JAARVERSLAG OVER DE ACTIVITEITEN GEFINANCIERD UIT HET ZEVENDE, ACHTSTE EN NEGENDE EUROPEES ONTWIKKELINGSFONDS (EOF)

(2008/C 286/02)

Jaarverslag over de activiteiten gefinancierd uit het zevende, achtste en negende Europees Ontwikkelingsfonds (EOF)

INHOUD

1-5 Inleiding

6-13 Hoofdstuk I — Uitvoering van het zevende, achtste en negende EOF

6-11 Financiële uitvoering

12-13 Jaarverslag van de Commissie over het financiële beheer van de EOF's

14-56 Hoofdstuk II — Betrouwbaarheidsverklaring van de Rekenkamer over de EOF's

I-XI Betrouwbaarheidsverklaring van de Rekenkamer over het zevende, achtste en negende Europees Ontwikkelingsfonds (EOF) voor het begrotingsjaar 2007

14-50 Toelichting bij de betrouwbaarheidsverklaring

14-15 Reikwijdte en aard van de controle

16-18 Betrouwbaarheid van de rekeningen

19-50 Wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen

51-56 Conclusies en aanbevelingen

OPMERKINGEN VAN DE REKENKAMER ANTWOORDEN VAN DE COMMISSIE INLEIDING 1. De Europese Ontwikkelingsfondsen (EOF's) zijn ontstaan uit internationale overeenkomsten of akkoorden (1) tussen de Gemeenschap en haar lidstaten enerzijds en bepaalde staten in Afrika, het Caribische gebied en de Stille Oceaan (ACS) anderzijds, en uit besluiten van de Raad betreffende de associatie van landen en gebieden overzee (LGO). 1-5. Het EOF is inderdaad het belangrijkste EU-instrument voor ontwikkelingshulp aan de ACS-landen. Hoewel de Commissie het oordeel van de Rekenkamer op tal van punten onderschrijft, wil zij de aandacht vestigen op de grote risico's die samenhangen met het beheer van het Fonds, gelet op: — het grote volume dat ten uitvoer wordt gelegd; — het zwakke bestuur van een aantal partnerlanden; — de vele problemen, waaronder de grote bestuurlijke tekortkomingen, in de meeste begunstigde landen. Gezien deze situatie heeft de Commissie op verschillende niveaus een controlestrategie ingevoerd, waarbij onder meer gebruik wordt gemaakt van toezichthouders en controleurs, en van controles die worden verricht door de aanbestedende autoriteiten, maar ook rechtstreeks door de delegaties en de centrale diensten van de Commissie. Deze controlestrategie vereist natuurlijk een risicobeoordeling, maar ook de verhouding kosten-baten moet in aanmerking worden genomen. De Commissie is van mening dat de door haar getroffen voorzieningen doeltreffend zijn en voldoen aan de vastgestelde criteria. Naar aanleiding van de opmerkingen van de Rekenkamer, maar ook op basis van haar eigen ervaring, heeft de Commissie deze strategie de afgelopen jaren verfijnd. Zij zal dit blijven doen. Bij lezing van het verslag van de Rekenkamer dient men zich bewust te zijn van de omgeving waarin de Commissie genoodzaakt is te werken en rekening te houden met het risico dat inherent is aan dit soort activiteiten. 2. De Commissie is verantwoordelijk voor en belast met het beheer van de meeste uitgaven van de EOF's. De investeringsfaciliteit van het EOF wordt sinds 1 april 2003 volledig door de Europese Investeringsbank (2) (EIB) beheerd. De betrouwbaarheidsverklaring van de Rekenkamer en de kwijtingsprocedure van het Europees Parlement hebben geen betrekking op deze faciliteit (3) (4). 3. Na de programmeringsfase worden de EOF-middelen in twee keer ter beschikking gesteld. Nadat de Commissie een verzoek van een ACS-staat heeft ontvangen, neemt zij het financieringsbesluit (in de boeken opgenomen als financiële vastleggingen). Vervolgens omschrijven de Commissie en de ACS-staat de voorwaarden voor de uitvoering van die besluiten door de nationale ordonnateur (NO) van het betrokken land in het kader van een financieringsovereenkomst of rechtstreeks door de Commissie. De NO sluit contracten (in de boeken opgenomen als individuele juridische verbintenissen) en geeft betalingsopdrachten, die door de Commissie zullen worden gecontroleerd en uitgevoerd. 4. Begrotingssteun is niet onderworpen aan dit beheerssysteem. Financieringsovereenkomsten vormen juridische verbintenissen en geven aanleiding tot betalingen zonder dat afzonderlijke juridische verbintenissen worden aangegaan. Nadat de Commissie zich ervan heeft verzekerd dat aan de voorwaarden van de Overeenkomst van Cotonou en de financieringsovereenkomst is voldaan, gaat zij over tot een eerste overdracht van middelen ten gunste van de begroting van het ontvangende land. Na de overdracht gaan die middelen op in de begroting van de ACS-staat, waar voor de besteding en de controle ervan de wetgeving en procedures van het ontvangende land gelden. Samen met andere belangrijke internationale kapitaalverschaffers beoordeelt de Commissie de in het beheer van de overheidsfinanciën in die staten aangebrachte verbeteringen en de resultaten wat betreft vermindering van de armoede. Alvorens over te gaan tot volgende uitbetalingen, vergewist de Commissie zich ervan dat er is voldaan aan de in de financieringsovereenkomst vastgelegde voorwaarden. 5. Binnen de Commissie worden de meeste EOF-programma's door de Dienst voor samenwerking EuropeAid (hierna: EuropeAid) beheerd. Een klein deel van de EOF-projecten (5) houdt verband met humanitaire hulp en wordt door het directoraat-generaal Humanitaire hulp (DG ECHO) beheerd. HOOFDSTUK I — UITVOERING VAN HET ZEVENDE, ACHTSTE EN NEGENDE EOF Financiële uitvoering 6. Na de afsluiting van het zesde EOF in 2006 werden het zevende, achtste en negende EOF in 2007 tegelijk uitgevoerd. Verwacht wordt dat het zevende EOF in 2008 zal worden afgesloten. 7. In 2007 beliepen de van de lidstaten ontvangen bijdragen in totaal 2 679 miljoen euro, inclusief 39 miljoen euro aan vrijwillige bijdragen voor de Afrikaanse Vredesfaciliteit in het kader van samenwerking binnen de ACS (6). In de loop van 2007 begon de Commissie bijdragen in het kader van het negende EOF af te roepen omdat de bijdragen van het achtste EOF volledig waren opgebruikt. 8. De middelen van het tiende EOF zullen in de periode 2008-2013 worden vastgelegd; het tiende EOF voorziet in 21 966 miljoen euro aan communautaire steun aan ACS-staten; dit houdt een toename in van 62 % ten opzichte van de financiële toewijzingen van het negende EOF. 6.-8. Overeenkomstig de agenda van Monterrey en Parijs heeft de Commissie haar inspanningen om de steun te verhogen en doeltreffender te maken in 2007 voortgezet. In het jaar 2007 heeft de uitvoering van de EOF’s — net als in 2006 — zeer goede resultaten opgeleverd, met recordcijfers voor contracten en betalingen, aanzienlijke verlagingen van oude en slapende betalingsverplichtingen, en vorderingen in de richting van de uiteindelijke afsluiting van het zevende EOF. Het streefdoel voor eind 2007 was alle middelen van het negende EOF vast te leggen, wat ertoe heeft geleid dat in de periode 2003-2007 15,9 miljard euro, ofwel 100 % van de middelen van het negende EOF, is besteed. Het betreft het hoogste cijfer in de geschiedenis van de Europese Ontwikkelingsfondsen. Wat kwaliteit betreft, zorgde de Commissie in 2006 voor een dekking van 100 % van alle EOF-financieringsvoorstellen door de kwaliteitsondersteuningsgroep, zowel in de identificatie- als in de beoordelingsfase. Deze aanpak is ook in 2007 gevolgd. Commissie zal doorgaan met haar inspanningen om de uitvoering van de EOF’s verder te verbeteren en zal de aanbevelingen van de Rekenkamer blijven toepassen. De toewijzing van 21 966 miljoen euro van het tiende EOF (operationele kredieten voor de ACS-landen, met uitzondering van landen en gebieden overzee (LGO)) bestrijkt een periode van zes jaar, tegenover een periode van vijf jaar voor het negende EOF (beginbedrag, exclusief de overdracht van het saldo van de vorige EOF's — zie punt 9 —, van 13 500 miljoen euro). Om een vergelijking te kunnen maken, moeten de fondsen worden omgerekend op jaarbasis: de nominale toename bedraagt in dat geval niet meer dan 35,6 %. 9. De tabellen 1 en 2 geven de cumulatieve besteding van de door de Commissie beheerde EOF-middelen en de financiële uitvoering weer. De grafieken I en II geven de middelen en besluiten per steunsector cumulatief weer. In mei 2005 besloot de Raad dat de middelen van het negende EOF vóór 31 december 2007 moesten worden vastgelegd (7). In de lijn van deze vervalclausule waren nagenoeg alle middelen in het kader van het negende EOF tegen die datum vastgelegd. Dat werd bereikt door een aanzienlijke verhoging van de globale vastleggingen met 16,7 %, tot een totaal van 3 172 miljoen euro. De nettobetalingen namen met 4,1 % toe en bedroegen 2 874 miljoen euro, wat als gevolg van kasstroombeperkingen aan het eind van het jaar ietwat lager is dan het oorspronkelijke streefcijfer. 9. Het is de eerste keer dat een EOF volledig is vastgelegd voor de inwerkingtreding van het volgende EOF. Bij de inwerkingtreding van het negende EOF in april 2003 was bijna 2 miljard euro uit hoofde van het achtste EOF niet vastgelegd. 10. Als gevolg daarvan namen de niet-afgewikkelde betalingen toe van 10 281 miljoen euro eind 2006 tot 10 579 miljoen euro aan het eind van 2007. Op het totaal van de niet-afgewikkelde betalingen houdt 903 miljoen euro verband met middelen die meer dan vijf jaar geleden werden vastgelegd. De globale vastleggingen waarvoor in de laatste twee jaar geen individuele juridische verbintenissen werden aangegaan of betalingen werden verricht, zijn echter aanzienlijk afgenomen tot 100 miljoen euro aan het eind van het jaar. De uitvoeringsgraad, uitgedrukt als de verhouding tussen het totaal van de niet-afgewikkelde middelen en de jaarlijkse betalingen, bleef stabiel op 3,7 jaar. 10. De Commissie heeft in 2007 een uitzonderlijke prestatie geleverd: de betalingen zijn aanzienlijk toegenomen met 12 %, de verplichtingen stegen met 9 % en de stijging van de nog betaalbaar te stellen bedragen bleef beperkt tot 2,8 %. De uitvoeringsgraad van 3,7 jaar komt overeen met de gemiddelde uitvoeringstermijn van de projecten. 11. De sector sociale infrastructuur, waartoe onderwijs, gezondheidszorg, water en basissanitair behoren, ontving in 2007 met 852 miljoen euro (31 % van de totale betalingen) de meeste hulp van de Europese Unie, gevolgd door de sectoren transport, communicatie en energie met 799 miljoen euro (28 %). Het totaal van de betalingen die werden gedaan op het gebied van grondstoffen en algemene programmasteun, met inbegrip van voedselhulp en voedselveiligheid, bedroeg 557 miljoen euro, waarvan 455 miljoen euro (16 % van de totale betalingen) was besteed via programma's voor algemene begrotingssteun. Voor de uitvoering van de hulp werd ook dit jaar weer nauw samengewerkt met VN-organisaties en de Wereldbank (306,5 miljoen euro, d.w.z. 10,7 % van de betalingen). Jaarverslag van de Commissie over het financiële beheer van de EOF's 12. Krachtens het Financieel Reglement van toepassing op het negende EOF (8) dient de Commissie jaarlijks verslag uit te brengen over het financiële beheer van de EOF's. De Rekenkamer heeft dit verslag onderzocht om vast te stellen of het een getrouwe beschrijving geeft van de verwezenlijking van doelstellingen, de financiële situatie en de gebeurtenissen die een aanzienlijke invloed hebben gehad op de activiteiten van het jaar. De beoordeling omvatte een verificatie van de juistheid van de overgelegde financiële gegevens en de follow-up van eerdere opmerkingen van de Rekenkamer en aanbevelingen van de kwijtingverlenende autoriteit. 13. De Rekenkamer is van mening dat het verslag over het financiële beheer een nauwkeurige beschrijving geeft van de verwezenlijking van de doelstellingen in het begrotingsjaar, de financiële situatie en de gebeurtenissen die een aanzienlijke invloed hebben gehad op de in 2007 verrichte activiteiten. Het overzicht van de follow-up van opmerkingen van de Rekenkamer door de Commissie biedt echter in een aantal gevallen onvoldoende informatie over de ondernomen of geplande acties; de Rekenkamer presenteert haar eigen analyse van de situatie in tabel 4 . Bovendien blijft de informatie die door de ACS-staten wordt verstrekt in verband met de besteding van Stabex-middelen (9) en banktegoeden bij banken in de ACS-staten onbetrouwbaar door de complexiteit van de maatregel en de beperkte controle door EuropeAid. Deze is zich hiervan bewust en had zich voorgenomen in 2007 de Stabex-middelen in alle betrokken ACS-staten aan controles te onderwerpen. Er werden echter slechts in vier van de 38 begunstigde landen controles uitgevoerd. 13. De Commissie hecht groot belang aan de aanbevelingen van de Rekenkamer en heeft deze alle opgevolgd. De Commissie meent dat er naar aanleiding van de aanbevelingen van de Rekenkamer over het geheel genomen toereikende maatregelen zijn getroffen, maar zij zal in de toekomst meer gedetailleerde informatie verstrekken. Hoewel dit geen vereiste is krachtens het bepaalde in artikel 212 van de Overeenkomst Lomé IV, besloot de Commissie de controle van de Stabex-middelen te verscherpen door middel van audits. Van de in totaal 38 begunstigde landen registreerden er 10 in 2007 geen enkele beweging van deze middelen en werden er 14 onderworpen aan controles betreffende de betrouwbaarheid van de Stabex-rekeningen (8 landen) of van met Stabex-middelen gefinancierde projecten (6 landen).

