NL Publicatieblad van de Europese Unie C 272/4

BEKENDMAKING VAN DE COMMISSIE

Naar een doelmatige tenuitvoerlegging van beschikkingen van de Commissie waarbij lidstaten wordt gelast onrechtmatige en onverenigbare steun terug te vorderen

(2007/C 272/05)

1. INLEIDING

1. In 2005 diende de Commissie in haar Actieplan staatssteun haar routekaart voor de hervorming van het staatssteunbeleid in (1). Het hervormingsprogramma zal de doeltreffendheid, doorzichtigheid en geloofwaardigheid van de regeling inzake steunmaatregelen in de EU verbeteren. De kern van het actieplan wordt gevormd door het beginsel „minder en beter gerichte staatssteun”. De centrale doelstelling van het plan is de lidstaten ertoe aan te zetten het totale niveau van hun steun te verminderen en de middelen die aan staatssteun worden besteed te richten op doelstellingen die een duidelijk gemeenschappelijk belang hebben. Om dit te bereiken heeft de Commissie zich ertoe verbonden een stringente aanpak te blijven toepassen op de meest verstorende vormen van steun, met name op die soorten steun welke onrechtmatig of onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt zijn.

2. De afgelopen jaren heeft de Commissie aangetoond dat zij bereid is een sterk standpunt tegen onrechtmatige steun in te nemen. Sedert de inwerkingtreding van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad (2) (hierna: „de procedureverordening”) heeft zij lidstaten stelselmatig gelast onrechtmatige steun die onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt wordt geacht terug te vorderen, behalve wanneer dit in strijd zou zijn met een beginsel van het Gemeenschapsrecht. Sinds 2000 heeft zij 110 van dergelijke beschikkingen gegeven waarin zij de lidstaten gelast tot terugvordering over te gaan.

3. Voor de integriteit van de regeling inzake staatssteun is het van fundamenteel belang dat deze beschikkingen van de Commissie waarin lidstaten wordt gelast onrechtmatige staatssteun terug te vorderen (hierna: „terugvorderingsbeschikkingen”) onmiddellijk en op doeltreffende wijze worden uitgevoerd. Uit de informatie die de Commissie in de afgelopen jaren heeft bijeengebracht blijkt echter dat de situatie in dit opzicht als zorgwekkend moet worden beschouwd. De ervaring leert dat terugvordering vrijwel nooit binnen de in de terugvorderingsbeschikking gestelde termijn plaatsvindt. Uit de recente uitgaven van het Scorebord staatssteun valt eveneens af te leiden dat 45 % van alle terugvorderingsbeschikkingen die in 2000-2001 zijn gegeven in juni 2006 nog steeds niet waren uitgevoerd.

4. In 2004 gaf de Commissie opdracht tot een vergelijkende studie betreffende de toepassing van het communautaire beleid inzake staatssteun in verschillende lidstaten (3) (hierna: „de studie”). De studie had onder andere tot doel na te gaan in hoeverre terugvorderingsprocedures en -methodes in een aantal lidstaten doeltreffend zijn. De opstellers van de studie kwamen tot de bevinding dat de buitensporige lengte van de terugvorderingsprocedures in de voor de verschillende landen in kwestie opgestelde verslagen een steeds terugkerend thema was. Zij erkennen dat de tenuitvoerlegging van terugvorderingsbeschikkingen in de afgelopen jaren enigermate is verbeterd, maar concluderen dat in de meeste bij de studie betrokken lidstaten nog steeds hinderpalen bestaan voor de terugvordering van onrechtmatige en onverenigbare steun.

5. In haar Actieplan staatssteun wijst de Commissie nadrukkelijk op de noodzaak van een daadwerkelijke uitvoering van terugvorderingsbeschikkingen. Het is duidelijk dat de tenuitvoerlegging een gedeelde verantwoordelijkheid van de Commissie en de lidstaten is en dat er aan beide zijden aanzienlijke inspanningen zullen moeten worden geleverd indien men hierin wil slagen.

6. Met deze bekendmaking wordt beoogd het beleid van de Commissie ten aanzien van de tenuitvoerlegging van terugvorderingsbeschikkingen toe te lichten. De consequenties die de nationale rechterlijke instanties eventueel uit de niet-naleving van de aanmeldings- en opschortingsverplichting van artikel 88, lid 3, van het EG-Verdrag zouden kunnen trekken, komen in deze bekendmaking niet aan de orde. De Commissie acht het noodzakelijk de maatregelen nader toe te lichten die zij voornemens is te nemen om de tenuitvoerlegging van terugvorderingsbeschikkingen te vergemakkelijken en aan te geven welke maatregelen de lidstaten zouden kunnen nemen om de volledige naleving van de in het Europese recht verankerde regels en beginselen en, met name, de rechtspraak van de communautaire rechtscolleges te waarborgen. Hiertoe wordt in deze bekendmaking eerst herinnerd aan het doel van terugvordering en de fundamentele beginselen waarop de tenuitvoerlegging van terugvorderingsbeschikkingen berust. Vervolgens worden de praktische gevolgen besproken die deze fundamentele beginselen voor elk van de bij het terugvorderingsproces betrokken actoren hebben.

2. DE BEGINSELEN VAN HET TERUGVORDERINGSBELEID

2.1. Een kort overzicht van het terugvorderingsbeleid

7. In artikel 88, lid 3, van het EG-Verdrag wordt bepaald dat de Commissie van elk voornemen tot invoering of wijziging van steunmaatregelen tijdig op de hoogte wordt gebracht, om haar opmerkingen te kunnen maken. „[…] De betrokken lidstaat kan de voorgenomen maatregelen niet tot uitvoering brengen voordat die procedure tot een eindbeslissing heeft geleid.”

8. In gevallen waarin de lidstaten de Commissie niet op de hoogte brengen van hun plannen een steunmaatregel te wijzigen voordat genoemde maatregel van kracht is geworden, is de steun vanaf het tijdstip waarop deze is verleend in strijd met het Gemeenschapsrecht.

9. In zijn „Kohlegesetz”-arrest (4) van 1973 bevestigde het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen voor het eerst dat de Commissie bevoegd is de terugvordering van onrechtmatige en onverenigbare steun te gelasten. Het Hof oordeelde dat de Commissie bevoegd is om te besluiten dat een lidstaat een steunmaatregel die onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt moet intrekken of wijzigen. Zij dient derhalve het recht te hebben terugbetaling van deze steun te eisen. Op basis van dit arrest en de latere jurisprudentie (5), deelde de Commissie de lidstaten in een mededeling die in 1983 werd gepubliceerd mede dat zij had besloten alle haar ter beschikking staande middelen aan te wenden om de verplichtingen die de lidstaten hebben uit hoofde van artikel 88, lid 3, te doen nakomen, met inbegrip van het verzoek aan de lidstaten over te gaan tot terugvordering van onrechtmatig toegekende steun bij de begunstigden (6).

10. In de tweede helft van de jaren '80 en in de jaren '90 begon de Commissie meer op stelselmatige wijze de terugvordering van onrechtmatige en onverenigbare steun te gelasten. In 1999 waren de basisregels inzake terugvordering in de procedureverordening vervat. Nadere uitvoeringsbepalingen ter zake werden ingevoerd bij Verordening (EG) nr. 794/2004 van de Commissie (7) (hierna: „de uitvoeringsverordening”).

11. Artikel 14, lid 1 van de procedureverordening bevestigt de vaste rechtspraak van de communautaire rechtscolleges (8) en vestigt de verplichting voor de Commissie de terugvordering van onrechtmatige en met de gemeenschappelijke markt onverenigbare steun te gelasten, tenzij zulks in strijd is met een algemeen beginsel van het Gemeenschapsrecht. In dit artikel is tevens bepaald dat de betrokken lidstaat alle nodige maatregelen dient te nemen om de onrechtmatige steun van de begunstigde terug te vorderen. In artikel 14, lid 2 wordt bepaald dat de steun moet worden teruggevorderd met inbegrip van rente vanaf de datum waarop de onrechtmatige steun voor de begunstigde beschikbaar was tot de datum van daadwerkelijke terugbetaling van de steun. In de uitvoeringsverordening worden gedetailleerd de methodes uiteengezet die bij de berekening van de rente moeten worden gevolgd. In artikel 14, lid 3 van de procedureverordening, ten slotte, wordt bepaald: „terugvordering dient onverwijld en in overeenstemming met de nationaalrechtelijke procedures van de betrokken lidstaat te geschieden, voor zover die procedures een onverwijlde en daadwerkelijke tenuitvoerlegging van de beschikking van de Commissie toelaten”.

12. In een aantal recente arresten heeft het Hof van Justitie de werkingssfeer en uitleg van artikel 14, lid 3 van de procedureverordening verder verduidelijkt en daarbij de noodzaak van een snellere en daadwerkelijke tenuitvoerlegging van terugvorderingsbeschikkingen extra onderstreept (9). Daarnaast is de Commissie ook begonnen de „Deggendorf”-jurisprudentie (10) meer stelselmatig toe te passen. Overeenkomstig deze jurisprudentie kan de Commissie onder bepaalde voorwaarden een lidstaat gelasten de uitkering van een nieuwe, met de gemeenschappelijke markt verenigbare steun aan een onderneming op te schorten totdat die onderneming de oude onrechtmatige en met de gemeenschappelijke markt onverenigbare steun ten aanzien waarvan een terugvorderingsbeschikking is gegeven, heeft terugbetaald.

