Advies van het Economisch en Sociaal Comité over "Genetisch gemodificeerde organismen in de landbouw - Gevolgen voor het gemeenschappelijk landbouwbeleid"

(98/C 284/08)

Het Economisch en Sociaal Comité heeft op 11 december 1997. overeenkomstig artikel 23, lid 3, R.v.O., besloten een initiatiefadvies op te stellen over "Genetisch gemodificeerde organismen in de landbouw - Gevolgen voor het gemeenschappelijk landbouwbeleid".

De Afdeling voor landbouw en visserij, die met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 15 juni 1998 goedgekeurd. Rapporteur was mevrouw Sánchez Miguel.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn op 1 en 2 juli 1998 gehouden 356e Zitting (vergadering van 1 juli) het volgende advies uitgebracht, dat met 145 stemmen vóór en twee stemmen tegen, bij 6 onthoudingen, is goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1. De toepassing van de moderne biotechnologie in de landbouw biedt nieuwe mogelijkheden waarbij op het eerste gezicht bepaalde opbrengsten gegarandeerd zijn en minder fytosanitaire producten ingezet moeten worden in de strijd tegen plagen en ziekten, en tevens kwalitatief hoogstaande producten verkregen worden. In de EU wordt momenteel een discussie aangezwengeld over het gebruik van transgene organismen in de landbouw. Hierbij wordt aandacht besteed aan standpunten over mogelijke ongewenste effecten die op middellange en lange termijn op kunnen treden voor zowel de volksgezondheid als het milieu. Tegelijkertijd worden genetisch gemodificeerde producten uit landen buiten de EU, vooral de VS, in de handel gebracht.

1.1.1. Schattingen uit 1998 tonen aan dat wereldwijd op een oppervlakte van 30 miljoen hectare transgene planten worden verbouwd (tegen 14 miljoen hectare in 1997). Dit gebeurt voornamelijk in de Verenigde Staten (88 %), Zuid-Amerika (katoen in Argentinië) (6 %) en Japan (6 %). Cijfers over de met transgene gewassen bebouwde oppervlakte in China zijn niet bekend, maar het gaat waarschijnlijk om een aanzienlijk percentage. In het jaar 2000 worden naar schatting op 60 miljoen hectare transgene gewassen verbouwd, waarvan slechts 1 % in Europa ligt.

1.2. Met het onderhavige advies wordt beoogd tot een aantal conclusies te komen, uitgaande van een flexibel standpunt maar rekening houdende met de mening van alle belanghebbenden (landbouwers, consumenten en de agro-industrie). Speciale aandacht gaat hierbij uit naar de consequenties van de productie van transgene organismen voor het GLB en daarmee voor de prijs van de eindproducten, met het oog op de gevolgen van een algemene introductie op de internationale markt.

1.3. Een belangrijk aspect, dat bijna aan de kwestie voorafgaat, is de toelating van en het verlenen van een commercialisatievergunning voor genetisch gemodificeerde variëteiten. In de lid-staten wordt op dit terrein geen eenduidig beleid gevoerd; een aantal lid-staten laat bepaalde variëteiten van genetisch gemodificeerde maïs niet toe op hun grondgebied, ondanks de EU-goedkeuring. Verschillende jaren heeft Frankrijk het in de handel brengen van Amerikaanse transgene maïs toegestaan, maar verbouwing ervan op zijn grondgebied tot voor kort nog verboden!

1.4. Toestemming voor het verbouwen van transgene producten in de EU moet worden voorafgegaan door voorlichting en een breed maatschappelijk debat, waarbij alle belanghebbende partijen worden betrokken. De voor- en nadelen van transgene producten voor zowel landbouwers als consumenten moeten wetenschappelijk worden aangetoond, aangezien het succes van de introductie van transgene producten afhangt van het vertrouwen van deze consumenten. Er zou een dialoog tot stand moeten komen tussen GGO-producenten en landbouwers.

2. Algemene opmerkingen

2.1. Stand van zaken van de biotechnologie, op experimenteel niveau en op het gebied van concrete toepassingen

2.1.1. De techniek van genetische manipulatie is halverwege de jaren 80 op experimenteel niveau ontwikkeld. Aan het begin van de jaren 90 leidde dit tot handelsklare producten. De pioniers van deze techniek waren de VS, Japan en China. In de Europese Unie is de ontwikkeling van commerciële toepassingen pas later op gang gekomen, met name door de traagheid en de administratieve complexiteit van goedkeuringsprocedures en de achterstand die is opgelopen bij het verlenen van vergunningen, maar ook door de minder gunstige economische en industriële omstandigheden.

2.1.2. Op dit moment wordt de techniek toegepast op bacteriën, schimmels en bepaalde plantaardige producten. Er bestaan echter ook mogelijkheden bij dieren. Deze technieken zijn op dit moment nog niet optimaal of niet rendabel, en brengen voor de hoger ontwikkelde dieren op ethisch vlak problemen met zich mee.

2.1.3. Overdraagbare eigenschappen zijn eenvoudige eigenschappen, door een gen gecodeerd voor één zeer precies bepaalde locus. De desbetreffende technieken hebben momenteel geen betrekking op genetisch complexe of gedelokaliseerde eigenschappen.

2.2. Het Europees Parlement heeft in februari 1998 een evenwichtig advies over biotechnologie goedgekeurd, waarin enerzijds de te verwachten voordelen voor de landbouw aan de orde komen. Het vraagt de EU met klem onderzoek op dit terrein te stimuleren, om de opgelopen achterstand ten opzichte van de concurrenten op wereldniveau in te halen. Het vraagt tevens het juridische kader ter goedkeuring van GGO's internationaal te harmoniseren, om verstoring van de concurrentieverhoudingen tegen te gaan. Aan de andere kant wijst het Europees Parlement op de risico's die biotechnologieën meebrengen voor de mens en het milieu, en de ethische kwesties die gebruik ervan met zich meedraagt.

