Advies van het Comité van de Regio's over de "Mededeling van de Commissie over de actieplannen voor bestuurlijke en gerechtelijke capaciteit en de monitoring van toezeggingen van de landen waarmee toetredingsonderhandelingen worden gevoerd"

(2003/C 73/06)

HET COMITÉ VAN DE REGIO'S,

gezien de Mededeling van de Commissie over de actieplannen voor bestuurlijke en gerechtelijke capaciteit en de monitoring van toezeggingen van de landen waarmee toetredingsonderhandelingen worden gevoerd (COM(2002) 256 def.);

gezien het besluit van de Commissie van 6 juni 2002 om, overeenkomstig artikel 265, eerste alinea, van het EG-Verdrag, het Comité van de Regio's hierover te raadplegen;

gezien het besluit van zijn bureau van 14 mei 2002 om de commissie "Externe betrekkingen" met de voorbereiding van het advies te belasten;

gezien zijn advies over het thema "Ondersteuning van de ontwikkeling van institutionele structuren op lokaal en regionaal niveau in de kandidaat-lidstaten" (CDR 102/2001 fin)(1) (rapporteur: de heer Kaliff, (S-PSE));

gezien het eindverslag van de verbindingsgroep CvdR/kandidaat-lidstaten en de aanbevelingen voor de toekomst (van 18 oktober 2001);

gezien het deskundigenverslag "Voorbereiding van de EU-uitbreiding: Decentrale structuren in de eerste groep kandidaat-lidstaten" (CDR 391/1999 fin);

gezien zijn advies over "De institutionele aspecten van de uitbreiding: lokaal en regionaal bestuur in het hart van Europa" (CDR 52/1999 fin)(2);

gezien zijn advies over de "Tenuitvoerlegging van de EU-wetgeving door regio's en plaatselijke overheden" (CDR 51/1999 fin)(3);

gezien zijn resolutie over "De Europese Unie en het uitbreidingsproces" (CDR 424/1999 fin van 17 november 1999)(4);

gezien het Witboek van de Commissie over governance;

gezien het verslag van het Europees Parlement over de stand van zaken in de toetredingsonderhandelingen (A5 - 0190/2002);

gezien de discussie over de uitbreiding die tijdens de 45e zitting van het CvdR op 3 en 4 juli 2002 is gehouden;

gezien het ontwerpadvies (CDR 244/2002 rev.) van de commissie "Externe betrekkingen" (RELEX), goedgekeurd op 26 september 2002 (rapporteur: de heer Brown, voorzitter van de Clackmannanshire Council (VK/ALE)),

heeft tijdens zijn 47e zitting op 20 en 21 november 2002 (vergadering van 20 november) met algemene stemmen het volgende advies goedgekeurd.

Standpunt van het Comité van de Regio's

Het Comité van de Regio's

1. neemt met genoegen kennis van de conclusies van de Raad van Sevilla (van 21 en 22 juni 2002), waarin wordt bevestigd dat de EU vastberaden streeft naar de afronding van de toetredingsonderhandelingen met de eerste groep van tien kandidaat-lidstaten vóór eind 2002, met het oog op de ondertekening van het toetredingsverdrag in het voorjaar van 2003;

2. prijst de inspanningen die de landen waarmee wordt onderhandeld, tot nu toe hebben geleverd om de problemen met hun bestuurlijke capaciteit aan te pakken;

3. is ingenomen met de door de Commissie ontwikkelde actieplannen voor versterking van de bestuurlijke en justitiële capaciteit van de landen waarmee wordt onderhandeld, en met de aanvullende bijstand ter waarde van 250 miljoen EUR die in 2002 voor dat doel in het kader van het Phare-programma wordt verstrekt;

4. is ermee ingenomen dat de Commissie erkent dat de versterking van die capaciteit een inspanning van lange adem is, die ook na de toetreding moet worden voortgezet, en dat zij nog eens 380 miljoen EUR beschikbaar stelt voor een overgangsfaciliteit om deze inspanningen te blijven ondersteunen;

De uitdaging voor regionale en lokale overheden in landen waarmee toetredingsonderhandelingen worden gevoerd

