NL Publicatieblad van de Europese Unie C 18/80

Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over het „Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad inzake minimumnormen voor de erkenning van onderdanen van derde landen en staatlozen als personen die internationale bescherming genieten, en de inhoud van de verleende bescherming”

(herschikking)

(COM(2009) 551 definitief/2 — 2009/0164 (COD))

2011/C 18/14

Rapporteur: de heer PÎRVULESCU

De Raad van de Europese Unie heeft op 26 november 2009 besloten het Europees Economisch en Sociaal Comité overeenkomstig art. 262 van het EG-Verdrag te raadplegen over het

Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad inzake minimumnormen voor de erkenning van onderdanen van derde landen en staatlozen als personen die internationale bescherming genieten, en de inhoud van de verleende bescherming (herschikking)

COM(2009) 551 final/2 — 2009/0164 (COD).

De afdeling Werkgelegenheid, sociale zaken, burgerschap, die met de voorbereidende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 23 maart 2010 goedgekeurd.

Het Europees Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn op 28 en 29 april 2010 gehouden 462e zitting (vergadering van 28 april 2010) onderstaand advies uitgebracht, dat met 136 stemmen vóór, bij 2 onthoudingen, werd goedgekeurd.

1. Conclusies

1.1 Het EESC kan zich vinden in de doelstellingen die de Commissie heeft geformuleerd met betrekking tot de vervolmaking van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel (CEAS). Wel wijst het op de kloof tussen de Europese doelstellingen en de praktijken in de lidstaten, die nog wel eens groter zou kunnen worden door de economische crisis en de sociale en politieke gevolgen daarvan.

1.2 Herziening van de richtlijn kan helpen om een betere wettelijke en institutionele grondslag te creëren voor een kwalitatief hoogwaardige en coherente hulpverlening aan personen die om internationale bescherming vragen.

1.3 Toch bestaat ook op dit Europees beleidsterrein het gevaar dat de waarden van de EU bij alle mooie woorden en beloften holle frasen blijven. Daarom moeten in de tweede fase van de tenuitvoerlegging van dit beleid, als er zal worden overgegaan tot de medebeslissingsprocedure, de wettelijke voorwaarden worden gecreëerd die asielzoekers in staat stellen om daadwerkelijk toegang te krijgen tot scholing en de arbeidsmarkt.

1.4 Het is belangrijk dat er erkenning komt voor de rol van middenveldorganisaties en vooral van ngo's die zich bezighouden met asielvraagstukken en vluchtelingenwerk. Ook moeten zij vrij toegang krijgen tot alle procedures en plaatsen die van belang zijn voor hun activiteiten. Overigens betekent dit niet dat de overheid geen taken en verantwoordelijkheden heeft op dit terrein.

1.5 Het EESC constateert tot zijn grote bezorgdheid dat de nationale en communautaire praktijken rond de uitzetting van personen die wellicht behoefte hebben aan internationale bescherming, niet transparant zijn en daardoor niet kunnen worden gerechtvaardigd tegenover de eigen burgers en de internationale gemeenschap.

1.6 Het mag niet zo zijn dat er kwantitatief en kwalitatief minder bescherming wordt geboden nu er als gevolg van de economische crisis op diverse niveaus wordt bezuinigd.

1.7 Het EESC steunt het streven naar een kwalitatief betere internationale bescherming door middel van erkenning van kwalificaties en een eenvoudiger toegang tot beroepsopleidingen, werk, integratieprojecten en huisvesting.

2. Inleiding

2.1 Het idee van een gemeenschappelijk Europees asielstelsel (CEAS) als onderdeel van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht vloeit voort uit het streven naar een effectieve tenuitvoerlegging van het Verdrag van Genève met betrekking tot de status van vluchtelingen (1951) en uit de waarden die ten grondslag liggen aan de mensenrechten en door alle lidstaten worden gedeeld. In de Conclusies van de Raad van Tampere en het aansluitende Haags Programma geldt het gemeenschappelijk Europees asielstelsel als het belangrijkste instrument voor de invoering van een gemeenschappelijke asielprocedure en een uniforme beschermingsregeling in alle lidstaten.

