Advies van het Economisch en Sociaal Comité over het "Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad inzake ongewenste stoffen en producten in diervoeding"

(2000/C 140/04)

De Raad heeft op 23 maart 2000 besloten het Economisch en Sociaal Comité overeenkomstig artikel 152 van het EG-Verdrag te raadplegen over het voornoemde voorstel.

De afdeling "Landbouw, plattelandsontwikkeling, milieu", die was belast met de voorbereidende werkzaamheden, heeft haar advies op 15 maart 2000 goedgekeurd; rapporteur was de heer Nielsen.

Het Comité heeft tijdens zijn 371e zitting (vergadering van 29 maart 2000) het volgende advies uitgebracht, dat met 81 stemmen vóór en 2 stemmen tegen, bij 1 onthouding, is goedgekeurd.

1. Achtergrond

1.1. Tijdens de dioxinecrisis in juni/juli 1999 legde de Commissie een ambitieus werkprogramma voor, dat door de Raad unaniem werd goedgekeurd. Het onderhavige voorstel maakt deel uit van dit werkprogramma. Het impliceert een forse aanscherping van de regels inzake ongewenste stoffen en producten in diervoeding. Deze regels dateren van 1974(1) en werden na tal van wijzigingen gecodificeerd bij Richtlijn 1999/29/EG(2).

1.2. De voorgestelde richtlijn hangt ook samen met het Witboek over voedselveiligheid(3), dat nadien werd uitgebracht. In dit witboek beschrijft de Commissie de hoofdbeginselen van het voedselveiligheidsbeleid en geeft zij een overzicht van de voorstellen die zij de komende tijd wil indienen om de maatregelen betreffende de verschillende schakels van de levensmiddelenketen ("van boer tot bord") samenhangender te maken. Het onderhavige richtlijnvoorstel is één van de vele voorstellen die zij op het gebied van diervoeding voorziet, evenals de huidige voorstellen die in de context van voedselveiligheid worden genoemd.

1.3. Met Richtlijn 1999/29/EG wordt beoogd het in diervoeders aanwezige gehalte aan ongewenste stoffen en producten die schadelijk kunnen zijn voor de gezondheid van mens en dier, te verlagen. In de preambule van de richtlijn staat dat het onmogelijk is om ervoor te zorgen dat diervoeders volledig vrij van dergelijke stoffen en producten zijn, en dat het niet realistisch is normen onder de bepaalbaarheidsgrens van de analysemethoden vast te stellen. Voedermiddelen en diervoeders mogen in de EU pas in het verkeer worden gebracht indien zij van "gezonde handelskwaliteit" zijn en de nader bepaalde maximumgrenzen voor ongewenste stoffen niet worden overschreden(4).

1.4. Bijlage I van Richtlijn 1999/29/EG, die in het licht van de ontwikkeling van de wetenschappelijke en technische kennis steeds door de Commissie in samenwerking met het Permanent Comité voor veevoeders wordt aangepast, omvat momenteel grenswaarden voor zes chemische stoffen (arseen, lood, fluor, kwik, nitriet en cadmium), 21 verschillende producten (waaronder aflatoxine, dieldrin en dioxine), en twaalf botanische onzuiverheden (verschillende soorten mosterdzaden e.d.). Deze maximumgehalten gelden voor bepaalde, nader aangegeven voedermiddelen en diervoeders. In de bijlage worden geen grenswaarden vastgesteld voor het gehalte aan ongewenste stoffen in additieven(5); deze vallen in bepaalde gevallen onder de algemene eis dat voedermiddelen en diervoeders van "gezonde handelskwaliteit" moeten zijn.

1.5. De Commissie stelt nu de volgende wijzigingen voor:

- het toepassingsgebied van de richtlijn wordt uitgebreid met additieven in diervoeding;

- verdunning bij overschrijding van de toegestane maxima wordt verboden(6);

- er worden geen uitzonderingen om bijzondere redenen van lokale aard meer gemaakt;

- er kan een actiedrempel worden vastgesteld, die duidelijk lager ligt dan de grenswaarde, zodat in een vroeg stadium een onderzoek naar de oorzaak van de verontreiniging kan worden gestart om deze te beperken of weg te nemen;

- de procedurevoorschriften inzake het Permanent Comité voor veevoeders(7) worden aangepast.

