P6_TA(2004)0022

Toekomst van de Ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid

Aanbeveling van het Europees Parlement aan de Raad en de Europese Raad betreffende de toekomst van de ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid, en de wijze om de legitimiteit en doeltreffendheid ervan te versterken (2004/2175(INI))

Het Europees Parlement,

- gezien de ontwerpaanbeveling aan de Raad en de Europese Raad, ingediend door Baroness Sarah Ludford namens de ALDE-Fractie, betreffende de toekomst van de ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid, en de wijze om de legitimiteit en doeltreffendheid ervan te versterken (B6-0006/2004),

- gelet op artikel 114, lid 3 en artikel 94 van zijn Reglement,

- gezien het verslag van de Commissie burgerlijke vrijheden, justitie en binnenlandse zaken (A6-0010/2004),

A. in kennis gesteld van het feit dat de Europese Raad voornemens is op 5 november 2004 de prioriteiten voor de ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid (RVVR) voor de komende jaren vast te leggen,

B. nota genomen hebbende van het feit dat de Unie belangrijke vooruitgang heeft geboekt, maar ook op talrijke terreinen achterstand heeft opgelopen bij de tenuitvoerlegging van de RVVR, zoals bedoeld in artikel 2 van het EU-Verdrag,

C. het feit betreurende dat de voortgang op het gebied van asiel en immigratie tot nog toe voornamelijk is geboekt bij het tegengaan van illegale immigratie en niet vergezeld is gegaan van een afdoende inspanning ten gunste van de integratie van rechtmatig verblijvende buitenlanders,

D. overwegende dat het niet aangewezen is vluchtelingenkampen buiten de unie te overwegen, aangezien dit een duidelijk risico op schendingen van de grondrechten inhoudt,

E. overtuigd van het feit dat bij elke toekomstige ontwikkeling van de RVVR rekening moet worden gehouden:

- met de dreiging van het internationale terrorisme sedert 11 september 2001, dat de Europese Unie op 11 maart 2004 tijdens de aanslagen in Madrid hard heeft getroffen,

- met de uitbreiding met 10 nieuwe lidstaten waardoor de Unie tot een democratie van 450 miljoen mensen is uitgegroeid,

- met de inwerkingtreding op 1 februari 2003 van het Verdrag van Nice waardoor voor het eerst de gekwalificeerde meerderheid en de medebeslissing voor bepaalde belangrijke bepalingen van het asiel- en immigratiebeleid en van de justitiële samenwerking in burgerlijke zaken zullen gaan gelden,

- met de ondertekening op 29 oktober 2004 van het ontwerp van Grondwetsverdrag [1], waarin het Handvest van de grondrechten in de vorm van Titel II van het Verdrag is opgenomen en krachtens welk voor de wetgevingsprocedures de medebeslissing algemeen van toepassing wordt, voorts het toezicht van het Hof op de maatregelen van de RVVR wordt verruimd die daarvan tot dusverre waren uitgesloten, alsmede het individueel vorderingsrecht bij de Europese rechtscolleges wordt ingevoerd,

- met het feit dat het terrorisme het voornaamste probleem is dat het samenleven en de veiligheid van de Europeanen bedreigt en vooral zal blijven bedreigen; en dat het een essentiële beweegreden van onze overtuiging is dat de RVVR een symbool en een ijkpunt moet worden voor de toegevoegde waarde die de Unie kan bieden om deze kwaal te bestrijden,

- met het gebrek aan gemeenschappelijke diagnose over het behandelen van de Europese veiligheidsproblematiek,

- met het feit dat het terrorisme niet werd beschouwd als het prioritair probleem dat het samenleven en de veiligheid van de Europeanen bedreigt,

F. zeer verontrust over het in gebreke blijven van de lidstaten en de instellingen bij de tenuitvoerlegging van de RVVR, dat werd gelaakt tijdens de werkzaamheden van de Conventie, in talrijke conclusies van de Europese Raad en in de periodieke verslagen van de Commissie,

G. overwegende dat dit in gebreke blijven onmiddellijk moet worden rechtgetrokken door passende hervormingen die moeten worden ingevoerd onder naleving van de vigerende Verdragen, maar tevens in het licht van de politieke doelstellingen die in het ontwerp van Grondwetsverdrag zijn opgenomen, dat aan de vooravond van de Europese Raad zal worden ondertekend,

H. eraan herinnerend dat in artikel 29 van het EU-Verdrag aan de Unie de taak wordt toebedeeld om aan "de burgers in een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid een hoog niveau van zekerheid te verschaffen", maar dat de reactie van de Unie meer virtueel dan reëel is geweest ten gevolge van:

- de regel van eenparigheid van stemmen, die bindende besluiten zeer moeilijk maakt,

- het alibi van de soevereine bevoegdheden waarachter vaak corporatistische reflexen schuilgaan,

- het ontbreken van een duidelijke taakverdeling tussen de Unie en haar lidstaten zowel op de verschillende beleidsterreinen (immigratie, justitiële samenwerking, gegevensbescherming) als tussen lidstaten (die geheel of gedeeltelijk bij de Schengensamenwerking betrokken zijn),

- het ontbreken van geloofwaardige en gestructureerde procedures voor de follow-up,

- het ontbreken van geloofwaardige veiligheidsinstrumenten bij crises of weigeringen om samen te werken,

I. overwegende dat het niet mogelijk is:

- de tenuitvoerlegging van de RVVR los te zien van een beleid inzake de bescherming en bevordering van de grondrechten en het burgerschap binnen de Unie en

- het beginsel van de wederzijdse erkenning los te zien van een minimumharmonisatie waarmee wederzijds vertrouwen wordt gecreëerd,

J. overwegende dat moet worden vooruitgelopen op alle bepalingen van de nieuwe Grondwet waarin de uitbreiding van de medebeslissing en de gekwalificeerde meerderheid wordt voorgesteld, telkens als het vigerende verdrag daartoe juridisch de mogelijkheid biedt,

K. betreurende dat de lidstaten zich in de afgelopen vijf jaar binnen de Raad hebben gekant tegen het vastleggen van normen voor de bescherming van de rechten van de burger en het individu en dat het ontbreken van dergelijke normen vaak wordt gebruikt (soms zelfs door dezelfde lidstaten) als reden om de wederzijdse erkenning te blokkeren,

L. ervan overtuigd dat de door sommige lidstaten voorgestelde pragmatische oplossingen het niet mogelijk zullen maken de reële problemen die de ontwikkeling van de RVVR met zich mee zal brengen, het hoofd te bieden, indien er geen duidelijk akkoord bestaat over gemeenschappelijke basisbeginselen, zoals blijkt uit het onvermogen om serieuze vorderingen te maken wat de gegevensbescherming betreft,

M. ten zeerste verontrust over het ontbreken van volkomen adequate maatregelen om de terroristische dreiging te bestrijden en de uitdagingen ten aanzien van de burgerlijke vrijheden het hoofd te bieden, en ervan overtuigd dat "het concept van nationale veiligheid en openbare orde een Europese dimensie dient te krijgen, zodat de lidstaten een dreiging aan het adres van de nationale veiligheid of openbare orde van een andere lidstaat beschouwen als een bedreiging van hun eigen nationale veiligheid of openbare orde" [2],

N. zich bewust van zijn grote verantwoordelijkheid inzake de bescherming van de rechten en de veiligheid van de Europese burgers, en betreurende dat de mechanismen inzake de programmering en besluitvorming binnen de RVVR zo ondoorzichtig en weinig democratisch zijn dat het Europees Parlement en de nationale parlementen te vaak voor voldongen feiten worden geplaatst,

1. beveelt de Europese Raad en de Raad aan zich bij het definiëren van de toekomst van de RVVR te laten leiden door drie algemene vereisten:

a) de legitimiteit van de RVVR versterken:

- door, in de geest van de Grondwet en de voor de tenuitvoerlegging van het Verdrag van Nice reeds gesloten overeenkomsten, te besluiten tot toepassing van de procedure van medebeslissing met het Parlement, stemming bij gekwalificeerde meerderheid in de Raad en uitbreiding van het toezicht van het Hof op de gebieden die onder de RVVR vallen, in de eerste plaats voor maatregelen inzake immigratie (artikel 67 van het EG-Verdrag), en in de tweede plaats voor maatregelen die verband houden met de bestrijding van terrorisme en internationale criminaliteit (artikel 42 van het EU-Verdrag);

- door erop toe te zien dat de instellingen van de Unie, wat de vereisten inzake vrijheid, democratie en rechtsstaat betreft, zelf het hoge niveau bereiken dat zij van de lidstaten verwachten;

- door de onmiddellijke toepassing van het beginsel van doorzichtigheid van de debatten op wetgevingsgebied in de Raad en bij de nationale omzetting van de door de Europese Unie getroffen maatregelen (en dus de aanpassing in die zin van Verordening (EG) nr. 1049/2001 [3] en de interne reglementen van de Raad en de Commissie);

