COMMISSE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN 
Brussel, 22.07.1998 
COM( 1998) 466 def. 
Een eerlijke vergoeding voor het infrastructuurgebruik: 
Een gefaseerde aanpak van een gemeenschappelijk kader 
voor het in rekening brengen van het gebruik van 
vervoersinfrastructuur in de EU 
Witboek 
(door de Commissie ingediend) 

Samenvatting 3 
1 Inleiding I 
2 Vervoersproblemen die een gevolg zijn van beslaande helTingsslelscIs 2 
3 Ken communautaire aanpak van infrastructuurheffing 6 
4 Ken gefaseerde tenuitvoerlegging 15 
4(a) hasc I: I99S-2000 16 
4(b) h asc 2: 2001-2004 17 
1(c) I'-a.se 3 na 2004 17 
5 Tenuitvoerlegging, prioritaire acties en implicaties voor vervoerstakken 18 
2(a) I h' ontwikkeling van consistente praktijken van kostenraming en boekhouding IS 
V/>/ Wegen W 
'V. ) Spoot iiviy/f 24 
.">(</) lUnihiiWtitii in 22 
>(<•) Luchtvaart 2> 
5(f) /.ecvaart 27 
5(g) h'iscaal beleid met betrekking lot het vervoer 2H 
5(h) Doelmatige infraslruct uurverschaffing 29 
6 Sociaal-economische evaluatie van de strategie 34 
6(a) Algemene economische effecten 34 
()(b) Effecten met betrekking tot de verdeling fo 
6(c) ('o/u '.v/c en perifere regio's ?" 
7 Conclusie • 38 
Literatuur 39 
Verklarende woordenlijst 41 
Bijlage I: Verschillende manieren van infrastructuurheffing 43 
Bijlage II: Bestaande infrastructuurhcffingsstelsels 45 
Bijlage III: Helling op basis van marginale sociale kosten en hel dekken van kapitaalkosten 52 Samenvatting 3 
1 Inleiding I 
2 Vervoersproblemen die een gevolg zijn van beslaande helTingsslelscIs 2 
3 Ken communautaire aanpak van infrastructuurheffing 6 
4 Ken gefaseerde tenuitvoerlegging 15 
4(a) hase I: I99S-2000 16 
4(h) hase 2: 2001-2004 17 
4(c) hase 3 na 2001 17 
5 Tenuitvoerlegging, prioritaire acties en implicaties voor vervoerstakken 18 
2(a) IK' ontwikkeling van consistente praktijken van kostenraming en boekhouding IS 
V/>> Wegen W 
'V. ) iV/iiM/nriy/i 24 
2(il) lUnihiiWtitii i'ii 2.2 
2(c) Luchtvaart 2> 
5(f) /.ecvaart 27 
5(g) h'iscaal beleid met belrekking lol hel vervoer 2<V 
5(h) Doelmatige infraslruct uurverschaffing 29 
6 Sociaal-economische evaluatie van de strategie 34 
6(a) Algemene economische effecten 34 
6(h) Effecten met betrekking tot de verdeling fo 
6(c) ('ohi .v/c en perifere regio's ?" 
7 Conclusie 38 
Literatuur 39 
Verklarende woordenlijst 41 
Bijlage I: Verschillende manieren van infrastructuurheffing 43 
Bijlage II: Bestaande infrastructuurhcffingsstelsels 45 
Bijlage III: Helling op basis van marginale sociale kosten en hel dekken van kapitaalkosten 52 
SAIYII NVATHINC. 
1. De grote verscheidenheid van stelsels voor hel in rekening brengen van 
infrastructuurgebruik in alle vervoerstakken en lidstaten ondermijnt de doelmatigheid en 
duurzaamheid van hel l'uropees vervoerssysteem. Op dit moment bestaan ei negen 
verschillende hellingsstelsels voor spoorweginfrastructuur, waarbij hel 
dekkingspercentage van de kosten varieert lussen 0% en 100%. Ook de stelsels van 
belasting op motorvoertuigen en de hcffingsstclscls voor hel weggebruik zijn 
fundamenteel verschillend; zo kan bijvoorbeeld het verschil in de jaarlijkse 
motorrijtuigenbelasting voor vrachtvoertuigen oplopen lot 3000 ecu en heffen slechts vier 
lidstaten tol op een aanzienlijk deel van hun autowcgennct. Ook is de behandeling ten 
aanzien van BTW en energicbelasting in alle vervoerstakken en lidstaten zeer 
verschillend. Bovendien worden heffingen zelden opgelegd op de plaats van hel gebruik 
en zijn deze in het algemeen niet gerelateerd aan milieukostcn en andere "externe" kosten. 
Als gevolg daarvan worden gebruikers op dit moment slechts in beperkte male 
gestimuleerd om hun gebruikelijke vervoersgedrag en hun vervoerstechnologieën aan Ie 
passen en ontvangen infraslrueluuibeheerders zelden voldoende inkomsten uil directe 
gcbiiiikcrshclfmgcn om invesleringen Ie financieren. 
2. Deze situatie is oorzaak van een belangrijke concurrentievervalsing binnen en lussen 
vervoerstakken, die dikwijls gelegen is in de nationaliteit van de vervoersonderneming. 
Ook verkleint zij de prikkels om milieukostcn te verminderen en slaat zij een doelmatige 
inlrastrucluurverschaffing in de weg. 
3. De uiteenlopende aanpak van infrastructuurheffing veroorzaakt een scala van problemen 
die afzonderlijk niet adequaat kunnen worden aangepakt. Daarom is de Commissie van 
oordeel dat voor een goede aanpak van deze problemen een geleidelijke en steeds 
verdergaande harmonisatie van heffingsbeginsclen nodig is in alle belangrijke 
commerciële vervoerstakken binnen de Gemeenschap. Voorgesteld wordt om het 
heffmgsstelsel te baseren op hel beginsel van "de gebruiker betaalt", wat inhoudt dat alle 
gebruikers van vervoersinfrastructuur voor de door hen veroorzaakte kosten moeten 
belalen, inclusief de kosten van milieueffecten en andere externe effecten, op of zo dicht 
mogelijk bij hel punt waai hel gebruik plaats vindt. Opgemerkt moet worden dat 
veranderingen m hellingen niet automatisch in de uiteindelijke |)iijs van hel vervoer lol 
uitdrukking komen, omdat de vervoersondernemingen hun inliaslrucluiirgcbiuik kunnen 
aanpassen om hun kosten te verlagen. Daarnaast kunnen de lidstaten natuurlijk doorgaan 
mei hun steun aan openbare diensten of diensten van algemeen belang door subsidies Ie 
verlenen aan exploitanten die van de infrastructuur gebruik maken, zodat de gevolgen 
voor de door de eindgebruiker betaalde prijzen worden gecompenseerd. Zij kunnen 
infrastructuurbeheerders ook rechtstreeks een vergoeding geven voor de voordelen op 
andere gebieden (bijv. verbetering van de ruimtelijke ordening) die het ter beschikking 
stellen van de infrastructuur aan niet-gebruikers oplevert. Tenslotte geldt dat deze 
beginselen geen centraal heffmgsstelsel op communautair niveau opleggen, maar veeleer 
een kader verschaffen waarbinnen de lidstaten de hoogte van de heffingen vrij kunnen 
vaststellen. Hel beginsel van heffing op basis van de "marginale sociale kosten" moet 
zowel de doelmatigheid als de duurzaamheid van het vervoerssysteem vergroten. Binnen 
dit brede kader kunnen specilicke problemen doelmatig worden aangepakt. 
4. Deze aanpak zal geleidelijk moeten worden ingevoerd teneinde vervoergebruikers en 
vervoersondernemingen tijd te geven om zich aan te passen. Om die reden stelt de 
Commissie een verwezenlijking in fasen voor die moei worden begeleid door een 
-te 
adviescomité van deskundigen uit de lidstaten en waarbij alle belanghebbenden worden 
belrokken. Dit comité kan zijn werkzaamheden beginnen op basis van de beschikbare 
resultaten van onderzoek, zodat de eerste stappen op wei' naar volledige invoering, van de 
beginselen tijdens de eerste fase kunnen worden genomen. In deze fase, die loopt lol en 
niet hel jaar ?.0()0, zullen in hel spoorvervoer en in luchthavens heflingsstelsels worden 
ingevoerd die op dit moment in behandeling zijn en een aanvulling vormen op hel 
hclïingsstclsel voor hel goederenvervoer over de weg; zij zullen waarborgen dat in de 
belangrijkste vervoerstakken een globaal mei elkaar verenigbare structuur aanwezig is. 
Het in rekening brengen van externe kosten op basis van een overeengekomen 
communautair kader zal worden toegestaan, maar aan de totale hoogte van de heffingen 
zal een bovengrens worden gesteld door de gemiddelde infrastructuurkosten (wat de 
huidige regel is). In de tweede fase zal een verdergaande harmonisatie en aanpassing van 
heflingsstelsels lol stand komen, in het bijzonder voor zware vrachtvoertuigen en voor het 
vervoer per spoor, ten behoeve waarvan een naar voertuigkenmerken en geografische 
eigenschappen gedifferentieerd hclïingsstclsel op basis van afstand zal worden ingesteld 
en in de havensector waarvoor een helïingskadcr zal worden ingevoerd. Vanaf die tijd 
mogen hellingen niet hoger zijn dan de marginale sociale koslcn (inclusief externe 
kosten). De beslissing over de besteding, van de opbrengsten komt bij de lidstaten Ie 
liggen. Voor de hand liggende mogelijkheden zijn hel toebedelen van fondsen aan de 
inliaslructuurcxploilaulen of aan de algemene begroting (bijvoorbeeld om de bestaande 
belastingen te hervormen), dan wel het reserveren van bepaalde opbrengsten voor 
(wellicht intermodale) infrastructuurfondsen op nationaal, regionaal en stedelijk niveau. 
Daarnaast geldt dat bij de invoering van nieuwe heflingsstelsels voor hel vervoer de 
beslaande vervoersheflingen moeten worden aangepast en/of geleidelijk moeien worden 
afgeschaft. In de tierde fase zal hel communautaire kader worden aangepast aan de hand 
van de in de twee eerdere fasen opgedane ervaring. 
5. Dit hcffingsbeginscl zal er toe leiden dat de infrastructuurbeheerder een veel groter deel 
van de kosten naar de gebruikers doorberekent (ofschoon dit voor de gebruiker niet per se 
extra kosten behoeven te betekenen, omdat ze kunnen worden gecompenseerd door een 
verlaging van bestaande vervoersheflingen), waardoor verdere infrastructuurverschaffing 
en infrastrucluurlinanciering zullen worden gestimuleerd. In combinatie mei de door de 
lidstaten rechtstreeks aan infrastructuurbeheerders betaalde subsidies (er vergoeding van 
sociale voordelen voor niel-veivoergebruikers op bieder gebied zal dit op het niveau van 
hel totale vervoerssysteem leiden tol het dekken van een groot deel van de kapitaalkosten 
(mogelijk zelfs alle kapitaalkosten) van de infrastructuur. In hel geval dat niet alle kosten 
worden gedekt en de lidstaten een hoger dekkingspercentage van de kosten wensen, dan 
moet dit naar het oordeel van de Commissie plaatsvinden door middel van aanvullende 
niet-discrimincrendc en niet tot concurrentievervalsing aanleiding gevende vaste 
gebruikershcffingen. Bovendien zullen gebruikers van een aantal investeringsprojecten 
vermoedelijk en in ieder geval voor de korte tot middellange termijn een hogere bijdrage 
in de kosten van die projecten moeten leveren. In deze gevallen zullen voor een voldoend 
lange periode hogere heffingen worden toegestaan, mits wordt voldaan aan de 
communautaire regels ter bescherming tegen discriminatie en monopoliewinsten. 
Samengevat zullen de in dit document voorgestelde heffingsbeginselen, noodzakelijk voor 
een doelmatig gebruik van infrastructuurnetwerken, ook de voorwaarden scheppen voor 
een infrastructuurfinanciering uit gebruikersbijdragen die ruimte biedt aan verschillende 
financieringsmodellen. Gezien de sterk uiteenlopende stelsels van infrastructuur-
financiering die in de RU in zwang zijn en gezien hel subsidiariteitsbeginsel stippelt dit 
witboek geen uitgangspunten uil voorde financiering van infrastructuur. 
(). liet heffmgsstelsel zal de doelmatigheid van infrastructuurgebruik verhogen en derhalve 
zonodig ook een doelmatige inliaslrucluurvcrschalfing bevorderen. Ter waarborging 
hiervan zal hel helïingskadcr vergezeld moeten gaan van doelmatige 
investeringsbeslissingen op hel gebied van infrastructuur die moeten berusten op een 
uitgebreide analyse van de sociale kosten en balen (inclusief hi|Voorhecld de kosten en 
balen van een betere ruinilclijkc ordening en toegankelijkheid). IT mogen alleen projcclen 
worden uitgevoerd die per saldo sociale voordelen opleveren. In een interne markt die 
steeds meer tot een geheel wordt is het aannemelijk dat nieuwe infrastructuurprojecten 
steeds vaker grensoverschrijdende gevolgen hebben. Deze moeten bij de 
koslen/balenanalyse volledig in aanmerking worden genomen en in investerings- en 
linancieringsbeslissingen tot uitdrukking komen. Grensoverschrijdende voordelen vormen 
een belangrijke rechtvaardiging voor het uil de communautaire begroting meclinancieren 
van infrastructuurvoorzieningen voor het Trans-Ruropesc vervoersnet. Er zijn op dit 
moment echter niet voldoende mechanismen werkzaam die er op toe zien en waarborgen 
dat rekening wordt gehouden met grensoverschrijdende nadelen van 
inliastrucluurinvcsteringen. Dit geldt met name voor havens waar nieuwe met 
overheidsgelden gefinancierde infrastructuurwerken kunnen worden aangelegd, die voor 
een deel nadelig zijn voor havens in andere lidstaten die deze steun ontberen. Derhalve 
wordt voorgesteld dat naast de ontwikkeling van een doorzichtige boekhouding informatie 
wordt uitgewisseld over de kosten en baten van overheidsinvesteringen in deze sector om 
na Ie gaan of de lidstaten ten volle rekening houden met de gevolgen van 
investeringsbeslissingen voor andere lidstaten. De Commissie zal een passend initiatief 
nemen op basis van artikel 129C, lid 2, van hel Verdrag. 
7. De diverse door de Commissie verrichte onderzoeken geven aan dat de voorgestelde 
aanpak van "de gebruiker betaalt" de technische doelmatigheid van de afzonderlijke 
vervoerstakken aanmerkelijk zal vergroten en de milieukoslen sterk zal terugdringen. 
Alhoewel enkele door gebruikers betaalde heffingen zullen stijgen, zullen de tolaalkosten 
van het vervoerssysteem aanmerkelijk omlaag gaan. lien extrapolatie van beschikbare 
studies geeft aan dat de invoering van cen hclïingsstclsel op basis van "de gebruiker 
betaalt" kan leiden lot jaarlijkse besparingen van 30-80 miljard ecu of meer. Ren eerste 
evaluatie geeft ook aan dat het voorgestelde beleid profijtelijk zal zijn zowel voor 
betrekkelijk ontwikkelde als voor economisch minder ontwikkelde regio's binnen de 
Gemeenschap. De Commissie is zich er echter van bewust dat hel nodig kan zijn om de 
helïingsbeginselen in cohesieregio's meer geleidelijk in te voeren. 
<S. Om reden van doelmatigheid en duurzaamheid van hel vervoer is het dringend geboden 
dal de huidige lappendeken van heffingsmechanismen in lidstaten en vervoerstakken 
wordt vervangen door een geharmoniseerde communautaire aanpak van vervoersheffing. 
In dit witboek wordt uiteengezet hoe dit kan worden gedaan. 
lei 
I IM I M)IN(. 
1. De Ruropesc vervoersinfrastructuur is van groot belang voor de economische groei, de 
arbcidsmobiliteil, de consumenten en het concurrentievermogen van de Ruropesc 
Gemeenschap. Met is derhalve van essentieel belang dal de verschaffing en het gebruik van 
vervoersinfrastructuur zo doelmatig mogelijk zijn. Het bereiken van deze doelstelling hangt 
onder meer af van hoe de kosten van infrastructuur naar de gebruikers worden doorberekend 
en van de beschikbare middelen voor de financiering van investeringen. Daarnaast geldt nog 
dat deze doelstelling steeds moeilijker bereikbaar wordt. 
2. Met uitsluitend steunen op financiering van de vervoersinfrastructuur door de overheid 
komt meer en meer onder druk te slaan, omdat de lidstaten met groeiende financiële lasten te 
maken hebben en zij er daarom naar streven de particuliere sector meer te betrekken bij de 
financiering van infrastructuurprojecten. In andere gevallen overwegen zij bij de ontwikkeling 
van nieuwe openbare infrastructuur op welke wijze een deel van de kosten naar de gebruikers 
kan worden doorberekend. Tegelijkerlijd worden ook de huidige ontwikkelingen in het 
palroon en de groei van hel verkeer kritisch bekeken, omdat de escalerende congestie en 
verontreiniging twijfel oproepen over de duurzaamheid van hel vervoer. Bij de oplossing van 
al deze vraagstukken is een zeer duidelijke rol weggelegd voor vervoersheflingen, omdat 
veranderingen in heffingen leiden lot prijswijzigingen die op hun beurt hel vervoergebruik 
kunnen veranderen. Voorts zijn vervoergebruikers en vervoersondernemingen zich er steeds 
meer van bewust dat verschillen in heffingen in de verschillende vervoerstakken en lidstaten 
invloed uitoefenen op de kosten en het concurrentievermogen van het bedrijfsleven en leiden 
tot verstoring van het functioneren van de interne markt. 
3. Deze problemen kunnen alle drie worden gezien als zwakke plekken van de 
communautaire vervoersmarkt: infrastructuurbeheerders zijn niet altijd in staat een vergoeding 
Ie verkrijgen voor sommige particuliere of openbare infrastructuurdiensten waarmee zij een 
groot deel van hun kapitaalkosten terug zouden kunnen verdienen en willen daarom niet graag 
investeren; de markt laat na de externe kosten in haar prijzen tot uitdrukking te brengen, wat 
soms resulteert in een overmatig gebruik van bepaalde vervoerstakken; en de verschillen in 
belastingen en heffingen verstoren de prijssignalen van de markt en bijgevolg ook de 
vervoerskeuzen van hel bedrijfsleven. Deze problemen kunnen alle drie worden opgelost mei 
behulp van economische instrumenten: een communautair kader voor inliaslructuuiheffingen 
kan deze tekortkomingen van de markt opheffen. 
4. In dit witboek wordt uiteengezet hoe een hervorming van de infrastrucliiurhcffing een 
oplossing kan bieden voor een groot deel van de problemen van de vervoerssector en kan 
bijdragen tot de ontwikkeling van de Ruropese vervoersdiensten. Het witboek is ontstaan uit 
de discussies over het Witboek van de Commissie uit 1993 betreffende "De toekomstige 
ontwikkeling van het gemeenschappelijk vervoersbeleid"1, het Groenboek van de Commissie 
uit 1995 "Op weg naar een eerlijke en doelmatige prijsstelling in het vervoer"2, het verslag uit 
1996 van de groep op hoog niveau betreffende partnerschap tussen de overheids- en de 
1 Huropcse Commissie, COM(°2) 4<M del'. 
-1 lùiropcse Commissie, C()M(().S) 6()l. In hel groenboek werd een aanbeveling gedaan lol verrekening van 
marginale kosten, dekking van een groter deel van de kosten en doorzichtigheid als belangrijke beginselen 
vooi een doelmatig veivoerssysleem. Mei groenboek vormde hel beginpunt van een brede discussie over de 
pri|sslelling in hel vervoer. 
1 e 
particuliere sector' en, het meest recent verschenen, het verslag van de groep op hoog niveau 
betreffende infrastriiduiii heffing die in hel voorjaar van 1998 werd ingesteld om te adviseren 
over de ontwikkeling van een uitgebreide reeks heflïngsbcginsclcn1. Tenslotte riep ook de 
gezamenlijke Vcrvocrs en Milieuraad in juni I*>*>S op lol maatregelen die zo goed mogelijk 
gebruikmaken van de beslaande infrastructuur en een verschuiving teweegbrengen naar 
vervoerswijzen die minder schadelijk zijn voor het milieu, alsook tol het gebruik van 
economische instrumenten die brandstofverbruik, emissies en lawaai verminderen. Het 
witboek is als volgt opgebouwd: 
(a) de huidige problemen van infrastructuurheffing en de noodzaak om beter convergerende 
hcffingsbcginsclcn in te voeren worden beknopt weergegeven; 
(b) voor de gehele Gemeenschap geldende heffingbcginselcn worden geïntroduceerd en de 
daaruit voortvloeiende gevolgen ten aanzien van de problemen worden duidelijk gemaakt; 
(c) er wordt een plan geschelsl voor de tenuitvoerlegging van deze beginselen in alle 
vervoerstakken; en 
(d) de gevolgen van hel voorgestelde hclïingsslclsel worden nagegaan. 
2 VKKVOKRSPKOBLKMEN DIK KEN GKVOIX; ZIJN VAN BKSTAANDK IIEKHNGSSTELSELS 
1. Voor een beter begrip van stelsels van infrastructuurheffing moet aandacht worden 
besteed aan de opbouw van de onderliggende kosten, die zijn samengevat in de volgende 
tabel. De twee belangrijkste hier vermelde kostensoorten zijn "vaste kosten", die niet 
afhankelijk zijn van de verkeersomvang en "variabele kosten", die wel samenhangen met de 
verkeersdrukte. 
kostcnondcrdclcn met betrekking tot de terbeschikkingstelling en het gebruik van 
infrastructuur 
Vaste 
InlniK' koslcn 
kapitaalkosten: 
• Aflossing van de 
hoofdsom 
• Rentevergoeding 
• Rendement op liet 
bedrijfskapitaal 
Vaste bedrijfskosten: 
• Onderhoudskosten 
(afhankelijk van weer en 
tijd) 
• Exploitatiekosten 
(verlichting, 
verkeersbeheer, 
informatie) 
• Administratie kosten 
Hxlcmc kosten/balen 
Kosten 
• Barrière-effecten 
• Aantasting van het 
landschap 
• Visuele inbreuk 
Baten: 
• Betere toegankelijkheid 
• Nctwcrkvoordclen 
• Verhoogde productiviteit Viiriiilu' 
Intente koslcn 
Variabele lopende kosten: 
• l'lxploitaliekosten 
( verkeersbeheer, toe/.ichl, 
ondersteunende diensten) 
• Aan hel gebruik 
gerelateerde 
onderhoudskosten 
(wegdekvernieuwing, 
vervanging van 
spoorrails, 
herstelwerkzaamheden) Ie kosten 
Andere exteiue koslcn 
Verontreiniging van lucht en 
water: 
• Plaatselijk 
verontreinigende stoffen 
(bijv. deeltjes) 
• Regionaal 
verontreinigende stoffen 
(bijv. NOx) 
• Wereldwijd 
verontreinigende stoffen 
(bijv. C02) 
Ongelukken (gedeeltelijk) 
Lawaai en trillingen 
Congestie (gedeeltelijk) 
Hion: gebaseerd op gegevens van de groep op hoog niveau betreffende infraslructuurhcfUngcn, juni IW8. 
1 De groep op hoog niveau betreffende Partnerschap tussen de overheids- en de particuliere sector, l°°7. In hel 
verslag van de groep op hoog niveau werd nadrukkelijk gewezen op de behoefte aan een van de gebruikers 
afkomstige inkomstenbron die hel opzetten van openbare/particuliere partnerschappen bevordert. 
4 De groep op hoog niveau betreffende infrastrucluurheffingen, l°98. 
2. In een doelmatige* en concurrerende vervoerssector wordt bij de besluitvorming over de 
terbeschikkingstelling en het gebruik van infrastructuur met deze verschillende kosten 
rekening gehouden. Infrastructuurverschaffing is doelmatig wanneer deze stoelt op een 
volledige analyse van de sociale kosten en baten waarin alle particuliere en de openbare baten 
en koslcn in bredere zin zijn verwerkt. Ook moeten de gevolgen in andere lidstaten in de 
analyse worden opgenomen. Bij een bepaald niveau van infrastrucluurvcrschafling wordt een 
doelmatig infraslructuurgebruik bevorderd door de variabele kosten lol uitdrukking te laten 
komen in de aan vervoersondernemingen en vervoergebruikers uiteindelijk in rekening 
gebrachte prijs. Wanneer de infrastructuurheffingen echter niet meer aan de kosten gerelateerd 
zijn, is hel vervoergebruik niet langer doelmatig en gaat het concurrenticvcnnogcn van de 
Muropese vervoerssector achteruit. Wanneer de heffingen te laag zijn, leidl dit allicht tot een 
overmatige vraag waarvan de kosten hoger zijn dan de baten en ondervinden de afzonderlijke 
exploitanten een geringere stimulans om de door hen voor de samenleving veroorzaakte 
kosten omlaag te brengen. Als de heffingen te hoog zijn, zal een aantal gebruikers die de door 
hen veroorzaakte kosten kunnen betalen minder gauw gebruik maken van de infrastructuur 
zodat ile sociale voordelen daarvan worden verminderd. 
3. Meningen en belastingen voor de vervoerssector zijn in de lidstaten lange tijd opgelegd 
zonder veel verband te houden met de kosten. Zij zijn binnen een breed fiscaal beleid een 
instrument geweest om overheidsinkomsten op te leveren, maar ook om door middel van 
prijsveranderingen beleidsoverwegingen op het gebied van industrie, maatschappij en milieu 
tot uitdrukking te brengen. Deze heffingen en belastingen hangen zelden samen met kosten en 
zijn van vervoerstak tot vervoerstak en van lidstaat lot lidstaat verschillend. Dit heeft een 
aantal problemen tot gevolg: 
(a) concurrentievervalsing tussen lidstaten (bijv. concurrentie tussen zeehavens); 
(b) concurrentievervalsing tussen vervoerstakken en binnen vervoerstakken (het meest 
opmerkelijk bij het goederenvervoer over de weg en per spoor); 
(e) geen aandacht voor de sociale en ecologische aspecten van het vervoer (dus wordt 
het bijbehorend milieueffect van de verschillende manieren waarop dezelfde reis kan 
worden gemaakt niet in de prijzen verdisconteerd); en 
(d) problemen bij de financiering van infrastructuurinveslcringen (terwijl 
vervoergebruikers toch dikwijls grole bedragen aan belasting betalen die niet zijn 
gekoppeld aan de financiering van het netwerk). 
