GEBRUIKTE AFKORTINGEN

ACS-staten : Staten in Afrika, het Caribisch gebied en de Stille Oceaan

CRIS : Gemeenschappelijk informatiesysteem van RELEX

EAMR : External Assistance Management Report (Toezichtverslag externe steun)

EDEO : Europese dienst voor extern optreden

ENPI : Europees nabuurschaps- en partnerschapsinstrument

EOF : Europees Ontwikkelingsfonds

EuropeAid : Dienst voor samenwerking EuropeAid

FLEX : EOF-steun bij schommelingen in exportinkomsten

LSD : Landenstrategiedocument

ROM : Resultaatgerichte monitoring

SPSP : Steunprogramma voor sectoraal beleid

SAMENVATTING

I. De Europese Rekenkamer verrichtte een controle om te beoordelen of de grote deconcentratie van verantwoordelijkheden voor het beheer van de externe steun vanuit het hoofdkantoor van de Europese Commissie naar haar delegaties in de hele wereld heeft geleid tot een betere steunverlening. De controle was toegespitst op drie kerndoelstellingen van de deconcentratie: de snelheid van de steunverlening verhogen, de kwaliteit van de steun verbeteren en de procedures voor financieel beheer betrouwbaarder maken.

II. De controle bestreek de periode sinds de voltooiing van het deconcentratieproces in 2004 tot 2009. De controle komt op een bijzonder geschikt tijdstip aangezien de Europese Unie bezig is met een andere grote hervorming die ingrijpende gevolgen heeft voor het beheer door de Commissie van de externe steun van de Europese Unie, namelijk de oprichting van de Europese dienst voor extern optreden (EDEO) overeenkomstig het Verdrag van Lissabon.

III. De Rekenkamer stelde vast dat de deconcentratie heeft geholpen om de steunverlening te verbeteren. Over de drie specifieke doelstellingen kan het volgende worden opgemerkt:

a) de Commissie heeft haar steunverlening versneld: er werden grotere bedragen aan middelen vastgelegd voor nieuwe steunacties en deze bijkomende middelen werden snel genoeg uitgegeven om een opeenhoping van onbestede middelen te voorkomen;

b) er zijn enige aanwijzingen dat de deconcentratie ertoe heeft bijgedragen, de kwaliteit van de steun qua resultaten te verbeteren. Meer bepaald duiden beoordelingen van de Commissie erop dat het aantal slecht presterende projecten is gedaald en dat de relevantie van de projecten is toegenomen. Maar kwaliteitsbeoordeling is een ingewikkeld proces en de bestaande systemen van de Commissie zijn voor dit doel nog niet voldoende ontwikkeld;

c) de Commissie heeft sinds de deconcentratie voortdurend belangrijke verbeteringen aangebracht in haar financieel beheer, hoewel er nog enige zwakke punten blijven bestaan.

IV. Ondanks deze verbeteringen bracht de controle een aantal kwesties aan het licht die beletten dat de Commissie het volle profijt van de deconcentratie trekt:

a) de Commissie kan de toewijzing en benutting van de personele middelen in de delegaties nog verbeteren. Op dit terrein werden bij de controle de volgende essentiële punten geconstateerd: een juist evenwicht tussen de personeelsleden die bij de steunverlening werken en die welke politieke en commerciële taken hebben, de bekwaamheden van het personeel en het grote aantal onbezette posten voor arbeidscontractanten. Het aantal sectoren waarin de delegaties nog steeds actief zijn ondanks pogingen de donorcoördinatie te versterken, verhoogt de werkdruk voor de delegaties;

b) de samenwerkingsdienst EuropeAid wordt in zijn taak van ondersteuning van de delegaties gehinderd door het grote personeelsverloop onder de arbeidscontractanten, die 40 % van het personeelsbestand uitmaken. Dit bemoeilijkt het opbouwen van de nodige deskundigheid, betekent een verlies van institutioneel geheugen en vermindert de doelmatigheid van de acties;

c) de delegaties hebben ter plaatse onvoldoende technisch en financieel toezicht gehouden op de steunacties, hoewel een van de potentiële voordelen van deconcentratie juist was dat een dergelijk toezicht beter mogelijk werd. De rapportage van de delegaties aan EuropeAid geeft geen behoorlijke feedback over de resultaten of over de deugdelijkheid van de systemen voor financieel beheer.

