SPECIAAL VERSLAG Nr. 1/2005

over het beheer van het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) vergezeld van de antwoorden van de Commissie

(uitgebracht krachtens artikel 248, lid 4, tweede alinea, van het EG-Verdrag),

(2005/C 202/01)

INHOUD

AFKORTINGEN

BIJLAGE I: Organisatieschema van het OLAF

BIJLAGE II: Voornaamste gebreken, ontdekt tijdens de controle van een steekproef van onderzoeken

Antwoorden van de Commissie

AFKORTINGEN

(Investigation and Discipline Office of the Commission) Bureau voor onderzoek en disciplinaire maatregelen van de Commissie

SAMENVATTING

In april 1999 werd de Eenheid voor coördinatie van de fraudebestrijding (UCLAF) opgevolgd door het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF), met een versterkte status en een mandaat dat was uitgebreid tot alle instellingen en organen van de Europese Unie. Het opzetten ervan werd met name bemoeilijkt door wanorde in de overgeërfde dossiers. Pas eind 2003 werd het effect van de herstructurering merkbaar. Medio 2004 was het beheer van de onderzoeken echter nog in vele opzichten voor verbetering vatbaar.

De tweeslachtige status van het OLAF, dat zelfstandig onderzoek verricht maar voor zijn andere taken onder de Commissie ressorteert, heeft geen afbreuk gedaan aan de onafhankelijkheid van de onderzoeksfunctie. Door zijn banden met de Commissie kon het OLAF niet alleen steunen op ruime administratieve en logistieke steun, maar ook zijn voordeel doen met de regelgeving inzake fraudebestrijding ten behoeve van de diensten van de Commissie. Het lijkt dan ook niet wenselijk, voor het OLAF een andere status in overweging te nemen (1) .

Het OLAF maakt onvoldoende onderscheid tussen (interne of externe) onderzoeken enerzijds en acties op het gebied van bijstand en coördinatie anderzijds. Daar de werkzaamheden op de twee gebieden sterk verschillen, is de bundeling ervan hinderlijk voor het beheer van de middelen.

De procedures voor het afleggen van rekening en verantwoording zijn er de laatste tijd op vooruitgegaan, maar de informatie betreft veeleer de omvang van de verrichte werkzaamheden dan de daadwerkelijk geboekte resultaten, hetzij in termen van geslaagde terugvorderingen van verduisterde bedragen, hetzij in termen van tucht- of strafrechtelijke sancties voor fraudeurs. Het systeem voor het meten van resultaten op basis van relevante indicatoren moet nog worden versterkt.

De mogelijkheden van de regeling waarbij het OLAF in 2001 van personeel werd voorzien dat geschikt was om onderzoekstaken te verrichten raken uitgeput. De bestendiging van de know-how komt thans in het gedrang doordat de contracten van een groot gedeelte van het personeel na het verstrijken van een bepaalde termijn (naar gelang van het geval zes tot acht jaar) niet kunnen worden vernieuwd. Op dit punt doet het OLAF nog steeds niet genoeg aan opleiding.

De controle op de wettigheid van de handelingen voor lopende onderzoeken en op de eerbiediging van de grondrechten van degenen die aan een onderzoek worden onderworpen, is niet op onafhankelijke wijze gewaarborgd. Het ontbreken van een duidelijke codificatie van de onderzoekshandelingen blijkt aanleiding te geven tot rechtsgedingen. De regelgeving terzake is ontoereikend gebleken.

Om te voorkomen dat het werk van het OLAF versnipperd raakt over activiteiten die weliswaar verband houden met fraudebestrijding maar niet rechtstreeks de onderzoeken betreffen, en om te waarborgen dat alle middelen worden ingezet voor een doeltreffende bestrijding van fraude die de financiële belangen van de Europese Unie schaadt, moeten de taken van het OLAF grondig worden herbestudeerd. Door de activiteiten van het OLAF weer meer op onderzoek te richten zouden de middelen beter kunnen worden ingezet, met name met het oog op het instellen van onderzoeken die zijn toegespitst op de terreinen die als het meest fraudegevoelig worden beschouwd.

INLEIDING

Het mandaat van het Bureau voor fraudebestrijding (OLAF)

Met de oprichting van het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) (2) wilden de Europese instellingen zorgen voor een doeltreffendere bestrijding van de onwettige activiteiten die de financiële belangen van de Unie schaden. Het OLAF kreeg in vergelijking met zijn voorgangers (3) dan ook nieuwe bevoegdheden toegewezen. Het kreeg met name tot taak, binnen alle instellingen en organen van de Europese Unie administratieve onderzoeken te verrichten. De onderzoeksfunctie werd versterkt door een garantie van onafhankelijkheid bij het verrichten van onderzoeken. Deze onafhankelijkheid moest op haar beurt worden geschraagd door de oprichting van een comité van toezicht, samengesteld uit persoonlijkheden van buiten de communautaire instellingen. De directeur van het OLAF, die in maart 2000 in dienst trad, kreeg de bevoegdheid personeelsleden voor zijn diensten aan te stellen, zodat hij beter zou kunnen inspelen op de specifieke behoeften van het OLAF inzake onderzoeken.

technische ondersteuning, met name op het gebied van opleiding, van andere communautaire diensten of instellingen en van nationale autoriteiten die betrokken zijn bij de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen.

De Commissie benadrukt weliswaar het belang van de onderzoeksfunctie (zie paragraaf 12), maar heeft het OLAF ook een groot aantal activiteiten toevertrouwd in verband met de bescherming van de financiële belangen van de Europese Unie (4) . Deze activiteiten, die gedeeltelijk zijn gebundeld in wat bij het OLAF een „dienstenplatform” heet, bestaan uit:

instanties in lidstaten of derde landen, zoals politiediensten, gerechtelijke instanties of bestuursinstanties die fraude bestrijden;

Het OLAF treedt op in een complex institutioneel kader en bekleedt een centrale plaats in een geheel van actoren die direct of indirect betrokken zijn bij de fraudebestrijding. De bevoegdheden zijn niet altijd nauwkeurig tussen deze actoren verdeeld, hetgeen risico's van zowel overlapping als lacunes veroorzaakt. Deze actoren kunnen worden ingedeeld in drie subgroepen:

Daar ongeveer 80 % van de uitgaven van de Europese Unie door de lidstaten wordt beheerd, moet het OLAF, om voor de hand liggende redenen van effectiviteit, nauw samenwerken met de autoriteiten van deze lidstaten (politie, douane, gerechtelijke instanties enz.). Dit bemoeilijkt de taak van het OLAF. Bovendien is het aan de lidstaten, telkens als de noodzaak zich voordoet, strafrechtelijke procedures in te leiden. De diversiteit van de gerechtelijke systemen van de lidstaten maakt de taak van het OLAF nog ingewikkelder.

Het OLAF is wel een nieuw orgaan, maar moet de acties die zijn voorganger, UCLAF, heeft ingeleid, voortzetten. Zo heeft het ongeveer 1 400 reeds lopende zaken overgenomen (6) , hetgeen wegens het wanordelijke beheer van een groot aantal van deze onderzoeken een zeer belastende erfenis vormt (7) . Tegelijkertijd is het personeel van UCLAF in zijn geheel bij het OLAF aangesteld, hetgeen de speelruimte van de nieuwe directeur beperkte totdat de personeelsformatie in 2001 werd herzien (8) .

Organisatie van OLAF

Het OLAF heeft een ambivalente status: bij zijn onderzoeken is het onafhankelijk, maar voor zijn andere functies staat het onder het gezag van de Commissie. Deze tweeslachtige status, die geen afbreuk heeft gedaan aan de onafhankelijkheid van de onderzoeksfunctie, heeft een aantal voordelen. Zo maakt het OLAF juridisch beschouwd deel uit van de Commissie en heeft het dus gebruik kunnen maken van de bevoegdheden van de Commissie, met name om in de lidstaten controles ter plaatse te verrichten ingevolge diverse algemene en sectorale verordeningen (9) . Dat het OLAF onder de Commissie ressorteert, maakte ook het dagelijks functioneren gemakkelijker, omdat daarbij een beroep kon worden gedaan op de administratieve steun van de algemene diensten van de Commissie.

Het organisatieschema van het OLAF van mei 2004 is opgenomen in bijlage I. Sinds 2001 omvat de personeelsformatie van het OLAF ongeveer 300 posten, ofwel tweemaal zoveel als UCLAF (10) . In 2004 bestond de directie onderzoeken (directie B) uit 126 onderzoekers (11) en 13 met administratie belaste personeelsleden. De 193 overige posten waren verdeeld over de andere diensten van het OLAF, namelijk de directie beleid, wetgeving en juridische zaken (directie A) en de directie inlichtingen, operationele strategie en informatiediensten (directie C).

De controle van de Rekenkamer

Het verslag van de Rekenkamer vormt een aanvulling op de evaluatie die de Commissie in april 2003 heeft uitgebracht en waarvan de analyse in hoofdzaak betrekking had op het juridische kader van de activiteiten van het OLAF (12) . Het ligt tevens in het verlengde van een tweede, meer kwantitatieve evaluatie die de Commissie in oktober 2004 heeft uitgebracht (13) .

Wat betreft de onderzoeken werd bij de van april tot oktober 2004 verrichte controle uitgegaan van de eerdere opmerkingen van de Rekenkamer (14) . Zij was gericht op de systemen, de structuren en de bepalingen in verband met het personeel. Ook de activiteiten van de diensten van het OLAF die niet rechtstreeks met onderzoeken zijn belast, zijn onder de loep genomen. Hoewel bij deze controle de recente organisatie van het OLAF en een steekproef van 117 eind 2003 gevoerde of afgesloten acties werden onderzocht, bleek dat het OLAF in die periode nog vele door zijn voorganger begonnen acties aan het afwikkelen was en dat de in de periode 2002-2003 genomen reorganisatiemaatregelen nog maar net effect begonnen te sorteren. De gedurende de controle geconstateerde tekortkomingen worden in bijlage II gepresenteerd.

DE ONDERZOEKEN VAN HET OLAF

De procedures voor de onderzoeken

In Verordening (EG) nr. 1073/1999 wordt, afgezien van coördinatie-acties, onderscheid gemaakt tussen externe onderzoeken (artikel 3) en interne onderzoeken (artikel 4). Het OLAF zelf deelt de gevallen in vijf categorieën in:

De gevallen die in het stadium van actief onderzoek verkeren (475 per 30 september 2004) bestaan uit eigenlijke onderzoeken (252) en coördinatie- en bijstandsacties (223). Coördinatie-acties komen bijzonder vaak voor op het gebied van de ontvangsten en van de uitgaven in gedeeld beheer. Zo waren slechts vier van de tijdens de controle bestudeerde 23 gevallen in de sectoren douane en handel door het OLAF verrichte onderzoeken.

Deze bundeling van de onderzoeken met de coördinatie- en bijstandsacties binnen dezelfde eenheden van de directie onderzoek is hinderlijk voor het beheer van de middelen. Het OLAF speelt op elk van beide gebieden immers een volkomen andere rol. Bij onderzoeken moet elke fase van de procedure zodanig worden gedocumenteerd, gemotiveerd en geregistreerd dat het dossier als bewijs voor de gerechtelijke instanties kan dienen. Bij coördinatie- en bijstandsacties moet het OLAF snel en doeltreffend steun verlenen aan de nationale autoriteiten zonder te zijn gebonden aan strikte procedurele beperkingen. In die gevallen lijkt het hanteren van onderzoeksprocedures niet altijd geschikt. Daardoor worden de middelen aangesproken die zouden kunnen worden besteed aan onderzoeken, en ontstaat het risico van overlapping met bepaalde verantwoordelijkheden van de follow-upeenheden.

