TOELICHTING

1.ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

•Motivering en doel van het voorstel

De steun van de EU aan Oekraïne in de huidige buitengewone situatie wordt gekenmerkt door sterke langetermijnbetrekkingen. Oekraïne ontwikkelt sinds 2014 een sterk partnerschap met de Europese Unie, dat verder gaat dan bilaterale samenwerking en zich ontwikkelt tot geleidelijke politieke associatie en economische integratie. De associatieovereenkomst tussen de EU en Oekraïne, die op 1 september 2017 in werking is getreden en een diepe en brede vrijhandelsruimte omvat, is het belangrijkste instrument geweest om Oekraïne en de EU dichter bij elkaar te brengen. De overeenkomst bevordert niet alleen diepere politieke banden, sterkere economische banden en de eerbiediging van gemeenschappelijke waarden, maar biedt ook een solide kader voor het nastreven van een ambitieuze hervormingsagenda, gericht op corruptiebestrijding, een onafhankelijk rechtsstelsel, de rechtsstaat en een beter ondernemingsklimaat. De EU heeft blijk gegeven van voortdurende steun voor de belangrijke structurele hervormingen van Oekraïne, die van cruciaal belang zijn voor het aantrekken van investeringen, het verhogen van de productiviteit en het verhogen van de levensstandaard op middellange en lange termijn. Naar aanleiding van het verzoek van het land om toetreding tot de Unie heeft de Europese Raad het Europese perspectief van Oekraïne erkend en de status van kandidaat-lidstaat toegekend, zodat de samenwerking met Oekraïne verder zal worden verdiept naarmate het land vooruitgang boekt op zijn weg naar Europa.

De economische ontwikkeling op lange termijn en de hervormingskoers van Oekraïne staan voor een enorme uitdaging sinds Rusland op 24 februari 2022 het land is binnengevallen in een ongekende daad van ongerechtvaardigde en ongepropareerde agressie. Naast het enorme menselijk leed heeft de aanhoudende oorlog in Oekraïne al enorme schade toegebracht aan de fysieke infrastructuur (wegen, bruggen, fabrieken, enz.) en aan de woon- en gemeentelijke gebouwen (wooneenheden, scholen, ziekenhuizen, enz.). De gevechten hebben ook geleid tot een massale uittocht van mensen, met meer dan 6 miljoen intern ontheemden en meer dan 7 miljoen vluchtelingen.

De Russische woekeroorlog tegen Oekraïne heeft niet alleen enorme schade toegebracht aan de economie, maar heeft ertoe geleid dat de staat de toegang tot de internationale kapitaalmarkten heeft verloren. Het resulterende onderliggende financieringstekort op de betalingsbalans wordt door de autoriteiten en het IMF geraamd op ongeveer 39 miljard USD voor het gehele jaar 2022. Volgens het IMF zelf zou Oekraïne 9 miljard USD van dit tekort kunnen financieren door middel van een veilige onttrekking van zijn officiële internationale reserves die zijn macrofinanciële stabiliteit niet in gevaar zou brengen. De bilaterale en multilaterale verbintenissen inzake financiële steun die aan Oekraïne zijn toegezegd in het kader van de bijeenkomst van de ministers van Financiën en de presidenten van de centrale banken van de G7 op 18 en 20 mei, hebben bijna 20 miljard USD bereikt. Duitsland verstrekte een subsidie voor rechtstreekse begrotingssteun van 1 miljard EUR. Verdere vastleggingen van de EU-lidstaten zijn EUR 200 miljoen voor Italië en EUR 190 miljoen voor Frankrijk. Om een bijdrage te leveren aan de financiering van het resterende financieringstekort van Oekraïne voor het gehele jaar 2022 van ongeveer 10 miljard USD, is de Commissie voornemens een voorstel in te dienen voor een uitzonderlijk MFB-pakket van maximaal 9 miljard EUR aan Oekraïne.

Om in de onmiddellijke en dringendste financieringsbehoeften van Oekraïne te voorzien, dient de Commissie als eerste stap bij het Europees Parlement en de Raad een voorstel in voor een besluit tot toekenning van aanvullende MFB van maximaal 1 miljard EUR aan Oekraïne in de vorm van een zeer tijdelijke langlopende lening. Als tweede stap is de Commissie voornemens zo spoedig mogelijk de rest van dit zeer uitzonderlijke pakket in te dienen, gezien de aard en de omvang ervan. Het is dan ook een reactie op de oproep van de Europese Raad van 23-24 juni om snel een voorstel in te dienen. Samen met de noodMFB van 1.2 miljard EUR die eerder dit jaar is uitbetaald, zou de totale macrofinanciële steun van de EU aan Oekraïne sinds het begin van de oorlog 2.2 miljard EUR bedragen en tot 10 miljard EUR kunnen oplopen zodra de volledige uitzonderlijke MFB aan Oekraïne operationeel wordt. Deze financiële bijstand komt bovenop vele andere vormen van steun, met name humanitaire, ontwikkelings- en defensiebijstand, de opschorting van alle invoerrechten op Oekraïense uitvoer voor één jaar of andere solidariteitsinitiatieven, bijvoorbeeld om knelpunten in het vervoer aan te pakken, zodat de uitvoer, met name van granen, kan worden gewaarborgd.

