuur, de landbouwbedrijfsvoering en de verbouwde soorten weinig twijfel overlaten: in de afgelopen decennia zijn soortenrijke landbouw habitats in Europa aanzienlijk achteruitgegaan. Met betrekking tot soorten meldt het EMA dat onderzoeken een ernstige afname aantonen bij een aantal soorten die eerder wijdverspreid waren, zodat daarbij thans sprake is van demografisch zeer onstabiele populaties en kleinere verspreidingsgebieden.

[16] Hoofdstuk over biologische diversiteit, "Het milieu in Europa: de derde balans", EMA, Kopenhagen.

4.2. Bescherming van soorten

4.2.1. Instelling van strikte beschermingssystemen

De verslagen van de lidstaten verwijzen voor de strikte bescherming van dier- en plantensoorten normaliter naar de nationale en regionale wetgeving. Het wettelijke systeem is in de meeste landen gebaseerd op een mengsel van wetten voor natuurbescherming en nationale/regionale regelgeving voor de jacht en de visserij.

Oostenrijk, Duitsland, Finland en Zweden hebben speciale regelgeving geïntroduceerd voor wild- en/of vissoorten. In sommige gevallen wordt ook de bescherming van grote zoogdieren of bepaalde groepen soorten geregeld via speciale regelgevingssystemen. Finland heeft bijvoorbeeld wetgeving aangenomen die alle walvissen op Fins grondgebied beschermt.

Alle nationale verslagen verwijzen naar het gebruik van biodiversiteitsactieplannen, actieplannen voor soorten of andere gerichte instandhoudingsmaatregelen voor soorten. De meeste lidstaten (dat wil zeggen Oostenrijk, België, Duitsland, Griekenland, Italië, Nederland, Spanje, Zweden en het Verenigd Koninkrijk) rapporteren de inzet van actieplannen voor soorten en speciale beheerplannen die strikte beschermingssystemen waarborgen, en soms nog verder gaan dan de eisen van de richtlijn. In Griekenland, Nederland, Zweden en het Verenigd Koninkrijk worden de initiatieven op nationaal niveau ontwikkeld, terwijl in Oostenrijk, België, en Duitsland de plannen vanuit regionaal perspectief worden ontwikkeld omdat de bevoegdheid voor natuurbescherming naar de regio's is gedelegeerd. Spanje kent regionale actieplannen die worden overkoepeld door nationale strategieën voor bepaalde belangrijke soorten.

Slechts een klein aantal nationale verslagen meldt het type maatregelen (afgezien van de wettelijke) dat is getroffen om een allesomvattend systeem van strikte bescherming in te stellen of beschadiging van voortplantingsgebieden te verbieden.

Monitoring van het bij toeval vangen of doden

Artikel 12, lid 4, van de richtlijn schrijft voor dat de lidstaten "een systeem instellen van toezicht op het bij toeval vangen en doden van de diersoorten genoemd in bijlage IV, letter a)" van de richtlijn. De lidstaten zijn verder verplicht om op basis van de resultaten van dat toezicht maatregelen te nemen om een "negatieve weerslag" van het bij toeval vangen en doden op die soorten te voorkomen.

Over het algemeen bevatten de nationale verslagen weinig informatie over de monitoringsystemen. Oostenrijk, België, Luxemburg, Duitsland, Zweden, en het Verenigd Koninkrijk vermelden het bestaan van relevante bepalingen in hun wettelijke systemen, maar geven geen uitleg over het geïmplementeerde type monitoringsystemen of de geboekte resultaten. In de lidstaten die over monitoringsystemen beschikken, zijn deze systemen vaak beperkt tot bepaalde regio's (Oostenrijk, Portugal en Griekenland) of incidentele onderzoeken naar de invloed van bijvoorbeeld visserij, elektriciteitsleidingen en verkeer op de wilde fauna (Nederland, Duitsland). In Griekenland worden alleen bepaalde mariene soorten gemonitord.

Bestaande monitoringsystemen dekken vaak niet alle soorten waarvoor ze zijn ontworpen. Het accent ligt over het algemeen op de monitoring van het bij toeval vangen of doden van soorten waarvoor monitoring haalbaar of nuttig wordt geacht. Voor bepaalde soorten die zijn vermeld in bijlage IV, letter a), van de richtlijn beschouwt men het risico van het bij toeval vangen of doden als verwaarloosbaar (bijvoorbeeld voor Anaecypris hispanica in Portugal), of vindt men de uitvoering van systematische monitoring van het bij toeval doden of vangen te lastig. Italië rapporteert dat er geen nationaal systeem is dat alle soorten op het grondgebied kan monitoren.

