Advies van het Economisch en Sociaal Comité over het "Voorstel voor een beschikking van de Raad betreffende de richtsnoeren voor het werkgelegenheidsbeleid van de lidstaten voor 2002"

(2002/C 36/17)

De Raad heeft op 17 oktober 2001 besloten, overeenkomstig de bepalingen van art. 262 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, het Economisch en Sociaal Comité te raadplegen over het voornoemde voorstel.

De afdeling "Werkgelegenheid, sociale zaken, burgerschap", die met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden was belast, heeft haar advies goedgekeurd op 3 oktober 2001. Rapporteur was de heer Van Dijk.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 385e zitting van 17 en 18 oktober 2001 (vergadering van 17 oktober) het volgende advies uitgebracht, dat met 75 stemmen vóórbij 6 onthoudingen werd goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1. Conform artikel 128 van het Verdrag betreffende de Europese Unie stelt de Commissie haar jaarlijkse richtsnoeren voor het werkgelegenheidsbeleid voor het jaar 2002 op.

1.2. In 2000 vond de Top van Lissabon plaats, hetgeen aanleiding was voor de Commissie om een grondige herziening van de richtsnoeren voor 2001 door te voeren. De Commissie voorziet voor 2002 een grondige impact-evaluatie, omdat enkele van de richtsnoeren gerealiseerd moeten zijn in 2002. Om die reden heeft de Commissie geen drastische wijzigingen doorgevoerd in de richtsnoeren voor 2002.

1.2.1. In de werkgelegenheidsrichtsnoeren voor 2001 werden al ingrijpende veranderingen aangebracht en de Europese werkgelegenheidsstrategie wordt constant op haar effecten gecontroleerd, waarvan de resultaten hun neerslag zullen vinden in de richtsnoeren voor 2003. Daarom stelt de Commissie nu voor, de richtsnoeren voor 2002 slechts in geringe mate bij te stellen door alleen de nieuwe beleidsaccenten hierin te verwerken welke uit recente mededelingen van de Commissie, Europese Raden en de evaluatie van het gezamenlijk verslag over de werkgelegenheid voortvloeien(1).

Ten opzichte van de richtsnoeren voor 2001 zijn de nieuwe richtsnoeren voornamelijk op de volgende punten gewijzigd:

- de Europese Top van Stockholm kwam overeen aan de doelstellingen van Lissabon voor 2010 tussentijdse streefcijfers voor 2005 voor de totale arbeidsparticipatie (67 %) en de participatie van vrouwen (57 %), alsook een streefcijfer voor een participatie van 50 % voor ouderen (55-64 jaar) toe te voegen die het jaar 2010 te halen zouden zijn. Deze streefcijfers zijn opgenomen in de horizontale doelstelling A;

- tijdens dezelfde top is overeengekomen dat de Raad de kwaliteit van werk als algemeen doel in de richtsnoeren voor 2001 dient op te nemen. Dit heeft geresulteerd in een nieuwe horizontale doelstelling B(2). In een aantal relevante thematische richtsnoeren (i.c. 3, 7, 10, 11, en 13) is dit kwaliteitsaspect verwerkt;

- in richtsnoer 6 over mobiliteit wordt het bevorderen van arbeidsmobiliteit op nieuwe Europese arbeidsmarkten nog sterker als noodzaak onderstreept(3);

- aangezien de lidstaten maar matig hebben gereageerd op het verzoek om nationale streefcijfers voor arbeidsparticipatie uit te werken in overeenstemming met de conclusies van Lissabon, werd doelstelling A in meer bindende bewoordingen geformuleerd;

- richtsnoer 17 over de gender-kloof is krachtiger geformuleerd. Dat er in veel lidstaten grote loonverschillen tussen mannen en vrouwen bestaan, blijkt een mogelijke remmende factor te zijn voor de bereidheid van vrouwen om werk te zoeken of te blijven werken. Het belang hiervan blijkt ook al uit het verzoek van de Europese Raad van Stockholm om indicatoren voor deze problematiek te ontwikkelen.

