Advies van het Economisch en Sociaal Comité over "Sociale dienstverlening door particuliere organisaties zonder winstoogmerk in het kader van de verlening van diensten van algemeen belang in Europa"

(2001/C 311/08)

Het Economisch en Sociaal Comité heeft op 1 maart 2000 besloten, overeenkomstig de bepalingen van art. 23, lid 3, van zijn reglement van orde, een advies op te stellen over "Sociale dienstverlening door particuliere organisaties zonder winstoogmerk in het kader van de verlening van diensten van algemeen belang in Europa".

De afdeling "Werkgelegenheid, sociale zaken, burgerschap", die met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 18 juli 2001 goedgekeurd. Rapporteur was de heer Bloch-Lainé.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 384e zitting op 12 en 13 september 2001 (vergadering van 12 september 2001) het volgende advies uitgebracht, dat met 92 stemmen vóór, bij één onthouding is goedgekeurd.

1. Voorwoord

1.1. Het besluit van het Comité om een initiatiefadvies over sociale dienstverlening op te stellen, is geen toeval, maar een gevolg van de samenloop van aan belang winnende stromingen die geleidelijk aan het zogeheten "Europees sociaal model" vorm en substantie geven. Het gaat daarbij om veelbelovende ontwikkelingen waarvan de hoofdlijnen als volgt kunnen worden samengevat:

a) de wens om van de EU méér te maken dan een economische en monetaire entiteit met een interne markt en een "ruimte van vrijheid, veiligheid en recht". Het ambitieuze doel is, aan te tonen dat sociaal beleid geen lapmiddel vormt of een tweederangs beleidsterrein dat ondergeschikt is aan en als aanhangsel dient voor economisch beleid, maar wel degelijk een beleid dat - vanwege de katalysator-werking die ervan uitgaat voor de samenhang in de EU - een stimulerende factor vormt voor efficiëntie en productiviteit;

b) de wens om de complexe wijze waarop de hedendaagse maatschappij evolueert, in goede banen te leiden en alle waarden, alle kracht en energie, alsook alle inzet en generositeit optimaal te benutten. Pluralisme in de samenleving moet worden gezien en gehanteerd als een troef in plaats van als een handicap, met dien verstande dat ruim baan wordt gemaakt voor de rol en taken van de maatschappelijke organisaties;

c) de wens om begrippen als Unie en subsidiariteit, verschillen en gemeenschappelijke regels, mededinging en algemeen belang met elkaar te laten rijmen door hierin niet langer tegenstrijdige concepten te zien, maar elkaar aanvullende vereisten.

1.2. De Commissie heeft op verzoek van de Europese Raad te Lissabon(1) haar Mededeling van 1996 over "Diensten van algemeen belang in Europa" op 20 september 2000 geactualiseerd. In deze nieuwe, wat bovengenoemde overwegingen betreft verhelderende tekst wordt - met name in punt 30 - gerefereerd aan een categorie diensten van algemeen belang "(verleend door organisaties) welke grotendeels een sociale functie vervullen, geen winstoogmerk hebben en niet deelnemen aan industriële of sociale activiteiten". Gedoeld wordt op organisaties als "vakbonden, politieke partijen, kerken en religieuze genootschappen, consumentenorganisaties, wetenschappelijke verenigingen, liefdadigheidsinstellingen en hulpverleningsorganisaties".

1.3. Onderhavig initiatiefadvies gaat dus over "sociale dienstverlening", die moet worden gezien als slechts één van de mogelijke vormen van dienstverlening in het algemeen belang, maar die wel de belangrijkste kenmerken van het "Europees sociaal model" in zich draagt.

In casu dekt deze term(2) de activiteiten van een categorie particuliere organisaties zonder winstoogmerk met een variabele rechtsvorm naar gelang van de lidstaat (verenigingen of stichtingen) en waarvan de opdracht is werkzaam te zijn in de gezondheidszorg of op sociaal gebied, zonder zich de mogelijkheid van ontplooiing van economische activiteiten te ontzeggen als die nodig mochten blijken voor de vervulling van hun - in essentie - sociale doelstellingen. "Zonder winstoogmerk" betekent in dit geval dat mogelijke winst niet wordt vrijgegeven, maar opnieuw geïnvesteerd in de door deze organisaties verleende sociale diensten van algemeen belang en dat winstmaximalisatie uiteraard niet het eerste doel van bedoelde organisaties is.

