MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD, HET EUROPEES PARLEMENT, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S over de werkzaamheden van het Europees Waarnemingscentrum voor racisme en vreemdelingenhaat, vergezeld van voorstellen voor een herschikking van Verordening (EG) nr. 1035/97 van de Raad

1. Inleiding

In juni 1994 heeft de Europese Raad in reactie op de toenemende bezorgdheid over daden van racisme in de Europese Unie op zijn bijeenkomst in Korfoe verzocht om de oprichting van een Adviescommissie racisme en vreemdelingenhaat. In juni 1995 hebben de staatshoofden en regeringsleiders in Cannes de Adviescommissie gevraagd de haalbaarheid van een Europees Waarnemingscentrum voor racisme en vreemdelingenhaat te bestuderen. De Europese Raad van Florence van juni 1996 heeft het beginsel van de oprichting van het Waarnemingscentrum goedgekeurd.

Op 2 juni 1997 heeft de Raad op voorstel van de Commissie Verordening (EG) nr. 1035/97 [1] houdende oprichting van een Europees Waarnemingscentrum voor racisme en vreemdelingenhaat ('de verordening') goedgekeurd. De Europese Raad werd het erover eens dat het Waarnemingscentrum in Wenen gevestigd zou worden. In 1998 begon het zijn werkzaamheden met de benoeming van de eerste personeelsleden en betrok het tijdelijke kantoorruimten. De officiële opening van het Waarnemingscentrum vond plaats op 7/8 april 2000 in Wenen.

[1] Verordening (EG) nr. 1035/97 van de Raad van 2 juni 1997 houdende oprichting van een Europees Waarnemingscentrum voor racisme en vreemdelingenhaat (PB L 151, 10.6.1997, blz. 1-7).

Racisme en vreemdelingenhaat zijn ruime begrippen die reiken van kleine, alledaagse discriminerende handelingen via de belemmeringen die door openbare en particuliere instellingen onbedoeld worden opgeworpen, tot de meest extreme gewelddaden. Al deze verschijnselen zijn onaanvaardbaar en onverenigbaar met de waarden van de Unie, die gebaseerd zijn op de fundamentele rechten en vrijheden en de rechtsstaat. Het doel van de Unie om een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid te creëren, zal niet worden gehaald zolang er geen doeltreffende maatregelen zijn om racisme en vreemdelingenhaat te voorkomen en te bestrijden.

Racisme is er altijd en overal, ofschoon er ook pieken en dalen zijn in de uitingen van racisme, die dikwijls verband houden met bijzondere gebeurtenissen binnen of buiten de Unie. Het is belangrijk de causale verbanden die tot deze veranderingen in de uitingen van racisme leiden, te begrijpen. Zo was er bijvoorbeeld tijdens de Golfoorlog in 1991 in de Europese Unie duidelijk sprake van een dramatische toename van de aanvallen op moslims en mensen van Arabische afkomst. In een recenter verleden waren sommige lidstaten getuige van gewelddadig anti-semitisme als reactie op de spanningen tussen Israël en Palestina. In de huidige politieke context van onveiligheid, die samenhangt met de internationale terroristische dreigingen, moet de Unie voortdurend alert blijven om een herhaling van die excessen te voorkomen.

Het Europees Waarnemingscentrum voor racisme en vreemdelingenhaat is een belangrijk instrument om de EU-instellingen en de lidstaten te helpen deze verschijnselen te bestrijden. Het doel betrouwbare en vergelijkbare gegevens over racisme en vreemdelingenhaat te verzamelen, is van essentieel belang. Ongeacht het beleidsterrein zijn betrouwbare gegevens essentieel, willen beleidsmakers in staat zijn doelgericht op te treden. Voor de bestrijding van racisme is het van fundamenteel belang een duidelijk beeld te hebben van de doeltreffendheid van het beleid en de praktijken in de Unie. Zij moeten gericht zijn op de bescherming van de slachtoffers en op het bewerkstelligen van gedragsveranderingen bij de daders.

2. Context

De verordening (artikel 16) bepaalt dat de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's "een voortgangsverslag voorlegt over de werkzaamheden van het Waarnemingscentrum, eventueel vergezeld van voorstellen tot aanpassing of uitbreiding van zijn taken, met name in het licht van de ontwikkeling van de bevoegdheden van de Gemeenschap terzake van racisme en vreemdelingenhaat". Dit verslag moet worden ingediend in de loop van het derde jaar volgende op de inwerkingtreding van de verordening.

Op 6 oktober 2000 heeft de Commissie de communautaire instellingen een eerste verslag [2] toegezonden (COM(2000) 625 def.). De conclusie van dit verslag was dat, aangezien het Waarnemingscentrum pas in 1999 serieus met zijn werkzaamheden had kunnen beginnen en het pas in 2000 op volle personeelssterkte draaide, het nog te vroeg was voor een uitvoerige beoordeling van de door het Waarnemingscentrum gemaakte vorderingen. Daarom was dit verslag slechts een tussentijds verslag over de tot dan uitgevoerde werkzaamheden en kondigde de Commissie aan een externe evaluatie van het Waarnemingscentrum te zullen laten uitvoeren om in alle onafhankelijkheid te kunnen beoordelen of het Waarnemingscentrum wel doeltreffend functioneert en de personele en financiële middelen wel efficiënt worden ingezet om zijn doelstellingen te bereiken. De evaluatie diende een oordeel te geven over de organisatiestructuur van het Waarnemingscentrum en in het bijzonder aan te geven in hoeverre het zijn doelen heeft weten te verwezenlijken; over de efficiency van de logistiek, de administratie en het management; over de vorderingen bij het opzetten en beheren van het informatienet RAXEN; over de kwaliteit en het belang van de activiteiten van het Waarnemingscentrum en zijn producten, en over de follow-up van de werkzaamheden. Ook moest worden vastgesteld in hoeverre aan de behoeften van de gebruikers is voldaan en of zij tevreden zijn over de tot dusver ontwikkelde voorlichtingsproducten en -diensten.

[2] Het Comité van de Regio's heeft zijn eigen verslag opgesteld in reactie op de tussentijdse bevindingen van de Commissie (Advies van het Comité van de Regio's van 14 november 2001 over het verslag van de Commissie over de werkzaamheden van het Europees Waarnemingscentrum voor racisme en vreemdelingenhaat (COM(2000) 625 def.) - CdR 67/2001 def.). De Commissie heeft in deze mededeling rekening gehouden met de in dat verslag neergelegde meningen en standpunten.

De externe evaluatie werd in juli 2002 voltooid. De Commissie heeft het verslag toegezonden aan het Europees Parlement, de regeringen van de lidstaten, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's, en de resultaten gepubliceerd op de server Europa. Daarop heeft zij opmerkingen van leden van het Europees Parlement, van regeringen, van de raad van bestuur en het personeel van het Waarnemingscentrum en van maatschappelijke organisaties en groeperingen ontvangen. Daarmee is in deze mededeling en de voorstellen voor wijzigingen in de verordening rekening gehouden.

3. Externe evaluatie

De externe evaluatie van het Waarnemingscentrum werd onder contract uitgevoerd door het Centre for Strategy and Evaluation Services, een in het Verenigd Koninkrijk gevestigde organisatie. Zij bestrijkt de periode vanaf de oprichtingsfase tot eind 2001. Het volledige verslag kan worden geraadpleegd op

http://europa.eu.int/comm/ employment_social/fundamental_rights/pdf/origin/eumc_eval2002_en.pdf

De volgende mededeling houdt rekening met de bevindingen van de externe evaluatie en van de verschillende belanghebbenden die op de evaluatie hebben gereageerd. Het vormt het weloverwogen standpunt van de Commissie ten aanzien van de tot dusverre door het Waarnemingscentrum gemaakte vorderingen.