HOOFDSTUK II — BETROUWBAARHEIDSVERKLARING VAN DE REKENKAMER OVER DE EOF'S

Betrouwbaarheidsverklaring van de Rekenkamer over het zevende, achtste en negende Europees Ontwikkelingsfonds (EOF) voor het begrotingsjaar 2007

I. Krachtens het bepaalde in artikel 248 van het Verdrag heeft de Rekenkamer gecontroleerd: a) de „definitieve jaarrekening voor het begrotingsjaar 2007 van het 7e, 8e en 9e Europees Ontwikkelingsfonds”, die de geconsolideerde financiële staten (10) en het geconsolideerde verslag over de financiële uitvoering van het zevende, achtste en negende EOF omvat, en b) de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen binnen het wettelijke kader van de EOF's ten aanzien van het gedeelte van de EOF-middelen waarvan de Commissie de financiële uitvoering verzorgt (11). De verantwoordelijkheid van de leiding II. Overeenkomstig het Financieel Reglement van toepassing op het zevende, achtste en negende EOF is het management (12) verantwoordelijk voor het opstellen en de getrouwe weergave van de definitieve jaarrekening van de EOF's en de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen; a) de verantwoordelijkheid van het management inzake de definitieve jaarrekening van de EOF's omvat het opzetten, invoeren en in stand houden van de interne controle met betrekking tot het voorbereiden en getrouw weergeven van financiële staten die geen significante onjuistheden als gevolg van fraude of fouten bevatten, het selecteren en toepassen van adequate grondslagen voor financiële verslaglegging op basis van door de rekenplichtige van het EOF vastgestelde boekhoudregels (13), en het maken van boekhoudkundige ramingen die in de gegeven omstandigheden redelijk zijn. De definitieve jaarrekening van de EOF's wordt door de Commissie goedgekeurd; b) de wijze waarop het management zijn verantwoordelijkheid voor de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen uitoefent, is afhankelijk van de voor de uitvoering van de EOF's gevolgde methode. In het geval van direct gecentraliseerd beheer worden uitvoeringstaken door de diensten van de Commissie verricht, onder gedecentraliseerd beheer worden uitvoeringstaken gedelegeerd aan derde landen en onder indirect gecentraliseerd beheer aan andere organen. In geval van gezamenlijk beheer worden de uitvoeringstaken gedeeld door de Commissie en internationale organisaties. Uitvoeringstaken moeten verenigbaar zijn met het beginsel van goed financieel beheer, dat vereist dat een doeltreffende en doelmatige interne controle wordt opgezet, uitgevoerd en in stand wordt gehouden, waarbij ook naar behoren toezicht wordt uitgeoefend en passende maatregelen worden getroffen ter voorkoming van onregelmatigheden en fraude en, indien nodig, vervolging wordt ingesteld om ten onrechte betaalde of verkeerd gebruikte middelen terug te vorderen. Ongeacht de toegepaste uitvoeringsmethode draagt de Commissie uiteindelijk de verantwoordelijkheid voor de wettigheid en regelmatigheid van de verrichtingen die ten grondslag liggen aan de rekeningen van de EOF's. Verantwoordelijkheid van de controleur III. Het is de verantwoordelijkheid van de Rekenkamer op basis van haar controle het Europees Parlement en de Raad een verklaring voor te leggen over de betrouwbaarheid van de rekeningen en de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen. De Rekenkamer verrichtte haar controle overeenkomstig de internationale controlenormen en de regels inzake beroepsethiek van IFAC en INTOSAI, voor zover deze in de communautaire context van toepassing zijn. Deze normen schrijven voor dat de Rekenkamer de controle zodanig plant en uitvoert dat redelijke zekerheid kan worden verkregen over de vraag of de „definitieve jaarrekening van de Europese Gemeenschappen” geen materiële onjuistheden bevat en de onderliggende verrichtingen over het geheel genomen wettig en regelmatig zijn. IV. In de context zoals omschreven in paragraaf III houdt een controle in dat procedures worden uitgevoerd om controle-informatie te verkrijgen over de bedragen en mededelingen in de definitieve geconsolideerde rekeningen en over de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen. De selectie van de procedures wordt aan de controleur overgelaten, waaronder beoordeling van de risico's van materiële onjuistheden in de definitieve geconsolideerde rekeningen en van niet-conformiteit in materieel opzicht van de onderliggende verrichtingen met de voorschriften van de communautaire regelgeving, hetzij door fraude, hetzij door fouten. Bij deze risicobeoordelingen kijkt de controleur naar de interne controle met betrekking tot de opstelling en getrouwe weergave van de definitieve geconsolideerde rekeningen en naar de toezicht- en controlesystemen die worden gehanteerd ter waarborging van de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen om controleprocedures op te zetten die in de gegeven omstandigheden adequaat zijn. In dit verband houdt een controle tevens het beoordelen van de geschiktheid van de gehanteerde grondslagen voor financiële verslaglegging en de redelijkheid van de gemaakte boekhoudkundige ramingen in, alsmede het beoordelen van de algemene presentatie van de definitieve geconsolideerde rekeningen en de jaarlijkse activiteitenverslagen. V. De Rekenkamer is van oordeel dat de verkregen controle-informatie toereikend is en geschikt als grondslag voor haar betrouwbaarheidsverklaring.

Oordeel over de betrouwbaarheid van de rekeningen

VI. Naar het oordeel van de Rekenkamer geeft de definitieve jaarrekening van het zevende, achtste en negende EOF een in elk materieel opzicht getrouw beeld van de financiële situatie van de EOF's per 31 december 2007, en van de resultaten van hun verrichtingen en kasstromen voor het op die datum afgesloten begrotingsjaar, overeenkomstig de bepalingen van het Financieel Reglement en de door de rekenplichtige vastgestelde boekhoudregels. VII. Zonder een voorbehoud te maken bij het in paragraaf VI gegeven oordeel, wijst de Rekenkamer op het feit dat de geldigheid van de veronderstellingen die zijn gehanteerd om de voorziening voor gemaakte kosten te ramen, niet door de Commissie is aangetoond en dat deze kunnen leiden tot een te lage weergave van de toegerekende uitgaven, alsmede tot een te hoge weergave van de zekerheidsstellingen die worden vermeld in de toelichtingen bij de financiële staten.

Oordeel over de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen

VIII. Naar het oordeel van de Rekenkamer en behoudens de invloed van de in paragraaf IX vermelde zaken zijn de onderliggende verrichtingen van de ontvangsten en vastleggingen van het begrotingsjaar over het geheel genomen wettig en regelmatig. IX. De controle van de Rekenkamer wees uit dat een materieel foutenpercentage van invloed was op de onderliggende verrichtingen bij de betalingen. X. Zonder afbreuk aan het in paragraaf VIII gegeven oordeel te doen, wijst de Rekenkamer op het hoge fiduciaire risico voor de begrotingssteun door de „dynamische interpretatie” die de Commissie geeft aan de subsidiabiliteitscriteria, zodat landen niet hoeven te voldoen aan minimumeisen inzake geloofwaardig beheer van de overheidsfinanciën voordat de begrotingssteun wordt toegekend. XI. De Rekenkamer neemt nota van de verbeteringen die de Commissie heeft aangebracht in haar toezicht- en controlesystemen, maar onderstreept dat verdere inspanningen nodig zijn om bepaalde belangrijke elementen van de globale controlestrategie te verduidelijken en het ontwerp en/of de toepassing van bepaalde systemen te verbeteren.

