Advies over het voorstel voor een verordening (EG) van de Raad betreffende de steunverlening aan de scheepsbouw

(96/C 39/20)

De Raad heeft op 20 september 1995 besloten, overeenkomstig de bepalingen van de artikel 198 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap het Economisch en Sociaal Comité te raadplegen over het voornoemde voorstel.

De Afdeling voor industrie, handel, ambacht en diensten, die met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 7 november 1995 goedgekeurd. Rapporteur was de heer Simpson.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 330e Zitting (vergadering van 23 november 1995) het volgende advies uitgebracht, dat met algemene stemmen is goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1. De scheepsbouw in West-Europa heeft al jaren met zeer moeilijke exploitatievoorwaarden te maken. Het aandeel van de EU (EU 15) in de wereldproduktie is afgenomen van 37 % in 1976 tot nog geen 25 % in 1993 (). Het aandeel van Japan vertoonde in deze periode weliswaar lichte schommelingen, maar bleef boven de 37 %, en Korea wist zijn aandeel uit te breiden van nog geen 2 % tot bijna 15 %.

1.2. De werkgelegenheid in de scheepsbouwsector, de bouw van schepen voor defensiedoeleinden uitgezonderd, is sterk gedaald in Europa (EU 12) : van ruim 208 000 arbeidsplaatsen in 1975 tot nog geen 69 000 in 1993.

1.3. De Europese Commissie heeft de afgelopen twee decennia een leidinggevende rol gespeeld bij het ontwikkelen van een communautair beleid dat het hoofd moet bieden aan de spanningen die door de volgende factoren worden veroorzaakt :

- noodzaak om de capaciteit in de EU op behoorlijke wijze te rationaliseren ten einde de mate van overcapaciteit te verminderen;

- pogingen van de regeringen van lid-staten om de scheepsbouwactiviteit in stand te houden door subsidies te verlenen ter compensatie van de verliezen die door het verschil tussen contractprijzen en produktiekosten worden veroorzaakt;

- toegenomen en naar verluidt oneerlijke concurrentie van scheepswerven buiten de EU, met name in Japan en sinds kort ook in Korea;

- prijsdistorsies ten gevolge van een combinatie van overcapaciteit, uiteenlopende directe en indirecte subsidies en willekeurige financieringsfaciliteiten;

- protectionistische maatregelen, zoals de in de "Jones Act" van de Verenigde Staten opgenomen eis dat gebruik moet worden gemaakt van schepen die in eigen land zijn gebouwd en gerepareerd.

1.4. De invoering van een reeks richtlijnen tot beperking van de steunverlening aan de scheepsbouw wordt beschouwd als het opmerkelijkste initiatief van de EU. Deze richtlijnen zijn in de loop der tijd diverse keren bijgewerkt. Aanvankelijk waren ze bedoeld om de scheepsbouw in de EU te helpen, zich aan de toenemende concurrentie op de wereldmarkten aan te passen. Tot en met de Vijfde Richtlijn, die tot eind 1985 van kracht was, werd gestreefd naar vermindering van de scheepsbouwcapaciteit om zo het hoofd te kunnen bieden aan de problemen die voortvloeiden uit de bestaande overcapaciteit. Aangezien een dergelijke koers niet in andere belangrijke scheepsbouwlanden werd gevolgd en de capaciteit elders werd uitgebreid, bleek dit beleid niet tot herstel van het evenwicht op de markt te kunnen leiden, al betekende het mogelijk wel een vermindering van de omvang van de verliezen die voor rekening van de lid-staten komen.

1.5. De Zesde en de Zevende Richtlijn gaven een nieuwe beleidskoers weer. Er werd afgezien van het koppelen van financiële steun aan rationaliserings- en herstructureringsmaatregelen om de problemen te verminderen. In plaats daarvan mochten de lid-staten in die mate financiële steun verlenen dat het verschil tussen de kosten in Europa en de prijzen die door andere werven op de wereldmarkten werden berekend, naar schatting gedeeltelijk gecompenseerd zou worden. De Zevende Richtlijn werd onlangs, nl. eind 1994, met een jaar tot eind 1995 verlengd (). Krachtens deze Richtlijn is de steun van de lid-staten aan de scheepsbouw in de gehele Unie aan een maximum gebonden. Dit plafond bedraagt momenteel 9 % van de produktiekosten en is van toepassing op de totale produktiesteun, op welke wijze dan ook verstrekt.

