NL Publicatieblad van de Europese Unie C 376/74

Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over de Mededeling van de Commissie — Strategie voor een doeltreffende tenuitvoerlegging van het Handvest van de grondrechten door de Europese Unie

COM(2010) 573 definitief

2011/C 376/14

Rapporteur: Gabriele BISCHOFF

Corapporteur: Cristian PÎRVULESCU

De Commissie heeft op 19 oktober 2010 besloten om het Europees Economisch en Sociaal Comité (hierna: EESC) overeenkomstig artikel 304 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie te raadplegen over de

Mededeling van de Commissie — Strategie voor een doeltreffende tenuitvoerlegging van het Handvest van de grondrechten door de Europese Unie

COM(2010) 573 definitief.

De afdeling Werkgelegenheid, sociale zaken, burgerschap, die met de voorbereidende werkzaamheden was belast, heeft haar advies goedgekeurd op 31 augustus 2011.

Het EESC heeft tijdens zijn op 21 en 22 september 2011 gehouden 474e zitting (vergadering van 21 september) onderstaand advies uitgebracht, dat met 158 stemmen vóór en 3 tegen, bij 4 onthoudingen, werd goedgekeurd.

1. Conclusies en aanbevelingen

1.1 De Commissie zou ervoor moeten ijveren dat de grondrechten een grotere rol gaan spelen in EU-verband. Een dergelijke „grondrechtencultuur” moet er vooral toe leiden dat wetsvoorstellen, het hele wetgevingsproces en alle wetsteksten die worden goedgekeurd, aan het Handvest van de grondrechten worden getoetst (monitoring) en dat de grondrechten in de lidstaten worden nageleefd. Aangezien er gevallen zijn geweest van ernstige schending van het Handvest, moet er voor die monitoring dringend een strategie worden uitgestippeld. Die strategie moet tevens snel ingrijpen mogelijk maken.

1.2 Het EESC herinnert eraan dat bevordering van de grondrechten een wettelijke verplichting is. Die plicht moet een van de zwaartepunten van de strategie voor de tenuitvoerlegging van het Handvest van de grondrechten worden, o.m. doordat nieuwe, specifiek op dat doel gerichte initiatieven worden genomen. Ook wijst het op het dynamische karakter van de grondrechten, die het visitekaartje van onze samenlevingen en kenschetsend voor de EU zijn (1).

1.3 Sociale grondrechten kunnen niet worden losgezien van politieke en burgerrechten. Daarom moet daaraan in de strategie speciale aandacht worden geschonken. De voorschriften dienaangaande die al in de desbetreffende teksten zijn vastgelegd, zijn volgens het EESC nu al bindend en de naleving daarvan moet worden bevorderd.

1.4 Het EESC benadrukt de noodzaak om gelijkheid van behandeling te bevorderen, vooral van vrouwen en mannen, en om speciaal op te komen voor kwetsbare groepen.

1.5 De uit het Handvest van de grondrechten voortvloeiende verplichtingen gelden voor alle instellingen van de EU, alsook voor al haar agentschappen en overige organen.

1.6 Het EESC dringt er bij de lidstaten op aan om op al hun bestuursniveaus aan een grondrechtencultuur te werken, zodat grondrechten in al het beleid en op alle wetgevingsterreinen worden beschermd en gepromoot. Ook zouden de lidstaten tijdens de omzetting voor wetgeving de specifieke impact daarvan op de grondrechten moeten bestuderen en in kaart brengen.

1.7 Het EESC maakt zich de grootste zorgen over het om zich heen grijpen van een bepaalde politieke gezindheid die ten koste kan gaan – en soms ook gáát – van de bevordering en bescherming van de grondrechten.

1.8 De Commissie moet haar rol als hoedster van de Verdragen beslist écht spelen en zou bij overtredingen de inbreukprocedures moeten starten zonder zich te laten leiden door politieke overwegingen.

1.9 Om de strategie voor de tenuitvoerlegging van het Handvest van de grondrechten doeltreffender te maken, moeten er meer maatregelen en activiteiten op het gebied van de grondrechten worden voorgesteld.

1.10 Alle EU-instellingen, en dan vooral de Commissie, maar ook alle agentschappen en overige organen van de EU alsook de lidstaten moeten erop toezien dat maatschappelijke organisaties bij de bevordering van de bescherming van de grondrechten worden betrokken.

2. Presentatie en achtergrond

2.1 Doel van de Mededeling is om in de nieuwe juridische context die door de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon is ontstaan, een strategie voor de tenuitvoerlegging van het Handvest van de grondrechten uit te stippelen. Het beleid van de Commissie is er vooral op gericht om ervoor te zorgen dat de grondrechten zo effectief mogelijk worden nageleefd.

2.2 In het eerste deel van de Mededeling wordt vooral stilgestaan bij het streven van de EU om op dit gebied „onberispelijk” op te treden en een voorbeeldfunctie te vervullen. Het Handvest van de grondrechten moet ten alle tijde „een richtsnoer zijn voor het beleid van de Unie en voor de tenuitvoerlegging daarvan door de lidstaten”.

2.2.1 Om te beginnen moet de Commissie de grondrechtencultuur in eigen huis versterken, vooral door „monitoring”, ofwel toetsing aan het Handvest van de grondrechten van alle eigen wetsvoorstellen en -teksten. Verder moet de Commissie erop toezien dat het hele wetgevingsproces in overeenstemming is met het Handvest van de grondrechten, wat impliceert dat door medewetgevers aangebrachte wijzigingen, net zo goed als de inter-institutionele dialoog, ook steeds met dat Handvest moeten stroken.

