NL Publicatieblad van de Europese Unie C 72/1

Mededeling van de Commissie betreffende de behandeling van aan een bijzondere waardevermindering onderhevige activa in de communautaire banksector

(2009/C 72/01)

1. INLEIDING

1. Sinds medio 2007 is het functioneren van de wholesalekredietmarkten ernstig verstoord. Het gevolg daarvan is, dat de liquiditeit in de banksector is opgedroogd en dat de banken weigerachtig zijn om elkaar en de ruimere economie krediet te verlenen. Daar de kredietmarkten de voorbije achttien maanden nog ernstiger verstoord zijn geraakt, is de financiële crisis verhevigd en is de wereldeconomie in een zware recessie terechtgekomen.

2. Een uitweg uit de financiële crisis en een herstel van de wereldeconomie is moeilijk denkbaar zonder dat stabiliteit in de banksector en het ruimere financiële bestel is verzekerd. Alleen dan zal het vertrouwen bij beleggers terugkeren en zullen banken hun normale kredietverschaffing hervatten. Daarom hebben de lidstaten maatregelen uitgewerkt om de stabiliteit van hun banksector te ondersteunen en de kredietverschaffing te stutten, met name door met overheidsmiddelen nieuw kapitaal te injecteren en door overheidsgaranties af te geven voor bankkredieten. Deze maatregelen zijn in oktober 2008 aangekondigd en zijn de afgelopen maanden geleidelijk aan ten uitvoer gelegd.

3. Recent hebben verscheidene lidstaten het voornemen kenbaar gemaakt om hun bestaande steunmaatregelen aan te vullen met een of andere vorm van ondersteuning voor bankactiva die aan een bijzondere waardevermindering onderhevig zijn. Deze aankondiging, die samenviel met een vergelijkbaar initiatief in de Verenigde Staten, heeft binnen de Gemeenschap een ruimer debat uitgelokt over het nut van activaondersteuning als een maatregel waarmee de overheid banken kan steunen. In het kader van die discussie heeft de Commissie, in samenspraak met de Europese Centrale Bank (ECB), deze mededeling opgesteld, die voortbouwt op de aanbevelingen die op 5 februari 2009 door het Eurosysteem zijn bekendgemaakt (zie bijlage I).

4. Deze mededeling gaat vooral in op de punten waarmee de lidstaten rekening moeten houden wanneer zij maatregelen voor activaondersteuning overwegen, uitwerken en ten uitvoer leggen. Op een meer algemeen niveau betreffen deze punten onder meer de redenen voor activaondersteuning als een maatregel die de financiële stabiliteit moet veiligstellen en kredietverschaffing door banken moet ondersteunen, de aandachtspunten op langere termijn, zoals de levensvatbaarheid van de banksector en de budgettaire houdbaarheid, waarmee rekening moet worden gehouden wanneer maatregelen inzake activaondersteuning worden overwogen, en de behoefte aan een gemeenschappelijke en gecoördineerde communautaire aanpak van activaondersteuning, met name om een gelijk speelveld te garanderen. In het kader van een dergelijke communautaire benadering biedt deze mededeling ook meer specifieke richtsnoeren ten aanzien van de toepassing van de staatssteunregels op activaondersteuning, waarbij de klemtoon ligt op thema's zoals: i) de vereisten inzake transparantie en openheid van zaken; ii) de verdeling van de lasten tussen de Staat, de aandeelhouders en de crediteuren; iii) het afstemmen van de prikkels voor de begunstigden op de beleidsdoelstellingen van de overheid; iv) de beginselen voor het uitwerken van maatregelen voor activaondersteuning betreffende de vraag welke aan een bijzondere waardevermindering onderhevige activa in aanmerking komen, en hoe deze moeten worden gewaardeerd en beheerd, en v) de verhouding tussen activaondersteuning, andere steunmaatregelen van de overheid en de herstructurering van banken.

2. ACTIVAONDERSTEUNING ALS EEN MAATREGEL OM DE FINANCIËLE STABILITEIT VEILIG TE STELLEN EN DE KREDIETVERSCHAFFING DOOR BANKEN TE ONDERSTEUNEN

5. De onmiddellijke doelstellingen van de in oktober 2008 door de lidstaten aangekondigde reddingspakketten waren het veiligstellen van de financiële stabiliteit en de ondersteuning van de kredietverschaffing aan de reële economie. Het is nog te vroeg om definitieve conclusies te trekken over de doeltreffendheid van deze pakketten, maar het staat vast dat zij het risico op een totale ineenstorting van het financiële systeem hebben afgewend, en het functioneren van belangrijke interbancaire markten hebben ondersteund. Daartegenover staat, dat de kredietverschaffing aan de reële economie zich sinds de aankondiging van die reddingspakketten ongunstig heeft ontwikkeld, zoals blijkt uit recente statistische gegevens die een scherpe vertraging in de kredietgroei te zien geven (1). In vele lidstaten komen er steeds meer berichten, dat de ondernemingen geen toegang tot bankkredieten hebben en het ziet er naar uit, dat de kredietschaarste verder gaat dan conjuncturele overwegingen rechtvaardigen.

6. Een van de belangrijkste redenen voor deze ontoereikende kredietstroom blijkt de onzekerheid te zijn ten aanzien van de waardering en de locatie van aan een bijzondere waardevermindering onderhevige activa, een bron van problemen in de banksector sinds de crisis is uitgebroken. De onzekerheid over de waardering van activa is niet alleen het vertrouwen in de banksector blijven aantasten, maar heeft ook de gevolgen verzwakt van de steunmaatregelen van de overheid die in oktober 2008 zijn overeengekomen. Zo heeft de herkapitalisatie van de banken voor een buffer gezorgd tegen toekomstige verliezen als gevolg van bijzondere waardevermindering van activa, maar een groot deel van de aldus verschafte kapitaalbuffer is door de banken gebruikt om voorzieningen aan te leggen tegen toekomstige bijzondere waardeverminderingsverliezen van activa. De banken hebben al maatregelen genomen om het probleem van aan een bijzondere waardevermindering onderhevige activa aan te pakken. Zij hebben niet alleen aanzienlijke afschrijvingen op de waarde van de activa geboekt (2), maar ook stappen gezet om de resterende verliezen te beperken door activa op hun balansen te herindelen. Voorts hebben zij geleidelijk extra kapitaal opzijgezet om hun solvabiliteitspositie te versterken. Toch is het probleem niet afdoende opgelost en lijkt de onverwacht diepe economische neergang er nu op te wijzen dat de kredietkwaliteit van bankactiva verder en ingrijpender verslechtert.

7. De ondersteuning van activa zou het probleem van de onzekerheid over de kwaliteit van de bankbalansen rechtstreeks aanpakken en zo het vertrouwen in de sector helpen te herstellen. Deze maatregel zou ook het risico kunnen helpen te voorkomen, dat tot nieuwe herkapitalisatierondes van banken moet worden overgegaan naarmate de omvang van de bijzondere waardevermindering van activa toeneemt als gevolg van een verslechterende toestand van de reële economie. Om die reden overwegen verscheiden lidstaten ernstig een ondersteuning voor bankactiva die aan een bijzondere waardevermindering onderhevig zijn, als aanvulling op andere maatregelen voor de tenuitvoerlegging van de strategie die in oktober 2008 door de staatshoofden en regeringsleiders is overeengekomen.

3. AANDACHTSPUNTEN OP LANGERE TERMIJN: EEN HERSTEL VAN DE LEVENSVATBAARHEID VAN DE BANKSECTOR EN DE HOUDBAARHEID VAN DE OVERHEIDSFINANCIËN

8. De maatregelen inzake activaondersteuning moeten zodanig worden ontworpen en ten uitvoer gelegd, dat daarmee de onmiddellijke doelstellingen, het veiligstellen van de financiële stabiliteit en de ondersteuning van de kredietverschaffing door de banken, op de meest doelmatige wijze worden bereikt. Een belangrijk punt in dit verband is dat moet worden gegarandeerd, dat voldoende banken aan de maatregelen inzake activaondersteuning deelnemen door passende vergoedingen en voorwaarden vast te stellen en desnoods door verplichte deelneming. Toch mag bij het ontwerp en de tenuitvoerlegging van de maatregelen inzake activaondersteuning de nadruk niet alleen op deze onmiddellijke doelstellingen liggen, maar is het van essentieel belang dat ook met aandachtspunten op langere termijn rekening wordt gehouden.

9. Wanneer de maatregelen inzake activaondersteuning niet zodanig ten uitvoer worden gelegd, dat het risico op ernstige mededingingvervalsingen tussen banken (zowel op nationaal als op grensoverschrijdend niveau) wordt ingeperkt en de staatssteunregels van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap in acht worden genomen, waaronder begrepen zo nodig herstructureringen van de begunstigde banken, zal de communautaire banksector structureel verzwakt uit de crisis komen, met alle negatieve gevolgen van dien voor het productiepotentieel van de algemene economie. Voorts zou dit kunnen leiden tot een herhaalde behoefte aan overheidsinterventie in deze sector, hetgeen een steeds zwaardere belasting voor de overheidsfinanciën zou betekenen. Deze risico's zijn ernstig, gezien de waarschijnlijke omvang van de blootstelling van de Staat. Om het risico van dergelijke schade op langere termijn te beperken, dient overheidsinterventie in de banksector doelgericht te zijn en te worden geflankeerd door garanties op gedragsgebied die de prikkels voor de banken afstemmen op de doelstellingen van het overheidsbeleid. De maatregelen inzake activaondersteuning dienen deel uit te maken van een algehele inspanning om de levensvatbaarheid van de banksector te herstellen, op basis van een noodzakelijke herstructurering. De noodzaak van een herstructurering in de banksector als tegenprestatie voor overheidssteun wordt hierna in de delen 5 en 6 nader besproken in het kader van de staatssteunregels.

10. Bij het ontwerp en de tenuitvoerlegging van de maatregelen inzake activaondersteuning, is het ook van essentieel belang dat de lidstaten rekening houden met de begrotingscontext. Ramingen van de verwachte totale afschrijvingen op activa wijzen erop, dat de daadwerkelijke en/of voorwaardelijke begrotingskosten aanmerkelijk kunnen zijn, zowel in absolute termen als in verhouding tot het bruto binnenlands product (bbp) van de lidstaten. Overheidssteun door middel van activaondersteuning (en andere maatregelen) mag niet op dusdanige schaal gebeuren, dat hierdoor bezorgdheid gaat ontstaan met betrekking tot de houdbaarheid van de overheidsfinanciën, zoals een te hoge schuldenlast of financieringsproblemen. Deze overwegingen zijn van bijzonder belang in de huidige situatie van oplopende begrotingstekorten, een stijgende overheidsschuld en uitdagingen die aan de uitgifte van overheidsobligaties zijn verbonden.

11. Meer specifiek zal de nationale begrotingssituatie een belangrijke factor zijn bij de keuze van de regeling voor het beheer van de ondersteunde activa: opkopen van de activa, verzekeren van de activa, ruilen van de activa of een combinatie van deze opties (3). De gevolgen van de verschillende benaderingen van activaondersteuning voor de budgettaire geloofwaardigheid mogen niet al te sterk verschillen, omdat de financiële markten de potentiële verliezen waarschijnlijk op een zelfde wijze zullen verdisconteren (4). Niettemin zou een aanpak waarbij de aan een bijzondere waardevermindering onderhevige activa gewoon moeten worden opgekocht, een directere invloed hebben op de begrotingsratio's en de overheidsfinanciering. Hoewel iedere lidstaat verantwoordelijk is voor de regeling die hij kiest om de aan een bijzondere waardevermindering onderhevige activa te beheren, kunnen ook gemengde benaderingen worden overwogen, waarbij de probleemactiva van de balans van de banken worden afgevoerd en worden ondergebracht in een afzonderlijke entiteit (al dan niet binnen de bank), die op een bepaalde wijze een overheidsgarantie geniet. Een dergelijke aanpak is aantrekkelijk omdat deze, uit oogpunt van het herstel van het vertrouwen in het banksysteem, vele van de voordelen biedt van de aanpak waarbij activa worden opgekocht, en de onmiddellijke gevolgen voor de begroting toch beperkt blijven.

