NL Publicatieblad van de Europese Unie C 68/56

Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over GGO's in de EU (vervolgadvies)

(2012/000/)

Rapporteur: Martin SIECKER

Het Europees Economisch en Sociaal Comité heeft op 16 maart 2011 besloten overeenkomstig artikel 29, punt A, van de uitvoeringsbepalingen van zijn reglement van orde een vervolgadvies op te stellen over

GGO's in de EU

(vervolgadvies).

De afdeling Landbouw, Plattelandsontwikkeling en Milieu, die met de voorbereidende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 21 december 2011 goedgekeurd.

Het Comité heeft tijdens zijn op 18 en 19 januari 2012 gehouden 477e zitting (vergadering van 18 januari) onderstaand advies uitgebracht, dat met 160 stemmen vóór en 52 tegen, bij 25 onthoudingen, is goedgekeurd.

1. Genetisch gemodificeerde organismen in de EU – Oriëntatie voor toekomstig debat

1.1 Genetisch gemodificeerde organismen (GGO's) vormen een beladen discussiethema. Er is zowel grote belangstelling voor als grote bezorgdheid over genetische modificatie (GM). Het debat is vaak emotioneel en gepolariseerd, en wanneer wel rationeel gediscussieerd wordt gaan zowel voor- als tegenstanders selectief met de werkelijkheid om en wordt de nuance veronachtzaamd. Bovendien blijken er naast verschillen van mening over voor- en nadelen van GM, zelfs binnen het EESC, vele onduidelijkheden en veronderstellingen te bestaan over onder meer de aard en mate van juridische regulering van GGO's in de EU. Dat valt te betreuren, aangezien dit belangrijke en politiek gevoelige onderwerp een kwalitatief beter debat verdient en vereist.

1.2 Het huidige EU-rechtskader voor GGO's ondergaat momenteel veranderingen. In die context zal het EESC binnenkort vaker advies gaan verlenen over GGO-beleid en -wetgeving. Ter oriëntatie en voorbereiding op dat toekomstige debat geeft dit advies op hoofdlijnen een overzicht van de huidige stand van zaken en van de discussie rond GGO's en hun regulering in de EU. Daarbij spelen diverse aspecten een rol, waaronder ethische, ecologische, technologische, (sociaal)economische, juridische en politieke vraagstukken. Al deze vragen, die worden opgeworpen door de welhaast grenzeloze mogelijkheden van GM en de razendsnelle ontwikkeling in toepassingen met GGO's, moeten in een brede maatschappelijke context worden bezien. Dit advies beoogt een navigatiesysteem te bieden voor een evenwichtige, zakelijke politieke discussie over deze belangrijke vragen.

1.3 Dit advies belicht slechts de hoofdpunten van de discussie, en benoemt slechts enkele van de belangrijkste dilemma's die spelen rond GGO's en hun regulering in de EU. Op vele van deze onderwerpen zullen nadere (verkennende) adviezen vanuit het EESC noodzakelijk zijn, en het Comité neemt zich voor deze verkenningen in de komende periode te ondernemen. Prioriteit daarbij verdienen met name de evaluatie van de huidige wet- en regelgeving van de EU op het gebied van GGO's, de eventuele herziening daarvan en de opvullingen van regulatieve lacunes zoals in dit advies benoemd. Het EESC is voornemens om in de nabije toekomst vervolgadviezen op te stellen over deze belangrijke dossiers.

2. Geschiedenis genetische modificatie

2.1 Zelfs over de geschiedenis van GM lopen de meningen uiteen. Terwijl critici spreken van een fundamenteel nieuwe technologie met onbekende risico's en ethische bezwaren, plaatsen voorstanders GM in een continuüm van eeuwenoude tradities van plantveredeling en biologische bereidingsprocessen met gisten, bacteriën en schimmels. Toch kan op basis van objectieve factoren geconcludeerd worden dat GM iets fundamenteel nieuws en anders is dan deze historische toepassingen. De definitieve waterscheiding tussen „oude” en „moderne” biotechnologie ontstond met de introductie van genetica. Door de ontdekking door Watson en Crick in 1953 van de dubbelehelixstructuur van DNA werd de genetische code van mensen en alle flora en fauna om ons heen blootgelegd, waarmee wetenschappers de mogelijkheid kregen om revolutionaire manipulaties uit te voeren op het kleinste, genetische niveau; de bouwstenen van het leven.

2.2 Genetische modificatie als techniek ontstond in 1973 toen Amerikaanse wetenschappers de eerste geslaagde recombinant-DNA-(rDNA)-experimenten met bacteriën uitvoerden. Door de mogelijkheid specifieke genen op te sporen, te isoleren en te vermenigvuldigen en in een ander levend organisme over te plaatsen, konden wetenschappers voor het eerst specifieke veranderingen aanbrengen in de erfelijke genetische eigenschappen van levende organismen op een wijze die van nature door voortplanting en/of natuurlijke recombinatie niet mogelijk is. Voorheen werden bij klassieke veredeling of kruising totale genomen (van soortgenoten) gecombineerd om vervolgens door (terug)selectie de gunstige eigenschappen proberen over te houden. Hoewel GM dus preciezere manipulaties mogelijk maakt, is het inbrengen van genen in een ander organisme (of een andere soort) een onstabiel en onzeker proces, met moeilijk voorspelbare neveneffecten en gevolgen voor het ontvangende genoom en de interactie met de leefomgeving. Met name over gevolgen op langere termijn is nog weinig bekend.