- door te voorzien in de systematische raadpleging van het Parlement over elke internationale overeenkomst van de Unie inzake justitiële samenwerking in strafzaken en politiële samenwerking, alsmede over elk voorstel van gemeenschappelijk standpunt inzake de RVVR, hetgeen met name noodzakelijk is wanneer deze teksten niet aan de nationale parlementen worden voorgelegd;

- door het Europees Parlement en de nationale parlementen volledig en op gepaste momenten te betrekken bij de vaststelling en bijwerking van het wetgevende en operationele programma in de RVVR (artikel III-258 van het Ontwerpverdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa);

b) de grondrechten en de fundamentele vrijheden bevorderen via beleidsmaatregelen in verband met de RVVR, en bijgevolg:

- in het volgende actieplan rekening te houden niet alleen met de in Tampere vastgelegde beleidsobjectieven die vallen onder de bevoegdheid van de Raad Justitie en Binnenlandse Zaken, maar ook met alle andere beleidsobjectieven die in de vigerende verdragen verband houden met de grondrechten, het burgerschap, de strijd tegen discriminatie, de bevordering van de transparantie en de gegevensbescherming;

- de kennis op het gebied van de rechten inzake het Europees burgerschap in overleg met de lidstaten bevorderen, opdat geen enkele Europese burger zich in welk land van de Unie dan ook als een vreemdeling beschouwt;

- te voorzien in de systematische opleiding op het gebied van het Europees recht van rechters, advocaten en politieambtenaren die belast zijn met het toezicht op de eerbiediging van de rechtsstaat, omdat elke nationale rechter of elke nationale politieambtenaar ook een Europese rechter of een Europese politieambtenaar is;

- de snelle oprichting te eisen van het Europees Agentschap voor de grondrechten in dienst van de Europese en nationale instellingen, dat wordt belast met de systematische evaluatie van het beleid dat op het grondgebied van de Unie inzake de grondrechten wordt gevoerd, mede in het licht van artikel 7 van het EU-Verdrag; het Agentschap moet onderworpen zijn aan de beginselen, procedures en controles die van toepassing zijn op de communautaire agentschappen;

- te eisen dat de Commissie met spoed een Europees Bureau voor hulp aan slachtoffers van het terrorisme opricht, dat een Europees referentie- en contactpunt wordt voor burgers wier grondrechten worden geschonden als gevolg van de terroristische dreiging die Europa en de rest van de wereld boven het hoofd hangt;

- het evenwicht tussen veiligheidsvereisten en eerbiediging van de grondrechten te herstellen door middel van nieuwe wetgevingsvoorstellen;

- voor alle wetsbesluiten van de Unie of van de Gemeenschap de voorafgaande evaluatie van de eerbiediging van de grondrechten te eisen (zoals vastgelegd in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie);

- ter vergemakkelijking van het wederzijdse vertrouwen een cultuur van de grondrechten binnen de Unie te bevorderen door de permanente dialoog te stimuleren van de hoogste rechtscolleges, de overheidsinstanties en de beoefenaren van het recht, alsmede de ontwikkeling van netwerken voor informatie en raadpleging tussen rechters, overheidsinstanties en onderzoekers;

- ervoor te zorgen dat het begrip van het burgerschap van de Unie wordt versterkt en ook garanties bevat voor het vrije verkeer van burgers van de Unie en hun gezinsleden en geregistreerde partner ongeacht zijn/haar geslacht;

- eenzelfde niveau van bescherming van de grondrechten in de gehele Unie te waarborgen en tevens te zorgen voor wederzijdse erkenning en een betere justitiële samenwerking tussen de lidstaten, alsmede voor de goedkeuring van gemeenschappelijke minimumnormen voor bepaalde aspecten van het procesrecht;

c) geloofwaardig zijn op het niveau van de Unie en wat betreft het antwoord van de lidstaten: hetgeen impliceert dat de richtsnoeren van 5 november 2004 voor elke doelstelling voorzien in een geloofwaardig tijdschema, de oprichting van een follow-up groep (waarin het Europees Parlement en de nationale parlementen vertegenwoordigd moeten zijn) en de vaststelling van doelstellingen die voldoende ambitieus zijn, zoals:

- het engagement om systematisch onderzoek te verrichten naar de vereisten op het gebied van de interne veiligheid van de Unie (zie het PASR-2004-project), met name ter voorkoming van door natuurrampen of terroristische aanslagen veroorzaakte catastrofen;

- op Europees niveau voorzien in een kern van operationele basisvoorschriften op het gebied van justitiële en politiële samenwerking, door de inhoud van de reeds ondertekende, maar door de meeste lidstaten nog niet vóór 31 december 2004 geratificeerde overeenkomsten terzake om te zetten in besluiten en kaderbesluiten;