1.6. Het Economisch en Sociaal Comité steunde de verlenging van de Richtlijn tot eind 1995 ().

1.7. Een essentiële veronderstelling was destijds dat er tijdig een nieuw internationaal kader voor steunverlening aan de scheepsbouw overeengekomen en geratificeerd zou worden. Dit nieuwe kader zou dan op 1 januari 1996 van kracht moeten worden.

1.8. Het voorstel van de Commissie aan de Raad dat in dit advies wordt behandeld, is gebaseerd op de nieuwe internationale overeenkomst die in het kader van de OESO is gesloten.

1.9. Het ESC steunt de beginselen die aan deze Overeenkomst ten grondslag liggen en onderschrijft de conclusie van de Commissie dat een concurrerende scheepsbouwindustrie van vitaal belang voor de Unie blijft en de economische en sociale ontwikkeling van de Unie zal stimuleren. Sterker nog, het Comité acht deze sector van strategisch belang voor de Unie.

2. De OESO-overeenkomst

2.1. De belangrijkste bepalingen van de overeenkomst die onder auspiciën van de OESO is gesloten, zijn :

a)

er moet een einde worden gemaakt aan alle huidige maatregelen en handelwijzen die niet in overeenstemming zijn met normale concurrentievoorwaarden in de commerciële scheepsbouw- en scheepsreparatiesector;

b)

er mogen geen nieuwe steunmaatregelen worden ingevoerd;

c)

er zullen procedures worden vastgesteld om strafmaatregelen te nemen tegen bedrijven die commerciële schepen onder hun normale waarde verkopen en daardoor andere scheepsbouwondernemingen ontwrichten (d.w.z. bepaling tegen dumping).

2.2. De Commissie heeft namens de EU als partij aan de onderhandelingen voor de OESO-overeenkomst deelgenomen. Om haar internationale verplichtingen na te komen, stelt zij nu voor, twee instrumenten in te voeren.

2.3. Het eerste instrument, dat in dit advies wordt behandeld, is de in de voorgestelde verordening opgenomen controle van financiële steun aan scheepswerven. Het tweede instrument, waarover het Economisch en Sociaal Comité zich nog niet heeft gebogen, zal vooral betrekking hebben op de uitvoerige maatregelen tegen dumping. Het Comité had de twee ontwerp-verordeningen liever tegelijk bestudeerd : de andere ontwerp-verordening was echter niet beschikbaar.

2.4. Hoewel de toekomst van de scheepsbouwindustrie in de EU verbonden is met vele ingewikkelde problemen, waarvan een aantal elders in dit advies aan de orde komen, mag hierdoor geenszins de aandacht wordt afgeleid van de belangrijke resultaten die dankzij de OESO-overeenkomst behaald zouden moeten worden.

2.5. Het Comité staat achter het principe van een wereldwijde scheepsbouwindustrie waarin volgens normale commerciële criteria wordt gewerkt en waaraan geen omvangrijke subsidies worden verleend. Zoals elders in dit advies benadrukt zal worden, moet men het daarbij echter binnen en buiten de EU eens zijn over de praktische gevolgen van dit beginsel m.b.t. het verschil tussen specifieke subsidies en algemene nationale of regionale steun aan alle industrietakken, waaronder de scheepsbouw.

2.6. Het Comité steunt eveneens het principe van een doeltreffend mechanisme tegen dumping.

2.7. Deze twee principes zijn uiteraard van elkaar afhankelijk.

3. Algemene opmerkingen

3.1. Het Comité plaatst een aantal kanttekeningen bij de invoering van de nieuwe verordening.

3.1.1. Ten eerste wordt noch in de ontwerp-verordening, noch in de OESO-overeenkomst, expliciet rekening gehouden met de mogelijkheid dat de ratificatie van de Overeenkomst door één van de belangrijkste partijen vertraging oploopt. Het Comité adviseert de Commissie, de Zevende Richtlijn nogmaals, voor een korte termijn, te verlengen, indien de ratificatie niet door alle partijen op tijd afgerond zou zijn. Mocht de OESO-overeenkomst niet door alle andere partijen vóór eind 1995 geratificeerd zijn, dan zou het onaanvaardbaar zijn indien werven binnen de EU het met de door de Zevende Richtlijn toegestane steun zouden moeten doen, terwijl hun concurrenten van de huidige regelingen zouden blijven profiteren.