3.1. De hoofddoelstelling van het Waarnemingscentrum

Luidens artikel 2, lid 1, van de verordening van 1997 is het voornaamste doel van het Waarnemingscentrum:

'de levering van objectieve, betrouwbare en vergelijkbare gegevens aangaande verschijnselen van racisme, vreemdelingenhaat en antisemitisme op Europees niveau aan de Gemeenschap en haar lidstaten om hen te helpen wanneer zij op hun respectieve bevoegdheidsgebieden maatregelen nemen of acties ontwerpen'.

De levering van objectieve, betrouwbare en vergelijkbare gegevens over racisme en vreemdelingenhaat in alle lidstaten van de Europese Unie is een moeilijke opgave. De methoden voor de verzameling van gegevens lopen enorm uiteen, van geperfectioneerde officiële mechanismen in sommige lidstaten tot eenvoudigere methoden die zwaar leunen op de verzameling van gegevens door niet-gouvernementele organisaties in andere. Hoewel de objectiviteit en betrouwbaarheid van de gegevens de laatste jaren aanzienlijk is verbeterd, heeft het Waarnemingscentrum de doelstelling van vergelijkbaarheid nog niet echt gehaald.

Het Waarnemingscentrum steunt zwaar op een netwerk van nationale knooppunten in de lidstaten (het RAXEN-netwerk), dat het heeft opgericht door de samenwerking aan te moedigen tussen academische, niet-gouvernementele en (in enkele gevallen) gouvernementele organisaties op nationaal niveau.

Tot de belangrijkste publicaties van het Waarnemingscentrum behoren zijn vier jaarverslagen [3] en een reeks kleinere studies over onder andere

[3] Respectievelijk gepubliceerd op 22 december 1999 (over 1998), 22 november 2000 (over 1999), 18 december 2001 (over 2000) en 10 december 2002 (over 2001).

- anti-islamitische reacties na 11 september;

- de situatie van islamitische gemeenschappen in vijf Europese steden;

- racisme, voetbal en internet;

- anti-racistische wetgeving in de lidstaten, en

- racisme en culturele verscheidenheid in de massamedia.

Het Waarnemingscentrum heeft ook de resultaten gepubliceerd van een Eurobarometer-enquête over racisme en vreemdelingenhaat, in vervolg op de enquête die de Commissie zelf in 1997 heeft gehouden.

Deze verslagen en studies hebben onder andere een aanzienlijke hoeveelheid informatie opgeleverd. De kwaliteit van de tot dusverre verstrekte gegevens is er weliswaar op vooruit gegaan, maar echte vergelijkingen tussen de situaties in de verschillende lidstaten of een beoordeling van de doeltreffendheid van het door de afzonderlijke landen gevoerde anti-racistische beleid zijn nog niet mogelijk. Toch is het belangrijk dat er vergelijkbare gegevens en beoordelingen worden opgesteld, wil het Waarnemingscentrum in staat zijn aan de EU-instellingen en de lidstaten zinvolle aanbevelingen inzake beleid en methoden te doen en willen de beleidsmakers conclusies kunnen trekken over hun werk op basis van de ervaringen in andere lidstaten. Daarom concluderen de externe beoordelaars dat het, ofschoon er sinds de goedkeuring van de verordening tot oprichting van het Waarnemingscentrum al bijna zes jaar verstreken zijn, nog steeds niet mogelijk is het effect of de impact van zijn resultaten te meten. Dit is toe te schrijven aan een aantal factoren, op sommige waarvan het Waarnemingscentrum duidelijk geen vat heeft.

Het Waarnemingscentrum kan in zijn streven naar verwezenlijking van zijn doelstellingen niet aansprakelijk worden gesteld voor het feit de lidstaten in het verleden niet over gemeenschappelijke definities met betrekking tot racisme en vreemdelingenhaat beschikten. Maar door de vertragingen die zijn opgetreden bij het volledig operationeel worden van het RAXEN-netwerk, is pas onlangs actie ondernomen om een convergente methode aan te moedigen voor de definities van de gegevens en de procedures voor de verzameling van gegevens. Het secretariaat van het Waarnemingscentrum heeft opgemerkt dat het, hoewel de in elke lidstaat beschikbare informatie sterk verschilt, met de huidige 15 nationale knooppunten hoopt binnenkort snel over meer vergelijkbare informatie te kunnen beschikken en die dus ook te verspreiden. Het Waarnemingscentrum meldt dat het bezig is zijn inspanningen op te voeren om de nationale autoriteiten ertoe te bewegen compatibele, zo niet gemeenschappelijke systemen voor het verzamelen van gegevens in te voeren, door de oprichting van werkgroepen inzake langetermijnstrategieën voor de verbetering van de gegevensverzameling en de methodologie voor de verbetering van de vergelijkbaarheid van gegevens.

De ervaring met de ontwikkeling van vergelijkbare gegevensverzamelingen op andere gebieden (bv. economische gegevens, milieugegevens) leert dat het belangrijk is nauw met de nationale regeringen en ook met de bureaus voor de statistiek samen te werken om geleidelijk aan tot convergentie te komen. Uit het overleg dat de Commissie met de lidstaten op dit punt heeft gevoerd, komt naar voren dat de belangrijkste waarde die het Waarnemingscentrum op Europees niveau kan toevoegen, de verstrekking van echt vergelijkbare gegevens is. Dit houdt niet noodzakelijk in dat de methoden voor het verzamelen van gegevens volledig geharmoniseerd moeten worden, maar de opdracht van het Waarnemingscentrum is uiteindelijk gedoemd te mislukken als de nationale autoriteiten niet overgaan tot compatibele, zo niet gemeenschappelijke classificatiesystemen. De nationale autoriteiten hebben zich in hun overleg met de Commissie nogmaals bereid verklaard in dit opzicht een actievere rol te spelen. De voorstellen tot wijziging van de verordening tot oprichting van het Waarnemingscentrum houden hiermee rekening.

3.2. Andere activiteiten

Rondetafelconferenties

Op grond van de verordening is het Waarnemingscentrum verplicht de organisatie van regelmatige rondetafelconferenties of vergaderingen op nationaal niveau te vergemakkelijken en te bevorderen. Maar voor de eigenlijke organisatie zijn de lidstaten verantwoordelijk. Dit heeft geleid tot uiteenlopende reacties in de lidstaten: sommige hebben verscheidene evenementen georganiseerd, terwijl andere er maar moeilijk in zijn geslaagd regelmatige bijeenkomsten te houden, waarbij het gebrek aan voldoende financiële middelen als een van de oorzaken wordt aangevoerd. Sommige hebben in de periode tot eind 2002 slechts één vergadering georganiseerd. Het Waarnemingscentrum verstrekt richtsnoeren en steun, maar organiseert zelf geen nationale rondetafelconferenties.

Het doel van de nationale rondetafelconferenties is contacten te onderhouden met de maatschappelijke organisaties en groeperingen in de lidstaten. Zij stellen het Waarnemingscentrum in staat rekening te houden met de standpunten van verschillende actoren - ngo's, onderzoekers, regeringen - en de door hen verstrekte informatie. In de praktijk hebben de vergaderingen uit het oogpunt van gegevensverzameling weinig opgeleverd, maar zij hebben de maatschappelijke organisaties en groeperingen in de gelegenheid gesteld hun standpunten te verwoorden over vraagstukken die verband houden met racisme en vreemdelingenhaat in het algemeen, en daarom is het secretariaat van het Waarnemingscentrum van mening dat zij toch nuttig zijn. In hun overleg met de Commissie hebben de lidstaten erop gewezen dat zij verantwoordelijk moeten blijven voor de organisatie van dergelijke evenementen, waarbij het het Waarnemingscentrum vrij staat waar nodig en dienstig daaraan deel te nemen. Zij zijn echter van mening dat het Waarnemingscentrum zich niet zou moeten beperken tot de bevordering van de organisatie van rondetafelconferenties en dat andere manieren om het maatschappelijk middenveld bij het werk van het Waarnemingscentrum te betrekken, mogelijk meer effect sorteren. De Commissie is het hiermee eens en stelt daarom in die zin een wijziging van de verordening voor.

