NL Publicatieblad van de Europese Unie C 43/51

Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over het voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende het recht op toegang tot een advocaat in strafprocedures en betreffende het recht op communicatie bij aanhouding

(COM(2011) 326 definitief — 2011/0154 (COD))

2012/C 43/11

Algemeen afdelingsrapporteur: de heer DE LAMAZE

De Raad heeft op 1 september 2011 besloten het Europees Economisch en Sociaal Comité overeenkomstig artikel 304 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) te raadplegen over het

Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende het recht op toegang tot een advocaat in strafprocedures en betreffende het recht op communicatie bij aanhouding

COM(2011) 326 definitief — 2011/0154 (COD).

De afdeling Werkgelegenheid, sociale zaken, burgerschap, die met de voorbereidende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 8 november 2011 goedgekeurd.

Het Europees Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn op 7 en 8 december 2011 gehouden 476e zitting (vergadering van 7 december 2011) onderstaand advies uitgebracht, dat met 181 stemmen vóór en 3 tegen, bij 10 onthoudingen, is goedgekeurd.

1. Conclusies en aanbevelingen

1.1 Het Comité kan er zich ten zeerste in vinden dat er een dergelijke richtlijn komt. Een regeling waarin de meest recente rechtspraak van het Europees Hof voor de rechten van de mens (EHRM) betreffende de rechten van de verdediging zijn verwerkt, vormt een forse stap vooruit in termen van zowel rechtszekerheid als waarborging van die rechten in de lidstaten.

1.2 Actieve bijstand door een aan het begin van de strafprocedure in vrijheid gekozen advocaat is de garantie voor een eerlijk proces. Het Comité deelt het streven van de Commissie: de efficiëntie van dat recht waarborgen.

1.3 Juist daarom, en ook omdat de in het voorstel geformuleerde beginselen ambitieus lijken te zijn, vreest het Comité voor uitvoeringsmoeilijkheden.

1.4 Verder betreurt het Comité ten zeerste dat de regeling voor rechtsbijstand, die in de routekaart van de Raad was samengevoegd met die voor toegang tot een advocaat, is uitgesteld. Het risico bestaat namelijk dat de rechten in kwestie daardoor zullen worden aangetast.

1.5 Het voorstel is er in de eerste plaats op gericht, het recht op een advocaat uit te breiden tot alle verdachten.

1.5.1 In beginsel ontstaan de rechten in kwestie namelijk pas bij vrijheidsbeneming, maar gegeven het beginsel van eerlijke waarheidsvinding moet iedere persoon bij verhoor door een advocaat kunnen worden bijgestaan wanneer tegen hem vervolgingshandelingen zijn ingesteld.

1.5.2 Daarom lijkt het, gegeven het recht om zichzelf niet te beschuldigen, logisch dat personen tegen wie vervolgingshandelingen zijn ingesteld, toegang hebben tot een advocaat en dat die personen niet op basis van in afwezigheid van een advocaat afgelegde verklaringen kunnen worden veroordeeld.

1.5.3 Het Comité is in dit verband voorstander van een terminologische wijziging: „verdachte” zou moeten worden vervangen door „persoon tegen wie vervolgingshandelingen zijn ingesteld”. De laatste formulering vermindert onzekerheid en subjectiviteit.

1.6 Het voorstel is er in de tweede plaats op gericht, het recht op toegang tot een advocaat te verdiepen. Die advocaat zal zijn cliënt actief bijstaan, met name tijdens verhoren.

1.7 Dit toegangsrecht is, in de vorm waarin het wordt voorgesteld, verenigbaar met de vereisten van het onderzoek. En door er mede voor te zorgen dat het vergaarde bewijs ontvankelijk is, kan dat recht een goed verloop van de strafprocedure vergemakkelijken, mits aan bepaalde voorwaarden wordt voldaan.