De verslagen maken over het algemeen geen melding van beheermaatregelen die zijn getroffen in gevallen waarin monitoring aantoont dat dit wel noodzakelijk is. Eén geval waarin maatregelen zijn geïntroduceerd, heeft betrekking op het bij toeval vangen en doden van bruinvissen (Phocoena phocoena) in de Oostzee. Op basis van wetenschappelijk onderzoek hebben de Deense autoriteiten een actieplan opgesteld om de frequentie van dergelijke incidenten te verminderen. Dit plan vereist met name dat problematische visnetten worden uitgerust met "piepers" om de bruinvis bij de netten weg te houden. Het Nederlandse verslag vermeldt tevens dat er onderzoek wordt verricht naar de bijvangst die het gevolg is van de visvangst en van maatregelen ter bestrijding van muskusratten.

4.2.2. Onttrekking van wilde exemplaren aan de natuur en afwijkingen

Indien uit het krachtens artikel 11 uitgeoefende toezicht blijkt dat dat nodig is, dienen de lidstaten te garanderen dat de onttrekking van wilde exemplaren van de dier- en plantensoorten van bijlage V, alsmede de exploitatie daarvan, verenigbaar is met een gunstige staat van instandhouding. Naast voortzetting van het in artikel 11 genoemde toezicht, kunnen onttrekkingen worden gereguleerd door de toegang tot het bezit van eigendommen te beperken, jacht- of visregels toe te passen, enzovoort.

Verscheidene lidstaten beperken via de afgifte van vergunningen alle jacht of andere vormen van onttrekking van specimens (bijvoorbeeld Oostenrijk en Duitsland). De verslagen geven geen informatie over de resultaten van het toezicht op de in bijlage V genoemde soorten of de invloed die toegestane onttrekkingen hebben op de gunstige staat van instandhouding. Portugal vormt hierop een uitzondering. Dit land meldt de wijdverbreide terugloop van populaties van vissoorten als gevolg van onjuiste instandhoudingsmaatregelen, een gebrek aan toezicht en de aantasting van habitats.

Volgens artikel 15 dienen de lidstaten het gebruik te verbieden van alle niet-selectieve middelen voor het vangen en doden van de soorten die zijn vermeld in bijlage IV, letter a), en bijlage V, letter a). Hoewel de meeste, zo niet alle lidstaten melden dat er in dat verband wetgeving van kracht is, kan de algemene tenuitvoerlegging van artikel 15 duidelijk worden verbeterd. Griekenland staat uitzonderingen toe op de beperkingen ten aanzien van verboden middelen voor de vangst (zoals opgesomd in bijlage VI van de richtlijn) door het gebruik toe te staan van Aldrich-vallen voor het bevestigen van zenders op beren en netten voor het vangen van vleermuizen voor onderzoeksdoeleinden. Ook Portugal staat het gebruik van kastvallen toe om de dichtheid van roofdieren in bepaalde wildgebieden te verminderen. Verder meldt het Portugese verslag dat ondanks de bestaande regelgeving in verscheidene voorgestelde SCI's niet-selectieve middelen voor de visvangst worden gebruikt. Het optreden bij de vervolging van personen die gebruik maken van verboden vallen en middelen voor het doden en vangen, wordt laks genoemd.

Volgens artikel 16 "mogen de lidstaten afwijken van het bepaalde in de artikelen 12, 13, 14 en 15, letters a) en b)", indien

* er geen bevredigend alternatief bestaat, en

* de afwijking geen afbreuk doet aan het streven om de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan.

De meeste gemelde afwijkingen hadden betrekking op wetenschappelijke en educatieve doeleinden, hoewel er ook is afgeweken om een aantal andere redenen, waaronder projectontwikkeling (Duitsland, Nederland), het verminderen van de dichtheid van roofdieren in wildgebieden (Portugal), het voorkomen van schade aan vee en/of gewassen (Finland, Frankrijk, Portugal, Nederland, Zweden) en gezondheid en veiligheid (Finland). De nationale verslagen verschaffen echter weinig informatie over het type maatregelen dat getroffen is ter waarborging van de verenigbaarheid daarvan met de richtlijn. Net als bij onttrekkingen is het op basis van de ingediende verslagen over het algemeen niet mogelijk om te bepalen of deze afwijkingen verenigbaar zijn met een gunstige staat van instandhouding.