2.2. Doel en beginselen van het terugvorderingsbeleid

2.2.1. Doel van terugvordering

13. Het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen heeft herhaaldelijk gesteld dat terugvordering tot doel heeft de toestand die op de markt bestond voordat de steun werd verleend te herstellen. Dit is noodzakelijk om ervoor te zorgen dat in de interne markt evenwichtige concurrentiemogelijkheden in stand worden gehouden, overeenkomstig artikel 3, onder g), van het EG-Verdrag. In dit verband onderstreepte het Hof van Justitie dat de terugvordering van onrechtmatige en met de gemeenschappelijke markt onverenigbare steun niet een straf is (11), maar het logische gevolg is van de vaststelling van de onrechtmatigheid ervan (12). De steun kan derhalve niet worden beschouwd als een maatregel die onevenredig is aan de doelstellingen van de verdragsbepalingen inzake staatssteun (13).

14. Volgens het Hof van Justitie is het herstel van de vroegere toestand bereikt zodra de onrechtmatige en met de gemeenschappelijke markt onverenigbare steun is terugbetaald door de begunstigde die aldus het voordeel verliest dat hij op de markt ten opzichte van zijn concurrenten genoot en wordt de toestand van voor de steunverlening hersteld (14). Om de met onrechtmatige steun verbonden financiële voordelen weg te nemen, moet over de onrechtmatig uitgekeerde bedragen rente worden geheven. Deze rente moet het equivalent zijn van het financieel voordeel dat uit het gedurende een bepaalde tijd kosteloos ter beschikking stellen van het betrokken kapitaal is voortgevloeid (15).

15. Het Hof van Justitie heeft er overigens met klem op gewezen dat een terugvorderingsbeschikking van de Commissie volledig moet worden uitgevoerd, de maatregelen die door een lidstaat worden genomen moeten wat de terugvordering betreft een concreet effect hebben (16) en deze terugvordering moet onmiddellijk zijn (17). Wil men dat de terugvordering zijn doel bereikt, dan is het immers van fundamenteel belang dat de terugbetaling van de steun onverwijld plaatsvindt.

2.2.2. De verplichting de onverenigbare en onrechtmatige staatssteun terug te vorderen en de uitzonderingen

16. In artikel 14, lid 1, van de procedureverordening wordt bepaald: „Indien negatieve beschikkingen worden gegeven in gevallen van onrechtmatige steun beschikt de Commissie dat de betrokken lidstaat alle nodige maatregelen dient te nemen om de steun van de begunstigde terug te vorderen”.

17. De procedureverordening legt twee beperkingen op aan de bevoegdheid van de Commissie om de terugvordering van onrechtmatige en onverenigbare steun te gelasten. Artikel 14, lid 1 van de procedureverordening schrijft voor dat de Commissie geen terugvordering van de steun verlangt indien zulks in strijd is met een algemeen rechtsbeginsel. De algemene rechtsbeginselen die in dit verband het vaakst worden genoemd zijn het beginsel van de bescherming van het gewettigd vertrouwen (18) en het beginsel van rechtszekerheid (19). Het is belangrijk erop te wijzen dat het Hof van Justitie een zeer restrictieve uitleg aan deze beginselen heeft gegeven in de context van terugvordering. In artikel 15 van de procedureverordening wordt bepaald dat de bevoegdheden van de Commissie om steun terug te vorderen na een termijn van tien jaar verjaren (de zogenoemde „verjaringsperiode”). Deze termijn gaat in op de dag waarop de onrechtmatige steun als afzonderlijke steun of in het kader van een steunregeling aan de begunstigde is verleend. Door elke maatregel van de Commissie (20) of een op haar verzoek optredende lidstaat ten aanzien van de onrechtmatige steun wordt de verjaring gestuit.

18. Uit hoofde van artikel 249 van het EG-Verdrag zijn beschikkingen verbindend in al hun onderdelen voor degenen tot wie zij uitdrukkelijk zijn gericht. Een lidstaat waaraan een terugvorderingsbeschikking is gericht is dan ook verplicht deze beschikking uit te voeren (21). Het Hof van Justitie erkent slechts één uitzondering op deze verplichting voor een lidstaat om een aan hem gerichte terugvorderingsbeschikking uit te voeren, te weten het bestaan van uitzonderlijke omstandigheden die het de lidstaat absoluut onmogelijk maken de beschikking naar behoren uit te voeren (22).

19. Volgens de communautaire rechtscolleges kan volstrekte onmogelijkheid echter niet eenvoudigweg worden verondersteld. De lidstaat moet aantonen dat hij te goeder trouw heeft getracht onrechtmatige steun terug te vorderen en moet overeenkomstig artikel 10 van het EG-Verdrag met de Commissie samenwerken teneinde de ondervonden moeilijkheden te overwinnen (23).

20. Uit een studie van de jurisprudentie blijkt dat de communautaire rechtscolleges het begrip „volstrekte onmogelijkheid” zeer restrictief hebben uitgelegd. De rechtscolleges hebben herhaaldelijk bevestigd dat een lidstaat zich niet mag beroepen op nationale regelingen (24) of op de afwezigheid van bepalingen inzake de terugvordering van steun in zijn wetgeving (25), ter rechtvaardiging van de niet-nakoming van een terugvorderingsbeschikking (26). Voorts was het Hof van Justitie van oordeel dat omstandigheden die met de economische situatie zijn verbonden niet van invloed zijn op de verplichting tot terugvordering. Het Hof verduidelijkte dat een onderneming in financiële moeilijkheden geen bewijs vormt dat terugvordering onmogelijk is (27). Het Hof wees erop dat in dergelijke omstandigheden de afwezigheid van terugvorderbare activa de enige wijze is waarop een lidstaat de volstrekte onmogelijkheid van terugvordering van de steun kan aantonen (28). In een aantal gevallen hebben lidstaten staande gehouden dat zij de terugvorderingsbeschikking wegens administratieve of technische moeilijkheden (bv. het zeer grote aantal betrokken begunstigden) niet konden uitvoeren. Het Hof heeft stelselmatig geweigerd te aanvaarden dat dit soort moeilijkheden een volstrekte onmogelijkheid tot terugvordering inhouden (29). Daarnaast kan zelfs de vrees voor onoverkomelijke interne moeilijkheden niet rechtvaardigen dat een lidstaat de verplichtingen die hij uit hoofde van het Gemeenschapsrecht heeft niet nakomt (30).

2.2.3. Gebruik van nationale procedures en noodzaak van een snellere en daadwerkelijke tenuitvoerlegging

21. In artikel 14, lid 3 van de procedureverordening wordt bepaald: „terugvordering dient onverwijld en in overeenstemming met de nationaalrechtelijke procedures van de betrokken lidstaat te geschieden, voor zover die procedures een onverwijlde en daadwerkelijke tenuitvoerlegging van de beschikking van de Commissie toelaten”.

22. Ook al zijn de lidstaten vrij om, op basis van hun wetgeving, te kiezen met welke middelen zij terugvorderingsbeschikkingen ten uitvoer leggen, de gekozen maatregelen moeten wel van dien aard zijn dat aan de terugvorderingsbeschikking volledige uitvoering wordt gegeven. Het is dan ook onontbeerlijk dat de door de lidstaten genomen nationale maatregelen tot een onverwijlde en daadwerkelijke tenuitvoerlegging van de beschikking van de Commissie leiden.

23. In zijn „Olympic Airways”-arrest (31), onderstreepte het Hof van Justitie dat de maatregelen van de lidstaat voor daadwerkelijke tenuitvoerlegging moeten zorgen en ten aanzien van de terugvordering concrete resultaten moeten waarborgen. De maatregelen die door de lidstaat worden genomen moeten resulteren in de feitelijke terugvordering van alle bedragen die de begunstigde verschuldigd is. In zijn recente uitspraak in de zaak-Scott (32), bevestigde het Hof van Justitie dit standpunt en wees het er met klem op dat nationale procedures die niet voldoen aan de in artikel 14, lid 3 van de procedureverordening vervatte bepalingen niet moeten worden toegepast. Met name wees het Hof het door een lidstaat gehanteerde argument van de hand dat deze alle in zijn nationale rechtbestel beschikbare middelen zou hebben gebruikt en benadrukte het dat de maatregelen die worden getroffen ook binnen de door de Commissie gestelde termijn een concreet effect moeten hebben wat de terugvordering betreft.

24. In artikel 14, lid 3 van de procedureverordening is bepaald dat terugvorderingsbeschikkingen zowel daadwerkelijk als onverwijld moeten worden uitgevoerd. In de zaak-Scott wees het Hof nadrukkelijk op het belang van de factor tijd in het terugvorderingsproces. Het Hof stelde dat de toepassing van die procedures niet, door verhindering van de onverwijlde en daadwerkelijke uitvoering van de beschikking van de Commissie, het herstel van daadwerkelijke mededinging mag beletten. Nationale procedures die het onmiddellijke herstel van de vroegere toestand beletten en het uit de onrechtmatige en met de gemeenschappelijke markt onverenigbare steun voortvloeiende oneerlijke concurrentievoordeel verlengen, voldoen niet aan de voorwaarden van artikel 14, lid 3 van de procedureverordening.