12. In een situatie van schaarse begrotingsmiddelen verdient het wellicht aanbeveling om maatregelen voor activaondersteuning op een beperkt aantal, systeemrelevante banken toe te spitsen. Sommige lidstaten beschikken mogelijk over zeer weinig manoeuvreerruimte voor activaondersteuning, gezien hun bestaande begrotingsbeperkingen en/of de balansomvang van hun banken ten opzichte van het bbp.

4. DE BEHOEFTE AAN EEN GEMEENSCHAPPELIJKE EN GECOÖRDINEERDE COMMUNAUTAIRE AANPAK

13. Wanneer bepaalde vormen van maatregelen inzake activaondersteuning worden overwogen, moeten de onmiddellijke doelstellingen, financiële stabiliteit en kredietverschaffing door de banken, worden verzoend met de noodzaak schade oplange termijn te voorkomen voor de banksector in de Gemeenschap, de interne markt en de economie in het algemeen. Dit kan het beste worden bereikt door een gemeenschappelijke en gecoördineerde communautaire aanpak, met de volgende, algemene doelstellingen: a) het opkrikken van het marktvertrouwen door te laten zien, dat de Gemeenschap een krachtig antwoord op de financiële crisis kan geven en door ruimte te creëren voor positieve overloopeffecten tussen de lidstaten en op de ruimere financiële markten; b) het beperken van de negatieve overloopeffecten tussen de lidstaten ingeval het feit dat een lidstaat, als eerste, maatregelen inzake activaondersteuning neemt, druk doet ontstaan op de andere lidstaten om daarin mee te stappen en daardoor het startschot voor een subsidiewedloop tussen de lidstaten wordt gegeven; c) het beschermen van de interne markt voor financiële diensten door te zorgen voor coherentie bij de maatregelen van de lidstaten op het gebied van activaondersteuning en door weerstand te bieden aan financieel protectionisme; d) ervoor zorgen, dat de vereisten inzake het toezicht op staatssteun en alle andere juridische verplichtingen in acht worden genomen, door te zorgen voor verdere samenhang tussen de verschillende maatregelen inzake activaondersteuning en door mededingingvervalsingen en moreel risico tot een minimum te beperken.

14. Coördinatie tussen de lidstaten zou alleen op een algemeen niveau nodig zijn en zou kunnen worden verwezenlijkt, terwijl er toch voldoende flexibiliteit behouden blijft om de maatregelen af te stemmen op de specifieke situatie van de individuele banken. Zonder voldoende voorafgaande coördinatie kunnen vele van deze doelstellingen alleen worden bereikt door extra eisen inzake staatssteuntoezicht achteraf. Het geven van gemeenschappelijke richtsnoeren inzake de basiskenmerken van de ondersteunende maatregelen zou er dus toe kunnen bijdragen, dat als gevolg van een beoordeling op grond van de staatssteunregels de behoefte aan correcties en aanpassingen tot een minimum wordt beperkt. Deze richtsnoeren worden in de volgende punten gegeven.

5. RICHTSNOEREN BETREFFENDE DE TOEPASSING VAN STAATSSTEUNREGELS OP MAATREGELEN INZAKE ACTIVAONDERSTEUNING

15. Het is de normale taak van bankenn om de risico's van de door hen verworven activa in te schatten, en om ervoor te zorgen, dat zij alle daarmee verband houdende verliezen kunnen dekken (5). De ondersteuning van activa kan echter ook worden beschouwd als ondersteuning van de financiële stabiliteit. De overheidsmaatregelen ter ondersteuning van activa zijn staatssteun, voor zover zij de begunstigde bank bevrijden van (of compenseren voor) de verplichting, in haar boeken een verlies, of een reserve voor een mogelijk verlies, op haar aan bijzondere waardevermindering onderhevige activa op te nemen en/of resulteren in het vrijkomen van wettelijk vermogen voor andere doeleinden. Dit zou met name het geval zijn wanneer de aan een bijzondere waardevermindering onderhevige activa worden gekocht of verzekerd tegen een hogere waarde dan de marktprijs, of wanneer de prijs van een garantie de Staat niet compenseert voor diens eventuele maximale verplichting uit hoofde van de garantie (6).

16. Steun ten behoeve van activaondersteuning dient echter te voldoen aan de algemene beginselen van noodzaak, evenredigheid en beperking van de mededingingvervalsingen tot een minimum. Dit soort steun houdt ernstige verstoringen in van de concurrentie tussen de begunstigden van de steun en de banken die geen steun ontvangen, en tussen de begunstigde banken die in verschillende mate steun nodig hebben. De banken die geen steun ontvangen en fundamenteel gezond zijn, kunnen zich gedwongen voelen om overheidsinterventie te vragen ten einde hun concurrentiepositie op de markt te behouden. Soortgelijke mededingingvervalsingen kunnen zich voordoen tussen de lidstaten, met het gevaar dat een subsidiewedloop tussen de lidstaten ontstaat (die pogen hun eigen banken te redden zonder oog te hebben voor de gevolgen voor de banken in andere lidstaten) en dat wordt vervallen in financieel protectionisme en een versnippering van de interne markt. De deelname aan een regeling inzake activaondersteuning zou dus afhankelijk moeten worden gesteld van welomschreven en objectieve criteria, ter vermijding dat individuele banken een ongerechtvaardigd voordeel krijgen.

17. De beginselen inzake de toepassing van de staatssteunregels, en met name artikel 87, lid 3, onder b), van het EG — Verdrag, op steunmaatregelen voor banken zijn vastgesteld in de Mededeling van de Commissie — De toepassing van de staatssteunregels op maatregelen in het kader van de huidige wereldwijde financiële crisis genomen met betrekking tot financiële instellingen (7). Nadere richtsnoeren betreffende de praktische uitvoering van die beginselen ten aanzien van herkapitalisatie zijn gegeven in de Mededeling van de Commissie — De herkapitalisatie van financiële instellingen in de huidige financiële crisis: beperking van steun tot het noodzakelijke minimum en bescherming tegen buitensporige mededingingverstoringen (8). Daarop voortbouwend stellen de in de onderhavige mededeling vervatte richtsnoeren, die op dezelfde beginselen berusten, de belangrijkste kenmerken vast van maatregelen of regelingen inzake activaondersteuning, die van bepalend belang zijn voor zowel de doeltreffendheid ervan als de gevolgen ervan voor de mededinging. Deze richtsnoeren gelden voor alle banken die activaondersteuning krijgen, ongeacht hun individuele situatie, maar de praktische gevolgen van de toepassing van deze richtsnoeren kunnen variëren naar gelang van het risicoprofiel en de levensvatbaarheid van een begunstigde onderneming. De beginselen van deze richtsnoeren zijn van overeenkomstige toepassing wanneer twee of meer lidstaten maatregelen inzake activaondersteuning voor grensoverschrijdende banken coördineren.

18. Deze mededeling beoogt gecoördineerde beginselen en voorwaarden vast te stellen om te garanderen dat maatregelen inzake activaondersteuning zo doeltreffend mogelijk zijn op de interne markt, rekening houdende met de langetermijndoelstelling van herstel van de normale marktvoorwaarden, terwijl zij voldoende flexibel blijven om te kunnen inspelen op specifieke kenmerken of om op individueel of nationaal niveau aanvullende maatregelen of procedures te kunnen toestaan ter wille van de financiële stabiliteit. Doeltreffende maatregelen inzake activaondersteuning moeten erin resulteren, dat de kredietverschaffing aan de reële economie gaande wordt gehouden.

5.1. Passende identificatie van het probleem en mogelijkheden voor een oplossing: volledige transparantie vooraf en openheid over bijzondere waardeverminderingen en een voorafgaande beoordeling van de in aanmerking komende banken

19. Iedere maatregel inzake activaondersteuning moet zijn gebaseerd op een duidelijke identificatie van de omvang van de activagerelateerde problemen van de bank, haar intrinsieke solvabiliteit vóór de steunverlening en haar vooruitzichten op herstel van de levensvatbaarheid, waarbij alle mogelijke alternatieven worden overwogen om het noodzakelijke herstructureringsproces te vergemakkelijken, verstoring van de prikkels voor alle spelers te voorkomen en verspilling van staatsmiddelen te vermijden die niet bijdragen tot het opnieuw op gang brengen van de normale kredietstroom naar de reële economie.

20. Daarom moet, ter beperking van het risico dat steeds weer staatsinterventies ten behoeve van dezelfde begunstigde ondernemingen nodig zijn, worden voldaan aan de volgende criteria als een voorwaarde om voor activaondersteuning in aanmerking te kunnen komen: a) bij steunaanvragen dienen de in aanmerking komende banken vooraf volledige transparantie en openheid van zaken te geven over bijzondere waardeverminderingen op de onder de ondersteuningsmaatregelen vallende activa, op de grondslag van een adequate waardering, gecertificeerd door erkende onafhankelijke deskundigen en gevalideerd door de betrokken toezichthouder, overeenkomstig de in deel 5.5 uiteengezette waarderingsbeginselen (9). Deze openlegging van de bijzondere waardeverminderingen dient te gebeuren vóór de overheidsinterventie. Dit alles dient te leiden tot de vaststelling van het steunbedrag en van de verliezen die de bank maakt als gevolg van deze overdracht van activa (10); b) na de steunaanvraag van een individuele bank worden de activiteiten en de balans van die bank volledig doorgelicht, om de toereikendheid van het vermogen van de bank en de vooruitzichten op haar toekomst levensvatbaarheid te beoordelen (levensvatbaarheidsonderzoek). Deze doorlichting verloopt parallel met de bevestiging van de aan bijzondere waardevermindering onderhevige activa die onder het programma inzake activaondersteuning vallen, maar mag, gezien de omvang ervan, worden afgerond nadat de bank in de regeling voor activaondersteuning is ingestapt. De uitkomsten van dit levensvatbaarheidsonderzoek worden aan de Commissie meegedeeld en worden in aanmerking genomen bij de beoordeling van de noodzakelijke vervolgmaatregelen (zie deel 6).

5.2. Lastenverdeling over de Staat, de aandeelhouders en de crediteuren van de kosten verbonden aan activa die aan een bijzondere waardevermindering onderhevig zijn

21. Als algemeen beginsel moeten de banken de verliezen die samenhangen met aan een bijzondere waardevermindering onderhevige activa, zo veel mogelijk zelf dragen. Dit vereist in de eerste plaats volledige transparantie en openheid vooraf, gevolgd door een juiste waardering van de activa vóór de overheidsinterventie en een passende vergoeding van de Staat voor de maatregel inzake activaondersteuning, ongeacht de vorm ervan, om een gelijkwaardige verantwoordelijkheid van de aandeelhouders en een gelijke verdeling van de lasten te garanderen, ongeacht het model dat precies wordt gekozen. De combinatie van deze factoren moet leiden tot algemene coherentie wat betreft de lastenverdeling over de verschillende vormen van staatssteun, gelet op de specifieke, onderscheidende kenmerken van de verschillende soorten ondersteuning (11).

22. Zodra de activa naar behoren zijn gewaardeerd en de verliezen correct zijn bepaald (12), en indien dit zonder staatsinterventie in een situatie van technische insolventie zou resulteren, dient de bank, overeenkomstig het communautaire en het nationale recht, onder surséance te worden geplaatst of te worden geliquideerd. In een dergelijke situatie kan, met het oog op het behoud van de financiële stabiliteit en het vertrouwen, bescherming van of garanties voor obligatiehouders (13) passend zijn.

23. Wanneer de surséance van een bank of de ordelijke liquidatie ervan om redenen van financiële stabiliteit niet raadzaam lijkt (14), kan haar tot het strikte minimum beperkte steun in de vorm van garanties of het opkopen van activa worden verleend, zodat zij haar bedrijf kan blijven uitoefenen voor de duur die nodig is om een plan voor een herstructurering of een ordelijke liquidatie uit te werken. In deze gevallen mag ook van de aandeelhouders worden verwacht, dat zij verliezen dragen die ten minste kunnen oplopen tot de wettelijk vastgestelde limiet van de kapitaaltoereikendheid. Ook kunnen mogelijkheden van nationalisatie worden overwogen.

