Advies over het ontwerp van richtlijn van de Commissie tot wijziging van Richtlijn 90/388/EEG met betrekking tot mobiele communicatie en Personal Communications

(96/C 39/10)

De Commissie heeft op 3 augustus 1995 besloten, overeenkomstig de bepalingen van artikel 198 van het Verdrag, het Economisch en Sociaal Comité om advies te vragen over het voornoemde ontwerp.

De Afdeling voor vervoer en communicatie, die met de voorbereiding van de werkzaamheden van het Comité was belast, heeft een studiegroep ingesteld en de heer Mobbs als rapporteur aangewezen.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 330e Zitting (vergadering van 22 november 1995) de heer Mobbs als algemeen rapporteur aangewezen en het volgende advies uitgebracht, dat met grote meerderheid van stemmen (één onthouding) is goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1. Bij Richtlijn 90/388/EEG van de Commissie van 28 juni 1990 zijn de beperkingen op het aanbieden van telecommunicatiediensten met toegevoegde waarde, digitale en particuliere spraaktelefonie opgeheven. Deze richtlijn wordt beschouwd als de hoeksteen van de EU-regelgeving voor de liberalisering van de Europese telecommunicatiemarkt.

1.2. In Resolutie 93/C213/01 van de Raad van 22 juli 1993 inzake de verdere ontwikkeling op de telecommunicatiemarkt werden grondbeginselen voor de toekomstige regelgeving in de EU vastgelegd. Daarbij werd 1 januari 1998 aangemerkt als datum waarop de liberalisering haar beslag zou moeten krijgen (met extra overgangstermijnen voor sommige lid-staten). In de Resolutie werd tevens benadrukt dat Richtlijn 90/388 snel en doeltreffend moest worden geïmplementeerd.

1.3. Op 27 april 1994 heeft de Commissie een Groenboek gepubliceerd "Naar de Personal Communications omgeving : Groenboek inzake een gemeenschappelijke benadering op het gebied van mobiele en Personal Communications in de Europese Unie" (COM(94) 145 def.).

1.4. Het Comité, dat hierover geraadpleegd werd, heeft zijn advies in september 1994 uitgebracht (). Hoofdpunten ervan waren :

1.4.1. Het Comité was ingenomen met het Groenboek (3.1).

1.4.2. Het Comité sprak weliswaar zijn steun uit voor het Groenboek, maar was van mening dat in sommige lid-staten aanpassingen nodig zouden zijn (3.3).

1.4.3. Mobiele communicatie is een snel groeiende sector, waaruit voordelen voor de gehele Europese economie zullen voortvloeien (3.6).

1.4.4. Er moet worden overgegaan tot scheiding van exploitatie en regelgevende functies. Afzonderlijke nationale regelgevende instanties moeten ervoor zorgen dat alle wetten en regelingen op telecommunicatiegebied in acht worden genomen (3.6.1).

1.4.5. De procedures en condities voor de verlening van vergunningen moeten transparant en niet-discriminerend zijn (4.2).

1.4.6. Gedragscodes voor dienstenleveranciers moeten aansluiten bij de in elke lid-staat geldende tradities en gebruiken (4.3).

1.4.7. Van essentieel belang is dat interconnectie wordt vergemakkelijkt (4.4). (N.B. : Deze materie komt aan bod in een ontwerp van richtlijn van de Commissie (COM(95) 379). Het Comité werkt momenteel aan een advies over dit onderwerp).

1.4.8. Nieuwe aanbieders moeten het recht hebben om hun eigen infrastructuur aan te leggen (4.5).

1.4.9. Er had meer aandacht moeten worden besteed aan de noodzaak om faire mededinging te garanderen en het risico van kruissubsidiëring te vermijden (4.9.1).

1.4.10. Het is de vraag of het optimisme van de Commissie betreffende de toegang tot markten in derde landen wel gerechtvaardigd is (4.9.5.1).

1.4.11. Raad en Commissie zouden hoge prioriteit moeten geven aan scholing en omscholing (4.11.2).

2. Het Commissievoorstel

2.1. Onderhavig Commissievoorstel (SEC(95) 1382 def.) is een vervolg op het verslag van de Commissie (COM(95) 158) over het overleg inzake mobiele en persoonlijke communicatie (zie par. 1.3).