5. stelt vast dat de gelijktijdige reorganisatie van de bestuurlijke structuren en de implementatie van het acquis de lokale en regionale overheden voor een complexe uitdaging stelt. Dit vergt zowel openhartige betrekkingen tussen de nationale en de lokale en regionale bestuursniveaus als capacity building, in al die sectoren waar de toevoer van informatie en mogelijkheden voor uitwisseling van ervaringen van essentieel belang zijn;

6. geeft toe dat de rol en verantwoordelijkheden van de lokale en regionale overheden niet in alle landen waarmee wordt onderhandeld, dezelfde zijn, en ook anders zijn dan in de huidige lidstaten. In dit verband wijst het Comité echter op de leidende beginselen voor de uitbreiding, die zijn terug te vinden in zijn resolutie over "De Europese Unie en het uitbreidingsproces", waaraan de lokale en regionale vertegenwoordigers van de landen waarmee wordt onderhandeld, hun steun hebben gegeven:

- dat bij de toetredingsonderhandelingen moet worden uitgegaan van het subsidiariteits- en het evenredigheidsbeginsel en het beginsel dat besluiten zo dicht mogelijk bij de burger dienen te worden genomen;

- dat lokale en regionale overheden over aspecten die onder hun bevoegdheid vallen of hen rechtstreeks raken, tijdig en op een adequate manier worden geraadpleegd, onmiddellijk worden geïnformeerd over de gevolgen van de oplossingen waarover wordt onderhandeld en verplicht worden geraadpleegd over alle toetredingsaspecten met financiële en bestuurlijke gevolgen op lokaal en regionaal niveau, met inachtneming van de respectieve grondwettelijke bepalingen;

De capaciteitsbehoeften van de landen waarmee wordt onderhandeld

7. blijft van mening dat te weinig nadruk wordt gelegd op het belang van de rol en verantwoordelijkheden van de lokale en regionale overheden voor het welslagen van het uitbreidingsproces. Er is vaak maar weinig begrip voor de sleutelrol die de lokale en regionale bestuursniveaus spelen, die even belangrijk is als die van het nationale bestuursniveau. Het lokale en regionale perspectief moet veel meer nadruk krijgen bij de toetredingsonderhandelingen en de hulp bij de voorbereiding op het EU-lidmaatschap. De Commissie, de lidstaten en de nationale regeringen van de landen waarmee wordt onderhandeld, moeten hun inspanningen op dit stuk opvoeren;

8. onderstreept het belang van de lokale en regionale overheden voor de implementatie van het leeuwendeel van de EU-wetgeving en de uitvoering van de programma's van de Structuurfondsen. De opbouw van de capaciteit van regionale en lokale overheden die in een politieke en economische overgangssituatie verkeren, is een langetermijnproces waarvoor regelmatige assistentie in de vorm van informatie, raadpleging en op maat gesneden opleidingsprogramma's nodig is;

Ter attentie van de Commissie

9. vreest dat de Commissie haar inspanningen voornamelijk richt op de samenwerking met de nationale regeringen, ten koste van haar verantwoordelijkheid ten aanzien van de lokale en regionale overheden, omdat dit laatste meer administratieve rompslomp vergt. Het Comité roept alle directoraten van de Commissie op, meer te gaan samenwerken met de regionale en lokale bestuursniveaus van de landen waarmee wordt onderhandeld, overeenkomstig de beginselen van het Witboek over Europese governance;

10. is ingenomen met de vooruitgang die is geboekt met de totstandkoming in 2002 van het regionale opleidingsprogramma TAIEX (gefinancierd met middelen uit Phare) en de start van de opleiding van een derde groep ambtenaren uit Letland, Slovenië, Slowakije, Tsjechië en Estland (binnenkort volgen programma's voor Polen, Litouwen en Hongarije);

11. dringt er bij de Commissie op aan onderzoek te doen naar de specifieke opleidingsbehoeften van de lokale en regionale overheden in de landen waarmee wordt onderhandeld, in overleg met de relevante nationale organisaties van zowel die landen als de huidige lidstaten, en om meer financiële middelen uit te trekken voor uitbreiding van het TAIEX-programma om die onderzoeksresultaten te benutten;

12. schaart zich achter de aansporingen van de Commissie aan de landen waarmee wordt onderhandeld om alle mogelijkheden van programma's als Phare (TAIEX) en andere interregionale samenwerkingsprogramma's te benutten, en is bijzonder ingenomen met de aansporing tot de nationale regeringen om het gebruik van deze mogelijkheden bij de lokale en regionale overheden te promoten;

