[pic] | COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN |

Brussel, 24.1.2007

SEC(2007) 75

WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE

Naar een hervorming van de gemeenschappelijke marktordeningen voor verse en verwerkte groenten en fruit Beknopte effectbeoordeling {COM(2007) 17 definitief}{SEK(2007) 74}

WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE

Naar een hervorming van de gemeenschappelijke marktordeningen voor verse en verwerkte groenten en fruit

FEITEN EN CIJFERS: MOTIVERING VAN DE HERVORMING

De sector en zijn omkadering

1,4 miljoen van de 9,7 miljoen landbouwbedrijven in de EU-25 produceren groenten en fruit. De sector bestrijkt 3 % van het teeltareaal en produceert 17 % van de waarde van de totale communautaire landbouwproductie.

De sterk geconcentreerde detailhandel zet, samen met de toenemende concurrentie van producten uit derde landen, de sector onder druk.

Bovendien krijgt de sector geregeld te kampen met crises, vanwege de bederfelijkheid van de producten en de seizoensgebondenheid van productie en consumptie.

De productie van groenten en fruit vereist de gebruik van water, energie (in de kassen), pesticiden en meststoffen, creëert afval en weegt derhalve op het milieu.

In vergelijking met de aanbevolen dagelijkse dosis (400 g) ligt het verbruik van groenten en fruit in de EU laag, met name bij kinderen. Er is dus nog groeipotentieel wat de consumptie betreft.

De gemeenschappelijke marktordeningen in een evoluerend gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB)

Ongeveer 3,1 % van de GLB-begroting gaat naar de groente- en fruitsector. In 2005 kwam dat neer op ca. 1,5 miljard euro.

Sinds 1996 hebben de telersverenigingen een cruciale rol gespeeld bij de bundeling van het aanbod en bijgevolg bij het herstellen van het evenwicht in de levensmiddelenketen. In 2004 werd ca. 34 % van de totale productie door deze verenigingen afgezet.

De telersverenigingen krijgen EU-steun voor de uitvoering van operationele programma's (OP's), die voor de helft door hen en voor de helft door de EU worden gefinancierd (met een maximum van 4,1 % van de waarde van de door de telersvereniging afgezette hoeveelheid). De in de OP's opgenomen maatregelen betreffen onder meer kwaliteitsverbetering, afzetactiviteiten, afzetbevorderingscampagnes en de ontwikkeling van biologische of geïntegreerde en milieuvriendelijke productiemethoden.

De GMO voor verwerkte groenten en fruit voorziet in steun voor verwerkte tomaten, citrusvruchten, peren, perziken, gedroogde vijgen, krenten, rozijnen en pruimen, die wordt ingedeeld in de oranje box van de WTO en slechts wordt toegekend aan telers die zijn aangesloten bij een telersvereniging.

In haar speciaal verslag nr. 8/2006 "Succesvolle oogst? - De doeltreffendheid van de EU-steun voor operationele programma's van groente- en fruittelers"[1] beveelt de Rekenkamer aan de telersverenigingen eenvoudiger en doeltreffender te maken, de doelstellingen beter toe te spitsen en te evalueren en de bepalingen van de regeling af te stemmen op die op het gebied van plattelandsontwikkeling.

Krachtens de hervorming van 2003, die de steun aan landbouwers loskoppelde van de productie, werd het groente- en fruitareaal (incl. aardappelen, andere dan voor de zetmeelproductie) uitgesloten van de bedrijfstoeslagregeling, met uitzondering van bepaalde, door de lidstaten gekozen toepassingsmodellen.

Krachtens de andere vorm van ontkoppelde steun, nl. de regeling inzake de enkele areaalbetaling die in acht nieuwe lidstaten van toepassing is, moeten voor het volledige groente- en fruitareaal betalingen worden toegekend.

De situatie verschilt momenteel dus van lidstaat tot lidstaat.

Doelstellingen van de hervorming

De doelstellingen van de hervorming zijn:

- toename van de marktgerichtheid en het concurrentievermogen van de sector;

- beperking van de schommelingen in het landbouwinkomen;

- bevordering van het evenwicht in de afzetketen;

- meer aandacht voor de diversiteit van de sector;

- versteviging van het crisisbeheersvermogen van de telers;

- verlaging van de milieudruk;

- bevordering van de groente- en fruitconsumptie;

- naleving van de WTO-regels en van het ontwikkelings- en nabuurschapsbeleid;

- verbetering van de voorspelbaarheid en de controle van de openbare uitgaven;

- vereenvoudiging van het beheer en verbetering van het toezicht.