Het OLAF kan slechts administratieve onderzoeken instellen. Het kan dus niet alle handelingen verrichten waarvoor politiële bevoegdheden vereist zijn. Het kan bijvoorbeeld wel documenten kopiëren in de gebouwen van ondernemingen, maar geen huiszoeking verrichten bij de eigenaars of personeelsleden, ook al kunnen die belangrijke bewijsstukken in huis hebben. Het heeft ook geen toegang tot bankrekeningen van een ondernemer of particulier, zelfs niet indien deze bij een communautaire instelling werkt. De onderzoekshandelingen die het OLAF kan verrichten zijn dus aan duidelijke beperkingen gebonden, die de reikwijdte van zijn bevindingen beïnvloeden. Verder kan de onderzoeksfase aan praktisch nut inboeten wanneer de lidstaten het OLAF niet de verlangde steun verlenen.

een eventuele derde fase, buiten de directie onderzoeken om, dient voor de follow-up van de zaken die naar de gerechtelijke instanties zijn doorverwezen en zaken waarin middelen moeten worden teruggevorderd. Vele zaken worden zonder follow-up afgesloten. Per 30 september 2004 verkeerden 649 gevallen in de follow-upfase.

een onderzoeksfase, waarin de instructie plaatsvindt, in beginsel à charge en à decharge, volgens de procedures uit de handleiding van het OLAF. Aan het eind van hun werkzaamheden dienen de onderzoekers een ontwerp-verslag in bij de uitvoerende raad, die beoordeelt of het dossier moet worden doorgezonden naar de gerechtelijke of tuchtrechtelijke instanties, of er follow-up met het oog op terugvordering moet plaatsvinden, of dat de zaak wordt geseponeerd. De directeur neemt een besluit na inzage van het advies van de uitvoerende raad. Per 30 september 2004 verkeerden 475 zaken in de fase van actief onderzoek;

een evaluatiefase, aan het eind waarvan de directie onderzoeken een beknopt verslag indient (17) waarin wordt voorgesteld een onderzoek in te leiden indien de ontvangen beweringen voldoende gegrond lijken (18) . Het evaluatieverslag wordt voor advies voorgelegd aan een uitvoerende raad die is samengesteld uit vertegenwoordigers van de eenheden die meewerken aan de onderzoeken van het OLAF. Vervolgens beslist de directeur van het OLAF of een onderzoek moet worden ingesteld. Per 30 september 2004 verkeerden 194 zaken in de evaluatiefase (zie tabel 1);

Door de invoering van een case management system (CMS) door het OLAF in 2002 konden de onderzoeken beter worden geregistreerd (19) . Hoewel er in 2003 verbeteringen zijn ingevoerd, is bij gegevens uit dit systeem grote behoedzaamheid geboden: blijkens de controle worden vele dossiers met vertraging behandeld of bijgehouden en de financiële gegevens in het systeem zijn niet coherent, en ook niet altijd aantoonbaar juist. Soms worden zaken immers onder de nog lopende onderzoeken geklasseerd, hoewel geen enkele onderzoekshandeling meer wordt ondernomen en het dossier had moeten worden afgesloten, met of zonder follow-up. Het komt ook voor dat onderzoeken worden afgesloten zonder dat de betrokken bedragen zijn vastgesteld. Soms bleken de onderzoekers het afsluiten van onderzoeken te hebben uitgesteld om zich zelf aan de follow-up te kunnen wijden, al is dit in beginsel niet hun taak.

Het stellen van prioriteiten voor de onderzoeksfunctie

De directie van het OLAF staat een beleid voor, waarin prioriteit wordt verleend aan interne onderzoeken en aan onderzoeken op het gebied van rechtstreekse uitgaven, met name in het kader van de uitbreiding.

In werkelijkheid kan het OLAF met de middelen waarover het beschikt alle serieuze inkomende aangiften in behandeling nemen en behoeft niet te worden uitgemaakt welke onderzoeken kunnen worden verricht. De frequentie van de aangiften per sector is weergegeven in tabel 2.

De evaluatiefase

In het algemeen heeft het OLAF de aan evaluaties bestede tijd sterk bekort door een standaardtermijn van 15 dagen vanaf de aanwijzing van de evaluator te hanteren. Tussen oktober 2002 en september 2004 is het aandeel van de sinds meer dan vier maanden lopende evaluaties sterk gedaald, van 62 % tot 35 %, maar er waren er toch nog 68 over. Op gebieden waar de voor het evaluatieverslag benodigde documentatie buiten de communautaire instellingen moet worden verkregen, is de standaardtermijn van 15 dagen kennelijk te kort (20) . In de meeste onderzochte evaluaties bleken de besluiten tot inleiding van een onderzoek gegrond in het licht van de criteria die het OLAF hanteert. De controle heeft echter uitgewezen dat sommige praktijken (zie bijlage II) voor verbetering vatbaar waren, want:

Hoewel de aandacht van het OLAF in eerste instantie naar financiële fraude moet uitgaan, is in de praktijk vaak de strafrechtelijke dimensie op de voorgrond gesteld. Het potentiële financiële effect, dat een leidraad voor de onderzoekswerkzaamheden had kunnen zijn, zoals de vaststelling van de verduisterde bedragen, werd als bijzaak beschouwd.

Hoewel de onderzoeken van het OLAF van dien aard zijn dat niet alle aspecten van elke fase kunnen worden voorzien, heeft het toch zin, ernaar te streven de organisatie en planning van deze onderzoeken in grote lijnen aan te geven om het risico te vermijden dat middelen worden verspild. Maar de evaluatieverslagen bevatten vaak slechts rudimentaire gegevens over de planning, zonder dat dit wordt gecompenseerd door de opstelling van meer gedetailleerde werkprogramma's in een later stadium van het onderzoek. Ook is gebleken dat sommige evaluaties beter zouden zijn geweest indien de follow-updiensten en de eenheid van magistraten van meet af aan waren geraadpleegd met betrekking tot de doelstellingen, de juiste opties en de voor het onderzoek uit te trekken middelen. Soms hadden de evaluatoren door raadpleging van directie C (analyses en inlichtingen) ook meer profijt kunnen trekken van de beschikbare technische middelen voor het inwinnen van informatie (zie bijlage II).

De onderzoeksfase

In oktober 2002 was 51 % van de onderzoeken al meer dan twaalf maanden aan de gang; in september 2004 was dat 62 %, ook al is de gemiddelde duur van de onderzoeken verminderd ten gevolge van de afwikkeling van oude UCLAF-gevallen. Evenals bij de evaluaties leidde de tijd die de lidstaten nodig hadden om het OLAF de gevraagde documentatie toe te zenden vaak tot vertragingen (21) (zie bijlage II). Een andere oorzaak van vertragingen was dat het OLAF, evenals andere diensten van de Commissie, zijn communicatie vaak bureaucratisch aanpakte, zodat het werk lange tijd stil lag, hetgeen had kunnen worden voorkomen door bezoeken aan de betrokken diensten. De controle heeft uitgewezen dat sommige vertragingen voortkwamen uit matige ijver bij de onderzoekers, ook al schrijft artikel 6, lid 5, van Verordening (EG) nr. 1073/1999 voor dat de onderzoeken van het OLAF „zonder onderbreking” moeten worden verricht.

De leiding van het OLAF heeft weinig controle op de duur van de onderzoeken uitgeoefend. Men had mogen verwachten dat de vertragingen in de diverse onderzoeksdossiers worden verklaard en gemotiveerd, maar dit was niet het geval. De rapporten die het OLAF na negen maanden onderzoek aan het comité van toezicht moet voorleggen bevatten een aantal aanwijzingen, maar na deze termijn bestaat er geen enkele verplichting meer om de verstreken tijd, hoe lang ook, te verklaren, en ook niet om regelmatig verslag uit te brengen bij de uitvoerende raad. In veel gevallen zijn de vertragingen onverklaarbaar.

In de evaluatieverslagen worden de onderzoeken in beginsel naar gelang van de urgentie gerangschikt. Het effect van deze rangschikking op de volgorde van de werkzaamheden is niet duidelijk. Er bestaat immers geen enkele norm voor de toewijzing van middelen aan een onderzoek of voor de termijnen waarbinnen werkzaamheden van een bepaald urgentieniveau hun beslag zouden moeten krijgen.

De onderzoeken van het OLAF leden onder het ontbreken van een codificatie van de onderzoekshandelingen, waaraan toch zowel bij de onderzoekers als bij de justitiabelen behoefte bestaat (23) , met name bij interne onderzoeken. Het ontbreken van een codificatie brengt een dubbel risico met zich: er kunnen gedurende het onderzoek procedurele conflicten met de gecontroleerden ontstaan en de rechtsvervolging die naar aanleiding van een onderzoek is ingesteld kan mislukken, doordat niet is voldaan aan de vormvereisten waarmee de toepassing van het beginsel van doorzichtigheid en het recht op tegenspraak worden gewaarborgd (24) .

Meer in het algemeen bleek uit de steekproef van gecontroleerde onderzoeken dat het eigenlijke onderzoekswerk van het OLAF — evenals bij de evaluaties — vaak vrij beperkt bleef. Het OLAF maakt slechts bij uitzondering gebruik van zijn bevoegdheden inzake onderzoek ter plaatse, verhoor van getuigen en ondervraging van verdachten. Van deze specifieke onderzoekshandelingen is het meest gebruik gemaakt in de sector douane. Het OLAF verzoekt daarentegen vrij vaak om informatie bij de onderzoeksdiensten van bepaalde lidstaten, met name Italië. Zo laat het OLAF zich ten aanzien van onderzoeken op het gebied van uitgaven in gedeeld beheer de noodzakelijk geachte documentatie toezenden, bestudeert en analyseert deze dan, waarbij het eventueel een bezoek ter plaatse aflegt (25) . Zelfs bij onderzoeken betreffende uitgaven in rechtstreeks beheer, waarvoor het OLAF de voornaamste onderzoeksinstantie is, beperkt het zich vaak tot een analyse van de documentatie die het van de beherende diensten van de Commissie heeft verkregen, waarbij het met name steunt op de rapporten die onafhankelijke auditors in het kader van financieringsovereenkomsten hebben opgesteld. In dergelijke gevallen ordent en becommentarieert het OLAF de stukken die naar de gerechtelijke instanties van de lidstaten worden gezonden, maar verstrekt het daarmee nog geen bewijzen ter aanvulling van wat de beherende diensten reeds bezaten. De ordening van het dossier werd meestal ondersteund door de eenheid van magistraten.

Het OLAF moet zijn afsluitende rapporten over de onderzoeken in het kader van gerechtelijke procedures kunnen uitbrengen, terwijl deze bij acties in gedeeld beheer aan de beherende instanties van de lidstaten (douanediensten, betaalorganen, enz.) worden toegezonden. Daartoe moeten de erin vervatte uiteenzettingen duidelijk en de conclusies relevant, nauwkeurig en evenwichtig zijn. In tal van onderzochte gevallen uit de steekproef bleek de kwaliteit van de eindverslagen te wensen over te laten. De meest voorkomende tekortkoming was dat het financiële effect van de fraude niet berekend was, ook al betrof het onderzoek meestal verduistering van gelden.

De follow-upfase

Het was moeilijk uit te maken hoeveel tijd daadwerkelijk aan follow-up wordt besteed. Uit de beschikbare aanwijzingen blijkt echter dat dit niet de voornaamste activiteit van de betrokken eenheden is. De meerwaarde die de follow-up van het OLAF opleverde bleek doorgaans gering, met name in gevallen van coördinatie of bijstand (zie bijlage II). In gevallen van financiële follow-up zou de rol van het OLAF beperkt moeten worden tot de vaststelling van de in te vorderen bedragen. Wanneer deze eenmaal vaststaan, is het aan de ordonnateurs van de operationele directoraten-generaal en aan de autoriteiten van de lidstaten, invorderingsopdrachten te geven en voor tijdige inning te zorgen. Het directoraat-generaal Begroting moet van zijn kant garanderen dat de invorderingsopdrachten worden geregistreerd zodra ze zijn gegeven, en erop toezien dat het tijdschema voor de inningen door de ordonnateurs in acht wordt genomen. Laten dezen dit na, dan kan het directoraat-generaal Begroting zich tot het IDOC wenden. De inzet van het OLAF na de vaststelling van de in te vorderen bedragen houdt dus in dat het werk van de ordonnateurs in ruime mate wordt overlapt.

De follow-up van het OLAF in het bijzondere geval van de procedure voor wederzijdse bijstand (27) in de sectoren douane en landbouw heeft niet stelselmatig plaatsgevonden. Het OLAF heeft geen norm vastgesteld voor een constant en consequent toezicht op de voortgang van de bij de lidstaten aangevraagde procedures voor wederzijdse bijstand, en de resultaten van de ondernomen acties zijn niet duidelijk vastgelegd.

De procedures voor kwaliteitscontrole

De handleiding van het OLAF

In de handleiding van het OLAF worden de werkzaamheden van elke dienst en de meeste geldende administratieve procedures beschreven. Slechts een klein gedeelte van de handleiding is gewijd aan onderzoeksactiviteiten, waarbij de bestaande praktijk wordt geschetst, met name onder verwijzing naar de fasen van het case management system (CMS). Onevenredig veel aandacht gaat uit naar louter juridische aspecten van de acties, ten nadele van praktische aspecten van de organisatie en het verrichten van onderzoeken of de rol die wordt verwacht van de verschillende betrokken partijen, met name de diensten van de lidstaten en vooral de leiding van het OLAF. Ook de rol van de uitvoerende raad, waarmee het beheer van de onderzoeken staat of valt, zou moeten worden verduidelijkt.

Toezicht op het beheer van de onderzoeken

Het OLAF heeft zijn organisatorische cultuur geërfd van UCLAF, waar de onderzoekers de meeste van hun nasporingen in afzondering, zonder echt toezicht verrichtten. Weliswaar is geheimhouding van onderzoekswerkzaamheden noodzakelijk om pressie te voorkomen die de onderzoeken zou schaden, maar het is niettemin van essentieel belang dat de leiding van een onderzoeksbureau een vorm van toezicht uitoefent om na te gaan of de onderzoeker niet van de doelstellingen afwijkt en de nodige zorg aan zijn werk besteedt. Dit was niet altijd het geval. Een dergelijk toezicht is bovendien onmisbaar als waarborg van een goede besteding van de middelen.

