NL Publicatieblad van de Europese Unie C 44/90

Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over „De sociale dimensie van de interne markt” (initiatiefadvies)

2011/C 44/15

Rapporteur: de heer JANSON

Het Europees Economisch en Sociaal Comité heeft op 16 juli 2009 besloten overeenkomstig artikel 29, lid 2, van zijn reglement van orde een initiatiefadvies op te stellen over

De sociale dimensie van de interne markt.

De afdeling Werkgelegenheid, sociale zaken, burgerschap, die met de voorbereidende werkzaamheden was belast, heeft haar advies hierover op 5 mei 2010 goedgekeurd.

Het Europees Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn op 14 en 15 juli 2010 gehouden 464e zitting (vergadering van 14 juli) onderstaand advies uitgebracht, dat met 143 stemmen vóór en 15 tegen, bij 19 onthoudingen, werd goedgekeurd.

1. Samenvatting

1.1 De sociale dimensie is een essentieel onderdeel van de interne markt en kent meerdere aspecten. In onderhavig advies wordt nader ingegaan op o.m. de economische en wettelijke aspecten. Door recente ontwikkelingen zijn er twijfels gerezen over het vermogen van de sociale dimensie om werknemers te beschermen. Zonder een sterke sociale dimensie en draagvlak onder de bevolking kan de interne markt niet goed functioneren.

1.2 Het EESC is ervan overtuigd dat de rol van de EU op sociaal gebied belangrijk is, omdat sociale problemen niet door de lidstaten alleen kunnen worden opgelost. Om voor politiek draagvlak, solidariteit en samenhang te zorgen zou de EU meer nadruk moeten leggen op sociale aspecten van haar beleid.

1.3 Door een aantal negatieve ontwikkelingen is onder meer de sociale dimensie onder druk komen te staan: de Europese economie is in decennia niet met zulke zware problemen geconfronteerd geweest. Financiële zeepbellen hadden vrij spel gekregen en van toezicht en of het traditionele inschatten van risico's was geen sprake meer. Hierdoor is de werkloosheid toegenomen en zal zowel de sociale situatie als de situatie op de arbeidsmarkten nog verder verslechteren. Werkgelegenheid dient daarom bovenaan de agenda van de EU te blijven staan. Om de socialezekerheidsstelsels te kunnen financieren zijn in Europa een duurzame groei, een hoog werkgelegenheidsniveau en een hoogwaardige arbeidsmarkt nodig.

1.4 De verzorgingsstaat is in de laatste tien jaar hervormd met als doel in de socialezekerheidsstelsels efficiëntere werkprikkels in te bouwen, teneinde de waarde van werk te verhogen en mensen weer aan het arbeidsproces te laten deelnemen. Dit heeft er echter o.m. toe geleid dat de ongelijkheid is toegenomen, waardoor sociale problemen zijn verergerd. Werkgelegenheid en socialezekerheidsstelsels zijn van groot belang bij de bestrijding van armoede. Zonder uitkeringen zou de sociale impact van de crisis veel ernstiger zijn en de ongelijkheid veel sneller toenemen. De socialezekerheidsstelsels staan echter onder aanzienlijke druk doordat de toestand van de overheidsfinanciën in tal van lidstaten verslechtert, met een (potentiële) staatsschuldcrisis als gevolg. Mogelijke oplossingen voor dit probleem liggen in het opvoeren van duurzame economische bedrijvigheid, regulering van financiële markten en investeringen in onderzoek en onderwijs.

1.5 De interne markt is een terrein waarop zowel de sociale als de ondernemingsdimensie tot uitdrukking komt. Om tot bloei te komen moet er voor duurzame economische groei en banen worden gezorgd; daarmee worden er belastinginkomsten gecreëerd waarmee sociale uitkeringen worden betaald. Uit de werkloosheidscijfers en de begrotingsonevenwichtigheden blijkt dat er heel wat gedaan kan worden om de huidige situatie te verhelpen.

1.6 De wettelijke aspecten van de sociale dimensie zijn onderwerp geworden van discussie omdat arresten van het Europees Hof van Justitie (HvJ) in vier verschillende zaken (Viking, Laval, Rüffert en Luxemburg) vooral in politieke en academische kringen geleid hebben tot levendige discussies over het mogelijke gevaar dat sociale dumping om zich heen zal grijpen. Het Europees Parlement, academici en representatieve werknemersorganisaties (1) hebben laten weten niet gerust te zijn op deze arresten. Anderen zijn ervan overtuigd dat de arresten van het HvJ in deze zaken tot een beter functioneren van de interne markt zullen bijdragen.

1.7 Het EESC dringt daarom aan op het volgende:

Voor de korte termijn zou het EESC graag zien dat de richtlijn inzake de detachering van werknemers beter wordt uitgevoerd. Het stelt voor om na te gaan of er een „Europese sociale Interpol” kan worden opgericht, ter ondersteuning van de activiteiten van de arbeidsinspectiediensten in de lidstaten.

De Commissie zou de situatie in de EU moeten beoordelen in het licht van de recente uitspraken van het Europees Hof voor de rechten van de mens (EHRM).

Het EESC steunt ook maatregelen van de Commissie die tot doel hebben om de sociale dialoog te intensiveren, zoals: — steun voor een hoogwaardiger sociale dialoog en voor een Europees mechanisme ter beslechting van geschillen en bemiddeling; — uitbouw van de macro-economische dialoog om een nieuwe financiële crisis te voorkomen; — bevordering van het Europees sociaal model in de internationale betrekkingen.

Op de middellange termijn pleit het EESC voor een initiatief van de Commissie waarmee de wettelijke verplichtingen van nationale overheden, bedrijven en werknemers bij de implementatie van de richtlijn inzake de detachering van werknemers worden verduidelijkt en ervoor wordt gezorgd dat de regels universeel toepasselijk zijn. Het EESC heeft met belangstelling kennisgenomen van het voorstel uit het verslag-Monti om het stakingsrecht uit te sluiten van het toepassingsgebied van de interne markt, en meent dat dit sommige van de problemen kan oplossen. Tegelijkertijd echter zou het mogelijk moeten zijn om de richtlijn inzake de detachering van werknemers zodanig te herzien dat het „werkplekbeginsel” consequent kan worden toegepast. Op die manier kan wettelijk worden geregeld dat werknemers die op dezelfde plaats hetzelfde werk doen ook dezelfde arbeidsvoorwaarden moeten genieten en hetzelfde loon dienen te krijgen.