V. Het verslag eindigt met een reeks aanbevelingen die erop gericht zijn de Commissie meer profijt van de deconcentratie te laten trekken.

INLEIDING

1. De Europese Unie is de grootste steundonor ter wereld en de Europese Commissie beheert een aanzienlijk deel van die steun: haar uitgaven voor wereldwijde steunacties in 2009 beliepen 8440 miljoen euro [1]. Ongeveer 80 % van haar steun loopt via een gedeconcentreerd beheerssysteem. "Deconcentratie" betekent dat taken en bevoegdheden in verband met het beheer van de door de Europese Commissie gefinancierde samenwerkingsactiviteiten worden gedelegeerd van het hoofdkantoor van de Europese Commissie naar 111 kantoren ("delegaties") in partnerlanden. De deconcentratie werd in de periode 2002-2004 ingevoerd ter ondersteuning van een bredere hervorming die in 2000 was ingezet om het beheer van de externe bijstand door de Commissie te verbeteren. De deconcentratie en de algemene hervorming hadden voornamelijk tot doel de uitvoering te versnellen, de kwaliteit te verhogen en te zorgen voor betrouwbare procedures.

2. In 2004 publiceerde de Rekenkamer een speciaal verslag over "De deconcentratie van het externe-steunbeheer van de EG ten gunste van de delegaties van de Commissie" [2]. Het verslag was gericht op twee hoofdvragen, namelijk hoe de Commissie het deconcentratieproces beheerde en of de deconcentratie van het beheer haar doelstellingen had verwezenlijkt. Het verslag bevatte een positieve beoordeling van het beheer van de deconcentratie door de Commissie, maar concludeerde dat het in 2004 nog te vroeg was om te beoordelen of de beoogde resultaten van de deconcentratie waren gerealiseerd.

3. De voornaamste kenmerken van de deconcentratie, die reeds meer dan vijf jaar in praktijk wordt gebracht, zijn (zie ook figuur 1):

a) de delegaties zijn verantwoordelijk voor de vaststelling, formulering en uitvoering van steunacties, ook in de fasen van contractsluiting en betaling. De delegatiehoofden zijn aangesteld als gedelegeerd ordonnateur en de delegaties hebben operationele en financiële afdelingen;

b) EuropeAid blijft verantwoordelijk voor de afronding en wijziging van de financieringsbesluiten en -overeenkomsten, na voorbereidend werk door de delegaties;

c) EuropeAid steunt de delegaties met onderzoek naar de kwaliteit van de voorgestelde steunacties aan het eind van de vaststellings- en formuleringsfasen en biedt op verzoek van de delegaties continu ondersteuning tijdens de looptijd van elke steunactie;

e) de delegaties zijn wel verantwoordelijk voor de technische en financiële monitoring en voor de evaluatie van de afzonderlijke steunacties, maar EuropeAid is verantwoordelijk voor het algehele toezicht en de evaluatie van de uitvoering van de ontwikkelingshulp van de Commissie;

f) de programmering van de steun – de vaststelling van de meerjarige samenwerkingsstrategieën met de partnerlanden en de toewijzing van de middelen ter ondersteuning daarvan – is niet gedeconcentreerd. Hiervoor is het hoofdkantoor van de Commissie bevoegd gebleven [3], hoewel de delegaties in dit proces nu een grotere rol spelen dan vóór de deconcentratie.

4. Sinds de grote overdracht van verantwoordelijkheden van het hoofdkantoor naar de delegaties van de Commissie in 2002-2004 zijn er alleen nog kleine overdrachten van verantwoordelijkheden geweest. Toch heeft de Commissie overeenkomstig de actieagenda van Accra van 2008 [4] zich evenals andere donoren principieel ertoe verbonden verder bevoegdheden te delegeren van het hoofdkantoor naar de kantoren in de partnerlanden, teneinde de steun beter te laten aansluiten op de behoeften van die landen.