25. In dit verband is het belangrijk eraan te herinneren dat een beroep tot nietigverklaring van een terugvorderingsbeschikking uit hoofde van artikel 230 van het EG-Verdrag geen schorsende werking heeft. In het kader van een dergelijk beroep kan de begunstigde van de steun niettemin, overeenkomstig artikel 242 van het EG-Verdrag, om opschorting van de uitvoering van de terugvorderingsbeschikking verzoeken. Verzoeken om opschorting bevatten een uiteenzetting van de omstandigheden waaruit het spoedeisende karakter van het verzoek blijkt, alsmede van de middelen, zowel feitelijk als rechtens, op grond waarvan de voorlopige maatregel waartoe wordt geconcludeerd, aanvankelijk gerechtvaardigd voorkomt. Het Hof van Justitie en het Gerecht van eerste aanleg kunnen dan, indien zij oordelen dat de omstandigheden dit vereisen, bevelen dat uitvoering van de betwiste beschikking van de Commissie wordt opgeschort.

2.2.4. Beginsel van loyale samenwerking

26. Artikel 10 van het EG-Verdrag verplicht de lidstaten ertoe de vervulling van de taken van de Gemeenschap te vergemakkelijken; ook moeten de instellingen van de EU en de lidstaten overeenkomstig dit artikel samenwerken om de doelstellingen van het Verdrag te bereiken.

27. In het kader van de tenuitvoerlegging van terugvorderingsbeschikkingen moeten de Commissie en de autoriteiten van de lidstaten derhalve samenwerken om de doelstelling de concurrentievoorwaarden in de interne markt te herstellen, te verwezenlijken.

28. Wanneer een lidstaat op onvoorziene of niet-voorzienbare moeilijkheden stuit om de terugvorderingsbeschikking binnen de gestelde termijn uit te voeren of zich bewust wordt dat dit gevolgen kan hebben die de Commissie over het hoofd heeft gezien, moet hij deze problemen, tezamen met gepaste wijzigingen op de beschikking in kwestie, ter beoordeling aan de Commissie voorleggen (33). In een dergelijk geval moeten de Commissie en de lidstaat te goeder trouw samenwerken om met volledige inachtneming van de verdragsbepalingen de moeilijkheden te overwinnen (34). Daarnaast moeten de lidstaten, overeenkomstig het beginsel van loyale samenwerking, alle gegevens aan de Commissie ter beschikking stellen aan de hand waarvan kan worden nagegaan of het gekozen middel een geschikte tenuitvoerlegging van de beschikking waarborgt (35).

29. De Commissie in kennis stellen van de technische en juridische moeilijkheden waarmee de tenuitvoerlegging van een terugvorderingsbeschikking gepaard gaat ontheft de lidstaten echter niet van de plicht alle nodige stappen te ondernemen om de steun van de onderneming in kwestie terug te vorderen en de Commissie passende modaliteiten voor de uitvoering van de beschikking voor te stellen (36).

3. TENUITVOERLEGGING VAN HET TERUGVORDERINGSBELEID

30. Zowel de Commissie als de lidstaten hebben bij de tenuitvoerlegging van de terugvorderingsbeschikkingen een fundamentele rol te vervullen en kunnen aan een daadwerkelijke tenuitvoerlegging van het terugvorderingsbeleid bijdragen.

3.1. Rol van de Commissie

31. Met de terugvorderingsbeschikking van de Commissie wordt de lidstaat in kwestie tot terugvordering verplicht. Van de lidstaat wordt vereist dat deze binnen een bepaalde termijn een bepaald steunbedrag van een begunstigde of een aantal begunstigden terugvordert. De ervaring wijst uit dat de snelheid waarmee een terugvorderingsbeschikking wordt uitgevoerd ten dele afhangt van de mate van precisie en de volledigheid van die beschikking. De Commissie zal daarom haar inspanningen voortzetten om erop toe te zien dat de terugvorderingsbeschikkingen een duidelijke aanwijzing geven van het terug te vorderen bedrag/de terug te vorderen bedragen, de onderneming of ondernemingen waarbij dit bedrag/deze bedragen moeten worden teruggevorderd en de termijn waarbinnen de terugvordering moet zijn voltooid.

Aanwijzing van de ondernemingen waarvan steun moet worden teruggevorderd.

32. De onrechtmatige en onverenigbare steun moet worden teruggevorderd van de ondernemingen waaraan de steun daadwerkelijk ten goede is gekomen (37). De Commissie is voornemens haar huidige praktijk voort te zetten waarbij zij in haar terugvorderingsbeschikkingen waar mogelijk de namen aanduidt van de ondernemingen waarvan de steun moet worden teruggevorderd. Indien in de uitvoeringsfase duidelijk wordt dat de steun aan andere ondernemingen is doorgegeven, is het mogelijk dat de lidstaat de terugvordering naar alle daadwerkelijke begunstigden moet uitbreiden om er zodoende voor te zorgen dat de terugvorderingsverplichting niet wordt omzeild.

33. De communautaire rechtscolleges hebben enkele richtsnoeren gegeven over de omstandigheden waaronder de terugvorderingsverplichting moet worden uitgebreid naar andere ondernemingen dan de oorspronkelijke begunstigde van de onrechtmatige en onverenigbare steun. Volgens het Hof van Justitie kan de overdracht van een onrechtmatig voordeel zich voordoen wanneer de activa van de oorspronkelijke begunstigde van de steun worden overgedragen naar een derde tegen een lagere prijs dan de marktwaarde ervan, soms naar een onderneming die is opgericht met het doel de terugvorderingsverplichting te omzeilen. Kan de Commissie aantonen dat de activa tegen een lagere prijs dan de marktprijs zijn verkocht, en vooral wanneer het een onderneming betreft die is opgericht met de bedoeling de terugvorderingsverplichting te omzeilen, dan kan volgens het Hof van Justitie de terugvorderingsverplichting naar die derde worden uitgebreid (38). Duidelijke gevallen van omzeiling van de terugvorderingsverplichting zijn die waarin er voor de overdracht van activa geen andere economische redenen zijn dan de terugvorderingsverplichting nietig te doen verklaren (39).

34. Wat de overdracht betreft van aandelen van een onderneming die onrechtmatige en onverenigbare steun moet terugbetalen („share deal”), was het Hof van Justitie van oordeel (40) dat de verkoop aan een derde van aandelen van een onderneming die dergelijke steun heeft ontvangen geen invloed heeft op de plicht van de begunstigde deze steun terug te betalen (41). Wanneer kan worden aangetoond dat de koper van de aandelen voor deze aandelen de marktprijs heeft betaald, kan deze niet worden geacht een voordeel te hebben genoten dat met staatssteun kan worden gelijkgesteld (42).

35. Wanneer zij een terugvorderingsbeschikking goedkeurt die op een steunregeling betrekking heeft, kan de Commissie normaal gesproken niet, in de beschikking zelf, alle ondernemingen aanduiden die onrechtmatige en onverenigbare steun hebben ontvangen. Dit moet worden gedaan bij het begin van de tenuitvoerlegging van de beschikking door de lidstaat in kwestie, die op dat tijdstip de situatie van elke afzonderlijke betrokken onderneming moet onderzoeken (43).

Vaststelling van het terug te vorderen bedrag

36. Het doel van de terugvordering is bereikt „zodra de betrokken steun, eventueel vermeerderd met vertragingsrente, door de begunstigde is terugbetaald of, met andere woorden, door de ondernemingen die deze feitelijk hebben genoten. Door deze terugbetaling verliest de begunstigde immers het voordeel dat hij op de markt ten opzichte van zijn concurrenten genoot en wordt de toestand van voor de steunverlening hersteld” (44).

37. Zoals in het verleden zal de Commissie in haar terugvorderingsbeschikkingen duidelijk de onrechtmatige en onverenigbare steun aangeven die moet worden teruggevorderd. Voor zover zij over de nodige gegevens beschikt, zal de Commissie er ook naar streven het precieze terug te vorderen steunbedrag aan te geven. Het is echter duidelijk dat de Commissie het precieze terug te vorderen bedrag niet kan vaststellen en zij is overigens rechtens ook niet verplicht dit te doen. Het volstaat dat de beschikking van de Commissie gegevens bevat die het de lidstaat in kwestie mogelijk maken dit bedrag zonder al teveel moeilijkheden zelf vast te stellen (45).

38. In het geval van een onrechtmatige en onverenigbare steunregeling kan de Commissie het bedrag van de onrechtmatige steun die van iedere begunstigde moet worden teruggevorderd niet kwantificeren. Hiervoor zou een gedetailleerde analyse door de lidstaat van de in ieder afzonderlijk geval op basis van de regeling in kwestie verleende steun nodig zijn. Daarom geeft de Commissie in haar beschikkingen aan dat de lidstaat in kwestie alle steun moet terugvorderen, met uitzondering van de steun die is verleend aan specifieke projecten welke op het tijdstip waarop deze steun werd verleend aan alle voorwaarden voldeed van de groepsvrijstellingsverordeningen of van een door de Commissie goedgekeurde steunregeling.