2.2.2 Ten slotte moet worden gegarandeerd dat de lidstaten zich bij de tenuitvoerlegging van de EU-wetgeving aan het Handvest van de grondrechten houden.

2.3 Het tweede deel van de Mededeling gaat over de noodzaak om de burgers beter te informeren. Daar zijn doelgerichte communicatiemaatregelen voor nodig, die moeten worden afgestemd op tal van uiteenlopende specifieke situaties.

2.4 Het derde deel van de Mededeling gaat over het verslag dat ieder jaar over de tenuitvoerlegging van het Handvest van de grondrechten moet worden uitgebracht, waarvan het eerste onlangs door de Commissie is goedgekeurd (2). Dit verslag heeft een tweeledig doel: op transparante en samenhangende wijze continu, d.w.z. van jaar tot jaar, de balans opmaken van de geboekte vooruitgang en de gelegenheid bieden voor een jaarlijkse gedachtewisseling tussen het Europees Parlement en de Raad.

3. Algemene opmerkingen

3.1 Grondrechten zijn voor het EESC van het allergrootste belang. Het is dan ook ingenomen met onderhavige Mededeling, waarin de Commissie kiest voor een benadering waarmee een significante bijdrage wordt geleverd aan de invulling van het concept van EU-burgerschap. Daar heeft iedereen die in de EU woont, baat bij.

3.1.1 De in de voorgestane strategie verankerde beginselen zijn van groot belang, vooral de beginselen van doeltreffendheid, universaliteit, ondeelbaarheid van mensenrechten, zichtbaarheid en voorspelbaarheid. Desalniettemin is een groot aantal belangrijke aspecten over het hoofd gezien of niet uitvoerig genoeg besproken: hierin moet verbetering worden gebracht.

3.1.2 Daarnaast zijn er ook nog andere beginselen waarvan het belang moet worden benadrukt. Zoals het EESC al in vorige adviezen heeft aangegeven, wil het „Met zijn adviezen over de verschillende wetgevingsinitiatieven van de Commissie … zorgen voor een samenhangend beleid, bescherming van de grondrechten, gelijke behandeling en non-discriminatie, tot welke beroepsgroep de arbeidsmigranten ook behoren.” (3). Bovendien mogen EU-wetten „… geen afbreuk … doen aan hetgeen reeds ter naleving van de grondbeginselen is verwezenlijkt” (4). Alle mogelijke maatregelen moeten worden overwogen om de regeringen van Polen, het Verenigd Koninkrijk en Tsjechië ervan te overtuigen dat zij hun opt-outprotocollen moeten opgeven en moeten kiezen voor „opt-in”, zodat het Handvest van de grondrechten overal van toepassing wordt.

3.1.3 Het EESC is goed te spreken over de bijkomende aspecten van de strategie die betrekking hebben op wetgevingshandelingen. Zo is het met name ingenomen met de opmerking dat de EU een voorbeeldfunctie heeft als het gaat om grondrechten, ook met betrekking tot haar externe en vooral dus handelsbeleid. In het algemeen gesproken zou de EU niet alleen het voorbeeld moeten geven, maar zich tevens actief moeten inzetten voor democratie en - burgerlijke, politieke, economische en sociale - mensenrechten, ook op het wereldtoneel.

3.1.4 Het EESC is ingenomen met de toezegging van de Commissie en andere EU-instellingen om hun wetgevingsprocedures en werkmethoden grondig te herzien, vooral wat effectbeoordeling en de daarvoor verantwoordelijke instanties betreft, om er zeker van te zijn dat de resultaten daarvan niet indruisen tegen de beginselen en bepalingen van het Handvest van de grondrechten. Dat neemt niet weg dat de lidstaten door hun tenuitvoerlegging van het Handvest van de grondrechten en hun proactieve houding een doorslaggevende rol spelen bij de bevordering en bescherming van de grondrechten. In een ander advies van het EESC (5) wordt uitvoeriger stilgestaan bij effectbeoordeling in het licht van de horizontale sociale clausule (artikel 9 van het VWEU) en de sociale grondrechten.

3.2 Nieuwe gevaren: de crisis en de afname van de veiligheid

3.2.1 Met de door de Commissie voorgestane strategie wordt geen oplossing aangereikt voor bedreigingen voor de effectieve tenuitvoerlegging van het Handvest van de grondrechten die voortkomen uit een aantal uiteenlopende nieuwe grote gevaren. Anders gezegd moet in de strategie ook met deze nieuwe ontwikkelingen rekening worden gehouden en daarop een samenhangend en alomvattend antwoord worden geboden.

3.2.2 In dit verband heeft het EESC eerder al het volgende opgemerkt: „Als er een financiële en economische crisis heerst, dient de solidariteit tussen de landen, bedrijven en burgers te worden versterkt en moeten de burgers waardig en met inachtneming van hun rechten worden behandeld.” (6) Verder „plaatst het EESC in deze tijd van crisis vraagtekens bij de begrotingsmiddelen waarover de EU-lidstaten beschikken en bij het bedrag dat zij zowel op nationaal als op Europees niveau willen uittrekken om de mensenrechten en dan met name de mensenrechten van immigranten daadwerkelijk te beschermen.” (7)

3.2.3 In een onlangs uitgebracht advies over terrorismebestrijding, een beleidsterrein waarop tal van grondrechten een rol spelen (menselijke waardigheid, bescherming tegen marteling, bescherming van gegevens, beginsel van niet-uitzetting), heeft het EESC de vinger gelegd op praktische problemen bij het uitstippelen en formuleren van beleid als het erom gaat het beginsel van naleving van de grondrechten daarin te verwerken. „Het is goed dat eerbiediging van de grondrechten (in het beleid voor terrorismebestrijding) als een horizontale prioriteit wordt beschouwd. Toch dienen de inspanningen van de Commissie op het gebied van de grondrechten te worden geflankeerd door overeenkomstige maatregelen van de nationale regeringen (vooral bij de tenuitvoerlegging van EU-wetgeving). Bovendien dient eerbiediging van de grondrechten niet op te houden bij het ontwerp en de ontwikkeling van instrumenten, maar ook een onderdeel te zijn van de toepassing daarvan.” (8)

3.3. De wettelijke verplichting om de grondrechten te promoten: een cruciale nieuwe dimensie

3.3.1 De Commissie moet nu niet alleen meer uitdokteren hoe de grondrechten in haar activiteiten het beste kunnen worden beschermd, maar ook hoe de naleving van de grondrechten het beste kan worden bevorderd met behulp van nieuwe doelgerichte initiatieven.

