NL    NL NL 
 
NL 1   NL  COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN 
Brussel, 21.10.2009 
SEC(2009) 1377 definitief 
  
WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE 
bij het  
 
Voorstel voor een 
 
RICHTLIJN VAN HET EUROPEES  PARLEMENT EN DE RAAD 
 
betreffende minimumnormen voor de procedures  in de lidstaten voor de verlening of 
intrekking van internationale bescherming 
  
Samenvatting van de effectbeoordeling  
  
{COM(2009) 554} 
{SEC(2009) 1376}  
 
NL 2   NL 1. PROBLEEMOMSCHRIJVING  
Ondanks de in de eerste fase van het gemeen schappelijk Europees asielstelsel genomen 
maatregelen zijn de kansen voor asielzoekers op internationale bescherming nog steeds zeer variabel en in hoge mate afha nkelijk van de vraag waar in de EU hun verzoeken worden 
behandeld. In de meeste reacties op het de sbetreffende groenboek wezen respondenten op 
ernstige tekortkomingen in Richtlijn 2005/85/EG van de Raad van 1 december 2005 (hierna 
'de richtlijn voor asielprocedur es' of 'de richtlijn' genoemd) , die zouden kunnen leiden tot 
leemten in de bescherming of tot refoulement. 
De meeste bepalingen van de richtlijn zijn facu ltatief, zodat de lidstaten hun bestaande 
procedures konden behouden. Als gevolg daarvan is er geen samenhang binnen de EU en 
verkeren asielzoekers in onzekerheid. Er ka n dus bezwaarlijk worden gesproken van een 
gemeenschappelijk asielstelsel. Volgens asielstatistieken hebben de dubbelzinnigheden en de 
mogelijkheden tot afwijking geleid tot ee n zeer uiteenlopende toepassing van de 
erkenningsrichtlijn.  Om maar enkele voorbeelden te geven: 
• de percentages van positieve beslissingen in de lidstaten liepen in  2007 uiteen van 52,2% 
in Luxemburg tot 27,5% in Duitsland en 0,8% in Griekenland; 
• ook de percentages van asielzoekers met dezelfde nationaliteit die in 2005-2007 werden 
erkend, varieerden sterk van lidst aat tot lidstaat: voor asielzoe kers uit Rusland (meestal van 
Tsjetsjeense afkomst) lag het erkenningspercen tage tussen 63% in Oostenrijk en 0% in 
Slowakije. 
In de effectbeoordeling wordt na der ingegaan op de kwesties die het meest omstreden bleken 
te zijn en die in de lidstaten wellicht uite enlopende reacties zulle n uitlokken en waarvoor 
extra financiële middelen zijn vereist, namelijk: 
• belemmeringen voor verzoeken om internationale bescherming; 
• de marge voor administratieve fouten; 
• verschillen in de procedures; 
• problemen met betrekking tot de doeltreffendhe id en de kwaliteit van de besluitvorming.  
2. M
EERWAARDE VAN EU- MAATREGELEN EN INACHTNEMING VAN HET 
SUBSIDIARITEITSBEGINSEL  
Volgens de conclusies van Tampere moesten in het kader van het gemeenschappelijk 
Europees asielstelsel op korte termijn gemeenschappelijke normen  voor een eerlijke en 
doeltreffende asielprocedure  worden opgesteld en op langere termijn communautaire regels 
die leiden tot een gemeenschappelijke as ielprocedure in de Europese Gemeenschap . 
Volgens het Haags programma is de invoering van een gemeenschappelijke asielprocedure in 
de Unie een doel van de tweede fase van het gemeenschappelijk Eur opees asielstelsel.  
De ontwikkeling van een gemeenschappelijk Eu ropees asielstelsel werd voor de EU een 
prioriteit als gevolg van een reek s factoren. Zo is het aantal personen dat om internationale 
bescherming verzoekt in sommige lidstaten veel  hoger dan in andere lid staten. Bij bijna een 
 
