Samenvatting Het Portugese justitiële stelsel heeft nog steeds te kampen met efficiëntieproblemen, met name in bestuurs- en belastingrechtbanken. Er zijn diverse initiatieven genomen om de kwaliteit en de efficiëntie van justitie te verbeteren, en speciale aandacht gaat uit naar de toepassing van digitale oplossingen in alle soorten rechtbanken. Er zijn belangrijke hervormingen doorgevoerd met betrekking tot de aanpassing van de gerechtelijke kaart en de afstemming van de bestaande middelen op de vastgestelde behoeften. Naar aanleiding van beweringen dat er specifieke inbreuken zouden zijn gepleegd op het elektronische systeem voor de toewijzing van rechtszaken, heeft de Hoge Raad voor de Rechtspraak disciplinaire straffen opgelegd en onderzoekt hij mogelijke onregelmatigheden bij de toewijzing van rechtszaken. Het strafrechtelijk kader voor de bestrijding van corruptie is in grote lijnen aanwezig. Er wordt een nationale strategie voor corruptiebestrijding ontwikkeld. Tot december 2019, toen de regering aankondigde dat zij werk gaat maken van een nationale strategie voor corruptiebestrijding, was er geen gecoördineerde strategische aanpak met betrekking tot corruptie. Beleids- en wetgevingsmaatregelen werden hoofdzakelijk op ongeordende wijze ingevoerd, waarbij verschillende tekortkomingen werden aangepakt naarmate deze aan het licht kwamen. Bij de bestrijding van corruptie wordt nog steeds vooruitgang geboekt door de gespecialiseerde aanklager en de gerechtelijke politie. Een doeltreffende vervolging van corruptie wordt echter belemmerd door een gebrek aan middelen en specialisatie van de wetshandhavingsinstanties. In 2019 is een wetgevingspakket inzake transparantie van openbare ambten, vermogensaangiften en onverenigbare functies vastgesteld en in werking getreden. Het preventieve optreden blijft tot dusver beperkt van omvang en de raad voor corruptiepreventie beschikt over onvoldoende capaciteit wat betreft middelen en specialisatie, en houdt zich vooral bezig met bewustmakingsactiviteiten. De pas opgerichte entiteit voor transparantie die belast is met de controle van en het toezicht op vermogensaangiften en belangenconflicten, is nog niet operationeel. In de grondwet zijn de vrijheid van meningsuiting, de vrijheid van informatie, de vrijheid van de media en de pluriformiteit van de media verankerd, en er heerst een cultuur van respect voor de redactionele vrijheid van journalisten. De regulerende instantie voor audiovisuele media — Entidade Reguladora para a Comunicação Social (ERC) — geldt als onafhankelijk en doeltreffend. Wat de resterende punten van zorg betreft, beschouwt het Europees Hof voor de Rechten van de Mens strafvonnissen voor smaad als een schending van de vrijheid van meningsuiting. Het rechtsstelsel bevat bepalingen inzake de openbaarmaking van eigendom en financiering van de media, alsook inzake de transparantie van reclamecampagnes van de staat. Beide aspecten staan onder toezicht van de regulerende instantie voor de media. De toegang tot informatie en documenten die in het bezit zijn van overheidsinstanties wordt gewaarborgd door specifieke wetgeving. Wat de controles en waarborgen betreft, voorziet het systeem van grondwettelijke toetsing in de mogelijkheid van controles vooraf en achteraf. De toetsing heeft ook betrekking op gevallen waarin is nagelaten wetgeving uit te vaardigen. De ombudsdienst heeft een uitgebreid mandaat ter bescherming van de grondrechten en een ongerechtvaardigd gebrek aan medewerking met de ombudsdienst wordt strafrechtelijk bestraft. Er zijn waarborgen voor de transparantie van het wetgevingsproces en de deelname van belanghebbenden wordt gewaarborgd. De Hoge Raad voor de Rechtspraak kan wetgevingsinitiatieven voorstellen met betrekking tot de verbetering van de gerechtelijke instellingen. Het maatschappelijk middenveld profiteert van een ondersteunend wetgevend kader en is actief.