Hoewel het CMS en de instelling van een griffie de tot dusver ontbrekende orde hebben gebracht in de registratie, de fysieke lokalisatie en de structuur van de onderzoeksdossiers, moet dit systeem nog worden omgevormd tot een echt beheersinstrument waarmee de leden van de directie onderzoeken beter op de hoogte zijn van de stand van de acties waarmee ze zijn belast, de te ondernemen acties kunnen voorbereiden en zich kunnen vergewissen van de tijdige uitvoering ervan. In dit verband zou de praktijk van de maandelijkse voortgangsoverzichten, die bij wijze van experiment is ingevoerd in sommige eenheden van de directie onderzoeken om niet alleen de werklast van de onderzoekers, maar ook het werkelijke financiële effect van de afgesloten onderzoeken bij te houden, tot alle eenheden van deze directie moeten worden uitgebreid.

Op de onderzoeksresultaten is nog moeilijk vat te krijgen. Dat tot follow-up wordt overgegaan betekent nog niet dat deze tot een tastbaar resultaat zal leiden (28) (invordering of strafsanctie dan wel tuchtrechtelijke sanctie). Met andere woorden, het begin van de follow-up vormt geen relevante resultaatsindicator. De overdracht van dossiers aan gerechtelijke instanties is al evenmin significant. Het door het OLAF bijgebrachte bewijsmateriaal kan door de nationale instanties immers als ontoereikend worden beschouwd, terwijl de feiten die aan de overtreding ten grondslag lagen verjaard kunnen zijn. Wanneer het OLAF bij interne onderzoeken bewijsmateriaal kon verzamelen omtrent overtredingen van personeelsleden van de communautaire instellingen, bleek het vaak zeer moeilijk, de zaak te doen instrueren door de gerechtelijke instanties van de landen van vestiging van de instellingen waarbij de overtredingen waren begaan (29) , hetzij omdat deze instanties niet over duidelijke procedures voor de overname van deze zaken door hun rechtbanken beschikken, hetzij omdat zij er niet zoveel prioriteit aan verleenden als het OLAF wenste (30) . Het zou dienstig zijn als het OLAF in Brussel en Luxemburg, de voornaamste vestigingsplaatsen van de instellingen, met de betrokken gerechtelijke instanties opnieuw afspraken maakt over praktische regelingen waarmee wordt voorkomen dat overgedragen zaken uit het zicht verdwijnen. Verder worden de aanbevelingen van het OLAF inzake tuchtmaatregelen niet altijd opgevolgd door de betrokken instellingen of organen.

Interne audit

De eenheid interne audit die uit twee tijdelijke functionarissen bestaat, ressorteert rechtstreeks onder de directeur van het OLAF. Zij heeft als voornaamste taak, de directeur te informeren over de doeltreffendheid van de procedures voor interne controle. Sinds zij in 2001 werd opgericht, was haar optreden voornamelijk gericht op de aspecten van administratief beheer en niet-onderzoeksactiviteiten van het OLAF. Zij is verder ingeschakeld voor diverse ondersteunende taken voor de directiediensten en ter versterking van de task force die is opgericht om vanaf juli 2003 de dossiers van de zaak Eurostat te behandelen.

De eenheid interne audit heeft geen enkel verslag ingediend over de onderzoeksactiviteit, en met name geen beoordeling verricht van het functioneren van het CMS of de betrouwbaarheid en de relevantie van de resultaatsindicatoren. Eind 2004 had de dienst interne audit ondanks zijn eigen risicoanalyses nog geen enkele significante bijdrage geleverd aan de verbetering van de systemen voor het beheer van de onderzoeksfunctie.

De uitvoerende raad (Board) van het OLAF

de kwaliteit van de rapporten verbeteren door gebruik te maken van de ervaring die in de diverse diensten is opgedaan;

In 2002 werd een uitvoerende raad ingesteld, voorgezeten door de directeur onderzoeken en samengesteld uit de meeste hoofden van eenheden die direct of indirect met onderzoeken zijn belast. Deze raad komt eenmaal per week bijeen om de in elke fase van de onderzoeken (evaluatie, afsluiting, eind van de follow-up) ingediende rapporten te bestuderen. De instelling ervan beantwoordde aan twee grote doelstellingen:

Deze vernieuwing vormde ontegenzeglijk een vooruitgang in de behandeling van de zaken, maar het is nog geen probaat middel gebleken om het beheer van de onderzoeken onder controle te krijgen, met name omdat de leden van de raad over weinig tijd beschikken om alle dossiers te bestuderen. Zo zijn er ondanks het optreden van de raad onderzoeken ingesteld op basis van ontoereikende evaluaties, gaven vertragingen in de uitvoering slechts aanleiding tot een mededeling aan het comité van toezicht, en kunnen onderzoeken naar de eenheden voor follow-up worden gezonden voordat bepaalde werkzaamheden ter vergaring van bewijsmateriaal zijn afgesloten.

De activiteitenverslagen

Over de fraudebestrijding zijn verscheidene verslagen uitgebracht die alle bijdragen tot de externe supervisie van het OLAF, daar ze zijn gericht aan de Raad en het Europees Parlement. Het OLAF brengt een jaarlijks activiteitenverslag uit, de Commissie een jaarverslag over de uitvoering van haar beleid ter bescherming van de financiële belangen. Het comité van toezicht van het OLAF stelt een jaarverslag op en artikel 15 van Verordening (EG) nr. 1073/1999 schrijft een evaluatie van de werkzaamheden van het OLAF na drie jaar voor.

De presentatie van de activiteitenverslagen van het OLAF is er met de jaren op vooruitgegaan. De notulen zijn duidelijker geworden sinds ze zijn gebaseerd op de statistische gegevens van het CMS, en de analyses minder gericht zijn op juridische kwesties of vragen inzake onderzoeksbeleid en meer op gevallenstudies. De betrouwbaarheid van de statistische gegevens moet nog worden versterkt door een nauwkeurigere registratie van de verrichtingen en een snellere bijwerking van de dossiers. Ook zijn de laatste verslagen vatbaar voor verbetering in die zin dat de activiteit veeleer wordt geanalyseerd in termen van volume dan qua bereikte resultaten. Op dit stuk bepaalt artikel 12, lid 3, tweede alinea, van Verordening (EG) nr. 1073/1999: „De directeur brengt […] verslag uit […] over de resultaten van de door het OLAF verrichte onderzoeken”. Op het gebied van terugvorderingen zijn de gegevens niet erg betrouwbaar, want de uit de lidstaten afkomstige informatie is noch homogeen, noch bevestigd (31) . Ten aanzien van de gerechtelijke follow-up volstaat de beschikbare tijd niet om de doeltreffendheid van de werkzaamheden van het OLAF te beoordelen, terwijl het aantal tuchtprocedures naar aanleiding van interne onderzoeken klein blijft. Wil het OLAF op zowel transparante als relevante wijze verantwoording afleggen van zijn activiteiten, dan moet het indicatoren vaststellen en bijhouden die niet alleen betrekking hebben op de omvang van de activiteiten, maar ook op de (positieve of negatieve) resultaten van de onderzoeken, (32) (zie paragraaf 39), waaronder ook de onderzoeken die in samenwerking met de diensten van de lidstaten zijn verricht. Het is nog steeds moeilijk uit te maken wat de werkelijke resultaten van de onderzoeken zijn.

DE BIJDRAGEN VAN DE DIENSTEN VAN HET OLAF AAN ZIJN ONDERZOEKSFUNCTIE

Inleiding

Dit tweede deel heeft ten doel, te beoordelen wat de werkelijke bijdrage van de diensten van het OLAF aan de onderzoeksfunctie is. In dit verband dient eraan te worden herinnerd dat de voorzitter van de Commissie in november 2003 sprak van zijn voornemen om de activiteiten van het OLAF weer meer op de onderzoeksfunctie te richten (33) .

Inlichtingen, operationele strategie, informatiediensten

Directie C bestaat uit drie eenheden (zie bijlage I). De eerste is belast met strategische kwesties in verband met fraudebestrijding, het analyseren van trends en risico's op lange termijn en de databases met door de lidstaten gemelde onregelmatigheden. De tweede is verantwoordelijk voor informatietechnologie en de griffie. Deze eenheid heeft met name het case management system (CMS) opgezet en doen functioneren (zie paragraaf 17). De derde eenheid moet de onderzoeken van het personeel van de directie onderzoeken ondersteunen met technische hulpmiddelen en software. Zij kan tevens operationele steun (34) verlenen aan de onderzoeksdiensten van de lidstaten.

De eenheid die is belast met de strategische analyse zou het OLAF in staat moeten stellen bepaalde onderzoeken in te stellen, en wel niet alleen meer naar aanleiding van aangiften, maar op basis van gerichte risicoanalyses van het OLAF zelf, eventueel met medewerking van de pendanten in de lidstaten. Hoewel deze eenheid reeds twee jaar bestaat, heeft het optreden ervan nog geen rechtstreekse bijdrage geleverd aan de onderzoeksactiviteit (35) .

Als een van de mogelijkheden tot het instellen van onderzoeken heeft de eenheid de informatie onderzocht die de lidstaten overeenkomstig de Verordeningen (EEG) nr. 595/91 (36) en (EG) nr. 1681/94 verstrekken over onregelmatigheden die in de sectoren landbouw en structuurfondsen zijn geconstateerd. Zij concludeerde dat deze gegevens doorgaans van te geringe kwaliteit waren om te kunnen worden benut.

Bij strategische analyses krijgt de eenheid moeilijk toegang tot diverse databases van de instellingen. De diensten van die instellingen laten zich namelijk bezorgd uit over het gebruik dat het OLAF zou kunnen maken van een ruimere toegang tot databases waarop de bepalingen met betrekking tot de beveiliging van persoonlijke gegevens (Verordening (EG) nr. 45/2001) van toepassing zijn. Over deze gevoelige kwestie is geen enkele grondige discussie met het comité van toezicht gevoerd, hoewel ze van doorslaggevend belang is indien het OLAF een meer systematische en inquisitoire aanpak bij het inleiden van interne onderzoeken moet kiezen.

Beleid, regelgeving en juridisch advies

Directie A bestaat uit zes eenheden (zie bijlage I). Drie van deze eenheden zijn belast met follow-uptaken (zie de paragrafen 30 tot en met 32) en ondersteuning van de onderzoekers bij kwesties inzake sectorale regelgeving. De precieze rol van deze eenheden varieert naar gelang van de sector waarmee ze belast zijn, maar alle drie vervullen ze twee functies: een in verband met onderzoeken en een ter ondersteuning van de operationele directoraten-generaal van de Commissie in het kader van het beleid ter bescherming van de financiële belangen.

Wat de onderzoeken betreft verrichten deze drie eenheden de analyses met betrekking tot de sectorale regelgeving. Verder zorgen zij voor de follow-up van de onregelmatigheden die de lidstaten bij de Commissie melden. De adviezen die deze eenheden op juridisch of financieel gebied verstrekken, met name in het stadium van de evaluatie van de gevallen, hebben bijgedragen tot een verbetering van de kwaliteit van de onderzoeken, met name in de sectoren directe uitgaven en externe maatregelen.

In paragraaf 53 van haar speciaal verslag over de terugvordering van onregelmatige betalingen in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (38) concludeerde de Rekenkamer dat de rol van het OLAF bij de follow-up van door de lidstaten gesignaleerde onregelmatigheden onduidelijk bleef wegens een vage bevoegdheidsverdeling tussen directoraat-generaal Landbouw en het OLAF, hetgeen de doeltreffendheid van het mechanisme voor de terugvordering van ten onrechte op de communautaire begroting aangewezen bedragen heeft verminderd. Hoewel de controle van de Rekenkamer slechts in geringe mate betrekking had op de follow-up van gemelde onregelmatigheden op het gebied van de douane of de structuurfondsen, zijn daar ten aanzien van de verdeling van de verantwoordelijkheden dezelfde kwesties aan de orde. Algemeen gesproken worden voor de follow-up middelen aan het OLAF onttrokken, ten voordele van de operationele directoraten van de Commissie en ten nadele van de onderzoeksfunctie van het OLAF.

Wat betreft de drie andere eenheden van directie A: ongeveer een derde van de middelen van de met juridische zaken belaste eenheid (twaalf personeelsleden) wordt gewijd aan (niet-sectorale) algemene juridische adviezen voor de directie onderzoeken. Dit is een nuttige functie, want zij vormt een aanvulling op de sectorale adviezen van de follow-upeenheden. Minder duidelijk is echter of de andere werkzaamheden van deze eenheid, en met name die voor de strategie ter bescherming van de financiële belangen, overeenkomen met de hoofdtaak van het OLAF, en of het OLAF de aangewezen instantie is om deze te verrichten. Dit geldt ook voor de twee andere eenheden (bescherming van de euro en steun voor de raadgevende comités inzake bescherming van de financiële belangen).

Rechtstreeks onder de directeur van het OLAF ressorterende eenheden

De eenheid van magistraten

De eenheid van magistraten werd weinig betrokken bij de evaluatie- en onderzoekswerkzaamheden. Ze kwam vaak pas laat in actie, zodat niet altijd profijt kon worden getrokken van de beschikbare competenties, hetgeen afdeed aan de kwaliteit van sommige onderzoeksverslagen. Op het gebied van de rechtstreekse uitgaven werden de magistraten vanaf de tweede helft van 2003 van meet af aan bij de onderzoeken betrokken. Indien deze praktijk werd uitgebreid tot alle actieterreinen van het OLAF, zou gemakkelijker zijn uit te maken of het beschikbare bewijsmateriaal toereikend is en zo niet, welke aanvullende bewijzen er nodig zijn om het onderzoek met een goede kans van slagen te kunnen afsluiten met een overdracht van de dossiers aan de tucht- of strafrechtelijke instanties.