Scenario's en referentiemogelijkheden

Het doel van de hervorming bestaat erin de gemeenschappelijke marktordening voor groenten en fruit te vereenvoudigen en optimaal af te stemmen op het GLB. Invoering van de hervormingsvoorstellen behelst onder meer dat alle aan productie gekoppelde steun wordt afgeschaft, groenten en fruit in de bedrijfstoeslagregeling worden opgenomen (ook inzake de randvoorwaarden), de internationale verbintenissen worden nageleefd en de begroting gemakkelijker voorspelbaar wordt. De volgende elementen maken deel uit van alle hervormingsopties:

- de vrijheid van bedrijfsvoering die de teler krijgt als gevolg van de ontkoppeling en de daarbij horende naleving van de randvoorwaarden;

- de toeslagrechten in het kader van de bedrijfstoeslagregeling, die de lidstaten overeenkomstig objectieve en niet-discriminerende criteria aan de groente- en fruittelers toewijzen;

- de afschaffing van verwerkingssteun en de overdracht van de zo bespaarde bedragen naar de nationale bedrijfstoeslagbegroting;

- de toepassing van maatregelen ter bevordering van de consumptie van groenten en fruit, met name bij kinderen en tieners;

- de afschaffing van het door de EU uit de markt nemen van producten, en de afschaffing van exportrestituties.

Twee hervormingsopties die rond deze gemeenschappelijke kern zijn opgebouwd, zijn nader tegen het licht gehouden.

1. De optie " overdracht ", die inhoudt dat de gemeenschappelijke marktordeningen nagenoeg volledig worden ontmanteld, de EU-bijdrage voor de telersverenigingen wordt overgedragen naar de tweede pijler en naar de nationale bedrijfstoeslagbegrotingen, of, als alternatief, naar afzonderlijke nationale begrotingen. Naar analogie van andere sectoren zou steun voor modernisering en organisatie van de sector via het beleid voor plattelandsontwikkeling worden toegekend. De telersverenigingen zouden enkel producten uit de markt nemen.

2. De optie " telersverenigingen+ " wil deze verenigingen doeltreffender en aantrekkelijker maken met het oog op de met de hervorming nagestreefde versterking van het concurrentievermogen van de sector. Het wetgevingskader zou vereenvoudigd en versoepeld worden en een breder toepassingsgebied krijgen, aan de hand van nieuwe crisisbeheersmaatregelen, een toename van de Gemeenschapsfinanciering in de nieuwe lidstaten en in regio's waar het aanbod nauwelijks gebundeld is, de verplichting ten minste 20 % van de actiefondsen te spenderen aan milieumaatregelen, versterking van het toezicht op en de doeltreffendheid van telersverenigingen en de verplichting voor de lidstaten om nationale strategieën op te stellen. Een aantal wijzigingen sluit aan op aanbevelingen van de Rekenkamer in haar reeds genoemde speciaal verslag "Succesvolle oogst?".

Naast deze opties is een van de status quo uitgaand referentiescenario onderzocht.

Het effect van de hervorming

Bij de effectbeoordeling is uitvoerig overleg gepleegd met de betrokkenen. De meeste responderende organisaties drongen aan op voortzetting van de steun voor de telersverenigingen. Efficiëntere bevordering van de consumptie van groenten en fruit wordt ook als een prioriteit beschouwd. Wat de ontkoppeling betreft, lopen de meningen uiteen, afhankelijk van het betrokken product. Volgens sommige respondenten is ontkoppeling het juiste antwoord op de bestaande beheersproblemen en verschillen in behandeling.

Het effect van de verschillende hervormingsopties kon slechts in beperkte mate worden becijferd omdat de sector een uitermate divers karakter heeft, de beschikbare gegevens onvolledig of onvoldoende vergelijkbaar blijken en de modelleringsinstrumenten die de verwachte veranderingen in kaart moeten brengen, ontbreken. Gezien die omstandigheden moest de effectbeoordeling worden beperkt tot een overwegend kwalitatieve toetsing van de hervormingsdoelstellingen op beleids- en economisch vlak.

Met betrekking tot de optie " overdracht " werd een aantal voetangels en klemmen vastgesteld: de problematische invoering van nieuwe maatregelen in deze fase van de programmering op het gebied van plattelandsontwikkeling, de verplichte nationale cofinanciering en de huidige ongelijkheid in de steunverlening (vanwege de ongelijke mate van aanbodbundeling in de verschillende lidstaten), die verder zou blijven bestaan. Deze optie werd bijgevolg afgewezen.

