NL Publicatieblad van de Europese Unie C 232/14

Verkennend advies van het Comité van de Regio's over „De toekomst van het cohesiebeleid”

(2010/C 232/03)

I. BELEIDSAANBEVELINGEN

HET COMITÉ VAN DE REGIO'S

Inleiding

1. Het Comité van de Regio's is verheugd dat de Europese Commissie met het vierde cohesieverslag van mei 2007, het Groenboek over territoriale cohesie van september 2008, het „rapport-Barca” van april 2009 en haar voortgangsverslagen over de economische en sociale cohesie in een vroeg stadium de aanzet heeft gegeven tot een gedachtewisseling over de vormgeving van het Europese cohesiebeleid na 2013.

2. Het Comité is ingenomen met het verzoek van de Europese Commissie om een verkennend advies op te stellen over de vraag hoe het cohesiebeleid een doeltreffend instrument kan blijven ter bevordering van een harmonische en duurzame ontwikkeling van de Europese Unie en hoe de toekomstige uitdagingen bij de tenuitvoerlegging van het EU-beleid het hoofd geboden kunnen worden.

3. Conform de bepalingen van het Verdrag van Lissabon dient de EU prioriteit te blijven geven aan de ontwikkeling van een beleid ter versterking van de economische, sociale en territoriale samenhang, teneinde de harmonische ontwikkeling van de Unie in haar geheel te bevorderen. Daarbij wordt er in het bijzonder naar gestreefd de verschillen in ontwikkelingsniveau tussen en binnen de regio's en de achterstand van de minst begunstigde regio's te verkleinen. Wat betreft die regio's dient bijzondere aandacht geschonken te worden aan plattelandsgebieden, regio's die een industriële overgang doormaken en regio's die kampen met ernstige en permanente natuurlijke of demografische belemmeringen, zoals de meest noordelijke regio's met een zeer geringe bevolkingsdichtheid alsmede insulaire, grensoverschrijdende en berggebieden. Daarnaast moet er erkenning komen voor de problemen van steden die te kampen hebben met langdurige verpaupering.

4. Het Comité is in dat verband van mening dat de verdere ontwikkeling van het Europese cohesiebeleid erop gericht dient te zijn ook in de toekomst ontwikkelingsachterstanden blijvend te verkleinen, duurzame groei en werkgelegenheid in de Europese regio's op een hoger peil te brengen, sociale integratie, en concurrentievermogen in alle lidstaten en regio's te ondersteunen, subsidiariteit en betaalbaarheid te waarborgen en de doeltreffendheid van het communautaire beleid verder te verbeteren.

5. Het Comité is van mening dat de discussie over de toekomst van het Europese cohesiebeleid moet worden gehouden vóór de discussie over de herziening van het Europese financiële stelsel, omdat er eerst beleidsdoelstellingen moeten worden vastgelegd en daarna pas moet worden uitgemaakt hoeveel financiële middelen ervoor worden uitgetrokken. Kwesties die verband houden met het financiële kader van het toekomstige cohesiebeleid vallen buiten het bestek van dit advies. Dergelijke kwesties dienen in het kader van de geplande herziening van het financiële stelsel en de onderhandelingen over de volgende financiële vooruitzichten behandeld te worden. Wel pleit het Comité er nu al voor dat ook in de toekomst een aanzienlijk deel van de EU-begrotingsmiddelen wordt toegekend aan steunmaatregelen op lokaal en regionaal niveau in het kader van het structuurbeleid.

De uitdagingen voor het cohesiebeleid na 2013

6. Het Comité is het met de Europese Commissie eens dat er op het gebied van de economische, sociale en territoriale samenhang nieuwe uitdagingen ontstaan. Die moeten worden aangegaan en daarbij moet oog bestaan voor de concrete aspecten van de territoriale ontwikkeling, de beschikbare hulpbronnen en de ontwikkelingsstrategie van het desbetreffende gebied. Het is typerend voor het regionaal en het structuurbeleid dat het steeds aangepast moet worden aan veranderende kansen en problemen. Het Comité is er dan ook van overtuigd dat het regionale niveau in nauwe samenhang met de inspanningen van de hogere niveaus en met participatie van de lokale actoren een bijzondere bijdrage kan leveren om uitdagingen als klimaatverandering, zekerheid van het energiebeleid, demografische ontwikkelingen en globalisering aan te gaan. Belangrijk is dat de beginselen van multilevel governance in acht worden genomen en dat de verschillende bestuursniveaus met elkaar samenwerken.

7. Als deze uitdagingen leiden tot grotere economische en sociale verschillen binnen regio's in Europa, zijn zij van belang voor het cohesiebeleid. Er zal dan ook bekeken moeten worden op welke manier de opzet van het cohesiebeleid ook beter afgestemd moet worden op de nieuwe uitdagingen. Daarbij moet tevens worden nagegaan of er in verband met deze uitdagingen ook wetgevingsaanpassingen of algemene beleidsprocessen noodzakelijk zijn.

8. Het Europese cohesiebeleid zorgt ervoor voor dat regio's beter kunnen concurreren en aantrekkelijker worden, en kan er zo ook toe bijdragen dat de nieuwe uitdagingen aangegaan kunnen worden. Door middel van bijvoorbeeld het stimuleren van milieu-innovaties, energie-efficiëntiemaatregelen en de ontwikkeling van duurzame energie levert het cohesiebeleid nu al een bijdrage aan de klimaatbescherming, de bestrijding van de uiteenlopende gevolgen van de klimaatverandering en de energievoorzieningszekerheid. Het Europese structuurbeleid is in het verleden flexibel genoeg geweest om in te spelen op nieuwe uitdagingen. Ook in de toekomst kan gebruik worden gemaakt van deze flexibiliteit.

