ir * 
<ù -ù 
it it COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN 
Brussel, 05.07.1995 
COM(95) 318 del'. 
Mededeling van de Commissie aan de Raad 
en het Europees Parlement inzake congestie 
en crisissituaties in het luchtverkeer 

BEHEER VAN HET LUCHTVERKEER 
CONGESTIE EN CRISISSITUATIES 
INLEIDING 
Deze mededeling heeft tot doel een overzicht te geven van de problemen in verband met 
congestie en crisissituaties in het luchtverkeer. De Commissie acht het noodzakelijk de 
huidige situatie te onderzoeken, de oorzaken daarvan vast te stellen en de bevoegdheden 
en de verantwoordelijkheden van elke betrokkene duidelijker af te bakenen, zodat kan 
worden nagegaan in welke mate de situatie verder kan worden verbeterd op basis van de 
maatregelen die reeds in luchtvaartkringen zijn getroffen. Een dergelijke analyse is 
essentieel nu weer miljoenen van onze medeburgers tijdens de grote uittocht van de 
zomervakantie zullen worden geconfronteerd met lange wachttijden in overvolle 
luchthavens en met gevoelens van frustratie hun vakantie vergald zien door het ergerlijke 
congestieprobleem in het luchtruim. 
Verkeersleiding (ATC - Air Traffic Control) is een vitaal gegeven voor de veiligheid van 
de luchtvaart. Vliegtuigen moeten op voldoende onderlinge afstand worden gehouden om 
botsingen te voorkomen. Gezien de snelheden en vliegomstandigheden kunnen de 
bemanningen niet zelf deze taak vervullen zonder assistentie van de grondverkeersleiders. 
Het in 1944 gesloten Verdrag van Chicago, waarbij vrijwel alle landen van de wereld 
partij zijn, stelt de afzonderlijke landen verantwoordelijk voor die dienstverlening in hun 
luchtruim. In het kader daarvan werd tevens de internationale burgerluchtvaartorganisatie 
(ICAO) opgericht die is belast met het opstellen van de normen die de interoperabiliteit 
van de door de verschillende landen ingevoerde systemen moeten waarborgen, zodat 
vliegtuigen over de gehele wereld kunnen vliegen. 
In zoverre elk land alleen bevoegd is om over de kwaliteit en kwantiteit van de in zijn 
luchtruim verleende diensten te oordelen, heeft het ICAO tevens getracht mechanismen 
te ontwikkelen om het aanbod af te stemmen op de gebruikersbehoeften. 
256nl 
Bepaalde Europese landen, die zich bewust waren van de noodzaak van nauwere regionale 
samenwerking ter verbetering van de planning en ontwikkeling van hun 
verkeersleidingssystemen alsook van het belang dat ze erbij hebben bepaalde taken 
gezamenlijk uit te voeren, hebben in 1960 de Europese organisatie voor de veiligheid van 
de luchtvaart (EUROCONTROL) opgericht. Deze organisatie omvat thans 17 landen, 
waarvan er slechts 11 tot de Europese Unie behoren. EUROCONTROL werd 
oorspronkelijk opgericht om ATC-diensten in het Europese bovenluchtruim te verlenen 
en heeft tot dusver die diensten slechts voor de Beneluxlanden en Noord-Duitsland 
verleend. Het is op dit ogenblik de enige organisatie met de vereiste deskundigheid en 
middelen om complexe programma's ter verbetering van het luchtverkeer in Europa te 
ontwerpen en voor de implementatie daarvan te zorgen. 
Pas in de jaren tachtig heeft Europa ingezien dat de ATC-capaciteit van invloed kan zijn 
op de ontwikkeling van de burgerluchtvaart, terwijl er vroeger altijd van werd uitgegaan 
dat de luchthavencapaciteit en het aantal banen die uit een milieuoogpunt aanvaardbaar 
zijn, de enige beperkende factoren vormden. 
In 1986 registreerden Europese luchtvaartmaatschappijen voor ongeveer 12% van hun 
vluchten een vertraging van meer dan 15 minuten (om allerhande redenen, zoals 
verkeersleiding, weersomstandigheden, maatschappij, luchthaven enz.). In 1988 bedroeg 
dit cijfer 20% en in 1989 steeg het tot 25%, voornamelijk tengevolge van congestie. 
Volgens verschillende in die periode verrichte studies kunnen de kosten van 
ATC-vertraging worden geraamd op 1,5 tot 2,5 miljard ecu per jaar. 
Deze ernstige verslechtering heeft een onmiddellijke reactie van alle politieke instanties 
veroorzaakt, omdat deze ontwikkeling aantoonde dat tekortkomingen in ATC een 
bedreiging vormen voor het liberaliseringsproces dat noodzakelijk is om de interne markt 
te voltooien en een belangrijke belemmering blijken te zijn voor de implementatie van de 
in het Verdrag vastgelegde basisvrijheden, met name het vrije verkeer van personen. 
Sinds 1988 stelt de Commissie voor1 op grond van bepalingen van het Verdrag en met 
behulp van communautaire middelen een oplossing voor dit probleem uit te werken. 
Het Parlement heeft eveneens verschillende resoluties aangenomen, met name die van 
18 september 1992 en 27 september 1994, waarbij bij de Lid-Staten wordt aangedrongen 
op nauwere samenwerking voor de uitvoering van een gecoördineerd actieprogramma, met 
gebruikmaking van communautaire mechanismen om de uitvoering ervan te waarborgen. 
De Europese Raad van Essen heeft eveneens gewezen op de prioriteit die aan het systeem 
voor het beheer van het luchtverkeer moet worden gegeven. 
1 COM(88)577 def. van 16.1.1989. 
256nl 
Ondanks deze initiatieven hebben de Lid-Staten er altijd de voorkeur aan gegeven binnen 
het kader van ECAC en EUROCONTROL te werken en de rol van de Gemeenschap te 
beperken tot het financieren van de door deze organisaties genomen initiatieven 
(EATCHIP2, APATSI3) of tot het vastleggen van door EUROCONTROL aangenomen 
normen in wetgeving. 