2.1.1. De Commissie heeft vastgesteld dat ten aanzien van vele punten sprake is van een consensus, hoewel een aantal problemen nog onopgelost zijn.

2.1.2. Er is aanzienlijke vooruitgang geboekt in vele lid-staten waar al maatregelen zijn genomen om monopolies inzake mobiele communicatiediensten af te schaffen.

2.2. De Commissie stelt nu voor, Richtlijn 90/388, die reeds is gewijzigd bij Richtlijn 94/46 () inzake satellietcommunicatie, te wijzigen door hierin op dezelfde wijze ook de mobiele en persoonlijke communicatie op te nemen.

2.3. De motieven voor het voorstel worden opgesomd in de negentien overwegingen in het ontwerp van richtlijn.

2.4. Hoewel de Commissie vaststelt dat vele lid-staten hun markten al geopend hebben voor aanbieders van mobiele communicatiediensten, meent zij dat er nog te veel onaanvaardbare beperkingen zijn en dat onmiddellijk optreden op basis van artikel 90, lid 3, van het Verdrag geboden is om ervoor te zorgen dat deze sector op 1 januari 1996 volledig is geliberaliseerd. Deze datum was al voorgesteld in de mededeling naar aanleiding van het Groenboek inzake mobiele en persoonlijke communicatie (COM(94) 492 def.).

2.5. Onderhavig voorstel van de Commissie valt samen met werkzaamheden inzake :

- de totstandbrenging van volledige mededinging op de telecommunicatiemarkten [ontwerprichtlijn van de Commissie op basis van artikel 90 C(95) 1843 ()];

- interconnectie op telecommunicatiegebied ten einde universele dienstverlening alsmede interoperabiliteit te garanderen door toepassing van het beginsel van open network provisions (ONP) [ontwerp-richtlijn COM(95) 379 ()].

2.6. De Commissie beschouwt de volgende feiten als onaanvaardbare beperkingen :

2.6.1. Er zijn lid-staten die het gebruik van andere infrastructuur dan die welke door de relevante telecommunicatie-organisatie aangeboden wordt, verbieden.

2.6.2. Er zijn lid-staten die nog geen vergunningen voor mobiele telefonie volgens de DCS 1800-norm hebben verleend.

2.6.3. Uitsluitende rechten voor de verlening van bepaalde mobiele diensten werken in het voordeel van de nationale TO.

2.6.4. Beperkingen, zonder geldige reden, bij het verlenen van vergunningen voor het gebruik van bepaalde frequenties, met inbegrip van DECT (digitale Europese draadloze telecommunicatie).

2.6.5. Zelfs wanneer vergunningen zijn verleend aan concurrerende exploitanten van mobiele netwerken, is dat in een aantal gevallen gebeurd door bijzondere voordelen toe te kennen die aan anderen niet zijn toegekend.

2.6.6. De uitsluitende rechten zijn over het algemeen verleend aan organisaties die bij het opzetten van het netwerk al een machtspositie innamen.

2.6.7. Waar het gaat om de onderlinge koppeling van mobiele communicatiesystemen, moeten exploitanten van mobiele netwerken in sommige gevallen gebruik maken van de vaste netwerk-infrastructuur van de nationale TO.

2.7. De Commissie beschouwt dergelijke praktijken als een beperking voor de vrije en eerlijke handel, en deze dienen dan ook te worden afgeschaft (met eventuele extra overgangstermijnen voor sommige lid-staten met minder ontwikkelde organisaties).

2.8. Met haar voorstel, dat op 1 januari 1996 van kracht moet worden, beoogt de Commissie het volgende :

2.8.1. Exploitanten van mobiele netwerken moeten het recht krijgen om hun eigen infrastructuur aan te leggen, van de infrastructuur van derden gebruik te maken, of tot gezamenlijk gebruik van infrastructuur over te gaan.

2.8.2. Afschaffing van alle uitsluitende en bijzondere rechten inzake verlening van mobiele communicatiediensten.

2.8.3. Vaststelling van vergunningsprocedures voor het van start gaan, voor zover dit nog niet is gebeurd, van de digitale diensten GSM, DCS 1800 en DECT.

2.8.4. Afschaffing van beperkingen op directe onderlinge koppeling voor mobiele netwerken en toekenning van het recht op interconnectie met het openbare telecommunicatienet.