3.3.2 In artikel 51, lid 1, van het Handvest van de grondrechten is de verplichting vastgelegd om de toepassing ervan te bevorderen. Het EESC vindt dit van een niet te onderschatten betekenis. De Commissie verwijst weliswaar soms naar deze verplichting, maar benadrukt nergens het belang ervan, terwijl aan die verplichting in de voorgestane strategie minstens evenveel gewicht zou moeten worden toegekend als aan de verplichting om de grondrechten na te leven.

3.4 Sociale grondrechten kunnen niet worden losgezien van politieke en burgerrechten. Daarom moet daaraan in de strategie speciaal aandacht worden geschonken.

3.4.1 In weerwil van de vaststelling in de Mededeling zelf dat de grondrechten ondeelbaar zijn en van de adviezen waarin dit door het EESC wordt onderstreept (9), ontbreekt nog steeds een strategische benadering van sociale grondrechten.

3.4.2 Aangezien sociale grondrechten van het allergrootste belang zijn (10) en de ontwikkeling daarvan in de EU al lang geleden is begonnen, is het ontbreken van zo'n strategische benadering onaanvaardbaar. In de ontstaansgeschiedenis van het bindende Handvest van de grondrechten, dat is ontsproten aan het Gemeenschapshandvest van de sociale grondrechten van de werkenden (1989) en waarin bijdragen van het EESC zijn verwerkt (11), heeft ook het Europees Sociaal Handvest (ESH), dat middels het Verdrag van Amsterdam onderdeel is geworden van het primaire EU-recht (12), een rol gespeeld. Daaruit kan worden afgeleid dat sociale grondrechten speciale en strategische aandacht verdienen, vooral als het gaat om de meeste innoverende vorm daarvan zoals die naar voren komt in het hoofdstuk „Solidariteit” van het Handvest („solidariteit” is erkend als een van de waarden van de EU).

3.4.3 Het EESC heeft al gewezen op de specifieke rol van openbare dienstverlening als middel om te garanderen dat de grondrechten daadwerkelijk worden nageleefd (13). Daarenboven legt het de nadruk op het belang van de in het Handvest opgenomen rechten en beginselen „van de derde generatie”, waarbij met name moet worden gedacht aan de bescherming van het milieu en van consumenten. Deze rechten en beginselen zouden stelselmatig moeten worden nageleefd en bevorderd, ook bij de uitstippeling en toepassing van extern en handelsbeleid.

3.4.4 Volgens het EESC moet vooral het primaire EU-recht ervoor instaan dat gevolg wordt gegeven aan het beginsel dat sociale grondrechten en economische vrijheden in waarde niet voor elkaar mogen onderdoen. Het herinnert eraan dat in de derde overwegende van de inleiding en vervolgens concreet in artikel 151 van het VWEU is vastgelegd dat moet worden gestreefd naar de verbetering van de levensomstandigheden en arbeidsvoorwaarden „zodat de onderlinge aanpassing daarvan op de weg van de vooruitgang wordt mogelijk gemaakt”. Er moet beslist in de Verdragen een protocol inzake sociale vooruitgang worden opgenomen waarin het beginsel van de gelijkwaardigheid van sociale grondrechten en economische vrijheden wordt vastgelegd. Anders gezegd zou in dit protocol moeten worden bekrachtigd dat economische vrijheden en mededingingsregels nooit voorrang mogen krijgen boven sociale grondrechten. Ook moet in dat protocol de impact worden verduidelijkt van de EU-doelstelling om sociale vooruitgang te boeken (14).

3.5 Het EESC benadrukt de noodzaak om gelijkheid van behandeling te bevorderen, vooral van vrouwen en mannen, en om speciaal op te komen voor kwetsbare groepen.

3.5.1 Belangrijk is dat ieder (sociaal) grondrecht afzonderlijk wordt benaderd, maar ook dat de naleving en het promoten daarvan tegen de achtergrond van non-discriminatie en gelijkheid van behandeling wordt bezien en als zodanig wordt gegarandeerd. Dit geldt vooral voor het streven naar gelijkheid tussen vrouwen en mannen, dat al zijn beslag heeft gekregen als doelstelling van de EU en in artikel 23 van het Handvest van de grondrechten. Gendergelijkheid zou in al het beleid een plaats moeten krijgen (mainstreaming).

3.5.2 Bij het streven om ervoor te zorgen dat iedereen zijn grondrechten kan laten gelden, moet de aandacht vooral uitgaan naar kwetsbare groepen. In het meest recente advies (15) dat het EESC over dit onderwerp heeft uitgebracht, wordt de nadruk gelegd op de noodzaak om voor arbeids- en sociale rechten, en dan met name het recht om te staken (16), op te komen. Ook wijst het EESC in dit verband op het belang van het Europese integratieforum.

