op grond van artikel 85, lid 2, van Verordening (EU) nr. 648/2012 van het Europees Parlement en de Raad van 4 juli 2012 betreffende otc-derivaten, centrale tegenpartijen en transactieregisters, zoals gewijzigd bij Verordening (EU) 2019/834, waarbij wordt beoordeeld of er haalbare technische oplossingen zijn ontwikkeld voor het overdragen door pensioenregelingen van contanten en andere zekerheden dan contanten als variatiemarges en of er behoefte is aan maatregelen om die haalbare technische oplossingen te faciliteren

VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD

op grond van artikel 85, lid 2, van Verordening (EU) nr. 648/2012 van het Europees Parlement en de Raad van 4 juli 2012 betreffende otc-derivaten, centrale tegenpartijen en transactieregisters, zoals gewijzigd bij Verordening (EU) 2019/834, waarbij wordt beoordeeld of er haalbare technische oplossingen zijn ontwikkeld voor het overdragen door pensioenregelingen van contanten en andere zekerheden dan contanten als variatiemarges en of er behoefte is aan maatregelen om die haalbare technische oplossingen te faciliteren

1.INLEIDING

Verordening (EU) nr. 648/2012 (de verordening Europese marktinfrastructuur, EMIR-verordening) voorziet in een tijdelijke vrijstelling van de centrale clearingverplichting voor entiteiten die pensioenregelingen uitvoeren met betrekking tot bepaalde soorten otc-derivaten. De tijdelijke vrijstelling is bedoeld om rekening te houden met de specifieke kenmerken van het bedrijfsmodel van dergelijke entiteiten en met de gevolgen die verplichte clearing kan hebben voor pensioenen: entiteiten die pensioenregelingen uitvoeren, zijn bij uitstek geneigd zo weinig mogelijk tegoeden in liquide middelen aan te houden teneinde het rendement voor hun verzekeringsnemers te optimaliseren. Het risico bestaat dan ook dat het verplichten van pensioenregelingen tot het centraal clearen van otc-derivatencontracten ertoe kan leiden dat pensioenregelingen, teneinde aan de marginvereisten van de CTP’s te voldoen, een aanzienlijk deel van hun tegoeden in liquide middelen zouden moeten aanhouden, met een potentieel negatief effect op het pensioeninkomen van gepensioneerden. De tijdelijke vrijstelling is bedoeld om pensioenregelingen, centrale tegenpartijen (CTP’s) en clearingleden de tijd te geven om een haalbare technische oplossing te vinden waarbij pensioenregelingen centraal bij CTP’s kunnen clearen zonder dat dit wezenlijk nadelige gevolgen heeft voor het inkomen van gepensioneerden.

Krachtens EMIR Refit, die in juni 2019 in werking is getreden, wordt de vrijstelling tot juni 2021 verlengd, met tweemaal de mogelijkheid tot een verdere verlenging via gedelegeerde handelingen van de Commissie, telkens met maximaal een jaar. Het uiteindelijke doel van de verordening blijft echter zo snel mogelijk een centrale clearing in te voeren voor pensioenregelingen. CTP’s, clearingleden en pensioenregelingen moeten al het mogelijke doen om bij te dragen aan de ontwikkeling van haalbare oplossingen.

Zoals vereist krachtens EMIR Refit heeft de Europese Commissie een deskundigengroep opgericht met daarin vertegenwoordigers van CTP’s, clearingleden, pensioenregelingen en andere betrokken partijen om hun inspanningen te volgen en de vooruitgang te beoordelen die is geboekt bij het vinden van haalbare technische oplossingen. De deskundigengroep, die ook bestaat uit vertegenwoordigers van de centrale banken, de Europese Autoriteit voor effecten en markten (ESMA) en de Europese Autoriteit voor verzekeringen en bedrijfspensioenen (EIOPA), is bijeengekomen in oktober 2019 en in april en november 2020.

Krachtens artikel 85 van EMIR Refit moet de Commissie tot de laatste verlenging van de vrijstelling jaarlijks een verslag opstellen waarin wordt beoordeeld of er haalbare technische oplossingen zijn ontwikkeld voor het overdragen door pensioenregelingen van contanten en andere zekerheden dan contanten als variatiemarges en of er behoefte is aan maatregelen om die haalbare technische oplossingen te faciliteren. De verordening bepaalt ook dat ESMA, in samenwerking met de Europese Bankautoriteit (EBA), de EIOPA en het ESRB, jaarverslagen indient bij de Commissie waarin de kwestie wordt beoordeeld.

