Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over de mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad betreffende het strategisch prognoseverslag 2021 — Het vermogen en de vrijheid tot handelen van de EU

(COM(2021) 750 final)

(2022/C 290/06)

Rapporteur: Sandra PARTHIE

Raadpleging Commissie, 1.3.2022 Rechtsgrondslag Artikel 304 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie Bevoegde afdeling Interne Markt, Productie en Consumptie Goedkeuring door de afdeling 4.3.2022 Goedkeuring door de voltallige vergadering 23.3.2022 Zitting nr. 568 Stemuitslag (voor/tegen/onthoudingen) 199/3/0

1. Inleiding

1.1. Het strategisch prognoseverslag van de Europese Commissie en het onderhavige advies werden opgesteld vóór de Russische agressie, de oorlog in Oekraïne en de daaruit voortvloeiende humanitaire crisis; de gevolgen daarvan worden in het advies dus buiten beschouwing gelaten. Het Europees Economisch en Sociaal Comité (EESC) onderstreept dat deze tragische gebeurtenissen duidelijk ernstige gevolgen hebben voor onze manier van leven en dringt er dan ook op aan dat bij de lopende strategische prognoseactiviteiten van het JRC en de Europese Commissie de geopolitieke effecten van deze strategische verschuivingen een veel prominentere plaats krijgen in het komende strategische prognoseverslag dan oorspronkelijk gepland was. Daarbij zal onder meer moeten worden gekeken naar de hogere energieprijzen, hogere uitgaven voor veiligheid en defensie, nieuwe migratiestromen en onzekerheid over de bevoorrading, niet alleen in Europa, maar ook daarbuiten.

2. Conclusies en aanbevelingen

2.1. Het EESC is er nog steeds zeer mee ingenomen dat de methodologie van prognoses is opgenomen in het beleidsvormingsproces van de EU. Aangezien het bij strategische prognose om een participatief proces gaat, verwacht het EESC dat de werkzaamheden op dit gebied tot synergieën en een structurele betrokkenheid van alle EU-instellingen, dus ook het EESC, zal leiden. In dit verband wijst het EESC erop dat het Europees systeem voor strategie- en beleidsanalyse (Espas) een goed voorbeeld is van interinstitutionele samenwerking in de EU.

2.2. vier belangrijke mondiale trends die in het verslag worden gepresenteerd relevant zijn voor de fundamentele kwestie van het vermogen en de vrijheid van handelen van de EU. Zij vertegenwoordigen de centrale overkoepelende megatrends van onze tijd en zullen van bijzonder groot belang blijven voor de vormgeving van het Europees beleid. De ontwikkeling van deze trends is echter zeer breed en houdt verband met veel verschillende aspecten, maar een diepgaande analyse van afzonderlijke subthema’s ontbreekt. Het EESC betreurt met name dat onvoldoende rekening is gehouden met de sociale dimensie en het gebrek aan aandacht voor jeugd- en intergenerationele rechtvaardigheid, ondanks het feit dat deze kwesties uitgebreid aan de orde komen in het verslag van het Gemeenschappelijk Centrum voor onderzoek (JRC) getiteld Shaping & securing the EU’s open strategic autonomy by 2040 and beyond ( 1 ). Het EESC is van mening dat dedie in het verslag worden gepresenteerd relevant zijn voor de fundamentele kwestie van het vermogen en de vrijheid van handelen van de EU. Zij vertegenwoordigen de centrale overkoepelende megatrends van onze tijd en zullen van bijzonder groot belang blijven voor de vormgeving van het Europees beleid. De ontwikkeling van deze trends is echter zeer breed en houdt verband met veel verschillende aspecten, maar een diepgaande analyse van afzonderlijke subthema’s ontbreekt. Het EESC betreurt met name dat onvoldoende rekening is gehouden met de sociale dimensie en het gebrek aan aandacht voor jeugd- en intergenerationele rechtvaardigheid, ondanks het feit dat deze kwesties uitgebreid aan de orde komen in het verslag van het Gemeenschappelijk Centrum voor onderzoek (JRC) getiteld