2.8.5. De toekenning van vergunningen moet volgens open, niet-discriminerende en transparante procedures geschieden; beperking van het aantal af te geven vergunningen mag alleen geschieden op basis van essentiële vereisten, o.m. een efficiënt gebruik van de frequenties, waar dit gerechtvaardigd is, en met inachtneming van het proportionaliteitsbeginsel.

3. Algemene opmerkingen

3.1. Dit voorstel past in de algemene strategie van de Commissie om op 1 januari 1998 tot een volledige liberalisering van de telecommunicatiedienstverlening te komen. Daartoe dient, ruim vóór deze datum, een degelijk regelgevend kader te worden gecreëerd.

3.2. Volledige liberalisering van mobiele en persoonlijke communicatiediensten is een van de belangrijkste nog uit te voeren taken. Vrijwel alle lid-staten laten de exploitatie van mobiele netwerken toe, maar volgens de Commissie niet op een wijze die met de mededingingsvoorschriften strookt.

3.3. Het voorstel van de Commissie moet worden toegejuicht. Wel heeft het Comité twijfels over de vraag of 1 januari 1996 als datum van implementatie haalbaar is in alle lid-staten, zodat naast de in paragraaf 1.2 van dit advies genoemde termijnen wellicht extra overgangstermijnen moeten worden toegestaan.

3.4.1. Een aantal lid-staten heeft de Commissie reeds van commentaar gediend over de haalbaarheid van 1 januari 1996. Daarbij is gezegd dat 1 januari 1998 wellicht de voorkeur verdient, niet in de laatste plaats omdat daardoor, met de volledige liberalisering van spraaktelefonie en infrastructuur, het mededingingsbeginsel in de gehele mobiele sector van kracht zou worden. Zo, aldus deze lid-staten, kan de nodige wetgeving worden gecreëerd en kunnen bepaalde frequentiebanden, o.m. de 900 MHz-band voor GSM, worden vrijgemaakt van andere diensten, zoals TAC (Total Access Communication Systems).

3.4.2. Een ander bezwaar betreft de noodzaak voor de vaste-netwerkexploitanten om ook hun activiteiten zodanig bij te stellen en hun tarieven zodanig aan te passen dat oneerlijke "afroomeffecten" worden voorkomen, namelijk dat nieuwe exploitanten zich ontfermen over lucratieve klanten zonder daarbij te worden gehinderd door andere verplichtingen tot levering, waarmee vaste-netwerkexploitanten wel te maken hebben.

3.4.3. Sommige lid-staten zeggen tijd nodig te hebben om een volledig conforme regelgeving in te voeren of om met derde landen te onderhandelen over het vrijmaken van frequentiebanden ten einde schadelijke interferentie tussen de in de ontwerp-richtlijn bedoelde dienstencategorieën te voorkomen.

3.4.4. Het Comité merkt met betrekking tot het in artikel 4 (inwerkingtreding en afwijkingen) bepaalde op dat de Commissie ervoor dient te zorgen dat de mededinging op de telecommunicatiemarkt op een ordelijke wijze tot ontplooiing kan komen en dat zij daarbij oog moet hebben voor de sociale gevolgen. Toch is het Comité van mening dat de referentiedatum van 1 januari 1996 gehandhaafd moet blijven, en dat lid-staten voor wie het moeilijk is om deze datum te halen, in aanmerking zouden moeten komen voor de in artikel 4 bedoelde overgangstermijnen.

3.5.1. Aangezien vele soortgelijke voorstellen van de Commissie in de aanloop naar volledig liberalisering van de telecommunicatiemarkt gebaseerd zijn op de bestaande richtlijnen met artikel 90 als rechtsgrondslag, is het onvermijdelijk dat onderhavig voorstel van de Commissie hierop ook gebaseerd is. Het door de Raad vastgestelde algemene tijdschema laat de Commissie ook maar weinig keuze.

3.5.2. De Commissie mag zich baseren op artikel 90 op grond van het recht dat zij heeft gekregen om voor een adequaat evenwicht tussen liberaliserings- en harmonisatiemaatregelen op het gebied van de regelgeving inzake telecom te zorgen (politiek akkoord uit 1989).

