over goed fiscaal bestuur in de EU en daarbuiten

1. INLEIDING

Eerlijke belastingheffing staat centraal in het sociale en economische model van de EU en de duurzaamheid ervan. Het is een element van essentieel belang voor duurzame inkomsten, een concurrerend ondernemingsklimaat en het moreel van de belastingbetaler in het algemeen. Het is een cruciaal element, wil de EU een aantal van haar centrale doelstellingen realiseren, zoals een rechtvaardige samenleving, een sterke eengemaakte markt met duurzame inkomsten, een gelijk speelveld voor alle ondernemingen en een stabiele economie die gegrondvest is op groei, banen en investeringen. Om deze redenen heeft voorzitter Von der Leyen beklemtoond dat een eerlijk belastingstelsel, waarin iedereen zijn eerlijk aandeel betaalt, tot de prioriteiten van de Commissie behoort. Met het oog op het wereldwijde herstel is het ook belangrijk voor partnerlanden dat dit herstel gedragen wordt door binnenlandse middelen aan te spreken, en een functionerend belastingstelsel vormt daar de kern van. Op die manier worden de sociaal-economische gevolgen van de COVID-19-crisis ook aangepakt.

Het Europees Parlement heeft ook herhaaldelijk opgeroepen tot EU-maatregelen om schadelijke belastingconcurrentie en agressieve fiscale planning aan te pakken en belastingparadijzen te bestrijden, om te komen tot een eerlijkere en effectievere belastingheffing en het witwasrisico te beperken. De agenda voor eerlijke belastingheffing zal de komende maanden en jaren almaar aan belang winnen nu de EU zich herstelt van de gevolgen van de COVID-19-crisis en de groene en digitale transitie moet worden versneld. Het belang zal uiterst groot zijn voor stabiele overheidsinkomsten, een gezond ondernemingsklimaat en investeringen in overheidsdiensten, om marktfalen te corrigeren en juiste prijssignalen ter zenden voor duurzame consumptie, hetgeen de weg zal helpen bereiden voor een snel en duurzaam herstel in de hele EU en daarbuiten, zoals de Commissie recentelijk heeft benadrukt haar mededeling “Het moment van Europa: herstel en voorbereiding voor de volgende generatie”.

Goed fiscaal bestuur vormt de grondslag voor de uitbouw van een eerlijke belastingheffing. Ruimer bekeken heeft goed fiscaal bestuur betrekking op fiscale transparantie, eerlijke belastingconcurrentie, de afwezigheid van schadelijke belastingmaatregelen en de toepassing van internationaal overeengekomen normen. De afgelopen jaren zijn – op het niveau van de EU en op internationaal niveau – belangrijke maatregelen genomen om deze beginselen te versterken en ervoor te zorgen dat deze worden nageleefd.

De Commissie heeft een ambitieuze agenda ondersteund om goed fiscaal bestuur te bevorderen en belastingmisbruiken hard aan de pakken, zowel in de EU als daarbuiten. Daardoor beschikken de lidstaten nu over een solide kader voor fiscale transparantie, gemeenschappelijke maatregelen om belastingontwijking tegen te gaan en een nieuw mechanisme om belastinggeschillen te beslechten. Strengere transparantievereisten voor rechtspersonen en juridische constructies hebben ervoor gezorgd dat het risico op misbruik daarvan voor belastingontwijking daalt. Belastingmisdrijven vallen nu binnen het toepassingsgebied van de basisdelicten voor het witwassen van geld en alle beroepsbeoefenaars die advies of bijstand in belastingzaken verlenen, zijn nu onderworpen aan de EU-verplichtingen inzake bestrijding van witwassen/terrorismefinanciering, zodat criminelen minder kansen krijgen om hun illegale opbrengsten wit te wassen. Door middel van staatssteunzaken en aanbevelingen in het kader van het Europees Semester heeft de Commissie schadelijke concurrentie bestreden en oneerlijke belastingpraktijken in de openbaarheid gebracht. Daarnaast blijven de lidstaten in het kader van de gedragscode inzake de belastingregeling voor ondernemingen (hierna “gedragscode” genoemd) collegiale toetsingen verrichten om ervoor te zorgen dat voldaan wordt aan de beginselen van eerlijke belastingconcurrentie.

