Inhoud

I............ Context. 2

II........... De noodzaak om in actie te komen.. 2

1........... Welk probleem wordt aangepakt?. 2

2........... Wat moet met dit initiatief worden bereikt?. 3

3........... Wat is de meerwaarde van actie op EU-niveau?. 3

III......... Oplossingen.. 4

1........... Welke wetgevende en niet-wetgevende beleidsmaatregelen zijn in overweging genomen? Verdient een bepaalde optie de voorkeur? Waarom?. 4

2........... Wie steunt welke optie?. 4

IV.......... Gevolgen van de opties. 5

1........... Wat zijn de voordelen van de belangrijkste opties?. 5

2........... Wat zijn de kosten van de belangrijkste opties?. 5

3........... Welke gevolgen zijn er voor grote bedrijven en voor middelgrote, kleine en micro-ondernemingen?. 5

4........... Zijn er significante effecten voor de nationale budgetten en overheden?. 6

5........... Zijn er nog andere significante effecten?. 6

V........... Vergelijking van de opties. 7

VI.......... Vervolgactie. 8

I. Context

In de afgelopen tien jaar heeft in de Verenigde Staten een zeer snelle ontwikkeling van niet-conventionele bronnen van olie en gas plaatsgevonden. Het woord "niet-conventioneel" verwijst in de eerste plaats naar de kenmerken van de geologische reservoirs of rotsformaties die de koolwaterstoffen bevatten, die verschillen van de conventionele reservoirs. Deze niet-conventionele formaties strekken zich vaak uit over zeer grote gebieden, worden gekenmerkt door een geringe energie-inhoud per volume rots en door een lage of zeer lage permeabiliteit. De belangrijkste soorten niet-conventionele fossiele brandstoffen zijn: in laagpermeabel gesteente opgesloten gas, schaliegas, methaan in steenkoollagen, methaanhydraten, in laagpermeabel gesteente opgesloten olie, schalieolie, olieschalie en oliezand. Schaliegas lijkt in Europa de niet-conventionele koolwaterstof met het grootste ontwikkelingspotentieel te zijn, en wordt in sommige lidstaten reeds geëxploreerd.

De ontwikkeling van de schaliegasproductie in de VS heeft daar geleid tot een daling van de binnenlandse gasprijzen en tot positieve gevolgen voor de Amerikaanse economie. Deze wijzigingen in de Amerikaanse economie hebben ook gevolgen gehad voor de internationale energiemarkten. Zo is er mondiaal meer vloeibaar aardgas (LNG) beschikbaar gekomen, hetgeen indirect de gasprijzen in de EU heeft beïnvloed[1] en heeft geleid tot een toename van de uitvoer van steenkool naar de EU.

In de EU staan een aantal lidstaten op het punt concessies en/of vergunningen voor prospectie/exploratie te verlenen of hebben dat in de afgelopen drie jaar gedaan: Denemarken, Duitsland, Hongarije, Nederland, Polen, Portugal, Roemenië, Spanje, het Verenigd Koninkrijk en Zweden[2]. Niet alle vergunninghouders zijn echter begonnen met concrete prospectie- of exploratiewerkzaamheden. Momenteel zijn dergelijke werkzaamheden (in de fase van prospectie of exploratie) uitgevoerd of aan de gang in Denemarken, Duitsland, Polen, Roemenië, het Verenigd Koninkrijk en Zweden. Tot dusver heeft in Europa nog geen commerciële productie van schaliegas plaatsgevonden, hoewel enkele pilootprojecten zijn uitgevoerd, bijvoorbeeld in Polen. In sommige lidstaten (bv. Polen, VK) zou de commerciële productie in 2015-17 van start kunnen gaan.

II. De noodzaak om in actie te komen

1. Welk probleem wordt aangepakt?

Een aantal milieueffecten en -risico's in verband met de ontwikkeling van schaliegas is het gevolg van het gebruik van de techniek van grootvolumehydrofracturering in combinatie met gericht boren in rotsformaties. Tot dusver is in de EU met deze technieken slechts zeer weinig ervaring opgedaan. De bestaande wetgeving in Europa is niet geheel geschikt om de daaruit voortvloeiende milieueffecten en -risico's (bv. verontreiniging van oppervlakte- en grondwater, uitstoot in de lucht, onder meer van broeikasgassen) aan te pakken. Juridische duidelijkheid en voorspelbaarheid van de regelgeving is essentieel om investeringen op dit gebied mogelijk te maken en om het publiek gerust te stellen dat de gevolgen en risico's van dergelijke activiteiten worden voorkomen of, indien dit niet mogelijk is, ten minste beperkt of op de juiste wijze beheerd worden. Als geen maatregelen worden getroffen, zullen deze problemen naar verwachting blijven bestaan. De belanghebbenden die het ergst worden getroffen zijn bedrijven die willen investeren in de exploratie en winning van schaliegas, watergerelateerde sectoren die de kwaliteit van het water willen waarborgen, de verantwoordelijke autoriteiten in de lidstaten en de EU-burgers.