1.7.1 Enerzijds moet in de richtlijn het volgende worden opgenomen:

— uitsluitend wanneer de rechten van de verdediging dat vergen, heeft de advocaat het recht om aanwezig te zijn bij onderzoekshandelingen en bewijsvergaring waarvoor de aanwezigheid van zijn cliënt is vereist;

— een redelijke termijn, na afloop waarvan de onderzoeksdiensten hun werk in afwezigheid van de advocaat kunnen doen; daarbij moeten zij kunnen aantonen dat de advocaat naar behoren op de hoogte was gesteld;

— iedere lidstaat stelt een redelijke termijn vast voor de duur en frequentie van de gesprekken tussen advocaat en cliënt en zulks in ieder geval voor elke zitting;

— iedere lidstaat kan procedures invoeren die van bepaalde beginselen voor onderzoek en vervolging afwijken en zulks met name voor lichte, veelvoorkomende vergrijpen die niet worden of kunnen worden ontkend;

— de advocaat is gehouden tot het onderzoeksgeheim;

— „het recht om een derde of zijn consulaat bij aanhouding in kennis te laten stellen” in plaats van „het recht op communicatie met”.

1.7.1.1 In ieder geval moeten de onderzoeksdiensten de zeggenschap houden over de tijd en het verloop van het onderzoek.

1.7.1.2 Het Comité acht het hoe dan ook noodzakelijk dat er een afwijkingsbepaling komt voor voorzienbare belemmeringen voor het goed verloop van het onderzoek.

1.7.2 Anderzijds moeten de lidstaten structuren ontwikkelen voor noodgevallen, d.w.z. onmiddellijke toegang tot een advocaat wanneer de vrij gekozen raadsman niet terstond beschikbaar is.

1.8 Omwille van evenwicht wordt de Raad aanbevolen om, gegeven de nieuwe rechten voor de verdediging, de rechten van de slachtoffers te verbeteren. Slachtoffers zouden namelijk door een advocaat moeten kunnen worden bijgestaan wanneer zij door de onderzoeksdiensten worden gehoord, en vooral wanneer zij met de vermeende dader worden geconfronteerd, die over deze mogelijkheid beschikt.

2. Achtergrond en inhoud van het voorstel

2.1 De Raad erkende dat er tot dusver op Europees niveau niet genoeg was gedaan om de grondrechten van personen in de strafprocedure te waarborgen. De Raad „Justitie” hechtte op 30 november 2009 zijn goedkeuring aan een resolutie inzake een routekaart voor die rechten. In dit bij het programma van Stockholm gevoegde document werd de Commissie verzocht om met voorstellen voor de volgende kwesties te komen:

(A) recht op vertaling en vertolking;

(B) informatie over rechten en beschuldigingen;

(C) toegang tot een advocaat en rechtsbijstand;

(D) communicatie met familie, werkgever en consulaire autoriteiten;

(E) speciale garanties voor kwetsbare verdachten of beschuldigden.

2.2 De eerste stap is Richtlijn 2010/64/EU van 20 oktober 2010 betreffende het recht op vertolking en vertaling in strafprocedures (maatregel A).

2.3 De tweede stap zal een richtlijn zijn, waarover op dit moment wordt onderhandeld op basis van een voorstel van de Commissie, betreffende het recht op informatie in strafprocedures (1), die minimumvoorschriften zal bevatten inzake het recht op informatie over iemands rechten, en over de hem ten laste gelegde feiten, alsmede inzake het recht op toegang tot het procesdossier (maatregel B).

2.4 Onderhavig voorstel vormt de derde stap van het wetgevingspakket. Daarbij heeft de Commissie ervoor gekozen het recht op toegang tot een advocaat en het recht op communicatie (D) gezamenlijk te behandelen. De behandeling van rechtsbijstand, die in de routekaart van de Raad aan de toegang tot een advocaat was gekoppeld, wordt daarentegen uitgesteld (2013). Evenals bij eerdere regelingen het geval was, heeft de Commissie besloten dat ook personen die krachtens een Europees arrestatiebevel zijn aangehouden deze rechten genieten.

2.5 Verder strekt onderhavig voorstel ertoe tot de naleving van het Handvest van grondrechten van de EU bij te dragen (met name de artikelen 4, 6, 7, 47) en in dit verband is het gebaseerd op de artikelen 3 en 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), die met name betrekking hebben op het verbod van slechte behandeling en het recht van toegang tot een advocaat zoals uitgelegd door het EHRM.