1.3. Het Comité wil in zijn advies de volgende werkwijze volgen. Allereerst wil het wijzen op eerder uitgebrachte relevante adviezen. Daarbij zal bezien worden in hoeverre aanbevelingen vanuit deze adviezen op voldoende wijze zijn terug te vinden in de werkgelegenheidsrichtsnoeren voor 2002. Daarna wil het enkele opmerkingen maken die na de impact-evaluatie meegenomen dienen te worden in de opstelling van de werkgelegenheidsrichtsnoeren voor 2003.

2. Eerdere adviezen

2.1. In oktober 2000 heeft het Economisch en Sociaal Comité advies uitgebracht over de werkgelegenheidsrichtsnoeren 2001(4). Het zwaartepunt moest worden gelegd bij:

- volledige werkgelegenheid als voornaamste activerende streefdoel;

- de noodzaak van levenslang leren;

- nauwere betrokkenheid van sociale partners bij dit proces;

- de noodzaak om op evenwichtige wijze uitvoering te geven aan de vier pijlers van de richtsnoeren;

- de noodzaak van kwantitatieve en kwalitatieve indicatoren.

In zijn advies onderschreef het Comité de hoofdlijnen van de voorgestelde werkgelegenheidsrichtsnoeren. Het Comité uitte in dit advies zijn tevredenheid over de opname van een apart richtsnoer over de veiligheid en gezondheid op de werkplek(5). Daarnaast vroeg het wel speciale aandacht voor kwetsbare groepen op de arbeidsmarkt, zoals de oudere werknemers, de vrouwen, jonge schoolverlaters, langdurig werklozen. Om de doelstellingen van de Top van Lissabon - de meest concurrerende en dynamische kenniseconomie van de wereld te worden - te realiseren, zou er vooral veel aandacht moeten komen voor investeringen in onderzoek en ontwikkeling en opleidingen.

2.2. Het ESC heeft in 2000 eveneens een advies uitgebracht over oudere werknemers(6). In dat advies werd geconstateerd dat in verschillende lidstaten de arbeidsparticipatie van werknemers tussen 50 en 64 veel lager ligt dan die van jongere werknemers. In dat advies werden enkele aanbevelingen gedaan die een bijdrage kunnen leveren aan de verhoging van de arbeidsparticipatie van oudere werknemers, waarbij het Comité zich ervan bewust was dat in sommige gevallen een lagere pensioengerechtigde leeftijd gerechtvaardigd was:

- verandering van de mentaliteit bij werknemers en ondernemers;

- een personeelsbeleid dat niet stopt bij werknemers van 45 jaar: juist een leeftijdsbewust personeelsbeleid is van groot belang voor oudere werknemers. Daarbij kan gedacht worden aan de aanwerving en vertrek, opleiding, bijscholing en bevordering, een flexibele arbeidsorganisatie, ergonomische aanpassingen en verandering van de houding van de ondernemingen;

- aandacht voor de opbouw van de loonschalen, waarbij de lonen aan het begin van de loopbaan sneller zouden stijgen dan aan het einde van de loopbaan, om daarmee de kwetsbaarheid van de oudere werknemers te verminderen. Deze aanbeveling maakte het Comité vooral in de richting van de sociale partners, waarbij het niet wil treden in de autonomie van de sociale partners op het terrein van de loonvorming.

2.2.1. Om het beleid voor de oudere werknemers gestalte te geven, bepleit het Comité het opstellen van richtsnoeren op dit beleidsterrein. Verder wees het Comité op het ESF, dat een belangrijke bijdrage zou kunnen leveren aan de realisering van het beleid.