3.5.3 Het EESC beschouwt mensenrechten als universeel en ondeelbaar. De uitoefening van die rechten moet dan ook voor alle mensen worden gevrijwaard, niet alleen voor burgers van de EU. Een „Europa van rechten en gerechtigheid” mag niet beperkt blijven tot mensen die de nationaliteit van een EU-lidstaat hebben, maar moet gelden voor al degenen die op het grondgebied van de EU wonen. Anders zou het toepassingsgebied van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht, qua mensen die daaronder vallen, in strijd zijn met de waarden en beginselen waarop de EU is gegrondvest: non-discriminatie, gelijkheid van behandeling en solidariteit (17). De EU moet proactief opkomen voor de grondrechten van iedereen, los van zijn of haar nationaliteit.

3.5.4 Het dynamische karakter van de grondrechten moet zijn beslag krijgen. Ook zouden er voor de bescherming van die rechten nieuwe instrumenten in het leven moeten worden geroepen die aansluiten bij de maatschappelijke ontwikkelingen. Zoals het EESC al eerder heeft aangevoerd, zou bijvoorbeeld de digitale samenleving, binnen de grenzen van artikel 8 van het EVRM en de artikelen 7 en 8 van het Handvest, speciale bescherming moeten krijgen waarvoor nieuwe teksten zouden kunnen worden goedgekeurd (18).

3.5.5 Regeringen en politie treden steeds meer op tegen etnische minderheden, en dan vooral de Roma. Zoals blijkt uit het verslag over 2010 kwam de reactie van de Commissie op de maatregelen van bepaalde EU-lidstaten snel, maar uiteindelijk zonder effect te sorteren. Alhoewel collectieve uitzetting uitdrukkelijk verboden is in het Handvest van de grondrechten, is dit de Roma toch overkomen. De EU moet erop toezien dat er een einde komt aan dergelijke praktijken van lidstaten.

3.6 Aan niet-wetgevingshandelingen moet een groter strategisch belang worden toegekend.

3.6.1 In de Mededeling wordt maar heel weinig verwezen naar niet-wetgevingshandelingen. Aangezien de EU - en dan vooral de Commissie - actief mag zijn op vele politieke en financiële gebieden, is ook in dit verband een strategische benadering nodig. Doel daarvan moet zijn om te garanderen dat op deze gebieden (óók op gevoelige beleidsterreinen zoals de handel met landen buiten de EU) conform de verplichtingen van het Handvest van de grondrechten wordt gehandeld. Daarbij zou ook aandacht moeten worden geschonken aan verzuim en (wan)gedrag.

3.7 De aan het Handvest verbonden verplichtingen gelden in EU-verband voor álle instellingen, agentschappen en organen, die ieder hun eigen verantwoordelijkheden hebben.

3.7.1 Het EESC juicht toe dat de instellingen van de EU in de Mededeling bij herhaling worden genoemd. Toch wordt niet stelselmatig in aanmerking genomen dat zij zich allemaal moeten houden aan het Handvest. Het institutioneel bestel van de EU is vastgelegd in artikel 13, lid 1, van het VEU, waarin staat dat het doel daarvan is om de „waarden (van de EU) uit te dragen, haar doelstellingen na te streven, haar belangen en de belangen van haar burgers en van de lidstaten te dienen, en de samenhang, de doeltreffendheid en de continuïteit van haar beleid en haar optreden te verzekeren.” Alhoewel de Commissie als hoedster van de Verdragen voor de samenhang en de doeltreffendheid van het beleid en optreden van de EU moet zorgen, ziet het EESC het als zijn eigen specifieke taak om, in zijn hoedanigheid van hoeder van de waarden van de EU, voor de bescherming van de grondrechten in te staan.

3.7.2 Het behoort tot het takenpakket van de Commissie om erop toe te zien dat alle agentschappen en organen die zich tegenover haar moeten verantwoorden, zich aan de grondrechten houden en die promoten. Daarbij moet vooral worden gedacht aan OLAF, FRONTEX e.a. Het EESC heeft in recente adviezen in dit opzicht vraagtekens geplaatst bij het optreden van FRONTEX. Het „is bezorgd over een aantal praktijken waaraan nationale regeringen en het agentschap Frontex zich schuldig maken bij de uitzetting van personen die wellicht internationale bescherming nodig hebben” (19). Dergelijke acties die steeds vaker voorkomen en in omvang toenemen, zouden in alle transparantie moeten worden uitgevoerd en er zou volledige verantwoording over moeten worden afgelegd. FRONTEX en het Europees Ondersteuningsbureau voor asielzaken zouden moeten samenwerken om schending van mensenrechten daadwerkelijk te voorkomen. Als mensen worden teruggestuurd naar landen of gebieden waar hun veiligheid niet is gegarandeerd, wordt duidelijk het beginsel van niet-uitzetting overtreden. Verder heeft het EESC voorgesteld om het personeel van FRONTEX speciaal op te leiden teneinde de grondrechten beter te beschermen (20).

3.7.3 Alle andere instellingen zullen een groot deel van hun activiteiten aan de ontwikkeling van een samenhangende en doeltreffende strategie voor de naleving en bevordering van de grondrechten moeten blijven wijden. Ook wordt hun ter overweging gegeven om al goedgekeurde teksten (21) te verbeteren in de zin van de aanbevelingen van onderhavig advies. Met name moet de Raad naar behoren invulling geven aan zijn specifieke rol als platform van de lidstaten voor de bescherming en bevordering van de grondrechten.

