Toelichting bij de betrouwbaarheidsverklaring

Betrouwbaarheid van de rekeningen

13. De opmerkingen in paragraaf II van de betrouwbaarheidsverklaring zijn gebaseerd op de volgende bevindingen.

14. Het totaal van de afgegeven en eind 2004 nog niet afgewikkelde invorderingsopdrachten ten belope van 18 miljoen euro omvat niet alle vorderingen. Daar de Commissie niet alle aan de begunstigden betaalde voorschotten voldoende heeft onderzocht (18), kan zij de in te vorderen bedragen niet vaststellen. De waarde van de nog te onderzoeken niet afgewikkelde voorschotten (19) was eind 2004 niet vastgesteld door de Commissie (20). 14. Overeenkomstig het financieel reglement heeft de Commissie de nog in te vorderen voorschotten systematisch geanalyseerd en gemonitord. Deze monitoringwerkzaamheden komen in een apart hoofdstuk in het beheersverslag aan de orde. De Commissie zal nog meer inspanningen verrichten om te achterhalen welke bedragen gemoeid zijn met de nog in te vorderen voorschotten.

15. Het saldo van de voorzieningen voor dubieuze vorderingen in de rekeningen (0,03 miljoen euro) komt niet overeen met het werkelijke aandeel van de oninbare vorderingen (21) in de afgegeven invorderingsopdrachten ten belope van 18 miljoen euro. De invoering van de boekhouding op basis van het baten-lastenstelsel in 2005 maakt het nog noodzakelijker, oninbare vorderingen en desbetreffende voorzieningen vast te stellen (20). 15. De Commissie is het eens met de opmerking van de Rekenkamer en wil deze werkzaamheden voor het begrotingsjaar 2005 uitvoeren.

16. In 2004 voltooide de Commissie de inventarisatie van de Stabex-middelen. Hoewel deze middelen reeds aan de ACS-staten toebehoren, worden zij vermeld in een bij de financiële staten (22) gevoegd verslag omdat de Commissie ze mede beheert en betalingen van de plaatselijke bankrekeningen goedkeurt. Uit de inventarisatie van de Stabex-middelen bleek dat van sommige ACS-staten geen nadere informatie moet worden verwacht en dat voor andere ACS-staten de vereiste informatie in de vorm van bankafschriften of betalingsoverzichten misschien niet beschikbaar zal komen, hoofdzakelijk wegens het tijdsverloop. Bijgevolg heeft de Commissie een onbekend deel van het aangegeven banksaldo ten belope van 832 miljoen euro niet aan de hand van betrouwbare documenten geverifieerd. 16. De Commissie probeert via haar delegaties aan de hand van de Stabex-jaarverslagen in standaardformaat een beter inzicht te krijgen in de besteding van de Stabex-middelen om een beter algemeen beeld te kunnen schetsen. Nu de inventarisatie van de Stabex-middelen is voltooid, wordt overeenkomstig het beleid van de Commissie om bevoegdheden aan haar delegaties in de ACS-landen over te dragen, een landsgewijze aanpak gevolgd om meer helderheid te brengen in de situatie en alle overige Stabex-middelen vast te leggen en uit te keren.

Wettigheid en regelmatigheid van de verrichtingen

17. De opmerkingen in paragraaf III van de betrouwbaarheidsverklaring zijn gebaseerd op: a) beoordeling van de toezicht- en controlesystemen bij de centrale diensten van de Commissie in Brussel (hoofdkantoor) — met name bij EuropeAid — en bij vier delegaties (Ouagadougou, Conakry, Abuja en Georgetown) (23); b) gedetailleerde controle van verrichtingen aan de hand van stukken en onderzoek ter plaatse; c) onderzoek van het jaarlijks activiteitenverslag en de verklaring van de directeur-generaal van EuropeAid, evenals van de procedure voor de opstelling daarvan.

18. De Rekenkamer beklemtoont dat gevallen van opzettelijke onregelmatigheid en corruptie buiten de controleomgeving van de Commissie uiteraard niet systematisch opspoorbaar zijn met de controlebeleidslijnen en -normen van de Rekenkamer.

Evaluatie van de toezicht- en controlesystemen

Algemene verbetering van de toezicht- en controlesystemen

19. De invoering van de interne-controlenormen bij het hoofdkantoor en de delegaties van de Commissie werd in 2004 gestaag voortgezet en droeg bij tot een beter functioneren van de toezicht- en controlesystemen. Toch is nog verbetering nodig op de onderstaande gebieden (zie de paragrafen 20 t/m 36).

Het risicobeheer is verbeterd maar nog te algemeen

20. Jaarlijks wordt ongeveer 2,5 miljard euro uitgegeven via talloze organisaties. Deze uiterst ingewikkelde structuur omvat vijf directoraten-generaal (Externe betrekkingen, EuropeAid, ECHO, Ontwikkeling en Begroting (24)), 44 delegaties (nagenoeg alle gedeconcentreerd (25)), 76 partnerlanden die tot de armste landen ter wereld behoren en structurele administratieve tekortkomingen (26) vertonen en duizenden uitvoeringsorganen met uiteenlopende beheerscapaciteiten (particuliere contractanten, NGO's, internationale organisaties, plaatselijke beheersdiensten, enz.). 20. De Commissie is zich ervan bewust dat het beheer van het EOF een aantal risico's met zich brengt. Met het opzetten van betere controle- en monitoringsystemen en met regelmatige audits kunnen deze risico's tot een minimum worden teruggebracht.

