Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over het "Voorstel voor een richtlijn van de Raad tot wijziging van Richtlijn 77/388/EEG met betrekking tot de regels inzake de plaats van levering van gas en elektriciteit"

(COM(2002) 688 def. - 2002/0286 (CNS))

(2003/C 133/13)

De Raad heeft op 16 december 2002 besloten het Europees Economisch en Sociaal Comité overeenkomstig artikel 262 van het EG-Verdrag te raadplegen over het voornoemde voorstel.

De gespecialiseerde afdeling "Economische en Monetaire Unie, economische en sociale samenhang", die was belast met de voorbereidende werkzaamheden, heeft haar advies op 6 maart 2003 goedgekeurd. Rapporteur was de heer Pezzini.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 398e zitting van 26 en 27 maart 2003 (vergadering van 26 maart) het volgende advies uitgebracht, dat met 97 stemmen vóór en geen stemmen tegen, bij 4 onthoudingen is goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1. Na de totstandbrenging van de interne markt in de EU werd de gas- en elektriciteitsmarkt in de lidstaten geleidelijk geliberaliseerd om deze sectoren efficiënter te laten functioneren. De Europese Raad van 23 en 24 maart 2000 in Lissabon concludeerde dat er snel moest worden gewerkt om de interne markt te voltooien en verzocht "de Commissie ... de liberalisering te bespoedigen" in sectoren zoals gas en elektriciteit. De Energieraad van 30 mei 2000 verzocht de Commissie "tijdig voorstellen voor verdere acties te doen".

1.2. De Energieraad van 25 november 2002 heeft door de vaststelling van de volgende verplichtingen voor de lidstaten de liberalisering van de energie- en gassector in een stroomversnelling gebracht:

- openstelling van de gas- en elektriciteitsmarkten voor niet-huishoudelijke afnemers per 1 juli 2004;

- openstelling van de markten voor huishoudens per 1 juli 2007;

- verplichte juridische scheiding tussen maatschappijen voor netwerkbeheer en gas- en elektriciteitsproductiebedrijven;

- verplichtingen die voortvloeien uit het principe van "openbare dienstverlening" (onder andere elektriciteit tegen billijke prijzen aanbieden);

- prijsvoorschriften voor de distributie via netwerken;

- voorschriften voor de toewijzing van de beschikbare koppelingscapaciteit voor de grensoverschrijdende handel in energie.

1.2.1. Het Europees Economisch en Sociaal Comité beseft terdege dat, hoewel de meeste lidstaten positief staan tegenover de liberalisering volgens de geplande termijnen, de huidige situatie verre van uniform is. Verder leidt de onderling afwijkende mate van openstelling van de energiemarkt in de lidstaten ook tot aanzienlijke verschillen in de mate van voltooiing van de interne markt.

1.2.2. Het EESC juicht dus elke inspanning toe die een doeltreffend werkende markt beoogt. Openstelling van de markt is op zichzelf geen garantie dat de markt in de praktijk ook werkt.

1.3. De liberalisering van de gas- en elektriciteitsmarkten vergt een verdere deregulering en leidt tot een toename van de grensoverschrijdende handel tussen de lidstaten. Als gevolg van nieuwe Europese en nationale maatregelen zijn deze markten aan ingrijpende veranderingen onderhevig.

1.3.1. Op de traditionele elektriciteitsmarkt waren de grote elektriciteitsproducenten, transmissienetbeheerders en nationale en lokale distributiebedrijven in de meeste lidstaten nagenoeg volledig in handen van de overheid. De elektriciteitsmarkt was doorgaans hoofdzakelijk een nationale markt en de handel overschreed de landsgrenzen niet. Hetzelfde geldt voor de gasmarkt.