39. Volgens artikel 14, lid 2 van de procedureverordening omvat de op grond van een terugvorderingsbeschikking terug te vorderen steun rente tegen een door de Commissie vastgesteld passend percentage. De rente is betaalbaar vanaf de datum waarop de onrechtmatige steun voor de begunstigde beschikbaar was tot de datum van daadwerkelijke terugbetaling van de steun (46). In de uitvoeringsverordening wordt bepaald dat de rente op samengestelde basis wordt toegepast tot de datum waarop de steun is terugbetaald.

Tijdschema voor de tenuitvoerlegging van de beschikking

40. In het verleden werd in de terugvorderingsbeschikkingen van de Commissie één enkele termijn van twee maanden aangeduid, waarbinnen de lidstaat in kwestie aan de Commissie moest meedelen welke maatregelen zij had getroffen om aan een bepaalde beschikking te voldoen. Het Hof erkende dat deze termijn moet worden beschouwd als de termijn waarbinnen de beschikking van de Commissie moet worden uitgevoerd (47).

41. Het Hof besloot voorts dat de contacten en onderhandelingen tussen de Commissie en de lidstaat in kwestie, in de context van de uitvoering van de beschikking van de Commissie, de lidstaat niet van de verplichting konden ontheffen alle noodzakelijke maatregelen te treffen om de beschikking binnen de voorgeschreven termijn ten uitvoer te leggen (48).

42. De Commissie erkent dat de termijn van twee maanden voor de uitvoering van beschikkingen van de Commissie in de meeste gevallen te kort is. Zij besloot daarom de termijn voor de uitvoering van terugvorderingsbeschikkingen tot vier maanden te verlengen. Van nu af aan zal de Commissie in haar beschikkingen twee termijnen aangeven: — een eerste termijn van twee maanden na de inwerkingtreding van de beschikking, waarbinnen de lidstaat de Commissie over de geplande of genomen maatregelen moet informeren; — een tweede termijn van vier maanden na de inwerkingtreding van de beschikking, waarbinnen deze beschikking moet zijn uitgevoerd.

43. Indien het een lidstaat wegens ernstige moeilijkheden niet mogelijk is een van deze termijnen in acht te nemen, moet hij de Commissie hiervan op de hoogte brengen en een passende rechtvaardiging overleggen. De Commissie kan dan, overeenkomstig het beginsel van loyale samenwerking, de termijn verlengen (49).

3.2. De rol van de lidstaten: uitvoering van terugvorderingsbeschikkingen

3.2.1. Wie is verantwoordelijk voor de tenuitvoerlegging van de terugvorderingsbeschikking?

44. De lidstaat is verantwoordelijk voor de tenuitvoerlegging van de terugvorderingsbeschikking. Overeenkomstig artikel 14, lid 1 van de procedureverordening moet de betrokken lidstaat alle nodige maatregelen nemen om de steun van de begunstigde terug te vorderen.

45. In dit verband moet ermee rekening worden gehouden dat het Hof van Justitie er verschillende malen aan heeft herinnerd dat een beschikking van de Commissie die aan een lidstaat is gericht verbindend is voor alle organen van die staat, de rechterlijke instanties daaronder begrepen (50). Dit houdt in dat alle organen van de lidstaat die bij de tenuitvoerlegging van een terugvorderingsbeschikking betrokken zijn, alle noodzakelijke maatregelen moeten treffen om de onmiddellijke en daadwerkelijke toepassing van die beschikking te waarborgen.

46. Het Gemeenschapsrecht geeft niet aan welk orgaan van de lidstaat voor de praktische uitvoering van een terugvorderingsbeschikking verantwoordelijk is. Het is aan de nationale rechtsorde van iedere lidstaat de organen aan te wijzen die voor de uitvoering van de terugvorderingsbeschikking verantwoordelijk zullen zijn. De opstellers van de studie wijzen erop dat in alle onderzochte landen de terugvordering een taak is van de autoriteit die de steun heeft verleend. Hierdoor is een veelvoud van centrale, regionale en plaatselijke instanties bij het terugvorderingsproces betrokken (51). Zij wijzen er voorts op dat een aantal lidstaten een centraal orgaan ermee hebben belast toezicht te houden op het terugvorderingsproces. Dit orgaan staat in beginsel voortdurend in contact met de Commissie. De opstellers van de studie komen tot de conclusie dat het bestaan van een dergelijk centraal orgaan blijkbaar aan een doeltreffender tenuitvoerlegging van de terugvorderingsbeschikkingen bijdraagt.

3.2.2. Nakoming van de terugvorderingsverplichting

47. Overeenkomstig artikel 14, lid 3 van de procedureverordening zijn de lidstaten verplicht onverwijld tot terugvordering over te gaan. Zoals in punt 3.1 wordt vermeld, geeft de terugvorderingsbeschikking een termijn aan waarbinnen de lidstaat in kwestie precieze informatie moet geven over de maatregelen die zij heeft genomen en heeft gepland om de beschikking ten uitvoer te leggen. Met name moet de lidstaat alle informatie verstrekken over de identiteit van de begunstigden van de onrechtmatige en onverenigbare steun, de betrokken steunbedragen en de nationale procedure die voor de terugvordering wordt toegepast. Daarnaast moet de lidstaat documentatie overleggen waaruit blijkt dat zij de begunstigde in kennis heeft gesteld van zijn verplichting de ontvangen steun terug te betalen.

Vaststelling van de identiteit van de begunstigde van de steun en van het terug te vorderen bedrag

48. De terugvorderingsbeschikking bevat niet altijd alle gegevens over de identiteit van de begunstigden of over de terug te vorderen steunbedragen. In dit soort gevallen moet de lidstaat onverwijld de ondernemingen aanwijzen waarop de beschikking betrekking heeft en het precieze bedrag van de van elk van hen terug te vorderen steun aangeven.

49. In het geval van een onrechtmatige en onverenigbare steunregeling moet de lidstaat op basis van de steunregeling in kwestie een gedetailleerde analyse van iedere afzonderlijke steunmaatregel maken. Om het precieze steunbedrag te kwantificeren dat uit hoofde van de regeling van iedere afzonderlijke begunstigde moet worden teruggevorderd, moet de lidstaat bepalen in welke mate de steun is verleend aan specifieke projecten welke op het tijdstip waarop deze steun werd verleend aan alle voorwaarden voldeed van de groepsvrijstellingsverordeningen of van een door de Commissie goedgekeurde steunregeling. In dit soort gevallen kan de lidstaat ook de materiële „de minimis”-criteria toepassen die golden op het tijdstip waarop de onrechtmatige en onverenigbare steun werd verleend die het voorwerp van de terugvorderingsbeschikking uitmaakt.

50. De autoriteiten van de lidstaten mogen bij de vaststelling van het terug te betalen bedrag rekening houden met het effect van het belastingstelsel. Wanneer een begunstigde van onrechtmatige en onverenigbare steun over de ontvangen steun belasting heeft betaald, kunnen de nationale instanties, in overeenstemming met hun nationale belastingregels, rekening houden met de eerder betaalde belasting door alleen het door de begunstigde ontvangen nettobedrag terug te vorderen (52). De Commissie is van oordeel dat in een dergelijk geval de nationale instanties ervoor zullen moeten zorgen dat de begunstigde niet een verdere belastingvermindering kan genieten door aan te voeren dat de terugbetaling zijn belastbaar inkomen heeft verlaagd, omdat dit zou betekenen dat het nettobedrag van de terugvordering lager was dan het nettobedrag dat aanvankelijk was ontvangen.

Geldende terugvorderingsprocedure

51. De opstellers van de studie tonen aan de hand van talrijke voorbeelden aan dat de terugvorderingsprocedures sterk verschillen tussen de lidstaten onderling. De studie toont tevens aan dat soms binnen eenzelfde lidstaat verschillende procedures worden toegepast voor de terugvordering van de onrechtmatige en onverenigbare steun. In de meeste lidstaten wordt de terugvorderingsprocedure die wordt toegepast gewoonlijk bepaald door de aard van de maatregel waarmee de steun is verleend. Administratieve procedures schijnen over het algemeen veel doeltreffender te zijn dan civiele procedures, omdat administratieve bevelen tot terugvordering onmiddellijk uitvoerbaar zijn of kunnen worden gemaakt (53).

52. Het Gemeenschapsrecht geeft niet aan welke procedure de lidstaten moeten toepassen om een terugvorderingsbeschikking uit te voeren. De lidstaten moeten zich er echter van bewust zijn dat de keuze en toepassing van een nationale procedure zijn onderworpen aan de voorwaarde dat die procedure de onmiddellijke en daadwerkelijke uitvoering van de beschikking van de Commissie mogelijk maakt. Dit houdt in dat de verantwoordelijke autoriteiten alle instrumenten die het nationale recht hun voor de terugvordering van steun ter beschikking stelt zorgvuldig moeten bestuderen en de procedure moeten kiezen waarvan het meest waarschijnlijk is dat deze een onmiddellijke tenuitvoerlegging van de beschikking waarborgt (54). Zij moeten versnelde procedures gebruiken wanneer dit op grond van het nationale recht mogelijk is. Overeenkomstig het beginsel van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid mogen deze procedures niet minder gunstig zijn dan die welke betrekking hebben op soortgelijke zaken van binnenlandse aard en de uitoefening van de rechten die door de communautaire rechtsorde worden verleend niet vrijwel onmogelijk maken of sterk bemoeilijken (55).