21. EuropeAid heeft zich ingespannen om zijn operationeel en financieel risicobeheer te verbeteren door de relevante instructies van de Commissie te volgen. In 2003 verrichtte de dienst een algemene risicobeoordeling van de externe maatregelen (inclusief het EOF) en het hogere kader maakte een beoordeling van het eigen risico. Zo ontdekte EuropeAid risico's in verband met zijn reorganisatie (die medio maart 2005 inging) en met de uitvoering van zijn infrastructuurprojecten.

22. Toch zijn er specifieke financiële risico's (projectportefeuille en personeelsbekwaamheid, bekwaamheid van de nationale ordonnateur, bekwaamheid van de beheerders van de projecten) die niet door elke delegatie voldoende worden onderkend. Delegaties worden wel ingelicht over zulke risico's maar krijgen geen instructies inzake de aanpak en melding ervan. Het gevaar dat resterende specifieke risico's (27) optreden, wordt dus misschien niet voldoende onderkend en aangepakt. 22. De Commissie heeft al stappen gezet om de risico's waarop de Rekenkamer wijst, in kaart te brengen. Met name heeft zij in 2004 een gestandaardiseerde methodiek ingevoerd voor een zelfbeoordeling door de delegaties van de risico's, die vanaf 2005 moet worden verricht. Bovendien omvat het proces van vaststelling en financiering van een project of programma een analyse van de voorwaarden die van belang zijn voor een geslaagde uitvoering daarvan. Daarbij wordt ook gekeken naar duurzaamheidsaspecten (capaciteit van de eindbegunstigde). Via periodieke monitoring en tussentijdse evaluaties van projecten kan de Commissie maatregelen nemen om deze projecten te verbeteren of bij te sturen. Bij controlemissies vóór de deconcentratie worden alle noodzakelijke voorwaarden, inclusief de capaciteit van de desbetreffende delegatie, aan een onderzoek onderworpen. Indien nodig versterkt de Commissie de capaciteit van de NCI's via specifieke maatregelen.

Het controlekader heeft een beter risicobeheer nodig

23. De waarborging van de wettigheid en regelmatigheid van verrichtingen staat of valt grotendeels met het doeltreffend functioneren van de volgende systemen: het technisch en financieel toezicht door de ACS-staten, de delegaties en EuropeAid, de controles vooraf en achteraf bij EuropeAid, de door de delegaties en EuropeAid en de interne-auditfunctie van EuropeAid ingestelde controles. Met een verbeterd risicobeheer zou het mogelijk zijn een coherenter en adequater controlekader op te zetten. 23. De Commissie blijft werken aan een verdere versterking en verbetering van de werking en de interne samenhang van haar risicobeheersingsaanpak. Zij is van oordeel dat de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen kan worden gewaarborgd met de EOF-controlesystemen zoals beschreven door de Rekenkamer. Met dit controlekader kan worden ingegrepen bij eventuele tekortkomingen bij de lokale autoriteiten. Overigens heeft de Rekenkamer-controle van de verrichtingen bevestigd dat het niet om grote fouten gaat.

Verbeteringen van het technisch en financieel toezicht

24. Bij deconcentratie wordt de eerste verantwoordelijkheid voor het technisch en financieel toezicht op projecten overgedragen aan de delegaties en blijft EuropeAid verantwoordelijk voor het algehele toezicht. Dat toezicht omvat een verscheidenheid van activiteiten, van onderzoek van stukken op kantoor en ter plaatse tot analyse van gegevens in het boekhoudsysteem en beoordeling van het beheer op alle niveaus. De delegaties en EuropeAid beschikken daarvoor over vele instrumenten: verslagen over het beheer van de externe steun (EAMR), een database (CRIS), jaarlijkse seminars voor het hoofdkantoor en de delegaties in de zes geografische gebieden, dagelijkse contacten tussen de delegaties en de geografische coördinatoren op het hoofdkantoor, controlelijsten, dienstreizen van personeel van het hoofdkantoor naar de delegaties en omgekeerd.

25. Dankzij deze instrumenten is het toezicht over het geheel genomen voldoende. Wel zou die doeltreffendheid verbeteren indien de taakverdeling tussen het hoofdkantoor en de delegaties duidelijker en gedetailleerder was. 25. De reorganisatie van EuropeAid begin 2005 beoogt een sterkere monitorende en ondersteunende rol van het hoofdkantoor.

Toereikende secundaire controle vooraf

26. In de tweede helft van 2003 heeft EuropeAid een facultatieve controle vooraf ingesteld. Deze omvat onderzoek van de dossiers met betrekking tot een dagelijkse steekproef van betalingen en vastleggingen, willekeurig geselecteerd uit die welke na afloop van de standaardverificaties (28) onder het gezag van de ordonnateur gereed zijn om te worden goedgekeurd. Deze secundaire controle is ondergebracht bij de directie die verantwoordelijk is voor de ACS-landen, hetgeen in veruit de meeste gevallen onafhankelijkheid ten opzichte van de ordonnateur garandeert, behalve voor verrichtingen waarbij de directeur zelf ordonnateur is, met name die inzake begrotingssteun. Deze controle moet bijdragen aan een effectieve overgang van volledig gecentraliseerde financiële controle naar volledig gedecentraliseerde controle (onder de bevoegdheid van de ordonnateur) en tot de instelling van een doeltreffende controle achteraf. Na de reorganisatie van EuropeAid werd de facultatieve controle vooraf in 2005 stopgezet.