1.4. Het Comité acht het nodig dit initiatiefadvies op te stellen, vanwege de complexiteit van de problematiek:

a) de activiteiten die onder voornoemde definitie van sociale dienstverlening vallen, vertonen per EU-lidstaat zeer grote verschillen. Eén van de verklaringen voor die complexiteit is dat de situatie in iedere lidstaat het resultaat is van historische en culturele ontwikkelingen die niet onder één gemeenschappelijke noemer kunnen worden gebracht. Bij nadere bestudering komt echter onomstotelijk vast te staan dat er in de doelstellingen van deze organisaties, maar ook in de manier waarop zij te werk gaan, de plaats die zij innemen en de diensten die zij verlenen, toch ook gemeenschappelijke kenmerken en onveranderlijke grootheden zijn te vinden. Vandaar de noodzaak om "sociale dienstverlening" niet te zien als een vergaarbak voor allerlei marginale en secundaire activiteiten, maar om daarbij te denken aan een hecht, maar ook kwetsbaar geheel, waarover tegelijkertijd weinig en veel bekend is;

b) op dit gebied wordt als zo vaak het inzicht in de realiteit bemoeilijkt door de onduidelijkheid van de gebezigde termen en definities. Uitdrukkingen als "algemeen belang", "sociale dienstverlening", "sociale markt", "van economische aard", "liefdadigheid" en "sociaal nut" dekken in alle EU-lidstaten, de facto en de iure, een verschillende lading. Dat probleem mag echter niet uit de weg worden gegaan of tot lethargie leiden: de meest verstandige aanpak is die semantische vaagheden voor kennisgeving aan te nemen en daar zo goed mogelijk mee te leren leven. Uiteraard moet daarnaast voortdurend worden geprobeerd om verschillen zoveel mogelijk op te heffen en de inspanningen vooral te richten op reële situaties zoals die zich in de praktijk voordoen en natrekbaar zijn.

1.5. Doel van dit initiatiefadvies is dan ook

- de nadruk te leggen op de bijdragen die door bedoelde "sociale diensten" worden geleverd (2)

- vervolgens nader toe te lichten welke problemen daarbij spelen (3)

- en ten slotte een mogelijke oplossing voor te stellen (4).

2. Bijdrage van de sociale dienstverlening aan het algemeen belang in Europa

2.1. Door Verklaring 23 aan het Verdrag van Maastricht te hechten, heeft de Europese Unie erkenning gegeven aan "solidariteitsverenigingen en stichtingen, als lichamen die zich bezig houden met welzijnswerk" en er blijk van gegeven de noodzaak in te zien van samenwerking met organisaties in de sociale sector. Het belang van die samenwerking wordt overigens met klem benadrukt in het Witboek over de toekomst van het sociaal beleid. Desondanks is er vreemd genoeg over de plaats die dergelijke organisaties innemen, nog vrij weinig bekend. De rol die zij van land tot land spelen, vertoont verschillen die zijn terug te voeren op hun organisatievorm, de politieke, burger-, economische en sociale rechten waarop de burgers kunnen terugvallen, en de opzet en structuur van de sociale bescherming. Hun positie daarin hangt af van de historische, culturele en ideologische grondslag die daarvoor in een land is gelegd en de inbreng van (sub)nationale overheden en al dan niet commerciële particuliere ondernemingen. Hoe heterogeen de situatie ook is, toch zijn er ook steeds terugkerende kenmerken.

a) Het voornaamste vaste kenmerk is dat sociale middenveldorganisaties in veel landen de facto de verantwoordelijkheid dragen om in de gezondheidszorg en de sociale sector diensten te verlenen en instellingen te beheren (bv. rusthuizen, tehuizen voor gehandicapte kinderen en volwassen, organisaties van de kinderbescherming, instellingen voor sociale educatie, opvangcentra en centra voor maatschappelijke herintegratie, kinder-, medische en sociale opvang, privé klinieken zonder winstoogmerk, thuiszorg, dienstverlening door verpleegkundigen, gezinshulpen en hulpen in de huishouding, alsook andere vormen van sociale begeleiding).

b) De nationale overheden van veel lidstaten zijn nu al decennia lang zo verstandig om de uitvoering van gezondheidszorg en sociale voorzieningen aan particuliere sociale instellingen zonder winstoogmerk over te laten. De noodzaak om de uitgaven van de overheid in de hand te (blijven) houden (c.q. de stijging daarvan af te remmen), terwijl de behoeften steeds groter en complexer worden, versterkt de effectieve en potentiële rol van die actoren (die kunnen worden omschreven als "het algemene belang dienende particuliere instellingen zonder winstoogmerk").

c) Bedoelde organisaties hebben weliswaar geen winstoogmerk, maar dragen wel bij tot welvaartsvorming. Het belang van hun rol daarin is dat zij banen creëren en de lokale ontwikkeling bevorderen.