2. Algemene opmerkingen

2.1. Het Comité onderschrijft de doelstellingen en prioriteiten die de Commissie in haar witboek uiteenzet in het kader van het streven om voedselveiligheid in de EU door middel van samenhangende maatregelen in alle schakels van de levensmiddelenketen voorrang te geven. Aangezien alle betrokken belangenorganisaties in het ESC vertegenwoordigd zijn, is het Comité het aangewezen forum om zowel de meer algemene aspecten als de concrete voorstellen inzake het toekomstige voedselveiligheidsbeleid van de EU te behandelen. In beide opzichten wil het dan ook een constructieve, realistische bijdrage tot uitvoering van een verantwoord voedselveiligheidsbeleid in de EU leveren.

2.2. Het Comité steunt in dit verband ook het dioxine-werkprogramma van de Commissie. Na de acute situatie in juni 1999 werd de aandacht gericht op het meer permanente dioxineprobleem. Het Comité onderkent dit milieuprobleem, waarvan de omvang afhankelijk van de verbrandingstechnologie van land tot land verschilt.

2.3. Net als andere milieuproblemen in de EU dient het dioxineprobleem volgens het Comité in de eerste plaats bij de bron te worden aangepakt, enerzijds door afvalstoffen die bij verbranding tot dioxinevorming leiden, uit te sorteren en te recyclen of te elimineren, anderzijds door rookfilters op verbrandingsinstallaties te plaatsen om de resterende dioxine op te vangen. De afgelopen jaren is een zekere afname van de dioxine-uitstoot geconstateerd, maar het zal nog jaren duren voordat het dioxinegehalte in het belaste deel van het visbestand en in de belaste gebieden merkbaar zal dalen. Daarom dienen er realistische grenswaarden te worden vastgesteld en dienen de zwaarst belaste visserij- en landbouwproducten uit de voedselketen te worden verwijderd. Het is daarbij van belang dat overeenstemming bestaat tussen de grenswaarden voor producten voor menselijke consumptie en die voor dioxine in oliën en vetstoffen in diervoeding, waarbij deze laatste grenswaarden via bovengenoemde comitéprocedure moeten worden vastgesteld.

2.4. Het dioxineprobleem illustreert zo de nauwe samenhang die tussen voedselveiligheid en bescherming van het milieu bestaat. De productie van plantaardige en dierlijke voedingsmiddelen ondervindt in de diverse fases invloeden van het milieu in de vorm van verschillende chemische verbindingen. Net als dioxine dienen deze verbindingen in de eerste plaats bij de bron te worden aangepakt. Verbetering van de voedselveiligheid moet daarom gepaard gaan met extra EU-maatregelen op milieugebied. Tegelijkertijd moet er evenwel op worden toegezien dat de inspanningen van de EU ter zake niet worden ondergraven door invoer uit derde landen.

2.5. In de context van het onderhavige richtlijnvoorstel zou meer aandacht moeten worden besteed aan de totale hoeveelheid ongewenste stoffen en producten in diervoeding en daarmee in de voedselketen en zou meer moeten worden gedaan om deze verminderen. Dit zou niet alleen in overeenstemming zijn met de in verband met het witboek genoemde aspecten, maar ook met het voorzorgsbeginsel. Het gehalte aan ongewenste stoffen en producten in diervoeding mag onder geen enkel beding gevaar opleveren voor de gezondheid van mens en dier. De afzonderlijke grenswaarden dienen daarom te worden vastgesteld op basis van de huidige kennis en de beschikbare wetenschappelijke gegevens; daarbij dient een adequate veiligheidsmarge te worden ingebouwd voor het geval de huidige kennis onvoldoende is en de verschillende risicofactoren synergie-effecten sorteren.

2.6. In dit licht steunt het Comité de invoering van specifieke grenswaarden voor het gehalte aan ongewenste stoffen in additieven en het uitsluiten van de mogelijkheid tot verdunning, ook al gaat het hier om ingrijpende voorstellen die een koerswijziging ten aanzien van het huidige beleid inhouden. De strengere regels zullen de betrokken bedrijven er meer toe bewegen om preventieve maatregelen te treffen in de vorm van controle op de kwaliteit van grondstoffen, nadere contractuele verplichtingen ten aanzien van leveranciers en bestrijding van de verontreiniging aan de bron. Wel dient in dit verband te worden verduidelijkt wat er moet gebeuren met grondstoffen (bijvoorbeeld graan) waarvoor de grenswaarden worden overschreden, terwijl de verontreiniging niet de schuld van de producent zelf is. Goedkeuring van dit voorstel zal evenwel - ceteris paribus - inhouden dat de productie van voeders binnen de EU duurder wordt, en de Commissie dient in de context van de goedkeuring van dit voorstel een kosten/batenanalyse van de effecten daarvan voor te leggen.