27. De controle vooraf betrof 6 % van de verrichtingen van 2004 en leidde tot de ontdekking van diverse soorten fouten bij 6 % daarvan, waartegen corrigerende maatregelen konden worden genomen. Die fouten werden niet ingedeeld naar potentieel effect, maar lijken in de meeste gevallen te zijn ontstaan doordat minder belangrijke interne procedures werden veronachtzaamd. De Rekenkamer onderzocht een willekeurige steekproef van 23 verrichtingen die bij de secundaire controle vooraf waren bekeken en constateerde dat de controle doeltreffend was, afgezien van gevallen van minder belang.

De controle achteraf moet beter worden gedocumenteerd

28. EuropeAid stelde in juni 2004 een controle achteraf in om reeds verwerkte verrichtingen te verifiëren. Deze controle, die slechts nazicht van bewijsstukken inhoudt, heeft als doel dat 3 % van de betalingen wordt bekeken, inclusief de vereffening van voorschotten (29), teneinde eenmalige en terugkerende fouten te ontdekken, mogelijke procedureverbeteringen te vinden en extra zekerheid te bieden dat de betalingen wettig en regelmatig zijn. Qua reikwijdte is deze controle gerichter dan de facultatieve controle vooraf.

29. Wegens personeelsgebrek was eind januari 2005 pas driekwart van het pakket voor 2004 gecontroleerd ofwel 1 % van de betalingsverrichtingen in plaats van de geplande 3 %. 29. Hoewel het aantal gecontroleerde financiële verrichtingen achterbleef bij het streefcijfer van 3 %, bestreken deze controles wel 14 % van het totale bedrag aan verrichtingen in 2004.

30. De Rekenkamer onderzocht een steekproef van 51 van de verrichtingen die aan controle achteraf waren onderworpen en constateerde dat de controle voldoende doeltreffend was, behoudens gevallen van minder belang. Toch zou de controle meer zekerheid hebben geboden indien ook financiële vastleggingen waren gecontroleerd en gedetailleerde checklists waren opgesteld, zodat werd gewaarborgd dat de controles consistent en gedocumenteerd waren. 30. De keuze voor een gecentraliseerd systeem van transactiecontroles achteraf en de vaststelling van de kenmerken ervan vloeien voort uit een inschatting van het nog aanwezige risico en uit de samenhang van deze controles met de andere componenten van het controlesysteem. In de invoeringsprocedure is vastgelegd dat de controle zelf én alle uitvoerende stappen in een dossier worden beschreven.

Audit als onderdeel van de managementcontrole

31. Fouten in de naleving van de regelgeving, met niet-subsidiabele uitgaven tot gevolg, komen met name voor op het niveau van het projectbeheer, omdat dit in de meeste gevallen wordt verricht door de overheden van de ACS-staten, waar de beheerscapaciteit gering is. Audits in de vorm van certificering van de rekeningen zijn een essentieel instrument om zulke fouten te ontdekken en systeemgerichte controles zijn van essentieel belang om de projectbeheerders te vertellen hoe ze het financieel beheer kunnen verbeteren en het risico op toekomstige fouten verminderen. Audits kunnen worden ingesteld door de projectbeheerder zelf, door de nationale ordonnateur, de delegatie of het hoofdkantoor; in de eerste twee gevallen worden ze gefinancierd uit het project, in de laatste twee uit de administratieve middelen van het EOF (30). Steeds vaker bepalen de financieringsovereenkomsten met ACS-staten dat de projectbeheerder en de nationale ordonnateur audits kunnen instellen, vooral met het oog op certificering van de rekeningen van het ontwerpprogramma. Bovendien bepalen de nieuwe algemene contractvoorwaarden (31) dat de delegaties en het hoofdkantoor projectmiddelen kunnen gebruiken om audits van projecten van het negende EOF op te zetten.

32. EuropeAid verbeterde in 2004 zijn auditfunctie. De dienst creëerde een complete controlestrategie die door zowel EuropeAid als de delegaties zou worden toegepast op projecten van het negende EOF, stelde risicocriteria vast om de te verrichten controles te selecteren, publiceerde standaardopdrachten voor de controleurs, bracht aan delegaties zes dienstbezoeken ter ondersteuning van de controle, stelde twee activiteitenverslagen op en installeerde CRIS-Audit, een geautomatiseerd systeem voor het ondersteunen en bewaken van de controles. De controles die EuropeAid in 2004 afrondde (32), wezen uit dat 2 % van de uitgaven niet-subsidiabel was. Latere controles op grond van specifieke vermoedens van onregelmatigheid wezen op een hoog percentage niet-subsidiabele uitgaven of ontbrekende documentatie. Deze controles dragen bij tot een beter inzicht in de wettigheid en regelmatigheid in de uitvoering van het EOF. 32. EuropeAid heeft zijn werkzaamheden op het gebied van rapportage en consolidatie van informatie over audits voortgezet. Ook wordt een centraal beheerd monitoringsysteem opgezet.

