Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over de rechtsstaat en het herstelfonds

(initiatiefadvies)

(2022/C 194/05)

Rapporteur: Christian BÄUMLER

Besluit van de voltallige vergadering 25.3.2021 Rechtsgrondslag Artikel 32, lid 2, van het reglement van orde Initiatiefadvies Bevoegde afdeling Werkgelegenheid, Sociale Zaken en Burgerschap Goedkeuring door de afdeling 16.12.2021 Goedkeuring door de voltallige vergadering 20.1.2022 Zitting nr. 566 Stemuitslag (voor/tegen/onthoudingen) 204/14/18

1. Conclusies en aanbevelingen

1.1. De waarden die ten grondslag liggen aan de Europese Unie, zijn onder meer eerbied voor de menselijke waardigheid, vrijheid, democratie, gelijkheid, de rechtsstaat en eerbiediging van de mensenrechten, waaronder de rechten van personen die tot minderheden behoren.

1.2. Eerbiediging van deze waarden, en dan met name van de rechtsstaat, is van fundamenteel belang voor de EU-burgers en voor het voortbestaan van de Europese Unie.

1.3. Het EESC maakt zich er sterk voor dat de Raad van de Europese Unie en de Europese Commissie hoge en afschrikkende sancties opleggen in geval van systematische tekortkomingen op het gebied van de rechtsstaat die de begroting van de Europese Unie in gevaar brengen.

1.4. Het is voor het EESC van buitengewoon belang dat alle lidstaten in hun nationale herstelprogramma’s aangeven welke maatregelen zij zullen nemen om de rechtsstaat te versterken.

1.5. Het EESC dringt erop aan dat alle door de EU-begroting ondersteunde programma’s onderworpen zijn aan wetgeving inzake de vrijheid van informatie en inzake transparantie.

1.6. Het EESC pleit ervoor dat deelname aan de nauwere samenwerking inzake het Europees Openbaar Ministerie als voorwaarde wordt gesteld voor deelname aan programma’s die uit de EU-begroting worden gefinancierd.

1.7. Het EESC dringt erop aan dat het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) verder wordt uitgebouwd tot een Europees Agentschap voor de rechtsstaat en bestuurlijke efficiëntie.

1.8. Het EESC gaat ervan uit dat systematische tekortkomingen op het gebied van de rechtsstaat in de lidstaten schadelijke gevolgen hebben voor de EU-begroting en pleit daarom voor omkering van de bewijslast.

1.9. Het EESC dringt erop aan dat ngo’s die zich inzetten voor de mensenrechten en de rechtsstaat door de EU worden beschermd tegen ongepaste beïnvloeding en financieel worden ondersteund.

1.10. Het EESC zou graag zien dat de Europese instellingen samen met het maatschappelijk middenveld een campagne onder het motto “Mijn EU — mijn rechten” opzetten, die de aanzet geeft tot een EU-brede dialoog over het belang van de rechtsstaat.

2. Algemene opmerkingen

Achtergrond van het voorstel

2.1. De Europese Unie is gegrondvest op de in artikel 2 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) genoemde waarden. Die waarden omvatten eerbied voor de menselijke waardigheid, vrijheid, democratie, gelijkheid, de rechtsstaat en eerbiediging van de mensenrechten, waaronder de rechten van personen die tot minderheden behoren. Bovendien wordt de Europese samenleving gekenmerkt door pluralisme, non-discriminatie, verdraagzaamheid, rechtvaardigheid, solidariteit en gelijkheid van vrouwen en mannen ( 1 )

2.2. Naleving van deze waarden is van fundamenteel belang voor alle EU-burgers. Tegen de achtergrond van de Europese geschiedenis en in het bijzonder van de misdaden tegen de menselijkheid die tijdens de wereldoorlogen zijn begaan, heeft de Europese Unie een belofte van bescherming afgelegd, nl. dat zij de vrede in Europa zal garanderen en de grondrechten van al haar burgers zal beschermen. Daarmee heeft de Europese Unie de opdracht om systematische schendingen van deze waarden te vervolgen en ze een halt toe te roepen.

2.3. Bovendien is naleving van deze waarden, met name van de rechtsstaat, een voorwaarde voor het bestaan van de Europese Unie in haar huidige vorm: de Europese Unie eerbiedigt het rechtsstaatbeginsel pas als alle lidstaten voldoen aan de vereisten van de rechtsstaat. Alleen dan is gewaarborgd dat beleidsmaatregelen van de Unie, met inbegrip van uitgaven uit de Europese begroting, in alle lidstaten correct worden uitgevoerd. Voorts is de samenwerking tussen justitie en overheidsdiensten van de lidstaten gebaseerd op het wederzijdse vertrouwen dat alle lidstaten de gemeenschappelijke waarden delen en in de praktijk naleven. Alleen zo is het mogelijk dat overheden en rechterlijke instanties van de lidstaten grensoverschrijdend samenwerken en besluiten uit een andere lidstaat erkennen en uitvoeren.