5. In het kader van de belangrijkste hervorming van het externe-steunbeheer sinds de deconcentratie is de Europese Unie krachtens het Verdrag van Lissabon een nieuwe Europese Dienst voor Extern Optreden (EDEO) aan het opzetten [5]. De voorbereidingen voor de oprichting van de EDEO waren ten tijde van de controle nog niet afgerond. De delegaties zullen onder de EDEO ressorteren en een grotere politieke en diplomatieke rol spelen dan voorheen; tevens blijven ze verantwoordelijk voor de uitvoering van de ontwikkelingshulp uit de EU-begroting. Voor hun bevoegdheden inzake ontwikkelingshulp blijven de delegatiehoofden als gesubdelegeerd ordonnateur ressorteren onder EuropeAid, maar voor hun andere functies vallen zij onder de EDEO.

FIGUUR 1

BEVOEGDHEIDSVERDELING TUSSEN HET HOOFDKANTOOR EN DE DELEGATIES IN HET GEDECONCENTREERD-BEHEERSSYSTEEM VAN DE COMMISSIE

+++++ TIFF +++++

Bron: Analyse van de Europese Rekenkamer op basis van de strategiedocumenten van de Commissie.

REIKWIJDTE EN AANPAK VAN DE CONTROLE

6. De controle zocht een antwoord op de algemene vraag:

"Heeft de deconcentratie van het externe-steunbeheer van de Commissie van het hoofdkantoor naar de delegaties geleid tot een betere steunverlening?"

Ter beantwoording van deze algemene vraag werden drie specifiekere vragen bestudeerd:

a) Heeft de deconcentratie geleid tot verbeteringen in de snelheid van de steunverlening?

b) Heeft de deconcentratie geleid tot verbeteringen in de kwaliteit van de steun?

c) Werden er betrouwbare procedures voor financieel beheer ingevoerd?

7. De controle was gericht op de periode sinds 2004, het jaar waarin de invoering van de deconcentratie werd voltooid en het jaar van het vorige verslag van de Rekenkamer over deconcentratie, en liep van medio 2009 tot medio 2010. De controle was toegespitst op de rol van EuropeAid en de delegaties, maar had geen betrekking op de programmeringsfase of de rol van DG Ontwikkeling en DG Buitenlandse betrekkingen [6]. Bestudeerd werd het systeem voor gedelegeerd beheer van de Commissie door middel van een onderzoek van stukken en gesprekken met belangrijke personeelsleden van EuropeAid. Teneinde de werking van het systeem op delegatieniveau te beoordelen werden bezoeken gebracht aan vijf partnerlanden (Colombia, Ecuador, Ethiopië, Indonesië, Tunesië). Bovendien werd voor de controle te rade gegaan bij opmerkingen betreffende het gedeconcentreerde beheerssysteem in de jaarverslagen en speciale verslagen die de Rekenkamer sinds 2004 heeft uitgebracht.

8. In het eerste deel van het verslag wordt onderzocht of en in welke mate de steunverlening is verbeterd. Hoewel het niet doenlijk is exact te beoordelen in hoeverre een verbetering specifiek aan de deconcentratie valt toe te schrijven, werd getracht de vinger te leggen op aspecten van het systeem van gedeconcentreerd beheer die in het bijzonder tot verbeteringen hadden bijgedragen.

9. Het tweede deel van het verslag betreft aspecten van de deconcentratie die bij de controle werden aangemerkt als gebieden waarop het Commissiebeheer versterking behoeft. Het laatste deel van het verslag bevat aanbevelingen over manieren om dit te realiseren. De geplande reorganisatie van EuropeAid na de oprichting van de EDEO vormt een gelegenheid om deze aanbevelingen uit te voeren.

OPMERKINGEN

DE DECONCENTRATIE HEEFT BIJGEDRAGEN TOT EEN ALGEHELE VERBETERING VAN DE STEUNVERLENING

DE DECONCENTRATIE HEEFT BIJGEDRAGEN TOT EEN VERBETERING VAN DE SNELHEID VAN DE STEUNVERLENING, WANT DE COMMISSIE KAN GROTERE VOLUMES AAN MIDDELEN VASTLEGGEN EN UITBETALEN

10. In de jaren ’90 had de Commissie moeite met de besteding van haar begroting voor ontwikkelingshulp, die in die tijd meer dan verdubbelde. Dit leidde tot een aanzienlijke reserve aan onbestede middelen. Snellere steunverlening was dan ook een hoofddoelstelling van de deconcentratie.