24. Wanneer het niet mogelijk is, vooraf tot een volledige lastenverdeling te komen, mag van de bank worden verlangd dat zij in een later stadium tot het dekken van de verliezen of de risico's bijdraagt, bijvoorbeeld in de vorm van terugvorderingsclausules of, in het geval van een verzekeringsregeling, door een eerste-verliesclausule ten laste van de bank (gewoonlijk met een minimum van 10 %) en een clausule inzake de verdeling van de resterende verliezen, waardoor de bank voor een bepaald percentage (gewoonlijk met een minimum van 10 %) in de verdere verliezen deelneemt (15).

25. Als algemene regel geldt, dat hoe lager de voorafgaande bijdrage is, des te groter de bijdrage van de aandeelhouders in een later stadium dient te zijn, of in de vorm van een omzetting van de verliezen voor de Staat in aandelen in de bank en/of in de vorm van verdere compenserende maatregelen die de mededingingvervalsing ten tijde van de beoordeling van de vereiste herstructurering beperken.

5.3. Afstemmen van de prikkels voor banken om aan activaondersteuning deel te nemen, op de beleidsdoelstellingen van de overheid

26. Een algemeen kenmerk van de regelingen ter ondersteuning van aan een bijzondere waardevermindering onderhevige activa dient te zijn, dat de periode om in te stappen beperkt is tot zes maanden vanaf de lancering van de regeling door de overheid. Zo krijgen de banken minder prikkels om de noodzakelijke informatieverschaffing uit te stellen in de hoop op meer ondersteuning op een later tijdstip en wordt bijgedragen tot een snelle oplossing van de bankproblemen, voordat de economische neergang de toestand nog verder verergert. In die periode van zes maanden zouden de banken pakketten activa die voor maatregelen inzake activaondersteuning in aanmerking komen, kunnen presenteren, met de mogelijkheid van vernieuwing (roll-over) (16).

27. Het is mogelijk, dat passende mechanismen moeten worden ontworpen om te waarborgen dat de banken die de activaondersteuning het meest nodig hebben, aan de overheidsmaatregel deelnemen. Deze mechanismen kunnen onder meer de verplichte deelneming aan het programma omvatten en moeten ten minste de verplichte openheid van zaken aan de toezichthouders omvatten. De verplichting voor alle banken om de omvang van hun problemen met betrekking tot de activa openbaar te maken, helpt om op het niveau van de lidstaten de behoefte aan en de vereiste omvang van een regeling voor activaondersteuning te bepalen.

28. Wanneer de deelneming niet verplicht is, kan de regeling passende prikkels omvatten (zoals garantstelling of het verschaffen van rechten aan bestaande aandeelhouders, zodat dezen tegen preferente voorwaarden aan toekomstige onderhandse operaties voor het aantrekken van kapitaal kunnen deelnemen) om de banken gemakkelijker in deze regeling te doen instappen, zonder afbreuk te doen aan de beginselen van transparantie en openheid van zaken, adequate waardering en verdelen van de lasten.

29. De deelneming na het verstrijken van de periode van zes maanden om in te stappen, is alleen mogelijk in uitzonderlijke en onvoorziene omstandigheden waarvoor de bank niet verantwoordelijk is (17), en tegen strengere voorwaarden, zoals een hogere vergoeding voor de Staat en/of uitgebreidere compenserende maatregelen.

30. De toegang tot de activaondersteuning moet steeds afhankelijk worden gesteld van een aantal passende gedragsrestricties. Met name dienen de begunstigde banken te garanderen, dat de vermogenseffecten van de ondersteuning worden gebruikt om krediet te verschaffen teneinde op passende wijze, volgens zakelijke criteria en zonder discriminatie, aan de vraag te voldoen en niet om een groeistrategie te financieren (met name niet de overname van gezonde banken) ten nadele van de concurrenten.

31. Ook restricties inzake het dividendbeleid en beperkingen van de beloning van het management dienen te worden overwogen. De concrete vorm van de gedragsrestricties moet worden bepaald op basis van een evenredigheidsbeoordeling, waarbij rekening wordt gehouden met de verschillende factoren die de noodzaak van de herstructurering meebrengen (zie deel 6).

5.4. De in aanmerking komende activa

32. Bij de bepaling van het aantal activa die voor ondersteuning in aanmerking komen, dient naar een evenwicht te worden gestreefd tussen het bereiken van de doelstelling van onmiddellijke financiële stabiliteit en de noodzaak te garanderen dat de markt op middellange termijn opnieuw normaal gaat functioneren. De activa die meestal „toxische activa” worden genoemd (bijv. de mortgage backed securities (MBS) uit de VS en de daaraan gekoppelde afdekkingsinstrumenten en derivaten) en die de financiële crisis hebben veroorzaakt en grotendeels illiquide zijn geworden of aan sterke neerwaartse waardeaanpassingen onderhevig zijn, lijken verantwoordelijk te zijn voor het overgrote deel van de onzekerheid en het scepticisme over de levensvatbaarheid van de banken. Wanneer het aantal in aanmerking komende activa tot dat soort activa zou worden beperkt, zou de blootstelling van de Staat aan eventuele verliezen beperkt blijven en zouden mededingingvervalsingen worden voorkomen (18). Een al te enge ondersteuningsmaatregel riskeert echter onvoldoende te zijn om het vertrouwen in de banksector te herstellen, gelet op de verschillen in de specifieke problemen die zich in de verschillende lidstaten en bij de diverse banken voordoen, en de mate waarin het probleem van verliezen als gevolg van de bijzondere waardevermindering zich tot andere activa heeft uitgebreid. Dit zou pleiten voor een pragmatische aanpak die ruimte biedt voor enige flexibiliteit en die waarborgt dat ook andere activa, in passende mate en voor zover dit naar behoren gerechtvaardigd is, voor ondersteuningsmaatregelen in aanmerking komen.

33. Er dient een gemeenschappelijke en gecoördineerde communautaire aanpak te worden uitgewerkt om te bepalen welke activa voor ondersteuningsmaatregelen in aanmerking komen, niet alleen om mededingingvervalsingen tussen de lidstaten binnen de communautaire banksector te voorkomen, maar ook om voor grensoverschrijdende banken de prikkels te beperken om arbitrage toe te passen ten aanzien van de verschillende nationale ondersteuningsmaatregelen. Om voor coherentie tussen de lidstaten te zorgen bij de bepaling van de in aanmerking komende activa, dienen categorieën activa („pakketten”) te worden gevormd, waarin de omvang van het bestaande bijzondere waardeverminderingsverlies tot uiting komt. Nadere richtsnoeren voor het bepalen van deze categorieën zijn uiteengezet in bijlage III. Het gebruik van deze categorieën activa zou het eenvoudiger moeten maken om in de gehele Gemeenschap een vergelijking te maken van de banken en hun risicoprofiel. De lidstaten zouden dan moeten beslissen welke categorie activa wordt gedekt en in welke mate, op voorwaarde dat de Commissie de omvang van de bijzondere waardevermindering van de gekozen activa kan onderzoeken.

34. Een evenredige aanpak dient te worden ontwikkeld, om een lidstaat waarvan de banksector bovendien nog te lijden heeft van andere factoren van een zodanige omvang dat deze een bedreiging vormen voor de financiële stabiliteit (zoals het knappen van de zeepbel op hun eigen vastgoedmarkt), de mogelijkheid te bieden de regeling uit te breiden tot welomschreven categorieën activa waaraan dit systeemrisico toe te schrijven is, mits een en ander naar behoren is gerechtvaardigd en er geen kwantitatieve beperkingen gelden.

35. Verdere flexibiliteit kan worden overwogen door te voorzien in de mogelijkheid voor banken die niet voldoen aan de punten 32, 33 en 34 beschreven criteria om in aanmerking te komen, om te worden bevrijd van hun aan een bijzondere waardevermindering onderhevige activa zonder dat daarvoor een specifieke rechtvaardiging is vereist, en dit voor maximaal 10 tot 20 % van alle activa van een bank die onder een ondersteuningsmechanisme vallen. Dit moet de mogelijkheid bieden, rekening te houden met de uiteenlopende situaties van de verschillende lidstaten en banken. Evenwel mogen activa die op dit moment niet als aan een bijzondere waardevermindering onderhevige activa kunnen worden aangemerkt, niet onder een ondersteuningsprogramma vallen. De activaondersteuning mag geen onbeperkte verzekering bieden tegen de toekomstige gevolgen van een recessie.

36. Als algemeen beginsel geldt, dat hoe ruimer de criteria zijn om in aanmerking te komen, en hoe groter het aandeel is dat de betrokken activa in de portefeuille van de betrokken bank uitmaken, des te ingrijpender de herstructurering en de oplossingen om buitensporige mededingingvervalsingen te vermijden, moeten zijn. Activa die na een bepaalde afsluitdatum vóór de aankondiging van het ondersteuningsprogramma in de balans van de begunstigde bank zijn opgenomen, worden door de Commissie hoe dan ook niet als voor ondersteuningsmaatregelen in aanmerking komende activa beschouwd (19). Anders zou dit kunnen resulteren in activa-arbitrage en leiden tot een ontoelaatbaar moreel risico doordat de banken worden gestimuleerd om, wanneer zij in de toekomst kredieten verschaffen en andere investeringen doen, af te zien van een juiste inschatting van de risico's, zodat zij wederom precies dezelfde fouten maken als die welke de huidige crisis hebben veroorzaakt (20).

5.5. Waardering van voor ondersteuning in aanmerking komende activa en vergoeding

37. Een juiste en coherente aanpak van de waardering van activa, daaronder begrepen activa die complexer en minder liquide zijn, is van wezenlijk belang om buitensporige mededingingvervalsingen te voorkomen en om subsidiewedlopen tussen de lidstaten te vermijden. De waardering dient te verlopen volgens een algemene, op communautair niveau vastgestelde methode en dient vooraf voor alle lidstaten nauwkeurig door de Commissie te worden gecoördineerd, teneinde de maatregel inzake activaondersteuning maximaal effect te laten sorteren en het risico op distorsies en schadelijke arbitrage, met name bij grensoverschrijdende banken, te beperken. Het kan noodzakelijk blijken, alternatieve methoden te hanteren om rekening te houden met specifieke omstandigheden, bijvoorbeeld de tijdige beschikbaarheid van relevante gegevens, mits daarmee een evenwaardige transparantie wordt verwezenlijkt. In ieder geval dienen de in aanmerking komende banken hun portefeuille dagelijks te waarderen en regelmatig en veelvuldig informatie te verschaffen aan de nationale autoriteiten en hun toezichthouders.

38. Wanneer de waardering van de activa bijzonder complex blijkt te zijn, kunnen alternatieve benaderingen worden overwogen, zoals het oprichten van een good bank waarbij de Staat de goede activa in plaats van de aan een bijzondere waardevermindering onderhevige activa opkoopt. Overheidsdeelname in een bank (daaronder begrepen nationalisatie) kan een alternatieve optie zijn om de waardering mettertijd te verrichten in het kader van een herstructurering of een ordelijke liquidatie en zo alle onzekerheden over de passende waarde van de betrokken activa weg te nemen (21).

39. In een eerste fase dienen de activa, voor zover mogelijk, te worden gewaardeerd op basis van hun huidige marktwaarde. In de regel vormt iedere overdracht van door een regeling gedekte activa tegen een waardering die boven de marktprijs ligt, staatssteun. De huidige marktwaarde kan evenwel sterk afwijken van de boekwaarde van die activa in de actuele omstandigheden, of onbestaande zijn omdat er geen markt is (voor sommige activa kan de waarde daadwerkelijk gedaald zijn tot nul).