Volgens de meeste deskundigen hebben de belangrijkste milieueffecten en -risico's die met de winning van schaliegas gepaard gaan, in hoofdzaak betrekking op het gebruik en de verontreiniging van water, uitstoot in de lucht (onder meer van vluchtige organische stoffen en methaan — een zeer krachtig broeikasgas), en gevolgen voor de gemeenschap (bv. bodemgebruik, biodiversiteit, lawaai, verkeer).

De belangrijkste oorzaken van die effecten en risico's zijn:

- werkzaamheden in zeer uitgestrekte gebieden

- geologische omstandigheden (bv. diepe waterhoudende grondlagen, stilgelegde boorputten, mogelijke breuklijnen waarlangs verontreiniging zich kan verspreiden of die geïnduceerde aardbevingen kunnen veroorzaken)

- cumulatieve effecten van meerdere boorputten

- het gebruik van doorgaans gevaarlijke chemische stoffen

- overvloedig gebruik van water, waarvan een deel niet wordt teruggewonnen

- de hoeveelheid afval en de kenmerken ervan

- het afblazen en affakkelen tijdens de afwerking van de boorput

2. Wat moet met dit initiatief worden bereikt?

De algemene doelstelling is ervoor te zorgen dat bij de ontwikkeling van niet-conventionele fossiele brandstoffen, met name schaliegas, de juiste klimaat- en milieuwaarborgen voorhanden zijn en de verantwoordelijke instanties, de burgers en de exploitanten maximale juridische duidelijkheid en voorspelbaarheid worden geboden, waardoor de sector zich kan ontwikkelen. De eerste specifieke doelstelling is ervoor te zorgen dat de milieueffecten en ‑risico's van de voor exploratie- en exploitatie gebruikte technieken, zowel wat individuele projecten als cumulatieve ontwikkelingen betreft, op afdoende wijze worden gedetecteerd en beheerd. De tweede specifieke doelstelling is de verduidelijking van het rechtskader van de EU, zodat investeringen in de ontwikkeling van schaliegas in de EU kunnen plaatsvinden binnen een voorspelbare omgeving.

3. Wat is de meerwaarde van actie op EU-niveau?

Volgens geologische modellen strekken verschillende schaliegaslagen zich uit over de grenzen van de lidstaten heen. Bovendien stoppen milieueffecten en -risico's niet aan de nationale grenzen: effecten in een land kunnen verontreiniging in andere landen veroorzaken of verergeren. Dit geldt met name voor oppervlaktewater en grondwater, de luchtkwaliteit en de uitstoot van broeikasgassen. Actie op EU-niveau is derhalve gerechtvaardigd. Bovendien hebben het Europees Parlement, het Comité van de Regio's, een meerderheid van de respondenten op de openbare raadpleging en verschillende lidstaten om actie op EU-niveau verzocht.

III. Oplossingen

1. Welke wetgevende en niet-wetgevende beleidsmaatregelen zijn in overweging genomen? Verdient een bepaalde optie de voorkeur? Waarom?

Naast het basisscenario zijn vier opties in detail geanalyseerd.

Optie A houdt een aanbeveling aan de lidstaten in over manieren om de milieuaspecten van de exploratie en productie van schaliegas aan te pakken. Zij vormt ook een leidraad bij de interpretatie van de milieuwetgeving (zoals die inzake water en afvalstoffen). Bovendien stimuleert zij vrijwillige verbintenissen van de exploitanten in de betrokken sector.

Optie B stelt een aantal wijzigingen voor van de bestaande milieuwetgeving van de EU, om de regels te verduidelijken die op de sector van toepassing zijn (in combinatie met elementen van optie A).

Optie C is een kaderrichtlijn die een reeks overkoepelende doelstellingen bevat, waaronder de openbaarmaking van de gebruikte chemische stoffen en het aanpakken van de cumulatieve effecten, en een gelijktijdige wijziging van de bestaande milieuwetgeving als bij optie B;

Optie D is een richtlijn met specifieke voorschriften voor alle gedetecteerde problemen.