4. Deze verstoringen worden dikwijls opgevat als specifieke problemen die geen verband 
met elkaar houden, zoals onevenwichtigheden tussen vervoerstakken (bijvoorbeeld overmatig 
weggebruik terwijl tegelijkertijd spoorwegen, binnenwateren en kleine zeevaart te weinig 
worden gebruikt), congestie (zowel in stedelijke gebieden als in gebieden tussen steden) en 
verontreiniging. De volgende voorbeelden laten zien hoc ernstig de problemen zijn en ook 
hoezeer zij eigenlijk met elkaar samenhangen. 
5 In dit document worden de termen "doelmatig" en "doelmatigheid" gebruikt, die betrekking hebben op een 
situatie waarin de totale kosten voor een bepaald niveau van baten zo laag mogelijk zijn. Dit houdt in dat 
alle gevolgen van vcrvoersbeslissingen in aanmerking worden genomen (zowel externe als interne gevolgen 
en zowel voor de gebruiker als voor de niet-gebruiker) en er geen verbetering in middelentoewijzing of 
vervoerskeuze mogelijk is. 
3 
S. De verschillende tariefstructuren in de lidstaten bevoordelen bepaalde exploitanten ten 
koste van andere, lien duidelijk voorbeeld hiervan is te vinden in de sector wegvervoer: in 
slechts één lidstaat wordt belasting geheven op de registratie van zware vrachtvoertuigen. In 
vijf lidstaten worden tolgelden voor hel gebruik van wegen geheven, in zes andere wordt voor 
zware bedrijfsvoertuigen het systeem van eurovignetten gehanteerd, in één wordt een andere 
vorm van gebruikersheffmg toegepast en in drie andere landen wordt het gebruik van de weg 
helemaal niet belast. Alle lidstaten' heffen jaarlijkse motorrijtuigenbelasting, die echter wel 
3000 ecu van elkaar kan verschillen. Mei verschil in accijns op dieselolie kan oplopen tot 330 
ecu per kiloliler. Deze variaties hebben tot gevolg dat wegvervoerders uit de verschillende 
lidstaten met enorme kostenverschillen en met oneerlijke concurrentie te maken kunnen 
krijgen. In plaats van hun vervoer langs de meest doelmatige routes te organiseren kunnen 
vrachtvervoerders hun bedrijf vestigen waar de houdcrschapsbelasting voor voertuigen het 
laagst is, brandstof tanken waar de brandstofaccijns het laagst is en, indien die 
keuzemogelijkheid bestaat, hun routes zo kiezen dat de tolgelden voor de wegen het laagst 
zijn. De door wegvervoerders gemaakte keuzen worden verwrongen door het ontbreken van 
een geharmoniseerd heffingsstelsel, waardoor de doelmatigheid van de sector 
goederenvervoer over de weg wordt aangetast. 
(>. De huidige helïingspraktijken geven ook een aantal infrastructuurexploitanten de kans om 
van een monopoliesituatie te profiteren. In de luchtvaartsector kunnen strategisch gelegen 
luchthavens hun quasi-monopoliepositie uitbuiten en de luchtvaartmaatschappijen tarieven in 
rekening brengen die geen verband houden met de kosten van de geleverde diensten. Dit kan 
onnodig hoge kosten voor hel luchtvervoer mei zich meebrengen, waardoor de 
concurrentiepositie van communautaire luchtvaartmaatschappijen op de wereldmarkt 
ongunstig kan worden beïnvloed. 
7. Daarnaast wordt hel evenwicht in de verschillende vervoerstakken verstoord als deze 
worden belast volgens verschillende beginselen. Zo omvatten de hcffingspraktijken voor hel 
gebruik van de spoorweginfrastructuur tweeledige tarieven, meerledige tarieven, heffing op 
basis van de sociale marginale kosten, onderhandelde tarieven op basis van wat men bereid is 
Ie betalen en nulheffingen. Met dekkingspercentage van de kosten loopt uiteen van nihil in een 
aantal lidstaten tol (in principe) 100% in andere lidstaten en er bestaat geen uniformiteit ten 
aanzien van de in ruil voor de heffing geleverde diensten often aanzien van de parameters die 
voor de vaststelling van de heffingen in aanmerking worden genomen. Complexe, 
ondoorzichtige tarieven brengen de marktwerking in de war. De complexiteit maakt het de 
gebruikers lastig om alleen al maar inzicht in de opbouw en de hoogte van de heffingen te 
krijgen, wat concurrentie in de weg kan staan. Complexiteit vormt een belemmering voor de 
ontwikkeling van internationale diensten, met name voor goederenverkeer dat langs een aantal 
spoorwegnetten loopt. Met verschil in heffingen vormt voor de gebruiker ook een 
belemmering om op lariefsignalen te reageren: hoewel het ene taricfstclscl kan bevorderen dat 
korte treinen op minder belangrijke trajecten 's nachts rijden, kan het andere het 
tegenovergestelde stimuleren. Aangezien het goederenvervoer per spoor dikwijls concurreert 
met het goederenvervoer over de weg, vervoer over de binnenwateren en de kleine vaart, is de 
bij de spoorwegen aanwezige grotere tariefcomplexiteit oorzaak van hogere 
administratiekosten en tragere acquisitie, die het concurrentievermogen aantasten. De andere 
duidelijke zorg ten opzichte van andere vervoerstakken is dat de spoorwegen niet ten volle 
van hun betrekkelijk lage externe kosten profiteren omdat deze niet tot uitdrukking komen in 
de toepasselijke infrastructuurheffingen voor gebruikers. 
<S. I{en ander voorbeeld van concurrentievervalsing lussen vervoerstakken als gevolg van 
verschil in hcflingsslelsels hccll betrekking op de oversteek van hel Kanaal. Mier kan zowel 
voor hel personenverkeer als voor hel goederenverkeer gekozen worden lussen vervoer over 
de weg, per spoor, over zee of door de lucht. De hectische concurrentie die begon na de 
opening van de Kanaaltunnel werd duidelijk sterk beïnvloed door de heflingsstelsels van de 
diverse vervoerstakken: havengelden, gebruikstarieven voor tunnel en spoorweg, 
verbindingswegen zonder heffingen, luchthavcngelden en zelfs de regelgeving voor 
belastingvrije verkoop legden alle op hun eigen wijze beperkingen op aan de verschillende 
manieren waarop de onderscheiden vervoerstakken en trajecten konden concurreren. 
Naarmate de vervoersmarkt wordt geliberaliseerd en de infrastructuur wordt verbeterd en door 
middel van het Trans-europese vervoersnet wordt geïntegreerd, zullen voorbeelden van dit 
soort intensieve concurrentie lussen alle vervoerstakken vaker voorkomen en zal het ook 
steeds meer nodig zijn om concurrentievervalsing als gevolg van uiteenlopende 
heffingsstructuren terug te dringen. 
(). Nog een belangrijk voorbeeld van concurrentievervalsing is hel gevolg van hellingen in 
de maritieme havensector. De huidige regelingen met belrekking tot havengelden lopen 
tamelijk ver uiteen en dankzij overheidssubsidies kunnen havens hun tarieven verlagen en 
bedrijvigheid aantrekken uit andere havens. Er bestaat een duidelijke onderlinge concurrentie 
tussen havens, die ook wordt beïnvloed door de toegankelijkheid vanuit het achterland en 
vanaf zee tot de haven; derhalve hebben de heffingsstructuren van het goederenvervoer per 
schip, over de weg en per spoor een uitgesproken krachtige invloed op de havensector. 
Omgekeerd geldt ook dal een intensiever gebruik van zwaar gesubsidieerde havens kan leiden 
tot een veel drukker gebruik van de wegen- en spoorweginfrastructuur in bepaalde gebieden 
en bijgevolg tot een grotere congestie. 
10. Kort samengevat geldl dat de huidige verschillen in heflingsbeginselen de oorzaak zijn 
van concurrentievervalsing; gemeenschappelijke heflingsbeginselen daarentegen zullen 
eerlijke omstandigheden scheppen en de onevenwichtigheid binnen en lussen vervoerstakken 
corrigeren. 
I 1. Daarnaast vormen de huidige hellingsstelsels maar zelden een stimulans voor schone 
technologieën. De scheepvaartsector bijvoorbeeld produceert een groot deel van de emissies 
van zwaveldioxide en stikstofoxiden; deze emissies kunnen in sterke mate worden 
teruggedrongen door over te gaan op het gebruik van laagzwavelige bunkerbrandstof en 
katalytische omvormers. Als het beginsel van "de vervuiler betaalt" echter niet wordt 
toegepast en er niet voor emissies hoeft te worden betaald, ondervinden reders geen stimulans 
om tot deze maatregelen over te gaan. Een stelsel van emissieheffingen zal exploitanten 
stimuleren om aandacht te schenken aan het terugdringen van milieuverontreiniging, omdat 
emissievermindering wordt beloond met lagere heffingen. Wanneer deze heffingen hoger zijn 
dan de kosten van emissicvermindering zullen reders de emissies verlagen en zal in sociaal-
economische zin de doelmatigheid van de sector worden verbeterd. Voor de andere 
vervoerstakken geldt hetzelfde. 
12. Tenslotte is hel zo dal de vervoerssector te kampen heeft mei problemen rond de 
financiering van nieuwe infraslructutirinvcsteringen. Omdat het steeds moeilijker wordt om 
financiële overheidssteun te verkrijgen voor investeringen in vervoersinfrastructuur is een 
toenemende belangstelling ontstaan voor heffing en voor openbare/particuliere 
partnerschappen (OPP's) ten behoeve van de financiering van mei name nationale en 
communautaire infrastructuurprojecten, zoals die van hel Trans-Europese vervoersnet. Zoals 
de groep op hoog niveau betreffende OPP's voor de financiering van TEN-projectcn duidelijk 
heelt onderkend, zal de deelname uit de particuliere sector worden bepaald door redelijke 
winslvooruitzichlen, een passende inkomstenstroom en een aanvaardbaar risiconiveau. De 
situatie is op dit ogenblik echter zo dal slechts 10% van tie kosten van de wegeninfrastructuur 
en minder dan 30% van tie koslcn van de spoorweginfrastructuur worden gedekt door middel 
van directe gebruikersheflingen die aan infrastructuurbeheerders ten goede komen. Directe 
heffing op hel verkeer zal derhalve helpen een inkomstenbron te verschaffen voor de 
ontwikkeling van OPP's, waardoor de behoefte aan overheidssubsidie kan verminderen. 
13. Een deel van hel bestaande communautair beleid en van bestaande communautaire regels 
is reeds gericht op een aantal van deze problemen. Zo bestaat er bijvoorbeeld een richtlijn die 
de belastingen en heffingen voor zware vrachtvoertuigen enigermate harmoniseert (Richtlijn 
93/K°7l{|{(j harmoniseert lot op zekere hoogte tie belastingen en heffingen op zware 
vrachtvoertuigen) en Verordening van tic Raad (EEG) nr. 2978/°4 betreffende havengelden 
voor olietankers mei gescheiden ballasllanks kent duidelijke doelstellingen op hel gebied van 
milieu en van veiligheid. Daarnaast heelt de Commissie actief inbreukproeedures gestart met 
betrekking lot afwijkingen van communautaire heflingsstelsels en houdt zij nauwlettend 
toezicht op overheidssteun in de vervoerssector. De beslaande kaders doen echter niets aan de 
concurrentievervalsing die voortkomt uit de samenhang van bepaalde vervoershe f fingen en 
vervoersbclastingen mei de plaats waar het vervoermiddel is geregistreerd (zoals de jaarlijkse 
motorrijtuigenbelasting), uit het ontbreken van een kader dat op geharmoniseerde wijze voor 
alle vervoerstakken rekening houdt met externe kosten en uit de belangrijke verschillen in 
dekkingsgraad met betrekking lot de infrastrucluurkoslcn voor de vervoerstakken. Deze 
onvolkomenheden zijn op ruime schaal onderkend door vervoersondernemingen en 
verscheidene communautaire instellingen die bij herhaling een oproep aan de Commissie 
hebben gedaan om met voorstellen te komen die deze problemen aanpakken. 
14. Daarnaast geldl dat tleze problemen vermoedelijk zullen verergeren omdat de 
vervoersmarkten sleeds verder worden geliberaliseerd. Gezien de volledige liberalisering in 
1998 van de markt van het beroepsgoederenvervoer over de weg en van de 
luchtvervoersmarkl, het naderbij komen van tie volledige marktopenstelling in sectoren als hel 
vervoer over de binnenwateren (in hel jaar 2000) en tie inspanningen om de markt van het 
spoorwegvervoer vertier open (e stellen, is het absoluut noodzakelijk om met spoed het 
vraagstuk van de harmonisatie van heffingskaders aan te pakken. Al met al maken het 
ontbreken van samenhang tussen de kosten op het gebruikspunt en de opgelegde heffingen, de 
verschillen in heffingsstelsels tussen vervoerstakken en tussen lidstaten, de verstorende 
invloed van overheidsinterventies en het bestaan van monopolistische heffingen het Europese 
vervoerssysteem veel minder doelmatig dan nodig is. Dit leidt in het algemeen tot stijgende 
kosten op het gebied van hel vervoer en milieu, als gevolg waarvan mobiliteit, economische 
activiteit en economische groei minder worden en mei name de perifere gebieden van de EU 
worden geschaad. De mogelijkheden tol verbetering en de grensoverschrijdende dimensie van 
het heffingsbeleid scheppen een duidelijke behoefte aan een communautaire aanpak van 
infrastructuurheffing op het vervoer. 
3 KKN COMMUNAUTAIR*: AANPAK VAN INKKASTKUCTUUKIIKFFINC; 
1. Een communautaire aanpak van infrastructuurheffing dient gericht te zijn op de 
belangrijkste tekortkomingen van de in hoofdstuk 2 geanalyseerde bestaande systemen. Het 
hoofddoel van de voorgestelde communautaire aanpak van infrastructuurheffing zal derhalve 
bestaan uit verbetering van de totale doelmatigheid van de beschikbaarstelling en het gebruik 
van Europese vervoersinfrastructuur, bevordering van eerlijke concurrentie, bescherming van 
de interne markt en verduurzaming van het vervoerssysteem. 
2. Tegelijkertijd moet de ontwikkeling van een communautaire aanpak van 
infrastructuurheffing ten volle het subsidiariteitsbeginsel in acht nemen. Meer in het bijzonder 
houdt dit in dat het stelsel voor alle commerciële vervoerstakken op basis van 
gemeenschappelijke beginselen een kader moet verschaffen waarbinnen de lidstaten in hoge 
mate vrij zijn om tic hoogte van heffingen vast te stellen. De aanpak moet er ook voor zorgen 
tlat tie regelingen doorzichtig zijn en dal er geen groepen worden achtergesteld en deze 
slelsels moeten gelijkelijk gelden voor particuliere en voor publieke organisaties. Bestaande 
concessies mogen echler niet door de nieuwe regels worden aangetast. 
3. De beginselen die aan tie voor bedrijfsvoertuigen voorgestelde heflingsaanpak ten 
grondslag liggen kunnen ook worden toegepast op personenvoertuigen waardoor hel totale 
heffmgsstelsel aan doelmatigheid wint. De Commissie is echler van mening dat deze 
beslissing op grond van hel subsidiariteitsbeginsel hel best kan worden overgelaten aan de 
lidstaten. Het ligt echter voor de hand dat de ontwikkeling en tenuitvoerlegging van hel 
gemeenschappelijk heffingsstelsel voorzover dit het commerciële personenvervoer raakt 
naadloos zal moeten aansluiten op de beslissingen die voor personenwagens worden genomen 
om te voorkomen dat de positie van het openbaar vervoer en van het andere commerciële 
personenvervoer wordt ondermijnd6. 
4. Het is duidelijk dat er behoefte bestaat aan de ontwikkeling van een dergelijk kader voor 
hel beroepsvervoer op communautair niveau. Infrastructuurhcffingen beïnvloeden immers de 
concurrentievoorwaarden van tic interne markt, zij kunnen van invloed zijn op de 
markttoegang en hebben een belangrijke invloed op tic ontwikkeling van het internationaal 
vervoer. Om tie hier geschetste doelstellingen Ie bereiken moet de aanpak zijn gebaseerd op 
tie volgende fundamentele denkbeelden: 
(a) Voor alle commerciële vervoerstakken in iedere lidstaat van de Europese Unie moeten 
dezelfde fundamentele uitgangspunten gelden, waarbij moet worden gerespecteerd dat de 
daaruit voortvloeiende structuren per vervoerstak verschillend kunnen zijn en de hoogte 
van de heffing van plaats tol plaats kan verschillen om de uiteenlopende behoeften en 
omstandigheden tot uitdrukking te brengen. 
(b) Infrastructuurheffingen moeten aanzetten tot grotere doelmatigheid bij het gebruik van 
vervoersinfrastructuur en moeten om die reden berusten op het beginsel van "de gebruiker 
bctaall": alle gebruikers van vervoersinfrastructuur moeten met de door hen veroorzaakte 
kosten worden belast op de plaats van het gebruik, of anders daar zo dichtbij mogelijk in 
de buurt. 
(c) Heffingen moeten rechtstreeks verband houden met de door de gebruikers voor de 
infrastructuur en voor anderen veroorzaakte koslcn, met inbegrip van milieueffecten en 
andere door de gebruikers veroorzaakte externe effecten. Verschillen in heffingen mogen 
alleen stoelen op daadwerkelijke verschillen in de kosten en kwaliteit van de diensten en 
() Verder moet worden opgemerkt dat de Commissie reeds een voorstel heeft ingediend om de interne markt 
beter te laten functioneren door grensoverschrijdende problemen van registratie en belastingheffing met 
betrekking tot personenauto's aan te pakken bij verhuizing van personen van de ene lidstaat naar de andere. 
Ook ligt het in de bedoeling van de Commissie om in 1999 een Mededeling te doen uitgaan betreffende een 
communautair kader voor belastingheffing op voertuigen. 
tie hellingen mogen geen onderscheid maken lussen gebruikers op basis van nationaliteit 
of plaats van ingezetenschap e.q. vestigingsplaats van het bedrijf. 
(tl) Heffingen moeten een doelmatige inlrastructuurvcrsehalïing stimuleren. 
De enige aanpak van heffing die volledig aan deze criteria beantwoordt is een heffing op basis 
van marginale sociale kosten: aan gebruikers worden zowel de interne als de externe kosten in 
rekening gebracht die zij op de plaats van het gebruik veroorzaken (zie kader)7. Hierdoor 
zullen gebruikers worden gestimuleerd om hun vervoersgedrag zo aan te passen dat de totale 
kosten voor de samenleving worden verlaagd en tegelijkertijd hun eigen profijt zo groot 
mogelijk wordt, met als resultaat dat het economisch en sociale welzijn wordt 
gemaximaliseerd. 
In combinatie met de door de lidstaten rechtstreeks aan infrastructuurbeheerders betaalde 
subsidies als vergoeding voor sociale voordelen in bredere zin voor nict-vervoergebruikers zal 
heffing op basis van de marginale infrastructuurkoslen (inclusief de congestickostcn, maar 
exclusief andere "externe" kosten factoren) op hel niveau van hel totale vervoerssysteem 
leiden lol hel dekken van een groot deel van tie kapitaalkosten (mogelijk zelfs alle 
kapitaalkosten) van de infrastructuur. In hel geval dat niet alle kosten worden getlekl en tic 
lidstaten een hoger dekkingspercentage van tie kosten wensen, dan moet dit naar hel oordeel 
van tie Commissie plaatsvinden door middel van aanvullende niet-discriminerende en niet lot 
concurrentievervalsing aanleiding gevende vaste gebruikersheffingen. 
Samengevat zullen de in dit document voorgestelde heflingsbeginselen die noodzakelijk zijn 
voor een doelmatig gebruik van infrastructuurnetwerken, ook de voorwaarden scheppen voor 
een infrastructuurfinanciering uit gebruikersbijdragen die ruimte biedt voor verschillende 
financieringsmodellen. Gezien de sterk uiteenlopende stelsels van infrastructuurfinanciering 
in de EU en het subsidiariteitsbeginsel worden in dit witboek geen uitgangspunten voor de 
financiering van infrastructuur aangegeven. 
Een vervoersonderneming die geconfronteerd wordt met werkelijke kosten zal duidelijk 
gestimuleerd worden om zijn vervoerskeuzen aan te passen, zoals bijvoorbeeld: 
het gebruik van voertuigen die minder schade toebrengen aan de weg, minder 
verontreiniging veroorzaken en veiliger zijn; 
het overschakelen op andere routes en logistieke aspecten die gepaard gaan met 
minder wegenschade, verkeersopstoppingen, een kleiner ongevallenrisico en 
geringere milieueffecten; 
- het overstappen naar een vervoerstak met minder nadelige effecten. 
5. Op soortgelijke wijze zal het heffingsstelsel ook een stimulans geven om de veiligheid in 
het vervoer te bevorderen door middel van een reeks tegenmaatregelen: vervoergebruikers 
kunnen veiliger vervoermiddelen kopen of daarop overschakelen en vervoerssystemen op 
veiliger wijze exploiteren, terwijl infrastructuurbeheerders worden gestimuleerd om de 
veiligheidseigenschappen van hun netwerken te verbeteren. Hoewel de directe kosten hierdoor 
kunnen stijgen, zullen de voordelen in de vorm van lagere kosten van ongevallen hier meer 
1 De term "marginale kosten" verwijst naar sociale marginale kosten, waarbij de kosten van externe factoren als 
milieu e.d. zijn inbegrepen. 
8 
dan legen opwegen. Zelfs vervoersondernemingen die hun vervoersgewoonten niet aanpassen 
zullen nog altijd profileren van de door anderen teweeggebrachte veranderingen, zoals minder 
verkeersdrukte, kleiner ongevallenrisico, enz. Al met al zullen de meeste gebruikers baal 
hebben bij de invoering van heffingen die een helere en evenwichtiger afspiegeling zijn van 
tie werkelijke koslcn op liet gebruikspunl, waarbij tegelijkertijd bepaalde bestaande 
heflingsstelsels worden afgeschaft of bepaalde andere heffingen en belastingen worden 
verlaagd. 
6. Ook moet worden benadrukt dat het op marginale sociale kosten gebaseerde 
heffingsbeginsel met andere beleidsmaatregelen strookt en daarmee in evenwicht is. De 
marginale sociale kosten van het vervoer zijn al omlaag gebracht als gevolg van bestaande 
regelgeving op het gebied van veiligheid en milieu. Emissienormen voor voertuigen en 
vliegtuigen verminderen de externe koslcn, terwijl gewichtsbeperkingen voor zware 
vrachtvoertuigen en spoorwcgwagons de kosten van infrastructuurschade verlagen en 
veiligheidsnormen de kosten van ongevallen voor alle vervoerstakken terugdringen. Omdat de 
normen de kosten verlagen, zullen de heffingen lager zijn dan zij anders zouden zijn geweest. 
Derhalve zal in het algemeen een vervoerstak waarvoor doeltreffende normen beslaan 
hiervoor gecompenseerd worden tloor middel van lagere heffingen. Dit soort 
infrastrucluurheflïng past ook volledig bij de levering van diensten van algemeen belang, met 
name van het openbaar reizigersvervoer. De heffingsbeginselen hebben alleen een directe 
invloed op de exploitanten van het openbaar vervoer en niet op de eindgebruikers; de overheid 
behoudt ten volle de mogelijkheid om deze vervoersdiensten te subsidiëren. Omdat vanwege 
het ontbreken van directe heffingsstelscls de overheid op dit moment de infrastructuurkosten 
betaalt, zullen er bij de invoering van nieuwe heffingen voldoende financiële middelen 
beschikbaar zijn om alle gevolgen voor de exploitanten van het openbaar vervoer op te 
vangen. Tenslotte geldt nog dal wanneer overheden infraslructuurinvcstcringen financieren 
om andere redenen dan alleen voor het vervoer (bijv. om perifere regio's te ontsluiten) een 
heffing op basis van marginale sociale kosten waarschijnlijk zal leiden tot een laag 
heffmgsnivcau omdat gebruikers niet zullen hoeven te betalen voor de kapitaalkosten die aan 
deze investeringen verbonden zijn (zie ook paragraaf 9). 
7. Ook zal de ontwikkeling van een gemeenschappelijk heffmgsstelsel op basis van de in dit 
witboek voorgestelde beginselen leiden tot een consistente ruimtelijke ordening op de 
verschillende beleidsniveaus. Door vergroting van de doelmatigheid van het vervoerssysteem 
zullen de vervoersverbindingen tussen verschillende plaatsen versterkt worden, wat zal 
bijdragen tot rationele beslissingen op het gebied van de ruimtelijke ordening. Het 
gemeenschappelijk heffingsstelsel voor vervoersinfrastructuur sluit ook aan op de 
ontwikkeling van het Europese perspectief van ruimtelijke ordening (ESDP) dat streeft naar 
verwezenlijking van doelen op het gebied van vervoer en cohesie door op communautair 
niveau de behoefte aan betere toegankelijkheid en duurzamer infrastructuurgebruik vast te 
stellen. 