2.3 Na 1975 gaat het snel met de ontwikkeling van GM-technologie. Al in 1982 worden de eerste commerciële (medische) GM-producten op de markt gebracht. Begin jaren negentig volgen zogenaamde transgene planten en dieren. In de loop der jaren is ook de grens tussen de soorten doorbroken. Zo is een varkensgen ingebracht in een tomatensoort, een gen van een vuurvliegje in een tabaksplant, en een menselijk gen in een stier. Vanwege het doorbreken van de natuurlijke soortgrenzen, de onvoorspelbaarheid van effecten op langere termijn en de onomkeerbaarheid van potentiële (milieu)gevolgen onderscheidt GM zich als een fundamenteel nieuwe, potentieel risicovolle technologie. Dit vormt dan ook de basis voor de regulering van GGO's in de EU en haar lidstaten, in verschillende derde landen en in internationale verdragen.

3. Sectoren en maatschappelijke receptie van GGO's

3.1 De belangrijkste sectoren waarin GGO's worden toegepast zijn: de landbouw en voedingssector (met name bestrijdingsmiddelenresistentie), de medische en farmaceutische sector (geneesmiddelen, gendiagnostiek, gentherapieën) en de (petro)chemische- en wapenindustrie. Deze sectoren worden ook vaak onderscheiden als, respectievelijk, „groene”, „rode” en „witte” biotechnologie.

3.2 GM is niet in al deze sectoren even omstreden. De zorgen en bedenkingen van de politiek en het publiek lijken niet zozeer opgeroepen te worden door GM-technologie als zodanig, maar vooral door specifieke toepassingen en sectoren. Medische toepassingen worden overwegend positief ontvangen, terwijl het meest kritische debat zich toespitst op de landbouw- en voedingsector. Hierbij is een belangrijk element de weging tussen nut en noodzaak enerzijds en mogelijke risico's en bezwaren anderzijds. Zo zien veel burgers in GM een belangrijke, hoopvolle bijdrage in de genezing van ernstige menselijke ziektes, terwijl de consumentenvoordelen van (de huidige generatie) landbouw- en voedsel-GGO's veel minder evident zijn (het betreft vooralsnog puur agronomische eigenschappen, met voordelen voor de producent). Ook zijn de veiligheidsvoorschriften en klinische onderzoeken die voorafgaan aan vergunningverlening voor medische toepassingen van oudsher veel stringenter en uitgebreider dan de procedures voorafgaande aan introductie van GGO's in het milieu of voedsel.

3.3 Daarnaast is het, zowel vanuit maatschappelijk als regulatief perspectief, van belang onderscheid te maken tussen GM die plaatsvindt in gesloten, geïsoleerde ruimtes als laboratoria, fabrieken en kassen, met afdoende inperking en veiligheidsmaatregelen om onvoorziene ontsnapping van GGO's te voorkomen; en toepassingen waarbij GGO-gewassen of dieren zonder inperkingsmogelijkheden vrijgelaten worden in het open milieu als levende wezens met het vermogen tot replicatie en ongecontroleerde en onomkeerbare verspreiding en voortplanting in de biosfeer met onvoorziene effecten op en interactie met de omliggende biodiversiteit.

3.4 Bij gewassen die in het open milieu worden uitgezet moet echter onderscheid worden gemaakt tussen twee situaties. Zo is het soms mogelijk dat geteelde plantensoorten zich kruisen met wilde soorten die in de buurt aanwezig zijn; in andere gevallen is kruising dan weer onmogelijk omdat er geen wilde soorten aanwezig zijn in de buurt van de genetisch gemodificeerde planten. Het is zaak bij de uitwerking van het regelgevingskader inzake het uitzetten van genetisch gemodificeerde planten in het open milieu rekening te houden met dit onderscheid.

3.5 Dit is niet per definitie een onderscheid tussen „rode” en „groene” biotechnologie; ook in de landbouw- en voedselsector kan in geïsoleerde laboratoria veilig en innovatief fundamenteel wetenschappelijk onderzoek uitgevoerd worden, op dezelfde wijze als reeds lang geaccepteerd is in de medische biotechnologie. Ook worden GGO-enzymen op grote schaal toegepast in de voedselproductie in geïsoleerde omgevingen, zonder dat deze als levende organismen in het eindproduct aanwezig blijven of in het milieu terechtkomen. Het onderscheid tussen ingeperkt gebruik en open milieu-introductie, alsook het onderscheid tussen fundamenteel wetenschappelijk onderzoek en commerciële applicaties, vormen belangrijke elementen in de beleidsdiscussie en in de publieke perceptie en consumentenreactie op GGO's.

3.6 Uit vele opinieonderzoeken (zoals Eurobarometerpeilingen (1)) en wetenschappelijke geschriften blijkt steevast dat een groeiende meerderheid van de EU-bevolking zeer sceptisch, zo niet afwijzend staat tegenover GGO's, met name in voedsel, diervoeder en landbouw. Ook door de regeringen van de lidstaten worden uiteenlopende meningen en beleid ten aanzien van GGO's aangehangen. Tegenover overtuigde tegenstanders zoals Oostenrijk, Hongarije, Italië, Griekenland, Polen en Letland staan verklaarde voorstanders zoals Nederland, het VK, Zweden, Spanje, Portugal en Tsjechië. Daarnaast zijn er veel lidstaten die zich van stemming onthouden.