2.7. Het Comité steunt de controlemaatregelen die de Commissie in het witboek voorstelt, ook wat de samenwerking tussen communautaire en nationale controlediensten betreft. Het vindt dat de communautaire en nationale controlesystemen in de toekomst dusdanig opgezet moeten worden dat bedrijven in de diervoedingsector, grondstofproducenten, enz. zoveel mogelijk worden gestimuleerd om het gehalte aan ongewenste stoffen tot een minimum te beperken. Het Comité denkt daarbij aan verdere uitbouw van verplichte en goedgekeurde maatregelen voor controle door de bedrijven zelf, die verontreinigingsbronnen sneller en effectiever kunnen opsporen dan nationale controlediensten. De goedkeuring of certificatie van deze controlemaatregelen, alsmede de kwaliteitsbewaking en de registratie van gegevens van partijen dienen veel meer volgens het HACCP-systeem te verlopen, zodat de oorzaken van verontreiniging voortaan sneller en effectiever opgespoord kunnen worden. Daartoe is het noodzakelijk technische apparatuur en IT-systemen te ontwikkelen en te gebruiken en extra scholingsmaatregelen te treffen.

2.8. Er dient tevens te worden gezorgd voor een doeltreffende controle die in alle lidstaten op dezelfde manier wordt uitgevoerd. Gezien de kosten van het verwijderen van partijen waarvan het gehalte aan ongewenste stoffen de grenswaarden overschrijdt, kunnen bedrijven in de verleiding worden gebracht om "na te laten te constateren" dat de grenswaarden bij bepaalde partijen in een productiefase zijn overschreden. Bovendien is het moeilijk vast te stellen of uit derde landen ingevoerde partijen gemengd zijn, en of afgewezen partijen na menging "terugkeren". Hetzelfde geldt voor de bereiding van mengvoeder op landbouwbedrijven zelf. Het Comité verwacht dat toekomstige controle, registratie, kwaliteitsbewaking e.d. op de bedrijven in combinatie met extra inspanningen van de autoriteiten, contractuele verplichtingen voor leveranciers uit derde landen e.d., de omvang van deze problemen zullen helpen verminderen.

2.9. Enerzijds moeten de grenswaarden volgens bovengenoemde beginselen worden vastgesteld op een niveau dat in praktijk haalbaar is. Anderzijds dient bij de vaststelling van de afzonderlijke grenswaarden ook ruim voldoende rekening te worden gehouden met allerlei aspecten op b.v. praktisch, technologisch, economisch en mededingingsvlak die zich bij de desbetreffende ongewenste stof of het desbetreffende ongewenste product in combinatie met het desbetreffende diervoeder, voedermiddel of additief doen gelden. In het bijzonder dient bij de vaststelling van de grenswaarden voor ongewenste stoffen en producten in additieven te worden uitgegaan van de beperkte concentratie daarvan in kant en klare mengvoeders.

2.10. Voorwaarde voor strengere EU-eisen op dit gebied en aanverwante gebieden is dat de internationale handelsvoorschriften voortdurend worden aangepast. Dit is niet in de laatste plaats van doorslaggevende betekenis voor het internationale concurrentievermogen van de diervoerderindustrie. In het witboek wordt al aangegeven dat zich in dit opzicht een opmerkelijke ontwikkeling heeft voltrokken. Het Comité dringt erop aan dat de EU haar uiterste best doet om bij derde landen meer begrip voor deze aspecten te kweken en extra inspanningen doet om de wetenschappelijke kennis op dit vlak te vergroten.

2.11. De voorgestelde richtlijn verplicht de lidstaten om onderzoek te laten verrichten naar de oorzaken van de verontreiniging en naar methodes om deze weg te nemen of te beperken, wanneer een hoog gehalte aan bepaalde ongewenste stoffen of producten is geconstateerd. Met het oog hierop kan de Commissie in samenwerking met het Permanent Comité voor diervoeders in de bijlage voor de betrokken stoffen en producten een actiedrempel vaststellen, die "duidelijk lager ligt dan het maximumgehalte". Het Comité steunt dit voorstel, mits de invoering van dergelijke actiedrempels geen twijfel omtrent de wetenschappelijke basis doet rijzen. Bovendien is het beslist zaak te voorkomen dat door het hanteren van actiedrempels de betrokken bedrijven in de problemen raken, b.v. doordat zij in opspraak komen en door een mogelijk verkeerd opvatten van de werkelijke situatie.