Voor de lange termijn zou het streven van de EU moeten zijn om de sociale dimensie te versterken zodat de interne markt tot volle wasdom kan komen. Het Verdrag van Lissabon en het daaraan gehechte Handvest van de grondrechten hebben nog geen volledige impact gehad op het evenwicht tussen grondrechten en economische rechten. Versterking van de sociale dimensie vereist dat de grondrechten worden versterkt en dat eventuele restricties van de grondrechten, waaronder ook de sociale rechten vallen, zeer beperkt blijven. Om dit doel te verwezenlijken zou er een Verdragswijziging kunnen worden nagestreefd.

2. De interne markt en de sociale dimensie

2.1 In 1987 bracht het EESC een advies (2) uit over de sociale aspecten van de interne markt, waarin het erop aandrong om een aantal met de arbeidsmarkt samenhangende sociale grondrechten in de Gemeenschap te garanderen. Het wilde er zo voor zorgen dat de interne markt, die toen net het licht had gezien, de concurrentieverhoudingen niet zou scheeftrekken en benadrukken dat de Gemeenschap ook sociale doelstellingen had. De sociale dimensie omvat Europese wetgeving en afspraken die moeten garanderen dat werknemers een aantal grondrechten genieten. Om de werkgelegenheid in de EU een impuls te geven vereist dit echter ook de nodige samenwerking.

2.2 Na dit advies bracht de Commissie een aantal documenten uit die de aanzet gaven tot een bredere en diepere kijk op de sociale dimensie van de interne markt (3). Zij schreef onder meer het volgende: „De sociale dimensie van de interne markt is een fundamentele component van de gehele opzet, want het is niet alleen zaak om de economische groei op te voeren en het externe concurrentievermogen van Europese ondernemingen te vergroten, maar ook om efficiënter gebruik te maken van alle beschikbare middelen en de voordelen van de interne markt eerlijk te spreiden”. (4)

2.3 In 1989 speelde het EESC een rol bij de totstandkoming van het Sociaal Handvest, dat sociale grondrechten voor werknemers bevat die niet in het gedrang mogen komen door eventuele concurrentiedruk of het streven naar een groter concurrentievermogen. Volgens het EESC betekent dit dat de uitoefening van dergelijke grondrechten niet aan enige – niet te rechtvaardigen – beperking onderhevig is.

2.4 In dit advies probeert het EESC een overzicht te geven van de belangrijkste ontwikkelingen die van invloed zijn geweest op de mogelijkheden om de sociale dimensie te realiseren. Het baseert zich hierbij op andere adviezen over de sociale dimensie die het in de loop van de laatste jaren heeft uitgebracht (5). Duidelijk is in ieder geval dat de interne markt in een sociale markteconomie niet goed kan functioneren zonder een sterke sociale dimensie en draagvlak onder de bevolking. Zo'n naar behoren functionerende interne markt biedt ondernemingen, werknemers, burgers en de economie in het algemeen talrijke belangrijke voordelen. Uit de preambules van de Verdragen blijkt echter dat de interne markt is opgezet als een instrument ten dienste van het welzijn van de burgers en niet als een doel op zich.

2.5 De sociale dimensie is zodoende om vier fundamentele redenen noodzakelijk:

— het vrije verkeer van personen;

— er zijn ondeelbare sociale rechten die elke samenleving dient te aanvaarden en onder alle omstandigheden te respecteren; zo zij gedacht aan het recht op collectieve actie, vrijheid van vakvereniging, collectieve onderhandelingen en andere rechten zoals omschreven in de belangrijkste ILO-verdragen en de internationale en Europese verdragen inzake sociale rechten en rechten van het individu;

— om draagvlak voor politieke en economische projecten te creëren en de sociale cohesie te versterken moet de werking van de interne markt verbeterd worden en dienen de nadelige gevolgen ervan te worden afgezwakt;

— sociaal beleid draagt ook in belangrijke mate bij aan een verbetering van het concurrentievermogen;

2.6 „Sociaal beleid” is een gedeelde bevoegdheid van het nationale en het Europese niveau. De meeste sociale bepalingen dienden de interne markt en hadden daarom vooral betrekking op de vrijheid van verkeer voor werknemers en de vrijheid van vestiging. Niettemin heeft de sociale dimensie terrein gewonnen. In latere verdragen is het stemmen bij meerderheid uitgebreid tot onderwerpen als de wetgeving inzake gelijke kansen, de voorlichting en raadpleging van werknemers en maatregelen ter begeleiding van werklozen. Er was (en is) echter geen wettelijke basis voor de behandeling van zaken als beloning, het recht van vereniging, het stakingsrecht of het recht tot uitsluiting, al hebben besluiten van het Hof van Justitie en de EU-wetgeving hier soms wel betrekking op. Met het Verdrag van Nice kreeg het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie een formele status. Het Verdrag van Lissabon heeft dit handvest wettelijk bindend gemaakt, waardoor de rechten verder geformaliseerd zijn.

2.7 De lidstaten zijn als eersten verantwoordelijk voor het sociaal beleid. Wereldwijde of Europese ontwikkelingen kunnen echter sociale problemen met zich meebrengen voor de mensen in de lidstaten, en een gecoördineerde Europese aanpak is daarom geboden. De EU heeft dit bevoegdheidsdilemma op verschillende manieren benaderd. Zo heeft zij een reeks sociale minimumnormen ingevoerd. Daarnaast is er de open coördinatiemethode, die een betere en effectievere toepassing zou kunnen vinden als gebruik wordt gemaakt van de onlangs geïntroduceerde methode van de „gemeenschappelijke beginselen” en als het maatschappelijk middenveld wordt betrokken bij de uitwerking van en zelfs bij de onderhandelingen over de Lissabondoelstellingen op Europees niveau. (6)

2.8 Europa's sociale „acquis” mag opmerkelijk heten: sinds de oprichting van de Europese Unie hebben op dit gebied 70 richtlijnen en verordeningen het licht gezien. Het merendeel hiervan stamt van na 1985. Het EESC is ervan overtuigd dat voor de EU een belangrijke sociale rol is weggelegd. De lidstaten kunnen sociale problemen niet alleen oplossen. Om voor politiek draagvlak, solidariteit en samenhang te zorgen zou de EU, met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel, meer nadruk moeten leggen op de sociale aspecten van haar beleid.