13. is bezorgd over de tot nu toe schaarse benutting van de opleidingsmogelijkheden op het gebied van vervoersbeleid, overheidsopdrachten en sociaal beleid (gezondheid en veiligheid op de werkplek en arbeidswetgeving) op regionaal en lokaal niveau. Het Comité dringt er bij de Commissie op aan, het besef van het belang van deze gebieden te vergroten;

14. roept de Commissie op om de deelnemers aan het eind van hun opleiding te helpen hun deskundigheid te benutten door nationale excellence-centra voor opleiding te ontwikkelen, waarbij de lokale overheden worden gestimuleerd om hun verantwoordelijkheid voor de verbetering van hun bestuurscapaciteiten niet uit de weg te gaan;

15. stelt vast dat veel regio's weliswaar een eigen, onafhankelijke vertegenwoordiging in Brussel hebben om de inspanningen van hun steden en regio's m.b.t. het integratieproces te ondersteunen, maar dat andere hiertoe financieel niet in staat zijn. Het Comité verzoekt de Commissie de regio's en de nationale verenigingen van lokale overheden te steunen bij hun inspanningen om een vertegenwoordiging in Brussel op te richten;

Ter attentie van de lokale en regionale overheden in de lidstaten en de kandidaatlanden

16. herhaalt de oproep in zijn resolutie over "De Europese Unie en het uitbreidingsproces" om lokale en regionale overheden in alle lidstaten aan te sporen deel te nemen aan het pretoetredingsproces:

- door het thema van de uitbreiding op te nemen in hun bilaterale samenwerkingsovereenkomsten, zoals twinning-overeenkomsten;

- door, voor zover hun middelen en bevoegdheden dit toestaan, ambtenaren uit te wisselen of stageplaatsen te creëren;

17. onderstreept dat lokale overheden in de deelnemende landen wederzijds belang hebben bij dergelijke uitwisselingsprogramma's. Deelnemers aan het TAIEX-programma hebben een deskundige technische opleiding gehad en zijn soms beter geïnformeerd dan hun collega's in de lidstaten, hoewel zij minder praktijkervaring hebben. Ook zal het de als gastheer optredende overheden ertoe aanzetten hun eigen procedures onder de loep te nemen. Zo werkt de detachering als een leerproces in twee richtingen;

18. dringt er bij de lokale en regionale overheden op aan om op unilaterale en pro-actieve wijze het initiatief te nemen op gebieden van wederzijds belang, in plaats van af te wachten tot de Commissie of een lidstaat met een programma komt;

De verhouding tussen de nationale, lokale en regionale bestuursniveaus

19. dringt er bij de nationale overheden van de landen waarmee wordt onderhandeld, op aan, te erkennen dat de lokale en regionale overheden een belangrijke rol spelen om van het EU-lidmaatschap een succes te maken;

20. wijst erop dat een doeltreffende uitvoering en handhaving van het acquis goed functionerende betrekkingen tussen de lokale/regionale overheden enerzijds en de nationale overheid anderzijds vergt, evenals een informatiestroom naar het lokale bestuursniveau in alle kandidaatlanden. Formele raadplegingsprocedures zijn van essentieel belang om problemen in de toekomst te voorkómen en ervoor te zorgen dat het subsidiariteitsbeginsel wordt nageleefd;

21. dringt er bij de landen waarmee wordt onderhandeld, op aan om het decentralisatieproces voort te zetten en vestigt de aandacht op het belang van democratische legitimiteit, in overeenstemming met de Europese handvesten inzake lokaal en regionaal zelfbestuur. Daarnaast roept het Comité de landen waarmee wordt onderhandeld, op om te zorgen voor een duidelijke verdeling van bevoegdheden m.b.t. de toepassing van het acquis. In navolging van het Witboek over governance hecht de Commissie steeds meer belang aan trilaterale contacten tussen samenwerkende bestuurslagen op lokaal, nationaal en Europees niveau;