BKN l'KAKTISCIIK MTÏNIÏÏK VAN MAUUNALK SOCIALK KOSTKN 
Marginale koslcn /.ij» de variabele koslcn die tic koslcn weergeven van cen extra voertuig of een extra 
vcrvocrsccnheid die van de infraNlriicluiir gebruik maakt. Strikt genomen kunnen deze ieder moiucnl, 
voor velschillende gebruikers, op verschillende tijdstippen, onder verschillende omstandigheden en op 
verschillende plaatsen een andere waarde hebben. Bovendien kunnen de marginale kosten voor liet laatste 
extra rijtuig van een trein, de laatste extra auto op de weg, of het laatste extra schip op zee, dikwijls zo 
goed als niets zijn. Het is duidelijk dat cen dergelijke strikte definitie geen praktisch nut heeft en net als bij 
alle andere heffingsregelingen in de commerciële wereld is een bepaalde mate van benadering en 
middeling noodzakelijk om begrijpelijke, praktische heffingsstructuren te ontwikkeien. Marginale kosten 
geven soms alleen maar de gemiddelde variabele kosten weer. In een bruikbaarder vorm moeten zij de 
kosten weergeven van de schade aan de infrastructuur, van congestie en van verontreiniging en zij zullen 
dus afhangen van factoren als het gewicht of het aantal assen van de vervoerscenhcid, tijdstip van de spits, 
reizen in stedelijk gebied of elders en motoremissies. 
[Marginale kosten kunnen hestaau uit de volgende onderdelen: 
KxploÜutickostcn: energie, arbeid en bepaalde onderhoudskosten. 
Schade aan de infrastructuur: onderhoudskosten, slijtage van de infrastructuur, zoals de kosten van een 
nieuwe deklaag voor wegen en startbanen, of van nieuwe rails voor spoorwegen. 
Kosten van congestie en schaarste: de kosten van het oponthoud van andere gebruikers en niet-gcbruikers die 
voortvloeien uit verstopte verkeersstromen (op wegen, wachtrijen op luchthavens en spoorwegstations). 
Daarnaast kan het gebruik van de infrastructuur door de ene vervoersexploitant het gebruik door een andere 
exploitant in de weg staan (bijv. een startbaan op een luchthaven). 
Milieu kosten: verontreiniging van lucht en water en geluidshinder. 
Kosten van ongevallen: Kosten in de vorm van materiële schade, pijn en leed en productieverliezen. 
8. De Commissie stelt voor een kader op te stellen dal op communautair niveau dit soort 
heffing invoert in alle vervoerstakken. Het is duidelijk dat dit stelsel geleidelijk en steeds 
verder zal moeten worden ontwikkeld en dat niet van meet af aan alle kostenondcrdelcn 
kunnen worden opgenomen. Deze kwesties komen in hoofdstuk 4 aan de orde. 
(). Ook kan worden aangetoond dat heffing op basis van marginale sociale kosten een 
belangrijk eerste voorwaarde is voor doelmatige beslissingen ten aanzien van 
infrastructuurvcrschafllng. Alleen wanneer investeringsbeslissingen berusten op een 
doelmatig niveau van infrastructuurgebruik (zowel nu als in de toekomst) zullen deze zélf 
geheel doelmatig zijn. Zoals de groep op hoog niveau betreffende infrastructuurheffingen 
heeft bevestigd, moeten investeringsbeslissingen zijn gebaseerd op een complete analyse van 
de sociale kosten en baten die alle kosten en baten voor de samenleving omvat, zowel van 
particuliere als van publieke aard. Omdat sommige baten van afzonderlijke projecten kunnen 
toevallen aan niet-gebruikers van het netwerk, bijvoorbeeld de verminderde verontreiniging 
die een gevolg is van het vervangen van cen twecbaansweg door cen autosnelweg, of een 
toename in de waarde van onroerend goed in steden die op cen hogesnclhcidsspoorlijn zijn 
aangesloten, kan het zeer ondoelmatig zijn om de eis te stellen dat alle kosten van elk 
afzonderlijk investeringsproject op de tlirectc gebruikers moeten worden doorberekend. Als 
die aanpak in hel verleden zou zijn gevolgd, zouden in Europa bijzonder weinig 
hogcsnelhcidsspoorlijnen zijn aangelegd. Als bij afzonderlijke projecten de verplichting geldt 
om alle kosten terug te verdienen, leidt dit derhalve niet alleen tot grote ondoelmatigheid in 
het vervoergebruik, maar ook tot belangrijke verstoringen bij investeringsbeslissingen. 
10 
HEFFING OP BASIS VAN MARGINALE SOCIALE KOSTEN EN HET DEKKEN VAN 
KAPITAALKOSTEN 
Heffingen op basis van marginale sociale koslcn zijn niet gerelateerd aan kapitaalkosten omdat de laatste niet 
alhangen van het vervoergebruik. Dil werpt de vraag op of de aanpak met een helling op basis van marginale 
sociale kosten de kapitaalkosten via de gebruikers kan dekken. 
(icmakkelijk kan worden aangetoond dal als er geen balen voor nicl-gebiuikers zijn dit afhangt van de grootte 
van de infrastructuurcapaciteit en van de kosten die zijn gemoeid met uitbreiding daarvan: wanneer doelmatig is 
geïnvesteerd op basis van een afweging van kosten tegen baten zal een heffing voor alleen de marginale 
infrastructuurkosten (d.w.z. inclusief congestieheffingen, maar met uitsluiting van andere externe kosten) er toe 
leiden dat de infrastructuurkosten geheel worden gedekt, vooropgesteld dat er geen schaalvoordelen bij de 
infrastructuuraanleg bestaan (Newbery, 1988; Winston, 1985; en bijlage III). Een aantal 
infraslructuurinvesteringen heeft echter andere technische kenmerken. Het lijkt er op dat voor het totale 
vervoerssysteem dergelijke heffingen een hoog dekkingspercentage van de kosten verzekeren. Deze uitkomst is 
voornamelijk te danken aan het feit dat een doelmatig niveau van infrastructuurverschaffing in het algemeen 
wordt gekenmerkt door een bepaalde schaarste, wat met zich mee brengt dat het element van congestie in 
doelmatige heffingen positief aanwezig is. Wat de wegeninfrastructuur betreft scharniert dit om het punt of 
personenauto's mee inbegrepen worden. 
In werkelijkheid is echter niet alle infrastrucluurverschaffing doelmatig en soms ook zijn er baten voor niet-
gcbruikers die ei op duiden dat sommige kosten niet op gebruikers kunnen worden doorberekend. Daar staal 
tegenover dal in hel voorgestelde helïingskadcr ook externe kosten zullen worden opgenomen. 
Meschikbare gegevens (bijv. Roy, 1998; ItCMT, 1998) duiden er op dal de in dit witboek voorgestane consistente 
toepassing van hel beginsel van heffing op basis van marginale sociale kosten er onder de huidige 
omstandigheden loc zal leiden dal een aanmerkelijk hoger percentage van de kosten zal worden doorberekend 
naar de gebruikers van alle binnenlandse vervoerstakken in tic bil dan thans het geval is. Daarbij zullen voor hel 
totale vervoerssysteem de inkomsten uit doelmatige heffingen vermoedelijk vlakbij het niveau liggen dat nodig is 
om de volledige infrastructuurkosten naar de gebruikers door te berekenen. Alhoewel de voorgestelde aanpak 
niet garandeert dat de kosten voor ieder afzonderlijk project worden gedekt, zal deze toch voldoende inkomsten 
opleveren om de kapitaalkosten van de infrastructuur van het vervoerssysteem te financieren en om verdere 
investeringen te betalen. 
10. Met de constatering dat heffingen op basis van marginale sociale kosten voor 
vervoersinfrastructuur waarschijnlijk voldoende inkomsten zullen opleveren om op het niveau 
van het gehele vervoerssysteem de totale kosten van infrastructuur te betalen, is het natuurlijk 
aan de lidstaten om te beslissen over hoe zij de opbrengsten zullen aanwenden. Voor de hand 
liggende mogelijkheden zijn het toebedelen van fondsen aan de infrastructuurcxploitantcn of 
aan de algemene begroting (bijvoorbeeld om de beslaande belastingen te hervormen), dan wel 
het reserveren van een gedeelte van de inkomsten voor (wellicht multimodale) 
infrastructuurfondsen op nationaal, regionaal en stedelijk niveau. Daarnaast geldt dat bij de 
invoering van nieuwe heffingsstelsels voor het vervoer bestaande vervoersheffingen moeten 
worden aangepast en/of geleidelijk moeten worden afgeschaft. 
11. Heffingen zullen worden geïnd door de (openbare dan wel particuliere) 
infrastructuurbeheerders. Dit werpt de vraag op over hoe deze inkomsten tussen de 
verschillende organisaties (bijv. de infrastructuurbeheerder en de staat) moeten worden 
verdeeld en waarvoor deze inkomsten moeten worden gebruikt. Natuurlijk zal de 
infrastructuurbeheerder het deel van de heffingen behouden dat gerelateerd is aan 
infrastructuurkosten (ter dekking van zowel kosten van infrastructuurschade als de kosten van 
11 
congestie/schaarste8). Het lijkt logisch dat kosten die aan andere kostenonderdelen zijn 
gerelateerd toevallen aan de Staat. De groep op hoog niveau betreffende de heffing op 
vervoersinfrastructuur kwam met de aanbeveling de opbrengsten die zijn gerelateerd aan 
externe kosten te gebruiken ter vermindering van de veroorzaakte externe schade door de 
externe kostenfactoren terug te dringen dan wel te voorkomen, of, waar dit niet mogelijk is, 
om hen die door die externe factoren worden getroffen op de cen of andere manier 
compensatie te bieden (waarbij de regels over steunmaatregelen in acht moeten worden 
genomen). Hoewel een dergelijke verdeling wenselijk kan zijn, is de Commissie van mening 
dat dit krachtens het subsidiariteitsbeginsel het best kan worden overgelaten aan de lidstaten. 
12. Weliswaar geeft de in het kader over de heffing op basis van marginale sociale kosten en 
in bijlage lil weergegeven analyse aan dat heffing op basis van marginale sociale kosten zal 
leiden tot veel hogere inkomsten uit directe gebruikersheffingen dan thans het geval is, maar 
deze situatie zal vermoedelijk voor de verschillende (delen van) infrastructuurnetwerken 
verschillend uitpakken. Wanneer de marginale infrastructuurkosten hoger zijn dan de 
gemiddelde kosten (bijvoorbeeld in het geval dat kapitaalkosten een klein deel van de totale 
kosten uitmaken en er legen capaciteitsbeperkingen wordt aangelopen), dan zal een heffing 
gelijk aan de marginale kosten leiden tot het meest doelmatige gebruik van de infrastructuur 
en levens bij het dekken van tic koslcn een overschot opleveren vanwege hel 
infrastructuurgedeelle van vervoersheflingen op basis van marginale sociale kosten. Hierdoor 
zal cen signaal worden afgegeven dat er cen tekort aan capaciteit bestaat, terwijl tegelijkertijd 
de extra middelen worden verschaft om iets aan dit probleem te doen. Wanneer de marginale 
kosten onder de gemiddelde kosten liggen is het tegendeel waar: de opbrengsten zullen niet 
voldoende zijn om de kosten te dekken. In het geval dat dit soort infrastructuur deel uitmaakt 
van cen netwerk dat voor cen deel ook wordt gekenmerkt door een capaciteitstekort zijn de 
infrastructuurbeheerders vermoedelijk in staat tekorten en overschotten in hun netwerken "uit 
te middelen". Wanneer dit niet mogelijk is en er voordelen op breder gebied bestaan, zijn er 
argumenten aanwezig voor subsidieverlening door de overheid, ongeacht of de infrastructuur 
openbaar of particulier bezit is. Er moet echter op worden gewezen dat er op dit moment in de 
Unie nauwelijks infrastructuurprojecten zijn die volledig, zonder enige overheidssubsidie, zijn 
gefinancierd uit particuliere bronnen. De voorgestelde aanpak zal daarom de behoefte aan 
directe overheidssubsidies ter dekking van infrastructuurkosten aanmerkelijk verminderen. 
13. Hoewel er belangrijke voordelen verbonden zijn aan de ontwikkeling van hcffingsstelscls 
op basis van marginale kosten voor alle vervoersinfrastructuur (met inbegrip van alle 
vervoerstakken, terminals en de bijbehorende informatie- en communicatiesystemen), komen 
er toch, in ieder geval voor de korte en lange termijn, gevallen voor waarbij ruimte aanwezig 
moet zijn om op het niveau van afzonderlijke infrastructuurprojecten een hoger percentage 
van de kosten naar de gebruikers door te berekenen. Het kan nodig zijn om een groter deel van 
de kosten te dekken om te waarborgen dat wenselijke investeringen (van de overheid, van het 
particuliere bedrijfsleven, dan wel van een combinatie hiervan) kunnen plaatsvinden en het is 
duidelijk dat het heffingskader met dit soort projecten rekening dient te houden. 
x Het ligt voor de hand dat hoge congestieheffingen duiden op een schaarste aan capaciteit en op de 
wenselijkheid van uitbreiding door middel van investeringen. Besluiten hierover moeten worden genomen 
op basis van een analyse van de sociale kosten en baten (zie paragraaf 9). 
12 
Nieuwe projecten 
14. De financiering van nieuwe infrastructuur is een van de kernthema's in het Europese 
vervoersbeleid dat wellicht in het belang van nieuwe infrastructuur een stempel op het 
heffingsstelsel moet drukken. Dit geldt met name voor dure voorzieningen als bruggen en 
tunnels. Van oudsher werd hierin meestal voorzien door de overheid. Omdat de 
overheidsbegrotingen echter onder de druk van steeds hogere uitgaven komen te staan, kan 
deze weg niet langer automatisch worden gevolgd, want het vertrouwen op uitsluitend 
overheidsfinanciering kan het niveau van infrastructuurvoorziening te sterk inperken en 
daardoor grotere ondoelmatigheid in de hand werken. 
15. Om deze reden, en ook om te profileren van andere doelmatige kwaliteiten van de 
particuliere sector, wordt voor nieuwe infrastrucluurverschaffing steeds meer gebruik gemaakt 
van openbare/particuliere parlnerschappcn.<, Het particulier bedrijfsleven moet zich echter 
verzekeren van inkomsten om al hun kosten te dekken en afhankelijk van de hoogte van 
beschikbare overheidssubsidies kan dit resulteren in heffingen die hoger uitvallen dan de 
marginale kosten, in het bijzonder aan het begin van een project wanneer het gebruik 
betrekkelijk gering is en de aan schaarste gerelateerde heffingen naar alle waarschijnlijkheid 
verwaarloosbaar laag zijn. Hoewel heffingen hoger dan de marginale kosten waarschijnlijk de 
sociaal-economische voordelen van een project zullen verminderen, kunnen deze noodzakelijk 
zijn als de beperkingen ten aanzien van overheidsfinanciering inhouden dat het project anders 
helemaal niet wordt uitgevoerd. 
16. Met als uitgangspunt dat de met een heffing op basis van marginale kosten verbonden 
differentiatie het meest doelmatige resultaat zal opleveren, moeten deze aanvullende heffingen 
zo min mogelijk effect hebben op het vervoergebruik, zowel wat betreft de totale 
vervoersomvang als op het punt van de concurrentie tussen of binnen vervoerstakken. Om dit 
te bereiken moeten de heffingen idealiter het karakter van een vast bedrag hebben in die zin 
dat zij niet afhankelijk zijn xan het infrastructuurgebruik, maar het is heel goed mogelijk dat 
zij om praktische redenen moeten variëren tussen verschillende klassen voertuigtypen en 
vervoerseenheden. In de praktijk zal een geschikte opzet voor verschillende projecten anders 
uitvallen. Zo kan bijvoorbeeld cen syslccm van vignetten een praktische opzet zijn voor een 
vaste heffing, waarbij gebruikers een vaste "toegangsprijs" betalen voor het gebruik van een 
bepaalde infrastructuur gedurende een vaste tijd (tweeledige tarieven). Als alternatieve 
mogelijkheid kan opdeling van de markt in segmenten worden toegepast, waarbij hogere 
heffingen gelden voor marktsegmenten met een geringe prijselasticiteit (z.g. prijsstelling 
volgens Ramsey). 
17. Wanneer na een voldoend aantal jaren de aanvullende heffingen de investeringskosten en 
een passend rendement op vermogen hebben opgebracht, dienen zij te worden stopgezet. 
18. Voorts moeten de lidstaten flexibel zijn bij hun definitie van "nieuwe 
infrastructuurprojecten" die aan plaatselijke omstandigheden moet zijn aangepast. Normaal 
gesproken zal het juist zijn om wanneer een autosnelweg met een extra rijstrook wordt 
verbreed de gehele autowegverbinding als een nieuw project te definiëren en bijgevolg op alle 
rijbanen evenveel tol te heffen. Ook mag de mogelijkheid om cen aantal bestaande 
aansluitende of parallel lopende verbindingen voor hcffingsdoclcinden in het nieuwe project 
9 Groep op hoog niveau betreffende partnerschap tussen de overheids- en de particuliere sector, 1997. 
13 
op-le nemen niel worden uitgesloten. Hel is echler duidelijk dat een al te ruime definitie van 
het project niet juist en niet doelmatig is. 
19. Verder geldt dat één van de onzekerheden voor potentiële OPP-investeerders wordt 
gevormd door het toekomstige heffingsstelsel (voor de eigen vervoerstak, maar ook voor 
eventueel concurrerende vervoerstakken), omdat dit de verkeersstromen, de opbrengsten en 
derhalve de winstgevendheid bepaalt. Door een duidelijk heffingskader te verschaffen zal een 
hinderpaal voor de ontwikkeling van OPP's worden weggenomen. 
( 'oncurrerencle infrastructuur 
20. Rechtstreekse concurrentie op Europees niveau tussen infrastructuurprojecten of sectoren 
komt voornamelijk voor bij terminals en overslag- of overstappunten zoals belangrijke 
havens, terminals voor gecombineerd vervoer en zelfs luchthavens met hetzelfde 
verzorgingsgebied. Wanneer de lidstaten volledig vrij zijn bij het nemen van 
investeringsbeslissingen ten aanzien van infrastructuur en zij geen rekening hoeven te houden 
met de gevolgen van hun beslissingen voor andere lidstaten, kan het heel goed zo uitvallen dat 
de invoering op communautair niveau van een hefllngsstclsel op basis van marginale kosten 
niet voldoende is om belangrijke verstoringen in de infrastructuurverschaffing te voorkomen. 
De reden hiervan is dat een aantal lidstaten, wellicht om te profiteren van eventuele 
plaatselijke voordelen, meer zal investeren dan wenselijk is vanuit het gezichtspunt van het 
totale vervoerssysteem. Dit soort investeringen kan leiden tot bovenmatige investeringen in 
naburige lidstaten die met elkaar concurreren om het behoud van hun markaandeel. Op 
communautair niveau is het uiteindelijk resultaat dat er te veel infrastructuur tot stand komt, 
wat een verkwisting van schaarse middelen is. 
21. Derhalve moet voor belangrijke terminals die met elkaar concurreren het heffingsbeginsel 
op basis van marginale kosten nog worden aangevuld om een grotere dekking van de kosten 
mogelijk te maken dal in verhouding staat tot de hoogte van de investering. Een dergelijke 
optionele voorwaarde sluit echter de mogelijkheid van het scheppen van overcapaciteit niet 
uit. Daarvoor zijn aanvullende beleidsinstrumenten vereist die in paragraaf 5(h) aan de orde 
komen. 
Conclusie 
22. Naar verwachting zal de coördinatie van de vervoersheffing en de ontwikkeling van 
doelmatige heffingsniveaus per saldo belangrijke voordelen voor de samenleving in haar 
geheel opleveren. Het directe resultaat hiervan moet een grotere technologische, operationele 
en organisatorische doelmatigheid zijn en tevens moeten hierdoor een geringe wenselijk 
geachte verschuiving in het evenwicht tussen vervoerstakken en een kleine vermindering van 
de groei in de vraag naar mobiliteit worden teweeggebracht.10 Onderzoek van de Commissie 
wijst er ook op dat de invoering op communautair niveau van een heffingsbeleid op basis van 
sociale marginale kosten zal leiden tot totale voordelen van welzijn in de orde van grootte van 
tenminste 30-80 miljard ecu per jaar (zie paragraaf 6(a)). 
23. Het hier beschreven heffingsstelsel zal rechtstreeks de meeste in hoofdstuk 2 besproken 
problemen aanpakken. Het zal een eerlijke mededinging binnen vervoerstakken bevorderen 
door de heffingen uitsluitend te koppelen aan de door vervoersondememers veroorzaakte 
kosten, ongeacht de nationaliteit van die ondernemers of de vestigingsplaats van hun 
10 ECMT, 1998. 
14 
onderneming. Wanneer de externe en andere koslcn op een juiste wijze worden verrekend, 
worden vervoersondernemingen die in schonere of minder schade veroorzakende voertuigen 
investeren beloond met lagere heffingen. Deze investeringen zullen in dal geval lonend zijn en 
niet hel concurrentievermogen van tic onderneming schaden. De voorgestelde 
heflingsbeginselen zullen ook een eerlijker concurrentie binnen en tussen vervoerstakken tot 
stand brengen, zodat de vcrvocrskcuzc beïnvloed zal worden door eerlijke concurrentie die 
niet door verwrongen heffingsstelsels is vervalst. Als in alle lidstaten hetzelfde basisprincipe 
toepassing vindt, ontstaan hierdoor onpartijdige concurrentievoorwaarden voor 
vervoersondememers en zal de kunstmatige verhuizing van vervoersondernemingen naar 
staten met gunstige belastingstelsels worden voorkomen. Bij een doorzichtige harmonisatie en 
tenuitvoerlegging van heflingsstelsels worden de administratiekosten voor 
vervoersexploitanten lager en kunnen de kosten van de verschillende vervoersmogelijkheden 
veel gemakkelijker met elkaar worden vergeleken. De huidige nadelen van ingewikkelde en 
nicl-doorzichtige spoortaricven zullen verdwijnen. 
24. Heffingen op basis van marginale kosten zullen ook voor aanzienlijke inkomsten zorgen. 
In veel gevallen zullen deze moeten worden gecompenseerd door verlaging van aan het 
vervoer gerelateerde heffingen. Tegelijkertijd zal het nieuwe heffingssysteem resulteren in een 
doelmatiger infrastructuurgebruik en zal de behoefte aan nieuwe investeringen daardoor in 
bepaalde mate verminderen. 
25. Voor bepaalde projecten zal een vrijstelling het mogelijk maken om tarieven in rekening 
te brengen die hoger zijn dan de marginale kosten wanneer dit nodig is voor de financiering 
van belangrijke en sociaal-economisch heilzame infrastructuurprojecten. 
26. Dankzij de koppeling tussen heffingen en kosten wordt voorkomen dat een aantal 
terminals profileert van plaatselijke monopolistische marktomstandigheden, terwijl 
tegel ijkerlijd stappen kunnen worden genomen om oneerlijke concurrentie bij de 
terbeschikkingstelling van infrastructuur te voorkomen die leidt tot verspilling in de vorm van 
overcapaciteit. Een meer gedetailleerde beoordeling van het effect van deze voorstellen is te 
vinden in hoofdstuk zes. 
4 KKN <;KFASKKKI>K TKNUITVOKRLK<;<;IN<; 
1. De voorgestelde hcffingsaanpak zal geleidelijk en steeds verder moeten worden 
ingevoerd, omdat rekening moet worden gehouden met de verschillende uitgangsposities van 
de diverse vervoerstakken ten aanzien van de bestaande Europese vervoerswetgeving, de met 
de ontwikkeling van nieuwe heffingen gemoeide ingewikkelde kwesties en andere 
beperkingen zoals de noodzaak tot inkomstenverwerving. Soms kunnen de huidige heffingen 
dienen als een redelijke vervanging voor bepaalde marginale kosten en hoeft dus geen 
onmiddellijke verandering plaats te vinden. Zo is bijvoorbeeld in de huidige richtlijn 
betreffende de heffing voor zware vrachtvoertuigen en in de geplande richtlijn betreffende 
luchthavcngelden de basis voor de ontwikkeling van heffingen reeds vastgesteld. In andere 
vervoerstakken zijn deze uitgangspunten echter nog niet vastgelegd. Daarnaast zullen 
beslissingen over de opzet en het toepassingsgebied van nieuwe heffingsstelsels op het punt 
van infrastructuurnetwerken en van categorieën vervoermiddelen volledig rekening moeten 
houden met de exploitatie- en uitvoeringskosten ("transactiekosten"). 
2. De Commissie stelt een aanpak voor in drie fasen. In de eerste fase moet het hcffingskader 
worden gevestigd. In de tweede fase zullen de Commissie en de lidstaten een begin maken 
met de aanpassing van heffingsstelsels om het kader ten uitvoer te leggen. In de derde fase zal 
15 
de overgang worden voltooid en zullen alle vervoerstakken onderworpen zijn aan heffing op 
basis van marginale kosten. De hoofdkenmerken van elke fase zijn onmiddellijk hierna 
samengevat, terwijl nadere bijzonderheden van de prioritaire acties worden uiteengezet in 
hoofdstuk vijf. 
4(a) Fase I: 1998-2000 
3. In de eerste voorbereidende fase moet worden gestreefd naar overeenstemming over de 
mcthodologieën voor het meten van marginale kosten en voor het bevorderen van het 
denkbeeld van heffing op de plaats van het gebruik. Net als bij de huidige wetgeving zullen 
heffingen 1er hoogte van maximaal de gemiddelde kosten in het algemeen worden aanvaard. 