2.2. Sociale dienstverlening is in alle EU-lidstaten een essentieel onderdeel van het stelsel van sociale bescherming. Zonder sociale dienstverlening zouden geldelijke uitkeringen, ongeacht de hoogte en de efficiëntie ervan, hun doel voorbijschieten; er zouden dan geen adequate instrumenten zijn om het doel te verwezenlijken. Met geldelijke steun kunnen alleen optimale resultaten worden bereikt als er mensen worden ingeschakeld die niet alleen goed kunnen luisteren en zo nodig bijspringen, en voor begeleiding en steun kunnen zorgen, maar ook dicht bij de burgers staan en de nodige flexibiliteit kunnen opbrengen. De hier bedoelde sociale diensten moeten overigens zoveel mogelijk door de nationale overheden bij het uitzetten van de strategische koers worden betrokken.

2.3. De in dit initiatiefadvies bedoelde sociale dienstverlening staat met name om de volgende redenen ten dienste van het algemeen belang:

a) Door sociale dienstverlening kan voortdurend zicht worden gehouden op de evolutie van de sociale behoeften in het algemeen, maar ook van de belangen van de meest kwetsbare groepen:

- sociale diensten brengen, dankzij de oplettendheid waartoe de verleners daarvan in staat moeten zijn, aan het licht welke leemten, sociale behoeften en noden er zijn, die steeds zwaarder gaan wegen en waarvan steeds meer oorzaken zijn aan te wijzen die bovendien inhoudelijk complexer worden en in steeds complexere vormen tot uiting komen;

- door sociale dienstverlening wordt druk uitgeoefend op overheidsinstanties om vooruitgang te boeken op de weg naar erkenning en naleving van de grondrechten van àlle burgers;

- sociale dienstverlening is een poging om meer te doen dan alleen maar steun te verlenen, en wel door begunstigden ertoe aan te zetten om hun verantwoordelijkheid niet langer uit de weg te gaan en het heft in eigen hand te nemen;

- sociale dienstverlening werkt sterk innoverend t.a.v. de wijze waarop aan behoeften wordt voldaan.

b) Door sociale dienstverlening worden sociale banden gelegd of versterkt:

- sociale dienstverlening versterkt vooral de onderlinge band doordat personen en gezinnen bij het optreden van de overheidsinstanties worden betrokken;

- sociale dienstverlening draagt ertoe bij dat meer in netwerken worden gedacht, omdat het er niet om gaat onmiddellijk resultaten te bereiken;

- sociale dienstverlening schept een kader voor de uitwisseling van kennis en ervaring tussen personen van alle rangen en standen (vrijwilligers, dienstverleners in loondienst of begunstigden).

c) Sociale dienstverlening doet een beroep op het saamhorigheidsgevoel van de burgers:

- sociale dienstverlening bevordert het maatschappelijk vermogen om voor zichzelf op te komen en de dialoog aan te gaan met de instanties die de touwtjes in handen hebben (overheidsdiensten en actoren van de economie);

- sociale dienstverlening staat open voor iedereen en beperkt zich dus niet tot bepaalde bevolkingsgroepen;

- sociale dienstverlening vormt het bewijs dat samenhang, saamhorigheid en bestrijding van maatschappelijke uitsluiting niet alleen een zaak mag zijn van de overheid (ook al blijft die in de eerste plaats verantwoordelijk) en is tekenend voor dat wat maatschappelijke organisaties op vrijwillige basis en in onderling overleg tot stand kunnen brengen;

- sociale dienstverlening is in meer of mindere mate afhankelijk van vrijwilligerswerk, dus van de bereidheid van mensen méér te doen dan belasting betalen of geld overmaken;

- de vrees bestaat echter dat sommige verleners van sociale diensten zich minder inzetten in hun strijd tegen maatschappelijke uitsluiting en aan innoverend vermogen inboeten vanwege hun afhankelijkheid van overheidssubsidies.