2.3. Wat de Europese markt betreft, heeft de Commissie op 22 april 1998 een positief advies uitgebracht over het in de handel brengen van drie variëteiten genetisch gemodificeerde maïs en een variëteit van koolzaad.

3. Technisch gedeelte

3.1. Definitie van genetisch gemodificeerde organismen

3.1.1. Een genetisch gemodificeerd organisme (of transgeen organisme) is een levend organisme waarnaar door middel van genetische-manipulatietechnieken een gen met bepaalde eigenschappen, dat in een donororganisme is geïdentificeerd, wordt overgebracht. De plant komt door het overgedragen gen in het bezit van een nieuwe eigenschap of ander kenmerk, op hun beurt overdraagbaar op het nageslacht.

3.1.2. Het overdragen van genen kan worden uitgevoerd door het gebruik van een bacterie als Agrobacterium tumefasciens, die door middel van plasmiden genetisch materiaal over kan dragen op een plantencel. De genen worden vervolgens opgenomen in het genoom van de geïnfecteerde cel. Er kan ook gekozen worden voor het bombarderen van een plantencel met kogeltjes die omwikkeld zijn met DNA-fragmenten waarin het over te dragen gen zich bevindt.

3.1.3. Naast transgenese kent de biotechnologie andere technieken en instrumenten, waaronder in vitro-voortplanting, de productie op grote schaal van metabolieten door gistingsbacteriën, ... Deze technieken hebben niet noodzakelijkerwijs geleid tot toepassingen op grote schaal.

3.2. Overzicht van commerciële toepassingen op het gebied van GGO's

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Naast de belangrijkste in deze tabel vermelde landen, wordt in Argentinië en Brazilië transgene soja verbouwd, in Argentinië en Australië transgeen katoen en tegen de maïsboorder resistente maïs in Argentinië. Deze lijst is niet volledig en is iedere maand aan wijzigingen onderhevig. Opgemerkt moet worden dat het GGO-areaal in China wellicht zeer groot is, maar exacte cijfers zijn onbekend.

3.3. Verwachte voordelen

3.3.1. Naast de door genetische manipulatie verbeterde variëteiten die momenteel op de markt zijn - een twaalftal voedings- en non-foodgewassen - is er snelle en reusachtige vooruitgang te verwachten in het onderzoek op dit gebied, ook al bevindt het merendeel van de toepassingen zich nu nog (juni 1998) in een experimenteel stadium. Mogelijke verbeteringen zijn van zeer groot belang, met name bij de teelt van voedingsgewassen in zuiderse landen, waarvoor de introductie van GGO's eenvoudigweg van levensbelang is. Biotechnologie zal echter nooit, zoals geen enkele techniek ter verbetering van planten overigens, een universeel wondermiddel worden voor alle problemen. Er zijn enorme verbeteringen van te verwachten, maar het zou gewaagd zijn ze te zien als een mirakeloplossing. Bovendien moet worden gewezen op de te verwachten ontwikkeling van GGO's voor producten in de non-foodsector, die een zeer interessante bron van diversifiëring voor de landbouw vormen.

3.3.1.1. Voor de landbouwproductie (technische verbeteringen, opbrengst, productkwaliteit)

A. Herbiciden

- De huidige toepassingen op dit terrein zijn het verst gevorderd. Ze zijn veelbelovend voor de landbouwproductie, de beheersing van de productiekosten en ten aanzien van de gevolgen van de landbouwactiviteit voor het milieu. Deze toepassingen brengen ook gevaren voor de landbouwers met zich mee: zij kunnen afhankelijk worden van de bedrijven, wanneer er een oligopolie ontstaat op de markt en de bedrijven landbouwers zodoende kunnen verplichten zowel de transgene zaden als het desbetreffende herbicide in kwestie te kopen (zie paragraaf 3.4.5).

- Een voordeel is dat onkruidbestrijding gemakkelijk uitgevoerd kan worden, met één in het algemeen recent en doelgericht product, dat dus weinig persistent en relatief onschadelijk is voor het milieu. Er zijn geen veelvuldige behandelingen nodig en met name behandelingen die "voor de zekerheid" plaatsvinden, kunnen worden vermeden. Zo ontstaat aanzienlijke winst op het gebied van kosten, arbeidstijd en milieuvervuiling. Er kunnen zich echter problemen voordoen bij de verdelging van tolerante planten die in de daaropvolgende seizoenen opnieuw groeien.

B. Resistentie tegen ziekten (aantasting door virussen, bacteriën of schimmels)

- Door middel van transgenese verkregen resistentie van planten tegen ziekten biedt duidelijke voordelen: er bestaan met name zeer weinig of in sommige gevallen zelfs geen conventionele middelen ter bestrijding van bacteriën en virussen. Bij inherente resistentie van een plant kunnen behandelingen in bijna alle gevallen achterwege blijven, en het effect op de opbrengst ligt dan beduidend hoger dan bij behandeling. In dit opzicht is dus sprake van een aanzienlijke arbeidstijdwinst, vereenvoudiging van de technische procédés en kostenverlaging, mits transgeen zaad niet tegen onbetaalbare prijzen op de markt wordt gebracht.

C. Resistentie tegen insecten en ander ongedierte

- In het geval van maïsboorder-resistent transgeen maïs wordt het gen dat codeert voor een toxine die het schadelijke insect doodt, in het algemeen door een bacterie afgescheiden (Bacillus thuringiensis), die via genetische manipulatie in het genoom van de plant wordt aangebracht. Zo wordt de plant resistent tegen het insect en hoeven er geen insecticiden meer gebruikt te worden. Bovendien zou de opbrengst aanzienlijk worden verbeterd (ongeveer 10 %), in vergelijking met een pesticidebehandeling. Het risico's bestaat echter dat omringende fauna door deze toxinen wordt aangetast. Hiernaar moet langdurig onderzoek verricht worden.

D. Resistentie tegen moeilijke bodem- en klimaatomstandigheden: droogte, zoutgehalte ... (noordelijke landen, zeer droge regio's, ontwikkelingslanden)

- Resistente planten kunnen zich beter aanpassen aan minder gunstige omstandigheden. Dit zou hoop kunnen bieden voor ontwikkelingslanden. Op dit moment bevinden onderzoek en toepassingen zich veelal nog in een experimenteel stadium.