Van de optie " telersverenigingen+ " daarentegen werd wel verwacht dat zij de vastgestelde doelstellingen zou helpen verwezenlijken. De effecten van de voorgestelde hervorming worden hieronder beschreven.

Economische effecten

1. Teeltareaal Grond waarop groenten en fruit (en consumptieaardappelen) worden geteeld, komt, zoals bij de regeling inzake een enkele areaalbetaling, in aanmerking voor de bedrijfstoeslagregeling en biedt nieuwe groente- en fruittelers de kans hun activiteiten te ontwikkelen.

Dankzij de ontkoppeling van steun voor groenten en fruit die bestemd zijn voor verwerking, kan de productie op de marktsituatie worden afgestemd, kunnen telers overschakelen naar andere gewassen en kunnen ook niet bij telersverenigingen aangesloten telers zulke productietakken ontwikkelen.

2. Levering van grondstoffen aan de verwerkende bedrijven Wat tomaten betreft, staat de huidige steunregeling niet garant voor een stabiele bevoorrading. De analyse die op basis van de ILB-gegevens is uitgevoerd, wijst er niet op dat telers zich in groten getale van de productie van voor verwerking bestemde tomaten zullen afkeren. Uit de evaluaties blijkt bovendien dat de uitbreiding van de ontkoppeling tot industriële tomaten het evenwicht tussen de groente- en fruitgewassen zal helpen te herstellen. Wat de andere voor verwerking bestemde producten betreft, ziet het er niet naar uit dat de ontkoppeling de bevoorrading van de verwerkingsbedrijven in gevaar zal brengen.

3. Producentenprijzen en producenteninkomens Een versterking van de rol van de telersverenigingen moet leiden tot een beter evenwicht tussen de betrokkenen in de sector en tot een billijker verdeling van toegevoegde waarde. Verwacht wordt dat de gevolgen positief zullen zijn voor de marktafzet van communautaire producten en voor de producentenprijzen, zonder dat de consument meer zal moeten betalen.

Met het oog daarop wordt een en ander verwacht van het gedecentraliseerde crisisbeheer dat door de telersverenigingen wordt uitgevoerd, temeer daar dat de mogelijkheid biedt acties zeer nauwkeurig toe te spitsen.

Andere elementen die een positief effect zullen sorteren, zijn de verwachte daling in de kosten van de productiefactoren en de algemene verbetering van de productiviteit als gevolg van de keuzevrijheid waarover de telers onder de nieuwe regeling beschikken.

Steunmaatregelen in het kader van de oranje box zijn op lange termijn niet houdbaar. De ontkoppeling zal bijdragen tot het garanderen van meer stabiliteit van de producenteninkomens.

4. Concurrentievermogen De bevordering van het lidmaatschap van de telersverenigingen aan de hand van een hogere Gemeenschapsfinanciering in de nieuwe lidstaten en in regio's met een lage organisatiegraad moet resulteren in een grotere aanzuigkracht van de telersverenigingen en in een toenemende bundeling van het aanbod, met name voor verse producten. Dit alles versterkt niet alleen het concurrentievermogen van deze producten, maar ook de positie van de telers ten opzichte van de kleinhandel en de prijsstunters.

De afschaffing van de controles op de betaling van de verwerkingssteun moet leiden tot een verlaging van de beheerskosten en een toename van het concurrentievermogen van de sector.

Naar alle waarschijnlijkheid zal de verdwijning van de exportrestituties de uitvoer uit de EU niet noemenswaardig beïnvloeden.

5. Consumptie De voorgestelde verhoging van de financiële bijdrage van de Gemeenschap voor afzetbevorderingsacties die kinderen aanzetten meer groenten en fruit te eten, moet ons voedingspatroon gezonder en evenwichtiger maken.

Een versterking van de telersverenigingen moet bovendien resulteren in betere producten.