Hier wordt niet aan één optie de voorkeur gegeven, daar een afweging moet worden gemaakt tussen de verschillende effecten: de effectbeoordeling is bedoeld om elementen te leveren om tot een politieke beslissing te komen.

2. Wie steunt welke optie?

Volgens Eurobarometer-enquêtes is de meerderheid van de EU-burgers gewonnen voor een geharmoniseerde en samenhangende aanpak op EU-niveau. De opvattingen van de afzonderlijke respondenten in de openbare raadpleging zijn verdeeld als de reacties ongewogen worden beschouwd. Wanneer de antwoorden echter worden gewogen op basis van de bevolking van een land (vijf landen zijn goed voor meer dan 90 % van de individuele reacties), is een grote meerderheid gewonnen voor een algemeen kader op EU-niveau. Milieu-ngo's pleiten voor een regelgevende aanpak om de milieuwaarborgen te verbeteren. De olie- en gasindustrie geeft eerder de voorkeur aan zachte maatregelen, maar acht wijzigingen van de bestaande EU-wetgeving denkbaar. Bepaalde marktdeelnemers uit andere sectoren dan olie en gas en dienstenbedrijven hebben belangstelling getoond voor uitgebreide en specifieke EU-wetgeving. Volgens informele aanwijzingen zou één lidstaat liever uitsluitend op nationale bepalingen vertrouwen, terwijl een aantal lidstaten vindt dat er behoefte is aan actie van de EU, variërend van richtsnoeren tot wijzigingen van de bestaande EU-wetgeving of zelfs een op zichzelf staande regelgeving. Het Europees Parlement heeft ertoe opgeroepen om de bepalingen voor de bescherming van de volksgezondheid en het milieu te harmoniseren, en heeft erop gewezen dat de strengst mogelijke veiligheids- en milieunormen in acht moeten worden genomen. Het Comité van de Regio's pleit voor "een duidelijk en juridisch bindend regelgevingskader van de EU, liefst in de vorm van een richtlijn".

IV. Gevolgen van de opties

1. Wat zijn de voordelen van de belangrijkste opties?

Alle vier de opties A tot en met D beogen (zij het in verschillende mate) de milieurisico's en -effecten van schaliegasactiviteiten aan te pakken, meer rechtszekerheid en duidelijkheid te verschaffen, en de bezorgdheid van het publiek weg te nemen; dit is het voornaamste voordeel van dit initiatief. De gevolgen voor de gezondheid die door dit initiatief worden aangepakt, zijn rechtstreekse gevolgen van de uitstoot in de lucht en indirecte gevolgen wat de mogelijke waterverontreiniging door chemische stoffen betreft, waarvan sommige carcinogeen zijn. Het basisscenario is niet effectief voor het aanpakken van de milieurisico's en ‑effecten, noch voor het verschaffen van juridische duidelijkheid en rechtszekerheid en het verminderen van de bezorgdheid van het publiek. De opties B, C en D zijn in toenemende mate doeltreffend om de gedetecteerde effecten en risico's aan te pakken en tegelijkertijd te voorzien in een duidelijker en voorspelbaarder regelgevingskader voor investeerders en de bevolking gerust te stellen. Optie A, die een niet-bindend karakter heeft, is de minst effectieve van de onderzochte beleidsopties. Verduidelijking van de juridische eisen voor schaliegasactiviteiten zou een zekerder omgeving voor investeringen opleveren en derhalve de ontwikkeling van schaliegas mogelijk maken. Doordat de regelgevingsopties (B, C en D) schaliegasproductie in de EU mogelijk maken, zouden zij de gasprijs licht kunnen doen dalen - of een stijging daarvan kunnen vermijden -, wat op korte en middellange termijn ten goede zou komen aan de hele economie van de EU. Wegens de onzekerheid over de geraamde niveaus van de schaliegasvoorraden in Europa en de vele variabelen bij de prijsstelling van gas, zijn de gevolgen echter onzeker. Bovendien zou het concurrentievoordeel van de Verenigde Staten in de vorm van lagere prijzen blijven bestaan. De ontwikkeling van schaliegas in de EU zou in het beste geval de slinkende conventionele gasvoorraden kunnen vervangen. Dit zou geen verandering brengen in de huidige Europese afhankelijkheid van de invoer van gas, maar het zou de onderhandelingspositie van de EU tegenover externe energieleveranciers kunnen verbeteren.

2. Wat zijn de kosten van de belangrijkste opties?

Voor exploitanten van schaliegas bedragen de jaarlijkse nalevingskosten voor de beleidsopties B, C en D 1,4 tot 1,6 % van de verwachte jaarlijkse inkomsten; optie D (de duurste) zou de absolute kosten van de activiteiten met ongeveer 8 % doen toenemen. Bij optie A hangen de kosten voor de exploitanten af van de vraag of zij al dan niet vrijwillige maatregelen nemen.