4.3. Andere algemene kwesties

4.3.1. Onderzoeksinspanningen

Onderzoeksprojecten in de lidstaten zijn over het algemeen gericht op individuele soorten en habitattypen, waarbij de projecten op regionaal en lokaal niveau worden gecoördineerd en uitgevoerd. Alle lidstaten hebben op dit niveau onderzoeksactiviteiten ontplooid.

Er bestaan voorbeelden van nationale onderzoeksinitiatieven die de instandhouding van habitats en soorten op meer algemene wijze benaderen. Zo heeft het Finse Milieu-instituut bijvoorbeeld een nationaal project (SAVA, 1997-2002) uitgevoerd met betrekking tot biodiversiteit en de bescherming van soorten in een veranderende bosomgeving. In het Verenigd Koninkrijk volgt het actieprogramma voor soorten van het Scottish National Heritage een gecoördineerde aanpak voor de instandhouding van soorten, door een volledig overzicht te verschaffen over de wijze waarop levensvatbare populaties van de meest bedreigde wilde diersoorten in Schotland het beste gehandhaafd en hersteld kunnen worden. Zo is ook Zweden bezig met het opzetten van een nieuw onderzoeksprogramma (dat in 2001 zal starten) waarin drie hoofdonderzoeksgebieden gecombineerd zullen worden: (i) mariene biodiversiteit, patronen en processen, (ii) onderzoek ten behoeve van de totstand brenging van de "natuurbehoudsketen", en (iii) uitheemse soorten in aquatische milieus.

4.3.2. (Her)introducties

De meeste lidstaten (met uitzondering van België, Luxemburg, Oostenrijk en Griekenland) hebben nationale projecten uitgevoerd die betrekking hebben op de herintroductie van soorten van bijlage IV. De soorten in kwestie waren over het algemeen zoogdieren (Castor fiber (DK, DE, F, NL), Cervus elaphus corsicanus (F), Cricetus cricetus (F, NL), Lutra lutra (F, SE), Lynx lynx (DE), Mustela lutreola (DE), Ursus arctos (F)), vlinders (Maculinea arion (UK), Parnassius mnemosyne (FI)) of planten (Cypripedium calceolus (UK), Agrimonia pilosa, Puccinellia phryganodes (G) en Arctophila fulva (SF)). Verder worden er pogingen ondernomen om Podarcis muralis (NL), Bombina bombina (S), Bombina variegata (NL), Emys orbicularis (D, F) en Hyla arborea (D) opnieuw in het wild te introduceren. Ierland heeft Bufo calamita opnieuw geïntroduceerd. Frankrijk heeft tevens Acipenser sturio opnieuw geïntroduceerd. Zowel Finland als het Verenigd Koninkrijk maken melding van de moeilijkheden die optreden bij herintroductieprogramma's en de grote middelen die daarvoor nodig zijn.

Portugal en België maken melding van de opzettelijke introductie van uitheemse soorten in het wild. Het Belgische verslag vestigt de aandacht op een aantal geïntroduceerde soorten (bijvoorbeeld Rana ridibunda, Rana perezi, Rana catesbeiana en Alopochen aegyptiacus) die de druk op de populaties van inheemse soorten hebben verhoogd. Tevens wordt melding gemaakt van de illegale herintroductie van de bever (Castor fiber) in het Waalse Gewest. Het Vlaamse Gewest heeft een speciaal actieplan voor exotische soorten opgesteld om deze kwestie aan te pakken. Verwacht wordt dat de introductie van Rana catesbeiana in Chania, Kreta, Griekenland een negatieve invloed zal hebben op het ecologische evenwicht in het gebied. Ook Helix aspersa is geïntroduceerd voor commerciële doeleinden. Waarschijnlijk verschilt de populatie van herkomst van de ingevoerde exemplaren echter genetisch van de lokale populatie. Tevens zijn bepaalde vissoorten op grote schaal geïntroduceerd. Frankrijk is bezig met de ontwikkeling van beleid op dit gebied, met inbegrip van een 2,3 miljoen euro kostend onderzoeksprogramma.