2.3. In zijn advies over de tussentijdse evaluatie van de drie processen van de Europese werkgelegenheidsstrategie(7) heeft het Comité positief geoordeeld over het instrument van de werkgelegenheidsrichtsnoeren. Belangrijkste bijdrage van de richtsnoeren was de vergroting van de aandacht voor dit onderwerp en de betrokkenheid van alle relevante partners hierbij. Om het proces te verbeteren, stelde het Comité, in navolging van de evaluatie van de Commissie, voor om het aantal richtsnoeren te verminderen, een betere coördinatie aan te brengen met de andere processen (zoals die van Cardiff, Keulen en Lissabon), uitwerking van indicatoren, beter toezicht en verspreiding van best practices. Tot slot zou de betrokkenheid van de sociale partners verbeterd kunnen worden. Het Comité voegde er aan toe dat het aanbeveling zou verdienen om na vijf jaar een jaar rust te nemen, opdat alle partijen invulling aan hun rol zouden kunnen geven.

2.4. In zijn advies over het Europese immigratiebeleid(8) heeft het ESC de volgende passage opgenomen:

In de nationale actieplannen voor de werkgelegenheid moeten criteria worden ingebouwd om migratiestromen in goede banen te leiden. Met de nodige flexibiliteit moet in de nationale werkgelegenheidsplannen aandacht worden besteed aan ramingen op immigratiegebied, teneinde ervoor te zorgen dat de arbeidsmarkt goed functioneert. In de werkgelegenheidsrichtsnoeren die jaarlijks aan de hand van vier zwaartepunten worden opgesteld (inzetbaarheid, ondernemerschap, aanpassingsvermogen, gelijke kansen) moet het nieuwe migratiebeleid op positieve wijze tot uitdrukking komen. De richtsnoeren zouden ertoe moeten leiden dat de kwaliteit van de banen van zowel EU-onderdanen als immigranten wordt verbeterd.

2.5. In zijn advies over de gelijke beloning voor mannen en vrouwen(9) heeft het Comité vooral grotere doorzichtigheid in de beloning van mannen en vrouwen bepleit. Lidstaten zouden op dit punt initiatieven moeten ondernemen. Ook zouden de statistieken bijgewerkt moeten worden. In de werkgelegenheidsrichtsnoeren zou opgenomen moeten worden dat landen specifieke maatregelen moeten treffen om de toegang van vrouwen tot de arbeidsmarkt te bevorderen en om loondiscriminatie te bestrijden.

2.6. In een onlangs uitgebracht advies(10) heeft het Comité tevens gewezen op het belang de kwaliteitsdimensie van het sociaal en het werkgelegenheidsbeleid te verbeteren.

3. Beoordeling van de richtsnoeren 2002

3.1. Het Comité spreekt zijn tevredenheid uit over de grotere aandacht die in de richtsnoeren wordt besteed aan oudere werknemers, zoals in het ESC-advies over oudere werknemers was gevraagd.

3.2. Samen met de Commissie heeft het Comité een hoge prioriteit gelegd bij het bestrijden van verschillen in beloning tussen mannen en vrouwen. Daarom ondersteunt het ook de versterking van dit richtsnoer, waardoor lidstaten in samenwerking met sociale partners worden opgeroepen een strategie te ontwikkelen om een einde te maken aan de bestaande verschillen.

3.3. Deze richtsnoeren vertonen slechts marginale wijzigingen in vergelijking met de richtsnoeren voor 2001. Het Comité kan, na de grondige wijziging voor 2001, instemmen met deze aanpak. Tevreden stelt het Comité vast dat de Commissie geen kleine redactionele wijzigingen heeft voorgesteld.

3.4. Daarentegen plaatst het Comité enige vraagtekens bij de geschrapte kwantitatieve doelstellingen zoals die in de richtsnoeren voor 2001 nog waren opgenomen. Aan de ene kant toont het Comité begrip voor het laten vallen van deze cijfers, omdat de Commissie nog niet beschikt over een set van indicatoren die voor de hele EU eenduidig zijn. Aan de andere kant winnen de richtsnoeren aan kracht en effectiviteit als er goed meetbare streefcijfers aan worden toegevoegd. Het Comité gaat ervan uit dat na de impact-evaluatie dergelijke kwantitatieve doelstellingen aan de hand van Europees toepasbare indicatoren weer zullen worden opgenomen.

