[pic] | EUROPESE COMMISSIE |

Brussel, 8.12.2010

COM(2010) 727 definitief

VERSLAG VAN DE EUROPESE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD

Evolutie van de marktsituatie en de daaruit volgende voorwaarden voor een vlotte, geleidelijke afschaffing van de melkquotaregeling

INHOUDSOPGAVE

VERSLAG VAN DE EUROPESE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD Evolutie van de marktsituatie en de daaruit volgende voorwaarden voor een vlotte, geleidelijke afschaffing van de melkquotaregeling 1

VERSLAG VAN DE EUROPESE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD Evolutie van de marktsituatie en de daaruit volgende voorwaarden voor een vlotte, geleidelijke afschaffing van de melkquotaregeling 3

Mandaat 3

Inleiding 3

1. Evolutie van de marktsituatie voor melk en vooruitzichten op de middellange termijn 3

1.1. Stand van de marktontwikkelingen 3

2. Evolutie van de vlotte, geleidelijke afschaffing van de melkquotaregeling 5

2.1. Melkproductie onder de quota 5

2.2. Dalende melkquotaprijzen 6

2.3. Verwachte evolutie en gevoeligheidsanalyse 7

2.4. Lidstaten op weg naar een "zachte landing" 7

3. Slotopmerkingen 7

VERSLAG VAN DE EUROPESE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD

Evolutie van de marktsituatie en de daaruit volgende voorwaarden voor een vlotte, geleidelijke afschaffing van de melkquotaregeling

Mandaat

Artikel 184, lid 6, van Verordening (EG) nr. 1234/2007 van de Raad van 22 oktober 2007 houdende een gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten en specifieke bepalingen voor een aantal landbouwproducten ("Integrale-GMO-verordening") bepaalt dat de Commissie vóór 31 december 2010 en 31 december 2012 aan het Europees Parlement en de Raad een verslag moet voorleggen over de evolutie van de marktsituatie en de daaruit volgende voorwaarden voor een vlotte, geleidelijke afschaffing van de melkquotaregeling, zo nodig vergezeld van de passende voorstellen. Dit verslag is het eerste van de twee genoemde verslagen.

Inleiding

Dit verslag bestaat uit twee delen: het eerste deel beschrijft de evolutie van de marktsituatie voor koemelk vanaf 2008, het jaar waarin werd besloten tot de gezondheidscontroles, tot medio 2010, alsmede de vooruitzichten voor de middellange termijn. Het tweede deel gaat over de geleidelijke afschaffing van de melkquotaregeling.

1. EVOLUTIE VAN DE MARKTSITUATIE VOOR MELK EN VOORUITZICHTEN OP DE MIDDELLANGE TERMIJN

De prijsstijging van 2007 werd gevolgd door een sterke daling van de prijzen en de inkomens van de producenten in 2008-2009, waarna de situatie op de zuivelmarkt zich in de tweede helft van 2009 heeft hersteld. Dit herstel heeft in de eerste helft van 2010 doorgezet.

1.1. Stand van de marktontwikkelingen

De koemelkleveranties bleven de afgelopen drie jaar vrij stabiel voor de EU-27, met slechts kleine procentuele verschillen van jaar tot jaar (+ 1% in 2008, - 0,6% in 2009, + 0,03% in de eerste zeven maanden van 2010).

De ontwikkeling van de melkprijzen is te zien in bijlage I. Sinds de uitzonderlijke stijging van 2007 zijn de melkprijzen af boerderij als gevolg van de prijsdaling van zuivelproducten weer gedaald. Na een licht herstel tussen juli en september 2008 daalden de prijzen in mei 2009 tot een dieptepunt en lagen zij gemiddeld net boven het vangnetniveau. De melkprijzen zijn tussen mei en november 2009 gestegen en hebben zich in het eerste kwartaal van 2010 rond dat niveau gestabiliseerd, in tegenstelling tot het seizoenspatroon dat in de winter en het voorjaar meestal een daling laat zien. De melkprijzen hebben sinds het voorjaar van 2010 een stijging laten zien tot circa 31,5 c/kg als gewogen gemiddelde voor de EU-27 in augustus. Een overzicht van de grote prijsverschillen tussen de lidstaten vindt u in bijlage 2, waarin de melkprijzen van augustus 2010 in de verschillende lidstaten worden vergeleken met die van augustus 2009.