2.4. Voorts zijn deze waarden, met name de rechtsstaat, van niet te onderschatten belang voor de duurzame economische ontwikkeling van de Europese Unie. Naast waarborging van de investeringszekerheid en naleving van de mededingingsregels en andere economische regelgeving is het vertrouwen in het algehele rechtsstelsel namelijk van doorslaggevend belang voor private investeringen en grensoverschrijdende handel. Wil de Europese interne markt zich blijvend herstellen van de economische gevolgen van de COVID-19-pandemie, dan zijn niet alleen specifieke steunmaatregelen zoals die in het kader van het herstelfonds geboden, maar dienen daarom ook de Europese waarden en met name de rechtsstaat in acht te worden genomen.

2.5. Het rechtsstaatbeginsel en de andere in artikel 2 VEU genoemde waarden maken immers deel uit van de identiteit van de Europese Unie. De rechtsstaat maakt integraal deel uit van een democratische en pluralistische samenleving in Europa, een van de beloften waarop de Unie is gegrondvest. Het belang van de rechtsstaat reikt echter verder dan de grenzen van de Unie. Het buitenlands en veiligheidsbeleid van de Unie is in verregaande mate gebaseerd op de waarden die zijn neergelegd in artikel 2 VEU en op het rechtsstaatbeginsel. In haar buitenlands beleid zet de Europese Unie zich in voor een mondiale orde die op rechten en waarden stoelt. Dit kan de Europese Unie alleen op geloofwaardige wijze blijven doen als zij zelf en al haar lidstaten aan deze eisen voldoen. Ook de integrerende kracht en de wereldwijde aantrekkingskracht van de Unie berusten in sterke mate op de naleving van deze waarden.

2.6. In tal van adviezen en wetgevingshandelingen hebben de Europese instellingen het belang van de in artikel 2 VEU verankerde waarden en in het bijzonder van de eerbiediging van de rechtsstaat steeds benadrukt. Naast andere sanctiemogelijkheden, met name inbreukprocedures op grond van artikel 263 VWEU, is het met Verordening (EU, Euratom) 2020/2092 van het Europees Parlement en de Raad ( 2 ) mogelijk geworden om financiële sancties op te leggen bij systematische schendingen van de beginselen van de rechtsstaat. Dit is in de eerste plaats ter bescherming van de EU-begroting. Daarnaast kan zo echter ook meer in het algemeen worden bijgedragen tot een betere bescherming van de rechtsstaat in alle lidstaten. De verordening heeft ook tot doel de geloofwaardigheid van de Unie te vergroten en aldus investeringen te vergemakkelijken.

2.7. Het EESC is ingenomen met de invoering van deze nieuwe verordening. Naast de bescherming van de rechtsstaat en de financiële belangen van de Unie is de verordening ook goed voor het maatschappelijk draagvlak in alle lidstaten voor financiële overdrachten binnen de Europese Unie en met name voor het herstelfonds. Bepalend voor de doeltreffendheid van de verordening is echter dat deze in de praktijk wordt toegepast en er bij schendingen van de rechtsstaat die tevens de EU-begroting in gevaar brengen snelle en omvattende sancties worden opgelegd.

2.8. Naast dit nieuwe toezicht, dat met name op de eerbieding van de rechtsstaat bij de toewijzing van middelen is gericht, moet de Commissie zich ook volledig blijven kwijten van haar algemene taken in verband met het toezicht op de EU-begroting en haar rol op dat punt waar nodig verstevigen. Ieder verkeerd gebruik van EU-middelen, ook al is daarbij geen sprake van schending van het rechtsstaatbeginsel, schaadt de Europese programma’s en het aanzien van de EU. Daarnaast moet de Commissie er ook zorg voor dragen dat burgers in de EU beter weten welke projecten de EU concreet (mede)financiert in hun omgeving. Daartoe moeten ook de relevante regels inzake transparantie en publieksvoorlichting, bv. via borden bij bouwprojecten en online-informatie, worden aangepast en moet de deelname van de EU beter worden belicht.