De met opleiding en steunverlening aan de kandidaat-lidstaten belaste eenheid

In het kader van de uitbreiding van de Unie is een speciale eenheid belast met de uitvoering van een uit het programma Phare gefinancierd programma van 15 miljoen euro. Deze activiteit moet in beginsel worden voortgezet tot 2006. In 2004 kreeg de eenheid een ander steunprogramma voor de nieuwe lidstaten toegewezen (programma Hercules met een budget van 11,7 miljoen EUR). Evenals bij de bestrijding van valsemunterij, is het OLAF niet voorbestemd om uitgavenprogramma's te gaan beheren.

De eenheid is in beginsel ook belast met de bijscholing binnen het OLAF, maar blijkt deze activiteit te hebben verwaarloosd. De taak van deze eenheid zou opnieuw onder de loep moeten worden genomen.

De met de begroting en het personeel belaste eenheid

De personele middelen

daar vele onderzoekers zijn geworven bij de controlediensten van de lidstaten, moest een groot deel van hen zich vertrouwd maken met het juridische en institutionele kader en de uitvoeringsprocedures die de communautaire begroting eigen zijn. Dit was des te moeilijker daar het OLAF, anders dan bij het directoraat-generaal Handel en directoraat-generaal Concurrentie gebruikelijk is (40) , de aangestelde onderzoekers slechts een beperkte startopleiding verstrekt;

Een groot deel van de aanwas van het personeelsbestand is naar tijdelijke posten gegaan. Zo is het aantal tijdelijke posten in de categorieën A en B gestegen van 12 in 1999 tot 127 in 2001. In de lijst van het aantal ambten voor 2004 maakten deze posten 55 % van alle personeelsleden van de categorieën A en B uit. Dat er zoveel tijdelijke posten zijn, komt door de begrotingsprocedure van het jaar 2001, toen ernaar werd gestreefd, de van UCLAF afkomstige hoge ambtenaren van de onderzoeksfunctie te vervangen (39) . Nu dit doel is bereikt, levert deze situatie meer problemen dan voordelen op:

Omdat de communautaire context zo ingewikkeld is, moeten de onderzoekers blijk geven van veelzijdigheid en van een goed aanpassingsvermogen. Een combinatie van deze eigenschappen is niet gemakkelijk te vinden, zodat het dringend noodzakelijk is voortaan meer prioriteit te verlenen aan stabiliteit bij de werving en aan opleidingsprogramma's. Daarom moet de kwestie van de personeelsformatie opnieuw worden bezien om de onderzoekers een minder onzekere arbeidssituatie en werkelijke carrièrekansen te waarborgen. Dit kan geleidelijk gebeuren door bepaalde posten om te zetten naarmate toekomstige begrotingsprocedures dit mogelijk maken.

HET COMITÉ VAN TOEZICHT

Het comité van toezicht is ingesteld bij de besluiten tot oprichting van het OLAF (42) . „De onafhankelijkheid van het OLAF wordt gesterkt door de geregelde controles waaraan het comité de uitvoering van de onderzoekswerkzaamheden onderwerpt” (43) . Ook moest het „op verzoek van de directeur of op eigen initiatief […] de directeur advies [geven] over de activiteiten van het OLAF, zonder zich evenwel in de afwikkeling van de lopende onderzoeken te mengen” () . In de praktijk heeft het comité, op basis van overweging nr. 10 van Verordening (EG) nr. 1073/1999, zijn aandacht grotendeels besteed aan een bepaling in zijn eigen reglement van orde waarbij het bepaalt dat het zich ervan zal vergewissen dat het OLAF de beginselen met betrekking tot de rechten van personen en de fundamentele vrijheden in acht neemt, met name bij interne onderzoeken (44) .

De uitvoering van de taak van het comité van toezicht is in menig opzicht delicaat. Het comité moet tegelijkertijd de onafhankelijkheid van het OLAF en de rechten van de justitiabelen waarborgen. Daartoe verleent de wetgeving het comité geen enkele beslissingsbevoegdheid. Door zich slechts over beginselkwesties uit te spreken, legt het een doctrine vast die geen direct effect op de onderzoeken heeft. Ten slotte vormt het comité volstrekt geen element van de controle op de wettigheid van de handelingen voor lopende onderzoeken, daar het niet mag ingrijpen in het verloop van de onderzoeken.

heeft het erom verzocht, van tevoren te worden geïnformeerd over gevallen die aan de nationale gerechtelijke instanties worden meegedeeld (46) . Daar deze mededeling echter vaak een fase van het onderzoek vormt die met de steun van de gerechtelijke instanties wordt voortgezet, en de directeur van het OLAF eigenmachtig beslist of een geval wordt meegedeeld, kan deze voorafgaande mededeling aan het comité een bron van inmenging vormen;

moet het binnen negen maanden na het begin ervan in kennis worden gesteld van de niet afgesloten onderzoeken. In de praktijk blijven deze kennisgevingen aan het comité meestal zonder concreet gevolg;

Sinds de benoeming van de directeur van het OLAF is diens onafhankelijkheid nooit werkelijk bedreigd (53) . In de praktijk legt het comité zich in hoofdzaak toe op kwesties in verband met de eerbiediging door het OLAF van de persoonlijke rechten bij interne onderzoeken, en heeft het verklaard te betreuren dat er geen procedurehandboek bestaat waarin de onderzoekshandelingen aan vaste voorschriften worden gebonden. Dat het comité zijn aandacht heeft geconcentreerd op interne onderzoeken en de rechten van personen is van invloed geweest op de betrekkingen tussen de directie van het OLAF en het comité.

In de lijn van het beleid waarvoor het OLAF had gekozen, heeft het comité van toezicht prioriteit gegeven aan de strafrechtelijke bestemming van de interne onderzoeken, ten nadele van de externe onderzoeken, hoewel er ook buiten de instellingen veel fraude te bestrijden valt die de financiële belangen van de Gemeenschappen schaadt, en er veel fraude wordt gepleegd zonder dat er personeelsleden van de instellingen of daarmee gelijkgestelde organen bij betrokken zijn. Weliswaar bepaalt artikel 7, leden 1 en 3, van Verordening (EG) nr. 1073/1999: „De instellingen, organen en instanties doen het OLAF onverwijld alle informatie over eventuele fraude- of corruptiegevallen […] toekomen” en „[…] de lidstaten, voorzover het nationale recht dat toelaat, zenden het OLAF […] alle […] documenten en informatie toe die verband houden met de bestrijding van fraude, […] en elke […] onwettige activiteit waardoor de financiële belangen van de Gemeenschappen worden geschaad”, maar het comité van toezicht heeft nooit onderzocht onder welke condities de organen of lidstaten zich kwijten van deze verplichting die toch essentieel is voor de onderzoeksactiviteit van het OLAF (54) .

Om het comité in staat te stellen, de kwesties in verband met het verrichten van onderzoeken met kennis van zaken te bespreken, bestudeert het secretariaat van het comité dossiers van afgesloten onderzoeken, die zijn uitgekozen volgens met de voorzitter overeengekomen criteria. In 2003 werden er 17 (55) , en in de eerste helft van 2004 zeven dossiers bestudeerd. Over dit studiewerk worden uitvoerige evaluatierapporten opgesteld die vaak pertinente aanbevelingen of serieuze principiële kwesties behelzen. Deze rapporten worden niet aan het OLAF toegezonden. Een grotere openheid zou niet alleen de betrekkingen tussen de diensten ten goede komen, maar het ook mogelijk maken profijt te trekken van de beste praktijk, en daarna bij te dragen tot een versterking van de controlefunctie.

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

Het OLAF heeft in november 2003 ingrijpende reorganisatiemaatregelen getroffen. Tijdens de controle is gebleken dat het begin 2004 nog bezig was met de verwerking van de last uit het verleden die het van zijn voorganger UCLAF had geërfd, en dat de nieuwe maatregelen nog maar net resultaten begonnen op te leveren (zie paragraaf 10).

Efficiëntie en doeltreffendheid van de onderzoeken

Het OLAF zou de leidende beginselen voor zijn onderzoeken moeten preciseren door aan te geven welke resultaten moeten worden bereikt, in plaats van slechts te vermelden op welke terreinen de activiteiten moeten worden toegespitst. Daarna zouden prestatie-indicatoren moeten worden ingevoerd (in plaats van louter activiteitsindicatoren), waaraan de juistheid van de beleidskeuzes van het OLAF zou kunnen worden getoetst.

Het onderzoeksbeleid van het OLAF ligt nog steeds niet vast, zowel wat betreft de vraag of het op eigen initiatief kan optreden, als ten aanzien van de aanpak van prioriteiten, de wijze van samenwerking met de autoriteiten van de lidstaten en de beheersing van de termijnen. Evenzo zijn de richtsnoeren betreffende de te bereiken resultaten nog steeds onduidelijk, want de financiële of disciplinaire aspecten van de onderzoeken moeten nogal eens wijken voor gerechtelijke procedures waarvan de uitkomst vaak in een verre toekomst ligt en onzeker is (zie de paragrafen 19, 20 en 25).

De gelijkstelling van coördinatie- en bijstandsacties met onderzoeken bemoeilijkt het beheer van de middelen en leidt ertoe dat het gebruik van het CMS-systeem tijdrovend is, ook al heeft het OLAF in gevallen van coördinatie en bijstand niet tot taak zelf bewijsmateriaal te vergaren en te produceren (zie de paragrafen 13 en 14).

Sommige onderzoekshandelingen moeten nog beter worden gemotiveerd, de doelstellingen die de onderzoekers moeten nastreven dienen per geval te worden verduidelijkt, en er moet op aangedrongen worden dat de voorgestelde beslissingen worden onderbouwd door werkplannen. Wat de uitvoerende raad betreft zou moeten worden overwogen kleinere groepen te vormen, waarin al diegenen bijeengebracht worden die leiding geven bij de behandeling van dossiers met gemeenschappelijke kenmerken (56) . Door de last van de dossierstudie voor de deelnemers te verlichten, zou een diepgaandere analyse van de ontwerp-besluiten worden bevorderd. Ook zou de invoering van een alomvattende follow-up van de portefeuille met lopende zaken mogelijk gemaakt worden, evenals een prioriteitenbeleid. Zo nodig zouden alle groepen van de uitvoerende raad bijeen kunnen komen om principiële kwesties te behandelen die alle diensten aangaan.

Wat betreft de voorbereidende werkzaamheden (evaluaties) zijn de analyses rudimentair gebleven. De ondersteunende eenheden (magistraten, follow-up, operationele analyse) hebben nauwelijks de hand gehad in de omschrijving van doelen en de uitwerking van de in elk onderzoek te volgen strategie. De uitvoerende raad heeft niet nadrukkelijk genoeg gewezen op de noodzaak van een duidelijke formulering van de doelstellingen en verwachte resultaten van de onderzoeken (zie de paragrafen 20 en 22).

De hoofden van de eenheden moeten ervoor zorgen dat de prioriteiten in acht worden genomen en dat de werkelijke werklast van de onderzoekers bekend is en onder controle blijft. In de loop van een onderzoek moet het vergaren van bewijzen voorrang hebben op het louter vergelijken van reeds bestaande gegevens. Daartoe moet het OLAF de middelen waarover het beschikt (getuigenverhoor, bezoeken ter plaatse en opvragen van stukken, operationele analyses enz.) beter benutten.

Het blijft moeilijk, de resultaten van de onderzoeken te bepalen. Op het gebied van de interne onderzoeken is sinds 1998 weinig vooruitgang geboekt ten aanzien van de toepassing van sancties. De gerechtelijke en tuchtrechtelijke weg bewandelen is in de regel ondoeltreffend gebleken (zie paragraaf 37).

De financiële follow-up zou niet aan het OLAF mogen worden toegewezen. Het is aan de ordonnateurs van de Commissie en in de lidstaten, zorg te dragen voor de inning van de als gevolg van de onderzoeken vastgestelde bedragen. De ordonnateurs en de lidstaten zouden OLAF onmiddellijk moeten informeren over de geïnde bedragen en over de afschrijving van geconstateerde vorderingen. Gerechtelijke follow-up zou strikt beperkt moeten blijven tot gevallen waarin de ordonnateur van de oorspronkelijke uitgave na afloop van een strafrechtelijke procedure een civiele invorderingsprocedure moet inleiden. Voor de wetgevende follow-up zouden de operationele directoraten-generaal verantwoordelijk moeten blijven, op basis van samenvattingen die hun door het OLAF worden toegezonden.

De codificatie van de procedures moet waarborgen dat de onderzoekshandelingen voorspelbaar zijn, dat de termijnen voor de verhoren vaststaan en dat de rechten van de verdediging en de toegang van de verdediging tot het dossier in elke beslissende fase van het onderzoek zijn gevrijwaard. Een gecodificeerde tekst moet er ook toe bijdragen dat het beginsel van geheimhouding van de onderzoekswerkzaamheden in acht wordt genomen en voorzien in mogelijkheden van controle op de wettigheid van de handelingen voor de lopende onderzoeken. De codex zou rechtskracht moeten krijgen, gepubliceerd moeten worden en een transparante toepassing van de grondbeginselen van de onderzoeken van het OLAF mogelijk moeten maken, met name het beginsel van doorzichtigheid en het recht op tegenspraak.