3. Huidige ontwikkelingen

3.1 Ontwikkeling van de economie

3.1.1 De Europese economie is in decennia niet met zulke zware problemen geconfronteerd geweest. Sinds de tweede helft van 2008 (7) heeft de wereld te maken met een economische vertraging die in de meeste landen veel ernstiger blijkt te zijn dan verwacht. Net nu de economieën na de bankencrisis weer enigszins beginnen op te leven, worden zij bedreigd door de staatsschuldcrisis en de strenge maatregelen die ter beteugeling daarvan worden uitgevaardigd.

3.1.2 Tot overmaat van ramp neemt de werkloosheid bovendien toe. Als gevolg van de financiële crisis en de eisen van kredietverleners wordt er gesnoeid in socialezekerheidsstelsels, pensioenen en sociale overdrachten. Hierdoor neemt de armoede toe en krijgen de kwetsbaarste groepen het nog moeilijker, waardoor ze in een vicieuze cirkel terechtkomen. Veel Europese ondernemingen ondervinden weliswaar de gevolgen van de crisis, maar proberen niettemin met behulp van arbeidsbureaus hun personeelsbestand op peil en aldus mensen aan het werk te houden.

3.1.3 De manier waarop de crisis plotseling uitbrak en snel om zich heen greep is een nieuw verschijnsel in de geglobaliseerde economie. De oorzaken waren divers. Een monetair en wisselkoersbeleid dat tot een buitensporige liquiditeit leidde; ontbrekende of ontoereikende regulering van bepaalde sectoren of actoren; het nastreven van onrealistisch hoge rendementen in combinatie met een tekortschietende evaluatie en besef van de risico's van de kant van marktpartijen en van toezichthoudende en regelgevende instanties; buitensporige hefboomeffecten; een ontoereikende coördinatie van macro-economisch beleid en structurele hervormingen die geen zoden aan de dijk zetten. (8)

3.1.4 Onontkoombaar dringt de vraag zich op of het economische raamwerk van de EU, met te weinig macro-economisch overleg, de crisis niet heeft verergerd. De gevolgen zijn: verzwakte automatische stabilisatoren, een kredietexplosie in plaats van echte lonen, dalende groeipercentages en een kleinere kans om financiële zeepbellen aan het licht te brengen. Het EESC is van mening dat de overdracht van private schuld (banken) naar publieke schuld (staat en burgers) de burger met een buitensporige last opzadelt, met name omdat de zorgelijke toestand van de overheidsfinanciën en de beperkingen van het groei- en stabiliteitspact de vraag opwerpen hoe de essentiële investeringen in de socialezekerheidsstelsels in de toekomst opgebracht moeten worden.

3.1.5 In de meest recente fase van de huidige crisis is aan het licht gekomen dat veel lidstaten hun begrotingstekort veel te hoog hebben laten oplopen. De maatregelen die nu nodig zijn om de overheidsfinanciën weer op orde te krijgen, zullen belastingstelsels en sociale beleidsmaatregelen en programma's enorm onder druk zetten.

3.1.6 Hoewel er haken en ogen aan zitten, denkt de Commissie in de bredere Europese context en mede met het oog op arbeidsbescherming ook aan nationale subsidies. Met name wat het midden- en kleinbedrijf en de overheidsfinanciering van banken betreft, heeft het mededingingsbeleid terecht ook het sociaaleconomische doel om te zorgen voor gelijke voorwaarden voor alle marktpartijen.

3.1.7 Zoals het EESC al eerder meldde (9), zien de economische beleidsmakers in dat er in aanvulling op de aanbodgeoriënteerde aanpak, waar men in het verleden op vertrouwde, nu ook anticyclische macro-economische maatregelen nodig zijn. Verder toonde het EESC zich ingenomen met het voornemen om de kwetsbaarste groepen van de samenleving beter te beschermen en om het economisch beleid efficiënter te coördineren. Het wees er echter wel op dat het economisch herstelprogramma van de EU nogal mager afsteekt bij de maatregelenpakketten waartoe elders in de wereld is besloten.

3.2 Ontwikkeling van de interne markt

3.2.1 In diverse adviezen heeft het EESC de oprichting en ontwikkeling van de interne markt toegejuicht. (10) Op de interne markt, die zich uitstrekt over alle lidstaten en de EER-landen, gelden overal dezelfde regels voor het verkeer van goederen, kapitaal, personen en diensten. Consumenten, bedrijven en werknemers trekken daar profijt van.

3.2.2 De Commissie heeft haar kijk op de toekomst van de interne markt onder woorden gebracht. (11) Daarbij wees zij erop dat de interne markt goed is voor consumenten en bedrijven, banen heeft helpen creëren en een impuls heeft gegeven aan groei, concurrentievermogen en innovatie. Volgens de Commissie is voor de toekomst vooral het volgende van belang:

— de interne markt moet betere resultaten en tastbare voordelen opleveren voor consumenten en bedrijven en inspelen op hun verwachtingen en zorgen;

— er moet een antwoord worden gevonden op de globalisering;

— van kennis en innovatie moet een „vijfde vrijheid” worden gemaakt;

— de interne markt moet een sociale en milieudimensie omvatten; de Commissie belooft in dit verband haar effectbeoordelingen te verbeteren, zodat ze veranderingen van de markt beter kan zien aankomen.

De ernstigste tekortkoming van de interne markt is dat deze niet in staat is geweest om de werkgelegenheid en de bedrijvigheid te stimuleren door het aantrekken van buitenlandse investeringen. Het is met name niet gelukt om technologie en onderzoek tot bloei te laten komen teneinde de basis te leggen voor een economische transitie. Als deze tekortkoming niet gecorrigeerd kan worden, zal Europa op een zijspoor in de wereldeconomie terechtkomen.