3.8 Grondrechten in de lidstaten

3.8.1 Om lid te worden van de EU moeten landen zich ertoe verbinden om de grondrechten in acht te nemen. Daarom is een belangrijke taak voor de lidstaten om toe te zien op de daadwerkelijke naleving van die grondrechten. Het EESC is dan ook ingenomen met het voornemen van de Commissie om „een preventieve aanpak” te ontwikkelen en de lidstaten „te herinneren aan de verplichting het Handvest na te leven bij de tenuitvoerlegging van de (EU-) wetgeving”. Op alle bestuursniveaus moet in al het beleid en op alle wetgevingsterreinen worden toegewerkt naar een grondrechtencultuur die gericht is op de bescherming en bevordering van de grondrechten. Ook moet tijdens de omzetting van wetgeving de specifieke impact daarvan op de grondrechten worden bestudeerd en in kaart gebracht. Om geen valse hoop te wekken, zij echter opgemerkt dat de lidstaten – die zich overigens tot de bescherming van rechten hebben verplicht door op dat gebied belangrijke, en in meer of minder mate geratificeerde, internationale verdragen te ondertekenen - alleen bij de uitvoering van EU-wetgeving de verplichting hebben om de rechten en beginselen van het Handvest te beschermen en te promoten.

3.8.2 Het EESC moedigt de Commissie er ten zeerste toe aan om echt als hoedster van de Verdragen op te treden en inbreukprocedures te starten zonder zich te laten leiden door politieke overwegingen. De huidige procedure voor de bescherming van de grondrechten kost te veel tijd en is beslist ontoereikend. Gezien het belang van deze materie en de mogelijke risico's voor bestaan, veiligheid, welzijn en waardigheid van mensen, moet de EU snel, daadkrachtig en tijdig optreden en zonder dralen gebruik maken van alle aan haar toegekende institutionele bevoegdheden.

3.8.3 Het EESC adviseert de Commissie met klem om geen prioriteit te verlenen aan inbreukprocedures voor gevallen waarin principiële kwesties worden aangekaart of die bijzonder vergaande schade berokkenen aan EU-burgers. Alle in het Handvest vastgelegde grondrechten, en dan vooral de sociale rechten, zijn even belangrijk en geen enkele instelling, dus ook niet de Commissie, mag of kan prioriteiten stellen.

3.8.4 Het EESC acht opt-outmogelijkheden voor lidstaten onaanvaardbaar, omdat de bescherming van in het Handvest van de grondrechten opgenomen rechten van burgers of werknemers of de handhaving van die rechten op het grondgebied van de EU daardoor ernstig in het gedrang kunnen komen. De Commissie en alle andere instellingen van de EU zouden moeten overwegen om de lidstaten die vrijstelling voor een „opt out” van het Handvest blijven kiezen, ertoe aan te sporen de aan dit instrument verbonden verplichtingen inzake grondrechten onverkort op zich te nemen. Ook zou moeten worden nagedacht over de mogelijkheid om jaarlijks verslag uit te brengen van de maatregelen die in dit verband worden genomen en van de maatregelen die de betrokken lidstaten nemen om de in het Handvest vervatte grondrechten daadwerkelijk toe te passen.

3.9 Onderschatting van de betekenis van internationale verplichtingen

3.9.1 In de Mededeling wordt soms verwezen naar andere internationale verplichtingen. Ook hier is weer geen volledigheid betracht. Daarom is ook wat dit betreft een strategische benadering vereist, vooral gelet op artikel 53 van het Handvest van de grondrechten, als minimale bescherming van de VN-Verdragen, het (herziene) ESH en – last but not least – het in artikel 52, lid 3, genoemde EVRM. Hetzelfde geldt in beginsel voor de jurisprudentie van andere internationale organisaties, met name het EHRM, die ook een minimale bescherming verdienen.

3.10 Andere maatregelen

3.10.1 Het EESC heeft het belang benadrukt van doeltreffende maatregelen om de naleving van de grondrechten af te dwingen (22). Het Europese Hof van Justitie (EHvJ) moet een grotere rol gaan spelen in het toezicht op de tenuitvoerlegging van het Handvest van de grondrechten en de toepassing van de bijbehorende protocollen. Met name zou zijn jurisprudentie openbaar moeten worden gemaakt, ook m.b.t. de bijbehorende protocollen.

3.10.2 Met het oog op een adequate bescherming van de mensenrechten moeten alle rechtsnormen in de lidstaten zorgvuldig in acht worden genomen. Ook moet daarvan regelmatig verslag worden uitgebracht. In dit verband moet o.a. worden gedacht aan de bevoegdheid van rechtbanken om rechtsnormen en overheidsmaatregelen aan een hogere rechterlijke instantie voor te leggen voor toetsing aan de grond- en mensenrechten. Verder moet het recht van de burgers worden gewaarborgd om grondrechtsschendingen aanhangig te maken bij de bevoegde nationale en Europese rechtbanken.

3.10.3 De relevante structuren moeten van de nodige middelen worden voorzien. Dit geldt met name voor het EESC zelf, maar ook voor de Commissie en de andere EU-instellingen. In de Mededeling wordt niet ingegaan op specifieke maatregelen om de slagkracht van instellingen te vergroten. Het streven van de EU om via haar optreden de grondrechten te beschermen en die in wetgeving en beleid te veranderen, vergt tijd en veel geld (bv. voor cursussen voor het personeel). Uit de Mededeling blijkt dat er geen concreet plan is om hier echt werk van te maken. Het EESC vestigt er de aandacht op dat de meeste doelstellingen van het grondrechtenbeleid, in iedere geval op de korte termijn, ernstig zullen worden ondergraven zolang er geen duidelijke en krachtige verbintenis inzake capaciteitsopbouw wordt aangegaan. Dit geldt voor de Commissie zelf (23), maar bijvoorbeeld ook voor het Bureau van de EU voor de grondrechten (24). Vooral dat Bureau zou moeten worden geconsolideerd en moeten worden betrokken bij alle maatregelen om synergie te bewerkstelligen. Ook moet worden geregeld dat actief wordt samengewerkt met vertegenwoordigers van nationale comités voor de mensenrechten, ombudspersonen en leden van andere mensenrechtenorganisaties.