Italië vestigt tevens de aandacht op de problemen rond uitheemse zoetwatervissoorten, waarvan er in het verleden veel zijn geïntroduceerd. Omdat doeltreffende voorzorgs- of herstelmaatregelen bijzonder lastig zijn te implementeren, zal er binnenkort een studie worden uitgevoerd die een bijdrage moet leveren aan de ontwikkeling van richtsnoeren voor monitoring en beheer.

4.3.3. Voorlichting en informatie

De bewustmakingscampagnes en de publiciteit met betrekking tot de Habitatrichtlijn en Natura 2000 zijn vaak gericht geweest op Natura 2000 als geheel, alsmede op specifieke soorten of gebieden. Om ruchtbaarheid te geven aan Natura 2000 is gebruik gemaakt van verschillende media, met inbegrip van gedrukte media, speciale televisie- en radio-uitzendingen, educatieve voorzieningen zoals musea, veldcentra en botanische en zoölogische tuinen, alsmede formele opleidingsworkshops en evenementen voor belanghebbenden. Denemarken heeft binnen een aantal nationale studierichtingen in het hoger onderwijs informatie verstrekt over het belang van Natura 2000 en de uitvoering daarvan. Om informatie te verstrekken over het Natura 2000-proces, maken veel lidstaten tevens steeds meer gebruik van internet.

Veel initiatieven zijn gericht op het grote publiek, hoewel vaak ook het belang van NGO's als "voortrekkers" wordt benadrukt. Opleiding en bewustmaking zijn tevens gericht op het personeel van de bevoegde nationale en regionale instanties.

4.3.4. Stimuleringsplannen voor het beheer van landschapselementen

Volgens artikel 10 dienen de lidstaten, indien zij "zulks in verband met hun ruimtelijke-ordeningsbeleid en hun ontwikkelingsbeleid nodig achten, en met name om Natura 2000 ecologisch meer coherent te maken", te streven naar de bevordering van het beheer van landschapselementen, met name elementen die als stapstenen fungeren en lineaire elementen die als corridors voor wilde diersoorten kunnen dienen.

Een aantal lidstaten doet verslag over de nationale vooruitgang die is geboekt bij de ontwikkeling van ecologische corridors tussen beschermde gebieden. Een Belgisch initiatief dat door het Brussels Gewest werd ontplooid ter stimulering van een grotere samenhang tussen ecologische netwerken, betrof een programma dat gericht was op het samenbrengen van "groene" en "blauwe" netwerken in de stad. Het project vestigde de aandacht op het belang van het creëren van verbindingen tussen stedelijke groengebieden, alsmede het ontwikkelen van verbindingen tussen de waterwegen, vijvers en groene corridors in de stad. In Spanje werken verscheidene regionale overheden met programma's voor de ontwikkeling van ecologische corridors tussen beschermde gebieden, met inbegrip van voorgestelde SCI's. In sommige gevallen zijn deze programma's gericht op bepaalde elementen, zoals landwegen of rivierbossen, die als verbinding tussen Natura 2000-gebieden dienst doen. Een grotere samenhang tussen ruimtelijk verspreide gebieden moet ook worden gegarandeerd door de Nederlandse "Ecologische hoofdstructuur" (EHS), waarin Natura 2000 is ondergebracht, hoewel moet worden opmerkt dat er behoefte bestaat aan een grotere coherentie met de doelstellingen van de Habitatrichtlijn. Griekenland staat op het punt een nationaal programma af te ronden dat de inventarisatie omvat van landschappen die in aanmerking kunnen komen voor bescherming en instandhouding van hun kenmerken. Deze lijst met landschappelijk waardevolle gebieden zal de opzet van een netwerk van landschappen stimuleren die aangemerkt zullen worden als "beschermde landschappen" en dienovereenkomstig bescherming zullen genieten.

4.3.5. Personele middelen

De lidstaten hanteren uiteenlopende benaderingen voor de kwantificering van de personele middelen die bij de overheden beschikbaar zijn voor de uitvoering van de richtlijn. In het Verenigd Koninkrijk werken 12.900 mensen bij organisaties die een bijdrage leveren aan het nationale uitvoeringsverslag van het Verenigd Koninkrijk. Hieronder valt tevens personeel dat in dienst is bij de diverse bevoegde instanties. Het Finse verslag daarentegen focust op personeel dat specifiek belast is met de uitvoering van Natura 2000 (tien personeelsleden), plus 30 natuurbeschermingsdeskundigen die werkzaam zijn in regionale milieucentra. Daarbij komen 60 mensen op het Finse Instituut voor Bosonderzoek en 300 mensen van de bos- en parkdiensten die betrokken zijn bij het beheer van gebieden.