9. De nieuwe uitdagingen vergen volgens het Comité geen wezenlijk nieuwe instrumenten of nieuwe, aanvullende doelstellingen binnen het structuurbeleid. Ook in het licht van de nieuwe uitdagingen blijft het de overkoepelende doelstelling van het structuurbeleid om het concurrentievermogen en de werkgelegenheid in alle Europese regio's een impuls te geven en daarnaast de achterstand van minder ontwikkelde regio's sneller weg te werken. Dit impliceert dat de Europese structuurfondsen ook na 2013 in alle Europese regio's ingezet moeten worden om de economische en sociale cohesie te waarborgen en de territoriale verschillen tussen en binnen regio's te beperken.

10. Het Comité steunt dan ook de bedoeling met de Territoriale agenda van de EU en de belangrijkste uitkomsten van de discussie over het Groenboek over territoriale cohesie, waarbij geïntegreerde strategieën die op ontwikkeling van het potentieel van de regio's zijn gericht, worden gezien als veelbelovende instrumenten om tot een sterkere cohesie binnen Europa te komen. Er moet een gemeenschappelijke opzet komen van het beleid op de verschillende niveaus en in de verschillende sectoren. Gezien de uitdagingen die te wachten staan kan Europa het zich niet veroorloven hiervan af te zien. De nieuwe uitdagingen kunnen alleen adequaat worden aangepakt als de Europese, nationale en regionale niveaus goed met elkaar samenwerken.

11. Er zou dan ook grondig onderzocht moeten worden in hoeverre de instrumenten van de EU-structuurfondsen naast andere instrumenten zo efficiënt mogelijk ingezet kunnen worden om vooral de kansen te grijpen die de nieuwe uitdagingen bieden om de convergentie in Europa sneller te laten verlopen, het concurrentievermogen van de EU te vergroten en de overgang naar een koolstofarme economie mogelijk te maken. Deze analyse dient vergezeld te gaan van een onderzoek naar de interactie tussen het cohesiebeleid en de Lissabonstrategie in de periode 2007-2013 en meer in het bijzonder naar de vraag of het oormerken van structuurfondsen op basis van de doelstellingen van deze strategie effect heeft gehad op de cohesie. Zo'n analyse zou indien nodig moeten leiden tot een herziening van de strategische richtsnoeren voor het cohesiebeleid.

12. De EU-structuurfondsen hebben in de lopende steunperiode (2007-2013) reeds wezenlijk bijgedragen aan de uitvoering van de Lissabonstrategie in die zin dat de regio's meer bij de tenuitvoerlegging zijn betrokken. Het Comité acht het dan ook noodzakelijk dat het potentieel van het Europese structuurbeleid ook wordt benut bij de implementatie van de vernieuwde Lissabonstrategie en dat het cohesiebeleid wordt afgestemd op de doelstellingen van de vernieuwde Lissabonstrategie. Daarbij mag niet worden geraakt aan de oorspronkelijke doelstelling van dat beleid: verkleining van de verschillen tussen de minder ontwikkelde en de andere zones van de Unie. De doeltreffendheid en de impact van het cohesiebeleid hangen in belangrijke mate van de huidige macro-economische voorwaarden af. Het economisch beleid dient gunstige randvoorwaarden te scheppen, die het concurrentievermogen en de werkgelegenheid in de regio's ondersteunen. Dit is van cruciaal belang om een autonome duurzame economische groei in de regio's te bereiken. Het cohesiebeleid moet in dit verband worden beschouwd als het belangrijkste flankerende beleid ter verbetering van het concurrentievermogen van regio's met een ontwikkelingsachterstand.

13. Het Comité wijst erop dat de doeltreffendheid en de impact van het cohesiebeleid in belangrijke mate afhangen van de huidige macro-economische voorwaarden. Het economisch beleid dient gunstige randvoorwaarden te scheppen, die het concurrentievermogen en de werkgelegenheid in de regio's ondersteunen. Dit is van cruciaal belang om een autonome duurzame economische groei in de regio's te bereiken. Het cohesiebeleid moet in dit verband worden beschouwd als het belangrijkste flankerende beleid ter verbetering van het concurrentievermogen van regio's met een ontwikkelingsachterstand.

14. Het Comité onderschrijft dan ook de constatering die de Europese Commissie in haar mededeling over de Europa 2020-strategie doet, dat de economische, sociale en territoriale samenhang in deze nieuwe strategie centraal zal blijven staan. Het cohesiebeleid en de structuurfondsen zijn niet louter belangrijke EU-beleidsinstrumenten, maar ook essentiële katalysatoren voor innovatieve, duurzame en inclusieve groei in de lidstaten en regio's. Deze strategie heeft alleen kans van slagen als de economische, sociale en milieudoelstellingen nauw aan elkaar worden gekoppeld. De voorgestelde kerninitiatieven mogen echter niet tot een versmalling van het cohesiebeleid leiden. Met de structuurfondsen moeten regionale problemen op geïntegreerde wijze opgelost kunnen blijven worden. Deze fondsen zouden zich niet tot sectorale doelstellingen mogen beperken.

15. Het Europese cohesiebeleid levert een belangrijke bijdrage aan het bevorderen van de sociale samenhang en aan het verkleinen van de sociale verschillen binnen de Europese Unie. Het Comité wijst er dan ook op dat het beleid inzake sociale cohesie juist gezien de sociale gevolgen van de financieel-economische crisis een eenheid dient te vormen met de economische en territoriale cohesie en ook in de toekomst niet veronachtzaamd mag worden. Toch mag niet worden vergeten dat het cohesiebeleid een beleid voor de lange termijn dient te zijn, hetgeen niet wegneemt dat moet kunnen worden ingespeeld op kortstondige veranderingen als gevolg van een verslechterde economische situatie.

16. Het Comité is ervan overtuigd dat een op werkgelegenheid gerichte Europese cohesiestrategie alleen nog maar aan betekenis zal winnen gezien de impact van de financieel-economische crisis op de arbeidsmarkt. Het Europees Sociaal Fonds (ESF), het belangrijkste steuninstrument van de Gemeenschap op het gebied van het arbeidsmarkt- en het werkgelegenheidsbeleid, is absoluut noodzakelijk om deze strategie ten uitvoer te kunnen leggen. Het ESF dient ook in de toekomst te blijven bestaan als financieel instrument ter bevordering van de sociale samenhang in het kader van het cohesiebeleid. Daarnaast moeten de structuurfondsen volgens een geïntegreerde aanpak in de Europese regio's ingezet blijven worden. Het ESF moet voldoende financiële middelen krijgen om de doelstellingen van de Gemeenschap op het gebied van sociale integratie en het arbeidsmarkt- en het werkgelegenheidsbeleid naar behoren te kunnen realiseren.

