Advies van het Economisch en Sociaal Comité inzake het "Groenboek van de Commissie over havens en maritieme infrastructuur"

(98/C 407/16)

Op 15 december 1997 heeft de Commissie besloten het Economisch en Sociaal Comité krachtens artikel 198 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap te raadplegen over het "Groenboek Havens en Maritieme Infrastructuur".

De Afdeling voor vervoer en communicatie, die met de voorbereidende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 15 juli 1998 goedgekeurd; rapporteur was de heer Kritz ().

Tijdens zijn op 9 en 10 september 1998 gehouden 357e Zitting (vergadering van 9 september) heeft het Economisch en Sociaal Comité het volgende advies uitgebracht, dat zonder stemmen tegen, bij één onthouding, is goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1. De belangrijkste functie van havens is het beschikbaar stellen van faciliteiten voor het overladen c.q. overstappen van goederen en passagiers van allerlei soorten schepen op allerlei soorten vervoermiddelen op het vasteland. Verder wordt vracht er ook verscheept tussen verschillende vormen van zeetransport. De goederen die in havens worden verwerkt, zijn net zo divers als de internationale handel zelf.

1.2. Bepaalde verwerkende bedrijven, zoals raffinaderijen, ertssmelterijen, krachtcentrales en staalfabrieken, zijn vaak in of nabij havens gelegen. Deze bedrijven vervullen zeker geen ondergeschikte rol; havens hebben hun bestaan juist vaak aan hen te danken.

1.3. Een haven kan niet worden beschouwd als één groot bedrijf, maar bestaat uit verschillende ondernemingen die havendiensten aanbieden. De belangrijkste havenactiviteiten zijn:

a) diensten m.b.t. schepen

- navigatiehulp;

- loodsdiensten;

- sleepdiensten;

- aan- en afmeerdiensten;

- toewijzing van ligplaatsen;

- scheepvaartagentschappen;

- cargadoors;

- inzameling van afval;

- reiniging van schepen;

- scheepsreparatie;

b) diensten m.b.t. de vracht

- stuwadoorswerk;

- groepage (containers en paletten);

- goederenopslag;

- expeditiediensten;

c) controle en inspectie

- in- en uitklaring;

- scheepvaartinspectie;

- gevaarlijke goederen;

- classificatiebureaus.

1.4. Sommige havendiensten worden door bedrijven met een monopoliepositie geleverd, bij andere is sprake van meerdere bedrijven die met elkaar concurreren.

1.5. Havens verschillen sterk van elkaar wat betreft eigendomsstructuur, interne organisatie en invloed van de overheid op het bestuur. Dit komt door de verschillende historische tradities en de uiteenlopende ideeën over de rol van havens en de mate van overheidssteun, -interventie en -controle m.b.t. de financiering en de haventarieven. Met "overheid" wordt hier het nationale, regionale en lokale overheidsniveau bedoeld.

1.6. In sommige lid-staten heeft de nationale overheid een vèrstrekkende invloed op het havenbestuur: zij kan eigenaar zijn, investeringen financieren en de tarieven bepalen. In Duitsland is grond en water die tot de havens behoren meestal eigendom van de deelstaten en/of gemeenten. In Nederland worden de meeste havens door gemeenten geëxploiteerd. De havens van Amsterdam en Rotterdam zijn opgezet als afzonderlijke gemeentelijke havenbedrijven, waarop de landelijke overheid echter grote invloed uitoefent. In het VK wordt het grootste gedeelte van de scheepsvrachten afgehandeld in havens die in particuliere handen zijn. Havens in Zweden hebben meestal de vorm van een naamloze vennootschap waarvan de gemeente de belangrijkste of enige aandeelhouder is.

1.7. Eigendom en beheer is bij de meeste havens wel op één of andere manier in handen van een havenautoriteit. Er bestaat echter geen vaste definitie van de term "havenautoriteit". Soms oefent deze slechts toezicht uit op een klein gedeelte van de havenactiviteiten, soms ook is er sprake van een echt bestuursorgaan, dat rechtstreeks verantwoordelijk is voor tal van activiteiten.

1.8. Moderne geavanceerde schepen zijn duur en scheepvaartmaatschappijen werken hard om ervoor te zorgen dat hun schepen zoveel mogelijk vrachten per jaar vervoeren. De capaciteit van havens is van invloed op de tijd die aankomst, laden, lossen en vertrek van schepen in beslag neemt en die vooral van belang is bij kortere afstanden, waar vaak gebruik wordt gemaakt van efficiënte roll-on/roll-off-systemen. De druk op havens om sneller te werken, zal blijven toenemen, m.b.t. zowel vrachtschepen als veerdiensten. Dit blijkt niet in de laatste plaats uit de toenemende betekenis van de korte vaart/kustvaart.Van doorslaggevend belang voor de havens zijn bovendien de verbindingen met het achterland alsook de betrouwbaarheid, die voor een groot deel afhangt van de betrekkingen tussen de sociale partners.