2.3. Het EESC is het ermee eens dat het voor het strategisch prognoseverslag 2021 gekozen onderwerp van groot politiek belang is en de juiste randvoorwaarden kan scheppen voor goed beheerde onderlinge afhankelijkheid en open strategische autonomie op basis van gedeelde waarden, cohesie, sterke multilaterale governance en op regels gebaseerde samenwerking. Het benadrukt echter dat de methoden van het prognoseproces op de juiste manier moeten worden gebruikt om toekomstige onderwerpen te bepalen. Het is van cruciaal belang om de ontwikkelingen ook in de loop van de tijd te beoordelen. Dit betekent dat de huidige investeringen in onderzoek en ontwikkeling en het aantal octrooien niet alleen moeten worden vergeleken met die van China of de VS, maar ook met de situatie in het verleden, om duidelijk te kunnen zien of we de goede kant op gaan.

2.4. De aanpak om strategische prognoses te gebruiken en de thematische focus van het verslag worden niet ter discussie gesteld, maar het blijft onduidelijk op welke manier het strategisch prognoseverslag 2021 zich als echte prognosebron onderscheidt. Er ontbreekt een duidelijk verband tussen de selectie van trends, de weg die wordt overwogen voor de toekomst en de logische conclusies met betrekking tot de kernvraag van het verslag.

Het tweede strategisch prognoseverslag van de Commissie voor 2021 bevat geen duidelijke prognosemethode en biedt geen logisch, samenhangend en actiegericht kader voor de EU-beleidsvorming aan de hand waarvan beleidsmakers strategische prioriteiten kunnen bepalen en actie kunnen ondernemen.

2.5. Een zeer relevant onderwerp voor een diepgaande analyse is de rol van niet-overheidsactoren in de huidige bestuursstelsels, met name multinationals. Volgens het EESC moet de strategische autonomie worden vergroot, in ieder geval ten aanzien van actoren die de facto een regelgevende en normatieve status hebben, zoals grote technologiebedrijven, wereldwijd actieve banken en financiële actoren, en maatschappelijke organisaties.

2.6. De prognosedimensie van het verslag zal haar potentieel voor beleidsmakers van de EU alleen volledig kunnen waarmaken als deze in beginsel is ontworpen als een open en pluralistische en gevarieerde, multidisciplinaire oefening. Ook moeten in het kader van deze oefening organisaties van sociale partners en het maatschappelijk middenveld, met name het EESC, worden betrokken bij alle fasen van het prognoseproces ter voorbereiding van (toekomstige) strategische prognoseverslagen.

2.7. Het EESC roept het JRC dan ook uitdrukkelijk op het Comité ten volle te betrekken bij zijn prognosecyclus en het te ondersteunen bij de screening van bestaande prognoseactiviteiten van maatschappelijke organisaties, vakbonden en bedrijfsverenigingen. Ook stelt het voor om maatschappelijke organisaties in de EU te ondersteunen bij het ontwikkelen van prognose-expertise en bij het uitvoeren van prognoseactiviteiten als onderdeel van een gestructureerd proces, samen met het JRC, bijvoorbeeld in de vorm van een proefproject met EESC-leden en maatschappelijke organisaties.

2.8. De ambitie van het verslag wordt derhalve ten volle toegejuicht, maar er is nog ruimte voor verbetering voor de toekomstige prognoseverslagen met betrekking tot het volgende: — het verslag moet de megatrends en strategische hoekstenen beter met elkaar verbinden voor wat betreft de coherentie, waarschijnlijkheid en relevantie; — het prognoseproces dat aan het volgende verslag voorafgaat moet het EESC en andere relevante actoren concrete mogelijkheden bieden om van het verslag te leren, eraan bij te dragen en de kwaliteit ervan te verbeteren; — het EESC heeft al een aantal adviezen opgesteld in verband met het komende prognoseverslag 2022, d.w.z. over de dubbele groene en de digitale transitie (2); — in dit verband stelt het EESC voor dat de Commissie, in samenwerking met het GCO, een jaarlijkse raadplegingscyclus ontwikkelt om bij te dragen aan de voorbereiding van het jaarlijkse prognoseverslag. De Commissie zou de betrokkenheid van het EESC, het Comité van de Regio’s en andere EU-instellingen moeten waarborgen, bijvoorbeeld door regelmatig gerichte workshops te organiseren en EESC-leden te betrekken bij de onderliggende prognoseactiviteiten van DG JRC en het secretariaat-generaal; — er zou een focusgroep met sociale partners/het maatschappelijk middenveld moeten worden opgericht, waarin wordt besproken hoe deze doelgroep voordeel kan halen uit de strategische prognoseverslagen van de Commissie en hoe ervoor kan worden gezorgd dat de toekomstige verslagen voor hen zo nuttig mogelijk zijn; — onder leiding van de Commissie zou het netwerk van ministers moeten worden verzocht sociale partners en vertegenwoordigers van het maatschappelijk middenveld te betrekken bij de prognosegerelateerde activiteiten van het netwerk.

