[pic] | COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN |

Brussel, 6.4.2005

SEC(2005) 443 definitief

MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD

De maatregelen die Griekenland heeft getroffen in reactie op de beschikking van de Raad van 17 februari 2005 op grond van artikel 104, lid 9, van het Verdrag om het tekort te verminderen in de mate die nodig wordt geacht om de buitensporigtekortsituatie te verhelpen

DE BUITENSPORIGTEKORTPROCEDURE TEN AANZIEN VAN GRIEKENLAND

Zoals de Commissie had aanbevolen, heeft de Raad op 5 juli 2004 vastgesteld dat er in Griekenland een buitensporig tekort bestaat. Overeenkomstig artikel 104, lid 7, van het Verdrag heeft de Raad aanbevelingen tot Griekenland gericht om uiterlijk in 2005 een einde te maken aan de heersende buitensporigtekortsituatie. Op 18 januari 2005 heeft de Raad overeenkomstig artikel 104, lid 8, vastgesteld dat Griekenland geen effectief gevolg aan deze aanbevelingen had gegeven.

Op 17 februari 2005 heeft de Raad, op aanbeveling van de Commissie, overeenkomstig artikel 104, lid 9, een beschikking vastgesteld waarin Griekenland ertoe wordt aangemaand maatregelen te treffen om het tekort te verminderen in de mate die nodig wordt geacht om de buitensporigtekortsituatie te verhelpen. De Raad heeft 21 maart 2005 als uiterste datum vastgesteld waarop Griekenland effectief gevolg moest hebben gegeven aan deze beschikking. De Raad heeft meer in het bijzonder het volgende besloten: “Griekenland maakt zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk in 2006 een eind aan de thans bestaande buitensporigtekortsituatie, en wel door: (i) strikt de hand te houden aan de door het parlement goedgekeurde begroting 2005, en (ii) in 2006 structurele aanpassingsmaatregelen ten uitvoer te leggen die leiden tot een correctie van het tekort met ten minste 0,6 procentpunt van het BBP”. Tevens verlangde de Raad van Griekenland dat verdere actie werd ondernomen om “de factoren die naast het vorderingentekort bijdragen tot de verandering in het schuldniveau te achterhalen en in de hand te houden” en dat de inspanningen werden voortgezet “met het oog op de verbetering van de vergaring en verwerking van gegevens over de overheidssector” . De Raad drong er voorts op aan dat “Griekenland (…) de nodige maatregelen [neemt] om ervoor te zorgen dat de begroting duurzaam wordt geconsolideerd en daarmee op middellange termijn een situatie tot stand wordt gebracht waarin de openbare financiën vrijwel in evenwicht zijn of een overschot vertonen; daartoe wordt na de correctie van het buitensporige tekort het conjunctuurgezuiverde tekort jaarlijks met ten minste 0,5% van het BBP teruggedrongen” . Tenslotte verlangde de Raad dat Griekenland “uiterlijk 21 maart 2005 een verslag [indient] over de besluiten die het met het oog op de aanbevelingen in de voorliggende beschikking heeft genomen” .

In deze mededeling worden de besluiten beoordeeld die de Griekse autoriteiten in reactie op de bovenbedoelde beschikking van de Raad hebben genomen.

DOOR GRIEKENLAND GETROFFEN MAATREGELEN IN REACTIE OP DE BESCHIKKING VAN DE RAAD

Op 21 maart van dit jaar hebben de Griekse autoriteiten een herziene actualisering van het stabiliteitsprogramma voor de periode 2004-2007 ingediend. In de programmadoelstellingen is rekening gehouden met de budgettaire gevolgen van het op dezelfde datum aan de Commissie meegedeelde en op 29 maart door de regering openbaar gemaakte begrotingspakket ter ondersteuning van de tenuitvoerlegging van het herziene programma. Het pakket voorziet onder meer in aanvullende maatregelen die in 2005 ten uitvoer moeten worden gelegd afgezien van die welke in de begroting voor 2005 zijn opgenomen, en bevestigt tevens de verbintenis van de regering om in de ontwerpbegroting voor 2006 te mikken op een tekort van minder dan 3% van het BBP. De Commissie beschouwt deze herziene actualisering van het stabiliteitsprogramma in combinatie met de op 29 maart publiekelijk aangegane verbintenis als het bij artikel 2, lid 1, van de beschikking van de Raad vereiste verslag.