In 2008 waren de interventievoorraden boter en mageremelkpoeder (MMP) op, maar in de loop van 2007-2008 stegen de particuliere voorraden en de voorraden van de bedrijfstak voor zowel MMP als boter. Dit duidt erop dat er ondanks de haussemarkt een groeiende hoeveelheid EU-bulkproduct was die niet haar weg naar de markt vond. Na een daling van de vraag zijn de interventievoorraden in 2009 sterk gegroeid. De verslechtering van de markt in 2009 was voor zuivelbedrijven reden om zuivelproducten met een hoge toegevoegde waarde (kaas, verse producten, yoghurt enz.) links te laten liggen en te kiezen voor interventieproducten (MMP en boter). In totaal is in 2009 76 367 ton boter en 256 982 ton MMP door interventiebureaus opgekocht. Het vangnet bleek de markt op doeltreffende wijze opnieuw in evenwicht te kunnen brengen door producten die 1% of 2% van de totale melkproductie uitmaakten, uit de handel te nemen. Doordat de boterprijzen zich eind 2009 en tot dusver in 2010 sterk hebben hersteld en de markt voor zuivelproducten zich in het algemeen gunstig heeft ontwikkeld, hebben in 2010 geen aankopen door interventiebureaus plaatsgevonden; de interventievoorraden zijn nu voor boter bijna uitgeput en worden voor MMP geleidelijk teruggebracht: zij zijn vrijgemaakt in het kader van de regeling voor de meest behoeftigen en verkocht door middel van een openbare aanbesteding. De prijzen van grondstoffen voor zuivelproducten herstelden zich vooral doordat de leveranties uit het zuidelijk halfrond afnamen en de wereldvraag naar zuivelproducten beter aantrok dan verwacht. Door de betere marktvoorwaarden zijn zuivelbedrijven zich weer gaan richten op zuivelproducten met een hoge toegevoegde waarde.

De ontwikkeling van de gemiddelde EU-prijzen voor de belangrijkste grondstoffen voor zuivelproducten is van 2008 tot nu volatiel geweest. De prijzen waren begin 2008 nog heel hoog, daalden vervolgens in de eerste helft van 2009 zeer sterk en herstelden zich gestaag zich in de tweede helft van 2009 en de eerste drie kwartalen van 2010.

De EU-zuiveluitvoer liet in 2008 een daling zien, met name voor boter en butteroil, met als enige grote uitzondering vollemelkpoeder (VMP). Deze ontwikkeling stopte in 2009 met de introductie van uitvoerrestituties om de toenemende kloof tussen de prijzen op de wereldmarkt en de EU-prijzen deels te overbruggen. De EU-uitvoer herstelde zich in de eerste maanden van 2010 zonder uitvoerrestituties als gevolg van de grotere wereldvraag.

1.2. Marktontwikkelingen op de middellange termijn

Met behulp van het Aglink-Cosimo-model zijn de marktvooruitzichten voor de EU op de middellange termijn gesimuleerd. De internationale markt- en beleidsomgeving is gebaseerd op de Landbouwvooruitzichten OESO-FAO 2010-2019 : daarin worden de laatste macro-economische vooruitzichten toegepast en wordt ervan uitgegaan dat er na de besluiten inzake de gezondheidscontroles geen wijzigingen in het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) zullen plaatsvinden en dat ook het handelsbeleid onveranderd zal blijven. De betere vooruitzichten voor de groei van het bbp, de hypothese dat de euro geleidelijk sterker zal worden ten opzichte van de Amerikaanse dollar en de vooruitzichten van de OESO en de FAO voor de wereldmarktprijzen[1] voor zuivelgrondstoffen spelen een cruciale rol in de marktvooruitzichten. Als een van deze vooruitzichten of hypothesen niet uitkomt, zou dit de daarop gebaseerde vooruitzichten aanzienlijk beïnvloeden. Daarnaast is in het Aglink-Cosimo-model geen rekening gehouden met de verwachting dat de prijsvolatiliteit zal toenemen.