2.9. Het EESC stelt voor om zijn eigen werkprocessen met betrekking tot de jaarlijkse prognoseverslagen zodanig te herzien dat het van tevoren, dat wil zeggen tijdens het opstellen van de desbetreffende rapporten, inzicht en expertise kan bieden en specifieke voorstellen kan doen, in plaats van alleen maar achteraf commentaar te leveren. De voor de jaarlijkse prognoseverslagen verzamelde informatie zal hierdoor verbeteren, omdat de leden van het EESC sterke en nauwe banden hebben met hun achterban in de samenleving en economie, en beter in staat zijn om cruciale zogenaamde “zwakke signalen” in verband met relevante ontwikkelingen op te vangen. Daarnaast kan het EESC prognoseresultaten en -inzichten doorgeven en verspreiden, zodat nationale actoren uit het maatschappelijk middenveld beter inzicht krijgen in de politieke besluitvorming van de EU.

2.10. Tot slot moedigt het EESC de Commissie aan om door te gaan met de ontwikkeling van de strategische prognoseagenda van de EU. Het EESC is ervan overtuigd dat verdere integratie van prognoses in de besluitvorming van de EU de weg vooruit is en herhaalt dat het bereid is om de Commissie en andere EU-instellingen hierbij te helpen.

3. Algemene opmerkingen

3.1. Het EESC is zeer tevreden dat in het rapport wordt benadrukt dat een open, concurrerende en volledig functionerende interne markt belangrijk is om bedrijven in staat te stellen te groeien tot de schaal die nodig is om wereldwijd te kunnen concurreren. Het steunt ook de aanbeveling in het verslag om de kapitaalmarktenunie en de bankenunie volledig uit te voeren, aangezien dit volgens het EESC rechtstreeks zal bijdragen aan de weerbaarheid van de EU tegen financiële crises, de bescherming van depositohouders en een robuust en stabiel economisch herstel ( 3 )

3.2. Het EESC is ingenomen met de publicatie van de herziene richtsnoeren en de toolbox voor betere regelgeving, waarin wordt bepaald hoe strategische prognoses moeten worden gebruikt bij effectbeoordelingen en evaluaties. Met het oog op een succesvolle toepassing is het van essentieel belang dat de Commissie in passende opleiding en middelen voorziet voor personeel dat effectbeoordelingen en evaluaties uitvoert.

3.3. Met betrekking tot de steeds moeilijker wordende situatie op het gebied van governance wordt in het verslag gewezen op de noodzaak van participatief en inclusief bestuur teneinde het vertrouwen en de legitimiteit op alle niveaus te vergroten, en daaruit blijkt ook het belang van platforms zoals het EESC. Het EESC is van mening dat het nu meer dan ooit belangrijk is het maatschappelijk middenveld in de hele EU een stem te geven, om doeltreffend bestuur in de 21e eeuw te waarborgen en tot brede en duurzame oplossingen te komen, in plaats van voor de gemakkelijke oplossingen te opteren.