Te dien einde heeft de Commissie deze programma's met een bedrag van 5 miljoen ecu 
ondersteund en 30 miljoen ecu uitgetrokken om onderzoek naar luchtverkeersafhandeling 
(ATM - Air Traffic Management) te financieren. De Gemeenschap heeft voorts in 1993 
een richtlijn4 aangenomen betreffende de vaststelling en het gebruik van compatibele 
technische normen en specificaties voor de aanschaf van apparatuur en van systemen voor 
luchtverkeersafhandeling. 
De nationale overheidsdiensten die met ATC-dienstverlening zijn belast, hebben van hun 
kant aanzienlijke moeite gedaan om de capaciteit van hun systemen uit te breiden in het 
kader van deze programma's en met gebruikmaking van de deskundigheid en middelen 
van EUROCONTROL. Zij hebben hun investeringen opgevoerd en veel meer 
verkeersleiders in dienst genomen en opgeleid. 
Volgens cijfers die voor de ministervergadering van de Europese 
burgerluchtvaartconferentie (ECAC) zijn gepubliceerd, bedraagt het huidige 
investeringsniveau voor ATC in het ECAC-gebied circa 1,2 miljard ecu, terwijl de totale 
kosten van ATC-vluchtdiensten tussen 1986 en 1993 met 50% zijn gestegen (zie 
bijlage 1). 
Dit heeft tot 1994 bemoedigende resultaten opgeleverd, aangezien volgens door IATA 
gepubliceerde cijfers het aantal vluchten met een vertraging van meer dan 15 minuten 
weer op het niveau van 1986 ligt, ondanks een toename van het verkeer met 50% (zie 
bijlage 2). 
De resultaten blijven evenwel ver beneden de verwachtingen van de gebruikers van het 
luchtruim; de kosten van ATC-vertragingen bedragen naar schatting nog steeds 1,2 tot 
2 miljard ecu. Tegelijkertijd is het ATC-aandeel in de totale bedrijfskosten van 
intra-Europese diensten van 3,8% in 1986 gestegen tot 5,6% in 1994 volgens cijfers van 
de AEA (vereniging van Europese luchtvaartmaatschappijen). Voor regionale diensten kan 
het zelfs oplopen tot 20% van de totale kosten. 
De beschikbare cijfers voor de tweede helft van 1994 en de eerste maanden van 1995 
wijzen bovendien op een breuk in de vroegere trend naar vermindering van de 
vertragingen en mogelijk op een omkeer (zie bijlage 3). 
2 
3 
•i 
2tt»nl European Air Traffic (ontrol Harmonisation maf Initiation l'io^tantnn 
Airport / Air Traffic Services Interface. 
Richtlijn 93/65/IT;ü - l'B l, 187 van iU./.IW.t. 
Deze cijfers tonen aan dat ondanks aanzienlijke kostenstijgingen de tot dusver toegepaste 
methoden om de efficiëntie van de Europese verkeersleidingsdiensten te verhogen, hun 
grenzen hebben bereikt. Het is dan ook noodzakelijk een nieuwe stimulans te geven aan 
het hele proces tot verbetering van het Europese systeem voor luchtverkeersafhandeling 
De Commissie zal voor het einde van 1995 een Witboek opstellen waarin in detail de 
strategie wordt uiteengezet voor de totstandbrenging van één gemeenschappelijk 
ATM-systeem in Europa. Daarbij zal rekening worden gehouden met de volgende 
elementen: 
integratie van ATM in het transeuropese netwerksysteem ten einde extra middelen 
te kunnen putten uit de verschillende Gemeenschapsfondsen (Cohesiefonds, 
Infrastructuurfonds, PHARE enz.) ter bespoediging van de noodzakelijke 
normalisatieactiviteiten en verbeteringsprogramma's die worden ondernomen in 
het kader van EATCHIP en APATSI en ter stimulering van regionale 
samenwerkingsprojecten zoals CE ATS5 en het Noordse harmonisatieprogramma; 
gebruikmaking van communautaire onderzoek- en ontwikkelingsprogramma's om 
op een meer gecoördineerde wijze het nieuwe EATMS6-concept en de daarmee 
samenhangende technieken uit te werken die noodzakelijk zijn om in de verwachte 
toename van de vraag te voorzien; 
onderzoek naar het meest geschikte institutionele kader voor ATC-dienstverlening, 
ten einde ervoor te zorgen dat rekening wordt gehouden met de Europese 
dimensie, het economische en sociale effect naar behoren wordt geëvalueerd en 
de bepalingen van het Verdrag en de internationale verplichtingen van de 
Lid-Staten van de Unie in acht worden genomen. 
Het zal evenwel enige tijd duren voordat een dergelijk nieuw initiatief resultaten 
oplevert. Ondertussen verplichten de elke zomer opnieuw opduikende 
crisissituaties die de Europese reizigers en de economie van verschillende perifere 
Europese regio's benadelen7, ons ertoe te onderzoeken hoe de methoden die 
worden toegepast om congestie in het luchtverkeer op te vangen, kunnen worden 
verbeterd om crisissituaties te voorkomen of de gevolgen daarvan te beperken. 
In deze geest heeft de Commissie uitgebreid overleg gepleegd met nationale 
overheidsdiensten, gebruikers en vakbonden, ten einde na te gaan hoe op het bestaande 
kan worden voortgebouwd om het systeem efficiënter te maken zonder de kosten voor de 
gebruikers te verhogen of het institutionele apparaat uit te breiden. 
Central European Air Traffic System. 
European Air Traffic Management System. 
De kosten van ATC-vertragingen bij vertrek en aankomst op de luchthaven van Palma in het 
piekseizoen van 1994 (mei tot oktober) kunnen worden geraamd op een half miljard ecu voor de 
luchtvaartmaatschappijen, zonder rekening te houden met de schade voor de passagiers en het 
plaatselijke bedrijfsleven. 
256nl 
De Commissie is van mening dat de uitvoering van de in deze mededeling omschreven 
maatregelen, waarbij rekening is gehouden met de resultaten van dit overleg, 
daadwerkelijk kan bijdragen tot het verwezenlijken van deze doelstellingen. 
BEHEER VAN CONGESTIE EN CRISISSITUATIES 
Reeds in de jaren zeventig was in luchtvaartkringen het inzicht gegroeid dat 
rekening diende te worden gehouden met een congestierisico ten einde 
overbelastingen te voorkomen die de handhaving van veiligheidsnormen in gevaar 
kunnen brengen. Het doel was voornamelijk lucht vaartuigen op de grond te 
houden die zich anders in een deel van het luchtruim zouden bevinden op een 
tijdstip dat het niet mogelijk zou zijn om voor veilige verkeersleiding te zorgen. 