De beoordelaars merken evenwel op dat het zinvol is Europese rondetafelconferenties met actoren uit de lidstaten te blijven organiseren, aangezien dit het werk een communautaire dimensie verleent. Ter illustratie herinnert de Commissie met name aan de drie Europese rondetafels over anti-semitisme, islamofobie en de interculturele dialoog die eind 2002 en begin 2003 op verzoek van de Commissie door het Waarnemingscentrum zijn georganiseerd. Met de door de Commissie voorgestelde wijziging zou het Waarnemingscentrum op deze weg voort kunnen gaan.

Onderzoek en analyse

Tot voor kort had het Waarnemingscentrum slechts een zeer beperkte interne capaciteit voor onderzoek en analyse, maar op het ogenblik wordt er extra personeel aangeworven om deze functie te versterken. Het is duidelijk dat het Waarnemingscentrum met de beschikbare begroting niet zal uitgroeien tot een belangrijk centrum van origineel onderzoek op dit gebied. Het zal zich eerder moeten concentreren op de analyse en interpretatie van extern onderzoek en waar nodig de stimulering van relevant onderzoek door universiteiten, onderzoeksinstellingen en regeringen. De externe beoordelaars merken op dat het belangrijk is dat het Waarnemingscentrum alleen aanvullend onderzoek ter hand moet nemen wanneer dit strategisch past in zijn algemene doelstellingen. De Commissie onderschrijft dit volledig en merkt op dat het Waarnemingscentrum zijn energie beter kan steken in kerntaken en dat het die niet moet verspillen aan onderzoekprojecten van ondergeschikt belang.

Verspreiding van informatie en gegevens

Het Waarnemingscentrum heeft een breed scala aan publicaties ontwikkeld, gaande van regelmatig verschijnende verslagen, magazines en nieuwsbrieven tot de publicatie van specifieke studies als daaraan behoefte bestaat. Veel van die publicaties zijn beschikbaar op de website van het Waarnemingscentrum, waarop ook informatie te vinden is over de werkzaamheden, de rol en de opdracht van het Waarnemingscentrum. Het baart de Commissie echter zorgen dat er geen duidelijk omlijnde communicatiestrategie is en dat, gezien het feit dat het eerste doel van het Waarnemingscentrum is de Gemeenschap en haar lidstaten bij te staan wanneer deze maatregelen nemen, veel van de communicatiemiddelen ongeschikt en niet op een bepaalde doelgroep gericht zijn gebleken. De Commissie onderschrijft de conclusie van de beoordelaars dat het Waarnemingscentrum een duidelijke communicatiestrategie moet volgen die alle vormen van communicatie moet bestrijken, inclusief verslagen, nieuwsbrieven en het web, en zich speciaal moet richten op de behoeften van de doelgroepen - voornamelijk beleidsmakers in de lidstaten en de communautaire instellingen. De communicatiestrategie moet worden gebruikt als werkinstrument bij het opzetten van alle activiteiten en ervoor zorgen dat van meet af aan precies duidelijk is hoe elk product gebruikt gaat worden en voor welke doelgroep. De Commissie juicht het toe dat het Waarnemingscentrum hier een begin mee heeft gemaakt.

Jaarverslagen

Het Waarnemingscentrum heeft jaarverslagen gepubliceerd voor de jaren 1998, 1999, 2000 en 2001. Het kon niet anders of de verslaggeving in de verslagen voor 1998 en 1999, en met name de kwaliteit en vergelijkbaarheid van de gegevens, bleef achter bij wat te wensen ware geweest. De verslagen richten zich in toenemende mate op de EU-prioriteiten op het gebied van werkgelegenheid, sociale integratie en anti-discriminatie. Deze ontwikkeling moet worden gecontinueerd. De Commissie stelt voor in de verordening een duidelijk verband te leggen tussen het werk van het Waarnemingscentrum en de bredere EU-prioriteiten om ervoor te zorgen dat het waarde toevoegt aan het beleidsontwikkelingsproces op Europees en nationaal niveau. Op deze manier zal het Waarnemingscentrum volgens de Commissie een grotere impact hebben op de huidige beleidsvorming op de verschillende niveaus.

3.3. Middelen waarover het Waarnemingscentrum kan beschikken

Voor de periode tussen het ogenblik waarop het van start ging in 1998 tot eind 2002 had het Waarnemingscentrum de beschikking over een begroting van ongeveer EUR 20,5 miljoen aan vastleggingskredieten. In 1998 was een extra bedrag beschikbaar van EUR 1,5 miljoen, maar dat bleef onbenut. Voor de jaren 1998 tot 2000 was er sprake van enige onderbesteding, voornamelijk als gevolg van het feit dat het Waarnemingscentrum niet zo snel volledig operationeel werd als verwacht.

Voor 2003 bedraagt de begroting aan vastleggingskredieten EUR 6,5 miljoen, waarvan EUR 3,3 miljoen voor huishoudelijke en personeelsuitgaven en EUR 3,2 miljoen aan beleidskredieten. De beoordelaars laten zich niet uit over de hoogte van de aan het Waarnemingscentrum toegewezen middelen, maar merken wel op dat een groter percentage van de middelen (zowel voor beleid als voor personeel) besteed moet worden aan werkzaamheden in verband met de belangrijkste doelstelling van het Waarnemingscentrum: het verstrekken van objectieve, betrouwbare en vergelijkbare gegevens. Het Waarnemingscentrum merkte op dat na de aanwijzing van nationale knooppunten in alle 15 lidstaten, de aan het informatieverzamelingssysteem RAXEN toegewezen middelen 53% van de beleidskredieten uitmaken. De Commissie is van mening dat de bijdrage van de EU in het algemeen toereikend is voor de activiteiten van het Waarnemingscentrum, maar verhoogd moet worden om rekening te houden met de uitbreiding.

De beoordelaars concluderen dat het voor een algehele beoordeling van de betekenis van het Waarnemingscentrum nodig is de investering uit de Gemeenschapsbegroting af te meten aan de impact en het effect van het Waarnemingscentrum. Zoals hierboven reeds opgemerkt, heeft het Waarnemingscentrum als gevolg van de problemen rond de vergelijkbaarheid van de gegevens tot dusverre echter slechts een beperkt nut gehad voor de Gemeenschap en de lidstaten, en dit gegeven weerhoudt de beoordelaars van een algemene conclusie. In dit verband merken zij op dat van het Waarnemingscentrum niet beweerd kan worden dat het met de EUR 13 miljoen die het tussen 1998 en 2001 heeft besteed, waar voor zijn geld heeft geleverd. De beoordelaars merken op dat een verlegging van prioriteiten verandering in deze situatie kan brengen. De Commissie beveelt aan deze kwestie opnieuw te bestuderen zodra deze veranderingen ingaan. Deze conclusie wordt hieronder nader uitgewerkt.