- de versterking op het vlak van de Unie van de rol van de Commissie bij operationele activiteiten, ook die waarmee nu de coördinator voor terrorismebestrijding is belast, door de voorwaarden te garanderen voor een functionele samenwerking tussen laatstgenoemde en de Commissie en voor de degelijke parlementaire controle op zijn activiteiten; in elk geval dient het statuut van de coördinator, die thans is toegevoegd aan de hoge vertegenwoordiger voor het GBVB, te worden herzien, wanneer laatstgenoemde het veld heeft geruimd voor de minister van Buitenlandse Zaken van de Unie, vice-voorzitter van de Commissie;

- de ontwikkeling van een coherent geheel van informaticanetwerken, met eerbiediging van de bepalingen betreffende de gegevensbescherming, dat de permanente onderlinge koppeling bevordert van de nationale instanties belast met de veiligheidscontroles (bijvoorbeeld herformatering van het Schengen-informatiesysteem tweede generatie, SIS II), van de justitiële samenwerking (bijv. het onderling verbinden van de nationale strafregisters) en van het verkeer van personen, met inbegrip van dat van onderdanen van derde landen (zie het VIS-project);

- de omzetting, op grond van een op artikel 30 van het EU-Verdrag gebaseerd besluit, van Europol in een Europees agentschap dat is onderworpen aan de beginselen, procedures en controles die op de communautaire agentschappen van toepassing zijn,

- het vervatten in besluiten en kaderbesluiten van alle bepalingen inzake justitiële en politiële samenwerking die deel uitmaken van de overeenkomsten die de lidstaten ondertekend, maar niet geratificeerd hebben;

- het vastleggen van de voorwaarden voor het verwerven, de verwerking en controle, met inbegrip van het parlementaire en justitiële toezicht, van de informatie van inlichtingendiensten;

- het bepalen, op basis van de vaststelling dat er tussen het bestaan van gemeenschappelijke interne problemen en de mogelijkheid van een buitenlands beleid een verband is, van de voornaamste domeinen waarop de EU zich ernstig moet engageren, zoals asiel, immigratie of terrorisme, en dit in nauwe samenwerking tussen de Commissie en de Raad Justitie en Binnenlandse Zaken,

- de goedkeuring van normen voor de gegevensbescherming en de oprichting van een gemeenschappelijke instantie voor de gegevensbescherming waarin op Europees niveau de nationale instanties samengaan die hiervoor verantwoordelijk zijn;

- het onderwerpen van de uitvoerende instanties van de Unie voor het verzamelen en verwerken van vertrouwelijke gegevens aan de democratische controle van het Parlement op een wijze die overeenkomt met hetgeen in de meeste lidstaten gebruikelijk is;

2. beveelt de Europese Raad en de Raad aan de komende vijf jaar de volgende specifieke doelstellingen te verwezenlijken:

a) op het gebied van het immigratiebeleid, voorzien in een coherent wetgevingskader met het oog op de verwezenlijking van zes doelstellingen:

- een coherent immigratiebeleid vaststellen om legale wegen voor migratie te openen, zodat er ook minder redenen zijn voor illegale migratie;

- oplossingen vinden voor de nieuwe demografische en economische uitdagingen waarmee de Unie thans geconfronteerd wordt, rekening houdend met de opvangcapaciteit van de lidstaten;

- erkennen dat migranten niet louter tijdelijke arbeidskrachten zijn die dienen om schommelingen op de arbeidsmarkten op te vangen, maar er daarentegen van uitgaan dat zij op lange termijn hun steentje aan onze maatschappij kunnen bijdragen;

- met adequate maatregelen en financiële middelen de sociale, culturele en politieke integratie van migranten ondersteunen;

- in de besluiten en kaderbesluiten alle bepalingen opnemen die voorkomen in de Internationale Conventie ter bescherming van de rechten van alle arbeidsimmigranten en hun gezinsleden die op 18 december 1990 door de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties is goedgekeurd;

- een coherent kader creëren voor internationale samenwerking met de landen van herkomst;

b) op het gebied van het beleid ter bestrijding van de illegale immigratie, een adequaat wetgevingskader creëren met het oog op de verwezenlijking van de volgende drie doelstellingen:

- het begrip illegale immigratie tussen de lidstaten harmoniseren, cruciaal voor een gemeenschappelijke benadering;

- een gemeenschappelijk beleid ontwikkelen op het gebied van de bestrijding van illegale immigratie en het voorkomen van illegale arbeid via bestraffing van mensenhandelaren;