2.2 Met onder meer de goedkeuring van de vier instrumenten van het huidige acquis is er tussen 1999 en 2006 aanzienlijke vooruitgang geboekt. Richtlijn 2004/83/EG van de Raad (de „Kwalificatierichtlijn”) biedt gemeenschappelijke criteria waarmee kan worden bepaald wie er voor internationale bescherming in aanmerking komt. Ook voorziet deze richtlijn in een minimaal niveau van ondersteuning aan dergelijke personen in alle lidstaten. Op grond van het Haags Programma en het Stockholm-programma moet de Europese Commissie de vooruitgang in de eerste fase evalueren en voor het einde van 2010 een reeks maatregelen voorleggen aan de Raad en het Europees Parlement.

2.3 Al sinds 2002 is het EESC betrokken bij de ontwikkeling en tenuitvoerlegging van een gemeenschappelijk Europees asielstelsel (1). Het heeft daartoe talrijke adviezen opgesteld over onder meer de richtlijn die nu aan herziening toe is, het Groenboek over het toekomstig gemeenschappelijk Europees asielstelsel (2) en het asielbeleidsplan (3).

2.4 In het asielbeleidsplan (4) („Policy Plan on Asylum”), dat op 17 juni 2008 werd goedgekeurd, stelt de Commissie voor om ter afronding van de tweede fase van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel de beschermingsnormen op te trekken en ervoor te zorgen dat die consequent in de gehele EU worden toegepast. In het Europees pact inzake immigratie en asiel, dat op 17 oktober 2008 door de Raad is goedgekeurd, wordt nogmaals steun uitgesproken voor dit beleid en de gestelde doelstellingen.

2.5 De in het beleidsplan voorgestelde herziening van de Kwalificatierichtlijn is onderdeel van een breder pakket aan maatregelen, zoals de herziening van de Dublin- en de Eurodac-verordening en de Richtlijn opvangvoorzieningen (5), en het op 19 februari 2009 goedgekeurde voorstel voor de oprichting van het Europees ondersteuningsbureau voor asielzaken (EASO) (6). Tot de maatregelen behoort ook versterking van de externe dimensie van het asielbeleid via onder meer een EU-programma voor hervestiging en ontwikkeling van regionale beschermingsprogramma's.

2.6 Herziening van de richtlijn kan helpen om een wettelijke en institutionele grondslag te creëren voor een kwalitatief hoogwaardige en coherente hulpverlening aan personen die om internationale bescherming vragen. In de tweede fase zal overeenkomstig art. 294 van het VWEU de medebeslissingsprocedure van toepassing zijn. Dit betekent dat de Raad met een gekwalificeerde meerderheid van stemmen besluit en dat het Europees Parlement als medewetgever bij de besluitvorming betrokken is.

2.7 Herziening van de richtlijn is nodig vanwege de dubbelzinnigheid van de oorspronkelijke tekst. De lidstaten zien dit als een van de belangrijkste redenen voor de slecht functionerende wetgeving en daarmee ook voor de verschillen in het aantal ingewilligde verzoeken en het grote aantal aangevochten beslissingen.

2.8 Herziening van de richtlijn maakt het mogelijk om de inhoud aan te passen aan de uitspraken van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens en het Europees Hof van Justitie, die heel goed kunnen worden gebruikt om meer duidelijkheid te scheppen in de formuleringen uit het acquis en de procedures inzake internationale bescherming.

2.9 Herformulering is nodig omdat de richtlijn betrekking heeft op een belangrijk aspect van het mechanisme van internationale bescherming. De daarin beschreven normen vormen een aanvulling op andere delen van het acquis, meer in het bijzonder de Richtlijn asielprocedures. Door de richtlijn te herzien en ook andere institutionele en financiële steunmaatregelen te treffen, kan er een belangrijke stap worden gezet op weg naar een goed functionerend Europees asielstelsel.

