VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD - Algemeen verslag over de werking van het garantiefonds

INHOUD

SAMENVATTING

1. INLEIDING

2. HET MECHANISME VAN HET GARANTIEFONDS EN DE VOORNAAMSTE WIJZIGINGEN ERVAN IN 1998-2002

2.1 Doelstellingen

2.2 Voornaamste kenmerken

2.2.1 Voornaamste kenmerken van garanties aan de EIB

2.2.2 Door het Fonds gedekte leningoperaties

2.2.3 Voorziening van het Garantiefonds

3. ONTWIKKELING EN PRESTATIES VAN HET GARANTIEFONDS, 1998-2002

3.1 Bescherming door het Fonds tegen onvoorziene aanspraken op begrotingskredieten bij wanbetaling

3.2 Begrotingsdiscipline

4. GEVOLGEN VAN DE UITBREIDING VOOR HET GARANTIEFONDS

5. PARAMETERS VAN HET GARANTIEFONDS

5.1 Streefbedrag en capaciteit van het Fonds voor gegarandeerde leningen

5.2 Voorwaarden van de communautaire garanties aan de EIB

6. TECHNISCHE VERBETERINGEN

BIJLAGEN

Bijlage 1: Uitstaand bedrag per land en per type risicodekking, 31 december 2002

Bijlage 2: Uitstaand bedrag aan gegarandeerde EIB-leningen, met aflossingen voor 2003-2006

Bijlage 3: Stand van het Fonds voor 2002-2006, op basis van de huidige parameters

Bijlage 4: Uitstaand bedrag aan gegarandeerde EIB-leningen in de tien nieuwe lidstaten

Bijlage 5: Theoretische aannamen op basis van de parameters voor het voorzienings- en het garantiepercentage

Bijlage 6: Gebruik van de reserve in het kader van de financiële vooruitzichten 2000-2006

Bijlage 7: Uitstaand bedrag per land (Bulgarije, Roemenië en Turkije) en per type risicodekking, 31 december 2002

Bijlage 8: Historische verschillen tussen EIB-ramingen en geleende bedragen

Bijlage 9: Financiële stromen van en naar het Fonds

SAMENVATTING

Ingevolge Verordening nr. 1149/1999 van 25 mei 1999 moet voor 31 december 2006 of bij de sluiting van het eerste toetredingsakkoord met een kandidaat-lidstaat een algemeen verslag over de werking van het Garantiefonds (het Fonds) worden opgesteld. Daarom is dit verslag voor de periode 1998-2002 opgesteld.

Het Fonds bleef in de verslagperiode aan de hoofddoelstellingen beantwoorden. Het werkte bij wanbetalingen op gegarandeerde leningen als liquiditeitsbuffer voor de Gemeenschapsbegroting en vormde een financieel kader voor communautaire garanties op leningen van de Commissie en de EIB aan derde landen. De wanbetalingen zijn gering gebleven.

Het Fonds dekt gegarandeerde leningen en leninggaranties aan derde landen. De toetreding van tien landen tot de EU in 2004 zal gevolgen hebben voor het Fonds, daar verscheidene van deze landen EIB-leningen met EU-begrotingsgarantie hebben opgenomen. De gegarandeerde leningen aan deze landen worden vanaf de toetreding niet meer door het streefbedrag van het Fonds gedekt. De garanties zelf blijven gelden, maar het uitstaande risico wordt rechtstreeks door de EU-begroting gedragen. Dezelfde situatie zal ontstaan als er nog meer landen toetreden. De Commissie stelt een wijziging van de verordening voor om regels voor al deze situaties vast te stellen.

Uit de huidige ramingen van het volume aan gegarandeerde leningen en het voorstel tot herziening van het algemene leningmandaat van de EIB in het tussentijdse verslag van de Commissie [1] blijkt dat het niet meteen nodig is de parameters van het Fonds te wijzigen.

[1] Tussentijdse evaluatie van het EIB-mandaat voor leningen in derde landen overeenkomstig Besluit 2000/24/EG van de Raad van 22 december 1999, zoals gewijzigd.

De Commissie wil echter enkele technische verbeteringen aan de procedures voor de voorziening van het Fonds aanbrengen om de werking ervan nog te verbeteren. Voor deze verbeteringen hoeft de verordening niet te worden gewijzigd.

1. Inleiding

Bij Verordening (EG, Euratom) nr. 2728/94 van de Raad van 31 oktober 1994 (de verordening) is een Garantiefonds ingesteld (het Fonds) om de crediteuren van de Gemeenschap te kunnen terugbetalen wanneer de begunstigde van een door de Gemeenschap toegekende of gegarandeerde lening in gebreke blijft.

In 1998 werd voor het eerst een verslag over de werking van het Fonds opgesteld overeenkomstig artikel 9 van de verordening, dat luidt: "De Commissie legt vóór 31 december 1998 een algemeen verslag over de werking van het Fonds voor."