Op basis van dit model en de hierboven genoemde hypothesen zal de melkproductie vanaf 2011 naar verwachting weer gaan stijgen in verband met de vrij optimistische vooruitzichten voor de vraag op basis van de verbeterde macro-economische verwachtingen. In 2020 zou de melkproductie van de EU-27 ongeveer 3% hoger liggen dan in 2009. De melkleveranties zouden naar verwachting iets sterker stijgen, doordat het eigen verbruik van landbouwbedrijven in de EU-12 geleidelijk afneemt. In het kader van de afschaffing van de quota zal de melkproductie in de EU-27 naar verwachting in de EU-leveranties een zeer geringe reactie laten zien op het aflopen van de quotaregeling (zie grafiek 2 in bijlage III).

De vooruitzichten lijken gunstig voor grondstoffen voor zuivelproducten met een hoge toegevoegde waarde als gevolg van een groeiende vraag naar kaas en verse zuivelproducten. De productie van verse zuivelproducten (waaronder consumptiemelk, room, yoghurt enz.) zal naar verwachting met ongeveer 8% stijgen (tussen 2009 en 2020) en voor de kaasproductie wordt een stijging met circa 10% verwacht. De vooruitzichten voor de kaasuitvoer kunnen ondanks de verwachte sterkere positie van de euro als gunstig worden beschouwd, waarbij de EU een stabiel aandeel van ruim 30% van de wereldwijde kaasuitvoer behoudt.

Wat VMP betreft, is het de verwachting dat de productie slechts licht onder het niveau van 2009 zal dalen en dat de EU-uitvoer op de middellange termijn solide blijft dankzij een sterke wereldwijde vraag. Niettemin zou het EU-marktaandeel van de wereldwijde uitvoer geleidelijk dalen tot 21% in 2020 (van 24% in 2009).

Volgens de vooruitzichten zal de markt voor boter stabiel blijven, mits de binnenlandse vraag sterk is. De toename van de voorziene productie voor 2015 (het jaar van de afschaffing van de quota) zou leiden tot een stijging van de EU-uitvoer.

De vooruitzichten van de MMP-uitvoer zijn minder gunstig vanwege de verwachting van een sterkere euro en een sterk aanbod van andere exporteurs. Ondanks de relatief gunstige vooruitzichten en de schijnbaar stabiele markt voor MMP blijven de vooruitzichten op kortere termijn gevoelig voor de wereldwijde ontwikkelingen van vraag en aanbod en het vermogen van de EU-markt om vrijgekomen interventievoorraden te absorberen.

De bijbehorende grafieken zijn te vinden in bijlage III.

2. EVOLUTIE VAN DE VLOTTE, GELEIDELIJKE AFSCHAFFING VAN DE MELKQUOTAREGELING

2.1. Melkproductie onder de quota

De Raad besloot de melkquota per 1 april 2008 met 2% te verhogen. De besluiten van november 2008 in het kader van de gezondheidscontroles leidden tot een jaarlijkse verhoging van de melkquota met 1% gedurende vijf opeenvolgende jaren, met ingang van 1 april 2009, plus een aanpassing van de correctiefactor voor het vetgehalte, die resulteerde in een feitelijke verhoging van de quota met 1%. Tot het quotasysteem op 1 april 2015 afloopt, staat nog driemaal een jaarlijkse verhoging met 1% gepland (behalve voor Italië, waar is besloten de verhoging met 5% al per 1 april 2009 toe te passen).

De melkquota worden met het jaar steeds minder relevant, aangezien de melkproductie in steeds meer lidstaten onder de quota ligt. Hoewel in het quotumjaar 2008/2009 zes lidstaten een superheffing moesten betalen, ziet het ernaar uit dat dit er in het quotumjaar 2009/2010 slechts drie zullen zijn. Volgens officiële kennisgevingen van de lidstaten lagen de melkleveranties van de EU aan het einde van het quotumjaar 2009/2010 naar schatting circa 7% onder de quota (zie grafiek in bijlage IV).