17. Het Comité vindt dat de specifieke waarde van het Europese cohesiebeleid afgemeten moet worden aan de resultaten ervan en verwijst in dit verband naar zijn advies over het hefboomeffect van het cohesiebeleid. De Europese structuurfondsen zijn een belangrijk instrument om alle regio's in staat te stellen hun eigen ontwikkelingsmogelijkheden te benutten om duurzame groei, werkgelegenheid en welvaart te creëren. De programma's, die zich richten op gezamenlijke Europese prioriteiten, zijn gebaseerd op gecoördineerde ontwikkelingsstrategieën en worden op decentraal niveau ten uitvoer gelegd. Op deze manier leveren ze een merkbare bijdrage aan het ontsluiten van het groeipotentieel op lokaal en regionaal niveau.

18. Het Europese cohesiebeleid heeft talrijke positieve resultaten opgeleverd, waaronder vooral bevordering van onderzoek en innovatie en van kennisintensieve diensten het vermelden waard zijn. Vele projecten die voor de structurele ontwikkeling van belang zijn – met name op het gebied van de technisch-wetenschappelijke infrastructuur en de ontwikkeling van innovatieve benaderingen in het arbeidsmarkt- en werkgelegenheidsbeleid – in zowel achtergebleven als andere Europese regio's hadden zonder de steun uit de EU-structuurfondsen niet gerealiseerd kunnen worden. Zo zijn in heel Europa al tal van projecten uitgevoerd die een uitstekend voorbeeld zijn van de Europese meerwaarde van de steunverlening via de structuurfondsen. In aanvulling op de Europese maatregelen ter stimulering van topkwaliteit zorgt het regionaal georiënteerde cohesiebeleid ervoor dat een Europees innovatiebeleid een zodanig gespreid effect sorteert dat de EUROPA 2020-strategie tot een succes gemaakt kan worden. In het kader van de versterking en maximalisatie van de effecten en resultaten op het vlak van onderzoek en innovatie in de regio's is het ook van belang dat de programma's en financieringsinstrumenten van het innovatie- en onderzoeksbeleid worden afgestemd op het cohesiebeleid.

19. De Europese structuurfondsen sorteren niet alleen effect door middel van rechtstreekse steunverlening. Zij dragen er in wezenlijke mate toe bij dat de regionale en structurele strategieën op de verschillende overheidsniveaus op gemeenschappelijke doelstellingen worden gericht. Het Comité is er dan ook van overtuigd dat de Europese, nationale, regionale en lokale middelen ten behoeve van de economische, sociale en territoriale cohesie daardoor veel efficiënter worden ingezet. Dankzij het multilevel governance-systeem, met zijn decentrale verantwoordelijkheid voor de programma's in de steungebieden, kan Europa met coherente maatregelen gemeenschappelijke doelstellingen nastreven terwijl er ook ruimte is voor regionale en lokale prioriteiten. Hierin ligt volgens het Comité de meerwaarde van het Europese structuurbeleid, die verder gaat dan financiële solidariteit.

20. De huidige evaluatie achteraf van de vorige steunperiode en de aanstaande tussentijdse evaluatie zouden benut moeten worden om de positieve effecten en de mogelijkheden van de steunverlening via de structuurfondsen te belichten.

De grondslagen van het cohesiebeleid na 2013

21. Het Comité is het eens met de opmerking in het rapport-Barca dat het structuurbeleid ook in relatie moet worden gezien met de algemene doelstellingen van de Europese Unie, zoals het streven naar meer groei, welvaart en samenhang en het behoud van de vrede. Daarom moet dit beleid gericht zijn op alle achtergebleven regio's (echter wel met speciale aandacht voor de achtergebleven regio's). Het structuurbeleid is een pijler van het Europese integratieproces en maakt het mogelijk dat de burger zich met het Europese project identificeert. De formule voor het toekomstige Europese cohesiebeleid zou dan ook als volgt kunnen luiden: Europese steunprogramma's met strategische kaderregelingen plus regionaal en lokaal probleemoplossend vermogen leiden tot economische, sociale en territoriale cohesie.

22. Het Comité acht het zinvol om na te denken over een methode voor het vaststellen van de CO2-voetafdruk van de door de structuurfondsen gefinancierde projecten en pleit er met name voor om CO2-neutraliteit als leidraad te hanteren in de toekomstige programmeringsperiode. Zoals sommige lidstaten reeds hebben voorzien, mag de investeringsbalans niet resulteren in extra uitstoot van broeikasgassen.

23. In dat verband zij erop gewezen dat de decentrale aanpak van het cohesiebeleid voldoet en dus moet worden voortgezet. Wel moet worden onderzocht welke procedures vereenvoudigd kunnen worden om de rompslomp bij de uitvoering van het cohesiebeleid te verminderen.

24. Het gebruik van zorgvuldig gekozen en zinvolle indicatoren voor de beoordeling van het cohesiebeleid dient gepaard te gaan met een gedifferentieerde aanpak, zodat de middelen efficiënt worden ingezet en de effecten van het structuurbeleid uitgebreid in kaart kunnen worden gebracht.

25. Aangezien andere Europese beleidsterreinen eveneens van invloed zijn op de economische, sociale en territoriale samenhang, zou ook daar rekening moeten worden gehouden met de doelstellingen van het cohesiebeleid. Daarom verzoekt het Comité de Commissie om vroegtijdig te onderzoeken wat de territoriale impact is van voorstellen van wetgevende of niet-wetgevende aard op beleidsterreinen met een duidelijke territoriale dimensie (zoals openbare diensten, vervoer, energie, milieu, mededinging, landbouw enz.). De Commissie dient daar bij de voorbereiding van het 5e verslag over de economische, sociale en territoriale cohesie speciaal aandacht aan dit aspect te schenken. Aan de andere kant is het zeer verheugend dat de Commissie ernaar streeft om het cohesiebeleid meer te vervlechten met andere beleidsactiviteiten met een duidelijke territoriale impact, om zo synergie te creëren.