Artikel 9 werd gewijzigd bij Verordening nr. 1149/1999 van 25 mei 1999 [2] en bepaalt nu dat zowel bij de sluiting van het eerste toetredingsakkoord met een kandidaat-lidstaat als voor 31 december 2006 algemene verslagen over de werking van het Fonds moeten worden opgesteld. In het licht van de op 16 april 2003 met tien landen gesloten toetredingsakkoorden worden in dit verslag de volgende punten besproken:

[2] Artikel 1, punt 4, van Verordening nr. 1149/1999: "De Commissie legt het Europees Parlement en de Raad zowel op het tijdstip van de sluiting van het eerste toetredingsakkoord met de kandidaat-lidstaten, als vóór 31 december 2006 algemene verslagen over de werking van het Fonds voor. De Commissie dient bij de Raad zo nodig passende voorstellen in voor wijzigingen van de parameters van het Fonds."

- Werking van het Fonds

De Commissie geeft in het licht van de in 1998-2002 opgedane ervaring een korte analyse van de mate waarin het Fonds de doelstellingen heeft bereikt, met een beschrijving en analyse van de hoofdkenmerken van het Fonds, zoals de verplichtingen en de financiering van het Fonds en de door het Fonds gedekte wanbetalingen.

- Gevolgen van de uitbreiding

Er wordt een analyse gegeven van de gevolgen voor het Fonds van de toetreding van tien nieuwe lidstaten op 1 mei 2004. Hierbij wordt de dekking van het risico van de uitstaande schuld met EG-garantie van deze landen nagegaan, alsmede de aard van de verplichtingen die bij de toetreding ten laste van de EU-begroting komen. De Commissie dient in een ander document een voorstel tot wijziging van de verordening tot instelling van het Fonds in met het oog op deze nieuwe toestand en de gevolgen voor het Fonds van latere toetredingen.

- De beoordeling van de parameters van het Fonds [3]

[3] Verordening nr. 1149/1999, artikel 1, punt 4.

Deze beoordeling stoelt op de ervaring met de werking van het Fonds en het geraamde bedrag aan nieuwe leningen met EU-garantie tot eind 2006.

- Technische verbetering van de werking van het Fonds

Het verslag beschrijft de voorgestelde technische wijzigingen om de werking van het Fonds te verbeteren zonder de parameters te wijzigen.

De bijlagen bij dit verslag bevatten financiële gegevens over de resultaten van het Fonds in 1998-2002 en simulaties van de ontwikkeling van het Fonds in 2002-2006.

2. Het mechanisme van het Garantiefonds en de voornaamste wijzigingen ervan in 1998-2002

2.1 Doelstellingen

Het Fonds en de ermee verband houdende garantiereserve zijn ingesteld in een periode waarin de garanties op leningen aan derde landen snel toenamen. Ze dienen:

- als communautair instrument om de Gemeenschapsbegroting te vrijwaren als communautaire garanties moeten worden gehonoreerd. Een van de voornaamste functies van het Fonds is daarom een liquiditeitsbuffer te verschaffen om te voorkomen dat bij elke wanbetaling op een gegarandeerde lening een beroep op de Gemeenschapsbegroting moet worden gedaan;

- om de begrotingsdiscipline te bevorderen door een financieel kader vast te stellen voor de ontwikkeling van het communautaire beleid voor garanties op leningen van de Commissie en de EIB aan derde landen.

2.2 Voornaamste kenmerken

Het Fonds dekt leningen in derde landen via drie zeer verschillende mechanismen: garanties op leningen in derde landen van de Europese Investeringsbank (EIB), Euratom-leningen in derde landen en EU-leningen voor macrofinanciële bijstand (MFB) aan derde landen.

2.2.1 Voornaamste kenmerken van garanties aan de EIB

Er worden garanties verstrekt voor EIB-leningen in derde landen. Als de begunstigde van een gegarandeerde lening op de vervaldag niet betaalt, vraagt de EIB de Gemeenschap de door de wanbetaler verschuldigde bedragen te betalen overeenkomstig het garantiecontract. Deze bedragen moeten binnen drie maanden na ontvangst van het verzoek van de EIB aan de EIB worden betaald. De EIB probeert naast de communautaire garantie steeds een particuliere of overheidsgarantie te vinden en moet een beroep doen op deze garanties van derden vóór de EU-garantie wordt gehonoreerd (de soorten garanties worden toegelicht in 4.).

Sinds de inwerkingtreding van de verordening voorziet het Fonds in de kasmiddelen voor de betalingen aan de EIB voor achterstallige leningen.

Op 20 en 22 januari 1999 hebben de Gemeenschap en de EIB een uitvoeringsovereenkomst met de betalings- en terugbetalingsprocedures voor de communautaire garanties aan de EIB gesloten.

2.2.2 Door het Fonds gedekte leningoperaties

In dit soort door het Fonds gedekte operatie neemt de Gemeenschap op de financiële markt een lening op en leent ze de opbrengst (met dezelfde rente en looptijd) door aan derde landen (MFB) of aan bedrijven (Euratom).

