TOELICHTING

1.ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

Motivering en doel van het voorstel

Een decennium geleden werden de economieën van de Europese Unie (EU) getroffen door een ongekende financiële en economische crisis. Deze crisis begon niet in de eurozone, maar legde wel enkele institutionele tekortkomingen ervan bloot. Als reactie hierop heeft de EU getracht de regelingen inzake economische governance van de Unie en de eurozone te versterken, met name door middel van de wetgevingspakketten die bekend staan als het sixpack (vijf verordeningen en een richtlijn, goedgekeurd in 2011) en het twopack (twee in 2013 goedgekeurde verordeningen). Deze pakketten hielpen om nauwer toezicht op de nationale begrotingen te garanderen, degelijkere begrotingskaders tot stand te brengen en meer aandacht te besteden aan schuldniveaus.

Toen werd getracht de onderliggende oorzaken van de crisis aan te pakken, werd duidelijk dat het op regels gebaseerde EU-begrotingskader moest worden aangevuld door bindende bepalingen op nationaal niveau om een gezond begrotingsbeleid in alle lidstaten te bevorderen en te komen tot een duurzaam mechanisme tegen het ontstaan van buitensporige tekorten.

In deze context is onderzocht of het Unierecht kon worden gebruikt om dergelijke nationale regels te schragen. De Commissie was er destijds sterk voorstander van de economische governance volgens de communautaire methode verder te hervormen. Op zijn bijeenkomst van december 2011 is de Europese Raad het echter niet eens geworden over de te nemen stappen. Als reactie daarop zijn de lidstaten die zich er gezamenlijk toe wilden verbinden dergelijke nationale regels in te voeren, op intergouvernementele basis doorgegaan, hetgeen heeft geleid tot de totstandkoming van het Verdrag inzake stabiliteit, coördinatie en bestuur in de economische en monetaire unie (VSCB), met de bedoeling de bepalingen ervan zo spoedig mogelijk in de Verdragen op te nemen.

Het VSCB werd op 2 maart 2012 door 25 verdragsluitende partijen (alle lidstaten behalve Tsjechië en het Verenigd Koninkrijk) ondertekend en is op 1 januari 2013 in werking getreden. De hoeksteen van het VSCB is titel III, het zogeheten "begrotingspact". De belangrijkste bepaling hiervan is de verplichting voor de verdragsluitende partijen om de regel inzake begrotingsevenwicht in conjunctuurgezuiverde termen in bindende, permanente en bij voorkeur constitutionele nationale bepalingen te verankeren. Deze regel weerspiegelt de vereiste die in het preventieve deel van het stabiliteits- en groeipact (SGP) centraal staat, namelijk de middellangetermijndoelstelling voor de begroting. 22 verdragsluitende partijen zijn door het begrotingspact gebonden (alle lidstaten van de eurozone en, op vrijwillige basis, Bulgarije, Denemarken en Roemenië). Andere delen van het VSCB zijn gericht op de versterking van de coördinatie van het economisch beleid en het bestuur van de eurozone.

Het was vanaf het begin voor alle betrokken partijen duidelijk dat de voor het sluiten van het VSCB gebruikte intergouvernementele benadering een manier was om onmiddellijk de nodige maatregelen te kunnen nemen toen op het hoogtepunt van de economische en financiële crisis de vooruitgang in de Europese Raad geblokkeerd was. De verdragsluitende partijen zijn dan ook overeengekomen om de kernbepalingen van het VSCB binnen maximaal vijf jaar na de datum van inwerkingtreding ervan, d.w.z. uiterlijk op 1 januari 2018, in het rechtskader van de Unie te integreren.

Deze politieke overeenkomst is verankerd in artikel 16 VSCB, dat als volgt luidt: "Binnen maximaal vijf jaar na de datum van inwerkingtreding van dit Verdrag worden op basis van een beoordeling van de ervaring met de tenuitvoerlegging ervan en overeenkomstig het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie de noodzakelijke stappen ondernomen met het doel om de inhoud van dit Verdrag in het rechtskader van de Europese Unie te integreren."

De discussienota van de Commissie van mei 2017 over de verdieping van de economische en monetaire unie refereerde aan deze overeenkomst en de mogelijke integratie van het begrotingspact in het rechtskader van de EU in de periode 2017-2019. Voorts heeft voorzitter Jean-Claude Juncker in zijn toespraak over de Staat van de Unie van 2017 en de bijbehorende intentieverklaring onder meer voorgesteld de inhoud van het VSCB in het EU-recht te integreren, rekening houdend met de passende flexibiliteit die in het SGP is ingebouwd en die de Commissie sinds januari 2015 erkent.