3.7 Door deze verdeeldheid verloopt het democratisch besluitvormingsproces rond GGO's zeer moeizaam en traag. GGO-vergunningen worden steevast eenzijdig verleend door de Commissie, als gevolg van het onvermogen van de lidstaten om in comitologie bij gekwalificeerde meerderheid over GGO-vergunningen te besluiten. Hoewel tussen 1999 en 2004 een de facto-moratorium op GGO toelatingen gerust heeft terwijl de wetgeving werd herzien, is het in deze periode niet gelukt om met fundamentele discussie te komen tot een meer consensusgedreven aanpak voor GGO's in de EU. Het aantal lidstaten dat teelt van GGO's op hun territorium verbiedt is de afgelopen jaren gestegen en het meest recente Commissievoorstel voor meer (sub)nationale besluitvormingsvrijheid voor het verbieden van de teelt van GGO-gewassen is uiterst kritisch ontvangen door de lidstaten, het EP, uiteenlopende maatschappelijke organisaties en het bedrijfsleven, alsook in een recent kritisch EESC-advies (2). Dat op een dergelijk belangwekkend thema als GGO's een politieke impasse dreigt te ontstaan in de EU is hoe dan ook onbevredigend.

3.8 Diverse maatschappelijke organisaties en stakeholders verwoorden bezwaren tegen GGO's, vanuit verschillende belangenthema's zoals milieu, dierenwelzijn, consumenten, boeren, imkers, rurale en mondiale ontwikkeling, ethiek, religie, etc. Ook het EP heeft zich vaak kritisch uitgesproken ten aanzien van GGO's en hun regulering, net als het EESC, alsook nationale, regionale en lokale overheden en onafhankelijke wetenschappers. De voorstanders zijn vooral de grote ondernemingen die octrooien bezitten op GGO-gebied en andere partijen, met inbegrip van bepaalde GM-landbouwers en wetenschappers en internationale handelspartners met grote economische belangen bij een flexibelere regulering van GGO's in de EU. In hoofdstuk 5 van dit advies wordt op een aantal vermeende voordelen van GGO's ingegaan.

3.9 Ook buiten de EU bestaat de nodige (politieke en maatschappelijke) weerstand tegen GGO's in voedsel en milieu, met name in landen als Japan, Zwitserland, Korea, Nieuw-Zeeland, Mexico, de Filippijnen en in verschillende Afrikaanse landen. In sommige landen vindt de teelt van GGO-gewassen echter op grote schaal plaats. Zo werden zij in 2010 door ruim 15 miljoen boeren en op ca. 150 miljoen hectare landbouwgrond verbouwd (vooral soja, maïs en katoen). Hierbij zij evenwel aangetekend dat slechts vijf landen, nl. de VS, Canada, Argentinië, Brazilië en India, goed waren voor 90 % van het totale GGO-areaal. Desalniettemin zijn GGO's ook in deze landen niet onomstreden. De laatste tijd lijkt de maatschappelijke kritiek er toe te nemen, voornamelijk door incidenten waarbij GGO-gewassen zoals maïs en rijst onbedoeld zijn verspreid en door gerechtelijke uitspraken over co-existentie. Er moet worden opgemerkt dat in deze landen geen etiketteringsverplichting bestaat, waardoor consumenten niet op de hoogte kunnen zijn van het gebruik van GGO's en dus geen vrije keuze kunnen maken.

4. Economische belangen, intellectueel eigendom en marktconcentratie

4.1 In de plantveredelingsbranche bestaan grote potentiële economische belangen voor GGO's. De jaarlijkse wereldwijde omzet van zaaizaden is inmiddels uitgegroeid tot meer EUR 35 miljard, en vormt de basis van een nog veel grotere productmarkt met een omzet van honderden miljarden euro's.

4.2 Ontwikkelingen op het gebied van GM-technologie en commercialisering zijn in een stroomversnelling geraakt, met grote gevolgen voor de verhoudingen binnen de sector. Binnen de gewasveredeling is al meer dan een halve eeuw het intellectueel eigendom geregeld in het „Kwekersrecht”, vastgelegd in internationale verdragen. Een uitzondering op dit tijdelijke exclusiviteitsrecht voor ontwikkelaars van nieuwe rassen is de zogenaamde „kwekersvrijstelling”. Onder deze vrijstelling mogen andere veredelaars beschermde rassen vrij gebruiken om nieuwe, verder verbeterde rassen te ontwikkelen zonder toestemming van de oorspronkelijke kwekersrechthouder. Deze uitzondering komt in geen enkele andere branche voor, en is ingegeven vanuit het besef dat nieuwe rassen niet kunnen worden gecreëerd vanuit het niets.

4.3 De ontwikkelingen van de moleculaire biologie, die haar oorsprong buiten de landbouw vindt, heeft ertoe geleid dat het octrooirecht in de veredelingssector is geïntroduceerd. Het octrooirecht en het kwekersrecht staan om meerdere redenen op gespannen voet met elkaar. In de eerste plaats omdat het octrooirecht geen kwekersvrijstelling kent. Hierdoor kan de octrooihouder een exclusieve claim op genetisch materiaal leggen en kan hij gebruik door anderen afschermen of afhankelijk maken van kostbare licenties. In tegenstelling tot het kwekersrecht leidt octrooirecht niet tot open innovatie en combineert het niet de economische prikkels voor innovatie met het beschermen van andere publieke maatschappelijke belangen.