33. Er bestaat echter geen gecentraliseerd overzicht van de reikwijdte en tijdigheid van de door de delegaties en de nationale ordonnateurs verrichte controles. Er is ook geen centraal toezicht op de follow-up van al die controles en het is niet mogelijk op doeltreffende wijze gevallen op te sporen waarin te weinig actie werd ondernomen naar aanleiding van een controle, bijvoorbeeld wanneer controleurs te hoge betalingen ontdekken en er geen invorderingsopdracht volgt. De risicoanalyse die leidt tot controle steunt hoofdzakelijk op kwalitatieve criteria. CRIS-Audit had sommige van deze tekortkomingen kunnen verhelpen, zeker inzake de reikwijdte van de controle en follow-up. Als proeffase was 2003 genoemd, maar CRIS-Audit brengt nog steeds niet alle verwachte resultaten. 33. Het dekkingspercentage van het auditprogramma 2004, dat op een risicoanalyse berust en centraal wordt beheerd, bedraagt meer dan de 5 % van het bedrag aan betalingen die in de methodiek van EuropeAid wordt aanbevolen. Het auditprogramma 2004 van het hoofdkantoor omvatte 35 audits. De desbetreffende programma's van de delegaties omvatten in totaal 426 audits. De follow-up van de audits en de eventuele invorderingsopdracht vallen na de deconcentratie onder de verantwoordelijkheid van de delegatie. Wel gaat EuropeAid steekproefsgewijs na of deze audits kwalitatief wel goed genoeg zijn en een follow-up (in de vorm van een eventuele invorderingsopdracht) krijgen. CRIS-audit bevond zich in 2003 inderdaad in een proeffase, werd in april 2004 operationeel en kwam voor de gebruikers vanaf juni 2004 beschikbaar. De delegaties in de ACS-landen zullen volledig gebruik kunnen maken van de module zodra het EOF-boekhoudsysteem is gemigreerd naar CRIS.

Het afleggen van verantwoording met betrekking tot de interne controle van de delegaties moet beter overeenkomen met de eisen van het financieel reglement

34. Overeenkomstig het principe van de lijnverantwoordelijkheid heeft de directeur-generaal van EuropeAid de bevoegdheden en verantwoordelijkheid voor de financiële tenuitvoerlegging van het EOF gedelegeerd aan een directeur. In het kader van de deconcentratie heeft deze op zijn beurt de meeste bevoegdheden en verantwoordelijkheid, behalve die waar het gaat om besluiten over de betaling van begrotingssteun, overgedragen aan de hoofden van de delegaties. Volgens hetzelfde principe zijn de hoofden van de delegaties rekenschap verschuldigd aan die directeur, en deze weer aan de directeur-generaal van EuropeAid (zie de artikelen 21, lid 1, en 25 van het financieel reglement). Die verantwoordingsplicht betreft onder meer het doeltreffend functioneren van het internecontrolesysteem, dat is gebaseerd op de internecontrolenormen van de Commissie.

35. De delegaties verrichten een beoordeling van hun eigen interne controle, maar in strijd met het genoemde principe van lijnverantwoordelijkheid zijn de hoofden van de delegaties terzake niet verantwoordingsplichtig jegens de directeur van EuropeAid, maar wel jegens een directeur van het directoraat-generaal Externe betrekkingen, waaraan alle personeelsleden van de delegaties hiërarchisch en administratief verbonden zijn. De reden hiervoor is dat de interne controle van een delegatie niet alleen de beleidsuitgaven (het grootste deel), maar ook de huishoudelijke uitgaven betreft en dat het personeel van de delegaties instructies kan krijgen van andere directoraten-generaal, met name Ontwikkeling en Handel. Aangezien EuropeAid verantwoordelijk is voor de uitvoering van de interne controle binnen de delegaties maar niet belast is met de verslaglegging daarover, zullen tekortkomingen op dit gebied dus wellicht niet genoeg worden aangepakt. 35. Dankzij de verdeling van verantwoordelijkheden over verschillende directoraten-generaal zorgt de huidige zelfbeoordelingsregeling inzake interne controles voor een uniforme en samenhangende reeks instructies aan de delegaties. Het directoraat-generaal Externe betrekkingen heeft met steun van de centrale financiële dienst besloten tot invoering van de zelfbeoordelingsmethodiek voor de interne controle van de delegaties. Deze was gebaseerd op de werkzaamheden van een dienstenoverschrijdende groep waarvan ook EuropeAid deel uitmaakte. De resultaten van de zelfbeoordeling worden met het oog op een follow-up toegezonden aan alle betrokken diensten (directoraat-generaal Externe betrekkingen, EuropeAid, directoraat-generaal Ontwikkeling enz.). De jaarlijkse zelfbeoordeling is niet het enige element waarop de verantwoording berust die het hoofd van de delegatie als gesubdelegeerd ordonnateur moet afleggen aan de bevoegde directeur bij EuropeAid. Overeenkomstig het charter van gesubdelegeerde ordonnateurs moeten hoofden van delegaties het hoofdkantoor periodiek informeren over de werkzaamheden en de besteding van middelen waarvoor zij gesubdelegeerde bevoegdheden bezitten, en over problemen bij beheers- en controlemechanismen die zij hebben opgezet om zich van hun taak te kwijten. EuropeAid monitort de interne controle bij de delegaties en is verantwoording schuldig voor de aanpak van mogelijke tekortkomingen bij de verlening van externe hulp.