53. Meer algemeen moeten de lidstaten aan de tenuitvoerlegging van een terugvorderingsbeschikking van de Commissie geen belemmering in de weg kunnen leggen (56). Daarom moeten de autoriteiten van de lidstaten afstand nemen van alle nationaalrechtelijke bepalingen die de onmiddellijke tenuitvoerlegging van zo'n beschikking van de Commissie zouden kunnen belemmeren (57).

Aanmelding en uitvoering van terugvorderingsbevelen

54. Wanneer eenmaal de begunstigde, het terug te vorderen bedrag en de toe te passen procedure zijn vastgesteld, moeten onverwijld en binnen de door de beschikking van de Commissie voorgeschreven termijn terugvorderingsbevelen naar de begunstigden van de onrechtmatige en onverenigbare steun worden gezonden. De voor de terugvordering van de steun verantwoordelijke autoriteiten moeten erop toezien dat deze terugvorderingsbevelen worden uitgevoerd en dat de terugvordering binnen de in de beschikking vastgestelde termijn plaatsvindt. Wanneer een begunstigde niet aan een terugvorderingsbevel voldoet, moeten de lidstaten er, binnen de mogelijkheden van het nationaal recht, naar streven dat hun terugvorderingseis onverwijld wordt uitgevoerd.

3.2.3 Processen bij nationale rechtbanken

55. De tenuitvoerlegging van terugvorderingsbeschikkingen kan ertoe leiden dat bij een nationale rechtbank een proces wordt aangespannen. Alhoewel de tradities en de rechtsstelsels van de lidstaten sterk uiteenlopen, zijn bij de processen in verband met de terugvordering van staatssteun twee hoofdcategorieën te onderscheiden: zaken die door de voor de terugvordering bevoegde autoriteiten worden aangespannen om een begunstigde die niet bereid is de onrechtmatige en onverenigbare steun terug te betalen via de rechter tot terugbetaling te verplichten en zaken die worden aangespannen door begunstigden die het terugvorderingsbevel betwisten.

56. De analyse die in het kader van de studie is gemaakt wijst uit dat de tenuitvoerlegging van een terugvorderingsbeschikking vele jaren kan worden vertraagd wanneer de nationale maatregelen die hiertoe worden genomen bij de rechter worden aangevochten. Dit gebeurt nog vaker wanneer de terugvorderingsbeschikking zelf door de communautaire rechtscolleges wordt aangevochten en wanneer nationale rechters wordt gevraagd de uitvoering van nationale maatregelen op te schorten totdat de communautaire rechtscolleges over de geldigheid van de terugvorderingsbeschikking een uitspraak hebben gedaan.

57. Het Hof van Justitie heeft besloten dat de begunstigde van steun die zonder twijfel een terugvorderingsbeschikking op grond van artikel 230 van het EG-Verdrag bij een communautair rechtscollege had kunnen aanvechten niet langer de geldigheid van de beschikking bij de nationale rechter kan aanvechten met als reden dat de beschikking onwettig was (58). Hieruit vloeit voort dat een begunstigde van steun die overeenkomstig de artikelen 242 en 243 van het EG-Verdrag bij de communautaire rechtscolleges om opschorting van de uitvoering had kunnen vragen en dit niet heeft gedaan, niet kan verzoeken om opschorting van de maatregelen die de nationale instanties voor de tenuitvoerlegging van die beschikking hebben genomen. Hierover kan uitsluitend door de rechterlijke instanties van de Gemeenschap worden besloten (59).

58. Anderzijds moet, wanneer het niet zeer duidelijk is dat een beroep tot nietigverklaring dat door de begunstigde tegen de betwiste beschikking is ingesteld ontvankelijk zou zijn geweest, de begunstigde van de steun adequate rechtsbescherming worden geboden. Indien de begunstigde van de steun de tenuitvoerlegging van de terugvorderingsbeschikking in een procedure bij een nationale rechter aanvecht en zich daarbij op de onwettigheid van deze beschikking beroept, moet de nationale rechter overeenkomstig artikel 234 van het EG-Verdrag bij het Hof van Justitie een verzoek om een prejudiciële beslissing indienen (60).

59. Indien de begunstigde ook om opschorting vraagt van de uitvoering van de nationale maatregelen die zijn genomen om de terugvorderingsbeschikking van de Commissie uit te voeren wegens de vermeende onwettigheid van de beschikking in kwestie, moet de nationale rechter vaststellen of het geval in kwestie voldoet aan de voorwaarden die door het Hof van Justitie in de zaak-Zuckerfabrik (61) en de zaak-Atlanta (62) zijn vastgesteld. Volgens de vaste rechtspraak kunnen voorlopige maatregelen alleen door de nationale rechter worden bevolen wanneer: 1. hij ernstig twijfelt aan de geldigheid van het communautaire besluit en hij, wanneer de vraag betreffende de geldigheid van de in het hoofdgeding betwiste bepalingen nog niet aan het Hof is voorgelegd, zich zelf met deze vraag tot het Hof van Justitie wendt; 2. de beschikking dringend is, in die zin dat de voorlopige maatregelen nodig zijn om te voorkomen dat de partij die hierom heeft gevraagd ernstige en onherstelbare schade lijdt; 3. de rechter naar behoren met het communautair belang rekening houdt; en 4. hij bij zijn beoordeling van al deze voorwaarden iedere beschikking van het Hof van Justitie of van het Gerecht van eerste aanleg over de rechtmatigheid van het communautaire besluit of over een verzoek om voorlopige maatregelen waarmee soortgelijke voorlopige maatregelen op communautair niveau worden beoogd, in acht neemt (63).

3.2.4. Insolvabele begunstigden

60. Bij wijze van inleidende opmerking zij eraan herinnerd dat het Hof van Justitie herhaaldelijk heeft verklaard dat het feit dat een begunstigde insolvabel is of dat tegen hem een faillissementsprocedure aanhangig is niets verandert aan zijn verplichting de onrechtmatige en onverenigbare steun terug te betalen (64).

61. In de meeste gevallen waarin de begunstigde insolvabel is, is het niet mogelijk het volledige bedrag van de onrechtmatige en onverenigbare steun (met inbegrip van de rente) terug te vorderen, aangezien de activa van de begunstigde niet zullen volstaan om betaling van alle schuldeisers mogelijk te maken. Derhalve kan de toestand die bestond voordat de steun werd verleend niet op de gebruikelijke wijze worden hersteld. Aangezien met de terugvordering van steun uiteindelijk wordt beoogd de door de verlening ervan ontstane concurrentievervalsing te beëindigen, heeft het Hof van Justitie gesteld dat in dit soort gevallen de liquidatie van de begunstigde als een aanvaardbare optie kan worden beschouwd (65). De Commissie is derhalve van mening dat een beschikking waarin de lidstaat wordt gelast onrechtmatige en onverenigbare steun van een insolvabele begunstigde terug te vorderen kan worden geacht naar behoren te zijn uitgevoerd wanneer de volledige terugvordering is voltooid of, in het geval van een gedeeltelijke terugvordering, wanneer de onderneming is geliquideerd en haar activa tegen marktvoorwaarden worden verkocht.

62. Wanneer zij terugvorderingsbeschikkingen betreffende insolvabele ondernemingen ten uitvoer leggen, moeten de autoriteiten van de lidstaten ervoor zorgen dat tijdens insolventieprocedures afdoende met het communautaire belang rekening wordt gehouden, en meer in het bijzonder met de noodzaak onverwijld een einde te maken aan de concurrentievervalsing die door de verlening van onrechtmatige en onverenigbare steun wordt veroorzaakt.

63. De Commissie weet echter uit ervaring dat alleen de inschrijving van schuldvorderingen in faillissementsprocedures niet altijd voldoende is om ervoor te zorgen dat de terugvorderingsbeschikkingen van de Commissie onverwijld en daadwerkelijk worden uitgevoerd. Door de toepassing van sommige bepalingen van nationale faillissementswetgeving kan het effect van terugvorderingsbeschikkingen teniet worden gedaan doordat de onderneming in kwestie haar activiteiten voortzet ondanks het feit dat de steun niet volledig is teruggevorderd, waardoor de concurrentievervalsing voortduurt. Gelet op haar ervaring met de behandeling van gevallen van terugvordering van insolvabele begunstigden is de Commissie van mening dat de verplichtingen van de lidstaten in de verschillende fasen van de faillissementsprocedure moeten worden vastgelegd.

64. De lidstaat moet onverwijld zijn schuldvorderingen in de faillissementsprocedure laten inschrijven (66) Overeenkomstig de jurisprudentie van het Hof van Justitie moet de terugvordering plaatsvinden volgens de nationale faillissementsregels (67). Het verschuldigde bedrag zal derhalve worden terugbetaald uit hoofde van de status die er door het nationale recht aan wordt verleend.

65. In het verleden zijn er gevallen geweest waarin de curator vanwege de vorm waarin de onrechtmatige en onverenigbare steun was verleend weigerde een vordering in het kader van de faillissementsprocedure in te schrijven (bijvoorbeeld wanneer de steun in de vorm van een kapitaalinjectie was verleend). De Commissie vindt deze situatie problematisch, met name wanneer de voor de uitvoering van de terugvorderingsbeschikking verantwoordelijke instanties door een dergelijke weigering iedere mogelijkheid verliezen ervoor te zorgen dat tijdens insolventieprocedures afdoende met het belang van de Gemeenschap rekening wordt gehouden. De Commissie is dan ook van oordeel dat de lidstaat de weigering door de curator om zijn vordering in te schrijven moet betwisten (68).