4. Om de tenuitvoerlegging van heffingsbeginselen op basis van marginale kosten voor te 
bereiden moeten voor alle vervoerstakken gemeenschappelijke methoden worden ontwikkeld 
voor de raming van marginale kosten, inclusief externe kosten. De Commissie zal daarom 
voorstellen dat een "Comité van regcringsdeskundigen betreffende de gebruikshcffing voor 
vervoersinfrastructuur" wordt ingesteld en dit comité zal een belangrijke adviestaak worden 
toebedeeld. Het mandaat voor de werkzaamheden zal bestaan uit het ten behoeve van de 
Commissie ontwikkelen van en adviseren over communautaire richtsnoeren voor methoden 
om de marginale kosten van het vervoer te ramen, uit het ontwikkelen van praktische 
werkwijzen 1er bevordering van de doorzichtigheid van boekhoudingen, uit het bevorderen 
van de ontwikkeling van "vervoersboekhoudingen" op het niveau van de lidstaten en uit het 
adviseren aan de Commissie over behoeften en prioriteiten op het gebied van statistiek en van 
onderzoek. Het comité zal worden bijgestaan door onafhankelijke deskundigen en andere 
belanghebbenden, waarbij vervoersondememers, gebruikers, bedrijfsleven, consumenten, 
vervoerspersoncel en andere belanghebbende partijen zullen worden ingeschakeld. Hier ligt 
duidelijk een taak voor de Commissie om met de nodige wettelijke voorstellen te komen en 
/ij zal bij het opstellen daarvan ten volle rekening houden met de werkzaamheden van het 
comité. 
5. Het voorstel uit 1998 over een heffing voor de spoorweginfrastructuur zal zo snel 
mogelijk moeten worden aangenomen om er voor te zorgen dat er een communautair kader 
komt voor de twee belangrijkste takken van binnenlands vervoer." Het voorstel van de 
Commissie voor een richtlijn van de Raad betreffende luchthavcngelden moet ten uitvoer 
worden gelegd en er moet ook cen kader voor havengelden worden ontwikkeld. Tenslotte zal 
later in 1998 cen voorstel voor de herziening van Verordening 1107/70 betreffende de 
steunmaatregelen op het gebied van het binnenlands vervoer worden gedaan en zal aandacht 
worden besteed aan de behoefte om de regels voor overheidssteun en de richtsnoeren voor 
andere vervoerstakken verder te verfijnen. Behalve dat de Commissie heffingen op basis van 
infrastructuurkosten ontwikkelt, zal zij voor alle vervoerstakken de ontwikkeling van 
heffingen op basis van externe kosten stimuleren mits dit niet leidt tot hogere heffingen dan 
de gemiddelde infrastructuurkosten. Deze heffingen zijn reeds in de Raad in behandeling in 
verband met zijn beraadslagingen over de aanpassing van de bestaande richtlijn betreffende 
heffingen voor zware vrachtvoertuigen en worden volgens het nieuwe voorstel inzake 
heffingen voor spoorweginfrastructuur toegestaan. 
6. De Commissie is van mening dat deze eerste fase tot eind 2000 moet lopen, waarna de 
tweede fase in 2001 kan beginnen met de invoering van globaal compatibele, fundamentele 
11 Het wegvervoer valt reeds onder Richtlijn 93/89/HR(i. 
16 
heflingsstelsels voor wegen, spoorwegen, havens en luchthavens en de vankrachtwording 
van de bovengenoemde bepalingen betreffende overheidssteun. 
4(b) Fase 2: 2001-2004 
7. Na de totstandbrenging van het hcfllngskader en van de methodologische aanpak zal in de 
tweede fase worden gekeken naar de aanpassing van bepaalde heffingen om de nieuwe aanpak 
beter tot uitdmkking te brengen en om de heffingsstelsels tussen vervoerstakken te 
harmoniseren. Voorgesteld wordt dat in deze fase heffingen in het algemeen worden 
vastgesteld op het niveau van de totale marginale sociale kosten, d.w.z. de marginale 
infrastructuurkosten plus de externe kosten. De heffingsniveaus voor externe kostenfactoren 
met cen communautaire dimensie dienen op communautair niveau vastgesteld te worden, 
waarschijnlijk eerst op een overeengekomen laag niveau. Het ligt voor de hand dat de 
inkomsten aan de lidstaten zullen toevallen. Andere heffingen van de lidstaten voor congestie 
en andere plaatselijke externe koslcn factoren zullen worden gestimuleerd en moeten bij hun 
invoering gebaseerd zijn op een overeengekomen communautaire kadermclhodologie die het 
comité moet ontwikkelen. Behalve dat hel comité zijn onderzoek betreffende 
hefllngsmethodologieën voortzet, moet het beginnen met de beoordeling van 
hcfllngspraklijkcn met mogelijk belangrijke grensoverschrijdende effecten. 
8. De overgang op heffingen die samenhangen met het infrastructuurgebruik moet er toe 
leiden dat een groter deel van de kosten rechtstreeks naar de gebruikers wordt doorberekend. 
De lidstaten zullen echter de vrijheid hebben om desgewenst aanvullende heffingen op te 
leggen om tot een nog hoger dekkingspercentage van de infrastructuurkosten van nieuwe 
infrastructuurprojecten te komen. Deze aanvullende heffingen moeten idealiter een vast 
bedrag zijn (van het type abonnement - tweeledige tarieven). Inkomsten uit heffingen die zijn 
opgelegd ter dekking van externe kosten kunnen ook worden gebruikt om verdere 
investeringen te financieren. De heffingsniveaus in de verschillende vervoerstakken mogen 
echter onder geen enkele omstandigheid de som van de gemiddelde infrastructuurkosten en de 
externe kosten overschrijden. 
9. De invoering van nieuwe vervoershe f fingen zal niet alleen deel uitmaken van een 
hervorming van de bestaande belasting- en heffingstructuur in de vervoerssector, maar zal ook 
moeten samenhangen met de ontwikkeling van het algemeen belastingbeleid. Deze aanpak zal 
mogelijk maken dat verdere hervormingen op budgettair neutrale wijze ten opzichte van de 
economie in haar geheel kunnen worden verwezenlijkt12. 
4(c) Fase 3: na 2004 
10. Hoewel in het algemeen lering zal worden getrokken uit de ervaringen van de eerste en de 
tweede fase, zal in de derde fase de verdere tenuitvoerlegging van geharmoniseerde 
heffingbeginselen plaatsvinden, zowel wat betreft de basis van marginale kosten als op het 
punt van consistente kostenraming. Ook moet het voor de gehele Gemeenschap geldende 
heffingsniveau voor externe kostenfactoren worden beoordeeld. Voorts kan er aandacht 
worden besteed aan de cis van verplichte heffingsstructuren (maar geen heffingsniveaus) voor 
plaatselijke externe kostenfactoren. Een dergelijke aanpak verlicht de druk op de lidstaten om 
plaatselijke heffingen om reden van internationale concurrentie te verlagen. 
12 De Commissie heeft de toepasselijke bepalingen met betrekking tot brandstofaccijnzen reeds voorgesteld in 
COM(97) 30 def. Deze kwestie wordt verder behandeld in paragraaf 5(g). 
17 
Overzicht van hcffïngsregels 
Maximum 
Minimum 
Externe kosten Kerste fase 
per vervoerstak 
verschillend, maar in het 
algemeen gelijk aan tie 
gemiddelde 
infrastructuurkoslen'' 
per vervoerstak 
verschillend, maar ligt 
tussen nul en de gemiddelde 
infrastructuur-kosten4 
differentiatie toegestaan' Tweede fase 
marginale inlrastruetuur-
kosten plus plaatselijke en 
voor de gehele 
Gemeenschap geldende 
externe kosten1' ' 
marginale 
infrastructuurkoslen plus 
voor de gehele 
Gemeenschap geldende 
externe kosten ' ' Derde fase 
prijsstelling op basis van 
marginale sociale kosten',2,3 
'op basis van overeengekomen paramcters/mcthodologiecn. 
'aanvullende heffingen voor nieuwe projecten zijn toegestaan maar met een maximum gelijk aan de gemiddelde infrastructuurkosten plus de externe 
kosten. 
'gecompenseerd door verlaging van bestaande belastingen en hellingen. 
'Dit is cen afspiegeling van de bestaande minimum- en maximumniveaus in de verschillende vervoerstakken. 
5 TENUITVOERLEGGING, PRIORITAIRE ACTIES EN IMPLICATIES VOOR VERVOERSTAKKEN 
1. In dit hoofdstuk wordt de aandacht gericht op prioritaire acties gedurende de eerste twee 
fasen van het uitvoeringsproces. De verschillende vervoerstakken worden afzonderlijk 
behandeld. 
5(a) De ontwikkeling van consistente praktijken van kostenraming en 
boekhouding 
2. Voor de tenuitvoerlegging van de geschetste heffingsbeginselen dienen enkele kwesties 
aangaande kostenraming te worden onderzocht. Er is behoefte aan de ontwikkeling van 
praktische methodologieën op het gebied van kostenraming en er valt op dit gebied veel 
voordeel te behalen uit het coördineren van de werkzaamheden van de Commissie en van de 
lidstaten. Voor een antwoord op deze vragen en ter ondersteuning van de Commissie bij haar 
werkzaamheden in verband met infrastructuurheffing moet het "Comité van 
regcringsdeskundigen betreffende de gebruiksheffing voor vervoersinfrastmctuur" ("het 
comité") onder voorzitterschap van de Commissie een krachtig begin maken met zijn 
werkzaamheden. 
3. Het mandaat van het comité moet worden bijgesteld. Duidelijk zal worden gemaakt dat 
alle vervoerstakken tot het werkgebied van het comité behoren en er zullen vijf specifieke 
doelen worden aangegeven: 
(1) Ontwikkeling van communautaire richtsnoeren voor methoden van raming van de 
marginale vervoerskosten. 
Bij de recente discussies in de Raad over het Alpen-aspect van het eurovignet-systeem werd 
duidelijk dat de aanpak van de berekening en de heffing met betrekking tot de 
wegeninfrastructuurkosten onaanvaardbaar ver uiteenloopt. Er zijn verscheidene methoden 
voor de raming van de verschillende marginale gebruikskosten van vervoersinfrastmctuur 
18 
mogelijk en op dit gebied is veel afgerond onderzoek beschikbaar. Het comité hoeft er niet per 
se naar te streven één methode voor het meten van cen bepaalde kostensoort aan te wijzen, 
maar moet omschrijven hoe verschillende methoden van kostenraming en van waardebepaling 
op de juiste manier kunnen worden toegepast. Hoewel een intermodale aanpak van 
mcthodologieontwikkeling een ideaal resultaat zou zijn, kunnen de verschillen tussen de 
vervoerstakken heel goed enkele voor de desbetreffende vervoerstak specifieke afwijkingen 
rechtvaardigen. Eerste prioriteit moet liggen bij de raming van de kosten van 
infrastructuurschade en van congestie, al moet het comité ook aandacht besteden aan de 
waardebepaling van milieueffecten en ongevallenrisico's. Met betrekking tot vaste kosten 
dient ook cen voor de gehele Gemeenschap geldende aanpak te worden ontwikkeld van de 
raming van kapitaalkosten, inclusief afschrijvingsmelhodcn. 
(2) Ontwikkeling van praktijken die de doorzichtigheid van boekhoudingen bevorderen en 
ontwikkeling van "vervoersboekhoudingen" op het niveau van de lidstaten. 
Ter vergemakkelijking van de tenuitvoerlegging en het toezicht op de naleving van regels 
voor heffing en voor overheidssteun, met name voor terminals, dienen doorzichtige 
bockhoudpraktijken te worden ontwikkeld. Op dit vlak bestaan de werkzaamheden van het 
comité uit het vaststellen van de beste praktijk inzake kostencalculatie. De naderende 
inventarisatie van de geldende heffingsbeginselen voor zeehavens vormt het startpunt voor 
deze beoordeling. 
Met comité moet ook advies uitbrengen over methoden voor het vaststellen van de mate van 
kostendekking op het niveau van de vervoerstakken en van de vervoerssector en moet de 
totstandkoming bevorderen van boekhoudingen van vervoerskosten en vervoersinkomsten op 
het niveau van de afzonderlijke lidstaten. Het comité moet de Commissie advies geven over 
cen mogelijke herziening van Verordening 1108/70 betreffende de invoering van een 
boekhouding van de uitgaven voor infrastructuur met betrekking tot alle vervoerstakken. 
(3) Herziening van heffingspraktijken 
Wanneer de lidstaten een begin maken met heffing op basis van de in dit document 
uiteengezette beginselen, heeft het comité een belangrijke taak bij de beoordeling van 
heffingspraktijken en dient de Commissie van advies over kwesties van naleving van de in dit 
document uiteengezette heffingsbcginselen. Het comité moet beoordelen of gezien de 
nationale of plaatselijke context de heffingen op basis van marginale kosten bemsten op juiste 
kostenramingen, of een voorgesteld tweeledig tarief (geheven om de kosten terug te 
verdienen) redelijkerwijs niet leidt tot concurrentievervalsing en of heffingen niet 
discrimineren en voldoende doorzichtig zijn. 
(4) Advisering over de behoeften en prioriteiten op het gebied van statistieken en van 
onderzoek. 
De raming van de marginale kosten en de ontwikkeling van vervoersboekhoudingen moeten 
worden ondersteund door verder onderzoek. Het comité zal er daarom zorg voor dragen dat er 
volledig gebmik wordt gemaakt van het bestaande door de Gemeenschap gefinancierde 
onderzoek over vervoersheffingen en zal advies uitbrengen over kwesties met betrekking tot 
toekomstig onderzoek binnen het vijfde kaderprogramma voor communautaire acties op het 
gebied van onderzoek, technologische ontwikkeling en demonstratie. Er zal speciaal aandacht 
besteed worden aan het CAPRI-project, een gezamenlijke actie betreffende onderzoek naar 
prijsstelling bij het vervoer dal richtsnoeren voor de beste heffingspraktijken omvat. 
Daarnaast zal onderzoek ook gericht zijn op hiaten in de theorie en op een juiste verdeling van 
19 
verantwoordelijkheden tussen de verschillende bestuurlijke niveaus (plaatselijk, regionaal, 
lidstaat en Gemeenschap). 
Voor tic raming van de marginale kosten en de ontwikkeling van vervoersboekhoudingen zijn 
betere statistische vcrvocrgcgcvcns nodig. Inspanningen ter verbetering van statistische 
gegevens moeten worden gecoördineerd met de huidige activiteiten van de Commissie ter 
verbetering van de gegevensbronnen op het gebied van kosten en andere sociaal-economische 
gegevens in de vervoerssector. In samenwerking met Eurostat heeft de Commissie reeds een 
aantal gebieden bepaald waarvoor de gegevensvoorziening moet worden verbeterd, waaronder 
investering in de vervoerssector. 
4. Het Comité van regeringsdeskundigen betreffende de gebmiksheffing voor 
vervoersinfrastructuur moet terzijde worden gestaan door een breed forum van onafhankelijke 
deskundigen en vertegenwoordigers van toepasselijke organisaties. Op basis van de 
aanbevelingen van hel comité en het brede forum moet de Commissie zonodig richtsnoeren en 
wetsvoorstellen ontwikkelen. 
ACTIE 
Maak doeltreffend gebruik van het Comité van regeringsdeskundigen betreffende de 
gebruikshefling voor vervoersinfrastructuur om de Commissie bij te staan in de ontwikkeling van 
melhoden voor tie raming van marginale vervoerskosten; bevorder de ontwikkeling van 
vervoersboekhoudingen op het niveau van de lidstaten; ontwikkel boekhoudpraktijken om het 
dekken van de kosten voor terminals te waarborgen; breng advies uit over de behoeften en 
prioriteiten op het gebied van statistieken en van onderzoek en evalueer heffingspraktijken. 
Initieer binnen het vijfde kaderprogramma onderzoek betreffende de raming van marginale 
kosten, principes van meting en van waardebepaling met betrekking tot vervoersboekhoudingen 
en heffingsstelsels die leiden tot een volledige dekking van infrastructuurkosten. 
Ontwikkel een uitgebreid systeem voor gemeenschappelijke vervoersstatistieken. Overweeg 
herziening van Verordening (EEG) nr. 1108/70 betreffende de invoering van een boekhouding 
van uitgaven voor infrastructuur met betrekking tot alle vervoerstakken. 
5(b) Wegen 
5. Hoofddoelstelling op lange termijn is een doelmatiger gebruik van het Europese 
wegennet, bevordering van duurzaam wegvervoer en stimulering van passende investeringen 
in Trans-Europese netwerken. Met dit voor ogen wil de Commissie een uitgebreid 
heffingsstelsel voor het gebruik van wegen door zware vrachtvoertuigen en commercieel 
personenvervoer ontwikkelen waarbij gestreefd wordt naar compatibiliteit met rekeningrijden 
in stedelijk gebied. 
6. In de eerste fase moet de Commissie methodologieën van kostenberekening beoordelen 
om te komen tot overeenstemming over een uitgangspunt voor de vaststelling van heffingen 
op basis van infrastmetuur- en congestiekosten. Dit zal de ontwikkeling van 
gemeenschappelijke methodologieën van boekhouding en kostencalculatie omvatten. Deze 
maatregelen moeten aangevuld worden met werkzaamheden voor de ontwikkeling van 
normen voor heffingstechnologieën. Vervolgens zullen de lidstaten worden gestimuleerd om 
intcroperabele systemen van rekeningrijden voor zware vrachtvoertuigen te harmoniseren c.q. 
te aanvaarden, hetzij door middel van bestaande tol- en eurovignet-systemen, of bij voorkeur 
door middel van de ontwikkeling van elektronische kilometerheffingen omdat die beter 
aansluiten bij de kosten. De verwachting van de Commissie is dat veel lidstaten dit een 
aantrekkelijk alternatief zullen vinden ten opzichte van systemen zonder enige aan het gebruik 
20 
gerelateerde heffingen of met alleen op tijd gebaseerde gebruikersheffingen. Ook zal dit 
leiden tol een heffing binnen de Gemeenschap die veel beter is gekoppeld aan de afgelegde 
afstand. De Commissie zal ook cen voorstel ontwikkelen voor de indeling van zware 
viacblvocrliiigcn op grond van bun milietikennierken teneinde tic ontwikkeling van heffingen 
Ie stimuleren die de door voertuiggcbrtiik veroorzaakte milieueffecten beter lot uitdrukking 
kunnen brengen. Tenslotte worden lidstaten aangemoedigd ont systemen van rekeningrijden 
in stedelijke gebied te ontwikkelen die de externe kosten (inclusief congestiekosten) van het 
vervoer in de stad aanpakken. Het is niet juist als dergelijke stelsels op communautair niveau 
worden georganiseerd, al zal de Commissie onderzoek- en demonstratieprojecten met 
betrekking tot het rekeningrijden in stedelijk gebied blijven financieren. Alle communautaire 
wetgeving die de tenuitvoerlegging kunnen schaden moet herzien worden om deze 
hinderpalen weg Ie nemen. 
7. In de tweede fase moeten op afstand gebaseerde heffingen zodanig worden uitgebreid dat 
behalve infrastructuurkosten ook externe kosten hier deel van uitmaken. Deze heffingen 
zullen ook gelden voor nieuwe wegcnconccssics, waarbij heffing om de kosten te dekken is 
toegestaan in hel geval dat nieuwe investeringen worden verwacht. Ook moet gewerkt worden 
aan hel verder bevorderen van de invoering van stelsels van rekeningrijden in stedelijk gebied 
tlic interoperabel zijn met de heffing voor zware vrachtvoertuigen. 
8. In tic derde fase moet hel gemeenschappelijk stelsel verplicht worden. Derhalve moeten 
geharmoniseerde heffingen op basis van marginale kosten voor zware vrachtvoertuigen en het 
commerciële personenvervoer de beslaande heffmgsstelsel s vervangen tlic berusten op een 
veelheid van instrumenten, waaronder tolheffingen en gebmikersheffmgen. 
Elektronische hef/ing13 
9. Het is thans technologisch mogelijk en economisch haalbaar om elektronische heffingen 
voor het wegvervoer te verwezenlijken die een redelijk nauwkeurige afspiegeling kunnen zijn 
van de marginale kosten van het weggebruik. De belangrijkste technologieën zijn 
microgolftechnologie, waarbij een boordapparaat communiceert met apparatuur aan de kant 
van de weg en systemen voor positiebepaling en navigatie die gebruik maken van satellieten 
en GSM en waarbij het boordtocstel met een satelliet communiceert en de betaling met behulp 
van mobiele telefonie wordt geïnd. Op bepaalde trajecten is een aantal microgolfsystemen 
ingevoerd, maar alhoewel er CEN-voornormcn zijn vastgesteld moeten er nog nadere 
werkzaamheden worden verricht om voor deze technologieën Europese normen tol stand te 
brengen. Hel voordcel van posiliebcpalings- en navigatiesystemen (GPS en GNSS) ten 
opzichte van microgolfsystemen is dat er geen apparatuur langs de kant van de weg nodig is 
en dal deze op de lange termijn goedkoper kunnen uitvallen. In feite wordt technologie 
waarmee sterk gedifferentieerde heffingen kunnen worden verwezenlijkt reeds gebruikt voor 
andere doeleinden, zoals wagenparkbeheer, en zal spoedig in nieuwe voertuigen worden 
geïntroduceerd wanneer de elektronische tachograaf (ter controle van rij- en rusttijden) 
krachtens communautaire wetgeving verplicht wordt. 
10. Het heffingsstelsel voor zware vrachtvoertuigen staat hoog op de lijst van de Europese 
Commissie omdat deze sector een uitgesproken intemationaal karakter heeft en dit verkeer 
bijzonder belangrijk is voor de ontwikkeling van de interne markt. Een goed ontwikkeld 
13 Deze kwesties zullen nader worden ontwikkeld in een Mededeling van de Commissie betreffende 
intcroperabele elektronische lolheffingssystemen in Europa. 
21 
communautair heffmgsstelsel voor zware vrachtvoertuigen vormt een belangrijke stap op weg 
naar de tenuitvoerlegging van de heffingsbeginselen. Het stelsel moet een zodanig vorm 
krijgen dat het naadloos aansluit bij stelsels die bij sleden en regio's in ontwikkeling zijn ten 
behoeve van het rekeningrijden in stedelijk gebied. In feite komt het elektronisch 
hcffmgsyslccm naar voren als de natuurlijke opvolger van het huidige systeem van 
eurovignetten. Om een dergelijke ontwikkeling te bevorderen dient de mogelijkheid van 
gestandaardiseerde elektronische heffing aan de desbetreffende communautaire wetgeving te 
worden toegevoegd. Hiervoor zullen echter technische aspecten, harmonisatie en 
administratieve vraagstukken nader onderzocht moeten worden. 
Andere maatregelen 
II. In tic tussentijd zal de Commissie tic lidstaten stimuleren tot geharmoniseerde 
ontwikkeling en tenuitvoerlegging van elektronische tolhcffingsystemen. De te volgen weg 
zal worden aangegeven in een Mededeling betreffende inlcroperabclc elektronische tolheffing 
in Europa. Op basis van de bevindingen van deze mededeling zal de technologische en 
administratieve interoperabiliteit van de systemen alle aandacht krijgen teneinde een 
onbelemmerde mobiliteit binnen de Gemeenschap te waarborgen. Hierop voortbouwend zal 
de Commissie ook een voorstel doen met betrekking tot de convergentie van elektronische 
tolheffing. 
Een mogelijke kilometerheffing voor zware vrachtvoertuigen 
Zware vrachtvoertuigen veroorzaken tal van kosten waar zij op dit moment dikwijls niet voor betalen. Deze kosten 
hebben betrekking op wegenschade, geluidshinder en luchtverontreiniging, die alle afhankelijk zijn van afmetingen, 
gewicht, motorvermogen en type van het voertuig. Wanneer op de plaats van gebruik een heffing op basis van deze 
kosten en afhankelijk van het type voertuig wordt opgelegd, wordt aan vrachtvervoerders een duidelijk signaal 
afgegeven en worden de kosten vergoed. Bovendien geldt dat het goederenvervoer over de weg een internationale 
bedrijfstak is, en dus is hel belangrijk om het territoriaal beginsel in acht te nemen door het voertuig te belasten op de 
plaats van het gebruik. 
De lidstaten hebben tal van technische, elektronische en nicl-eicktionische, mogelijkheden tot hun beschikking om het 
weggebruik te belasten. Nieuwe voertuigen moeten over twee jaar voorzien zijn van een elektronische tachograaf die 
het aantal afgelegde kilometers meet en voor aan boord van het voertuig zijn wereldwijde positiebepalingssystcmcn 
(GPS) ontwikkeld waarmee afgelegde afstand, tijd, plaats, voertuigcategorie en wegtype alle elektronisch kunnen 
worden bepaald en vastgelegd. Dergelijke systemen zijn reeds in gebruik voor wagenparkbeheer. 
De kosten van de meer geavanceerde elektronische boordapparatuur bedragen globaal 500 ecu per voertuig en de 
ervaringen in Zweden wijzen er op dat de administratieve kosten voor een dergelijke opzet tamelijk gering zijn, nl. 
ongeveer 2,6% van de inkomsten. De hoogte van de heffing per kilometer kan aanvankelijk worden gebaseerd op de 
marginale infrastructuurkosten per kilometer en de marginale kosten van congestie in interstedelijk gebied. In een recent 
onderzoek in opdracht van de Commissie zijn de kosten van zware vrachtvoertuigen voor alle wegen in de verschillende 
lidstaten geschat. De raming voor de marginale infrastructuurkosten varieert tussen 0,02 ecu in Spanje tot 0,08 ecu in 
Duitsland, terwijl de congestiekosten afhankelijk van de verkeersdichtheid liggen tussen 0,02 ecu en 0,3 ecu en in sterke 
mate afhankelijk zijn van de verschillende aan tijd toegekende waarden. Het is duidelijk dat voor een afspiegeling van de 
verschillende kosten de heffingen per voerluigcategorie, wegtype en lidstaat moeten verschillen. Heffing op een 
consistente basis zal echter de concurrentievervalsing in de huidige Europese markt van het goederenvervoer over de 
weg wegnemen. 
Voor voertuigen zonder de benodigde apparatuur die zo nu en dan een reis maken is een eenvoudig stelsel van op tijd 
gebaseerde of per traject specifieke (papieren) vergunningen mogelijk. Een dergelijke vergunning kan van tevoren 
worden gekocht en kan informatie met betrekking tot plaats, type en categorie van het voertuig en toegestane reisafstand 
of reistraject bevatten. Dit stelsel mag echter alleen worden gebruikt voor een beperkt aantal voertuigen, die 
voornamelijk afkomstig zijn uit landen die nog geen elektronisch systeem in gebruik hebben. 