18 september 2008 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA President

Europese Rekenkamer 12, rue Alcide De Gasperi, L-1615 Luxemburg

Toelichting bij de betrouwbaarheidsverklaring Reikwijdte en aard van de controle 14. De werkzaamheden in verband met de betrouwbaarheid van de rekeningen van de EOF's zijn erop gericht voldoende zekerheid te krijgen om te kunnen vaststellen in welke mate alle ontvangsten en uitgaven en het gehele vermogen naar behoren zijn geboekt en of de jaarrekening een getrouw beeld geeft van de financiële situatie aan het eind van het begrotingsjaar. De opmerkingen over de betrouwbaarheid van de rekeningen in de paragrafen VI en VII van de betrouwbaarheidsverklaring zijn gebaseerd op een controle van de geconsolideerde financiële staten (14) en het geconsolideerde verslag over de financiële uitvoering van het zevende, achtste en negende EOF (15). De controle omvatte een passende reeks controleprocedures die ten doel hadden de bewijsstukken met betrekking tot de bedragen en de toelichtingen steekproefsgewijs te onderzoeken. Tevens werden de gehanteerde boekhoudbeginselen, door het management gemaakte relevante ramingen en de algehele presentatie van de geconsolideerde rekeningen beoordeeld. 15. De opmerkingen over de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen in de paragrafen VIII tot en met XI van de betrouwbaarheidsverklaring zijn gebaseerd op: a) een beoordeling van de toezicht- en controlesystemen bij de centrale diensten van EuropeAid en bij vijf delegaties (Ghana, Guinee-Bissau, Niger, Madagaskar en Soedan) met verantwoordelijkheid voor zes landen; b) een onderzoek bij elke bezochte delegatie van een statistische steekproef van verrichtingen die alle terreinen bestrijkt, begrotingssteun uitgezonderd. Er zijn in totaal 90 betalingen en 15 individuele juridische verbintenissen gecontroleerd; c) een statistische steekproef voor begrotingssteun van 30 betalingen en 15 financiële vastleggingen. Deze steekproef vertegenwoordigde 46,0 % van de totale betalingen in het kader van begrotingssteun en 62,1 % van de financiële vastleggingen. Het onderzoek bestond uit een onderzoek aan de hand van stukken en, voor acht betalingen, een verdere analyse in vier van de bezochte landen (Ghana, Guinee-Bissau, Niger en Madagaskar); d) een onderzoek van een statistische steekproef van 30 betalingen waartoe de centrale diensten van EuropeAid opdracht hadden gegeven; e) een onderzoek van een statistische steekproef van 30 reeds achteraf door de centrale diensten van EuropeAid gecontroleerde verrichtingen; f) een onderzoek van een statistische steekproef van 30 financiële vastleggingen; g) een onderzoek van het jaarlijkse activiteitenverslag en de verklaring van de directeur-generaal van EuropeAid, evenals van de procedure voor de opstelling ervan. Betrouwbaarheid van de rekeningen 16. Zoals de Rekenkamer al in haar jaarverslag over het EOF voor het begrotingsjaar 2006 (16) opmerkte, bevat het voor het EOF gebruikte boekhoudsysteem niet alle elementen die nodig zijn voor een efficiënte en doeltreffende rapportage van economische informatie op transactiebasis. De verwerking van gegevens op kasbasis tot een jaarrekening op transactiebasis voor het EOF vergt daarom een uitvoerige handmatige verwerking waardoor het risico op fouten toeneemt. Bovendien kan het boekhoudsysteem de financiële impact van wisselkoersschommelingen niet afzonderlijk vaststellen, en kan deze informatie er evenmin handmatig worden uitgehaald (17). De opname van het EOF in het boekhoudsysteem dat al door de Commissie wordt gehanteerd voor het verantwoorden van begrotingsuitgaven was oorspronkelijk gepland voor 2006, maar werd wegens technische moeilijkheden meermaals uitgesteld en is nu voorzien voor begin 2009. 16. De invoering van het nieuwe boekhoudsysteem met ingang van 2009 zal de huidige beperkingen ondervangen. De handmatige verwerking wordt grondig gecontroleerd om de risico's te beperken. Met het huidige boekhoudsysteem van het EOF kan de financiële impact van schommelingen in de wisselkoers niet worden vastgesteld, maar in het nettoresultaat voor het begrotingsjaar 2007 zijn de winsten en verliezen als gevolg van wisselkoersverschillen verdisconteerd. Bovendien wordt slechts 9 % van de betalingen verricht in valuta die aan koersschommelingen onderhevig zijn. De Rekenkamer acht deze mogelijke wisselkoersverschillen dan ook niet van materieel belang voor de rekeningen als geheel. 17. De financiële staten bevatten een voorziening voor de in de verslagperiode gemaakte kosten waarvoor aan het eind van het begrotingsjaar nog geen facturen zijn ontvangen. Deze voorziening wordt op basis van een aantal veronderstellingen statistisch geraamd en bedraagt 2 087 miljoen euro, ofwel 83 % van de totale passiva. Zoals de Rekenkamer in haar jaarverslag over het EOF voor het begrotingsjaar 2006 (18) opmerkte, heeft de Commissie de deugdelijkheid van de veronderstelling inzake de lineariteit van projectuitgaven niet aangetoond. Uit een analyse (19) van de Rekenkamer blijkt dat de door EuropeAid gehanteerde methode tot een te lage opgave van de nog te betalen uitgaven kan leiden. Het is echter niet mogelijk om het effect op de geconsolideerde balans aan het eind van 2007 te kwantificeren. 17. De Commissie heeft de berekening van de voorziening in 2007 nog verfijnd door voor elk soort overeenkomst (subsidies, werkzaamheden, diensten en leveringen) een specifiek uitvoeringsniveau toe te passen. Een afzonderlijke analyse van elke overeenkomst (er lopen er thans meer dan 8 000) zou tot een buitensporige werklast leiden ten opzichte van de huidige wijze van berekenen. De Commissie is van plan een studie uit te laten voeren om de bij deze aanpak gehanteerde criteria te verbeteren. 18. Het in noot 1.4 bij de financiële staten vermelde bedrag aan garanties was 1 004 miljoen euro aan het eind van 2007. De Rekenkamer stelde vast dat dit bedrag 4,1 % te hoog is opgegeven. 18. In de loop 2007 heeft de Commissie grote inspanningen geleverd om de kwaliteit van de in het boekhoudsysteem vastgelegde gegevens te verbeteren. Bij de jaarlijkse afsluiting van de boekhouding zijn aanvullende verificaties en correcties verricht met het oog op de opstelling van de jaarrekeningen. De impact op de jaarrekeningen blijft dus zeer beperkt en wordt niet significant geacht. Wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen Gegevensgerichte controles van verrichtingen Projectvastleggingen 19. Krachtens de Overeenkomst van Cotonou (20) dienen financieringsovereenkomsten tussen de Commissie en de betrokken ACS-staat of -staten binnen 60 dagen na het besluit van de Commissie te worden opgesteld. De controle van de Rekenkamer wees uit dat een belangrijk aantal financieringsovereenkomsten (acht van de 30 onderzochte besluiten van de Commissie) niet binnen deze termijn door het ontvangende land is ondertekend. 19. De Commissie en de begunstigde landen hebben geen inbreuk gepleegd op de in de Overeenkomst van Cotonou vastgestelde termijn van 60 dagen, aangezien die regel betrekking heeft op de opstelling en niet op de ondertekening van de financieringsovereenkomsten. De termijn voor de ondertekening van financieringsovereenkomsten is 31 december van jaar n+1, waarbij n het jaar is waarin de financiële vastlegging van de Commissie is goedgekeurd (artikel 54, lid 2, van het Financieel Reglement van toepassing op het negende EOF). Uit voorzorg zorgt de Commissie er in praktisch alle gevallen voor dat niet alleen de opstelling maar ook de ondertekening van de financieringsovereenkomsten binnen 60 dagen na het besluit van de Commissie plaatsvindt. 20. Er werden veelvuldig fouten (vijf fouten die van invloed zijn op vier van de 15 gecontroleerde individuele juridische verbintenissen) ontdekt betreffende de wettelijk voorgeschreven bankgaranties ten behoeve van aanbestedingen en contracten. In één individuele juridische verbintenis werd een afwijking van de aanbestedingsregels toegestaan hoewel niet aan de wettelijke voorwaarde daarvoor was voldaan. 20. De Commissie acht het financiële risico nihil, aangezien er geen enkele betaling wordt verricht voordat een bankgarantie is ontvangen. De Commissie is van mening dat de afwijking gerechtvaardigd was door de dringende noodzaak. Betalingen voor projecten 21. Van twee van de elf geselecteerde betalingen aan VN-organisaties kon de wettigheid en regelmatigheid niet volledig worden gecontroleerd omdat de Rekenkamer er niet in slaagde de onderliggende documentatie van de betrokken VN-organisaties te krijgen (21). Daarom kan de Rekenkamer de wettigheid en regelmatigheid van deze verrichtingen niet vaststellen. Ook vestigt de Rekenkamer de aandacht op het feit dat de controle van de andere VN-verrichtingen werd gehinderd door onvoldoende medewerking van de VN-organisaties en uiteindelijk slechts mogelijk werd door tijdig ingrijpen van de Commissie. 21. De Commissie ondersteunt het verzoek van de Rekenkamer om het nodige aanvullende bewijsmateriaal van VN-organisaties te krijgen volledig, en dit beginsel is duidelijk vervat in de FAFA. Zodra de Commissie door de Rekenkamer op de hoogte werd gesteld van de moeilijkheden die zich hierbij voordeden, heeft zij haar collega's bij de VN benaderd om een oplossing te vinden en te verzekeren dat de Rekenkamer de nodige informatie zou ontvangen. 22. De controle door de Rekenkamer van door delegaties en de centrale diensten van EuropeAid geautoriseerde betalingen bracht een materieel foutenniveau (27 fouten die van invloed zijn op 24 van de 120 onderzochte verrichtingen) aan het licht die doorwerken in het bedrag van de gecontroleerde onderliggende verrichtingen. De meeste van deze fouten zijn ernstig (22) en houden hoofdzakelijk verband met: — de subsidiabiliteit van de uitgaven, zoals betalingen buiten de toegestane periode, betaling van btw, betalingen die het toegestane budget overschrijden en betalingen van uitgaven die niet in het contract zijn voorzien (17 fouten die van invloed zijn op 15 van de 120 onderzochte verrichtingen); — verrekening van voorfinanciering hoewel de kosten nog niet werden gemaakt (zes fouten die van invloed zijn op zes van de 120 onderzochte verrichtingen); — betaling van onjuiste bedragen als gevolg van rekenfouten, betaling voor opgegeven hoeveelheden die niet met de werkelijkheid overeenkwamen en niet-naleving van technische vereisten voor werken (drie fouten die van invloed zijn op drie van de 120 onderzochte verrichtingen). 22. Het door de Commissie ingevoerde controlesysteem voor de wettigheid en regelmatigheid van de uitgaven is gebaseerd op het werk van toezichthouders en externe auditors, alsook op interne controles. De Commissie erkent dat het systeem een zeker resterend foutenrisico inhoudt. Aangezien het echter financieel niet haalbaar is om alle verrichtingen te controleren, zal de Commissie haar systeem — dat gebaseerd is op een tot redelijke zekerheid leidende kosteneffectiviteit — blijven verbeteren. 