3. Verwachte problemen

Instellingen die sociale diensten verlenen, zien hun toekomst somber in(3). De vraag is of de situatie door hen terecht zorgwekkend wordt geacht en zo ja, waarom.

In veel lidstaten zijn tegenwoordig drie soorten "actoren" werkzaam in de gezondheidszorg en de sociale dienstverlening: overheidsinstanties, commerciële ondernemingen en particuliere organisaties zonder winstoogmerk. Gezien de concurrentie tussen die drie (behalve in sectoren waarvoor commerciële ondernemingen geen belangstelling hebben) moet erop worden toegezien dat de specifieke kenmerken van die laatste categorie niet uit het oog worden verloren of worden verdoezeld. Ook moet ervoor worden gezorgd dat de regelgeving inzake overheidsopdrachten niet te dogmatisch wordt toegepast.

Het volstaat niet de vrees van sociale dienstverleners te verklaren door erop te wijzen dat hun belang en rol nauwelijks bekendheid genieten en onvoldoende erkenning krijgen. Het - reële - probleem waarmee deze instellingen worden geconfronteerd, is de vraag wat hen te wachten staat in het kader van het Europese mededingingsrecht.

3.1. De eerste vraag die rijst, is in hoeverre hun vrees gerechtvaardigd is.

a) De Commissie stelt het volgende in punt 30 van haar Mededeling over diensten van algemeen belang(4): "In algemenere zin vallen volgens de jurisprudentie van het Hof van Justitie tal van activiteiten die worden uitgevoerd door organisaties welke grotendeels een sociale functie vervullen, geen winstoogmerk hebben en niet deelnemen aan industriële of sociale activiteiten, doorgaans niet onder de communautaire regels inzake mededinging en de interne markt."

b) Als deze organisaties aan economische activiteiten deelnemen - vervolgt de Mededeling - worden de communautaire regels toegepast met inachtneming van "... met name ... de sociale en culturele context waarin desbetreffende activiteiten plaatsvinden."

c) Mededingingsregels zijn in beginsel o.m. niet van toepassing op de activiteiten van instellingen

- die diensten verstrekken die verband houden met de verplichte aansluiting bij de basisstelsels van de sociale zekerheid;

- die sociale activiteiten hebben waarbij winstbejag slechts een geringe rol speelt en waarmee een niet-commercieel doel wordt nagestreefd;

- die slechts in één lidstaat actief zijn en als zodanig geen belemmering kunnen vormen voor het handelsverkeer tussen lidstaten.

In het licht van het voorgaande kunnen de gevaren denkbeeldig lijken.

3.2. Dat daarvan geen sprake is, blijkt bij nadere bestudering van de situatie: bedoelde instellingen hebben wel degelijk redenen om zich zorgen te maken, omdat

a) vele ervan, teneinde hun taken te vervullen, economische activiteiten hebben op gebieden waarop commerciële ondernemingen werkzaam zijn die zich blootgesteld achten aan het risico op een bepaalde vorm van oneerlijke concurrentie;

b) in veel EU-lidstaten de overheid het terecht als haar plicht beschouwt er nauwlettend op toe te zien dat aan instellingen voor sociale dienstverlening toegestane uitzonderingen, met name in fiscaal opzicht, conform zijn aan de nationale en EU-mededingingsregels. Over de daarbij gerezen discussiepunten is het laatste woord nog lang niet gezegd, omdat het principiële overheidsstandpunt in een dergelijke situatie er kort samengevat op neer komt dat niet de aard van die instellingen doorslaggevend is, maar hun activiteiten;

c) er in de Mededeling van de Commissie weliswaar voor de toepassing van de mededingingsregels drie beginselen worden aangegeven, nl.

- het beginsel van neutraliteit t.a.v. de vraag of het om een openbare of een particuliere onderneming gaat;

- het beginsel van vrijheid voor de lidstaten om een eigen definitie te vinden voor het begrip "diensten van algemeen belang";

- het beginsel van proportionaliteit om te garanderen dat mededingingsbeperkende maatregelen niet verder gaan dan nodig is voor een effectieve tenuitvoerlegging van de taken van algemeen belang,

maar dat daarmee onvoldoende duidelijkheid is geschapen.