Het terugbetalingsschema van de verstrekte leningen is gelijk aan dat van de opgenomen leningen. Als een begunstigde te laat betaalt, moet de Commissie het voor de opgenomen lening verschuldigde bedrag op de vervaldag uit eigen middelen betalen. Aanspraken op de begrotingsgarantie tegen wanbetaling door begunstigden van communautaire leningen worden als volgt betaald:

a) de kasmiddelen kunnen tijdelijk worden aangesproken overeenkomstig artikel 12 van Verordening (EG, Euratom) nr. 1150/2000 van de Raad van 22 mei 2000 houdende toepassing van Besluit 94/728/EG, Euratom betreffende het stelsel van eigen middelen van de Europese Gemeenschappen. Deze methode dient om de Gemeenschap toe te staan haar schuld ook in geval van laattijdige betaling door een debiteur meteen te betalen;

b) de Commissie spreekt het Fonds aan als de betalingsachterstand drie maanden na de vervaldag niet is geregeld;

c) in het onwaarschijnlijke geval dat de middelen van het Garantiefonds niet volstaan, wordt de begroting voorzien van de kredieten die nodig zijn om de wanbetaling te dekken volgens de overdrachtprocedure van Verordening nr. 1150/2000 van de Raad. In deze procedure wordt eerst de ruimte in de garantiereserve aangesproken (zie verder).

2.2.3 Voorziening van het Garantiefonds

De totale jaarlijkse lening- en garantiecapaciteit is begrensd door de reserve voor leningen en garanties op leningen in derde landen (de reserve) voor de voorziening van het Fonds, al worden de plafonds voor de EIB-leningen in derde landen door de Raad vastgesteld voor een aantal jaren, zonder jaarlijkse beperking. Als de middelen van het Fonds niet volstaan voor de bij besluit van de Raad aan de EIB toegekende garanties, is de honorering van elk beroep van de EIB op een communautaire garantie een zaak voor de begrotingsautoriteit. Het Interinstitutioneel Akkoord van 29 oktober 1993 over de begrotingsdiscipline en verbetering van de begrotingsprocedure en het Interinstitutioneel Akkoord van 6 mei 1999 voorzien in de opname van een reserve voor leninggaranties en gegarandeerde leningen aan derde landen in de algemene begroting van de Europese Gemeenschappen. Het jaarlijkse bedrag van de garantiereserve is in de financiële vooruitzichten 2000-2006 vastgesteld op 200 miljoen euro (prijzen van 1999). [4]

[4] De voorwaarden voor de garantiereserve wat opvoering, gebruik en financiering betreft, staan in:

Deze reserve en de regels van het Fonds beperken de lening- en garantiecapaciteit tot zo'n 3 miljard euro per jaar (afhankelijk van het garantiepercentage). In principe moet voor elke nieuwe lening of leninggarantie een bepaald deel van de hoofdsom van die lening of garantie als voorziening uit de reserve worden genomen. Het voorzieningspercentage en de omvang van de reserve bepalen dus hoeveel in totaal kan worden geleend of gegarandeerd. Als bijvoorbeeld voor alle leningen en garanties een voorziening van 10% moet worden aangelegd, zou een reserve van 100 euro de lening- en garantiecapaciteit beperken tot 1000 euro per jaar. De praktijk is ingewikkelder omdat niet alle leningen en garanties hetzelfde worden behandeld.

De grondslag voor de voorziening hangt af van het garantiepercentage. Alle Euratom- en MFB-leningen zijn voor 100% gegarandeerd (het voorzieningspercentage geldt voor het hele geleende bedrag). De garanties op EIB-leningen variëren per submandaat. Voor elk submandaat krijgt de EIB een garantie uitgedrukt als percentage van het hele submandaat. Binnen elk submandaat is de facto 100% van elke EIB-lening gegarandeerd tot het totale plafond is bereikt. [5] Om te bepalen welke voorziening in het Fonds moet worden opgenomen, worden de totale geleende bedragen eerst vermenigvuldigd met de betreffende garantiepercentages. Het resultaat wordt dan vermenigvuldigd met het voorzieningspercentage.

[5] Wegens het bijzondere risico werd de EIB een garantie van 100% verstrekt voor het speciale mandaat voor het gebied rond de Oostzee in Rusland. Hoewel het garantiepercentage voor oudere EIB-leningen 75% of 70% was, garandeert de Gemeenschap voor het lopende algemene mandaat 2000-2007 slechts 65% van het plafond voor EIB-leningen in derde landen.

Aanvankelijk werden de betalingen aan het Fonds berekend volgens de voorgaande formule met een voorzieningspercentage van 14%. Ingevolge de artikelen 2 en 4 van de verordening tot instelling van het Fonds werd het Fonds van middelen voorzien door overmakingen uit de algemene begroting van 14% van de hoofdsom van de operaties tot het streefbedrag was bereikt. Daar dit bedrag op 31 december 1997 was bereikt, stelde de Commissie overeenkomstig de verordening herzieningen van het voorzieningspercentage voor. Deze voorstellen staan in het algemeen verslag over de werking van het Fonds dat de Commissie overeenkomstig artikel 3 van de verordening heeft opgesteld (COM(1998) 168 definitief van 18 maart 1998). Op basis van deze voorstellen werd de verordening gewijzigd bij Verordening (EG, Euratom) nr. 1149/1999 van de Raad van 25 mei 1999 en werden het voorzieningspercentage voor het Fonds en het streefbedrag vanaf 1 januari 2000 op 9% vastgesteld.