40. In een tweede fase ligt de waarde welke in het kader van een programma inzake activaondersteuning wordt toegerekend aan activa die een bijzondere waardevermindering hebben ondergaan („de overdrachtswaarde”), onvermijdelijk boven de actuele marktprijs om het ondersteunende effect te kunnen sorteren. Teneinde de consistentie bij de beoordeling van de verenigbaarheid van de steun te waarborgen, zou de Commissie een overdrachtswaarde die de onderliggende economische waarde op lange termijn van de activa („de reële waarde in het economisch verkeer”) op basis van de onderliggende kasstromen en langere tijdshorizonten weerspiegelt, als een aanvaardbare maatstaf beschouwen die aangeeft dat het steunbedrag het strikt noodzakelijke minimum is en dus verenigbaar is. Voor bepaalde categorieën activa dienen eenvormige reductiefactoren (haircuts) te worden overwogen om bij benadering de reële waarde in het economisch verkeer te bepalen van activa die zo complex zijn, dat een betrouwbare voorspelling van de ontwikkelingen in de afzienbare toekomst niet doenbaar lijkt.

41. Bijgevolg dient in het geval van maatregelen waarbij activa worden opgekocht of verzekerd (22), de overdrachtswaarde op de reële waarde in het economisch verkeer van die activa te zijn gebaseerd. Voorts moet de Staat een passende vergoeding ontvangen. Wanneer de lidstaten het nodig achten om, met name ter voorkoming van technische insolventie, een overdrachtswaarde te gebruiken die hoger ligt dan de reële waarde in het economisch verkeer, is het in de maatregel vervatte steunbestanddeel dienovereenkomstig groter. Een en ander kan alleen worden aanvaard wanneer daaraan een ingrijpende herstructurering is gekoppeld en voorwaarden worden gesteld waardoor deze aanvullende steun in een later stadium kan worden teruggevorderd, bijvoorbeeld door middel van terugvorderingsmechanismen.

42. Bij de bepaling van de marktwaarde en de reële waarde in het economisch verkeer, alsmede van de vergoeding van de Staat, dienen dezelfde leidende beginselen en procedures te worden gevolgd, die in bijlage IV zijn uiteengezet.

43. Bij de beoordeling van de waarderingsmethoden die de lidstaten voor activaondersteuning voorstellen en bij de toepassing daarvan in individuele gevallen, zal de Commissie groepen van waarderingsdeskundigen raadplegen (23). Ook zal de Commissie voortbouwen op de deskundigheid van bestaande, op Gemeenschapsniveau georganiseerde instanties om de consistentie van de waarderingsmethoden te verzekeren.

5.6. Beheer van de activa in het kader van ondersteuningsmaatregelen

44. Het staat aan de lidstaten om uit de in deel 3 and bijlage II beschreven opties voor de ondersteuning van bankactiva het meest geschikte model te kiezen, in het licht van de omvang van het probleem van de aan een bijzondere waardevermindering onderhevige activa, de situatie van de betrokken individuele banken alsmede begrotingsoverwegingen. Het doel van het toezicht op staatssteun is, te garanderen dat de onderdelen van het gekozen model zodanig worden ontworpen, dat een gelijke behandeling wordt gegarandeerd en ongewenste mededingingvervalsingen worden voorkomen.

45. Hoewel de specifieke vergoedingsregelingen voor een steunmaatregel mogen verschillen, mogen hun onderscheidende kenmerken geen merkbare gevolgen hebben voor een passende verdeling van de lasten tussen de Staat en de begunstigde banken. Op basis van een correcte waardering dient het algehele financieringsmechanisme van een onderneming die de activa beheert, van een verzekering of een gecombineerde oplossing de zekerheid te bieden dat de bank hetzelfde aandeel in de verliezen draagt. In dit verband vallen terugvorderingsclausules te overwegen. In het algemeen dienen alle regelingen de zekerheid te bieden, dat de begunstigde banken de verliezen dragen die bij de overdracht van activa worden geleden (zie punt 50 en voetnoot 10).

46. Ten einde de bank te helpen, zich op het herstel van haar levensvatbaarheid te concentreren en mogelijke belangenconflicten te voorkomen, moet, ongeacht het gekozen model, ervoor worden gezorgd dat er een duidelijke functionele en organisatorische scheiding bestaat tussen de begunstigde bank en haar aan een bijzondere waardevermindering onderhevige activa, met name ten aanzien van het management, het personeel en de klanten.

5.7. Procedurele aspecten

47. Voor zover noodzakelijk, worden in bijlage V nadere richtsnoeren gegeven ten aanzien van de gevolgen van deze richtsnoeren voor staatssteunprocedures wat zowel de aanvankelijke aanmelding van steun betreft als de beoordeling van herstructureringsplannen.

6. VERVOLGMAATREGELEN — HERSTRUCTURERING EN HERSTEL VAN DE LEVENSVATBAARHEID

48. De in deel 5 beschreven beginselen en voorwaarden bieden een kader om maatregelen inzake activaondersteuning uit te werken die met de staatssteunregels in overeenstemming zijn. Binnen de huidige context wordt met de staatssteunregels beoogd te garanderen, dat de steun om de aan een afzonderlijke categorie activa verbonden risico's bij de begunstigde banken weg te halen, tot een minimum beperkt blijft en zo min mogelijk verstorend werkt, ten einde een stevige basis te leggen voor het herstel van de levensvatbaarheid op lange termijn zonder dat staatssteun nodig is. De behandeling van aan bijzondere waardevermindering onderhevige activa overeenkomstig de bovenstaande beginselen is weliswaar een noodzakelijke stap om de levensvatbaarheid van de banken te herstellen, maar is op zich niet voldoende om die doelstelling te bereiken. De banken moeten, afhankelijk van hun specifieke situatie en kenmerken, in hun eigen belang passende maatregelen treffen om te vermijden dat soortgelijke problemen zich opnieuw gaan voordoen en om een duurzame winstgevendheid te garanderen.

49. Volgens de staatssteunregels, en met name die betreffende reddings- en herstructureringssteun, komt activaondersteuning neer op een structurele operatie en moet zorgvuldig worden beoordeeld, of aan de volgende drie voorwaarden is voldaan: i) een passende eigen bijdrage van de begunstigde aan de kosten van de regeling inzake activaondersteuning; ii) het ondernemen van passende actie om het herstel van de levensvatbaarheid te garanderen, en iii) het treffen van de nodige maatregelen om vervalsingen van de mededinging tegen te gaan

50. Aan de eerste voorwaarde kan gewoonlijk worden voldaan door aan de in deel 5 beschreven eisen te voldoen, namelijk openheid, waardering, vergoeding en lastenverdeling. Een en ander waarborgt, dat de bijdrage van de begunstigde onderneming ten minste gelijk is aan het volledige bij de overdracht van activa aan de Staat geleden verlies. Wanneer dit materieel niet mogelijk is, kan de steun bij wijze van uitzondering nog steeds worden goedgekeurd, maar dan worden ten aanzien van de overige twee voorwaarden striktere eisen gesteld.

51. De voorwaarden ten aanzien van het herstel van de levensvatbaarheid en de noodzaak van compenserende maatregelen voor de mededingingvervalsing worden van geval tot geval bepaald. Met betrekking tot de tweede voorwaarde, het herstel van de levensvatbaarheid op lange termijn, zij opgemerkt dat activaondersteuning tot deze doelstelling kan bijdragen. Het onderzoek naar de levensvatbaarheid dient de feitelijke en verwachte kapitaaltoereikendheid van de bank te bevestigen na een volledige beoordeling en analyse van de mogelijke risicofactoren (24).

52. De beoordeling door de Commissie van de reikwijdte van de noodzakelijke herstructurering, na de aanvankelijke goedkeuring van de maatregelen voor activaondersteuning, gebeurt aan de hand van de volgende criteria: de criteria die zijn uiteengezet in de Mededeling van de Commissie betreffende de herkapitalisatie van financiële instellingen in de huidige financiële crisis: beperking van steun tot het noodzakelijke minimum en bescherming tegen buitensporige mededingingverstoringen, het deel van de activa van de bank dat onder de ondersteuningsmaatregelen valt, de prijs voor de overdracht van deze activa vergeleken met de marktprijs, de specifieke kenmerken van de verleende vorm van ondersteuning voor aan een bijzondere waardevermindering onderhevige activa, de totale omvang van de blootstelling van de Staat ten opzichte van de risicogewogen activa van de bank, de aard en de oorsprong van de moeilijkheden van de begunstigde bank, en de soliditeit van het commerciële model en de beleggingsstrategie van de bank. Ook wordt met eventuele verdere staatsgaranties of herkapitalisaties van de Staat rekening gehouden om een volledig beeld te krijgen van de toestand van de begunstigde bank (25).

53. De levensvatbaarheid op lange termijn vereist, dat de bank zonder staatssteun kan overleven, hetgeen inhoudt dat er duidelijke plannen zijn om alle van de Staat ontvangen kapitaal terug te betalen en af te zien van staatsgaranties. Afhankelijk van de uitkomst van deze beoordeling, moet de herstructurering een grondige doorlichting van de strategie en de activiteiten van de bank omvatten, waarbij bijvoorbeeld de volgende aspecten worden bestudeerd: zich concentreren op de kernactiviteiten, heroriënteren van commerciële modellen, sluiting of afstoting van bedrijfsonderdelen/dochterondernemingen, aanpassingen van het asset-liability-management (ALM) en andere aanpassingen.

54. Aangenomen wordt dat een ingrijpende herstructurering noodzakelijk is, wanneer een passende waardering van aan een bijzondere waardevermindering onderhevige activa volgens de in deel 5.5 en bijlage IV beschreven beginselen resulteert in een negatief eigen vermogen of een technische insolventie wanneer geen staatsinterventie plaatsvindt. Herhaalde verzoeken om steun en afwijkingen van de in deel 5 beschreven algemene beginselen wijzen gewoonlijk op de noodzaak van een dergelijke ingrijpende herstructurering.

55. Een ingrijpende herstructurering is ook vereist wanneer de bank reeds staatssteun, ongeacht in welke vorm, heeft ontvangen die bijdraagt tot het dekken of vermijden van verliezen of die, alles samen genomen, in totaal meer dan 2 % van de totale risicogewogen activa van de bank vertegenwoordigen, waarbij tevens naar behoren rekening wordt gehouden met de bijzondere kenmerken van de toestand van elke begunstigde onderneming (26).

56. Bij de bepaling van het tijdschema voor maatregelen die nodig zijn om de levensvatbaarheid te herstellen, wordt rekening gehouden met de specifieke situatie van de betrokken bank, alsmede met de algemene situatie in het bankbedrijf, zonder de noodzakelijke aanpassingen nodeloos te vertragen.

57. Ten derde dient de omvang van de noodzakelijke compenserende maatregelen te worden onderzocht, op basis van de uit de steun resulterende mededingingvervalsingen. Hierbij kan het gaan om inkrimping of afstoting van winstgevende bedrijfsonderdelen of dochterondernemingen, dan wel om verbintenissen op gedragsgebied om de commerciële expansie in te perken.

58. Aangenomen wordt dat compenserende maatregelen noodzakelijk zijn wanneer de begunstigde bank niet voldoet aan de in deel 5 vastgestelde voorwaarden, en met name niet aan de voorwaarden inzake het geven van openheid van zaken, de waardering, de vergoeding, en de lastenverdeling.

59. De Commissie beoordeelt de omvang van de vereiste compenserende maatregelen, afhankelijk van haar beoordeling van de door de steun veroorzaakte mededingingvervalsingen, en met name de volgende factoren: het totale steunbedrag, daaronder begrepen de garantie- en de herkapitalisatiemaatregelen, de omvang van de aan een bijzondere waardevermindering onderhevige activa die van de maatregel profiteren, het aandeel van de uit de activa voortvloeiende verliezen, de algemene soliditeit van de bank, het risicoprofiel van de ondersteunde activa, de kwaliteit van het risicobeheer van de bank, de hoogte van de solvabiliteitsratio's indien geen steun wordt verleend, de marktpositie van de begunstigde bank en de mededingingvervalsingen wanneer de bank op de markt actief blijft, en de gevolgen van de steun voor de structuur van de banksector.

7. SLOTOPMERKING

60. De Commissie past deze mededeling toe vanaf 25 februari 2009, de datum waarop zij in beginsel overeenstemming over de inhoud ervan heeft bereikt, gelet op de financiële en economische context die onverwijld optreden vergde.