3.2.3 Er moet een beter evenwicht komen tussen sociale ontwikkeling, een gunstig economisch klimaat en milieubescherming. Dit is cruciaal voor een goede werking van de interne markt en de bevordering van duurzame ontwikkeling op lange termijn. Hoe verder de integratie van de interne markt vordert, hoe beter moet worden tegemoetgekomen aan de doelstelling van de Verdragen om het welzijn van de burgers te verzekeren en hoe beter dus de sociale bescherming dient te zijn die wordt geboden. Gezien de huidige situatie – 27 arbeidsmarkten met elk hun eigen traditie qua wetten en regels – moet de EU ervoor zorgen dat systemen die al functioneren niet ondermijnd worden door regels voor interne mobiliteit. Uit voorzorg moet erop worden toegezien dat de concurrentie tussen de lidstaten leidt tot innovatie en geen averechtse of destructieve gevolgen heeft (12).

3.2.4 Verder zal Europa na de crisis te maken krijgen met een golf aan bedrijfsherstructureringen. Het ontbreekt de EU momenteel aan een gemeenschappelijke strategische visie op de vraag hoe de negatieve gevolgen van dergelijke herstructureringen moeten worden bestreden en de gelegenheid kan worden benut om de concurrentiepositie van de Europese economie in de mondiale economie te versterken. Ter bescherming van alle werknemers in kwestie zou de Commissie daarom samen met de sociale partners een Europees standpunt moeten uitwerken. In dit verband is het EESC ingenomen met het initiatief van de Europese sociale partners om een studie naar herstructurering in de EU te verrichten en een „routekaart” op te stellen voor bedrijven die effectief bij het herstructureringsproces betrokken willen worden.

3.2.5 Als Europa op de langere termijn concurrerend wil blijven, zo heeft het EESC in een eerder advies (13) uiteengezet, moet de interne markt zorg dragen voor een duurzame en toekomstgerichte ontwikkeling, wat betekent dat ook aandacht wordt geschonken aan de milieudimensie. Het ultieme doel is om de interne markt aanzienlijk beter te laten functioneren in een sociale markteconomie en ervoor te zorgen dat de sociale grondrechten gerespecteerd worden. Het EESC heeft ook benadrukt dat er, indien nodig en passend, zo snel mogelijk speciale maatregelen moeten worden genomen om werknemers te beschermen, aangezien economische vrijheden en mededingingsregels niet mogen prevaleren boven de sociale grondrechten. (14) Tegelijkertijd is het zaak om het scheppen van banen te stimuleren, ondernemerschap te promoten en de economieën van de lidstaten duurzaam en gezond te maken.

3.2.6 Voor een goede werking van de interne markt is het ook zaak om diensten van algemeen belang, die tijdens de huidige economische crisis een belangrijke rol als economische stabilisatoren hebben gespeeld, meer aandacht en een grotere rechtszekerheid te geven en de internationale dimensie uit te bouwen. Op internationale fora moeten we ons sociaal model als een groeifactor in het licht stellen en duidelijk optreden als een actief orgaan dat opkomt voor de belangen van werkgevers en werknemers en dat de globalisering in een strakker kader wil plaatsen. Bij het sluiten van internationale (handels)overeenkomsten zou Europa zich sterk moeten maken voor eerlijke handel en een eerlijk verlopende globalisering.

3.2.7 Een goede mobiliteit in Europa dient een prioriteit van de EU te blijven. In dit verband heeft het EESC de landen die nog steeds overgangsregelingen voor het vrije verkeer van personen toepassen verzocht de procedures die uit de Verdragen voortvloeien te volgen en dergelijke regelingen af te bouwen. (15)

3.3 Ontwikkeling van socialezekerheidsstelsels

3.3.1 Hoewel de economie zich enigszins herstelt, zullen de werkgelegenheid en de sociale omstandigheden verder verslechteren, in het bijzonder in het licht van de huidige maatregelen om de staatsschuldcrisis op te lossen. De Commissie meldt dat de werkloosheid volgens voorspellingen zal stijgen tot een niveau dat decennialang niet gehaald is. (16)

3.3.2 De lidstaten hebben met succes maatregelen genomen om de werkgelegenheid op peil te houden. Zo hebben zij investeringsstimulansen gegeven, voorwaarden voor collectieve onderhandelingen gecreëerd en met geld uit overheidsregelingen voor de aanpak van de werkloosheid specifieke maatregelen voor de arbeidsmarkt getroffen. Sommige lidstaten leunden zwaar op „interne flexibiliteit”, bijvoorbeeld met programma's waarbij een vermindering van het aantal arbeidsuren wordt gecombineerd met het volgen van een opleiding. Mede door het ontbreken van dergelijke regelingen hebben in sommige landen massaontslagen plaatsgevonden. (17)

3.3.3 Werkgelegenheid dient daarom bovenaan de agenda van de EU te staan. Europa heeft een hoge werkgelegenheidsgraad in combinatie met een hoogwaardige arbeidsmarkt nodig. Hoogwaardige banen vereisen hoogwaardig ondernemerschap en investeringen in de particuliere en openbare sector om de internationale concurrentie het hoofd te kunnen bieden. Een voorwaarde voor de financiering van socialezekerheidsstelsels is dat de Europese arbeidsmarkt zoveel mogelijk werknemers kan opnemen. In zijn streven naar volledige werkgelegenheid vindt Europa nog altijd obstakels op zijn weg. Om de werkgelegenheid in Europa op een hoog peil te houden is de aandacht inmiddels verlegd naar flexicurity, inzetbaarheid, hogere productiviteit en onderwijs en opleiding, zaken die arbeidsmarkten effectiever kunnen maken. Maar de hoogste prioriteit moet uitgaan naar maatregelen die het scheppen van banen en het oprichten van bedrijven ten goede komen en naar maatregelen die bevorderen dat er duurzame buitenlandse investeringen worden aangetrokken.

3.3.4 De verzorgingsstaat is in de laatste tien jaar hervormd met als doel in de socialezekerheidsstelsels efficiëntere werkprikkels in te bouwen, overeenkomstig een op de aanbodzijde gerichte filosofie, met verlaging van uitkeringen en strengere criteria om hiervoor in aanmerking te komen. Dergelijke maatregelen worden geacht de werkloosheid terug te dringen. Socialezekerheidsstelsels moeten een tweeledig doel dienen: mensen weer aan een baan helpen en hun tegelijkertijd inkomenssteun bieden zolang ze werkloos zijn.