1.4. Door de liberalisering hebben de energiemarkten hun louter nationale karakter afgeschud en een Europese dimensie gekregen. Nieuwe spelers zijn tot de markt toegetreden, zoals bedrijven voor de uitwisseling van stroom, onafhankelijke elektriciteitsproducenten, handelaren en makelaars. Privatiseringen en fusies wijzigen de dominante positie van de staatsbedrijven, zoals de grote producenten. In landen waar de liberalisering volop aan de gang is, is de manier van zakendoen op de markt zelf veranderd.

1.5. Door de toenemende liberalisering in de gas- en elektriciteitsdistributie zijn de huidige BTW-regels dringend aan herziening toe, zodat gas- en elektriciteitsleveringen op de vereiste correcte en eenvoudige wijze kunnen worden belast. De nieuwe markten brengen ook nieuwe problemen met zich mee, zoals de wijze waarop transportkosten moeten worden belast.

2. Problemen die zich voordoen bij de huidige regels

2.1. Plaats van levering

2.1.1. Volgens de BTW-regels worden grensoverschrijdende transacties belast door de lidstaat waarin de "plaats van levering" ligt. Het BTW-tarief van die lidstaat wordt dus gehanteerd en in het algemeen moet de leverancier zich in die lidstaat voor BTW-doeleinden laten registreren. De plaats van levering wordt via een zorgvuldige procedure bepaald en is niet noodzakelijkerwijs de plaats waar de levering daadwerkelijk plaatsvindt.

2.1.2. In artikel 5, lid 2, van de zesde BTW-richtlijn(1) worden stroom en gas als lichamelijke zaken beschouwd. Aangezien de levering ervan dus als een levering van goederen wordt beschouwd, moet de plaats van levering worden vastgesteld overeenkomstig artikel 8 van de richtlijn. Tot de liberalisering van de gas- en elektriciteitsmarkten was het niet relevant of de levering onder artikel 8, lid 1, onder a), dan wel artikel 8, lid 1, onder b), viel (levering met c.q. zonder vervoer), omdat in nagenoeg alle EU-lidstaten de opwekking en de distributie van en de handel in elektriciteit een nationale aangelegenheid waren en er derhalve geen stroom over de landsgrenzen heen werd verhandeld. De weinige grensoverschrijdende transacties gaven geen aanleiding tot problemen; de distributeur liet zich dan in de andere lidstaat registreren.

2.1.3. Op de geliberaliseerde markt komen grensoverschrijdende transacties veel voor. Gezien de eigenschappen van elektriciteit en gas is het in de praktijk haast onmogelijk om de stromen fysiek te traceren. Indien een producent in het noorden van Europa stroom verkoopt aan een consument in het zuiden van Europa, betekent dit niet dat de door hem opgewekte elektronen ook daadwerkelijk van noord naar zuid zullen stromen. Een ander probleem is dat gas en elektriciteit niet op de klassieke wijze worden vervoerd en er bij grensoverschrijdende transacties dus geen documenten zijn waarmee kan worden bewezen dat er gas of elektriciteit is verzonden of aangekomen.

2.1.4. De fysieke stromen vallen niet samen met de contractuele relatie tussen verkoper en koper; de koper kan de verkoper bijvoorbeeld verzoeken rechtstreeks aan zijn klant te leveren.

2.1.5. Op grond van de huidige regels moeten leveranciers zich soms in een andere lidstaat laten registreren; dit is een dure en ingewikkelde procedure die de ontwikkeling van de interne markt kan belemmeren.

2.1.6. Ook de verschillen in de wetgeving tussen de lidstaten ten aanzien van de wijze waarop plaats en tijdstip van levering worden bepaald, kunnen problemen opleveren.

2.2. Transportkosten

2.2.1. Overeenkomstig artikel 7 van Richtlijn 96/92/EG moeten de lidstaten een netbeheerder aanwijzen die in een bepaald gebied verantwoordelijk is voor de exploitatie, het onderhoud en, in voorkomend geval, de ontwikkeling van het transportnet en de verbindingen met andere netten om de continuïteit van de voorziening te waarborgen. De netbeheerder heeft tot taak de energiestromen op het net te beheren, waarbij hij rekening moet houden met het elektriciteitsverkeer van en naar andere verbonden netten. In het geval van import van elektriciteit wijst de netbeheerder de beschikbare capaciteit toe.