Op het gebied van de directe uitgaven is het OLAF afhankelijk van de samenwerking met de nationale diensten. Sommige lidstaten ondersteunen het OLAF bereidwilliger dan andere, ook al beschikt het OLAF niet over alle middelen die nodig zijn om sommige feiten te bewijzen (zie de paragrafen 15 en 37).

Het zou voor een duidelijker regeling van de samenwerking met de autoriteiten van de lidstaten nuttig zijn, hetzij de vaststelling van een specifieke verordening van de Raad te overwegen, waarin de wijze van samenwerking wordt geregeld (zie de voorstellen tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1073/1999 van de Raad), hetzij akkoorden te sluiten met die nationale onderzoeksdiensten die het best in staat zijn, het OLAF bijstand te verlenen (58) .

Inzet van de middelen voor de onderzoeken

Het is wenselijk toezicht te gaan houden op de werklast van de diensten en een echt richtplan voor het personeelsbeheer op te stellen om de structurele moeilijkheden met het beheer van het personeelsbestand op te lossen. Een goed beheer van de onderzoeksteams zou bovendien vereisen dat de personeelsleden evenwichtiger over de eenheden worden verdeeld, zodat de hoofden van de eenheden van nabij op de onderzoeken kunnen toezien.

Met zijn reactieve onderzoeksbeleid kan het OLAF niet goed zijn werklast voorzien en de organisatie van de onderzoeksteams daarop afstemmen (zie de paragrafen 26 en 62). De verdeling van de personeelsleden over de eenheden van de directie onderzoeken is niet erg doorzichtig. Het beheer van het personeelsbestand wordt bemoeilijkt door de instabiliteit als gevolg van het onevenredig grote aantal tijdelijke posten (zie de paragrafen 63 en 64).

De taak van de diensten voor strategische analyse moet opnieuw worden gedefinieerd, zodat ze daadwerkelijk mede bepalen in welke situaties externe onderzoeken moeten worden ingesteld in de sectoren waar de risico's het grootst zijn. In dit verband zouden ze ervoor moeten ijveren dat de meldingen van onregelmatigheden door de lidstaten beter worden qua presentatie, aard en nauwkeurigheid, zodat er databases kunnen worden gevormd met behulp waarvan onregelmatigheden kunnen worden opgespoord en onderzoeken ingeleid.

Wegens de moeilijkheden die voortvloeien uit sommige delen van de communautaire wetgeving is juridische ondersteuning nuttig, en op dit gebied krijgen de onderzoeksdiensten die met een zekere regelmaat. Het is daarentegen de vraag, in hoeverre de onderzoeken van het OLAF baat vinden bij de werkzaamheden in verband met de strategie ter bescherming van de financiële belangen (zie de paragrafen 53 en 55).

Taken in verband met het beheer van programma's vallen toe aan de operationele diensten van de Commissie, die beter dan het OLAF zijn toegerust om zich ervan te kwijten.

De bijstandsactiviteiten lijken nuttig wanneer het erop aankomt, de lidstaten concrete ondersteuning inzake coördinatie en analyse bij grensoverschrijdende onderzoeken te geven. De randactiviteiten van het OLAF, met name in verband met het beleid ter bescherming van de financiële belangen in ruime zin, vormen elementen die de directie van haar rol inzake toezicht en begeleiding van de onderzoeksfunctie afleiden. Wanneer het erom gaat, verantwoordelijkheden op zich te nemen die gewoonlijk de operationele diensten van de Commissie toevallen (zoals het beheer van programma's) vormt de inzet van middelen van het OLAF niet de beste oplossing (zie de paragrafen 55 en 59).

Betrekkingen tussen OLAF en het comité van toezicht

Heroriëntering van het OLAF op zijn onderzoeksfunctie

Uit het voorgaande blijkt dat een heroriëntering van de activiteiten van het OLAF op zijn onderzoeksfunctie, zoals de voorzitter van de Commissie in november 2003 heeft geopperd, waarbij andere instanties met preventieve of wetgevende acties zouden worden belast, de doeltreffendheid van de onderzoeken zou kunnen vergroten. Een dergelijke heroriëntering zou op zijn beurt gepaard moeten gaan met een nieuwe opzet van het bestuur van het OLAF waarvoor de regelgeving moet worden gewijzigd (59) .

Het feit dat het OLAF tot de Commissie behoort, heeft de onafhankelijkheid van de onderzoeksfunctie van het OLAF niet in gevaar gebracht, ook al zijn er enige communicatiemoeilijkheden geconstateerd. Het lijkt dus niet nodig, de status van het OLAF aan de orde te stellen. Wel had permanent aandacht moeten worden besteed aan de leiding van de onderzoeksfunctie, ter garantie van de kwaliteit van de resultaten en ter voorkoming van overlapping met de taken van andere diensten van de Commissie. Zo lijkt de ervaring van de eerste vijf jaar van het OLAF uit te wijzen dat moet worden nagedacht over de wijze waarop beter kan worden gegarandeerd dat de onderzoeken daadwerkelijk tot concrete resultaten leiden, zij het wat betreft de invordering van verduisterde bedragen of de effectieve toepassing van tucht- of strafrechtelijke sancties.

(1) Zie verslag van de Commissie — Evaluatie van de werkzaamheden van het OLAF (artikel 15), COM(2003) 154 def. van 2 april 2003.

(2) Besluit 1999/352/EG, EGKS, Euratom van de Commissie van 28 april 1999 (PB L 136 van 31.5.1999, blz. 20); Verordening (EG) nr. 1073/1999 van het Europees Parlement en de Raad van 25 mei 1999 (PB L 136 van 31.5.1999, blz. 1).

(3) Task-force Coördinatie van de fraudebestrijding (tot 1987), Eenheid voor coördinatie van de fraudebestrijding (UCLAF: 1987-1999). Zie hierover Speciaal verslag nr. 8/98 van de Rekenkamer (PB C 230 van 22.7.1998), waarvan de conclusies een bijdrage leverden aan de besprekingen over de oprichting van het Europees Bureau voor fraudebestrijding.

(4) Besluit 1999/352/EG, EGKS, Euratom, artikel 2, leden 3 tot en met 7. In het kader van de activiteiten in verband met de bescherming van de financiële belangen van de Europese Unie heeft de Commissie het OLAF de voortrekkersrol gegeven bij 31 van de 37 acties in haar actieplan 2004-2005.

(5) In februari 2002 opgericht om onderzoeken te verrichten en de tuchtprocedures van de Commissie te organiseren (IDOC: Investigation and Discipline Office of the Commission). Over de betrekkingen tussen het OLAF en IDOC moet een overeenkomst nog haar beslag krijgen.

(6) Zie tabel nr. 3 van de aanvullende evaluatie van de activiteiten van het OLAF, SEC(2004) 1370 van 26.10.2004. Volgens deze tabel waren er per 30 juni 2004 nog negen gevallen in onderzoek en verkeerden er 280 in de follow-upfase.

(7) Zie paragraaf 1.6 van Speciaal verslag nr. 8/98 (PB C 230 van 22.7.1998).

(8) Zie paragraaf 7.42 van het jaarverslag van de Rekenkamer over het begrotingsjaar 2000 (PB C 359 van 15.12.2001).

(9) Bijvoorbeeld Verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 van de Raad wat betreft administratieve sancties in verband met onregelmatigheden (PB L 312 van 23.12.1995, blz. 1), Verordening (Euratom, EG) nr. 2185/96 van de Raad betreffende controles en verificaties ter plaatse (PB L 292 van 15.11.1996, blz. 2), of specifieke verordeningen met betrekking tot eigen middelen, structuurfondsen, het Europees Ontwikkelingsfonds enz.

(10) Begin 1999 had UCLAF een organisatieschema met 149 posten.

(11) Waarvan 13 gedetacheerde nationale deskundigen (GND).

(12) Evaluatie ingediend krachtens artikel 15 van Verordening (EG) nr. 1073/1999.

(13) Aanvullende evaluatie van de activiteiten van het OLAF, SEC(2004) 1370 van 26 oktober 2004.

(14) Met name Speciaal verslag nr. 8/98 (PB C 230 van 22.7.1998) en de opmerkingen in hoofdstuk 7 van het jaarverslag van de Rekenkamer over het begrotingsjaar 2000 (PB C 359 van 15.12.2001).

(15) COM(2004) 103 def. van 10 februari 2004.

(16) Case management system (CMS).

(17) De standaardrubrieken van de evaluatieverslagen zijn: 1. historisch overzicht; 2. beweringen; 3. betrouwbaarheid, bron en geloofwaardigheid van de informatie; 4. bevoegdheid van het OLAF; 5. te volgen aanpak; 6. financieel effect en invorderingskansen; 7. prioriteitsgraad; 8. voorstel werkplan; 9. toewijzing van middelen.

(18) Wanneer de beweringen zo zwak zijn dat zelfs een evaluatie overbodig is, worden de dossiers geseponeerd (klaarblijkelijk is er geen sprake van een zaak).

(19) Zie de paragrafen 1.5 en 1.6 van Speciaal verslag nr. 8/98 van de Rekenkamer (PB C 230 van 22.7.1998).

(20) De structuurfondsen vormen een bijzonder probleem omdat de documentatie en de gedetailleerde financiële gegevens noch op communautair, noch op nationaal, maar alleen op regionaal niveau beschikbaar zijn.

(21) De doorzending van informatie door de autoriteiten van de lidstaten wordt uitdrukkelijk voorgeschreven in artikel 7 van Verordening (EG) nr. 1073/1999.

(22) Jaarverslag over het begrotingsjaar 2000, paragraaf 7.49 (PB C 359 van 15.12.2001).

(23) De bepalingen betreffende de onderzoeksprocedures zijn verspreid over verschillende teksten te vinden; het zou nuttig zijn, ze te consolideren (Verordening (EG) nr. 1073/1999; Verordening (Euratom, EG) nr. 2185/96; Verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95; interinstitutionele akkoorden; IDOC-memorandum; statuut van de ambtenaren).

(24) In de tweede aanbeveling van het evaluatieverslag van de Commissie van oktober 2003 wordt gepleit voor de opstelling van een corpus van administratieve regels voor de wijze waarop onderzoeksmaatregelen worden genomen.

(25) Artikel 7 van Verordening (EG) nr. 1073/1999 bepaalt uitdrukkelijk dat de informatie die nodig is voor de onderzoeken van het OLAF moet worden doorgegeven.

(26) Artikel 9, lid 4, van Verordening (EG) nr. 1073/1999 over de onderzoeken van het OLAF bepaalt dat de communautaire instellingen of organen het OLAF in kennis moeten stellen van het gevolg dat aan deze disciplinaire aanbevelingen is gegeven.

(27) Verordening (EG) nr. 515/97 van de Raad van 13 maart 1997 (PB L 82 van 22.3.1997, blz. 1).

(28) Zie arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 10 juli 2003, zaak Commissie tegen EIB, punt 164.

(29) Met name België en Luxemburg.

(30) Zie hierover de analyse van het OLAF in punt 1.3.2 van zijn aanvullend evaluatieverslag (SEC(2004) 1370 van 26 oktober 2004).

(31) In haar jaarverslag over het begrotingsjaar 2000 (paragraaf 7.49) wees de Rekenkamer erop dat er geen volledig systeem voor de registratie van de resultaten van de verschillende onderzoeken en de ingevorderde bedragen bestond.

(32) Hierbij moet een onderscheid worden gemaakt tussen de aanbevelingen in de onderzoeksverslagen en de gerechtelijke of disciplinaire follow-up die daadwerkelijk daaraan wordt gegeven. Evenzo moet een onderscheid worden gemaakt tussen gevraagde invorderingen en uiteindelijk ingevorderde bedragen.

(33) Verklaring van voorzitter Prodi voor de Commissie Begrotingscontrole van het Europees Parlement op 18 november 2003.

(34) Steun die wordt verleend via het beheer van de systemen voor registratie en melding van de door de lidstaten ontdekte fraudegevallen (AFIS, ECR enz.).

(35) Vijfde verslag van het Bureau voor fraudebestrijding (juli 2003-juni 2004) punt 3.1.1.

(36) Zie Speciaal verslag nr. 3/2004 van 10 juni 2004 (PB C 269 van 4.11.2004).

(37) De eenheid C.2 neemt deel aan het technische beheer van het AFIS-systeem waartoe het OLAF toegang zou moeten hebben, zelfs indien het door een andere dienst van de Commissie werd beheerd.

(38) Zie Speciaal verslag nr. 3/2004.

(39) Bovendien is het aantal vaste posten in de categorieën A en B gestegen van 107 in 1999 tot 143 in 2000, en vervolgens gedaald tot 109 in 2001.

(40) Deze directoraten-generaal van de Commissie maken in ruime mate gebruik van onderzoeksteams van hoog niveau.

(41) In haar Speciaal verslag nr. 8/98 heeft de Rekenkamer er al op gewezen dat het grote aandeel tijdelijke krachten leidde tot een gebrek aan continuïteit bij de organisatie.