3.5.3. Aangezien de Commissie niet verplicht is om, wanneer zij artikel 90 gebruikt, tot raadpleging over te gaan, is het Comité dikwijls ontevreden wanneer dergelijke voorstellen worden ingediend. In dit bijzondere geval stemt het het Comité tot tevredenheid dat het officieel is geraadpleegd.

3.6. De mobiele sector is een snel groeiende sector (gemiddeld 60 % volgens informatie van de Commissie). Volgens studies van de Commissie zullen er in het jaar 2000 38 miljoen cellulaire mobiele gebruikers in Europa zijn, en 80 miljoen in 2010. Daarbij komen ook nog de exportvooruitzichten voor een produkt waarvoor de EU nu al marktleider is.

3.7. Nieuwe activiteiten in de mobiele telecomsector, o.m. fabricage van apparatuur en aanleg van infrastructuur, kunnen veel nieuwe werkgelegenheid in de lid-staten opleveren. Dit moet ertoe bijdragen om het werkgelegenheidsverlies als gevolg van de niet te stoppen invoering van nieuwe technologie in de vaste netwerken op te vangen. Helaas is nog niet ingegaan op het in het vorige advies (zie par. 1.4.11) van het Comité geformuleerde verzoek om hoge prioriteit te geven aan het bestuderen van de effecten op de werkgelegenheid.

3.8. Vooralsnog ziet het ernaar uit dat de expansie van de mobiele markt verwezenlijkt wordt en zal worden zonder significante financiële verliezen voor de vaste netwerken, in verband met het intensievere gebruik van deze netwerken en de daarmee samenhangende extra inkomsten.

4. Bijzondere opmerkingen

4.1. De overwegingen bij het voorstel van de Commissie vormen een lange waslijst van gevallen waarin sommige of alle lid-staten niet zijn overgegaan tot het openen van hun telecommunicatiemarkt, en er wordt vrij uitvoerig uiteengezet waarom de Commissie nu met maatregelen komt.

4.2. Het Comité is van mening dat de regelgeving "technologievrij" moet zijn, zodat de markt kan bepalen welke technologie het meest geschikt is om voor een optimale concurrentiepositie en een optimale dienstverlening aan de gebruikers te zorgen. De Commissie zou geen bepaalde technologie, bijvoorbeeld DECT, moeten selecteren.

4.3. Bijzondere opmerkingen over artikel 1 van het ontwerp van richtlijn

4.3.1.

Definities (art. 1)

De op de definitie van de "essentiële vereisten" voorgestelde wijziging kan de goedkeuring van het Comité wegdragen, maar moet zodanig worden uitgebreid dat lid-staten kunnen weigeren een vergunning voor een mobiel of persoonlijk communicatiewerk af te geven aan een dominerende exploitant wanneer dit zou indruisen tegen de ontwikkeling en handhaving van de mededinging overeenkomstig de desbetreffende EU-voorschriften.

4.3.2.

Vergunningen (art. 3 bis)

4.3.2.1. Artikel 3 bis, sub i), heeft zowel betrekking op essentiële vereisten als op handelsreglementeringen (zoals bedoeld in artikel 3). Om tot daadwerkelijke mededinging bij het aanbieden van infrastructuur en diensten te komen, moeten deze voorwaarden als volgt worden aangevuld :

- iedere exploitant moet tot gescheiden rekeningvoering overgaan, met name indien hij de eigenaar is van netwerkinfrastructuur, van een vast net, indien hij zendtijd verkoopt, of inlichtingen over telefoonnummers en andere diensten aanbiedt;

- de toegang voor exploitanten van mobiele netwerken tot het netwerk van iedere andere exploitant moet op ten minste net zo gunstige voorwaarden plaatsvinden als die welke gelden voor een exploitant die eigendom is van bedoeld netwerk;

- hetzelfde moet gelden voor de verkoop van zendtijd aan dienstverleners;

- er moet een verbod komen op oneerlijke kruissubsidie of gebonden verkoop of iedere andere gedraging die een anti-concurrentieel effect kan hebben.

4.3.2.2. In de laatste alinea van artikel 3 bis zou moeten worden gepreciseerd dat de referentie aan telecomorganisaties ook geldt voor hun dochtermaatschappijen en eventuele verbonden ondernemingen of geassocieerde bedrijven.

4.3.2.3. Niet duidelijk is wat in de laatste zin precies bedoeld wordt en of het hier om een verplichting voor alle lid-staten gaat. Dit moet worden gepreciseerd.