Het streefbedrag van het Fonds koppelt de door het Fonds gedekte uitstaande leningen en leninggaranties aan de omvang van het Fonds. Aan het eind van elk jaar wordt het Fonds vergeleken met het streefbedrag, berekend als het product van het totale bedrag aan gegarandeerde leningen en leninggaranties en het streefpercentage. Het overschot wordt in de Gemeenschapsbegroting teruggestort. [6]

[6] Als de reserve niet volstaat, geldt artikel 5 van Verordening nr. 2728/94.

In de praktijk hangen de regels voor de voorziening van het Fonds van de soort gedekte operatie af. Voor EIB-leningen wordt het Fonds momenteel aan het begin van elk jaar van middelen voorzien op basis van een raming door de EIB van de dat jaar te verstrekken leningen. Deze ramingen zijn vaak hoger dan het dat jaar effectief geleende bedrag. Het verschil tussen raming en uitvoering wordt aan het eind van elk jaar vereffend bij de afstemming van het Fonds op het streefbedrag (vorige alinea).

Voor MFB-leningen gebeurt de voorziening wanneer de Raad besluit de macrofinanciële bijstand te verlenen, dus per geval. Deze procedure geldt ook voor leningen die in schijven worden uitbetaald over een periode van meer dan een jaar. Voor Euratom-leningen wordt momenteel echter een volledige voorziening aangelegd bij de sluiting van de lening.

3. Ontwikkeling en prestaties van het Garantiefonds, 1998-2002

3.1 Bescherming door het Fonds tegen onvoorziene aanspraken op begrotingskredieten bij wanbetaling

>REFERENTIE NAAR EEN GRAFIEK>

Dankzij het Fonds is sedert de instelling ervan in 1994 bij de uitvoering van de begroting nooit hinder ondervonden van de wanbetaling van schulden aan de Gemeenschap. Grafiek 1 toont hoe het Fonds de gevolgen van de honorering van de garanties heeft opgevangen.

Zonder het Fonds zou de Gemeenschap meermaals begrotingsmiddelen hebben moeten inzetten om garanties te honoreren. Hiervoor zouden in de loop van de begrotingsuitvoering nieuwe kredieten nodig zijn geweest. Sinds 1998 zijn via het Fonds elf aanspraken voor in totaal 58,8 miljoen euro behandeld. Het ging steeds om garanties aan de EIB voor leningen in het voormalige Joegoslavië [7] (tabel 3).

[7] In december 2002 deed de EIB een beroep op het Fonds voor een gegarandeerde lening in Argentinië. De betaling werd echter in februari 2003 verricht.

Tabel 2 licht de financiële mutaties van het Fonds toe.

>REFERENTIE NAAR EEN GRAFIEK>

Diverse factoren hebben bijgedragen tot de gestage groei van het Fonds in de verslagperiode:

- aanzienlijke overmakingen uit de reserve: tussen 1998 en 2002 is in totaal 1 136,4 miljoen euro uit de reserve in het Fonds gestort en werd voor 5 877 miljoen euro aan nieuwe leningen gegarandeerd, bij een voorzieningspercentage van 14% voor 1998-2000 en 9% voor 2000-2002 (tabel 2). De ontvangsten uit de belegging van de middelen van het Fonds hebben ook aanzienlijk tot de groei van het Fonds bijgedragen. In begrotingsjaar 2002 bedroeg de door het Fonds ontvangen rente 38% van de reserve voor leningen en leninggaranties in derde landen, of 47% van het in 2002 effectief aan deze reserve onttrokken bedrag;

- door het Fonds gedekte wanbetalingen sinds 1998: tabel 3 toont dat de nettobetalingen uit het Fonds (na terugbetalingen) sinds de instelling ervan nooit meer dan 5% van de garantieverplichtingen bedroegen. Het hoogste percentage in de verslagperiode 1998-2002 was het gevolg van wanbetalingen op EIB-leningen in de landen van het voormalige Joegoslavië. Deze leningen zijn afgelost en de achterstallige bedragen zijn in 2000 en vooral in 2001 aan het Fonds terugbetaald;

>REFERENTIE NAAR EEN GRAFIEK>

- stabiliteit van de garantiebetalingen uit het Fonds: de betalingen uit het Fonds beliepen 410 miljoen euro in 1994-1997. In 1998-2002 namen ze aanzienlijk af en bedroegen ze nooit meer dan 17 miljoen euro. In 2002 is er geen beroep gedaan op het Fonds. De verhouding tussen betalingen en verplichtingen is gestaag afgenomen. Er waren ook aanzienlijke financiële stromen in de andere richting: in 1998-2002 is 432 miljoen euro laattijdig aan het Fonds terugbetaald (tabel 3);