(1) Hoewel de officiële gegevens voor het eurogebied erop lijken te wijzen, dat de kredietverschaffing door banken aan bedrijven nog steeds veerkrachtig is, verzwakt de onderliggende trend, met maandelijkse groeipercentages voor kredietverschaffing die tegen het einde van 2008 scherp zijn gedaald. In december 2008 is de kredietverschaffing van de banken aan de particuliere economie (leningen buiten de sector monetaire financiële instellingen (niet-MFI's), exclusief overheden) afgenomen met 0,4 % ten opzichte van november.

(2) Van medio 2007 tot op heden is voor in totaal 1 063 miljard USD op activa afgeschreven, waarvan 737,6 miljard USD door banken uit de VS en 293,7 miljard USD door banken uit Europa. Van dat laatste bedrag komt 68 miljard USD afschrijvingen voor rekening van Zwitserland. Hoewel reeds aanzienlijke afschrijvingen op activa zijn gerapporteerd, zullen de totale verliezen van banken in verband met activa die aan een bijzondere waardevermindering onderhevig zijn, volgens ramingen van het IMF waarschijnlijk op 2 200 miljard USD uitkomen. Deze raming is gebaseerd op het wereldwijde bezit van uit de VS afkomstige en geëffectiseerde hypotheken, consumentenkredieten en bedrijfsschulden, en is sinds de aanvang van de crisis steeds blijven stijgen. Sommige marktwaarnemers menen dat de totale verliezen aanzienlijk hoger kunnen uitvallen. Zo wijst Nouriel Roubini, die steeds heeft verklaard dat de officiële ramingen veel te laag zijn, thans er op dat de totale verliezen voor de Verenigde Staten alleen al 3 600 miljard USD kunnen bedragen.

(3) Deze regelingen worden nader besproken in bijlage II.

(4) Het opkopen van activa door de overheid behoeft op langere termijn geen zware gevolgen voor de begroting te hebben indien een voldoende aandeel van de opgekochte activa nadien met winst kan worden verkocht (zie de in bijlage II beschreven Amerikaanse en Zweedse voorbeelden). Toch houdt dit in, dat eerst begrotingsuitgaven worden gedaan die de bruto overheidsschuld en de bruto financieringsbehoefte van de overheid zouden doen toenemen. Een aanpak waarbij overheidsschuld wordt geruild tegen aan een bijzondere waardevermindering onderhevige activa, zou kunnen worden gevolgd om de operationele problemen op het punt van de uitgifte te ondervangen, maar zou niet kunnen voorkomen dat de begrotingsratio's worden beïnvloed of dat het aanbod aan overheidsschuld op de markt toeneemt.

(5) Banken houden doorgaans uiteenlopende activa aan, zoals geldmiddelen, financiële activa (schatkistpapier, schuldbewijzen, aandelen (en vergelijkbare effecten), verhandelde leningen en commodity's), derivaten (swaps, opties), leningen, financiële investeringen, immateriële activa en materiële vaste activa. Er kunnen verliezen worden geleden wanneer activa onder hun boekwaarde worden verkocht, wanneer zij in waarde zijn gedaald en wanneer vooraf reserves worden aangelegd voor mogelijke verliezen, of achteraf wanneer de inkomstenstromen op de vervaldag lager zijn dan de boekwaarde.

(6) Een garantie wordt geacht staatssteun te vormen wanneer de begunstigde bank geen onafhankelijke particuliere partij op de markt kan vinden die bereid is een vergelijkbare garantie af te geven. Het bedrag aan staatssteun wordt vastgesteld op de maximale nettoverplichting van de Staat.

(7) PB C 270 van 25.10.2008, blz. 8.

(8) PB C 10 van 15.1.2009, blz. 2.

(9) Onverminderd de noodzaak tot openbaarmaking van het effect op de balans van een maatregel inzake activaondersteuning die een passende lastenverdeling inhoudt, dienen de begrippen „transparantie” en „volledige openheid” te worden begrepen als transparantie tegenover de nationale autoriteiten, de betrokken onafhankelijke deskundigen en de Europese Commissie.

(10) Het steunbedrag stemt overeen met het verschil tussen de waarde waartegen de activa worden overgedragen (doorgaans gebaseerd op hun reële economische waarde), en de marktprijs. In dit document stemmen de opgelopen verliezen overeen met het verschil tussen de overdrachtswaarde en de boekwaarde van de activa. De daadwerkelijke verliezen zullen gewoonlijk pas achteraf bekend zijn.

(11) De maatregelen inzake activaondersteuning zijn enigszins vergelijkbaar met kapitaalinjecties doordat zij een mechanisme voor verliesabsorptie bieden en gevolgen hebben voor het wettelijk vermogen. Niettemin loopt bij activaondersteuning de Staat doorgaans een groter risico, dat verband houdt met een specifiek portfolio aan een bijzondere waardevermindering onderhevige activa, zonder rechtstreekse bijdrage van andere inkomstengenererende activiteiten en middelen van de bank, en verder reikt dan het eventuele belang in de bank. Gezien het grotere neerwaartse risico en het beperktere opwaartse risico zou de vergoeding voor activaondersteuning gewoonlijk hoger moeten liggen dan bij kapitaalinjecties.

(12) Waarbij de boekwaarde van de activa wordt vergeleken met hun overdrachtswaarde (hun reële waarde in het economisch verkeer).

(13) Echter, bescherming van aandeelhouders dient normaal te worden uitgesloten. Zie de besluiten van de Commissie betreffende steunmaatregel NN 39/08 — Denemarken — Steun voor de liquidatie van Roskilde Bank, en betreffende steunmaatregel NN 41/08 — Verenigd Koninkrijk — Reddingssteun voor Bradford & Bingley.

(14) Dit kan het geval zijn wanneer de omvang of het soort activiteit van de bank niet via een administratieve of juridische procedure of via een ordelijke liquidatie valt te beheren zonder dat dit gevaarlijke systeemeffecten heeft voor andere financiële of voor de kredietverschaffing aan de reële economie. Op dit punt zou een rechtvaardiging door de monetaire autoriteit en/of de toezichthouder noodzakelijk zijn.

(15) Andere factoren, zoals een hogere vergoeding, kunnen het passende niveau beïnvloeden. Bovendien dient te worden aangetekend dat vergoedingen achteraf misschien wel pas meerdere jaren nadat de maatregel is ingevoerd, kunnen plaatsvinden en dus de onzekerheid over de waardering van de aan een bijzondere waardevermindering onderhevige activa onbevredigend kunnen verlengen. Aan terugvorderingsclausules die op een waardering vooraf zijn gebaseerd, zou dit bezwaar niet kleven.

(16) In het geval van in de regeling opgenomen activa die nadien vervallen.

(17) Een „onvoorziene omstandigheid” is een omstandigheid die het management van de onderneming op geen enkele wijze kon voorzien toen het besloot om binnen de daartoe voorziene periode niet in de regeling voor activaondersteuning in te stappen, en die niet het gevolg is van nalatigheid of schuld van het management van de onderneming of van besluiten van de groep waarvan deze deel uitmaakt. Als een „uitzonderlijke omstandigheid” geldt een omstandigheid die een uitzonderlijk karakter heeft en niets met de huidige crisis te maken heeft. Lidstaten die zich op het bestaan van dergelijke omstandigheden willen beroepen, verschaffen de Commissie alle noodzakelijke gegevens.

(18) Dit lijkt de aanpak te zijn die in de VS voor Citigroup en Bank of America is gekozen.

(19) In het algemeen is de Commissie van mening dat een eenvormige en objectieve afsluitdatum, zoals einde 2008, de garantie biedt voor een gelijk speelveld tussen de banken en de lidstaten.

(20) Wanneer dat nodig is, kan staatssteun ten behoeve van de risico's van toekomstige activa worden behandeld op basis van de garantiemededeling en het tijdelijke steunkader.

(21) Dit zou bijvoorbeeld het geval zijn indien de Staat activa ruilt voor overheidsobligaties ten belope van hun nominale waarde, maar in ruil voorwaardelijke warrants op het vermogen van de bank ontvangt, waarvan de waarde afhankelijk is van de uiteindelijke verkoopprijs van de aan een bijzondere waardevermindering onderhevige activa.

(22) In het geval van een verzekeringsmaatregel geldt het verzekerde bedrag als de overdrachtswaarde.

(23) De Commissie zal het advies van dergelijke groepen van waarderingsdeskundigen op dezelfde wijze gebruiken als bij andere staatssteunprocedures, waarin zij eventueel een beroep doet op externe deskundigheid.

(24) Ook moet de inachtneming van de in punt 40 van de Mededeling van de Commissie — De herkapitalisatie van financiële instellingen in de huidige financiële crisis: beperking van steun tot het noodzakelijke minimum en bescherming tegen buitensporige mededingingverstoringen, beschreven criteria worden verzekerd, voor zover van toepassing.

(25) Voor de banken die al een herstructureringsplan moeten indienen omdat zij reeds staatssteun hebben ontvangen, moet in een dergelijk plan naar behoren met de nieuwe steun rekening worden gehouden en moeten alle opties worden overwogen — van herstructurering tot ordelijke liquidatie.

(26) Deelneming aan een goedgekeurde kredietgarantieregeling, zonder dat op de garantie een beroep moest worden gedaan om verliezen te dekken, wordt voor de toepassing van dit punt niet in aanmerking genomen.

BIJLAGE I Richtsnoeren van het Eurosysteem betreffende maatregelen inzake activaondersteuning ten behoeve van banken Het Eurosysteem heeft zeven leidende beginselen vastgesteld voor maatregelen ter ondersteuning van bankactiva: 1. het in aanmerking komen van instellingen: dit moet op vrijwillige basis gebeuren, waarbij in het geval van beperkingen eventueel voorrang wordt verleend aan instellingen met een grote concentratie van aan een bijzondere waardevermindering onderhevige activa; 2. betrekkelijk ruime definitie van activa die voor ondersteuning in aanmerking komen; 3. de waardering van in aanmerking komende activa: deze is transparant, is bij voorkeur gebaseerd op een reeks benaderingen en gemeenschappelijke criteria die de verschillende lidstaten vaststellen, is gebaseerd op advies van onafhankelijke deskundige derden, berust op modellen waarin wordt gebruikgemaakt van input op microniveau om de economische waarde en de waarschijnlijkheid van de verwachte verliezen te ramen en op activaspecifieke haircuts op de boekwaarde van de activa wanneer de inschatting van de marktwaarde bijzonder moeilijk is of wanneer de situatie vereist dat met bekwame spoed wordt gehandeld; 4. een passende mate van risicodeling als een noodzakelijk onderdeel van iedere regeling, zodat de kosten voor de overheid beperkt blijven, de deelnemende instellingen de juiste prikkels krijgen en er tussen deze instellingen een gelijk speelveld bewaard blijft; 5. een voldoende lange looptijd van de regelingen inzake activaondersteuning, die mogelijk is afgestemd op de looptijdenstructuur van de in aanmerking komende activa; 6. een bestuur van de instellingen dat blijft verlopen volgens zakelijke beginselen en dat de voorkeur geeft aan regelingen die voorzien in duidelijk omschreven exitstrategieën; en 7. de regelingen inzake overheidssteun worden afhankelijk gesteld van een aantal meetbare maatstaven, zoals verbintenissen om de kredietverschaffing gaande te houden teneinde volgens zakelijke criteria aan de vraag te voldoen.