22 
Ook is onderzoek verricht naar het effect van een kiloiiicterhcffing. De heffing kan leiden tol een doelmatiger gebruik 
van de capaciteit van zware vrachtvoertuigen en tol een positief nettoresultaat voor de overheidsbegroting, waardoor de 
inkomsten kunnen worden gebruik! om andere minder doelmatige hellingen of belastingen te verlagen 
12. De Europese Unie heeft ook een laak te vervullen bij de financiering van projecten op hel 
gebied van onderzoek, ontwikkeling en demonstratie in verband met rekeningrijden. Sociale 
vraagstukken, waaronder "gebruikersacceptatie", moet een hoge prioriteit krijgen en binnen 
het vijfde kaderprogramma voor onderzoek zullen hiervoor middelen worden gereserveerd. 
13. De Commissie zal de uitwisseling van ervaringen met de beste methode voor 
rekeningrijden binnen de Gemeenschap blijven bevorderen en ondersteunt ook 
demonstratieprojecten van rekeningrijden in stedelijk gebieden. Teneinde de verwezenlijking 
van dergelijke stelsels Ie stimuleren wil de Commissie samenwerken met transnationale 
groepen van stedelijke en regionale instanties die serieus overwegen om over te gaan tot 
invoering van het rekeningrijden. Op deze wijze zal een gecoördineerde aanpak tot stand 
komen die waarborgt dat deze groepen ten volle hun voordeel kunnen doen met het onderzoek 
en de technische werkzaamheden van de Commissie op dit gebied, met inbegrip van de tol op 
het huidig moment opgedane ervaringen. 
14. Een belangrijke stap bij de ontwikkeling van heffingsstelsels bestaat uit de 
totstandbrenging van geharmoniseerde methoden van kostenberekening met het oog op de 
vaststelling van de kosten van wegeninfrastmetuur. Zoals eerder is opgemerkt vormt dit een 
gebied waarop naar het oordeel van de Commissie in een vroeg stadium gezamenlijk gevoerde 
discussies kunnen bijdragen tot overeenstemming over de methodologieën die binnen de EU 
kunnen worden toegepast. 
15. Een ander door de Commissie ondersteund initiatief is het onderzoek naar de wijze 
waarop de kosten van ongevallen op de weg worden verwerkt in de heffing voor 
vervoergebruik. De kosten van verkeersongevallen vormen theoretisch, praktisch en ethisch 
een gecompliceerd gebied. Deze kosten worden tot op zekere hoogte rechtstreeks betaald door 
de betrokken persoon of door middel van bet verzekeringsstelsel. Sommige kosten zijn echter 
nog steeds "externe koslcn" en worden niet door vervoergebruikers betaald. Als er voor wordt 
gezorgd dat tarieven beier de kosten van ongevallen weergeven, zullen 
infrastructuurbeheerders en vervoergebruikers worden gestimuleerd om de veiligheid te 
verbeteren, waardoor de kosten van ongevallen omlaag zullen gaan. De Commissie slell voor 
dat verdere werkzaamheden de mogelijkheden onderzoeken om de koslcn en het 
ongevallenrisico door middel van verzekeringsregelingen beter te internaliseren en dat de 
behoefte aan overheidsacties op dit gebied wordt nagegaan. Om aandacht aan dit vraagstuk te 
besteden en om aanwijzingen voor de beste praktijk te ontwikkelen stelt de Commissie voor 
een groep in te stellen van deskundigen uit de verzekeringsbranche, uit de universitaire wereld 
en uit groeperingen voor consumentenbelangen, die advies moet uitbrengen over het beste 
soort aansprakelijkheidsverzekering voor motorvoertuigen. 
16. Verordening 1107/70 betreffende steunmaatregelen zal overeenkomstig de in dit 
document aangegeven heffingsbeginselen worden herzien. De nieuwe regels inzake 
overheidssteun zullen bijdragen tot de totstandkoming van eerlijke concurrentie. 
23 
ACTIE 
Mededeling betreffende systemen voor de elektronische heffing van tolgelden. 
Voorstel over convergentie en normen met betrekking tot de elektronische heffing van tolgelden. 
Verdere ontwikkeling van een voorstel over heffingen voor zware vrachtvoertuigen. 
Vorming van groepen van stedelijke en regionale instanties die serieus overwegen het 
rekeningrijden in Ie voeren. 
Instelling van een adviesgroep voor het ontwikkelen van het beste verzekeringsstelsels inzake 
aansprakelijkheid voor motorvoertuigen en een systeem voor het doorberekenen van het 
ongevallenrisico van het wegverkeer. 
Herziening van Verordening 1107/70 betreffende steunmaatregelen in het binnenlands vervoer. 
5(c) Spoorwegen 
17. De noodzaak om een doelmatig gebmik van de spoorweginfrastmctuur te bevorderen, de 
bezorgdheid over verstoringen van de concurrentie tussen vervoerstakken, met name door het 
wegvervoer en de noodzaak om nieuwe investeringen te financieren vormen de belangrijkste 
problemen van de spoorwegsector. Een gebmiksheffing voor spoorweginfrastmctuur op basis 
van de marginale kosten zal de juiste signalen aan spoorwegondernemingen afgeven over de 
werkelijke kosten van iedere reis. In de toekomst moeten heffingsstelsels gebaseerd zijn op 
marginale kosten en moeten zonodig heffingen ten behoeve van nieuwe infrastmetuur 
omvatten op een wijze die deze prijssignalen zo min mogelijk vervormt. 
18. Om te waarborgen dat de twee voornaamste takken van vervoer over land cen 
vergelijkbare basis hebben, is de Commissie bezig met een voorstel voor een Richtlijn 
betreffende heffing voor spoorweginfrastructuur op basis van marginale infrastructuurkosten. 
Deze richtlijn moet worden vastgesteld in de eerste fase. In het voorstel is opgenomen dat 
heffingen voor het dekken van de kosten zijn toegestaan als de exploitatie van de 
infrastructuur anders niet levensvatbaar zou zijn. Deze heffingen mogen alleen worden 
gerealiseerd als zij geen aanleiding geven tot concurrentievervalsing; zo kan bijvoorbeeld 
voor minder prijsgevoelige reizigersdiensten een hoger dekkingspercentage van de kosten 
worden aangehouden. Differentiatie tussen heffingen die rekening houdt met externe kosten 
zal ook worden toegestaan, omdat het vervoer per spoor lagere externe kosten heeft dan een 
aantal andere vervoerstakken. 
19. Voor een meer doelmatige oplossing is het nodig dat de marginale externe kosten worden 
aangerekend. Daarom zal de Commissie in de tweede fase en binnen de ontwikkeling van 
heffingen voor externe kostenfactoren nagaan hoc voor de spoorwegen milieuheffingen op 
geluidshinder kunnen worden verwezenlijkt, tegelijk met heffingen voor andere externe 
koslcn in andere vervoerstakken. 
20. De vraag naar bepaalde trajecten, lijnen, lijnsecties en stations varieert met het tijdstip op 
de dag, de aard van het verkeer en de aanwezigheid van alternatieve trajecten. 
Spoorwegondernemingen zouden daarom in principe verschillende bedragen voor 
verschillende trajecten en tijdstippen moeten betalen die een uitdmkking zijn van de schaarste 
aan capaciteit en die er voor zorgen dat de verdeling doelmatiger is. In het voorstel van de 
Commissie zijn heffingen van deze aard opgenomen. 
21. In de derde fase zal aandacht worden besteed aan een doelmatiger verdeling van de 
capaciteit van de spoorweginfrastmctuur. Hiervoor is echter nader onderzoek nodig en er 
wordt hiervoor dan ook een project gefinancierd binnen het vierde kaderprogramma voor 
onderzoek, technologische ontwikkeling en demonstratie. 
24 
ACTIE: 
Voorstel voor een Richtlijn van de Raad betreffende heffing voor spoorweginfrastructuur en 
verdeling van capaciteit. 
Herziening van Verordening 1107/70 betreffende steunmaatregelen in het binnenlands vervoer. 
5(d) Binnenwateren 
22. De Commissie steunt de ontwikkeling van doorzichtigere en consistentere 
hcffmgsbeginselen in alle vervoerstakken. Net als voor andere vervoerstakken omvatten de 
doelstellingen voor het vervoer over de binnenwateren dus de ontwikkeling van 
gemeenschappelijke heffingsnormen en van gemeenschappelijke boekhoud- en 
calculatiemethoden ter bepaling van de infraslrucluurkostcn. De marginale kosten van de 
binnenvaart zijn zeer laag en vervoer is slechts cen van de verschillende gebruikstocpassingen 
van binnenwateren. De andere gebruikstocpassingen hebben grotendeels betrekking op 
waterbeheer en watervoorziening, hetgeen in elke berekening van de heffingen voor het 
vervoer over de binnenwateren dus tol uitdrukking moet komen. Verder geldt dat zowel de 
financiële als de milieukosten van het verkeer over de binnenwateren tot de laagste van alle 
vervoerstakken behoren. 
23. Op grond van het lage kostenniveau en het ontbreken van aanwijzingen dat het huidige 
heffingsbeleid een concurrentievervalsing van enige betekenis veroorzaakt, staat de 
Commissie op het standpunt dat het comité aandacht moet besteden aan hervorming van de 
heffingen voor de binnenvaart en dat wijzigingsvoorstellen moeten worden ontwikkeld voor 
de derde fase. 
ACTIE: 
• Herziening van Verordening 1107/70 betreffende steunmaatregelen. 
5(e) Luchtvaart 
L ucht verkeersdiensten 
24. De huidige heffingen voor het gebruik van de luchtverkeersdiensten bestaan voornamelijk 
uit heffingen voor een bepaald traject waarvan de hoogte afhangt van het vliegtuiggewicht en 
de vluchtafstand; heffingen voor verkeersleiding in het luchthavengebied omvatten geen 
afstandscomponent. Deze heffingen dienen ter dekking van de totale kosten, niet slechts van 
de variabele kosten en houden niet volledig rekening met milieu- en congestiekosten. De 
heffingsbeginselen voor luchtverkeersdiensten worden vastgesteld door internationale 
organisaties als de Internationale organisatie voor de burgerluchtvaart (ICAO) en Eurocontrol. 
Binnen Eurocontrol is door 27 Europese landen (waaronder alle EU-lidstaten behalve Finland) 
een multilaterale overeenkomst getekend om een gemeenschappelijk beleid te volgen met 
betrekking tot de berekening van de heffingen, de kosten waarop deze gebaseerd worden en 
de heffing daarvan. Volgens die overeenkomst worden de opbrengsten door Eurocontrol geïnd 
met gebruikmaking van een zogenaamd "tarief per eenheid" dat wordt berekend door de 
kosten van de luchtverkeersdiensten te delen door de verkeersomvang. 
25. Gezien de verhoudingsgewijs hoge graad van harmonisatie en differentiatie van de huidige 
heffingen en omdat de heffingsmechanismen op dit moment de werkelijke kosten van de 
infrastmetuur en gedeeltelijk van de congestiekosten weergeven, is dit geen gebied waarop de 
25 
Commissie onmiddellijk actie moet ondernemen. Om doelmatiger heffingen te ontwikkelen 
op basis van de beginselen "de gebruiker betaalt" en "de vervuiler betaalt" moet de 
heffingsstructuur zodanig worden uitgebreid dal zij ook een afspiegeling is van: 
• het soort motor en het soort brandstof (als maat voor de kosten van emissies en 
geluidshinder, die afhankelijk zijn van het motorvermogen) en 
• het tijdstip van de reis (op drukke tijdstippen zijn de exploitatiekosten van de sector 
hoger). 
26. Als heffingen in belangrijke mate deze verschillende kosten weergeven, zodat de 
gebruikers van hel luchtruim louter en alleen betalen voor de door hen gebruikte diensten en 
de door hen veroorzaakte kosten, dan kunnen deze gebruikers reageren door hun routes, 
tijdstippen, vliegtuigen, brandstof, motoren, enz. aan te passen. 
27. Aan het comité zal worden gevraagd de mogelijkheid te bezien om de heffingen meer aan 
de kosten te koppelen, met name om de emissiekosten tot uiting te doen komen. Wanneer 
heffingen een afspiegeling vormen van de kosten van infrastructuur, externe factoren en 
congestie zullen luchtverkeersdiensten volledig kostendekkend zijn en zal de verdere reeds in 
gang gezette vercommercialisering daarvan dus mogelijk zijn. 
28. Het huidige standpunt van de Commissie ten aanzien van accijns op vliegtuigbrandstof is 
dat deze heffing ingevoerd moet worden zodra de wettelijke situatie toestaat dat de 
Gemeenschap een dergelijke belasting oplegt aan alle vliegtuigmaatschappijen, inclusief die 
uit derde landen. Dit beleid werd vastgesteld op grond van een beoordelingsonderzoek en 
daaropvolgend rapport betreffende de huidige verplichte vrijstelling. Teneinde meer 
informatie over de gevolgen van dit beleid te verkrijgen heeft de Commissie, mede op verzoek 
van de Raad, een uitgebreide studie opgestart naar de gevolgen van een dergelijke belasting. 
De resultaten zullen in het najaar van 1998 beschikbaar komen. Deze studie zal de basis 
vormen van verdere discussies in de Raad van de Europese Unie en het Europees Parlement in 
verband met het voorstel van de Commissie voor een regeling voor een belasting op 
cnergicproducten. 
ACTIE: 
Mededeling betreffende luchtvervoer en milieu. 
Vervolg op de studie over belasting op vliegtuigbrandstof. 
Onderzoek naar de mogelijkheden om heffingen voor luchtverkeersleiding te koppelen aan 
verontreinigingniveaus in plaats van hiervoor een afzonderlijke regeling te ontwikkelen. 
Groenboek betreffende de financiering van infrastructuur voor luchtverkeersbeheer. 
Luchthavens 
29. Om een beter gebmik van luchthavens te bevorderen en om de mogelijkheid van 
buitensporig hoge heffingen te verminderen wordt in het voorstel van de Commissie voor een 
richtlijn van de Raad betreffende luchthavengelden voorgesteld het beginsel van "een juiste 
verhouding tot de kosten" te hanteren. Dit houdt in dat luchthavengelden gebaseerd moeten 
zijn op de kosten van de door de luchthaven geleverde voorzieningen en diensten, waarbij 
rekening wordt gehouden met een redelijk kapitaalrendement en een passende afschrijving op 
bedrijfsmiddelen, alsook met de kosten van een doelmatig capaciteitsbeheer. In de 
ontwerprichtlijn wordt ook voorgesteld de doorzichtigheid van de boekhoudingen van 
luchthavens te vergroten en daarvoor verplichte overlegprocedures in te stellen. Daarnaast zal 
26 
tic richtlijn in hel geval van goedkeuring tic mogelijkheid van congestiehcffing (piek- en 
dallaiïef) omvallen, alsook mogelijkheden om tic luchthavengelden op het puni van 
milieubelasting (bijv. geluidshinder) aan te passen en bepalingen om de doelmatigheid van 
luchthavens te bewaken. 
30. Ter aanvulling op deze aanpak zal aandacht moeten worden besteed aan het proces van 
toekenning van landings- en starttijden ("slots"). De Commissie wil daarom de huidige 
richtlijn betreffende de toewijzing van "slots" herzien. Op langere termijn is verdere 
afstemming op de in dit witboek uiteengezette beginselen wenselijk. 
ACTIE: 
Vaststelling van de richtlijn van de Raad betreffende luchthavcngelden. 
Mededeling betreffende hel luchtvervoer en het milieu. 
Mededeling betreffende de markt van het luchtvervoer. 
Mededeling betreffende luchthavencapaciteit en de ontwikkelingen van de kosten van luchthavens 
in de EU (inclusief heleidsmogelijkheden voor congesticvermindcring). 
5(f) Zeevaart 
Zeescheepvaart 
31. De zeescheepvaart kent verhoudingsgewijs lage infrastructuurkosten en externe kosten, al 
zijn de emissies van zwaveldioxide en stikstofoxiden niet onbelangrijk en baren deze reden tot 
zorg. Bij de voorbereidende acties in de eerste fase zal daarom in de context van lopende 
internationale discussies over dit onderwerp aandacht worden besteed aan de emissies van de 
scheepvaart. Op dit moment voorziet communautaire wetgeving in cen verplichte 
accijnsvrijstelling voor aan boord van schepen gebruikte brandstof. In de tweede fase zal de 
invoering worden overwogen van normen voor de minimumkwaliteit van brandstoffen en 
moet de Commissie aandacht besteden aan de mogelijkheden voor het opleggen van emissie-
afhankelijke milieuheffingen op brandstof. Een alternatieve mogelijkheid is invoering van op 
dezelfde basis gedifferentieerde vaarwaterheffingen. Ook hier geldt echter dat al deze 
veranderingen verenigbaar moeten zijn met internationale afspraken op dit gebied. Er zullen 
daarom ook discussies over de aanpassing van normen en heffingen plaatsvinden op 
internationale fora als MARPOL. 
Havens en maritieme infrastructuur 
32. Zoals is uiteengezet in het Groenboek betreffende Havens en Maritieme Infrastructuur 
moet het communautair havenbeleid gericht zijn op de totstandbrenging van eerlijke 
concurrentievoorwaarden voor alle havens in de EU, terwijl tegelijkertijd de doelmatigheid 
van het gebmik van de totale havensector zo groot mogelijk moet worden gemaakt. Een 
communautair kader voor de heffing in havens kan een belangrijke bijdrage leveren aan het 
bereiken van deze doelstelling. Geheel volgens de in dit witboek uiteengezette algemene 
beginselen is de Commissie daarom van mening dat havengebruikers moeten betalen voor de 
koslcn die zij veroorzaken. Onderkend wordt echter dat heffing op basis van marginale kosten 
niet altijd voldoende zal zijn om de infrastructuurkosten volledig op gebruikers te dekken. Op 
voorwaarde dat hogere heffingen geen concurrentievervalsing veroorzaken moeten deze 
daarom worden toegestaan. Het communautair kader op dit gebied zal daarom een heffing 
verlangen die is afgestemd op de kosten, waarbij de marginale kosten als ondergrens gelden. 
27 
33. I)c discussies over het groenboek hebben laten zien dat er brede overeenstemming beslaat 
over de noodzaak lol grotere doorzichtigheid van havenfinaiicicriiig. In verband hiermee dient 
als eerste slap een overzicht te worden opgesteld van tic stelsels mei behulp waarvan tic 
belangrijkste communautaire havens worden gefinancierd, zodat zichtbaar wordt hoc 
openbare en particuliere financieringsbronnen worden gebruikt. De Commissie moet de 
noodzakelijke stappen ondernemen om bij voorrang een dergelijke inventarisatie tot stand te 
brengen, met inbegrip van een eventueel benodigde aanpassing van de aan boekhouding en 
verslaglegging te stellen eisen. Verder is gebleken dat er veel belangstelling bestaat voor een 
mogelijke nadere verduidelijking over de mate waarin de Verdragsregels betreffende 
overheidssteun invloed hebben op investeringsbesluiten in de havensector. Deze mogelijkheid 
moet ook worden bekeken, gelijktijdig met het opzetten van de inventarisatie. Bij beide 
activiteiten zal nauw contact worden gehouden met de organisaties die de havensector 
vertegenwoordigen, omdat een nauwe samenwerking met deze organisaties een beslissende 
bijdrage kan leveren tot een spoetlige verwezenlijking. 
34. Om hierna nader verklaarde redenen zullen regels betreffende de steunmaatregelen van de 
lidstaten de problemen van de sector niet volledig oplossen, omdat dit soort regels per 
definitie alleen van toepassing is op betalingen die ten goede komen aan bepaalde 
ondernemingen en niet op openbare infrastrucluurverschaffing met gelijke toegang voor 
iedereen. Daarom zullen de werkzaamheden aan een kader voor havengelden moeten worden 
voortgezet binnen de in paragraaf 5(h) beschreven meer algemener aanpak van de coördinatie 
van infrastmetuurinvesteringen. De terbeschikkingstelling van maritieme infrastmetuur buiten 
de haven zal eveneens in dat verband worden behandeld. 
ACTIE: 
Inventarisatie van havenfinanciering en doorzichtigheid van boekhoudpraktijken. 
Evaluatie van de behoefte aan nadere verduidelijking van de richtsnoeren voor overheidssteun in 
de havensector. 
Ontwikkeling van cen kader voor havengelden. 
5(g) Fiscaal beleid met betrekking tot het vervoer 
35. Het is duidelijk dat de invoering van het kader voor infrastriicluurhcffmg naadloos moet 
aansluiten bij de ontwikkeling van beslaande communautaire kaders voor BTW en 
brandstofaccijnzen. 
36. BTW wordt geregeld door middel van een voor de gehele Gemeenschap geldend stelsel 
krachtens de zesde BTW-Richtlijn (77/388/EEG). De BTW is opgezet als een algemene 
verbmiksbelasdng ter verkrijging van inkomsten en is dus geen geschikt en evenmin een 
bijzonder doeltreffend instmment om niet-fiscale doeleinden zoals milieubescherming of 
vervoersbeleid na te streven. Er bestaan echter belangrijke verschillen in de manier waarop het 
personenvervoer door de verschillend lidstaten wordt belast en ook in de manier waarop de 
verschillende vervoerstakken binnen lidstaten worden belast. In een aantal gevallen 
veroorzaakt de verschillende behandeling met betrekking tot de BTW concurrentievervalsing 
tussen met elkaar concurrerende vervoerstakken. 
37. Dit probleem onderkennend heeft de Commissie een studie geïnitieerd naar de gevolgen 
van het BTW-stclsel voor de concurrentie op het gebied van het personenvervoer. Later dit 
jaar zal de Commissie een formeel discussiestuk presenteren waarin mogelijkheden voor 
verandering worden aangegeven. Hierbij moet ervoor worden gezorgd dat in de EU 
28 
gevestigde vervoersondernemingen niet worden achtergesteld ten opzichte van exploitanten 
die buiten de EU-landen zijn gevestigd en ook dat, voorzover mogelijk, de verschillende 
vervoerstakken niet ten opzichte van hun concurrenten worden achtergesteld. Uit de 
overlegprocedure volgende voorstellen zullen moeten worden opgesteld en afgewogen in het 
licht van de ontwikkeling van het toekomstige gemeenschappelijke BTW-stelsel. Verder geldt 
dat de BTW de ontwikkeling van openbare vervoersdiensten niet in de weg mag staan. Het is 
duidelijk dat de ontwikkeling en geleidelijke invoering van communautaire regels en 
richtsnoeren voor op het vervoer toepasselijke belasting en de geleidelijke invoering van de 
voorgestelde aanpak van vervoersheffing hier ten volle rekening mee moeten houden en 
moeten leiden tot de totstandbrenging van een werkelijk evenwichtig stelsel van prijsstelling 
voor alle vervoerstakken. 
38. Bepaalde communautaire wetgeving legt de minimumwaarden voor accijns op 
motorbrandstoffen vast. Het staat de lidstaten vrij om hogere percentages toe te passen, wat de 
meeste lidstaten ook doen. Op 12 maart 1997 keurde de Commissie een voorstel goed voor 
een richtlijn van de Raad tot herstructurering van de communautaire regeling voor de 
belasting van energieproducten (COM (97)30). De globale strekking van het nieuwe voorstel 
is dat het werkingsgebied van het bestaande voor de gehele Gemeenschap geldende stelsel 
wordt uitgebreid van alleen minerale oliën tot andere daarmee concurrerende brandstoffen. 
Volgens het nieuwe voorstel worden de communautaire minimumniveaus van de belasting op 
onder andere motorbrandstoffen aangepast (zoals in 1992 was overeengekomen waardoor 
deze niveaus in veel gevallen aanmerkelijk lager zijn dan de thans door de lidstaten toegepaste 
niveaus). De voorgestelde verhoging van het minimumtarief wordt over een periode van vier 
jaar gespreid. Als eerste stap wordt voorgesteld de minimumbelasting op ongelode benzine 
met 45% te verhogen Voor dicsclbrandstof wordt een vergelijkbare verhoging van 27% 
voorgesteld. Op dit ogenblik passen de lidstaten belastingtarieven toe die ver boven de 
minimumtarieven van de EU liggen en daarom zal het effect van het voorstel op de meeste 
nationale belastingtarieven beperkt zijn. Het nieuwe kader zal de lidstaten meer vrijheid geven 
om boven de minimumwaarden een grotere differentiatie in de accijnstarieven toe te passen. 
Het zal ook lidstaten die nieuwe directe instmmenten van rekeningrijden invoeren onder 
bepaalde voorwaarden toestaan het door hen op motorbrandstoffen toegepaste belastingniveau 
te verlagen, zelfs als dit leidt tot belastingniveaus die lager zijn dan de in de nieuwe richtlijn 
opgenomen minimumtarieven. Goedkeuring van dit voorstel van de Commissie zal de situatie 
met betrekking tot de verschillende belastingtarieven op dieselbrandstof verbeteren. 
39. Op het gebied van belastingheffing op voertuigen heeft de Commissie een ingrijpend 
onderzoek ingesteld naar de huidige situatie in de Europese Unie en zij is van plan om in de 
loop van 1999 op basis van de uitkomsten van dit onderzoek de problemen op dit gebied aan 
te pakken. 
5(h) Doelmatige infrastructuurverschaffing 
40. Voor de ontwikkeling van doelmatige niveaus van investeringen in infrastmetuur is bij het 
nemen van besluiten ten aanzien van investeringen een zorgvuldige kosten/batenanalyse 
vereist die alle kosten, inclusief de kapitaalkosten, in aanmerking neemt. Na de oplevering 
van nieuwe infrastmetuur moeten vervolgens heffingen worden opgelegd op basis van de 
marginale kosten, tenzij hogere heffingen voor het dekken van de kapitaalkosten nodig zijn 
voor de nieuwe infrastmetuur. Dankzij deze bepaling moet het mogelijk zijn voor een groter 
deel financiering uit particuliere bronnen te verkrijgen of zelfs uit overheidsbronnen die 
rendement moeten opleveren. 