Volgens de in de BTP-kennisgeving van maart[1] door de Griekse regering verstrekte gegevens over de overheidssector is het reële BBP in 2004 met 4,2% gegroeid en is het tekort op 6,1%[2] van het BBP uitgekomen. Uit deze gegevens blijkt dat er zich bij de uitvoering van de begroting voor 2004 nieuwe belastingtegenvallers en uitgavenoverschrijdingen hebben voorgedaan, naast die welke reeds naar voren kwamen uit de BTP-kennisgeving van september 2004, op grond waarvan het tekort op 5,3% van het BBP was geraamd.

In de herziene actualisering van het stabiliteitsprogramma worden de budgettaire gevolgen van de uitgevoerde en aangekondigde maatregelen[3] onderzocht op basis van drie verschillende macro-economische scenario's. In het voor de beoordeling van het programma gehanteerde referentiescenario[4] wordt uitgegaan van een reële BBP-groei van 2,9% in 2005 en 3% in 2006 en 2007. Verwacht wordt dat het tekort in 2005 3,7% van het BBP zal belopen en vervolgens zal afnemen tot 2,9% in 2006 en 2,4% in 2007. Tevens wordt voor 2005, 2006 en 2007 een verbetering van het conjunctuurgezuiverde tekort met respectievelijk 2,5; 0,9 en 0,5 procentpunt van het BBP voorspeld. De schuldquote zou in 2005 109,5% van het BBP bedragen en daarna teruglopen tot iets minder dan 105% van het BBP aan het einde van de programmaperiode.

In de programmaprognoses wordt ervan uitgegaan dat zowel de begroting voor 2005 als het op 29 maart openbaar gemaakte aanvullende begrotingspakket onverkort ten uitvoer zal worden gelegd. Specifiek voor 2005 heeft de Griekse regering een aantal structurele maatregelen aangekondigd, zoals een verhoging van het gemiddelde BTW-tarief met 1 procentpunt in 2005 (wat 610 miljoen EUR aan extra ontvangsten moet opleveren) en een verhoging van de accijnzen op tabak, alcohol en olieproducten (wat 280 miljoen EUR moet opbrengen). Het pakket omvat tevens bezuinigingen op de reiskosten van ambtenaren (45 miljoen EUR) en een vermindering van de subsidies aan stadsvervoermaatschappijen (50 miljoen EUR). Indien het pakket volledig ten uitvoer wordt gelegd, dan zou het tekort in 2005 met in totaal 985 miljoen EUR of 0,5% van het BBP[5] worden verminderd. Volgens de Griekse regering zouden deze maatregelen moeten resulteren in een stijging van de ontvangsten met 1 655 miljoen EUR of circa 0,9% van het BBP in 2006, wanneer zij gedurende een geheel jaar effect zullen sorteren. Op 29 maart is de regering tevens publiekelijk de verbintenis aangegaan in de ontwerpbegroting voor 2006 alle maatregelen op te nemen die eventueel nodig blijken om het tekort volgend jaar tot onder de drempel van 3% terug te dringen. Het nemen van dergelijke maatregelen wordt afhankelijk gesteld van de groei en zijn zullen bovendien voornamelijk betrekking hebben op primaire-uitgavencategorieën, zoals met name defensie-uitgaven, overheidsbijdragen aan sociale verzekeringsinstellingen, uitgaven van lagere overheden en openbare investeringen.