De melkproductie in de EU nam in 2008 slechts licht toe ondanks de 2% quotumverhoging die voor het quotumjaar 2008/2009 was vastgesteld en de relatief goede melkprijs die de producenten gedurende het kalenderjaar kregen. De economische recessie had negatieve gevolgen voor de vraag naar zuivelgrondstoffen met een toegevoegde waarde in de EU en de rest van de wereld, waardoor de prijzen van zuivelproducten onder druk kwamen te staan en de prijzen voor de melkproducenten in 2009 sterk daalden. Deze lage melkprijzen droegen bij tot een lichte daling van de melkproductie in de EU in 2009 en begin 2010. Als gevolg daarvan eindigde het quotumjaar 2008/2009 met een groter negatief verschil tussen de EU-leveranties en de quota dan ooit. In het quotumjaar 2009/2010 liep dit negatieve verschil nog verder op. De EU-melkproductie herstelde zich in de loop van 2010, maar bleef ver onder de quota liggen.

De trage reactie op de verhoging van de quota hangt samen met de economische recessie, die heeft geleid tot minder vraag naar zuivelproducten, maar ook met hogere productiekosten en lagere marges. De ervaring met de impact van de verhoging van 2008/2009 leert dat de reactie van de melkproductie op het niveau van de hele EU vrij beperkt was, ondanks een aanzienlijke stijging van de gemiddelde melkprijzen voor producenten. De laatste cijfers tot en met juli 2010 laten een sterkere reactie van de productie op de hogere melkprijzen zien.

Nu de melkquota steeds minder relevant worden, kan het melkaanbod van de EU beter worden afgestemd op de marktkansen, is de reactie van de landbouwers op prijssignalen minder vertekend en kan efficiencywinst worden geboekt door herstructureringen.

In lidstaten waar de quota nog steeds worden overschreden, heeft dit waarschijnlijk te maken met het feit dat bepaalde producenten voldoende marge op hun kosten hebben om het risico te nemen om de leveranties te overschrijden, en hun capaciteit volledig benutten in de hoop dat anderen hun capaciteit niet volledig benutten. Verhoging van de productie wordt, ook als de prijs daardoor daalt, door die veehouders als een noodzaak gezien om hun investeringskosten te dekken zolang de prijzen de marginale productiekosten dekken. Voor sommige lidstaten met een exportgerichte zuivelverwerkingssector hangt dit ook samen met het feit dat zij dankzij hun productassortiment voor exportmarkten kunnen produceren en een afzetmarkt voor hun producten kunnen vinden.

2.2. Dalende melkquotaprijzen

Een van de belangrijkste signalen dat er een "zachte landing" aankomt, is de geleidelijke afkalving van de "contingentsbonussen". De contingentsbonus wordt gedefinieerd als het verschil tussen de prijs indien quota van toepassing zijn (wanneer de quota bindend zijn, ligt deze prijs hoger dan de marktprijs ) en de marginale productiekosten. Een goede indicator van de contingentsbonus is de quotumprijs. Zoals beschreven in bijlage V neemt de melkquotumprijs af naarmate het einde van de quotaregeling nadert en is deze in verreweg de meeste lidstaten al laag of bijna nul. De situatie kan vanuit drie oogpunten worden bekeken:

1) Lidstaten waar de melkleveranties ver onder de quota liggen

In lidstaten waar de melkleveranties ver onder de quota liggen, is de quotumprijs al zeer laag of zelfs gelijk aan nul. In een aantal van deze landen zijn nationale administratieve regelingen getroffen waarin een jaarlijkse daling van de quotumprijs is vastgelegd, met als doel in 2015 op nul uit te komen.

Mits de recente ontwikkeling van de productieniveaus zich voortzet, zullen de quotumprijzen voor die lidstaten waar de quotumprijs niet administratief is vastgelegd maar al zeer laag of gelijk aan nul is, naar verwachting niet veel afwijken van de huidige niveaus. In lidstaten waar een markt voor quota bestaat, is er nog een prijs voor melkquota, ook al wordt er geen superheffing meer betaald. Naarmate het jaar 2015 nadert, zouden alle quota hun waarde volledig verliezen omdat zij steeds minder voor de markt betekenen en hun looptijd korter wordt.