3.1.2. Verder is er nergens sprake van een voorstel om landen die de OESO-overeenkomst niet hebben ondertekend, ervan te weerhouden c.q. vanaf te brengen om een steunbeleid ten behoeve van de scheepsbouwindustrie te voeren, hetgeen een ontwrichtende uitwerking op de wereldmarkten zou hebben. De beste oplossing zou zijn dat alle werven zich aan de Overeenkomst moeten houden. Naar verwachting zal een aantal belangrijke scheepsbouwlanden echter geen rechtstreekse gevolgen van de OESO-overeenkomst ondervinden. De partijen die de overeenkomst hebben ondertekend, hadden bijvoorbeeld kunnen besluiten dat schepen die in dergelijke landen zijn gebouwd met behulp van financiële steun die niet door de Overeenkomst wordt toegestaan, uitgesloten kunnen worden van de normale handelsvaart in havens van de landen die de Overeenkomst hebben aanvaard. Dat sancties ontbreken, is een zwak punt van de Overeenkomst. Het Comité beklemtoont dat de Commissie zou moeten nagaan, hoe sancties ingevoerd kunnen worden.

3.1.3. Het Comité hoopt dat de werkingssfeer van de Overeenkomst tot alle scheepsbouwlanden wordt uitgebreid. Als voorbeeld wijst het op het belang van Oosteuropese landen als Polen en de Oekraïne. Weliswaar is een dergelijke uitbreiding wenselijk, maar mag deze niet vergezeld gaan van buitensporige afwijkingen die de door de Overeenkomst opgelegde regels teniet zouden doen.

3.1.4. Wordt de Overeenkomst op 1 januari 1996 van kracht en mag er voor contracten die na deze datum worden gesloten geen specifieke financiële steun meer worden verleend - behalve de nauwkeurig omschreven export- en binnenlandse kredieten -, dan zal het effect van recente maatregelen nog een aantal jaren merkbaar zijn. Zo zijn in de huidige contracten (waaronder contracten die nog vóór eind 1995 getekend zullen worden) bepalingen inzake financiële steun opgenomen, die nog uitgevoerd zullen worden.

3.1.5. Nog belangrijker is dat bestaande scheepswerven die hun infrastructuur met behulp van kapitaalsteun hebben ontwikkeld, een tijdelijk voordeel hebben.

3.1.6. De gevolgen van een omvangrijke kapitaalinjectie zijn moeilijk te meten en tegen te gaan. Zij zullen echter mettertijd verdwijnen. Dit geldt evenwel niet voor de in principe steeds terugkerende voordelen voor verticaal geïntegreerde organisaties die basisprodukten, met name staal en verwerkte produkten, van verwante bedrijven of dochterondernemingen binnen dezelfde groep kopen. Transfer pricing valt eigenlijk onder de bepalingen tegen schadelijke prijsstelling, maar in de praktijk zal het moeilijk zijn om dit te bewijzen en sancties te treffen.

3.1.7. In het verleden hebben enkele Europese scheepsbouwbedrijven erover geklaagd dat de Commissie zich niet krachtig inzette voor toezicht op de financiële situatie van de scheepsbouw in de EU. Het Comité is van mening dat de Commissie de middelen voor toezicht op de tenuitvoerlegging van de nieuwe regeling binnen en buiten de EU moet verhogen.

3.1.8. Mocht de Overeenkomst niet op 1 januari 1996 van kracht worden, dan zou de Commissie niet langer moeten vasthouden aan 31 december 1998 als datum waarop orders die uit hoofde van de Zevende Richtlijn voor steun in aanmerking komen, uitgevoerd moeten zijn, maar een termijn van drie jaar moeten toestaan, gerekend vanaf de ingangsdatum van de Verordening.