2. Het Commissiedocument

2.1. Havens hebben tot dusver niet in het middelpunt van de belangstelling gestaan bij de besprekingen in het kader van het Europees vervoersbeleid en zijn nog maar in beperkte mate aan EU-maatregelen onderworpen geweest. Dit Groenboek dient een discussie over de Europese havensector op gang te brengen om te kunnen vaststellen welke kwesties een aanpak op EU-niveau vereisen. Zo nodig zullen coherente maatregelen worden uitgewerkt om het functioneren van de sector met inachtneming van de sociaal-economische behoeften van de EU te verbeteren.

2.2. Een EU-havenbeleid moet in de eerste plaats zijn gericht op het helpen verbeteren van de efficiency van havens en ontwikkelen van de maritieme en haveninfrastructuur door havens in het multimodale Trans-Europese netwerk te integreren. In de tweede plaats moet een dergelijk beleid de Gemeenschap in staat stellen, haar in het Verdrag vastgelegde taak om een vrije en eerlijke mededinging in de havensector te waarborgen, te vervullen.

2.3. De Commissie stelt een aantal maatregelen voor die binnen het kader van het bestaande beleid kunnen worden uitgevoerd. Daarnaast begeeft zij zich ook op enkele beleidsterreinen, met name haventarieven en markttoegang, waarop nieuwe initiatieven overwogen zouden moeten worden.

2.4. Het Groenboek telt drie delen. Het eerste deel gaat over havens in de EU en het gemeenschappelijk vervoersbeleid en geeft een overzicht van de ontwikkeling op gebieden waar voor bepaalde zaken m.b.t. havens reeds EU-maatregelen zijn vastgesteld. De belangrijkste thema's zijn:

- de rol van havens in de Trans-Europese vervoersnetwerken;

- verbindingen met aangrenzende derde landen;

- havens als overstap-/overslagpunten in de intermodale vervoersketen;

- havens en de ontwikkeling van de korte c.q. kustvaart in Europa;

- veiligheid op zee en het milieu;

- onderzoek en ontwikkeling.

2.5. Het tweede gedeelte van het Groenboek gaat over financiering en tarieven voor havens en maritieme infrastructuur.

2.5.1. De regelingen voor de financiering van havenfaciliteiten en de wijze van in rekening brengen van haventarieven verschillen sterk van elkaar. Dit is niet alleen het gevolg van de uiteenlopende eigendom- en organisatiestructuren, maar ook van de verschillende houdingen t.a.v. de rol en functie van havens. Havens worden duidelijk steeds meer beschouwd als puur commerciële ondernemingen met beperkte verplichtingen op het vlak van openbare dienstverlening.

2.5.2. De concurrentie tussen havens is toegenomen. Zij raken hun traditionele achterland steeds meer kwijt als gevolg van de ontwikkeling van het trans-Europese netwerk en van de technologie in de vervoerssector en de voltooiing van de interne markt. Ook het concentratieproces binnen de lijnvaart heeft de concurrentie verscherpt. De Commissie beklemtoont dat de uiteenlopende regelingen voor financiering van havens en haventarieven de kans op mededingingsdistorsies en inefficiënt gebruik van economische middelen vergroten.

2.5.3. Om iets aan deze problemen te doen, wil de Commissie onderzoeken of het mogelijk is een EU-kaderregeling voor haventarieven uit te werken. Uitgangspunten van een dergelijke regeling zouden zijn dat de gebruiker betaalt, de heffingen in redelijke verhouding staan tot de kosten en er richtsnoeren worden vastgesteld voor de verhouding tussen de haventarieven en de kosten van investeringen in de infrastructuur. De kaderregeling zou in principe van toepassing zijn op internationale havens.

2.5.4. Als eerste stap in deze richting wil de Commissie een overzicht opstellen van de overheidssteun die aan grote internationale havens wordt toegekend en van de tarieven die in deze havens worden gehanteerd.

2.5.5. Moet er een meer uniforme benadering van de Unie komen, dan zou daarna volgens de Commissie een kaderregeling moeten worden uitgewerkt in een voorstel voor een richtlijn van de Raad.

2.5.6. De Commissie meent dat een dergelijke EU-benadering m.b.t. financiering van havens en haventarieven gefaseerd zou moeten worden verwezenlijkt en zou moeten passen in een algemeen beleid inzake de financiering van infrastructuurvoorzieningen en infrastructuurheffingen, dat op alle vervoersmiddelen van toepassing is. De Commissie is van plan in 1998 een mededeling over een coherent beleid inzake infrastructuurheffingen in het vervoer uit te brengen.

2.5.7. Verder zal de Commissie overheidssubsidies aan bedrijven met commerciële activiteiten in havens in het oog blijven houden. Een kaderregeling voor haventarieven zou ook regels inzake staatssteun in de havensector kunnen bevatten.

2.5.8. De Commissie benadrukt dat de maritieme infrastructuur buiten het havengebied extra aandacht vereist. Wat navigatiehulp binnen het havengebied en het uitbaggeren van invaarroutes van havens betreft, moet zorgvuldig met het principe "de gebruiker betaalt" worden omgegaan om rekening te houden met de uiteenlopende geografische omstandigheden in de havensector.