2.6 Het voorstel bevat de bepaling dat verdachten en beklaagden zo spoedig mogelijk toegang tot een advocaat wordt verleend. Ongeacht of er sprake is van vrijheidsbeneming moet die worden verleend voor aanvang van het verhoor (artikel 3).

2.6.1 De advocaat doet actief mee (vragen, verklaringen) tijdens verhoren en zittingen en heeft het recht aanwezig te zijn bij elke andere onderzoekshandeling of procedure voor het vergaren van bewijsmateriaal waarvoor de aanwezigheid van de verdachte of beklaagde is vereist of toegestaan, tenzij de tijd die tot zijn aankomst verstrijkt het risico in de hand werkt dat bewijsmateriaal veranderd, verplaatst of vernietigd wordt. Verder heeft hij recht op toegang tot de plaats waar betrokkene is gedetineerd om de omstandigheden van de detentie vast te stellen (artikel 4).

2.7 Tevens heeft de aangehoudene het recht om na de vrijheidsbeneming met een derde of zijn consulaat te communiceren teneinde deze van zijn detentie in kennis te stellen (artikelen 4 en 5).

2.8 Slechts in uitzonderlijke omstandigheden mag van de in het voorstel genoemde rechten worden afgeweken (artikel 8). Een desbetreffend besluit moet door een rechterlijke autoriteit van geval tot geval worden genomen en mag niet uitsluitend op de ernst van het vermeende strafbare feit zijn gebaseerd.

3. Algemene opmerkingen

3.1 Het Comité is ingenomen met de politieke heroriëntatie zoals belichaamd in de op 30 november 2009 door de Raad goedgekeurde routekaart ter versterking van de grondrechten in strafprocedures.

3.2 Weliswaar strekt onderhavig voorstel tot minimumregels, maar in wezen wordt een harmonisatie „naar boven” nagestreefd. Het staat de lidstaten namelijk vrij om in lijn met de ontwikkeling van de rechtspraak van het EHRM hun strafprocedures in hogere mate te harmoniseren.

3.3 De rechten van de verdediging worden momenteel in zeer verschillende mate in de nationale wetgevingen beschermd. Definiëring van gemeenschappelijke, in de gehele Unie geldende regels is onontbeerlijk voor de creatie van een gemeenschappelijke ruimte van rechten en versterking van het vertrouwen van de nationale gerechtelijke autoriteiten in elkaar. Het Comité hecht bijzonder belang aan de verwezenlijking van deze doelstellingen, die zowel voorwaarde voor als noodzakelijk gevolg van het vrij verkeer van personen vormen.

3.4 Ook is ten zeerste geboden, het aantal zaken waarmee het EHRM wordt overstelpt en die de staten geld kosten, te reduceren.

3.5 De regels in kwestie kunnen echter slechts volledige toepassing vinden als er, overeenkomstig artikel 82, lid 2, VWEU rekening wordt gehouden met de verschillen in nationale tradities en rechtstelsels (accusatoire of inquisitoire systemen). Dit aspect moet worden uitgediept.

3.6 De gevolgde methode en het wetgevingstijdpad

3.6.1 Voor het Comité staat niet vast dat bundeling van het recht op toegang tot een advocaat en het recht op communicatie meerwaarde oplevert. Strikt genomen, maakt het laatste namelijk geen deel uit van de bescherming van de rechten van de verdediging.

3.6.2 Het is echter betreurenswaardig dat het recht op toegang tot een advocaat:

— niet gebundeld is met het recht op informatie in strafprocedures (B).

— In tegenstelling tot hetgeen in de routekaart werd aangekondigd, onafhankelijk van de rechtsbijstand wordt behandeld.