Het activiteitenverslag van de directeur-generaal van EuropeAid vermeldt significante tekortkomingen van de interne controle niet

36. Evenals in voorgaande jaren bij het EOF het geval was, heeft de directeur-generaal van EuropeAid verklaard redelijke zekerheid te hebben verkregen over de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen. Ten aanzien van het activiteitenverslag waren echter de belangrijkste tekortkomingen van de interne controle, zoals die welke de audit van de Rekenkamer aan het licht bracht (zie de paragrafen 19 t/m 35), het vermelden waard geweest, evenals die welke de delegaties signaleerden in hun verslagen over het beheer van de externe steun (EAMR). In 2004 waren er 52 van dergelijke verslagen. De delegaties vestigden de aandacht onder meer op de ontoereikende audits en follow-up en op de tekortkomingen in de beheerscapaciteit van de nationale ordonnateurs, in combinatie met een hogere werkdruk voor het delegatiepersoneel. De procedure voor het samenvoegen van deze zaken leidde nochtans niet tot een adequate en volledige vermelding ervan in het activiteitenverslag van de directeur-generaal van EuropeAid, zodat het mogelijk is dat met het effect ervan op de interne controle niet volledig rekening is gehouden in dit activiteitenverslag. 36. De bevoegde ordonnateursdienst op het hoofdkantoor onderwerpt EAMR's periodiek aan een follow-up. Zo nodig worden corrigerende maatregelen overeengekomen met de delegaties en worden deze ten uitvoer gelegd. Gesubdelegeerde ordonnateurs op het hoofdkantoor (de directeuren) brengen verslag uit over de follow-up van de voornaamste door de delegaties aan de orde gestelde kwesties en wijzen in voorkomend geval op problemen die speciale aandacht van de directeur-generaal van EuropeAid vereisen.

Controle van verrichtingen

37. De steekproef van 74 betalingen met de bijhorende financiële vastleggingen, geselecteerd uit die waarop controle vooraf (23) en achteraf (51) was verricht (zie de paragrafen 27 en 30), werd door de Rekenkamer ook gebruikt om, uitsluitend aan de hand van stukken, de wettigheid en regelmatigheid te onderzoeken. Een andere niet-mathematische steekproef van 26 betalingen met de bijhorende financiële vastleggingen werd eveneens door de Rekenkamer getrokken uit de verrichtingen in zes ACS-staten in 2004 en ter plaatse op wettigheid en regelmatigheid gecontroleerd tot op het niveau van het uitvoeringsorgaan, teneinde ook het bestaan van de werken, leveringen en diensten te verifiëren.

De fouten in de afzonderlijke juridische verbintenissen en betalingen zijn niet van materieel belang

38. De fouten die werden ontdekt bij de controle van de wettigheid en regelmatigheid van de juridische verbintenissen en betalingen zijn niet van materieel belang qua frequentie en financieel effect. Ze gaan gepaard met een reeks vaker voorkomende fouten bij de toepassing van procedures. Samen bevestigen ze de hierboven beschreven tekortkomingen van de interne controle en geven ze aan waar nog verbetering nodig is. 39. Met betrekking tot de afzonderlijke financiële vastleggingen werden de volgende soorten fouten aangetroffen: afwijking van de regel van openbare inschrijving zonder behoorlijke goedkeuring vooraf; contracten ondertekend na de in de financieringsovereenkomst bepaalde termijn of niet behoorlijk ondertekend; programmaramingen met onnauwkeurige subsidiabiliteitscriteria. 40. Met betrekking tot de betalingen kwamen de volgende soorten fouten voor: voorgeschoten bedragen voor het beheer van de programmaramingen werden tijdelijk geïnvesteerd zonder goedkeuring; niet-subsidiabele uitgaven; te late betaling met het risico dat achterstalligheidsrente wordt gevraagd; uitgaven voor subsidies zonder bewijsstukken. 38 t/m 40. Daar EuropeAid zich ervan bewust is dat de tenuitvoerlegging van het EOF met grote risico's gepaard gaat, onderwerpt het zijn risicoaanpak en financiële circuits periodiek aan een herevaluatie om de kwaliteit en doeltreffendheid van de interne controle te verbeteren. De doeltreffendheid ervan wordt bevestigd door het geringe aantal fouten dat de Rekenkamer heeft geconstateerd.

Verrichtingen voor begrotingssteun

41. Wat betreft de begrotingssteun laat het juridisch kader van de EOF's heel wat ruimte voor interpretatie en ontheffingen. Daarom wordt bij de controle van de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen door de Rekenkamer nagegaan of de toepasselijke voorwaarden behoorlijk zijn beoordeeld door de Commissie. De eerste beoordelingen bij de goedkeuring van de financiële vastleggingen zijn nog niet voldoende geformaliseerd overeenkomstig de afzonderlijke criteria die zijn opgesomd in artikel 61, lid 2, van de Overeenkomst van Cotonou. Die vormvereisten zijn van essentieel belang, vooral voor de doorzichtigheid, betrouwbaarheid en doeltreffendheid, want anders kan nadien niet worden nagegaan of het beheer is verbeterd, hetgeen een voorwaarde vormt voor verdere bijstand. 41. De voorwaarden die de Commissie hanteert, berusten voor een deel op objectief verifieerbare en meetbare indicatoren. Dit beperkt de discretionaire ruimte. Er zal worden getracht de subsidiabiliteit van het begunstigde land in de zin van artikel 61, lid 2, van de Overeenkomst van Cotonou in de financieringsovereenkomsten te verduidelijken. Momenteel bevatten alle financieringsvoorstellen een bijlage over de voornaamste punten bij het beheer van de overheidsfinanciën en de ter zake nog op te lossen problemen. Feitelijk is dan ook rekening gehouden met de criteria in dit artikel, maar het is juist dat een en ander kan worden geëxpliciteerd.