Het aantal instellingen dat gespecialiseerd is in de ondersteuning van de uitvoering van de richtlijn verschilt per lidstaat. Met zijn vier overheidsinstellingen staat het Verenigd Koninkrijk in sterk contrast met Frankrijk, dat dergelijke instellingen niet kent. Over het algemeen worden Natura 2000 en de uitvoering van de Habitatrichtlijn verzorgd door bestaand personeel, dat wil zeggen dat op alle bestuursniveaus gebruik wordt gemaakt van bestaande middelen voor natuurbescherming. Ambtenaren in Spanje (slechts een handvol mensen in centrale en regionale overheden) hebben zich de afgelopen jaren noodgedwongen hoofdzakelijk beziggehouden met de selectie van gebieden die voor opneming in Natura 2000 worden voorgesteld. Hierdoor bleef er bijzonder weinig tijd over voor de ontwikkeling van andere aspecten van de uitvoering van Natura 2000. De situatie in Spanje is gelijk aan die in de meeste andere lidstaten.

5. CONCLUSIES

De Habitatrichtlijn is naast de Vogelrichtlijn (79/409/EEG) een belangrijk instrument ter ondersteuning van het EU-beleid inzake het behoud van biodiversiteit, en een vitaal instrument voor de ondersteuning van de EU bij het bereiken van bredere instandhoudings doelstellingen voor de biodiversiteit, met inbegrip van de doelstelling om de afname van biodiversiteit vóór 2010 te stoppen.

Dit verslag is gebaseerd op de verslagen van de lidstaten en gegevens over initiatieven van de Commissie die betrekking hebben op de eerste verslagperiode voor de Habitatrichtlijn, van 1994 tot 2000. Het verslag biedt een overzicht van de vooruitgang die geboekt is bij het uitvoeren van de doelstellingen van de Habitatrichtlijn, met name de totstandbrenging van het Natura 2000-netwerk. Met het oog op de vertraging tussen het einde van de verslagperiode en de ontvangst van alle nationale verslagen van de lidstaten bevat dit verslag tevens informatie over de vooruitgang die sinds 2000 geboekt is, om de substantiële aanvullende inspanningen van sommige lidstaten tot uitdrukking te brengen, in het bijzonder met betrekking tot de selectie van Natura 2000-gebieden.

Het is duidelijk dat de lidstaten sinds 1994 aanzienlijke vooruitgang hebben geboekt bij de uitvoering van de verplichtingen van de richtlijn, met name op beleidsniveau en bij de selectie van gebieden - ook al is deze vooruitgang voor wat betreft dit aspect niet binnen de bij de richtlijn vastgestelde termijn geboekt. De vooruitgang op andere gebieden, in het bijzonder de instelling van toezicht op en monitoring van de staat van instandhouding van habitats en soorten van communautair belang, het aannemen van beheerdoelstellingen en -plannen en de toepassing van instandhoudingsmaatregelen voor soorten, is bijzonder beperkt geweest.

5.1. Instandhouding van habitats en soorten

5.1.1. Selectie van gebieden

Met betrekking tot de selectie van voorgestelde gebieden hebben de meeste lidstaten over de gehele linie even weinig vooruitgang geboekt, met één of twee uitzonderingen. Bij één biogeografische regio lag er bijvoorbeeld drie jaar tussen het eerste en tweede seminar. Sommige lidstaten en regio's dienden tijdens deze periode geen aanvullende voorstellen voor gebieden in, ondanks het feit dat er talloze onvolkomenheden waren vastgesteld.

Sinds het einde van deze eerste verslagperiode (december 2000) hebben de lidstaten die de meeste vertraging hadden opgelopen, aanzienlijke vooruitgang geboekt. Hierdoor heeft de Commissie de laatste (definitieve) biogeografische seminars kunnen organiseren, waardoor de resterende lijsten in 2003 en 2004 aangenomen zouden moeten kunnen worden. Er is echter nog sprake van een duidelijke achterstand op het schema en van onvolkomenheden in alle nationale lijsten met voorgestelde gebieden.