11. Om te beoordelen of de steunverlening was versneld, werd onderzoek gedaan naar de prestaties van de Commissie aan de hand van de voornaamste financiële indicatoren die EuropeAid had vastgesteld (zie tekstvak 1). Daarbij werd ook nagegaan of de indicatoren berustten op betrouwbare gegevens en samen een volledig beeld gaven van de snelheid van de steunverlening. Ook werd getracht, factoren vast te stellen die invloed hadden gehad op die snelheid.

TEKSTVAK 1

ESSENTIËLE FINANCIËLE INDICATOREN IN GEBRUIK BIJ EUROPEAID

De volgende indicatoren betreffende de snelheid maken deel uit van het indicatorenverslag dat EuropeAid driemaal per jaar uitbrengt aan de groep van commissarissen voor externe betrekkingen:

a) het bedrag aan steunmiddelen dat jaarlijks wordt vastgelegd, in contracten opgenomen en uitbetaald;

b) het niveau van "oude" en "sluimerende" verbintenissen. Deze indicator geeft aan of de acties aanzienlijke vertraging vertonen. "Oude" verbintenissen zijn die welke reeds meer dan zes jaar bestaan. "Sluimerende" verbintenissen zijn die welke minder dan vijf jaar oud zijn en waarvoor in de laatste 24 maanden geen financiële verrichtingen hebben plaatsgevonden.

c) contractsluitingen krachtens financieringsovereenkomsten volgens de zogeheten "D + 3"-regel. Deze indicator betreft ook de snelheid waarmee hulpacties worden uitgevoerd, met bijzondere aandacht voor het risico dat er actiemiddelen verloren gaan als er geen contracten worden gesloten binnen drie jaar na de ondertekening van de financieringsovereenkomst.

12. Uit de controle bleek dat de voor de indicatoren gebruikte financiële informatie betrouwbaar was en dat er in het algemeen een versnelling was geweest van de steunverlening. Die conclusie over de betrouwbaarheid van de financiële informatie berust goeddeels op de in het kader van de financiële controles van de Rekenkamer verrichte werkzaamheden. De volgende paragrafen geven het op de controle gebaseerde oordeel weer over de snelheidsverhoging.

13. Het volume van de uit te voeren steunmaatregelen was in 2009 aanzienlijk groter dan in 2004. Het in 2009 vastgelegde bedrag voor ontwikkelingshulp was 42 % hoger dan in 2004, de contractbedragen stegen in 2009 met 45 % tegenover 2004 en de betalingen namen in dezelfde periode toe met 30 %. Hoewel de bedragen van de vastleggingen, contracten en betalingen over de jaren wel wat schommelden, was de onderliggende trend duidelijk stijgend (zie figuur 2).

FIGUUR 2

VASTGELEGDE, GECONTRACTEERDE EN BETAALDE BEDRAGEN VOOR EXTERNE STEUN, 2004 - 2009

+++++ TIFF +++++

Bron: Indicatorenverslagen van EuropeAid.

14. Ondanks het toenemende steunvolume slaagde de Commissie erin om in 2009 het volume aan oude verbintenissen terug te brengen tot het niveau van 2004. In de jaren 2006-2008 was dat aantal 50 % hoger dan in 2004, maar deze opeenhoping van onvoltooide steunacties werd weggewerkt in 2009. In dezelfde periode verminderde het volume aan sluimerende verbintenissen met bijna 25 % (zie figuur 3). Dit toont aan dat er bij vastleggingen voor nieuwe steunacties minder aanzienlijke vertragingen voorkomen.

15. Niettemin was er sinds 2004 een lichte afname van de snelheid waarmee verbintenissen worden aangegaan (zie de belangrijke indicator in tekstvak 1, onder c)). Terwijl voor circa 4 % van het in 2004 vastgelegde bedrag in 2007 nog geen contracten waren gesloten zodat dit percentage niet meer kon worden gebruikt, was dit in 2009 het geval bij 6 % van de vastleggingen van 2006.