2) Lidstaten waar de melkleveranties dicht bij de quota liggen

In lidstaten waar de melkleveranties dicht bij de quota liggen, wordt de quotumprijs beïnvloed door de voorspelling of verwachting van de superheffing. In geval van onderbenutting van de nationale melkquota, dalen de quotumprijzen. Voorspeld wordt dat de aankoop van quota in de toekomst zal blijven dalen en uiteindelijk op nul zal uitkomen, met schommelingen onder invloed van overproductie en de melkprijzen.

3) Lidstaten waar de melkleveranties de quota overschrijden

In de weinige lidstaten waar de melkleveranties de quota overschrijden, blijven de quotumprijzen relatief hoog liggen en zijn deze de afgelopen tijd gestegen. Het lijkt erop dat in deze lidstaten de producenten concurrerend genoeg zijn of verplicht zijn hun capaciteit volledig te benutten om te blijven produceren, zodat zij uiteindelijk een superheffing moeten betalen. In deze lidstaten is een zachte landing mogelijk niet verzekerd.

2.3. Verwachte evolutie en gevoeligheidsanalyse

De evolutie van de melkproductie na afschaffing van de quota is afhankelijk van een aantal factoren: de vorm van het GLB na 2013 (marktmaatregelen, rechtstreekse betalingen, plattelandsontwikkeling), productiekosten, milieuverplichtingen, alternatieven met betrekking tot werkgelegenheid en productie, en ontwikkelingen op de nationale en internationale melkmarkten, waaronder de melkprijzen).

Volgens het in DG AGRI gebruikte econometrische model om vooruitzichten op de middellange en lange termijn te produceren, zal de melkproductie de komende jaren slechts matig stijgen, zelfs na de afschaffing van de quotaregeling (zie punt 1.2 hierboven). Uit enkele nationale studies blijkt dat mogelijk grote stijgingen van de melkproductie te verwachten zijn; in de meeste van deze studies is echter niet naar het volledige beeld van de EU-27 gekeken. Structurele overschotten moeten met behulp van het prijsmechanisme worden vermeden. Volgens verschillende studies[2] die in het kader van de gezondheidscontroles zijn uitgevoerd, zullen slechts weinig lidstaten, om diverse redenen, de stijgende melkquota volledig benutten, maar de meeste lidstaten zullen waarschijnlijk minder produceren als gevolg van een algemene daling van de melkprijzen.

2.4. Lidstaten op weg naar een "zachte landing"

Zowel de evolutie van de melkproductie ten opzichte van de melkquota als de neergaande ontwikkeling van de quotumprijzen wijzen erop dat de lidstaten op weg zijn naar een "zachte landing". In verreweg de meeste lidstaten zijn de quota niet langer relevant voor productiebeperking en ligt de quotumprijs al op nul of net daarboven.

Als onderdeel van de gezondheidscontroles en in de context van de afschaffing van de quota is de melksector toegevoegd aan de zogenoemde "nieuwe uitdagingen" die onder de tweede pijler van het GLB vallen, waar een verhoging van de modulatiemiddelen was bedoeld om deze nieuwe uitdagingen het hoofd te bieden. Dit biedt de melkveehouders extra ondersteuning bij de voorbereiding op het aflopen van de quota.

3. SLOTOPMERKINGEN

Van 2007 tot 2009 heeft de melksector een periode van grote prijsvolatiliteit doorgemaakt. Sindsdien is de marktsituatie verbeterd en nu zijn de vooruitzichten over het geheel gezien positief.

In algemene zin wordt de melksector steeds marktgerichter. Dit proces is beïnvloed door de economische crisis van 2008 en 2009. De volatiliteit – een gebruikelijk verschijnsel in een marktgerichte sector – is sterker geworden en heeft een schadelijk effect gekregen door een combinatie van externe factoren, waaronder de daling van het huishoudelijk verbruik doordat de koopkracht daalde als gevolg van de economische crisis.