BIJLAGE II De verschillende benaderingen ten aanzien van activaondersteuning en de opgedane ervaring met bad bank-oplossingen in de Verenigde Staten, Zweden, Frankrijk, Italië, Duitsland, Zwitserland en de Tsjechische Republiek I. Mogelijke benaderingen In beginsel vallen twee ruime benaderingen te overwegen voor het beheer van activa die onder ondersteuningsmaatregelen vallen: 1. de scheiding van aan een bijzondere waardevermindering onderhevige activa van de goede activa binnen een bank of binnen de banksector als geheel. Verscheidene varianten op deze benadering kunnen worden overwogen. Voor elke bank kan er een onderneming worden opgericht die de activa beheert (bad bank of risicoschild), waarbij de aan een bijzondere waardevermindering onderhevige activa aan een afzonderlijke rechtspersoon worden overgedragen en de activa toch nog door de noodlijdende bank of een aparte entiteit worden beheerd en eventuele verliezen tussen de good bank en de Staat worden verdeeld. Een alternatief is dat de Staat een op zichzelf staande zelfstandige instelling (vaak aggregator bank genoemd) opricht, die de aan een bijzondere waardevermindering onderhevige activa opkoopt van individuele banken of van de banksector als geheel, zodat banken hun normale kredietverschaffing kunnen hervatten, zonder het risico te lopen tot afschrijvingen op activa te moeten overgaan. Deze benadering kan ook een voorafgaande nationalisatie omvatten, waarbij de Staat de zeggenschap verwerft over sommige of alle banken in de sector alvorens hun goede activa van hun slechte activa te scheiden, 2. de verzekering van activa, een regeling waarbij de banken de aan een bijzondere waardevermindering onderhevige activa op hun balans houden maar door de Staat voor verliezen worden vergoed. In geval van verzekering van activa blijven de aan een bijzondere waardevermindering onderhevige activa op de balans van de banken, die tegen sommige of alle verliezen door de Staat worden vergoed. Een specifiek probleem bij het verzekeren van activa is het bepalen van een passende premie voor heterogene en complexe activa, waarin in beginsel een bepaalde combinatie van waarderings- en risicokenmerken van de te verzekeren activa tot uiting dient te komen. Een ander probleem is, dat verzekeringsregelingen technisch moeilijk te beheren zijn in een situatie waarbij de verzekerde activa over een groot aantal banken zijn verspreid en niet bij enkele grotere banken zijn geconcentreerd. Ten slotte draagt het feit dat de verzekerde activa op de balansen van banken blijven staan, het risico in zich van belangenconflicten en gaat daarbij het belangrijke, psychologische effect verloren dat de good bank duidelijk van de slechte activa wordt gescheiden. II. Ervaring met bad banks In de Verenigde Staten werd in 1989 de Resolution Trust Corporation (hierna „RTC” genoemd) opgericht als een overheidsonderneming voor het beheer van activa. RTC werd belast met de liquidatie van activa (vooral vastgoedgerelateerde activa, daaronder begrepen hypotheken) die in het bezit waren geweest van savings and loan associations (of thrifts) (spaar- en kredietbanken) (S&L's) die door het Office of Thrift Supervision failliet waren verklaard na de Savings and Loan crisis (1989-1992). RTC nam ook de verzekeringsfuncties van de vroegere Federal Home Loan Bank Board over. Tussen 1989 en medio 1995 sloot of ontbond RTC 747 van deze spaar- en kredietbanken, met voor in totaal 394 miljard USD aan activa. In 1995 werden de taken van RTC overgenomen door het Savings Association Insurance Fund van de Federal Deposit Insurance Corporation. In totaal werden de kosten voor de belastingbetaler geraamd op 124 miljard USD (in dollars van 1995). RTC werkte via zogenoemde equity partnership programs. Bij al deze partnerschappen was een partner uit de particuliere sector betrokken die een deelbelang in een pool van activa verwierf. Door een belang in activaportefeuilles, aan te houden kon RTC deelnemen in de bijzonder hoge rendementen die door portefeuillebeleggers werden behaald. Bovendien kon RTC dankzij deze equity partnerships van de management- en liquidatie-inspanningen van de partners uit de particuliere sector profiteren en droeg de structuur bij tot een betere overeenstemming van de beweegredenen dan doorgaans in een relatie tussen opdrachtgever en opdrachtnemer het geval is. De verschillende soorten equity partnerships zijn: Multiple Investment Funds (commanditaire vennootschap met geselecteerde partners, niet geïdentificeerde activaportefeuille), N-series en S-series Mortgage Trusts (tender voor een geïdentificeerde activaportefeuille), Land Funds (om winst te puren uit het terugclaimen en de ontwikkeling van gronden op langere termijn), en een partnerschap in het kader van het JDC (Judgments, Deficiencies, and Chargeoffs) Program (selectie van een algemene partner via een „schoonheidswedstrijd”, voor ongedekte vorderingen of vorderingen van twijfelachtige waarde). In Zweden werden twee asset management corporations (AMC's) voor het beheer bankactiva opgericht, Securum en Retriva, die de non-performing loans (NPL's) van financiële instellingen moesten beheren als onderdeel van het beleid om de financiële crisis in 1992-1993 te bezweren. De activa van een noodlijdende bank werden opgesplitst in „goede” en „slechte” activa, waarna de slechte activa werden overgedragen aan één van deze AMC's, vooral aan Securum. Een belangrijk kenmerk van de Zweedse regeling was, dat banken gedwongen werden volledige openheid van zaken te geven over hun verwachte verliezen op kredieten en dat zij aan vastgoed en andere activa een realistische waardering moesten toekennen. Daartoe verstrakte de Zweedse financiële toezichthouder, Finansinspektionen, zijn regels voor het bepalen van waarschijnlijke kredietverliezen voor de waardering van vastgoed. Om te komen tot een eenvormige waardering van het vastgoed dat in het bezit was van de om steun verzoekende banken, zette de toezichthouder een waarderingscommissie op met vastgoeddeskundigen. De lage marktwaarde die tijdens de due diligence-exercitie aan de activa werd toegekend, heeft daadwerkelijk ertoe bijgedragen om een bodem onder de waarde van de activa te leggen. Aangezien marktpartijen niet verwachtten dat de prijzen onder dit niveau zouden dalen, werd de handel gaande gehouden (1). Op lange termijn bleken beide AMC's voor het beheer van bankactiva succesvol doordat de budgettaire kosten van de steun aan het financiële herstel min of meer werden gecompenseerd door de inkomsten die de AMC's haalden uit de liquidatie van de activa die zij in hun bezit hadden. In Frankrijk werd in de jaren 1990 een overheidsinstantie (het EPFR) opgericht die een institutionele, onbeperkte staatsgarantie genoot en bedoeld was om de slechte activa van Crédit Lyonnais over te nemen en op termijn te liquideren. Deze bad bank financierde het opkopen van de activa via een lening van Crédit Lyonnais. Zo kon Crédit Lyonnais vermijden dat zij verliezen op de activa in haar boeken moest opnemen en tegelijkertijd kapitaal voor een even groot bedrag aan risicogewogen activa vrijmaken, aangezien de lening aan de bad bank dankzij de staatsgarantie een risicogewicht van 0 % had. De Commissie keurde de oprichting van deze bad bank goed als herstructureringssteun. Opvallende punten in dit model waren het feit dat er een duidelijke scheiding was tussen de good bank en de bad bank om belangenconflicten te voorkomen, en een clausule inzake terugkeer naar winstgevendheid met betrekking tot de winst van de good bank ten gunste van de Staat. Na een paar jaar werd de bank met succes geprivatiseerd. Daarbij moet echter worden opgemerkt, dat de overdracht van de activa tegen boekwaarde aan de bad bank de aandeelhouders tegen aansprakelijkheid voor de verliezen afschermde en op termijn hoge kosten voor de Staat meebracht. Enkele jaren later werd in Italië de Banco di Napoli opgesplitst in een bad bank en een good bank na de absorptie van de verliezen door de bestaande aandeelhouders en een herkapitalisatie door de Schatkist in de mate die nodig was om de bank in bedrijf te houden. Banco di Napoli financierde de overname van de gedisconteerde, maar nog steeds aan een bijzondere waardevermindering onderhevige activa aan de hand van een gesubsidieerde lening van de centrale bank (Banca d'Italia) waarvoor de Schatkist een tegengarantie had verstrekt. De opgeschoonde bank werd één jaar later geprivatiseerd. Noch bij Crédit Lyonnais, noch bij Banco di Napoli bracht de verwerving van de slechte activa voor de Schatkist meer rechtstreekse begrotingsuitgaven mee dan het aan de banken verschafte kapitaal. Een zachte vorm van bad bank werd recentelijk door Duitsland gebruikt om het probleem van de slechte activa van de Landesbanken op te lossen. In de zaak-SachsenLB werd de begunstigde onderneming in going concern verkocht nadat zo'n 17,5 miljard EUR aan slechte activa waren ondergebracht in een special purpose vehicle (SPV), dat de activa tot hun vervaldag moet aanhouden. De vroegere eigenaar, de deelstaat Saksen, gaf een verliesgarantie af ten belope van ongeveer 17 % van de nominale waarde, hetgeen bij een stress test werd beschouwd als het absolute maximum aan eventuele verliezen (in het minimumscenario kwam de raming uit op slechts 2 %). De nieuwe eigenaar nam het grootste deel van de herfinanciering voor zijn rekening en dekte het overblijvende risico. Aangenomen werd dat het steunbedrag in een worstcasescenario op ongeveer 4 % zou uitkomen. In de zaak-WestLB werd een activaportefeuille van 23 miljard EUR ondergebracht in een SPV, dat een overheidsgarantie kreeg van 5 miljard EUR om eventuele verliezen te dekken en de balans te beschermen tegen waardeaanpassingen van de activa volgens de IFRS. Daardoor kon WestLB de marktvolatiliteit van de activa uit haar balans verwijderen. De Staat kreeg een garantiepremie van 0,5 % betaald. Dit risicoschild (Risikoabschirmung) bestaat nog steeds en wordt als staatssteun beschouwd. In Zwitserland heeft de overheid een nieuw fonds opgericht waarin UBS een portefeuille toxische activa heeft ondergebracht waarvan de waarde vóór de overdracht door een derde partij is vastgesteld. Om de financiering van dit fonds veilig te stellen, heeft Zwitserland eerst kapitaal in UBS geïnjecteerd (in de vorm van in aandelen UBS converteerbare notes) die UBS onmiddellijk heeft afgeschreven en aan het fonds heeft overgedragen. De resterende financiering van het fonds wordt gedekt door een lening van de Schweizerische Nationalbank. Eind jaren 1990 hanteerden de Tsjechische banken bijzonder soepele kredietvoorwaarden voor ondernemingen. De Tsjechische banken hebben zich daaraan zwaar vertild en eind jaren 1990 moesten zij door de overheid worden gered. Er vonden grote schoonmaakoperaties van de bankbalansen plaats om de banksector gezond te maken. In februari 1991 richtte de regering van de Tsjechische Republiek een consolidatiebank (Konsolidační banka, KOB) op voor het overnemen van de slechte kredieten van de banksector welke zich vóór 1991 hadden opgestapeld — zoals schulden overgeërfd van de centrale planeconomie, met name die welke verband hielden met de handel binnen het voormalige Oostblok. In september 2001 werd deze bijzondere bank omgevormd tot een agentschap (Česká Konsolidační Agentura, ČKA), dat ook slechte leningen moest overnemen die aan „nieuwe innoverende” kredieten waren gekoppeld (vooral de zogeheten privatiseringsleningen, non-performing en frauduleuze leningen). Vanaf 1991 werden de grotere banken van hun slechte kredieten bevrijd en vanaf 1994 kwam de nadruk meer op kleinere banken te liggen. Met name door het faillissement van Kreditní banka in augustus 1996, gevolgd door een gedeeltelijke stormloop op Agrobanka, kwam het bankbestel in de Tsjechische Republiek onder druk te staan. De betrokken regelingen resulteerden alleen in een tijdelijke verruiming van het overheidsbelang in de banksector in 1995, en wederom in 1998, door de intrekking van de vergunning van Agrobanka. In totaal liep het overheidsbelang in de banksector op van 29 % (in 1994) tot 32 % (eind 1995). Daarnaast werd in 1997 ter ondersteuning van kleine banken een andere regeling goedgekeurd, namelijk het programma ter versterking van de financiële stabiliteit van de banksector (Stabilizační program). Dit bestond in wezen uit de vervanging van activa van slechte kwaliteit door liquiditeiten ten belope van maximaal 110 % van het eigen vermogen van een deelnemende bank, waarbij de activa van slechte kwaliteit van de bank tegen nominale waarde werden opgekocht door een speciale onderneming, Česká finanční sro. Deze activa moesten binnen een termijn van vijf tot zeven jaar opnieuw worden ingekocht tegen restwaarde. Zes banken stapten in de regeling, maar vijf van hen werden uitgesloten omdat zij niet aan de criteria voldeden en hebben nadien hun activiteiten gestaakt. Het Stabiliseringsprogramma bleek dus niet succesvol en werd dan ook stopgezet. Tegen eind 1998 waren 63 bankvergunningen afgegeven (60 daarvan vóór eind 1994). Eind september 2000 bleven nog 41 banken en bijkantoren van buitenlandse banken in bedrijf, 16 vielen onder bijzondere regelingen (8 werden geliquideerd, 8 betrokken in faillissementsprocedures), 4 waren gefuseerd met andere banken, en van 1 buitenlandse bank was de vergunning ingetrokken omdat zij niet met haar activiteiten van start was gegaan. Van de 41 overblijvende instellingen (ČKA meegerekend) waren er 15 banken in binnenlandse handen en 27 banken in buitenlandse handen (daaronder begrepen buitenlandse dochters en buitenlandse bijkantoren). In mei 2000 werden de gewijzigde wet op het faillissement en de surséance van betaling (Zákon o konkursu a vyrovnání) en de wet op de openbare verkoop (Zákon o veřejných dražbách) van kracht. Dit moest de faillissementsprocedures versnellen en een evenwicht tussen de rechten van crediteuren en debiteuren garanderen door gespecialiseerde bedrijven of rechtspersonen te machtigen in faillissementsprocedures als trustee op te treden en door de mogelijkheid te bieden om via onderhandelingen tot een schikking buiten de rechtbank te komen. (1) Dit is in scherpe tegenstelling met het Japanse beleid waarbij te hoge waarden voor „slechte” activa werden vastgesteld, met als gevolg dat de vastgoedmarkt voor ongeveer een decennium werd bevroren.