FIGUUR 3

VOLUME AAN OUDE EN SLUIMERENDE VERBINTENISSEN 2004 - 2009

+++++ TIFF +++++

Bron: Indicatorenverslagen van EuropeAid.

16. De recente jaarverslagen van de Rekenkamer bevestigen telkens weer de algemene versnelling van de steunverlening in vergelijking met de situatie vóór de deconcentratie, toen de Rekenkamer veel kritiek had op de opeenhoping van onbestede middelen, met name met betrekking tot het EOF.

17. De voornaamste zorg van de Rekenkamer inzake de volledigheid van de gebruikte indicatoren is dat zij vooral betrekking hebben op de snelheid van de begrotingsuitvoering. Indicatoren voor de begrotingsuitvoering geven de werkelijke snelheid van de steunverlening echter te hoog aan en er wordt te weinig gebruik gemaakt van andere indicatoren om na te gaan hoeveel tijd de steunverlening vergt. Dit is voor sommige steunvormen een bijzonder belangrijk punt omdat de middelen daarbij vóór het eindgebruik worden overgemaakt naar tussenrekeningen. Enkele voorbeelden:

a) niet minder dan 45 % van de ontwikkelingshulp uit het EOF en 25 % van die uit de algemene begroting zal volgens de programma’s in de landenstrategiedocumenten worden uitgegeven als begrotingssteun in de periode 2007 - 2013. Hoewel de overmaking van deze middelen aan de schatkist van het partnerland voor de Commissie de definitieve betaling is, kan er enige tijd verlopen voordat de nationale autoriteiten de middelen werkelijk volledig besteden in het kader van hun begroting. Bovendien kan het land vertraging hebben met de uitvoering van zijn jaarlijkse recurrente begroting of met de besteding van de middelen die het heeft bestemd voor zijn kapitaalbegroting ter financiering van investeringsprojecten;

b) steeds meer worden middelen krachtens regelingen voor gezamenlijk beheer door de Commissie overgedragen aan internationale organisaties of voor internationale initiatieven ter financiering van programma’s die deze organisaties dan vaak uitvoeren via intermediairs, zoals NGO’s. De Commissie financiert meestal in de vorm van grote voorschotten en het kan enige tijd vergen voordat deze voorschotten volledig zijn besteed. Het speciaal verslag van de Rekenkamer over gezondheidshulp aan Afrika bezuiden de Sahara belichtte problemen op dit terrein in verband met het Wereldfonds ter bestrijding van aids, tuberculose en malaria [7];

c) bij vele projecten, met name in landen in Afrika, het Caribisch gebied en de Stille Oceaan (ACS) [8], doet de Commissie vooruitbetalingen ter financiering van de jaarlijkse werkprogramma’s van partnerlanden met gedecentraliseerd beheer. De uitvoering van die programma’s – en dus de besteding – kan vertraging oplopen.

18. Deconcentratie heeft op diverse manieren bijgedragen tot het versnellen van de steunverlening. Dat de Commissiepersoneelsleden voor financiering en contracten aanwezig zijn in de delegaties betekent dat zij samen met de talrijkere operationele personeelsleden nauwer kunnen samenwerken met de nationale bestuursinstanties om procedureproblemen te voorkomen of sneller te verhelpen. Het bestaan van financierings- en contractsluitingsafdelingen naast de operationele afdelingen verhoogt ook de snelheid waarmee kwesties van financieel beheer binnen de Commissiediensten kunnen worden opgelost. De ingrijpende maatregelen van EuropeAid om de procedures te stroomlijnen en te standaardiseren hebben eveneens het financieel beheer in de delegaties vergemakkelijkt.