3.3. Het is daarom volkomen te begrijpen dat bedoelde instellingen meer inzicht willen verkrijgen in de spelregels waaraan zij zich in de toekomst op het hele EU-grondgebied moeten gaan houden. Het gaat deze instellingen erom dat die regels zichtbaar worden gemaakt en rechtszekerheid bieden op een gebied waarover momenteel ontegenzeglijk nog in vrij grote mate in het duister wordt getast.

4. Mogelijke oplossingen

In dit hoofdstuk zal het Comité

- enkele uitgangspunten naar voren brengen, c.q. bepleiten,

- en een aanpak voorstellen.

4.1. Uitgangspunten

a) Wellicht ten overvloede zij eraan herinnerd dat de EU en de lidstaten ervoor hebben gekozen om te handelen in overeenstemming met het beginsel van "een open markteconomie met vrije mededinging" (artt. 98 en 4 van het EG-Verdrag), gekoppeld aan "een regime waardoor wordt verzekerd dat de mededinging binnen de interne markt niet wordt vervalst" (art. 3, lid 1 g, van het EG-Verdrag). Naast het mededingingsbeginsel is de EU echter ook andere beginselen toegedaan. Zo hebben de EU-lidstaten tevens gekozen voor de tenuitvoerlegging van een sociaal beleid (art. 136 van het EG-Verdrag), de versterking van economische en sociale samenhang (art. 158 van het EG-Verdrag) en een hoog niveau van sociale bescherming (art. 2 van het EG-Verdrag).

b) In beginsel zijn de lidstaten bevoegd voor sociale bescherming. De Commissie daarentegen is "hoedster" van het Verdrag. Aan het recht van de Commissie om inzake de toepassing van de mededingings- en interne marktregels op te treden, mag niet worden getornd;

c) Het is de taak van de Commissie om, na raadpleging van de lidstaten, naar zo groot mogelijke duidelijkheid en rechtszekerheid te streven en de rol in aanmerking te nemen die sociale diensten van algemeen belang spelen voor de gemeenschappelijke ontwikkeling en de versterking van het maatschappelijk middenveld. Instellingen die sociale diensten verlenen, verwachten terecht een duidelijkere afbakening van het begrip "economische activiteit" waarvoor de mededingingsregels gelden, zodat zij beter weten waar zij aan toe zijn;

d) Sociale dienstverlening mag niet over één kam worden geschoren met de andere vormen van dienstverlening van algemeen belang (bedrijven die zich bezig houden met vervoer, energievoorziening, communicatie, enz.);

e) De - zeker niet gemakkelijke, maar voor het Europees sociaal model fundamentele - vraag is, hoe er in de EU voor sociale dienstverlening een legitieme en nuttige plaats kan worden ingeruimd die het midden houdt tussen volledig openbare dienstverlening en 100 % commerciële dienstverlening. Het kan altijd voorkomen dat instellingen die sociale diensten verlenen, op enkele van hun terreinen ook economische activiteiten uitoefenen, maar er moet voor worden gewaakt dat dit de gewone gang van zaken wordt en dat daarop dezelfde behandeling wordt toegepast als op de activiteiten van commerciële ondernemingen die op datzelfde gebied werkzaam zijn en waarmee die instellingen te maken krijgen.

Bedoelde instellingen, en wel met name verenigingen, stichtingen en liefdadigheidsinstellingen verlenen, door middel van hun economische activiteiten, gesegmenteerde commerciële diensten - net als commerciële ondernemingen die zich op dienstige en efficiënte wijze van die taak kwijten -, maar laten het daar niet bij: dankzij hun begeleidende functie brengen zij ook een sociaal netwerk tot stand;