66. Om ervoor te zorgen dat de terugvorderingsbeschikking van de Commissie onverwijld en daadwerkelijk wordt uitgevoerd, moeten de voor de uitvoering van de terugvorderingsbeschikking verantwoordelijke instanties naar de mening van de Commissie ook in beroep gaan tegen iedere beslissing van de curator of van de rechter die het faillissement behandelt waarbij een voortzetting van de activiteiten van de insolvabele begunstigde na de in de terugvorderingsbeschikking vastgelegde termijn mogelijk wordt gemaakt. Ook nationale rechtbanken moeten, wanneer zij zich over een dergelijk verzoek moeten uitspreken, ten volle met het communautaire belang rekening houden, en vooral met de noodzaak ervoor te zorgen dat de beschikking van de Commissie onverwijld wordt uitgevoerd en dat aan de door de onrechtmatige en onverenigbare steun veroorzaakte concurrentievervalsing zo spoedig mogelijk een eind komt. De Commissie is daarom van mening dat zij geen toestemming moeten geven voor voortzetting van de activiteiten van de insolvabele begunstigde zolang de steun niet volledig is teruggevorderd.

67. Wordt aan het comité van crediteuren een plan voor voortzetting van de activiteiten voorgelegd, dan kunnen de instanties die voor de uitvoering van de terugvorderingsbeschikking verantwoordelijk zijn dit plan alleen steunen indien het ervoor zorgt dat de steun binnen de in de terugvorderingsbeschikking van de Commissie vastgelegde termijnen volledig wordt terugbetaald. Met name kan de lidstaat niet ten dele afzien van zijn verzoek tot terugvordering en evenmin kan hij een andere oplossing aanvaarden die niet de onmiddellijke beëindiging van de activiteiten van de begunstigde tot gevolg zou hebben. Zonder de onverwijlde en volledige terugbetaling van de onrechtmatige en onverenigbare steun moeten de voor de uitvoering van de terugvorderingsbeschikking verantwoordelijke instanties alle middelen die hun ter beschikking staan gebruiken om te verhinderen dat een plan voor voortzetting van de activiteiten wordt aangenomen en moeten zij erop aandringen dat de activiteiten van de begunstigde binnen de in de terugvorderingsbeschikking gestelde termijn worden beëindigd.

68. Zolang de steun niet volledig is terugbetaald moet de lidstaat zich in geval van een liquidatie verzetten tegen iedere overdracht van activa die niet tegen marktvoorwaarden plaatsvindt en/of op zodanige wijze plaatsvindt dat de terugvorderingsbeschikking wordt omzeild. Om ervoor te zorgen dat een „correcte overdracht van activa” plaatsvindt, moet de lidstaat erop toezien dat het door de steun ontstane onrechtmatige voordeel niet aan de koper van de activa wordt overgedragen. Dit kan zich voordoen wanneer de activa van de oorspronkelijke begunstigde van de steun worden overgedragen naar een derde tegen een lagere prijs dan de marktwaarde ervan of naar een onderneming die is opgericht met het doel de terugvorderingsverplichting te omzeilen. In dit geval moet het terugvorderingsbevel naar die derde worden uitgebreid (69).

4. GEVOLGEN VAN DE NIET-UITVOERING VAN TERUGVORDERINGSBESCHIKKINGEN VAN DE COMMISSIE

69. Er wordt van uitgegaan dat een lidstaat een terugvorderingsbeschikking is nagekomen wanneer de steun binnen de voorgeschreven termijn volledig is terugbetaald of, indien het een insolvente begunstigde betreft, wanneer de onderneming tegen marktvoorwaarden in liquidatie is gebracht.

70. De Commissie kan ook, in naar behoren gemotiveerde gevallen, een voorlopige uitvoering van de beschikking aanvaarden wanneer deze bij de nationale rechtbanken of bij de communautaire rechtscolleges wordt aangevochten (bijvoorbeeld de betaling van het totale bedrag van de onrechtmatige en onverenigbare steun op een geblokkeerde rekening (70)). De lidstaat moet erop toezien dat de onderneming niet langer het aan de onrechtmatige en onverenigbare steun verbonden voordeel geniet (71). De lidstaat moet de redenen die het nemen van deze voorlopige maatregelen rechtvaardigen alsook een volledige beschrijving van de beoogde voorlopige maatregel aan de Commissie ter goedkeuring voorleggen.

71. Wanneer de lidstaat in kwestie de terugvorderingsbeschikking niet is nagekomen en niet heeft kunnen aantonen dat het volstrekt onmogelijk was de beschikking uit te voeren, kan de Commissie een inbreukprocedure inleiden. Mits aan bepaalde voorwaarden is voldaan kan zij bovendien, overeenkomstig het Deggendorf-principe, van de betrokken lidstaat verlangen dat deze de betaling van nieuwe, met de gemeenschappelijke markt verenigbare steun aan de begunstigde of begunstigden in kwestie opschort.

4.1. Inbreukprocedures

— Maatregelen uit hoofde van artikel 88, lid 2, van het EG-Verdrag

72. Indien de lidstaat in kwestie de terugvorderingsbeschikking niet binnen de voorgeschreven termijn is nagekomen en niet volstrekte onmogelijkheid heeft kunnen aantonen, kan de Commissie, zoals zij reeds heeft gedaan, of iedere andere betrokken lidstaat, de zaak overeenkomstig artikel 88, lid 2, van het EG-Verdrag rechtstreeks bij het Hof van Justitie aanhangig maken. De Commissie kan dan argumenten naar voren brengen betreffende het gedrag van de uitvoerende, de wetgevende of de rechterlijke macht van de lidstaat in kwestie, aangezien deze als eenheid moet worden gezien (72).

— Maatregelen uit hoofde van artikel 228, lid 2, van het EG-Verdrag

73. Indien het Hof van Justitie de lidstaat veroordeelt wegens niet-nakoming van een beschikking van de Commissie en indien de Commissie van mening is dat de lidstaat het arrest van het Hof niet in acht heeft genomen, kan de Commissie overeenkomstig artikel 228, lid 2 van het EG-Verdrag de zaak opnieuw bij het Hof aanhangig maken. In dat geval geeft de Commissie, nadat zij de lidstaat in de gelegenheid heeft gesteld zijn opmerkingen te maken, een met redenen omkleed advies af waarin zij aangeeft op welke punten de lidstaat in kwestie zich niet naar het arrest van het Hof heeft gevoegd.

74. Neemt de lidstaat in kwestie niet binnen de in het met redenen omklede advies gestelde termijn de maatregelen om zich naar het arrest van het Hof van Justitie te voegen, dan kan de Commissie overeenkomstig artikel 228, lid 2 van het EG Verdrag de zaak andermaal bij het Hof aanhangig maken. De Commissie zal het Hof van Justitie dan verzoeken aan de lidstaat in kwestie een dwangsom op te leggen. Deze dwangsom wordt in overeenstemming met de mededeling van de Commissie over de tenuitvoerlegging van artikel 228 van het EG-Verdrag (73), vastgesteld en wordt berekend op basis van drie criteria: de ernst van de inbreuk, de duur van de inbreuk en de noodzaak ervoor te zorgen dat de boete zelf een afschrikkende werking heeft om verdere inbreuken te voorkomen. Overeenkomstig dezelfde mededeling zal de Commissie ook om betaling van een forfaitair bedrag vragen om voortzetting van de inbreuk tussen het eerste arrest, waarin deze werd vastgesteld, en het arrest dat overeenkomstig artikel 228 van het EG-Verdrag wordt gewezen, te bestraffen. Aangezien de concurrentievervalsing die het gevolg is van de verlening van onrechtmatige en onverenigbare steun door de niet-uitvoering van de terugvorderingsbeschikking van de Commissie wordt verlengd, zal de Commissie niet aarzelen om van deze mogelijkheid gebruik te maken indien dit nodig is om ervoor te zorgen dat de staatssteunregels in acht worden genomen.

4.2. Toepassing van de Deggendorf-jurisprudentie

75. In zijn arrest in de zaak-Deggendorf stelde het Gerecht van eerste aanleg dat de Commissie „wanneer zij de verenigbaarheid van een steunmaatregel met de gemeenschappelijke markt onderzoekt, alle relevante gegevens in de beschouwing [moet] betrekken, eventueel daaronder begrepen de feiten die in een eerdere beschikking reeds zijn onderzocht, en de verplichtingen die bij die eerdere beschikking eventueel aan een Lidstaat zijn opgelegd. De Commissie was bijgevolg bevoegd rekening te houden met enerzijds het eventuele cumulerende effect van de eerdere steun […] en de nieuwe steun […] en […], en anderzijds met het feit dat de bij beschikking […] onrechtmatig verklaarde [oude] steun niet was terugbetaald” (74). In uitvoering van dit arrest kan de Commissie, om concurrentievervalsing te voorkomen die in strijd is met het gemeenschappelijk belang, een lidstaat gelasten de betaling op te schorten van nieuwe met de gemeenschappelijke markt verenigbare steun aan een onderneming die onrechtmatige steun geniet ten aanzien waarvan een eerdere terugvorderingsbeschikking is gegeven, totdat de lidstaat zich ervan heeft vergewist dat de onderneming in kwestie de oude onrechtmatige en onverenigbare steun heeft terugbetaald.

