INHOUDSOPGAVE

1. Inleiding 3

2. Achtergrond 4

2.1. Aanpak van de aanslepende gevolgen van de wereldwijde recessie 4

2.2. Vaststelling van nieuwe regels voor macrofinanciële bijstandspakketten 4

2.2.1. MFB-kaderverordening 4

2.2.2. Criteria voor het gebruik van leningen en giften in MFB-pakketten 5

3. Macrofinanciële bijstandsregelingen in 2010 5

3.1. Overzicht 5

3.2. Individuele pakketten in de begunstigde landen in 2010 6

3.2.1. Westelijke Balkanlanden 6

3.2.1.1. Bosnië en Herzegovina 6

3.2.1.2. Kosovo[1] 7

3.2.1.3. Servië 8

3.2.2. Oostelijke nabuurschapslanden 8

3.2.2.1. Armenië 8

3.2.2.2. Georgië 9

3.2.2.3. Republiek Moldavië 9

3.2.2.4. Oekraïne 10

3.2.3. Nabuurschapslanden uit het Middellandse Zeegebied 11

3.2.3.1. Libanon 11

4. Garanderen van een goede besteding van MFB-middelen: operationele beoordelingen, PEFA- en ex post evaluaties 11

4.1. Operationele beoordelingen 11

4.2. Beoordelingen inzake overheidsuitgaven en financiële verantwoordingsplicht 12

4.3. Ex post evaluaties 12

5. Verzoeken om bijstand en toekomstige voorstellen van de Commissie 13

INLEIDING

Dit verslag geeft een algemeen overzicht van de implementatie van het instrument inzake macrofinanciële bijstand (MFB) van de EU aan derde landen in 2010. Het beschrijft het algemene kader waarin de MFB-pakketten zijn goedgekeurd en doorgevoerd en bevat informatie over de meest recente pakketten in de nabuurschapslanden van de EU, alsook tabellen met algemene cijfers over de verschillende MFB-pakketten die in de laatste tien jaar zijn uitgevoerd.

Het jaar 2010 was een van de drukste jaren voor het MFB-instrument sinds het begin van dit decennium, hetgeen te verklaren is door het effect van de mondiale economische crisis en de geleidelijke uitweg uit de crisis voor de nabuurschapslanden van de EU. Het was ook het eerste jaar waarin de MFB functioneerde in het door de inwerkingtreding van het Lissabonverdrag ontstane nieuwe juridische kader.

Het verslag bevat ook een korte bespreking van de hoofddoelstellingen van het voorstel voor een kaderverordening voor de MFB dat momenteel wordt voorbereid en dat naar verwachting in de loop van dit jaar aan het Parlement en de Raad zal worden voorgelegd. In het verslag wordt tevens de methodologie uiteengezet die de Commissie aanwendt om te kiezen tussen het gebruik van leningen of giften bij de door haar voorgestelde individuele MFB-pakketten.

Het verslag bevat ook een afdeling over operationele beoordelingen, PEFA-studies (initiatief inzake overheidsuitgaven en financiële verantwoordingsplicht) en ex post evaluaties die zijn uitgevoerd in landen die MFB hebben ontvangen. Sinds 2004 heeft de Commissie naar aanleiding van de aanbeveling van de Rekenkamer in elk ontvangend land operationele beoordelingen verricht van de financiële circuits en procedures die met de MFB verband houden. Het Financieel Reglement verplicht de Commissie tevens om ex post evaluaties van haar programma's uit te voeren. In 2010 verrichte de Commissie in de betrokken landen en met de hulp van consultants drie follow-up operationele beoordelingen en een PEFA-studie. Aangezien er in 2009 geen MFB-pakketten waren afgerond, zijn er in 2010 geen ex post evaluaties gestart.

Tot slot is in dit verslag informatie opgenomen over nieuwe verzoeken om MFB en geplande mogelijke nieuwe MFB-voorstellen van de Commissie.

Dit verslag is opgesteld overeenkomstig de Raadsbesluiten en gezamenlijke besluiten van de Raad en het Parlement met betrekking tot MFB-pakketten. Het sluit aan op de verslagen van voorgaande jaren. Het verslag gaat vergezeld van twee werkdocumenten van de diensten van de Commissie, waarvan het ene meer gedetailleerde informatie over en een analyse van de macro-economische context en de tenuitvoerlegging van individuele MFB-pakketten bevat (SEC(2011) 873 definitief) en het andere in meer detail de methodologie toelicht die de Commissie gebruikt om te kiezen tussen het gebruik van leningen of giften voor MFB-pakketten (SEC(2011) 874 definitief).