2.2.2. De nationale netbeheerder draagt de kosten van het netwerk. Dit netwerk wordt gebruikt voor het nationale en internationale transport van elektriciteit. Een gedeelte van de totale kosten van het beheer van het transportnet wordt toegerekend aan nationale en grensoverschrijdende transportdiensten. Marktdeelnemers die elektriciteit exporteren betalen een vergoeding die de totale netwerkkosten dekt. In de zin van de BTW-wetgeving is deze vergoeding de tegenprestatie voor een dienst. Als de vergoeding aan een in een andere lidstaat gevestigde handelaar wordt aangerekend, wordt de plaats van levering van deze diensten belangrijk. Wordt de vergoeding aangemerkt als de betaling voor een intracommunautaire vervoersdienst, dan zou de BTW immers verschuldigd worden in de lidstaat waar de handelaar voor BTW-doeleinden is geregistreerd. Wordt er echter vanuit gegaan dat de vergoeding wordt aangerekend om toegang te verlenen tot het elektriciteitsdistributienet, dan zou de plaats van belastingheffing worden vastgesteld overeenkomstig artikel 9, lid 1, nl. het land waar de netbeheerder is gevestigd. Onzekerheid over welk lid van artikel 9 van toepassing is, kan tot interpretatieverschillen leiden en dubbele heffing of niet-heffing tot gevolg hebben.

3. Voorgestelde oplossing

3.1. Algemene benadering

3.1.1. Het huidige BTW-stelsel, met name de regels inzake leveringen tussen lidstaten, leidt met betrekking tot gas en elektriciteit tot onnodige problemen. Bij de nieuwe regels voor het bepalen van de plaats van levering moet rekening worden gehouden met de specifieke aard van de goederen in kwestie en moet het functioneren van de interne energiemarkt vergemakkelijkt worden. Daarom wordt afstand gedaan van een basisregel betreffende de BTW-behandeling van goederen, namelijk belastingheffing op de plaats waar de goederen zich fysiek bevinden; in de meeste gevallen is het eenvoudigweg onmogelijk een verband te leggen tussen de transactie en de fysieke stroom van gas en elektriciteit.

3.2. De nieuwe regels

3.2.1. Aan de hand van onderstaande "regels" beoogt het Comité de nieuwe situatie helder en nauwkeurig weer te geven.

3.2.2. Regel 1

3.2.2.1. Bij de levering van gas of elektriciteit aan een persoon die in dezelfde lidstaat als de verkoper is gevestigd, is de verkoper in die lidstaat BTW-plichtig. Wordt gas of elektriciteit aan een persoon buiten de EU verkocht, dan is de transactie in de Gemeenschap niet aan BTW onderworpen. In beide gevallen wordt de huidige situatie gehandhaafd.

3.2.3. Regel 2

3.2.3.1. Over de levering van gas of elektriciteit aan een persoon die in een andere lidstaat dan de verkoper is gevestigd wordt, indien de koper de goederen weer wil doorverkopen, BTW geheven in de lidstaat van de koper. De BTW wordt afgedragen door de koper. De verkoper hoeft zich niet in de lidstaat van de koper te laten registreren.

3.2.4. Regel 3

3.2.4.1. Over de levering van gas of elektriciteit aan een persoon in een andere lidstaat dan die van de verkoper wordt, indien de koper het gas of de elektriciteit niet wil doorverkopen, BTW geheven in de lidstaat waar de energie wordt verbruikt. De BTW wordt afgedragen door de verkoper, die zich in die lidstaat moet laten registreren.

3.2.4.2. Indien de koper echter in de lidstaat waar de energie wordt verbruikt geregistreerd staat, mag die lidstaat ervoor kiezen de belastingplicht te verschuiven van de verkoper naar de koper. In dat geval hoeft de verkoper zich niet in die lidstaat te laten registreren.