26. Het cohesiebeleid van de EU hangt in wezen ook nauw samen met de EU-voorschriften voor staatssteun en de EU-wetgeving betreffende diensten van algemeen economisch belang. Hervormingen van dat cohesiebeleid dienen dan ook vergezeld te gaan van een herziening van de EU-voorschriften voor staatssteun. Met name voor wereldwijd concurrerende vestigingsplaatsen en investeringen in de industrieën van morgen kunnen gedifferentieerde oplossingen nodig zijn. Bij de diensten van algemeen economisch belang zou de Commissie artikel 14 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie als nieuwe rechtsgrondslag moeten gebruiken, met name om de verenigbaarheid van de regelingen voor de financiering van deze diensten met de relevante communautaire instrumenten na te gaan.

27. De praktijk wijst uit dat het partnerschapsbeginsel en de daarmee samenhangende betrokkenheid van de economische en sociale partners en andere lokale en regionale actoren in het hele traject van de structurele steunverlening de acceptatie en de doelgerichtheid van de maatregelen verbeteren. Om die reden zou de interregionale uitwisseling van goede praktijken op het gebied van partnerschap meer moeten worden ondersteund. Uitbreiding van de regelgeving inzake partnerschappen op Europees niveau is daarentegen niet nodig.

28. Het Comité ziet in dat het Europese cohesiebeleid voortdurend op efficiëntie en effectiviteit moet worden gecontroleerd, vooral ook vanwege de teruglopende financiële middelen. Voor de tenuitvoerlegging van het cohesiebeleid zou het goed zijn om vaker een beroep te doen op particuliere financiële ondersteuning. Gebruik van private financiering moet echter alleen worden gezien als een stimulans op het gebied van het cohesiebeleid en mag zeker niet als een vervanging worden beschouwd.

29. Er zou in het kader van het cohesiebeleid waar mogelijk minder gebruik moeten worden gemaakt van roulerende fondsen en veel meer worden ingezet op leningsinstrumenten. Wat dit laatste aangaat, is het Comité vol lof over de rol die de Europese Investeringsbank en instrumenten als JEREMIE en JASPERS spelen bij de ontwikkeling en tenuitvoerlegging van de op leningen gebaseerde structuurfondsprogramma's.

30. Het subsidiariteits- en het evenredigheidsbeginsel zouden consequenter moeten worden toegepast in het cohesiebeleid, zonder dat men zich echter alleen laat leiden door efficiëntieoverwegingen. Het huidige decentrale systeem van het Europese cohesiebeleid met zijn operationele programma's op nationaal, regionaal en lokaal niveau die in een partnerschapsdialoog met de Commissie worden ontwikkeld en vervolgens door de nationale en regionale overheden zelf worden uitgevoerd, blijkt goed te werken. Dit systeem moet dan ook voortgezet en verder ontwikkeld worden, waarbij moeten worden aangestuurd op nog meer eigen verantwoordelijkheid van de regionale en lokale overheden bij de tenuitvoerlegging van het Europese cohesiebeleid.

31. Het is bijzonder verheugend dat er met de programmeringsperiode 2007-2013 een stap is gezet in de richting van een meer strategisch beheer van het Europese structuurbeleid. Dankzij een beheer dat in het teken staat van doelstellingen in plaats van steuncriteria, kunnen de regio's al naar gelang de situatie het geschikte pakket maatregelen en instrumenten kiezen en indien nodig aanpassen, zonder de samenhang met de overkoepelende Europese doelstellingen in gevaar te brengen.

32. Om te zorgen voor meer complementariteit tussen plattelands- en stedelijke ontwikkeling, moeten ook de maatregelen voor plattelandsontwikkeling (2e pijler GLB) beter worden afgestemd op het regionale beleid. Deze verbeterde afstemming zou kunnen uitmonden in een Europees strategisch kader in de vorm van gemeenschappelijke strategische oriëntaties voor de structuurfondsen en het Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling (ELFPO).

33. Een consequent op de Europese strategische doelstellingen gerichte verslaglegging en controle om na te gaan welke vooruitgang er is geboekt en of de in de lidstaten gehanteerde controle- en auditprocedures betrouwbaar zijn in het licht van de doelstelling om minder, maar beter te controleren, in combinatie met een transparant en stabiel controlesysteem zou zeer geschikt zijn voor een dergelijke strategische benadering en onnodige rompslomp kunnen vermijden.

34. De ingevoerde monofondsprogramma’s voor het EFRO en het ESF blijken eveneens goed te werken. Het monofondsprincipe bracht een fundamentele vereenvoudiging met zich mee in de goedkeurings- en veranderingsprocedures ten opzichte van de vroegere multifondsprogramma's. Door in de programma's tot op zekere hoogte ook maatregelen uit het andere fonds te integreren, is de nodige flexibiliteit gecreëerd. De afstemming tussen fondsen en operationele programma's moet verder worden verbeterd met als uiteindelijke doel meer complementariteit tussen het ESF en het EFRO op lokaal en regionaal niveau.

35. Het is belangrijk dat er voortdurend wordt gestreefd naar vermindering van de regeldruk en vereenvoudiging van de procedures bij toewijzing, gebruik, uitkering en controle van de financiële middelen uit de structuurfondsen. Dit zou ook moeten gelden voor de oriëntaties van de toekomstige programmeringen.