3.6.3 Het Comité begrijpt dat de behandeling van laatstgenoemde aangelegenheid is uitgesteld, maar kan zich er niet in vinden dat beginselen worden vastgesteld voordat de Commissie zich buigt over de financiële middelen om deze in de praktijk te brengen. De financiële gevolgen kunnen op zich niet rechtvaardigen dat het voorstel tekortschiet in het licht van artikel 6 EVRM zoals geïnterpreteerd door het EHRM. Niettemin kan de doelmatigheid van de in dat artikel genoemde rechten worden aangetast.

3.6.4 Het stemt tot nog meer bezorgdheid dat de kosten van de toepassing van de Richtlijn in de begeleidende effectbeoordeling lijken te worden onderschat.

3.6.5 Zonder de gegrondheid in twijfel te trekken, vraagt het Comité zich met name af hoe de door een Europees arrestatiebevel veroorzaakte kosten van het inhuren van twee advocaten (één in het land van uitzetting en één in het land van onderzoek en eventuele berechting) kunnen worden gefinancierd.

3.7 Ten gronde

3.7.1 Het recht van toegang tot een advocaat wordt tot verdachten uitgebreid (artikelen 2 en 3)

3.7.1.1 Dit is de belangrijkste voorgestelde vernieuwing.

3.7.1.2 De recente ontwikkelingen in de jurisprudentie van het EHRM zijn momenteel aan tegenstrijdige interpretaties onderworpen. Volgens het Comité dient men vanaf het moment van vrijheidsbeneming recht op toegang tot een advocaat te hebben.

3.7.1.3 Daarvan zou slechts kunnen worden afgeweken indien er vervolgingshandelingen worden ingesteld tegen de verhoorde persoon, die daarom uit hoofde van het beginsel van eerlijke waarheidsvinding niet meer eenvoudigweg als getuige kan worden gehoord en derhalve reeds dan het recht heeft om zich door een advocaat bij te laten staan.

3.7.1.4 Dit lijkt te stroken met recente rechtspraak.

3.7.2 Inhoud van het recht op toegang tot een advocaat (artikel 4)

3.7.2.1 Actieve deelname van de advocaat aan het verhoor (lid 2)

3.7.2.1.1 In het voorstel wordt terecht de nadruk gelegd op de doelmatigheid van de bijstand door de advocaat. Deze kan tijdens verhoren en zittingen vragen stellen, toelichtingen vragen en verklaringen afleggen. Gegeven de specificiteiten van de respectieve rechtstelsels vindt het Comité wel dat de lidstaten de modaliteiten voor uitoefening van deze rechten moeten regelen.

3.7.2.1.2 Het zou ook dienstig zijn wanneer de advocaat de mogelijkheid heeft, te verzoeken dat zijn opmerkingen bij het proces verbaal van het verhoor worden gevoegd. Zulks om problemen met de onderzoeksdiensten te vermijden.

3.7.2.1.3 Verder wil het Comité erop wijzen dat de bijstand door een advocaat praktische moeilijkheden meebrengt voor de verdachte (zo die term gehandhaafd moet blijven) en dat geldt met name voor directe toezending van het dossier (2). Gegeven een groot aantal gelijktijdige zaken hebben de onderzoeksdiensten namelijk nog geen dossier klaarliggen voor afgaand aan het moment van aanhouding.

3.7.2.2 Het recht van de advocaat om aanwezig te zijn bij elke onderzoekshandeling of procedure voor het vergaren van bewijsmateriaal waarvoor de aanwezigheid van betrokkene is vereist (lid 3)

3.7.2.2.1 Dit recht betekent zonder meer een versterking van de bescherming van de rechten van de verdediging. Volgens het Comité moet er echter wel een onderscheid tussen onderzoekshandelingen worden gemaakt. In geval van huiszoekingen moet beschuldigde zich door een advocaat kunnen laten bijstaan.

3.7.2.2.2 Gaat het daarentegen om technische en wetenschappelijke handelingen (vingerafdrukken, afname van lichamelijke stoffen, enz.), waarvoor de advocaat geen specifieke vaardigheden heeft, biedt dat bijstandsrecht geen enkele meerwaarde. Hier kan worden volstaan met een ondertekend formulier waarmee betrokkene op de gevolgen van zijn weigering om mee te werken wordt gewezen.