3.3.5 Of dergelijke maatregelen werken is maar de vraag. De ongelijkheid is in de afgelopen twintig jaar toegenomen. Socialezekerheidsstelsels zijn van groot belang bij de bestrijding van armoede. Zonder uitkeringen zou de sociale impact van de crisis veel ernstiger zijn en de ongelijkheid veel sneller toenemen. Het gevaar bestaat dat de huidige crisis een rem zet op de toenemende werkgelegenheid en op de positieve ontwikkeling van de grensoverschrijdende sociale samenhang, terwijl een al oude tendens in Europa, namelijk de groeiende inkomensongelijkheid binnen de afzonderlijke lidstaten, erdoor wordt verscherpt. (18)

3.3.6 De crisisbestrijdingsmaatregelen die vele landen hebben getroffen, hebben positieve resultaten opgeleverd. Anderzijds wijst de Commissie erop dat werklozen in tal van landen geen inkomenssteun krijgen. (19) In sommige gevallen vormen de desbetreffende stelsels geen veiligheidsnet waar iedereen van op aan kan en het is bovendien zo dat de uitkeringen niet terechtkomen bij degenen die er het meest behoefte aan hebben. De kwaliteit én de duurzaamheid van deze stelsels staan op het spel. (20) Als gevolg van de economische crisis en de demografische ontwikkelingen is het gevaar dat socialezekerheidsstelsels een andere functie krijgen, waarbij ze niet langer dienen om de levensstandaard te beschermen, maar simpelweg om deze op een minimumpeil te houden. Dit is met name het geval in sommige lidstaten waar de uitkeringen de belastinginkomsten nu reeds te boven gaan. Terwijl het productiviteitspeil in de EU-landen blijft stijgen, neemt ook de armoede steeds meer toe. De vraag dient dan ook te worden gesteld waarom het kennelijk niet mogelijk is aan de meest elementaire behoeften van de burgers te voldoen en hun degelijk werk te verschaffen. Eén oplossing op lange termijn ligt in de groei van de economie in de publieke en particuliere sector, aangezwengeld door de ontwikkeling van concurrerende ondernemingen.

3.3.7 Het vermogen van de EU om bescherming tegen risico's te bieden en economische groei gepaard te laten gaan met vooruitgang op sociaal gebied, zal echter alleen duurzaam haalbaar zijn als de hervormingsinspanningen worden opgevoerd. Er moet gezamenlijk worden gewerkt aan hogere werkgelegenheidsniveaus, productiviteitsgroei, passende begrotingssystemen en betaalbare Europese sociale stelsels die adequate bescherming kunnen bieden.

3.4 Juridische ontwikkelingen

3.4.1 Naar aanleiding van arresten van het HvJ in vier verschillende zaken (Viking, Laval, Rüffert and Luxemburg (21)) zijn in politieke en academische kringen levendige debatten ontstaan en is de deels gefundeerde en deels ongefundeerde vrees voor sociale dumping toegenomen. De arresten hebben ook de aanzet gegeven tot activiteiten van de Europese instellingen en de sociale partners.

3.4.2 Zo nam het Europees Parlement in oktober 2008 een resolutie (22) aan waarin het erop wees dat de vrijheid om diensten te leveren niet superieur is aan de grondrechten zoals die zijn vervat in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, en dan met name het recht om over collectieve arbeidsovereenkomsten te onderhandelen en deze te sluiten en naleving ervan af te dwingen, en om collectieve acties te voeren. Verder meldde het Parlement dat de vigerende communautaire wetgeving mazen en inconsistenties heeft. De communautaire wetgever was daar niet op uit; deze streefde naar een eerlijk evenwicht van de vrijheid van dienstverlening en de bescherming van de rechten van werknemers.

3.4.3 De academische discussie (23) had een kritisch karakter. In juni 2009 spraken ruim honderd Europese arbeidsrechtadvocaten en academici in een open brief aan de staatshoofden en regeringsleiders hun zorg uit over het afnemende respect voor de sociale grondrechten en de impact van de recente arresten van het Hof van Justitie op de rechten van werknemers en van de organisaties die hen vertegenwoordigen. Ook wezen zij er bezorgd op dat de bescherming van de rechten van werknemers door deze arresten ernstig in het gedrang is geraakt. Ze benadrukten dat sociale grondrechten niet ondergeschikt mogen worden gemaakt aan de fundamentele vrijheden van de interne markt en de mededingingsregels, maar juist zonder reserves moeten worden erkend als essentiële voorwaarden voor een duurzame sociaaleconomische ontwikkeling van de Europese Unie.

3.4.4 Eind maart 2009 zetten de Europese sociale partners zich op verzoek van de Europese Commissie en het Franse voorzitterschap aan een gezamenlijke analyse van de arresten van het HvJ. Er werd een ad-hocgroep opgericht, die zich sindsdien vooral heeft beziggehouden met een aantal cruciale kwesties, zoals het verband tussen economische vrijheden en sociale rechten, de voor een beter vrij verkeer en een betere dienstverlening te verwijderen obstakels en in te voeren voorwaarden, transparantie en rechtszekerheid, en het respect dat moet worden opgebracht voor de uiteenlopende manieren waarop van lidstaat tot lidstaat de betrekkingen tussen werkgevers en werknemers zijn geregeld (24).

3.4.5 Met inachtneming van het prerogatief van het HvJ om bestaande regels te interpreteren, is het EESC van mening dat de arresten in een aantal opzichten een bron van zorg zijn en dat de doorwerking ervan geanalyseerd en uitgelegd dient te worden.