In de nationale verslagen wordt een aantal specifieke problemen aan de orde gesteld die het selectieproces hebben belemmerd.

* Vertragingen in bepaalde regio's en lidstaten hebben het gehele proces opgehouden. Dit was vaak te wijten aan nationale discussies over het vereiste aantal en de vereiste omvang van de aan te wijzen gebieden, en problemen die optraden als gevolg van betwistingen tijdens de raadplegings procedure voor afzonderlijke gebieden. Het is niet altijd duidelijk of bij de procedures op nationaal niveau de wetenschappelijke criteria van de richtlijn werden gehanteerd, omdat niet in alle landen lijsten met in aanmerking komende gebieden werden gepubliceerd.

* Er bestaat een algemeen gebrek aan bruikbare wetenschappelijke gegevens en bronnen ter ondersteuning van de vereiste wetenschappelijke werkzaamheden. Daarnaast zijn er problemen met de bijlagen van de richtlijn, bijvoorbeeld met betrekking tot de manier waarop sommige habitats werden gedefinieerd, of de uitsluiting van bepaalde endemische soorten en typen habitats, met name in het Middellandse-Zeegebied.

* Er ontbreekt een duidelijke procedure voor de selectie van gebieden. Hoewel de criteria in bijlage III duidelijk lijken, moest de praktische uitvoering tijdens de selectie van de gebieden zelf worden ontwikkeld.

* Specifieke problemen hebben betrekking op mariene gebieden, vanwege een gebrek aan gegevens maar ook vanwege gecompliceerde vraagstukken op het gebied van rechtspraak en overlappingen van bestuurlijke bevoegdheden. Een door de Commissie ingestelde werkgroep, waaraan diverse lidstaten participeren, buigt zich momenteel over dit probleem.

5.1.2. Bescherming van gebieden

Met betrekking tot de bescherming van voorgestelde gebieden tegen aantasting of schadelijke invloeden vallen er drie groepen lidstaten en regio's te onderscheiden:

* lidstaten en regio's die een volledige wettelijke bescherming voor alle gebieden hebben toegepast zodra deze aan de Commissie waren doorgegeven (deze groep omvat het Verenigd Koninkrijk, Ierland en Galicië);

* regio's die een aantal bestuurlijke stappen hebben ondernomen om alle voorgestelde gebieden te beschermen (bijvoorbeeld de meeste Spaanse regio's); en

* regio's die voorgestelde gebieden alleen beschermen voorzover er al een beschermings regeling bestond, en de aanwijzing van andere nieuwe gebieden uitstellen tot na de formele vaststelling van de lijsten door de Gemeenschap (bijvoorbeeld Abruzzo).

De noodzaak om de gebieden te beschermen die door de lidstaten werden voorgesteld voor opneming in het Natura 2000-netwerk, heeft in sommige gevallen tot vertragingen geleid bij de uitvoering van infrastructuurwerken. Het was niet mogelijk om in dit verslag de rechtvaardiging en de gevolgen van dergelijke vertragingen nader te onderzoeken; daarom zij hier gewezen op de noodzaak om bij toekomstige verslaglegging de nodige aandacht te besteden aan dit aspect. De ervaring toont echter aan dat wanneer projectontwikkelaars in een vroeg stadium van de planning van hun project serieus werk maken van effectbeoordeling en overleg, dergelijke vertragingen sterk kunnen worden beperkt.

5.1.3. Beheer van gebieden

Ook hier bestaan er verschillende groepen lidstaten:

lidstaten die de voorgestelde gebieden opnemen in hun systeem van nationale beschermde gebieden, als onderdeel van de selectieprocedure (bijvoorbeeld het Verenigd Koninkrijk) of waar een systeem voor het opstellen van beheerplannen is opgezet dat op korte termijn zal worden geïntroduceerd (bijvoorbeeld Frankrijk); en

lidstaten die wachten totdat de voorgestelde gebieden definitief SCI's worden, alvorens deze stap te ondernemen (bijvoorbeeld Portugal, Griekenland, sommige regio's in Spanje). In dit geval worden de gebieden die reeds nationaal zijn aangewezen, ondersteund via bestaande beheerplannen. Bij andere gebieden, buiten de bestaande beschermde gebieden, is de vooruitgang inzake beheer over het algemeen beperkt geweest, hoewel er melding wordt gemaakt van bepaalde uitzonderingen, bijvoorbeeld in Spanje en Portugal.