Ook het Europees Parlement heeft regelmatig gevraagd om de inhoud van het VSCB in de Verdragen te integreren, met als argument dat het bestuur van een echte economische en monetaire unie (EMU), om daadwerkelijk rechtmatig en democratisch te zijn, in het institutionele kader van de Unie moet worden opgenomen.

Het begrotingspact is als noodoplossing tijdens een ernstige crisis goedgekeurd, maar het basisbeginsel van het begrotingspact blijft onverminderd geldig – het is in het belang van de EU en de eurozone om een verantwoord beleid te bevorderen en buitensporige tekorten te voorkomen. Dit voorstel maakt deel uit van een breder en ambitieus pakket initiatieven ter hervorming van de EMU dat op 6 december 2017 door de Commissie wordt ingediend. Dit voorstel, dat de bijzondere betekenis voor de voltooiing van de EMU erkent, komt tegemoet aan de wil van de verdragsluitende partijen, de oproepen van het Europees Parlement om de bepalingen van het VSCB in het EU-kader op te nemen en de door voorzitter Juncker in zijn toespraak over de Staat van de Unie 2017 gedane oproep tot eenheid, efficiëntie en democratische verantwoording.

De voorgestelde richtlijn versterkt de begrotingsverantwoordelijkheid en de begrotingskoers op middellange termijn in de lidstaten en beoogt aldus, in combinatie met de bestaande bepalingen van het SGP, de onderliggende doelstelling van het begrotingspact te verwezenlijken, namelijk convergentie tot prudente overheidsschuldniveaus. Het zal immers tijd vergen om de nog steeds hoge overheidsschulden af te bouwen. Daarom is het van het grootste belang om op zowel korte als lange termijn verdere vooruitgang te boeken.

Om vooruitgang te boeken in de richting van prudente schuldniveaus, moeten de jaarlijkse begrotingsbesluiten altijd gericht zijn op het bereiken en handhaven van de middellangetermijndoelstelling voor de begroting. Het begrotingstraject moet nauwkeurig worden vastgelegd ten aanzien van beleidsmaatregelen die binnen de macht van overheden vallen, en rekening houden met de economische omstandigheden. Frequente aanpassing van dit traject doet echter afbreuk aan de geloofwaardigheid en doeltreffendheid van elke schuldverminderingsstrategie. Deels als gevolg van de uitzonderlijke economische omstandigheden ten tijde van de inwerkingtreding van het begrotingspact is er nog niet volledig sprake van een vaste middellangetermijnkoers voor het begrotingsbeleid. Nu de economische omstandigheden normaliseren, is de tijd gekomen om het te operationaliseren en te versterken zodat alle lidstaten effectief convergeren naar de overeengekomen doelstellingen.

Zoals ook in de discussienota over de EMU werd bepleit, moeten de EMU en de voltooiing ervan openstaan voor alle lidstaten. Wat voor de eurozone wordt ontworpen, moet ook worden ontworpen voor – en met – de lidstaten die in de nabije toekomst naar verwachting tot de euro zullen toetreden. Dit is ook van cruciaal belang voor een vlot werkende eenheidsmunt. De voorgestelde richtlijn moet dan ook van toepassing zijn op de lidstaten die de euro als munt hebben en op de andere lidstaten die willen deelnemen.

Artikel 3, dat deel uitmaakt van het begrotingspact, is vanuit EMU-oogpunt verreweg de belangrijkste bepaling van het VSCB, aangezien het beoogt tegemoet te komen aan de noodzaak om gezonde en houdbare overheidsfinanciën te handhaven en te voorkomen dat overheidstekort en -schuld buitensporig worden. Overeenkomstig artikel 3, lid 1, moet de begrotingssituatie van de verdragsluitende partijen in evenwicht zijn of een overschot vertonen, met als benedengrens een structureel tekort van 0,5 % van het bbp, dat kan oplopen tot 1,0 % van het bbp voor lidstaten met een schuld die aanzienlijk kleiner is dan 60 % van het bbp en lage risico's wat betreft de houdbaarheid op lange termijn van de overheidsfinanciën. Deze regel inzake begrotingsevenwicht moet vergezeld gaan van een correctiemechanisme dat automatisch in werking treedt in geval van significante afwijking. Artikel 3, lid 2, verplicht de verdragsluitende partijen ertoe deze regels in hun nationale rechtsorde op te nemen. Andere bepalingen van het VSCB zijn al in het EU-recht opgenomen (met name via het twopack voor de eurozone), zouden wijziging van de Verdragen vereisen of lenen zich om diverse redenen niet voor opneming (bijvoorbeeld omdat sprake is van herhaling van bestaand EU-recht). De "inhoud" waarvoor opneming in het rechtskader van de Unie wordt voorgesteld, is dus geconcentreerd in artikel 3 VSCB.