3.5. Het Comité wil erop wijzen dat de huidige onzekere economische vooruitzichten een extra druk op de lidstaten leggen om de voorgestelde richtsnoeren zo goed mogelijk uit te voeren. Daarom wil het Comité erop wijzen dat juist nu een activerend arbeidsmarktbeleid noodzakelijk is.

4. Bouwstenen voor werkgelegenheidsrichtsnoeren na de impact-evaluatie

4.1. Momenteel is een begin gemaakt met de impact-evaluatie van de werkgelegenheidsrichtsnoeren. In maart 2002 zal de Commissie een technisch rapport aan de andere instellingen aanbieden met de belangrijkste bevindingen van deze evaluatie. Ook het Comité zal worden uitgenodigd om een advies uit te brengen over deze evaluatie. Daarop vooruitlopend wil het Comité enkele bouwstenen aandragen voor deze evaluatie.

4.2. Het Verdrag verplicht de Commissie om jaarlijks het werkgelegenheidsbeleid te bezien en richtsnoeren op te stellen. Het Comité vraagt zich af of een jaarlijkse herziening van de richtsnoeren aan te bevelen zou zijn. De opstelling en omzetting ervan in Nationale Actieplannen dwingt lidstaten tot het ontwikkelen van grote activiteiten, terwijl de prioriteiten jaarlijks geen grote verschuivingen kennen. Daarnaast kost het enige tijd alvorens de effecten van het in gang gezette beleid zichtbaar en meetbaar zijn. Daarom beveelt het Comité een meerjarige cyclus aan, waardoor er een effectieve beleidscyclus zal ontstaan. Daarbij moet wel bedacht worden dat de mogelijkheden voor aanpassingen aan de gewijzigde omstandigheden niet uitgesloten worden. Een dergelijke wijziging in beleid vergt echter een aanpassing van artikel 128 van het Verdrag. Als alternatief, zolang het Verdrag niet gewijzigd is, zou gekozen kunnen worden voor een tweejaarlijkse grondige herziening, terwijl in het tussenliggende jaar een marginale aanpassing zou kunnen plaatsvinden. Dat zorgt ervoor dat lidstaten meer tijd hebben om de effecten van de werkgelegenheidsrichtsnoeren in hun beleid te beoordelen.

4.2.1. De jaarlijkse rapportage van de lidstaten aan de Europese Commissie zou ook aangepast kunnen worden. Zij zouden jaarlijks over de helft van de richtsnoeren dienen te rapporteren.

4.3. Het Comité maakt zich zorgen over de wijze waarop de sociale partners bij de opstelling van de werkgelegenheidsrichtsnoeren en de omzetting daarvan in de Nationale Actieplannen worden betrokken. Ofschoon de Commissie nog redelijk optimistisch is over deze betrokkenheid, zijn de sociale partners lang niet altijd tevreden. Vaak wordt hen weinig tijd gelaten om de richtsnoeren intern te bespreken en op basis daarvan een door de organisaties gedragen advies uit te brengen. Dat blijkt onder andere uit de manier waarop het ESC-advies moet worden opgesteld: slechts één vergadering van de studiegroep moet voldoende zijn om een dergelijk belangwekkend advies op te stellen.

4.3.1. De wijze waarop de sociale partners bij de omzetting van de richtsnoeren in de Nationale Actieplannen worden betrokken, baart het Comité nog meer zorgen. Vaak krijgen sociale partners pas op het laatste moment de plannen toegezonden en rest hen enkele dagen de tijd om hun visie te geven. Slechts in enkele lidstaten worden de sociale partners optimaal bij het opstellen van de plannen betrokken.