3.4. Bruikbaarheid van de doelstellingen van het Waarnemingscentrum

De verordening tot oprichting van het Waarnemingscentrum werd goedgekeurd vóór de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam, waarbij de Gemeenschap nieuwe bevoegdheden werden verleend op het gebied van discriminatiebestrijding en zowel de Europese Unie als de Gemeenschap nieuwe bevoegdheden kregen voor de instelling van een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid [4]. Sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam zijn er richtlijnen [5] goedgekeurd om uitvoering te geven aan het non-discriminatiebeginsel, waarbij de benadering van gelijkheidsvraagstukken wordt gemoderniseerd en de convergentie tussen de lidstaten wordt bevorderd. Ook is actie ondernomen uit hoofde van titel IV van het EG-Verdrag om de bescherming en integratie van immigranten en asielzoekers te bevorderen, met name op het gebied van de gezinshereniging [6], en liggen er op de artikelen 29, 31 en 34 van het Verdrag betreffende de Europese Unie gebaseerde voorstellen (zie voetnoot 4) bij de Raad om de justitiële samenwerking bij de aanpak van misdaden uit racistische en xenofobe motieven te versterken. Deze voorstellen vormen een actualisering van het in 1996 goedgekeurde gezamenlijke actieprogramma inzake racisme en vreemdelingenhaat. Bovendien heeft de Gemeenschap in het kader van de Lomé-overeenkomsten en de Overeenkomst van Cotonou tussen de EU en de staten in Afrika, het Caribisch Gebied en de Stille Oceaan toegezegd non-discriminatie in het economische, maatschappelijke en culturele leven te bevorderen en maatregelen tegen racisme en vreemdelingenhaat te ontwikkelen. Het Waarnemingscentrum is een uitvloeisel van die toezegging.

[4] Het Verdrag van Amsterdam verleende de Gemeenschap nieuwe bevoegdheden uit hoofde van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap en in het bijzonder artikel 13 om discriminatie op grond van onder andere ras of etnische afstamming te bestrijden. Ook introduceerde het een nieuwe titel IV in het Verdrag die voorziet in maatregelen op het gebied van het vrije verkeer van personen, immigratie en asiel, justitiële samenwerking in burgerlijke zaken en maatregelen op het gebied van politiële en justitiële samenwerking in strafzaken.

[5] Richtlijn 2000/43/EG van de Raad houdende toepassing van het beginsel van gelijke behandeling van personen ongeacht ras of etnische afstamming (PB L 180, 19.7.2000, blz. 22).

[6] Zie met name de ontwerp-richtlijn inzake het recht van legaal in een lidstaat van de Europese Unie verblijvende derdelanders op gezinshereniging, waarover op 28 februari 2003 in de Raad politieke overeenstemming werd bereikt.

De beoordelaars bevelen aan de terreinen waarop het Waarnemingscentrum werkzaam is, af te stemmen op de huidige situatie qua bevoegdheden, teneinde het verschijnsel racisme en vreemdelingenhaat in bredere zin te bestrijken. De Commissie is het met deze benadering eens en doet hiertoe voorstellen.

De beoordelaars concluderen ook dat er op het ogenblik enige rechtsonzekerheid bestaat omtrent de vraag of het Waarnemingscentrum in staat is vraagstukken te behandelen zoals raciaal geweld, aangezien de verordening hierin niet uitdrukkelijk voorziet. In het licht van haar overleg, onder meer met de lidstaten, is de Commissie van mening dat het niet nodig is op dit punt helderheid te verschaffen, aangezien het duidelijk is dat raciaal geweld en rassenhaat deel uitmaken van het verschijnsel racisme en vreemdelingenhaat, als bedoeld in artikel 2, lid 2, van de verordening. De Commissie acht de vrees voor rechtsonzekerheid daarom ongegrond.

Geografische werkingssfeer

De beoordelaars concluderen dat de geografische werkingssfeer van het Waarnemingscentrum niet gewijzigd hoeft te worden om vergelijkingen met landen buiten de EU mogelijk te maken. De voorbereidingen op de uitbreiding zijn al gaande (in 2003 gefinancierd door PHARE) met de vestiging van een eerste reeks knooppunten in de nieuwe lidstaten die na de toetreding lid worden van het RAXEN-netwerk. De Commissie is het met deze zienswijze eens, maar stelt voor dat de raad van bestuur onafhankelijke deskundigen uit de kandidaat-lidstaten op zijn vergaderingen moet kunnen uitnodigen om toekomstige toetredingen te vergemakkelijken (zie hieronder).

Veranderingen in de opdracht van het Waarnemingscentrum

De beoordelaars overwogen twee mogelijke wijzigingen in de opdracht van het Waarnemingscentrum: ten eerste een vergroting van zijn rol op het gebied van campagnes en lobby's, en ten tweede een uitbreiding van zijn werkterrein tot andere vormen van discriminatie (zoals die welke vallen onder artikel 13 EG) en/of de mensenrechten meer in het algemeen. Uit het overleg van de Commissie kwam naar voren dat de meeste lidstaten de conclusie van de beoordelaars onderschrijven dat dergelijke wijzigingen niet nodig zijn. De meeste respondenten op de raadpleging waren van mening dat het Waarnemingscentrum zich verder moet blijven concentreren op racisme en dat een uitbreiding tot andere terreinen een onwelkome afleiding zou zijn binnen de grenzen van de middelen die het Waarnemingscentrum waarschijnlijk ter beschikking zullen staan, en dat het accent daardoor minder op racisme zou gaan vallen. De Commissie onderschrijft deze conclusie en stelt voor dat het Waarnemingscentrum zich ook in de toekomst blijft bepalen tot het racismevraagstuk en de daarmee samenhangende onverdraagzaamheid.

De naam van het Waarnemingscentrum

In de externe evaluatie wordt bezorgdheid geuit over het feit dat de naam van het Waarnemingscentrum in verschillende communautaire talen verschillende betekenisnuances schijnt te hebben en dat de naam in sommige talen een regelgevende of toezichthoudende functie suggereert. Uit het overleg van de Commissie blijkt dat noch de lidstaten, noch de raad van bestuur erg geporteerd zijn voor een naamsverandering. In tegendeel, er is enige bezorgdheid dat een naamsverandering ten koste gaat van de identiteit van het Waarnemingscentrum, vooral als het zich meer op de bevordering van verscheidenheid dan op de waarneming van verschijnselen van racisme zou moeten gaan richten.

3.5. Organisatorische efficiëntie

Beheersstructuur

De beheersstructuur van het Waarnemingscentrum is vastgelegd in de verordening van 1997. Deze voorziet in een raad van bestuur, een dagelijks bestuur en een directeur. De raad van bestuur is samengesteld uit door elke lidstaat, door het Europees Parlement en door de Raad van Europa aangewezen onafhankelijke leden, alsmede een vertegenwoordiger van de Commissie. Het dagelijks bestuur bestaat uit de voorzitter van de raad van bestuur, de vice-voorzitter en ten hoogste drie andere leden van de raad van bestuur, waartoe de door de Raad van Europa aangewezen persoon alsmede de vertegenwoordiger van de Commissie behoren. De besluiten worden genomen met tweederdemeerderheid van de uitgebrachte stemmen.

De raad van bestuur van het Waarnemingscentrum stippelt het algemene beleid uit in het kader van de verordening van de Raad en oefent een aantal toezichthoudende functies uit zoals de opstelling van werkprogramma's en de begrotingscontrole. De beoordelaars concluderen dat het voor één enkele groep moeilijk is al deze taken uit te voeren. Deze situatie is ingewikkeld omdat de verordening voorschrijft dat de leden van de raad van bestuur deskundig moeten zijn op het gebied van de mensenrechten en de analyse van racistische, xenofobe en anti-semitische verschijnselen, en niet zozeer op het gebied van organisatiemanagement, planning en begrotingscontrole. Bovendien merken de beoordelaars op dat de raad van bestuur al een groot lichaam is (met 18 leden) en op de huidige basis met de uitbreiding van de EU zal uitgroeien tot ten minste 28 personen. Zij concluderen echter ook dat, gezien de gevoeligheid van de materie, de beheersstructuren van het Waarnemingscentrum ook in de toekomst leden uit alle lidstaten moeten omvatten. Zij bevelen aan de functies van de raad van bestuur te herzien zodat hij een toezichthoudende taak uitoefent, eens per jaar bijeenkomt en daarnaast specifieke functies uitoefent. De meeste van de bestaande beheers- en technische functies zouden dan worden overgenomen door kleinere en efficiëntere lichamen. Zij stellen voor het dagelijks bestuur uit te breiden en een wetenschappelijk comité in het leven te roepen, die samen verantwoordelijk zouden moeten zijn voor de begeleiding en het controleren van de directeur en haar personeel. De beoordelaars bevelen aan dat, mochten er een uitgebreid dagelijks bestuur en een wetenschappelijk comité komen, er een passende beloning moet komen voor die leden die niet anderszins voor hun bijdrage aan het Waarnemingscentrum worden beloond. Het secretariaat van het Waarnemingscentrum ziet voordelen in de door de beoordelaars aanbevolen werkwijze.