Deze aanvullende MFB van maximaal 1 miljard EUR wordt beschouwd als het eerste deel en de Commissie is voornemens zo spoedig mogelijk met een voorstel voor het tweede deel van de uitzonderlijke MFB te komen. Dit eerste deel van de uitzonderlijke MFB heeft tot doel snel financiële steun te verlenen in een situatie van acute financieringsbehoeften en ervoor te zorgen dat de meest kritieke functies van de Oekraïense staat blijven functioneren. Het zal een beschikbaarheidsperiode van één jaar hebben en in één tranche worden uitbetaald, die in een of meer tranches kan worden opgesplitst. Een memorandum van overeenstemming (hierna „MvO” genoemd), dat met de Oekraïense autoriteiten moet worden overeengekomen, zal afhankelijk zijn van de vrijgave van de tranche en de bijstand. Dit memorandum van overeenstemming zal zorgen voor meer transparantie en verslaglegging over het gebruik van middelen en zal de invoering van rapportagevereisten waaraan deze MFB zal worden gekoppeld, vastleggen. De beleidsmaatregelen ter verbetering van de veerkracht en stabiliteit van het land op het gebied van bestuur en rechtsstaat, en in de energiesector uit de noodMFB van 1.2 miljard EUR, die in maart en mei 2022 is uitbetaald en die niet zijn voltooid vanwege overmacht, kunnen dan ook worden overwogen. De tenuitvoerlegging van deze MFB, als het eerste deel van de aangekondigde uitzonderlijke MFB in de mededeling „Bijstand en wederopbouw aan Oekraïne”, zal naar verwachting hand in hand gaan met humanitaire hulp en steun die worden gefinancierd door het instrument voor nabuurschapsbeleid, ontwikkeling en internationale samenwerking — Europa als wereldspeler (NDICI-GE). Bovendien maakt het deel uit van de buitengewone internationale inspanning van bilaterale donoren en internationale financiële instellingen om Oekraïne op dit kritieke moment te ondersteunen.

De voorgestelde tranche van 1 miljard EUR zal worden ondersteund door voorzieningen die beschikbaar zijn uit de EU-begroting voor de garantie voor extern optreden die in het kader van het NDICI-GE is ingesteld. Deze bepalingen voorzien de EU van middelen om beleggers terug te betalen in obligaties die zijn gebruikt om MFB-leningen te financieren indien een begunstigd land zijn terugbetalingsverplichtingen jegens de EU niet nakomt. Het huidige MFK voorziet in een algemeen MFB-programma van ongeveer 11 miljard EUR aan leningen, waarvoor een voorzieningspercentage van 9 % geldt. Op basis hiervan is in het kader van het huidige MFK in het kader van de financiële programmering 1 miljard EUR aan voorzieningen gereserveerd voor MFB-leningen aan derde landen. De voorziening moet worden gefinancierd binnen de in artikel 31, lid 5, tweede alinea, van Verordening (EU) 2021/947 vastgestelde grenzen. Deze voorziening zal voorzien in de begrotingsmiddelen ter ondersteuning van de voorgestelde lening aan Oekraïne.

Rekening houdend met de recente dramatische en onvoorzienbare ontwikkelingen in Oekraïne, is het voorzieningspercentage van 9 % dat in het algemeen wordt toegepast op landen die een betalingsbalanscrisis aanpakken, in dit geval echter niet toereikend. Dit voorstel voorziet in een dekkingsgraad van 70 % door middel van betaalde voorzieningen in het kader van de begroting van de Unie. Dit uitzonderlijk hoge voorzieningspercentage wordt voldoende geacht om het risico van deze aanvullende MFB voor Oekraïne in te perken, in overeenstemming met de beginselen van goed financieel beheer. De toepassing van dit voorzieningspercentage van 70 % op het geplande leningenprogramma van maximaal 1 miljard EUR in de vorm van een lening houdt in dat een bedrag van 700 miljoen EUR dat reeds in het kader van dit MFK beschikbaar is voor macrofinanciële bijstand aan derde landen, zal worden gebruikt als buffer tegen potentiële verliezen op deze nieuwe lening. Dat voorzieningspercentage zou van toepassing zijn in plaats van de algemene regel van artikel 31, lid 5, derde alinea, van Verordening (EU) 2021/947.

Gezien de uiterst moeilijke situatie waarmee Oekraïne wordt geconfronteerd, wordt, om het effect van deze lening op de houdbaarheid van de begroting te beperken, ook voorgesteld dat de EU-begroting bij wijze van uitzondering uitgaat van de rentekosten die voortvloeien uit de voorgestelde macrofinanciële bijstand tot 1 miljard EUR, in de vorm van een lening. Op deze manier zal de EU Oekraïne extra financiële steun verlenen, wat bijdraagt tot de verbetering van de houdbaarheid van de overheidsschuld. De Commissie zal een lening met een lange looptijd regelen om Oekraïne zo lang mogelijk te laten groeien, zijn economie weer op gang te brengen in overeenstemming met zijn Europese aspiraties en de kans op volledige terugbetaling te maximaliseren.