ACHTERGROND

Aanpak van de aanslepende gevolgen van de wereldwijde recessie

De mondiale economische en financiële crisis van 2008-2009 die de opkomende economieën van de nabuurschapslanden van de Europese Unie zwaar getroffen heeft, leidde tot een sterke toename van internationale donorhulp aan het gebied, die voornamelijk van het IMF afkomstig was. De crisis had ook een golf van verzoeken om financiële bijstand van de EU tot gevolg, waaronder bijstand in de vorm van MFB. Een aantal van deze verzoeken resulteerde daadwerkelijk in steunprogramma's die erop gericht zijn landen te helpen bij het aanpakken van de negatieve gevolgen van de mondiale crisis. Eind 2009 nam de Raad van Ministers van de EU het besluit tot goedkeuring van vier van dergelijke programma's ten behoeve van respectievelijk Bosnië en Herzegovina, Servië, Armenië en Georgië. In 2010 hebben de EU-wetgevers – deze keer de Raad en het Parlement tezamen – in antwoord op de in 2009 ingediende verzoeken nogmaals twee programma's, namelijk een voor Oekraïne en een voor de Republiek Moldavië, goedgekeurd.

In 2010 nam de mondiale economische en financiële crisis in sterkte af. De ontwikkelde economieën, met inbegrip van de economieën van de Europese Unie, kenden weer een groei, die zich vertaalde in een hogere export vanuit hun handelspartners, waaronder de nabuurschapslanden van de EU. In de westelijke Balkanlanden en de oostelijke nabuurschapslanden kende de groei een (soms indrukwekkende) heropleving. Ondanks het ontluikende herstel zijn de effecten van de mondiale crisis en van de daaruit voortvloeiende schokken voor de economieën van deze regio, zoals de zwakke externe financiële posities, niet verdwenen. De vraag naar donorhulp zal bijgevolg voor vele landen van Oost-Europa en de westelijke Balkan blijven bestaan.

In 2009 en 2010 waren de nabuurschapslanden van de EU uit het Middellandse Zeegebied beter bestand tegen de crisis dan de westelijke Balkanlanden en de oostelijke ENB-partners. De blijvende politieke onrust in het zuidelijke Middellandse Zeegebied zou hierin in 2011 verandering kunnen brengen.

Vaststelling van nieuwe regels voor macrofinanciële bijstandspakketten

MFB-kaderverordening

Al in 2003 klaagde het Europees Parlement het langdurige besluitvormingsproces – besluiten over individuele MFB-pakketten werden geval per geval door de Raad genomen, na raadpleging van het Parlement – aan als een van de grote tekortkomingen van de MFB. Het Parlement onderstreepte ook de behoefte aan een transparante rechtsgrondslag voor het MFB-instrument als geheel. Sinds de inwerkingtreding van het Lissabonverdrag worden de wetgevingsbesluiten inzake individuele MFB-pakketten door het Parlement en de Raad volgens de gewone wetgevingsprocedure (medebeslissing) genomen. Hierdoor kan het besluitvormingsproces nog meer tijd in beslag nemen. De noodzaak om de procedure voor het aannemen van MFB-besluiten te stroomlijnen, is door het Lissabonverdrag dan ook nog urgenter geworden. Zoals door de mondiale financiële crisis is aangetoond, vereist het effectief aanpakken van macro-economische en financiële noodsituaties daarenboven een instrument ter bestrijding van de crisis dat snel en efficiënt kan worden ingezet.

In reactie op deze ontwikkelingen is de uitwerking van een wetgevingsvoorstel voor een MFB-kaderverordening in het werkprogramma van de Commissie opgenomen. Verwacht wordt dat dit voorstel weldra aan het Parlement en de Raad zal worden voorgelegd.

Volgens de voorgestelde toekomstige kaderverordening zou het besluitvormingsproces voor MFB worden afgestemd op het besluitvormingsproces van andere externe financieringsinstrumenten, waarbij de Commissie bevoegd is om besluiten tot toekenning van MFB aan in aanmerking komende derde landen aan te nemen onder toezicht van een comité van vertegenwoordigers van de lidstaten. Deze benadering zou de besluitvorming inzake individuele MFB-pakketten moeten stroomlijnen, zodat het instrument de begunstigde landen kan helpen tijdig programma's op te zetten die in een gepaste mix van aanpassingsmaatregelen en externe financiële bijstand voorzien.

De in voorbereiding zijnde verordening brengt de regels voor MFB-pakketten ook samen in een formeel juridisch instrument. Tot dusver waren deze regels omschreven in conclusies van de Raad (de zogeheten criteria van Genval). In hoofdzaak worden in het binnenkort verwachte Commissievoorstel deze criteria bevestigd, waarbij sommige ervan worden geactualiseerd en verduidelijkt.

Criteria voor het gebruik van leningen en giften in MFB-pakketten

Een ander aspect van het methodologisch werk van de Commissie in 2010 met betrekking tot het MFB-instrument bestond in de herziening van de brede keuzecriteria voor de gepaste vorm van steun voor individuele MFB-pakketten, d.w.z. middellange tot langetermijnleningen, giften, of een combinatie van beide. Voortbouwend op de praktijken die in de loop der jaren zijn ontstaan, heeft de Commissie haar methodologische aanpak verfijnd en verduidelijkt. Bij deze benadering wordt ervan uitgegaan dat MFB normalerwijze in de vorm van een lening wordt toegekend, waarbij er richtsnoeren worden verschaft om uit te maken welke landen voor MFB-giften in aanmerking zouden kunnen komen. De benadering is gebaseerd op objectieve indicatoren met betrekking tot het ontwikkelingsniveau en de houdbaarheid van de schuldpositie van begunstigde landen, wat in overeenstemming is met de werkwijze die door de internationale financiële instellingen (IFI's) wordt gevolgd.