29 
41. Een gebrek aan coördinatie bij de beoordeling van mogelijke investeringen kan leiden tot 
belangrijke verstoringen. Als bijvoorbeeld geen rekening wordt gehouden met een aantal 
voordelen voor EU-burgers met een buitenlandse nationaliteit kan dit leiden tot 
onderschatting van de totale baten van levensvatbare projecten en tot cen te geringe mate van 
infrastructuurverschaffing voor de Trans-Europese vervoersnetwerken. Deze nict-nationalc 
voordelen vormen juist een van de rechtvaardigingen voor de begrotingspost van de Trans-
Europese netwerken en voor bemoeienis op communautair niveau. Omgekeerd komen er 
waarschijnlijk te veel infrastructuurvoorzieningen wanneer de lidstaten de kosten van 
infrastructuurprojecten voor andere lidstaten niet meenemen. Deze kosten kunnen het gevolg 
zijn van een keuze voor het nieuwe project ten koste van bestaande voorzieningen, wat 
bijzonder waarschijnlijk is als de prijzen bij de nieuwe voorziening laag zijn. Dit geldt met 
name voor internationaal concurrerende vervoersterminals, in het bijzonder havens en 
terminals voor gecombineerd vervoer. 
42. Op het gebied van infrastructuurinvestering kunnen de regels betreffende 
steunmaatregelen van de lidstaten van toepassing zijn en zodoende verstoringen elimineren 
wanneer de overheidsfinanciering ten goede komt aan bepaalde ondernemingen of aan de 
productie van bepaalde goederen. Als bijvoorbeeld overheidsfinanciering wordt gebruikt om 
te voorzien in infrastructuur ten behoeve van een bepaalde vcrvocrsondcrncmer waardoor 
deze een oneerlijk voordeel ten opzichte van zijn concurrenten verkrijgt, zijn de regels 
betreffende steunmaatregelen van de lidstaten van toepassing.14 Bovendien zijn particulier 
kapitaal en/of particulier beheer in de laatste jaren steeds meer bij infrastructuurprojecten 
betrokken geraakt. In deze gevallen is het standpunt ingenomen dat er een mogelijk voordeel 
voor de betrokken onderneming aanwezig is indien de door de Staat verschafte compensatie 
groter is dan nodig voor het bereiken van het desbetreffende doel. Een open aanbesteding is 
duidelijk een manier waarop kan worden gewaarborgd dat de compensatie niet groter is dan 
nodig.15 Wanneer een dergelijke aanbesteding achterwege wordt gelaten, moet extra 
zorgvuldig en nauwkeurig onderzoek van de financiële regelingen door de Commissie 
waarborgen dat de compensatie niet groter is dan nodig. 
43. Anderzijds geldt dat wanneer door overheidsinstanties rechtstreeks gefinancierde en 
beheerde vervoersinfrastructuur op gelijke voorwaarden en conform toepasselijke 
communautaire wetgeving open staat voor alle huidige en potentiële gebmikers niet gezegd 
kan worden dat een bepaalde onderneming of voortbrenging van goederen bevoordeeld wordt 
ten opzichte van andere op een manier die de concurrentieverhoudingen verstoort en invloed 
heeft op de handel tussen lidstaten in de betekenis van artikel 92, lid 1, van het EG-verdrag. 
Om deze reden is investering in vervoersinfrastmctuur van oudsher gezien als een algemene 
maatregel van economisch beleid die normaal niet onder de regels betreffende 
steunmaatregelen van de lidstaten valt. 
44. Voor de regels betreffende steunmaatregelen van de lidstaten is echter een steeds grotere 
rol weggelegd naarmate de lidstaten zich met het oog op de ontwikkeling en het beheer van 
vervoersinfrastmctuur meer op particuliere ondernemingen gaan richten. Daarom moet 
uitgebreid worden omschreven onder welke omstandigheden de overheidsfinanciering van 
infrastmetuur bepaalde ondernemingen bevoorrecht op een manier die de 
concurrentieverhoudingen verstoort en de handel tussen lidstaten beïnvloedt. De Commissie is 
14Richtsnoeren voor steunmaatregelen van de Staten in de luchtvaartsector, PB C 350 van 10.12.1994, blz. 5, 
paragraaf 12, onder 2). 
15 Zie COM(97) 453 def., paragraaf 2.2. 
30 
van plan haar aanpak ten aanzien van steunmaatregelen van de lidstaten voor infrastructuur in 
het binnenlands vervoer te verduidelijken en aan te passen door herziening van Verordening 
1107/70, waarmee uitvoering wordt gegeven aan artikel 77 van het Verdrag. Zij zal ook de 
behoefte aan nadere verduidelijking van de richtsnoeren voor steunmaatregelen van de 
lidstaten onderzoeken, met name met betrekking tot havens en andere terminals. Er zijn echter 
andere middelen nodig om er voor te zorgen dat overheidsinvesteringen (en met name 
omvangrijke investeringen) niet leiden tot ondoelmatige overcapaciteit en tot oneerlijke 
concurrentie met anderen. De Commissie is van oordeel dat in eerste instantie een vrijwillig 
initiatief tot coördinatie van investeringen op communautair niveau, mogelijk op basis van 
artikel 129C, lid 2,16 een belangrijke bijdrage kan leveren tot het bereiken van deze 
doelstelling. De behoefte aan verdere maatregelen van bindende aard op het gebied van 
investeringscoördinatie zal worden beoordeeld aan de hand van de resultaten van deze 
ontwikkelingen. 
45. Het vrijwillige initiatief tot investeringscoördinatie moet op twee pijlers steunen, t.w. op 
enige convergentie van methodologieën voor de analyse van de sociale kosten en baten om de 
coördinatie een betrouwbare basis te geven en tevens op procedures voor de coördinatie. 
Omdat de aard van de kosten/batenanalyse voor dit doel zeer veel overeenstemming vertoont 
met de analyse ten behoeve van de vaststelling van de Trans-Europese voordelen van de TEN-
projecten, zullen de mcthodologicwcrkzaamhcdcn eerder plaats moeten vinden in verband met 
de voorbereiding van de aanstaande herziening van de vervoersrichtsnoeren voor de TEN's, 
waarbij aandacht zal worden besteed aan de kwestie van Trans-Europese voordelen. 
ACTIE: 
Een vrijwillig initiatief tot coördinatie van investeringen (artikel 129C, lid 2). 
Onderzoek naar de behoefte aan verduidelijking van de richtsnoeren voor 
overheidssteun, met name met betrekking tot havens en andere terminals. 
Herziening van Verordening 1107/70 betreffende steunmaatregelen in het 
binnenlands vervoer. 
16 Lidstaten zullen in samenwerking met de Commissie onderling het op nationaal niveau nagestreefde beleid 
moeten coördineren als dat een belangrijk effect kan hebben op het bereiken van de in artikel 129B 
genoemde doelstellingen. De Commissie kan in nauwe samenwerking met de lidstaat ieder zinvol initiatief 
nemen om deze coördinatie te bevorderen. 
31 
Samenvatting: Communautaire regels (en acties: 
het vervoer ) betreffende infrastructuurheffing in 
Comité van 
deskundigen 
Wegen 
Spoorwegen 
Binnenwateren Rcrste (huidige) fase (1998-2000): definitie en 
vestiging van gedetailleerde hclïingsaanpak. 
• Doeltreffend gebruik maken van het Comité 
van regeringsdeskundigen betreffende de 
gebruiksheffing voor vervoersinfrastructuur om 
de Commissie bij te staan bij de ontwikkeling 
van methoden voor de raming van marginale 
vervoerskosten, bevorderen van de 
ontwikkeling van vervoersboekhoudingen op 
het niveau van de lidstaten, ontwikkelen van 
bockhoudmethoden om kostendekking voor 
terminals te waarborgen en adviseren over 
behoeften en prioriteiten met belrekking lot 
statistische gegevens en onder/ock. 
Hevordcrcn van rekeningrijden. Meer specifiek: 
dilTcicnliatic toestaan voor heffingen op 
commercieel vervoer (bijv. naar voertuigsoort, op 
basis van marginale kosten), maar niet hoger dun de 
gemiddelde infrastructuurkoslen. 
Mededeling betreffende intcropcrabclc elektronische 
systemen voor tolheffing in Europa. 
• Instelling van een adviesgroep voor de 
ontwikkeling van de beste praktijk inzake de 
opzet van aansprakelijkheidsverzekeringen voor 
motorvoertuigen. 
• Onderzoek en ontwikkeling inzake 
rekeningrijden in stedelijke gebieden. 
• Demonstratieprojecten, rekeningrijden in de 
stad. 
• Stimulering van de invoering van een 
kilomelerhcfiïng voor /ware vradilvocrlnigcn. 
Voorstel voor een richtlijn die gebaseerd is op cen 
aan de afstand gerelateerde heffing voor marginale 
kosten, optionele aanvullende heffingen voor 
personenvervoer (maximumniveau: gemiddelde 
kosten) en compensatiebetalingen voor nict-gcdcktc 
externe kosten van concurrerende vervoerstakken. Tweede t'use (2001-2004): 
versterking van cen consistente 
helïmgsbasis voor wegen, 
spoorwegen, luchthavens en havens. 
Als bij fase 1 plus herziening van 
hefïingspraktijken. 
Stimuleren van geharmoniseerde 
elektronische heflingsstelsels (bijv. 
systemen voor elektronische 
tolheffing). Ucl'üngsgivns verhogen 
tot gemiddelde infrastructuurkosten 
plus externe kosten (structuur 
gebaseerd op marginale kosten en 
externe kosten) 
• Verdere ontwikkeling van 
mogelijke systemen, normen en 
convergentievoorstellen voor 
elektronische heffing voor 
zware vrachtvoertuigen. 
• Vervolgmaatregelen met 
betrekking tot adviesgroep over 
aansprakelijkheid. 
• Onder/ock mogelijkheden lol 
verlaging van aan hel vervoer 
gerelateerde heffingen en 
andere belastingen. 
• Onder/ock de mogelijkheid 
van geluidsheffingen. Derde fase: 
volledige overgang; 
alle vervoerstakken 
onderworpen aan 
dezelfde 
heffingsbeginselen. 
Uitvoeren. 
Heffingen voor 
commerciële 
exploitanten op basis 
van kosten verplicht. 
Stelsel aanpassen en 
voorstellen het 
heflingstclsel op 
basis van marginale 
kosten uit te breiden 
met exploitanten van 
personenvervoer per 
spoor ter dekking 
van 
infrastructuurkosten 
en externe kosten. 
Richtlijn betreffende 
infrastructuurheffing 
ter dekking van 
infrastructuurkosten 
en externe kosten-. 
32 
Lerslc (huidige) fase (1998-2000): definitie en 
vestiging van gedetailleerde hcflingsaanpak. 'tweede fase: versterking van cen 
consistente hcffingsbasis voor 
wegen, spoorwegen, luchthavens en 
havens. Derde fase: 
volledige overgang; 
alle vervoerstakken 
onderwerpen aan 
dezelfde 
heffingsbeginselen. 
Luchtverkeers­
diensten Huidige heffingen zijn (globaal) 
gebaseerd op de kosten en afgestemd op 
het gebruik. 
• Mededeling betreffende luchtvervoer en milieu. 
• Mededeling betreffende de luchtvcrvocrmarkl 
• Vervolg op de studie over belastingheffing op 
brandstof voor de luchtvaart. 
• Onderzoek naar de mogelijkheden om de "en 
rotilc"-heffingcn Ie koppelen aan 
veiontrcinigingsniveaus in plaats van hiervoor 
een afzonderlijk stelsel te ontwikkelen. 
• Groenboek betreffende de financiering van 
infrastructuur ten behoeve van 
luchtverkeersleiding. Heffingsrichtlijn die heffingen 
mogelijk maakt voor 
infrastructuurkosten en voor externe 
kostenfactoren (ofschoon externe 
kosten ook in luchthavcngelden zijn 
verwerkt). Aanpassen. 
Luchthavens De richtlijn betreffende infrastructuurkosten zorgt 
voor heffingen op basis van kosten. 
• Goedkeuring van de richtlijn van de Raad 
betreffende luchthavengelden. 
• Mededeling betreffende luchtvervoer en milieu. 
• Mededeling betreffende de luchtvervoermarkt. 
• Mededeling betreffende luchthavencapaciteit en 
de ontwikkelingen van de kosten van 
luchthavens in de LU (met inbegrip van 
beleidsmogelijkheden voor congestic-
vermindcring). Heffing voor de externe kosten 
wordt verplicht (voorbeeld: de 
Zwitserse landingsgelden). Aanpassen. 
Zeescheepvaart Onder/ock naar de mogelijkheden ter 
vermindering van brandslofcmissies. Verbeteren van de 
internationale normen. 
Communautair instrument voor 
tenuitvoerlegging van normen. Aanpassen. 
Havens en maritieme 
infrastructuur Inventarisatie van praktijken van 
overheidsfinanciering en heffing in havens. De richtlijn betreffende infrastruc-
luurhcffing zorgt voor heffingen op 
basis van kosten, waarbij de 
marginale kosten worden 
gerelateerd aan zowel 
infrastructuurkosten als externe 
kosten. 
• Tenuitvoerlegging van de 
richtlijn betreffende de 
infrastructuurheffing voor 
havens. Aanpassen. 
33 
Steunmaatregelen 
van de lidstaten 
Energicbelasting/ 
BTW Verduidelijking en bijstelling van de regels 
betreffende steunmaatregelen die coördinatie van het 
binnenlands vervoer krachtens artikel 77 toestaan. 
Vrijstellingen onder andere voor 
compensatiebetalingen voor ongedekte externe 
koslcn van concurrerende vervoerstakken. 
• Wijziging van de richtsnoeren van 
Verordening 1107/70 betreffende 
steunmaatregelen van de lidstaten. 
• Initiatief voor vrijwillige coördinatie van 
investeringen. 
• Onderzoek naar de behoefte aan 
verduidelijking van de richtsnoeren voor de 
steunmaatregelen van de lidstaten. 
• Belastingen mogen geen verstorende invloed 
hebben op vcrvocrsbcsluitcn en evenmin de 
ontwikkeling van doelmatige vervoersheflingen 
in de weg staan. Goedkeuring van het voorstel 
voor een energicbelasting. 
• Discussiestuk, mogelijk gevolgd door cen 
voorstel voor een richtlijn betreffende BTW in 
het vervoer. Overweeg de uitbreiding van de 
structuur naar alle vervoerstakken. 
• Ontwikkel richtsnoeren voor 
steunmaatregelen van de 
lidstaten voor havens en 
luchthavens. 
Verdere harmonisatie. Aanpassen. 
Verdere 
harmonisatie. 
6 S<>( IAAI,-K< 'ONOMISC:ilK KVAUIATIK VAN 1)K STKATKUIK 
6(a) Algemene eeonomisehe effecten 
1. Naar verwachting zal de ontwikkeling van een communautaire aanpak van 
vervoersheffmg op basis van doelmatige heffingsniveaus per saldo aanmerkelijke voordelen 
opleveren voor de gehele samenleving. Deze ontwikkeling leidt rechtstreeks tot grotere 
technologische, operationele en organisatorische doelmatigheid, brengt een kleine wenselijke 
verandering in het modale evenwicht teweeg en levert een kleine vermindering in de groei van 
de vraag naar mobiliteit op17. De Commissie heeft in verband hiermee tal van studies verricht 
naar de gevolgen van deze hcffingsstelsels voor de economie, het bedrijfsleven en de 
consument, alsook voor de cohesie en de perifere regio's18. De basisconclusies die uit deze 
analyses kunnen worden getrokken zijn dat doelmatige heffingskaders algemeen voordelig 
zullen uitwerken op al deze beleidsdoelstellingen, vooropgesteld dat de inkomsten doelmatig 
worden gebruikt. 
2. Vanuit algemeen economisch perspectief zal het beleid naar verwachting op de lange 
termijn weinig of geen gevolgen hebben voor de groei van het BBP, terwijl het als secundaire 
voordeel heeft dat opbrengsten opnieuw in circulatie worden gebracht. Bovendien zal de door 
de gemeenschappelijke heffingsregels teweeggebrachte vermindering van mogelijk 
schadelijke concurrentie op belastinggebied de hervorming van belastingstelsels met als doel 
een vermindering van verstorende belastingen en heffingen worden vergemakkelijkt. Een 
nieuw heffingsstelsel, dat voor een deel afhankelijk is van de bijbehorende 
belastinghervormingen zal een positieve uitwerking hebben op de werkgelegenheid als een 
l7KCMT, 1998. 
lx Zie bijvoorbeeld de in het Groenboek betreffende een eerlijke en doelmatige prijsstelling weergegeven 
analyse (met name hoofdstuk 8) en de analyse in het memorandum van toelichting bij het 
commissievoorstel tot een wijziging van de "Eurovignet''-richtlijn (93/89/EG). 
34 
gedeelte van de inkomsten wordt teruggegeven in de vorm van een lagere belastingheffing op 
arbeid. Tenslotte zal het beleid door de overschakeling van belastingen op heffingen aan het 
vervoer een duidelijker inkomslenbasis verschaffen en zo de voorwaarden voor particuliere 
investeringen en infrastrucluurexploitatie verbeteren. 
3. Meer specifiek zal de doorberekening van milieukosten de doelmatigheid vanuit 
milieuoogpunt vergroten: wanneer heffingen een afspiegeling zijn van de marginale 
emissiekosten, zal het emissieniveau omlaag gaan tot het punt waarop de kosten van verdere 
afname gelijk zijn aan de marginale baten. Door meer directe en aan afgelegde afstand 
gerelateerde heffingen te verwezenlijken wordt het waarschijnlijker dat iedere reis op zijn 
eigen kosten en baten wordt beoordeeld. Omdat alle kosten in aanmerking worden genomen, 
moet iedere reis per saldo baten opleveren. Vanuit een sociaal gezichtspunt wordt bijgevolg 
het welzijn gemaximaliseerd en niet het aantal reizen. 
4. Uit financieel oogpunt moei het doelmatiger gebruik van hel vervoerssysteem de behoefte 
aan overheidsuitgaven voor infrastructuur, gezondheidszorg en milieu terugdringen (ofschoon 
de directe financiële baten idealiter teruggegeven moeten worden door middel van lagere 
belastingen). Het effect op het bedrijfsleven moet per saldo positief zijn, omdat het 
onmiddellijke gevolg van hogere vervoersheffingen wordt tegengegaan door lagere kosten ten 
gevolge van congestie en ongevallen en door mogelijke belastingverlagingen van de overheid. 
Er kan enige afslanking plaatsvinden van vervoersintensieve bedrijven, maar deze zal klein 
zijn omdat de totale prijsverhoging in het vervoer bescheiden zal zijn en omdat 
ondernemingen als eerste hun logistiek en activiteiten zullen aanpassen.19 
5. Voor iedere vervoerstak zullen de relatieve veranderingen in de prijzen van land tot land 
verschillen, afhankelijk van de kostcnopbouw en van de oorspronkelijke Belasting- en 
hcffingenstrucluur. Een Zweedse studie20 heeft voor de verschillende vervoerstakken een 
raming opgesteld van de gevolgen van de doorberekening van de marginale sociale kosten van 
ongevallen, milieuschade en infrastructuur, uitgaande van hel gegeven dat de beslaande 
belastingen op het vervoer geleidelijk worden afgeschaft. (Ofschoon de koslcn van congeslie 
en van geluidshinder wel van belang zijn, wordt daaraan in de studie geen aandacht besteed). 
De studie laat zien dat wanneer de marginale kosten in kwestie worden meegenomen en door 
belastingverlagingen worden gecompenseerd, de heffingen op benzine, auto's en 
vrachtschepen omlaag zullen gaan terwijl die op andere vervoerstakken zullen stijgen. De 
studie trekt de conclusie dat het belangrijkste resultaat zal zijn dat de concurrentiepositie van 
de scheepvaart versterkt wordt. De studie geeft ook aan dat de uiteindelijke vervoersprijs 
minder wordt beïnvloed dan de heffingen, omdat het bedrijfsleven op de nieuwe heffingen zal 
reageren door vervoersgewoonten en wagenparken te wijzigen, d.w.z. door hun kosten te 
verminderen in plaats van de volledige heffing door te berekenen aan de consument. 
6. Voor een goed begrip van de effecten van de meer voor de hand liggende en 
waarschijnlijke veranderingen op de vervoersheffingen heeft de Commissie een groot aantal 
analyses gemaakt op basis van enkele studies en onderzoeksprojecten. Het project "TRENEN" 
onderzoekt de verwezenlijking van doelmatige heffingsstelsels in vier stedelijke omgevingen 
(Amsterdam, Brussel, Dublin en Londen) en in twee interstedelijke omgevingen (België en 
Ierland). Het project "EUNET" bestudeert de effecten van verschillend heffingsbeleid in 
Londen en de regio's van Zuidoost-Engcland, Helsinki, Napels en Baskenland. Deze studies 
19ECMT, 1998. 
20 Per Kageson, 1998. 
35 
komen algemeen lot de conclusie dat hel welzijn van de consument in alle vier de sleden en in 
de Iwce onderzochte regio's per saldo wordt verbeterd wanneer een doelmatige heffing wordt 
verwezenlijkt. De verklaring hiervoor is dat de voordelen van de congestie- en 
verontreinigingsvermindering in combinatie met de teruggave van belastingen zwaarder 
wegen dan het "verlies" als gevolg van de prijsverhoging bij bepaalde vervoersdiensten. 
7. De studies over vervoer in stedelijke gebieden laten zien dal de prijsveranderingen leiden 
tot positieve technologische verbeteringen, dat de omvang van het stedelijk verkeer tijdens het 
spitsuur met 19% tot 33% afneemt en dat de externe kosten met 13% tot 35% omlaag gaan. 
De modellen voor interstedelijk gebied geven aan dat in Londen, Zuidoost-Engeland en 
Baskenland het gebruik van de privé-auto afneemt en het gebruik van het openbaar vervoer 
stijgt. Het aantal verkeersongevallen neemt met 20% af, terwijl de gemiddeld met de auto in 
de spits doorgebrachte tijd 16% korter wordt. De studies "EIJNET" en "TRENEN" wijzen er 
op dal invoering op communautair niveau van een heffingsbeleid op basis van marginale 
sociale kosten kan leiden tot totale wclzijnsbaten in de orde van grootte van 30-80 miljard ecu 
of meer per jaar. 
8. Een andere studie van de Commissie onderzoekt de invoering van een van de eerste 
mogelijke maatregelen en prioriteiten: een belasting voor het goederenvervoer over de weg in 
geheel Europa. De studie modelleert de invoering van heffingen op basis van tonkilometers 
van zware vrachtvoertuigen in de Europese Unie21. In het model worden de heffingen 
geleidelijk ingevoerd en vormen een afspiegeling van de gemiddelde externe kosten van het 
goederenvervoer over de weg, zonder rekening te houden met congestie; de uit de heffing 
voortvloeiende inkomsten worden aan de economie teruggegeven in de vorm van verlaagde 
belastingen op arbeid. De belangrijkste resultaten van de studie geven aan de hand van een 
standaardscenario het effect van de heffing voor het jaar 2010 weer: 
• het BBP neemt toe met 0,3% en de industriële productie met 0,21%; 
• de werkgelegenheid stijgt met 0,5%; en 
• het vrachtverkeer over de weg neemt af met 6,6%. 
9. Door de inkomsten van de heffing aan de economie terug te pompen in de vorm van 
verlaagde belastingen op arbeid worden zowel productiviteit, werkgelegenheid als 
economische groei gestimuleerd; deze gevolgen wegen zwaarder dan de hogere koslcn voor 
het wegvervoer. 
6(b) Effecten met betrekking tot de verdeling 
10. De veranderingen van de vervoersheffingen beogen de doelmatigheid van de 
vervoerssector te vergroten. Als dit met betrekking tot de verdeling leidt tot een ongewenst 
resultaat, dan moet een compenserend beleid worden aangeboden. In het algemeen is de 
"consumptie" van vervoer echter progressief, d.w.z. dat rijkere huishoudens een groter deel 
van hun inkomen aan vervoer uitgeven. Bijgevolg zullen uit een verhoging van 
vervoersheffingen progressieve in plaats van regressieve resultaten ten aanzien van de 
verdeling kunnen voortvloeien22. Het uiteindelijke gevolg voor de verdeling zal echter sterk 
afhankelijk zijn van welke sectoren en welke soorten vervoer met de toegenomen kosten 
21 Barker, T. en Kohier, J. De EU wordt gedefinieerd als de 12 EU-landen van 1995, Griekenland niet 
meegerekend. 
22 (hangt gedeeltelijk af van het soorl verhoging), R. Hen et al., 1998. 
36 
worden geconfronteerd en van hel door de lidstaat aangeboden pakket compenserende 
maatregelen. Tenslotte wordt in de bovengenoemde studie naar de gevolgen van de invoering 
van een belasting op hel goederenvervoer over de weg er op gewezen dat een dergelijk 
hcffingsslclsel positieve gevolgen zal hebben voor alle inkomensgroepen. Het werkelijk 
besteedbare inkomen zal voor alle sociaal-economische groepen toenemen. 
6(c) Cohesie en perifere regio's 
11. Het gevolg van andere vervoersprijzen moet ook voor perifere en minder ontwikkelde 
gebieden worden onderzocht. De heffingen zullen zodanig gedifferentieerd moeten worden 
dat regio's met minder congestie en verontreiniging hierdoor minder zullen worden getroffen. 
Omdat er in landelijke en perifere gebieden weinig infrastructuur en congestie aanwezig is, 
zullen heffingen op basis van deze kosten dus laag zijn en is er geen reden om als algemene 
regel aan te nemen dat de perifere en de minder ontwikkelde gebieden een nadelige invloed 
zullen ondervinden van de toepassing van een heffingsstelsel op basis van marginale kosten. 