Er werd een aantal nationale eenheden voor de regeling van de 
luchtverkeersstromen (ATFM - Air Traffic Flow Management) opgericht. 
De crisis aan het eind van de jaren tachtig toonde het strategische belang van 
ATFM aan en maakte met name duidelijk dat het op een zo groot mogelijke 
schaal diende te worden uitgevoerd ten einde een totaalbeeld te verkrijgen en het 
aldus mogelijk te maken de beschikbare ATC-capaciteit efficiënt te benutten. 
Dit zette de landen, die met het Europese en Noordatlantische bureau van ICAO 
en EUROCONTROL samenwerkten, ertoe aan het eens te worden over een 
gecentraliseerd concept voor de regeling van de luchtverkeersstromen. Het 
natuurlijke gevolg daarvan was de oprichting van het centraal systeem voor de 
regeling van de luchtverkeersstromen (CFMU). Het CFMU werkt in opdracht van 
de 32 lidstaten van het ECAC, d.w.z. de meeste landen van West-Europa. 
De procedures zijn geleidelijk verbeterd om de gebruikers van tevoren te 
waarschuwen voor beperkingen die zullen gelden en om alternatieve routes voor 
te stellen. Dezelfde kennis kan worden gebruikt om de werking van 
verkeersleidingscentra te optimaliseren en voor een betere toewijzing van middelen 
aan bedreigde sectoren. 
In de toekomst zal de regeling van de luchtverkeersstromen een integrerend deel 
gaan vormen van het luchtverkeersbeheer (ATM), omdat het verhogen van de 
kwaliteit van de dienstverlening boven een bepaald niveau, ook al is het uit een 
technisch en milieuoogpunt mogelijk, uit een economisch oogpunt niet kan worden 
gerechtvaardigd en daarom soms genoegen moet worden genomen met een 
"redelijk" niveau van capaciteitsgebrek. Er dienen dan ook regels, middelen en 
procedures te worden vastgesteld en toegepast voor een zo goed mogelijke 
benutting van deze capaciteit en ter beperking van de gevolgen van congestie op 
die piekdagen of -uren waarop de vraag de aangenomen capaciteit overschrijdt. 
256nl 
Dezelfde mechanismen moeten eveneens beschikbaar zijn voor het beheren van 
crisissituaties wanneer de capaciteit tijdelijk is beperkt om onvoorziene redenen 
zoals stakingen, storingen, beperkingen op het gebruik van bepaalde gebieden van 
het Europese luchtruim enz. 
1.1. De strategische fase 
Strategische ATFM-planning omvat alle maatregelen die ruim van te voren 
worden genomen. Het merendeel van de werkzaamheden vindt plaats in de 
wintermaanden wanneer het komende zomerseizoen wordt voorbereid. Strategische 
planning is evenwel een continu proces dat overgaat in de pretactische fase welke 
twee dagen voor de eigenlijke operationele fase begint. In het eerste stadium wordt 
bekeken welke lering uit het vorige seizoen kan worden getrokken en wordt 
getracht aan de hand van de prognoses inzake vraag en aanbod mogelijke 
knelpunten te ontdekken. 
Vroeger vond het grootste gedeelte van deze werkzaamheden plaats op de 
ATS/ATFM-coördinatievergaderingen, die in het najaar en het voorjaar door het 
ICAO werden georganiseerd en waarop leveranciers en gebruikers gezamenlijk een 
balans van het voorbije seizoen en een prognose voor het komende seizoen 
opmaakten. Sinds 1991 is het CFMU belast met het coördineren van de 
strategische planning. Het organiseert, zo nodig, regionale vergaderingen en een 
vijfdaagse bijeenkomst van alle Europese ATS-autoriteiten kort voordat het plan 
definitief wordt vastgelegd op de ATS/ATFM-coördinatievergadering van het 
ICAO in het voorjaar. Aan het eind van de jaren zeventig en begin jaren tachtig 
was de planning gebaseerd op statistieken die door sommige Lid-Staten werden 
verstrekt, maar er kon geen juist totaalbeeld van de situatie in Europa worden 
verkregen. Sinds 1985 verzamelt EUROCONTROL bij de gebruikers gegevens 
over hun geplande operaties voor de komende maanden, hetgeen aan het 
planningproces een nieuwe dimensie heeft verleend. De weliswaar nuttige 
gegevens zijn evenwel onvolledig omdat het niet mogelijk is bedrijfsluchtvaart, 
luchttaxidiensten, ambulancevliegtuigen, algemene luchtvaart en militair 
luchtverkeer lang van tevoren te plannen; bovendien worden chartermaatschappijen 
vaak in een laat stadium geconfronteerd met toeristische trends die van het ene 
vakantieoord naar het andere verschuiven. Gewoonlijk wordt thans aangenomen 
dat in dit eerste stadium van de evaluatie slechts 80% van de vraag bekend is. 
De ATS-autoriteiten delen het CFMU de capaciteitswaarden van hun sectoren 
mede. Capaciteitswaarden worden met behulp van verschillende methoden 
verkregen en worden met uiteenlopende hoeveelheden verminderd om in 
veiligheidsmarges te voorzien, die noodzakelijk zijn omdat het huidige manuele 
systeem onnauwkeurig is en in de sectoren vaak verkeersniveaus moeten worden 
afgehandeld die meer dan 50% hoger zijn dan de opgegeven capaciteit Uit de 
eerste weken van de tactische operaties van het CFMU blijkt dat met. het 
geautomatiseerde systeem een veel nauwkeuriger meting van het verkeer mogelijk 
is, zodat het uiteindelijk mogelijk zal zijn de opgegeven capaciteiten in 
overeenstemming te brengen met de reële capaciteit. 
256nl 7 
Het belangrijkste resultaat van deze fase is het T.O.S. (Traffic Orientation Scheme 
of verkeerssturingssysteem) dat een reeks verplichte trajecten omvat met het doel 
het verkeer geografisch te spreiden over de verschillende routes, zodat de vraag 
bij te verwachten knelpunten wordt verminderd. Het kan eveneens aanbevelingen 
inhouden die op de gebruikers druk moeten uitoefenen om bepaalde gebieden of 
bepaalde periodes te vermijden en op de leveranciers om gebruik te maken van 
de voorkennis van een probleem om het op te lossen. Strategische planning omvat 
tevens coördinatieregelingen voor van tevoren bekende gebeurtenissen die zullen 
leiden tot een toename van de vraag of een beperking van de capaciteit 
(belangrijke sportevenementen of de aanloopperiode wanneer een 
verkeersleidingscentrum gebruik begint te maken van nieuwe apparatuur of 
systemen). 