2.12. Momenteel is het in het kader van de uitzonderingen om bijzondere redenen mogelijk dat de grenswaarden in diervoeding die op een landbouwbedrijf zonder verdere bewerking wordt bereid en gebruikt, worden overschreden, b.v. als gevolg van het ontstaan van toxische stoffen in graan onder invloed van klimatologische omstandigheden. In de praktijk is echter geen gebruik gemaakt van deze mogelijkheid, en het Comité is het er daarom mee eens dat deze uitzondering wordt geschrapt. Wanneer minder pesticiden worden gebruikt, stijgt echter wel de kans op schimmelziekten en dus op vorming van toxische stoffen.

3. Specifieke opmerkingen

3.1. In de definities van "diervoeders" en "voedermiddelen" in artikel 2 worden dezelfde elementen en begrippen net iets anders aangeduid; dit dient gelijkgetrokken te worden. Bovendien worden in sommige bepalingen gelijkluidende formuleringen gebruikt, zodat het voorstel vereenvoudigd kan worden, b.v. artikel 10, lid 3, inzake de plicht om de autoriteiten op de hoogte te brengen van overschrijding van de grenswaarden, en de artikelen 11 en 12 inzake de regelgevingsprocedure voor het Permanent Comité voor diervoeders.

3.2. Worden de voorstellen overgenomen, dan dient ook de bijlage te worden aangepast. Het is niet duidelijk of de Commissie voor de diverse ongewenste stoffen in diervoeders, voedermiddelen en additieven aparte of gelijke grenswaarden wil vaststellen. Het is onder meer de vraag in hoeverre het in sommige gevallen gerechtvaardigd is, gedifferentieerde grenswaarden voor het gehalte aan ongewenste stoffen in additieven te hanteren.

3.3. In het voorstel staat niets over decontaminatie. Het Comité meent dat decontaminatie toegestaan moet worden indien de kwaliteit van het desbetreffende diervoeder, voedermiddel of additief daardoor niet wordt aangetast.

3.4. Van bepaalde zijden is uiting gegeven aan de bezorgdheid dat het voeren aan dieren van b.v. genetisch gemodificeerde maïs en soja-eiwitten die markergenen voor antibiotica bevatten, kan leiden tot een verhoogde antibioticaresistentie. Het Comité gaat ervan uit dat tijdens de goedkeuringsprocedure en de aanstaande regulering van "nieuwe diervoeding" voldoende aandacht aan dit risico wordt geschonken.

3.5. Nikkel wordt gebruikt als katalysator bij de verharding van vet. Gewoonlijk wordt dit nà het proces verwijderd, maar het is in hoge concentraties in partijen vet voor diervoeder aangetroffen. Nikkel is uit milieuoogpunt ongewenst en kan allergie veroorzaken. Krachtens de bijlage bij Richtlijn 96/25/EEG "moeten voedermiddelen, voorzover dat in verband met 'good manufacturing practices' mogelijk is, vrij zijn van chemische onzuiverheden die direct verband houden met het gebruik, tijdens het fabricageproces, van technische hulpmiddelen ...". Deze bepaling is ontoereikend gebleken en daarom dient in de bijlage bij deze richtlijn een grenswaarde voor nikkel te worden opgenomen.

Brussel, 29 maart 2000.

De voorzitter

van het Economisch en Sociaal Comité

B. Rangoni Machiavelli

(1) Richtlijn 74/63/EEG, PB L 38 van 11.2.1974, blz. 31.

(2) PB L 115 van 4.5.1999, blz. 32.

(3) COM(1999) 719 def. van 12.1.2000.

(4) Voedermiddelen zijn hoofdzakelijk producten die voor de bereiding van mengvoeders worden gebruikt.

(5) Additieven zijn stoffen, preparaten of micro-organismen die aan diervoeder worden toegevoegd om een positief effect teweeg te brengen bij het gebruik van het voer.

(6) Op enkele ongewenste stoffen na is het voor bedrijven momenteel mogelijk de concentratie ongewenste stoffen en producten in een partij voedermiddelen of diervoeders te verdunnen.

(7) Besluit 1999/468/EG van de Raad, PB L 184 van 17.7.1999, blz. 23.