- aanzienlijke toename van de totale door het Fonds gedekte verplichtingen sinds 1998: de gegarandeerde verplichtingen stegen van 9 481 miljoen euro in 1998 tot 15 358 miljoen euro eind 2002. In dezelfde periode groeide het Fonds zelf met 365 miljoen euro, van 1 280 miljoen euro tot 1 646 miljoen euro. Het Fonds overschreed het streefbedrag (aanvankelijk 10% en later 9% van de verplichtingen wegens leningen) aan het eind van elk jaar in de hele periode 1998-2002. Als gevolg daarvan werd het overschot in de begroting teruggestort (toelichting in de bijlagen 3 en 8). Toch is de leningactiviteit sinds 1998 niet afgenomen, integendeel, het volume nieuwe gegarandeerde operaties voor alledrie de instrumenten samen steeg met 5 877 miljoen euro (de uitbetaling voor deze operaties is over verscheidene jaren gespreid). In dezelfde periode bedroegen de terugbetalingen voor gegarandeerde leningen echter 4 574 miljoen euro.

Het theoretische maximale jaarlijkse risico voor de Gemeenschapsbegroting voor gegarandeerde leningen en leninggaranties kan worden berekend door de elk begrotingsjaar te innen hoofdsom en rente te schatten (voor het geval dat alle betalingen achterstallig zouden zijn). Dit geeft de maximale aanspraken op de Gemeenschapsbegroting (jaarlijks liquiditeitsrisico). In deze raming [8] worden alle (uitbetaalde, goedgekeurde en voorgestelde) operaties opgenomen. Het geschatte jaarlijkse liquiditeitsrisico is 1 915 miljoen euro in 2003 en stijgt tot 3 098 miljoen euro in 2006.

[8] Het gaat om een raming omdat de ontwikkeling van rente en wisselkoersen en eventuele vroegtijdige aflossingen (niet in de raming meegenomen) niet met zekerheid kunnen worden voorspeld.

>REFERENTIE NAAR EEN GRAFIEK>

De activa van het Fonds (1 646 miljoen euro) dekken 88% van het jaarlijkse liquiditeitsrisico in 2003. Uitgaande van de beschikbare ramingen van de gegarandeerde leningactiviteit daalt deze dekking de komende jaren waarschijnlijk tot ongeveer 46% in 2006.

Deze trend is grotendeels het gevolg van de toename van de door de EIB te innen aflossingen op EIB-leningen uit hoofde van het leningmandaat 2000-2007, die in 2006 bijzonder groot is.

>REFERENTIE NAAR EEN GRAFIEK>

De ontwikkeling van de dekking van het liquiditeitsrisico wijst niet op een stijgend wanbetalingsrisico en de voorspelde verhoudingen zouden moeten volstaan om deze risico's te dekken. Tot dusver zijn er zeer weinig (minder dan 1%) wanbetalingen geweest op gegarandeerde EIB-leningen, die zo'n 90% van het door het Fonds gedekte risico uitmaken.

3.2 Begrotingsdiscipline

Zoals gezegd stellen de parameters van het Fonds een bovengrens aan het bedrag dat voor gegarandeerde leningen of leninggaranties beschikbaar is. Bij de goedkeuring van de verordening van 1999 tot wijziging van de verordening tot instelling van het Fonds drukte de Raad met het oog op de begrotingsdiscipline de hoop uit dat de voornaamste parameters van het Fonds tot 2006 op hun huidige niveau blijven.

Begrotingsdiscipline moet als doel echter worden afgewogen tegen de communautaire politieke doelstellingen van leningen in derde landen. De Commissie dient in een ander document haar tussentijdse evaluatie van het EIB-mandaat voor leningen in derde landen voor 2000-2007 in, met voorstellen voor de herstructurering van het mandaat en een nieuw budget voor EIB-leningen aan Rusland en de westelijke NOS. Deze voorstellen passen binnen de huidige ruimte voor het Fonds. In het Fonds is nog 80 miljoen euro beschikbaar voor een verdere toename van de gegarandeerde operaties, boven op de nu voorgestelde, in de resterende periode van de financiële vooruitzichten tot 2006. Dit komt overeen met 891 miljoen euro aan extra gegarandeerde leningoperaties (tabel 7). Dit bedrag is bij de huidige parameters van het Fonds het effectieve begrotingsplafond voor momenteel nog onvoorziene behoeften aan MFB- en Euratom-leningen in deze periode. Dit wordt toegelicht in punt 5.

4. Gevolgen van de uitbreiding voor het Garantiefonds

Het Fonds dekt het risico van leningen en leninggaranties aan derde landen. [9] De toetreding van tien landen tot de EU in 2004 zal gevolgen hebben voor het Fonds, daar verscheidene van deze landen EIB-leningen met EU-begrotingsgarantie hebben opgenomen. Er staan in deze landen geen MFB- of Euratom-leningen uit.