ESMA heeft in april 2020 een eerste verslag bij de Commissie ingediend. Een eerste verslag van de Commissie, dat in september 2020 werd gepubliceerd, bevatte een uitgebreide analyse van de problemen in verband met centrale clearing door pensioenregelingen.

ESMA heeft van april tot en met juni 2020 een openbare raadpleging gehouden om een breed scala aan standpunten en gegevens over dit onderwerp te verzamelen. De resultaten van de openbare raadpleging zijn opgenomen in het tweede verslag van ESMA aan de Commissie in december 2020, dat is opgesteld in samenwerking met de EBA, de EIOPA en het ESRB.

Dit is het tweede verslag van de Commissie op grond van artikel 85 van EMIR Refit. In dit verslag wordt de vooruitgang beschreven op basis van de besprekingen in de deskundigengroep van de Commissie en de input van de ETA’s en het ESRB via hun rapportage aan de Europese Commissie.

2.ACHTERGROND

De EU kent een gediversifieerd landschap van pensioenregelingen. De grootste markten van pensioenregelingen in de EU zijn te vinden in Nederland, met een gemiddelde verhouding van activa ten opzichte van het bbp van 173,3 %, en in Denemarken, met een verhouding van 198,6 %, volgens de gegevens van eind 2018. Ook in Ierland bestaan soortgelijke regelingen. Volgens door ESMA verstrekte gegevens vertegenwoordigden Nederlandse pensioenregelingen eind maart 2020 70–80 % van de notionele waarde van derivaten van alle EU-pensioenfondsen. Pensioenregelingen gebruiken voornamelijk derivaten om hun verplichtingen af te dekken tegen een aantal risico’s.

In het eerste verslag van de Commissie werd de balans opgemaakt van de situatie met betrekking tot centrale clearing door pensioenregelingen. Uit het verslag kwam naar voren dat, zoals uit de besprekingen binnen de deskundigengroep van de Commissie is gebleken, de noodzaak om de variatiemarge in contanten te stellen, problematisch kan zijn voor pensioenregelingen, met name in gespannen marktomstandigheden, wanneer de margin calls van CTP’s aanzienlijk kunnen zijn. Recentelijk zijn sommige pensioenfondsen op vrijwillige basis begonnen met het centraal clearen van een deel van hun derivatenportefeuille, doorgaans als cliënten van clearingleden. Sommige van die fondsen gebruiken nu ook oplossingen die door bepaalde CTP’s zijn ontworpen om centrale clearing door pensioenregelingen te faciliteren, de zogenaamde modellen voor “gefaciliteerde” toegang tot hun geclearde repoplatforms. Dergelijke modellen moeten het vermogen van pensioenregelingen om voor hun liquiditeitsbehoeften een beroep te doen op de repomarkt versterken. De verschuiving naar centrale clearing tekent zich de laatste tijd ook steeds duidelijker af als gevolg van de vereisten voor bilaterale transacties, die naar verwachting zullen leiden tot een toename van de liquiditeit die beschikbaar is in de centrale clearingruimte ten opzichte van de bilaterale ruimte .

In het verslag wordt ook gewezen op de problemen die pensioenregelingen kunnen ondervinden bij het krijgen van toegang tot de repomarkt om liquiditeit te verkrijgen in tijden van stress, wat ook verband kan houden met het feit dat clearingleden niet altijd bereid of in staat zijn om in gespannen marktomstandigheden diensten op het gebied van onderpandtransformatie te verlenen aan pensioenregelingen.

3.BELANGRIJKSTE RESULTATEN VAN DE OPENBARE RAADPLEGING VAN ESMA EN VERDERE BESPREKINGEN MET BELANGHEBBENDEN

3.1Resultaten van de openbare raadpleging van ESMA

De resultaten van de door ESMA gehouden openbare raadpleging bevestigden in grote lijnen de algemene analyse in het eerste verslag van de Commissie en boden extra mogelijkheden om de bevindingen aan te vullen met nadere kwantitatieve gegevens. ESMA heeft reacties ontvangen van een breed scala aan belanghebbenden, waaronder vermogensbeheerders (die pensioenregelingen als cliënt hebben), handelsverenigingen en centrale tegenpartijen. Het scala aan belanghebbenden dat op de raadpleging heeft gereageerd, was zeer divers. Daardoor kon een brede waaier van meningen over verschillende aspecten van de mogelijke oplossingen worden verzameld. Volgens de analyse van ESMA bevestigen de reacties op de raadpleging dat een grote meerderheid van de belanghebbenden uitkijkt naar een situatie waarin pensioenregelingen centraal kunnen clearen en dat een meerderheid van de pensioenregelingen ook wil clearen.