Tegelijkertijd heeft de EU werk verzet om ook internationaal een hoger niveau van goed fiscaal bestuur te bevorderen. Er is krachtige ondersteuning verleend aan de werkzaamheden van de OESO inzake fiscale transparantie en grondslaguitholling en winstverschuiving (Base Erosion and Profit Shifting - BEPS) en wereldwijd is een voorbeeld gesteld door de nieuwe mondiale normen in het EU-recht op te nemen. Veel van de nieuwe initiatieven die op EU-niveau ten uitvoer worden gelegd, hebben een extern element, waaronder verslaglegging per land, de gemeenschappelijke hybridemismatchregels en de vereisten voor belastingadviseurs om constructies voor fiscale planning te rapporteren. Voorts heeft de EU met haar werkzaamheden inzake eerlijke belastingheffing in de digitale economie een nieuw elan gebracht in de internationale onderhandelingen over deze kwestie.

Met haar externe strategie voor een effectieve belastingheffing van 2016 heeft de Commissie gekozen voor een coherente en holistische aanpak van de EU om wereldwijd goed fiscaal bestuur te bevorderen en samen te werken met haar internationale partners op het gebied van belastingen. Het hoofddoel van de externe strategie was sterker samen te werken met derde landen op het gebied van goed fiscaal bestuur, via clausules in bilaterale overeenkomsten, ondersteuning van ontwikkelingslanden op het gebied van belastingen en maatregelen om negatieve indirecte gevolgen van belastingmaatregelen in de EU te voorkomen. Voor de strategie is echter ook een nieuw instrument in het leven geroepen waarmee de internationale partners van de EU ertoe worden aangezet zich te voegen naar de overeengekomen normen voor goed fiscaal bestuur, door middel van het Europese proces van lijsten opstellen.

Al deze initiatieven hebben ertoe bijgedragen dat er in de EU en daarbuiten een eerlijker belastingklimaat ontstaat. Toch blijven er nieuwe uitdagingen opkomen en de instrumenten waarover de EU beschikt om eerlijke belastingconcurrentie te reguleren en schadelijke belastingpraktijken tegen te gaan, moeten gelijke tred daarmee houden. Mondialisering, digitalisering en moderne bedrijfsmodellen verleggen de grenzen voor belastingconcurrentie en leveren nieuwe mogelijkheden op voor agressieve fiscale planning. De EU-agenda voor goed fiscaal bestuur moet blijven evolueren om verliezen op de nationale en Europese begrotingen te voorkomen en ervoor te zorgen dat burgers en bedrijven in de EU in de toekomst kunnen blijven rekenen op een eerlijke en doeltreffende belastingheffing.

Deze mededeling maakt deel uit van een belastingpakket voor eerlijke en eenvoudige belastingheffing ter ondersteuning van het herstel van de EU: dit bevat onder meer een mededeling voor een actieplan waarin een aantal op handen zijnde initiatieven op het gebied van directe en indirecte belastingen worden voorgesteld om de strijd tegen belastingfraude aan te gaan en te komen tot eenvoudiger belastingregelingen , alsook een wetgevingsvoorstel tot herziening van de richtlijn betreffende administratieve samenwerking .

Met verdere maatregelen zal de belastingwetgeving van de EU in overeenstemming worden gebracht met de moderne economie en aangepast aan eventuele internationale ontwikkelingen in de hervorming van de vennootschapsbelasting. Ter aanvulling van deze maatregelen concentreert de mededeling zich in de eerste plaats op “soft law” en extern optreden, waarbij een balans wordt opgemaakt van de ervaringen die tot dusver zijn opgedaan, en veranderingen worden aangegeven die op dit gebied nodig zijn. Op basis hiervan worden de prioritaire gebieden uitgetekend waarop de komende jaren actie moet worden verricht om te komen tot betere normen voor goed fiscaal bestuur en een eerlijke belastingheffing.