2.6. Het derde gedeelte van het Groenboek gaat over de organisatie van en de toegang tot havendiensten.

2.6.1. In havens worden vele diensten en faciliteiten aangeboden; sommige hebben betrekking op de vracht, andere op de schepen. De markt voor havendiensten wordt van oudsher afgeschermd door exclusieve rechten en/of wettelijke c.q. feitelijke monopolies van openbare of particuliere aard. De afgelopen tien jaar hebben de diensten m.b.t. de vracht zich onder invloed van nieuwe technologieën en de scherpere concurrentie tussen havens steeds meer in commerciële richting ontwikkeld. De diensten die op de schepen betrekking hebben, zijn echter vaak nog steeds aan restricties onderhevig.

2.6.2. Het Europese Hof van Justitie en de Commissie hebben verschillende beschikkingen m.b.t. havens vastgesteld, met name op het vlak van de mededinging (b.v. misbruik van een machtspositie, discriminerende tarieven).

2.6.3. Als aanvulling op de huidige methode, waarbij ieder geval afzonderlijk wordt behandeld, stelt de Commissie voor op EU-niveau een wetgevend kader uit te werken om havendiensten in de grote internationale havens op een meer systematische wijze te liberaliseren, zodat binnen een redelijk tijdsbestek gelijke concurrentievoorwaarden tussen en binnen havens in de EU tot stand gebracht kunnen worden.

2.6.4. De liberaliseringsmaatregelen zouden tot doel moeten hebben, een vrije toegang tot de markt voor havendiensten te waarborgen op basis van transparantie, non-discriminatie en bepaalde principes m.b.t. de haventarieven. Er zou een adequaat kader moeten komen om de openbare dienstverlening indien nodig te waarborgen.

2.6.5. Gezien het heterogene karakter van havendiensten en de onderlinge verschillen tussen havens acht de Commissie een gedifferentieerde benadering bij de liberalisering van de verschillende soorten havendiensten noodzakelijk. Iedere liberaliseringsfase moet geleidelijk worden ingevoerd om de sector voldoende tijd te geven om zich aan te passen.

3. Algemene opmerkingen

3.1. Het Economisch en Sociaal Comité is het met de Commissie eens dat het Groenboek het belang van efficiënte havens voor de EU onder de aandacht zal brengen. Meer dan 90 % van de handel tussen de EU en derde landen, ongeveer 30 % van de intracommunautaire handel en meer dan 200 miljoen passagiers per jaar passeren de havens in de EU.

3.2. Het Groenboek dient een discussie op gang te brengen om te kunnen vaststellen met welke problemen havens kampen. Vervolgens zullen de mogelijke oplossingen worden bekeken, en zo nodig zullen daarna concrete voorstellen voor EU-wetgeving worden ingediend. Het Comité steunt de stapsgewijze benadering van de Commissie, aangezien havens tot dusver slechts in beperkte mate aan EU-regels onderworpen zijn geweest.

3.3. Het Comité steunt de in het Groenboek genoemde belangrijkste doelstellingen van een EU-havenbeleid: het helpen vergroten van de efficiëntie van havens, het verbeteren van de haven- en de maritieme infrastructuur door havens in de TEN's op te nemen en het waarborgen van een vrije en eerlijke concurrentie in de havensector. Het uiteindelijke doel dient bevordering van het concurrentievermogen van de Europese industrie en vergroting van de welvaart van de burgers in de lid-staten te zijn.

3.4. De Commissie geeft in haar Groenboek een evenwichtige beschrijving en analyse van de problemen in de havensector zoals die door de klanten en de havens zelf worden ervaren. Het Comité had echter graag gezien dat de Commissie voor een systematischere benadering had gekozen door de verschillende activiteiten in en rond havens te beschrijven en voor elk van deze activiteiten na te gaan of maatregelen noodzakelijk zijn. Een minpunt is bovendien dat het Groenboek geen basisgegevens bevat, bijvoorbeeld over de structuur van de Europese havensector, opbrengsten en kosten, en de tarieven die verschillende havens voor vergelijkbare diensten berekenen.

3.5. Havens worden duidelijk steeds meer beschouwd en behandeld als commerciële bedrijven, die hun kosten zouden moeten verhalen op gebruikers die rechtstreeks van hen profiteren; deze tendens staat los van de eigendomsstructuur. Niet alleen is het Comité ingenomen met deze ontwikkeling, het acht het ook van essentieel belang dat er bij een EU-havenbeleid van uit wordt gegaan dat havens commerciële bedrijven zijn die in een markteconomie functioneren en het principe "de gebruiker betaalt" toepassen. Een dergelijke benadering zal de beleidsvorming vergemakkelijken, aangezien havenactiviteiten in principe aan dezelfde regels onderworpen zouden moeten zijn als die, welke voor de meeste andere economische activiteiten gelden.

3.6. De Commissie wijst erop dat bij bepaalde haven- en infrastructuurdiensten zorgvuldig moet worden omgegaan met het principe "de gebruiker betaalt". Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan vuurtorens en andere vormen van navigatiehulp, aan golfbrekers, zeesluizen, bagger- en ijsbreekwerkzaamheden. In sommige lid-staten draait de belastingbetaler op voor investeringen in en het ter beschikking stellen van deze faciliteiten, in andere lid-staten moeten deze kosten door de gebruikers zelf worden betaald. Het Comité is niet gelukkig met deze situatie. Het transparantiebeginsel wordt niet altijd nageleefd, vervalsing van de concurrentie tussen havens komt zeker voor. De Commissie zou op korte termijn richtsnoeren moeten publiceren t.a.v. de vraag wie voor het ter beschikking stellen van bovengenoemde faciliteiten dient te betalen.