22. stelt vast dat de lokale en regionale bestuursniveaus van de landen waarmee wordt onderhandeld, vrezen dat zij in de begintijd van het lidmaatschap zullen worden overgeslagen, met name bij de toepassing van de programma's van de Structuurfondsen, wegens een gebrek aan lokale bestuurscapaciteiten. Het Comité is van mening dat dit alleen mag gebeuren wanneer de noodzaak hiervan door bewijzen wordt gestaafd en het nu eenmaal niet anders kan gezien de termijnen voor de overdracht van verantwoordelijkheden naar het lokale/regionale bestuursniveau;

23. herhaalt zijn bezorgdheid over de financiële problemen i.v.m. lokaal en regionaal zelfbestuur, met name wat betreft de bijkomende verantwoordelijkheden waarmee lokale en regionale overheden thans te maken krijgen. Het Comité benadrukt het belang van belastingverhoging als fundamenteel instrument voor doeltreffend en autonoom lokaal en regionaal zelfbestuur;

Het opbouwen van capaciteit t.b.v. de goedkeuring, implementatie en handhaving van het acquis

24. stemt in met de actieplannen voor versterking van de volgende bestuurlijke capaciteiten:

- hervorming van het gerechtelijk apparaat;

- naleving van de mensenrechten en bescherming van minderheden;

- ontwikkeling van capaciteit voor een doeltreffende bestrijding van corruptie;

25. stelt bezorgd vast dat het opbouwen van de bestuurlijke capaciteit van lokale en regionale overheden alleen met zoveel woorden wordt genoemd in de context van het milieubeleid en het beheer van de communautaire middelen. Regionale en lokale overheden zullen immers verantwoordelijk zijn voor de implementatie van het acquis op tal van gebieden, zoals overheidsopdrachten, consumentenbescherming, gezondheid en veiligheid, de bevordering van de regionale ontwikkeling en werkgelegenheid, en het sociaal beleid;

26. stelt voor dat de opleidingsprogramma's worden uitgebreid tot bijvoorbeeld de regelgeving inzake overheidssteun (mededinging en regionaal ontwikkelingsbeleid), burgerrechten (zoals het recht van alle EU-burgers om te stemmen en zich kandidaat te stellen in gemeenteraadsverkiezingen), de BTW-richtlijn en de richtlijn inzake accijnsheffing ten bate van de gemeentelijke en regionale financiën;

27. merkt op dat er al vertraging is opgetreden bij de uitvoering van nieuwe programma's als Sapard (landbouw en plattelandsontwikkeling) en Ispa (infrastructuur en milieu), vanwege hun complexe aard. Problemen met de uitvoering van programma's en vertragingen bij het rondkrijgen van de financiering in de huidige lidstaten hebben er al toe geleid dat de ingewikkelde voorschriften van de Structuurfondsen door DG Regio onder de loep zijn genomen. Door het gebrek aan middelen en opleiding op lokaal en regionaal niveau zullen deze problemen in de landen waarmee wordt onderhandeld, alleen nog maar verergeren;

28. benadrukt dat om een efficiënte en doeltreffende benutting van de middelen te garanderen, de opleidingen op lokaal en regionaal niveau speciaal gericht moeten zijn op het voorbereiden, aanvragen en selecteren van projecten, audit-vereisten en het beheer van transnationale projecten, naast de algemene planning, management en controle. Het Comité is van mening dat hiervoor al in het stadium waarin de programma's worden uitgewerkt, middelen voor technische assistentie aan lokale en regionale overheden moeten worden vrijgemaakt. Uitwisseling van ervaringen over de totstandkoming van lokale partnerschappen is van groot belang, en is erkend als de sleutel tot het succes van regionale ontwikkelingsstrategieën;

29. dringt er bij de Commissie op aan om meer kansen te bieden en financiële steun te verlenen aan kleinschalige lokale en regionale samenwerkingsprogramma's tussen overheden in de kandidaatlanden en de huidige lidstaten, via programma's als Phare en Interreg III. In de lidstaten bestaat veel deskundigheid op het gebied van regionaal beheer van de Structuurfondsen; na de uitbreiding zal deze deskundigheid in de lidstaten ruim voorhanden zijn, terwijl deze in de toetredende landen schaars zal zijn. Een coördinatieprogramma ligt dan ook voor de hand;