1.2. De pretactische fase 
In de dagen die aan de eigenlijke operationele fase voorafgaan maakt elke 
verbetering van de kennis van de vraag een nauwkeurigere analyse mogelijk van 
de verhouding tussen vraag en capaciteit. 
Het CFMU is daar in 1994 mee begonnen en publiceert elke dag, namens de 
ECAC-landen, het ANM (ATFM-kennisgevingsbericht) waarin bijzonderheden 
worden verstrekt over de beperkingen waaraan het verkeer de volgende dag 
onderhevig zal zijn (betrokken verkeersstromen, tijdstippen, aanvaardbare 
doorstromingssnelheid enz.) met eventuele aanbevelingen voor alternatieve routes. 
Daar het gebruik van de aanbevolen alternatieve routes niet verplicht is, kan men 
van tevoren niet weten of zij zullen worden gebruikt, in welke mate het verkeer 
zal worden gespreid en hoe het tot congestie in andere gebieden kan leiden. 
1.3. De tactische fase 
Dit laatste stadium van het ATFM-proces is de eigenlijke operationele fase. Daarin 
worden de in de vorige fasen aangekondigde maatregelen uitgevoerd, voor zover 
de werkelijke situatie dat rechtvaardigt. 
Aan elke vlucht waarvoor geen uitzondering of prioriteit geldt en waarvan het 
vliegplan aangeeft dat gebruik zal worden gemaakt van een "beperkte" sector, 
wordt een "ATC-slot" toegewezen, dat wil zeggen een vertrektijd die leidt tot een 
bepaalde tijd van binnenkomst in de sector in kwestie. Het slot wordt zodanig 
berekend dat de verkeersstroom door de sector de opgegeven capaciteit niet 
overschrijdt. Slots worden toegewezen op basis van het principe dat de eerst 
geplande het eerst wordt geholpen. Zodoende worden in feite virtuele rijen 
opgesteld op basis van de in de vliegplannen van de gebruikers vermelde 
bedoelingen. 
256nl 
Vluchten die van te ver komen om in een slot te kunnen passen, zijn vrijgesteld 
van beperkingen. Aan vluchten met een humanitair doel en vluchten die door de 
nationale autoriteiten uitdrukkelijk zijn aangewezen wordt voorrang gegeven. 
Tot voor kort werd deze taak vervuld door nationale of regionale eenheden voor 
de regeling van de luchtverkeersstromen (FMU). Deze taak wordt geleidelijk 
overgenomen door het CFMU (dat in april 1995 begint met het gebied dat vroeger 
werd beheerd door het FMU in Parijs) zodat de tactische regeling van de 
luchtverkeersstromen voor geheel West-Europa vanaf het voorjaar van 1996 door 
het CFMU zal worden uitgevoerd. 
De vijf FMU's (Frankfurt, Londen, Madrid, Rome en het CFMU) zijn in 
permanent contact met ATC via FMP (Flow Management Positions) in elk 
verkeersleidingscentrum, zodat een gebeurtenis die van invloed kan zijn op de 
situatie, op operationeel niveau onmiddellijk kan worden verwerkt. Het kan gaan 
om een verbetering in de verkeerssituatie of een verhoging van de capaciteit die 
een versoepeling of de intrekking van de beperkingen rechtvaardigt, maar ook om 
een verslechtering die het noodzakelijk maakt dat de beperkingen worden 
verscherpt of dat er nieuwe beperkingen worden ingevoerd. 
1.4. Crisisbeheer 
Na de oprichting van een ad hoc crisisteam in verband met de gebeurtenissen van 
juli 1994 heeft men ingezien dat eventueel zal moeten worden voorzien in 
ondersteuning voor normale mechanismen voor de regeling van de 
luchtverkeersstromen wanneer bepaalde crisissituaties moeten worden beheerd, 
gezien de noodzaak van snelle beslissingen op hoog niveau, bij voorbeeld met 
betrekking tot de toewijzing van middelen, die buiten de bevoegdheid van 
ATFM-deskundigen vallen. 
De lidstaten van EUROCONTROL hebben derhalve besloten een groep voor 
crisisbeheer op te richten die, indien nodig, bijeen zal komen ter ondersteuning 
van het CFMU. De lidstaten worden vertegenwoordigd door hoge ambtenaren uit 
hun rijksluchtvaartdienst. Degenen die rechtstreeks bij een bepaalde crisis zijn 
betrokken, zullen door het CFMU worden bijeengeroepen en het team vormen dat 
die situatie moet behandelen. 
2. GEBIEDEN VOOR VERDERE ONTWIKKELING 
De beschreven mechanismen zijn gebaseerd op doorzichtigheid en vrijwillig 
optreden door de verschillende betrokkenen. Deze achten de mechanismen in het 
algemeen toereikend en hopen dat de volledige implementatie van het CFMU de 
werking en efficiëntie ervan nog zal verbeteren. 
256nl 
Het is niettemin nuttig na te gaan of de invoering van een minimum aan 
verplichting of een stimulans tot samenwerking, afhankelijk van de situatie, die 
verbetering niet kan bespoedigen en versterken. 
2.1. Planning 
Van buitenaf gezien vormt het gebrek aan zekerheid het belangrijkste zwakke punt 
van de bestaande mechanismen voor de regeling van de luchtverkeersstromen. Het 
is zeker geen kwestie van goede wil, maar het streven van elke betrokkene naar 
het behoud van zoveel mogelijk flexibiliteit, is niet bevorderlijk voor een ernstige 
planning op langere termijn. 
Het resultaat is dat luchtruimgebruikers niet weten in welke mate zij zullen 
worden benadeeld tot op het ogenblik dat zij hun ATC-slots ontvangen; zij kunnen 
evenmin werkelijk beoordelen welk voordeel een verandering in hun vliegplannen 
zal opleveren. De meeste wijken bijgevolg niet af van hun oorspronkelijke plannen 
en trachten direct een slot te verkrijgen, hetgeen de werkdruk van de eenheden 
voor de regeling van de luchtverkeersstromen nog vergroot. Het uiteindelijke 
slachtoffer is de reiziger die in de meeste gevallen tevergeefs verwacht dat hij 
spoedig en op tijd zal kunnen vertrekken. 