3.4. Het EESC erkent dat de Europese Commissie follow-up ( 4 ) heeft gegeven aan het EESC-advies over het Verslag inzake strategische prognoses 2020 — De koers naar een veerkrachtiger Europa ( 5 ) , maar ziet zich genoodzaakt om te reageren op een aantal aspecten die het nog steeds relevant acht aangezien deze onvoldoende in aanmerking zijn genomen in het strategisch prognoseverslag 2021: — In het follow-updocument wordt gesteld dat prognoses zijn opgenomen in het strategisch prognoseverslag 2020. Volgens het EESC is er echter een gebrek aan transparantie over de wijze waarop prognosebeginselen en -methoden zijn gebruikt om tot de conclusies van het verslag te komen en over de wijze waarop externe actoren bij de prognoseactiviteiten zijn betrokken. Er is aan het EESC bijvoorbeeld geen duidelijk voorstel gedaan voor zijn betrokkenheid bij het proces. — In het follow-updocument wordt erop gewezen dat individuele kwesties verder moeten worden uitgewerkt en gespecificeerd, zoals gevraagd door het EESC, en moeten worden opgenomen in beleidsvoorstellen. Ook wordt opgemerkt dat het prognoseverslag slechts een uitgangspunt voor bezinning vormt. Het EESC is van mening dat de huidige vorm van het verslag niet geschikt is om tot beleidsvoorstellen te leiden en ook geen concrete uitgangspunten voor bezinning biedt. — In het follow-updocument wordt ook benadrukt dat het belangrijk is om in een progonseanalyse de huidige situatie en status quo te beschrijven. Het EESC is het ermee eens dat dit doorgaans de eerste stap is in een prognoseanalyse. Deze beschrijving wordt op dit moment al gebruikt in strategische prognoseverslagen, maar zou ook een uitgangspunt moeten vormen voor een toekomstgerichte analyse, die EESC-leden als relevanter instrument kunnen aanwenden om aanbevelingen voor actie te formuleren.

3.5. De tien gebieden waarop de EU haar open strategische autonomie en mondiale leiderschap kan versterken, zijn over het algemeen relevant, maar worden vanuit het oogpunt van het EESC niet gepresenteerd als logische strategische conclusies die voortvloeien uit een kader dat trends en onzekerheden omvat. Daarom kan niet worden aangenomen dat zij vanuit prognoseperspectief holistische en nauwkeurige strategische hoekstenen vormen.

3.6. Het EESC is van mening dat er bij de Commissie momenteel geen sprake is van een feitelijk tekort aan prognoses of strategische planning. Het echte probleem is het gebrek aan politieke wil van de besluitvormers van de EU om prognoses om te zetten in verreikende voorstellen. Als de politieke wil niet aanwezig is, zullen zelfs prognoses niet tot de gewenste stappen leiden.

3.7. Het EESC wijst op de tekortkomingen van een besloten prognoseproces met beperkte raadpleging en merkt op dat er geen melding wordt gemaakt van de stijgende inflatie en de stijgende energieprijzen, twee factoren die volgens het EESC van cruciaal belang zijn voor strategische autonomie. In het kader van zijn adviestaak bereidt het EESC nu al toekomstgerichte adviezen ( 6 ) voor om bij te dragen aan het vermogen van de EU om prognoses beter te integreren in het besluitvormingsproces.

3.8. Bovendien wordt in het verslag niets geschreven over de rol van de socialezekerheidsstelsels, zoals de ontwikkeling van de verzorgingsstaat. In het algemeen lijken de sociale aspecten van de kwestie te worden verwaarloosd ten gunste van de technologische en economische aspecten. EU-burgers verwachten dat de staat een hoog niveau van sociale zekerheid en welzijn waarborgt. Daarom blijft het met betrekking tot de strategische autonomie onduidelijk hoe de socialezekerheidsstelsels in de toekomst zullen worden gefinancierd. Het EESC zou zeer graag een grondigere analyse van dit onderwerp zien, aan de hand van prognose-instrumenten.

3.9. Het strategisch prognoseverslag 2021 omvat een uitgebreide lijst van uitdagingen. Het bevat echter geen duidelijke richtsnoeren inzake prioriteiten en prioritaire acties of voorstellen over de wijze waarop bedrijven of werknemers zich kunnen of moeten voorbereiden op deze uitdagingen. Veel trends kunnen tegelijkertijd gevolgen hebben voor burgers en bedrijven. Er kan van een gemiste kans worden gesproken op dit gebied, en het EESC zou kunnen bijdragen tot een oplossing, aangezien het ervaring heeft met het aanpakken van belangrijke uitdagingen en het vertalen van voorgestelde oplossingen in de praktijk, met name ten behoeve van werkgevers en werknemers.