[9] Bijlage bij Verordening (EG, Euratom) nr. 2728/94 van de Raad van 31 oktober 1994.

De gegarandeerde leningen aan deze landen zijn niet langer gedekt door het streefbedrag van het Fonds zodra de landen tot de EU toetreden en dus ophouden derde landen te zijn. Dit betekent niet dat de garanties voor deze leningen worden ingetrokken, maar dat elke honorering ervan directe gevolgen zal hebben voor de EU-begroting. Elke aanspraak op de garanties voor deze leningen moet dan immers via een speciale begrotingslijn worden geregeld, wat directe gevolgen voor de begrotingsbijdrage van de lidstaten heeft.

De Commissie dient een voorstel in tot wijziging van de verordening van de Raad over het Fonds om de regels voor een ordelijke overdracht van deze verplichtingen van het Fonds naar de begroting vast te stellen. Deze regels gelden ook voor soortgelijke situaties bij toekomstige toetredingen. Voor 1 mei 2004 gaat het om een uitstaand bedrag van naar schatting 3 808 miljoen euro.

Als alle tien de toetredende staten op 1 mei 2004 tot de EU toetreden, betekent de terugtrekking van de uitstaande gegarandeerde leningen aan deze tien landen uit het Fonds een reductie van het Fonds, en een overdracht aan de EU-begroting, van naar schatting 343 miljoen euro [10]. Daar het kredietrisico van deze leningen rechtstreeks ten laste van de EU-begroting zal komen en frequente grote aanspraken op de begroting onzekerheid scheppen voor de begrotingsuitvoering, is het wenselijk de aard van dit kredietrisico nader te bekijken.

[10] Bij het huidige streefpercentage van 9%. Er is geen rekening gehouden met historische wanbetalingspercentages omdat de voorzieningen voor deze leningen in het Fonds tot 9% worden gereduceerd.

Deze leningen hebben twee soorten kredietrisico: politiek en commercieel risico. De communautaire garantie dekt altijd het uiteindelijke politieke risico. Soms dekt ze echter ook het commerciële risico van een lening.

Het onderscheid tussen het commerciële en het politieke kredietrisico van de gegarandeerde EIB-leningen voor de Gemeenschapsbegroting kan worden beoordeeld aan de hand van de drie mogelijke configuraties van risicodekking:

1) leningen met risicodeling: in de risicodelingsregeling [11] draagt de EIB het commerciële risico en de Gemeenschapsbegroting alleen het politieke;

[11] Zie het verslag van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad Tussentijdse evaluatie van het EIB-mandaat voor leningen in derde landen overeenkomstig Besluit 2000/24/EG van de Raad van 22 december 1999, zoals gewijzigd.

2) leningen zonder risicodeling, maar met een garantie van een derde overheid: omdat het om een overheidsgarantie gaat, is het risico voor de Gemeenschapsbegroting beperkt tot het politieke risico; en

3) leningen zonder risicodeling, maar met een particuliere garantie van derden (financiële instelling, onderneming enz.): de Gemeenschapsbegroting draagt ook het commerciële risico, aangezien het niet zeker is of de particuliere garant zijn garantie altijd zal honoreren.

Tabel 6 geeft de risicodekking van de gegarandeerde leningen aan de tien nieuwe lidstaten op de datum van toetreding. [12]

[12] Het gaat om schattingen, omdat de ontwikkeling van rente en wisselkoersen, eventuele vroegtijdige aflossingen enz. niet met zekerheid kunnen worden voorspeld. De cijfers geven de stand op 31 december 2002. Een tabel in de bijlage geeft informatie over de aflossingen voor deze leningen.

>REFERENTIE NAAR EEN GRAFIEK>

Door de toetreding van de nieuwe lidstaten is alleen het commerciële risico van de leningen die niet onder de risicodelingsregeling met de EIB vallen een risico voor de begroting. Dit is het geval voor 68 van de 264 projecten in de nieuwe lidstaten. Dit commerciële risico voor de EU-begroting, en dus voor de lidstaten, heeft effectieve gevolgen als het project noch de particuliere garant aan de verplichtingen uit hoofde van de lening kunnen voldoen. Het maximale risico neemt geleidelijk af naarmate de leningen worden afgelost. Bijlage 2 toont dat het maximale commerciële risico daalt van 853,7 miljoen euro eind 2002 tot 733,2 miljoen euro bij de toetreding.

Aan het eind van de financiële vooruitzichten in 2006 zal het commerciële risico van het uitstaande bedrag voor de tien nieuwe lidstaten tot ongeveer 480 miljoen euro zijn gedaald. In 2021 is de laatste lening aan deze landen terugbetaald (zie ook bijlage 4).

De waarschijnlijkheid van wanbetaling kan niet per lening worden gekwantificeerd, maar in de verslagperiode is nog nooit een beroep gedaan op het Fonds wegens het commerciële risico van een lening. De debiteuren of hun particuliere garanten waren tot dusver steeds in staat de leningen af te betalen.