6. Voorspelbaarheid van de begroting Met de overdracht van de bedragen voor verwerkte groenten en fruit naar de bedrijfstoeslagbegrotingen wordt een einde gemaakt aan de huidige onzekerheid over het budget voor de Gemeenschapssteun voor groenten en fruit, ten minste wat de helft van de uitgaven betreft. De afgelopen jaren is gebleken dat de uitgaven van de telersverenigingen gemiddeld met 50 miljoen euro per jaar toenemen. Als gevolg van de hervormingen in 2002 en 2003 is de aantrekkelijkheid van de telersverenigingen vergroot en heeft deze trend zich bijgevolg doorgezet. Het doel van deze hervorming is de telersverenigingen nog aantrekkelijker te maken. Aangezien de ontwikkeling van de nieuwe telersverenigingen gradueel verloopt, wordt echter geen explosieve stijging van de uitgaven verwacht, maar veeleer een voorzetting van de huidige trend. De voorgestelde versterking van de telersverenigingen zal uiteraard aanvullende middelen vergen in vergelijking met het behoud van de status quo. Deze stijging zal evenwel binnen de perken blijven, omdat de basisregels niet veranderen (de Gemeenschapsfinanciering bedraagt afhankelijk van de specifieke omstandigheden ten hoogste 50 of 60 % en mag niet hoger liggen dan 4,1 % van de waarde van de afgezette productie). Er wordt van uitgegaan dat deze maatregelen door de bank genomen begrotingsneutraal zullen zijn vanwege de afschaffing van de exportrestituties en het uit de markt nemen van producten.

Effecten op de regio's

De ontkoppeling kan zeer uiteenlopende gevolgen hebben, niet alleen afhankelijk van het product, maar ook van de regio. Binnen een bepaalde regio betalen de verwerkende bedrijven verschillende prijzen aan de telers. Daarom is het moeilijk definitieve conclusies te trekken. Hierbij mag niet uit het oog worden verloren dat de meeste regio's waarin verwerkende bedrijven zijn gevestigd, convergentieregio's zijn.

Er dient trouwens niet alleen rekening te worden gehouden met de toekomstige effecten van de wetgevingsvoorstellen, maar ook met de gevolgen die de productiestructuur nu al ondervindt van de toenemende concentratie van kopers/detailhandel, de stagnerende consumptie, de toename van de invoer, de problemen in de exportmarkten en de sterkere marktpositie van bepaalde telers.

Een betere bundeling van het aanbod in de nieuwe lidstaten en bepaalde andere regio's zou de plaatselijke groente- en fruitproductie duurzamer moeten maken en bijgevolg op peil moeten houden.

Effecten op de samenleving

Dankzij de ontkoppeling zijn de groente- en fruittelers die onder de bedrijfstoeslagregeling vallen, zeker van een deel van hun inkomen. Dit zal de sociale stabiliteit van de betrokken regio's ten goede komen, aangezien de sectorale activiteitsgraad van de markdeelnemers stroomopwaarts en stroomafwaarts in de keten behouden blijft – waarbij hierbij de daaruit voortvloeiende gevolgen voor de werkgelegenheid evenmin mogen worden vergeten.

De ontkoppeling van de steun voor groente- en fruittelers moet leiden tot minder intensieve productiemethoden en een duurzamere, door marktsignalen gestuurde productie, met name voor groenten en fruit die voor verwerking bestemd zijn. Het netto-effect op werkgelegenheid is over het algemeen moeilijk in te schatten, maar verwacht wordt dat de uit de hervorming voortvloeiende toename van het concurrentievermogen van de sector uiteindelijk ook hier een positief saldo kan opleveren.

De voortgezette volledige communautaire financiering van het uit de markt nemen van groenten en fruit voor gratis verdeling aan de meest behoeftigen in de EU is een maatregel met een duidelijk positieve maatschappelijke impact.

Effecten op het milieu

Het milieu zal baat hebben bij de verplichte toepassing van de randvoorwaarden door alle groente- en fruittelers die betalingen ontvangen in het kader van de bedrijfstoeslagregeling, bij de verplichting voor elke telersvereniging om 20 % van haar uitgaven aan milieumaatregelen te spenderen en bij de tot 60 % toegenomen communautaire cofinanciering van de actiefondsen ten gunste van de biologische productie in het kader van de operationele programma's.

Het voorstel om de lidstaten te verplichten een nationale strategie voor operationele programma' vast te stellen, die tot doel heeft de uitgaven beter te programmeren en zo de regeling doeltreffender te maken, zal bevorderlijk zijn voor de milieumaatregelen die in deze nationale strategie zijn opgenomen.

De ontwikkeling van de telersverenigingen en de verbetering van de financiële situatie van de telers zullen naar verwachting uitmonden in een toename van milieuvriendelijke investeringen en van de kwaliteit.