Bewustmakingscampagnes

30. ziet de tanende steun voor het EU-lidmaatschap onder de burgers van veel landen waarmee wordt onderhandeld, wat een teken is dat de mensen bang zijn voor de gevolgen van de uitbreiding en de communicatiestrategie van de Commissie voor de uitbreiding des te belangrijker maakt. De lokale en regionale overheden staan, als de bestuurslaag die het dichtst bij de burger staat, in direct contact met de burgers en bevinden zich daarom in de beste positie om het uitbreidingsbeleid en de lokale gevolgen ervan uit te leggen. Het Comité dringt er bij de Commissie op aan te ijveren voor een betere strategische coördinatie van de inspanningen op lokaal en regionaal niveau;

31. wijst erop dat alhoewel het met Phare-middelen gefinancierde twinningprogramma het belangrijkste instrument voor institution building voorafgaand aan de toetreding is, twinning op lokaal niveau in dat verband eveneens een rol te spelen heeft (DG Onderwijs & Opleiding). Deze uitwisselingen brengen Europa dichter bij de gewone burger en bevorderen het wederzijds begrip en het respect voor andere culturen en tradities in de Europese Unie. Het Comité zet dan ook vraagtekens bij het recente voorstel van de Europese Commissie om het twinningbudget met bijna 50 % in te krimpen en zou willen dat het oorspronkelijke budget weer wordt vastgesteld;

De activiteiten van het Comité van de Regio's

32. acht het noodzakelijk zijn inspanningen op dit gebied in de korte tijd die nog rest tot de uitbreiding op te voeren. Het beveelt aan dat de commissie RELEX een actieplan opstelt om gevolg te geven aan de aanbevelingen uit deze en eerdere CvdR-adviezen over de uitbreidingsstrategie;

33. wijst erop dat een goed begin is gemaakt met implementatie van het acquis dankzij de gemengde raadgevende comités (GRC's) met Polen en Tsjechië (het GRC met Cyprus is nog in oprichting), op basis van de werkzaamheden van de verbindingsgroep, waarop in de landen waarmee wordt onderhandeld positief is gereageerd. Het Comité zou regelmatig vergaderingen moeten beleggen en meer steun moeten verlenen om een doeltreffende werking van de GRC's mogelijk te maken;

34. in navolging van het Europees Parlement zou het Comité de nieuwe lidstaten binnen zijn eigen organen de status van waarnemer moeten toekennen, zodra de toetredingsverdragen zijn ondertekend;

35. herhaalt de aanbevelingen van de verbindingsgroep dat er een specifiek budget moet zijn voor stagiairs van lokale/regionale overheden van de landen waarmee wordt onderhandeld, zodat zij een speciaal voor hen opgesteld programma binnen het Comité kunnen volgen (verslag oktober 2001);

36. is van mening dat de kandidaatlanden meer met elkaar moeten samenwerken, en dat het Comité deze samenwerking moet ondersteunen door gemeenschappelijke initiatieven op te zetten op specifieke beleidsterreinen als regionaal beleid, milieu, vervoer, sociaal beleid en volksgezondheid;

37. het Comité zou nauw moeten samenwerken met de nationale verenigingen van lokale/regionale overheden en Europese verenigingen, om hun werkzaamheden t.b.v. landen waarmee wordt onderhandeld te ondersteunen. Een voorbeeld is het LOGON-project van de werkgroep "Uitbreiding" van de RGRE, waarmee een netwerk wordt opgezet voor samenwerking tussen verenigingen van lokale overheden in de EU en de landen in Midden- en Oost-Europa, waardoor het mogelijk wordt knowhow uit te wisselen;

38. het Comité dringt er nogmaals op aan dat het wordt erkend als instelling van de EU, zodat het zich zo doeltreffend mogelijk kan inzetten voor de inzameling, presentatie en verdediging van de belangen van de lokale en regionale overheden van de kandidaat-lidstaten;

39. het Comité zou er bij de Commissie op moeten aandringen te investeren in de oprichting van een bureau in Brussel voor de verenigingen van regionale en lokale overheden van de kandidaatlanden.

Brussel, 20 november 2002.

De voorzitter

van het Comité van de Regio's

Albert Bore

(1) PB C 107 van 3.5.2002, blz. 32.

(2) PB C 374 van 23.12.1999, blz. 15.

(3) PB C 374 van 23.12.1999, blz. 25.

(4) PB C 57 van 29.2.2000, blz. 1.