3.7.2.2.3 Het Comité is zich evenwel bewust van de beperkingen die een aanwezigheidsrecht voor het goed verloop van het onderzoek kan opleveren. Dat verloop mag niet worden belemmerd! Bewijs moet zo snel mogelijk kunnen worden vergaard, en dat is ook in het belang van de verdachte. Het Comité stelt voor een termijn in de richtlijn op te nemen, na afloop waarvan de onderzoeksdiensten hun werk in afwezigheid van de advocaat kunnen doen; daarbij moeten zij kunnen aantonen dat de advocaat naar behoren op de hoogte was gesteld.

3.7.2.2.4 Verder zou slechts in bepaalde gevallen, waarin de eerlijkheid van de procedure gevaar loopt, de nationale rechter mogen kunnen beslissen over de eventuele ontvankelijkheid van bewijs dat buiten aanwezigheid van de advocaat is verkregen.

3.7.2.3 Gesprekken tussen de advocaat en zijn cliënt (lid 5)

3.7.2.3.1 Hier ligt een bron van geschillen tussen advocaten en politiediensten. Duur en frequentie van de gesprekken moeten toereikend zijn, maar dat wordt aan de vage en subjectieve voorwaarde gebonden dat die niet mogen worden „ingeperkt op een wijze die afbreuk kan doen aan de uitoefening van zijn rechten van de verdediging”.

3.7.2.3.2 Het Comité heeft namelijk zijn twijfels over de termijnen die voor de uitoefening van de rechten ter zake moeten gelden. Het denkt daarbij aan het advies van de advocaat, zijn aanwezigheid, bestudering van stukken, gesprek met zijn cliënt, bijstand tijdens verhoor en onderzoekshandelingen, etc. En dat alles in het kader van een onderzoek dat te kort is geworden om nog doelmatig te zijn.

3.7.2.3.3 Iedere lidstaat moet hier een redelijke termijn voor daar een frequentie van gesprekken tussen advocaat en cliënt vaststellen om enerzijds het goede verloop van het onderzoek niet in gevaar te brengen en anderzijds de uitoefening van de rechten te garanderen. Die gesprekken moeten in ieder geval voor ieder nieuw verhoor kunnen plaatsvinden.

3.7.2.4 De omstandigheden van de detentie (lid 4)

3.7.2.4.1 De impact die de omstandigheden van detentie op een individu hebben, behoeft geen nader betoog. Om voor de hand liggende redenen in verband met de persoonlijke waardigheid moet er dan ook dringend worden geïnvesteerd in verbetering van die omstandigheden. Acht de advocaat het niet zijn taak om die omstandigheden te „controleren”, dan kan toch worden gedacht aan de optie dat hij de situatie „vaststelt” (3) en vervolgens verzoekt om zijn constateringen te registreren. Het Comité stelt voor dat de advocaat zo snel mogelijk toegang tot de plaats van detentie moet krijgen.

3.7.2.5 Het recht op vrije advocatenkeuze

3.7.2.5.1 Overeenkomstig artikel 6, lid 3, onder c, van het EVRM kan het recht op toegang tot een advocaat niet losgezien worden van het logisch uitvloeisel ervan: het beginsel van vrije advocatenkeuze. Omdat daarover in het ontwerp wordt gezwegen, wil het Comité er nogmaals de aandacht op vestigen. Op verzoek van de gerechtelijke autoriteit kan in geval van terrorisme of georganiseerde misdaad in een afwijking worden voorzien: de advocaat zou door de bevoegde autoriteiten kunnen worden aangewezen.

3.7.2.5.2 Om genoemd beginsel in de praktijk te brengen moet de toekomstige bijstandsregeling erin voorzien dat iedere Europese advocaat zijn ondersteuning uit rechtshulpfondsen vergoed krijgt.

3.7.2.5.3 Voorts worden de lidstaten verzocht om snel na te denken over invoering van noodstructuren waarmee onmiddellijk voor een advocaat kan worden gezorgd wanneer de vrij gekozen advocaat niet terstond beschikbaar is. Zulks om de doeltreffendheid van de in het ontwerp genoemde rechten te garanderen.