3.4.5.1 Hiërarchie van economische vrijheden en sociale grondrechten

In zijn arresten in de zaken Viking en Laval erkende het HvJ dat het recht om collectieve actie te voeren een grondrecht is en als zodanig deel uitmaakt van het Gemeenschapsrecht, waarbij het er wel op wees dat dit recht niet verheven is boven ander Gemeenschapsrecht, zoals de vrijheid van dienstverlening of de vrijheid van vestiging. Het oordeelde verder dat de vrijheid van dienstverlening en de vrijheid van vestiging, een horizontale rechtstreekse werking hebben. Volgens het HvJ is het noodzakelijk dat collectieve actie „een rechtmatig, met het Verdrag verenigbaar doel nastreeft en haar rechtvaardiging vindt in dwingende redenen van algemeen belang […] In een dergelijk geval is bovendien vereist dat zij geschikt is om de verwezenlijking van het nagestreefde doel te verzekeren en niet verder gaat dan noodzakelijk is om dit doel te bereiken” (25). Collectieve actie wordt dus veeleer in principe dan in werkelijkheid als een grondrecht erkend. In het verlengde hiervan achtte het HvJ collectieve actie een beperking van deze vrijheden en vroeg het zich af of zo'n beperking te rechtvaardigen is. Met andere woorden: collectieve actie wordt beoordeeld in het licht van de beperkende invloed die zij heeft op economische vrijheden. Academici wijzen erop dat het EHRM onlangs bij de behandeling van een aantal zaken de zaak van de andere kant heeft bekeken: het vroeg zich af welke beperkingen aanvaardbaar zijn als het om de grondrechten gaat. (26) De arresten van het HvJ doen mogelijke vragen rijzen omtrent discrepanties met uitspraken van het EHRM.

3.4.5.2 Beperking van grondrechten

Voor het eerst heeft het HvJ de grenzen aangegeven voor nationale collectieve acties in een transnationaal verband. Vooral de proportionaliteitstoets waar het HvJ mee komt is het EESC een doorn in het oog. Deze toets morrelt niet alleen aan het grondrecht om collectieve actie te voeren, maar is ook een inbreuk op het stakingsrecht. In het licht van de uitspraken en reacties van het EHRM onderstreept het EESC dat bij het vastleggen van de grenzen van economische vrijheden en sociale grondrechten ook toekomstige arresten (en die vragen die zij oproepen) een factor zullen zijn.

3.4.5.3 Richtlijn inzake de detachering van werknemers

De richtlijn inzake de detachering van werknemers is bedoeld om bij de coördinatie van nationale beleidsmaatregelen voor de tijdelijke grensoverschrijdende detachering met inachtneming van de nationale diversiteit voor de nodige harmonisatie te zorgen. Het HvJ concludeerde dat de problemen die zijn ontstaan, te wijten zijn aan de gebrekkige omzetting in nationale wetgeving van sommige bepalingen van de richtlijn inzake de detachering van werknemers (Laval), onverenigbare nationale wetgeving (Rüffert (27)) of een te ruime interpretatie van de richtlijn inzake de detachering van werknemers en onduidelijke en ongerechtvaardigde controlemaatregelen (Luxemburg).

Volgens het HvJ legt de richtlijn geen gelijke behandeling op, maar garandeert deze wel dat met betrekking tot gedetacheerde werknemers minimumeisen in acht worden genomen. Het is dus de facto een maximum- in plaats van een minimumrichtlijn. De HvJ-arresten vormen echter geen belemmering voor toepassing van gunstigere arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden. Met artikel 3, lid 7, van de richtlijn inzake de detachering van werknemers werd beoogd ervoor te waarborgen dat de toepassing van de minimumvoorschriften in de praktijk in het gastland niet leidt tot slechtere arbeidsomstandigheden dan die waarop de gedetacheerde werknemer recht had in het land van herkomst. Er is opgemerkt dat de arresten lidstaten voor een deel de mogelijkheid ontnemen om voor de bescherming van werknemers via wettelijke regelingen of cao's normen op te leggen die verder gaan dan de dwingende bepalingen voor minimale bescherming in de richtlijn.

Het gevolg hiervan zijn scheve concurrentieverhoudingen in de lidstaten en op de interne markt: nationale ondernemingen dienen zich aan de nationale regels of cao's te houden, terwijl voor concurrenten uit andere lidstaten slechts minimumregels gelden.

3.4.5.4 Strijdigheid van verschillende rechtsstelsels

Een andere consequentie van de HvJ-arresten is dat de EU-wetgeving strijdt met internationale regels (28). Ook kan gesteld worden dat de besluiten van het Hof op gespannen voet staan met ILO-Verdragen nr. 87 en 98, met artikel 6, lid 4, van het Europees Sociaal Handvest en de jurisprudentie van de betrokken instellingen, zoals dit door de toezichthoudende ILO-organen is vastgesteld (zaak BAPA tegen het VK).

4. Conclusies

4.1 In de afgelopen jaren en door de huidige crisis is de sociale gelijkheid onder druk komen te staan. Met haar eigen besluiten heeft de EU het gevaar van scheve verhoudingen op sociaal en mededingingsgebied bovendien alleen maar vergroot. De economische, sociale en juridische ontwikkelingen bergen het risico in zich dat de sociale dimensie van de interne markt in de verdrukking raakt en de in het EESC-advies uit 1987 bepleite (sociale) grondrechten ondermijnd worden. De sociale dimensie van de interne markt dient daarom in de komende jaren alle aandacht te krijgen. Om de economische aspecten – werkgelegenheid, uitkeringsrechten, belastinginkomsten – te verbeteren, zal de EU echter iets moeten doen aan het onvermogen van de interne markt om de groei te stimuleren, en wel d.m.v. hoogwaardige arbeidsplaatsen en hoogwaardige ondernemingen en ondernemers.

4.2 Een van de belangrijkste aspecten van de sociale dimensie is de werkgelegenheid. Door de druk op de overheidsfinanciën kan de publieke sector geen oneindig aantal banen scheppen. Het bedrijfsleven dient wat dit betreft de kar te trekken. De lidstaten moeten een weer op de reële economie gerichte ontwikkeling op gang brengen waarbij consumenten banen creëren, bedrijven consumenten creëren en investeerders en ondernemers bedrijven creëren. Het is ook belangrijk om in te zien dat sociale investeringen goed zijn voor bedrijven en het ondernemingsklimaat. In dit verband is de sociale economie van onschatbare waarde.

4.3 Het EESC heeft een bijdrage geleverd aan de discussie over de aard van het Europese sociale model en de problemen waar de diverse sociale modellen mee worden geconfronteerd. (29) Het heeft er eerder op gewezen dat het Europees sociaal model zijn kracht ontleent aan de wijze waarop concurrentievermogen, solidariteit en wederzijds vertrouwen op elkaar hebben ingewerkt.