(42) Besluit 1999/352/EG, EGKS, Euratom, artikel 4.

(43) Verordening (EG) nr. 1073/1999, artikel 11, lid 1.

(44) Reglement van orde van 17 november 1999, artikel 2 (PB L 41 van 15.2.2000).

(45) Raadpleging van het comité door de directeur krachtens artikel 6, lid 2, van Besluit 1999/352/EG, EGKS, Euratom, waarvoor geen formeel advies nodig is.

(46) Terwijl Verordening (EG) nr. 1073/1999 voorschrijft dat de gevallen die de directeur van het OLAF aan de gerechtelijke instanties heeft doorgegeven moeten worden meegedeeld, zonder het tijdstip van deze mededeling te preciseren, is in het reglement van orde van het comité (artikel 22, lid 5) het beginsel van voorafgaande mededeling neergelegd.

(47) Artikel 22, lid 6.

(48) Artikel 22, lid 7.

(49) Artikel 3, onder b).

(50) Artikel 4, lid 5, artikel 19, lid 7, en artikel 25.

(51) Artikelen 19, leden 1 en 2.

(52) Artikel 19, lid 4.

(53) Zelfs op het dieptepunt van de Eurostat-crisis in 2003 hoedde de Commissie zich ervoor, zich te mengen in het verloop van de onderzoeken.

(54) Zie ook het bepaalde in artikel 9 van Verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95, dat de lidstaten in het kader van de bescherming van de financiële belangen voorschrijft, de Commissie elke vorm van hulp te bieden die zij nodig heeft.

(55) Waaronder 14 interne onderzoeken.

(56) Bijvoorbeeld ontvangsten en uitgaven in gedeeld beheer, uitgaven in rechtstreeks beheer, interne onderzoeken enz.

(57) Zie artikel 14 van Verordening (EG) nr. 1073/1999. Het bepaalde in artikel 90 bis van het nieuwe statuut biedt geen oplossing voor de kwestie van de onafhankelijkheid van het precontentieuze beroep met betrekking tot onderzoekshandelingen van het OLAF.

(58) Een dergelijk akkoord is gesloten met de Italiaanse Guardia di finanza.

(59) Verordening (EG) nr. 1073/1999 over de onderzoeken van het OLAF; Besluit 1999/352/EG, EGKS, Euratom houdende oprichting van het OLAF; Besluit 1999/396/EG, EGKS, Euratom van de Commissie betreffende de voorwaarden voor en de wijze van uitvoering van interne onderzoeken (PB L 149 van 16.6.1999, blz. 57).

ANTWOORDEN VAN DE COMMISSIE

De antwoorden van het comité van toezicht van het OLAF met betrekking tot de paragrafen 66 tot en met 72 en 93 zijn als bijlage bij de antwoorden van de Commissie opgenomen. De Commissie en het OLAF merken op dat ze bepaalde standpunten van het comité niet delen.

SAMENVATTING

III. Dankzij een gegevensselectie (1) is het OLAF momenteel in staat alle ernstige inkomende aangiften te behandelen. In de toekomst is het OLAF van plan de doeltreffendheid en de follow-up van de onderzoeken te verhogen door middel van een meer diepgaande strategische analyse. Het OLAF zou ertoe kunnen worden aangezet zich aan te passen aan nieuwe prioriteiten.

IV. De onderzoeken en de acties op het gebied van bijstand en coördinatie hebben dezelfde doelstelling: de bescherming van de financiële belangen. Het onderscheid tussen beide is ondubbelzinnig, stoelt op Verordening (EG) nr. 1073/1999 en komt tot uiting in de taken die het OLAF moet vervullen (op basis van zijn mogelijkheden, bevoegdheden en zijn onafhankelijk statuut). In het kader van een eventuele hervorming van de structuur van het OLAF die voortvloeit uit de besluiten van de instellingen (2), zou kunnen worden overwogen het onderscheid tussen deze verschillende categorieën met betrekking tot de organisatie beter te preciseren.

V. De vaststellingen in verband met het toezicht door de leidinggevenden hebben slechts betrekking op de zaken die in het kader van een steekproef door de Rekenkamer werden onderzocht. In de wijze waarop deze dossiers werden beheerd, komt de vooruitgang die sedert 2003 werd geboekt, niet tot uiting. Voorts moet ook de opmerking van de Rekenkamer met betrekking tot het tekortschieten van het toezicht worden genuanceerd (in de periode van juli 2000 tot juni 2003 zijn 957 zaken die van het UCLAF (Eenheid voor coördinatie van de fraudebestrijding) werden geërfd, gesloten en in de loop van de laatste drie jaar is de gemiddelde duur van de onderzoeken teruggebracht van 33 tot 22 maanden in 2004). Het voorstel van de Commissie voorziet ook in streefdata voor de onderzoeken. (Zie voorstel tot wijziging van de Verordeningen (EG) nr. 1073/1999 en (Euratom) nr. 1074/1999 (3)).

VI. Nadat de eerste fase met de invoering van de griffie werd afgerond, zorgt het OLAF voortaan voor een kwaliteits- en wettigheidscontrole via de leidinggevenden, het uitvoerend comité en de eenheden Magistraten en Follow-up. Bovendien besteedt het Bureau voortaan door middel van werkplannen meer aandacht aan de planning van haar onderzoeksactiviteiten. Samenwerking met de lidstaten vereist een aanhoudende en duurzame inspanning van beide partijen. Voor het OLAF is het een prioriteit om op dit vlak verbeteringen tot stand te brengen. Deze samenwerking is ook een aandachtspunt van de Commissie en werd omschreven als een multidisciplinair dienstenplatform in de aanbeveling nr. 14 van de Commissie in het verslag over de evaluatie van de werkzaamheden van het OLAF (4).

VII. De doeltreffendheid van het OLAF kan slechts gedeeltelijk worden beoordeeld op basis van concrete gevolgen die voortvloeien uit de onderzoeken, zoals vervolgingen of terugvorderingen. Het behoort immers tot de bevoegdheden van de nationale autoriteiten en in bepaalde gevallen van de communautaire instellingen om te bepalen welke gevolgen er aan een onderzoek worden gegeven. Het OLAF komt hierin niet tussenbeide. Aangezien de definitie en de toepassing van prestatie-indicatoren een complexe aangelegenheid is, is hierover binnen het OLAF van gedachten gewisseld, waarbij een beroep kon worden gedaan op de ervaring van nationale onderzoeksdiensten. Het OLAF bestudeert de mogelijkheid om feedback te vragen van de nationale autoriteiten over het nut van zijn verslagen.

VIII. Door in de personeelsformatie van het OLAF een aanzienlijk aantal betrekkingen van tijdelijke personeelsleden op te nemen, kon het OLAF bij de invoering van zijn structuren, vrij snel een beroep doen op ervaren onderzoekers. Het OLAF is zich bewust van het door de Rekenkamer omschreven risico en is van plan — op voorwaarde dat de begrotingsautoriteiten hiermee akkoord gaan, in fasen een aanzienlijk percentage van deze tijdelijke functies om te zetten in vaste betrekkingen, waardoor de verworven deskundigheid behouden zou kunnen blijven. Bovendien zal het Bureau voortaan bijzondere aandacht besteden aan de opleiding van zijn personeel en in het bijzonder aan de opleiding van onderzoekers en nieuwe personeelsleden.

IX. In het bestaande rechtskader van het OLAF zijn reeds belangrijke bepalingen opgenomen met betrekking tot de bescherming van de mensenrechten. Het voorstel tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1073/1999 (5) voorziet in een codificatie van de rechten van verdediging van de betrokkenen. De interne controle op de kwaliteit en de wettigheid behoort momenteel tot de bevoegdheid van de leidinggevenden en het uitvoerend comité. Voorts zal aandacht worden besteed aan het vraagstuk van de interne controle. Om in de praktijk de wettigheid van de onderzoeken nog beter te garanderen en grotere transparantie tot stand te brengen in de procedures van het OLAF, zal in de nieuwe versie van het procedurehandboek van het OLAF een corpus van administratieve voorschriften worden opgenomen (dat in de toekomst afzonderlijk van het huidige handboek zou kunnen worden ontwikkeld).

X. De Commissie deelt het standpunt van de Rekenkamer met betrekking tot de noodzakelijke herziening van het bestuur van het OLAF en heeft mogelijke oplossingen voorgesteld in haar voorstel tot wijziging van de Verordening (EG) nr. 1073/1999.

XI. De activiteit van het OLAF is toegespitst op de algemene bescherming van de financiële belangen. Met het oog op deze doelstelling wordt bij de inzet van de middelen voorrang gegeven aan de operationele activiteiten. In paragraaf III stelt de Rekenkamer trouwens zelf vast dat het OLAF momenteel met de middelen waarover het beschikt, in staat is het hoofd te bieden aan de uitdagingen waarmee het in zijn operationele activiteiten wordt geconfronteerd. De Commissie neemt met belangstelling kennis van de opmerkingen van de Rekenkamer, onverminderd een nieuwe beoordeling die in de toekomst door de Commissie kan worden opgesteld met betrekking tot de verdeling van de verantwoordelijkheden tussen haar diensten, onder meer in het kader van de evaluatie van de taken/bevoegdheden van het OLAF.

INLEIDING

4. Het OLAF heeft rekening gehouden met de noodzaak om samen te werken met de verschillende autoriteiten van de lidstaten om zijn opdracht goed te kunnen uitvoeren, onder meer door voldoende aandacht te besteden aan coördinatie- en bijstandsactiviteiten en door personeelsleden van gespecialiseerde nationale diensten aan te werven.

7. Het OLAF verwijst naar de aanvullende evaluatie van de activiteiten van het OLAF (2004) (6), waaruit blijkt dat ongeveer 60 % van de middelen worden toegewezen aan operationele opdrachten. Dit kan worden verklaard door het feit dat een aanzienlijk deel van de middelen dat is toegewezen aan de eenheden die niet tot de Directie B Onderzoeken & Operationele Acties behoren, nauw verbonden zijn met de onderzoeksactiviteit.

8. De Commissie is het ermee eens dat het momenteel moeilijk is om de doeltreffendheid van het optreden van het OLAF te evalueren. In een eerste fase beschikte het OLAF niet over de noodzakelijke middelen om deze evaluatie uit te voeren, maar na de invoering van een beheersysteem voor de dossiers (Case Management System) kon voortaan een inventaris van de werkzaamheden van het OLAF worden opgesteld. Op basis hiervan kon een eerste beschrijving worden opgesteld van de resultaten, zowel op financieel vlak als wat betreft de samenwerking met gerechtelijke autoriteiten (zie aanvullend evaluatieverslag over de activiteiten van het OLAF) (7). Wegens de termijnen van de nationale procedures is het evenwel niet mogelijk snel de concrete gevolgen te kennen die aan de onderzoeken van het OLAF worden gegeven. Daarom bestudeert OLAF het vraagstuk van de meest geschikte prestatie-indicatoren, waarbij rekening wordt gehouden met de ervaringen van de nationale diensten. Hierdoor zal het OLAF de evaluatie van zijn werkzaamheden kunnen verfijnen. Het is evenwel moeilijk de preventieve en afschrikkende aspecten te meten. Beide aspecten zijn belangrijke resultaten van de acties van het OLAF.

10. De Commissie heeft er reeds op gewezen dat de noodzaak om de achterstand weg te werken en de vertragingen die wegens verschillende redenen bij de oprichting van het OLAF werden opgelopen, aanzienlijke gevolgen hebben gehad (zie jaarverslag 2000 van de Rekenkamer — paragraaf 7.41). Het is dus niet verrassend te moeten vaststellen dat de gevolgen in 2004 nog zichtbaar waren (zie paragraaf 73). De tekortkomingen in bijlage II moeten dus worden gerelativeerd, aangezien deze hoofdzakelijk betrekking hebben op zaken die vóór de reorganisatie van het Bureau in november 2003 zijn ingeleid. Ten slotte heeft het OLAF rekening gehouden met de vroegere opmerkingen van de Rekenkamer. De invoering van het Case Management System (CMS) is een voorbeeld van de vooruitgang die door het OLAF werd geboekt naar aanleiding van de aanbevelingen uit het Speciaal verslag nr. 8/98 van de Rekenkamer.

DE ONDERZOEKEN VAN HET OLAF

13. Het verschil tussen onderzoeken en acties blijkt uit de rol van het OLAF (op grond van zijn mogelijkheden/bevoegdheden). Uit het rechtskader voor de werkzaamheden van het OLAF blijkt dat het OLAF op het vlak van douane en handel (zie de antwoorden op de paragrafen IV, 4 en 12) minder vaak rechtstreeks ingrijpt door middel van een eigenlijk onderzoek van het OLAF.