NL 3   NL vijfde van de verzoeken gaat het om meervoudi ge verzoeken. Asielzoekers vinden bepaalde 
lidstaten klaarblijkelijk "aantr ekkelijker" dan andere. België, Duitsland, Frankrijk, Zweden en 
het Verenigd Koninkrijk ontvingen in 2006  bijvoorbeeld meer dan 3 000 meervoudige 
verzoeken, terwijl Cyprus en Portugal er  minder dan 100 ontvingen. Sommige personen die 
bescherming nodig hebben, krijgen die niet. 
Een van de redenen voor deze verschillen is de  ongelijke toepassing van de procedures voor 
de behandeling van verzoeken. Dat heeft tot ge volg dat de zogenaamde "asiel-loterij" en 
bijgevolg de secundaire migratiestromen tusse n de lidstaten blijven bestaan, zodat afbreuk 
wordt gedaan aan de doelstelling van de  Dublinverordening, die uitgaat van de 
veronderstelling dat asie lzoekers in alle lidstaten onder gelijkwaardige voorwaarden toegang 
tot bescherming moeten hebben. Richtl ijn 2005/85/EG raakt de kern van het 
gemeenschappelijk Europees asielstelsel, aan gezien zij een schakel is tussen en een 
ondersteuning voor alle asielinstrumenten. Tekortkomingen in deze richtlijn hebben ook negatieve gevolgen voor de toepassing van de  andere communautaire asielvoorschriften. 
Er zijn bijgevolg EU-maatregelen nodig  om op basis van de bestaande minimumnormen 
inzake asielprocedures te komen tot betere en meer geharmoniseerde normen.  
3. B
ELEIDSDOELSTELLINGEN  
Algemene doelstelling: 
Betere beschermingsnormen in de gehele EU voor personen die internationale bescherming 
behoeven 
Specifieke doelstellingen:  (1) de toegang tot asielprocedures waarborgen; 
(2) eerlijker procedures; 
(3) een coherente toepassing van gemeensc happelijke procedurele instrumenten; 
(4) de kwaliteit en de doeltreffendhe id van procedures verbeteren; 
(5) een betere toegang tot een daadwerkelijk rechtsmiddel; 
(6) de samenhang tussen de verschillende EU-asielinstrumenten waarborgen. 
4. B
ELEIDSOPTIES  
Het is onmogelijk de uiteenlopende problemen op te lossen met een enkele allesomvattende 
beleidsoptie. Bijgevolg worden in de eff ectbeoordeling afzonderlijke beleidsopties 
voorgesteld voor elke beleidsdoels telling. Voor elke beleidsoptie  worden dan twee of drie 
wetgevende subopties vermeld. Wat de wetgev ing inzake asielproced ures betreft, kunnen 
alleen wetgevende maatregelen zorgen voor een  systematische en duurzame verbetering van 
de kwaliteit en de doeltreffendheid van beha ndelingsprocedures. Bijna alle subopties zijn 
cumulatief. Zij gaan vergeze ld van voorstellen ter verste rking van de praktische 
samenwerking. Om de elementen van de voorkeur soptie te kunnen vaststellen, worden in de 
effectbeoordeling alle suboptie s getoetst aan de basiscri teria inzake efficiëntie, 
 