2.10 Als vertegenwoordiger van het Europees maatschappelijk middenveld is het EESC altijd zeer ingenomen geweest met de inspanningen om maatschappelijke organisaties en deskundigen te betrekken bij de formulering van het asielbeleid. In dat kader wil het vooral wijzen op zijn adviserende rol bij het in juni 2007 (7) door de Commissie uitgebrachte groenboek en bij de voorbereiding van de studies over de tenuitvoerlegging van de richtlijn (bijv. „The Odysseus report”) en het externe rapport over het succes van het asielbeleid (8).

2.11 Het EESC erkent dat lokale en regionale overheden een belangrijke bijdrage leveren aan het welslagen van het asielbeleid en met name de integratie van personen die internationale bescherming genieten. Om die reden zou het graag zien dat het Comité van de Regio's eveneens wordt geraadpleegd over het asielbeleid.

2.12 Het EESC is buitengewoon ongerust over de manier waarop autoriteiten van de lidstaten en het agentschap Frontex personen uitzetten die wellicht internationale bescherming nodig hebben (9). Dergelijke acties, die steeds vaker en op steeds grotere schaal voorkomen, moeten op volledig transparante en verantwoorde wijze plaatsvinden (10). Frontex zou moeten samenwerken met het Europees Ondersteuningsbureau voor asielzaken om schending van de mensenrechten te voorkomen. Het uitzetten van personen naar landen of gebieden die voor hen onveilig zijn, is duidelijk in strijd met het non-refoulementbeginsel. Er moet zo snel mogelijk een rapport worden opgesteld over de activiteiten van Frontex en de manier waarop het agentschap samen met de nationale overheden te werk gaat bij het uitzetten van asielzoekers. Frontex dient pas te worden uitgebreid als er een procedure op tafel ligt inzake de naleving van mensenrechten, omdat anders het hele Europese asielstelsel en de geloofwaardigheid van de Europese Unie en de lidstaten in gevaar komen.

2.13 Het CEAS kan alleen goed functioneren als de lidstaten daadwerkelijk blijk geven van onderlinge solidariteit. Vooral door hun geografische ligging staan sommige lidstaten onder veel grotere druk dan andere. Het CEAS zal pas werken als deze lidstaten door andere lidstaten en de betreffende EU-agentschappen worden geholpen.

3. Algemene opmerkingen

3.1 Het EESC staat positief tegenover het voorstel voor een herziening van de richtlijn, dat aansluit bij zijn eerdere aanbevelingen op het gebied van met name de behandeling van aanvragers en de opheldering van de status van personen die in aanmerking kunnen komen voor internationale bescherming. Toch moet er nog een hoop werk worden verzet om een goed functionerend gemeenschappelijk Europees asielstelsel op poten te zetten. Dit laatste vereist een stevige verankering in een aantal gemeenschappelijke waarden en beginselen die ervoor zorgen dat de EU en de lidstaten in hun beleid de menselijke waardigheid en veiligheid centraal stellen. De ontwikkeling van zo'n stelsel wordt ondermijnd door hetgebrek aan instrumenten en middelen voor het opzetten van een heldere en doeltreffende procedure voor het verlenen van internationale bescherming die wordt geflankeerd door maatregelen en programma's om personen die bescherming genieten, op te nemen in de samenleving en economie van de lidstaten.

3.2 Er bestaat nog altijd een aanzienlijke discrepantie tussen de Europese wetgeving enerzijds en de nationale wetgeving en praktijken anderzijds (11). Harmonisering mag niet gebaseerd zijn op de kleinste gemene deler op het gebied van bescherming. Het impliciete beginsel van solidariteit tussen lidstaten wordt niet nageleefd, getuige de enorme verschillen in aanpak en daarmee ook in het aantal ingewilligde aanvragen en aangevochten beslissingen en de omvang van de secundaire stromen.