BIJLAGE III Vaststelling van de categorieën („pakketten”) in aanmerking komende activa en volledige openheid van zaken betreffende de aan een bijzondere waardevermindering onderhevige activa en alle bedrijfsactiviteiten van een bank I. De vaststelling van de categorieën („pakketten”) in aanmerking komende activa Bij de vaststelling van pakketten met aan een bijzondere waardevermindering onderhevige financiële activa van banken dient te worden gekozen voor een gemeenschappelijke noemer die is gebaseerd op de categorieën die al worden gebruikt voor: 1. prudentiële rapportage en waardering (derde pijler Basel II = richtlijn kapitaalvereisten (CRD), bijlage XII; FINREP en COREP); 2. financiële verslaggeving en waardering (met name IAS 39 en IFRS 7); 3. gespecialiseerde ad-hocverslaggeving over de kredietcrisis: het IMF, het Financial Stability Forum (FSF), N. Roubini en werkzaamheden van het Comité van Europese bankentoezichthouders (CEBT) op het gebied van transparantie. Het hanteren van een gemeenschappelijke reeks bestaande verslaggevings- en waarderingscategorieën om activapakketten te bepalen zal: 1. beletten dat de rapportagelast voor banken toeneemt; 2. de mogelijkheid bieden om het pakket met aan een bijzondere waardevermindering onderhevige activa van individuele banken te vergelijken met communautaire en internationale ramingen (die relevant kunnen zijn om de „waarde in het economisch verkeer” op een bepaald tijdstip vast te stellen); en 3. objectieve (gecertificeerde) uitgangspunten bieden voor de waardering van aan een bijzondere waardevermindering onderhevige activa. Gelet op het voorgaande stelt de Commissie de volgende pakketten met financiële activa voor als uitgangspunt om de „waarde in het economisch verkeer” en de ondersteuning van aan een bijzondere waardevermindering onderhevige activa te bepalen. Tabel 1 I. Gestructureerde financiële producten/geëffectiseerde producten Soort product Boekhoudkundige categorie Waarderingsgrondslag voor de regeling Opmerkingen Marktprijs Waarde in het economisch verkeer Overdrachtswaarde 1 RMBS FVPL/AFS (1) Verder verfijnd volgens: geografische zone, rangorde (seniority) van tranches, ratings, verband houdend met subprime of Alt-A, of andere onderliggende activa, looptijd/vintage, voorzieningen en afschrijvingen 2 CMBS FVPL/AFS 3 CDO FVPL/AFS 4 ABS FVPL/AFS 5 Schuldpapier bedrijven FVPL/AFS 6 Andere leningen FVPL/AFS Totaal II. Niet-geëffectiseerde leningen Soort product Boekhoudkundige categorie Waarderingsgrondslag voor de regeling Opmerkingen Kostprijs (2) Waarde in het economisch verkeer Overdrachtswaarde 7 Ondernemingen HTM/L&R (1) Kostprijs (2) Verder verfijnd volgens: geografische zone, tegenpartijrisico (PD), kredietrisicolimitering (zekerheden) en looptijdenstructuur, voorzieningen en afschrijvingen 8 Woningen HTM/L&R Kostprijs 9 Overige particulieren HTM/L&R Kostprijs Totaal II. Volledige openheid van zaken over de aan een bijzondere waardevermindering onderhevige activa en de desbetreffende bedrijfsactiviteiten Op basis van de activapakketten in tabel 1 dienen de te verstrekken gegevens over de aan een bijzondere waardevermindering onderhevige activa van een bank die onder een maatregel inzake activaondersteuning moeten vallen, verder te worden uitgesplitst, overeenkomstig de suggesties in de kolom met opmerkingen van tabel 1. Op grond van door het Comité van Europese bankentoezichthouders (3) (CEBT) waargenomen goede praktijken voor informatieverschaffing over activiteiten die van de marktturbulentie te lijden hebben, zouden de gegevens over de activiteiten van banken met betrekking tot de aan een bijzondere waardevermindering onderhevige activa welke worden gebruikt voor het in deel 5.1 bedoelde levensvatbaarheidsonderzoek als volgt kunnen worden gestructureerd. Tabel 2 Door CEBS waargenomen goede praktijken Senior Supervisors Group (SSG): Leading Practice Disclosures (van 11.4.2008) Businessmodel — Beschrijving van het businessmodel (d.i. van de redenen om bepaalde activiteiten te ondernemen en de bijdrage daarvan tot de waardecreatie) en, in voorkomend geval, eventuele aanpassingen (bv. als gevolg van de crisis). — Beschrijving van strategieën en doelstellingen. — Beschrijving van het belang van de activiteiten en hun bijdrage aan de bedrijfsactiviteit (met o.m. een kwantitatieve discussie). — Beschrijving van het soort activiteiten, met onder meer een beschrijving van de instrumenten en hoe die functioneren, en welke de criteria zijn waaraan producten/investeringen moeten voldoen. — Beschrijving van de rol en de mate van betrokkenheid van de instelling — haar toezeggingen en verplichtingen. — Activiteiten (SPE) (4). — Aard van de risicoposities (sponsor, partij die liquiditeiten en/of kredietverbetering biedt) (SPE). — Kwalitatieve bespreking van het beleid (LF). Risico- en risicobeheer — Beschrijving van de aard en de omvang van de met de activiteiten en instrumenten samenhangende risico's. — Beschrijving van de praktijken inzake risicomanagement die voor de activiteiten van belang zijn en van vastgestelde zwakke punten van corrigerende maatregelen die zijn genomen om deze aan te pakken. — In de huidige crisis moet bijzondere aandacht uitgaan naar het liquiditeitsrisico. Impact van de crisis op de resultaten — Kwalitatieve en kwantitatieve beschrijving van de resultaten, waarbij de nadruk ligt op verliezen (voor zover van toepassing) en afschrijvingen die een impact op de resultaten hebben. — Uitsplitsing van de afschrijvingen/verliezen volgens soort producten en instrumenten die door de crisis worden getroffen (CMBS, RMBS, CDO, ABS en LBO, verder uitgesplitst volgens verschillende criteria). — Beschrijving van de redenen en factoren die verantwoordelijk zijn voor de vastgestelde impact. — Vergelijking van i) impact in de verschillende (relevante) periodes, en ii) de verschillen in de winst-en-verliesrekening vóór en na de impact van de crisis — De afschrijvingen, uitgesplitst in gerealiseerde en niet-gerealiseerde bedragen. — Beschrijving van de invloed van de crisis op de aandelenkoers van de onderneming. — Informatieverschaffing over het maximale verliesrisico en beschrijving van wat de invloed van een verdere neergang of een marktherstel is op de toestand van de instelling. — Informatieverschaffing over de impact van fluctuaties in credit spreads voor eigen verplichtingen op de resultaten en op de methoden om deze impact te bepalen. — Verschuiving in de risicopositie ten opzichte van de voorgaande periode, daaronder begrepen verkopen en afschrijvingen (CMB/LF). Omvang van en soorten risicoposities — Nominale bedrag (of geamortiseerde kostprijs) en reële waarde van uitstaande risicoposities. — Gegevens over kredietprotectie (bv. via credit default swaps) en de impact daarvan op de risicoposities. — Gegevens over het aantal producten. — Fijnmazige informatieverschaffing over risicoposities, uitgesplitst volgens: — de rangorde van tranches; — het niveau van de kredietkwaliteit (bv. ratings, categorie „investeringswaardig”, vintages) — geografische herkomst; — de vraag of de risicoposities zijn gecreëerd, aangehouden, warehoused of gekocht; — productkenmerken (bv. ratings, aandeel subprime hypotheken, disconteringspercentages, attachment points, spreads, financiering); — kenmerken van de onderliggende activa (bv. vintages, loan-to-value (LTV) ratio, informatie over pandrechten, gewogen gemiddelde looptijd van de onderliggende activa, verwachtingen ten aanzien van snelheid vervroegde aflossing (PSA), verwachte kredietverliezen). — Verschuivingen in de risicoposities tussen de desbetreffende verslagperiodes en de onderliggende redenen daarvoor (verkoop, afstoting, overname enz.). — Bespreking van de risicoposities die niet zijn geconsolideerd (of die tijdens de crisis zijn erkend) en de redenen daarvoor. — Risicoposities op monoline-verzekeraars en kwaliteit van de verzekerde activa: — nominale bedragen (of geamortiseerde kostprijs) van verzekerde risicoposities en het bedrag van gekochte kredietprotectie; — reële waarde van de uitstaande risicoposities en van de desbetreffende kredietprotectie; — bedrag van afschrijvingen en verliezen, uitgesplitst in gerealiseerde en niet-gerealiseerde bedragen; — een uitsplitsing van risicoposities volgens rating of tegenpartij. — Omvang van het vehikel ten opzichte van de totale risicopositie (SPE/CDO). — Zekerheden: soort, tranches, rating, bedrijfstak, geografische spreiding, gemiddelde looptijd, vintage (SPE/CDO/CMB/LF). — Hedges, daaronder begrepen risicoposities op obligatieverzekeraars, andere tegenpartijen (CDO). Kredietwaardigheid van de tegenpartijen bij de hedge (CDO). — Whole loans, RMBS, derivaten, overige (O). — Nadere informatie over kredietkwaliteit (zoals rating, loan-to-value-ratio's, prestatiemaatstaven) (O). — Verschuiving in de risicopositie ten opzichte van de voorgaande periode, daaronder begrepen verkopen en afschrijvingen (CMB/LF). — Onderscheid tussen geconsolideerde en niet-geconsolideerde vehikels. Redenen voor de consolidatie (in voorkomend geval) (SPE). — Volgestorte risicopositie en niet-volgestorte verplichtingen (LF). Vraagstukken op het gebied van de grondslagen voor de verslaggeving en de waardebepaling — Indeling van de transacties en gestructureerde producten voor verslaggevingsdoeleinden en de desbetreffende verwerkingswijze. — Consolidatie van SPE's en andere vehikels (zoals VIE's) en een aansluiting daarvan op de door de subprime-crisis getroffen gestructureerde producten. — Verstrekking van nadere gegevens over reële waarde van financiële instrumenten: — financiële instrumenten waarop aanpassingen naar reële waarde zijn toegepast; — fair value hierarchy (een uitsplitsing van alle risicoposities gewaardeerd tegen reële waarde volgens de verschillende niveaus in de fair value hierarchy en een uitsplitsing in kasinstrumenten en afgeleide instrumenten, en informatieverschaffing over verschuivingen tussen de verschillende niveaus); — behandeling van Day 1 profits (daaronder begrepen kwantitatieve gegevens); — gebruik van de fair value option (daaronder begrepen de voorwaarden om deze te gebruiken) en de betrokken bedragen (met de passende uitsplitsingen). — Informatieverschaffing over de waarderingsmodellen en -technieken voor financiële instrumenten, met een bespreking van onder meer de volgende elementen: — beschrijving van de waarderingsmodellen en -technieken en de instrumenten waarop deze worden toegepast; — beschrijving van de waarderingsprocessen (met name een bespreking van de aannames en inputfactoren waarop deze modellen zijn gebouwd); — soort aanpassingen dat wordt toegepast om het model risk en andere elementen van onzekerheid over de waardering tot uiting te brengen; — de gevoeligheid van reële waarde; en — stressscenario's. — Waarderingsmethodieken en voornaamste bepalende factoren (CDO). — Aanpassing van de kredietwaardering (CVA) voor specifieke tegenpartijen (CDO). — Gevoeligheid van de waardering voor veranderingen in de belangrijkste veronderstellingen en inputs (CDO). Andere aspecten inzake informatieverschaffing — Beschrijving van het beleid inzake informatieverschaffing en van de beginselen die worden gehanteerd voor informatieverschaffing en financiële verslaggeving. Vraagstukken met betrekking tot presentatie — De relevante informatie om de betrokkenheid van een instelling bij een bepaalde activiteit te begrijpen, dient zoveel mogelijk op één plaats te worden verschaft. — Wanneer informatie over verschillende onderdelen of bronnen is verspreid, moeten duidelijke kruisverwijzingen worden gegeven zodat de geïnteresseerde lezer tussen de verschillende onderdelen kan navigeren. — Informatieverschaffing in de vorm van een verhalende beschrijving moet in de ruimst mogelijke mate worden aangevuld met verhelderende tabellen en overzichten, met het oog op een grotere duidelijkheid. — Instellingen dienen ervoor te zorgen dat de terminologie die wordt gebruikt om complexe financiële instrumenten en transacties te beschrijven, duidelijk en afdoende wordt verklaard. (1) FVPL = reële waarde met verwerking van waardeveranderingen in de winst-en-verliesrekening (Fair Value through Profit And Loss) (= handelsportefeuille + fair value option); AFS = beschikbaar voor verkoop (Available For Sale); HTM = aangehouden tot einde looptijd (Held To Maturity); L&R = leningen en vorderingen (Loans and Receivables). (2) „Kostprijs” betekent de boekwaarde van de leningen minus het bijzonder waardeverminderingsverlies. (3) Bron: CEBS report on banks' transparency on activities and products affected by the recent market turmoil van 18 juni 2008. (4) In het SSG-verslag verwijst elk element naar een specifiek type SPE, of naar alle types samen, waarbij SPE staat voor Special Purpose Entities in het algemeen, LF voor Leveraged Finance, CMB voor Commercial Mortgage-Backed Securities, O voor Other sub-prime and Alt-A Exposures (overige subprime en Alt-A-risicoposities), en CDO voor Collateralised Debt Obligations.