23. De meeste fouten hadden voorkomen of door de ordonnateurs ontdekt en gecorrigeerd moeten worden voordat verrekeningen van de voorfinanciering of betalingen werden geautoriseerd. Andere fouten worden verklaard door ontoereikende controles door toezichthouders of auditors. Dit wijst op tekortkomingen van de toezicht- en controlesystemen (zie de paragrafen 32-47). Hoewel door de Commissie geplande controles zouden kunnen leiden tot de ontdekking en correctie van een aantal fouten, zal het aantal resterende fouten waarschijnlijk van materieel belang blijven (zie paragraaf 39). 23. De meeste aangehaalde gevallen betreffen ofwel betalingen op basis van auditverslagen en door de opdrachtgever opgestelde afrekeningen, ofwel vereffeningen van voorschotten die later kunnen worden gecorrigeerd. 24. De controle van de Rekenkamer heeft ook andere steeds terugkerende fouten aan het licht gebracht die van invloed kunnen zijn op het bedrag van de onderliggende verrichtingen en hoofdzakelijk betrekking hebben op de wettelijk voorgeschreven bankgaranties en de aanbestedings- en contractregels (16 fouten die van invloed zijn op 15 van de 120 onderzochte verrichtingen). Er zijn ook fouten geconstateerd die niet doorwerken in het bedrag van de onderliggende verrichtingen, zoals voortijdige betalingen, het onvoldoende zichtbaar maken van de financiële steun uit het EOF en uitgaven die aan de verkeerde programmaramingen werden toegewezen (zes fouten die van invloed zijn op zes van de 120 onderzochte verrichtingen). 24. Twee gevallen hebben betrekking op de verlenging van garanties voor aflopende overeenkomsten. Het resterende risico was dus nihil. In alle andere gevallen zijn de waarborgen na ondertekening van de overeenkomst verleend, doch er is geen enkele betaling verricht voordat waarborgen waren ontvangen. Er heeft zich dus geen financieel risico voorgedaan. De Commissie heeft in april 2008 een handleiding gepubliceerd voor de zichtbaarheid van de EU bij externe acties. Vastleggingen voor begrotingssteun 25. De Overeenkomst van Cotonou bepaalt dat rechtstreekse begrotingssteun (budgettaire steun) wordt verleend indien het beheer van de overheidsuitgaven op voldoende transparante, verantwoordelijke en doeltreffende wijze geschiedt (23). De Commissie interpreteert deze voorwaarde dynamisch (24). Zij is van mening dat ten tijde van het financieringsbesluit in het beheer van de overheidsfinanciën voorkomende gebreken niet behoeven te beletten dat een programma voor begrotingssteun wordt gestart, mits de wil tot hervormingen bestaat en de hervormingen toereikend worden geacht. Het Europees Parlement heeft vraagtekens geplaatst bij de „dynamische interpretatie” door de Commissie van de criteria om in aanmerking te komen voor begrotingssteun en stelde dat begrotingssteun alleen mag worden verleend aan landen met een minimumniveau aan geloofwaardigheid op het gebied van het beheer van de overheidsfinanciën (25). 25. De Commissie is zich ervan bewust dat het Europees Parlement — bij zijn beoordeling van de follow-up van de kwijtingsaanbevelingen voor 2006 — vraagtekens heeft geplaatst bij de aanpak volgens de „dynamische interpretatie”, zoals de Rekenkamer opmerkt. Toch blijft de Commissie van mening dat deze benadering, toegepast op elk land afzonderlijk, nuttig en geschikt is, aangezien de Commissie de verbeteringen op het gebied van het beheer van de overheidsfinanciën er beter mee kan ondersteunen, teneinde het algehele ontwikkelingseffect van de begrotingssteun voor de begunstigde te versterken. Het vaststellen van ijkpunten voor alle landen is niet alleen methodologisch moeilijk, maar zou het ook minder gemakkelijk voor de Commissie maken om hervormingen op het gebied van het beheer van de overheidsfinanciën te ondersteunen — zowel wanneer er niet aan deze ijkpunten is voldaan, als wanneer dit wel het geval is. De aanpak van de Commissie is dan ook gericht op een alomvattende diagnostische evaluatie met behulp van de PEFA-methodologie (Public Expenditure and Financial Accountability), een betrouwbare en relevante hervormingsstrategie en toezicht op de toereikende tenuitvoerlegging daarvan. Net als de meeste andere donoren (waaronder de instellingen van Bretton Woods) gebruikt de EG de eerste diagnose van het beheer van de overheidsfinanciën als referentie om de voortgang van uitvoering van de hervormingsstrategie aan af te meten. Hoewel de Commissie erkent dat zij de beoordeling van de hervorming van de overheidsfinanciën beter moet structureren en moet formaliseren, merkt zij op dat hoe meer bewijzen er worden geproduceerd (naarmate er meer PEFA-evaluaties beschikbaar zijn), hoe beter zij zich een oordeel kan vormen over de positie van een land en de snelheid waarmee vorderingen worden geboekt. Ten slotte wil de Commissie erop wijzen dat subsidiabiliteit in alle programmafasen wordt getoetst en dat in het specifieke geval van landen in kwetsbare situaties, de Commissie de bijbehorende risico's doorgaans beheert door als voorwaarde te stellen dat er voor fundamentele zaken als kasmiddelenbeheer en begrotingscontrole een programma van het Internationaal Monetaire Fonds (IMF) is. 26. De controle van de Rekenkamer toonde aan dat in vijf van de 15 onderzochte verbintenissen (26) begrotingssteun wordt verleend aan ACS-staten waar niet wordt voldaan aan de vereisten van de Overeenkomst van Cotonou volgens welke het beheer van de overheidsuitgaven op voldoende transparante, verantwoordelijke en doeltreffende wijze dient te geschieden. De Rekenkamer stelde ernstige tekortkomingen vast in het interne toezicht op de begroting, de boekhoudsystemen en de maatregelen voor openbare aanbestedingen of bestrijding van corruptie. Belangrijke redenen voor bezorgdheid zijn het niet tijdig kunnen overleggen van gecontroleerde rekeningen en de ondoeltreffendheid van de externe controle, die, zoals de Rekenkamer al heeft benadrukt, essentieel zijn voor het aantonen van transparantie en verantwoordelijkheid. Onder deze omstandigheden begrotingssteun te verlenen houdt een erg groot fiduciair risico in. In haar jaarverslag over het EOF voor het begrotingsjaar 2006 (27) deed de Rekenkamer de aanbeveling om de naleving van de Overeenkomst van Cotonou te toetsen aan de hand van basisvereisten. Er is geen gehoor gegeven aan deze aanbeveling. 26. De Commissie is het niet eens met het oordeel van de Rekenkamer over de vier betrokken landen. Zoals opgemerkt in paragraaf 25, zijn alle vastleggingen in de door de Rekenkamer genoemde landen in kwetsbare situaties gedaan nadat werd vastgesteld dat de systemen voor overheidsfinanciën voldoende positieve voortgang vertoonden, wat werd gestaafd door IMF-evaluaties. De betrokken landen zijn het beheer van hun overheidsfinanciën blijven verbeteren en komen nog steeds in aanmerking voor verdere begrotingssteun. De Commissie heeft de aanbeveling van de Rekenkamer niet opgevat als een verzoek om minimumnormen vast te stellen voor alle landen en zij beschouwt dit, zoals uitgelegd in paragraaf 25, ook niet als aangewezen. In 2007 is de Commissie de dynamische aanpak blijven volgen, die zij het geschiktst acht. Anticorruptiemaatregelen worden geanalyseerd in het kader van de financieringsovereenkomsten en gecontroleerd in het kader van de jaarlijkse verslagen van de delegaties over het beheer van de overheidsfinanciën. 27. In meerdere gevallen (zeven van de 33 onderzochte financieringsovereenkomsten) waren bepalingen van de financieringsovereenkomsten voor begrotingssteun onvolledig of onduidelijk; de algemene voorwaarden voor begrotingssteun ontbraken of de methode voor de berekening van het bedrag van de betalingen werd er op vage wijze in vastgelegd; of er werd verwezen naar verbintenissen van de overheid zonder dat werd vermeld tegen welke datum deze moesten zijn nagekomen of wat de gevolgen waren als zij niet werden nagekomen. 27. De Commissie wijst er in al haar financieringsovereenkomsten en beoordelingen van de vrijgeving van tranches op dat de Overeenkomst van Cotonou van toepassing is. Niettemin erkent de Commissie dat het de voorkeur verdient de subsidiabiliteitscriteria uitdrukkelijk te vermelden in de financieringsovereenkomsten en de daarin vervatte algemene voorwaarden, overeenkomstig de richtsnoeren voor het programmeren, opzetten en beheren van algemene begrotingssteun. De Commissie zal dan ook proberen de kwaliteit van de financieringsovereenkomsten in het kader van het tiende EOF verder te verbeteren. Wat betreft het vaststellen van de data waarop de uitbetalingsvoorwaarden worden beoordeeld, is het tijdschema in de financieringsovereenkomst slechts bedoeld ter indicatie. Betalingen van begrotingssteun 28. De controle van begrotingssteunbetalingen door de Rekenkamer bracht een materieel foutenniveau (vier fouten die van invloed waren op vier van de 30 onderzochte betalingen) aan het licht die doorwerkten in het bedrag van de gecontroleerde onderliggende verrichtingen. In de vastgestelde gevallen gaat het om de berekening van bedragen van betalingen op basis van een positieve conclusie aangaande vooruitgang wat betreft het beheer van de overheidsfinanciën die niet strookte met de onderliggende beoordeling van de situatie, en om het gebruik van een berekeningsmethode die niet in de financieringsovereenkomst is opgenomen. In drie andere gevallen werden betalingen verricht zonder dat er actuele verslagen over het beheer van de overheidsfinanciën beschikbaar waren. Dit houdt het risico in dat niet aan de voorwaarden inzake begrotingssteun werd voldaan. 28. In elk van de vier gevallen die de Rekenkamer noemt, heeft de Commissie getracht tot een gegronde beslissing te komen op basis van een met redenen omklede interpretatie van de bepalingen van de betrokken financieringsovereenkomsten. In twee van de drie gevallen (Botswana en Namibië) waren verslagen over het beheer van de overheidsfinanciën beschikbaar, overeenkomstig de richtsnoeren over algemene begrotingssteun, en werd de subsidiabiliteit aangetoond. In het geval van Nieuw-Caledonië (2007BS-EE16) zijn de door de Rekenkamer bedoelde verbintenissen begeleidende maatregelen en geen uitbetalingsvoorwaarden. 29. In een aanzienlijk aantal gevallen (zes van de 30 onderzochte betalingen) toonde de Commissie niet op gestructureerde en geformaliseerde wijze aan dat de betalingsvoorwaarden betreffende het beheer van de overheidsfinanciën werden nageleefd. In de vastgestelde gevallen ging het om beoordelingen van de vooruitgang die onredelijk optimistisch waren of berustten op verouderde of verkeerde informatie, conclusies die niet door de onderliggende informatie werden gestaafd, het uitgaan van toekomstige in plaats van plaatsgevonden gebeurtenissen en de onjuiste beoordeling van indicatoren. 