Resultaten

E. (Aanzienlijke) verbetering en gelijkmatigere opbrengst;

F. Beheersing van de productiekosten en van winstmarges.

3.3.1.2. Voor het milieu: milieuvriendelijkere technische procédés

G. Vermindering van de hoeveelheid gebruikte meststoffen dankzij een betere assimilatie door de planten;

H. vermindering of zelfs stopzetting van het gebruik van insecticiden en andere bestrijdingsmiddelen voor de teelt van de gewassen in kwestie;

I. gebruik van snel afbreekbare totaalherbiciden (met breed spectrum), vermindering van het aantal behandelingen.

3.3.1.3. Voor de kwaliteit van voedingsmiddelen

J. smaakverbetering van de producten;

K. vitamine- en proteïnegehalte, een beter evenwicht tussen verzadigde en onverzadigde vetzuren, tussen verschillende aminozuren, een hoger oliegehalte of andere belangrijke bestanddelen;

L. houdbaarheid (tomaat, meloen);

M. verteerbaarheid van voedingsmiddelen en eliminatie van allergene bestanddelen.

3.3.1.4. Voor de aanpassing van producten aan nieuwe behoeften

Nieuwe productiemogelijkheden voor zeer specifieke samenstellingen

N. vaccins;

O. antibiotica;

P. voor de geneeskunde belangrijke menselijke "factoren" (hemoglobine, insuline, stollingsfactor VIII - onmisbaar bij de behandeling van hemofiliepatiënten -, groeihormoon; het is bijvoorbeeld mogelijk tabaksplanten een pancreaslipase te laten produceren die zeer belangrijk is in de behandeling van ernstige ziekten);

Q. micro-organismen die een rol spelen in het opbouwproces (giststoffen, enzymen); bijvoorbeeld geitenkaas die is geproduceerd met behulp van plantaardige chymasinen kan door vegetariërs gegeten worden.

R. in de agro-industrie gebruikte producten (aroma's, additieven), GGO's als antwoord op een grotere marktsegmentatie, gebruikmaking van zo ontstane "niches".

3.3.1.5. Voor zelfvoorziening op levensmiddelengebied in ontwikkelingslanden ... er is theoretisch een zekere hoop, maar de realiteit ziet er duidelijk minder rooskleurig uit en is afhankelijk van overheidsonderzoek.

S. De ontwikkelingskosten van genetisch gemodificeerde organismen zijn voor producenten van transgene zaden zeer hoog; zij kunnen dus op korte termijn geen producten ontwikkelen als er geen garantie is voor snelle afschrijving op koopkrachtige markten. Met uitzondering van de zoete aardappel is het niet waarschijnlijk dat door particulier onderzoek ontwikkelde GGO's voedingsgewassen zijn waarvoor de ontwikkelingslanden interesse hebben; nationale of internationale openbare instellingen voor landbouwonderzoek zouden deze leemte kunnen opvullen: het Internationaal instituut voor rijstonderzoek bijvoorbeeld werkt momenteel aan de ontwikkeling van variëteiten van transgene rijst, die van groot belang zijn omdat dit het meest geteelde graangewas in de wereld is, en voornamelijk voor voeding bestemd is. Het Frans instituut voor wetenschappelijk onderzoek inzake ontwikkelingssamenwerking (ORSTOM) werkt op dit moment in samenwerking met het Amerikaanse International Laboratory for Tropical Agricultural Biotechnology (ILTAB) aan de ontwikkeling van door genetische manipulatie verbeterde variëteiten van maniok.

3.3.1.5.1. Genetisch gemodificeerde organismen vormen hoe dan ook een van de weinige mogelijkheden waarmee de ontwikkelingslanden uiteindelijk zelf in hun voedselbehoeften zullen kunnen voorzien, terwijl de vraag naar levensmiddelen in de komende decennia wereldwijd zal verdubbelen en de mogelijkheden tot uitbreiding van cultuurgrond zeer beperkt zijn. De toename van de vraag naar voedsel komt juist uit de ontwikkelingslanden, waar de minste landbouwgrond beschikbaar is en de oppervlakte cultuurgrond alleen maar afneemt.

3.3.1.6. Voordeel van moleculaire manipulatie ten opzichte van conventionele genetische verbetering

3.3.1.6.1. Door middel van moleculaire manipulatie kan over het te dragen gen worden geïsoleerd, in tegenstelling tot de klassieke genetische verbetering, waarbij het gehele genoom van het uitgangsorganisme wordt gekruist met het genoom van de te verbeteren variëteit. Opeenvolgende terugkruisingen met de "te verbeteren" verwant zijn noodzakelijk om een optimaal resultaat te bereiken met de gewenste agronomische eigenschappen. Daarmee zijn vele jaren onderzoek en hoge kosten gemoeid, met slechts gedeeltelijke resultaten. Met genetische manipulatie is een zeer doelgerichte verbetering van eigenschappen mogelijk. Bovendien kunnen risico's vooraf preciezer worden ingeschat.

3.4. Mogelijke of waarschijnlijke risico's van het gebruik van GGO's

3.4.1. Kruising met verwante adventieve planten die resistentie gaan vertonen tegen herbiciden of antibiotica: dit risico bestaat alleen voor allogame planten, als er verwante soorten zijn bij de in de teeltregio aanwezige adventieve planten. Tot nu toe heeft alleen onderzoek naar koolzaad aangetoond dat er reële kruisingsmogelijkheden met een verwante adventieve plant bestaan, namelijk de knopherik, waarvan de behandeling problemen kan opleveren als die door deze natuurlijke kruising resistent wordt tegen het herbicide voor koolzaad. Het blijft in dit geval altijd mogelijk de resistente knopherik te verdelgen met andere bestrijdingsmiddelen. Een dergelijk risico is praktisch uitgesloten met strogranen (die uitsluitend autogaam zijn) en met maïs (een geïmporteerde plant waarvan in onze gebieden geen nauw verwante soort bestaat). Voorts bestaat met name voor sterk allogame maïs het risico dat nabijgelegen velden worden aangetast door overdracht van de door transgenese verkregen eigenschap. Dat is niet per se schadelijk, maar niet de bedoeling en niet gewenst voor de exploitant van het aangrenzende stuk grond. Er kunnen zich wel problemen voordoen wanneer de nabijgelegen gewassen aan specifieke eisen moeten voldoen (kwaliteitslabels of eisen inzake biologische landbouw bijvoorbeeld).