4.4 Maar het gevecht om de rechten gaat nog verder. De in 1998 goedgekeurde Europese Biotechnologie-octrooirichtlijn (3) maakt octrooibescherming van plantgerelateerde uitvindingen mogelijk. Plantengenen of gensequenties kunnen gepatenteerd worden, plantenrassen niet. Over deze interpretatie bestaat weliswaar geen eenduidigheid. Toonaangevende multinationals in de plantenveredeling claimen dat als genetische eigenschappen octrooieerbaar zijn daarmee indirect het ras onder het octrooirecht valt (4). In dat geval kunnen rassen waar een octrooi op rust niet meer gebruikt worden door anderen voor verdere innovatie. Dat is slecht voor de agro-biodiversiteit en zorgt ervoor dat planten met interessante eigenschappen niet beschikbaar zijn voor verdere innovatie door anderen. De medische biotechnologie laat zien welke negatieve consequenties hieruit kunnen voortvloeien: strenge bescherming van patenten en hoge prijzen hebben tot gevolg dat nieuwe producten alleen verkocht worden aan mensen die de middelen daartoe hebben, en niet ter beschikking staan aan de meest behoeftigen. Dezelfde ongewenste gevolgen zouden zich kunnen voordoen in de plantveredelingssector.

4.5 De afgelopen decennia is er in de plantveredelingssector, met name als gevolg van octrooibescherming en regelgevingsvereisten, een enorme marktconcentratie opgetreden. Terwijl er vroeger honderden veredelingsbedrijven actief waren, wordt de wereldmarkt nu gedomineerd door een handjevol grote concerns. In 2009 hadden slechts tien bedrijven bijna 80 % van de wereldzaadmarkt in handen, en de grootste drie waren goed voor 50 % daarvan. Dezelfde multinationals controleerden ook ca. 75 % van de agro-chemische industrie in de wereld. Het zijn geen pure veredelingsbedrijven meer, maar grote mondiale ondernemingen die actief zijn in de voedings-, bestrijdingsmiddelen-, chemie-, energie- en farmaceutische sectoren. Ze produceren bovendien vaak gekoppelde producten, zoals GGO-gewassen die resistent zijn gemaakt tegen een specifiek bestrijdingsmiddel dat verkocht wordt door hetzelfde bedrijf. Door deze consolidatie kan een selecte groep multinationals in grote mate controle uitoefenen over de gehele productieketen van voedingsmiddelen en gerelateerde producten, waardoor keuzevrijheid, betaalbaarheid, open innovatie en genetische diversiteit bedreigd worden. Deze mate van marktconcentratie en monopolisering is hoe dan ook onwenselijk, zeker in fundamentele sectoren als landbouw en voedselvoorziening, en verdient prioritaire aandacht van het EESC en de EU.

5. Overige dilemma's rond GGO's

5.1 Rond GGO's spelen vele uiteenlopende dilemma's. Over de voor- en nadelen van GGO's lopen de meningen sterk uiteen, in een debat dat sterk gepolariseerd en emotioneel gevoerd wordt. Dit beknopte advies biedt niet de ruimte voor uitgebreide uiteenzetting van deze discussie, maar een aantal hoofdzaken moeten kort benoemd. Veelgehoorde argumenten zijn de noodzaak van hongerbestrijding en voedselvoorziening voor de sterk groeiende wereldbevolking, en bestrijding van klimaatverandering. Er bestaat grote behoefte aan onafhankelijk wetenschappelijk onderzoek op al deze gebieden, en het EESC onderstreept het belang van (aanhoudende) structurele EU-financiering van zulk onderzoek, niet alleen om wetenschappelijke en commerciële innovatie te bevorderen, maar ook om de sociaaleconomische, milieu- en andere gevolgen van de technologische vooruitgang te bestuderen.

5.2 GGO-gewassen kunnen nooit het probleem van de honger en armoede in de wereld oplossen. Productiviteitsverhoging staat niet gelijk aan een betere voedseldistributie. Om het ernstige probleem van het gebrek aan voedselzekerheid aan te pakken, moet vooral gewerkt worden aan een betere toegang tot grond, een eerlijkere verdeling van de rijkdom, aan duurzamere handelsovereenkomsten en aan minder volatiliteit van de grondstofprijzen. Hoewel biotechnologie uiteraard geen wondermiddel is, heeft de FAO in haar laatste rapporten verklaard dat biotechnologie belangrijke landbouw- en economische voordelen meebrengt voor landbouwers in derde landen, met name voor kleine landbouwers. Vanaf het prille begin van de technologie is door voorstanders evenwel gesuggereerd dat GGO-gewassen onontbeerlijk zijn om het probleem van de honger en armoede in de wereld te bestrijden. Gewassen met verhoogde productie van vitamine of andere voedingsstoffen zouden honger en ziektes in de Derde Wereld kunnen helpen bestrijden, en dankzij potentiële eigenschappen als tolerantie voor droogte, verzilting, vorst of andere „stresstoleranties” zouden gewassen verbouwd kunnen worden waar dat voorheen onmogelijk was, en ook grotere oogstopbrengsten werden voorspeld. Echter, ondanks decennia aan veelbelovende suggesties is tot nu toe geen van deze „output”-gewaseigenschappen commercieel ontwikkeld. De economische drijfveer voor deze gewassen is dan ook beperkt, aangezien de voordelen gericht zijn op de minst begunstigde en draagkrachtige groepen van de wereldbevolking. Al zouden GGO's van de toekomstige generatie de beloofde hogere opbrengst en stresstolerantie waarmaken, dan is de honger daarmee nog niet de wereld uit. De meeste landbouwgrond in ontwikkelingslanden wordt immers gebruikt voor de productie van luxe exportgoederen voor het Westen. Daarnaast worden veruit de meeste GGO-gewassen die nu op de markt zijn, gebruikt voor diervoeder voor onze Westerse vlees- en zuivelconsumptie (90 % van de soja-invoer in de EU), als biobrandstof of om plastic te maken. Doordat voedselgewassen steeds meer gebruikt worden voor non-fooddoeleinden, zijn de wereldprijzen van grondstoffen en voedingsmiddelen de hoogte in gedreven, waardoor het gebrek aan voedselzekerheid en de armoede in de wereld alleen maar zijn toegenomen (5).