Wat de schulddynamiek betreft, wordt in de herziene actualisering van het stabiliteitsprogramma informatie verstrekt over de oorzaken en ontwikkelingen van de “stock-flow adjustments” (SFA’s). Met name in 2004 zouden de SFA’s ongeveer 2,9% van het BBP vertegenwoordigen. Aangezien hierin de privatiseringsopbrengsten ten belope van 0,5 procentpunt van het BBP begrepen zijn, vertegenwoordigen de schuldverhogende transacties 3,4 procentpunt van het BBP. Dit cijfer omvat een toename van de deposito's (1,5 procentpunt), verschillen op kasbasis (1,4 procentpunt), alsook aandelenstijgingen en andere kleine aanpassingen (0,5 procentpunt). Aangenomen wordt dat de SFA’s een neerwaartse tendens te zien zullen geven en zullen teruglopen van 1,9% van het BBP in 2005 (wanneer de privatiseringsopbrengsten 0,6 procentpunt van het BBP zouden bedragen) tot 0,9% van het BBP in 2007 (wanneer de privatiseringsopbrengsten naar verwachting slechts 0,1% van het BBP zullen vertegenwoordigen).

Zoals Eurostat in zijn persmededeling van 18 maart heeft opgemerkt, is er nog steeds sprake van hangende kwesties bij de vergaring en verwerking van gegevens over de overheidssector. Eurostat heeft de tekortgegevens in de Griekse BTP-kennisgeving van maart van dit jaar niet gevalideerd omdat de stromen tussen Griekenland en de EU-begroting niet op consequente wijze waren geregistreerd. Eurostat merkte tevens op dat de met de gezondheidszorg en de Olympische Spelen samenhangende uitgaven van de afgelopen jaren nog niet definitief vaststonden. Het is bijgevolg niet uitgesloten dat de gegevens over het overheidstekort voor 2004 en eerdere jaren opwaarts moeten worden herzien.

BEOORDELING VAN DE GENOMEN BESLUITEN

In hoeverre de bovenbeschreven maatregelen sporen met de beschikking van de Raad op grond van artikel 104, lid 9, wordt beoordeeld op basis van de op 4 april bekendgemaakte voorjaarsprognoses 2005 van de diensten van de Commissie, waarin rekening wordt gehouden met de BTP-kennisgeving van maart en met de herziene actualisering van het stabiliteitsprogramma voor de periode 2004-2007. Bij de beoordeling dient tevens rekening te worden gehouden met de budgettaire gevolgen van het aanvullende begrotingspakket, dat in de voorjaarsprognoses 2005 van de diensten van de Commissie niet in aanmerking kon worden genomen omdat het pas na de afsluitingsdatum van de prognoses is bekendgemaakt.

In de voorjaarsprognoses 2005 van de diensten van de Commissie wordt uitgegaan van een tekort van 4,5% van het BBP voor 2005 en van 4,4% voor 2006. Verwacht wordt dat de schuldquote zal uitkomen op 110,5% van het BBP in 2005 en op 108,9% van het BBP in 2006. Deze prognoses zijn gebaseerd op de veronderstelling dat het BBP in 2005 met 2,9% zal groeien en dat de begroting voor 2005 onverkort ten uitvoer wordt gelegd. Voor 2006 wordt een groei van 3,1% voorspeld. Bij de tekortraming van 4,4% voor 2006 is uitgegaan van een scenario bij ongewijzigd beleid, waarin het feitelijke tekort voor 2005 op 4,5% van het BBP wordt geschat en tevens wordt aangenomen dat geen discretionaire maatregelen worden getroffen. De in de herziene actualisering van het stabiliteitsprogramma vervatte tekortprognoses (3,7% van het BBP voor 2005 en 2,9% van het BBP voor 2006) en die welke in de voorjaarsprognoses 2005 van de diensten van de Commissie naar voren worden geschoven (respectievelijk 4,5% en 4,4%), verschillen omdat, zoals reeds gezegd, in de voorjaarsprognoses geen rekening is gehouden met de budgettaire gevolgen van het aanvullende begrotingspakket. Bovendien zijn de voorjaarsprognoses gebaseerd op een voorzichtiger inschatting van de ontwikkeling van de sociale premies en van sommige primaire-uitgavencategorieën. Deze verschillen worden weergegeven in onderstaande tabel.