3.7. Binnen de vervoersector zijn economische activiteiten te vinden die in principe met havens te vergelijken zijn: luchthavens, treinstations en terminals voor gecombineerd weg/railvervoer. Het zijn geen vervoerswijzen - net zo min als havens - maar schakels tussen verschillende vervoerswijzen. Het Comité had graag gezien dat in het Groenboek verwijzingen naar en vergelijkingen met deze schakels waren opgenomen, vooral luchthavens, omdat luchthavens in sommige opzichten op havens lijken, al is de concurrentie tussen luchthavens minder uitgesproken dan die tussen zeehavens. In 1996 werd een richtlijn van de Raad over de toegang tot de grondafhandelingsmarkt op de luchthavens van de Gemeenschap goedgekeurd, en in 1997 stelde de Commissie een richtlijn van de Raad inzake luchthavengelden voor. De toegang tot de markt voor havendiensten en een kaderregeling voor haventarieven zijn twee hoofdthema's in het Groenboek over havens.

3.8. In het Groenboek staat het volgende: "havendiensten moeten worden beschouwd als integraal onderdeel van het maritieme vervoersysteem, aangezien zij onmisbaar zijn voor het goede functioneren van deze vervoerwijze" (punt 19 van de uitgebreide samenvatting). Dit valt volgens het Comité te betwijfelen, aangezien havens t.o.v. de binnenlandse vervoerssystemen (spoor, weg, binnenwateren) in wezen dezelfde positie innemen als t.o.v. het maritieme vervoerssysteem. Het Comité vindt dat havens moeten inspelen op de behoeften van zowel binnenlandse vervoerssystemen als het maritieme vervoer.

3.9. De Commissie wijst erop dat de concurrentie tussen de havens is toegenomen, met name op het gebied van het containervervoer. Dit betekent dat besluiten van een bepaalde haven op het gebied van tarieven, investeringen en financiering duidelijke gevolgen hebben voor naburige havens, in dezelfde lid-staat of in andere landen. Een toename van de concurrentie tussen havens leidt tot efficiëntere vervoerssytemen; het Comité acht het echter wel essentieel dat deze concurrentie op een gelijke, faire basis plaatsvindt en niet wordt vervalst door overheidssteun of oneerlijke praktijken. Het Comité acht het dan ook een goede zaak dat de Commissie informatie wil verzamelen over de geldstromen van de overheidssector naar de verschillende soorten havens in de lid-staten en een inventaris wil maken van de overheidssteun die aan de belangrijkste internationale havens wordt gegeven alsmede van de tarieven die in deze havens worden gehanteerd. Het Comité stelt voor, het verzoek om informatie over financieringsbronnen te richten aan de lid-staten en niet aan de havens.

3.10. Het Comité wijst erop dat de totstandbrenging van concurrentie tussen havens niet alleen afhankelijk is van hetgeen de havens zelf doen, maar ook van de ontwikkeling van weg-, spoorwegen binnenwaterverbindingen met hun achterland. Verbeteringen van de weg- of spoorweginfrastructuur kunnen bepaalde havens begunstigen t.o.v. andere. Het komt voor dat met behulp van railvervoertarieven de verkeersstromen van en naar bepaalde zeehavens worden gestimuleerd. Het Comité vindt dat de Commissie èn de lid-staten meer aandacht dienen te schenken aan dergelijke potentiële distorsies van de concurrentie tussen havens.

3.11. Wil de EU een omvattend beleid voor de havensector ontwikkelen, dan zullen alle aspecten en standpunten in aanmerking moeten worden genomen. Niet in de laatste plaats moeten de sociale gevolgen van de besproken maatregelen worden overwogen. Het Comité zou in dit verband het volgende willen benadrukken. Het is nu zaak de door het Groenboek op gang gebrachte dialoog tussen alle betrokkenen consequent voort te zetten, waarbij speciale aandacht dient uit te gaan naar de sociale dimensie. Het Comité heeft daartoe een bijdrage geleverd door op 11 mei 1998 een hoorzitting te organiseren waarvoor de sociale partners op bedrijfstakniveau werden uitgenodigd. Iedere vervoerswijze heeft een paritair comité voor sociaal overleg op sectorniveau. Er bestaat een werkgroep "gecombineerd vervoer" om samenwerking tussen de comités te bevorderen en activiteiten te coördineren. Er bestaat geen paritair comité voor zeehavens, terwijl bijvoorbeeld het Paritair Comité voor de burgerluchtvaart wel expliciet luchthavens omvat. Het verzoek van werknemers om een paritair comité voor zeehavens op te richten, is nog niet ingewilligd. Het Comité zou dan ook graag zien dat er een gestructureerde dialoog tussen de sociale partners in de havensector wordt opgezet.