MACROFINANCIËLE BIJSTANDSREGELINGEN IN 2010

Overzicht

In 2010 heeft de Commissie de uitvoering van drie MFB-programma's voltooid: twee programma's waartoe in 2006 en 2007 besloten was ten gunste van respectievelijk Kosovo en Libanon, en een van de vier door de Raad op 30 november 2009 goedgekeurde programma's, zijnde het programma voor Georgië. De pakketten voor Kosovo en Libanon zijn slechts gedeeltelijk uitgevoerd: de tweede tranche van beide bijstandspakketten is niet uitgekeerd. Het MFB-pakket voor Georgië werd volledig ten uitvoer gelegd en de Commissie heeft een follow-upprogramma opgesteld. Voor de andere drie pakketten waartoe in november 2009 ten behoeve van respectievelijk Bosnië en Herzegovina, Servië en Armenië was besloten, hebben noch in 2010, noch begin 2011 uitkeringen plaatsgevonden. Dit was te wijten aan vertragingen bij het overeenkomen van de economische voorwaarden van de programma's en bij het doorlopen van de nodige administratieve en juridische procedures in de begunstigde landen.

Nog in 2010 hebben de medewetgevers de eerste twee wetgevingsbesluiten tot toekenning van MFB op grond van het Lissabonverdrag aangenomen: een programma voor Oekraïne (500 miljoen EUR aan leningen) en een programma voor de Republiek Moldavië (90 miljoen EUR aan giften). Reeds in de loop van 2010 vond de vrijgave van de eerste tranche van het pakket voor de Republiek Moldavië plaats. Indien de nieuwe lening voor Oekraïne volledig wordt uitgekeerd, zal het om het grootste MFB-pakket ooit gaan[2].

Gezien de omvang van beide aangenomen MFB-pakketten was het jaar 2010 een piekjaar in termen van MFB-toezeggingen (zie tabel 1 en grafieken 1a en 1b). Het totale bedrag aan middelen dat in het kader van de sinds het begin van de recente economische crisis goedgekeurde programma's is toegezegd, bedroeg meer dan 1 miljard EUR. Dit is meer dan het bedrag van alle MFB-programma's samen die tussen 2001 en 2008 werden goedgekeurd. In 2009 en 2010 lag ook het totale bedrag aan MFB-leningen veel hoger dan het totale bedrag aan MFB-giften. De twee nieuwe pakketten hebben tevens de geografische verdeling van MFB-toezeggingen opnieuw in evenwicht gebracht in het voordeel van de oostelijke nabuurschapslanden van de EU, ten nadele van de westelijke Balkanlanden.

De andere belangrijke ontwikkeling van 2010 is dat de uitkeringen zich hebben hersteld en zijn toegenomen tot meer dan 100 miljoen EUR (zie tabel 2 en grafieken 2a en 2b). Het jaarlijkse bedrag aan MFB-betalingen in 2010 was het hoogste jaarlijkse bedrag sinds 2003.

Individuele pakketten in de begunstigde landen in 2010

Westelijke Balkanlanden

Bosnië en Herzegovina

In juli 2009 had het IMF met de autoriteiten een stand-by-overeenkomst (SBA) van 1,1 miljard EUR gesloten ter ondersteuning van een economisch programma dat erop gericht was de externe en budgettaire onevenwichtigheden te corrigeren die uit de mondiale crisis voortvloeiden. Op 30 november 2009 besloot de EU deze SBA aan te vullen met MFB ten belope van maximaal 100 miljoen EUR aan leningen (Besluit 2009/891/EG van de Raad).

Na de recessie van 2009 vond er in 2010 in Bosnië en Herzegovina een matig herstel van de economie plaats. Het exportgeleide herstel weerspiegelde de sterke economische groei van sommige van de voornaamste handelspartners van het land. De exportgroei leidde tot een daling van het tekort op de lopende rekening, alsook tot een toename van de externe reserves tot op een comfortabeler niveau. Het gevolg hiervan was dat de externe financieringsbehoeften van Bosnië en Herzegovina in de loop van 2010, zoals door het IMF geraamd, afnamen. In deze context, en na de succesvolle afronding van de tweede en derde evaluatie van het IMF-programma in oktober (het programma bleef in 2010 volgens plan verlopen), nam de centrale bank geen middelen op die in het kader van de derde tranche beschikbaar waren, hetgeen het comfortabele niveau van de externe reserves van de centrale bank weerspiegelt. Begin 2010 heeft de Commissie met de autoriteiten onderhandelingen gevoerd over een memorandum van overeenstemming en een leningsovereenkomst waarin de koppeling van de bijstand aan economische beleidsvoorwaarden werd vastgelegd. Als gevolg van een met vertraging tot stand gekomen akkoord over dit memorandum van overeenstemming tussen de staat en de twee entiteiten werden het memorandum van overeenstemming en de leningsovereenkomst pas na de algemene verkiezingen ondertekend, namelijk in november 2010. De ratificatie van de leningsovereenkomst werd echter verder uitgesteld tot 2011, namelijk tot wanneer de nieuw verkozen parlementen hun werkzaamheden aanvatten. Verwacht wordt dat in de loop van 2011 uitkeringen zullen plaatsvinden.