Beoordeling van de budgettaire gevolgen van de aangekondigde maatregelen

2005 | 2006 |

Tekort (% van het BBP) |

Voorjaarsprognoses (1) | 4,5 | 4,4 |

Gevolgen van de aanvullende maatregelen (2)=(2a)+(2b) | 0,5 | 0,9 |

Ontvangsten (2a) | 0,4 | 0,8 |

Uitgaven (2b) | 0,1- | 0,1 |

Verschillen in de beoordeling van andere maatregelen (3)=(3a)+(3b)+(3c)-(3d) Lagere sociale premies (3a) | 0,3 0,1 | 0,6 0,4 |

Hogere lopende primaire uitgaven | 0,2 | 0,3 |

(gezondheidszorg en ambtenarensalarissen; (3b)) |

Lagere ontvangen kapitaaloverdrachten (3c) | - | 0,1 |

Lagere rentebetalingen (3d) | 0,2 |

Programmadoelstelling (1)-(2)-(3) | 3,7 | 2,9 |

Schuld (% van het BBP) |

Programma | 109,5 | 107,2 |

Voorjaarsprognoses | 110,5 | 108,9 |

Wat 2005 betreft, wordt in de voorjaarsprognoses 2005 geen rekening gehouden met de na de afsluitingsdatum van de prognoses openbaar gemaakte aanvullende maatregelen aan de uitgavenzijde. Volgens de Griekse regering zou de volledige uitvoering van deze maatregelen leiden tot een verbetering van het voor 2005 voorspelde tekort met circa 0,5 procentpunt van het BBP. Bovendien lijkt de herziene actualisering van het stabiliteitsprogramma volgens de voorjaarsprognoses 2005 van de diensten van de Commissie voor 2005 uit te gaan van een te grote stijging van de sociale premies in verhouding tot de beloning van werknemers, hetgeen afgaande op de in het programma uiteengezette maatregelen en op de tendensen uit het verleden niet gerechtvaardigd lijkt[6]. Voorts lijken de programmaprognoses met betrekking tot de overheidsconsumptie, en met name met betrekking tot de gezondheidszorg en de ambtenarensalarissen, te optimistisch[7]. Dit verschil van mening tussen de Griekse autoriteiten en de diensten van de Commissie over de gevolgen van de begroting voor 2005 doet echter niets af aan het feit dat strikt de hand wordt gehouden aan de in de begroting voor 2005 opgenomen maatregelen en dat zodoende gevolg wordt gegeven aan artikel 1, punt (i), van de beschikking van de Raad. Daarnaast is de Griekse regering niet alleen vastbesloten de begroting voor 2005 strikt toe te passen, maar ook voornemens in 2005 aanvullende maatregelen ten belope van een half procentpunt van het BBP te treffen, hetgeen het basisjaareffect van de extra begrotingsoverschrijding in 2004 ten dele zou compenseren.

Volgens de regering zouden de overloopeffecten in 2006 van de in 2005 ten uitvoer te leggen aanvullende maatregelen resulteren in een vermindering van het tekort met 0,9 procentpunt van het BBP. Hierbij is geen rekening gehouden met de potentiële maatregelen naar aanleiding van de verbintenis van de regering om het tekort in 2006 terug te dringen tot onder de 3% van het BBP, aangezien deze maatregelen niet in detail zijn geschetst en de budgettaire gevolgen ervan afhankelijk zijn gesteld van de gerealiseerde groei. In het licht van het in de voorjaarsprognoses 2005 van de diensten van de Commissie voorspelde tekort van 4,4% van het BBP voor 2006 en de opmerkingen van Eurostat in zijn persmededeling van 18 maart kunnen dergelijke maatregelen onvermijdelijk zijn om het buitensporige tekort in 2006 te corrigeren, ook al is er sprake van gunstige groeiscenario’s. De voorjaarsprognoses 2005, die zoals gewoonlijk zijn opgesteld op grond van een scenario waarin ervan uit wordt gegaan dat het beleid onveranderd blijft, zijn gebaseerd op een voorzichtiger inschatting door de Commissie van de ontwikkeling van sommige begrotingsposten, zoals de sociale premies, de ambtenarensalarissen en de EU-subsidies[8]. Wel meent de Commissie dat de rentebetalingen ietwat lager kunnen uitvallen dan in het programma wordt aangenomen[9]. Alles samen kan het tekort in 2006 0,6 procentpunt van het BBP hoger uitkomen dan door de Griekse autoriteiten wordt verwacht. Bovendien is het volgens de persmededeling van Eurostat van 18 maart niet uitgesloten dat de gegevens over het overheidstekort voor 2004 opwaarts moeten worden herzien. Aangezien de Griekse autoriteiten voor 2005 geen compenserende maatregelen hebben gepland om dergelijke verdere ontsporingen op te vangen, zouden de potentiële overloopeffecten van de statistische herzieningen in 2005, en dus ook in 2006, in een hoger feitelijk tekort resulteren.