Ontwikkelingen in de werking van de toezicht- en controlesystemen

42. Alle bovenstaande opmerkingen dienen te worden opgenomen in een tabel met indicatoren die het mogelijk moeten maken de ontwikkeling van de werking van de toezicht- en controlesystemen te beoordelen (zie tabel 3 ). 42. De Commissie wil graag de volgende opmerkingen maken: — punt 1.2 van tabel 3: overeenkomstig het financieel reglement heeft de Commissie de nog in te vorderen voorschotten aan een analyse onderworpen en systematisch gemonitord. Na invoering van de boekhouding op basis van periodetoerekening zal zij de voorzieningen voor dubieuze debiteuren berekenen.

Tabel 3 — DAS 2004 voor de EOF's: Uit de controlewerkzaamheden voortvloeiende indicatoren 1 EVOLUTIE BETREFFENDE DE VOORNAAMSTE OPMERKINGEN 2002 2003 2004 Opmerkingen Te nemen maatregelen Opmerkingen Te nemen maatregelen Opmerkingen Te nemen maatregelen 1.1 Uitvoering van de begrotingssteun Bij gebrek aan informatie over de kwaliteit van het financieel beheer van de overheidsinstanties in de ACS-staten kan de Rekenkamer geen oordeel geven over het gebruik van de begrotingssteun Betere informatie over het financieel beheer van de overheidsinstanties in de ACS-staten De Commissie heeft meer informatie verschaft over haar follow-up van het beheer van de overheidsfinanciën in de ACS-staten, met name in haar verslag over het financieel beheer in het begrotingsjaar 2003 De communicatie over dit belangrijke onderwerp blijven verbeteren Middelen worden nu door de Commissie uitbetaald op basis van onderzoek naar de realisatie van de voorwaarden (deels volgens prestatie-indicatoren) Geen verdere maatregelen vereist 1.2 Vereffening van voorschotten en diverse invorderingen en voorziening voor dubieuze vorderingen Voorschotten en terug te vorderen bedragen blijken niet op betrouwbare wijze uit de rekeningen Op te vullen leemte De vereffening van voorschotten van meer dan 18 maanden (400 miljoen euro) en de terugvordering van uitstaande bedragen (27,5 miljoen euro) zijn zeer slecht geregeld Verbeteren van de procedures voor vaststelling, registratie en follow-up van te vereffenen voorschotten en terug te vorderen bedragen De vereffening van voorschotten van meer dan 18 maanden en de terugvordering van uitstaande bedragen zijn slecht geregeld. De voorziening voor dubieuze vorderingen weerspiegelt niet het niveau van de oninbare vorderingen Verbetering van het toezicht op nog niet vereffende voorschotten. Berekening en aanpassing van de voorziening voor dubieuze vorderingen 1.3 Inventarisatie en gebruik van de Stabex-middelen Geen informatie in de rekeningen over het gebruik van de Stabex-middelen Op te vullen leemte, want de Commissie is medeverantwoordelijk voor het gebruik van deze middelen De Commissie kan het gebruik van de Stabex-middelen niet verifiëren (artikel 212 van Lomé IV) en voor bankovermakingen ontbreken toereikende autorisaties Alle verslagen over het gebruik van Stabex-middelen verkrijgen van de nationale ordonnateurs en de interne controle van de bankovermakingen verbeteren De inventarisatie van de Stabex-middelen is voltooid maar de informatie over de beschikbare bedragen op de bankrekeningen is niet betrouwbaar (832 miljoen euro). De informatie over het gebruik van de Stabex-middelen is ontoereikend Verder onderzoek om betrouwbaardere cijfers te verkrijgen voor de banktegoeden. Verslagen over de besteding van de middelen opvragen 1.4 Risicobeheer niet beoordeeld niet beoordeeld niet beoordeeld niet beoordeeld Het risicobeheer door de centrale diensten is te algemeen om het bestaande risico te kunnen bepalen, vooral in de ACS-landen Verbetering van het risicobeheer zodat specifieke risico's worden ontdekt 1.5 Controle achteraf niet beoordeeld niet beoordeeld niet beoordeeld niet beoordeeld Het aantal gecontroleerde verrichtingen bleef beperkt door het gebrek aan personeel. De controles zijn wel doeltreffend genoeg, maar niet behoorlijk gedocumenteerd Betere documentatie van controles 1.6 Audit als onderdeel van managementcontrole niet beoordeeld niet beoordeeld niet beoordeeld niet beoordeeld Er is geen centraal overzicht van de reikwijdte van de controles en geen centraal toezicht op de follow-up van de controles Verbeter de functionaliteit van CRIS-Audit, het geautomatiseerde systeem ter ondersteuning en bewaking van controles 2 TOEZICHT- EN CONTROLSYSTEMEN 2002 2003 2004 ONDERZOEK VAN FINANCIËLE CONTROLES Frequentie (a) Frequentie (a) Frequentie (a) 2.1 Uit de taakomschrijving blijkt niet duidelijk welke uitgaven niet subsidiabel zijn vaak incidenteel incidenteel 2.2 Het controleverslag bevat geen duidelijke cijfers over de gecontroleerde uitgaven en het bedrag van subsidiabele en niet-subsidiabele uitgaven vaak incidenteel incidenteel 2.3 Onvoldoende actie tot terugvordering van door externe controleurs ontdekte niet-subsidiabele uitgaven vaak vaak incidenteel INTERNE-CONTROLESYSTEMEN IN BRUSSEL Waardering van toezicht- en controlesystemen (b) Waardering van toezicht- en controlesystemen (b) Waardering van toezicht- en controlesystemen (b) 2.4 Werkelijk niveau van de uitvoering van een selectie van interne-controlenormen die van belang zijn voor de onderliggende verrichtingen B B/A B/A INTERNE-CONTROLESYSTEMEN IN DEACS-LANDEN (DELEGATIES EN NATIONALE AUTORITEITEN) (33) (34) (35) 2.5 Algemene beoordeling van aanbestedingen B B/A B/A 2.6 Algemene beoordeling van betalingen B B/A B/A 2.7 Algemene beoordeling van controles B B B 2.8 Algemene beoordeling van invorderingen C C C/B 2.9 Algemene beoordeling van de boekhouding B B/A B/A 2.10 Algemene beoordeling voor de bezochte landen B B B (a) Frequentie (gevallen) zelden incidenteel vaak (b) Waardering van de toezicht- en controlesystemen A. Werkt goed. Weinig of geringe verbeteringen nodig B. Werkt, maar verbeteringen noodzakelijk C. Werkt niet als bedoeld Bron: Rekenkamer.