Algemeen wordt verwacht dat de groente- en fruitsector een grotere bijdrage zal leveren tot de bescherming en instandhouding van het milieu en dat de gevolgen van de uitgevoerde acties beter zullen worden gemeten en geëvalueerd.

Vereenvoudiging

De afschaffing van de verwerkingssteun en de exportrestituties zal leiden tot een administratieve vereenvoudiging.

Om de telersverenigingen aantrekkelijker te maken, voorziet de hervorming in een aantal vereenvoudigingen en een grotere flexibiliteit.

Van de vaststelling van nationale strategieën wordt een reële vereenvoudiging voor de georganiseerde telers verwacht.

Voorts is de Commissie vast van plan de handelsnormen te vereenvoudigen. Dit neemt niet weg dat gemeenschappelijke regels nodig zijn om de soepele werking van de interne markt te verzekeren en de internationale verbintenissen van de EU na te komen. De Commissie onderzoekt momenteel, met inachtneming van al deze elementen, welke weg het best kan worden ingeslagen.

Dankzij de vereenvoudiging wordt het gemakkelijker acties uit te voeren en op adequate wijze toezicht uit te oefenen.

Samenvatting van voor- en nadelen

De gekozen optie dient te worden beschouwd als een combinatie van verbetering en vereenvoudiging, die de marktgerichtheid van de sector moet vergroten. Hierdoor zal een groter evenwicht tot stand worden gebracht in het samenspel van de marktkrachten, de prijsvorming en, uiteindelijk, in het inkomen van de telers. Door de invoering van de nieuwe crisisbeheersinstrumenten zal de voorgestelde hervorming de schommelingen in het inkomen van de landbouwers in toom helpen te houden. Ook op het gebied van naleving van de WTO-verplichtingen en andere internationale verbintenissen zal de hervorming vruchten afwerpen. Groente- en fruittelers die in aanmerking willen komen voor EU-steun, zullen milieubeschermingsinspanningen moeten leveren overeenkomstig de randvoorwaarden en de verplichting om in het kader van de operationele programma's ten minste 20 % van de uitgaven aan milieumaatregelen te spenderen. Bevordering van het groente- en fruitverbruik door jongeren krijgt bijzondere aandacht. De voorspelbaarheid van de begroting wordt in zekere mate ook gestimuleerd door deze hervorming, via de ontkoppeling van de bestaande steunvormen voor verwerkte groenten en fruit en de opname van de betrokken bedragen in de bedrijfstoeslagbegrotingen. Tot slot is bij het opstellen van de teksten gestreefd naar vereenvoudiging en duidelijkheid, wat de wetgeving leesbaarder en beknopter, en dus gemakkelijker uitvoerbaar moet maken.

Het enige nadeel dat de verwerkende sector in het hervormingsvoorstel zag, zijn eventuele problemen met de levering van grondstoffen als gevolg van de ontkoppeling van de steun. Deze hypothese wordt in de uitgevoerde evaluaties en analyses echter niet bevestigd.

Follow-up en evaluatie

De beoordeling van de telersverenigingen, die voor 2009 gepland staat in het kader van de tussentijdse evaluaties van het GLB, vormt een geschikte gelegenheid om de specifieke overheidssteun voor het bundelen van het aanbod in de groente- en fruitsector weer tegen het licht te houden. De Commissie zal uiterlijk op 31 december 2013 bovendien een verslag indienen bij het Europees Parlement en de Raad over de tenuitvoerlegging van de wetgeving over telersverenigingen, actiefondsen en operationele programma's.

CONCLUSIE

Uit de effectbeoordeling komt naar voren dat de optie "telersverenigingen+" het voordeligst is en zorgt voor:

- opname van telers van groenten en fruit (en consumptieaardappelen) en van het respectieve areaal in de bedrijfstoeslagregeling;

- behoud van de telersverenigingen en bevordering van hun aantrekkingskracht.

Bovendien wordt ervan uitgegaan dat met deze optie de voornaamste doelstellingen worden verwezenlijkt, met name:

- groter concurrentievermogen,

- bundeling van het aanbod,

- inkomensstabiliteit voor de telers,

- crisisbeheer,

- toename van de consumptie,

- instandhouding van het milieu,

- grotere samenhang met de WTO-regels,

- voorspelbaarheid van de begroting, en

- vereenvoudiging.

[1] Speciaal verslag van de Rekenkamer nr. 8/2006 "Succesvolle oogst? De doeltreffendheid van de EU-steun voor operationele programma’s van groente- en fruittelers", door de Rekenkamer op 28 juni 2006 aangenomen.