Alles samen is de Commissie van oordeel dat er risico's bestaan in de vorm van inkomstentegenvallers, uitgavenoverschrijdingen en statistische herzieningen, en dat, mochten deze zich ook daadwerkelijk voordoen, het feitelijke tekort in 2005 en 2006 hoger zou kunnen uitkomen dan in het stabiliteitsprogramma wordt voorspeld. In 2005 zou een dergelijke ontsporing geen gevolgen hebben voor de inachtneming van de aanmaning die de Raad op 17 februari 2005 aan Griekenland heeft gegeven, maar indien zij in 2006 zou optreden, zouden extra ingrepen van de Griekse regering vereist zijn in overeenstemming met de door haar aangegane verbintenis. Of het voor 2006 aangekondigde aanvullende pakket volstaat om het tekort volgend jaar effectief tot onder de referentiewaarde van 3% terug te dringen, dient te worden beoordeeld op basis van de ontwerpbegroting voor 2006.

Wat de schuld betreft, ziet het ernaar uit dat belangrijke stappen zijn gezet om de verschillende oorzaken van de SFA’s te achterhalen. Volgens de voorjaarsprognoses 2005 van de diensten van de Commissie blijkt uit de in de herziene actualisering van het stabiliteitsprogramma verstrekte informatie dat de SFA’s in 2005 en 2006 weliswaar nog steeds aanzienlijk zijn, maar toch afnemen in vergelijking met 2004. Dit lijkt te bevestigen dat de Griekse autoriteiten zich vastbesloten blijven inzetten om de transacties onder de lijn op te sporen en in de hand te houden.

In vergelijking met de kennisgeving van maart 2004 lijken de in de persmededeling van Eurostat van 18 maart vermelde hangende kwesties in verband met de vergaring en verwerking van gegevens over de overheidssector beter te zijn aangegeven en in sommige gevallen terug te voeren op eenmalige problemen, zoals de registratie van de uitgaven voor de Olympische Spelen. Daarnaast is er op initiatief van de Griekse autoriteiten in nauwe samenwerking met Eurostat overgegaan tot een aantal statistische herzieningen. Dit neemt evenwel niet weg dat het bestaan van dergelijke hangende kwesties erop duidt dat kennelijk verdere inspanningen moeten worden geleverd om de mechanismen te versterken die een vlotte en correcte verstrekking van gegevens over de overheidssector garanderen.

CONCLUSIES

Afgaande op de beschikbare informatie heeft de Griekse regering tegen de uiterste datum van 21 maart 2005 besluiten genomen die in overeenstemming zijn met de aanbevelingen die in de beschikking van de Raad op grond van artikel 104, lid 9, worden gedaan. Meer in het bijzonder houdt de regering niet alleen strikt de hand aan de begroting voor 2005, zoals de beschikking voorschrijft, maar heeft zij ook aanvullende maatregelen genomen om het tekort verder terug te dringen. Wat 2006 betreft, blijkt uit de verstrekte informatie dat de begroting voor 2006 wellicht in aanvullende maatregelen zal moeten voorzien om het tekort te reduceren tot minder dan 3% van het BBP. De op 29 maart publiekelijk door de regering aangegane verbintenis om het buitensporige tekort indien nodig met behulp van aanvullende maatregelen uiterlijk in 2006 te corrigeren, is evenwel in overeenstemming met de aanbevelingen van de Raad. Wat de schuldontwikkeling en de gegevens over de overheidssector betreft, lijken meer inspanningen nodig om de factoren die naast het vorderingentekort bijdragen tot de verandering in het schuldniveau te achterhalen en in de hand te houden, en om te zorgen voor een verbetering van de vergaring en verwerking van gegevens over de overheidssector.

