Brussel, 16.2.2005

SEC(2005) 233 definitief

Aanbeveling voor een

ADVIES VAN DE RAAD

overeenkomstig artikel 9, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over het geactualiseerde convergentieprogramma van Slovenië voor de periode 2004-2007

(door de Commissie ingediend)

TOELICHTING

In Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad over versterking van het toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid[1] is bepaald dat niet-deelnemende lidstaten, dat wil zeggen de lidstaten die de eenheidsmunt niet hebben aangenomen, bij de Raad en de Commissie een convergentieprogramma moeten indienen. Overeenkomstig artikel 9 van deze verordening dient de Raad elk convergentieprogramma te onderzoeken op basis van evaluaties door de Commissie en het bij artikel 114 van het Verdrag ingestelde comité (het Economisch en Financieel Comité). Op basis van een aanbeveling van de Commissie en na raadpleging van het Economisch en Financieel Comité dient de Raad vervolgens advies uit te brengen na zelf het programma te hebben onderzocht. Ingevolge de verordening moeten de lidstaten jaarlijks een geactualiseerd convergentieprogramma indienen, dat eveneens volgens deze zelfde procedure door de Raad kan worden onderzocht.

De tien landen die op 1 mei 2004 tot de EU zijn toegetreden, nemen niet deel aan de eenheidsmunt. Deze landen hebben toegezegd hun convergentieprogramma uiterlijk op 15 mei 2004 en een eerste actualisering ervan tegen het einde van 2004 in te dienen.

Het eerste convergentieprogramma van Slovenië voor de periode 2004-2007 werd op 14 mei 2004 ingediend en op 5 juli 2004 door de Raad beoordeeld. Op 10 januari 2005 heeft Slovenië een actualisering van het convergentieprogramma ingediend. De diensten van de Commissie hebben een technische analyse van dit geactualiseerde programma verricht en daarbij rekening gehouden met de economische najaarsprognoses 2004 van de diensten van de Commissie, de gedragscode[2], de algemeen aanvaarde methode voor de schatting van de potentiële productie, de aanbevelingen in de globale richtsnoeren voor het economisch beleid voor de periode 2003-2005 en de beginselen die zijn vervat in de mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement van 27 november 2002 betreffende de verbetering van de coördinatie van het begrotingsbeleid[3]. Op grond hiervan zijn zij tot de volgende evaluatie gekomen:

- Op 10 januari 2005 heeft Slovenië zijn eerste geactualiseerde convergentieprogramma voor de periode 2004-2007 ingediend. Er was om zes weken uitstel verzocht wegens de regeringswissel na de parlementsverkiezingen van oktober 2004. Het programma voldoet gedeeltelijk aan de gegevensvereisten van de gedragscode voor de inhoud en de vorm van de stabiliteits- en convergentieprogramma’s. In het bijzonder de overheidsrekeningen zijn nog steeds niet volledig in overeenstemming met de normen van het ESR 95, zoals blijkt uit het grote aandeel van de “overige” ontvangsten en uitgaven als percentage van het BBP. Slovenië wordt derhalve verzocht zich naar de gegevensvereisten te voegen.

- Het macro-economische scenario dat aan het geactualiseerde convergentieprogramma ten grondslag ligt, is opwaarts bijgesteld in vergelijking met het in mei 2004 ingediende convergentieprogramma in het licht van de gunstige ontwikkelingen die zich sindsdien in het binnenlandse en internationale klimaat hebben voorgedaan. Daar het nieuwe scenario in grote lijnen aansluit bij de najaarsprognoses 2004 van de diensten van de Commissie tot 2006, kan het als aannemelijk worden beschouwd. Aangenomen wordt dat de economie veerkrachtig zal blijven, aangezien ervan uit wordt gegaan dat de reële BBP-groei gedurende de gehele programmaperiode net geen 4% zal bedragen. De voorspelde groeicijfers liggen dicht in de buurt van de met de programmagegevens overeenstemmende potentiële groei zoals deze door de diensten van de Commissie is berekend op basis van de algemeen aanvaarde methode. Verwacht wordt dat de inflatie (berekend op grond van de CPI) zich na 2005 zal stabiliseren beneden de 3,0%, wat als een nogal optimistische inschatting van de toekomstige prijsontwikkelingen wordt gezien. De diensten van de Commissie nemen een voorzichtiger standpunt in ten aanzien van het desinflatieproces. Zij menen dat de structurele onvolkomenheden in met name de sectoren waar geen sprake is van buitenlandse concurrentie, ervoor zullen zorgen dat de inflatie ruim boven het EU-gemiddelde blijft.