Kosovo[3]

Voornamelijk onder impuls van de overheidsbestedingen bleef de economie van Kosovo in 2010 een expansie vertonen, na in 2009 al een groei van 2,9% te hebben laten zien. De groeivooruitzichten zijn aan steeds grotere risico's onderhevig nu de onderliggende budgettaire expansie stilaan haar grenzen bereikt.

De buitengewone financiële bijstand ten gunste van Kosovo ter waarde van 50 miljoen EUR in de vorm van giften dateert van 2006 (Besluit 2006/880/EG van 30 november 2006) en zou oorspronkelijk in december 2009 aflopen. In december 2009 heeft de Commissie besloten de beschikbaarheidsperiode van het programma met één jaar te verlengen, tot en met 11 december 2010. In juli 2010 bereikte de Kosovaarse regering een akkoord met het IMF over een economisch programma dat door een stand-by-overeenkomst van 18 maanden wordt ondersteund. Dit was de laatste onvervulde voorwaarde voor de vrijgave van de eerste tranche uit hoofde van het MFB-programma van de EU. In september 2010 heeft de Commissie dan ook de eerste gifttranche ter grootte van 30 miljoen EUR uitgekeerd. Ten gevolge van de ontbinding van het Kosovaarse parlement in november was het IMF niet in staat de eerste evaluatie van het SBA-programma vóór eind 2010 af te ronden. De Commissie was daarom niet bij machte om te beoordelen of de overeenkomst met het IMF volgens plan was uitgevoerd, hetgeen een sleutelvoorwaarde was voor de vrijgave van de uitstaande tweede tranche van 20 miljoen EUR. De beschikbaarheid van de steun liep af in december 2010 en kon niet worden vernieuwd.

Servië

Na een reële productiedaling in 2009 ter grootte van 3,5% is de Servische economie zich in 2010 beginnen te herstellen. Het economische herstel in 2010 (+1,8%) was voornamelijk te danken aan de buitenlandse vraag, terwijl de binnenlandse consumptie en investeringen beperkt zijn gebleven. Aangezien zich bij de belangrijkste handelspartners van Servië een geleidelijk economisch herstel aftekende en de dinar in waarde bleef verminderen, lieten de exportactiviteiten een krachtige groei zien. Het IMF-programma ter waarde van 3 miljard EUR dat startte in mei 2009 en eindigde in april 2011, bleef volgens schema verlopen en de Raad van Bewindvoerders van het IMF heeft alle zeven evaluaties van het programma met succes afgerond. In het licht van de verbeterde betalingsbalanssituatie nam de Servische centrale bank slechts de helft van de beschikbare SBA-middelen op.

Nadat de Raad eind 2009 een MFB-lening ter grootte van maximaal 200 miljoen EUR (Besluit 2009/892/EG van de Raad van 30 november 2009) had goedgekeurd, ondertekenden de Commissie en de Servische autoriteiten in juli 2010 een memorandum van overeenstemming waarin de voorwaarden voor deze bijstand zijn vastgelegd. De leningsovereenkomst is in december getekend. Gezien de lager dan geplande opname van IMF-middelen door de Servische autoriteiten, stelde de Commissie in juli 2010 het Economisch en Financieel Comité in kennis van haar voornemen om de EU-bijstand neerwaarts bij te stellen en alleen de eerste tranche (van 100 miljoen EUR) uit te keren. Het Comité heeft met de aanpak van de Commissie ingestemd. Na de ratificatie in maart 2011 van de MFB-leningsovereenkomst bereidt de Commissie momenteel de vrijgave van deze tranche voor, die naar verwachting in de zomer van 2011 zal plaatsvinden.

Oostelijke nabuurschapslanden

Armenië

In 2010 heeft de Armeense economie zich deels van de snelle achteruitgang van 14,2% in 2009 hersteld; met een reële bbp-groei van 2,6% blijft het herstel echter bescheiden. Ook het herstel van zowel de lopende rekening als de buitenlandse investeringen blijft zwak. De externe financieringsbehoeften blijven dan ook aanzienlijk en steun door de internationale gemeenschap blijft nodig om de voorwaarden voor duurzame groei te herstellen. Het is tegen deze achtergrond dat de Armeense regering de uitvoering van het door de internationale donorgemeenschap gesteunde programma van economische stabilisatie en hervorming heeft voortgezet.