De overgrote meerderheid van de lidstaten is op weg naar een "zachte landing". De melkquotumprijzen zijn in sommige landen weinig tot niets waard en in de meeste andere zullen zij in 2015 waarschijnlijk op nul uitkomen. In de meeste lidstaten, en met name in de nieuwe lidstaten, werken de melkquota niet meer als productielimiet en in een aantal landen is de productie al volledig afgestemd op de markt.

De conclusie is dat er onder deze omstandigheden geen reden is voor een herziening van de in het kader van de gezondheidscontroles genomen besluiten met betrekking tot de geleidelijke verhoging van de quota en het aflopen van de quotaregeling op 1 april 2015.

Om de weg verder vrij te maken voor afschaffing van de quota in 2015, wil de Commissie een nieuwe stap voorstellen om de lidstaten te helpen een zachte landing te maken: er moet meer transparantie komen om het bewustzijn en de verantwoordelijkheid van de marktdeelnemers in de zuivelketen te versterken, zodat zij beter kunnen reageren op de signalen van de markt en het aanbod kunnen afstemmen op de vraag; dit was de conclusie van de groep op hoog niveau inzake melk. Naast de al bestaande informatiesystemen kunnen bijeenkomsten worden georganiseerd voor de deskundigen van het beheerscomité van de gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten, samen met de Raadgevende Groep zuivel, die de marktontwikkelingen zullen volgen teneinde de marktsituatie en –vooruitzichten te beoordelen.

In geval van een ernstige verstoring van het marktevenwicht kan de Commissie, als extra middel om de markt te stabiliseren en bij wijze van uitzonderlijke maatregel als andere maatregelen die voorhanden zijn binnen de integrale GMO niet lijken te helpen, een systeem overwegen op basis van artikel 186 van de integrale-GMO-verordening (de clausule inzake marktverstoring), waarin melkproducenten in ruil voor compensatie vrijwillig hun leveranties kunnen beperken. De ervaring met de melkcrisis heeft geleerd dat het toereikend kan zijn 1% of 2% van de totale melkproductie uit de markt te halen om een verstoord evenwicht en de stabiliteit te herstellen, zoals eerder in punt 1.1. is uitgelegd[3].

Uiterlijk eind 2012 zal opnieuw een verslag worden opgesteld.

Bijlagen: I. Ontwikkeling van de melkprijzen

II. Melkprijzen af landbouwbedrijf in de verschillende lidstaten

III. Vooruitzichten voor de zuivelsector op de middellange termijn

IV. Melkproductie ten opzichte van quota

V. Ontwikkeling van de melkquotumprijzen in de EU

BIJLAGE I: 1. Ontwikkeling van de melkprijzen

[pic]

BIJLAGE II: Melkprijzen af landbouwbedrijf in de verschillende lidstaten

augustus 2010 / augustus 2009

[pic]

BIJLAGE III: Vooruitzichten voor de zuivelsector op de middellange termijn

Grafiek 1. Melkaanbod en grootte van de veestapel

[pic]

Grafiek 2. Verwachte ontwikkeling melkaanbod ten opzichte van quota

[pic]

Grafiek 3. Marktevenwicht voor kaas

[pic]

Grafiek 4. Marktevenwicht voor boter

[pic]

Grafiek 5. Marktevenwicht voor MMP

[pic]

Grafiek 6. Vooruitzichten voor de wereldmarktprijzen

[pic]

BIJLAGE IV: Melkproductie ten opzichte van quota

[pic]

[pic][pic]

BIJLAGE V: Prijsontwikkeling van de EU-melkquota

[pic]

[1] In de Landbouwvooruitzichten OESO-FAO 2010-2019 zijn de wereldmarktprijzen gebaseerd op de prijsnoteringen van Oceanië.

[2] Economic analysis of the effects of the expiry of the EU milk quota system (http://ec.europa.eu/agriculture/analysis/external/milk/index_en.htm)

Economic Impact of the Abolition of the Milk Quota Regime – Regional Analysis of the Milk Production in the EU (http://ec.europa.eu/agriculture/analysis/external/milkquota/index_en.htm).

[3] De evaluatie van een dergelijke regeling, waaronder de financiële gevolgen, zal plaatsvinden als eventueel een voorstel wordt ingediend.