NL 4   NL doeltreffendheid en coherentie, en worden teve ns de evenredigheid en de sociale gevolgen 
van de subopties beoordeeld als ook hun gevolgen voor de grondrechten. 
Gezien de complexiteit van de  voorgestelde opties, wordt in deze samenvatting alleen een 
beschrijving gegeven van de belangr ijkste elementen van de voorkeursoptie. 
i. Status-quo 
Het bestaande rechtskader zou ongewijzigd blijven. Toezicht door de Commissie zou 
bijdragen aan een betere inachtneming van de huidige normen. Willekeur bij de toepassing van de richtlijn zou kunnen worden tegeng egaan met behulp van beslissingen van het 
Europees Hof van Justitie en het Europees Hof voor de rechten van de mens waarin 
bijvoorbeeld wordt beklemtoond dat verzoeken zorgvuldig moeten worden onderzocht. Dat 
zouden echter ad-hocontwikkelingen zijn, di e geen structurele oplossing bieden. De 
verschillen in de asielprocedures die niet door de richtlijn zijn weggewerkt, zouden blijven 
bestaan, doch waarschijnlijk in geringere mate  als gevolg van praktische samenwerking, met 
name wanneer het Europees Ondersteuningsbu reau voor asielzaken opleidingsprogramma's 
zou ontwikkelen of via een pool  van deskundigen specifieke, gespecialiseerde ondersteuning 
zou verlenen. 
ii. De toegang tot asielprocedures waarborgen 
- een bevoegde autoriteit aanwijzen die wordt be last met de registra tie van verzoeken om 
internationale bescherming;
 
- de politie, de grenswacht en andere autori teiten tot welke personen die om internationale 
bescherming willen verzoeken zich zouden kunne n richten, duidelijke instructies geven over 
de aanpak van dergelijke situaties, met inbegrip  van de verplichting de verzoeken naar de 
bevoegde autoriteit door te zenden;  
- de verplichting invoeren om  aan feitelijke asielzoekers bij de punten van binnenkomst 
informatie te verstrekken over de procedures  voor het indienen van een verzoek en over 
advies- en tolkdiensten; 
- de verplichting voor de lidstaten om verzoeke n binnen een redelijke te rmijn te registreren; 
- de gronden voor niet-ontvankelijkheid herzien en  een verzoeker de mogelijkheid bieden zijn 
standpunt kenbaar te maken over de gronden en de informatie waarop de autoriteiten hun 
beslissing willen baseren; 
- het begrip Europees veilig derde land schrappen. 
iii. Sterkere procedurele waarborgen  
- afwijkingen van de basisbegin selen en –waarborgen intrekken en kosteloze rechtsbijstand 
verlenen aan niet-begeleide minderjarigen en  andere asielzoekers die geen financiële 
middelen hebben voor proce dures in eerste aanleg; 
 
NL 5   NL - ervoor zorgen dat uitleveringsverdragen niet worden gebruikt om asielzoekers terug naar 
hun land van herkomst te sturen; 
- een asielzoeker toegang verlen en tot en opmerkingen laten ma ken over het verslag van het 
persoonlijke onderhoud voordat een beslissing ov er zijn asielverzoek wordt genomen; 
- voorschrijven dat het persoonlijke onderhoud wordt gevoerd in een taal waarin de verzoeker 
kan communiceren en waarin hij de elemen ten van zijn verzoek naar behoren kan 
uiteenzetten.  
iv. Gelijke toegang tot bescherming voor  personen met bijzondere behoeften 
- het begrip verzoekers met b ijzondere behoeften invoeren;  
- kinderen het recht verl enen om een verzoek om internationale bescherming in te dienen, 
schrapping van de huidige mogelijkheid om va n de aanwijzing van een vertegenwoordiger af 
te zien wanneer een niet-begeleide minderjarige 16 jaar of ouder is;  
- vaststelling van de kwalificaties voor een voogd en van het recht van een voogd om namens 
een niet-begeleide minderjarige asiel aan te vragen;  
- de lidstaten verplichten elke volwassene persoonlijk en individueel in kennis te stellen van 
zijn recht om een apart verzoek om internationale bescherming in te dienen, en ten laste komende volwassenen de mogelijkheid bieden om  hun individuele omstandigheden uiteen te 
zetten aan het personeel van de beslissingsautoriteit;  
- de rol van en de procedures voor juridisch-me dische verslagen die moeten dienen als bewijs 
van folteringen omschrijven; personen die fo lteringen hebben ondergaan de nodige tijd geven 
om een persoonlijk onderhoud over de inhoud van het verzoek voor te bereiden, en op gender en leeftijd toegesneden voor schriften invoeren voor de ondervraging van verzoekers;  
- verduidelijken dat bij de toepassing van de  richtlijn terdege rekening moet worden gehouden 
met genderoverwegingen en de internationale verplichtingen met betrekking tot de rechten 
van het kind; personen die foltering hebben onderg aan, personen met een geestelijke handicap 
en niet-begeleide minderjarigen niet onderw erpen aan de versnelde procedures die kunnen 
worden toegepast bij ongegronde verzoeken; 
- niet-begeleide minderjarigen niet onderwerpe n aan de grensprocedures of de procedures 
betreffende veilige derde landen;  
- kwesties in verband met gender, trauma's en  leeftijd behandelen ti jdens de opleiding van 
asielpersoneel. 
v. Onderlinge aanpassing van versnelde procedures  
- invoering van een beperkte en  limitatieve lijst van gronden voor versnelde procedures op 
basis van het begrip kennelijk ongegrond verzoe k, zonder te raken aan de beoordelingsruimte 
van de lidstaten om voorrang te geven aan de behandeling van andere verzoeken;  
 