De overeenkomst van Armenië met het IMF dateert van maart 2009, toen de Raad van Bewindvoerders van het IMF een SBA van 28 maanden ter waarde van 820 miljoen USD goedkeurde. In juni 2010 werd de SBA vervangen door een nieuw programma van drie jaar op grond van de uitgebreide financieringsfaciliteit (EFF) en de concessionele uitgebreide financieringsfaciliteit (ECF). Rekening houdend met de uitkeringen die in het kader van de SBA plaatsvonden, wordt de totale toegang van Armenië tot IMF-middelen in 2009-2013 op ongeveer 950 miljoen USD geraamd. Op 30 november 2009 heeft de Raad van Ministers van de EU een besluit goedgekeurd tot toekenning aan Armenië van MFB ten belope van 100 miljoen EUR, waarvan 35 miljoen EUR in giften en 65 miljoen EUR in leningen (Besluit 2009/890/EG van de Raad). Met het oog op de uitvoering van dat besluit bereikten de Commissie en de Armeense autoriteiten in december 2010 een akkoord over het memorandum van overeenstemming en de daarmee samenhangende juridische documenten (lenings- en subsidieovereenkomsten), die in februari 2011 zijn ondertekend. De uitkeringen op grond van het MFB-programma zijn voor 2011 gepland.

Georgië

In 2010 heeft de EU de laatste hand gelegd aan de implementatie van het MFB-programma voor Georgië, dat in november 2009 door de Raad was goedgekeurd (Besluit 2009/889/EG van de Raad van 30 november 2009). De bijstand van 46 miljoen EUR, die werd verleend in de vorm van giften, maakte deel uit van een door de Commissie op de internationale donorconferentie van oktober 2008 gedane toezegging om mogelijk twee MFB-pakketten van eenzelfde bedrag toe te kennen. Doel van deze pakketten was Georgië te helpen het effect te verwerken van de dubbele schok die werd veroorzaakt door het gewapend conflict met Rusland in 2008 (en de daarmee samenhangende handelsblokkade) enerzijds en de mondiale financiële crisis anderzijds. Sinds september 2008 voert Georgië met succes een met het IMF overeengekomen economisch programma uit dat met IMF-financiering wordt ondersteund.

Na de uitkering in december 2009 en januari 2010 van de eerste tranche van het bijstandsprogramma voor 2009, werd de tweede tranche van 23 miljoen EUR in augustus 2010 uitgekeerd. De vrijgave van de tranche was mogelijk gemaakt door de succesvolle tenuitvoerlegging door de Georgische autoriteiten van het structurele hervormingsbeleid, met name op het gebied van het beheer van de overheidsfinanciën, dat, zoals in 2009 was overeengekomen, als voorwaarde voor de vrijgave van de bijstand gold.

Tegelijkertijd begon de Commissie met de voorbereidingen van een tweede MFB-pakket. Dit tweede in 2008 toegezegde MFB-pakket was afhankelijk gesteld van het voortbestaan van extra externe financieringsbehoeften naast die welke in het kader van de overeenkomst met het IMF werden gedekt. Voortbouwend op een grondige beoordeling van de financieringsbehoeften van Georgië en op de succesvolle afronding van het voorgaande MFB-pakket, heeft de Commissie in januari 2011 een voorstel aangenomen voor de activering van het tweede deel van de in 2008 toegezegde MFB. Het voorstel van de Commissie voorziet in een combinatie van giften (voor de helft van het totaalbedrag van de bijstand) en leningen. Het nieuwe programma zal de voortzetting ondersteunen van de structurele hervormingen die op sommige sleutelgebieden, zoals onder meer het beheer van de overheidsfinanciën, aan de gang zijn. Verwacht wordt dat het gezamenlijke besluit van het Europees Parlement en de Raad in de zomer van 2011 zal worden aangenomen.

Republiek Moldavië

De Commissie was reeds in 2009 begonnen met de voorbereidingen van een MFB-programma voor de Republiek Moldavië, toen een nieuwe hervormingsgezinde coalitie een regering vormde en een nieuwe ambitieuze hervormingsagenda opstelde. Deze werkzaamheden, die in nauwe samenwerking met de IFI's werden uitgevoerd, werden begin 2010 voortgezet nadat het College van Bewindvoerders van het IMF in januari 2010 een ECF-EFF-financieringsovereenkomst van drie jaar had goedgekeurd, en mondden uit in de indiening bij het Europees Parlement en de Raad van een voorstel tot toekenning van MFB ten bedrage van 90 miljoen EUR in de vorm van giften, die in 2010 en 2011 in drie tranches zouden worden uitgekeerd. Op 20 oktober 2010 werd het voorstel van de Commissie uiteindelijk door de medewetgevers aangenomen (Besluit 938/2010/EU). Na de goedkeuring van het MFB-wetgevingsbesluit rondden de Commissie en de autoriteiten de onderhandelingen over de economische beleidsvoorwaarden van de bijstand af. Doordat snel een consensus over het memorandum van overeenstemming werd bereikt, kon de Commissie al in december 2010 de eerste tranche van de MFB van de EU ten belope van 40 miljoen EUR uitkeren.

In 2010 begon de Moldavische economie zich te herstellen, na in 2009 een krimp te hebben vertoond. De externe rekeningen van Moldavië blijven echter zwak, hetgeen inhoudt dat internationale donorsteun van belang blijft voor het handhaven van de macro-economische stabiliteit en het ondersteunen van de hervormingsagenda van de regering. De MFB van de EU zal de in totaal ongeveer 1,4 miljard USD bedragende financiële middelen aanvullen die zijn verstrekt door het IMF, de Wereldbank, andere multilaterale crediteuren en officiële bilaterale donoren, alsook door de EU, in de vorm van door de EIB toegekende leningen en sectorale begrotingssteun.