29. Ook de Commissie acht het nodig op gestructureerde en geformaliseerde wijze aan te tonen dat de betalingsvoorwaarden betreffende het beheer van de overheidsfinanciën worden nageleefd. Het belangrijkste instrument dat de Commissie gebruikt om een systeem voor het beheer van overheidsfinanciën te beoordelen is de PEFA-evaluatie; deze wordt aangevuld met andere informatie over de meest recente voortgang bij de hervorming van de overheidsfinanciën (vaak in samenwerking met andere ontwikkelingspartners). Bij het verrichten van een betaling baseert de Commissie haar beslissing op alle beschikbare informatie. Daarnaast worden delegaties verzocht een jaarlijks verslag over de overheidsfinanciën in te dienen, met informatie over recente en geplande hervormingen. De Commissie is het ermee eens dat de delegaties voor een aantal van genoemde betalingen duidelijker hadden kunnen maken op welke informatie zij hun beoordeling baseerden. Wat betreft de opmerking over onredelijk optimistische beoordelingen: de Commissie houdt rekening met de bereikte voortgang op het gebied van overheidsfinanciën, de geloofwaardige en relevante verbintenis tot hervormingen, de resultaten van de dialoog met partnerlanden en ontwikkelingspartners, en de voorziening van aanvullende bijstand. Zo weegt de Commissie de bereikte voortgang, de politieke hervormingsgezindheid en de overige aandachtspunten om tot een gegronde beslissing te komen. Activiteitenverslag van de directeur-generaal van EuropeAid 30. In het activiteitenverslag van de directeur-generaal van EuropeAid worden de beleidsresultaten, de kwaliteit van het beheer van de diensten en de belangrijkste controleresultaten weergegeven. In het verslag wordt ook de follow-up beschreven die de Commissie heeft gegeven aan aanbevelingen van de Rekenkamer, de dienst Interne audit (DIA) en de interne-auditfunctie (IAF) van EuropeAid. 31. In het activiteitenverslag staan specifieke indicatoren betreffende wettigheid en regelmatigheid (28). Financiële informatie zoals de reikwijdte van de controle, foutenpercentages die door de controles werden vastgesteld, het bedrag van de afgegeven invorderingsopdrachten en de daadwerkelijk ingevorderde bedragen, maakt echter geen deel uit van de indicatoren. Daarom is het niet duidelijk op welke grond de directeur-generaal van EuropeAid kon verklaren redelijke zekerheid te hebben verkregen dat de ingevoerde controleprocedures de nodige waarborgen boden betreffende de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen. De controle van de Rekenkamer bracht een materieel foutenniveau en tekortkomingen in de toezicht- en controlesystemen aan het licht. 31. Het activiteitenverslag 2007 (plus bijlagen) van EuropeAid bevat indicatoren voor wettigheid en regelmatigheid, zoals de resultaten van controles achteraf en de tenuitvoerlegging van de jaarlijkse controleplannen. De directeur-generaal beschikte over de resultaten van door de diensten van EuropeAid verrichte terugvorderingsactiviteiten en van andere controles. De redelijke zekerheid van de directeur-generaal wordt niet mechanisch afgeleid uit een enkele indicator. De verklaring berust op de beoordeling van een aantal elementen, waaronder: regelmatige activiteiten op het gebied van beheerstoezicht, resultaten van regelmatige beoordelingen van het functioneren van de interne controles, regelmatige verslaglegging door de gesubdelegeerde ordonnateurs, het uitvoeren van actieplannen op basis van de aanbevelingen van de verschillende controle-instanties, resultaten van controles achteraf. Toezicht- en controlesystemen Algemene controlestrategie 32. Ten vervolge op het actieplan van de Commissie „Naar een geïntegreerd internecontrolekader” en de aanbeveling (29) van de Rekenkamer over de totstandbrenging van een algemene controlestrategie voor EuropeAid is de beschrijving van de voornaamste beheers- en controlesystemen uiteengezet in modelformulieren voor interne controles die zijn opgenomen in het activiteitenverslag van de directeur-generaal van EuropeAid. Hoewel dit een aanzienlijke vooruitgang betekent, bevat de beschrijving nog niet belangrijke elementen als essentiële indicatoren met het oog op de te verkrijgen mate van zekerheid, de reikwijdte van bepaalde controles en de coördinatie tussen de controles vooraf en de controles achteraf. 32. EuropeAid streeft ernaar deze elementen van zijn controlestrategie beter te presenteren. 33. Het aantal personeelsleden van de Commissie neemt in verhouding tot de vastgelegde middelen af (30). Bovendien is niet in een aanzienlijke toename van het aantal personeelsleden voorzien, ondanks de verwachte substantiële toename van de vastleggingen in het kader van het tiende EOF. Hoewel het natuurlijk legitiem is te zorgen voor een efficiënt gebruik van de personele middelen, bestaat het risico dat een tekort aan of een gebrekkige verdeling van personeelsleden of het ontbreken van specifieke vaardigheden en kennis van invloed is op de kwaliteit van de controles, de verificaties en het toezicht. Het Europees Parlement heeft zijn bezorgdheid hierover geuit (31). Bovendien zijn door de toename van de begrotingssteun in het kader van het EOF specifieke vaardigheden en kennis vereist, en de Rekenkamer merkt op dat de interne-auditfunctie (IAF) van EuropeAid heeft aanbevolen, in verband met begrotingssteun een personeelsbeleid te ontwikkelen met doelstellingen voor het aantal personeelsleden belast met begrotingssteun en de vaardigheden en kennis waarover zij moeten beschikken. 33. De Commissie is het eens met de Rekenkamer dat het moeilijk is om te voorzien in voldoende en toereikend gekwalificeerd personeel. Uitvoerende organisaties 34. De Rekenkamer stelde vast dat zwakke internecontrolestructuren vaak kenmerkend zijn voor kleine entiteiten (32) die programmaramingen beheren en voor begunstigden van subsidieovereenkomsten. Deze entiteiten beschikken bijvoorbeeld vaak niet over een geschikt boekhoudsysteem voor het boeken van de projectuitgaven. Bovendien blijven bij de controles die in opdracht van de uitvoerende organisaties worden uitgevoerd, vaak problemen verborgen die van invloed zijn op de wettigheid en regelmatigheid van de verrichtingen. 34. Ter verbetering van de internecontrolesystemen van de beheerseenheden heeft de Commissie richtsnoeren uitgewerkt en verzorgt zij regelmatig opleidingen (in 2007 in 22 landen). Ook overweegt zij algemene instrumenten voor boekhoudkundig en financieel beheer te creëren. Sinds februari 2006 bevatten de subsidiecontracten (bijlage VII) taakomschrijvingen betreffende de uitgavenverificaties. Deze technische specificaties bieden een strikte omschrijving van de reikwijdte en de methodologie die de controleur, in opdracht van de begunstigde organisatie, moet toepassen; zo dragen zij bij tot de verbetering van de controles. Toezichthouders 35. Voor belangrijke opdrachten voor werken, leveringen en diensten wordt een externe toezichthouder aangesteld om leiding te geven aan en/of toe te zien op de uitvoering van het contract. In sommige gevallen heeft de controle van de Rekenkamer uitgewezen dat de kwaliteit van de door de toezichthouders verrichte controles ontoereikend was, hetgeen van invloed was op de wettigheid en regelmatigheid van de verrichtingen. 35. De Commissie heeft haar delegaties verzocht de werkzaamheden van de toezichthouders beter te controleren. Zij zal onderzoeken of er een instrument kan worden ingevoerd om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de door de toezichthouders verrichte controles voldoet aan de vereisten van wettigheid en regelmatigheid van de verrichtingen en dat het toezicht doeltreffender wordt. ACS-staten 36. De Commissie heeft haar inspanningen voortgezet om de capaciteit van de diensten van de nationale ordonnateurs (NO's) te versterken door het verlenen van technische bijstand, uitrusting en opleiding, waardoor deze diensten een doeltreffende controle van de EOF-uitgaven kunnen verrichten. Desondanks houdt het gebrek aan betrokkenheid van de ACS-staten in vele gevallen in dat de delegaties slechts in beperkte mate kunnen vertrouwen op de door de diensten van de NO's verrichte controles, waardoor de werklast toeneemt voor het personeel van de delegaties dat moet verzekeren dat de controles toereikend zijn. 36. De Commissie zet haar inspanningen op het gebied van ondersteuning en opleiding voort. In 2007 hebben 1 430 deelnemers uit 22 ACS-landen een volledige opleiding gekregen in de financiële en contractuele procedures van het EOF. Ordonnateurs bij de delegaties en de centrale diensten van EuropeAid 37. De Rekenkamer heeft tekortkomingen vastgesteld in de kwaliteit van sommige door de ordonnateurs uitgevoerde controles, met name in verband met de autorisatie van de verrekening van voorfinancieringen en het onderzoek van stukken ter onderbouwing van uitgaven, inclusief het werk en de resultaten van de controleurs, alsook in de follow-up van de controlebevindingen. Ook is het personeel van de delegaties onvoldoende in het veld aanwezig, bijvoorbeeld om de toezichthouders te monitoren. 37. Om te waarborgen dat de bepalingen van het Financieel Reglement over de afwikkeling van de uitgaven door de bevoegde ordonnateur in acht worden genomen, gebruikt de Commissie voor iedere verrichting financiële kringlopen en standaardcontrolelijsten. Dit draagt bij tot de harmonisatie en de kwaliteit van de verrichtingen. De Commissie zal de ordonnateurs herinneren aan de beginselen inzake het verrekenen van voorfinanciering. Wat betreft de follow-up van controles, zien de verantwoordelijke ordonnateurs erop toe dat er altijd terugvorderingsopdrachten worden gegeven wanneer dit noodzakelijk is. 38. Controles van uitgaven die door delegaties en de centrale diensten van EuropeAid worden geïnitieerd en aan particuliere accountantskantoren worden uitbesteed, vormen een essentieel element van de toezicht- en controlesystemen van de Commissie en zijn bedoeld om de betrouwbaarheid van de EOF-uitgaven te helpen garanderen. 