- een gemeenschappelijk beleid ontwikkelen op het gebied van de bestrijding van alle vormen van mensenhandel;

c) voor het terugkeerbeleid, met toepassing van de medebeslissingsprocedure, conform de toezeggingen gedaan in verklaring 5 ad artikel 67 van het EG-Verdrag en met eerbiediging van de bepalingen van het Verdrag van Genève, een repatriëringsbeleid vaststellen in overleg met de landen van herkomst of bestemming om gemeenschappelijke regels voor de bescherming van gerepatrieerden vast te stellen die de lidstaten verplichten de waardigheid en de lichamelijke integriteit van mensen die in het kader van repatriëringsoperaties worden uitgezet, te beschermen;

d) voor het asielbeleid voorzien in een uniforme status en een gemeenschappelijke procedure op het gebied van asielverlening, zoals bepaald in Tampere en bevestigd in het Ontwerpverdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa, waarbij de maatregelen ter bescherming van vluchtelingen en personen die humanitaire hulp behoeven, dienen te worden versterkt en hen wordt gegarandeerd dat zij hun individuele en sociale rechten ten volle kunnen uitoefenen, in het bijzonder op het gebied van gezondheidszorg, onderwijs en werk; ervan uitgaande dat het wettelijk kader waaraan de Unie en de lidstaten zich ten behoeve van deze personen te houden hebben, niet mag worden aangetast door internationale overeenkomsten die door de Unie en/of haar lidstaten worden aangegaan; voor dit beleid lering trekken uit de ervaringen met het kamp in Sangatte en rekening houden met de verontrusting waaraan organisaties die de rechten van migranten verdedigen, stem hebben gegeven, zoals met name de Internationale Federatie van de mensenrechtenliga's, die de Unie verzoekt zich niet te onttrekken aan de verantwoordelijkheden die haar krachtens het Verdrag van Genève toekomen en niet het risico te lopen dat mensen die tot de kansarmsten van deze aarde behoren, rechteloos worden;

e) op het gebied van de justitiële samenwerking, wederzijdse erkenning bevorderen, hetgeen het nemen van maatregelen impliceert ter versterking van het wederzijds vertrouwen tussen de rechterlijke instanties en de burgers, en tussen de rechterlijke instanties onderling;

- op het gebied van de justitiële samenwerking in civiele zaken maatregelen nemen tot afstemming van het familierecht, het erfrecht en andere terreinen waarvoor nu de minimale regels van de Haagse Conferentie voor Internationaal Privaatrecht gelden;

- op het gebied van de justitiële samenwerking in strafzaken maatregelen nemen tot definiëring van de essentiële elementen van de misdaden conform artikel 2 van kaderbesluit 2002/584/JBZ [4] (inzake het Europees aanhoudingsbevel en de procedures van overlevering tussen lidstaten) en maatregelen nemen tot definiëring van de minimumgaranties voor verdachten en gedetineerden; voorts Eurojust een nieuwe impuls geven met als doel de vorming van een Europees Parket met bevoegdheden die verder gaan dan alleen de bescherming van de financiële belangen van de Unie;

f) vóór eind 2005 een nauwkeurige en openbare evaluatie maken van de tenuitvoerlegging van het actieplan ter bestrijding van terrorisme, de afstemming ervan op de desbetreffende nationale en internationale plannen en de volledige verenigbaarheid ervan met de eerbiediging van de individuele vrijheden;

g) een nauwkeurige en openbare evaluatie maken van de praktische gevolgen van het bestaan van stelsels die eigen zijn aan bepaalde lidstaten, en middelen voorstellen om deze geleidelijk aan te integreren in het gemeenrechtelijk stelsel,

h) een geïntegreerd systeem van grensbeheer invoeren dat samenwerking tussen het Europees agentschap en de diensten van de lidstaten die belast zijn met de controle op personen en goederen mogelijk maakt;

3. complimenteert het Nederlands voorzitterschap met zijn toezegging uiterlijk 1 april 2005 het besluit te doen vaststellen om alle maatregelen uit hoofde van titel IV van het EG-Verdrag onder besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid en de medebeslissingsprocedure te laten vallen; verzoekt de Europese Raad hieraan gehoor te geven;

4. verzoekt zijn Voorzitter deze aanbeveling te doen toekomen aan de Raad en de Europese Raad, en, ter informatie, aan de Commissie en de regeringen en parlementen van de lidstaten.

[1] De citaten in onderhavige resolutie hebben betrekking op document CIG/87/04.

[2] Voorstel van het Nederlandse voorzitterschap, document nr. 11122/04, punt 4.2.

[3] PB L 145 van 31.5.2001, blz. 43.

[4] PB L 190 van 18.7.2002, blz. 1.

--------------------------------------------------