3.2. Bepaalde vormen van steun blijven krachtens de OESO-overeenkomst toegestaan. Deze worden echter zorgvuldig omschreven om te voorkomen dat overheden eindeloos bedrijfssteun blijven geven.

3.2.1. De volgende vormen van steun zijn toegestaan :

a)

steun voor onderzoek en ontwikkeling;

b)

sociale steun bij sluiting;

c)

exportkredieten voor schepen, overeenkomstig het OESO-memorandum;

d)

binnenlandse kredieten onder vergelijkbare voorwaarden.

3.2.2. Steun voor onderzoek en ontwikkeling is voor verschillende interpretaties vatbaar. Het Comité stelt vast dat de soorten activiteiten en de omvang van de toegestane steun nauwkeurig zijn omschreven. In theorie is het nuttig dat er onderscheid wordt gemaakt, maar in de praktijk zou er misbruik van gemaakt kunnen worden.

3.2.3. De procedures voor het aanmelden van voorstellen en betalingsverplichtingen moeten in een aanvaardbare wijze van internationaal toezicht voorzien. Om de belanghebbende partijen gerust te stellen, zouden na het doel en de omvang van dergelijke betalingen in een vroeg stadium ook de details bekendgemaakt moeten worden. De Commissie dient ervoor te zorgen dat alle landen die onder de Overeenkomst vallen, dergelijke gegevens verstrekken en dat deze informatie door boekhoudkundige controles wordt geverifieerd en zonder buitensporige vertraging op jaarbasis wordt gepubliceerd.

3.2.4. Dit doet geen afbreuk aan de verplichting om alle onderzoeksresultaten te publiceren.

3.3. Het Comité merkt op dat de goedgekeurde herstructureringsprogramma's in België, Spanje en Portugal betekenen dat België tot eind 1997 en Spanje en Portugal tot eind 1998 steun mogen blijven verlenen.

3.3.1. De Verordening is niet van toepassing op de zeer omvangrijke steun aan werven in (voormalig) Oost-Duitsland die reeds is goedgekeurd en verleend en de concurrentiepositie van deze werven in de nieuwe situatie heeft versterkt.

3.3.2. Hoewel een internationale overeenkomst inzake beleidsmaatregelen voor de scheepsbouwsector een welkome ontwikkeling is, vindt het Comité het jammer dat de regering van de Verenigde Staten zich niet helemaal naar de geest van de OESO-overeenkomst richt. De in titel XI opgenomen steunregeling, waarvoor ook Amerikaanse scheepswerven in aanmerking komen, is een belangrijke vorm van indirecte steun. Van deze financieringsfaciliteiten kan echter maximaal nog twaalf jaar gebruik worden gemaakt overeenkomstig de Overeenkomst. Dat de in Amerikaanse "Jones Act" opgenomen eis dat alleen in de VS gebouwde schepen tot de kustvaart (of binnenlandse vaart) toegelaten mogen worden, buiten de OESO-overeenkomst is gehouden, valt op z'n minst gezegd te betreuren.

3.3.3. De snelle uitbreiding van de scheepsbouwcapaciteit in Korea vormt een groot probleem, omdat de wanverhouding tussen vraag en potentieel aanbod in deze sector hierdoor versterkt wordt. Desondanks zal de herstructurering van Daewoo en KSEC doorgaan, zoals aan de OESO is doorgegeven (). Deze maatregelen staan in scherp contrast met de capaciteitsbeperkingen die deel uitmaken van de herstructureringsprogramma's binnen de EU. Volgens het Comité is het onmogelijk, iets aan het gebrek aan evenwicht tussen vraag en aanbod, de fundamentele oorzaak van de crisis in deze sector, te doen zonder dat de nieuwe en geplande capaciteitsverhogingen van Korea aan banden worden gelegd.

3.3.3.1. De Commissie onderkent dit probleem en belooft dat zij "haar pogingen om de nodige druk uit te oefenen (zal) voortzetten, zowel op bilateraal als op multilateraal niveau, om een oplossing voor dit probleem te vinden." Het is een groot manco dat dit niet in het kader van de OESO-onderhandelingen is gelukt.