Deze situatie kan niet worden veranderd zonder dat alle betrokkenen moeite doen 
om de te verwachten vraag en de beschikbare capaciteit beter te beoordelen en 
door middel van sterke samenwerking mechanismen te ontwikkelen voor een 
verdere aanpassing zodat een evenwichtssituatie ontstaat. 
2.1.1. Capaciteit 
Iedereen is het erover eens dat betere kennis in een vroeger stadium van de 
beschikbare capaciteit een belangrijke verbetering zou betekenen, vooral indien 
aan de bekendgemaakte cijfers een bindend karakter kan worden verleend. 
Thans bepaalt elk ATC-centrum zijn capaciteit op basis van de beschikbare 
middelen en is het meer geneigd rekening te houden met de eigen interne 
beperkingen dan met andermans behoeften. Pas in 1995 werd een eerste poging 
tot algemene planning op een langere termijn ondernomen naar aanleiding van het 
Spaanse verzoek voor een betere voorbereiding van het zomerseizoen ter 
voorkoming van nieuwe crisissituaties in Zuidwest-Europa. 
Het zou derhalve wenselijk zijn een standaardmethode en hulpmiddelen te 
ontwikkelen om de beschikbare ATC-sectorcapaciteit te bepalen en procedures in 
te stellen voor gemeenschappelijke planning. Het resultaat van die planning zou 
bindend moeten zijn, behalve wanneer zich onvoorziene storingen voordoen, en 
door de luchtruimgebruikers en luchthavens moeten worden benut om hun eigen 
activiteiten beter te plannen en te organiseren. 
256nl 10 
In dezelfde geest zouden T.O.S. (Traffic Orientation Schemes) kunnen worden 
gekwantificeerd die een aanwijzing van de verkeersstromen geven welke de 
toegewezen routes kunnen verwerken. Zodoende wordt de exploitanten de kans 
gegeven hun plannen daarop af te stemmen. 
Ten einde deze taak in gunstige omstandigheden te vervullen zou het CFMU 
aanvullende middelen moeten gebruiken om voor coördinatie tussen de 
leveranciers te zorgen en kan het zelfs voldoende autoriteit worden verleend om 
beslissende maatregelen te treffen. 
2.1.2. Vraag 
Het is duidelijk dat congestie tot op zekere hoogte kunstmatig wordt veroorzaakt 
door de dienstregelingen van de luchtvaartmaatschappijen in antwoord op de 
marktvraag. Dit wordt beïnvloed door verschillende factoren, maar de duidelijkste 
daarvan is de behoefte van de touroperators om het verkeer te concentreren op 
bepaalde bestemmingsgebieden op bepaalde dagen van de week. Deze factor, in 
combinatie met de economische noodzaak voor de gebruikers om hun eerste 
vertrek zo spoedig mogelijk na het verstrijken van de spertijd voor de luchthaven 
te plannen en terug te komen met de laatste vlucht van de dag net voor de spertijd 
ingaat, leidt tot een theoretische planning die gelijktijdige verkeersgolven van en 
naar dezelfde gebieden zou veroorzaken. 
Er wordt weliswaar algemeen erkend dat in een commercieel concurrentieklimaat 
luchtvaartmaatschappijen over voldoende flexibiliteit moeten beschikken om aan 
de vraag te voldoen, maar men ziet ook in dat een minimum aan realisme en 
zelfcontrole nodig is bij de planning van de activiteiten als men de passagiers de 
dienst willen verlenen die zij verdienen. 
Daartoe zouden zowel luchthavens als luchtruimgebruikers meer rekening moeten 
houden met ATC-beperkingen. 
De planning van het verkeer op veel vliegvelden wordt uitgevoerd door 
plaatselijke dienstregelingscomités en op wereldniveau gecoördineerd door 
I AT A-dienstregelingsconferenties, waarbij gebruik wordt gemaakt van grotendeels 
door de industrie zelf opgestelde regels, om het verkeer zodanig over de dag te 
spreiden dat de verkeers- en passagiersstromen niet de capaciteit van de 
voorzieningen van het luchtvaartterrein te boven gaan. De mogelijkheid zou 
moeten worden onderzocht om soortgelijke regels, die gezamenlijk zijn opgesteld, 
te implementeren ter beperking van de hierboven beschreven concentratie en ter 
vermindering van het verschil tussen de vraag en de en-route capaciteit. 
Om dergelijke samenwerking te stimuleren kan het nodig zijn dat de autoriteiten 
in passende voorwaarden moeten voorzien. Enerzijds zouden alle bij de 
vluchtplanning betrokken partijen in staat moeten worden gesteld 
coördinatiebijeenkomsten te houden met het oog op een betere benutting van de 
beschikbare capaciteit. Zoals reed het geval is voor de slotcoördinatie op 
256nl 11 
luchthavens, dienen dergelijke activiteiten in overeenstemming te zijn met de 
mededingingsregels. Anderzijds zou er een stimulans moeten zijn om het eens te 
worden over gemeenschappelijke regels en deze te aanvaarden. Daartoe kan bij 
voorbeeld aan de passagiers bekend worden gemaakt wie een realistische planning 
hanteert en wie niet, zoals in de Verenigde Staten waar al verschillende jaren op 
gezette tijdstippen stiptheidscijfers van de luchtvaartmaatschappijen worden 
gepubliceerd zodat de gebruikers de kwaliteit van de verleende diensten kunnen 
vergelijken. 
