over het gebruik dat is gemaakt van en het profijt dat is getrokken uit de langerlopende herfinancieringsoperaties en gelijkaardige ondersteuningsmaatregelen in de vorm van financiering van de centrale banken van het ESCB aan kredietinstellingen

Inleiding

Het voorliggende verslag aan het Europees Parlement en de Raad is door de Europese Commissie opgesteld na raadpleging van de ECB en op grond van artikel 161, lid 9, van Richtlijn 2013/26/EU (hierna de "RKV" genoemd) en gaat over het gebruik dat is gemaakt van en het profijt dat is getrokken uit de langerlopende herfinancieringsoperaties en gelijkaardige ondersteuningsmaatregelen in de vorm van financiering (hierna "financieringsmaatregelen" genoemd) van centrale banken van het ESCB aan kredietinstellingen. In dit verslag is rekening gehouden met het verslag dat de Europese Bankautoriteit (EBA) op 17 juli 2014 heeft ingediend bij de Europese Commissie. Er wordt geen oordeel geveld over de uitoefening van de monetaire beleidsbevoegdheden van de Europese Centrale Bank (ECB) en andere centrale banken en zo mag dit verslag ook niet worden gelezen. Conform het RKV-mandaat wordt alleen ingegaan op het gebruik dat banken hebben gemaakt van de financieringsmaatregelen van centrale banken uit de periode 2011-2013, maar niet op de adequatie van monetaire beleidsoperaties.

Het Europees Parlement en de Raad hebben de Commissie verzocht verslag uit te brengen over het gebruik dat is gemaakt van en het profijt dat is getrokken uit de herfinancieringsoperaties en financieringsmaatregelen die diverse centrale banken van het ESCB van eind 2011 tot eind 2013 hebben uitgevoerd om kredietinstellingen te helpen. Hoewel van de financieringsoperaties van de centrale banken werd verwacht dat deze gunstig zouden uitpakken voor de reële economie - de kredietverlening aan bedrijven en huishoudens zou erdoor toenemen - werd ook gesteld dat kredietinstellingen deze financieringssteun mogelijk hebben ingezet voor het sluiten van andere winstgevende transacties die niets te maken hadden met kredietverlening aan huishoudens en bedrijven. In hun mandaat hebben de medewetgevers de Commissie ook verzocht zo nodig met wetgevingsvoorstellen te komen die een mogelijk opportunistisch gebruik door de kredietinstellingen van de financieringsmaatregelen van centrale banken aan banden zouden leggen.

Aard van de langerlopende herfinancieringsoperaties

De langerlopende herfinancieringsoperaties en gelijkaardige financieringsmaatregelen van centrale banken die de Commissie in dit verslag tegen het licht houdt, zijn herfinancieringsoperaties met een lage rente en een uitzonderlijk lange looptijd waarvoor doorgaans een breder scala van beleenbare onderpanden wordt aanvaard. Deze maatregelen werden getroffen omdat de bancaire financieringsmarkten in Europa destijds aan hevige spanningen blootstonden. Diverse banken in met name kwetsbaardere landen ondervonden ernstige liquiditeitsproblemen als gevolg van een duidelijk verslechterde toegang tot de wholesale financieringsmarkt in combinatie met de uitstroom van spaartegoeden. Dit vertaalde zich in hoge financieringskosten, een hoge ratio kredieten/deposito’s en een verhoogd liquiditeitsrisico. Met deze operaties moesten de eurozonebanken worden voorzien van langlopende financiering. Het lijkt zeer waarschijnlijk dat banken in kwetsbaardere landen zonder langerlopende financieringssteun gedwongen zouden zijn geweest om hun schulden in een sneller tempo af te bouwen. De Commissie en de EBA verstaan onder langlopende financieringsmaatregelen financiering die via de centrale banken van het ESCB rechtstreeks aan banken is verstrekt en een initiële of beoogde looptijd van meer dan één jaar heeft.

De analyse heeft betrekking op vier langlopende financieringsmaatregelen (zie ook tabel 1):

1.(twee) driejarige langlopende herfinancieringsoperaties (LTRO's) van de ECB;

2.driejarige leningfaciliteiten van de Deense centrale bank;

3.de tweejarige door zekerheden gedekte leningen met variabele rente van de Hongaarse centrale bank;

4.de "financiering-voor-leningen-regeling" (FLS) van de Engelse centrale bank.