4. Specifieke opmerkingen

4.1. Een kaderregeling voor haventarieven

4.1.1. In het Groenboek wordt nagegaan of er een EU-kaderregeling voor haventarieven kan worden vastgesteld om te kunnen optreden tegen oneerlijke concurrentie, misbruik van machtsposities en discriminatie van gebruikers. M.b.t. havendiensten zegt de Commissie dat in een dergelijk kader bepaalde algemene beginselen zouden kunnen worden opgenomen om ervoor te zorgen dat de tarieven die worden gehanteerd, de kosten van de geleverde diensten weerspiegelen. M.b.t. de infrastructuur meent de Commissie dat de tarieven op de marginale kosten kunnen worden afgestemd, waarbij de kosten van nieuwe investeringen worden gedekt. Het voorgestelde kader roept verschillende principiële en praktische vragen op, waarvoor het Comité hieronder aandacht vraagt.

4.1.2. Zoals reeds gezegd, komt het zelden of nooit voor dat een haven eigendom is van en geëxploiteerd wordt door één enkele organisatie; havens zijn complexe, veel facetten vertonende organisaties die tal van bedrijven omvatten, die zich elk in specifieke activiteiten en diensten specialiseren (zie paragrafen 1.3 en 3.4). Het zou daarom lastig kunnen zijn om een algemene kaderregeling voor haventarieven uit te werken die op zowel infrastructuur als diensten van toepassing zou moeten zijn.

4.1.3. In een voetnoot bij paragraaf 52 van het Groenboek staat dat de totale kosten van overslag in havens in het geval van de grote vaart oplopen tot 5-10 % van de totale kosten "van-deur-tot-deur", en tot 40-60 % van de totale kosten bij de korte vaart c.q. kustvaartikel Het Comité zou graag zien dat deze overslagkosten gespecificeerd worden per categorie/soort dienst, om te achterhalen welke kostenposten het zwaarst tellen bij toepassing van het principe dat de haventarieven in redelijke verhouding moeten staan tot de kosten.

4.1.4. In het Groenboek komen verschillende principes voor het opleggen van infrastructuurheffingen aan de orde. Een exacte definitie van wat onder de term "infrastructuur" moet worden verstaan, ontbreekt echter. (Kades en het omringende vasteland zullen net als vuurtorens en andere vormen van navigatiehulp duidelijk onder het begrip "infrastructuur" vallen, maar hoe zit het met hijskranen en pakhuizen?).

4.1.5. Havens zijn voor een groot deel commerciële bedrijven. Daarom zouden zij aan dezelfde regels onderworpen moeten zijn als die, welke voor de meeste andere economische activiteiten in een markteconomie gelden en zou het principe "de gebruiker betaalt" toegepast moeten worden - een enkele uitzondering daar gelaten. In dit opzicht is een speciale kaderregeling voor haventarieven niet relevant.

4.1.6. Het Comité is het met de Commissie eens dat oneerlijke concurrentie, misbruik van machtsposities en discriminatie van gebruikers voorkomt, al is de omvang van deze problemen niet bekend. Het is echter de vraag of een kaderrichtlijn van de Raad inzake haventarieven hiervoor een adequate oplossing kan bieden. Het Comité meent dat duidelijke regels voor verlening van overheidssteun, een streng toezicht op de naleving van dergelijke regels en een strikte toepassing van de mededingingsregels van artikel 85 en 86 van het Verdrag, zouden moeten volstaan om de problemen aan te pakken.

4.1.7. Wat staatssteun betreft, vindt de Commissie dat overheidsinvesteringen in havenstructuur die voor alle gebruikers op niet-discriminatoire basis toegankelijk is, niet moet worden beschouwd als staatssteun in de zin van artikel 92 van het EG-Verdrag. Anderzijds worden specifieke investeringen waardoor bepaalde ondernemingen ten opzichte van andere worden begunstigd, wel als steun beschouwd, maar kunnen deze investeringen eventueel in aanmerking komen voor vrijstellingen op basis van het Verdrag, bijvoorbeeld in het geval van projecten voor regionale ontwikkeling (artikel 92 lid 3 onder c). Overheidssteun aan particuliere dienstverlenende bedrijven valt over het algemeen onder het toepassingsgebied van artikel 92 (met inachtneming van de in artikel 92 lid 2 en 92 lid 3 voorziene vrijstellingen). Staatssteunkwesties zijn zeer ingewikkeld en de lid-staten hebben verschillende opvattingen over wat als staatssteun in de havensector wordt beschouwd. Dit kan leiden tot oneerlijke concurrentie tussen havens of exploitanten. Het Comité vindt daarom dat de Commissie richtsnoeren voor staatssteun in de havensector moet uitwerken om voor gelijke concurrentievoorwaarden te zorgen. In deze richtsnoeren dient te worden aangegeven wat onder "steun" en "infrastructuur" wordt verstaan en dient het concept "vrije toegang" te worden verduidelijkt.

4.2. Toegang tot havendiensten

4.2.1. De markt voor havendiensten wordt van oudsher afgeschermd door exclusieve rechten en/of wettelijke c.q. feitelijke monopolies. Ook al zijn de toegangsbelemmeringen de afgelopen tien jaar teruggebracht, met name op het gebied van de diensten m.b.t. de vracht, toch hebben gebruikers en potentiële leveranciers zich over de huidige situatie beklaagd. Het Europese Hof van Justitie en de Commissie hebben verschillende beschikkingen m.b.t. havens vastgesteld (een overzicht van recente zaken wordt weergegeven in het artikel "Ports maritimes et concurrence", Competition Policy Newsletter (D-G IV), nr. 1, februari 1998).