Er zijn vele redenen om deze inhoud van het VSCB in het corpus van het begrotingskader van de EU op te nemen. In vergelijking met de huidige intergouvernementele regeling zou dit het rechtskader vereenvoudigen en zorgen voor doeltreffender en systematischer toezicht op de uitvoering en handhaving van de begrotingsregels op EU-niveau en nationaal niveau als onderdeel van het algehele EU-kader voor economische governance. Het vermindert de mogelijke risico's van duplicatie en tegenstrijdige maatregelen die inherent zijn aan het naast elkaar bestaan van intergouvernementele regelingen en de mechanismen waarin het EU-recht voorziet. Een geconsolideerd kader dat onder het EU-recht valt, zou ook een consistente en gecoördineerde ontwikkeling van de begrotingsregels van de EU en de lidstaten binnen het bredere proces van verdieping van de EMU vergemakkelijken. Bovenal zou, zoals werd betoogd in het verslag van de vijf voorzitters over de voltooiing van Europa's Economische en Monetaire Unie, de integratie in het rechtskader van de Unie van alle tijdens de crisis ingestelde intergouvernementele instrumenten leiden tot grotere democratische verantwoording en legitimiteit in de gehele Unie.

De voorgestelde richtlijn bouwt voort op de constatering dat van doeltreffende handhaving van het begrotingskader van de EU geen sprake kan zijn als alleen een top-downbenadering wordt gevolgd. De bijzondere gedecentraliseerde structuur van de budgettaire beleidsvorming in de EU en de algemene noodzaak van nationale toe-eigening van de begrotingsregels nopen ertoe dat de doelstellingen van het budgettaire coördinatiekader van de EMU ook worden weerspiegeld in de begrotingskaders van de lidstaten. Terwijl bij Richtlijn 2011/85/EU van de Raad al minimumkenmerken voor nationale begrotingskaders waren vastgesteld, hebben de verdragsluitende partijen in het VSCB de basis voor een verantwoord begrotingsbeleid van de lidstaten versterkt door de verplichting op te nemen de vereiste van begrotingsevenwicht in nationaal recht te verankeren middels "bindende en permanente, bij voorkeur constitutionele, bepalingen of door andere garanties voor de volledige inachtneming en naleving ervan gedurende de nationale begrotingsprocessen".

In dezelfde geest omvat dit voorstel een verplichting voor de lidstaten om een kader van bindende en permanente cijfermatige begrotingsregels te hebben die enerzijds stroken met de in het Uniekader vervatte regels, maar anderzijds zijn toegesneden op de specifieke kenmerken van de betrokken lidstaat. Dit kader moet zorgen voor een verantwoordere begrotingsbeleidsvoering en een betere naleving van de begrotingsverplichtingen die voortvloeien uit het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). Het moet tevens zorgen voor convergentie van de overheidsschuld tot een prudent niveau (namelijk de referentiewaarde die is vastgesteld in het aan de Verdragen gehechte Protocol nr. 12 betreffende de procedure bij buitensporige tekorten), met name door middel van een middellangetermijndoelstelling voor het structurele saldo die voor de nationale begrotingsautoriteiten bindend is bij hun jaarlijkse besluiten, als ijkpunt. Deze doelstellinggerichte benadering weerspiegelt een gemeenschappelijk doel van de nationale begrotingsregels en -mechanismen en het EU-begrotingskader, namelijk het garanderen van de houdbaarheid van de overheidsfinanciën. Met de gerichtheid op de middellange termijn wordt getracht een solidere basis voor een gezond begrotingsbeleid te leggen, aangezien de meeste begrotingsmaatregelen budgettaire gevolgen hebben die veel verder reiken dan de jaarlijkse begrotingscyclus. In dezelfde geest moet de uitvoering van grote structurele hervormingen met een verifieerbare positieve invloed op de houdbaarheid op lange termijn van de overheidsfinanciën naar behoren worden meegewogen bij de begrotingsvooruitzichten op middellange termijn.