NL 6   NL - de lidstaten verplichten een persoonlijk ond erhoud te hebben met de verzoeker, en de 
beslissingsautoriteit voldoende tijd geven om het verzoek zorgvuldig te behandelen.  
vi. Verduidelijking van het be grip veilig land van herkomst  
- schrapping van de gemeenschappelijke mini mumlijst van veilige landen van herkomst en 
van de afwijkingen van de materiële vereiste n voor de nationale aanmerking van een derde 
land als veilig land van herkomst; 
- de situatie in derde landen die als veilig  zijn aangemerkt regelmatig opnieuw onderzoeken. 
vii. Een betere toegang tot een  daadwerkelijk rechtsmiddel  
- bepalen dat de toetsing, althan s voor rechterlijke instanties in  eerste aanleg, betrekking moet 
hebben op de feiten en de rechtsvrage n, en gebaseerd moet zijn op een ex nunc  beoordeling 
van de beschermingsbehoeften;  
- bepalen dat beroepsprocedures tegen in eerste aanleg gegeven beslissingen, behoudens 
beperkte uitzonderingen, een automatisch e opschortende werking hebben. Wat de 
uitzonderingen betreft, zouden rechterlijke instanties op ad-hoc basis voorlopige  maatregelen 
moeten kunnen gelasten;  
- een onbeperkt recht toekennen aan de rech terlijke instanties om de stukken waarop een 
beslissing van de beslissingsautorite it is gebaseerd, te ontvangen;  
- redelijke termijnen invoeren om  tegen in eerste aanleg gege ven beslissingen beroep in te 
stellen.  
viii. Meer samenhang tussen de verschillende EU-asielinstrumenten  
- de belangrijkste elementen van een enkele as ielprocedure in de richtlijn vaststellen; 
- de bepalingen van de richtl ijn inzake intrekking van de vl uchtelingenstatus uitbreiden 
tot de gevallen van intrekking van subsidiaire bescherming;  
- beklemtonen dat de richtlijn betrek king heeft op pers onen die onder de 
Dublinprocedures vallen en dat het begrip im pliciete intrekking van een verzoek niet van 
toepassing is op personen die worden overged ragen aan de lidstaat die overeenkomstig de 
Dublinverordening verantwoordelijk is. 
ix. De doeltreffendheid en de kwalit eit van de besluitvorming verbeteren  
- de huidige afwijkingen van het beginsel van een enkele beslissingsautoriteit beperken; 
- bepalen dat de beslissingsautoriteit ove r voldoende en bekwaam personeel moet 
beschikken; 
- minimumvereisten voor de inhoud van het onderhoud invoeren; 
 