4.2.2. Als aanvulling op de huidige methode, waarbij ieder geval afzonderlijk wordt behandeld, stelt de Commissie voor, op EU-niveau een wetgevend kader uit te werken. Doel hiervan is de markten voor havendiensten te dereguleren, om de efficiëntie te vergroten en gelijke concurrentievoorwaarden tussen en binnen havens in de EU tot stand te brengen.

4.2.3. Het Comité staat volledig achter het Commissievoorstel. Wat de diensten m.b.t. de vracht betreft, acht het Comité het van belang dat niet alleen nieuwe "traditionele" exploitanten, maar ook reders, expediteurs/eigenaars van de vracht en scheepsbevrachters toegang tot de markt krijgen (vrachtafhandeling in eigen beheer).

4.2.4. Het Comité meent dat het principe van vrije markttoegang niet overal kan worden toegepast, gezien de heterogene aard van de betrokken diensten en de verschillen tussen havens t.a.v. omvang, functie en geografische omstandigheden. In het Groenboek wordt gesteld dat de kaderregeling van toepassing zou zijn op "de belangrijkste havens met internationaal verkeer". Er zij op gewezen dat voor meeste de Europese havens geldt - ongeacht hun omvang - dat het aandeel van de internationale handel aanzienlijk groter is dan dat van de binnenlandse handel. Het Comité meent dat het wettelijk kader in overeenstemming zou moeten zijn met veiligheidseisen in de havens en de scheepvaart.

4.3. Korte vaart/kustvaart

4.3.1. Bevordering van deze tak van zeevaart is één van de prioriteiten van het EU-vervoerbeleid; als onderdeel daarvan dient de efficiëntie van de havens te worden verbeterd. In aanvulling op hetgeen reeds in paragraaf 4.2 is gezegd, meent het Comité dat er één gebied in het bijzonder is waarop EU-maatregelen geboden zijn, nl. de douane/doorvoerprocedures (op dit gebied hebben de havenexploitanten nauwelijks rechtstreekse invloed). De eisen die aan de papieren worden gesteld en de douaneformaliteiten zijn zeer ingewikkeld, hetgeen tot hoge kosten voor scheepsbevrachters en vervoerders leidt.

4.3.2. Het Comité is dan ook ingenomen met het initiatief van de Commissie om te onderzoeken welke eisen in de havens van invloed zijn op het zeevervoer in Europa en deze te vergelijken met de eisen die aan het binnenlandse vervoer worden gesteld; zij concentreert zich daarbij met name op douanevoorschriften en -formaliteiten.

4.3.3. Zoals het Comité reeds in zijn advies () over de mededeling van de Commissie "De ontwikkeling van de kustvaart in Europa: vooruitzichten en uitdagingen" () heeft benadrukt, beslaat de korte vaart/kustvaart een uiteenlopende reeks activiteiten en diensten, die geenszins homogeen te noemen zijn. De diensten zijn grofweg in te delen in bulkvervoer, veerdiensten, aanvoerdiensten en lijndiensten. Het Comité beklemtoonde tevens dat er te weinig aandacht werd besteed aan het feit dat de korte vaart/kustvaart op vele handelsroutes in Europa niet concurreert met het wegvervoer, maar met het goederenvervoer per spoor. Het is van belang dat dit wordt onderkend bij het uitwerken van een EU-beleid t.a.v. zeehavens en de korte vaart/kustvaart.

4.4. De rol van havens in het Trans-Europese transportnetwerk (TEN-T)

4.4.1. De Commissie acht het voor de ontwikkeling van het multimodale netwerk wenselijk dat havens volledig in het TEN-T worden geïntegreerd, met name om zo voor verbindingen met perifere gebieden te zorgen en de kustvaart te stimuleren. Tegelijkertijd met het Groenboek over havens werd een voorstel () ingediend om de bestaande richtsnoeren voor de ontwikkeling van het TEN-T aan te passen [Beschikking 1692/96/EG ()].

4.4.2. Het Comité heeft onlangs een advies () over dit voorstel uitgebracht en acht verder commentaar hier daarom overbodig. Slechts m.b.t. één aspect van de ontwikkeling van het multimodale vervoer wenst het Comité hier te herhalen wat het in het advies heeft gesteld: "Het Comité is allesbehalve gelukkig met datgene wat blijkt neer te komen op een nagenoeg volledig uitschakelen van de sector 'wegvervoer' bij de ontwikkeling van zeehavens en gecombineerd vervoer in de context van het TEN. Hoewel het Comité volledig achter de ontwikkeling van intermodaal vervoer staat als essentiële factor voor het instandhouden van een duurzame mobiliteit, is het van oordeel dat de Commissie niet buiten beschouwing mag laten dat een zeer aanzienlijk deel van de van EU-havens binnenkomende of te verzenden goederen momenteel over de weg worden vervoerd en dat voor projecten met betrekking tot het wegvervoer een rol moet zijn weggelegd bij de integratie van havens en terminals in het TEN."