In totaal hebben de centrale banken van het ESCB van december 2011 tot december 2013 omgerekend zo'n 1 080 miljard EUR aan financiering verstrekt. De twee driejarige LTRO's van de ECB van december 2011 en maart 2012 waren goed voor meer dan 95 % van de totale langerlopende herfinancieringsmaatregelen over deze periode.

Tabel 1: Langlopende financieringsmaatregelen: toegekende en terugbetaalde bedragen tot eind 2013

Langlopende financieringsmaatregelen Toegekend bedrag In % bbp 2011 Terugbetaald bedrag Uitstaand bedrag (eind 2013) Langerlopende 3-jarige herfinancieringsoperaties van de ECB 1 018 miljard EUR 11 % 446 miljard EUR 572 miljard EUR 3-jarige leningfaciliteiten van de Deense centrale bank 60 miljard DKK (7 miljard EUR) 3 % 46 miljard DKK (6 miljard EUR) 10 miljard DKK (1,3 miljard EUR) 2-jarige door zekerheden gedekte leningen met variabele rente van de Hongaarse centrale bank 122 miljard HUF (0,43 miljard EUR) <1 % 10 miljard HUF (0,04 miljard EUR) 112 miljard HUF (0,39 miljard EUR) Financiering-voor-kredietverlening-regeling van het Verenigd Koninkrijk 44 miljard GBP (53 miljard EUR) 3 % 2 miljard GBP (2,5 miljard EUR) 42 miljard GBP (51 miljard EUR) Totaal 1 080 miljard EUR 455 miljard EUR 625 miljard EUR

Bron: EBA-verslag en berekeningen van de Commissie.

Methodologische beperkingen in de analyse van het gebruik en profijt

De analyse van het gebruik en het profijt van financieringsmaatregelen van de centrale banken stuit op een methodologisch probleem: de "fungibiliteit" van de financiering. Dit probleem treedt op doordat het door de banken geleende geld niet kan worden "gevolgd" van centrale bank naar eindbestemming. De geleende financiering is niet geoormerkt voor bepaalde doeleinden, maar is door elkaar gebruikt met andere bronnen van financiering voor allerlei activiteiten. De EBA schrijft dan ook in haar verslag dat het gebruik en het profijt van de financiering van de centrale banken vanwege het fungibiliteitsprobleem niet precies kunnen worden gekwantificeerd. Om dit probleem te omzeilen, heeft de EBA gekozen voor een kwalitatieve aanpak op basis van vragenlijsten die naar de desbetreffende centrale banken en toezichthouders zijn gezonden. Hoewel deze methode haar voordelen heeft, kunnen daarmee helaas geen robuuste conclusies worden getrokken over het gebruik en het profijt van deze langlopende herfinancieringsoperaties.

De Commissie heeft geprobeerd om dit fungibiliteitsprobleem op te lossen met de uitwerking van een meer kwantitatieve analyse van mutaties in de balans van nationale bancaire stelsels in de periode waarin de financieringssteun is verleend. Dit bleek echter geen gedetailleerder, betrouwbaarder inzicht op te leveren in het daadwerkelijke gebruik dat banken in de eurozone hebben gemaakt van de LTRO-financieringsmaatregelen.

In de periode van de LTRO-financieringsmaatregelen was er op geaggregeerd niveau sprake van een lichte schuldafbouw in het bancaire stelsel van de eurozone met 568 miljard EUR (met een even groot aandeel van staatsleningen en bedrijfsleningen: elk zo'n 250 miljard EUR) op een totale eurozonebalans van zo'n 33 000 miljard EUR (1,7 %).

Hoewel met de aanpak variaties in de activa- en passivazijde van de geaggregeerde balans van nationale bancaire stelsels aan het licht zijn gekomen, zijn dus slechts beperkte conclusies mogelijk, met name omdat niet bekend is hoe kredietinstellingen zich zouden hebben gedragen als zij geen beroep hadden kunnen doen op langerlopende herfinancieringsfaciliteiten van centrale banken. Kortom, er is geen betrouwbaar contrafactueel scenario voor de handelwijze van banken als deze maatregelen er niet waren geweest. Op basis van de gevolgde aanpak is dus geen brede waardering van het gebruik en de effectiviteit van de LTRO-maatregelen mogelijk. Zo was het volgens de centrale bank van Engeland vanaf het begin van haar FLS waarschijnlijker, maar niet heel zeker, dat de kredietverlening zou afnemen en niet zou toenemen .