19. Naast de deconcentratie waren echter nog andere factoren belangrijk voor de versnelling van de steunverlening. Een van die aspecten was dat de Commissie toenemend gebruik maakt van begrotingssteun, een uitgavenmechanisme dat doorgaans sneller is dan de traditionele projectaanpak. Een andere factor was dat de Commissie vaker werkt met internationale organisaties. De strengere voorschriften in het Financieel Reglement van 2002 inzake de termijnen voor het sluiten van steuncontracten stimuleerden eveneens een snellere steunverlening om te voorkomen dat aanzienlijke bedragen moesten worden geannuleerd. Het is onmogelijk te kwantificeren in hoeverre de deconcentratie en in hoeverre die andere factoren hebben bijgedragen tot de versnelling van de steunverlening.

HOEWEL SOMMIGE INDICATOREN WIJZEN OP EEN VERBETERDE KWALITEIT VAN DE STEUN, MAKEN DE SYSTEMEN VOOR KWALITEITSBEOORDELING VAN DE COMMISSIE HET NIET MOGELIJK HARDE CONCLUSIES TE TREKKEN

20. De fundamentele doelstelling van de ontwikkelingshulp van de Commissie is de bestrijding van armoede. De bijdrage die zij in dit opzicht levert in termen van uitkomsten, impact en duurzaamheid op lange termijn bepalen uiteindelijk de kwaliteit van haar steun.

21. Om te beoordelen of de deconcentratie de kwaliteit van de steun heeft verbeterd, werden de prestaties van de Commissie onderzocht aan de hand van de voornaamste door EuropeAid vastgestelde kwaliteitsindicatoren (zie tekstvak 2). Tevens werd nagegaan of de indicatoren betrouwbaar waren en samen een volledig beeld gaven van de steunkwaliteit. Ook werd getracht, factoren in verband met deconcentratie te bepalen die de kwaliteit van de steunverlening hadden beïnvloed.

22. Uit de controle bleek dat sommige indicatoren van de Commissie wezen op verbeteringen in de kwaliteit van de steun met betrekking tot de resultaten. Kwaliteitsbeoordeling is echter een intrinsiek ingewikkelde bezigheid en de Rekenkamer is van mening dat het beoordelingssysteem van de Commissie tekortkomingen vertoont wat betreft zowel de bruikbaarheid van de gegevens als het bereik en de relevantie van de indicatoren.

TEKSTVAK 2

ESSENTIËLE KWALITEITSINDICATOREN IN GEBRUIK BIJ EUROPEAID

EuropeAid hanteert vier indicatoren om de kwaliteit van steunacties te beoordelen:

a) kwaliteitsmeting tijdens de uitvoering: algemene beoordeling van de prestaties van een project op basis van de scores voor vijf standaard beoordelingscriteria (relevantie, doelmatigheid, doeltreffendheid, impact, duurzaamheid) [9];

b) kwaliteitsmeting tijdens de uitvoering: gedetailleerde beoordeling van de projecten aan de hand van vijf standaard beoordelingscriteria. De indicator toont voor elk criterium het percentage projecten dat als "zeer goed" of "goed" wordt beschouwd;

c) kwaliteitsmeting tijdens de projectvoorbereiding: percentage van projectvoorstellen waarvan herziening nodig wordt geacht;

d) bedrag aan middelen bestemd voor programma’s voor algemene begrotingssteun en ondersteuning van sectoraal beleid.

23. Het voornaamste instrument van de Commissie om de algehele kwaliteit van haar acties te beoordelen is het resultaatgerichte monitoringsysteem (ROM). Dit systeem werkt met externe, door de Commissie gecontracteerde toezichthouders die een project gedurende de looptijd een of meer keren bezoeken. Zij beoordelen de globale prestaties van het project en geven daaraan een score aan de hand van de vijf standaard beoordelingscriteria (zie de eerste twee indicatoren in tekstvak 2). De ROM-resultaten geven aan dat de globale prestaties van de projecten sinds 2004 zijn verbeterd, want het percentage niet presterende projecten daalde constant, en wel van 11 % in 2004 tot 6 % in 2009 (zie figuur 4).

FIGUUR 4

PERCENTAGE NIET PRESTERENDE PROJECTEN VOLGENS DE ROM-BEOORDELINGEN 2004 - 2009

+++++ TIFF +++++

Bron: Indicatorenverslagen van EuropeAid.