39. Het jaarlijkse controleplan bevat verplichte controles en op risicoanalyse gebaseerde controles. Door de ontoereikende documentatie over risicoanalyse heerst er onduidelijkheid over het proces voor het uitvoeren van risicoanalyses en over de vraag of dit proces door de delegaties consequent wordt uitgevoerd. Het algemene uitvoeringsniveau van het jaarlijks controleplan ligt laag, in het bijzonder bij de delegaties: 55 % van alle geplande controles wordt binnen het jaar gestart, terwijl de andere worden uitgesteld of soms geannuleerd. Dat heeft ten dele te maken met het beperkte vermogen van de delegaties tot organisatie en follow-up van controles. Wanneer de controles werden gestart, is de controlecyclus bovendien lang en worden de eindverslagen geruime tijd nadat de kosten zijn gemaakt, gepubliceerd. Zulke tekortkomingen van het systeem kunnen afbreuk doen aan het algehele niveau van zekerheid ten opzichte van hetgeen gepland was. 39. De procedure voor risicoanalyse wordt duidelijk omschreven in de operationele richtsnoeren voor het jaarlijkse controleplan en risicoanalyse. De Commissie erkent dat de procedure voor het documenteren van de risicoanalyse dient te worden verbeterd. In het jaarlijkse controleplan worden de te verrichten controles vastgesteld; deze hebben over het algemeen betrekking op de verificatie van projectuitgaven. Een aantal van deze controles wordt begonnen en afgerond in hetzelfde jaar (n+1), andere in het volgende jaar (n+2); dit is afhankelijk van de plaats van tenuitvoerlegging van het project/programma en de betrokken controleprocedure. De aanpak leidt tot aanpassingen van het oorspronkelijke plan en elke beslissing tot schrappen of uitstellen van een controle moet naar behoren worden onderbouwd. Dit houdt niet automatisch in dat alle controles die niet zijn begonnen gedurende het jaar, worden uitgesteld. De uitvoeringsgraad van het controlepan 2007 beloopt door dit soort aanpassingen 77 %. Dit komt overeen met de plannen van eerdere jaren, die een levenscyclus van twee jaar hebben. De zekerheid is gewaarborgd doordat een aan controle onderhevige betaling niet wordt verricht, voordat de resultaten van de betrokken controle ontvangen en in aanmerking genomen zijn. 40. De Commissie heeft op het gebied van controles een belangrijke stap gezet door in oktober 2007 een nieuwe taakomschrijving te publiceren die op alle controles van toepassing is. Hoewel het effect ervan, gezien de zeer recente invoering, nog moet blijken, zijn er toch positieve tekenen dat de taakomschrijving een consequentere rapportage door de controleurs mogelijk zou moeten maken, in het bijzonder wat betreft de vorm van controleverklaring en de toegepaste materialiteitsdrempel. Toezicht door de centrale diensten van EuropeAid 41. Het belangrijkste instrument voor het toezicht op de delegaties wordt gevormd door de verslagen over het beheer van de externe steun (External Assistance Management Reports — EAMR's), halfjaarlijkse verslagen opgesteld door de delegaties. Deze periodieke informatiebron stelt de verzelfstandigde delegaties in staat de belangrijkste gegevens over de interne organisatie, projectuitvoering en externe controles toe te zenden aan de centrale diensten van EuropeAid. Vervolgens geven de centrale diensten van EuropeAid feedback aan de delegaties. Problemen die meermaals door de delegaties zijn gemeld, gaan over een gebrek aan vermogen en middelen van de diensten van de NO (zie paragraaf 36) en beperkte personele middelen (zie paragraaf 33). 42. Er is geen gecentraliseerde beheersinformatie over de reikwijdte en de resultaten van de in 2007 door de delegaties geïnitieerde controles. Hierdoor kan aan deze controles veel minder zekerheid worden ontleend dan wanneer er sprake zou zijn van een gedegen beheersinformatiesysteem. Een bestaand geautomatiseerd instrument, CRIS-Audit, werd aangepast om de toepassing ervan, die vanaf januari 2008 verplicht is, te vergemakkelijken. Omdat dit nog van zo recente datum is, kon de effectiviteit nog niet worden beoordeeld, maar er zijn positieve signalen dat het als systeem voor het toezicht op de vooruitgang nuttig zal blijken. Bepaalde verbeteringen moeten nog worden aangebracht om de reikwijdte van de controles van uitgaven te kunnen beoordelen en om dit systeem te kunnen gebruiken voor het verzamelen en analyseren van en het reageren op controlebevindingen en -aanbevelingen die een constante beoordeling van problemen mogelijk moeten maken en verzekeren dat waar nodig onmiddellijk en tijdig wordt gereageerd. 42. EuropeAid heeft passende instrumenten voor het uitvoeren van audits ontwikkeld, en diverse mechanismen dragen bij tot de kwaliteitscontrole en tot de consolidatie en het gebruik van de auditresultaten. De delegaties en centrale diensten dragen zorg voor de planning en de follow-up van auditresultaten. Betalingen waarvoor een controle verplicht is, zijn pas toegestaan nadat de resultaten van de audits zijn ontvangen en verwerkt. Bij het opstellen van het jaarlijkse controleplan worden eerdere controleresultaten in aanmerking genomen. EuropeAid ziet er op centraal niveau op toe dat het jaarlijkse controleplan wordt uitgevoerd en evalueert sinds 2005 de controleverslagen die gedurende het jaar zijn opgesteld. Deze evaluatie moet bijdragen tot het toezicht op de controleactiviteit in de centrale diensten en in de delegaties en tot verdere verbetering van het controlesysteem op basis van — onder meer — een analyse van de typologie van controlebevindingen. 43. De audits waartoe de centrale diensten van EuropeAid opdracht geven, worden al jarenlang scherp gecontroleerd en er wordt jaarlijks een syntheseverslag opgesteld om hieruit informatie te vergelijken met de bedoeling waar nodig verbeteringen in systemen aan te brengen. In 2007 werden de audits waartoe de delegaties opdracht gaven en die de meerderheid van de controles vormden, aan een vergelijkbare behandeling onderworpen. Er wordt hierbij methodisch te werk gegaan en de belangrijkste aandachtspunten, zoals de naleving van de taakomschrijving, komen aan bod. Het verslag bevatte veel feitelijke informatie over aantallen en categorieën van bevindingen. Verificatie door de centrale diensten van EuropeAid 44. De verificaties van de centrale diensten van EuropeAid omvatten controlebezoeken waarbij de werking van de internecontrolesystemen van de delegaties wordt onderzocht, alsmede controles achteraf van verrichtingen en door de centrale diensten van EuropeAid geïnitieerde controles. 45. In 2007 brachten de centrale diensten van EuropeAid één controlebezoek aan een delegatie, waarbij de opzet en het functioneren van de toezicht- en controlesystemen werden onderzocht. Het bezoek was goed opgezet en leidde tot praktische aanbevelingen ter verbetering van controlesystemen, maar het is het enige controlebezoek van deze aard dat heeft plaatsgevonden. EuropeAid ontwikkelde in 2007 een gestandaardiseerde methodologie voor deze controlebezoeken. In dit kader werden bij wijze van proef twee controlebezoeken afgelegd waarbij voorrang werd gegeven aan operationele aangelegenheden in plaats van aan het functioneren van de toezicht- en controlesystemen. 45. EuropeAid heeft in maart 2008 een gestandaardiseerde methodologie voor deze controlebezoeken vastgesteld. 46. Het systeem voor controles achteraf van verrichtingen van EuropeAid is een effectief mechanisme voor het vaststellen van fouten die van invloed zijn op de formele aspecten van verrichtingen, maar is minder effectief in het vaststellen van fouten die doorwerken in het bedrag van de betaling. Zoals vermeld in het jaarverslag voor het begrotingsjaar 2006 kan de controle achteraf van verrichtingen daarom slechts een beperkte bijdrage leveren tot het verkrijgen van algehele zekerheid over systemen en procedures, alsmede de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen. Een onderzoek door de Rekenkamer van een steekproef van achteraf gecontroleerde verrichtingen wees ook uit dat de controles in sommige gevallen niet behoorlijk waren gedocumenteerd, dat sommige fouten niet waren ontdekt en dat er niet altijd even tijdig werd gereageerd op de bevindingen als mogelijk was geweest. 46. Zowel het creëren van een systeem voor controles achteraf van verrichtingen, als het definiëren van de kenmerken daarvan, is gebaseerd op een beoordeling van het resterende risico en van de interactie met de andere componenten van het controlesysteem. Controles achteraf van verrichtingen bieden een bijkomende zekerheid bij de beoordeling van de gecontroleerde elementen. Het gaat om betalingen, terugvorderingen en verrekening van voorfinancieringen door de Commissie. Het onderzoek van elke verrichting houdt een stelselmatige controle in van de toepasselijke contractvoorwaarden. De vereiste documentatie wordt per soort van geselecteerde verrichting duidelijk omschreven in de handleiding voor controle achteraf van verrichtingen. 47. De door de centrale diensten van EuropeAid geïnitieerde, op risicoanalyse gebaseerde controles wijzen op een hoog foutenpercentage. De documentatie betreffende de risicoanalyse is ontoereikend om aan te tonen dat EuropeAid alle controleonderwerpen met hoog risico heeft geselecteerd. 47. De Commissie erkent dat de procedure voor het documenteren van de risicoanalyse dient te worden verbeterd. Interne audit 48. De hoofddoelstelling van de interne-auditfunctie (IAF) van EuropeAid is de analyse en evaluatie van het systeem van interne controle. De IAF werkt effectief. Toch stelt de Rekenkamer vast dat in de risicoanalyse van de IAF onvoldoende rekening wordt gehouden met de risicolijst van EuropeAid en dat het controleprogramma niet voldoende flexibel is om in te spelen op mettertijd veranderende inschattingen van het risico. In 2007 verrichtte de IAF controles van begrotingssteun, pool- en trustfondsen; het identificatieproces; geselecteerde normen voor interne controle bij bepaalde delegaties en risicobeheer bij delegaties, evenals een aantal follow-upcontroles. De conclusies van de IAF komen in grote lijnen overeen met de bevindingen van de Rekenkamer. 48. De risicoanalyse van de IAF vormt de basis voor haar eigen jaarlijkse controleplan. Bovendien wordt bij de door EuropeAid geïnventariseerde risico's rekening gehouden met de impact die zij hebben op het te controleren gebied. Een gebied kan volgens het risicoregister van de IAF zeer riskant zijn en toch niet zijn opgenomen in het controleplan voor een bepaald jaar, omdat het zakelijke proces nog niet binnen het werkterrein van het DG of de beheerscyclus voor bepaalde programma's valt. Het risicoregister van de IAF wordt verschillende keren per jaar bijgewerkt om rekening te houden met eventuele aanwijzingen dat de risico-omgeving van EuropeAid is veranderd. 49. De dienst Interne audit (DIA) van de Commissie verrichtte bij EuropeAid een audit van controleactiviteiten achteraf (33). De conclusies ervan bevestigen de bevindingen van de Rekenkamer betreffende de algemene controlestrategie (zie paragraaf 32) en de planning en monitoring van controles (zie paragraaf 38 en 42). 49. De DIA-controle werd uitgevoerd toen de formalisering van de controlestrategie werd voorbereid. Bij de conclusies konden latere ontwikkelingen niet in aanmerking worden genomen. 50. De DIA verrichtte bij EuropeAid ook een laatste follow-upcontrole van de financiering van ngo's en een controle van de subsidiabiliteit van uitgaven op basis van de financiële en administratieve kaderovereenkomst (FAFA) met de Verenigde Naties. Daaruit bleek dat het FAFA-ontwerp deugdelijk is, maar ook dat de controlemechanismen zowel op projectniveau als bij de partners nog steeds daadwerkelijk en verder moeten worden ingevoerd, door bijvoorbeeld de controles van betalingen te versterken en een geschikt bereik van de controlebezoeken te verzekeren (34). 