3. Algemene eisen

3.1. Het EESC pleit ervoor dat de nieuwe verordening strikt wordt toegepast op alle terreinen die relevant zijn voor de begroting. Om zich te kwijten van de toezichttaken die haar in de verordening en de Verdragen worden toegewezen, moet de Commissie passende personele en financiële middelen beschikbaar stellen en aanwijzingen van mogelijke inbreuken consequent onderzoeken. Daarbij moet de Commissie strikt objectieve criteria toepassen en inbreuken in alle lidstaten op gelijke wijze onderzoeken. Daarnaast moet de Commissie ook strikter controleren of EU-programma’s in derde landen correct worden uitgevoerd en moet zij met name in het geval van kandidaat-lidstaten dezelfde criteria hanteren als bij lidstaten.

3.2. De Commissie en de lidstaten moeten er met name op toezien dat er geen betalingen uit de EU-begroting worden verricht als daar geen sluitende verantwoording tegenover staat. Alle begunstigden van betalingen uit de Uniebegroting, ongeacht hun publiek- of privaatrechtelijke organisatievorm, moeten aan passende transparantieregels onderworpen zijn. De lidstaten en de Commissie moeten het maatschappelijk middenveld uitvoerig informeren over de inzet van de middelen en het raadplegen over mogelijke verbeteringen ter zake. De planning en de uitvoering van de begroting moeten volgens een transparante procedure verlopen en worden onderworpen aan een raadpleging, waarbij de lidstaten ook advies inwinnen bij maatschappelijke organisaties.

3.3. In geval van systematische tekortkomingen op het gebied van de rechtsstaat in de lidstaten waarmee tevens de EU-begroting in gevaar wordt gebracht, is een vroegtijdige en snelle reactie, met name van de Commissie, geboden. Alleen op deze manier kunnen ongewenste ontwikkelingen reeds in een vroeg stadium onderkend en gecorrigeerd worden. Bovendien moeten in geval van inbreuken afschrikkende sancties worden opgelegd: ook op andere gebieden, zoals de handhaving van het mededingingsrecht, legt de Commissie aanzienlijke financiële sancties op om de toepassing van het EU-recht te beschermen. Gezien het fundamentele belang van de rechtsstaat en van de bescherming van de EU-begroting dienen de Commissie en de Raad ook op deze gebieden hoge en afschrikkende sancties op te leggen. In het geval van een eventuele herziening van de verordening moet dit ook uitdrukkelijk in de tekst van de verordening worden vastgelegd. Daarnaast roept het EESC de Commissie en de Raad op om voor een nauwe afstemming met het Europees Parlement te zorgen en om het Parlement bij een eventuele toekomstige herziening van de verordening dezelfde procedurele rechten toe te kennen als die welke de Raad heeft.

3.4. Het EESC is van mening dat systematische tekortkomingen op het gebied van de rechtsstaat in een lidstaat altijd ook de uitvoering van door de EU gefinancierde programma’s en daarmee de bescherming van de EU-begroting aantasten of op zijn minst ernstig in gevaar brengen. Als in een lidstaat systematische tekortkomingen op het gebied van de rechtsstaat worden vastgesteld, moet het dan ook aan die lidstaat zijn om aan te tonen dat de uitvoering van door de EU gefinancierde programma’s en de bescherming van de EU-begroting gewaarborgd zijn. Het EESC dringt erop aan dat dit duidelijk wordt aangegeven in Verordening (EU, Euratom) 2020/2092.

3.5. Naast de mogelijkheden waarin Verordening (EU, Euratom) 2020/2092 voorziet, moeten de Commissie, de Raad van de Europese Unie en het Europees Parlement in geval van systematische schendingen van de rechtsstaat ook gebruikmaken van alle andere sanctiemiddelen die tot hun beschikking staan. Daarbij valt met name te denken aan de inbreukprocedure uit hoofde van artikel 263 VWEU en aan de procedure uit hoofde van artikel 7 VEU. Bovengenoemde Europese instellingen moeten ook deze procedures zo snel mogelijk inleiden en aansturen op afschrikkende sancties. De Commissie moet vooral met betrekking tot de toepassing van Verordening (EU, Euratom) 2020/2092 onverwijld richtsnoeren uitvaardigen om in geval van schendingen van de rechtsstaat snel te kunnen reageren. In deze richtsnoeren dient zij met name vast te leggen onder welke voorwaarden zij een financiële sanctie noodzakelijk acht en welke financiële sancties zij passend acht. Zij dient voorts aan te geven onder welke voorwaarden zij ook een inbreukprocedure uit hoofde van artikel 263 VWEU of een procedure uit hoofde van artikel 7 VEU zal inleiden.