2. HERVORMING VAN DE GEDRAGSCODE INZAKE DE BELASTINGREGELING VOOR ONDERNEMINGEN

De gedragscode inzake de belastingregeling voor ondernemingen (hierna "gedragscode" genoemd) is, sinds de invoering ervan in 1997, het belangrijkste instrument van de EU geweest om schadelijke belastingconcurrentie te voorkomen. In deze gedragscode wordt ervan uitgegaan dat belastingconcurrentie tussen landen weliswaar niet per se problematisch is maar dat er gemeenschappelijke beginselen moeten bestaan over de vraag in welke mate landen gebruik kunnen maken van hun belastingstelsel en -beleid om ondernemingen en winsten aan te trekken. Dit is bijzonder belangrijk in een eengemaakte markt waar de verdragsvrijheden aanleiding geven tot een grotere mobiliteit van winsten en investeringen.

De gedragscode is een instrument van “soft law” dat functioneert op basis van peer review en peer pressure tussen lidstaten. Het bevat beginselen voor eerlijke belastingconcurrentie en wordt gebruikt om vast te stellen of een belastingregeling al dan niet schadelijk is. De groep gedragscode, die uit nationale vertegenwoordigers op hoog niveau bestaat, ziet toe op de naleving van de gedragscode door de lidstaten. De belastingmaatregelen van de lidstaten worden beoordeeld en er wordt nagegaan, op basis van een technische analyse van de Commissie, of deze schadelijk zijn. Indien de belastingmaatregel schadelijk wordt geacht, moet de betrokken lidstaat deze wijzigen of afschaffen. Sinds de invoering van de code zijn meer dan 400 belastingregelingen in de EU beoordeeld en ongeveer 100 daarvan zijn schadelijk gebleken.

Naast de verwezenlijkingen die in de EU aan de gedragscode kunnen worden toegeschreven, is ook de invloed daarvan op het wereldwijde belastingklimaat de afgelopen jaren opmerkelijk gebleken. De reden daarvoor is dat de gedragscode de basis is geweest voor het beoordelen van derde landen in het kader van de EU-lijst van niet-coöperatieve jurisdicties op het gebied van belastingen (zie punt 2). De centrale rol van de gedragscode in het EU-proces van lijsten opstellen toont aan hoe belangrijk het instrument is om schadelijke belastingconcurrentie te bestrijden en beginselen van goed fiscaal bestuur op grote schaal te bevorderen.

Ondanks de successen van de gedragscode is het echter duidelijk dat hervormingen en moderniseringen zich opdringen. De belastingconcurrentie is de voorbije twee decennia aanzienlijk van aard en van vorm veranderd en de gedragscode is niet meegeëvolueerd met de nieuwe uitdagingen. Ten gevolge van mondialisering, digitalisering, de groeiende rol van multinationale ondernemingen in de wereldeconomie, het toenemende belang van immateriële activa en de wegvallende belemmeringen voor het bedrijfsleven is steeds grotere druk komen te staan op staten om hun belastingheffing te gebruiken wanneer zij wedijveren om buitenlandse investeringen. Dit heeft ertoe geleid dat de belastingconcurrentie verder escaleert en evolueert en dat de grenzen van wat nog rechtvaardig is, verder worden afgetast. In deze context hebben zowel de lidstaten als het Europees Parlement zich afgevraagd of de gedragscode nog in staat is de hedendaagse vormen van schadelijke belastingconcurrentie aan te pakken. De doeltreffendheid van de gedragscode moet aanzienlijk worden verbeterd rekening houdend met de hierboven beschreven realiteit van vandaag.