I.Justitieel stelsel

Het Portugese justitiële stelsel bestaat uit verschillende rechtbanken, namelijk het Grondwettelijk Hof, het Hooggerechtshof en de rechtbanken van eerste en tweede aanleg, het Administratief Hooggerechtshof en de bestuurs- en belastingrechtbanken van eerste en tweede aanleg, en de Rekenkamer. De Hoge Raad voor de Rechtspraak, de Hoge Raad voor Bestuurs- en Belastingrechtbanken en de Hoge Raad voor het Openbaar Ministerie zijn bevoegd om tuchtmaatregelen op te leggen aan de respectieve magistraten en zijn belast met de bijbehorende bestuursfuncties. Voorts zijn zij bevoegd om rechters en aanklagers voor te dragen, over te plaatsen en te bevorderen. Rechters en aanklagers worden benoemd door de respectieve Raad, na een algemeen vergelijkend onderzoek en volgens de in de verplichte opleidingscursussen bij het centrum voor gerechtelijke studies behaalde cijfers. Het Openbaar Ministerie is onafhankelijk van de rechterlijke macht en opereert autonoom van de uitvoerende macht. Het kent een eigen bestuursstelsel waarin het Bureau van de procureur-generaal het hoogste orgaan is. De orde van advocaten is een onafhankelijke publiekrechtelijke rechtspersoon die een regulerende functie vervult bij de uitoefening van zijn openbaar mandaat.

Onafhankelijkheid

Er wordt overleg gevoerd over veranderingen in de samenstelling van de justitiële Hoge Raden. De Hoge Raad voor de Rechtspraak bestaat uit de voorzitter van het Hooggerechtshof (die tevens voorzitter is van de Hoge Raad), twee door de president van de republiek benoemde leden, zeven door het parlement gekozen leden en zeven rechters die door hun ambtgenoten zijn gekozen volgens het beginsel van evenredige vertegenwoordiging. Aangezien de Hoge Raden over belangrijke bevoegdheden beschikken ten aanzien van rechterlijke benoemingen en loopbanen, wordt gewezen op het belang van de bescherming van hun onafhankelijkheid tegen politieke beïnvloeding. Een wetsvoorstel tot wijziging van de samenstelling van de Hoge Raad voor het Openbaar Ministerie om het aantal lekenleden uit te breiden werd in 2018 in het parlement verworpen en de meeste leden van de Hoge Raad voor het Openbaar Ministerie blijven aanklagers. Een soortgelijk voorstel voor wijzigingen in de samenstelling van de Hoge Raad voor de Rechtspraak werd in 2019 informeel verspreid, maar daar is niet verder op ingegaan. Hoewel het voorstel niet formeel ter discussie in het parlement is ingediend, is het belangrijk dat bij eventuele wijzigingen rekening wordt gehouden met de aanbevelingen van de Raad van Europa.

Het elektronische systeem voor de toewijzing van rechtszaken aan rechtbanken wordt tegen het licht gehouden. De toewijzing van zaken aan zowel rechtbanken als bestuurs- en belastingrechtbanken gebeurt elektronisch via een systeem dat zorgt voor willekeurige toewijzing volgens een vooraf gedefinieerd algoritme, waarbij de verdeling van de zaken online kan worden geraadpleegd. Begin 2020, toen hooggeplaatste rechters in beschuldiging werden gesteld in een zaak van corruptie op hoog niveau, beïnvloeding en het witwassen van geld, kwamen er echter aantijgingen dat er in het systeem was ingebroken en dat er met de willekeurige toewijzing van zaken zou zijn gerommeld. De Hoge Raad voor de Rechtspraak heeft aan twee van de betrokken rechters disciplinaire straffen opgelegd en leidt momenteel ook een onderzoek naar mogelijke onregelmatigheden bij de toewijzing van zaken. De Hoge Raad heeft de situatie publiekelijk behandeld en gewezen op de ernst van deze aantijgingen en de mogelijke schade die de reputatie van het gerecht hierdoor oploopt bij burgers en bedrijven.

De perceptie van de rechterlijke onafhankelijkheid bij het grote publiek is negatiever geworden. Bij het grote publiek is de perceptie van de onafhankelijkheid van rechtbanken en rechters gemiddeld (40 % vindt deze “redelijk goed” of “zeer goed”), maar neemt sinds 2017 af. De perceptie van bedrijven is positiever (45 % vindt de onafhankelijkheid “tamelijk goed” of “zeer goed”), wat een verbetering is ten opzichte van voorgaande jaren.