NL 7   NL - minimumvereisten voor de inhoud van opleidingsprogramma's vaststellen; 
- de procedure voor de behandeling va n volgende verzoeken samenvoegen met de 
ontvankelijkheidsprocedure;  
- de lidstaten verplichten rekening te houden met verdere verklaringen vooraleer een 
definitieve beslissing over de inhoud te nemen; 
- een redelijke termijn vastst ellen waarbinnen in eerste aanle g een beslissing ten gronde 
moet worden genomen. 
5. EFFECTBEOORDELING  
Elke suboptie heeft in uiteenlopende ma te effecten op de volgende gebieden: 
• betere toegang tot bescherming en tot de rechter:  de kans op administ ratieve fouten in 
asielprocedures zou aanzienlijk afnemen als gevolg van sterkere pr ocedurele waarborgen, 
een sterkere samenhang tussen asielinstrumenten en een betere kwaliteit van de besluitvorming; 
• betere toegang tot sociale bescherming:
 asielzoekers zouden gemakkelijker toegang tot 
asielprocedures hebben en zouden in voorkomend geval gemakkelijker bescherming 
kunnen krijgen, waaronder de nodige sociale en  gezondheidsdiensten. Hetzelfde geldt voor 
de volksgezondheid; 
• grotere gelijkheid/non-discriminatie : met name de bepalingen inzake een feitelijke 
gelijkheid in asielprocedur es (bijzondere waarborgen v oor vrouwen en kwetsbare 
verzoekers), de bepalingen inzake toegang tot een daadwerkelijk rechtsmiddel en sterkere 
procedurele waarborgen zijn belangrijke el ementen van de voorkeursoptie, die zullen 
leiden tot grotere gelijkhe id en non-discriminatie;  
• goed bestuur : kan in de lidstaten beter word en verwezenlijkt door een enkele 
beslissingsautoriteit aan te wijzen en door het personeel de nodige vaardigheden en 
deskundigheid bij te brengen.  
De kosten van de wijzigingen aan het gemeenschappelijk Europees asielstelsel  kunnen 
bijzonder moeilijk worden gekwantificeerd . Bescherming wordt verleend op grond van een 
complexe, contextgebonden beoordeling op ad-hocbasis , waarbij rekening wordt gehouden 
met een aantal juridische en feitelijke omstandigheden. Er zijn geen gegevens over de redenen waarom gedurende een bepaalde periode sommige  verzoeken worden ingewilligd en andere 
niet. De omvang en het profie l van asielstromen kunnen niet van jaar tot jaar worden 
voorspeld. Over de belangrijkste elementen van de voorkeursoptie is de  volgende informatie 
beschikbaar: 
De tien lidstaten waarvoor de voorgenomen bepalingen inzake het persoonlijke onderhoud 
gevolgen zouden kunnen hebben, ontvingen in 2008 in  totaal 111 650 verzoekers. Indien het 
aantal ondervragingen met 5% stijgt, zal de voor gestelde bepaling gevolgen hebben voor ten 
minste 5 582 verzoekers, voor wie ongeveer 266 149,76 euro  per jaar zal moeten worden 
uitgetrokken
1. De vijf lidstaten waarv oor de voorgenomen maatregelen inzake betere toegang 
                                                           