Zoals eerder benadrukt is, geldt bovendien dat het stelsel waarschijnlijk over het geheel 
genomen belangrijke voordelen zal opleveren die ook ten deel zullen vallen aan economisch 
minder ontwikkelde regio's. 
12. In die gevallen waar wel enige zorg beslaat over een mogelijke belemmering van de 
economische ontwikkeling van perifere gebieden en economisch minder ontwikkelde regio's 
als gevolg van bepaalde hogere heffingen voor vervoergebruikers, kunnen er gronden 
aanwezig zijn om de prijshervormingen flexibel en zeer geleidelijk in te voeren, mits dit niet 
leidt lot concurrentievervalsing. Dit kan met name het geval zijn wanneer bepaalde 
voorzieningen de enige verbinding met de rest van de Unie vormen en/of cen belangrijk 
centrum van bedrijvigheid voor de plaatselijke economie vertegenwoordigen. Aan de andere 
kant geldt dat wanneer het niveau van de vervoersinfrastructuur betrekkelijk gering is en er 
omvangrijke investeringen moeten worden gedaan om de toegankelijkheid te verbeteren en/of 
de verwachte verkeerstoename te verwerken, er heffingsstrategieën nodig kunnen zijn die een 
groter deel van de kosten dekken. 
13. Gedifferentieerde heffingsstelsels zullen een verschuiving in het patroon en de verdeling 
van vervoerskosten teweegbrengen. Door vergroting van de doelmatigheid zal dit leiden tot 
lagere vervoerskosten voor de samenleving in haar geheel. Ook zullen zij voor een aantal 
producenten lagere directe kosten met zich meebrengen. Voor de producenten die niet in staat 
zijn hun gedrag voldoende aan de nieuwe heflingsstelsels aan te passen kunnen de 
vervoerskosten toenemen. Zoals al eerder is opgemerkt, maken de vervoerskosten in het 
algemeen een klein deel uit van de totale productiekosten. Als deze producenten echter 
gevestigd zijn in perifere gebieden, afhankelijk zijn van één vervoerstak en hun producten 
over grote afstand verkopen op de belangrijkste centraal gelegen markten waar geconcurreerd 
moet worden met plaatselijke producenten, kunnen zij bijzonder worden getroffen, in ieder 
geval op de korte termijn. Dit kan rechtvaardigen dat in het communautaire kader speciale 
bepalingen worden opgenomen die tegemoet komen aan dit probleem. Daarnaast bestaat de 
mogelijkheid dat met inachtneming van de regels betreffende steunmaatregelen een aantal 
perifere regio's actie onderneemt om de concurrentiepositie van deze producenten op de 
centrale markten te versterken door hen bijvoorbeeld te helpen de productiestructuren aan te 
passen in de richting van producten die per gewichtseenheid een hogere waarde 
vertegenwoordigen en door de kwaliteit en diversiteit van belangrijke vervoerssystemen te 
verbeteren, in voorkomende gevallen met ondersteuning uit de structuurfondsen en het 
cohesiefonds. 
37 
7 CONCLUSIE 
1. Het voorstel van de Commissie voor een aanpak in drie fasen van een eerlijke en 
doelmatige heffing in het vervoer zorgt ervoor dat er voor de heffing op infrastructuurgebruik 
in alle lidstaten en in alle vervoerstakken een doelmatige aanpak op basis van kosten wordt 
gevolgd. Met hulp van een "Comité van regcringsdeskundigen" zal de Commissie uitvoerige, 
praktische aanwijzingen ontwikkelen voor het beste heffingsstelsel voor infrastructuurgebruik, 
congestie en externe kosten. Nieuwe en gewijzigde wetgeving (samengevat in punt 4.1) zal 
waarborgen dat deze consistente aanpak wordt gevolgd (voor het jaar 2004 voor 
vervoerstakken die voorrang hebben en kort daarna voor alle vervoerstakken). Door er voor te 
zorgen dal heffingen worden gebaseerd op specifieke en overeengekomen kosten verwacht de 
Commissie dat de noodzaak om de gebruikshcffing te koppelen aan de marginale sociale 
kosten algemeen wordt aanvaard en dat als gevolg daarvan de doelmatigheid van de Europese 
vervoerssector zal toenemen. 
38 
LlTKRATIIIIR 
Marker, I and Köhlcr, .1, ( 'harging lor road freight in the El I, Cambridge Econometrics, May 1998. 
(ERIE, CES, SESO, What do the Trenen II case studies tell us about the reform of European 
transport pricing? Document for Workshop March 25 1998. 
DIW, INFRAS, Dr Herry, NERA, Infrastructure capital, maintenance and road damage costs for 
different heavy goods vehicles in the EU, 1998. 
ECMT, Efficient Transport for Europe - Policies for the internal isalion of external costs, 1998. 
ESPO, Report of an enquiry into the current situation in the major Community sea ports, 1996. 
EUNET, Socio-economic and spatial impacts of transport. Working paper 1998. 
Europese Commissie, De toekomstige ontwikkeling van het gemeenschappelijk vervoersbeleid. Een 
brede aanpak voor de totstandbrenging van een communautair kader voor duurzame mobiliteit. 
Bulletin van de Europese Gemeenschappen, supplement 3/93, COM(92) 494 dcf. 
Europese Commissie, Op weg naar een eerlijke en doelmatige prijsstelling in het vervoer, Groenboek, 
COM(95)691 dcf. 
Europese Commissie, Voorstel voor een Richtlijn van de Raad betreffende het in rekening brengen 
van het gebruik van bepaalde infrastructuurvoorzieningen aan zware vrachtvoertuigen, COM(96) 331 
de f. 
Europese Commissie, Voorstel voor een Richtlijn van de Raad: Regeling voor de belasting van 
energieproductcn, COM(97) 30 dcf. 
Europese Commissie, Voorstel voor een Richtlijn van de Raad betreffende luchthavengelden, 
COM(97)154def. 
Europese Commissie, Groenboek Havens en Maritieme infrastructuur, COM(97) 678 def. 
European Commission, DGXXI, Vehicle taxation in the EU 1997, Background paper, 1997. 
De Groep op hoog niveau betreffende openbaar/particulier partnerschap, Eindverslag van de Groep op 
hoog niveau betreffende partnerschap tussen de overheids- en de particuliere sector voor de 
financiering van projecten op het gebied van het Trans-Europese vervoersnet, Europese Commissie, 
DGVII/321/97. 
High level group on transport infrastructure charging, Report of the High level group on Transport 
infrastructure charging, European Commission, June 1998. 
Iten R, Banfi S, Kohier J, Social and Regional Distributive Impacts of Ecotax proposals", working 
paper 4 June 1998, EFR, European Commission, DGXII. 
Jansson J O, Lindberg G, Summary of transport pricing principles, PETS Project, March 1998. 
Kageson P, Konkurrensen mellan transportslagen efter en internalisering av de externa kostnaderna, 
1998. 
39 
Matas A, Asensio J, Rendeiro R, Direct user charges for transport infrastructures in the European 
Union, 1997 
NERA, An examination of rail infrastructure charges, 1998. 
Newbery, Road user charges in Britain, Economic Journal (Conference Papers) 90, pp. 161-176,1988. 
Roy R, Infrastructure cost recovery under allocatively efficient pricing, March 1998. 
Winston C, Conceptual developments in the economics of transportation: an interpretive survey, 
Journal of Economic Literature, 23, 1985. 
40 
VERKLARENDE WOORDENLIJST 
Gemiddelde kosten Gemiddelde kosten bestaan uit de totale infrastructuurkosten, gedeeld door een maat voor 
een bepaalde eenheid, bijv. vocrtuigkilomctcrs of vluchturen. Zij laten derhalve de kosten 
van de terbeschikkingstelling van infrastructuur per vcrkccrsccnhcid zien en zijn met name 
van belang voor het dekken van de kosten, omdat een prijsstelling gelijk aan de gemiddelde 
kosten waarborgt dat de totale koslcn worden doorberekend (aangezien de totale kosten 
zowel vaste als variabele kosten omvatten). 
Kapitaalkosten Kapitaalkosten omvallen het verbruik van vast kapitaal en rentevergoedingen en vormen 
dikwijls cen groot deel van de totale infrastructuurkosten. Zij verschillen van de jaarlijkse 
kapitaaluitgaven, die al dan niet alle kosten kunnen dekken. (Als de uitgaven lager zijn dan 
de kosten, zal de kwaliteit en de waarde van de infrastructuur achteruitgaan). 
Congestie Congestie treedt op wanneer hel verkeersaanbod groter is dan de capaciteit van de 
infrastructuur en daardoor de snelheid van hel verkeer omlaag gaat. Congestie kan worden 
omschreven als een situatie waarin hel verkeer langzamer gaat dan wanneer de 
verkeersdrukte zich op cen laag niveau bevindt. De definitie van dit "lage niveau" (het 
rclcrcnticnivcau) is een gecompliceerde kwestie en varieert van land tot land. 
Congestiekosten Congestiekosten omvatten directe kosten (uurkostcn, exploitatiekosten) en indirecte kosten 
(de kosten van door het tijdverlies verloren mogelijkheden, de kosten van derden ten gevolge 
van vertraagde leveranties, milieukosten) 
Kostenbenadering De op kosten gebaseerde benadering van het meten van de financiële waarden met 
betrekking tot infrastructuur bestaat uit het bepalen van de waarde van het kapitaal (met 
behulp van afschrijvingsmethoden) en van operationele structuren. (Het alternatief hiervan is 
een uitgavenbenadering). ^^^ 
Dekken van kosten Deze aanpak van infrastructuurheffing leidt tot het door middel van infrastructuurheffïngen 
geheel of gedeeltelijk dekken van de (vaste en variabele) infrastructuurkosten. Deze aanpak 
is gewoonlijk gebaseerd op kosten en helpt inkomsten genereren voor de investering in en de 
totstandbrenging van infrastructuur. 
In verhouding staan tol de Deze term is ontwikkeld in artikel 4 van het voorstel voor een richtlijn van de Raad 
kosten betreffende luchthavengelden en is algemeen van toepassing op terminals. De term houdt in 
dal heffingen minimaal de marginale koslcn moeien dekken en dal de exploitant in slaat moet 
zijn aan te lonen dal heffingen afgestemd zijn op de marginale kosten. Mij heelt ook 
belrekking op hel dekken van kosten, omdat de term impliceer! dal exploitanten aanvullende 
niet-verstorende heffingen mogen toevoegen teneinde hun kosten (ten hoogste) volledig 
terug te verdienen 
Afschrijving Afschrijvingen zijn boekhoudkundige kosten voor de teruggang in de waarde van een 
bedrijfsmiddel in de loop van zijn economische levensduur (levensverwachting). De 
afschrijving maakt deel uit van de afleiding van de kapitaalkosten uit de kapitaalwaardc van 
de bestaande wegen. 
Uitgavenbenadering Een aantal lidstaten beoordeelt de waarde van infrastructuur op basis van hun jaarlijkse 
uitgaven aan infrastructuur. Dit omvat dikwijls zowel de jaarlijkse investering (voor nieuwe 
infrastructuur en ter vergroting en vervanging van bedrijfsmiddelen, en niet gekapitaliseerd) 
en de lopende kosten (voor onderhoud, exploitatie en administratie). Voor de beoordeling 
van financiële waarden met betrekking tot het vervoer heeft een kostenbenadering de 
voorkeur. 
Externe kosten Externe kosten zijn kosten die de gebruiker van een goed of dienst (bijv. infrastructuur) niet 
betaalt. Zij omvatten de kosten van infrastructuurgebruik (als dit gebruik gratis is), van 
schade, verontreiniging, geluidshinder en gezondheidsschade die gerelateerd zijn aan 
vervoergebruik en ongevallen. Niet erkennen van deze kosten leidt tot een buitensporig hoog 
gebruik van het goed of de dienst. 
Vaste kosten Vaste kosten zijn onafhankelijk van de verkeersomvang (hiertoe behoren ook de kosten van 
het bouwen van infrastructuur en van verlichting). 
Heffing op basis van cen Een heffing voor infrastructuurgebruik die niet afhankelijk is van het gebruik en vaak samen 
vast bedrag met variabele heffingen wordt toegepast. Jaarlijkse heffingen voor vergunningen, toegang en 
gebruik vormen alle cen voorbeeld van een heffing met een vast bedrag. (Is synoniem met 
heffing op basis van een vast tarief). 
Harmonisatie De coördinatie en mogelijke samenvoeging van regelgeving, gedragscodes, methoden van 
kostenraming, vocrtuigindeling, bewegwijzering, enz, tussen staten. 
Interne kosten | Interne kosten zijn kosten die de gebruiker zelf betaalt. 
41 
Interest/rente Rentelasten maken deel uit van de kapitaalkosten van infrastructuur. Zij brengen de kosten 
tot uitdrukking van de alternatieve aanwendingsmogelijkheden van kapitaal (als de middelen 
niet in infrastructuur waren geïnvesteerd hadden deze elders in het land geïnvesteerd kunnen 
worden). De rentevoet is gewoonlijk vergelijkbaar met de kosten van herfinanciering van 
overheidsleningen. 
Investeringsuitgaven Dit zijn de jaarlijkse infrastructuuruitgavcn van duurzame aard, d.w.z. met een levensduur 
van meer dan een jaar (bijv. de verwezenlijking van nieuwe infrastructuur). Deze uitgaven 
moeten worden "gekapitaliseerd" met een percentage voor afschrijving en voor interest (de 
laatste brengt de kosten van de alternatieve aanwendingsmogelijkheden van hel 
geïnvesteerde kapitaal tot uitdrukking). 
Onderhoud Onderhoudskosten geven de kosten weer die noodzakelijk zijn om de bestaande 
infrastructuur te handhaven. Er kan onderscheid worden gemaakt tussen gewoon onderhoud 
(bijv. schoonmaken en winteronderhoud) dat niet afhankelijk is van het gebruik en 
onderhoud dat afhankelijk is van de verkeersomvang (bijv. het aanbrengen van cen nieuw 
wegdek). De laatstgenoemde onderhoudskosten zijn zowel variabel als verkccrsalhankclijk 
en zijn dus marginale kosten. 
Marginale kosten Marginale kosten zijn specifieke variabele kosten die betrekking hebben op het gebruik van 
bestaande infrastructuur (zonder cen capacitcitsverhoging in aanmerking te nemen). Zij 
representeren de extra kosten van een extra voertuig of andere vervoerseenheid en omvatten 
aan het gebruik gerelateerde kosten van infrastructuuronderhoud en infrastructuurexploitatie. 
Wanneer in dit document de term "marginale kosten" wordt gebruikt, heeft deze betrekking 
op de sociale marginale kosten op korte termijn. Dit zijn specifieke variabele kosten die 
betrekking hebben op het gebruik van bestaande infrastructuur (zonder een 
capacitcitsverhoging in aanmerking te nemen). Marginale kosten op lange termijn omvatten 
daarbij nog de koslcn van toekomstige capaciteitsuitbreidingen die echter in de 
vervoerssector zeer moeilijk gemeten kunnen worden. Overigens zal het koppelen van 
heffingen aan marginale kosten op lange termijn leiden tol cen belangrijk gebrek aan 
doelmatigheid in het vervoergebruik in perioden dal er geen uitbreiding van capaciteit wordt 
overwogen. De meeste economen zijn het er daarom over eens dat een heffing op basis van 
marginale kosten op korte termijn voor de vervoerssector het meest aangewezen is. 
Exploitatiekosten 
uitgaven of Dit zijn noodzakelijk Ie maken uitgaven voor de exploitatie van bestaande infrastructuur 
(administratie, politic, verkeerslichten, schoonmaken, enz.). Dit zijn lopende kosten die 
derhalve niet gekapitaliseerd hoeven te worden. 
Aanschalkostcn De kosten voor de aankoop van een goed of dienst. 
Vervangingswaardc/ 
vervangingskosten De kosten van vervanging van een bepaald bedrijfsmiddel van een bepaalde kwaliteit door 
een bedrijfsmiddel van vergelijkbare kwaliteit. De vervangingskosten kunnen hoger liggen 
dan de oorspronkelijke aanschafkosten omdat de prijzen van de bedrijfsmiddelen kunnen zijn 
gewijzigd 
Lopende kosten Kosten die nodig zijn om een bepaald bedrijfsmiddel in bedrijf te houden, maar die niet de 
waarde van het bedrijfsmiddel vergroten. Voor infrastructuur zullen de uitgaven voor 
lopende kosten bestaan uit de jaarlijks noodzakelijk te maken uitgaven die waarborgen dat de 
infrastructuur een aanvaardbare dienstkwalitcit biedt (met inbegrip van de exploitatiekosten), 
die echter niet langer dan een beperkte tijdsduur gehandhaafd blijft. Deze kosten omvatten 
onder meer: vegen en schoonmaken, maaien van wegbermen, winteronderhoud 
(sneeuwruimen en strooien), verlichting en politiediensten 
Normalisatie De vaststelling van uniforme technische manieren van aanpak, technologieën en normen in 
de gezamenlijke lidstaten. 
Structureel onderhoud Onderhoud met een kapitaalaspcct. Een goed voorbeeld van structureel onderhoud is het 
herbestraten of het aanbrengen van een nieuw wegdek. Van deze uitgaven wordt gedurende 
een aantal jaren profijt getrokken, niet alleen in het jaar waarin het wegdek wordt verbeterd. 
Afbetaalde kosten De kosten van bedrijfsmiddelen die hun officiële levensduur hebben overleefd en derhalve 
geen formeel kapitaal of verkoopwaarde over hebben worden op nul gesteld. 
Totale kosten De som van vaste en variabele kosten, of van kapitaalkosten en lopende kosten. De totale 
kosten geven daarom de totale jaarlijkse kosten van de aanwezigheid van infrastructuur aan. 
Variabele kosten Deze kosten zijn afhankelijk van de verkeersomvang. Voorbeelden van variabele kosten zijn 
slijtagekosten van de infrastructuur en congestiekosten. 
42 
BIJLAGE I: VERSCHILLENDE MANIEREN VAN INERASTRIICTUURHEFFING 
lleHln^ op basis van marginale kosten 
Marginale kosten zijn specifieke variabele kosten die verband houden met het gebruik van bestaande 
infrastructuur (zonder rekening te houden met een capaciteitsuitbreiding). Zij brengen de extra kosten 
tot uitdrukking die worden veroorzaakt door een extra voertuig of andere vervoerseenheid en omvat­
ten aan het gebruik gerelateerde onderhouds- en exploitatiekosten. 
Op de lange termijn (bijv. 50 jaar) worden alle kosten (zelfs investeringskosten en kapitaalkosten) 
variabel en marginale kosten vertonen dus de neiging om te convergeren met de gemiddelde kosten 
(omdat het onderscheid tussen vaste en variabele kosten wegvalt). Wanneer het beleid gericht is op 
het doelmatig gebruik van bestaande infrastructuur zijn echter de marginale kosten op korte termijn 
van belang. 
Hoewel een helling op basis van marginale kosten tot doelmatig infrastructuurgebruik leidt, betekent 
dit voor sectoren waar schaalgrootte een belangrijke rol speelt (zoals de spoorwegen) dat de kosten 
niet volledig worden gedekt, 'l'en tweede kunnen andere doelstellingen zoals ontwikkeling, veiligheid 
en mobiliteit leiden lot investeringen die hoger liggen dan het theoretisch optimum en bijgevolg kan 
bel ook nu weer zo zijn dat door een heffing op basis van marginale kosten niet alle kosten worden 
gedekt. Ten derde zijn op dit moment alleen getrapte hellingen haalbaar (in tegenstelling tot glijdende 
heffingen), dus kan het zijn dat de marginale kosten niet volledig tot uitdrukking komen (zie 
heffingsdiscriminatie). Ten vierde kunnen gebrekkig functionerende markten elders vragen om een 
aangepast heffingsstelsel op basis van marginale kosten. 
Heffing op basis van gemiddelde kosten 
Gemiddelde kosten bestaan uit de totale infrastructuurkosten gedeeld door een maat voor een 
bepaalde eenheid, zoals voertuigkilometers of vluchturen. Zij geven derhalve de kosten aan van het 
ter beschikking stellen van de weg per verkeerseenheid. Deze kosten zijn met name van belang voor 
bet dekken van de kosten, aangezien een prijsstelling gelijk aan de gemiddelde kosten waarborgt dat 
de totale kosten worden gedekt (omdat de totale kosten zowel de vaste als de variabele kosten 
omvatten). 
Hoewel prijsstelling op basis van gemiddelde kosten een goede en eenvoudige aanpak is, kan het 
leiden tot een aanzienlijk gebrek aan doelmatigheid omdat sommige gebruikers te veel betalen (in het 
geval dat hun marginale kosten gering zijn, zoals bij kleine personenauto's) en andere te weinig. 
Prijsstelling volgens Ramsey 
Volgens deze theorie moet de mate waarin een onderneming zijn prijzen op een hoger bedrag vaststelt 
dan de marginale kosten afhangen van hoe gevoelig de vraag is voor prijs veranderingen (m.a.w. van 
de prijselasticiteit van de vraag). Men kan beter de prijs verhogen van een product waarvoor geldt dat 
de vraag naar dat product ongevoelig is voor zijn eigen prijs of voor de prijs van andere producten, 
dan de prijs te verhogen van een product waarnaar de vraag na de prijswijziging sterk zal veranderen. 
Voor infrastructuur is de vraag naar personenvervoer minder elastisch dan de vraag naar 
goederenvervoer. Prijsstelling volgens Ramsey houdt dus in dat de prijs van het personenvervoer 
hoger moet zijn zodat de exploitant een groter deel van zijn kosten kan dekken en de 
doelmatigheidsverliezen kan beperken. Deze analyse gaat er echter van uit dat marktsegmentatie 
mogelijk en aanvaardbaar is en houdt geen rekening met gevolgen voor de inkomensverdeling en het 
welzijn in ruimere betekenis. 
43 
Hcffingsdiscriminatic 
hij deze strategie wordt gebruikers cen verschillende heffing in rekening gebracht die afhangt van 
hun bereidheid om die te betalen, (iebruikers met marginale voordelen die aanzienlijk hoger liggen 
dan de marginale kosten wordt ook meer in rekening gebracht, terwijl laag getaxeerde gebruikers op 
basis van hun marginale kosten worden aangeslagen. In de praktijk is het ontwerp van dergelijke 
stelsels echter bijzonder moeilijk. Hen van de problemen hierbij is dat gebruikers geen reden hebben 
om hun echte betalingsbereidheid bloot te geven. Heffingsstelsels op onderhandelingsbasis zijn in 
theorie mogelijk, maar hierbij kan een botsing ontstaan met het beginsel van doorzichtige heffingen. 
Ook kan men zich afvragen of dergelijke benaderingen eerlijk zijn. 
Tweeledige tarieven 
Bij een stelsel van tweeledige tarieven kan om de kosten te helpen dekken een heffing op basis van 
marginale kosten worden gecombineerd met een helling van een vast bedrag zoals algemeen 
voorkomt (bijv. voor kentekenregistratie). Beslissingen over afzonderlijke reizen worden genomen op 
grond van de marginale kosten, terwijl een heffing op basis van cen vast bedrag extra inkomsten kan 
opleveren zonder de doelmatigheid aan te tasten. Als de heffing echter wel invloed heeft op 
beslissingen, door verlaging van inkomens of door verandering van de wijze waarop vervoerskosten 
worden gezien, zal ook deze leiden tot verstoring van de marktwerking. 
44 
Bm AM II: Bisi AANDI; INIKAMRIK TIIIIRIIEHÏNC.SSTELSELS 
De onderstaande tabel geeft een beeld van de ongelijkheid in de hoogte van de belastingheffing op 
brandstoffen voor de verschillende vervoerstakken: 
Tabel 1. Brandstofaccijnzen in de EU voor de verschillende vervoerstakken, januari 1997, in 
ecu 
Vervoerstak 
Motorbrandstof, laagste 
waarde 
Motorbrandstof, 
hoogste waarde 
Vliegtuigbrandstof 
Spoorwegen (minerale 
olie) 
Scheepvaart 
Binnenwateren Gelode benzine (kl) 
3% 
617 Ongelode benzine 
(kl) 
349 
576 Diesel (kl) 
252 
501 LPG (ton) 
0 
776 CNG/methaan (ton) 
0 
776 
0 voor internationale vluchten 
varieert van lidstaat tot lidstaat* 
0 0 0 0 0 
0 op de Rijn (waar meer dan 70% van het Ituropces verkeer plaatsvindt) 
*Oostcnrijk, Duitsland, Griekenland en Luxemburg: tarief van motorbrandstof; 
Portugal, Zweden, Denemarken en Italie: vrijgesteld; 
UK en Ierland: tarief van lichte stookolie. Bron: DG XXI 
Wegen 
In 1992 vastgestelde communautaire wetgeving23 legde voor de gehele Gemeenschap 
minimumwaarden vast voor de accijnsheffing op brandstof voor wegvoertuigen. Eenjaar later24 riep 
Richtlijn 93/89/EEG een kader van regels betreffende vocrtuigbelastingen en specifieke heffingen 
voor het wegvervoer (zoals tol- en gebruikershcffingen) voor zware vrachtvoertuigen in het leven. 
Er bestaan aanzienlijk verschillen tussen de lidstaten met betrekking tot de belasting van het 
wegverkeer, zoals de hierna volgende tabellen laten zien. Tabel 2 laat zien dat enkele lidstaten een 
accijnshcfling op diesclbrandstof kennen die slechts weinig boven het minimumniveau ligt 
(Luxemburg, Griekenland en Spanje). Uit de tabel komen aanzienlijke verschillen tussen de lidstaten 
naar voren. 