3.4.2. Risico's voor de volksgezondheid

U. Allergierisico's: bijvoorbeeld de overdracht van genen van pindanoten of paranoten op in principe niet-allergene planten kunnen allergieën veroorzaken bij mensen die deze levensmiddelen niet verdragen; deze problemen zijn alle in een zeer vroeg stadium vastgesteld, bij de veelvuldige en strak doorgevoerde experimenten voorafgaande aan officiële goedkeuring. Uiteraard is geen enkel product met dit soort problemen op de markt gebracht.

V. Overbrenging van resistentie tegen antibiotica op bacteriën in de mens: volgens de producenten van GGO's zal het in de nabije toekomst mogelijk zijn, in de loop van de ontwikkelingsprocedure van de variëteit ook zonder de markerende eigenschap die het gen van resistentie tegen antibiotica vormt, planten te selecteren waarop succesvol transgenese is toegepast (de op de plant te transfereren agronomische eigenschap vormt niet noodzakelijkerwijs een doeltreffende markering). Dit risico, waarvan de daadwerkelijke draagwijdte niet is aangetoond, zou dus snel uitgesloten kunnen worden.

3.4.2.1. In de ogen van geraadpleegde specialisten zijn dit reële risico's, op zijn minst theoretisch, maar in de media is de omvang van die risico's overdreven. Men heeft zich er in de laatste maanden op toegespitst en vóór officiële goedkeuring ontdekte mogelijke problemen doen voorkomen als daadwerkelijk in de handel geconstateerd.

3.4.3. Nog verdergaande uniformisering van het agrarisch ecosysteem

3.4.3.1. Hoewel de zaadproducenten bij het ontwikkelen van nieuwe variëteiten gebruik maken van een grote reeks opgeslagen genen voor iedere verbouwde plantensoort, zou het gebruik van een klein aantal, met name transgene, variëteiten door de landbouwers de reeds geringe verscheidenheid van het genetische erfgoed samenstelling van de verbouwde plantenpopulaties beperken. Het aanpassingsvermogen van de verbouwde planten zou in het geval van aantasting door ongedierte of een gemuteerde adventieve plant sterk verminderen.

3.4.4. Afhankelijkheid van de landbouwer ten opzichte van fytosanitaire en zaaizaad producerende multinationals

3.4.4.1. Terwijl het merendeel van de zaaizaadproducenten in de wereld is overgenomen door fytosanitaire multinationals, bestaat het huidige beleid erin dat het bedrijf de landbouwers verplicht zowel het tegen het herbicide resistente zaad als het bestrijdingsmiddel zelf te kopen. In de Verenigde Staten bestaan zelfs ware integratiecontracten tussen de landbouwer en het bedrijf, die voor de producent bindend zijn. Het risico bestaat dat deze praktijk algemeen toegepast wordt, wat de macht van een klein aantal fytosanitaire multinationals nog zou versterken.

3.4.5. Een tweevoudige noodzaak: strenge, geharmoniseerde en geloofwaardige controle van GGO's voorafgaand aan het in de handel brengen; een follow-up van de producten in het kader van "biocontrole"

3.4.5.1. Deze noodzaak wordt erkend door iedereen die betrokken is bij genetisch gemodificeerde organismen. Slechts op deze voorwaarden krijgt de consument het benodigde vertrouwen in deze producten. Volgens recente aanbevelingen van de FAO en de OESO moeten controles tenminste betrekking hebben op de volgende aspecten:

- de verschillen tussen het GGO en het "conventionele" product, met betrekking tot de voedingsbestanddelen (verschillen die o.m. in strijd kunnen zijn met religieuze of culturele regels);

- de afwezigheid van allergenen;

- de totale afwezigheid van giftige stoffen, die door middel van dergelijke controles gegarandeerd moet worden.

3.5. Europese regelgeving inzake GGO's en etiketteringsvoorschriften (zie bijlage 1)

3.5.1. Het vertrouwen van de consumenten moet worden versterkt via etikettering die de informatie biedt die vereist is voor het in de handel brengen van de producten, overeenkomstig artikel 14 e.v. van Richtlijn 90/220/EEG.

3.6. Bescherming van en informatie aan de consumenten

3.6.1. De consumenten, eindgebruikers van GGO-producten, krijgen te maken met een tweevoudig informatiesysteem. Enerzijds is informatie afkomstig van de bevoegde instanties, zowel op Europees niveau als in de lid-staten, die over bevoegdheden beschikken met betrekking tot het verlenen van toestemming om deze producten in de handel te brengen; anderzijds moet er op de etiketten van die producten verplicht informatie verstrekt worden, om te voorkomen dat er verwarring ontstaat op de markt, vooral als het gaat om een combinatie van genetisch gemodificeerde organismen met natuurlijk geteelde producten.

3.7. Toegang van GGO's tot de Europese markt: problemen van scheiding en etikettering

3.7.1. Het is op dit moment zeker dat een onbekende hoeveelheid vanuit de VS in de EU geïmporteerde soja en maïs, genetisch gemodificeerde producten zijn. In de VS worden GGO-producten en niet-GGO-producten niet gescheiden. In de praktijk zou het dus onmogelijk zijn geïmporteerde producten op duidelijke en ondubbelzinnige wijze ("bevat GGO's"/"bevat geen GGO's") te etiketteren, zelfs al werd er op Europees niveau een akkoord gesloten (zie paragraaf 3.5). Een bestaat een fundamenteel verschil tussen de publieke opinie in Europa en die in de VS. Consumenten in Amerika kopen namelijk zonder scrupules transgene producten.