De beoordelaars stellen ook voor dat de raad van bestuur in zijn nieuwe vorm zou kunnen bestaan uit vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten in plaats van onafhankelijke deskundigen, en dat de onafhankelijkheid met betrekking tot de algehele beleidskoers zou kunnen worden gewaarborgd door het nieuwe wetenschappelijk comité. Uit het overleg van de Commissie blijkt brede steun te bestaan voor de conclusie van de beoordelaars dat er veel nauwer moet worden samengewerkt tussen het Waarnemingscentrum en de autoriteiten van de lidstaten, zowel bij het verzamelen van gegevens als om ervoor te zorgen dat met de door het Waarnemingscentrum verstrekte informatie door de lidstaten rekening wordt gehouden wanneer zij maatregelen ter bestrijding van racisme nemen. De huidige raad van bestuur vindt echter dat de onafhankelijkheid van zijn leden essentieel is voor de geloofwaardigheid van een instelling die informatie verzamelt, althans ten dele, over het effect van het beleid en de praktijken van de afzonderlijke regeringen inzake racisme en vreemdelingenhaat. Zij merken op dat andere mensenrechtenorganisaties, zoals die van de VN, ook uit onafhankelijke deskundigen bestaan.

Ten slotte merken de beoordelaars op dat de besluitvormingsprocedures op basis van een tweederdemeerderheid in de raad van bestuur voor routinebesluiten onnodig lastig zijn. Zij bevelen een systeem aan waarbij voor besluiten van ondergeschikt belang van de raad van bestuur of, in de toekomst, het dagelijks bestuur slechts eenvoudige meerderheid vereist is. Belangrijke besluiten, zoals de goedkeuring van de jaarlijkse begroting, werkprogramma's en het jaarverslag, zouden wel met tweederdemeerderheid moeten worden genomen. De Commissie merkt op dat een dergelijke stemregeling het besluitvormingsproces mogelijk vergemakkelijkt en onlangs is ingevoerd door een vergelijkbaar agentschap, het Europees Waarnemingscentrum voor drugs en drugsverslaving in Lissabon.

De Commissie is het ermee eens dat de bestaande beheersstructuur zoals vastgesteld in de verordening, voor veel van de besluiten waarmee het Waarnemingscentrum momenteel is belast, niet geschikt is. Evenals bij de Adviescommissie racisme en vreemdelingenhaat (de commissie-Kahn) die aan het Waarnemingscentrum voorafging, biedt de raad van bestuur een schat aan kennis en ervaring, afkomstig uit vele universitaire disciplines en terreinen van de civiele samenleving, over racisme en vreemdelingenhaat. De deskundigheid van de leden van de raad van bestuur ligt op het terrein van het racisme, en hun bijdrage tot de discussies over ontwikkelingen in de lidstaten, over de inhoud van ontwerp-verslagen en de vaststelling van prioriteiten en methoden is uiterst waardevol geweest. De raad van bestuur is ook betrokken geweest bij discussies over de politieke relatie van het Waarnemingscentrum met de regeringen en EU-instellingen, aldus proberend de identiteit van het Waarnemingscentrum te bepalen in relatie tot andere organen. Vooral de eerste raad van bestuur (1998-2001) heeft zich hier meer mee beziggehouden dan hij louter op grond van zijn beheerstaken verplicht was.

Er heerst echter ook enige onduidelijkheid over de rol en de verantwoordelijkheid van de raad van bestuur, deels als gevolg van het feit dat die door sommigen wordt gezien als een voortzetting van de commissie-Kahn. Veel van de hoofdtaken van de raad van bestuur uit hoofde van de verordening houden verband met de langetermijn- en strategische planning, organisatorische besluiten binnen het Waarnemingscentrum, begrotingsbeheer en -controle, en personeelskwesties (met name de benoeming van de directeur). Ondanks hun verantwoordelijkheid voor het toezicht op deze functies, hoeven de leden van de raad van bestuur volgens de verordening niet over vaardigheden op deze gebieden te beschikken (ofschoon enkele die wel hebben) en zijn er begrotings- en beheersproblemen gerezen. De opmerkingen die de Rekenkamer en het Europees Parlement regelmatig maken over de kwijting voor de begroting van het Waarnemingscentrum, geven reden tot bezorgdheid. De Commissie denkt dat de huidige moeilijkheden door de uitbreiding alleen maar zullen verergeren, tenzij nu maatregelen worden getroffen om de besluitvormingsstructuren te wijzigen en de verantwoordelijkheden van de verschillende betrokkenen te verduidelijken.

De Commissie juicht de voorstellen van de beoordelaars toe om ervoor te zorgen dat de leden van de raad van bestuur over de vaardigheden, ervaring en mogelijkheid beschikken om het soepel functioneren van het Waarnemingscentrum te waarborgen. De voorstellen van de beoordelaars hebben ook het voordeel dat de banden tussen het Waarnemingscentrum en de beleidsmakers in de lidstaten worden aangehaald, met name door voor te stellen dat de raad van bestuur zou moeten bestaan uit vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten. De Commissie ziet echter ook mogelijke nadelen in de structuren die de beoordelaars voorstellen, vooral wat de manier betreft waarop de buitenwereld tegen de onafhankelijkheid van het Waarnemingscentrum aankijkt. Het door de Commissie gehouden overleg bevestigt de conclusies van de Commissie.

Tijdens haar overleg heeft de Commissie de mogelijkheden onderzocht om de doeltreffendheid van de besluitvormingsstructuren van het Waarnemingscentrum te optimaliseren, rekening houdend met drie essentiële criteria:

- Ten eerste moeten de raad van bestuur en het dagelijks bestuur over de nodige deskundigheid blijven beschikken om besluiten te nemen inzake racisme en vreemdelingenhaat in de EU;

- Ten tweede moeten zij ook de deskundigheid bezitten om besluiten te nemen inzake de budgettaire, financiële en managementvraagstukken waarmee iedere publieke organisatie te maken krijgt;

- Ten derde moeten zij zodanig zijn samengesteld dat de invloed van het Waarnemingscentrum op de beleidsmakers in de lidstaten maximaal is, en in staat blijven de onafhankelijkheid van het Waarnemingscentrum te waarborgen.

De Commissie heeft daarom een aantal opties bestudeerd, gaande van handhaving van de bestaande regelingen [7], via het voorstel van de beoordelaars gebaseerd op vertegenwoordigers van de nationale regeringen, tot gemengde systemen met onafhankelijke deskundigen en regeringsvertegenwoordigers en, ten slotte, een model gebaseerd op de ervaring van de hoofden van de gespecialiseerde organen in de lidstaten die zijn belast met de onafhankelijke bevordering van rassengelijkheid en de bestrijding van rassendiscriminatie.

[7] De huidige raad van bestuur is een groot voorstander van handhaving van de bestaande structuur, evenwel versterkt door de oprichting van speciale subcomités voor verschillende aspecten van het werk.