3.11 Acties om de naleving van de grondrechten te bevorderen

3.11.1 De EU moet streven naar een nog solider geheel van wettelijke voorschriften voor de naleving van de sociale grondrechten, wat met zich mee brengt dat de EU het herziene ESH en alle bijbehorende protocollen zal moeten ondertekenen. Ook zou de EU de lidstaten moeten oproepen om alle relevante instrumenten voor de naleving van (sociale) grondrechten (met inbegrip van wijzigings- en aanvullende/facultatieve protocollen) te ratificeren. Als ratificering door de EU niet tot de mogelijkheden lijkt te behoren, moeten alle middelen om de inhoud van die rechtsinstrumenten juridisch bindend te maken, worden onderzocht en benut.

3.11.2 „Mainstreaming” houdt in dit verband niet alleen in dat bestuursinstanties moeten nagaan of de grondrechten in hun gebruikelijke (en dan vooral wetgevende) activiteiten in acht worden genomen, maar ook dat van hen wordt verwacht dat zij ieder jaar één of twee concrete maatregelen nemen om de naleving van de grondrechten te bevorderen. Verder moet de „checklist van de grondrechten” verder worden uitgewerkt, vooral met het oog op, de mainstreaming van gendergelijkheid, duurzame ontwikkeling en de verplichting om de grondrechten te promoten.

3.11.3 De Commissie moet meer projecten opstarten. Zo zouden er ook projecten moeten komen voor de bescherming van mensenrechtenactivisten. De samenwerking in en buiten de EU zou moeten worden verbeterd. In dit verband verwijst het EESC naar zijn advies waarin het de EU ertoe oproept om „in haar beleid meer aandacht … (te) besteden aan economische, sociale en culturele rechten en daarvoor gebruik … (te) maken van de beschikbare geografische en thematische instrumenten, zoals het aanvullende Europese instrument voor democratie en mensenrechten (EIDHR)”. Dat instrument heeft ervoor gezorgd dat de sociale dialoog erkenning heeft gekregen als prioriteit (25). Verder zou de Commissie andere internationale organisaties om advies moeten vragen over de bescherming en bevordering van mensenrechten.

3.11.4 Het EESC maakt zich zorgen over de geringe bekendheid van het Handvest en de grondrechten bij het publiek. Er moet hard aan worden gewerkt om die bekendheid te vergroten. Het Handvest is een belangrijke tekst en de inhoud ervan moet onder de aandacht van de burgers worden gebracht, zodat het een begrip wordt voor het merendeel van de Europeanen. Het EESC adviseert de Commissie om hiertoe een extra inspanning te doen. Daarbij zou de voorlichting van het publiek voornamelijk moeten bestaan uit de verspreiding van rapporten, maar veeleer uit doortastende maatregelen, om ervoor te zorgen dat het Handvest daadwerkelijk een begrip wordt voor alle burgers van de EU.

3.11.5 Het EESC is ingenomen met alle activiteiten (ook als die door de lidstaten worden georganiseerd) die tot doel hebben om alle belanghebbende partijen, met name juristen, speciale scholing te geven en om het publiek beter voor te lichten. Dit is slechts één onderdeel van de noodzakelijke communicatiestrategie. Het is van cruciaal belang dat rechtstreeks met de burgers wordt gecommuniceerd. Dit blijkt eens te meer uit de ervaringen die zijn opgedaan met SOLVIT, in het kader waarvoor de Commissie actief op zoek gaat naar informatie, ook bij de belanghebbenden zelf. Dezelfde aanpak moet worden gevolgd als het gaat om grondrechten in het algemeen en sociale rechten in het bijzonder.

3.12 „Stresstest”

3.12.1 De praktijk moet uitwijzen of grondrechten daadwerkelijk effect sorteren, vooral in tijden van economische crises of situaties waarin veel politieke druk wordt uitgeoefend. Het EESC maakt zich de grootste zorgen over het om zich heen grijpen van een bepaalde politieke gezindheid die ten koste kan gaan – en soms ook gáát – van de bevordering en bescherming van de grondrechten en tot ernstige schendingen van die rechten kan leiden – en soms ook leidt.

3.12.2 Het EHvJ heeft zich al uitgesproken over belangrijke grondrechtenvraagstukken in vonnissen, waardoor secundaire wetgeving achteraf ongeldig is verklaard (bv. gelet op non-discriminatie (26) of gegevensbescherming (27) of de uitvaardiging van een nationale wet om illegaal in het land verblijvende onderdanen van derde landen een gevangenisstraf te kunnen opleggen, is voorkómen (28).

3.12.3 Andere redenen tot zorg zijn de massale uitzetting van Roma, de manier waarop onderdanen van Noord-Afrikaanse landen die geen papieren hebben, worden behandeld, beperkingen van de vrijheid van meningsuiting (vooral in de media) enz. Alle wetten waardoor de uitoefening van (sociale) grondrechten aan banden wordt gelegd (bv. het recht om een grens te stellen aan het maximale aantal werkuren) of waardoor sommige burgers van de aanspraken daarop worden uitgesloten, moeten speciaal worden bekeken.

3.12.4 De sociale grondrechten zijn door de financiële en economische crisis zwaar onder druk komen te staan. Overeenkomsten, herstelprogramma's en andere maatregelen van de EU en/of de lidstaten mogen nooit indruisen tegen de (sociale) grondrechten - bv. het recht om te worden geïnformeerd en geraadpleegd, om cao's te sluiten en om als groep op te treden waarbij de sociale partners volledige autonomie wordt gegarandeerd, alsook het recht op openbare en sociale dienstverlening -, maar zouden er juist op moeten zijn gericht om die rechten te doen naleven en te bevorderen.