76. De Commissie past het zogenoemde Deggendorf-beginsel nu al enkele jaren stelselmatig toe. In de praktijk betekent dit dat de Commissie in de loop van het voorlopig onderzoek van een nieuwe steunmaatregel een lidstaat verzoekt zich ertoe te verbinden de betaling op te schorten van nieuwe steun aan een begunstigde die nog onrechtmatige en onverenigbare steun ten aanzien waarvan een eerdere terugvorderingsbeschikking is gegeven, moet terugbetalen. Gaat de lidstaat een dergelijke verbintenis niet aan en/of ontbreekt het aan duidelijke gegevens over de betrokken steunmaatregelen (75) zodat de Commissie niet kan nagaan wat het totale effect van de oude en de nieuwe steun op de concurrentie is, dan neemt zij een definitieve voorwaardelijke beschikking op basis van artikel 7, lid 4, van de procedureverordening aan, waarin de lidstaat in kwestie wordt gelast de betaling van de nieuwe steun op te schorten totdat de lidstaat er zeker van is dat de begunstigde in kwestie de oude onrechtmatige en onverenigbare steun, de eventuele verschuldigde rente inbegrepen, heeft terugbetaald.

77. Het Deggendorf-beginsel is inmiddels in de communautaire richtsnoeren inzake reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden (76) en in recente groepsvrijstellingsverordeningen (77).opgenomen. De Commissie is voornemens dit beginsel in alle toekomstige bepalingen en beschikkingen inzake staatssteun op te nemen.

78. Daarnaast is de Commissie verheugd over het initiatief van Italië om een specifieke „Deggendorf”-bepaling op te nemen in zijn „Legge Finanziaria 2007”, waarin wordt bepaald dat begunstigden van nieuwe staatssteun moeten verklaren dat zij geen onrechtmatige en onverenigbare steun tot hun beschikking hebben (78).

5. CONCLUSIE

79. Vrije en onvervalste mededinging is een van de hoekstenen van de Europese Gemeenschap. Als onderdeel van het Europese concurrentiebeleid is discipline op het gebied van staatssteun van fundamenteel belang om ervoor te zorgen dat de interne markt in alle economische sectoren in Europa gelijke concurrentiemogelijkheden biedt. In deze fundamentele taak hebben de Commissie en de lidstaten de gezamenlijke verantwoordelijkheid ervoor te zorgen dat de discipline inzake staatsteun, en met name terugvorderingsbeschikkingen, naar behoren in acht wordt genomen.

80. Door deze mededeling te publiceren wil de Commissie een betere kennis bevorderen van de beginselen van het terugvorderingsbeleid zoals die door de communautaire rechtscolleges zijn vastgelegd en haar eigen praktijk ten aanzien van dit beleid verduidelijken. De Commissie verbindt zich ertoe de in deze mededeling genoemde beginselen in acht te nemen en verzoekt de lidstaten om advies te vragen indien zij bij de tenuitvoerlegging van terugvorderingsbeschikkingen problemen ondervinden. De diensten van de Commissie blijven ter beschikking van de lidstaten om, indien nodig, nadere richtsnoeren en assistentie te verstrekken.

81. Als tegenprestatie verwacht de Commissie van de lidstaten dat zij de beginselen van het terugvorderingsbeleid in acht nemen. Alleen door een gezamenlijke inspanning van de Commissie en de lidstaten kan de inachtneming van de discipline inzake staatssteun worden gewaarborgd en kan de doelstelling ervan, namelijk de instandhouding van een concurrentie zonder vervalsing in de interne markt, worden verwezenlijkt.

(1) Actieplan staatssteun — Minder en beter gerichte staatssteun: een routekaart voor de hervorming van het staatssteunbeleid (2005-2009).

(2) Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag (PB L 83 van 27.3.1999, blz. 1).

(3) „Study on the enforcement of state aid law at national level, Competition studies 6”, Publicatiebureau der Europese Gemeenschappen, Luxemburg,

http://ec.europa.eu/comm/competition/state_aid/overview/studies.html

(4) Zaak 70/72, Commissie/Duitsland, Jurispr. 1973, blz. 813, punt 13.

(5) Zaak 121/73, Markmann KG tegen Bondsrepubliek Duitsland en het Land Schleswig-Holstein, Jurispr. 1973, blz. 1495, Zaak 122/73, Nordsee, Deutsche Hochseefischerei GmbH tegen Bondsrepubliek Duitsland en het Land Rheinland-Pfalz, Jurispr. 1973, blz. 1511 en zaak 141/73, Fritz Lohrey tegen Duitsland en het Land Hessen, Jurispr. 1973, blz. 1527.

(6) PB C 318 van 24.11.1983, blz. 3.

(7) Verordening (EG) nr. 794/2004 van de Commissie van 21 april 2004 tot uitvoering van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag (PB L 140 van 30.4.2004, blz. 1).

(8) Zaak C-301/87, Frankrijk tegen Commissie, Jurispr. 1990, blz. I-307.

(9) Zaak C-415/03, Commissie tegen Griekenland („Olympic Airways”), Jurispr. 2005, blz. I-03875 en zaak C-232/05, Commissie tegen Frankrijk („Scott”), Jurispr. 2006, arrest van 5 oktober 2006, nog niet gepubliceerd.

(10) Zaak C-188/92, TWD Textilwerke Deggendorf GmbH tegen Duitsland („Deggendorf”), Jurispr. 1994, blz. I-00833.

(11) Arrest van 17 juni 1999 in zaak C-75/97, België/Commissie, Jurispr. 1999, blz. I-03671, punt 65.

(12) Zaak C-183/91, Commissie tegen België, Jurispr. 1993, blz. I-3131, punt 16.

(13) Arrest van 14 september 1994 in de gevoegde zaken C-278/92, C-279/92 en C-280/92, Spanje tegen Commissie, Jurispr. 1994, blz. I-4103, punt 75.

(14) Zaak C-348/93, Italië tegen Commissie, Jurispr. 1995, blz. I-673, punt 27.

(15) Zaak T-459/93, Siemens tegen Commissie, Jurispr. 1995, blz. II-1675, punten 97 tot en met 101.

(16) Zaak C-415/03, Commissie tegen Griekenland, zie voetnoot 9.

(17) Zaak C-232/05, Commissie tegen Frankrijk, zie voetnoot 9.

(18) Zie, met betrekking tot de bescherming van het gewettigd vertrouwen, zaak C-24/95, Alcan, Jurispr. 1997, blz. I-1591, punt 25, zaak C-5/89, BUG-Alutechnik, Jurispr. 1990, blz. I-3437, punten 13 en 14. Zie voor een voorbeeld waar het Hof van Justitie het bestaan van gewettigd vertrouwen bij de ontvanger van de steun wordt erkend, zaak C-223/85, RSV, Jurispr. 1987, blz. 4617.

(19) Zie met betrekking tot het rechtszekerheidsbeginsel T-115/94, Opel Austria GmbH tegen Raad, Jurispr. 1997, blz. II-00039 en zaak C-372/97, Italië tegen Commissie, Jurispr. 2004, blz. 3679, punten 116 tot en met 118, gevoegde zaken C-74/00P en C-75/00, P Falck en Acciaierie di Bolzano tegen Commissie, Jurispr. 2002, blz. I-7869, punt 140. Zie ook zaak T-308/00, Hercules tegen Commissie, Jurispr.2004, blz. II-01933, punt 166.

(20) Zie voor een uitleg van „elke maatregel van de Commissie”, zaak T-369/00, Département du Loiret tegen Commissie, Jurispr. 2003, blz. II-01789.

(21) Zaak 94/87, Commissie tegen Duitsland, Jurispr. 1989, blz. 175.

(22) Zaak C-404/00, Commissie tegen Spanje, Jurispr. 2003, blz. I-6695.

(23) Zaak C-280/95, Commissie tegen Italië, Jurispr. 1998, blz. I-259.

(24) Zaak C-24/95, Alcan, Jurispr. 1997, blz. 1591, punten 34 tot en met 37.

(25) Zaak C-303/88, Italië tegen Commissie, Jurispr. 1991, blz. I-1433.

(26) Zaak C-52/84, Commissie tegen België, Jurispr. 1986, blz. 89, punt 9.

(27) Zaak C-52/84, Commissie tegen België, zie voetnoot 26, punt 14.

(28) Zaak C-499/99, Commissie tegen Spanje, Jurispr. 2002, blz. I-6301.

(29) Zaak C-280/95, Commissie tegen Italië, zie voetnoot 23.

(30) Zaak C-6/97, Italië tegen Commissie, Jurispr. 1999, blz. I-2981, punt 34.

(31) Zaak C-415/03, Commissie tegen Griekenland, zie voetnoot 9.

(32) Zaak C-232/05, Commissie tegen Frankrijk, zie voetnoot 9.

(33) Zaak C-404/00, Commissie tegen Spanje, zie voetnoot 22.