- Het desinflatieproces is tot stilstand gekomen in mei 2004, toen de jaarlijkse HICP-inflatie uitkwam op bijna 4%, na tussen januari en maart tot 3,5% te zijn gezakt. De opflakkering van de inflatie was volgens de autoriteiten vooral te wijten aan hogere olieprijzen en hogere accijnzen op tabak. De inflatie op jaarbasis was in oktober weliswaar wederom afgenomen tot 3,4%, maar trok in november opnieuw aan tot 3,8% als gevolg van hogere voedsel- en brandstofprijzen. De lagere inflatie leidde tot een daling van de korte rente van 6 tot 4%. De lange rente liep terug van meer dan 5% tot minder dan 4%. Op 28 juni 2004 is Slovenië toegetreden tot het WKM II met een standaardfluctuatiemarge van ±15% rond een spilkoers van 239,64 SIT/EUR. Daarmee kwam een einde aan een lange periode waarin de tolar voortdurend in waarde verminderde ten opzichte van de euro (in een tempo van ongeveer 3 à 5% per jaar). De munteenheid is sindsdien zeer stabiel gebleven. De nieuwe regering, die op 3 december 2004 is aangetreden, heeft bevestigd dat de aanneming van de euro begin 2007 een van haar hoofddoelstellingen is.

- Met het geactualiseerde convergentieprogramma wordt een begrotingssituatie nagestreefd die vrijwel in evenwicht is, al wordt deze doelstelling tijdens de programmaperiode nog niet bereikt. Over de komende vier jaar wordt het tekort gehalveerd, waarbij de aanpassing overwegend in de laatste jaren plaatsvindt. Voor 2005 is geen reductie gepland, waardoor het overheidstekort op hetzelfde niveau blijft als in 2004 (2,1% van het BBP). Het tekort zou in 2006 teruglopen tot 1,8% van het BBP en in 2007 verder afnemen tot 1,1%. De tekortdoelstellingen zijn elk jaar ¼% van het BBP hoger dan in het vorige programma omdat recentelijk twee fondsen die in de begroting niet in aanmerking werden genomen, in de overheidssector zijn ingedeeld. Verwacht wordt dat het primaire saldo tegen 2007 positief zal zijn. Het is de bedoeling dat de begrotingsconsolidatie tot 2006 voornamelijk wordt bewerkstelligd via een vermindering van de uitgavenquote. De voor 2007 geplande aanmerkelijke tekortreductie is daarentegen uitsluitend toe te schrijven aan een forse toename van de ontvangstenquote omdat ervan uit wordt gegaan dat Slovenië dan uit de EU-begroting een nettobedrag gelijkwaardig aan 0,8% van het BBP zal ontvangen, tegen naar schatting 0,4% van het BBP in 2005 en 2006. Al met al lijkt het consolidatietraject, gelet op de gehanteerde begrotingsdoelstellingen, weinig ambitieus, aangezien de actualisering de in het vorige programma geplande aanpassing grotendeels bevestigt tegen de achtergrond van een iets gunstiger macro-economisch scenario.

- De risico’s die aan de in het programma vervatte begrotingsprognoses verbonden zijn, lijken elkaar grotendeels in evenwicht te houden. Enerzijds worden de tekortdoelstellingen ondersteund door een aannemelijk macro-economisch scenario. Voorts is het aan de regering om verzoeken om uitgavenverhogingen af te wijzen en zo de hand te houden aan de tekortdoelstelling ingeval deze door ongunstige ontwikkelingen in het gedrang komt, zoals dat ook in 2004 is gebeurd. Daarbij komt nog dat de jaarlijkse derving van BTW-inkomsten met 0,3% van het BBP overschat kan zijn, hetgeen impliceert dat de ramingen voor de belastingontvangsten aan de voorzichtige kant lijken. Anderzijds geven sommige hypothesen die aan de begrotingsprognoses ten grondslag liggen, aanleiding tot bezorgdheid omtrent de ontwikkeling van de overheidsfinanciën op middellange termijn. Met name de resultaten voor 2007 zijn ten dele toe te schrijven aan de nieuwe financiële vooruitzichten van de EU voor 2007-2013: verwacht wordt immers dat de netto begrotingsontvangsten uit de EU-begroting fors zullen toenemen van 0,4% in 2006 tot 0,8% van het BBP. Bovendien zijn uitgavenoverschrijdingen niet uitgesloten. Vooral de pensioenuitgaven kunnen uit de hand lopen indien de voor 2006 aangekondigde herziening van de huidige indexatieformule voor de pensioenen tot een versoepeling van de parameters leidt.