4.5. De sociale dimensie van het EU-havenbeleid

4.5.1. De huidige veranderingen op technisch, commercieel en organisatorisch vlak in zeehavens hebben grote gevolgen voor de werkgelegenheidssituatie en werkomstandigheden van havenarbeiders. Dit aspect komt in het Groenboek aan de orde, maar had volgens het Comité op meer systematische wijze behandeld moeten worden.

4.5.2. De afgelopen decennia is de werkgelegenheid in zeehavens als gevolg van de opkomst van moderne technieken voor afhandeling van de lading fors teruggelopen. Tegelijkertijd worden steeds grotere eisen gesteld aan zeehavenarbeiders, die ook nog flexibelere en onregelmatige werktijden hebben moeten accepteren. Het Comité acht het van essentieel belang dat bij EU-maatregelen t.b.v. zeehavens tevens wordt gekeken naar de werkgelegenheid, ten einde gekwalificeerde arbeidsplaatsen te behouden en te creëren. Daarbij moet ook een impuls worden gegeven aan het opleiden van havenarbeiders t.b.v. de ontwikkeling van nieuwe technologieën en werkmethodes.

4.5.3. Volgens het Comité kunnen in grotere havens banenpools nog steeds een nuttig regulerend instrument zijn om te voorzien in de wisselende behoeften aan arbeidskrachten bij terminalexploitanten en afzonderlijke bedrijven. Op het inhuren van uit banenpools afkomstige havenarbeiders zijn de bij de wet vastgelegde aanstellingsvoorwaarden incl. de verplichte sociale zekerheid van toepassing. Het werkgeversaandeel in de kosten van de pools moet worden betaald door de bedrijven die uit deze pools arbeidskrachten hebben ingehuurd.

4.5.4. Het Groenboek bevat slechts een marginale verwijzing naar relevante instrumenten van de Internationale Arbeidsorganisatie (IAO). Het Comité beklemtoont dat deze instrumenten beter in aanmerking moeten worden genomen bij het uitwerken van ideeën over toekomstige EU-maatregelen t.b.v. zeehavens.

4.5.5. De IAO heeft twee overeenkomsten inzake havenarbeid aangenomen:

- de overeenkomst inzake de sociale gevolgen van nieuwe methoden voor de afhandeling van vracht in havens (nr. 137);

- de overeenkomst inzake veiligheid en gezondheid op de werkplek in havens (nr. 152).

Deze twee overeenkomsten zijn tot op heden door zeven lid-staten geratificeerd.

4.5.6. Ratificatie van de IAO-overeenkomsten valt niet onder de bevoegdheid van de EU, maar onder die van de afzonderlijke lid-staten. Het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen heeft de Commissie en de lid-staten echter in een advies van 1991 over de bevoegdheid van de Europese Commissie en van de lid-staten bij IAO-aangelegenheden (met name op het gebied van veiligheid en gezondheid op de werkplek) aanbevolen, nauw met elkaar samen te werken m.b.t. de onderhandelingen over en de ratificatie en implementatie van IAO-overeenkomsten. Het Comité adviseert de Commissie dan ook, in de nabije toekomst stappen in de richting van een dergelijke samenwerking te zetten. Het hoopt dat de lid-staten die de overeenkomsten nog niet hebben geratificeerd, dit daarop alsnog zullen doen.

5. Samenvatting en conclusies

5.1. Havens verschillen sterk van elkaar wat betreft eigendomsstructuur, interne organisatie en invloed van de overheid op het bestuur. Dit komt door de verschillende historische tradities en de uiteenlopende ideeën over de rol van havens en de mate van overheidssteun, -interventie en -controle m.b.t. de financiering en de haventarieven.

5.2. Het Groenboek dient een discussie op gang te brengen om te kunnen vaststellen met welke problemen havens kampen. Vervolgens zullen de mogelijke oplossingen worden bekeken, en zo nodig zullen daarna concrete voorstellen voor EU-wetgeving worden ingediend. Het Comité steunt de stapsgewijze benadering van de Commissie, aangezien havens tot dusver slechts in beperkte mate aan EU-regels onderworpen zijn geweest.

5.3. Het Comité steunt de in het Groenboek genoemde belangrijkste doelstellingen van een EU-havenbeleid: het helpen vergroten van de efficiëntie van havens, het verbeteren van de haven- en de maritieme infrastructuur door havens in de TEN's op te nemen en het waarborgen van een vrije en eerlijke concurrentie in de havensector.

5.4. De concurrentie tussen de havens is toegenomen; het Comité acht het echter wel essentieel dat deze concurrentie op een gelijke, faire basis plaatsvindt en niet wordt vervalst door overheidssteun of oneerlijke praktijken. Het Comité acht het dan ook een goede zaak dat de Commissie informatie wil verzamelen over de geldstromen van de overheidssector naar de verschillende soorten havens in de lid-staten en een inventaris wil maken van de overheidssteun die aan de belangrijkste internationale havens wordt gegeven alsmede van de tarieven die in deze havens worden gehanteerd.

5.5. De totstandbrenging van concurrentie tussen havens is niet alleen afhankelijk van hetgeen de havens zelf doen, maar ook van de ontwikkeling van weg-, spoorweg- en binnenwaterverbindingen met hun achterland. Deze aspecten zijn volgens het Comité vaak over het hoofd gezien.