3.8. Noodzaak van harmonisering op internationaal niveau van de voorwaarden voor experimenten met en officiële goedkeuring van GGO's

3.8.1. De steun voor onderzoek en de administratieve voorwaarden voor officiële goedkeuring van en experimenten met GGO's zijn aanzienlijk minder gunstig in de Europese Unie dan in de VS en Japan, de belangrijkste concurrenten. Op internationaal niveau moet harmonisatie plaatsvinden, om te voorkomen dat de achterstand die de Europese Unie heeft opgelopen op het gebied van onderzoek door concurrentiedistorsies nog groter wordt. De geloofwaardigheid van officiële goedkeuring mag uiteraard in geen enkel geval aangetast worden door een eventuele inkorting van de termijnen. Het ESC dringt er bij de Commissie op aan, ervoor te zorgen dat de noodzaak van officiële goedkeuring van GGO's door de WTO wordt erkend.

3.9. Mogelijke gevolgen van de ontwikkeling van het gebruik van GGO's voor het momenteel in hervorming verkerende GLB (voorstellen van Agenda 2000)

3.9.1. De Commissie werkt aan voorstellen tot hervorming van de regelgeving van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, die zijn opgenomen in Agenda 2000. Zonder in dit vroege stadium vooruit te lopen op het lot van deze voorstellen in de komende maanden tot de goedkeuring van de regelgeving door de Raad, is duidelijk dat ze in de richting gaan van een algemene verlaging van de ondersteuningsprijzen en van een zekere loskoppeling van directe steun en productie. De voorstellen zouden ook leiden tot een wijziging van de aard en de doelstelling van het GLB, van marktregulering naar inkomenssteun. Met de voorstellen wordt tevens beoogd de steun meer te koppelen aan het bereiken van milieudoelstellingen. De ontwikkeling van GGO's lijkt niet a priori in strijd met deze doelstellingen.

In dit stadium kan slechts de mogelijke relatie ter sprake komen tussen de ontwikkeling van GGO's en elk van de zes nieuwe doelstellingen die de Commissie voorstelt voor het gemeenschappelijk landbouwbeleid na het jaar 2000:

- Verbetering van de concurrentiepositie van Europese landbouwproducten: een toename van het gebruik van GGO's lijkt in de sector plantaardige producten in grote mate bij te dragen aan de verwezenlijking van deze doelstelling. Met de toepassing van GGO's kan door ongedierte en ziekten veroorzaakte schade beperkt blijven (wat leidt tot verhoging van de opbrengst in hoeveelheid) en kunnen de productiekosten worden verminderd (er zijn minder behandelingen nodig).

- Het gebruik van GGO's zal tevens bijdragen aan een kwalitateitsverbetering van de producten (groter gehalte aan nuttige bestanddelen, betere smaak, betere houdbaarheid...). Productkwaliteit is juist in het geval van Europese landbouw- en voedselproducten een doorslaggevende factor voor het concurrentievermogen. De concurrentiepositie wordt immers niet alleen bepaald door de prijs.

- Veiligheid en kwaliteit van agrarische voedingsmiddelen: als biotechnologieën op verstandige wijze worden toegepast, met volledige inachtneming van een aantal voorzorgsmaatregelen, zullen ze een positieve bijdrage leveren aan het bereiken van deze doelstelling. Op die manier wordt namelijk productie mogelijk van levensmiddelen met een betere kwaliteit. Er moet strikt de hand worden gehouden aan garanties met betrekking tot de veiligheid van GGO's en consumenteninformatie.

- Integratie van milieudoelstellingen in het GLB: voor de teelt van transgene planten zijn minder fytosanitaire behandelingen nodig. De interactie tussen landbouw en milieu wordt zo aanzienlijk verbeterd. Mogelijke risico's van eventuele verspreiding van door genetische manipulatie geïntroduceerde eigenschappen in het milieu moeten echter vóór het verlenen van toestemming voor het in de handel brengen van GGO's met de grootste zorg worden onderzocht, en na officiële goedkeuring nauwkeurig in het oog worden gehouden, door middel van toezicht op de biotechnologie (biocontrole).

- Stabilisering van de inkomens in de landbouw: naarmate - overeenkomstig het voorstel van de Commissie - het aandeel van het inkomen uit de verkoop van producten in het totale inkomen afneemt ten gunste van de directe inkomenssteun, wordt de invloed van een grotere regelmaat in de opbrengst kleiner. Tendentieel blijft het effect van de ontwikkeling van GGO's voor de stabilisering van het inkomen echter positief omdat de teeltrisico's afnemen.

- Extra werkgelegenheids- en inkomensbronnen in de landbouwsector: GGO's kunnen aan deze doelstelling bijdragen doordat zij leiden tot verbetering van het steeds ruimer wordende gamma toepassingen in dieetproducten en voor non-fooddoeleinden (op energie- of medisch gebied).

3.10. Sociale gevolgen van het gebruik van GGO's

3.10.1. Volgens een eerste raming en uitgaande van econometrische studies () blijkt dat de werkgelegenheid in de landbouw door toepassing van GGO's zal toenemen, het bebouwde landbouwareaal zal stijgen, en vooral dat het verkrijgen van een grote hoeveelheid producten met een toegevoegde waarde zoals geneesmiddelen, additieven, parfums, enz. evenals nieuwe brandstoffen of biologisch afbreekbare soorten plastic, een positief effect zal hebben.

3.10.2. Ondanks de zeer positieve houding van de Europese autoriteiten met betrekking tot de werkgelegenheidsgroei door de toepassing van GGO's, moeten er toch enkele kanttekeningen geplaatst worden. In de eerste plaats bestaan er verschillende standpunten in de lid-staten, zodat het gebruik van GGO's binnen de EU niet geheel uniform is. Ten tweede is er gebrek aan eigen onderzoek en verlopen de procedures voor officiële goedkeuring en het verlenen van octrooien traag. Deze factoren kunnen de teelt van GGO's in de weg staan, zodat de prijs van het zaaizaad een negatief effect kan hebben.