Het Statuut van het Openbaar Ministerie en het Statuut van de rechters zijn gewijzigd. Een van de kenmerken van beide nieuwe statuten is dat het voorheen geldende plafond voor de bezoldiging van de voorzitter van het Hooggerechtshof en van de procureur-generaal, waarmee deze werd gekoppeld aan de bezoldiging van de minister-president, is afgeschaft. Met deze wijzigingen wordt ervoor gezorgd dat de loopbanen van rechters en aanklagers gelijk oplopen. In het nieuwe Statuut van het Openbaar Ministerie wordt bovendien de structuur van de diensten van het Openbaar Ministerie aangepast aan de nieuwe territoriale organisatie die werd ingevoerd in het kader van de hervormingen van de gerechtelijke kaart van 2013 en 2019. Daarnaast bevat het Statuut bepalingen die bedoeld zijn om de grenzen van hiërarchische interventie bij strafrechtelijke procedures te verduidelijken. Tijdens het wetgevingsproces werden de Hoge Raad voor de Rechtspraak, de Hoge Raad voor het Openbaar Ministerie en de relevante beroepsverenigingen geraadpleegd.

Kwaliteit

Er zijn nieuwe hervormingen doorgevoerd van de gerechtelijke kaart en van de specialisatie van rechtbanken. Deze reorganisatie vond plaats als vervolg op een evaluatie van de brede hervorming van de gerechtelijke kaart in 2013 en is erop gericht enkele van de vastgestelde tekortkomingen weg te werken. Om dichter bij de burgers te komen, omvatte deze reorganisatie met name de heropening van twintig rechtbanken die tijdens de hervorming van 2013 waren gesloten. Bovendien voorziet de nieuwe hervorming in verdere specialisatie met de installatie van meer gespecialiseerde rechtbanken, met name in delen van het land waar deze nog niet bestonden, en de herkwalificatie van bestaande rechtbanken. Daarnaast is de hervorming gericht op een betere verdeling van de bestaande middelen, waarbij rekening wordt gehouden met de werkbelasting van de rechtbanken. De autoriteiten verwachten dat deze hervorming een positief effect zal hebben op de efficiëntie van de rechtbanken. Tegelijkertijd zijn wijzigingen in het statuut van de bestuurs- en belastingrechtbanken in werking getreden. Deze voorzien met name in de instelling van vier nieuwe soorten gespecialiseerde kamers – voor overheidsopdrachten, administratieve sociale zaken, handhaving van de belastingwet en de toetsing van inbreuken. De eerste gespecialiseerde kamers zullen in september 2020 operationeel zijn en worden geïnstalleerd in de rechtbanken waar de grootste achterstanden zijn geconstateerd.

De maatregelen ter verbetering van de digitalisering van het justitiële stelsel worden verder uitgevoerd. Met name is bij een wijziging van het wetboek van burgerlijke rechtsvordering uitvoering gegeven aan het beginsel “digitaal als de norm” in alle burgerlijke procedures. Dat beginsel was reeds van toepassing op fiscale en administratieve procedures. In het bijzonder kunnen partijen en juridisch adviseurs nu online de bestanden inzien en alle procedurele ontwikkelingen online volgen. De tweede fase van het programma “Justiça + Próxima”, dat berust op vier pijlers — efficiëntie, innovatie, nabijheid en vermenselijking — wordt momenteel uitgevoerd. Dit programma omvat het “Tribunal + 360º”-project, waarmee wordt gestreefd naar volledige digitalisering en een papierloos systeem in de rechtbanken, terwijl tegelijkertijd het contact en de communicatie tussen de burgers en de rechtbanken wordt vereenvoudigd. Er worden ook veranderingen ingevoerd met betrekking tot de werking van rechtbanken, teneinde de ervaring van burgers in de rechtbank te vereenvoudigen. De autoriteiten verwachten dat het “Tribunal + 360º”-project tegen 2023 volledig zal zijn uitgevoerd. Parallel daarmee worden opleidingsinitiatieven ontwikkeld om magistraten en griffiers vertrouwd te maken met de nieuwe hulpmiddelen.