5.3 Het wereldvoedseldilemma is dan ook niet zozeer een productieprobleem maar een distributieprobleem (de wereldproductie is meer dan 150 % van de wereldconsumptie), en vereist daarom eerder een politiek-economische oplossing dan een agrarische innovatie. Het EESC beseft dat de mondiale voedselzekerheid nog meer onder druk zal komen te staan door de snelle bevolkingsgroei. Internationale organisaties zoals de Voedsel- en Landbouworganisatie van de VN (FAO), grote ngo's als Oxfam, en het recente rapport van het IAASTD-panel (International Assessment of Agricultural Knowledge, Science and Technology for Development), een gezaghebbend landbouwwetenschappelijk VN-orgaan, wijzen allemaal op het belang van duurzame landbouw als oplossing voor voedselzekerheid en autonomie. In deze gezaghebbende evaluaties wordt aangedrongen op duurzame, ecologische landbouwpraktijken en technieken, waarbij niet per se een rol voor GGO's wordt gezien, maar veeleer voor alternatieve technieken. Het opvallendste voorbeeld van zo'n alternatieve techniek dat door de IAASTD en anderen wordt genoemd, is „marker assisted selection”. Hierbij wordt wel met genetische markers zeer gericht en efficiënt geselecteerd, maar vindt geen risicovolle of onvoorspelbare genetische manipulatie of transplantatie van genen plaats. Aangezien deze technologie bewezen effectief is en kostenefficiënter dan GM, zou het mogelijk een oncontroversieel alternatief kunnen bieden voor GGO's. Vanwege de lagere kosten zouden hierbij ook minder octrooi- en marktconcentratieproblemen spelen. Het toekomstige potentieel van GGO's mag niet worden uitgesloten, maar een bewuste keuze voor de ontwikkeling van non-GGO-technieken en duurzame landbouwpraktijken kan de EU aanzienlijke concurrentievoordelen opleveren, die in de GGO-context verloren zijn. Door intensief te investeren in duurzame landbouw kan de EU een unieke en innovatieve wereldwijde leiderspositie verkrijgen, met positieve effecten voor de economie en werkgelegenheid, innovatie, en concurrentiepositie van de EU. Dit zou ook beter aansluiten bij het in het toekomstige GLB geplande EU-landbouwmodel, dat de biodiversiteit ten goede komt.

5.4 Ook in de context van klimaatverandering worden GGO's door voorstanders als potentieel hulpmiddel gezien, zowel voor adaptatie als mitigatie. Ook hier geldt echter weer dat de huidige generatie commerciële GGO-gewassen geen van deze nuttige eigenschappen biedt. Bovendien is van één van de meest prominente toepassingen, productie van biobrandstoffen uit GGO-(voedsel)gewassen, inmiddels al duidelijk dat dit een zeer negatieve invloed heeft op de mondiale grondstof- en voedselprijzen en -voorziening. De afhankelijkheid van fossiele brandstoffen is daarbij nog steeds zeer groot.

5.5 Er valt niet uit te sluiten dat GGO's kunnen bijdragen aan het aanpakken van mondiale bedreigingen als honger, armoede, klimaatverandering en milieuproblematiek, maar de realiteit gebiedt te zeggen dat de huidige generatie GGO's hiervoor niet geschikt en bedoeld is. Hun eigenschappen zijn vooralsnog beperkt tot „input”-voordelen voor producenten, zoals resistentie tegen bestrijdingsmiddelen. Of deze gewassen geleid hebben tot minder of juist meer bestrijdingsmiddelengebruik wordt (wetenschappelijk) betwist, maar eenduidig positief lijkt de bijdrage van GGO's niet te zijn. Steeds meer onderzoek wijst op de gevolgen op langere termijn, waaronder toename van monocultuur intensieve landbouw, ontwikkeling van resistentie tegen bestrijdingsmiddelen, uitwassing in grondwater, en ernstige schade aan omliggende biodiversiteit alsmede menselijke gezondheidsrisico's van langdurige blootstelling aan bepaalde bij GGO's toegepaste bestrijdingsmiddelen. Sommige van deze gevolgen zijn wellicht toe te schrijven aan gebrekkige landbouwpraktijken. Maar omdat GGO's van de huidige generatie verkocht worden als pakket in combinatie met de bijbehorende bestrijdingsmiddelen, moeten deze producten alsmede hun gevolgen voor milieu en samenleving ook gezamenlijk worden beoordeeld (6).