3.10.3. Het Comité moet bij de uitvoerige discussie die Agenda 2000 ten aanzien van het gemeenschappelijk landbouwbeleid teweegbrengt, de noodzaak voor ogen houden te onderzoeken of de teelt van GGO's een tegengewicht kan bieden aan de afname van de werkgelegenheid die de hervorming van een aantal gemeenschappelijke marktordeningen met zich mee zal brengen.

4. Conclusie: de communicatie moet beter en transparanter worden om de acceptatie van genetisch gemodificeerde organismen te bevorderen

4.1. Genetisch gemodificeerde organismen zijn noodzakelijk voor de ontwikkeling van de Europese landbouw.

4.1.1. Uit dit overzicht blijkt dat genetisch gemodificeerde organismen een volstrekt noodzakelijke factor van ontwikkeling zijn voor de Europese landbouw in de komende jaren. De verwachte voordelen, namelijk een gegarandeerde opbrengst, milieuvriendelijkheid, kostenverlaging, een hoge productkwaliteit, en diversifiëring door toepassing in de non-food-sector, vormen een schat aan mogelijkheden waarvan de Europese landbouw gebruik moet maken. Genetisch gemodificeerde organismen vormen één mogelijkheid en zijn geen wondermiddel, maar daarom niet minder noodzakelijk.

4.2. Tests voor officiële goedkeuring moeten streng zijn, maar mogen geen belemmering vormen.

4.2.1. Aangezien er nog niet genoeg gegevens bekend zijn over de mogelijke negatieve gevolgen van de toepassing van GGO's voor het milieu en de volksgezondheid, en voorzichtigheid dus absoluut geboden is, moeten aan officiële goedkeuring voorafgaande tests verder met de grootste nauwkeurigheid en zorgvuldigheid uitgevoerd worden. De internationale regels moeten echter beter op elkaar afgestemd worden om eventuele concurrentievervalsing te voorkomen, die zich kan voordoen als in sommige landen strengere en dwingendere regels gelden dan in andere. Harmonisatie moet "naar boven" plaatsvinden, omdat het hier gaat om de volksgezondheid.

4.3. Follow-upstudies naar het verdere gedrag van de producten moeten worden uitgevoerd door instanties die toezicht houden op de biotechnologie ("biocontrole").

4.3.1. Aangezien de langetermijneffecten van de verspreiding van GGO's op dit moment uiteraard niet bekend zijn, moeten officieel goedgekeurde producten op gezette tijden aan controles onderworpen worden. Met deze controles wordt niet beoogd grote gebreken van producten op te sporen. Die behoren immers reeds vóór het in de handel brengen te worden vastgesteld zodat het product niet officieel wordt goedgekeurd. Veeleer moet worden nagegaan of deze producten geen kleine, maar ongewenste neveneffecten opleveren die op termijn naar voren komen. Deze vorm van toezicht is in handen van nationale ethische comités, aangeduid met de term "biocontrole".

4.4. Het vertrouwen van de Europese consument kan alleen hersteld worden door transparante en volledige informatie.

4.4.1. Sinds enkele jaren worden genetisch gemodificeerde organismen in de handel gebracht. Duidelijk is echter dat landbouwers en Europese consumenten terughoudend zijn en zich ongerust tonen over GGO's, omdat de communicatie over de voordelen en mogelijke risico's niet met de nodige ernst en transparantie heeft plaatsgevonden. Een volledige, duidelijke en transparante informatievoorziening, ook over mogelijke nadelen, zou zeer zeker leiden tot een betere acceptatie van GGO's door de consumenten. Zij hebben op dit moment het gevoel dat ze niet adequaat worden geïnformeerd, waardoor ze terecht vrezen misleid te worden.

4.5. De discussie draait om etikettering en scheiding van productieprocessen.

4.5.1. Op Europees en nationaal niveau wordt door de verschillende maatschappelijke actoren (administraties, politici, landbouwers, consumenten en GGO-producenten) gesproken over de wijze van etikettering van producten. Het voorstel van de Commissie om producten als volgt te etiketteren: "bevat GGO's" of "kan GGO's bevatten", is onaanvaardbaar en niet goedgekeurd door de Raad. Met betrekking tot getransformeerde producten heeft de Raad overigens op 26 mei 1998 gestemd over een verordening waarbij de optie "kan GGO's bevatten" is geschrapt. De discussie spitst zich evenzeer toe op de noodzakelijke scheiding van productieprocessen waarbij wel en niet gebruik wordt gemaakt van GGO's. Alleen op die manier kan een bevredigende etiketteringsprocedure tot stand komen.

Brussel, 1 juli 1998.

De voorzitter van het Economisch en Sociaal Comité

T. JENKINS

() Studies van de Science Policy Research Unit van de universiteit van Sussex (VK), 1997, gepresenteerd tijdens EuropaBio 97 in Amsterdam.

BIJLAGE bij het advies van het Economisch en Sociaal Comité

GGO's - Stand van de communautaire wetgeving

- De Commissie heeft op 23 juli 1997 algemene richtsnoeren gepresenteerd voor de etikettering van met genetisch gemodificeerde organismen gefabriceerde producten. Met deze richtsnoeren wordt beoogd op coherente wijze informatie voor de consument te waarborgen, door het creëren van een kader voor de op stapel staande wetgeving op dit gebied.

- De communautaire wetgeving inzake genetisch gemodificeerde organismen bestaat overigens uit vier onderdelen, waarvan enkele reeds gewijzigd zijn of nog gewijzigd worden. Zij hebben betrekking op de volgende gebieden:

ingeperkt gebruik van genetisch gemodificeerde micro-organismen;

horizontale wetgeving, doelbewuste introductie van genetisch gemodificeerde organismen in het milieu: "levende" GGO's;

sectorale wetgeving: nieuwe voedingsmiddelen ("Novel Food"-verordening van 15 mei 1997), diervoeding (in voorbereiding), zaden (in voorbereiding), bestrijdingsmiddelen (in onderzoek);

specifieke regelgeving inzake genetisch gemodificeerde sojabonen en maïs.