3.3 Het EESC heeft reeds meerdere malen de aandacht gevestigd op een aantal principes waarnaar lidstaten en EU-instellingen zich bij hun werkzaamheden te allen tijde dienen te richten (12): het non-refoulementbeginsel (dat bepaalt dat vluchtelingen niet mogen worden uitgewezen naar landen waar zij voor hun leven of vrijheid moeten vrezen), de vertrouwelijkheid van informatie in alle asielaanvragen en de garantie dat mensen niet worden vastgehouden alleen omdat zij asielzoekers zijn.

3.4 In zijn advies over het Groenboek over het toekomstig gemeenschappelijk Europees asielstelsel (13) heeft het EESC zich voor deze principes uitgesproken door een aantal specifieke aanbevelingen te doen voor een betere behandeling van personen die om internationale bescherming vragen. Ook heeft het EU-instellingen en nationale instanties opgeroepen om er samen voor te zorgen dat personen die internationale bescherming nodig hebben, op elk moment toegang kunnen krijgen tot het grondgebied van de EU en dat aanvragen serieus en individueel worden behandeld. Voorts heeft het ervoor gepleit om geen gebruik meer te maken van de lijst van veilige herkomstlanden en om een Europees ondersteuningsbureau voor asielzaken op te richten.

3.5 Naast een duidelijkere formulering van de onderliggende waarden en beginselen van het asielbeleid pleit het EESC ook voor verwezenlijking van een aantal specifieke doeleinden, zoals een veel betere behandeling van personen die internationale bescherming vragen of genieten. Daartoe zouden er een aantal sleutelindicatoren moeten worden vastgesteld om de vooruitgang bij de verwezenlijking van die doelstellingen te volgen en te meten.

3.6 Het is goed dat er via het EASO wordt gewerkt aan één Europees systeem voor de analyse en beoordeling van veiligheidsrisico's van individuen en groepen in derde landen. Momenteel bestaan er verschillende systemen van nationale overheden, ngo's, universiteiten en onderzoekscentra voor de beoordeling van risico's of politiek geweld (14).

3.7 Indien nodig moet er bij de gegevensverzameling een beroep worden gedaan op de Europese dienst voor extern optreden (EEAS), op de diplomatieke vertegenwoordigers van lidstaten en op internationale en non-profitorganisaties die toegang hebben tot derde landen en daar activiteiten ontplooien. Dit analyse- en beoordelingssysteem moet als een direct referentiekader fungeren voor de nationale overheden om verzoeken om internationale bescherming sneller en efficiënter af te handelen. Dankzij de gemeenschappelijke beoordelingsbasis die daarmee wordt gecreëerd, kunnen risico's direct in kaart worden gebracht.

4. Bijzondere opmerkingen

4.1 In haar behandeling van de juridische aspecten van de voorgestelde richtlijn reikt de Commissie een aantal definities aan die moeten zorgen voor hogere beschermingsnormen en een verdergaande harmonisering van de reeds bestaande normen. Als bijdrage aan de totstandkoming van praktijken die beantwoorden aan de waarden en beginselen van de EU, zou het EESC in dat verband enkele punten willen verhelderen en uitdiepen.

4.2 Actoren van bescherming. Het EESC ziet niets in een verruiming van de definitie van actoren van bescherming en betreurt het dat aanvankelijk allerlei soorten ngo's en internationale organisaties in de lijst van deze actoren waren opgenomen. Hoewel dergelijke ngo's en internationale organisaties wellicht de bereidheid hebben en zelfs zijn toegerust om burgers van een bepaald land te beschermen, ligt de verantwoordelijkheid daarvoor uiteindelijk niet bij hen. Internationale organisaties zijn verantwoording schuldig aan de lidstaten, en ngo's aan hun leden en financiers. Alleen de staat kan op de middellange en lange termijn wettige en effectieve bescherming bieden. Deze dient immers verantwoording af te leggen aan zijn burgers, die uiteraard het meeste belang hebben bij diens betrouwbaarheid en stabiliteit. Ook al verrichten actoren van bescherming nuttig werk en zijn ze op de korte termijn soms zelfs onmisbaar (vooral bij het bieden van humanitaire hulp), de verantwoordelijkheid voor de bescherming van personen in een bepaald land mag in geen geval, dus ook niet gedeeltelijk, aan hen worden toevertrouwd. Het bestaan van deze actoren mag niet als rechtvaardiging worden gebruikt om internationale bescherming te weigeren.