5.6 Een ander belangrijk dilemma van GGO's is de keuzevrijheid voor consumenten en boeren. Deze problematiek speelt zowel binnen de EU als daarbuiten. In ontwikkelingslanden zorgen hoge prijzen voor gepatenteerd zaaizaad, gecombineerd met afnameverplichtingen en het verbod op de traditionele praktijk van het bewaren van zaden van eerdere seizoenen, voor grote sociaaleconomische en culturele dilemma's onder (vooral kleine, arme) boeren. In landen met een wijdverbreide GGO-teelt, met name de VS, Canada, Argentinië en Brazilië, is de gewasdiversiteit sterk teruggelopen. Wereldwijd wordt 80 % van alle soja geteeld met GM; bij katoen, maïs en koolzaad gaat het om resp. 50 %, ruim 25 % en ruim 20 %. In de EU is het de bedoeling dat de keuzevrijheid van consumenten en landbouwers wordt beschermd door etiketteringsvereisten. Om deze keuzevrijheid voor consumenten en landbouwers echter te bewaren, is een volledige en gegarandeerde segregatie van de GGO- en non-GGO-productieketens noodzakelijk. Hiertoe is het o.m. belangrijk dat er stringente co-existentieregelgeving wordt opgesteld, inclusief effectieve aansprakelijkheids- en herstelregelingen voor milieu- en/of economische schade als gevolg van onvoorziene vermenging, regelingen voor certificatie en segregatie van productieketens, alsmede zuiverheid- en etiketteringsvereisten voor de aanwezigheid van GGO-materiaal in non-GGO-zaden en afgeleide producten.

6. Wetgeving en beleidsherziening

6.1 Sinds 1990 heeft de EU een uitvoerig wetgevingskader vastgesteld voor GGO's, dat net als de technologie zelf voortdurend in ontwikkeling is en vele wijzigingen heeft ondergaan. Hierdoor is in de afgelopen twintig jaar een complexe lappendeken aan diverse richtlijnen en verordeningen ontstaan, waarvan de belangrijkste elementen als volgt zijn:

— Richtlijn 2001/18 inzake doelbewuste introductie van GGO's in het milieu en in de handel brengen van GGO-producten (7);

— Verordening 1829/2003 inzake GGO-voedsel en -diervoeder (8);

— Verordening 1830/2003 inzake de etikettering en traceerbaarheid van GGO's en GGO-voedsel en -diervoeder (9);

— Verordening 1946/2003 inzake grensoverschrijdende verplaatsingen van GGO's (uitvoering van het internationale Cartagena Bioveiligheidsprotocol van het Biodiversiteitsverdrag) (10); en

— Richtlijn 2009/41 inzake het ingeperkt gebruik van genetisch gemodificeerde micro-organismen (GGM's) en GGO's (11).

6.2 De huidige regels voor de toelating en het gebruik van GGO's berusten op een reeks (juridische) grondbeginselen, met name:

— onafhankelijke, wetenschappelijk gefundeerde toelating voorafgaande aan introductie;

— hoog beschermingsniveau met betrekking tot gezondheid en welzijn van mens, dier en milieu, overeenkomstig het voorzorgsbeginsel en het beginsel dat de vervuiler betaalt;

— keuzevrijheid en transparantie in de gehele voedselketen, en bescherming van overige consumentenbelangen onder meer door publieke informatie en participatie;

— inachtneming van de interne markt en internationale verplichtingen;

— rechtszekerheid; en

— subsidiariteit en evenredigheid.

6.3 Daarnaast ontbreekt het echter nog aan specifieke EU-wet- of regelgeving ten aanzien van enkele belangrijke aspecten van GGO-introductie, met name:

— co-existentie tussen GGO-, biologische en gangbare landbouw;

— aansprakelijkheid- en herstelregelingen voor milieu- en of economische schade als gevolg van GGO-introducties of door onvoorziene vermenging met biologische of gangbare producten, en regelingen ter compensatie van de kosten die gepaard gaan met co-existentiemaatregelen en ketencertificering om vermenging te voorkomen;

— zuiverheid- en etiketteringsvereisten voor de aanwezigheid van GGO-materiaal in non-GGO-zaaizaad en -teeltmateriaal;

— etiketteringsvereisten voor vlees en zuivelproducten afkomstig van dieren die gevoed zijn met GGO-diervoeder, en geharmoniseerde normen voor GGO-vrije etikettering;

— algemene aanscherping van de GGO-etiketteringsvereisten om de keuzevrijheid van de consument te vrijwaren, waarbij het ook zaak is om de term „accidentele aanwezigheid” juridisch te verduidelijken en eventueel strengere drempelwaarden vast te leggen;

— regelgeving voor transgene of gekloonde dieren en daarvan afgeleide (voedsel)producten, met name voor toelating en etikettering;

— een solide juridisch recht voor lidstaten en/of autonome regio's om op uiteenlopende gronden (waaronder milieu-, sociaaleconomische, ethische en andere bezwaren) een beperkt of geheel verbod op GGO-teelt uit te vaardigen.