3.4. Een exportkredietregeling, die door de OESO is goedgekeurd, blijft van kracht, en er wordt ook een soortgelijke regeling voor binnenlandse orders toegestaan. Deze dient nauwkeuriger te worden omschreven dan de vorige regeling. Het kan echter noodzakelijk zijn om deze regeling wat nauwlettender in de gaten te houden. In het verleden zijn de rentepercentages die voor het vaststellen van de exportkredieten en de swap-faciliteiten worden gehanteerd, gebruikt als middel om de toepassing van deze kredieten te beïnvloeden.

De Commissie dient ervoor te zorgen dat er een gemeenschappelijke definitie van de commerciële referentie-rentetarieven (CIRR) komt en dat verborgen of indirecte subsidies uitgesloten zijn. Er is nog geen overeenstemming bereikt over de mechanismen om de CIRR en de operationele parameters te definiëren. Dit moet gebeuren voordat de Overeenkomst in werking treedt.

3.5. Eerder in dit document (par. 2.5) verwees het Comité naar het onderscheid tussen steun die specifiek aan werven wordt verleend en algemene steunregelingen die op grond van nationale of regionale omstandigheden worden vastgesteld. Het Comité is van mening dat er overeenstemming moet bestaan over de rol van algemene steunregelingen, of deze nu belastingvoordelen behelzen dan wel met uitgaven verband houden.

3.5.1. Er gaan wellicht stemmen op om alle mogelijke steunregelingen af te schaffen. De concurrentiepositie van de scheepsbouwsector zou daardoor echter aanzienlijk zwakker worden dan die van bijvoorbeeld andere industrietakken. Bovendien is algemene steun moeilijk te identificeren (is verlaging van sociale-zekerheidspremies voor jonge werknemers in een bepaald gebied een vorm van algemene steun ?). Het Comité pleit ervoor dat - behoudens de in de artikelen 92 en 93 van het Verdrag opgenomen gebruikelijke voorzorgsmaatregelen - de term "geen specifieke steun" inhoudt dat steun aan de scheepsbouwsector niet is toegestaan wanneer de scheepsbouw daardoor ten opzichte van andere industrietakken in dezelfde regio bevoordeeld zou worden.

3.5.2. Het Comité vreest dat de mogelijkheid om algemene steun te verlenen een uitweg biedt waarvan lid-staten of andere landen misbruik zouden kunnen maken. De Commissie dient nauwlettend toe te zien op de gevolgen van algemene steun voor scheepsbouwactiviteiten binnen en buiten de EU.

4. Specifieke opmerkingen

4.1. Een belangrijke trend van de afgelopen twee decennia is dat schepen waarvan men zou verwachten dat ze aan het einde van hun nuttige levensduur zijn gekomen, in de vaart worden gehouden. Eigenaars durven oudere schepen vanwege de lage vrachtprijzen niet te vervangen.

4.2. Hoewel de OESO-overeenkomst en dus ook de Commissievoorstellen geen maatregelen ter bevordering van het slopen van oude schepen bevatten, is het Comité van mening dat in het kader van een algemeen scheepsbouwbeleid, waarbij o.m. rekening wordt gehouden met milieu- en veiligheidsaspecten, zeker aandacht moet worden besteed aan "slopen en bouwen" als middel om de vraag, efficiëntie en het concurrentievermogen een impuls te geven.

5. Schadelijke prijsstelling

5.1. Dit advies behandelt uitsluitend de bepalingen van de nieuwe ontwerp-verordening betreffende de steunverlening aan de scheepsbouw. Enkele van de meest lastige en omstreden kwesties die uit de OESO-overeenkomst voortvloeien, hebben betrekking op de maatregelen om gevallen van schadelijke prijsstelling te voorkomen, aan de kaak te stellen en te bestraffen. Over de gevolgen van deze maatregelen voor de EU zal de Commissie een afzonderlijk document uitwerken. Het Comité heeft kennis genomen van de inhoud van de OESO-overeenkomst, met name van de voorgestelde maatregelen om vermeende gevallen van schadelijke prijsstelling te kunnen beoordelen. Het is vooral geïnteresseerd in de omvang en uitvoering van eventuele sancties. Voor dit advies is het van belang, op te merken dat de positieve gevolgen van de nieuwe overeenkomst grotendeels verloren zouden gaan wanneer er geen effectieve maatregelen tegen schadelijke prijsstelling worden getroffen.