- In het licht van deze risicobeoordeling valt niet uit te sluiten dat de veiligheidsmarge die door de in het programma uitgestippelde begrotingsstrategie wordt geboden, niet groot genoeg is om gedurende de gehele programmaperiode te voorkomen dat de tekortdrempel van 3% van het BBP bij normale conjunctuurschommelingen wordt overschreden. De gevolgde strategie volstaat bovendien niet om binnen de programmaperiode de middellangetermijndoelstelling van het stabiliteits- en groeipact te realiseren en een vrijwel evenwichtige begrotingssituatie tot stand te brengen.

- De bruto overheidsschuld is vrij laag en tijdens de programmaperiode komt hierin geen verandering. In 2004 zou de schuld zijn toegenomen tot 30,2% van het BBP. De regering verwacht dat de schuldquote vooral als gevolg van de stock-flow adjustment de komende twee jaar verder zal stijgen en in 2006 een hoogtepunt van 30,9% van het BBP zal bereiken. Aangenomen wordt dat de schuld in 2007 zal teruglopen tot minder dan 30% van het BBP (29,7%), omdat een gunstige stock-flow adjustment wordt verwacht. Volgens de autoriteiten houden de latente verplichtingen niet onmiddellijk een risico in voor de betaalbaarheid van de schuld. Voorts worden de looptijd- en de valutastructuur van de schuldportefeuille adequaat geacht, omdat een op langlopende leningen betrekking hebbend aflossingsschema een gelijkmatige spreiding van de betalingen in de tijd mogelijk maakt, het aandeel van de in tolar luidende schuld toeneemt en de buitenlandse schuld grotendeels in euro luidt.

- Het programma bevat een korte bespreking van de structurele hervormingsplannen van de regering, waarin de verbetering van het concurrentievermogen van de economie door de aanmoediging van ondernemerschap en de uitbreiding van het aandeel van de O&O-uitgaven in de begroting centraal staat. Het is de bedoeling dat de overheidsuitgaven voor O&O, die momenteel 1,5% van het BBP vertegenwoordigen en daarmee de hoogste zijn van de tien nieuwe lidstaten, dichter in de buurt komen van het EU-gemiddelde, waarbij de aandacht van het beleid vooral zal gaan naar projecten voor toegepast onderzoek en de kennisoverdracht aan de particuliere sector. Daarnaast worden maatregelen aangekondigd om de economische groei te ondersteunen, bijvoorbeeld door het verbeteren van onderwijs en opleiding, het stimuleren van op werkgelegenheidsschepping gerichte investeringen en het tegengaan van structurele starheden op de arbeidsmarkt. Voorts is een aantal maatregelen uitgewerkt om het grote aandeel van de verplichte uitgaven te beperken; dit is van cruciaal belang om de budgettaire flexibiliteit te vergroten. Bij de opstelling van het geactualiseerde convergentieprogramma hebben de autoriteiten een poging ondernomen om de gevolgen van de geplande hervormingen voor de prognoses met betrekking tot de voornaamste budgettaire aggregaten te kwantificeren. Volgens deze ramingen zou het totale effect van de reductie en herstructurering van de overheidsuitgaven resulteren in besparingen die oplopen van 0,4% van het BBP tot 1,3% van het BBP in 2007.

- Slovenië lijkt enig risico te lopen wat de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn betreft, waarvan de verwachte budgettaire lasten van de vergrijzing een belangrijk aspect vormen. Hoewel de lopende pensioenhervorming een positief effect heeft gehad op de begroting, blijft de voorspelde toename van de pensioenuitgaven na 2020 toch zeer groot. Daarnaast zij erop gewezen dat, ondanks het feit dat in 2004 een aantal maatregelen is genomen met het oog op de rationalisering van de gezondheidszorg, een verdere ingrijpende hervorming van de gezondheidszorg zou bijdragen tot de verbetering van de houdbaarheid van de openbare financiën op lange termijn.