3.7.2.6 Het geheim van het onderzoek

3.7.2.6.1 Er zij erop gewezen dat de advocaten aan het onderzoeksgeheim zijn gebonden. Het Comité denkt dat die verplichting ertoe zal bijdragen dat de uitbreiding van de in het ontwerp genoemde rechten het goed verloop van het onderzoek niet zal doorkruisen.

3.7.3 Het recht op communicatie met derden (artikelen 5 en 6)

3.7.3.1 Een derde moet van vrijheidsbeneming op de hoogte worden gesteld, maar het desbetreffende recht mag het onderzoek niet belemmeren en daarom stelt het Comité de volgende formulering voor: „het recht om een derde of zijn consulaat bij aanhouding in kennis te laten stellen” of „het recht om een derde of zijn consulaat bij aanhouding te laten waarschuwen”.

3.7.4 Toepassingsgebied (artikel 2) en afwijkingen (artikel 8)

3.7.4.1 Het Comité vreest dat excessieve formalisering van strafprocedures afbreuk aan de efficiëntie van het onderzoek kan doen en vindt daarom dat de lidstaten de mogelijkheid moet worden gelaten om procedures in te voeren die afwijken van bepaalde beginselen betreffende onderzoek en vervolging. Zulks met name wanneer het gaat om lichte, veel voorkomende vergrijpen die niet worden of kunnen worden ontkend.

3.7.4.2 Het is fundamenteel dat het goed verloop van het onderzoek onaangetast blijft en daarom stelt het Comité voor om in ieder geval een afwijkingsbepaling in te voegen voor het geval te verwachten valt dat het zal worden belemmerd. Het stelt voor artikel 8, onder a), in die zin te wijzigen (zie ook hieronder „Bijzondere opmerkingen”).

4. Bijzondere opmerkingen

4.1 In het gehele voorstel moet de samenstelling „verdachten en beklaagden” worden vervangen door „personen tegen wie vervolgingshandelingen zijn ingesteld”.

4.2 Artikel 3, lid 1, onder a): na „verhoor”„of hoorzitting” invoegen.

4.3 Artikel 4, lid 1: „vertegenwoordigt” vervangen door „bijstaat”.

4.4 Artikel 4, lid 2: toevoegen: „alle verhoren of hoorzittingen van de persoon tegen wie vervolgingshandelingen zijn ingesteld … en deze bij het proces verbaal te laten voegen….”.

4.5 Artikel 4, lid 4: „controleren” vervangen door „vast te stellen”, „recht op toegang” vervangen door „recht op zo spoedig mogelijke toegang” en toevoegen „en zijn constateringen te laten registreren”.

4.6 Artikel 5, titel en lid 1: „op communicatie” vervangen door „om een derde bij aanhouding in kennis te laten stellen”.

4.7 Artikel 5, lid 2: „kind” vervangen door „minderjarige”.

4.8 Artikel 6: „Het recht op communicatie met consulaire of diplomatieke autoriteiten” vervangen door „Het recht om consulaire of diplomatieke autoriteiten bij aanhouding in kennis te laten stellen”.

4.9 Artikel 8, onder a): aan het einde toevoegen „en mag geen afbreuk doen aan het goed verloop van het onderzoek”.

4.10 Artikel 8, tweede alinea: „rechterlijke autoriteit” vervangen door „bevoegde autoriteit”.

4.11 Artikel 11, lid 2, derde gedachtestreepje: toevoegen (in italics aangegeven) „ … verklaringen af te leggen en deze bij het proces verbaal te laten voegen …”.

Brussel, 7 december 2011 De voorzitter van het Europees Economisch en Sociaal Comité Staffan NILSSON

(1) PB C 54 van 19 februari 2011, blz. 48-50

(2) Krachtens artikel 7 van het voorstel voor een richtlijn betreffende het recht op informatie in strafprocedures heeft iedere verdachte of beklaagde dan wel zijn advocaat toegang tot het procesdossier.

(3) Dat woord is een betere vertaling van het werkwoord „to check up”.