BIJLAGE IV Beginselen en procedures voor waardering en vergoeding I. Methode en procedure voor waardering Voor de toepassing van de maatregelen inzake activaondersteuning dienen de activa te worden ingedeeld volgens de illustratieve tabellen 1 en 2 in bijlage III. De bepaling van de reële waarde in het economisch verkeer in de zin van deze mededeling (zie deel 5.5) dient te zijn gebaseerd op waarneembare marktgegevens en realistische en voorzichtige aannames over toekomstige kasstromen. De waarderingsmethode die op de in aanmerking komende activa zal worden toegepast, dient op het niveau van de Gemeenschap te zijn overeengekomen en kan variëren afhankelijk van de betrokken individuele activa of activapakketten. Waar mogelijk, dient deze waardering tijdens de hele looptijd van het actief regelmatig aan de markt te worden afgetoetst. In het verleden zijn verschillende waarderingsmogelijkheden met wisselend succes toegepast. Gewone omgekeerde veilingen bleken bruikbaar te zijn wanneer de marktwaarde van de betrokken categorieën activa redelijk zeker is. Toch bleek een dergelijke benadering niet geschikt om complexere activa in de Verenigde Staten te waarderen. Ingewikkeldere veilingmethodes zijn beter geschikt wanneer er minder zekerheid bestaat over de marktwaarde en wanneer er een preciezere methode nodig zou zijn om de prijs van elk actief te bepalen. Het uitwerken van dergelijke methodes is helaas niet zo eenvoudig. Het alternatief om voor complexe activa te werken met berekeningen op basis van modellen, heeft het nadeel dat het gevoelig is voor de onderliggende aannames (1). De keuze om bij de waardering op alle complexe activa eenvormige haircuts toe te passen, vereenvoudigt, algemeen gesproken, het waarderingsproces, maar levert wel een minder nauwkeurige prijsbepaling van de individuele activa op. Centrale banken hebben ruime ervaring met mogelijke criteria en parameters met betrekking tot voor herfinanciering verstrekte zekerheden, die als nuttige referentie kunnen dienen. Welk model ook wordt gekozen, de waardering en vooral de inschatting van de kans op toekomstige verliezen dienen te zijn gebaseerd op strenge stresstests waarbij een scenario wordt gehanteerd dat van een aanhoudende wereldwijde recessie uitgaat. De waardering moet zijn gebaseerd op internationaal erkende normen en benchmarks. Een gemeenschappelijke waarderingsmethode die op het niveau van de Gemeenschap is overeengekomen en die coherent door de lidstaten wordt toegepast, kan sterk bijdragen tot het verminderen van de bezwaren dat potentieel aanzienlijke effecten van onderling afwijkende waarderingssystemen een bedreiging vormen voor een gelijk speelveld. De Commissie zal bij het beoordelen van de waarderingsmethoden die lidstaten voor activaondersteuning voorstellen, in beginsel panels van waarderingsdeskundigen raadplegen (2). II. Vergoeding van de staatssteun op basis van de waardering De waardering van activa moet worden onderscheiden van de bepaling van de vergoeding voor een steunmaatregel. Het opkopen of verzekeren van activa op basis van de vastgestelde actuele marktwaarde of de „reële waarde in het economisch verkeer”, waarbij rekening is gehouden met prognoses van toekomstige kasstromen in een scenario waarbij activa tot het einde van hun looptijd worden aangehouden, zal in de praktijk de mogelijkheden die begunstigde banken thans hebben op het gebied van deling van lasten, te boven gaan (3). Bij het bepalen van de vergoeding moet ernaar worden gestreefd, dat deze vergoeding is gebaseerd op een overdrachtswaarde die zo dicht mogelijk in de buurt komt van wat de vastgestelde reële waarde in het economisch verkeer is. Een vergoeding die op de „reële waarde in het economisch verkeer” is gebaseerd, houdt weliswaar een voordeel in ten opzichte van de actuele marktwaarde — en is dus staatssteun -, maar kan toch worden gezien als een tegenwicht tegen de huidige overdrijving in de markt die wordt aangejaagd door de huidige crisissituatie die tot een verslechtering of zelfs ineenstorting van bepaalde markten heeft geleid. Hoe sterker de overdrachtswaarde van de „reële waarde in het economisch verkeer” afwijkt — en hoe hoger dus het steunbedrag is — des te groter is de behoefte aan corrigerende maatregelen die een correcte vergoeding op langere termijn (bijvoorbeeld via een clausule van terugkeer naar een betere winstgevendheid) en een ingrijpendere herstructurering moeten garanderen. De toelaatbare afwijking van de uitkomst van de waardering dient beperkter te zijn voor activa waarvan de waarde op basis van betrouwbare marktgegevens kan worden bepaald, dan voor activa waarvoor de markten illiquide zijn. Wanneer deze beginselen niet in acht worden genomen, zou dat een sterke aanwijzing zijn dat een ingrijpende herstructurering en verregaande compenserende maatregelen of zelfs een ordelijke liquidatie zijn vereist. Elke bepaling van de prijs voor activaondersteuning moet hoe dan ook een vergoeding voor de Staat omvatten, die afdoende rekening houdt met het feit dat de risico's op toekomstige verliezen hoger kunnen uitvallen dan bij het bepalen van de „reële waarde in het economisch verkeer” is aangenomen, alsook met alle verdere risico's die kunnen voortvloeien uit een overdrachtswaarde die hoger ligt dan de reële waarde in het economisch verkeer. Voor een dergelijke vergoeding kan worden gezorgd door de prijs voor de overdracht van de activa ver genoeg onder de „reële waarde in het economisch verkeer” vast te stellen om een passende compensatie voor het risico te bieden in de vorm van een evenredig opwaarts risico, of door de garantiepremie overeenkomstig aan te passen. Bij de bepaling van het benodigde streefrendement kan men zich laten inspireren door de vergoeding die voor herkapitalisatiemaatregelen zou zijn verlangd in verhouding tot het vermogenseffect van de voorgenomen activaondersteuning. Dit zou in overeenstemming zijn met de Mededeling van de Commissie betreffende herkapitalisatie van financiële instellingen in de huidige financiële crisis: beperking van steun tot het noodzakelijke minimum en bescherming tegen buitensporige mededingingverstoringen en toch rekening houden met de specifieke kenmerken van maatregelen inzake activaondersteuning, en met name met het feit dat daaraan mogelijk een groter risico is verbonden dan aan kapitaalinjecties (4). Het vergoedingssysteem zou ook warrants voor aandelen in de banken kunnen omvatten waarvan de waarde overeenkomt met die van de activa (hetgeen inhoudt dat betaling van een hogere prijs ook resulteert in een hoger potentieel aandeel in het vermogen). Als model voor een dergelijk vergoedingssysteem zou een scenario kunnen worden gehanteerd waarbij activa worden opgekocht en waarbij die warrants naar de bank terugkeren zodra de activa door de bad bank zijn verkocht en indien zij het vereiste streefrendement hebben opgeleverd. Indien de activa niet het vereiste rendement opleveren, dient de bank het saldo in contanten bij te passen totdat het streefrendement wordt bereikt. Wanneer de bank niet in contanten betaalt, kan de Staat de warrants verkopen om het streefrendement te behalen. In een scenario met garanties voor activa kan de garantiepremie worden voldaan in de vorm van aandelen met een vaste cumulatieve rente die het streefrendement vertegenwoordigt. Wanneer de garantie moet worden aangesproken, kan de lidstaat de warrants gebruiken om aandelen te verwerven ten belope van de bedragen die door de garantie moesten worden gedekt. Elk vergoedingssysteem moet garanderen dat de totale bijdrage van de begunstigde banken de omvang van de nettostaatsinterventie tot het strikt noodzakelijke minimum beperkt. (1) Een veiling zou hoe dan ook alleen mogelijk zijn voor homogene klassen activa en wanneer er een voldoende groot aantal kandidaat-verkopers is. Bovendien zou een limietprijs moet worden ingevoerd om het belang van de Staat te beschermen en een terugvorderingsmechanisme ingeval de uiteindelijke verliezen hoger uitkomen dan de limietprijs, zodat een voldoende bijdrage van de begunstigde bank is gegarandeerd. Om dergelijke mechanismen te beoordelen, moeten scenario's worden ingediend waarin de verschillende mogelijke garantie-/opkoopregelingen worden vergeleken, daaronder begrepen stresstests, om ervoor te zorgen dat zij, algemeen genomen, financieel gelijkwaardig zijn. (2) De Commissie zal het advies van dergelijke panels met waarderingsdeskundigen op dezelfde wijze gebruiken als bij andere staatssteunprocedures, waarin zij eventueel een beroep doet op externe deskundigheid. (3) Zie deel 5.2. (4) In een scenario met garanties voor activa zou ook rekening moeten worden gehouden met het feit dat, anders dan bij herkapitalisatie het geval is, geen liquiditeiten worden verschaft.