3.6. Daarnaast moeten de Europese Commissie, de Raad van de Europese Unie en het Europees Parlement met alle lidstaten een permanente dialoog over de rechtsstaat blijven voeren en schendingen van de rechtsstaat publiekelijk aan de kaak stellen. De Europese instellingen moeten nog intensiever met elkaar samenwerken om de rechtsstaat verder te bevorderen en na te gaan op welke manieren de rechtsstaat in alle lidstaten nog meer kan worden beschermd.

4. Specifieke opmerkingen

4.1. Wat het herstelfonds betreft, betreurt het EESC dat de Europese Commissie in haar beoordeling van de programma’s van de lidstaten slechts in beperkte mate ingaat op het fundamentele belang van de rechtsstaat. Zoals hierboven uiteengezet, is de rechtsstaat van fundamenteel belang voor de duurzame economische ontwikkeling van de Europese Unie en dient er in het kader van het herstelfonds dan ook de nodige aandacht naar uit te gaan. Dat de Commissie haar beoordeling hoofdzakelijk baseert op economische indicatoren, zoals die van het Europees Semester, volstaat dan ook niet. Bovendien moet de Commissie ook in het kader van het Europees Semester meer rekening houden met het belang van de rechtsstaat voor een duurzame economische ontwikkeling en daartoe relevante indicatoren opnemen. Het EESC heeft hier al eerder op aangedrongen ( 3 )

4.2. Het EESC is van mening dat in de tot dusver door de lidstaten ingediende programma’s te weinig initiatieven zijn opgenomen om de rechtsstaat te versterken. De programma’s van Italië, Kroatië en Tsjechië bevatten bijvoorbeeld wel gerichte initiatieven op het gebied van de rechtsstaat, zoals maatregelen om corruptie te bestrijden en de rechterlijke instanties efficiënter te laten functioneren. Al met al en over alle lidstaten bezien is dit volgens het EESC echter niet toereikend om recht te doen aan het fundamentele belang van de rechtsstaat. Het is voor het EESC dan ook van buitengewoon belang dat alle lidstaten in hun nationale programma’s aangeven welke maatregelen zij zullen nemen om de rechtsstaat te versterken.

4.3. Bovendien moeten de vereisten met betrekking tot de uitvoering van de EU-begroting, met inbegrip van Verordening (EU, Euratom) 2020/2092, verder worden ontwikkeld. Zo moeten in de toekomst alle door de EU-begroting ondersteunde programma’s onderworpen zijn aan verstrekkende nationale wetgeving inzake de vrijheid van informatie en inzake transparantie, opdat pers, ngo’s en het maatschappelijk middenveld gemakkelijke en brede toegang tot informatie hebben. Uitzonderingen kunnen alleen worden gemaakt indien dit om dwingende redenen van nationale veiligheid vereist is. De Europese Commissie moet deze nationale wetgeving op het gebied van de vrijheid van informatie voortdurend in het oog houden en, mede rekening houdend met adviezen van bijvoorbeeld het Europees Parlement en het EESC, zo nodig wijzigingsvoorstellen doen.

4.4. Het EESC steunt de instelling van het Europees Openbaar Ministerie, dat een wezenlijke bijdrage zal leveren aan de bescherming van de financiële belangen van de Unie en aan de vervolging van grensoverschrijdende misdrijven. Het EESC is ervan overtuigd dat van het Europees Openbaar Ministerie al een afschrikkende werking zal uitgaan en dat het op termijn zal bijdragen tot een aanzienlijke verbetering van de grensoverschrijdende rechtshandhaving. Om deze redenen dringt het EESC erop aan dat alle lidstaten deelnemen aan de nauwere samenwerking inzake het Europees Openbaar Ministerie en dat dit als voorwaarde voor deelname aan door de EU gefinancierde programma’s wordt gesteld.

4.5. Het pas opgerichte Europees Openbaar Ministerie neemt taken over die OLAF tot nu toe heeft uitgevoerd. Het EESC dringt er daarom op aan dat OLAF verder wordt uitgebouwd tot een Europees Agentschap voor de rechtsstaat en bestuurlijke efficiëntie. Dit nieuwe agentschap moet de rechtsstaat in de lidstaten algemeen en doorlopend in het oog houden en het Europees Parlement, de Raad van de Europese Unie en de Europese Commissie dienovereenkomstig adviseren bij de toepassing van Verordening (EU, Euratom) 2020/2092. Daarnaast moet dit nieuwe agentschap algemene aanbevelingen doen om de rechtsstaat en de bestuurlijke efficiëntie in de lidstaten te verbeteren en de lidstaten en hun overheidsdiensten in dat opzicht ondersteuning bieden. Lidstaten die geen gehoor geven aan belangrijke aanbevelingen van dit agentschap, moeten uitleggen waarom zij dat niet doen.