* * *

In het licht van de bovenstaande beoordeling verdient het aanbeveling dat Slovenië:

(i) elke gelegenheid aangrijpt om het overheidstekort sneller terug te dringen; en

(ii) overgaat tot verdere hervormingen van het pensioenstelsel en de gezondheidszorg om de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn te bevorderen.

Op grond van deze evaluatie heeft de Commissie de aangehechte aanbeveling voor een advies van de Raad over het geactualiseerde convergentieprogramma van Slovenië vastgesteld. Zij zal deze aanbeveling doen toekomen aan de Raad.

Aanbeveling voor een

ADVIES VAN DE RAAD

overeenkomstig artikel 9, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over het geactualiseerde convergentieprogramma van Slovenië voor de periode 2004-2007

DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,

Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap,

Gelet op Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over versterking van het toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid[4], en met name op artikel 9, lid 3,

Gezien de aanbeveling van de Commissie,

Na raadpleging van het Economisch en Financieel Comité,

BRENGT HET VOLGENDE ADVIES UIT:

1. O p [8 maart 2005] heeft de Raad het geactualiseerde convergentieprogramma van Slovenië voor de periode 2004-2007 behandeld. Het programma voldoet gedeeltelijk aan de gegevensvereisten van de gedragscode voor de inhoud en de vorm van de stabiliteits- en convergentieprogramma’s. In het bijzonder de overheidsrekeningen zijn nog steeds niet volledig in overeenstemming met de normen van het ESR 95, zoals blijkt uit het grote aandeel van de “overige” ontvangsten en uitgaven als percentage van het BBP. Slovenië wordt derhalve verzocht zich naar de gegevensvereisten te voegen.

2. Afgaande op de thans beschikbare informatie lijkt het macro-economische scenario dat aan het programma ten grondslag ligt, van aannemelijke groeihypothesen uit te gaan. Aangenomen wordt immers dat het reële BBP, dat in 2004 met 4,0% zou zijn toegenomen, gedurende de rest van de programmaperiode in ongeveer hetzelfde tempo zal blijven groeien. De inflatieverwachtingen daarentegen lijken zich in de buurt van de ondergrens van de thans gangbare prognoses te bevinden.

3. De begrotingsstrategie die aan het programma ten grondslag ligt, is gericht op het bewerkstelligen van gezonde overheidsfinanciën welke gekenmerkt worden door een vrijwel evenwichtige begrotingssituatie, al wordt deze doelstelling tijdens de programmaperiode nog niet bereikt. Het programma beoogt een geleidelijke verlaging van het tekort gedurende de betrokken periode door middel van een voortdurende vermindering van de uitgavenquote. De ontvangstenquote, die tot 2006 een gestage daling te zien geeft, zal tegen het einde van de programmaperiode wederom toenemen als gevolg van het positieve netto-effect van het EU-lidmaatschap op de begroting. Volgens het aanpassingstraject zal het tekort in de komende vier jaar worden gehalveerd tot iets meer dan 1% in 2007. De actualisering bevestigt grotendeels de in het vorige programma geplande aanpassing tegen de achtergrond van een iets gunstiger macro-economisch scenario.

4. De risico’s die aan de in het programma vervatte begrotingsprognoses verbonden zijn, lijken elkaar grotendeels in evenwicht te houden. Enerzijds worden de tekortdoelstellingen ondersteund door een aannemelijk macro-economisch scenario. Voorts is het aan de regering om verzoeken om uitgavenverhogingen af te wijzen en zo de hand te houden aan de tekortdoelstelling ingeval deze door ongunstige ontwikkelingen in het gedrang komt, zoals dat ook in 2004 is gebeurd. Daarbij komt nog dat de jaarlijkse derving van BTW-inkomsten met 0,3% van het BBP overschat kan zijn, waardoor de ramingen voor de belastingontvangsten te voorzichtig zijn. Anderzijds zijn de resultaten voor 2007 ten dele toe te schrijven aan de nieuwe financiële vooruitzichten van de EU voor 2007-2013: verwacht wordt immers dat de netto begrotingsontvangsten uit de EU-begroting fors zullen toenemen. Bovendien zijn uitgavenoverschrijdingen niet uitgesloten. Vooral de pensioenuitgaven kunnen uit de hand lopen indien de voor 2006 aangekondigde herziening van de huidige indexatieformule voor de pensioenen tot een versoepeling van de parameters leidt.