Oekraïne

De economie van Oekraïne liet in 2010 een herstel zien, met een terugkeer naar economische groei, lagere binnenlandse inflatie, een stabilisatie van de hryvnia, een aanvulling van de officiële externe reserves en een daling van het overheidstekort. Het herstel van de investeringen blijft echter bescheiden en er is wederom sprake van een tekort op de lopende rekening, hetgeen twijfels doet rijzen omtrent de duurzaamheid van het herstel op middellange termijn en ervoor zorgt dat het land van officiële externe financiële bijstand afhankelijk blijft. Tegen deze achtergrond hebben de medewetgevers van de EU in juli 2010 hun goedkeuring gehecht aan een besluit tot toekenning van 500 miljoen EUR aan MFB aan Oekraïne (Besluit 388/2010/EU van 7 juli 2010). Dit was het eerste MFB-pakket dat na de inwerkingtreding van het Lissabonverdrag volgens de nieuwe regels werd goedgekeurd (medebeslissing door het Parlement en de Raad). Deze MFB van de EU vormde een aanvulling op het bedrag van 10 miljard SDR dat door het IMF in het kader van de op 29 juli 2010 goedgekeurde SBA (ter vervanging van een eerdere, in november 2008 goedgekeurde SBA) ter beschikking was gesteld.

In 2010 heeft de Europese Commissie onderhandelingen aangeknoopt met de Oekraïense autoriteiten over de beleidsvoorwaarden die zouden worden verbonden aan een MFB-leningenpakket ter grootte van 610 miljoen EUR dat de op grond van zowel het MFB-besluit van 2010 als het MFB-besluit van 2002 (Besluit 2002/639/EG van de Raad van 12 juli 2002) beschikbaar gestelde bedragen omvatte. Bij de onderhandelingen over de desbetreffende beleidsvoorwaarden (die naar verwachting maatregelen zullen behelzen op het vlak van het beheer van de overheidsfinanciën, de belasting- en douanediensten, en de regelgeving op het gebied van energie en de financiële sector) is echter maar weinig vooruitgang geboekt, waardoor de uitvoering van dit pakket vertraging heeft opgelopen.

Nabuurschapslanden uit het Middellandse Zeegebied

Libanon

Het MFB-programma voor Libanon, dat bestond uit een gift ter waarde van 30 miljoen EUR en een lening van 50 miljoen EUR, werd in 2007 goedgekeurd (Besluit 2007/860/EG van de Raad van 10 december 2007). De eerste tranche op grond van dit programma, overeenstemmend met de helft van het bedrag van zowel de gift als de lening, werd in december 2008 (het giftgedeelte) en in juni 2009 (het leninggedeelte) uitgekeerd. De uitkering van de tweede tranche kon niet plaatsvinden vóór de oorspronkelijke datum waarop het programma afliep (21 december 2009), omdat de autoriteiten niet aan de met de Commissie in het memorandum van overeenstemming afgesproken voorwaarden hadden voldaan. Het gebrek aan vooruitgang bij het uitvoeren van de structurele hervormingen was te wijten aan het ontbreken van een politieke consensus binnen de fragiele coalitieregering en het bijna stilvallen van de wetgevende activiteit gedurende het grootste deel van 2008 en 2009, ondanks de parlementaire verkiezingen van juni 2009.

Eind 2009 stelde de Commissie voor de beschikbaarheidsperiode voor de tweede tranche tot en met 21 december 2010 te verlengen, via een addendum bij het memorandum van overeenstemming. Dit addendum werd echter nooit door de Libanese autoriteiten geratificeerd. Ook in 2010 is zeer weinig vooruitgang geboekt bij het verwezenlijken van de structurele hervormingen, waarvan er verschillende als voorwaarden voor de vrijgave van de tweede tranche van de MFB van de EU waren aangemerkt. De MFB aan Libanon verstreek derhalve in december 2010. Het aflopen van het programma zonder dat het volledig werd uitgevoerd, is ook het gevolg van zowel het uitblijven van een nieuwe overeenkomst met het IMF ter vervanging van de in juni 2009 afgelopen financieringsovereenkomst in het kader van het Emergency Post-Conflict Assistance (EPCA) II-programma van het Fonds, als de verbetering van de betalingsbalanspositie van Libanon. Ondanks het politiek onzekere klimaat toonde de Libanese economie zich immers zeer veerkrachtig tijdens de mondiale financiële crisis, met een bloeiende economische activiteit en een verbeterde externe financiële positie.

GARANDEREN VAN EEN GOEDE BESTEDING VAN MFB-MIDDELEN: OPERATIONELE BEOORDELINGEN, PEFA- EN EX POST EVALUATIES

Operationele beoordelingen

In overeenstemming met de vereisten van het Financieel Reglement met betrekking tot de EU-begroting om inspecties uit te voeren voordat middelen aan ontvangende landen worden uitgekeerd, voert de Commissie met de hulp van externe consultants operationele beoordelingen uit teneinde een redelijke mate van zekerheid te verkrijgen over het functioneren van de administratieve procedures en financiële circuits van ontvangende landen.