3. Welke gevolgen zijn er voor grote bedrijven en voor middelgrote, kleine en micro-ondernemingen?

Wegens de enorme investeringen die voor de exploratie en exploitatie van schaliegas nodig zijn, zijn de exploitanten over het algemeen grote ondernemingen. Middelgrote, kleine en micro-ondernemingen zullen naar verwachting slechts indirect worden beïnvloed, door daarmee verband houdende toegenomen activiteit (bv. uitrusting, catering en vervoer) en als de schaliegasoperaties in de EU gevolgen hebben voor de energieprijzen. Wegens de onzekerheid over de geraamde niveaus van de schaliegasvoorraden in Europa en de vele variabelen bij de prijsstelling van gas, zijn de gevolgen echter onzeker.

4. Zijn er significante effecten voor de nationale budgetten en overheden?

In de opties B, C en D moet de bestaande milieuwetgeving in verschillende mate worden gewijzigd; optie A brengt geen wijzigingen mee. Van de nationale overheden wordt verwacht dat zij zich daaraan aanpassen. Sommige elementen van de wijzigingen - bijvoorbeeld het opzetten van een geïntegreerd kader of de in de opties C en D gesuggereerde voorschriften - zouden kunnen leiden tot administratieve lasten die lager zijn dan nu het geval is. Andere significante gevolgen van dit initiatief voor de openbare instanties worden niet verwacht.

5. Zijn er nog andere significante effecten?

Indien de gekozen optie leidt tot een aanzienlijke schaliegasproductie in de EU, kunnen er gevolgen zijn voor het concurrentievermogen, vooral voor energie-intensieve industrieën die gas of mogelijke bijproducten daarvan als grondstof gebruiken. In dat geval kunnen de gasprijzen in de EU worden beïnvloed en kan het prijsverschil met de VS mogelijkerwijs enigermate worden verkleind. Dit is echter onzeker aangezien de gasprijzen afhangen van een groot aantal variabelen. Zelfs in het beste geval zal de gasprijs in de EU in 2035 naar verwachting twee keer zo hoog zijn als in de VS.

De economische gevolgen voor de lidstaten en de regio's zullen afhankelijk zijn van verschillende factoren, waaronder het perspectief van de ontwikkeling van schaliegas; hun huidige energiemix en afhankelijkheid van invoer; de ontwikkeling van hun gasinfrastructuur; de energie-efficiëntie van hun economie; en hun bestuurlijke situatie.

V. Vergelijking van de opties

Opties || Doeltreffendheid bij || Economische kosten in EUR (globale ramingen) || Economische baten || Efficiëntie (doeltreffendheid/kosten) || Sociale effecten || Tijdige tenuitvoerlegging || Gemak van handhaving || Verenigbaarheid met de desbetreffende doelstellingen van de EU || Totale score

vermindering van de milieueffecten en -risico’s || verschaffen van juridische duidelijkheid en rechtszekerheid || tegemoetkomen aan bezorgdheid van het publiek

Basisscenario || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0

A || + || + || + || 0 tot 595 000 || + || + || 0 || ++++ || n.v.t. || + || +

B || +++ || ++/+++ || +++ || 595 000 || ++ || ++ || + || +/++ || ++ || ++ || ++

C || ++++ || ++++ || ++++ || 595 000 tot 643 000 || ++ || +++ || + || ++ || +++ || +++ || +++

DD D || +++++ || +++++ || +++++ || 643 000 || ++ || ++++ || + || +++ || ++++ || ++++ || +++/++++

VI. Vervolgactie

Binnen een passende termijn nadat de voorkeursoptie ten uitvoer is gelegd, zou de Commissie verslag uitbrengen over de uitvoering en doeltreffendheid van het initiatief. De lengte van de passende periode voor verslaglegging zal variëren naargelang van de voorkeursoptie: langer bij wetgevende opties (om tijd te laten voor de omzetting) en korter voor niet-wetgevende opties. Er wordt voorgesteld voor een aantal indicatoren gegevens te verzamelen, teneinde toezicht te kunnen houden op de uitvoering van het initiatief.

[1] JRC IET-rapport "Unconventional Gas: Potential Energy Market Impacts in the EU", september 2012.

[2] Door Bulgarije en Frankrijk verleende vergunningen werden naderhand ingetrokken door wetgeving die hydrofracturering verbiedt.