50. EuropeAid heeft aanzienlijke vorderingen geboekt sinds de afronding van de in 2006 en begin 2007 verrichte DIA-controles op basis van de FAFA: — de mate waarin de organisaties van de Verenigde Naties (VN) de internationaal erkende normen in acht nemen, is formeel geanalyseerd (dekkingsgraad 97 %); — het aantal controlebezoeken aan de VN is net als de toenemende bijdragen van de Commissie aan de VN fors gestegen (39 in 2007, tegenover 7 in 2005-2006); — de planning van deze verificaties wordt jaarlijks verricht; — de betrokken resultaten worden geconsolideerd; — de Commissie en de VN hebben gemeenschappelijke richtlijnen vastgesteld om de verslaglegging te verbeteren. Conclusies en aanbevelingen 51. Op basis van haar controlewerkzaamheden concludeert de Rekenkamer dat de EOF-rekeningen van het op 31 december 2007 afgesloten begrotingsjaar op alle materiële punten betrouwbaar zijn, maar zij vestigt de aandacht op de opmerking in paragraaf 17 over de gemaakte kosten. 52. Op basis van de controlewerkzaamheden concludeert de Rekenkamer het volgende: a) behoudens de invloed van de in de paragrafen 19, 20 en 27 vermelde zaken bevatten de verrichtingen die ten grondslag liggen aan de ontvangsten en vastleggingen van de EOF's geen materiële fouten. Verder vestigt de Rekenkamer de aandacht op het hoge fiduciaire risico in de gevallen genoemd in de paragrafen 25 en 26; b) de verrichtingen die ten grondslag liggen aan de betalingen van de EOF's bevatten een materieel foutenniveau. 53. Het oordeel van de Rekenkamer over de toezicht- en controlesystemen voor de Europese Ontwikkelingsfondsen luidt dat zij ten dele effectief zijn. Tabel 3 geeft een overzicht van de beoordeling door de Rekenkamer van de toezicht- en controlesystemen van EuropeAid (35). 53. Gelet op de materiële, financiële en menselijke hulpmiddelen waarover de Commissie beschikt, is de Commissie van mening dat zij controlesystemen heeft ingevoerd waarmee redelijke zekerheid kan worden verschaft. 54. EuropeAid is doorgegaan met het verhelpen van sommige tekortkomingen die de Rekenkamer in haar vorige jaarverslagen heeft genoemd. EuropeAid heeft nieuwe taakomschrijvingen voor controles ontwikkeld en een beheersinformatiesysteem, CRIS-Audit, ingevoerd met betrekking tot de reikwijdte en de resultaten van controles. De Rekenkamer is ingenomen met de inspanningen van EuropeAid om een controlestrategie te ontwikkelen, maar het ontbreekt nog aan duidelijkheid over bepaalde belangrijke elementen, in het bijzonder wat betreft de reikwijdte van bepaalde controles, de coördinatie tussen de controles vooraf en de controles achteraf en de voornaamste indicatoren ter onderbouwing van de algehele zekerheid die door de directeur-generaal moet worden geboden. 54. Het verheugt de Commissie dat de Rekenkamer oog heeft voor de constante voortgang die de afgelopen jaren is verwezenlijkt. 55. Het is noodzakelijk inspanningen te blijven leveren ter verbetering van de opzet en/of de uitvoering van sommige systemen. De volgende aanbevelingen moeten in deze context worden gezien: 55. a) de controlestrategie van EuropeAid dient de voornaamste indicatoren ter onderbouwing van de zekerheid die door de directeur-generaal moet worden geboden, de reikwijdte van bepaalde controles en de coördinatie tussen de controles vooraf en de controles achteraf te bevatten en in de vereiste personele middelen te voorzien; a) EuropeAid streeft ernaar deze elementen van zijn controlestrategie beter te presenteren. b) onderzocht moet worden of de centrale diensten van EuropeAid en de delegaties over het niveau en type personeelsleden beschikken dat nodig is om de kwaliteit van de controles te verzekeren; b) De Commissie is het eens met de Rekenkamer dat het moeilijk is om te voorzien in voldoende en toereikend gekwalificeerd personeel. c) het beheer van de uitvoerende organisaties moet beter worden ondersteund. Dit vereist meer aanwezigheid ter plaatse van delegatiepersoneel, ondersteunende boekhoudsystemen en opleiding, in het bijzonder voor projecten die via programmaramingen worden uitgevoerd; c) EuropeAid zal verschillende instrumenten ontwikkelen om het beheer van uitvoerende organisaties te verbeteren, en zal nieuwe taakomschrijvingen invoeren voor de controle van nieuwe programmaramingen. d) bij de controles die de delegaties uitvoeren voordat zij betalingen autoriseren, moeten de betalingsaanvragen grondiger worden onderzocht en dient de aandacht nog sterker te worden gericht op de realiteit, subsidiabiliteit en juistheid van de uitgaven. De kwaliteit van het door de toezichthouders verrichte werk moet beter in het oog worden gehouden; d) Om te waarborgen dat de bepalingen van het Financieel Reglement over de afwikkeling van de uitgaven door de bevoegde ordonnateur in acht worden genomen, gebruikt de Commissie voor iedere verrichting financiële kringlopen en standaardcontrolelijsten. Dit draagt bij tot de harmonisatie en de kwaliteit van de verrichtingen. e) de invoering van CRIS-Audit moet een beter toezicht op de reikwijdte van de controle en de controleresultaten mogelijk maken. Kwalitatieve informatie over de aanbevelingen en de verbeteringen die moeten worden doorgevoerd om werk te maken van de bevindingen, is cruciaal om ervoor te zorgen dat de uiteindelijke doelstellingen van het laten uitvoeren van controles worden gerealiseerd; e) De inwerkingtreding van de nieuwe module CRIS-Audit op 1 januari 2008, waarbij het met het te controleren contract gemoeide bedrag wordt gerelateerd aan het gecontroleerde bedrag, zal het mogelijk maken zowel de controledekking te berekenen, als de controleresultaten typologisch te analyseren. De Commissie onderschrijft de aanbeveling van de Rekenkamer en verzamelt en analyseert controleresultaten om hieruit lering te trekken en passende verbeteringen in te voeren. f) controles achteraf van verrichtingen dienen een beter onderzoek van de bewijsstukken te omvatten om te waarborgen dat de verrichtingen geen fouten inzake subsidiabiliteit en realiteit bevatten, en om na te gaan of de controles die werden uitgevoerd voordat de betaling werd geautoriseerd, toereikend waren; f) De Commissie beijvert zich voortdurend voor de verdere verbetering van haar systeem en zal specifiek aandacht besteden aan de verfijning van de ondersteunende documentatie bij programmaramingen. g) de gestandaardiseerde methodologie voor controlebezoeken moet worden afgerond en het aantal van dergelijke bezoeken moet stijgen. In de nieuwe methodologie dient de aandacht gericht te blijven op het onderzoek van de opzet en het functioneren van de toezicht- en controlesystemen. g) EuropeAid heeft in maart 2008 een gestandaardiseerde methodologie voor toezichtbezoeken vastgesteld en er is een vergroting van het aantal toezichtactiviteiten gepland. 56. Ten aanzien van begrotingssteun doet de Rekenkamer de volgende aanbevelingen: 56. a) naleving van de Overeenkomst van Cotonou dient te worden getoetst aan basisvereisten, zoals de beschikbaarheid van tijdig gepubliceerde en gecontroleerde rekeningen, waaraan moet worden voldaan voordat begrotingssteun wordt verleend; a) Zoals gesteld in paragraaf 25, gebruikt de Commissie bij de dynamische benadering de eerste diagnose van het beheer van de overheidsfinanciën en het hervormingsprogramma als referentie waaraan de voortgang per land wordt afgemeten, en beschouwt zij het als onwenselijk om gemeenschappelijke minimumstandaarden vast te stellen die uniform voor alle landen gelden. b) met de gehanteerde prestatie-indicatoren dient duidelijk te kunnen worden aangetoond dat er waar nodig vooruitgang wordt geboekt op het gebied van het beheer van de overheidsfinanciën. Dit kan worden bereikt door indicatoren te versterken die de voortgang van de resultaten in de tijd meten en die te combineren met procesindicatoren die gebaseerd zijn op eenmalige gebeurtenissen; b) In vergelijking met andere sectoren is het moeilijker en complexer om resultaatindicatoren voor het beheer van overheidsfinanciën vast te stellen. De Commissie is niettemin voorstander van het gebruik van resultaatindicatoren — indien beschikbaar — die het effect van hervormingen meten, maar zij gebruikt ook procesindicatoren en -maatregelen om de voortgang van de uitvoering van het hervormingsprogramma in het oog te houden. c) wil de Commissie haar conclusies over de vorderingen in het beheer van de overheidsfinanciën op gestructureerde wijze formuleren, dan dient zij ervoor te zorgen dat de gegevens waarop de betalingsbesluiten worden gebaseerd, betrouwbaar zijn en meer berusten op de beoordeling van gebeurtenissen die reeds hebben plaatsgevonden dan op prognoses van toekomstige gebeurtenissen; c) Bij de beoordeling van subsidiabiliteit weegt de Commissie geleverde prestaties en toekomstig engagement tegen elkaar af. Wel is de Commissie het ermee eens dat bij het beoordelen van uitbetalingen de nadruk moet liggen op het aantonen van resultaten. d) voor de start van een begrotingssteunprogramma dient EuropeAid zich ervan te vergewissen dat er een duidelijke en volledige beoordeling van het beheer van de overheidsfinanciën is verricht en dat het ontvangende land een geloofwaardig en relevant hervormingsprogramma heeft om alle aanzienlijke tekortkomingen binnen een afzienbaar tijdschema aan te pakken; d) De Commissie vindt ook dat systemen voor het beheer van overheidsfinanciën moeten worden beoordeeld voordat begrotingssteun wordt verstrekt, en het heeft haar voorkeur om een dergelijke beoordeling binnen het PEFA-kader te verrichten. Naar verwachting zullen voor het eind van 2008 in alle landen die begrotingssteun uit het EOF ontvangen, PEFA-beoordelingen zijn verricht. In de meeste gevallen beschikt de overheid al over een hervormingsprogramma voor het beheer van haar financiën; dit moet wellicht worden aangepast aan de bevindingen. Als er nieuwe programma's moeten worden opgesteld, dient de Commissie ervan overtuigd te worden dat de regering bereid is de vereiste hervormingsmaatregelen op het gebied van de overheidsfinanciën te ontwikkelen en uit te voeren, voordat er begrotingssteun wordt verschaft. e) de kwaliteit van de financieringsovereenkomsten dient te worden verbeterd door in alle gevallen algemene voorwaarden op te nemen, alsmede ondubbelzinnige bedingen en duidelijke vereisten inzake vooruitgang op het gebied van het beheer van de overheidsfinanciën; e) De Commissie zal ernaar streven in alle financieringsovereenkomsten algemene voorwaarden op te nemen en de subsidiabiliteit van het beheer van overheidsmiddelen op gestructureerde en geformaliseerde wijze te beoordelen. Specifieke prestatie-indicatoren voor het beheer van de overheidsfinanciën dienen duidelijk en precies te zijn, binnen variabele tranches, zodat de voortgang kan worden gemeten. f) in het licht van het toenemende belang van begrotingssteun dient een personeelsbeleid te worden ontwikkeld op basis van een analyse van de vereiste vaardigheden en kennis inzake het beheer van begrotingssteun. f) De verantwoordelijke diensten van de Commissie stemmen de aanwerving van personeel af op de specifieke behoeften van begrotingssteunprogramma's, en verzorgen verder een groot aantal opleidingscursussen voor EG-personeel van de delegaties en de centrale diensten over specifieke aspecten van begrotingssteun (beheer van overheidsfinanciën, macro-economie, prestatiemeting, sectorspecifieke thema's enz.).