Alle in het overleg naar voren gebrachte standpunten in aanmerking nemend, is de Commissie van oordeel dat het voorstel van de beoordelaars door sommige belanghebbenden beschouwd zou kunnen worden als een onaanvaardbare inmenging in de onafhankelijkheid van het Waarnemingscentrum. Een gemengd systeem met een onafhankelijke deskundige en een regeringsvertegenwoordiger uit elke lidstaat wordt waarschijnlijk te log en erg duur. Voortzetting van de huidige regelingen, waarbij de nadruk wordt gelegd op de deskundigheid van de leden op het gebied van racisme, lost de door de beoordelaars aan het licht gebrachte problemen met betrekking tot de controle op de bedrijfsvoering niet op. Het voorstel echter dat de raad van bestuur en het dagelijks bestuur moeten voortbouwen op de ervaring van reeds bestaande gespecialiseerde organen (de formeel door de lidstaten uit hoofde van Richtlijn 2000/43/EG van de Raad aangewezen organen of andere publiekrechtelijke organisaties met gelijkwaardige deskundigheid), kreeg brede steun van de belanghebbenden. De hoofden van deze organen (voorzitters, directeuren of ombudslieden)

- onderhouden uit hoofde van hun statutaire rol nauwe contacten met de nationale, regionale en lokale autoriteiten in de lidstaten;

- zijn deskundig op het gebied van de bestrijding van racisme en kennen de nationale situatie door en door;

- zijn deskundig op het gebied van het beheer van een uit de openbare middelen gefinancierde organisatie; en

- moeten onafhankelijk van de nationale regeringen kunnen opereren.

De Commissie is daarom van mening dat een raad van bestuur die uit dergelijke personen bestaat, in staat zal zijn het Waarnemingscentrum de nodige vaardigheden en deskundigheid te bezorgen om effectief leiding te geven en controle uit te oefenen. Zij heeft derhalve een voorstel hiertoe gedaan.

Organisatiestructuur

Het evenwicht tussen administratief personeel en beleidsmedewerkers stemt grofweg overeen met dat in andere agentschappen.

De directeur van het Waarnemingscentrum is verantwoordelijk voor een evenwichtige verdeling van het personeel over gegevensverzameling, onderzoek en publicaties. Het Waarnemingscentrum heeft in een vroeg stadium gekozen voor uitbreiding van zijn personeel dat werkt aan de verspreiding van informatie en de opstelling van het profiel van het Waarnemingscentrum, in plaats van het te zoeken in uitbreiding van de capaciteit op het gebied van gegevensverzameling, onderzoek en analyse. De Commissie is van mening dat de van het Waarnemingscentrum te verwachten voordelen door deze beslissing op zich hebben laten wachten en dat de kwaliteit van de eerste resultaten er enigszins onder te lijden heeft gehad. Zoals eerder opgemerkt, is het Waarnemingscentrum thans voornemens meer onderzoekers aan te werven, maar het blijft erbij dat het desalniettemin een krachtig communicatiebeleid nodig heeft om de beschikbare informatie te kunnen verspreiden en de Gemeenschap, de lidstaten, andere organisaties en de media op een efficiënte manier van informatie te kunnen voorzien. De lidstaten merkten in het overleg met de Commissie op dat zij meer contacten met de nationale regeringen en beleidsmakers op prijs zouden stellen. De Commissie is het met de beoordelaars eens dat er een grotere inspanning moet worden geleverd om de kwaliteit (en niet zozeer de kwantiteit) van de gegevensverzameling te verbeteren om het Waarnemingscentrum in staat te stellen de Gemeenschap en de lidstaten producten te bieden die een toegevoegde waarde hebben voor het beleidsvormingsproces. De in de structuur van de raad van bestuur voorgestelde veranderingen zullen hiertoe bijdragen, maar die zijn op zich niet toereikend. Er moet nauwer worden samengewerkt met de nationale autoriteiten, met name met de nationale bureaus voor de statistiek.

Opstelling van en toezicht op de werkprogramma's

Het Waarnemingscentrum heeft voor elk jaar een werkprogramma opgesteld, dat door de raad van bestuur is goedgekeurd, zoals de verordening van 1997 verlangt. De werkprogramma's zijn op jaarbasis opgesteld, ofschoon in juni 2002 door de raad van bestuur een algemeen strategiedocument werd goedgekeurd. De beoordelaars merken op dat in de eerste werkprogramma's niet duidelijk terug werd verwezen naar de doelstellingen van Centrum, waardoor het moeilijk te zien was hoe afzonderlijke projecten binnen het algemene strategiekader pasten, maar dat dit probleem nu gecorrigeerd is. Voor de werkzaamheden van het Waarnemingscentrum op de langere termijn - zoals de verzameling van gegevens - bevelen de beoordelaars aan een driejarig programma op te stellen, vergezeld van gedetailleerde jaarprogramma's. Hiervoor moeten strategische doelen worden vastgesteld en de raad van bestuur en het dagelijks bestuur zouden zo in staat zijn ervoor te zorgen dat het Waarnemingscentrum een overeengekomen middellangetermijnstrategie volgt.

De beoordelaars merken op dat het Waarnemingscentrum onlangs een procedure heeft ingevoerd voor de verslaglegging aan het dagelijks bestuur en de raad van bestuur over de geboekte vooruitgang bij de uitvoering van zijn werkprogramma. Zij concluderen echter dat de verslagleggingsprocedure nog verder zou kunnen worden ontwikkeld door een formelere controle op individuele projecten. De raad van bestuur heeft onlangs afgesproken dat de voortgangsverslagen meer gestructureerd moeten worden, zodat zij de structuur van het werkprogramma zelf weerspiegelen, dat voor zover mogelijk indicatoren voor succes moet bevatten om het proces te vertalen in een doelmatig beheersinstrument.

Financiën en administratie

Het Waarnemingscentrum stond bij de behandeling van de financiële en administratieve verantwoordelijkheden voor de oprichting van een communautair agentschap voor een grote uitdaging. In de verslagen van de Rekenkamer komt de omvang van deze problemen goed tot uiting. Het laatste verslag van de Rekenkamer, dat betrekking heeft op de begroting voor 2001, legt opnieuw de vinger op een aantal wonde plekken. Ofschoon de Rekenkamer over de gehele linie de redelijke garantie kreeg dat de jaarrekeningen voor 2001 op een betrouwbare manier werden uitgevoerd, stelt het een aantal punten van bezorgdheid aan de orde:

- De naar 2002 overgedragen kredieten (1,2 miljoen euro) bedroegen het dubbele van het jaar ervoor. Het Waarnemingscentrum schrijft dit toe aan de late goedkeuring van het werkprogramma door de raad van bestuur en aan de vertragingen die waren opgetreden bij de implementatie van het RAXEN-netwerk van nationale deskundigen. De Commissie heeft via haar vertegenwoordiger in de raad van bestuur haar bezorgdheid geuit over de omvang van de overdrachten in voorgaande jaren. Bovendien betrof de vertraging bij de goedkeuring van het werkprogramma slechts enkele activiteiten van het totale programma. De Commissie juicht het besluit van het Waarnemingscentrum toe om de werkprogramma's vroeger in te dienen, zodat het werkprogramma voor 2003 in november 2002 door de raad van bestuur kon worden goedgekeurd.

- Meer dan 40% van de betalingen voor beleidskredieten werd in de laatste drie maanden van 2001 verricht, wat duidt op "inadequaat toezicht" op de in het jaar daarvoor gefinancierde projecten. De Commissie is bezorgd over het vermogen van het Waarnemingscentrum in het verleden om een zorgvuldig projectbeheer en de daarmee samenhangende cashflow te garanderen.

- De aard van de wijzigingen die in 2001 in de verschillende contracten tussen het Waarnemingscentrum en de nationale knooppunten werden aangebracht, vormde een schending van het beginsel van specificiteit van de vastleggingen uit de begroting van het Waarnemingscentrum.

- Eén project werd met terugwerkende kracht gefinancierd. Vervolgens kon het Waarnemingscentrum hierover geen bijzonderheden verstrekken.