5. In het licht van deze risicobeoordeling valt niet uit te sluiten dat de veiligheidsmarge die door de in het programma uitgestippelde begrotingsstrategie wordt geboden, niet groot genoeg is om gedurende de gehele programmaperiode te voorkomen dat de tekortdrempel van 3% van het BBP bij normale conjunctuurschommelingen wordt overschreden. De gevolgde strategie volstaat evenmin om tegen 2007 de middellangetermijndoelstelling van het stabiliteits- en groeipact te realiseren en een vrijwel evenwichtige begrotingssituatie tot stand te brengen.

6. De bruto overheidsschuld is vrij laag: de schuldquote zou in 2004 30,2% van het BBP hebben bedragen en daarmee ver onder de in het Verdrag vastgelegde referentiewaarde van 60% van het BBP zijn uitgekomen. Verwacht wordt dat de schuldquote in 2007 29,7% zal belopen.

7. Slovenië lijkt enig risico te lopen wat de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn betreft, waarvan de verwachte budgettaire lasten van de vergrijzing een belangrijk aspect vormen. Hoewel de lopende pensioenhervorming een positief effect heeft gehad op de begroting, blijft de voorspelde toename van de pensioenuitgaven na 2020 toch zeer groot. Daarnaast zij erop gewezen dat, ondanks het feit dat in 2004 een aantal maatregelen is genomen met het oog op de rationalisering van de gezondheidszorg, een verdere ingrijpende hervorming van de gezondheidszorg zou bijdragen tot de verbetering van de houdbaarheid van de openbare financiën op lange termijn.

* * *

In het licht van de bovenstaande beoordeling acht de Raad het wenselijk dat Slovenië:

(i) elke gelegenheid aangrijpt om het overheidstekort sneller terug te dringen;

(ii) overgaat tot verdere hervormingen van het pensioenstelsel en de gezondheidszorg om de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn te bevorderen.

Vergelijking tussen de belangrijkstemacro-economische en budgettaire prognoses

2004 | 2005 | 2006 | 2007 |

Reëel BBP (Verandering in %) | CP januari 2005 | 4,0 | 3,8 | 3,9 | 4,0 |

COM oktober 2004 | 4,0 | 3,6 | 3,8 | n.b. |

CP mei 2004 | 3,6 | 3,7 | 3,8 | 3,9 |

HICP-inflatie (%) | CP januari 20051 | 3,6 | 3,0 | 2,7 | 2,6 |

COM oktober 2004 | 3,9 | 3,4 | 3,0 | n.b. |

CP mei 20041 | 3,3 | 3,0 | 2,7 | 2,6 |

Overheidssaldo (% van het BBP) | CP januari 2005 | -2,1 | -2,1 | -1,8 | -1,1 |

COM oktober 2004 | -2,3 | -2,2 | -1,9 | n.b. |

CP mei 2004 | -1,9 | -1,8 | -1,5 | -0,9 |

Primair saldo (% van het BBP) | CP januari 2005 | -0,3 | -0,4 | -0,2 | 0,4 |

COM oktober 2004 | -0,3 | -0,2 | -0,1 | n.b. |

CP mei 2004 | -0,3 | -0,4 | -0,2 | 0,4 |

Bruto overheidsschuld (% van het BBP) | CP januari 2005 | 30,2 | 30,7 | 30,9 | 29,7 |

COM oktober 2004 | 30,9 | 30,8 | 30,6 | n.b. |

CP mei 2004 | 29,1 | 29,5 | 29,4 | 28,4 |

Noot: 1 CPI-inflatie voor het convergentieprogramma. Bronnen: Convergentieprogramma (CP); economische najaarsprognoses 2004 van de diensten van de Commissie (COM). |

[1] PB L 209 van 2.8.1997. Alle documenten waarnaar in deze tekst wordt verwezen, zijn te vinden op de volgende website: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

[2] Herzien advies van het Economisch en Financieel Comité over de inhoud en de vorm van de stabiliteits- en convergentieprogramma's, door de Raad (Ecofin) op 10.7.2001 bekrachtigd.

[3] COM(2002) 668 van 27.11.2002.

[4] PB L 209 van 2.8.1997, blz. 1. Alle documenten waarnaar in deze tekst wordt verwezen, zijn te vinden op de volgende website: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.