3.2.4.3. Praktisch gezien wordt de plaats waar de gas- of elektriciteitsmeter zich bevindt beschouwd als de plaats waar de energie wordt verbruikt.

3.2.5. Regel 4

3.2.5.1. Er zijn geen expliciete regels voor de aankoop van gas of elektriciteit van een persoon die buiten de EU is gevestigd. De situatie lijkt als volgt te zijn:

- indien de koper is betrokken bij de verkoop van de goederen wordt de aankoop belast in de lidstaat van de koper; de BTW wordt afgedragen door de koper;

- indien de koper de goederen niet doorverkoopt, wordt de aankoop belast in de lidstaat waar de energie wordt verbruikt. Belastingplichtig is in eerste instantie de verkoper, maar indien deze in die lidstaat niet geregistreerd staat, kan de lidstaat gebruik maken van zijn recht om in plaats daarvan de koper BTW te laten afdragen, indien deze er wél geregistreerd is.

3.2.6. Regel 5

3.2.6.1. Er wordt duidelijkheid verschaft over de belastingheffing op het transport van elektriciteit:

- indien een persoon een transportdienst levert en zijn klant in dezelfde lidstaat is gevestigd, dient de leverancier in deze lidstaat BTW af te dragen;

- indien leverancier en klant in verschillende lidstaten zijn gevestigd, dient de klant in zijn lidstaat BTW af te dragen;

- indien de leverancier buiten de EU is gevestigd, dient de klant in zijn lidstaat BTW af te dragen.

4. Opmerkingen

4.1. Algemene opmerkingen

4.1.1. Het voorstel van de Commissie om de BTW-regels voor de energiemarkt te wijzigen speelt een belangrijke rol bij de verdere liberalisering van die markt. Momenteel worden bedrijven namelijk nog geconfronteerd met belemmeringen waar men niet op had gerekend toen de gas- en elektriciteitsmarkten nog grotendeels in handen van staatsbedrijven waren die niet buiten de landsgrenzen actief waren. De gas- en elektriciteitsbedrijven hebben dan ook aangedrongen op deze veranderingen en zijn daar in het algemeen ook over te spreken. Momenteel leveren zo'n 200 bedrijven gas of elektriciteit aan afnemers in een andere lidstaat; dit aantal zal de komende jaren naar verwachting fors toenemen en misschien zelfs wel vertienvoudigen.

4.1.2. Hoewel het Comité dus ingenomen is met de voorgestelde richtlijn plaatst het wel enkele kanttekeningen bij het voorstel en doet het de Commissie ook een suggestie aan de hand. Deze komen hieronder aan de orde.

4.2. Kanttekening 1

4.2.1. De bepalingen die in paragraaf "Regel 3" worden beschreven, leiden tot onduidelijkheid. Een verkoper uit de ene lidstaat kan vele klanten hebben in een andere lidstaat die de energie niet doorverkopen maar verbruiken. Deze lidstaat kan gebruik maken van zijn recht om de BTW-plicht te verschuiven naar de klant. Dit hoeft hij echter niet bij alle klanten te doen. Bovendien zou hij bij volgende leveringen bij iedere klant steeds weer een ander besluit kunnen nemen. Wanneer de verkoper ook nog in andere lidstaten klanten heeft, wordt de situatie voor hem nog onduidelijker.

4.2.2. De Commissie legt in haar document niet uit waarom zij heeft gekozen voor deze regels, die indruisen tegen het principe dat er duidelijkheid moet bestaan over de belastingheffing en dat deze niet aan willekeur onderworpen mag zijn, vooral niet ten aanzien van de vraag wie belasting moet betalen.

4.2.3. Navraag bij de Commissie leverde de volgende uitleg op:

- een verkoper met meerdere klanten in een andere lidstaat is waarschijnlijk in die lidstaat voor BTW-doeleinden geregistreerd; in dat geval zou zich dus geen enkel probleem voordoen;

- een lidstaat die de BTW-plicht wil overhevelen, moet dat voor alle verkopers en alle transacties doen.