f) De EU moet zich houden aan de regels die aan haar oprichting ten grondslag liggen. Dit geldt in het bijzonder voor de mededingingsregels die noch over het hoofd mogen worden gezien, noch mogen worden omzeild of gewijzigd. Het doel is, aan die regels een gemeenschappelijke uitleg te geven en erop toe te zien dat beheer en toepassing ervan optimaal verlopen. Daarom moet een grondige studie worden gedaan naar de beste methoden om die regels in praktijk te brengen. Tegen die achtergrond zou het jammer zijn als er een spanningsveld zou worden gecreëerd tussen de mededingingsregels enerzijds en het streven om voor sociale diensten van algemeen belang een adequate en specifieke regeling te treffen anderzijds. Sociale diensten verlenende particuliere instellingen zonder winstoogmerk zijn er niet op uit vrij spel te krijgen in een beschermend segment van de markt en proberen dus niet te ontkomen aan de kwaliteitsconcurrentie van andere, op hetzelfde gebied werkzame instellingen. Alleen mogen de daarbij gehanteerde criteria (naast algemeen geldende evidente vereisten als die van betrouwbaarheid en deskundigheid) volgens hen niet tekort doen aan hun steeds weer opnieuw bewezen specifieke geschiktheid om mensen als "personen" te behandelen. Met het woord "persoon" wordt huns inziens niet helemaal hetzelfde bedoeld als met uitdrukkingen als "individu", "hulpgerechtigde" of "behoevende", "gebruiker" of "cliënt".

Verder willen deze instellingen dat, wanneer zij aan concurrentie worden blootgesteld, rekening wordt gehouden met het feit dat zij geen eenvoudige taak hebben in een sector waarin enorme bedragen omgaan en waarvoor commerciële particuliere ondernemingen nauwelijks interesse hebben. Het zou volgens hen toch bezwaarlijk zijn wanneer commerciële ondernemingen - waarop op zich niets valt aan te merken en die zonder twijfel een zeer nuttige functie vervullen - alleen diensten verlenen aan de meest draagkrachtigen (terwijl ze wel subsidies van overheidswege ontvangen), maar desalniettemin uit het oogpunt van het mededingingsrecht absolute gelijkheid van behandeling eisen.

Op den duur zou een dergelijke situatie tot uitholling van het Europees sociaal model leiden.

g) Een dergelijke misser zou in de logica een aporie worden genoemd, ofwel een logische tegenstrijdigheid waarvoor geen oplossing bestaat. Het zou met andere woorden jammer zijn als de EU hiermee zou geraken in wat gewoonlijk als een impasse wordt aangeduid. Een mogelijke oplossing ligt in de erkenning van het sinds het Verdrag van Amsterdam groeiende belang van de sociale doelstellingen van de EU bij de toepassing van de mededingingsregels.

4.2. Mogelijke aanpak

Teneinde tot een duidelijkere afbakening te komen van de mededingingsregels die van toepassing zijn op sociale diensten van algemeen belang en die welke van toepassing zijn op bedrijven met een winstoogmerk, kunnen vooral de volgende twee reële opties in overweging worden genomen:

4.2.1. Om te beginnen zou in art. 16 van het EG-Verdrag het beginsel kunnen worden vastgelegd dat algemene vrijstelling wordt gegeven voor categorieën van diensten die uitsluitend worden verleend door particuliere organisaties zonder winstoogmerk. Voor deze oplossing valt wel wat te zeggen. Voorstanders ervan verwijzen meestal naar de uitspraak van het Europese Hof van Justitie van 17 juni 1997 in de zaak "SODEMARE".

- In het voordeel van die oplossing spreekt dat daarmee de duidelijkheid is gediend. Ook zou de wil tot uitdrukking worden gebracht om in de basisteksten van de Unie tot een goede afweging te komen tussen enerzijds het beginsel van vrije mededinging en anderzijds de riskante gevolgen van een te stringente toepassing van dat beginsel (verzwakking van de sociale samenhang, ontmoediging van organisaties zonder winstoogmerk, "krentenpikkerij" wat het uitzoeken van de risico's betreft, enz.).

- Deze oplossing houdt echter ook het gevaar in dat wijziging van art. 16 van het EG-Verdrag tot misbruik en tot grote verontwaardiging bij commerciële bedrijven leidt. Ook zouden instellingen die sociale diensten verlenen, door zo'n onvoorwaardelijke vrijstelling te veel in de watten worden gelegd, wat uiteindelijk in hun nadeel zou kunnen uitvallen: onder het mom van de duidelijkheid waarop zij zich laten voorstaan, zou hun met zo'n "geschenk" geen dienst worden bewezen.

4.2.2. Een andere mogelijke, in dit geval pragmatische oplossing (waartoe sommige lidstaten al met redelijk succes zijn overgegaan) zou zijn dat er, middels een grondigere analyse van en discussie over de situatie, preciezere criteria worden gevonden waardoor het gemakkelijker wordt om een onderscheid te maken tussen economische activiteiten van sociale diensten die wél en die niet onder de mededingingsregels vallen.