24. De ROM-beoordelingen wijzen ook op een algemene verbetering ten aanzien van sommige standaard beoordelingscriteria (zie figuur 5) [10]:

a) relevantie, het criterium waarbij de projecten de hoogste scores haalden, verbeterde tussen 2005 en 2009 van 68 tot 82 %, al vond het grootste deel van die verbetering in 2008-2009 plaats. Ook de impact nam sterk toe: van 69 % in 2005 tot 78 % in 2009;

b) doelmatigheid en duurzaamheid bleven op het niveau van 2005 of kwamen iets daarboven;

c) doeltreffendheid werd in 2009 lager aangeslagen dan in 2005, een daling van 65 tot 61 %, waardoor de trend van aanhoudende verbetering tot 2008 werd omgekeerd. Deze afnemende doeltreffendheid is moeilijk verenigbaar met de vaststelling dat er bij dezelfde projecten een aanzienlijke verhoging van de impact was (zie paragraaf 24 a));

d) de sterke veranderingen in de scores voor relevantie en doeltreffendheid tussen 2008 en 2009 zijn althans voor een deel het gevolg van een wijziging van de methodologie voor het verrichten van de ROM-beoordelingen. Dit onderstreept dat de kwaliteitsbeoordeling binnen het ROM-systeem noodzakelijkerwijs afhangt van de gevolgde specifieke methodologie.

FIGUUR 5

ROM-BEOORDELING VAN DE RELEVANTIE, DOELMATIGHEID, DOELTREFFENDHEID, IMPACT EN DUURZAAMHEID VAN PROJECTEN, 2005 - 2009

+++++ TIFF +++++

Bron: Indicatorenverslagen van EuropeAid.

25. Er zijn echter verscheidene algemene factoren die afdoen aan de bruikbaarheid van het ROM-systeem om de verbeteringen in de algehele doeltreffendheid van steunverlening te meten. Die factoren vloeien goeddeels voort uit het feit dat het ROM oorspronkelijk niet was ontworpen om de algehele prestaties van de steunportefeuille van de Commissie te meten. Het was veeleer bedoeld om afzonderlijke projecten tijdens de uitvoering te volgen teneinde tijdig corrigerende maatregelen te kunnen treffen waarmee werd verzekerd dat de verwachte resultaten werden bereikt. De voornaamste beperkingen op de bruikbaarheid van het ROM als indicator voor de totale steunportefeuille zijn:

a) daar het ROM zeer sterk is aangewezen op toezichtsbezoeken aan lopende projecten verschilt de betrouwbaarheid ervan naar gelang van het beoordeelde criterium. Een beoordeling van de relevantie is waarschijnlijk betrouwbaar, omdat dit criterium kan worden beoordeeld voor en tijdens de projectuitvoering. Ook de doelmatigheid kan worden beoordeeld tijdens de uitvoering. Maar voor de belangrijkste criteria – doeltreffendheid, impact en duurzaamheid – kan het ROM alleen potentiële resultaten van de projecten bekijken en niet de reële prestaties, die pas na afloop van het project kunnen worden beoordeeld;

b) het is geen betrouwbaar instrument om vergelijkingen tussen jaren te trekken, omdat de steekproef van projecten die in een bepaald jaar voor monitoring worden geselecteerd, niet tot stand komt op basis van statistieken, maar willekeurig;

c) het ROM heeft een beperkt bereik inzake steunacties. De methodologie werd ontworpen voor projecten en blijft zeer sterk toegespitst op dit soort acties. Maar slechts ongeveer de helft van de steun van de Commissie loopt nog via projecten wegens de opkomst van nieuwe steunvormen, met name begrotingssteun, die niet door het ROM wordt bestreken. De Commissie is bezig met het testen van een ROM-methodologie voor steunprogramma’s voor sectoraal beleid (SPSP), inclusief sectorale begrotingssteun, maar heeft vooralsnog geen ROM-methodologie voor het beoordelen van algemene begrotingssteun.

26. De ROM-beoordelingen worden verricht gedurende de uitvoering en kunnen daardoor alleen slaan op potentiële doeltreffendheid, impact en duurzaamheid. Om dit probleem te verhelpen, tracht de Commissie ongeveer 10 % van haar ROM-beoordelingen te verrichten nadat de projectverrichtingen zijn beëindigd. Deze beoordelingen worden echter niet benut als een bijkomende kwaliteitsindicator.