4.4 Teruggrijpen naar een beleid op basis van „meer natiestaat en minder Europa” zou een manier zijn om een eind te maken aan de gespannen verhouding tussen sociale rechten en de interne markt. Maar het tegenovergestelde is juist nodig: we hebben meer, maar ook een ander Europa nodig. Dat vereist echter een nieuwe regelgevingssysteem voor sociaaleconomisch beleid in Europa. Alleen met een volledig democratisch en sociaal Europa kan het gevaar worden bezworen dat Europeanen steeds meer vervreemd raken van het Europese integratieproces. Maar de EU moet ook de verschillende sociale stelsels in de lidstaten respecteren. Als de EU-wetgeving en de jurisprudentie voorbijgaan aan de diversiteit van de EU, zouden de minimumnormen wel eens zo laag kunnen worden dat sociale dumping in veel landen niet te voorkomen is.

4.5 Een belangrijk onderdeel van de Europese sociale dimensie is een geharmoniseerd en eerlijker fiscaal beleid op EU-niveau. De pogingen om tot een geconsolideerde heffingsgrondslag voor de vennootschapsbelasting te komen verdienen bijval, omdat schadelijke belastingconcurrentie daarmee wordt voorkomen. Zo'n geconsolideerde grondslag is op den duur noodzakelijk wil de interne markt naar behoren kunnen functioneren. (30) Het EESC heeft verder aangedrongen op een sterkere, EU-brede coördinatie van het fiscale beleid in de lidstaten, vooral op gebieden waar de belastinggrondslag mobiel is en de kans op belastingvlucht en fiscale concurrentie tussen de lidstaten het grootst is. (31) Belastingontwijking en -ontduiking, fraude en belastingparadijzen moeten stuk voor stuk worden aangepakt.

4.6 Bovendien boeten arbeidsmarkten aan flexibiliteit in als tot op zekere hoogte de mogelijkheid wegvalt om via cao's de omstandigheden op de arbeidsmarkt te regelen. Voor flexicurity zijn cao's en de sociale dialoog essentiële hulpmiddelen. (32)

5. Hoe kan de sociale dimensie efficiënter gestalte krijgen?

5.1 Op de korte termijn zou de richtlijn inzake de detachering van werknemers beter moeten worden uitgevoerd. Het doel van de richtlijn – voorkomen van sociale dumping – kan alleen worden verwezenlijkt als er goed toezicht wordt gehouden op de uitvoering hiervan. Wil er sprake kunnen zijn van een effectieve controle van de loon- en arbeidsvoorwaarden van gedetacheerde werknemers, dan dient er voor een goede transnationale samenwerking van autoriteiten te worden gezorgd. Er zou een „Europese sociale Interpol” moeten komen die met de coördinatie van de activiteiten van de sociale inspectiediensten in de lidstaten wordt belast.

5.2 In zijn jurisprudentie over grondrechten betoogt het EHRM dat het verdrag „een levend instrument is […] zodat het recht kan doen aan de steeds hogere standaard die geldt voor de bescherming van mensenrechten. Inbreuken op de grondwaarden van democratische samenlevingen dienen daarom op een resolutere manier beoordeeld te worden en met beperkingen van deze rechten moet terughoudend worden omgesprongen”. (33) De Commissie zou de situatie in de EU moeten beoordelen in het licht van de recente uitspraken van het EHRM.

5.3 De inbreng van werknemers en hun vertegenwoordigers en vakbonden is cruciaal om ervoor te zorgen dat veranderingen in bedrijven op een sociaal aanvaardbare manier gestalte krijgen. (34) Het EESC heeft al diverse malen benadrukt dat de sociale dialoog en nauwere betrekkingen tussen werkgevers en werknemers op nationaal en Europees niveau van groot belang zijn, waarbij gerespecteerd dient te worden dat deze betrekkingen van lidstaat tot lidstaat kunnen verschillen. (35) Het EESC steunt alle maatregelen van de Commissie die tot doel hebben om de sociale dialoog te intensiveren, zoals:

— steun voor een hoogwaardiger sociale dialoog en voor een Europees mechanisme ter beslechting van geschillen en bemiddeling;

— uitbouw van de macro-economische dialoog om een nieuwe financiële crisis te voorkomen.

5.4 Op de middellange termijn pleit het EESC voor een initiatief van de Commissie waarmee de wettelijke verplichtingen van nationale overheden, bedrijven en werknemers bij de implementatie van de richtlijn inzake de detachering van werknemers worden verduidelijkt en ervoor wordt gezorgd dat de regels universeel toepasselijk zijn. In dit verband is het EESC ingenomen met de toezeggingen die Commissievoorzitter Barroso ten overstaan van het Europees Parlement heeft gedaan. Het EESC heeft met belangstelling kennisgenomen van het voorstel uit het verslag-Monti om het stakingsrecht uit te sluiten van het toepassingsgebied van de interne markt, en meent dat dit sommige van de problemen kan oplossen. Tegelijkertijd echter zou het mogelijk moeten zijn om de richtlijn inzake de detachering van werknemers zodanig te herzien dat het „werkplekbeginsel” consequent kan worden toegepast. Op die manier kan wettelijk worden geregeld dat werknemers die op dezelfde plaats hetzelfde werk doen ook dezelfde arbeidsvoorwaarden moeten genieten en hetzelfde loon dienen te krijgen.

5.5 Voor de langere termijn zou de EU ernaar moeten streven de sociale grondrechten kracht bij te zetten.

Het EESC heeft al vaak aangedrongen op een sterker Europees sociaal beleid, vooral gelet op de huidige crisis. De EU moet met haar beleid streven naar volledige werkgelegenheid, vermindering van inkomensverschillen, betere sociale voorwaarden, een sterkere verzorgingsstaat, afschaffing van in sociaal opzicht precaire arbeidsvoorwaarden en uitbreiding van werknemersrechten en van democratie binnen bedrijven. Het Verdrag van Lissabon en het daaraan gehechte Handvest van de grondrechten hebben nog geen volledige impact gehad op het evenwicht tussen grondrechten en economische rechten. Er moet worden afgewacht hoe dit zich zal ontwikkelen.