Tabel 2: Accijnzen op dieselbrandstof, januari 1998, in ecu 
per 10001 
EG-MINIMUM 245 
LAAOSTI; ACCIJNSI II-ITINC. 248 
H(XXiSTIi ACCIJNSIIIWINKi 585 
Vi'Rscnii. 333 
23 Richtlijn van de Raad 92/82/EEG, PB L 316 van 31.10.1992, blz. 19. 
24 Richtlijn van de Raad 93/89/EEG, PB L 279 van 12.11.1993, blz. 32. 
45 
Tabel 3 illustreert de diverse soorten motorrijtuigenbelasting binnen de EU. Hoewel er tussen de 
lidstaten enige overeenkomst is in de belastingslructuur, zijn de marges tussen de niveaus zeer groot. 
Tabel 3: Belasting op zware vrachtvoertuigen in de lidstaten per 1 januari 1998 
Lidstaat 
België 
Duitsland 
Denemarken 
Spanje 
Griekenland 
Frankrijk 
Italië 
Ierland 
Luxemburg 
Nederland 
Oostenrijk 
Portugal 
Finland 
Zweden 
UK Jaarlijkse 
belasting 
Motor­
rijtuigen­
belasting 
* 
* 
* 
* 
* 
* 
* 
* 
* 
* 
* 
* 
* 
* 
* Belasting op voertuiggebruik 
Accijns op 
motorbrand­
stoffen i 
BTW 
* 
* 
* 
+ 
* 
* 
* 
* 
* 
* 
* 
* 
* 
* 
* Tolheffing 
voor wegen 
en bruggen 
* 
* 
* 
* 
* 
*i 
* 
* 
* 
* Gebruikers-
heffingen 
(eurovignet 
cd.) 
* 
* 
* 
* 
* 
* 
Tot dusver toegepaste tolheffingen /ijn particuliere heffingen en geen belastingen. 
'fabel 4 heeft betrekking op zware vrachtvoertuigen en op personenvoertuigen, en geeft 
accentverschillen bij de diverse heffingsvormen weer. Een deel van deze verschillen hoeft niet tot 
concurrentievervalsing te leiden en is louter een uitdrukking van het verschil in kosten. Het is echter 
onwaarschijnlijk dat de bovengenoemde verschillen doelbewust tot stand gekomen zijn of dat een 
verschillende kostenopbouw wordt weergegeven. 
Tabel 4: Vergelijking van de belastingen op het wegvervoer' (1993,1995 of 1996) 
Land 
Oostenrijk 
Finland 
Duitsland 
Italië 
Portugal 
Spanje 
UK Brandstof 
62% 
55% 
83% 
67% 
73% 
83% 
80% Voertuig 
32% 
45% 
17% 
32% 
21% 
8,5% 
20% Tolheffing 
6% 
-
-
1% 
6% 
8,5% 
-
1 Voor alle wegvoertuigen. Percentage van ontvangen belastingen, met uitzondering van de opbrengsten van eurovignetten. In de 
belastingheffing op brandstoffen is geen BTW inbegrepen; de belastingheffing op voertuigen bestaat uit de jaarlijkse motorrijtuigenbelasting 
en de belastingen bij aanschaf. Bron: DGVII, 1998. 
Spoorwegen 
Richtlijn van de Raad 95/19/EG bevat algemene regels die het kader vaststellen voor de heffing van 
vergoedingen voor spoorweginfrastructuur. Tussen de tot dusver door de afzonderlijke lidstaten 
gehanteerde heffingsstelsels ten behoeve van spoorweginfrastructuur bestaan aanzienlijke 
verschillen. Het scala van heffingsstelsels omvat een tarievenmatrix, tweeledige tarieven, heffing op 
basis van marginale sociale kosten, heffingen met onderhandelingselementen en nulheffingen. Zij 
vormen een afspiegeling van belangrijke verschillen tussen de marktstructuren en tussen de aard van 
46 
hel spoorwegnet in elk van de lidstaten, en ook van duidelijke verschillen tussen het overheidsbeleid 
met betrekking lot het openbaar vervoer en de beschikbaarheid van overheidsmiddelen. Desondanks 
kunnen de meeste bestaande hcffingsstelsels ingedeeld worden naar een van twee globale manieren 
van aanpak: 
• de "Scandinavische" aanpak die wordt gekenmerkt door een betrekkelijk eenvoudig 
heffingsstelsel op basis van marginale sociale kosten, maar met een aanpassing die rekening 
houdt met prioriteiten van het meer algemene vervoersbeleid; 
• de benadering op basis van "aangepaste gemiddelde kosten", die er naar streeft om, voornamelijk 
door middel van variabele heffingen, een bepaald richtbedrag aan inkomsten te verkrijgen. 
Ofschoon deze variabele heffingen kunnen worden aangepast om een aantal kosten- en 
marktfactoren tot uitdrukking te brengen en een klein gedeelte van de inkomsten kan worden 
verkregen door middel van de heffing van vaste bedragen, leidt deze aanpak dikwijls tot variabele 
heffingen die aanmerkelijk hoger zijn dan de marginale sociale kosten, mede afhankelijk van de 
hoogte van eventueel beschikbare overheidsbijdragen. 
Een essentieel verschil tussen deze twee benaderingen wordt gevormd door de richting van hel 
causaal verband tussen overheidsbijdragen aan de railinfrastructuur en de hoogte van 
infraslructuurhc(Tingen. Bij de Scandinavische aanpak wordt de hoogte van infrastructuurheffingen 
(en bijgevolg de totale inkomsten uit deze heffingen) voornamelijk bepaald door de 
kosten voorwaarden en kosten vergcl ij kingen ten opzichte van andere vervoerstakken, zodat de hoogte 
van de benodigde overheidsbijdragen vervolgens wordt bepaald door het verschil tussen de totale 
kosten van de spoorweginfrastructuur en de uit infrastructuurheffingen verkregen inkomsten. 
Daarentegen wordt bij de aanpak op basis van aangepaste gemiddelde kosten de hoogte van een 
eventuele overheidsbijdrage aan de spoorweginfrastructuur in het algemeen bepaald in samenhang 
met beslissingen op een breder front over de prioriteiten van overheidsuitgaven. De 
infrastructuurheffingen moeten daarom voldoende opbrengen om het verschil tussen de 
overheidsbijdragen en de totale infrastructuurkosten te dekken. 
De in het Verenigd Koninkrijk gevolgde aanpak past niet gemakkelijk in een van deze twee 
categorieën onder de brengen. De Britse aanpak verenigt de gerichtheid op sociale marginale kosten 
van de Scandinavische benadering met het hoge dekkingspercentage van de kosten die meer bij de 
aanpak op basis van aangepaste gemiddelde kosten behoort. Het UK kent als enige lidstaat cen 
stelsel waarbij cen aantal tocgangshcffingen door onderhandeling tussen de treincxploilantcn en de 
infrastructuurbeheerder wordt vastgesteld. Voorts lijkt het heffingskadcr in het UK ook aanzienlijk 
ingewikkelder dan dat van veel andere lidstaten. 
De volgende tabellen geven een globaal overzicht van de verschillende financiële situaties van de 
spoorwegen in de lidstaten en van de verschillende door de lidstaten gevolgde heffingsaanpak: 
Tabel 5. Kosten en subsidies van het spoorwegvervoer, 1989 (in miljoen £, 1989). 
Land 
UK 
Frankrijk 
West-Duitsland 
Italië 
België 
Nederland Totale kosten van de spoorwegen 
3.591 
6.201 
8.763 
7.226 
1.309 
834 Totale overheidssubsidie 
636 
3.194 
3.611 
6.059 
761 
377 Verhouding 
"opbrengsten"'/kosten 
82% 
48% 
59% 
16% 
42% 
55% 
opbrengsten subsidies voor kosten. Bron: ()l II , 1997 
47 
Tabel 6. Indicatieve spoorwegheffingen in diverse lidstaten (in ecu, 1997). 
Land 
Oostenrijk 
lielgië 
Denemarken 
Finland 
Frankrijk 
Duitsland 
Zweden 
UK Jaarlijkse heffing 
9.700- 18.900/km 
20()-40()/km' 
38-1.680/km 
• 
• Afstandshcffing 
0,73/treinkm 
• 
2,7-3/trcinkm 
0,13-15/treinkm2 
2,5-12,6/treinkm3 
0,0027-0, l/treinkm 
• Gcwichtshcffing 
0,001/tonkm 
0,0015-0,0017/bruto tonkm Kostendekking 
26% 
20-25% 
15% 
1 Vanal' l«)«)i) 2 alhankelijk van het reistijdstip ' athankelijk van het trajcet Bron: NKRA, 1998. 
(In de overige lidstaten worden nog geen heffingen voor spoorweginfrastructuur ontwikkeld.) 
Binnenwateren 
Ongeveer 7,6% van het Europese vervoer vindt plaats over de binnenwateren. Meer dan 70% van dit 
verkeer geschiedt op de Rijn, waarvoor krachtens het Verdrag van Mannheim een verbod op 
heffingen geldt. Voor de meeste andere binnenwateren leggen de lidstaten heffingen op basis van 
diverse beginselen. 
In tegenstelling tol het Verdrag van Mannheim hanteren verscheidene lidstaten (Luxemburg, Frank­
rijk, Duitsland (krachtens het Moezelverdrag), België, Finland, het UK (voornamelijk voor 
pleziervaartuigen) en Nederland een tamelijk verfijnd stelsel van heffingen op basis van het type en 
de afmetingen van het vaartuig, het soort en de omvang van de lading, het aantal passagiers, het 
aantal reizen en het tijdstip op de dag (ieder land kent zijn eigen specifieke aanpak). De heffingen 
leveren een bijdrage aan de dekking van diverse onderhouds-, exploitatie- en kapitaalkosten, maar de 
vraag lijkt tamelijk gevoelig te zijn voor veranderingen in de heffing en bijgevolg kunnen de 
heffingen moeilijk worden verhoogd. 
In Duitsland worden minder heffingen opgelegd: er worden geen vaargelden geheven op de Rijn, de 
Elbe, de Oder en de Donau. Voor andere waterwegen (waarover belangrijk minder dan 20% van alle 
verkeer plaats vindt) worden soortgelijke heffingen opgelegd als hierboven zijn vermeld 
(bijvoorbeeld krachtens het Moezel verdrag). Deze heffingen berekenen ongeveer 25% van de 
exploitatie- en onderhoudskosten van de waterwegen door. 
Een aantal landen (met name Frankrijk en het UK) belast andere gebruikers van het kanalennet (niet-
vervoergebruikers, bijv. waterleidingmaatschappijen, industrieën en landbouwbedrijven). Deze 
organisaties maken meer gebruik van het kanaal dan het vervoer (de verhouding is ongeveer 80/20) 
en dragen in deze landen belangrijk bij tot de kosten van de infrastructuur. Alles bijeengenomen 
dragen de heffingen voor het gebruik van de binnenwateren in de lidstaten bij tot de 
infrastructuurkosten maar zijn niet toereikend om de variabele kosten van de infrastructuur te dekken. 
In alle lidstaten zijn tot op zekere hoogte nog steeds overheidssubsidies nodig. 
In de volgende tabel wordt een overzicht gegeven van de verschillende in de lidstaten gevolgde 
benaderingen: 
48 
label 7. Kosten en kostendekking met betrekking tot de binnenwateren, 1998. 
Land 
België 
Frankrijk 
Duitsland 
UK 
Finland Soort heffing 
variabel' 
variabel 
variabel voor 20% van het 
verkeer 
variabel 
variabel kostendekking 
7,5% van investeringen 
10% van ontvangsten 
13% van lopende kosten 
8,75% van de 
onderhoudskosten 
21 % van de kosten voor 
onderhoud en ontwikkeling Opmerking 
Bedacht moet worden dat 
slechts 20% van het gebruik 
van ile binnenwateren wordt 
toebedeeld aan de scheepvaart. 
1 variabele heffingen zijn doorgaans afhankelijk van gewicht, afstand, soort vaartuig en soort reis 
Luchthavens Bron: vragenlijst van DG VII 
I leffingsstelscls voor luchthavens kennen een grote variatie aan heffingen die betrekking hebben op 
verschillende luchthavenvoorzieningen en luchthavcndiensten. Hieronder vallen voorzieningen voor 
landing, verlichting, parkeren, brandstol!nnamc en opslag, alsook diensten met betrekking tot 
vliegtuigen, passagiers en vracht. Omdat er voor de verschillende luchthavcngelden geen 
slandaardregcls gelden, vallen hier niet altijd dezelfde voorzieningen en diensten onder. 
Luchthavengelden zijn gebaseerd op een aantal crilcria, die voor het ene hcffingsstclscl anders zijn 
dan die voor het andere. Een aantal criteria is echter in algemeen gebruik. Deze omvatten: 
• de oorsprong of de bestemming van de vlucht, waarbij voor de landings-, passagiers- en 
verlichtingsgelden dikwijls onderscheid gemaakt wordt tussen binnenlandse en internationale 
vluchten; 
• het gewicht van het vliegtuig (dikwijls het maximum toelaatbare gewicht voor opstijgen) voor de 
landings- en parkeergelden; 
• de geluidsklasse van het vliegtuig voor de heffing op geluidshinder of, als deze heffing niet 
beslaat, voor de landingsgelden ingeval deze zijn afgestemd op het door het vliegtuig 
veroorzaakte lawaai; 
• voor de parkeergelden, de parkcertijd, soms aangepast aan de hand van het vluchtschema; 
• voor de passagiersgelden, het aantal passagiers, hun leeftijd en soms de gevlogen afstand; 
• voor de vrachtgelden, het geladen of ongeladen vrachttonnage. 
De hoogte van de luchthavengelden verschilt aanzienlijk van lidstaat tot lidstaat en dikwijls zelfs van 
luchthaven tot luchthaven binnen dezelfde lidstaat. 
Luchtverkeersdiensten 
De door EUROCONTROL aan een staat verschuldigde totaalheffing is gelijk aan de som van de 
afzonderlijke heffingen voor vluchten die het luchtruim van de desbetreffende staat hebben betreden. 
De afzonderlijke heffing voor een vlucht wordt berekend door het nationale tarief per eenheid te 
vermenigvuldigen met het aantal "service-eenheden" van die vlucht. Voor ieder land wordt het 
nationale tarief per eenheid jaarlijks vastgesteld door de nationale kostenbasis van de "en route"-
49 
voorziening te delen door het totale aantal service-cenhedcn in het luchtruim van dat land in dat jaar. 
De berekening van het aantal service-eenheden is afhankelijk van de door het vliegtuig afgelegde 
afstand (uitgedrukt in termen van éénhonderdste van de grote boogafstand tussen de plaats van 
binnenkomst in het luchtruim van het desbetreffende land en de plaats waar het luchtruim weer wordt 
verlaten), vermenigvuldigd met de gewichtsfactor van hel vliegtuig (uitgedrukt als de vicrkantswortcl 
van zijn gecertificeerd maximaal toelaatbare gewicht voor opstijgen). De hoogte van het tarief per 
eenheid voor een bepaald jaar wordt vastgesteld aan het eind van het voorgaande jaar op basis van de 
werkelijke kosten. Er is zorggedragen voor een mechanisme dat het mogelijk maakt dat de daaruit 
voortvloeiende verschillen vervolgens kunnen worden bijgesteld. Tenslotte geldt dat deze waarden 
alleen betrekking mogen hebben op vluchten die onder de heffing vallen. (Sommige vluchten zijn 
gewoonlijk van heffing vrijgesteld, bijv. vluchten van vliegtuigen met een gewicht van minder dan 
twee ton, regeringsvliegtuigen, opsporings- en reddingsvluchten, militaire vluchten, 
opleidingsvluchten en vluchten ter controle van navigatiehulpmiddelen). 
De berekening van de kostenbasis wordt uitgevoerd volgens algemeen aanvaarde 
boekhoudbeginselcn voor investcrings- en exploitatiekosten. Investeringskosten voor apparatuur en 
gebouwen worden in rekening gebracht door de uiteindelijke kosten op basis van hun verwachte 
functionele levensduur af te schrijven. Deze koslcn beslaan uil afschrijving (het kapitaal dal feitelijk 
in gebruik is) en rente (die gerelateerd is aan de nettowaarde van het geïnvesteerde kapitaal (d.w.z. na 
afschrijving)). Tot de exploitatiekosten behoren de kosten voor luchtverkeersdiensten, communicatie, 
meteorologische diensten en informatiediensten voor de luchtvaart, die elk worden opgedeeld in 
kosten van onderhoud, activiteiten, opleiding, onderzoek en administratie. Alle heffingen worden 
opgelegd door EUROCONTROL en weer onder de lidstaten verdeeld op basis van verkeersomvang. 
De huidige aanpak vormt een afspiegeling van de werkelijke productiekosten en maakt een volledig 
dekking van de kosten mogelijk. 
Zeehavens 
De zcchavenscctor draait dikwijls op commerciële lijnvaart en kent een grote concurrentie: zowel 
zeehavens in dezelfde lidstaat als die in andere lidstaten zijn met elkaar in hevige concurrentie om 
klanten. Er is een waarneembare tendens aanwezig tot cen nog grotere particuliere deelname aan 
havenactiviteiten, met name aan activiteiten van een overwegend commerciële aard zoals 
ladingsalhandeling. liet gevolg daarvan is dal de financiering van havenvoorzieningen voor 
dergelijke activiteiten steeds meer de verantwoordelijkheid van de particuliere sector wordt, terwijl 
de havcninstantics de neiging vertonen zich meer en meer te beperken tot hun rol van "huisbaas" en 
daarmee tot de financiering en exploitatie van de cruciale voorzieningen voor het veilig en doelmatig 
functioneren van de haven in zijn geheel. 
Heffingsstelsels van communautaire zeehavens lopen sterk uiteen. Desondanks omvatten zij bepaalde 
basiskenmerken, zoals een beschrijving van de havenvoorziening en de havendiensten die door elk 
soort havengelden wordt gedekt, de grondslag voor de afzonderlijke heffingen en de 
berekeningsmethode. In het algemeen kan onderscheid worden gemaakt tussen drie soorten 
vergoedingen25: die voor de levering van diensten en beschikbaarstelling van voorzieningen met 
behulp waarvan het schip veilig de haven kan binnenkomen en de haven kan gebruiken; 
vergoedingen voor specifieke geleverde diensten en goederen; en huur of heffingen voor het gebruik 
van land of uitrusting die eigendom van de haven is. 
25 IvSPO, 19%. 
50 
De meeste havens brengen heffingen in rekening voor ingeladen en uitgeladen goederen en sommige 
ook voor voertuigen en passagiers die van de haven gebruik maken. Inkomsten worden verkregen uit 
de verhuur van installaties, gebouwen en land aan havenbedrijven en uit de directe levering van 
diensten. In de meeste landen zijn havenrechten en haventarieven nog steeds onderworpen aan de 
goedkeuring van de overheid of van gemeentelijke instanties. In het algemeen streven de meeste 
openbare en particuliere zeehavens er echter naar dat hun koslcn worden gedekt. 
Vervoer over zee 
Er bestaan geen heffingen voor het varen met schepen op open zee, alhoewel een aantal lidstaten 
heffingen oplegt voor het gebruik van de vaargeul. Zweden heeft vanaf 1 januari 1998 een naar 
belasting voor het milieu gedifferentieerde heffing ingevoerd op het gebruik van de vaargeul. 
51 
BIJLAGE UI: HEFFING OP BASIS VAN MARGINALE SOCIAL*: KOSTEN EN HET DEKKEN VAN 
KAPITAALKOSTEN 
Heffingen op basis van marginale kosten zijn niet rechtstreeks gerelateerd aan vaste 
infrastructuurkosten. Wanneer de infrastructuurverschaffing doelmatig is en aan een aantal 
voorwaarden wordt voldaan kunnen de vaste kosten echter worden gedekt uit het congestie- of 
schaarstedeel van de heffingen op basis van marginale sociale kosten. 
Doelmatigheid en de evaluatie van sociale kosten en baten van infrastructuurprojecten zullen zelden 
rechtvaardigen dat voldoende capaciteit wordt aangelegd om ook tijdens de spitsuren het verkeer 
onbelemmerd te laten doorstromen. In feite moet de capaciteit worden afgestemd op het normale 
vraagniveau. De marginale voordelen van het op elk moment van de dag en het jaar vermijden dat 
congestie optreedt zullen gewoonlijk lager uitvallen dan de extra kosten van de benodigde 
infrastructuurinvestcringen. Mei andere woorden, een doelmatige infrastructuurverschaffing brengt 
gewoonlijk gedurende bepaalde perioden enige schaarste en congestie met zich mee. 
De voorgestelde heflingsaanpak zal een element van congestie en schaarste bevatten. Omdat deze 
heflingsonderdclen voor infrastructuurcxploitantcn geen daadwerkelijke uitgaven betekenen, kunnen 
zij worden aangewend om de vaste kosten te financieren. Congestichcffingcn zullen in cen dergelijk 
optimaal systeem in het algemeen de vaste infrastructuurkosten compenseren als de kosten van 
schaalvergroting constant zijn (wal met zich meebrengt dat de gemiddelde kosten gelijk zullen zijn 
aan de marginale kosten en dat heffingen op basis van marginale kosten de vaste kosten volledig 
zullen dekken). Schaalgroottevoordelen en ondeelbaarheid kunnen de situatie echter ingewikkelder 
maken. 
Schaalgroottevoordelen brengen met zich mee dat de kosten per eenheid beschikbaar gestelde 
capaciteit omlaag gaan naarmate er een grotere capaciteit ter beschikking wordt gesteld, wat betekent 
dat de marginale kosten lager liggen dan de gemiddelde kosten. Anderzijds houdt ondeelbaarheid in 
dat het slechts beperkt mogelijk is om capaciteitsniveaus te kiezen. Het is bijvoorbeeld mogelijk om 
een spoorbaan aan te leggen met 1 of met 2 sporen, maar het is niet mogelijk een capaciteitsniveau 
daartussenin te kiezen. Ten gevolge van dit soort omstandigheden kan een doelmatig ontworpen 
infrastructuur worden gekarakteriseerd door een capaciteitsniveau waarbij geen uitzicht bestaat op 
congestie- of schaarsteheffing die de vasle kosten volledig dekt. Daarentegen zullen 
schaalgroollcnadclen (met marginale kosten die hoger liggen dan de gemiddelde kosten) die typisch 
worden aangetroffen in dichtbevolkte gebieden, op plaatsen waar fysieke grenzen worden gesteld aan 
capaciteitsuitbreiding en in situaties waar ondeelbaarheid leidt tot betrekkelijk lage 
capaciteitsniveaus, congestieheffingen met zich meebrengen die betrekkelijk hoog zijn en gewoonlijk 
de kosten meer dan volledig dekken. 
De verschillende vervoerstakken kunnen niet gemakkelijk worden ingedeeld op basis van de 
hierboven besproken gevallen en ook bestaan er aanzienlijke verschillen tussen projecten. In zeer 
algemene termen kan echter worden vastgesteld dat voor grote gedeelten van de wegeninfrastructuur, 
voor grote luchthavens en voor luchtverkeersdiensten de kosten doorgaans onafhankelijk van de 
schaalgrootte zijn, terwijl de spoorweginfrastructuur en de binnenwateren worden gekenmerkt door 
schaalgroottevoordelen. Dit vormt een van de redenen om voor spoorweginfrastructuur en 
binnenwateren een lager dekkingspercentage te verwachten dan voor wegen en de luchtvaart. 
Alles bij elkaar is duidelijk dat heffing op basis van de marginale infrastructuurkosten (inclusief een 
element van congestie of schaarste, maar exclusief externe kosten) niet altijd zal betekenen dat de 
52 
koslcn voor alle delen van hel netwerk in kwestie worden gedekt; een Ie laag dekkingspercentage 
voor sommige delen zal echler in hel algemeen worden gecompenseerd door cen te hoog 
dekkingspercentage voor andere delen. Deze compensatie is mei name goed zichtbaar bij wegen. 
Door de Commissie gefinancierd onderzoek laat zien dat heffing op basis van marginale kosten voor 
sommige Belgische wegen in stedelijk gebied een prijsverhoging in de orde van grootte van 200 
procent zal vereisen en veel meer dan de totale kosten van deze wegen zal dekken. Tegelijkertijd is 
duidelijk dat heffing op basis van marginale kosten zeer beperkt zal bijdragen aan de dekking van de 
vaste kosten in dun bevolkte gebieden. 
Dit document geeft aan dat de opbrengsten van het schaarstedeel van heffing op basis van marginale 
sociale kosten kunnen worden gebruikt om andere infrastructuur te financieren door middel van 
infrastructuurfondsen per vervoerstak, per regio of per land. Daarnaast is er ook op gewezen dat 
beschikbare gegevens er op duiden dal heffing op basis van marginale sociale kosten op het niveau 
van de tolalc vervoerssector waarschijnlijk zal leiden tot een hoge dekkingsgraad. Vanuit het 
gezichtspunt van infrastrucluurlinanciering betekent dit een belangrijke verbetering ten opzichte van 
de bestaande situatie. 
De hcffingsondcrdelcn voor andere externe factoren zullen aanvullende inkomsten opleveren. Zoals 
in de hoofdtekst van het groenboek is aangegeven, kan het om redenen van billijkheid wenselijk zijn 
dit geld te gebruiken ter compensatie van de door die externe factoren getroffen personen of ter 
bekostiging van maatregelen die toekomstige effecten daarvan beperken. Maar natuurlijk zullen nog 
hogere dekkingspercentages met betrekking tot de kosten worden verkregen als deze fondsen in 
plaats daarvan voor algemene infrastructuurdoeleinden worden bestemd. De door Roy (1998) 
gepresenteerde analyse duidt er op dat de totale opbrengsten voor het vervoerssysteem in zijn geheel 
de infrastructuurkosten zullen overtreffen. 
53 
ISSN 0254-1513 
COM(98) 466 def. 
DOCUMENTEN 
NL 02 07 06 10 
Catalogusnummer : CB-CO-98-493-NL-C 
ISBN 92-78-38620-0 
Bureau voor officiële publikaties der Europese Gemeenschappen 
L-2985 Luxemburg 
?i