Na goedkeuring van dit voorstel en na voltooiing van alle daarmee verband houdende formaliteiten (ondertekening van het memorandum van overeenstemming, inwerkingtreding van de leningsovereenkomst) zal de Commissie deze lening met spoed regelen, rekening houdend met de behoeften van Oekraïne. De Commissie zal de voorbereidingen voor de organisatie van het resterende pakket van uitzonderlijke MFB-leningen zo spoedig mogelijk voortzetten.

•Algemene context

De economische situatie van Oekraïne is dramatisch verslechterd na de oorlog van Rusland van agressie. Het bbp vanOekraïne is naar schatting onofficieel gedaald met 35-40 % in maart-april op jaarbasis. De inflatie steeg in mei tot 18,0 % op jaarbasis. De Nationale Bank van Oekraïne (NBU) schortte het inflatiedoelstellingskader op voor de duur van het conflict en handhaafde haar basisherfinancieringsrente op 10 % tot 3 juni, toen deze tot 25 % werd verhoogd om de vraag naar deviezen die in de tweede helft van mei begon op te bouwen, te ontmoedigen. Zij beloofde ook staatsleningen aan te kopen in geval van onvoldoende particuliere vraag en kocht in feite het equivalent van ongeveer 4.1 miljard USD van deze obligaties. Een deel van de daaropvolgende monetaire begrotingsfinanciering werd echter geabsorbeerd door de verkoopinterventies van NBU FX, die verantwoordelijk zijn voor een totale daling van de officiële internationale reserves met ongeveer 4 miljard USD tussen eind januari en eind mei tot 25.1 miljard USD.

De Russische oorlog van agressie heeft geleid tot aanzienlijke financieringsbehoeften voor de Oekraïense begroting, die tot uiting komen in een aanzienlijk extern financieringstekort. Enerzijds leidde de oorlog tot een aanzienlijke daling van de overheidsinkomsten, hoewel een deel ervan beleidsgestuurd is als een maatregel ter verlichting van het mkb (btw-moratoria, vrijstelling van douanerechten). Anderzijds zijn de uitgaven aanzienlijk gestegen om te voorzien in de uitzonderlijke militaire en humanitaire behoeften van Oekraïne, met inbegrip van sociale steun aan de intern ontheemden en een hogere loondefensiefactuur. Het resulterende totale financieringstekort op de betalingsbalans wordt door de autoriteiten en het IMF geraamd op ongeveer 39 miljard USD voor het gehele jaar 2022. Naar het oordeel van het IMF zou Oekraïne 9 miljard USD van dit tekort kunnen financieren door een veilige afname van zijn officiële internationale reserves die zijn macrofinanciële stabiliteit niet in gevaar zou brengen. De bilaterale en multilaterale toezeggingen inzake financiële steun aan Oekraïne die zijn toegezegd in het kader van de bijeenkomst van de minister van Financiën en de presidenten van de centrale banken van de G7 op 18 en 20 mei, hebben bijna 20 miljard USD bereikt. Duitsland verstrekte een subsidie voor rechtstreekse begrotingssteun van 1 miljard EUR. Verdere vastleggingen van de EU-lidstaten zijn EUR 200 miljoen voor Italië en EUR 190 miljoen voor Frankrijk. Om een aanzienlijke bijdrage te leveren aan de financiering van het resterende financieringstekort van Oekraïne voor het gehele jaar 2022 van ongeveer 10 miljard USD, is de Commissie voornemens, met name zoals gevraagd door de Europese Raad van 23 en 24 juni, uitzonderlijke MFB van maximaal 9 miljard EUR aan Oekraïne te verstrekken in de vorm van zeer concessionele langlopende leningen. Om de onmiddellijke en dringendste financieringsbehoeften van Oekraïne te lenigen, is het huidige voorstel voor aanvullende MFB van maximaal 1 miljard EUR in de vorm van een lening het eerste deel. De Commissie is voornemens binnenkort een passend voorstel in te dienen met betrekking tot de rest van de uitzonderlijke MFB aan Oekraïne. Het heeft tot doel bij te dragen aan de financiering van de meest dringende en onmiddellijke financieringsbehoeften van Oekraïne, rekening houdend met de huidige beschikbare middelen uit de begroting van de Unie. De aanzienlijke bijdragen van internationale donoren aan de financiering van het totale financieringstekort van de betalingsbalans van Oekraïne zouden de negatieve inflatoire en algehele destabiliserende gevolgen kunnen beperken die ervoor zouden zorgen dat het volledig zou worden gefinancierd door het drukken van geld door de NBU.

•Samenhang met de huidige bepalingen op dit beleidsgebied