Op basis van deze beoordeling acht de Commissie het momenteel niet nodig verdere stappen te ondernemen in de buitensporigtekortprocedure ten aanzien van Griekenland. In de BTP-kennisgeving van september dit jaar, de ontwerpbegroting voor 2006 en de najaarsprognoses 2005 van de diensten van de Commissie, alsook in het overeenkomstig de beschikking van de Raad van 17 februari 2005 in oktober door de Griekse autoriteiten in te dienen verslag zullen verdere gegevens worden verstrekt op grond waarvan vóór het einde van het jaar nogmaals zal worden beoordeeld in hoeverre aan deze beschikking gevolg is gegeven.

[1] Op 18.3.2005 heeft Eurostat besloten deze gegevens voor 2004 niet te valideren. Zij moeten derhalve worden aangemerkt als voorlopig en als vatbaar voor opwaartse herziening. De factoren die aan het besluit van Eurostat ten grondslag liggen, worden verderop in deze afdeling toegelicht.

[2] 6,0% van het BBP volgens de nationale rekeningen (ESR 95), d.w.z. exclusief met swaps samenhangende stromen.

[3] Met inbegrip van die welke op 29 maart openbaar zijn gemaakt.

[4] Zie de aanbeveling van de Commissie voor een advies van de Raad over het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van Griekenland voor de periode 2004-2007, die op 6.4.2005 door de Commissie is aangenomen.

[5] Indien wordt uitgegaan van het nominale BBP zoals dat in het voor de beoordeling van het programma gehanteerde referentiescenario voorkomt en ook in de voorjaarsprognoses 2005 van de diensten van de Commissie wordt geraamd, dan zou het feitelijke percentage in de buurt moeten liggen van 0,55% van het BBP.

[6] De programmaprognoses impliceren in het bijzonder dat de effectieve sociale premies (de verhouding tussen de sociale premies en de totale beloning van werknemers) een toename met meer dan een procentpunt te zien geven. Het programma lijkt de in het verleden opgetekende forse stijgingen derhalve in de toekomst te projecteren, hetgeen niet gerechtvaardigd lijkt.

[7] De in de ontwerpbegroting voorspelde scherpe daling van de loonsom en het intermediair verbruik als percentage van het BBP zou sterk contrasteren met de in het recente verleden waargenomen ontwikkeling, toen deze posten blijk gaven van een grote weerbarstigheid en leidden tot aanzienlijke begrotingsontsporingen.

[8] De verschillen tussen de door de Griekse regering en in de voorjaarsprognoses 2005 gedane voorspellingen ten aanzien van de sociale premies en de lonen zijn terug te voeren op dezelfde factoren als die welke in 2005 spelen (zie voetnoten 4 en 5), maar deze worden in het geval van de sociale premies nog versterkt door de uit het verschil in 2005 voortvloeiende overloopeffecten. Wat de EU-subsidies betreft, wordt deze voorzichtiger inschatting door de Commissie gerechtvaardigd door de door Eurostat aan de orde gestelde kwesties, in combinatie met de in het verleden gebleken lage absorptiecapaciteit.

[9] Volgens het programma zouden de rentebetalingen in 2006 een nominale toename met meer dan 9% te zien geven. Een dergelijke toename lijkt echter niet in overeenstemming met de verwachte schuld- en rente-ontwikkelingen. De feitelijke toename als percentage van het BBP kan derhalve lager uitvallen dan in het programma is aangegeven.