3.13 Maatschappelijk middenveld: er moeten veel meer mogelijkheden voor participatie worden gecreëerd

3.13.1 In het algemeen wordt in de voorgestane strategie verwezen naar de noodzaak om de mening van belanghebbende partijen in aanmerking te nemen. Het EESC heeft al in meerdere adviezen op dit belangrijke aspect op het gebied van de grondrechten gehamerd (29). De uitdrukking „belanghebbende partijen” is ruim genoeg om alle relevante spelers daaronder te laten vallen. Desalniettemin blijft het voor het EESC van het allergrootste belang dat uitdrukkelijk rekening wordt gehouden met zijn rol als adviesorgaan. Hetzelfde geldt voor de sociale partners op EU-niveau (artikel 152 van het VWEU).

3.13.2 Of grondrechten al dan niet worden nageleefd, heeft veel gevolgen voor burgers in het bijzonder en maatschappelijke organisaties in het algemeen. Belanghebbenden moet de kans worden gegeven om aan de toepassing van grondrechten zichtbaar een bijdrage te leveren. Daarom moeten zij regelmatig, volledig en daadwerkelijk bij activiteiten ter zake worden betrokken.

3.13.3 Zo zou met name het EESC inspraak moeten krijgen en regelmatig en tijdig moeten worden geraadpleegd, vooral over het door de Commissie op te stellen jaarverslag. Als hoeder van de waarden van de EU en spreekbuis voor het maatschappelijk middenveld is het EESC het meest aangewezen orgaan om contact te onderhouden met maatschappelijke organisaties.

3.13.4 Het EESC zal jaarlijks een advies uitbrengen over de tenuitvoerlegging van het Handvest van de grondrechten (met bijzondere aandacht voor de sociale grondrechten), van de sociale horizontale bepalingen (artikelen 8, 9 en 10 van het VWEU) en van alle andere bepalingen van sociaal beleid in het Verdrag van Lissabon (met name de artikelen 145 bis, 166 en 168 van het VWEU), alsook van het afgeleid recht en alle andere juridische en beleidsmaatregelen, met als invalshoek de vraag of de doelstellingen daarmee worden verwezenlijkt en bevorderd. Het EESC zal met het oog op dit advies nagaan en analyseren in hoeverre die doelstellingen en vereisten een bijdrage leveren aan de ontwikkeling van de grondrechten en het sociaal beleid van de EU. Eventueel kan dit advies ook aanbevelingen bevatten voor concrete maatregelen om die doelstellingen en vereisten dichterbij te brengen.

In een hoorzitting die telkens voordat dit advies wordt uitgebracht, zou moeten worden georganiseerd, zullen niet alleen de sociale partners en organisaties die specifieke belangen vertegenwoordigen, de gelegenheid krijgen om hun mening te laten horen en hun verhaal te doen, maar ook vertegenwoordigers van andere grote en representatieve maatschappelijke organisaties die zich met sociale aangelegenheden bezighouden. Dit jaarlijkse advies van het EESC wordt - ter kennisneming en met de nodige uitleg - voorgelegd aan de EU-instellingen, en dan met name aan de Europese Raad, de Raad, het Europees Parlement, de Commissie, het EHvJ en de ECB.

Ook zullen er conferenties worden georganiseerd om op de daadwerkelijke tenuitvoerlegging van het Handvest van de grondrechten toe te zien. Dankzij die conferenties zullen verder nauwere contacten worden gelegd met het Bureau voor de grondrechten.

3.13.5 Het jaarverslag is een nuttig middel om de met de beleidsmaatregelen geboekte vooruitgang te meten. Inzage in dit jaarverslag moet gemakkelijk worden gemaakt. Volgens het EESC zouden de Commissie en het Bureau voor de grondrechten de gelegenheid moeten aangrijpen om maatschappelijke organisaties bij het opstellen van het jaarverslag te betrekken. Ook zouden zij open moeten staan voor door onafhankelijke organisaties uitgevoerde evaluaties van de wijze waarop de grondrechten in en buiten de EU worden beschermd. Als spreekbuis voor het maatschappelijk middenveld is het EESC bereid om een en ander te vergemakkelijken en een bijdrage aan het jaarverslag te leveren. Daarin moet ook aandacht worden geschonken aan situaties die, om diverse redenen, geen aanleiding geven tot verzoekschriften of processen. Wat dit betreft moet het jaarverslag open staan voor en worden gebaseerd op bijdragen van diverse organisaties die werkzaam zijn op het gebied van de grondrechten.

3.13.6 Het EESC ziet het belang in van het jaarverslag, maar vindt dat in het eerste jaarverslag niet consequent aandacht is geschonken aan alle grondrechten van het Handvest. In het verslag wordt weliswaar de nadruk gelegd op enkele belangrijke werkterreinen („Belangrijkste ontwikkelingen”), maar onduidelijk is op grond van welke criteria die werkterreinen zijn uitgekozen. Deze selectieve aanpak doet geen goed als het erom gaat hiaten op te sporen in de tenuitvoerlegging van het Handvest van de grondrechten. Wat nog zorgwekkender is: dit kan worden opgevat als een signaal dat sommige grondrechten voorrang krijgen boven andere.