4.3.2. Om de betrokkenheid van de sociale partners te vergroten bij het opstellen van de NAP's, zouden de lidstaten hen vroeger bij dit proces moeten betrekken. Momenteel worden ze vaak pas geraadpleegd over de NAP's als de regeringen deze plannen hebben opgesteld. Sociale partners voelen zich op deze manier niet betrokken bij de opstelling en implementatie van de NAP's. Ook zouden de sociale partners nauwer betrokken moeten worden bij de implementatie van de landenspecifieke aanbevelingen.

4.4. Naast enkele opmerkingen over het proces wil het Comité ook enkele thema's toevoegen, waar de richtsnoeren in de toekomst meer rekening mee moeten houden.

4.4.1. In de werkgelegenheidsrichtsnoeren vragen de Commissie en de Raad terecht aandacht voor de kwetsbare groepen op de arbeidsmarkt. Zij verstaan hieronder: vrouwen, oudere werknemers, langdurig werklozen en jonge schoolverlaters. Het Comité wenst hier nog twee groepen aan toe te voegen: gehandicapten en etnische minderheden. De gehandicapten worden reeds in richtsnoer 7 genoemd, maar zouden ook in andere richtsnoeren betrokken moeten worden. Etnische minderheden zijn uitermate kwetsbaar en verdienen extra aandacht. Het Comité ziet een veelbelovend signaal in de landen-specifieke aanbevelingen die Duitsland, Oostenrijk en Zweden hebben gekregen.

4.4.2. Om de effecten van de richtsnoeren goed te kunnen meten, is het noodzakelijk om tot goed vergelijkbare indicatoren te komen. Dat zal het commitment van de lidstaten en de sociale partners voor het proces van Luxemburg vergroten.

4.4.3. Tot slot wil het Comité wijzen op de discussies die gevoerd worden op het terrein van het immigratiebeleid. Eerder heeft het Comité al bepleit dat in de werkgelegenheidsrichtsnoeren een passage over het immigratiebeleid wordt opgenomen.

Brussel, 17 oktober 2001.

De voorzitter

van het Economisch en Sociaal Comité

G. Frerichs

(1) Daarnaast zijn de overwegingen bijgewerkt en zijn er kleine wijzigingen aangebracht n.a.v. de permanente evaluatie van het stratiegie-effect (horizontale doelstelling F), de minder gunstige economische vooruitzichten (algemene inleiding) en de industriële herstructurering).

(2) aangepast op basis van mededeling COM(2001) 313 def. van 20.6.2001 van de Commissie over werkgelegenheids- en sociaal beleid: een kader voor het investeren in kwaliteit.

(3) aangepast op basis van mededeling COM(2001) 116 def. van 28.2.2001 van de Commissie ten behoeve van de Top van Stockholm, en van de mededeling over een Europese onderzoeksruimte (COM(2000) 6 def. van 18.1.2000).

(4) Advies over het Voorstel voor een beschikking van de Raad betreffende de richtsnoeren voor het werkgelegenheidsbeleid van de lidstaten voor 2001, 18 en 19 oktober 2000. (PB C 29 van 30.1.2001).

(5) Zie ook "Naar een communautaire strategie voor gezondheid en veiligheid op de werkplek", in PB C 260 van 17.9.2001, blz. 97 en "Gezondheid en veiligheid op de werkplek", in PB C 51 van 23.2.2000.

(6) Advies over oudere werknemers (initiatief), 18 en 19 oktober 2000 (PB C 14 van 16.1.2001).

(7) Initiatiefadvies over de "Tussentijdse evaluatie van de drie processen van de Europese werkgelegenheidsstrategie", in PB C 139 van 11.5.2001, blz. 33.

(8) Advies inzake de mededeling van de Commissie over een communautair immigratiebeleid, PB C 260 van 17.9.2001, blz. 104.

(9) Initiatiefadvies over loondiscriminatie tussen mannen en vrouwen, PB C 155 van 29.5.2001, blz. 65.

(10) Versterking van de kwaliteitsdimensie in het sociaal en het werkgelegenheidsbeleid, PB C 311 van 7.11.2001, uitgebracht tijdens de zitting van 12 en 13 september 2001.