Uit deze analyse van de dekking van het risico van de gegarandeerde EIB-leningen aan de tien nieuwe lidstaten blijkt dus dat de terugtrekking van deze leningen uit het Fonds op de toetredingsdatum haalbaar is, daar de extra voorwaardelijke verplichtingen voor de EU-begroting gering genoeg zijn.

Bij de uitbreiding op 1 mei 2004 leidt dit tot een speciale overdracht van het Fonds naar de EU-begroting. Het bedrag daarvan wordt berekend als het uitstaande bedrag aan gegarandeerde leningen in de nieuwe lidstaten vermenigvuldigd met het streefpercentage van 9%. Het resulterende bedrag wordt van het Fonds in de EU-begroting gestort.

Een besluit om het door het Fonds gedekte kredietrisico voor de tien nieuwe lidstaten rechtstreeks naar de EU-begroting over te dragen schept een precedent voor toekomstige uitbreidingen. Daarom moet ook de stand van het risico voor de drie landen die om toetreding hebben verzocht, Turkije, Bulgarije en Roemenië, worden vermeld. Het totale risico voor deze drie landen was op 31 december 2002 2 457 miljoen euro. Er waren geen leningen met commercieel risico (bijlage 7).

5. Parameters van het Garantiefonds

De absorptiecapaciteit van het Fonds voor de geplande/geraamde gegarandeerde operaties van de Commissie (macrofinanciële bijstand en Euratom) en de EIB is een belangrijke indicator om te beoordelen of de parameters van het Fonds geschikt zijn. Tabel 7 toont de capaciteit van het Fonds op basis van de ramingen voor gegarandeerde EU-leningen (MFB, Euratom) van mei 2003 en de voorstellen van de Commissie die zijn opgenomen in de evaluatie van het EIB-mandaat voor leningen in derde landen voor 2000-2007. Deze raming geldt alleen voor de resterende periode van de huidige financiële vooruitzichten (2003-2006), die een grens stellen aan het volume van de EIB-leningen. Het cijfer voor de EIB-leningen is een plafond, maar de cijfers voor Euratom en MFB zijn slechts indicatief. Macrofinanciële bijstand wordt per geval goedgekeurd en de trend voor toekomstige Euratom-leningen hangt af van het bedrag dat de Raad voor leningen beschikbaar stelt en de snelheid waarmee aanvaardbare veiligheidsprojecten worden voorgesteld.

>REFERENTIE NAAR EEN GRAFIEK>

Uit tabel 7 blijkt duidelijk dat de absorptiecapaciteit van het Fonds voor de geplande en geraamde leningoperaties volstaat. De manoeuvreerruimte is echter vrij beperkt. Voor de hele periode 2004-2006 is de cumulatieve ruimte voor extra gegarandeerde leningen naar schatting 459 miljoen euro voor MFB- en Euratom-leningen (bij een garantiepercentage van 100%).

5.1 Streefbedrag en capaciteit van het Fonds voor gegarandeerde leningen

Hoewel het dus niet onmiddellijk nodig is de parameters van het Fonds te wijzigen, houdt de Commissie de kwestie in beraad om zo nodig te kunnen reageren op onvoorziene ontwikkelingen van de behoefte aan leningen en garanties.

In 1998 stelde de Commissie voor (COM(1998) 168 definitief - 98/0117(CNS)) om de parameters van het Fonds te herzien door het streefbedrag te verlagen van 10% tot 8% en het voorzieningspercentage van 14% tot 6%. Uit de ervaring met de werking van het Fonds op dat tijdstip bleek dat een verhouding van 8% tussen de middelen van het Fonds en de gegarandeerde verplichtingen volstond. Daarnaast werd een voorzieningspercentage van 6% voor het Fonds voldoende geacht om het streefbedrag te bereiken. Daarom stelde de Commissie voor dat de Raad zou besluiten het streefbedrag en het voorzieningspercentage te wijzigen. De Raad stelde beide percentages vast op 9%, dus hoger dan wat de Commissie had voorgesteld. Tegelijk besloot de begrotingsautoriteit echter de garantiereserve meer dan proportioneel te reduceren, van 356 miljoen euro tot 200 miljoen euro voor 1999. Deze aanpassing leidde tot een verdere reductie (met 13% voor MFB en Euratom) van de capaciteit van de Gemeenschap om in derde landen leningen en garanties te verstrekken.

Uit de ervaring sinds 1998 blijkt dat een voorzieningspercentage van 9% waarschijnlijk hoger is dan voor de liquiditeit van het Fonds nodig, als rekening wordt gehouden met de rente uit de belegging van de activa van het Fonds. Er kan indien nodig dus relatief makkelijk voor extra jaarlijkse garantiecapaciteit worden gezorgd door het voorzieningspercentage aan te passen. Hierdoor zou de ruimte voor nieuwe leningen toenemen zonder dat extra financiële middelen nodig zijn. De bijlage bevat een simulatie van de gevolgen van een vermindering van het voorzieningspercentage. Een vermindering met 1% leidt bijvoorbeeld tot 312 miljoen euro extra ruimte voor MFB- of Euratom-leningen in 2004-2006.