(34) Zaak C-94/87, Commissie tegen Duitsland, Jurispr. 1989, blz. 175, punt 9, zaak C-348/93, Commissie tegen Italië, zie voetnoot 14, punt 17.

(35) Zie, voor een voorbeeld van door een lidstaat voorgestelde maatregelen, zaak C-209/00, Commissie tegen Duitsland, Jurispr. 2002, blz. I-11695.

(36) Zaak 94/87, Commissie tegen Duitsland, zie voetnoot 34, punt 10.

(37) Zaak C-303/88, Italië tegen Commissie, Jurispr. 1991, blz. I-1433, punt 57; zaak C-277/00, Duitsland tegen Commissie („SMI”) Jurispr. 2004, blz. I-3925, punt 75.

(38) Zaak C-277/00, Duitsland tegen Commissie, zie voetnoot 37.

(39) Zaken C-328/99 en C-399/00, Italië en SMI 2 Multimedia Spa tegen Commissie. Zie, voor een ander voorbeeld van omzeiling, zaak C-415/03, Commissie tegen Griekenland, in voetnoot 9 genoemd.

(40) Zaak C-328/99 en C-399/00, Italië en SIM 2 Multimedia tegen Commissie, Jurispr. 2003, blz. I-4035, punt 83.

(41) In het geval van de privatisering van een onderneming die staatssteun heeft ontvangen welke door de Commissie verenigbaar met de gemeenschappelijke markt is verklaard kan de lidstaat in de privatiseringsovereenkomst een aansprakelijkheidsbeding opnemen om de koper van de onderneming te beschermen tegen het risico dat de oorspronkelijke beschikking van de Commissie door de communautaire rechtscolleges nietig wordt verklaard en wordt vervangen door een beschikking van de Commissie waarin de terugvordering van die steun bij de begunstigde wordt gelast. In zo'n beding zou een aanpassing van de door de koper voor de geprivatiseerde onderneming betaalde prijs kunnen worden voorzien om rekening te houden met de nieuwe verplichting de uitgekeerde steun terug te vorderen.

(42) Zaak C-277/00, Duitsland tegen Commissie, zie voetnoot 37, punt 80.

(43) Zaak C-310/99, Italië tegen Commissie, Jurispr. 2002, blz. I-2289, punt 91.

(44) Zaak C-277/00, Duitsland tegen Commissie, zie voetnoot 37, punten 74 tot en met 76.

(45) Zaak C-480/98, Spanje tegen Commissie, Jurispr. 2000, blz. I-8717, punt 25 en gevoegde zaken C-67/85, C-68/85 en C-70/85, Kwekerij van der Kooy BV en anderen tegen Commissie, Jurispr. 1988, blz. 219.

(46) Zie in dat verband de uitzondering in zaak C-480/98, Spanje tegen Commissie, zie voetnoot 45, punten 36 e.v.

(47) Zaak C-207/05, Commissie tegen Italië, Jurispr. 2006, blz. I-00070, punten 31 tot en met 36; zie ook zaak C-378/98, Commissie tegen België, Jurispr. 2001, blz. I-5107, punt 28 en zaak C-232/05, Commissie tegen Frankrijk, zie voetnoot 9.

(48) Zaak C-5/86, Commissie tegen België, Jurispr. 1987, blz. 1773.

(49) Zaak C-207/05, Commissie tegen Italië (2006), arrest van 1 juni 2006.

(50) Zaak 249/85, Albako Margarinefabrik Maria von der Linde GmbH & Co. KG tegen Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung, Jurispr. 1987, blz. 2345.

(51) Zie bladzijde 521 van de studie.

(52) Zaak T-459/93, Gencor tegen Commissie, Jurispr. 1995, blz. II-1675, punt 83. Zie ook zaak C-148/04, Unicredito SpA tegen Agenzia delle Entrate, Ufficio Genova I, Jurispr. 2005, blz. I-11137, punten 117 tot en met 120.

(53) Zie bladzijde 522 e.v. van de studie.

(54) In dit verband wordt in de studie aandacht geschonken aan de recente poging van de Duitse autoriteiten om het verzoek tot terugvordering uit te voeren in de zaak-Kvaerner Warnow Werft, waarin de steun bij een privaatrechtelijke overeenkomst was verleend. Toen de begunstigde weigerde de steun terug te betalen besloot de bevoegde instantie, geen civielrechtelijke zaak aan te spannen, maar een administratief bevel uit te vaardigen waarin de onmiddellijke terugbetaling van de steun werd gelast. Bovendien verklaarde zij het bevel onmiddellijk uitvoerbaar. Het Verwaltungsgerichtshof (administratieve gerechtshof) van Berlijn-Brandenburg oordeelde dat de bevoegde instantie niet verplicht was om de steun op dezelfde wijze waarop deze is verleend terug te vorderen en erkende dat het voor het „effet utile” van de beschikking van de Commissie nodig was dat de bevoegde instantie toestemming krijgt om de steun door middel van een administratief bevel teug te vorderen. Indien deze uitspraak tijdens latere procedures wordt bevestigd, valt te verwachten dat de terugvordering van steun in Duitsland in de toekomst in beginsel op grond van administratieve regels zal plaatsvinden.

(55) Zaak C-13/01, Safalero, Jurispr. 2003, blz. I-8679, punten 49 en 50.

(56) Zaak C-48/71, Commissie tegen Italië, Jurispr. 1972, blz. 529.

(57) Zaak C-232/05, Commissie tegen Frankrijk, zie voetnoot 9.

(58) Zaak C-188/92, TWD Textilwerke Deggendorf GmbH tegen Duitsland, zie voetnoot 10.

(59) Zoals opnieuw bevestigd in zaak C-232/05, Commissie tegen Frankrijk, zie voetnoot 9.

(60) Zaak C-346/03, Atzeni e.a., Jurispr. 2006, blz. I-01875, punten 30 tot en met 34.

(61) Gevoegde zaken C-143/88 en C-92/89, Zuckerfabrik Süderdithmarschen A.G. e.a., Jurispr. 1991, blz. I-415, punt 23 e.v.

(62) Zaak C-465/93, Atlanta Fruchthandelsgesellschaft mbH e.a., Jurispr. 1995, blz. I-3761, punt 51.

(63) Zaak C-465/93, Atlanta Fruchthandelsgesellschaft mbH e.a., zie voetnoot 61, punt 51.

(64) Zaak C-42/93, Spanje/Commissie („Merco”), Jurispr. 1994, blz. I-4175.

(65) Zaak C-52/84, Commissie tegen België, Jurispr. 1986, blz. 89.

(66) Zaak C-142/87, Commissie/België, Jurispr. 1990, blz. I-959, punt 62.

(67) Zaak C-142/87, ibid. zaak C-499/99, Commissie tegen Spanje („Magefesa”), Jurispr. 2002, blz. I-603, punten 28-44.

(68) Zie in dit verband de uitspraak van de handelskamer van de rechtbank van Amberg van 23 juli 2001 met betrekking tot de steun die door Duitsland was verleend aan „Neue Maxhütte Stahlwerke GmbH” (Beschikking 96/178/EGKS van de Commissie (PB L 53 van 2.3.1996, blz. 41)). In die zaak heeft de Duitse rechtbank de weigering van de curator om een vordering in het kader van onrechtmatige en onverenigbare steun die in de vorm van een kapitaalinjectie was verleend in te schrijven nietig verklaard, aangezien de uitvoering van de terugvorderingsbeschikking hierdoor onmogelijk zou worden.

(69) Zaak C-277/00, Duitsland tegen Commissie, zie voetnoot 37.

(70) In de praktijk kan de betaling van het volledige bedrag met de rente op een geblokkeerde rekening plaatsvinden op basis van een overeenkomst tussen de bank en de begunstigde waarin wordt overeengekomen dat het bedrag aan de ene of de andere partij wordt uitbetaald wanneer het geschil is geregeld.

(71) In tegenstelling tot het gebruik van een geblokkeerde rekening kan een bankgarantie niet als adequate voorlopige maatregel worden beschouwd, aangezien de begunstigde nog steeds over het totale steunbedrag kan beschikken.

(72) Zaak C-224/01, Köbler, Jurispr. 2003, blz. I-10239, punten 31 tot en met 33; zaak C-173/03, Traghetti del Mediterraneo, Jurispr. 2003, blz. I-05177, punten 30 tot en met 33.

(73) Mededeling van de Commissie over de tenuitvoerlegging van artikel 228 van het EG-Verdrag — SEC(2005) 1658 (PB C 126 van 7.6.2007, blz. 15).

(74) Zaak T-244/93 en zaak T-486/93, TWD Deggendorf tegen Commissie, Jurispr. 1995, blz. II-2265, punt 56.

(75) Dit is bijvoorbeeld het geval bij onrechtmatige en met de gemeenschappelijke markt onverenigbare steunregelingen waarbij de Commissie het bedrag en de begunstigden niet bekend zijn.

(76) PB C 244 van 1.10.2004, blz. 2, punt 23.

(77) Verordening (EG) nr. 1628/2006 van de Commissie van 24 oktober 2006 betreffende de toepassing van de artikelen 87 en 88 van het Verdrag op nationale regionale investeringssteun (PB L 302 van 1.11.2006, blz. 29).

(78) Legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1223.