Er bestaat discussie over de middelen voor justitie. Over de verlaagde toewijzing van begrotingsmiddelen aan justitie en het gebrek aan materiële en personele middelen hebben belanghebbenden vaak hun bezorgdheid uitgesproken. Het totale aantal rechters dat momenteel werkzaam is in belasting- en bestuursrechtbanken van eerste aanleg is bijvoorbeeld aanzienlijk lager dan het aantal dat in het wettelijk kader is vastgesteld, een omstandigheid die de belanghebbenden in verband brengen met de efficiëntieproblemen die bij de belasting- en bestuursrechtbanken zijn vastgesteld. Sommige aangekondigde maatregelen ter verbetering van de efficiëntie van de rechtbanken zijn hangende vanwege budgettaire beperkingen. Dit is het geval voor de oprichting van adviesraden om rechters te helpen — hoewel de wet er reeds in voorziet, heeft de Hoge Raad meegedeeld dat de uitvoering van deze maatregel niet mogelijk is omdat de middelen daartoe ontbreken. Het feit dat het Openbaar Ministerie onvoldoende personele en technische middelen ter beschikking heeft, werd ook als een beperking voor een efficiënte werking van het OM bestempeld.

Er zijn verschillende maatregelen genomen om de gevolgen van de COVID-19-pandemie voor de werking van het gerechtelijk apparaat te beperken. In verband met de COVID-19-pandemie heeft Portugal de noodtoestand afgekondigd, gevolgd door een “rampzalige toestand”. Tijdens deze periode zijn er met betrekking tot de werking van de rechtbanken verschillende maatregelen genomen, met name voor verplicht telewerken en mogelijkheden om op afstand hoorzittingen te houden en andere procedures uit te voeren. Belanghebbenden benadrukken het belang van de bestaande digitale instrumenten bij het tegengaan van een volledige verlamming van het systeem in deze periode. De verdeling van spoedeisende en niet-spoedeisende zaken werd weliswaar nooit onderbroken in de rechtbanken van eerste aanleg, maar termijnen in niet-spoedeisende zaken werden opgeschort en niet-spoedeisende handelingen werden verdaagd. In het kader van de geleidelijke afschaffing van de noodmaatregelen voorziet Portugal in een reeks maatregelen op het gebied van justitie. Met name is er, om potentiële achterstanden en een toename van het aantal gerechtelijke procedures op te vangen, een tijdelijke regeling voor verlaging van de gerechtskosten in het leven geroepen ter vergemakkelijking van gerechtelijke overeenkomsten. Daarnaast zal het personeel (rechters en griffiers) van de arbeids- en handelsrechtbanken worden versterkt, aangezien er een toename van het aantal zaken op het gebied van economische en sociale diensten wordt verwacht.

Efficiëntie

Ondanks verbeteringen heeft het justitiële stelsel nog steeds te kampen met efficiëntieproblemen. Deze kwestie is ook aan de orde gesteld in een landenspecifieke aanbeveling in het kader van het Europees semester 2020, betreffende de noodzaak om de efficiëntie van belasting- en bestuursrechtbanken te verbeteren. Portugal heeft geprobeerd deze problemen aan te pakken met een aantal maatregelen ter verbetering van de efficiëntie van de rechtbanken. Met name zijn er snellereactieteams opgericht om achterstallige zaken bij belasting- en bestuursrechtbanken weg te werken. Deze inspanningen hebben de efficiëntie hier en daar fors verhoogd. De rechtbanken hebben echter nog steeds relatief veel achterstallige zaken en de procedures nemen relatief veel tijd in beslag. Deze problemen spelen met name in de bestuurs- en belastingrechtbanken, waar het land tot de lidstaten met de langste procedures behoort — de beslissingstermijn in bestuurs- en belastingrechtbanken is nog steeds meer dan 900 dagen in eerste aanleg en meer dan 1 000 dagen in tweede aanleg. Bovendien heeft Portugal, ondanks een afhandelingspercentage dat gestegen is naar meer dan 100 %, nog steeds een van de hoogste percentages hangende administratieve zaken. De efficiëntieproblemen bij de bestuurs- en belastingrechtbanken zijn ook door de Raad van Europa onder de aandacht gebracht.