Bij de operationele beoordelingen gaat de aandacht vooral uit naar de procedures en de organisatie van de ministeries van Financiën en de centrale banken, en meer in het bijzonder naar het beheer van rekeningen waarop EU-gelden worden gestort. Daarenboven wordt speciale aandacht besteed aan de werkwijze van de externe controle-instellingen, hun onafhankelijkheid, hun werkprogramma’s en de doeltreffendheid van hun controles. Bij de meest recente operationele beoordelingen is tevens een analyse gemaakt van de bestaande procedures bij de aanbestedende diensten.

In 2010 heeft de Commissie in Armenië, de Republiek Moldavië en Georgië operationele beoordelingen uitgevoerd. De belangrijkste conclusies van deze operationele beoordelingen staan in het werkdocument van de diensten van de Commissie (SEC(2011) 873 definitief).

Beoordelingen inzake overheidsuitgaven en financiële verantwoordingsplicht

De Commissie streeft naar complementariteit met de andere diagnostische hulpmiddelen op het vlak van het beheer van de overheidsfinanciën in landen die donorsteun genieten. In dit verband vormt het in 2001 als een multidonorpartnerschap opgezette PEFA-programma (initiatief inzake overheidsuitgaven en financiële verantwoordingsplicht), waarbij onder meer de Europese Commissie, de Wereldbank en het IMF zijn betrokken, een uiterst geschikt kader.

De afgelopen jaren zijn PEFA-studies verricht voor een aantal landen die MFB ontvangen of er mogelijk voor in aanmerking komen: Armenië (2008), Belarus (2009), Georgië (2008), Kosovo (2009), Kirgizië (2009), de Republiek Moldavië (2008), Marokko (2009) en Servië (2010). De Commissie heeft samen met de Wereldbank de PEFA-studies voor Georgië en Marokko opgesteld en heeft rechtstreeks tot verscheidene andere studies bijgedragen. In 2010 heeft de Commissie een PEFA-beoordeling van Libanon verricht, maar de studie is nog niet afgerond. Momenteel werkt de Commissie samen met de Wereldbank aan twee PEFA-studies ter actualisering van vroegere PEFA-studies van Oekraïne (in 2007 uitgevoerd) en de Republiek Moldavië.

De resultaten van deze PEFA-studies zullen de laatste operationele beoordelingen van de financiële procedures in deze beide landen aanvullen. Deze resultaten zullen zeer nuttig zijn ter ondersteuning van lopende MFB-pakketten, in het bijzonder wat de monitoring van en het stellen van voorwaarden voor het beheer van de overheidsfinanciën betreft.

Ex post evaluaties

Om in overeenstemming met het Financieel Reglement het effect van MFB te beoordelen, voert de Commissie ex post evaluaties van de MFB-programma's uit. De conclusies van de evaluaties worden in aanmerking genomen bij het versterken van de MFB-beheerpraktijken. Met deze conclusies is tevens rekening gehouden bij het opstellen van de in voorbereiding zijnde MFB-kaderverordening.

In 2010 zijn er geen nieuwe ex post evaluaties gestart, aangezien er in 2009 geen MFB-pakketten zijn afgerond. Twee in 2009 aangevatte evaluaties zijn in 2010 voltooid: de evaluaties van de MFB-programma's voor Georgië en de Republiek Moldavië, die respectievelijk in 2006-2008 en 2007-2008 zijn gerealiseerd. De resultaten van deze evaluaties zijn in het jaarlijks verslag van 2009 over de verlening van MFB aan derde landen voorgesteld.

Naar aanleiding van de voltooiing in augustus 2010 van het MFB-programma voor Georgië en het aflopen in december 2010 van de MFB-programma's voor Kosovo en Libanon is de Commissie voornemens in de loop van 2011 ex post evaluaties van deze drie pakketten aan te vatten.

VERZOEKEN OM BIJSTAND EN TOEKOMSTIGE VOORSTELLEN VAN DE COMMISSIE

De in 2011 in uitvoering zijnde MFB-pakketten omvatten de in de periode 2009-2010 goedgekeurde programma's ten gunste van Bosnië en Herzegovina, Servië, Armenië, de Republiek Moldavië en Oekraïne. De tenuitvoerlegging van al deze programma's, met uitzondering van het programma voor Oekraïne, zal naar verwachting in 2011 worden afgerond. Voorts zal het nieuwe programma voor Georgië, dat momenteel bij de medewetgevers in behandeling is, vermoedelijk binnenkort worden goedgekeurd. Ook dit pakket zou volgens de plannen in 2011 worden voltooid.

De huidige reeks voor 2011-2012 geplande of voorziene MFB-pakketten omvat tevens een mogelijk programma voor Kosovo. Nu het voorgaande programma is verstreken, zou de EU met een nieuw MFB-pakket de voorwaardelijke toezegging gestand kunnen doen die op de donorconferentie voor Kosovo in juni 2008 is gedaan en die betrekking heeft op een bedrag van maximaal 100 miljoen EUR in de vorm van giften.