4.6. De Europese Commissie moet ook verdere initiatieven ontwikkelen om de rechtsstaat en de gelding van de Europese grondrechten in alle lidstaten te versterken. Zo moeten er voor medewerkers van de rechterlijke instanties van de lidstaten alsook van ngo’s die zich met name inzetten voor de rechtsstaat en de bescherming van de grondrechten en de mensenrechten, uitwisselingsprogramma’s opgezet en uitgebouwd worden, bv. via Erasmus +, om de gemeenschappelijke visie op de rechtsstaat in Europa te versterken en verder te ontwikkelen. Daarnaast moet de Europese Unie meer geld voor vrijwillige en grensoverschrijdende opleidingsprogramma’s voor deze medewerkers van de rechterlijke macht in de lidstaten uittrekken; ook opleidingsprogramma’s van ngo’s die zich inzetten voor de rechtsstaat en de bescherming van de grondrechten en de mensenrechten, moeten worden ondersteund. Doel moet zijn het Europese rechtsstaatbeginsel te bevorderen, dat zowel rekening houdt met de rechtstradities in de lidstaten als het bindende karakter van gemeenschappelijke minimumnormen voor alle lidstaten tot uiting laat komen.

4.7. Het EESC is van mening dat het maatschappelijk middenveld bijzonder belangrijk is voor de bescherming van de rechtsstaat en daarmee ook een bepaalde verantwoordelijkheid draagt. Ter versterking van de rechtsstaat in alle lidstaten moet de Commissie dan ook via een nieuw programma meer steun verlenen aan platforms van het maatschappelijk middenveld die zich voornamelijk wijden aan de bescherming van de rechtsstaat in de lidstaten, alsook aan relevante opleidingsprogramma’s ( 4 ) . In het kader van dit programma moet de EU de financiering van ngo’s ondersteunen. Ngo’s moeten worden beschermd tegen ongepaste beïnvloeding en andere vormen van aantasting van hun onafhankelijkheid door beleidsmakers, lobbyisten en andere actoren.

4.8. Tot slot moeten de Europese Commissie, de Raad van de Europese Unie, het Europees Parlement en het EESC alle burgers in de EU bewuster maken van het belang van de Europese waarden, met name de rechtsstaat. De EU heeft behoefte aan een communicatiestrategie waarin het concept van de rechtsstaat wordt gekoppeld aan de dagelijkse realiteit. Daartoe zouden genoemde Europese instellingen samen met andere actoren uit het maatschappelijk middenveld een campagne over het belang van de rechtsstaat moeten opzetten, onder het motto “Mijn EU — mijn rechten”, die alle bevolkingsgroepen aanspreekt, essentiële informatie over de rechtsstaat voor iedereen begrijpelijk maakt en de aanzet geeft tot een dialoog in de hele EU ( 5 )

Brussel, 20 januari 2022. De voorzitter van het Europees Economisch en Sociaal Comité Christa SCHWENG

(1) Artikel 2 VEU.

(2) Verordening (EU, Euratom) 2020/2092 van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2020 betreffende een algemeen conditionaliteitsregime ter bescherming van de Uniebegroting (PB L 433 I van 22.12.2020, blz. 1).

(3) Zie ook het advies van het EESC over de impact van de rechtsstaat op de economische groei, ECO/511 (PB C 429 van 11.12.2020, blz. 16), paragraaf 7.1 e.v., en het advies van het EESC over de mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Europese Raad en de Raad over verdere versterking van de rechtsstaat in de Unie, SOC/627 (PB C 282 van 20.8.2019, blz. 39), paragraaf 4.1 e.v.

(4) Zie ook het advies van het EESC over de mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Europese Raad en de Raad over verdere versterking van de rechtsstaat in de Unie, SOC/627, paragraaf 3.9 e.v., en het advies van het EESC over het Europees actieplan voor democratie, SOC/672 (PB C 341 van 24.8.2021, blz. 56), paragraaf 6.2.1 e.v.

(5) Zie ook het advies van het EESC over de mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Europese Raad en de Raad over de verdere versterking van de rechtsstaat in de Unie, SOC/627, paragraaf 3.19, en het advies van het EESC over het Europees actieplan voor democratie, SOC/672, paragraaf 4.3.2.