6.4 De Commissie is in juli 2010 net een wetgevingsvoorstel gekomen om (sub)nationale beperkingen of verboden van GGO-teelt mogelijk te maken. Het lijkt er echter op dat dit voorstel niet zozeer antwoorden heeft opgeleverd, als wel meer vragen heeft opgeworpen. Dit komt vooral door een aantal juridische onduidelijkheden en tegenstrijdigheden in de tekst, alsook door de uitsluiting van onder meer milieugronden. Het uitgangspunt van meer (sub)nationale soevereiniteit inzake GGO-teelt kon op ruime bijval rekenen, maar het tekortschietende voorstel dat thans op tafel ligt, heeft geleid tot een kritische eerste lezing door het EP met substantiële amendementen, gevolgd door een kritisch advies van het EESC (12). De Raad bezint zich op dit moment over het voorstel, maar is nog niet tot een gemeenschappelijk standpunt kunnen komen. Het EESC beschouwt dit als een zeer belangrijk dossier dat prioriteit verdient en hoe dan ook weerslag moet krijgen in de toekomstige herziening van het algehele rechtskader voor GGO's. Het EESC verzoekt de Commissie actief en in constructieve dialoog met het EP en de Raad samen te werken om tot een juridisch solide rechtsbasis te komen voor (sub)nationale zelfbeschikking over GGO-teelt op basis van legitieme gronden waaronder ook brede milieu-, sociaaleconomische, ethische, en culturele overwegingen, en gekoppeld aan een wettelijke verplichting voor lidstaten en/of regio's tot het vaststellen van bindende co-existentieregels ter voorkoming van onbedoelde vermenging van GGO- en non-GGO-zones.

6.5 Het EESC heeft zich in de afgelopen jaren bij herhaling uitgesproken voor het vaststellen van EU-wetgeving op het gebied van co-existentie, aansprakelijkheid en uitgebreidere etikettering voor GGO's (13). Bovendien is het belang van het opvullen van deze resterende wetgevingslacunes met geharmoniseerd EU-beleid recent opnieuw onderschreven door het Europese Hof van Justitie, in een uitspraak van 6 september 2011 met betrekking tot co-existentieproblematiek als gevolg van onvoorziene aanwezigheid in honing van GGO-maïsstuifmeel, waarvoor het Hof bevestigde dat zonder toelatingsvergunning absolute nultolerantie geldt in de EU (14). Deze uitspraak onderstreept het belang van effectief, coherent en stringent beleid voor co-existentie en productieketensegregatie ter voorkoming van vermenging van GGO- en non-GGO-producten, in combinatie met passende aansprakelijkheids- en herstelregelingen voor schade en compensatie voor kosten die gepaard gaan met co-existentiemaatregelen en ketencertificering, en de mogelijkheid om middels zonering in bepaalde regio's (bijv. voor honingproductie) GGO-teelt in het open milieu te verbieden.

6.6 De door de Commissie in juli 2010 gepubliceerde Aanbeveling over co-existentie is weliswaar flexibeler dan de eerdere Aanbeveling uit 2003, maar het EESC onderstreept dat beide documenten niet juridisch bindend zijn, en dus niet de nodige verplichtingen voor co-existentienormen vastleggen, maar tegelijk ook geen afdwingbare beperkingen van het brede nationale mandaat voor co-existentiebeleid kunnen opleggen. De aanstaande introductie van non-foodplanten naast voedselgewassen, bijvoorbeeld met farmaceutische, biobrandstof-, of industriële toepassingen, zal de noodzaak voor effectieve co-existentie- en aansprakelijkheidsregelgeving nog verder versterken, en het EESC acht het van belang om nu, in een vroegtijdig stadium, op deze problemen te anticiperen.

6.7 In december 2008 heeft de Raad Milieu aangedrongen op versteviging en betere uitvoering van het huidige rechtskader voor GGO's. In het bijzonder werden verbeteringen noodzakelijk geacht op gebieden als: milieurisicobeoordeling door EFSA en controle- en toezichtregelingen, met een grotere rol voor externe expertise uit lidstaten en onafhankelijke wetenschappers; beoordeling van de sociaaleconomische impact van de introductie en teelt van GGO's; drempelwaardes voor etikettering van GGO-sporen in zaaizaad; en betere bescherming van gevoelige en/of beschermde gebieden, inclusief de mogelijkheid om op lokaal, regionaal of nationaal niveau GGO-vrije zones in te stellen.

6.8 Hoewel de Commissie op enkele van deze terreinen actie ondernomen heeft is nog onvoldoende resultaat bereikt naar aanleiding van de oproep van de Raad. Het EESC onderstreept het belang dat voor ieder van deze punten en bovenstaande wetgevingslacunes op korte termijn concrete en substantiële stappen gezet worden tot vaststelling van passende wet- en regelgeving. Voor de herziening van de risicobeoordeling- en risicomanagementprocedures en toelatingen van GGO's adviseert het EESC, net als Raad en EP, dat naast natuurwetenschappers ook sociaalwetenschappers, juristen, ethici en vertegenwoordigers van maatschappelijke belangenorganisaties betrokken worden, zodat de besluitvorming niet alleen wordt gebaseerd op een wetenschappelijke evaluatie van de risico's voor mens en milieu, maar ook op „andere legitieme factoren”, zoals bv. sociaaleconomische, culturele en ethische overwegingen en maatschappelijke waarden. Hiermee zou er tevens toe kunnen worden bijgedragen om de maatschappelijke controverse rond GGO's en de politieke impasse in de besluitvorming te verhelpen.