1 Ramingen gebaseerd op een gemiddeld uurloon van een asielambtenaar (23,84 euro).  
 
NL 8   NL tot de procedures aan de zeegrenzen gevolgen zouden kunnen hebben, ontvingen in 2008 
56 985 verzoekers. De bepalingen inzake koste loze rechtsbijstand in eerste aanleg zouden 
gevolgen kunnen hebben voor ten minste 11 lidstaten die in 2008 125 255 verzoekers 
ontvingen. Tot 48 400 personen (2 0% van alle verzoekers) z ouden gebruik kunnen maken van 
de voorgenomen maatregelen inzake de slachto ffers van foltering. Ongeveer 45 140 personen 
zouden in 8 lidstaten baat kunnen hebben bij een betere toegang tot een daadwerkelijk rechtsmiddel. De waarschijnlijke totale admini stratieve kosten van de voorkeursoptie worden 
geraamd op 2 857 555 euro. 
De kosten zouden grotendeels kunnen worden  gecompenseerd door financiële voordelen 
op langere termijn.  Een vermindering van de secundair e migratiestromen en doeltreffender 
procedures in eerste aanleg zouden tot bespar ingen kunnen leiden. Door te zorgen voor een 
betere dienstverlening, deskundigheid en behande ling in een vroeg stadium van de procedure, 
zou via de voorkeursoptie het aantal be roepsprocedures moeten kunnen worden 
teruggedrongen, met als gevolg administratieve en financiële besparingen. Er zijn 
aanwijzingen dat beroepsprocedures kunnen leiden  tot een verdubbeling van de kosten van 
een asielverzoek; in 2007 zijn 110 846 beroepsp rocedures ingesteld. Bovendien zouden dan 
ook de kosten voor de opvang van verzoekers  kunnen worden teruggedrongen. Opvang van 
verzoekers kan jaarlijks gemiddeld 11 000 eu ro per persoon kosten. De beoogde duur van 
procedures in eerste aanleg is zes maanden, terw ijl beroepsprocedures va ak minstens een jaar 
in beslag nemen.  
Nationale maatregelen ter uitvoe ring van de normen van het voorstel kunnen te n belope van 
50% of 75% worden medegefinancierd uit het Europees Vluchtelingenfonds. 
6. V
ERGELIJKING VAN DE OPTIES  
Door de voorkeursoptie worden essentiële pr ocedurele beginselen, wa arborgen en begrippen 
in het Gemeenschapsrecht verankerd. Door de pr ocedurevoorschriften te  harmoniseren kan de 
voorkeursoptie zorgen voor to egang tot bescherming onder gelijkwaardige voorwaarden in de 
gehele Unie en voor een betere lastenverdeling tussen de lidstaten. Zij kan ook een belangrijke bijdrage leveren aan de verwezenlijk ing van de EU-doelstelling om het recht op 
asiel, het beginsel van non-refoulement en meer in het algemeen de grondrechten te 
eerbiedigen. 
De voorkeursoptie zal naar verwachting leiden tot een verbetering van de doeltreffendheid en 
de kwaliteit van de procedures door in een vr oeg stadium van de proc edure de dienst- en 
adviesverlening en de deskundigheid te verbet eren en door de lidstaten aan te moedigen 
binnen een redelijke termijn degelijke beslissing en in eerste aanleg te nemen. Dat moet (i) de 
lidstaten in staat stellen om  bij gemengde aankomsten snelle r een onderscheid te maken 
tussen asielzoekers en andere migranten en (ii)  om negatieve beslissingen in eerste aanleg 
beter te motiveren; (iii) het as ielpersoneel in staat stelle n om gevallen van ongegronde en 
misbruik opleverende verzoeken beter op te spor en; (iv) de inspanningen van de lidstaten 
ondersteunen om afgewezen asielzoekers van het grondgebied te verwijderen. 
7. T
OEZICHT EN EVALUATIE  
Met het oog op het toezicht en de evaluatie dient de Commissie om de vijf jaar een 
evaluatieverslag in. Er zullen ook in de toekom st regelmatig vergaderingen van deskundigen 
 
NL 9   NL worden georganiseerd om uitvoeringsproblemen  te bespreken en om tussen de lidstaten 
beproefde methoden uit te wisselen. Het Europe es Ondersteuningsbureau voor asielzaken zal 
helpen bij het verzamelen van actuele informa tie over de uitvoering va n de richtlijn in de 
lidstaten.