(1) De Overeenkomst van Yaoundé I dateert van 1964. Het meest recente akkoord (Cotonou) dateert van 23 juni 2000 en werd op 25 juni 2005 te Luxemburg herzien.

(2) Zo bedraagt de oorspronkelijke toewijzing in het kader van het negende EOF 13 800 miljoen euro; voor 2 200 miljoen euro hiervan is de EIB verantwoordelijk.

(3) Artikelen 96, 103 en 112 van het Financieel Reglement van 27 maart 2003 van toepassing op het negende EOF (PB L 83 van 1.4.2003, blz. 1). De Rekenkamer heeft in haar Advies nr. 12/2002 over het voorstel voor deze verordening (PB C 12 van 17.1.2003) benadrukt dat deze artikelen de reikwijdte van de kwijting van het Europees Parlement inperken.

(4) De controle van deze verrichtingen door de Rekenkamer is geregeld in een tripartiete overeenkomst tussen de EIB, de Commissie en de Rekenkamer (artikel 112 van voornoemd financieel reglement van 27 maart 2003 van toepassing op het negende EOF).

(5) Goed voor 0,8 % van de betalingen in 2007.

(6) Besluit nr. 2/2007 van de ACS-EG-Raad van ministers van 25 mei 2007 (PB L 175 van 5.7.2007, blz. 35).

(7) Besluit 2005/446/EG van de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten, in het kader van de Raad bijeen (PB L 156 van 18.6.2005, blz. 19), als gewijzigd bij Besluit 2007/792/EG van 26 november 2007 (PB L 320 van 6.12.2007, blz. 31).

(8) Artikelen 96 en 102.

(9) Het financiële belang van het Stabex-programma neemt af, aangezien de maatregel wordt afgebouwd. Aan het eind van 2007 stond er nog ongeveer 100 miljoen euro op garantierekeningen in Europa die onder de uitsluitende controle van de Commissie vallen, terwijl dat eind 2006 nog 192 miljoen euro was. De Commissie heeft zich ten doel gesteld die middelen tegen 31 december 2010 te hebben betaald op voorwaarde dat aan alle betalingsvoorwaarden is voldaan.

(10) De geconsolideerde financiële staten omvatten de balans, de economische resultatenrekening, de tabel van de kasstromen en een staat van de vorderingen van de Europese Ontwikkelingsfondsen. De onderhavige verklaring heeft geen betrekking op de door de EIB verschafte financiële staten en gegevens (zie voetnoot 11).

(11) Overeenkomstig artikel 1 en artikel 103, lid 3, van het Financieel Reglement van toepassing op het negende EOF heeft de betrouwbaarheidsverklaring geen betrekking op het deel van de middelen van het negende EOF dat wordt beheerd door, en onder de verantwoordelijkheid valt van de EIB.

(12) Op het niveau van de Commissie omvat het management de leden van de instelling, de gedelegeerde en gesubdelegeerde ordonnateurs, de rekenplichtige en de leidinggevenden van financiële, audit- of controle-eenheden. Op het niveau van de begunstigde staten omvat het management de nationale ordonnateurs, rekenplichtigen, betalingsgemachtigden en de leidinggevenden van de uitvoerende organisaties.

(13) De door de rekenplichtige van het EOF vastgestelde boekhoudregels zijn afgeleid van de International Public Sector Accounting Standards (IPSAS) uitgebracht door de Internationale Federatie van Accountants (IFAC), of, bij ontbreken daarvan, de International Accounting Standards (IAS)/International Financial Reporting Standards (IFRS), uitgebracht door de International Accounting Standards Board (IASB). Overeenkomstig het Financieel Reglement worden de „geconsolideerde financiële staten” over het begrotingsjaar 2007 op basis van deze boekhoudregels opgesteld door de rekenplichtige van het EOF, die de periodetoerekeningsbeginselen heeft aangepast aan de specifieke context van de Gemeenschappen, terwijl de „geconsolideerde verslagen over de EOF-uitvoering” nog steeds hoofdzakelijk op kasstromen zijn gebaseerd.

(14) Artikel 100 van het Financieel Reglement van 27 maart 2003 van toepassing op het negende EOF: de financiële staten omvatten de financiële balans, de economische resultatenrekening, de tabel van de kasstromen en een staat van de vorderingen van het EOF.

(15) Artikel 101 van het Financieel Reglement van 27 maart 2003 van toepassing op het negende EOF: de staten van de financiële uitvoering omvatten tabellen waarin de toewijzingen, vastleggingen en betalingen worden vermeld.

(16) Zie paragraaf 15 (PB C 259 van 31.10.2007).

(17) Bekendmaking hiervan is vereist volgens IPSAS 4 — The Effects of Changes in Foreign Exchange Rates (de effecten van wijzigingen in wisselkoersen van buitenlandse valuta's).

(18) Paragraaf 17.

(19) Daar in verband met de situatie aan het eind van 2007 onvoldoende informatie beschikbaar was, onderzocht de Rekenkamer de deugdelijkheid van de methode door de voorziening zoals van kracht op 31 december 2006 te controleren voor een statistische steekproef van 60 individuele contracten die betrekking hadden op 18 projecten in 13 ACS-staten.

(20) Artikel 17, paragraaf 2, van bijlage 4.

(21) Bevolkingsfonds en Ontwikkelingsprogramma van de Verenigde Naties.

(22) Voor de Rekenkamer gelden fouten als „ernstig” als het percentage ervan boven 2 % ligt.

(23) Artikel 61, lid 2, onder a).

(24) Zie de paragrafen 28 en 29 van Speciaal verslag nr. 2/2005 over de begrotingssteun uit het EOF aan de ACS-staten (PB C 249 van 7.10.2005).

(25) Verslag van het Europees Parlement van 22 april 2008 over het verlenen van kwijting voor de uitvoering van de begroting van het zesde, zevende, achtste en negende Europees Ontwikkelingsfonds voor het begrotingsjaar 2006, punt 32.

(26) De vijf verbintenissen hebben betrekking op Burundi, de Centraal-Afrikaanse Republiek, Guinee-Bissau en Haïti. In 2007 bedragen de vastleggingen voor begrotingssteun voor deze landen 83,7 miljoen euro, ofwel 24,9 % van de vastleggingen voor begrotingssteun.

(27) Zie paragraaf 55.

(28) Jaarlijks activiteitenverslag 2007 van EuropeAid, bladzijde 57.

(29) Zie Advies nr. 2/2004 van de Rekenkamer van de Europese Gemeenschappen over het model „single audit” (en een voorstel voor een communautair internecontrolekader) (PB C 107 van 30.4.2004), het jaarverslag over de activiteiten gefinancierd uit het zesde, zevende, achtste en negende Europees Ontwikkelingsfonds (EOF) voor het begrotingsjaar 2005 (PB C 263 van 31.10.2006, blz. 205), paragraaf 40, en het jaarverslag over de activiteiten gefinancierd uit het zesde, zevende, achtste en negende Europees Ontwikkelingsfonds (EOF) voor het begrotingsjaar 2006, paragraaf 54.

(30) 4,8 personeelsleden per vastgelegde 10 miljoen euro in 2004 en 4,2 in 2007.

(31) Resolutie van het Europees Parlement van 24 april 2007 met opmerkingen die een integrerend deel uitmaken van het besluit over het verlenen van kwijting voor de uitvoering van de begroting van het zesde, zevende, achtste en negende Europees Ontwikkelingsfonds voor het begrotingsjaar 2005 (PB C 74 E van 20.3.2008) en resolutie van het Europees Parlement van 22 april 2008 met opmerkingen die een integrerend deel uitmaken van het besluit tot het verlenen van kwijting voor de uitvoering van de begroting van het zevende, achtste en negende Europees Ontwikkelingsfonds voor het begrotingsjaar 2006.

(32) Publieke of semipublieke agentschappen of diensten van de betrokken staat of staten of de rechtspersoon verantwoordelijk voor de uitvoering van de verrichting.

(33) Controles achteraf van verrichtingen en financiële controles.

(34) Jaarverslag aan de kwijtingsautoriteit over de in 2007 uitgevoerde interne controles, uitgebracht door de Commissie (SEC(2008) 2361 def. van 30.7.2008).

(35) Zie hoofdstuk 8, Externe steun, ontwikkeling en uitbreiding, van het jaarverslag van de Rekenkamer over de uitvoering van de begroting over het begrotingsjaar 2007 voor een beoordeling van de toezicht- en controlesystemen van DG ECHO.