5.1.4. Instandhoudingsmaatregelen voor gebieden

In alle lidstaten wordt melding gemaakt van veel activiteiten die betrekking hebben op instandhoudings maatregelen voor gebieden, hoewel deze activiteiten vaak niet worden aangestuurd door Natura 2000, maar samenhangen met natuurbeschermings activiteiten in bestaande beschermde gebieden en/of de bescherming van bedreigde soorten. Ook hier zijn er weer bepaalde uitzonderingen, maar over het algemeen lijkt het erop dat de Habitatrichtlijn niet direct heeft geleid tot nieuwe instandhoudingsmaatregelen op het niveau van de afzonderlijke gebieden.

5.2. Bescherming van soorten

De in artikel 12 genoemde soortbescherming, die tevens de strikte bescherming omvat van alle voortplantingsgebieden en rustplaatsen van de in bijlage IV genoemde diersoorten, maakt sinds 1994 deel uit van de eisen van de richtlijn.

De verslagen van diverse lidstaten zijn echter tamelijk vaag met betrekking tot de praktische uitvoering van deze eis. Vaak worden wettelijke kaders genoemd, maar over het algemeen is het niet duidelijk of deze een "strikt systeem van bescherming" vertegenwoordigen en of alle in bijlage IV genoemde soorten van het beschermingsstelsel profiteren. In verband met de wijze waarop informatie wordt gepresenteerd en de beschikbaarheid van die informatie is het ook niet mogelijk om de uiteindelijke effectiviteit van het stelsel vast te stellen. Er is met name voor geen enkele lidstaat informatie beschikbaar die aangeeft of afwijkingen van het systeem van strikte bescherming nadelige gevolgen hebben voor de handhaving van een gunstige staat van instandhouding voor de betrokken soorten. Dit is met name zorgelijk voor de grote carnivoren in Europa, die tot de meest bedreigde en kwetsbare soorten in de EU behoren.

Verwacht wordt dat een in 2002 opgerichte werkgroep van de Commissie voor artikel 12 van de richtlijn meer inzicht zal verschaffen in het beleid van en de praktijken in de lidstaten met betrekking tot de bescherming van diersoorten. Dit zou moeten leiden tot een betere uitvoering en (uiteindelijk) grotere doeltreffendheid van de bepalingen inzake soort bescherming.

5.3. Personele en financiële middelen

Vanwege het gebrek aan gegevens en (indien de gegevens beschikbaar zijn) het gebrek aan normen voor de verslaglegging, is niet helemaal duidelijk welke middelen aan de tenuitvoerlegging van de Habitatrichtlijn worden besteed. Op dit punt lijken er echter grote verschillen tussen de lidstaten en regio's te bestaan. Een aantal regio's met de grootste biodiversiteit probeert de richtlijn met bijzonder beperkte middelen uit te voeren, zoals in deel 4 werd geïllustreerd aan de hand van de uitgaven in Aragon/Extremadura.

Bij toekomstige rapportages in het kader van de Habitatrichtlijn zou meer nadruk moeten worden gelegd op de kwantificering van de personele en technische middelen en capaciteit die beschikbaar worden gesteld voor de uitvoering van de richtlijn.

5.4. Rapportage in het kader van de richtlijn

Het doel van dit verslag is het evalueren van de vooruitgang die is geboekt bij de uitvoering van de Habitatrichtlijn, met name wat betreft de bijdrage van Natura 2000 aan het bereiken van een gunstige staat van instandhouding van de habitats en soorten die staan vermeld in bijlage I en II van de richtlijn. Hiertoe dienen de verslagen van de lidstaten volgens artikel 17 informatie te bevatten "over de in artikel 6, lid 1, bedoelde instandhoudingsmaatregelen, alsmede een beoordeling van het effect van die maatregelen op de staat van instandhouding" van deze habitats en soorten. Zoals vermeld in paragraaf 4.1.2 wordt artikel 6, lid 1, alleen van toepassing nadat de aanwijzingsprocedure van SAC's is afgerond. De nationale verslagen dienen tevens de belangrijkste resultaten te bevatten van de toezichtactiviteiten die vereist zijn krachtens artikel 11 van de richtlijn, en de informatie dient op zodanige wijze te worden gebundeld (of te kunnen worden gebundeld) dat de staat van instandhouding van alle habitats en soorten van communautair belang kan worden geëvalueerd.