4.2.2.1. De verfijning van die criteria behoeft ook weer niet zo ver te gaan dat het systeem vleugellam wordt gemaakt. Het daarvoor benodigde overleg zou op gang kunnen worden gebracht door de Commissie, die bovendien de doelstellingen, grote lijnen en algemene strekking daarvan zou kunnen bepalen. Door dat overleg zouden de EU-instellingen gezamenlijk moeten kunnen komen tot een duidelijke, eensluidende interpretatie, waarbij erkenning wordt gegeven aan bepaalde specifieke kenmerken die ertoe aanleiding geven dat bepaalde regels inzake mededinging zoals die welke in de hoofdstukken I en II van Titel VI van het EG-Verdrag zijn vastgelegd, niet worden toegepast. Te zijner tijd zou de Commissie dan, met goedkeuring van de Raad, vrijstellingsverordeningen kunnen vaststellen (art. 89, verordeningen van de Raad 07/05/98; art. 83, verordeningen van de Raad 19/65 en 28.21/71) en/of richtlijnen kunnen uitvaardigen (art. 86, derde alinea, van het EG-Verdrag; bv. de richtlijn inzake transparantie).

4.2.2.2. Alhoewel het Comité terdege beseft dat die laatste aanpak een grondige studie vereist, denkt het toch niet dat een dergelijk overleg te veel tijd zal gaan kosten. Mocht voor deze aanpak worden gekozen, dan is het bereid aan de verwezenlijking daarvan actieve medewerking te verlenen.

5. Conclusie

5.1. Dat het geen sinecure is naleving van de mededingingsregels te laten rijmen met inachtneming van het specifieke karakter van economische activiteiten van instellingen die sociale diensten van algemeen belang verlenen, behoeft geen betoog.

5.2. Sociale dienstverlening door particuliere organisaties zonder winstoogmerk behoort noch tot het terrein van de overheid, noch tot dat van commerciële bedrijven. Dat neemt niet weg dat organisaties die sociale diensten verlenen, dicht bij het publieke terrein staan omdat met de overheid overleg wordt gepleegd en van de overheid subsidies worden ontvangen, en tegelijkertijd steeds vaker het terrein van de commerciële bedrijven betreden. Toch kunnen de taken van die instellingen niet worden ondergebracht onder de regelgeving voor de overheid of worden afgedaan als commerciële dienstverlening.

5.3. Bedoelde organisaties willen noch voor iemands karretje worden gespannen, noch als onbelangrijk worden afgedaan. Dat gevaar is alles behalve denkbeeldig. Daarom zijn zij dikwijls geneigd om vrijstellingen te eisen waar niet iedereen altijd even gelukkig mee is.

5.4. In hun eis dat hun specifieke kenmerken in aanmerking worden genomen, doen zij niet zozeer een beroep op de redelijkheid als wel op de verbeeldingskracht. Redelijkheid en verbeeldingskracht zijn weliswaar heel verschillend, maar behoeven elkaar niet in de weg te staan. Onderhavig advies van het Comité is bedoeld als pleidooi om het er in dit specifieke geval, gezien de grote belangen die op het spel staan (bv. de sociale samenhang en de bestrijding van maatschappelijke uitsluiting), op te wagen om naar vindingrijke oplossingen te zoeken.

Brussel, 12 september 2001.

De voorzitter

van het Economisch en Sociaal Comité

G. Frerichs

(1) Tijdens de Europese Raad te Nice is opnieuw gewezen op de rol van "diensten van algemeen belang". Bovendien brengt de goedkeuring van het handvest van de grondrechten met zich mee dat de daadwerkelijke uitoefening van die rechten, waaronder met name sociale dienstverlening, wordt bevorderd.

(2) In sommige EU-lidstaten (b.v. Italië en Zweden) worden sociale diensten vaak verleend door coöperatieve verenigingen.

(3) Bovendien vrezen deze instellingen, vanwege de overheidssubsidies die zij ontvangen, te worden "gebruikt" voor "hand- en spandiensten". Aan die bezorgdheid, die strikt genomen buiten het toepassingsgebied van dit advies valt, kan later een apart advies worden gewijd.

(4) COM(2000) 580 def.