14. De coördinatie- en bijstandsacties worden uitgevoerd in het kader van de door de wetgever vastgestelde doelstelling om een doeltreffende bescherming van de financiële belangen te waarborgen. De doelstelling van het OLAF is te bepalen welke de meeste geschikte procedure is in het licht van de specificiteit van elk geval. Aangezien aan geen enkele vorm van tussenkomst voorrang wordt gegeven, is het dus niet mogelijk dat middelen worden ingezet ten nadele van de onderzoeken. Voorts zijn deze acties vaak complex en zijn er verscheidene lidstaten bij betrokken. Strikte procedures zijn dus noodzakelijk. Alle operationele activiteiten van het OLAF zijn aan dezelfde interne procedures voor verslaglegging gebonden. Dit zorgt dus voor een grotere transparantie (zie antwoord op paragraaf 76). Bij gevallen van wederzijdse bijstand zou evenwel kunnen worden overwogen om gebruik te maken van een vereenvoudigde procedure.

15. De samenwerking met de nationale diensten vereist een wederzijds vertrouwen dat opgebouwd en versterkt moet worden dankzij de steun (coördinatie en bijstand) die het OLAF aan de lidstaten kan verlenen. Het OLAF voert een beleid dat erop gericht is de operationele contacten te verbeteren. Het is een van prioriteiten van het OLAF voor 2005.

16. a) Bij de evaluatie van de gegevens gaat het OLAF na of de aanwijzingen die uit de gegevens naar voren komen i) betrekking hebben op overtredingen die onder de bevoegdheid van het OLAF vallen; ii) voldoende ernstig zijn (8); iii) betrekking hebben op feiten die overeenstemmen met de vooraf vastgestelde prioriteitscriteria (9). Na een grondige studie door het OLAF en overleg met het comité van toezicht werden de prioriteiten van de onderzoeksfunctie vastgesteld. c) Een beslissing van het OLAF om een dossier zonder verder gevolg af te sluiten, is op zich een belangrijke conclusie, zowel voor de betrokken personen als voor de betrokken instelling, aangezien de oorspronkelijke aantijgingen hierdoor ontkracht kunnen worden.

17. Begin 2003 heeft het OLAF een aantal belangrijke wijzigingen aangebracht in het CMS, die hebben geleid tot een aanzienlijke verbetering van de werking van het systeem en de betrouwbaarheid van de gegevens. Het is moeilijk een voorafgaande raming op te stellen van de financiële gevolgen. Bijgevolg is het OLAF van plan een werkgroep van deskundigen op te richten met het oog op een herziening van de richtsnoeren voor de raming van de schade die werd berokkend aan de financiële belangen van de Europese Unie bij het begin van een onderzoek. De bedragen die in het CMS zijn opgenomen, zijn de betrouwbaarste raming op het einde van het onderzoek; de bevoegde ordonnateur moet het exacte bedrag bepalen en de invorderingsopdracht opstellen.

19. Sedert 2002 is het aantal inlichtingen waaraan door het OLAF geen verder gevolg wordt gegeven, sterk gestegen. Deze toename is het gevolg van de invoering van een prioriteitensysteem dat reeds bij de ontvangst van de aangiften wordt toegepast (zie antwoorden op de paragrafen 16, onder a), en III). De ware uitdaging bestaat erin het OLAF te voorzien van oorspronkelijke inlichtingen van goede kwaliteit (die betrekking hebben op ernstige feiten en aanleiding kunnen geven tot onderzoeken waaruit resultaten voortvloeien). Het OLAF is van plan meer proactieve onderzoeken en acties te ontwikkelen, waarbij inlichtingen als uitgangspunt worden genomen, overeenkomstig de nieuwe Verordening (EG) nr. 1073/1999. (Zie antwoord op paragraaf 74).

20. In het nieuwe handboek van het OLAF, dat op 25 februari 2005 is aangenomen, wordt ermee rekening gehouden dat het onmogelijk is om op bepaalde terreinen waarbij samenwerking met de lidstaten is vereist, een evaluatie binnen een termijn van 15 dagen tot een goed einde te brengen. Derhalve bedraagt de vastgestelde evaluatietermijn voortaan twee maanden (10), waarbij is voorzien in een mogelijkheid tot verlenging na akkoord van de hoofden van de eenheid. b) De strekking van de opmerkingen van de Rekenkamer met betrekking tot het toezicht, moet worden genuanceerd door rekening te houden met de omstandigheden waarin de leiding van het OLAF heeft moeten werken. Slechts nadat de erfenis van het verleden was geregeld, heeft het OLAF kunnen voorzien in de opleiding van het leidinggevend personeel. c) Hetzelfde geldt voor de vertragingen waarnaar wordt verwezen. Er wordt opgemerkt dat aanzienlijke middelen werden ingezet om de achterstand uit het verleden weg te werken (in de periode van juli 2000 tot juni 2003 werden 957 „UCLAF-zaken” afgesloten).

21. Van bij de evaluatie van de zaken houdt het Bureau voortaan rekening met hun financieel aspect, dat onderdeel uitmaakt van de prioriteitscriteria die in het antwoord op paragraaf 16, onder a), aan de orde kwamen. Doordat het OLAF zowel een financiële (gericht op de terugvordering) als een repressieve (administratieve, tuchtrechtelijke of strafrechtelijke sancties) benadering volgt, vullen de doelstellingen van het OLAF elkaar volledig aan. Naar aanleiding van de samenwerkingsregeling die in 2003 tussen de Commissie en het OLAF werd ingesteld, verstrekt het OLAF bovendien tijdens de onderzoeken de gegevens die nodig zijn voor het nemen van bewarende maatregelen (11) met het oog op de bescherming van de financiële belangen van de Unie.

22. De verlenging van de evaluatieperiode, zoals bepaald in de nieuwe versie van het Handboek (zie antwoord op paragraaf 20), heeft tot doel een betere planning van de werkzaamheden mogelijk te maken. Sedert 2005 is het reeds in de evaluatiefase de regel dat magistraten en de met de follow-up belaste eenheden worden geraadpleegd en dat intensiever een beroep wordt gedaan op de eenheden voor analyse en inlichtingen (Intelligence).

23. Zoals in de aanvullende evaluatie (12) is opgemerkt, is de gemiddelde duur van de OLAF-onderzoeken sedert 2002 gedaald van 33 maanden tot 22 maanden in 2004 (zie antwoord op paragraaf 78).

24. In haar voorstel tot wijziging van de Verordeningen (EG) nr. 1073/1999 en (Euratom) nr. 1074/1999 (artikel 6, lid 7) stelt de Commissie voor het beheer van de onderzoeken te versterken door maximale termijnen voor het voeren van de onderzoeken in te stellen. Bovendien is het OLAF van plan in het kader van zijn activiteitenplan 2005 een systeem in te voeren voor de bewaking van de arbeidstijd van zijn onderzoekers, waardoor de onderzoekstermijnen (zie antwoorden op de paragrafen 26 en 80) beter beheerd zullen kunnen worden.

25. Door de bewaking van de arbeidstijd zal ook het urgentieniveau van de onderzoeken beter in acht kunnen worden genomen.

26. Met het oog op de invoering van een bewakingssysteem van de arbeidstijd dat aangepast is aan een onderzoeksdienst, bestudeert het OLAF de ervaringen van andere nationale diensten op dit vlak. Daarnaast wordt de registratie van de arbeidstijd door de met de follow-up belaste eenheden uitgetest. Er wordt evenwel opgemerkt dat het CMS het mogelijk maakt om het aantal zaken per onderzoeker op te vragen.

27. Het voorstel tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1073/1999 voorziet in een codificatie van de rechten van verdediging van de betrokkenen. Bovendien voorziet het nieuwe handboek van het OLAF in een corpus van administratieve voorschriften waarin de bestaande interne regels zijn opgenomen met een toelichting over de uitvoeringsvoorschriften van de mogelijkheden/bevoegdheden van het OLAF in het kader van de eerbiediging van de grondrechten tijdens onderzoeken. Met het oog hierop heeft het OLAF in januari 2005 opdracht gegeven om een vergelijkende studie uit te voeren in acht Europese landen om te bepalen welk bruikbaar garantieniveau in het kader van de onderzoeken moet worden toegepast.

28. Wat de bevoegdheden van het OLAF betreft, is het van belang een onderscheid te maken tussen de bevoegdheden die betrekking hebben op de interne onderzoeken en deze welke betrekking hebben op de externe onderzoeken. Wat landbouw en douane betreft, is in het kader van Verordening (Euratom, EG) nr. 2185/96 geen wethandhavingsbevoegdheid toegekend aan het OLAF om processen-verbaal op te stellen bij marktdeelnemers. Daarom streeft het OLAF ernaar een beroep te kunnen doen op de lidstaten en andere diensten die over de geschikte middelen beschikken. Ten slotte is het optreden van het OLAF bij de ordening van de dossiers voordat deze naar nationale justitiële autoriteiten worden toegezonden, heel belangrijk met het oog op een optimale behandeling van deze dossiers door de desbetreffende autoriteiten.

29. Voor 2005 heeft het OLAF een specifieke opleiding gepland voor de onderzoekers om de kwaliteit van de onderzoeksverslagen te verbeteren. De nieuwe indeling van het eindverslag dat in het in februari 2005 goedgekeurde handboek is opgenomen, voorziet in de kwantificatie van de financiële gevolgen (ondanks de moeilijkheden om een exacte evaluatie op te stellen, zoals in het antwoord op paragraaf 17 werd uiteengezet) en de kwalificatie van de onregelmatige gedragingen op strafrechtelijk, administratief of tuchtrechtelijk vlak.

31. Wat de financiële follow-up betreft, is de Commissie van oordeel de bevoegdheidsverdeling tussen het OLAF en de andere betrokken diensten van de Commissie (ordonnateurs, directoraat-generaal Begroting en de juridische dienst) duidelijk is en dat er geen overlappingen zijn (zie desbetreffende voorschriften (13)). Deze overwegingen doen geen afbreuk aan een nieuwe beoordeling die in de toekomst door de Commissie kan worden opgesteld met betrekking tot de verdeling van de verantwoordelijkheden tussen de diensten van de Commissie, onder meer in het kader van de evaluatie van de taken/bevoegdheden van het OLAF. Wat de landbouwuitgaven betreft, bestaat er reeds een regeling op grond waarvan het directoraat-generaal Landbouw is belast met de follow-up van de terugvordering van onrechtmatig betaalde middelen door middel van de procedure voor de goedkeuring van de rekeningen. De met de follow-up belaste eenheden van het OLAF kregen andere specifieke opdrachten op het vlak van fraudebestrijding toegewezen (die hebben betrekking op het informatiesysteem voor de douane (SID), de wederzijdse administratieve bijstand, de protocollen met derde landen, de taskforce voor de terugvordering in de landbouwsector, het afsluiten van programma's in het kader van structuurmaatregelen die verband houden met bepaalde operationele OLAF-zaken, het opsporen van debiteuren op verzoek van de ordonnateurs).

32. Wat de wederzijdse bijstand betreft, ontwikkelt het OLAF momenteel een module voor elektronische berichten waarvan wordt verwacht dat deze zal bijdragen tot een sterke verbetering van de verwerking en de follow-up.

33. De kwaliteitscontrole op de onderzoeken behoort tot de prioriteiten van het OLAF in 2005. Met het oog hierop voorziet het OLAF in opleiding (zie antwoord op paragraaf 29). Het uitvoerend comité richt zich steeds meer op het uitvoeren van dergelijke controles. De interne audit zal meer worden betrokken bij de controle op de tenuitvoerlegging (zie antwoord op paragraaf 39).

34. In het handboek van het OLAF wordt met opzet de nadruk gelegd op de juridische aspecten van de onderzoeken, aangezien door het niet nakomen van de wettelijke verplichtingen van het OLAF schade zou worden toegebracht aan de resultaten die voortvloeien uit de onderzoeken. Het handboek van het OLAF wordt voortdurend bijgewerkt en verbeterd. In het nieuwe handboek van het OLAF (25 februari 2005) zijn verdere preciseringen opgenomen met betrekking tot de meeste kwesties die door de Rekenkamer ter sprake zijn gebracht, inclusief de rol van het uitvoerend comité. Momenteel wordt een nieuw handboek voor het CMS opgesteld. Hiermee zal men beschikken over een grondige beschrijving van de functionaliteit van het CMS, die verschilt van het OLAF-handboek. Op dezelfde wijze overweegt OLAF om alle gegevens met betrekking tot het voeren van onderzoeken in een afzonderlijk handboek op te nemen.

35. De leidinggevenden zijn belast met het continue beheer van de zaken. In 2004 waren er nog geen gestandaardiseerde gegevens over dit toezicht beschikbaar, maar op het niveau van het Case Management System (CMS) zijn instrumenten ingevoerd om dit toezicht homogener te maken en te vergemakkelijken door middel van scoreborden.

36. Het OLAF is zich ervan bewust dat het CMS in het verleden gericht was op het correct opslaan en registreren van gegevens. Dit was de eerste prioriteit van het OLAF naar aanleiding van de zwakke punten die de Rekenkamer op dit vlak had vastgesteld (zie verslag nr. 8/98). Ondertussen is aanzienlijke vooruitgang geboekt. Uit de beschrijving van het CMS in het nieuwe OLAF-handboek blijkt dat reeds is rekening gehouden met vele opmerkingen van de Rekenkamer. De leidinggevenden ontvangen maandverslagen met vermelding van de zaken waarin het noodzakelijk zou kunnen zijn dat ze tussenbeide komen. Voorts zijn er ook nieuwe modules ontwikkeld voor het beheer van de verzoeken voor ondersteuning op het vlak van inlichtingen. Er is een systeem ingevoerd voor de mededelingen in het kader van de wederzijdse bijstand en een soortgelijke module wordt momenteel uitgetest voor alle verzoeken voor juridisch en justitieel advies. Het CMS wordt dus omgevormd van een oorspronkelijk eenvoudig systeem voor het beheer van dossiers (zoals omschreven door de Rekenkamer) tot een beheersinstrument.