Brussel, 21 september 2011 De voorzitter van het Europees Economisch en Sociaal Comité Staffan NILSSON

(1) Zie EESC-advies over „De trans-Atlantische betrekkingen en de wereldwijde bevordering van het Europees sociaal model” (PB C 51/20 van 17 februari 2011)

(2) COM(2011) 160 definitief, goedgekeurd op 30 maart 2011

(3) EESC-advies „Eerbiediging van de grondrechten in de Europese beleidsmaatregelen en wetgeving op het gebied van immigratie”, PB C 128 van 18 mei 2010, blz. 29, par. 4.2.3

(4) EESC-advies „Naar een handvest van grondrechten van de Europese Unie”, PB C 367 van 20 december 2000, blz. 26, par. 3.1.3

(5) EESC-advies „Versterking van het EU-cohesiebeleid en de coördinatie van het sociale beleid van de EU” (nog niet in het PB verschenen)

(6) EESC-advies „Een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht ten dienste van de burger”, PB C 128 van 18 mei 2010, blz. 80, par. 4.2.4.2

(7) EESC-advies „Eerbiediging van de grondrechten in de Europese beleidsmaatregelen en wetgeving op het gebied van immigratie”, PB C 128 van 18 mei 2010, blz. 29, par. 4.3.4

(8) EESC-advies „Het terrorismebestrijdingsbeleid van de EU”, SOC/388, parr. 4.5.1 en 4.5.2 (PB C 218 van 23 juli 2011, blz. 91)

(9) EESC-advies „Naar een Handvest van de grondrechten van de Europese Unie”, PB C 367 van 20 december 2000, blz. 26, par. 3.1.1; EESC-advies „Het bureau voor de grondrechten”, PB C 88 van 11 april 2006, blz. 37, par. 2.1; EESC-advies „Een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht ten dienste van de burger”, PB C 128 van 18 mei 2010, blz. 80, par. 3.5

(10) EESC-advies „Naar een Handvest van de grondrechten van de Europese Unie”, PB C 367 van 20 december 2000, blz. 26, par. 3.1.3

(11) EESC-advies „De sociale grondrechten in de Europese Gemeenschap”, PB C 126 van 23 mei 1989, blz. 4

(12) Vijfde overweging van het VEU en artikel 151, lid 1, van het VWEU

(13) EESC-advies „Grondrechten in EU-immigratiebeleid en -wetgeving”, PB C 128 van 18 mei 2010, blz. 29, par. 4.3.4

(14) EESC-advies „Vernieuwde sociale agenda”, PB C 182 van 4 augustus 2009, blz. 65, en EESC-advies „De sociale dimensie van de interne markt”, PB C 44 van 11 februari 2011, blz. 90

(15) EESC-advies „Grondrechten in de Europese immigratiewetgeving”, PB C 128 van 18 mei 2010, blz. 29

(16) EESC-advies „Een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht ten dienste van de burger”, PB C 128 van 18 mei 2010, blz. 80, par. 4.1.9

(17) EESC-advies „Een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht ten dienste van de burger”, PB C 128 van 18 mei 2010, blz. 80, par. 3.5

(18) Zie EESC-advies „Verbetering van de digitale geletterdheid, de digitale vaardigheden en de digitale inclusie” (PB C 318 van 29 oktober 2011, blz. 9, par. 7)

(19) EESC-advies „De toegevoegde waarde van een gemeenschappelijk Europees asielstelsel voor asielzoekers en de Europese lidstaten”, PB C 44 van 11 februari 2011, blz. 17, par. 4.19

(20) EESC-advies „Minimumnormen voor de procedures in de lidstaten voor de verlening of intrekking van internationale bescherming”, PB C 18 van 19 januari 2011, blz. 85, par. 4.2.1.9

(21) EP-resolutie van 15 december 2010; conclusies van de Raad van 24 en 25 februari 2011

(22) EESC-advies „Naar een Handvest van grondrechten van de Europese Unie”, PB C 367 van 20 december 2000, blz. 26, parr. 3.1.4 en 3.3.3

(23) EESC-advies „Een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechten ten dienste van de burger”, PB C 128 van 18 mei 2010, blz. 80, par. 1.4; EESC-advies „Grondrechten in de Europese immigratiewetgeving”, PB C 128 van 18 mei 2010, blz. 29, par. 2.15

(24) EESC-advies „Een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechten ten dienste van de burger”, PB C 128 van 18 mei 2010, blz. 80, par. 3.7; EESC-advies „Het bureau voor de grondrechten”, PB C 88 van 11 april 2006, blz. 37

(25) EESC-advies „Het Europees instrument voor democratie en mensenrechten (EIDHR)” (initiatiefadvies), parr. 1.1 en 1.2

(26) Arrest (zitting in grote kamer) van 1 maart 2011 - zaak C-236/09 – Belgische consumentenvereniging Test-Aankoop (geslacht als factor bij de beoordeling van een verzekeringsrisico)

(27) Arrest (zitting in grote kamer) van 9 november 2010 - zaken C-92/09 en C-93/09 - Volker en Markus Schecke (verwerking van persoonsgegevens bij de bekendmaking van informatie over ontvangers van landbouwsubsidies)

(28) Arrest (zitting in eerste kamer) van 28 april 2011 – zaak C-61/11 PPU - El Dridi (wetgeving waardoor een gevangenisstraf kan worden opgelegd aan een illegaal in het land verblijvende onderdaan van een derde land met als enige reden dat hij of zij zonder geldige reden op het grondgebied van dat land verblijft ondanks het door hem of haar ontvangen bevel om het land binnen een bepaalde termijn te verlaten)

(29) EESC-advies „Naar een Handvest van grondrechten van de Europese Unie”, PB C 367 van 20 december 2000, blz. 26, par. 3.4 en EESC-advies „Een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechten ten dienste van de burger”, PB C 128 van 18 mei 2010, blz. 80, par. 4.3