4.3 Binnenlandse bescherming. Het feit dat een land binnen zijn eigen grenzen bescherming biedt, is geen waarborg voor de veiligheid van potentiële verzoekers om internationale bescherming. In sommige landen is slechts een klein gedeelte van het grondgebied veilig, maar is het onwaarschijnlijk dat iedereen in de gevaarlijke gebieden daar naartoe trekt. Ook bestaan er gebieden waar verschillende partijen om de controle strijden en waar het niet duidelijk is wie er verantwoordelijk is voor ordehandhaving en veiligheid. Dit punt moet eveneens worden verhelderd. Er kan eigenlijk alleen worden gesproken van binnenlandse bescherming als het grondgebied voor het merendeel wordt gecontroleerd door een centrale overheid die bereid en in staat is om intern de orde te handhaven, om een minimaal niveau van openbare voorzieningen te bieden en om de rechten en veiligheid van de individuele burgers adequaat te beschermen.

4.4 Het oorzakelijk verband. Het kunnen leggen van een oorzakelijk verband is vooral zinvol in gevallen waarin vervolging uitgaat van niet-overheidsactoren. Zodra er van vervolging sprake is en overheden geen bescherming bieden, zijn verzoeken om internationale bescherming gerechtvaardigd. Deze „logica” moet ruim worden opgevat en strikt in de gaten worden gehouden op het moment dat regeringen impliciet of expliciet weigeren om hun burgers te beschermen.

4.5 Het behoren tot een bepaalde sociale groep. Het EESC acht het een goede zaak dat er bij de vaststelling van sociale groepen die mogelijk risico lopen, ook wordt gekeken naar het geslacht. Om een beter inzicht te krijgen in de voornaamste risicosituaties van vrouwen, moet de interpretatie van het Verdrag van Genève verder gaan dan de gebruikelijke denkkaders. Voorts zij erop gewezen dat seksuele geaardheid eveneens een reden voor vervolging kan zijn. In sommige samenlevingen hangen de veiligheid en het welzijn van personen af van het geslacht. Organisaties en instanties met veel deskundigheid op dit terrein zouden bij het overleg over het asielbeleid moeten worden betrokken, aangezien zij een vollediger beeld kunnen geven van de gevaren die mensen op grond van hun geslacht lopen. Het EASO moet met speciale structuren worden uitgerust, zodat het in zijn werkzaamheden voldoende aandacht kan besteden aan het gendervraagstuk.

4.6 Beëindiging van de vluchtelingenstatus. Het EESC is ingenomen met de voorgestelde wijziging, die in overeenstemming is met de aan het asielbeleid ten grondslag liggende waarden en beginselen. De status van een persoon die internationale bescherming geniet, kan alleen worden beëindigd als de terugkeer naar de plaats van herkomst voor betrokkene geen risico's met zich meebrengt.

4.7 Differentiatie van de inhoud van de beide beschermingsstatussen. Het is goed dat men de twee bestaande beschermingsstatussen door één status wil vervangen. Het EESC heeft dit reeds meerdere malen bepleit, aangezien dit een manier is om personen in risicosituaties in de toekomst meer bescherming te bieden en beter te laten integreren in de lidstaten. Bovendien hoeft samenvoeging van de twee statussen niet direct of indirect gevolgen te hebben voor de omvang of kwaliteit van de bescherming.