36. In de huidige financieringsperiode zijn de eisen wat betreft de tenuitvoerlegging en de voorschriften voor de financiële controle verscherpt. Daar waar men vereenvoudigingen had aangekondigd, is soms het tegenovergestelde bereikt, met als gevolg buitensporig hoge kosten. Bovendien blijkt uit onderzoek dat de effectiviteit van ontwikkelingsmaatregelen zo wordt ondermijnd. Het Comité pleit daarom voor eenvoudige en transparante doch effectieve controleprocedures. Dit betekent niet dat de procedures in elke programmeringsperiode aan een volledige conformiteitsbeoordeling moeten worden onderworpen. De bestaande nationale voorschriften met betrekking tot subsidies zouden voldoende moeten zijn. Met het oog op een eventuele vereenvoudiging zou er ook moeten worden gekeken naar de organisatie van de controlerende instanties, de gehanteerde normen en de definitie en vaststelling van foutpercentages. De verschillende regels en normen die herhaaldelijk met terugwerkende kracht zijn ingevoerd, leiden tot complicaties, belemmeren een goed beheer en dienen in de toekomst dus te worden vermeden. Een ander traject dat onderzocht zou kunnen worden, is de invoering van een algemeen evenredigheidsbeginsel voor de aanpassing van de reglementaire controlevoorschriften aan de omvang van de door de structuurfondsen gefinancierde projecten.

37. Het feit dat de lidstaten nu op grond van het Verdrag van Lissabon medeverantwoordelijk zijn voor de tenuitvoerlegging van de EU-begroting, biedt eventueel nieuwe mogelijkheden voor vereenvoudiging. Nog meer vereenvoudiging zou kunnen worden gerealiseerd als de Commissie de controleprocedures van de lidstaten zou analyseren om na te gaan of er met regio's „vertrouwenscontracten” zouden kunnen worden gesloten om repetitieve controles te vermijden. Bij kleinschalige projecten zou er sprake moeten zijn van proportionele regelgeving om de administratieve rompslomp te verkleinen.

De grondslagen van het cohesiebeleid na 2013

38. Het is goed dat de EU in 2000 heeft besloten om afscheid te nemen van het grote aantal oorspronkelijke doelstellingen en specifieke communautaire initiatieven en de steunregeling zodanig heeft hervormd, dat er zichtbaar sprake is van meer transparantie en eenvoudigere procedures. Dit dient dan ook niet meer op losse schroeven te worden gezet.

39. Het besluit om zich tot een klein aantal doelstellingen te beperken, om alle Europese regio's een stem in het kapittel te geven (en speciaal aandacht te schenken aan de achtergebleven regio's) en om de bevoegdheden te verdelen waarbij de regio's verantwoordelijk zijn voor de decentrale ontwikkeling en tenuitvoerlegging van de programma's, heeft duidelijk vruchten afgeworpen.

40. Toch moet met het Europese cohesiebeleid de economische, sociale en territoriale samenhang in de EU alsmede het Europees concurrentievermogen verbeterd blijven worden, teneinde te zorgen voor duurzame economische groei, hoge werkgelegenheid, sociale integratie en adequate openbare diensten van goede kwaliteit. Voor de betrokken deelstaten en regio's moet een gelijke behandeling gelden. Ook in de toekomst moeten met name regio's met ontwikkelingsachterstanden worden gesteund, ongeacht het land waarvan zij deel uitmaken. Het cohesiebeleid is een factor van doorslaggevend belang voor de mate waarin burgers zich op lokaal en regionaal niveau inzetten voor de overkoepelende beleidstrategieën van de EU.

41. Volgens het Comité is het Europese cohesiebeleid ook een van de belangrijkste instrumenten geworden voor het bevorderen van innovatie, concurrentievermogen en groei en daarmee ook van duurzame werkgelegenheid.

42. Het Comité is het met de Commissie eens dat ondersteuning van het economische inhaalproces van de zwakkere regio's in de nieuwe lidstaten een belangrijk speerpunt van het Europese cohesiebeleid dient te blijven. De instrumenten van het cohesiebeleid zouden dan ook vooral in die lidstaten en regio's moeten worden ingezet. Het cohesiebeleid moet hen daarbij helpen profiteren van de kansen die de interne markt en het Europese integratieproces bieden. Wel moet worden voorkomen dat het EU-cohesiebeleid louter een instrument wordt om middelen over te schrijven.

43. Om ook in de toekomst meer cohesie te bewerkstelligen in Europa, zullen de steunmiddelen uit de Europese structuurfondsen voor het grootste deel moeten worden ingezet in regio's met een ontwikkelingsachterstand. Op die manier kunnen de grootste regionale verschillen verder worden aangepakt. De huidige drempelwaarde van 75 % van het bruto binnenlands product per hoofd van de bevolking in vergelijking met het EU-gemiddelde op NUTS-II-niveau blijkt een goede maatstaf te zijn om te bepalen welke regio's te kampen hebben met een ontwikkelingsachterstand en dientengevolge als steunzone moeten worden aangemerkt. Voor de evaluatie van het cohesiebeleid zouden indicatoren onder NUTS-II-niveau moeten worden gevonden die in hogere mate recht doen aan specifieke regionale kenmerken en de situatie in de regio's.

44. Regio's die niet langer in aanmerking komen voor maximale steun, hebben nog altijd behoefte aan brede ondersteuning via betrouwbare en doeltreffende instrumenten die tegemoetkomen aan hun specifieke problemen en waarmee hun potentieel, ook in het belang van de hele EU, structureel kan worden gemobiliseerd. Alleen op die manier kan de steunverlening uit de structuurfondsen in deze gebieden ook in de toekomst een succes blijven. Voor deze regio's (en ook de door het „statistische effect” getroffen regio's) moeten er daarom passende en billijke overgangsregelingen in het kader van de convergentiedoelstelling worden getroffen om te voorkomen dat de steun door het overschrijden van 75 %-grens plotseling wegvalt en ook om de betrokken regio's de zekerheid te bieden dat ze hun concurrentiepositie verder kunnen versterken. Regio's die voor het eerst buiten de convergentiedoelstelling vallen moeten hoe dan ook steun blijven ontvangen, ongeacht de toekomstige opzet van het regionaal beleid en de doelstellingen daarvan.