Versterking van de grondrechten, waaronder ook de sociale rechten vallen, vereist evenwel dat eventuele restricties beperkt blijven. Uitgangspunt moet zijn om eerst te kijken naar de grondrechten, en niet naar economische vrijheden, in overeenstemming met de jurisprudentie van het EHRM. Om de sociale dimensie te versterken, zouden aanpassingen van de EU-wetgeving met rechtstreekse werking (primaire wetgeving) moeten worden nagestreefd.

Brussel, 14 juli 2010. De voorzitter van het Europees Economisch en Sociaal Comité Mario SEPI

(1) Het Europees Verbond van Vakverenigingen vertegenwoordigt 80 miljoen werknemers.

(2) EESC-advies van 19.11.1987 over De sociale aspecten van de interne markt, rapporteur: de heer Beretta (PB C 356 van 31.12.1987, blz. 31-33).

(3) Bijvoorbeeld Social Dimension of the Internal Market, werkdocument van de Commissie, SEC (88) 1148 final, 14.9.1988 en de Mededeling van de Commissie over haar actieprogramma tot uitvoering van het Gemeenschapshandvest van sociale grondrechten van de werkenden, COM(89) 568 final van 29.11.1989.

(4) Social Dimension of the Internal Market, werkdocument van de Commissie, SEC (88) 1148 final, 14.9.1988.

(5) EESC-adviezen:

van 6.7.2006 over Sociale samenhang: inhoud geven aan een Europees sociaal model, rapporteur: de heer Ehnmark (PB C 309 van 16.12.2006, blz. 119-125)

van 9.7.2008 over Een nieuw Europees sociaal actieprogramma, rapporteur: de heer Olsson (PB C 27 van 3.2.2009, blz. 99-107)

van 4.11.2009 over de Lissabonstrategie na 2010, rapporteur: de heer Greif (PB C 128 van 18.5.2010, blz. 3-9).

(6) EESC-advies van 4.12.2008 over Adequate governance van de herziene Lissabonstrategie, algemeen rapporteur: mevrouw Florio (PB C 175 van 28.7.2009, blz. 13-19).

(7) Europese Commissie, voorjaarsprognoses 2009.

(8) EESC-advies van 15.1.09 over het Europees economisch herstelplan, rapporteur: de heer Delapina (PB C 182 van 4.8.2009, blz. 71-74).

(9) Ibid.

(10) EESC-advies over De impact van belemmeringen van wetgevende aard in de lidstaten op het concurrentievermogen van de EU, rapporteur: de heer Van Iersel (PB C 277 van 17.11.2009, blz. 6-14).

(11) Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s - Een interne markt voor het Europa van de 21ste eeuw (COM(2007) 724 final).

(12) Geïntegreerd verslag inzake de tenuitvoerlegging en de toekomst van de Lissabonstrategie voor de periode na 2010.

(13) EESC-advies van 14.1.2009 over De sociale en milieudimensie van de interne markt, rapporteur: de heer Adamczyk (PB C 182 van 4.8.2009, blz. 1-7).

(14) EESC-advies over De impact van belemmeringen van wetgevende aard in de lidstaten op het concurrentievermogen van de EU, rapporteur: de heer Van Iersel (PB C 277 van 17.11.2009, blz. 6-14).

(15) EESC-advies van 25.3.2009 over Mobiliteit op de interne arbeidsmarkt: de resterende barrières in kaart gebracht, rapporteur: mevrouw Drbalová (PC C 228 van 22.9.2009, blz. 14-23).

(16) Europese Commissie, voorjaarsprognoses 2009.

(17) Plant-level responses to the economic crisis in Europe, Vera Glassner & Béla Galgóczi, WP 2009.01 ETUI.

(18) Ook in de OESO-landen is deze tendens waar te nemen.

(19) Rapport over de sociale situatie in de Europese Unie, 2008.

(20) IRES 115.

(21) Viking C-438/05, Laval C-341/05, Rüffert C-346/06, COM v LUX C-319/06.

(22) Resolutie van het Europees Parlement van 22 oktober 2008 over de uitdagingen voor collectieve overeenkomsten in de EU (2008/2085(INI)).

(23) http://www.etui.org/en/Headline-issues/Viking-Laval-Rueffert-Luxembourg/2-Articles-in-academic-literature-on-the-judgements

(24) Verslag over het gezamenlijke werk van de Europese sociale partners m.b.t. de arresten van het HvJ in de zaken Viking, Laval, Rüffert en Luxemburg.

(25) Viking C-338/05 (75).

(26) EHRM, Demir en Baykara v. Turkije (nr. 34503/97)

(27) In de zaak Rüffert oordeelde het Hof dat het concurrentievoordeel dat de uitbetaling van lagere lonen met zich meebrengt voortvloeit uit de vrijheid van dienstverlening en als zodanig verdedigbaar is.

(28) Doordat het HvJ in de zaak Rüffert geen acht heeft geslagen op ILO-Verdrag nr. 94, is de EU-wetgeving in strijd geraakt met internationale regels.

(29) EESC-advies van 6.7.2006 over Sociale samenhang: inhoud geven aan een Europees sociaal model, rapporteur: de heer Ehnmark (PB C 309 van 16.12.2006, blz. 119-125).

(30) EESC-advies van 26.9.2007 over Coördinatie directebelastingstelsels lidstaten, rapporteur: de heer Nyberg (PB C 10 van 15.1.2008, blz. 113-117).

(31) EESC-advies van 4.11.2009 over De Lissabonstrategie na 2010, algemeen rapporteur: de heer Greif (PB C 128 van 18.5.2010, blz. 3-9).

(32) EESC-advies van 11.07.07 over Flexizekerheid (collectieve onderhandelingen en rol van de sociale dialoog), rapporteur: de heer Janson (PB C 256 van 27.10.2007, blz. 108-113).

(33) EHRM, Demir en Baykara v. Turkije (nr. 34503/97).

(34) EESC-advies van 29.9.2005 over De sociale dialoog bij veranderingen in het bedrijfsleven, rapporteur: de heer Zöhrer (PB C 24 van 30.1.2006, blz. 90-94).

(35) EESC-advies van 11.7.2007 over Flexizekerheid (collectieve onderhandelingen en rol van de sociale dialoog), rapporteur: de heer Janson (PB C 256, 27.10.2007, blz. 108-113).