4.8 Inhoud van de bescherming. De wijze waarop bescherming wordt ingevuld, is een heikel punt in het asielbeleid. De lidstaten verschillen op dit vlak onderling veel meer dan op het punt van de procedures voor het verlenen van internationale bescherming. Het is dringend noodzakelijk dat de Commissie bij de ontwikkeling van het asielbeleid middelen vrijmaakt voor nader onderzoek naar de nationale beleidsmaatregelen en programma's op dit terrein. Zolang proactieve maatregelen ontbreken, zal het verlenen van internationale bescherming een dode letter blijven en worden degenen die deze status genieten, eigenlijk gediscrimineerd. Vakbonden en werkgeversorganisaties zouden moeten worden betrokken bij de uitwerking en uitvoering van het asielbeleid op nationaal niveau.

4.9 Het is goed dat er bepalingen worden opgenomen inzake de erkenning/gelijkstelling van diploma's en kwalificaties en de vereenvoudiging van de toegang tot beroepsopleidingen van personen die internationale bescherming genieten. Dit zijn immers belangrijke stappen op weg naar hun economische en maatschappelijke integratie en naar een betere kwaliteit van leven. De toegang tot de arbeidsmarkt moet worden verbeterd door een actief antidiscriminatiebeleid en door stimuleringsmaatregelen voor het bedrijfsleven.

4.10 Gezinsleden. Het EESC juicht het toe dat de definitie van gezinsleden wordt verhelderd, omdat verzoeken om internationale bescherming daardoor in alle lidstaten nauwkeuriger en op een meer uniforme wijze kunnen worden beoordeeld.

4.11 Het is hooglijk te waarderen dat het belang van minderjarigen wordt meegewogen bij de beoordeling van verzoeken om internationale bescherming.

Brussel, 28 april 2010 De voorzitter van het Europees Economisch en Sociaal Comité Mario SEPI

(1) PB C 221 van 17.9.2002, blz. 43.

(2) PB C 204 van 9.8.2008, blz. 77.

(3) PB C 218 van 11.9.2009, blz. 78.

(4) COM(2008) 360 final.

(5) COM(2008) 815 final; COM(2008) 820 final; COM(2008) 825 final.

(6) COM(2009) 66 final.

(7) COM(2007) 301 final.

(8) GHK, effectbeoordelingen „The future development of measures on the qualification and status of third country nationals or stateless persons as persons in need of international protection and on the content of the protection granted, based on Council Directive 2004/83/EC” en „The future development of measures on procedures in member states for granting and withdrawing refugee status, based on Council Directive 2005/85/EC”, meervoudig raamcontract voor diensten JLS/2006/A1/004.

(9) Zie het rapport „Pushed Back, Pushed Around, Italy's Forced Return of Boat Migrants and Asylum Seekers, Libya's Mistreatment of Migrants and Asylum Seekers” van Human Rights Watch uit 2009.

(10) Het EESC is ingenomen met het voornemen van de Commissie om de tenuitvoerlegging van de procedures op dit terrein transparanter te maken.

(11) COM(2009) 551 final – SEC(2009) 1374, blz. 14-16.

(12) PB C 193 van 10.7.2001, blz. 77-83.

(13) PB C 204 van 9.8.2008, blz. 77-84.

(14) Er zijn diverse voorbeelden van dergelijke systemen, zoals de Mislukte staten-index („Failed States Index”) van het „Fund for Peace” (http://www.fundforpeace.org/web/index.php?option=com_content&task=view&id=229&Itemid=366), „Minorities at Risk” (http://www.cidcm.umd.edu/mar/about.asp), „Conflict and Peace” (http://www.cidcm.umd.edu/pc/), het algemeen verslag van „The Center for Systemic Peace (CSP)” (http://www.systemicpeace.org/) en het „Human Security Report” (http://www.humansecurityreport.info/index.php?option=content&task=view&id=28&Itemid=63).