6.9 Een belangrijke vertraagde activiteit is de evaluatie van het huidige rechtskader voor GGO's en GGO-voedsel en diervoeder, die de Commissie sinds 2008 in opdracht van de Raad uitvoert, en waarvan de resultaten begin 2011 gepresenteerd zouden worden. De Commissie heeft de Raad toegezegd dat er voor 2012 initiatieven tot herziening van de wet- en regelgeving genomen zullen worden, en het EESC hecht eraan dat deze doelstelling gehaald wordt. Bovengenoemde regelgevingslacunes moeten bij deze herziening hoe dan ook aan de orde komen. Als eerste stap moet de Commissie een brede openbare raadpleging organiseren aan de hand van het nu gepubliceerde evaluatierapport (15), zodat de inbreng van maatschappelijke organisaties bij de herziening van het wetgevingskader kan worden meegenomen. Dit zal zeker helpen om in te gaan op de zorgen die er bij de burgers leven en kan ook het vertrouwen van het publiek in regelgevende instanties helpen vergroten.

6.10 Een van de aspecten die hoe dan ook aan de orde zullen komen, is de definitie van GGO's. Hoewel de wetenschap en de toepassingen van GM zich in de afgelopen decennia extreem snel hebben ontwikkeld, is de juridische definitie van een GGO ongewijzigd gebleven sinds de eerste EU-wetgeving in 1990. Volgens deze geldende definitie is een GGO „een organisme, met uitzondering van menselijke wezens, waarvan het genetische materiaal veranderd is op een wijze welke van nature door voortplanting en/of natuurlijke recombinatie niet mogelijk is.” (16) Bepaalde GM-technieken worden echter expliciet uitgezonderd, en daarmee vrijgesteld van juridische voorschriften van het rechtskader voor GGO's.

6.11 In de loop der jaren zijn echter vele nieuwe plantveredelingstechnieken ontwikkeld die bij het vaststellen van het huidige wetgevingskader nog niet voorzien waren. Het gaat onder meer om technieken zoals cisgenese, waarbij „soorteigen” genen in een organisme worden getransplanteerd met DNA-inbouwtechniek. Voor dit soort nieuwe technieken rijst inmiddels de vraag in hoeverre deze vallen binnen de huidige definitie van GM, en daarmee de vraag of organismen verkregen middels deze technieken beheerst worden door het huidige GGO-rechtskader. Gezien de administratieve lasten, maar ook het politieke en publieke stigma dat bestaat tegen GGO's, is vrijstelling van deze wetgeving van groot economisch belang voor de plantveredelingsindustrie. Dan kunnen immers deze innovaties eerder op de markt worden gebracht, zonder dat etiketteringsverplichtingen tot negatieve consumentenreacties kunnen leiden. Tegelijkertijd spelen er bij deze technieken - die in essentie dezelfde GM-technologie gebruiken en waarmee nog maar weinig ervaring is opgedaan en waaromtrent veel onzekerheid bestaat - dezelfde ethische, ecologische, sociaaleconomische en politieke bezwaren als bij de huidige generatie GGO's.

6.12 Teneinde een uniforme regulatieve benadering in alle lidstaten te garanderen ten aanzien van deze nieuwe plantveredelingstechnieken en hun producten, heeft de Commissie in 2008 een wetenschappelijke werkgroep ingesteld, waarna er een beleidswerkgroep moest komen, om te adviseren over de juridische benadering. De rapportages van beide werkgroepen moesten voor de zomer 2011 worden afgerond, en dienen te worden meegewogen in de voorgenomen herziening van het rechtskader in 2012. Uitgangspunt voor het EESC is dat aan de huidige procesmatige regelgevingsbenadering vastgehouden dient te worden, en deze nieuwe plantveredelingstechnieken daarom in beginsel onderhevig moeten zijn aan het EU-rechtskader voor GGO's omwille van de gebruikte (rDNA) GM-techniek, ook wanneer de verkregen gewassen of afgeleide eindproducten als zodanig niet aantoonbaar afwijken van conventionele tegenhangers.

Brussel, 18 januari 2012 De voorzitter van het Europees Economisch en Sociaal Comité Staffan NILSSON

(1) Meest recentelijk: Eurobarometer, „Europeans and Biotechnology in 2010” http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/ebs/ebs_341_winds_en.pdf.

(2) CESE, PB C 54 van 19.2.2011, blz. 51.

(3) Richtlijn 98/44/EG van 6 juli 1998 betreffende de rechtsbescherming van biotechnologische uitvindingen, PB L 213, blz. 13.

(4) Vgl. zaak C-428/08, Monsanto Technology.

(5) Zoals opgemerkt tijdens de hoorzitting over Agrarische biotechnologie: met genetisch gemodificeerde organismen geproduceerde levensmiddelen en diervoeders in de EU, EESC, Brussel, 20 oktober 2011.

(6) Zie voetnoot 5.

(7) PB L 106 van 17.4.2001, blz. 1.

(8) PB L 268 van 18.10.2003, blz. 1.

(9) PB L 268 van 18.10.2003, blz. 24.

(10) PB L 287 van 5.11.2003, blz. 1.

(11) PB L 125 van 21.5.2009, blz. 75.

(12) Idem voetnoot 2.

(13) Zie onder meer CESE, PB C 54 van 19.2.2011, blz. 51; CESE, PB C 157 van 28.6.2005, blz. 155; CES, PB C 125 van 27.5.2002, blz. 69; CES, PB C 221 van 17.9.2002, blz. 114.

(14) Zaak C-442/09, Bablok e.a. vs. Freistaat Bayern en Monsanto.

(15) http://ec.europa.eu/food/food/biotechnology/index_en.htm

(16) Bijv. art. 2(2) van Richtlijn 2001/18/EG en art. 2(b) van Richtlijn 2009/41/EG. Organisme wordt gedefinieerd als „biologische entiteit met het vermogen tot replicatie of tot overdracht van genetisch materiaal”.