4.3.2.4. De vergunningsrechten dienen op niet-discriminerende wijze te worden vastgesteld; de door nieuwe marktdeelnemers te betalen rechten zouden, op zijn minst, ook moeten worden betaald door bestaande exploitanten, met name wanneer deze geassocieerd zijn met een dominante exploitant.

4.3.3.

Toegang tot frequenties

(art. 3 ter)

In de laatste alinea van dit artikel staat dat de toewijzing op gezette tijden moet worden herzien; dit dient door de betrokken lid-staten te gebeuren.

4.3.4.

Toegang tot infrastructuur

(art. 3 quater)

Sommige exploitanten zullen er wellicht voor kiezen om niet hun eigen infrastructuur aan te leggen. Om controversen te voorkomen, zou dit moeten worden gepreciseerd.

4.3.5.

Onderlinge koppelingen

(art. 3 quinquies)

Dit artikel is van groot belang en moet worden gezien tegen de achtergrond van de lopende werkzaamheden van de Commissie inzake interconnectie (zie par. 2.5 hierboven).

4.3.5.1. De tweede zin van de eerste alinea zou als volgt moeten luiden :

"Exploitanten van mobiele communicatiesystemen voor het publiek krijgen het recht op koppeling met ieder telecommunicatienetwerk binnen de lid-staat waar hij een vergunning heeft gekregen."

4.3.5.2. Het zou beter zijn om in de laatste zin van de eerste alinea te spreken van een "voldoende" i.p.v. een "minimum" aantal punten voor koppeling. Het is namelijk moeilijk om, van te voren, voor alle soorten koppelingen te bepalen wat het minimum is. Waar het om gaat, is dat een "voldoende" aantal wordt voorzien, zodat de dienstverlening van start kan gaan.

4.4. Bijzondere opmerkingen over artikel 2 van het ontwerp van richtlijn

Om de hierboven (par. 4.1) uiteengezette redenen lijkt de Commissie zich bezig te houden met zaken die beter aan de markt kunnen worden overgelaten. Het Comité stemt in met het bepaalde in artikel 2 van de ontwerp-richtlijn is bepaald en beschouwt dit als een noodzakelijk gevolg van het in artikel 3 bis, sub iii, vastgelegde beginsel dat de voorwaarden voor de toekenning van vergunningen geen betrekking mogen hebben op ongerechtvaardigde technische beperkingen. Nieuwe vergunningen mogen dus pas worden toegekend na een open en transparante procedure die allen die hiervoor in aanmerking wensen te komen, moeten volgen. Dit belet overigens niet dat de huidige vergunningen voor GSM ook voor DCS-technologie zullen kunnen gelden, zodat mede in het belang van de consument van de meest geschikte beschikbare technologie gebruik zal worden gemaakt.

4.5. Bijzondere opmerkingen over artikel 4 van het ontwerp van richtlijn

In paragraaf 3.4.1 is al een opmerking gemaakt over de datum van inwerkingtreding, namelijk 1 januari 1996. Dank zij de tweede alinea van dit artikel kunnen landen met minder ontwikkelde of zeer kleine netwerken in aanmerking komen voor een extra overgangstermijn voor structurele aanpassingen. Hiermee wordt tegemoet gekomen aan de in de paragrafen 3.4.1 t/m 3.4.4 naar voren gebrachte bezwaren.

4.6. Gezondheid, veiligheid en milieu

Tot zijn genoegen stelt het Comité vast dat de Commissie (na de publikatie van onderhavig voorstel) met een speciaal onderzoek is begonnen naar de gevolgen van radiogolven voor de gezondheid van gebruikers van mobiele telefoons. In zijn advies van september 1994 (CES 1007/94) over het originele Groenboek van de Commissie (COM(95) 145 def.) had het Comité hierover zijn bezorgdheid uitgesproken. Het stelt tot zijn voldoening vast dat deze zaak nu wordt onderzocht.

Brussel, 22 november 1995.

De voorzitter

van het Economisch en Sociaal Comité

C. FERRER

() PB nr. C 393 van 31. 12. 1994, blz. 64.

() PB nr. L 268 van 19. 10. 1994, blz. 15.

() Het advies van het Comité hierover is momenteel in voorbereiding.