- Het verdient vermelding dat de veiligheid en de etikettering van producten twee verschillende aspecten van de regelgeving zijn. Etikettering is géén vervanging van een adequate veiligheidsbeoordeling (risicoanalyse), die voorafgaat aan iedere toestemming tot het in de handel brengen van een product.

Richtsnoeren voor een communautair etiketteringssysteem

De Commissie heeft op 23 juli 1997 algemene richtsnoeren voorgesteld voor de etikettering van GGO's: het gaat om "levende" GGO's, getransformeerde GGO's of ervan afgeleide producten, afkomstig uit de Gemeenschap dan wel geïmporteerd. Deze richtlijnen zullen een kader vormen voor nieuwe wetsvoorstellen of voorstellen tot wijziging van de bestaande wetgeving.

- De richtlijnen stoelen op de volgende beginselen:

etikettering op wetenschappelijke basis, in elk onderdeel van de voedselketen;

etikettering teneinde de consument duidelijke, eerlijke en neutrale informatie te verstrekken over producten die met genetische-modificatietechnieken zijn verkregen;

etikettering in overeenstemming met de internationale voorschriften van de Europese Unie.

- In de richtsnoeren worden drie categorieën etikettering onderscheiden:

"bevat ingrediënten op basis van GGO's": verplichte etikettering voor producten waarvan wetenschappelijk kan worden bewezen dat het GGO's zijn, dat ze GGO's bevatten of van dergelijke organismen zijn afgeleid;

"bevat geen ingrediënten op basis van GGO's": vrijwillige etikettering voor producten die geen GGO's of afgeleiden daarvan bevatten;

"kan ingrediënten bevatten op basis van GGO's": verplichte etikettering voor producten waarvan afwezigheid van GGO's niet kan worden gegarandeerd (zoals het geval is bij mengsels bijvoorbeeld).

Met betrekking tot het principe van vrijwillige etikettering voor producten die geen GGO's bevatten (de formule "bevat geen ingrediënten op basis van GGO's") bestudeert de Commissie op dit moment een kader voor EU-certificering en -etikettering.

Ingeperkt gebruik van genetisch gemodificeerde micro-organismen

Richtlijn 90/219/EEG van de Raad van 23 april 1990 vormt de basistekst inzake het ingeperkte gebruik van genetisch gemodificeerde micro-organismen.

De in deze richtlijn vastgestelde regels zijn zeer technisch en hebben slechts betrekking op het gebruik of de manipulatie van genetisch gemodificeerde micro-organismen binnen onderzoekscentra of laboratoria. De inhoud ervan komt daarom hier niet aan de orde.

De Commissie heeft echter op 6 december 1995 een voorstel gedaan tot wijziging van deze richtlijn om deze aan te passen aan de technische vooruitgang en aan de nieuwe kennis op het gebied van risico's.

Horizontale wetgeving: doelbewuste introductie van genetisch gemodificeerde organismen in het milieu ("levende" GGO's)

- Toepassingsgebied

Richtlijn 90/220/EEG van de Raad van 23 april 1990 vormt een kader voor horizontale communautaire wetgeving, die erop gericht is om met betrekking tot "levende" GGO's (bijvoorbeeld graangewassen) handelsvoorwaarden vast te stellen en de volksgezondheid en het milieu te beschermen. Zij is niet van toepassing op getransformeerde of afgeleide producten, maar in de richtlijn wordt in de ontwikkeling van sectorale wetgeving (cf. "Novel Food") voorzien, die gelijke tred moet houden met de technologische evolutie. Voor de producten die niet vallen onder sectorale wetgeving, geldt echter Richtlijn 90/220/EEG.

- Etikettering

Aanvankelijk kwam etikettering vrijwel niet aan de orde in Richtlijn 90/220/EEG. De Commissie heeft deze lacune in twee fasen aangevuld:

Om in de dringendste behoeften te voorzien: De Commissie heeft op 18 juni 1997 een richtlijn (97/35/EG) houdende aanpassing van een bijlage van Richtlijn 90/220/EEG van de Raad vastgesteld. Hierin wordt bepaald dat etikettering verplicht is als een product GGO's bevat of uit dergelijke organismen bestaat. In het geval van producten die in de handel worden gebracht als component van mengsels met niet genetisch gemodificeerde organismen, volstaat echter de vermelding "mogelijke aanwezigheid van GGO's". Deze wijziging van Richtlijn 90/220/EEG heeft geen terugwerkende kracht en is daarom niet van toepassing op de twee producten (maïs en sojabonen) die vóór 18 juni 1997 reeds zijn aangemeld.

Met het oog op een vollediger kader: De Commissie heeft op 26 november 1997 een voorstel tot wijziging van Richtlijn 90/220/EEG gepresenteerd. Met dit voorstel wordt beoogd de huidige richtlijn aan te passen aan de vooruitgang van de techniek, het toepassingsgebied duidelijker te omlijnen en lacunes in de uitvoering aan te vullen, zowel inzake de procedures voor toestemming tot het in de handel brengen van GGO's als de regels voor etikettering. In het voorstel zijn precieze maatregelen voor etikettering opgenomen, waarin de door de Commissie in juli 1997 goedgekeurde richtsnoeren zijn verwerkt. De tekst is echter nog niet beschikbaar en daarom zijn de details van de etiketteringsvoorschriften en bepaalde aspecten van de regelgeving nog niet bekend. De Commissie zou haar voorstel formeel op 23 februari moeten presenteren. Dit voorstel wordt vervolgens behandeld door het Europees Parlement en de Raad van Ministers (zitting van de Milieuraad van 23 maart 1998).