45. Het is goed dat het Europees Parlement en de Commissie de bijzondere situatie van de regio's die na 2013 niet meer in aanmerking komen voor de maximale steun in het kader van de convergentiedoelstelling, expliciet erkennen.

46. Het Comité sluit zich aan bij de oproep van het Europees Parlement aan de Commissie om „een meer omvattend systeem in te voeren voor geleidelijke overgangssteun aan regio's die de grens van 75 % van het BBP naderen, om deze een duidelijker status en meer zekerheid bij hun ontwikkeling te bieden”.

47. In de regio's die onder de doelstelling „regionaal concurrentievermogen en werkgelegenheid” vallen, dient de brede ondersteuning in het kader van het Europese cohesiebeleid na 2013 te worden voortgezet. In deze regio's bevinden zich namelijk ook omvangrijke armere gebieden en de sociale en territoriale ongelijkheden zijn binnen deze regio's in heel Europa toegenomen. Deze regio's leveren een belangrijke bijdrage aan de tenuitvoerlegging van de Lissabonstrategie. Willen zij echter structureel kunnen bijdragen tot cohesie en een goede concurrentiepositie, dan moeten er voortdurend inspanningen worden geleverd om het concurrentie- en innovatievermogen en de hoge werkgelegenheidsgraad op peil te houden en de duurzaamheidscriteria na te leven.

48. Het Comité juicht het toe dat, zoals de Commissie in haar Vijfde voortgangsverslag over de economische en sociale cohesie opmerkte, de meeste lidstaten zich voor behoud van de doelstelling „regionaal concurrentievermogen en werkgelegenheid” hebben uitgesproken en dat in de reflectienota van voormalig eurocommissaris van regionaal beleid Danuta Hübner van april 2009 en in de studie van Fabrizio Barca over de hervorming van het Europese cohesiebeleid hetzelfde geluid is te horen.

49. De Commissie heeft gelijk dat ook de structureel sterkere regio's die momenteel onder doelstelling 2 – „regionaal concurrentievermogen en werkgelegenheid” – vallen, meer moeten investeren in creativiteit en innovatie en nieuwe ideeën sneller moeten helpen omzetten in nieuwe producten, diensten of processen.

50. Gezien de bepalingen over territoriale cohesie in het nieuwe EU-verdrag zal het ruimtelijke- ordeningsaspect van het cohesiebeleid in de toekomst nog belangrijker worden. Het Comité roept de Commissie op om in haar discussies over het toekomstige cohesiebeleid oog te hebben voor de 400 bijdragen die zijn binnengekomen tijdens de raadpleging over het groenboek Territoriale cohesie (zie het desbetreffende CvdR-advies). De regio's moeten in dit verband zelf in kaart brengen wat hun sterke punten zijn, en strategieën ontwikkelen die aansluiten op hun specifieke behoeften. Ruimtelijke ordening blijft ook in de toekomst een bevoegdheid van de lidstaten en er moet rekening worden gehouden met de interne verdeling van de bevoegdheden in elke lidstaat. De betrokkenheid van de lokale en regionale overheden moet zorgen voor een realistische, thematisch en geografisch coherente ruimtelijke ontwikkeling, en voor efficiënt gebruik van de beschikbare middelen.

51. Het Comité is voor het behoud van de stedelijke dimensie in het Europese cohesiebeleid. Net als metropolitane gebieden zijn steden een belangrijke drijvende kracht achter groei en innovatie. Om deze taak te kunnen vervullen zijn er echter ook op de lange termijn maatregelen nodig voor verbetering van de sociale en economische stabiliteit in steden en probleemwijken in steden en zulks vooral in de minder ontwikkelde regio's. Steden en metropolitane gebieden dragen ook bij tot de ontwikkeling van hun omgeving. Bovendien bieden ze toegang tot kennis, goederen en diensten van een adequaat niveau. Steden dienen in hun beleid te streven naar ondersteuning van de endogene factoren voor de ontwikkeling van stedelijke gebieden en naar betere betrekkingen en verbindingen tussen agglomeraties.

52. In het cohesiebeleid zou meer erkenning moeten komen voor de onderlinge verbondenheid van stad en platteland binnen grotere functionele economische gebieden. Het cohesiebeleid is uitermate geschikt om invulling te geven aan een geïntegreerde ontwikkelingsbenadering, waarmee de problemen binnen en tussen de verschillende combinaties van steden en plattelandsgebieden kunnen worden aangepakt. Daarbij dient er een betere afstemming te komen van doelstellingen en instrumenten tussen de Europese structuurfondsen en het Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling. Omdat iedere regio kampt met specifieke problemen, zou het goed zijn als elke regio tot op zekere hoogte eigen doelstellingen en maatregelen zou kunnen definiëren, zodat ze haar ontwikkeling met behulp van EU-middelen zelf kan aansturen.

53. Er moet ook ruime aandacht worden besteed aan plattelandssteun en aan de rol van kleine en middelgrote steden in landelijke gebieden. Alleen op die manier kan er iets worden gedaan aan de structurele tekorten, de leegloop en de vergrijzing in veel plattelandsregio's in de EU. Daarbij dient er een betere afstemming te komen van doelstellingen en instrumenten tussen de Europese structuurfondsen en het Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling.

54. Daarnaast moet er, overeenkomstig het in het Verdrag opgenomen beginsel van territoriale samenhang, bijzondere aandacht worden geschonken aan gebieden waar bedrijven moeten omschakelen en aan gebieden die structureel kampen met grote natuurlijke of demografische problemen, zoals de meest noordelijke regio's met een zeer geringe bevolkingsdichtheid alsmede insulaire, grensoverschrijdende, ultraperifere en berggebieden.