Steeds met het oog op een betere aanpassing van de vraag aan de capaciteit, zou 
bij het uitwerken van dienstregelingen voor luchthavens het vaststellen van 
capaciteitscijfers moeten worden overwogen waarbij rekening is gehouden met 
ATC-beperkingèn, zoals thans, zij het in beperkte mate, voor bepaalde 
verkeersstromen wordt gedaan door de dienstregelingsinstantie van de luchthaven 
van Frankfurt. Wat voor zin heeft het binnen een beperkt tijdsbestek tien 
vertrekken te programmeren naar een bepaalde richting wanneer men van te voren 
weet dat slechts de helft daarvan werkelijk kan opstijgen? Dat is reeds het geval 
voor parameters van soortgelijke aard in de directe omgeving van de luchthaven 
(aantal opstelplaatsen voor vliegtuigen, check-in faciliteiten, capaciteit van de 
wachtkamers, beperkingen in aangrenzende sectoren, invloed van aankomst-, en 
vertrekprocedures enz.). Het kan bijgevolg de moeite lonen nader in te gaan op 
een integratie van de toewijzingsmechanismen voor luchthavenslots en het proces 
voor de regeling van de verkeersstromen. Op zo een complex gebied is een 
uitgebreide en grondige analyse noodzakelijk. 
2.2. Prioriteitsregels 
In elke maatschappij waar de betrekkingen tussen individuen niet uitsluitend door 
machtsverhoudingen worden bepaald, is bij een eerste benadering de meest 
rechtvaardige wijze om de vraag aan het aanbod aan te passen het beginsel dat de 
eerstgekomene het eerst wordt geholpen. Dat is thans precies het geval in de 
eindfase van de regeling van de luchtverkeersstromen. Men kan zich evenwel 
afvragen of, zoals in geavanceerde maatschappijen, de voorkeur niet kan worden 
gegeven aan andere middelen die op vrijwillige samenwerking en/of regelgeving 
zijn gebaseerd. 
In alle fasen van het ATFM-proces wordt in één of andere vorm prioriteit 
verleend. Strategische planning resulteert in een routeschema dat slechts bepaalde 
verkeersstromen toestaat gebruik te maken van bepaalde routes. Pretactische 
planning kan tot ad hoc oriëntaties leiden en bepaalde verkeersstromen kunnen 
worden verplicht op oneconomische lagere niveaus te vliegen ten einde gebruik 
te maken van reservecapaciteit in de lagere sectoren en de vraag en vertragingen 
in hogere sectoren te verminderen. Hoewel dergelijke besluiten uitsluitend worden 
genomen ter verbetering van de algemene benutting van de capaciteit, bevoordelen 
zij onvermijdelijk bepaalde verkeersstromen, terwijl andere worden benadeeld, en 
in die zin vormen zij toepassingen van het prioriteitsbeginsel. 
256nl 12 
In de tactische fase worden slots toegewezen en worden dus vertragingen 
omgeslagen overeenkomstig de thans geldende regel dat de eerst geplande het 
eerst wordt geholpen/Hoewel deze regel door gebruikers en leveranciers algemeen 
wordt aanvaard, is hij alleen doeltreffend indien alle mogelijke verkeersstromen 
bekend zijn voordat de slots worden toegewezen. Dat is vaak niet het geval 
wanneer vluchten die vertrekken van luchthavens dichtbij een gebied dat aan 
beperkingen onderhevig is, concurreren met vluchten die vertrekken van ver 
afgelegen luchthavens die dan ook hun vliegplan vroeger indienen en vroeger hun 
slot wensen te kennen. 
De eenheden voor de regeling van de verkeersstromen komen soms tussenbeide 
om tot op zekere hoogte prioriteit te verlenen aan bepaalde vluchten die 
moeilijkheden ondervinden of met uitzonderlijke vertraging. Deze initiatieven 
worden niet betwist voor zover de nodige omzichtigheid in acht wordt genomen. 
Het zou nuttig zijn voor elke fase van ATFM-operaties na te gaan welke 
prioriteitsregels kunnen leiden tot het meest efficiënte gebruik van de beschikbare 
capaciteit en welke compromissen eventueel noodzakelijk zijn om die regels voor 
alle betrokkenen aanvaardbaar te maken. 
Het CFMU is belast met coördinatie van de strategische planning, uitvoering van 
de pretactische planning en is begonnen met de uitvoering van de tactische 
operaties over te nemen. Zoals hierboven al is aangetoond dient het CFMU bij de 
uitvoering van deze activiteit beslissingen te nemen die van invloed zijn op de 
prioriteit en op de wijze waarop de onvermijdelijke nadelen (oneconomische 
vliegniveaus, extra kilometers of vertragingen) over de gebruikers worden 
verdeeld. 
Terwijl elk land het T.O.S. in de vorm van een NOTAM of AIC8 bekend maakt, 
waardoor het een verplicht karakter krijgt, kan hetzelfde niet worden gezegd van 
andere aanbevelingen of procedures. Er wordt beweerd dat de algemene 
instemming met het feit dat het CFMU het ANM moet publiceren, een de facto 
delegatie van verantwoordelijkheid is, zonder dat daar tegenover een overdracht 
van gezag staat die aan zijn maatregelen en beslissingen een wettelijke basis geeft. 
Er dient dan ook rekening te worden gehouden met de noodzaak van een geschikte 
wettelijke basis voor de werkzaamheden van het CFMU. Deze basis moet gezag 
geven aan de besluiten van het CFMU, terwijl tevens het kader wordt afgebakend 
waarbinnen het bevoegd is om op te treden. 
NOTAM: Notice to AirMen (bericht aan luchtvarendcn). 
AIC: Aeronautical Information Circular (mededeling aan luchtvarenden). 
256nl 13 
2.3. Crisisbeheer 
Bij EUROCONTROL is een crisisteam opgericht. Het zal zeker lering trekken uit 
de ervaring maar het moet bevoegd worden geacht om de ATM-aspecten van elke 
crisis te behandelen, d.w.z. een zo goed mogelijk gebruik te maken van de 
resterende middelen. 
In bepaalde situaties kunnen echter maatregelen zijn vereist die buiten de 
bevoegdheid van de ATM-autoriteiten vallen: 
In bepaalde omstandigheden kan het nodig zijn de voor een luchthaven 
geldende spertijd op te heffen of gebruik te maken van voor militaire 
doeleinden bestemde faciliteiten en luchtruimte. 
Indien een kritisch verkeersleidingscentrum in aanzienlijke mate of in zijn 
geheel onbruikbaar is, zal voor tijdelijke regelingen tot herstel van een 
aanvaardbaar dienstverleningsniveau in en rond de luchtruimte van dat 
centrum ongetwijfeld een beroep moeten worden gedaan op internationale 
samenwerking en overeenstemming. 