De Commissie is ingenomen met het feit dat het Waarnemingscentrum er in zijn antwoord aan de Rekenkamer op wijst dat het een aantal van deze punten heeft aangepakt of voornemens is aan te pakken teneinde het beheer en de uitvoering van zijn begroting over de gehele linie te verbeteren. De Commissie blijft echter bezorgd over het niveau en de aard van de opmerkingen van de Rekenkamer en over andere kwesties die niet in de verslagen van de Rekenkamer aan de orde komen maar die door de beoordelaars zijn aangestipt (zoals de aanbestedingsprocedures en de contracten), wat erop duidt dat verbeteringen in de controle van de financiële en budgettaire aspecten noodzakelijk zijn. Hoewel sommige punten al zijn aangepakt via wijzigingen in de verordening om deze in overeenstemming te brengen met het nieuwe Financieel Reglement, acht de Commissie verdere maatregelen noodzakelijk om het Waarnemingscentrum beter in staat te stellen daadwerkelijk iets aan deze problemen te doen.

Aanwerving en oprichting van het Waarnemingscentrum

De beoordelaars wijzen erop dat het Waarnemingscentrum de eerste aanwervingsprocedures omslachtig vond, met name voor de eerste extra personeelsleden na de directeur. Volgens hen zou het goed zijn als de Commissie bij de oprichting van een agentschap het personeel gedurende enige tijd terzijde zou staan om het te helpen bij het volgen van de juiste procedures. De Commissie heeft nota genomen van deze aanbeveling.

Betrekkingen met de Europese Commissie en de andere Europese instellingen

De Commissie heeft één vertegenwoordiger in de raad van bestuur en het dagelijks bestuur van het Waarnemingscentrum (op 18 leden) en heeft de algehele verantwoordelijkheid voor de betrekkingen met het Waarnemingscentrum aan het directoraat-generaal Werkgelegenheid en sociale zaken gedelegeerd.

De betrekkingen van het Waarnemingscentrum met andere directoraten-generaal zijn uitgebreid naarmate ook de verantwoordelijkheden van de Gemeenschap zijn uitgebreid, vooral met de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam. Het Waarnemingscentrum heeft bevoegdheden op terreinen die vallen onder andere delen van de Commissie, zoals de directoraten-generaal Justitie en binnenlandse zaken, Onderwijs en cultuur en Onderzoek. Het Waarnemingscentrum onderhoudt ook contacten met directoraten-generaal met horizontale beleidstaken, zoals de DG's Uitbreiding, Buitenlandse betrekkingen, Personeelszaken en algemeen beheer en Begroting.

De uitbreiding van het aantal DG's met een politieke interesse in het werk van het Waarnemingscentrum heeft de Commissie tot de conclusie geleid dat de wijze waarop zij in de raad van bestuur van het Waarnemingscentrum vertegenwoordigd is, aan een herziening toe is. Een voorstel van deze strekking is opgenomen in het voorstel tot herschikking van de verordening tot oprichting van het Waarnemingscentrum dat deze mededeling vergezelt.

Het Waarnemingscentrum heeft ook in toenemende mate productieve betrekkingen aangeknoopt met het Europees Parlement en de Raad van Europa. Het Comité van de Regio's is zich eveneens gaan interesseren voor het werk van het Waarnemingscentrum, aldus aangevend welke betekenis de lokale en regionale autoriteiten hebben voor de bestrijding van racisme en rassendiscriminatie. De Commissie juicht de belangstelling van het Comité voor het werk van het Waarnemingscentrum en zijn betrokkenheid bij specifieke aspecten van zijn werk ten zeerste toe (zoals de studie naar en de conferenties over de integratie van islamitische gemeenschappen in sommige steden). Deze praktische betrokkenheid zou goed kunnen worden versterkt.

3.6. Algemene conclusies van de externe beoordelaars

De evaluatie van het Waarnemingscentrum vond plaats aan de hand van vijf hoofdpunten: relevantie, efficiëntie, doeltreffendheid, nut en duurzaamheid. De beoordelaars vatten hun algemene conclusies onder deze rubrieken als volgt samen.

Relevantie: Zijn de door het Waarnemingscentrum ondernomen activiteiten relevant in het licht van zijn opdracht, bredere beleidsdoelstellingen en de met racisme en vreemdelingenhaat in Europa samenhangende problemen?

Over het geheel genomen lijkt het in de doelstellingen van het Waarnemingscentrum uiteengezette werkterrein adequaat. De beoordelaars bevelen echter aan het werkprogramma meer toe te spitsen op het eerste doel, namelijk gegevensverzameling en analyse, en hebben andere terreinen aangegeven waarop minder nadruk zou moeten worden gelegd. Zij merken op dat het Waarnemingscentrum zijn eerste doelstelling alleen zal halen met de medewerking van een aantal partners, waaronder de regeringen van de lidstaten, ngo's en andere.

Efficiëntie: hoe goed functioneert het Waarnemingscentrum als organisatie en in welke verhouding staat de kwaliteit van het geleverde werk tot het geïnvesteerde geld?

De beoordelaars stellen voor dat het Waarnemingscentrum stappen onderneemt om ervoor te zorgen dat het goed functioneert. Zij concluderen dat de verschillende beheersregelingen die zij hebben onderzocht - financiële controle, bedrijfsplan, personeelsbeheer, enz. - adequaat leken of herzien werden. Zij merken echter op dat er veranderingen nodig kunnen zijn in de structuur van het bestuur voor een efficiëntere besluitvorming - vooral in het licht van de uitbreiding van de EU (zie boven).

De bredere kwestie van de kwaliteit-prijsverhouding vonden de beoordelaars in dit stadium moeilijk te beoordelen, omdat er voor de belangrijkste taak van het Waarnemingscentrum, namelijk vergelijkbare gegevens produceren, nog geen tastbare resultaten aan te wijzen zijn. Op grond hiervan concluderen zij dat, gezien de vertragingen bij de oprichting van het Waarnemingscentrum en de relatief bescheiden bedragen die in de eerste drie jaar voor zijn eerste taak zijn uitgetrokken, niet gezegd kan worden dat het Waarnemingscentrum waar voor zijn geld heeft opgeleverd (EUR 13 miljoen tot eind 2001). Zij noteerden echter een verlegging van de prioriteiten in 2001, die mogelijk betekent dat het Waarnemingscentrum resultaten zal opleveren die recht doen aan de aanzienlijke financiële middelen die het heeft en zal blijven ontvangen.

Doeltreffendheid: in hoeverre haalt het Waarnemingscentrum zijn specifieke en algemene doelstellingen en draagt het bij tot de verwezenlijking van bredere communautaire en nationale beleidsdoelen met betrekking tot de bestrijding van racisme en vreemdelingenhaat? Wat is de toegevoegde waarde van een communautaire aanpak tegenover afzonderlijk optreden van de lidstaten?

Volgens de beoordelaars is het nog te vroeg om te zeggen of het Waarnemingscentrum zijn algemene doelstellingen haalt. Aan de voornaamste resultaten wordt nog door het Waarnemingscentrum gewerkt en de doeltreffendheid van de verstrekte vergelijkbare informatie kan pas worden beoordeeld als die beschikbaar is. Volgens de beoordelaars dient het Waarnemingscentrum echter niet te vergeten dat het een toegevoegde waarde op communautair niveau moet leveren - het moet niet alleen taken uitvoeren die ook door een lidstaat zouden kunnen worden verricht. Zo is de verstrekking van gegevens over lidstaten die niet vergelijkbaar zijn, niet voldoende - de toegevoegde waarde voor de Gemeenschap is gelegen in de vergelijkbaarheid zodat er conclusies kunnen worden getrokken ten aanzien van de doeltreffendheid van het door de verschillende lidstaten gevoerde beleid en de gehanteerde praktijken ter bestrijding van racisme. Hetzelfde kan worden gezegd van andere activiteiten van het Waarnemingscentrum. In het overleg dat de Commissie voerde, werd dit punt door de autoriteiten van de lidstaten van harte onderschreven.