In 2010 heeft de Commissie een verzoek om bijstand van de nieuwe autoriteiten van Kirgizië ontvangen. Een in de eerste helft van 2009 door de vorige regering ingediend initieel verzoek is onontvankelijk verklaard omdat dankzij de aanzienlijke financiering die door Rusland was toegezegd, een resterend financieringstekort was weggewerkt. Dit nieuwe verzoek volgde op de politieke gebeurtenissen van 2010 in het land. De Commissie herbekijkt momenteel de economische situatie en de financieringsbehoeften van Kirgizië in nauw contact met het IMF en in het kader van een grote mobiliseringsactie van officiële donoren.

Andere mogelijke nieuwe MFB-programma's zouden kunnen voortvloeien uit de activering van de in 2009 door IJsland en Belarus ingediende verzoeken. Een MFB-pakket voor IJsland lijkt op dit moment echter onwaarschijnlijk gezien de sterk verbeterde externe vooruitzichten. Het IMF-programma loopt bovendien in augustus 2011 af en de autoriteiten zijn niet van plan om een aanvraag voor een nieuw programma in te dienen. Hoewel de betalingsbalanspositie van Belarus sinds begin 2011 aanzienlijk is verslechterd, zal het antwoord van de EU op een mogelijk verzoek van Belarus, indien en wanneer het IMF met de autoriteiten van dit land over een nieuwe financieringsovereenkomst onderhandelt (de vorige SBA liep begin 2010 af), in belangrijke mate afhangen van het vermogen van Belarus om de politieke voorafgaande voorwaarden voor het verkrijgen van MFB te vervullen, in het bijzonder de noodzaak om democratische instellingen en de bescherming van de mensenrechten te waarborgen. Deze voorafgaande voorwaarden zijn momenteel niet vervuld.

Daarnaast zouden follow-uppakketten voor de bestaande programma's (en in de context van de bestaande middellangetermijnfinancieringsovereenkomsten met het IMF die in 2013 aflopen) voor Armenië en de Republiek Moldavië kunnen worden verwacht.

Gezien de waarschijnlijke financieringsbehoeften op korte termijn in sommige zuidelijke nabuurschapslanden die politieke veranderingen ondergaan (bv. Egypte en Tunesië), is de kans groot dat er een beroep zal worden gedaan op de EU om financiële bijstand, onder meer in de vorm van MFB, aan sommige van de meest getroffen landen te verlenen. Het vooruitzicht van het activeren van het MFB-instrument voor sommige Middellandse Zeelanden werd expliciet bevestigd in de op 8 maart 2011 goedgekeurde gezamenlijke mededeling van de Commissie en de Hoge Vertegenwoordiger voor het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid getiteld: "Een Partnerschap voor democratie en gedeelde welvaart met het zuidelijke Middellandse Zeegebied". Zoals in deze mededeling wordt opgemerkt en zoals voor alle MFB-pakketten het geval is, zou er aan twee voorafgaande voorwaarden moeten worden voldaan vooraleer de EU de verlening van dergelijke bijstand in de regio kan overwegen: het bestaan van een IMF-overeenkomst en de bevestiging door de Commissie, in samenwerking met het IMF, van het bestaan van resterende betalingsbalansfinancieringsbehoeften. Wat Egypte betreft, onderhandelen de autoriteiten momenteel met het IMF over een programma en hebben zij op 9 juni 2011 een formeel verzoek om aanvullende MFB aan de Commissie gezonden. De Commissie is in samenwerking met het IMF een raming van de residuele externe financieringsbehoeften van Egypte aan het opstellen met het oog op de mogelijke aanneming van een voorstel voor de toekenning van MFB aan dit land.

Tabel 1: Toegezegde MFB-bedragen per jaar in de periode 2001-2010 in miljoenen EUR

[pic]

Grafiek 1a: Toegezegde MFB-bedragen per jaar in de periode 2001-2010 in miljoenen EUR

[pic]

Grafiek 1b: Naar regio toegezegde MFB-bedragen in de periode 2001-2010

[pic]

Tabel 2: Uitgekeerde MFB-bedragen per jaar in de periode 2001-2010 in miljoenen EUR

[pic]Grafiek 2a: Uitgekeerde MFB-bedragen per jaar in de periode 2001-2010 in miljoenen EUR

[pic]

Grafiek 2b: Naar regio uitgekeerde MFB-bedragen in de periode 2001-2010

[pic]

[1] UNSCR 1244.

[2] De 500 miljoen EUR die op grond van het besluit van juli 2010 voor Oekraïne beschikbaar is gesteld, zal worden gecombineerd met de 110 miljoen EUR die op grond van het MFB-besluit van 2002 voor dit land was bestemd maar niet werd uitgekeerd, hetgeen neerkomt op een pakket met een maximumbedrag van 610 miljoen EUR. Dit houdt in dat het om het op een na grootste MFB-programma gaat waartoe ooit werd beslist. Het grootste MFB-pakket – een lening van 870 miljoen EUR voor Hongarije waartoe in 1990 was besloten – werd na de uitkering van de eerste tranche van 260 miljoen EUR opgeschort.

[3] UNSCR 1244.