Voor een wijziging van het streefpercentage moeten de onderliggende leningen en garanties grondiger worden geanalyseerd. Er zijn echter goede redenen om aan te nemen dat het streefbedrag onnodig hoog is. Ten eerste is het Fonds zelden aangesproken en kunnen de aanspraken aanzienlijk toenemen voor dit gevolgen heeft voor de door het Fonds verschafte liquiditeit. Ten tweede is het effectieve streefpercentage beduidend hoger dan 9%, omdat het streefvolume overeenkomstig de verordening gebaseerd is op 100% van het totale uitstaande bedrag aan EIB-leningen en niet op de totale uitstaande voorwaardelijke verplichtingen voor de EU-begroting (die in de meeste huidige mandaten beperkt zijn tot 65% van het totale volume).

5.2 Voorwaarden van de communautaire garanties aan de EIB

Omdat de wanbetalingen tot dusver beperkt zijn gebleven en de garanties van derden extra zekerheid bieden, is een dekking van 65% van het risico van de EIB-leningen ook zeer voorzichtig. De risico's van de gegarandeerde EIB-leningen zullen echter in zekere mate worden beïnvloed door de verschuiving van toetredende landen naar andere landen met een hoger kredietrisico.

Daarnaast zal het jaarlijkse risicodekkingspercentage in 2003-2006 afnemen (tabel 5, ongunstigste scenario).

Daarom lijkt het niet opportuun nu een wijziging van het dekkingspercentage voor te stellen. Dit moet echter weer grondig worden bekeken wanneer de huidige mandaten aflopen en de regeling in de nieuwe financiële vooruitzichten bekend is.

6. Technische verbeteringen

Zoals uit bijlage 8 blijkt, was de jaarlijkse raming van de EIB van de gegarandeerde leningen waarvoor een voorziening moet worden aangelegd elk jaar groter dan het dat jaar effectief geleende bedrag. Dit beperkt de ruimte onnodig en leidt ertoe dat de vraag naar middelen van het Fonds aan het begin van elk jaar buitensporig kan lijken.

Om dit probleem te voorkomen overwegen de diensten van de Commissie het tijdstip waarop het Fonds voor de EIB-leningen van middelen wordt voorzien te wijzigen. Het is de bedoeling dat de EIB aan het begin van elk jaar een voorlopige raming voor het hele jaar en een nauwkeuriger raming voor de eerste zes of zeven maanden indient en dat het Fonds dan, zoals nu, van middelen wordt voorzien op basis van die laatste raming.

Na een maand of vijf dient de EIB dan de nieuwste beschikbare gegevens voor het effectief geleende bedrag in, samen met een nieuwe raming voor de rest van het jaar. Op basis van die informatie kan het Fonds dan voor het tweede halfjaar van middelen worden voorzien. Op dit tijdstip verzamelen de bevoegde diensten van de Commissie ook actuele ramingen van de in het tweede halfjaar goed te keuren of te sluiten MFB- en Euratom-leningen (op basis van de effectief goedgekeurde of gesloten leningen en een verbeterde inschatting).

De kans op conflicten aangaande het gebruik van de reserve zou met deze procedure veel kleiner zijn dan nu, omdat er minder kans is op overschatting dan in het huidige systeem. Ramingen voor een kortere periode zijn meestal beter dan voor een lange periode. Als uit verdere besprekingen met de EIB blijkt dat deze analyse steun vindt, wil de Commissie deze technische wijziging vanaf 2004 invoeren.

BIJLAGEN

Bijlage 1: Uitstaand bedrag per land en per type risicodekking, 31 december 2002

Bijlage 2: Uitstaand bedrag aan gegarandeerde EIB-leningen, met aflossingen voor 2003-2006

Bijlage 3: Stand van het Fonds voor 2002-2006, op basis van de huidige parameters

Bijlage 4: Uitstaand bedrag aan gegarandeerde EIB-leningen in de tien nieuwe lidstaten

Bijlage 5: Theoretische aannamen op basis van de parameters voor het voorzienings- en het garantiepercentage

Bijlage 6: Gebruik van de reserve in het kader van de financiële vooruitzichten 2000-2006

Bijlage 7: Uitstaand bedrag per land (Bulgarije, Roemenië en Turkije) en per type risicodekking, 31 december 2002

Bijlage 8: Historische verschillen tussen EIB-ramingen en geleende bedragen

Bijlage 9: Financiële stromen van en naar het Fonds

>REFERENTIE NAAR EEN GRAFIEK>

>REFERENTIE NAAR EEN GRAFIEK>

>REFERENTIE NAAR EEN GRAFIEK>

>REFERENTIE NAAR EEN GRAFIEK>

>REFERENTIE NAAR EEN GRAFIEK>

>REFERENTIE NAAR EEN GRAFIEK>

>REFERENTIE NAAR EEN GRAFIEK>

>REFERENTIE NAAR EEN GRAFIEK>

>REFERENTIE NAAR EEN GRAFIEK>