— punt 1.6 van tabel 3: het dekkingspercentage van het auditprogramma 2004 dat op een risicoanalyse berust en centraal wordt beheerd, bedraagt meer dan de 5 % van het bedrag aan betalingen die in de methodiek van EuropeAid wordt aanbevolen. Het auditprogramma 2004 van het hoofdkantoor omvatte 35 audits. De desbetreffende programma's van de delegaties omvatten in totaal 426 audits.

HOOFDSTUK III — FOLLOW-UP VAN EERDERE OPMERKINGEN

Uit het EOF gefinancierde infrastructuurwerken

43. In Speciaal verslag nr. 8/2003 (36) over de uitvoering van door het EOF gefinancierde infrastructuurwerken wees de Rekenkamer op de noodzaak het toezicht op de uitvoering van de overeenkomsten voor werken te verbeteren en met name de geconstateerde afwijkingen tussen die overeenkomsten en de feitelijke uitvoering te verkleinen. Met dat doel gaf zij de Commissie in overweging: a) de verantwoordelijkheid van de adviesbureaus die de studies uitvoeren waarop de overeenkomsten zijn gebaseerd, beter te onderbouwen en te versterken; b) meer belang te hechten aan wijzigingen tijdens de uitvoering van de werken, en problemen en klachten in verband met de uitvoering sneller aan te pakken; c) haar centrale diensten te reorganiseren zodat in het kader van de deconcentratie meer steun wordt geboden aan de delegaties; d) meer aandacht te besteden aan begeleidende maatregelen die een effect hebben op de rentabiliteit en duurzaamheid van de werken, en de algemene voorwaarden inzake de uitvoering van de overeenkomsten voor werken opnieuw onder de loep te nemen (37).

Het standpunt van de kwijtingverlenende autoriteit

44. Het Europees Parlement nam nota van de aanbevelingen van de Rekenkamer, en de Raad (38) uitte zijn tevredenheid over het feit dat de Commissie reeds was begonnen daaraan gevolg te geven. Het deed de specifieke aanbeveling, de steun aan de ACS-staten te verhogen (vooral om de gevormde infrastructuur in stand te houden) en de controle op de voorbereidende studies te verbeteren wat betreft de financiële aansprakelijkheid van de adviesbureaus, strenger toezicht en specifiekere opdrachtomschrijvingen.

Follow-up door de Commissie

45. Uit het door de Commissie uitgebrachte verslag van het financieel beheer over het begrotingsjaar 2003 betreffende het zesde, zevende, achtste en negende Europese Ontwikkelingsfonds en uit een beperkt onderzoek op dit gebied door de Rekenkamer blijkt dat de Commissie voornemens was gevolg te geven aan de voornaamste aanbevelingen van de Rekenkamer.