Daarom moet worden onderzocht of het voor het crisisteam van EUROCONTROL 
niet nodig is toegang te hebben tot ondersteuning op hoog politiek niveau en zo 
ja hoe dit het best kan worden georganiseerd. Aangezien in deze omstandigheden 
vaak in een aantal uren een vergadering moet worden bijeengeroepen en besluiten 
moeten worden genomen en uitgevoerd in een aantal dagen, kunnen wettelijke 
bevoegdheden vereist zijn om snel te kunnen reageren binnen een internationaal 
kader voor het opstellen van plannen voor onvoorziene gebeurtenissen. 
Het gemeenschappelijke element van alle crisissen is een dramatische 
capaciteitsvermindering. Het is best mogelijk dat de zeer beperkte reservecapaciteit 
van de omliggende sectoren de over te nemen vraag niet kan opvangen. In die 
omstandigheden kan het noodzakelijk zijn pijnlijke beslissingen inzake prioriteiten 
te nemen. Derhalve wordt voorgesteld dat bij het hierboven bedoelde onderzoek 
van prioriteitsregels tevens bijzondere regels worden behandeld die eventueel in 
crisissituaties moeten worden toegepast. Ter ondersteuning daarvan dient in een 
besluitvormingsmechanisme te worden voorzien dat het CFMU machtigt de 
gewijzigde regel in alle gegeven omstandigheden toe te passen. 
Sommige landen hebben minimumniveaus voor dienstverlening in geval van 
vakbondsacties vastgesteld. Voor planningdoeleinden zou het nuttig 'zijn als in de 
gehele regio een gemeenschappelijke norm geldt. Het zou nog nuttiger zijn als de 
norm zodanig kan worden vastgesteld dat het internationale overvliegende verkeer 
zo weinig mogelijk wordt gehinderd. De moeilijkheid van een overeenkomst 
tussen vakbonden en directie in de gehele Europese Unie wordt niet onderschat, 
maar niettemin wordt gemeend dat alles in het werk moet worden gesteld om een 
gemeenschappelijk minimumdienstverleningsniveau voor ATM-diensten te bepalen 
en toe te passen. 
256nl 14 
3. EEN EUROPESE AANPAK 
Hoewel de bovenstaande analyse aantoont dat de problemen in verband met de 
congestie van het Europese luchtruim in luchtvaartkringen niet is verwaarloosd, 
zijn nog belangrijke verbeteringen nodig en mogelijk, mits de politieke wil daartoe 
werkelijk aanwezig is. In deze geest moet de Europese Unie een strategie 
uitstippelen die de volgende doelstellingen nastreeft. 
3.1. Een organisatie met gezag 
EUROCONTROL en het CFMU hebben ongetwijfeld reeds talrijke taken vervuld 
op het gebied van de regeling van de luchtverkeersstromen maar het kader 
waarbinnen zij deze uitvoeren is niet duidelijk omschreven en de verdeling van 
de verantwoordelijkheden blijft vaag. Bovendien is er nog veel te doen op het 
gebied van strategische planning van de verkeersstromen en de integratie van 
ATFM-technieken in ATC. Daartoe kan het CFMU, buiten zijn operationele taken, 
worden belast met het zorgen voor een betere coördinatie en reële planning, zoals 
benadrukt in het vorige hoofdstuk. Dit kan inhouden dat het ook over de middelen 
beschikt om toezicht te oefenen op de uitvoering van de genomen besluiten, zoals 
toegekende slots, toegewezen routes, vastgestelde capaciteiten enz. Dit vergt 
ongetwijfeld een radicale aanpassing van het institutionele kader. 
Het zou dan ook voorbarig zijn thans een specifieke optie voor te stellen voor de 
oprichting van die centrale organisatie voor de regeling van de 
luchtverkeersstromen, maar de behoefte daaraan mag niet uit het oog worden 
verloren. 
3.2. Eerlijke regels voor toegang tot het luchtruim 
Hoewel dit een delicaat onderwerp is, wordt niet betwist dat het een groot en nog 
weinig bekend gebied vertegenwoordigt waar verbetering mogelijk is. Op korte 
termijn dienen, in overleg met alle betrokkenen, communautaire normen voor een 
minimum dienstverleningsniveau te worden vastgesteld, waarbij rekening wordt 
gehouden met de legitieme belangen van alle betrokkenen, ingeval van een 
plotselinge en onverwachte capaciteitsvermindering, hetzij als gevolg van een 
staking of een storing. 
Tevens zou moeten worden nagegaan of nieuwe prioriteitsregels en het opgeven 
van nieuwe routes voor het verkeer een efficiënter gebruik van het luchtruim en 
een eerlijke verdeling van de beschikbare capaciteit mogelijk kunnen maken, 
terwijl tevens beter rekening wordt gehouden met de politieke doelstellingen van 
de Gemeenschap, met name op het stuk van de economische en sociale 
samenhang. In dat geval moet worden besloten of en hoe dergelijke regels kunnen 
worden geïmplementeerd, met dien verstande dat elke regelgeving moet worden 
beperkt tot het strikte minimum dat met het te bereiken doel verenigbaar is. 
256nl 15 
3.3. Versterkte samenwerking 
Een van de belangrijkste kenmerken van de huidige situatie is dat elke betrokkene 
onafhankelijk van de andere handelt, hoewel hij weet dat het geplande niet kan 
worden gerealiseerd. Touroperators verkopen vakanties die het toeristische verkeer 
concentreren op bepaalde vakantieoorden op bepaalde dagen, 
luchtvaartmaatschappijen stellen daarop afgestemd? dienstregelingen op, 
luchthavens kennen de daarmee overeenkomende slots toe, verkeersleidingscentra 
berekenen hun capaciteit op basis van de beschikbare middelen, op de dag in 
kwestie worden de queues zo goed mogelijk beheerd en het uiteindelijke 
slachtoffer van al deze improvisatie is de passagier. 
Hoewel dat allemaal waarschijnlijk normaal is in een liberaal klimaat, waar het 
doel is de klant tevreden te stellen, resulteert dit jammer genoeg in net het 
tegengestelde. In deze omstandigheden zal regelgeving niet helpen. Alleen betere 
coördinatie tussen de betrokkenen, meer verantwoordelijkheidszin en respect voor 
de passagiers zullen een betere dienstverlening mogelijk maken, terwijl tevens 
wordt bijgedragen aan de efficiëntie en de concurrentiekracht van Europese 
luchtvervoerondernemingen. 