55. De huidige ondersteuning van de grensoverschrijdende, transnationale en interregionale samenwerking in het kader van doelstelling 3, „Europese territoriale samenwerking”, is vruchtbaar gebleken en dient ook na 2013 in versterkte vorm te worden voortgezet. De territoriale samenwerking levert een cruciale bijdrage aan de verbetering van het concurrentievermogen van de EU en haar economische, sociale en vooral territoriale cohesie, doordat er gebruik wordt gemaakt van de extra mogelijkheden die als gevolg van de netwerkactiviteiten van lokale en regionale overheden ontstaan. Daarbij moeten de bestaande programma's, zoals ESPON, „Regio's voor economische verandering” en URBACT voortaan als zogenaamde „horizontale maatregelen voor territoriale samenwerking” worden gebundeld en ten goede komen van alle drie samenwerkingsvormen. Wat de grensregio's betreft, zouden alle grensregio's die voldoen aan de eis dat een bijdrage aan de economische, sociale en territoriale cohesie wordt geleverd, in aanmerking moeten blijven komen voor steun uit hoofde van de doelstelling Territoriale samenwerking.

56. Het Comité spreekt in dat verband zijn waardering uit voor de bijdrage van de Commissie aan de oprichting van de Europese groepering voor territoriale samenwerking (EGTS) en roept de lokale en regionale overheden op om bij de tenuitvoerlegging van de territoriale samenwerking meer gebruik te maken van dit instrument. Het verzoekt de Commissie om tekortkomingen in de huidige verordeningen weg te werken, zoals de grensoverschrijdende aspecten, die de oprichting van functionele gebieden voor maritieme samenwerking tussen regio's ondermijnden (vanwege 150 km-beperking). Daarnaast zou de Commissie in haar voorstellen over de toekomstige invulling van de territoriale samenwerking dieper moeten ingaan op de rol van de macroregio's en de thematische strategieën. Daarbij dient ervoor gezorgd te worden dat lokale en regionale overheden voortaan meer worden betrokken bij het opstellen en uitvoeren van de strategieën.

57. Het Comité is er voorstander van dat nader wordt gekeken naar het voorstel van Fabrizio Barca om in de volgende programmeringsperiode een klein deel van de cohesiebegroting te reserveren voor direct door de Commissie te beheren innovatieve maatregelen waarmee in de hele Unie een stimulans moet worden gegeven aan vernieuwende initiatieven in het regionale beleid.

Omzetting van het cohesiebeleid

58. Al meerdere programmaperiodes lang stellen de regio's ieder voor zich, in overleg en samenwerking met de hogere bestuursniveaus en aan de hand van regionale ontwikkelingsstrategieën, operationele programma's op en voeren zij die uit. Het Comité vindt dat deze zgn. decentrale regionale verantwoordelijkheid zijn nut heeft bewezen. Daarom moet het gedeeld beheer van middelen, met programmering en omzetting op regionaal niveau, blijven bestaan, waarbij het subsidiariteits- en het evenredigheidsbeginsel krachtiger moet worden toegepast. Vooral op lokaal en regionaal niveau kan nog meer ontwikkelingspotentieel worden aangeboord en kunnen lokale en regionale spelers verder gemobiliseerd en in netwerken ondergebracht worden.

59. Het Comité spreekt zich daarom resoluut uit vóór behoud van de regionale bevoegdheden in het Europees structuurbeleid en tegen overheveling van bevoegdheden (bijv. op het vlak van projectselectie) naar het Europees niveau.

60. Er moeten nog meer inspanningen worden geleverd om de bureaucratie te verminderen en procedures te vereenvoudigen. Het Comité stelt voor dat het in de huidige steunperiode zelf vroegtijdig wordt betrokken bij de uitwerking van toekomstige procedures en dringt er tevens op aan om daarbij rekening te houden met de bevindingen van de door de Europese Commissie ingestelde werkgroep voor administratieve vereenvoudiging. Afgeslankte en transparante procedures zijn zeer belangrijk voor een efficiënt gebruik van middelen.

61. Voorts zou nagedacht moeten worden of niet ook andere onderdelen van het Europese steunbeleid, die vooralsnog centraal door de Europese Commissie worden beheerd, zoals de subsidies voor innovatie, zouden moeten worden overgeheveld naar het decentraal beheerde gedeelte van de structuurfondsen – waardoor de regionale overheden daarvoor bevoegd zouden worden – temeer omdat bevordering van innovatie inmiddels een hoeksteen van de structuurfondsenprogramma's is. Aangezien de regio's op hun beurt bij het opstellen van regionale ontwikkelingsstrategieën rekening houden met de ontwikkelingsplannen van steden en deelregio's, en niet-publieke regionale en lokale spelers laten deelnemen aan de uitvoering van hun programma's, wordt ook het niveau onder het regionale niveau actief betrokken bij de omzetting van het Europees structuurbeleid.

62. Het Comité wijst erop dat de lokale en regionale overheden de laatste jaren zeer veel, voor het merendeel positieve ervaringen hebben opgedaan met (geïntegreerde stedelijke) ontwikkelingsplannen en de instelling van decentraal beheer in deelregio's. Het directoraat-generaal Regionaal beleid heeft deze zaken onlangs gekwalificeerd als „lokale ontwikkelingsmethoden”. De opgedane positieve ervaringen hebben al invloed gehad op de operationele programma's voor de periodes 2000-2006 en 2007-2013 en op de uitvoering daarvan.

63. Met een meerjarig steunbeleid dat is opgebouwd rond gemeenschappelijke Europese prioriteiten, maar tegelijk steunt op regionale ontwikkelingsstrategieën en regionaal wordt omgezet, hebben de structuurfondsen een meerwaarde te bieden t.o.v. het afzonderlijke regionale beleid van de lidstaten. De meerjarenplanning biedt alle betrokkenen een solide kader en maakt het in het bijzonder ook mogelijk innovatief beleid op de rails te zetten. Dankzij meerjarenprogramma's kunnen met het structuurbeleid strategische doelstellingen en prioriteiten worden nagestreefd en wordt voorkomen dat een op de korte termijn gericht of ondoordacht steunbeleid wordt gevoerd waarmee oude structuren vaak in stand worden gehouden. Sinds 2000 bedraagt de looptijd van de programma's zeven jaar en dat heeft zijn vruchten afgeworpen. Daarom mag de programmacyclus in geen geval worden ingekort. Het regionale beleid is een belangrijk onderdeel van het EU-beleid en elke poging tot renationalisering is uit den boze.