5.6. Havens worden duidelijk steeds meer beschouwd en behandeld als commerciële bedrijven, die hun kosten zouden moeten verhalen op gebruikers die van hun diensten gebruik maken; deze tendens staat los van de eigendomsstructuur. Niet alleen is het Comité ingenomen met deze ontwikkeling, het acht het ook van essentieel belang dat er bij een EU-havenbeleid van uit wordt gegaan dat havens commerciële bedrijven zijn die in een markteconomie functioneren en het principe "de gebruiker betaalt" toepassen.

5.7. Bepaalde haven- en infrastructuurdiensten, zoals vuurtorens en andere vormen van navigatiehulp, golfbrekers, zeesluizen, bagger- en ijsbreekwerkzaamheden, worden in sommige lid-staten door de belastingbetaler gefinancierd; in andere lid-staten door de gebruikers zelf. Het Comité is niet gelukkig met deze situatie, omdat zo de concurrentie tussen havens wordt vervalst. De Commissie zou daarom richtsnoeren moeten publiceren t.a.v. de vraag wie voor het ter beschikking stellen van bovengenoemde faciliteiten dient te betalen.

5.8. Wil de EU een beleid voor de havensector ontwikkelen, dan zullen alle aspecten en standpunten in aanmerking moeten worden genomen. Niet in de laatste plaats moeten de sociale gevolgen van de besproken maatregelen worden overwogen. Het Comité zou dan ook graag zien dat er een paritair/sectoraal comité voor zeehavens wordt opgezet als forum voor een gestructureerde dialoog tussen de sociale partners.

5.9. In het Groenboek wordt nagegaan of er een EU-kaderregeling voor haventarieven kan worden vastgesteld om te kunnen optreden tegen oneerlijke concurrentie, misbruik van machtsposities en discriminatie van gebruikers. Het voorgestelde kader roept verschillende principiële en praktische vragen op, waarvoor het Comité aandacht vraagt. Het betwijfelt of een kaderrichtlijn van de Raad inzake haventarieven een adequate oplossing voor de genoemde problemen kan bieden. Het Comité meent dat duidelijke regels voor verlening van overheidssteun en een strikte toepassing van de mededingingsregels van artikel 85 en 86 van het Verdrag zouden moeten volstaan om de problemen aan te pakken.

5.10. De Commissie stelt voor, op EU-niveau een wettelijk kader inzake de toegang tot havendiensten uit te werken. Doel hiervan is de efficiëntie te vergroten en gelijke concurrentievoorwaarden tussen en binnen havens in de EU tot stand te brengen. Het Comité staat volledig achter het Commissievoorstel, maar erkent dat het principe van vrije markttoegang niet overal kan worden toegepast, gezien de heterogene aard van de betrokken diensten en de verschillen tussen havens met name wat omvang en functie betreft.

5.11. Het Comité is ingenomen met het initiatief van de Commissie om te onderzoeken welke douanevoorschriften en -formaliteiten van invloed zijn op het zeevervoer in Europa en deze te vergelijken met de eisen die voor het binnenlandse vervoer gelden. De eisen qua over te leggen documenten en de douaneformaliteiten zijn zeer ingewikkeld, hetgeen tot hoge kosten voor scheepsbevrachters en vervoerders leidt.

5.12. De huidige veranderingen op technisch, commercieel en organisatorisch vlak in zeehavens hebben grote gevolgen voor de werkgelegenheidssituatie en werkomstandigheden van havenarbeiders. Dit aspect komt in het Groenboek weliswaar aan de orde, maar had volgens het Comité op meer systematische wijze behandeld moeten worden. Het Comité acht het van essentieel belang dat bij EU-maatregelen t.b.v. zeehavens tevens wordt gekeken naar de werkgelegenheid, ten einde gekwalificeerde arbeidsplaatsen te behouden en te creëren.

5.13. Het Comité beklemtoont dat de relevante IAO-overeenkomsten in overweging zouden moeten worden genomen bij het uitwerken van toekomstige maatregelen t.b.v. zeehavens. Het Comité adviseert de Commissie stappen te zetten in de richting van samenwerking met de lid-staten m.b.t. de ratificatie en implementatie van IAO-overeenkomsten.

Brussel, 9 september 1998.

De voorzitter van het Economisch en Sociaal Comité

T. JENKINS

() Organisaties die de havens, vakbonden, schippers en reders vertegenwoordigen, werden door de Afdeling uitgenodigd voor een hoorzitting van de studiegroep op 11 mei 1998. Ook werden schriftelijke verklaringen ontvangen. De volgende organisaties namen deel aan de hoorzitting: Federation of Private Port Operators (FEPORT), Organisatie van de Zeehavens van de Europese Gemeenschap (OZEG), Federation of Transport Workers' Unions in the EU, European Shippers' Council (ESC), Redersverenigingen van de Europese Gemeenschap (ECSA).

() PB C 97 van 1.4.1996, blz. 15.

() COM(95) 317 def.

() COM(97) 681 def. - PB C 120 van 18.4.1998, blz. 14.

() PB L 228 van 9.9.1996, blz. 1 - ESC-advies in PB C 397 van 31.12.1994, blz. 23.

() PB C 214 van 10.7.1998, blz. 40.