Bovendien zou het nuttig zijn na te gaan hoe voor een betere coördinatie kan 
worden gezorgd tussen de toewijzing van luchthavenslots en de planning van 
verkeersstromen, waarbij van de beschikbare ervaring gebruik wordt gemaakt om 
nieuwe concepten te ontwikkelen. 
Het is tenslotte belangrijk informatie te verstrekken zodat passagiers met kennis 
van zaken de diensten kunnen kiezen die zij wensen te kopen en de overige 
betrokkenen worden gestimuleerd om zo goed mogelijk in de behoeften van de 
passagiers te voorzien. Daartoe is kennis vereist van de prestaties en kwaliteit van 
de aangeboden diensten. Een en andere kan worden bewerkstelligd door 
systematische publikatie van vergelijkbare stiptheidsindicatoren voor luchthavens 
en luchtvaartmaatschappijen. 
3.4. Politiek crisisbeheer 
Uit de ervaring is gebleken dat crisisbeheer uitsluitend op operationeel niveau 
ontoereikend kan zijn, omdat het voor het oplossen van bepaalde problemen die 
zich daarbij kunnen voordoen, noodzakelijk is dat op verschillende gebieden 
politieke beslissingen op hoog niveau worden genomen. 
Om in deze leemte te voorzien zou het crisisteam van EUROCONTROL kunnen 
worden uitgebreid met een groep waarin de Lid-Staten zijn vertegenwoordigd op 
een niveau waarbij alle belanghebbende partijen zijn betrokken, met name de 
ministers van binnenlandse zaken en van defensie, om onverwijld die situaties te 
onderzoeken die niet op het niveau van het crisisteam kunnen worden opgelost of 
om ervoor te zorgen dat de aanbevelingen van het crisisteam worden nageleefd. 
256nl 16 
4. CONCLUSIES 
Er moet nog veel worden gedaan om te voorkomen dat zich nog crisissituaties in verband 
met congestie van het luchtruim voordoen. Ook al zijn de onopgeloste problemen complex 
en kunnen zij niet door middel van maatregelen op de korte termijn worden opgelost, kan 
toch een aantal initiatieven worden genomen ter ondersteuning van de onlangs ingestelde 
mechanismen en instanties en ter verbetering van de efficiëntie daarvan: 
politieke steun voor het crisisteam van EUROCONTROL; 
vaststelling, in overleg met alle betrokken partners, van de regels voor een 
gemeenschappelijk minimum dienstverleningsniveau in geval van crisis en 
onderzoek, in overleg met EUROCONTROL, naar de vaststelling van alternatieve 
prioriteitsregels voor toegang tot het luchtruim in normale en in 
crisisomstandigheden; 
publikatie van vergelijkbare stiptheidsindicatoren van luchthavens en 
luchtvaartmaatschappijen; 
betere planning van de verkeersstromen en integratie van ATC-beperkingen in de 
toewijzing van luchthavenslots; 
verdeling van de beschikbare ATC-capaciteit in gezamenlijk overleg. 
De Commissie is zich niettemin bewust dat dergelijke maatregelen, die erop zijn gericht 
capaciteit en vraag juister op elkaar af te stemmen ten einde de nadelen van congestie 
voor passagiers en gebruikers tot een minimum te beperken, geenszins mogen leiden tot 
een verslapping van het streven naar uitbreiding van de totale capaciteit van het Europese 
verkeersleidingssysteem. 
256nl 17 
EVOLUTION OF THE COST PER KILOMETER FLOWN 
0.72ECU/Km <• 
1113 MECU 
1542 MKm 30% 
20% 
1985 MECU 
10% 3400 MKm {J] 
S' 
• 
r-r'' 
/ 
2776 MKm 
0.72 ECU/Km 'O^ 
—i 1 1 ^ ft---, 2300 MECU 
'94 '96 '98 y 0.68 ECU/Km 
h-10% 
h- -20% -g- Number of Km 
—I— Actual deflated Costs 
O Actual deflated Cost per Km 
•-Q" Forecast based on CRCO'figures 
—(— Forecast based on figures provided by 5 States 
—O— Forecast on actual deflated Cost per Km z 
2 
x 
•e Source: EUROCONTROL 
ruiNEX C 
ATC DELAYS 
WTA SURVEY 
NUMBER OF FLIGHTS AND DELAYS 
I ATA SURVEY 
PERCENTAGE OF FLIGHTS DELAYED 
IATA SURVEY 
TOTAL DELAYS (MINUTES) 
CO ff) OO CO 
IATA SURVEY 
AVERAGE TIME LENGTH PER DELAY 
l°l 
ANNEX 3 
ATFM DELAY SURVEY - MAY 7935 
Total Rights 
3ZOOO0 --
3O0OO0 --
280000 --
26OOO0 --
240000 H 1 1 1 1 1 1-
Jan Feb H 1 1 1 
Apr May Jno Jty Aug Sap Oct - Nov Doc 
-X 83 84 1 95 
Percentage of Rights Delayed 
T4 -r 
T2 4 
to 4 
6 4 
4 4 
2 4 
H h H H H H 
Jan F«b Mar Apr May Jn« Jly Aug Sep Oct Nov Doc 
-X 83 84 85 
2o 
Source: EUROCONTROL 
A TEM DELA Y SURVEY - MA Y 7395 
Total Delay (in minutes) 
18OOOO0 
1600000 
1400000 
12OOOO0 
1000000 
8OOOO0 
600000 
4O0O00 
20QQOQ 
O ^ 1 1 1 h _, 1 , 1 H 
Jan Fob Mar Apr May Jno Jty Aug Sep Oct Nov Dec 
-X S3 94 1 35 
Average Delay per Flight 
4 -r 
3.5 4 
8 4 
2.5 4 
1-5 
1 4 
0.5 4 
H h H h -i 1 1 r-
Jan Fob Mar Apr May Jno Jty Aug Sep Oct Nov Dec 
-X 33 34 H 35 
Source: EUROCONTROL 1 
ISSN 0254-1513 
COM(95)318def. 
DOCUMENTEN 
NL 07 
Catalogusnummer : CB-CO-95-365-NL-C 
ISBN 92-77-91518-8 
Bureau voor officiële publikaties der Europese Gemeenschappen 
L-2985 Luxemburg