64. Het Comité is er zeer mee ingenomen dat stilaan een „evaluatiecultuur” ontstaat. Het concept evaluatie is vanuit de structuurfondsen meer en meer doorgedrongen in het regionale steunbeleid. Dankzij evaluaties kan de kwaliteit van strategieën en instrumenten constant worden verbeterd. Door alle regio's bij de steunverlening uit de structuurfondsen te betrekken wordt ervoor gezorgd dat nationale en regionale overheden uit heel Europa onderling ervaringen uitwisselen en via goede praktijkvoorbeelden van elkaar kunnen leren. Tegelijk wordt zo een brede en solide basis gelegd voor de verdere ontwikkeling van het Europese structuurbeleid.

Toekomstige rol van de lokale en regionale overheden en het Comité van de Regio's

65. Het Comité ziet met lede ogen aan dat structuurfondsenprogramma's meer en meer nationaal ten uitvoer worden gelegd. Om deze trend een halt toe te roepen stelt het voor in de voortgangsverslagen over de economische, sociale en territoriale cohesie regelmatig te rapporteren over de wijze waarop de lokale en regionale overheden bij de omzetting van het cohesiebeleid worden betrokken. In dit verband vestigt het de aandacht op de werkzaamheden van zijn Lissabon Monitoring Platform.

66. Gelet op het subsidiariteitsbeginsel en het streven de kloof met de burgers te verkleinen, moeten de lokale en regionale overheden bij de ontwikkeling, omzetting en evaluatie van het cohesiebeleid absoluut een grotere rol krijgen.

67. Het Comité wil graag blijven fungeren als de partner met wie wordt samengewerkt om de lokale en regionale overheden vroegtijdig, op grote schaal en op Europees niveau te betrekken bij de toekomstige vormgeving en omzetting van het cohesiebeleid.

Conclusies

68. Doel van het streven naar economische, sociale en territoriale samenhang is een harmonische ontwikkeling van de EU te bevorderen en de regionale ontwikkelingsverschillen en de achterstand van de minst ontwikkelde regio's te verkleinen. Daarom is dit streven een hoeksteen van het Europees integratiemodel, dat met het Verdrag van Lissabon verder werd versterkt, en dat ook na 2013 moet worden voortgezet.

69. Het cohesiebeleid is dankzij haar decentrale benadering en systeem van multilevel governance het enige Europese beleidsterrein dat kan fungeren als schakel tussen de lokale en regionale overheden en de doelstellingen van de EUROPA 2020-strategie en de nieuwe uitdagingen. Daarom moet met het cohesiebeleid gestreefd blijven worden naar duurzame groei, sociale integratie, werkgelegenheid en bestrijding van de klimaatverandering. Het cohesiebeleid verbindt de verschillende bestuurslagen en versterkt de regionale en lokale dimensie. In dit verband moeten de zeven kerninitiatieven uit de EUROPA 2020-strategie slechts als complementair worden beschouwd.

70. De via het cohesiebeleid beschikbare middelen moeten voor het merendeel besteed blijven worden in de lidstaten en regio's van de EU die daaraan de grootste behoefte hebben of die de grootste problemen kennen, teneinde ontwikkelingsachterstanden te verkleinen. Zo wordt concreet bijgedragen aan het creëren van gelijke kansen voor alle Europese regio's en wordt de Europese solidariteit bevorderd. De criteria die daarbij worden gebruikt om te bepalen welke gebieden voor steun in aanmerking komen, hebben hun nut bewezen.

71. Ook de overgangsregio's hebben specifieke steun nodig om te voorkomen dat de dankzij het geld uit de structuurfondsen behaalde resultaten teniet worden gedaan doordat subsidies wegvallen. Blijvende Europese steun moet deze regio's garanderen dat ze zich verder kunnen ontwikkelen en moet afgestemd zijn op hun specifieke problemen.

72. Uit hoofde van de doelstelling „Regionaal concurrentievermogen en werkgelegenheid” moeten ook alle andere regio's uit de EU steun blijven krijgen voor de bevordering van met name innovatie, sociale samenhang en concurrentievermogen.

73. Territoriale samenwerking moet, gezien de grote meerwaarde ervan voor Europa, ook in de toekomst een doel op zich blijven om de grensoverschrijdende, transnationale en interregionale samenwerking te stimuleren en aldus actief de territoriale samenhang in de EU te vergroten.

74. Het cohesiebeleid zou ook ruimte kunnen bieden om nieuw, innovatief regionaal beleid te ontwikkelen. Daartoe zou kunnen worden bezien of de Europese Commissie een klein deel van haar middelen beschikbaar kan stellen voor de ondersteuning van innovatieve maatregelen.

75. Multilevel governance, meerjarenplanning, partnerschap, concentratie, op indicatoren gebaseerd programmabeheer en evaluatie zijn succesvolle uitgangspunten van het cohesiebeleid gebleken. Het Comité is er daarom op tegen de zevenjarige looptijd van de programma's in te korten.

76. Het huidige systeem voor het beheer van middelen is te ingewikkeld en de kans dat fouten worden gemaakt, is groot. Derhalve moeten alle betrokkenen blijven streven naar terugdringing van het foutenpercentage en vereenvoudiging van het beheer van middelen, facturerings- en controleprocedures, waarbij meer dan tot nu toe zou moeten worden gezocht naar op de nationale omstandigheden afgestemde oplossingen door toepassing van het evenredigheidsbeginsel in de praktijk.

77. De op subsidiariteit gebaseerde aanpak die het cohesiebeleid kenmerkt, moet behouden blijven en vaker gevolgd gaan worden. Met name zouden de lokale en regionale overheden een grotere rol moeten krijgen in alle programmerings-, uitvoerings- en evaluatiefasen van het cohesiebeleid.

78. Bij de beoordeling van het cohesiebeleid moet meer belang worden gehecht aan de op lokaal en regionaal niveau behaalde resultaten. Het Comité staat dan ook achter alle pogingen om het cohesiebeleid met het oog op zulke resultaten om te zetten.