6. Conclusies

6.1. Het Comité is verheugd over de stappen die zijn genomen om voor de scheepsbouwindustrie op mondiaal niveau een normaal concurrentieklimaat te creëren waarin geen buitensporige staatssteun wordt verleend.

6.2. Om een normaler concurrentieklimaat voor de scheepsbouwindustrie te kunnen scheppen, dient in alle belangrijke bedrijfstakken en in alle landen die de wereldmarkt beïnvloeden een einde aan buitensporige subsidies te worden gemaakt.

6.3. De OESO-overeenkomst biedt het perspectief dat eerlijke concurrentie zal leiden tot een sector waarin vraag en aanbod beter in evenwicht zijn en bedrijven in innovatieve technieken willen investeren. Daarnaast wordt de gelegenheid geboden om betere milieu- en veiligheidsnormen voor de scheepsbouwindustrie in te voeren.

6.4. Het Comité vreest dat de ontwerp-Verordening onvoldoende mogelijkheden biedt om schepen en werven die buiten de OESO-overeenkomst vallen, sancties te kunnen opleggen.

6.5. Een aantal vragen blijft nog zeker onbeantwoord. Is de Overeenkomst uitgebreid genoeg om het grootste gedeelte van de scheepsbouwindustrie op mondiaal niveau te kunnen beïnvloeden ? Zal de Overeenkomst door alle grote partijen geratificeerd worden en zal dit tijdig genoeg gebeuren om haar in 1996 te laten ingaan ? Zal de capaciteitsuitbreiding in Korea en Zuid-Oost-Azië de marktsituatie destabiliseren ? Zal de marktsituatie verder worden verstoord doordat bouwers van schepen voor defensiedoeleinden in de VS, Rusland en andere Oosteuropese landen zich nu op de gewone commerciële markten richten ?

6.6. Wellicht blijkt de OESO-overeenkomst in deze omstandigheden ontoereikend om op verdere veranderingen te kunnen inspelen. De Commissie moet zich daarom alvast op verdere ontwikkelingen voorbereiden.

6.7. De OESO-overeenkomst biedt de mogelijkheid om een coherent beleid te ontwikkelen dat wereldwijd van belang zal zijn. Met die Overeenkomst wordt een precedent voor soortgelijke afspraken geschapen. Het Comité dringt erop aan dat de Commissie bij dergelijke onderhandelingen uitdrukkelijk rekening houdt met de gevolgen voor de betreffende sector en met de noodzaak om het milieu te beschermen en een minimumniveau van sociale bescherming voor de betrokken burgers te handhaven.

6.8. Het Comité is ingenomen met de ontwerp-verordening als stap op weg naar een meer concurrerende en rendabele scheepsbouwsector binnen de Europese Unie en op mondiaal niveau.

Brussel, 23 november 1995.

De voorzitter

van het Economisch en Sociaal Comité

C. FERRER

() PB nr. C 375 van 30. 12. 1994, blz. 2.

() Richtlijn 90/684/EEG, zoals gewijzigd bij Richtlijn 94/73/EG.

() PB nr. C 397 van 31. 12. 1994.

() zie "OESO-paper C/WP6(91)58".

BIJLAGE bij het advies van het Economisch en Sociaal Comité

Onderstaande paragraaf werd uit het advies geschrapt; meer dan een kwart van de leden stemde tegen deze wijziging.

"4.1 In artikel 1 van de ontwerp-verordening wordt de gebruikte terminologie gedefinieerd. De verordening zal van toepassing zijn op 'zichzelf voortstuwende zeeschepen', een definitie die in het verleden ook al is gebruikt. Toch zou men kunnen pleiten voor verruiming van deze definitie door de woorden 'zichzelf voortstuwende' weg te laten. In dat geval zouden de voorschriften namelijk ook gelden voor de bouw van schepen en drijvende constructies die in de olie- en gasindustrie bij exploratie en exploitatie worden gebruikt. Het is bijvoorbeeld mogelijk dat de vraag naar schepen voor offshore-produktie en opslag de komende jaren sterk zal stijgen."

Uitslag van de stemming

Vóór : 46, tegen : 30, onthoudingen 18.