Nut: in hoeverre beantwoorden de resultaten van het Waarnemingscentrum aan de behoeften van de doelgroepen?

De beoordelaars merken op dat de doelstellingen van het Waarnemingscentrum door zijn doelgroepen als belangrijk worden aangemerkt maar dat meer aandacht moet worden besteed aan de vraag in hoeverre de resultaten in de behoeften van de belanghebbenden voorzien.

Duurzaamheid: in hoeverre zijn de activiteiten van het Waarnemingscentrum op de langere termijn duurzaam? Hebben de activiteiten van het Waarnemingscentrum een duurzaam effect in die zin dat zij bijdragen tot een groter bewustzijn en begrip van racisme en vreemdelingenhaat in Europa?

Opnieuw is het volgens de beoordelaars nog te vroeg om te zeggen of het Waarnemingscentrum op dit punt al veel heeft bereikt, omdat het ontbreekt aan een lijst van definitieve resultaten. Uit het overleg van de Commissie met de lidstaten komt naar voren dat het Waarnemingscentrum zich op dit gebied nog meer moet profileren.

4. Conclusies van de Commissie

De Commissie is van oordeel dat de externe evaluatie een waardevolle beoordeling heeft opgeleverd van de prestaties van het Waarnemingscentrum en dat zij met name een aantal punten aan het licht heeft gebracht die moeten worden aangepakt. De conclusie van de externe beoordelaars dat het Waarnemingscentrum voor de tot eind 2001 bestede EUR 13 miljoen geen waar voor zijn geld heeft opgeleverd, is bijzonder verontrustend. Aangezien de door de evaluatie bestreken periode echter in december 2001 afliep, heeft het secretariaat van het Waarnemingscentrum reeds de gelegenheid gehad commentaar te leveren op de aanbevelingen van de beoordelaars en heeft het een aantal problemen die onder zijn eigen verantwoordelijkheden vallen, reeds aangepakt of daar een begin mee gemaakt. Waar zulks van toepassing was, is het antwoord van het Waarnemingscentrum onder de verschillende punten hierboven vermeld.

Bovendien heeft de raad van bestuur van het Waarnemingscentrum zijn eigen standpunten aan de Commissie kenbaar gemaakt in het kader van het overleg na voltooiing van de evaluatie. De raad van bestuur bepaalde zich tot de aspecten in verband met de structuur van de raad van bestuur zelf. Hij concludeerde dat de raad samengesteld moet blijven uit één lid per lidstaat, dat hij uit onafhankelijke deskundigen moet blijven bestaan en dat hij, om bij te dragen tot een efficiëntere besluitvorming, afzonderlijke subgroepen zou kunnen oprichten die verantwoordelijk zouden worden voor de voorbereiding van besluiten op bepaalde gebieden (bv. werkprogramma, studies en publicaties, financiële en managementkwesties). De Commissie heeft nota genomen van deze voorstellen en ook rekening gehouden met de standpunten van maatschappelijke organisaties en groeperingen die actief zijn op het gebied van de bestrijding van racisme.

De Commissie concludeert dat het algemene beeld van de prestaties van het Waarnemingscentrum gemengd is. Het Waarnemingscentrum is erin geslaagd een organisatie van de grond te krijgen die over de faciliteiten en personele middelen beschikt om zijn werk te doen. Het heeft een netwerk van informatieleveranciers in alle lidstaten in het leven geroepen dat tracht een evenwicht te vinden tussen onafhankelijkheid en objectiviteit. De contacten die zijn gelegd met andere organisaties die op hetzelfde terrein werkzaam zijn (Raad van Europa, OVSE), beginnen hun vruchten af te werpen. Maar het is duidelijk dat er op het stuk van de resultaten tot nu toe nog verbeteringen in kwaliteit en waarde mogelijk en nodig zijn, met name wat de objectiviteit en vergelijkbaarheid van de gegevens betreft.

Er is in de hele Europese Unie een sterke politieke wil om racisme en vreemdelingenhaat te bestrijden en de doeltreffendheid van het huidige beleid en de bestaande praktijken te verbeteren. Om te slagen moeten de inspanningen van de Unie en de lidstaten en de resultaten daarvan gecontroleerd en geanalyseerd worden. Toezicht op racisme in de Europese Unie is een uiterst complexe aangelegenheid, omgeven door sociale, culturele en politieke gevoeligheden die het voor een nieuw agentschap uiterst moeilijk maken onmiddellijk effectief te worden. Maar het is essentieel dat het Waarnemingscentrum deze uitdaging aangaat en de Commissie is vastbesloten het daarbij te helpen. Na bijna vijf jaar operationeel te zijn geweest, moet het Waarnemingscentrum zijn doeltreffendheid verbeteren. In samenwerking met de raad van bestuur neemt het stappen om een strakker management te voeren en de strategische leiding van het Waarnemingscentrum te versterken. De Commissie is van mening dat het Waarnemingscentrum zich moet concentreren op het verzamelen van gegevens, zoals in de verordening bepaald, en dat het zich minder moet profileren als een campagne voerende organisatie, waardoor enige verwarring is ontstaan omtrent zijn doelstellingen. In dit verband heeft de raad van bestuur in zijn overleg met de Commissie verzocht de doelstellingen en de taak van het Waarnemingscentrum te verduidelijken en op een logischere wijze te presenteren. De Commissie heeft met dit verzoek ingestemd en dienovereenkomstige voorstellen gedaan.

Of het Waarnemingscentrum erin zal slagen vergelijkbare gegevens te produceren, hangt af van nauwe samenwerking met de autoriteiten van de lidstaten. Dit wordt in het overleg met de Commissie door alle belanghebbenden erkend. De Commissie stelt daarom voor deze gelegenheid aan te grijpen om de verordening toe te spitsen op samenwerking tussen het Waarnemingscentrum en de nationale autoriteiten om uit de investering van de Unie het maximum te halen. De bestrijding van racisme is een gedeelde verantwoordelijkheid en dat moet in de verordening tot uiting komen.

Om een toegevoegde waarde op Europees niveau te garanderen, moet het Waarnemingscentrum zijn prioriteiten op die van de lidstaten en de EU-instellingen afstemmen. De Commissie juicht het toe dat het Waarnemingscentrum in zijn jaarverslag voor 2001 (gepubliceerd in december 2002) de nadruk legt op rassendiscriminatie in de arbeid, een onderwerp dat goed past in de lopende werkzaamheden in het kader van de werkgelegenheidsstrategie. De Commissie verzoekt het Waarnemingscentrum deze werkzaamheden voort te zetten en te verdiepen en ze tot andere terreinen te verbreden, met name die welke in de strategie voor sociale integratie worden behandeld. Op deze twee gebieden zijn door de Commissie en Raad algemene communautaire doelstellingen overeengekomen, waaruit blijkt dat er gemeenschappelijke overeenstemming bestaat over de prioritaire actiegebieden. De Commissie stelt voor dat in de verordening beter tot uiting komt dat het Waarnemingscentrum zich op deze prioriteiten moet concentreren.

Ten slotte zijn sommige delen van de oorspronkelijke verordening niet langer relevant voor de dagelijkse werkzaamheden van het Waarnemingscentrum aangezien zij uitsluitend van toepassing zijn op de oprichtingsfase. Daarom stelt de Commissie voor de verordening te herschikken teneinde die onderdelen te verwijderen die niet meer relevant zijn, en andere te wijzigen in het licht van de ervaring met het functioneren van het Waarnemingscentrum tot dusverre. De toelichting bij het voorstel tot herschikking van de verordening bevat bijzonderheden over de zienswijze van de Commissie ten aanzien van de voorgestelde wijzigingen.