4.2.3.1. Wat het eerste punt betreft, acht het Comité het heel goed mogelijk dat verkopers meer dan één klant in een andere lidstaat hebben zonder daar zelf geregistreerd te zijn.

4.2.3.2. Wat het tweede punt betreft, blijft het Comité bij zijn mening dat de richtlijn een lidstaat de keuze biedt de BTW-plicht slechts voor bepaalde transacties over te hevelen. Het verzoekt de Commissie schriftelijk te garanderen dat alle lidstaten deze interpretatie accepteren.

4.2.4. De bepaling die in eerste instantie van toepassing lijkt te zijn, d.w.z. de bepaling die geldt indien de lidstaat geen gebruik maakt van zijn recht om de BTW-plicht te verschuiven, impliceert dat de verkoper zich buiten zijn eigen lidstaat moeten laten registreren. Dit is lastig, terwijl de nieuwe richtlijn de situatie voor de bedrijven juist zou moeten vergemakkelijken.

4.2.5. Daarom stelt het Comité voor de formulering van "regel 3" aan te passen.

4.2.5.1. Suggestie voor een nieuwe formulering van regel 3:

4.2.5.2. Over de levering van gas of elektriciteit aan een persoon in een andere lidstaat dan die van de verkoper wordt, indien de koper het gas of elektriciteit niet wil doorverkopen, BTW geheven in de lidstaat waar de energie wordt verbruikt. De BTW dient dan afgedragen te worden door de koper, indien deze voor BTW-doeleinden in die lidstaat is geregistreerd. Is dit niet het geval, dan dient de BTW afgedragen te worden door de verkoper, die zich daartoe in die lidstaat moet laten registreren.

4.3. Kanttekening 2

4.3.1. Welke BTW-regel wordt toegepast hangt af van de vraag of de koper het gas of de elektriciteit wil doorverkopen. Wat gebeurt er indien een gemeente eerst elektriciteit koopt en vervolgens een gedeelte daarvan aan zijn burgers doorverkoopt, maar de rest zelf verbruikt (eigen gebouwen, straatverlichting)? Op deze vraag van het Comité antwoordde de Commissie dat de bedoeling van de koper tijdens de koop bekend moet zijn. Indien de koper van plan is het merendeel van de elektriciteit door te verkopen, geldt regel 2, d.w.z. dat de koper in zijn eigen lidstaat BTW moet afdragen. Zo niet, dan is regel 3 van toepassing.

4.3.2. Het Comité vindt dat de "bedoeling" van een koper moeilijk nagegaan kan worden en als term op het gebied van belastingheffing ongeschikt is. Zo ook is het woord "merendeel" te vaag. De desbetreffende regel zou verduidelijkt moeten worden om problemen met de uitvoering van de richtlijn te voorkomen.

4.4. Suggestie

4.4.1. Een Italiaans bedrijf koopt gas van een Franse producent en gebruikt dit volledig om elektriciteit op te wekken, die vervolgens verkocht wordt. In dit voorbeeld zou de aankoop van het gas volgens de voorgestelde bepalingen worden onderworpen aan regel 3. Overeenkomstig de beginselen van de richtlijn zou in dergelijke gevallen echter beter regel 2 toegepast kunnen worden.

5. Conclusie

5.1. Het Comité onderschrijft de doelstellingen van de richtlijn en kan zich ook in sommige bepalingen ervan vinden. Zolang het echter geen adequaat antwoord heeft gekregen op de vraagtekens die het bij enkele regels heeft geplaatst (zie par. 4.2 en 4.3), kan het vooralsnog niet akkoord gaan met de richtlijn.

Brussel, 26 maart 2003.

De voorzitter

van het Europees Economisch en Sociaal Comité

R. Briesch

(1) PB L 145 van 13.6.1977, blz. 1.