37. Wanneer het OLAF van oordeel is dat fraude of onregelmatigheden hebben plaatsgevonden moet bij de evaluatie van de activiteiten van het OLAF rekening worden gehouden met het besluit op grond waarvan in het kader van het onderzoek door de bevoegde autoriteiten tot een meer diepgaande follow-up moet worden overgegaan. Het succes van de follow-up hangt evenwel af van verscheidene variabelen waarover het OLAF geen controle heeft. Het OLAF heeft evenwel geregelde en nauwe contacten met de Belgische en Luxemburgse gerechtelijke autoriteiten, waarbij hun beslissingsautonomie volledig in acht wordt genomen. In het kader van de samenwerking met de Belgische autoriteiten zijn nog andere initiatieven genomen, zoals de aanwijzing van de Belgische federale procureur als contactpersoon voor OLAF-zaken, de goedkeuring van een circulaire van 22 mei 2003 met het Belgische college van procureurs-generaal. Voorts werd in 2005 een opleiding georganiseerd voor procureurs die zich in het bijzonder toeleggen op de bestrijding van de economische criminaliteit en die samenwerken met het OLAF. Wat vervolging en sancties betreft, beschikken de instellingen over een brede waaier aan maatregelen op basis van de nieuwe bijlage IX van het statuut. Het nultolerantiebeleid moet worden toegepast met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel en de rechten van de verdediging. Elke situatie vereist dat erop wordt gereageerd door het tot aanstelling bevoegde gezag. Een sanctie moet evenwel in verhouding staan tot de specifieke kenmerken van elk geval.

39. De eenheid interne audit van het OLAF zal in de toekomst audits uitvoeren van de tenuitvoerlegging van onderzoeksprocedures en -controles en zal steekproefsgewijs een kwaliteitsbeoordeling van de zaken (procedurele aspecten) verrichten.

41. Om het uitvoerend comité in staat te stellen de kwaliteit van de verslagen beter te controleren en te zorgen voor een grotere transparantie bij het beheer van de beslissingen met betrekking tot de operationele activiteiten, is reeds in januari 2005 een elektronische module van het CMS ingevoerd. Het OLAF sluit evenwel niet uit wijzigingen aan te brengen in de organisatie van het uitvoerend comité met het oog op een doeltreffendere raadplegingsprocedure (zie antwoorden op de paragrafen 77 en 58).

42. De Commissie is van mening dat rekening moet worden gehouden met de verschillende doelstellingen van de activiteitenverslagen van het OLAF, zoals ze in hun respectieve rechtsgronden zijn omschreven. Er zou evenwel een rationalisering kunnen plaatsvinden. In dit verband is reeds een eerste stap gezet in het kader van het voorstel om de data en periode van bepaalde van deze verslagen op elkaar af te stemmen. De Commissie en het OLAF zijn bereid om het overleg over deze vraagstukken met de betrokken instellingen voor te zetten.

43. Met het oog op de verbetering van deze activiteitenverslagen voert het OLAF een grondige studie uit over de geschikte prestatie-indicatoren, waarbij rekening wordt gehouden met de ervaring die door de nationale onderzoeksdiensten werd opgedaan. Wat bijvoorbeeld de interne onderzoeken betreft, zou een succesindicator kunnen worden gebaseerd op de maatregelen die door de instellingen worden genomen naar aanleiding van het optreden van het OLAF (bewarende maatregelen of maatregelen ter bevordering van een betere controle). Dit zou een aanvulling zijn op de aanwijzingen die voortvloeien uit het aantal tuchtrechtelijke maatregelen en hun resultaten. Om een betere inventarisatie te kunnen opmaken van de gerechtelijke follow-up van de aanbevelingen van het OLAF, worden sinds 2004 de relevante gegevens betreffende de gerechtelijke en tuchtrechtelijke follow-up en de resultaten ervan bij de afloop van de follow-up-procedure consequent opgenomen in het CMS. (Zie ook antwoord op paragraaf 37 met betrekking tot het gebrek aan controle bij het OLAF op de nationale procedures of tuchtrechtelijke procedures). In de aanvullende evaluatie van de activiteiten van het OLAF zijn de eerste aanwijzingen opgenomen met de betrekking tot de resultaten van het OLAF op het vlak van de operationele activiteiten, financiële gevolgen en samenwerking met de gerechtelijke autoriteiten (14) (zie antwoord op paragraaf 8).

DE BIJDRAGEN VAN DE DIENSTEN VAN HET OLAF AAN ZIJN ONDERZOEKSFUNCTIE

46. De belangrijkste opdracht van de eenheid die belast is met de strategische analyse is het inzicht in het verschijnsel fraude te vergroten, in het bijzonder door middel van risicoanalyses. Hierdoor verbetert de bijdrage van het OLAF aan de beleidsvorming en het wetgevingsproces. De vaststelling van nieuwe onderzoeksmogelijkheden vloeit indirect voort uit dit proces. Het voorstel tot wijziging van de Verordeningen (EG) nr. 1073/99 en (Euratom) nr. 1074/99 zou preciseren over welke ruimte het OLAF beschikt om op basis van een dergelijke analyse voorrang te verlenen aan bepaalde onderzoeken. (Zie antwoord op paragraaf 90).

47. Als gevolg van de verbeterde kwaliteit van het communicatiesysteem worden de gegevens met betrekking tot de door de lidstaten medegedeelde onregelmatigheden sinds 2004 gebruikt bij het opstellen van risicoanalyses. Er wordt opgemerkt dat bij de vaststelling van mogelijke fraude door de lidstaten (in tegenstelling tot de meeste onregelmatigheden waarbij het gaat om vergissingen en niet zozeer om fraude) hun nationale diensten de nodige maatregelen moeten nemen.

50. a) Het OLAF gebruikt het antifraude-informatiesysteem (AFIS) als beveiligd communicatie-instrument met zijn externe partners (douanediensten en andere rechtshandhavinginstanties) in het kader van de in Verordening (EG) nr. 515/97 omschreven coördinatie van onderzoeksopdrachten in derde landen. b) Het OLAF is ook van mening dat het betrokken moet zijn bij het beheer van programma's die tot doel hebben de uitrusting van douanediensten in de lidstaten te versterken, want dit beheer vereist een specifieke deskundigheid en een beveiligde omgeving waarover het OLAF beschikt.

54. Wat de terugvordering en de follow-up van onregelmatigheden betreft, is de Commissie van mening dat de verdeling van de verantwoordelijkheden tussen de directoraten-generaal en het OLAF voldoende duidelijk is. Deze overwegingen doen geen afbreuk aan een nieuwe beoordeling die in de toekomst door de Commissie kan worden opgesteld met betrekking tot de verdeling van de verantwoordelijkheden tussen de diensten van de Commissie, onder meer in het kader van de evaluatie van de taken/bevoegdheden van het OLAF. In de landbouwsector (wat het GLB betreft) zijn de verantwoordelijkheden tussen het OLAF en het directoraat-generaal Landbouw vastgesteld overeenkomstig bijlage 2 van de mededeling van de Commissie SEC(1995) 249 van 10 februari 1995 (zie ook het antwoord van de Commissie op het speciaal verslag nr. 3/2004 van de Rekenkamer). Het OLAF is momenteel verantwoordelijk voor de terugvorderingen die betrekking hebben op alle landbouwonregelmatigheden die overeenkomstig Verordening (EEG) nr. 595/91 door de lidstaten zijn aangemeld. Elk besluit tot oninbaarlijding van niet-terugvorderbare bedragen moet door de Commissie worden genomen volgens de EOGFL-procedure voor de goedkeuring van de rekeningen. Het directoraat-generaal Landbouw voert deze goedkeuringsprocedure uit en in alle verschillende fasen ervan verleent het OLAF bijstand. Wat de sectoren van de structuurmaatregelen en de douane betreft, is er ook een duidelijke bevoegdheidsverdeling tussen de diensten vastgesteld. Wat de structuurmaatregelen betreft, is het OLAF ook verantwoordelijk voor het beheer van alle aanmeldingen van onregelmatigheden door de lidstaten overeenkomstig de Verordeningen (EG) nr. 1681/94 en (EG) nr. 1831/94 en werkt het OLAF samen met de directoraten-generaal die als ordonnateur optreden (Landbouw en plattelandsontwikkeling, Regionaal beleid, Werkgelegenheid, sociale zaken en gelijke kansen en Visserij en maritieme zaken). In de douanesector zijn de verantwoordelijkheden van het UCLAF/OLAF en het directoraat-generaal Belastingen en douane-unie duidelijk omschreven in de besluiten van de Commissie van 1995 en 1999. Aangezien een aantal taken aan de met de follow-up belaste eenheden zijn toevertrouwd, kunnen de onderzoekers zich volledig toespitsen op hun acties zonder zich ook te hoeven bezighouden met de administratieve taken die noodzakelijk zijn voor de (financiële, administratieve en juridische) follow-up (zie antwoord op paragraaf 82).

55. De Commissie heeft de ontwikkeling van haar fraudebestrijdingsbeleid aan het OLAF toevertrouwd. De onderzoeksfunctie, de hoofdopdracht, vormt een concrete bijdrage aan het ontwikkelen van de fraudebestrijdingsstrategie. Het is nuttig de korte afstand met het praktijkwerk te behouden door de samenwerking met de autoriteiten die belast zijn met de strijd tegen de verschillende vormen van criminaliteit. De goede kennis van de nationale werkmethodes heeft een gunstige invloed op de methodes van het OLAF. Uit twee voorbeelden blijkt de synergie tussen beleidsontwikkeling en onderzoek: 1. het ontwerp van Verordening (Euratom, EEG) nr. 2185/86 „controles ter plaatse”, dat resulteerde in de ontwikkeling van een werkmethode; 2. het debat over de Europees openbaar aanklager, waarbij een beroep kon worden gedaan op de huidige aanpak van het OLAF en waarbij rekening moest worden gehouden met de beginselen van het strafrechtelijk onderzoek (bijvoorbeeld bescherming van de rechten van de verdediging) (zie antwoord op paragraaf 91).

58. Voortaan wordt de eenheid van magistraten vooraf betrokken bij de evaluatieprocedure van zaken uit alle actieterreinen wanneer dit kan resulteren in een strafrechtelijke procedure (zie antwoord op paragraaf 77).

59. Het OLAF verleent bijstaand aan het directoraat-generaal Uitbreiding, dat belast is met het beheer van het Phare-programma, door het oprichten van fraudebestrijdingsstructuren en het ontwikkelen van opleidingsprogramma's. De ervaring van het OLAF is nuttig bij het helpen van kandidaat-lidstaten om op een doeltreffende wijze het acquis communautaire over te nemen op het gebied van de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap, dat voortvloeit uit artikel 280 van het EG-Verdrag. De aan het OLAF toevertrouwde programma's Hercules en Percicles beschikken over een beperkte financiering en doen een beroep op geringe personele middelen. De overdracht van deze programma's naar andere diensten zou hun meer schade kunnen berokkenen dan dat het voordelen voor het OLAF oplevert. In het kader van het beraad over de activiteiten van het OLAF zou de Commissie dit vraagstuk evenwel nader kunnen bestuderen.

60. In 2005 werd bijzondere aandacht besteed aan de opleiding van nieuwe personeelsleden (zie antwoord op paragraaf 63, onder a)). Het OLAF is evenwel van plan nog meer belang te hechten aan de interne opleiding en overweegt de opleidingsfunctie op een meer zichtbare manier in haar structuur op te nemen.

63. De Commissie is zich bewust van de kwestie van het aantal tijdelijke personeelsleden binnen het OLAF en heeft in het kader van de voorbereiding van het VOB 2006 voorgesteld om de personeelsformatie van het OLAF aanzienlijk te wijzigen, zoals door de Rekenkamer werd gesuggereerd. a) In 2005 heeft het OLAF startopleidingen voor de nieuwe onderzoekers en permanente opleidingen ingevoerd. In het kader van deze opleidingen komen volgende punten aan de orde: overheidsopdrachten, gespecialiseerde taalopleidingen en juridische opleidingen, workshops over onderzoekstechnieken en permanente opleiding met het oog op de verbetering van de verslagen. In 2005 hebben de hoofden van de eenheid ook deelgenomen aan een door de Commissie georganiseerde managementcursus. b) Het OLAF is zich bewust van het risico dat grote groepen tijdelijke personeelsleden na afloop van hun arbeidsovereenkomst zullen vertrekken en heeft derhalve reeds overwogen om aan de arbeidsovereenkomsten van deze personeelsleden een algemene maximale duur van acht jaar toe te kennen om de nodige tijd te hebben om specifieke vergelijkende onderzoeken te organiseren en tegelijkertijd de personeelsformatie te wijzigen. (zie antwoorden op de paragrafen 63 en 64). De Commissie st