46. De Commissie geeft de adviesbureaus nu meer verantwoordelijkheid door eenzelfde bureau de werkzaamheden te laten plannen en bewaken. Ze besloot ook alle studies af te ronden voordat de financieringsvoorstellen aan het EOF-comité worden voorgelegd. Sommige delegaties waren echter terughoudend met het volgen van deze nieuwe aanpak, omdat deze de boekhoudkundige vastlegging van de verrichtingen vertraagt. Toch besloten de centrale diensten de delegaties tot naleving van deze regel te verplichten door verschillende financieringsbesluiten uit te stellen voor projecten waarvoor de studies nog niet waren voltooid. Hierdoor daalde het bedrag van de vastleggingen. 47. Het is nog te vroeg om te kunnen nagaan of de aanbeveling tot een snelle aanpak van geschillen is gevolgd: het geautomatiseerde beheerssysteem CRIS bevat geen informatie en de centrale diensten hebben op dit terrein geen toezicht uitgeoefend. 48. De reorganisatie van de diverse afdelingen van EuropeAid kreeg vorm in de op 16 maart 2005 ingevoerde nieuwe regelingen. Een dienst Infrastructuur is als eerste verantwoordelijk voor het verlenen van advies en ondersteuning aan de delegaties. Deze reorganisatie is een nuttige aanvulling van de ten einde lopende decentralisatie en samen met de geboden opleiding moet deze het uitvoeren van aanbevelingen van de Rekenkamer vergemakkelijken. 49. Wat betreft de door de Raad overgenomen aanbeveling van de Rekenkamer inzake begeleidende maatregelen (onderhoud, controle van asdruk, verkeersveiligheid en milieu) is het zo dat de Commissie geen nieuwe regels heeft ingevoerd omdat ze vond dat de maatregelen reeds waren genomen. Hoewel de middelen van de wegenfondsen (speciale fondsen voor het onderhoud van wegen) niet altijd toereikend waren, werden ze meestal wel ter beschikking gesteld; het is een proces dat door de Commissie wordt gecontroleerd, met name in het kader van de begrotingssteun. Deze fondsen krijgen echter te maken met ernstige organisatorische problemen, bijvoorbeeld waar ze meer dienen om de infrastructuur te financieren dan om deze te onderhouden. 46 t/m 49. Na het speciaal verslag van de Rekenkamer van juli 2003 over de infrastructuurwerken heeft de Commissie de delegaties in februari 2004 verzocht vier maatregelen te treffen om herhaling van de door de Rekenkamer beschreven problemen te voorkomen: 1) studies afronden vóór indiening van het financieringsvoorstel bij het EOF-comité; 2) één consultant aanhouden voor de organisatie en controle van werkzaamheden; 3) indien nodig, een beroep doen op de opschortingsclausule; 4) klachten van ondernemingen één voor één afhandelen.

50. De laatste aanbeveling van de Rekenkamer strekte tot herziening van de voorschriften, waardoor het met name mogelijk zou worden, in de oproepen tot inschrijving voor werken een opschortingsclausule op te nemen voordat de financieringsvoorstellen aan het EOF-comité worden voorgelegd. Feit is dat de bestaande voorschriften (39) toepassing van een opschortingsclausule beperken tot uitzonderlijke en naar behoren gemotiveerde gevallen. De in 2002 begonnen herziening was eind 2004 nog steeds niet voltooid. 50. De herziene Overeenkomst van Cotonou van juni 2005 bevat een nieuw artikel, artikel 19b, dat in de richting gaat die de Rekenkamer heeft aanbevolen (aanbestedingsprocedure met opschortingsclausule).

Conclusie

51. Aanvankelijk had de Commissie wel vastgesteld welke maatregelen vooral nodig waren om de aanbevelingen van de Rekenkamer uit te voeren. Zij moet er onverwijld voor zorgen dat alle maatregelen waartoe is besloten werkelijk worden toegepast en een meer concrete invulling geven aan de aanbeveling van de Raad dat de begunstigde landen institutionele steun moeten krijgen om hun administratieve en technische capaciteit te consolideren. 51. De Commissie kan zich geheel vinden in deze aanbeveling en neemt de hierboven beschreven maatregelen of heeft deze al genomen. Bij de opzet van een project wordt systematisch nagegaan of rekening moet worden gehouden met maatregelen voor institutionele ondersteuning. Als daarvoor goede redenen bestaan, hetgeen heel vaak het geval is, worden deze systematisch meegenomen in het project.

HOOFDSTUK IV — VOORNAAMSTE OPMERKINGEN IN DE SPECIALE VERSLAGEN DIE DE REKENKAMER SINDS DE LAATSTE KWIJTINGSPROCEDURE HEEFT UITGEBRACHT

Speciaal verslag nr. 10/2004 over de deconcentratie van het externe-steunbeheer van de EG ten gunste van de delegaties van de Commissie

52. Dit speciaal verslag wordt samengevat in hoofdstuk 7 van het jaarverslag van de Rekenkamer over de activiteiten in het kader van de algemene begroting.

Speciaal verslag nr. 2/2005 over de begrotingssteun uit het EOF aan de ACS-staten: het beheer door de Commissie van het onderdeel: „hervorming van de overheidsfinanciën”

53. De Commissie verleent begrotingssteun aan bepaalde ACS-staten, mits er hervormingen worden doorgevoerd om hun financiële beheerssystemen te verbeteren. De Commissie heeft instrumenten ontworpen om een eerste diagnose te verkrijgen van de kwaliteit van het beheer van de overheidsfinanciën en de voorgestelde hervormingen, maar ook om de wijzigingen in het beheer en de voortgang van deze hervormingen te kunnen evalueren.

54. Deze instrumenten voor analyse en follow-up, die de Commissie in coördinatie met de andere donoren — met name de Wereldbank en het IMF — hanteert, leveren haar tamelijk volledige informatie op, waardoor zij passende maatregelen kan treffen. Maar de instrumenten zorgen niet genoeg voor meer overtuigende diagnoses en follow-uprapporten; bovendien wordt de toepassing ter plaatse te weinig gecoördineerd met de andere donoren. 54. 1) De Commissie heeft toegezegd rekening te houden met de aanbevelingen van de Rekenkamer inzake het onderdeel overheidsfinanciën in de financieringsvoorstellen, en van de halfjaarlijkse verslagen van de delegaties meer dynamische analyse-instrumenten te maken. 2) Coördinatie met de andere donoren, op centraal én lokaal niveau, is een punt dat permanent de aandacht heeft van de Commissie. Op initiatief van de Commissie is een groot aantal gezamenlijke kaders opgezet waarbinnen de donoren van begrotingssteun ter plaatse nauw samenwerken.