In de praktijk is het moeilijk om een beeld te krijgen van de algemene vooruitgang die is geboekt bij de uitvoering van de Habitatrichtlijn, of om aspecten of kwesties aan te wijzen die meer aandacht vereisen. De belangrijkste redenen hiervoor worden hierna uiteengezet.

In weerwil van de in het Habitatcomité overeengekomen rapportagerichtsnoeren wordt de informatie in een aantal verslagen nog steeds verstrekt met betrekking tot afzonderlijke gebieden, in plaats van in een algemeen en allesomvattend overzicht van de vooruitgang die in de lidstaat is geboekt. Ook de mate van gedetailleerdheid verschilt aanzienlijk per verslag, waarbij sommige verslagen veel completer zijn dan andere.

Met name de informatie over de in artikel 11 vermelde toezichtactiviteiten is beperkt, zowel wat betreft de compleetheid van de informatie in de afzonderlijke verslagen als wat betreft de vergelijkbaarheid van die informatie tussen de verslagen onderling. Dit is een grote zwakte die in feite een algemene evaluatie van de mate waarin de doelstellingen van de richtlijn worden bereikt, belemmert. Deze fundamentele tekortkoming is een gevolg van de nadruk die alle lidstaten tot nu toe op de procedure rond de selectie van gebieden hebben gelegd, en zal niet verdwijnen totdat de lidstaten passende monitoring- en toezichtplannen hebben geïmplementeerd.

Over het algemeen bevatten de nationale verslagen weinig kritische analyses van de opgedane ervaringen (successen en problemen). Er bestaat bijvoorbeeld een tendens om wettelijke en bestuurlijke ontwikkelingen te beschrijven, in plaats van de positieve en negatieve ervaringen die daadwerkelijk zijn opgedaan bij de praktische tenuitvoerlegging van de maatregelen van de richtlijn.

De eis ten aanzien van de lidstaten om 15 afzonderlijke, onderling onafhankelijke nationale verslagen op te stellen, maakt het moeilijk om te rapporteren over de vooruitgang die is geboekt bij het creëren van een coherent Europees ecologisch netwerk van gebieden. Deze situatie wordt verergerd door het feit dat de verslagen betrekking hebben op slechts een deel van de aan Natura 2000 gerelateerde activiteiten, waardoor maatregelen die gericht zijn op de bescherming en instandhouding van vogelhabitats worden uitgesloten. Om de rapportage-eisen te stroomlijnen en te verbeteren, valt er wat voor te zeggen om de beide voorgeschreven rapportages in de toekomst samen te voegen en op zoek te gaan naar de informatie die nodig is voor een substantiëlere beoordeling van de vooruitgang.

Dit betekent dat het moeilijk zal zijn om de vooruitgang in het kader van de Habitatrichtlijn en ten aanzien van de bredere doelstelling (het verlies van biodiversiteit vóór 2010 een halt toeroepen) te evalueren, zonder daarbij te kunnen beschikken over een rapportageprocedure die verder reikt dan wat momenteel voorhanden is. Bij de eerste verslagleggingsronde in het kader van artikel 17 is men er niet in geslaagd een beeld te verkrijgen van de volledige dynamiek van de tenuitvoerlegging. Er dienen dan ook methoden te worden onderzocht waarmee toekomstige evaluaties kunnen worden verdiept, door bijvoorbeeld meer specifieke richtsnoeren te ontwikkelen, de inbreng van het Europees Milieuagentschap te vergroten en externe beoordelingen of "peer review" te introduceren. De ontwikkeling van een meer verfijnde aanpak van de rapportage van relevante informatie zal in een uitgebreide EU met 25 lidstaten nog veel crucialer worden.

De Commissie zal eerlang een gedachtewisseling met de huidige en toekomstige lidstaten op gang brengen om in het licht van de nieuwe Verslagleggingsrichtlijn te onderzoeken hoe de bruikbaarheid van de op grond van de Habitatrichtlijn en de Vogelrichtlijn ingediende nationale verslagen kan worden geoptimaliseerd. Na de goedkeuring van de lijsten met gebieden van communautair belang zal de Commissie ook samen met de lidstaten nagaan hoe de doeltreffendheid van de uitvoering van de Habitatrichtlijn kan worden verbeterd, waarbij zij zich, zoals altijd, het recht voorbehoudt om indien nodig in rechte op te treden.