Sectorale wetgeving: nieuwe voedingsmiddelen ("Novel Food"), diervoeding (in voorbereiding), zaden (in voorbereiding), bestrijdingsmiddelen (in onderzoek)

- Toepassingsgebied (nieuwe voedingsmiddelen)

Verordening (EG) nr. 258/97 van het Europees Parlement en de Raad betreffende nieuwe voedingsmiddelen, die op 15 mei 1997 van kracht is geworden, heeft betrekking op eindproducten. Zij is van toepassing op nieuwe voedingsmiddelen en nieuwe voedselingrediënten, waaronder met behulp van genetische modificatie gefabriceerde producten.

- Etikettering (nieuwe voedingsmiddelen)

De verordening betreffende nieuwe voedingsmiddelen is de eerste Europese rechtsakte waarin een specifiek kader is opgenomen voor etikettering van biotechnologieproducten. In de Verordening is een verplichting tot etikettering opgenomen en wordt geëist dat de consument wordt geïnformeerd over de verschillen tussen een nieuw product en gelijkwaardige bestaande producten. Deze verordening is in werking getreden voordat de Commissie in juli 1997 haar richtsnoeren had goedgekeurd en is niet gebaseerd op de drie etiketteringscategorieën zoals voorgesteld in deze richtsnoeren.

- Diervoeding, zaden en bestrijdingsmiddelen

De Commissie presenteert waarschijnlijk in de loop van 1998 voorstellen waarin regels voor etikettering zijn opgenomen die overeenstemmen met de in juli 1997 goedgekeurde richtsnoeren.

Etikettering: het specifieke geval van sojabonen en maïs

Eén variëteit van genetisch gemodificeerde sojabonen en maïs is toegelaten krachtens Richtlijn 90/220/EEG vóór de wijziging ervan van 18 juni 1997 en vóór het van kracht worden van de verordening "nieuwe voedingsmiddelen". Er moesten dus specifieke etiketteringseisen gesteld worden voor deze twee producten en daarvan afgeleide voedingsmiddelen, waarvoor aanvankelijk geen verplichting tot etikettering gold. Voor de twee variëteiten heeft de Commissie met de betrokken producenten onderhandeld over de mogelijkheid tot vrijwillige etikettering. De Commissie heeft echter de volgende initiatieven genomen voor de specifieke situatie van producten die van deze twee variëteiten zijn afgeleid, en om tegenstellingen te voorkomen tussen deze producten en in de toekomst toegelaten producten in het kader van een gewijzigde Richtlijn 90/220/EEG en/of van de Verordening "nieuwe voedingsmiddelen":

Om aan de dringendste behoeften te voldoen: De Commissie heeft op 19 september 1997 een Verordening (EG) nr. 1813/97 aangenomen waarin etikettering van producten die genetisch gemodificeerde sojabonen of maïs bevatten of daarvan zijn afgeleid, vanaf 1 november 1997 verplicht wordt gesteld, overeenkomstig de in de Verordening "nieuwe voedingsmiddelen" vastgestelde regels. In deze ad hoc-maatregel wordt bepaald dat nadere regels voor de etikettering later zullen worden vastgesteld.

Met het oog op een vollediger kader: De Commissie heeft op 3 december 1997 een ontwerpverordening gepresenteerd waarin, op basis van zowel de verordening "nieuwe voedingsmiddelen" als de richtlijnen van juli 1997, nadere regels voor etikettering worden vastgesteld voor voedingsmiddelen op basis van genetisch gemodificeerde sojabonen of maïs (d.w.z. getransformeerde producten). Hierin stelt de Commissie met betrekking tot de etikettering wetenschappelijke criteria voor. Zij heeft gekozen voor het criterium "aanwezigheid van gemodificeerd DNA" omdat zij van mening is dat op basis hiervan meer voedingsmiddelen geëtiketteerd kunnen worden dan met het criterium "gemodificeerd eiwit". Wanneer het DNA-criterium echter niet afdoende is, zal er een vergelijking worden uitgevoerd tussen de eiwitten van de gemodificeerde producten en die van de traditionele producten.

Dit ontwerp moet binnen het Permanent Comité voor levensmiddelen een gekwalificeerde meerderheid van stemmen behalen om een definitieve verordening te worden, die die van 19 september dan vervangt.

Binnen dit comité zijn onmiddellijk meningsverschillen tussen de lid-staten naar voren gekomen: alleen Oostenrijk, Duitsland, Denemarken en Zweden hebben zich uitgesproken vóór de tekst van de Commissie. Het meest controversiële punt van het voorstel is het door de Commissie gekozen criterium voor de detectie van GGO's, namelijk de aanwezigheid van gemodificeerd DNA. De meeste andere lid-staten vinden dat alleen detectie van gemodificeerde eiwitten een criterium voor etikettering moet vormen.

Aangezien dit comité niet met een gekwalificeerde meerderheid van stemmen advies heeft kunnen uitbrengen, moest tijdens de landbouwraad van 15 januari 1998 een definitief besluit worden genomen over deze kwestie.

Na zorgvuldig onderzoek en herhaaldelijk overleg met de Commissie heeft deze zich uiteindelijk aangesloten bij het tegenvoorstel van het Britse voorzitterschap, waardoor de Raad op 26 mei 1998 een besluit kon nemen [Verordening (EG) nr. 1139/98 ()]. In de verordening staat dat gemodificeerd DNA of gemodificeerde proteïnen opgespoord en op het etiket vermeld zullen worden.

In tegenstelling tot het aanvankelijke voorstel van de Commissie, opgesteld op basis van haar rapport van 23 juli 1997, is in de op 26 mei 1998 goedgekeurde verordening de etikettering "kan GGO's bevatten" niet opgenomen.

Voorts omvat de verordening een lijst met levensmiddelen waarvoor etikettering niet verplicht is (deze lijst is aanvankelijk leeg, maar wordt opgesteld op basis van adviezen van wetenschappelijke comités). In de overwegingen is het begrip "drempel" opgenomen voor de aanwezigheid van DNA of proteïne waaronder etikettering niet noodzakelijk is. Er is geen exacte drempelwaarde vastgesteld.

() PB L 159 van 3.6.1998.