3.10. Tackling Obesities: Future Choices Het verslag voldoet momenteel niet aan zijn titel als prognosedocument, zoals beschreven in bijvoorbeeld de “Foresight Primer” van het vroegere EPSC ( 7 ) . Een voorbeeld van een goede praktijk voor methodologisch transparante prognoseverslagen is te vinden in ( 8 ) , waartoe opdracht werd gegeven door de prognosedienst van de regering van het Verenigd Koninkrijk.

3.11. In het verslag wordt specifiek verwezen naar het EU-prognosenetwerk van de ministers voor de toekomst en de daarmee samenhangende ontwikkeling van prognosecapaciteit op nationaal niveau. Het EESC dringt er bij de Commissie op aan om er ook in dit netwerk voor te zorgen dat bij de uitvoering van prognoseoefeningen actief rekening wordt gehouden met actoren als het EESC; het volstaat niet hun louter de resultaten te presenteren.

3.12. Het EESC moedigt de Commissie aan om door te gaan met de ontwikkeling van de strategische prognoseagenda van de EU. Zoals in het advies werd aangegeven, moeten er verschillende wijzigingen worden doorgevoerd. Het EESC is er echter wel van overtuigd dat verdere integratie van prognoses in de besluitvorming van de EU de weg vooruit is en herhaalt dat het bereid is om de Commissie en andere EU-instellingen hierbij te helpen. De doelstellingen van de prognoses kunnen alleen worden verwezenlijkt als het prognoseproces een open, pluralistische en diverse interdisciplinaire oefening is en als organisaties van sociale partners en het maatschappelijk middenveld, met name het EESC, bij alle fasen van dit proces worden betrokken.

Brussel, 23 maart 2022. De voorzitter van het Europees Economisch en Sociaal Comité Christa SCHWENG

(1) https://publications.jrc.ec.europa.eu/repository/bitstream/JRC125994/open_strategic_autonomy_2040_online_1.pdf

(2) EESC-adviezen: PB C 311 van 18.9.2020, blz. 36, PB C 364 van 28.10.2020, blz. 143, PB C 440 van 18.12.2020, blz. 99, PB C 429 van 11.12.2020, blz. 268, PB C 429 van 11.12.2020, blz. 51, PB C 429 van 11.12.2020, blz. 66, PB C 429 van 11.12.2020, blz. 187, PB C 429 van 11.12.2020, blz. 259, PB C 374 van 16.9.2021, blz. 84.

(3) https://www.eesc.europa.eu/nl/policies/policy-areas/financial-services-and-capital-markets

(4) Bladzijden 187-200 https://www.eesc.europa.eu/sites/default/files/files/04_eesc_follow-up_report_april_2021_gri.pdf

(5) PB C 220 van 9.6.2021, blz. 67.

(6) Recente voorbeelden van toekomstgerichte EESC-adviezen:

— CCMI/184 — Anticipatie op structurele en sectorale veranderingen en transformatie van industriële culturen — naar nieuwe grenzen op het gebied van herstel en veerkracht in de verschillende delen van Europa;

— PB C 341 van 24.8.2021, blz. 1; Het EESC organiseert ook activiteiten ter bevordering van toekomstgerichte debatten, zoals:

— ECO-conferentie over Economische aspecten van strategische prognoses en EU-besluitvorming (juni 2021);

— REX-conferentie over Geopolitieke aspecten van de Europese Green Deal (EGD), transversale inzichten in de geopolitieke implicaties van de Europese Green Deal (december 2021);

— REX-debat tijdens de afdelingsvergadering: Strategische prognose — een visie op de toekomst van Europa (februari 2022).

(7) “What strategic foresight is not? Not a report — a carefully designed and purposeful intervention. Strategic foresight is a learning process that offers a decision-maker new and refreshing perspectives on the present situation — which is often puzzling, socially messy and uncertain. It engages with uncertainty as a friend rather than as a foe. It is not a report but a means to some other end. The carefully designed and purposeful intervention focusses the social learning process on the needs of a specific set of users and their needs (i.e. their uses foresight).”, Europese Commissie, Europees Centrum voor politieke strategie, Wilkinson, A., Strategic Foresight Primer, Publicatiebureau, 2017, geraadpleegd op 16 januari 2022 op https://data.europa.eu/doi/10.2872/71492

(8) Tackling obesities: Future choices — project report. https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/287937/07-1184x-tackling-obesities-future-choices-report.pdf, geraadpleegd op 14 januari 2022.