27. De beperkingen van het ROM-systeem als instrument voor de beoordeling van de kwaliteit zijn onvoldoende gecompenseerd door middel van andere instrumenten. De eenheid Steunevaluatie in het hoofdkantoor van de Commissie verricht via onafhankelijke consulenten een groot aantal geografische, sectorale, thematische en instrumentevaluaties. De delegaties sluiten ook contracten met consulenten voor het verrichten van gedetailleerde evaluaties van afzonderlijke steunacties. Maar noch de beoordelingen in de evaluaties van de eenheid Steunevaluatie in het hoofdkantoor van de Commissie, noch die van de delegaties zijn gekwantificeerd, zodat ze niet bruikbaar zijn als onderdeel van het systeem voor kwaliteitsmeting. Evenmin is er een systematische beoordeling en waardering van de programma’s en projecten door delegatiepersoneel aan het eind van het programma/project (zie ook paragraaf 56).

28. De kwaliteitsindicator van EuropeAid voor de projectvoorbereidingsfase (derde indicator in tekstvak 2) laat zien dat het percentage van de door de delegaties ingediende projectvoorstellen die volgens EuropeAid herziening behoefden voordat ze door de Commissie konden worden gefinancierd, daalde van 20 % in 2005 tot 15 % in 2009.

29. De Commissie benut als kwaliteitsindicator ook het percentage vastleggingen bestemd voor programma’s van algemene begrotingssteun en ondersteuning van sectoraal beleid, die voornamelijk worden uitgevoerd via sectorale begrotingssteun (vierde indicator in tekstvak 2). Dat gebeurt omdat dergelijke programma’s in de Verklaring van Parijs van 2005 [11] worden beschouwd als de meest geschikte steunverleningsmechanismen voor het bevorderen van de hoofdbeginselen die de doeltreffendheid van de steun kunnen verbeteren. De indicator vertoont sinds 2004 een sterk stijgende tendens in het steungedeelte dat loopt via begrotingssteun. Toch geeft deze indicator geen beeld van de uiteindelijke kwaliteit van de steun in termen van resultaten en impact ter bestrijding van armoede [12].

30. De controle van de Rekenkamer toonde aan dat de deconcentratie op de volgende manieren had bijgedragen tot kwaliteitsverbetering:

a) de deconcentratie heeft de Commissie in staat gesteld via de delegaties meer kennis van en inzicht in de omstandigheden in de partnerlanden te krijgen en heeft ruimere mogelijkheden geboden voor een dialoog met de nationale instanties en andere lokale belanghebbenden, waaronder de in het land vertegenwoordigde donoren. Dit heeft geholpen om de acties van de Commissie zinvoller te maken, bijvoorbeeld door in de partnerlanden meer ownership van de acties te creëren, en ook om de doelmatigheid van die acties te verbeteren door een betere coördinatie met andere donoren;

b) de versterkte aanwezigheid van de Commissie in een land vergemakkelijkte het toezicht op haar projecten, hetgeen een betere opsporing van slecht presterende projecten en dus ook de nodige corrigerende maatregelen mogelijk maakte;

c) de groep voor kwaliteitsondersteuning en de eenheden voor thematische steun van EuropeAid vormden een belangrijke aanvulling op het gedeconcentreerde steunbeheer door de delegaties. Ze weerspiegelen het belang dat EuropeAid hecht aan kwaliteit en hebben steun aan en controle over de delegaties geboden tijdens de cruciale fase van de voorbereiding van projecten en programma’s, alsmede bijstand tijdens de daarop volgende uitvoering. Sinds de invoering van de deconcentratie werd het onderzoek van projectvoorstellen voortdurend uitgebreid tot alle voorgestelde steunacties die voor een dergelijk onderzoek in aanmerking komen.

31. Zoals opgemerkt in het tweede deel van het verslag blijft het niettemin noodzakelijk dat de Commissie de kwaliteit verbetert door de capaciteit van haar delegaties te versterken en dialoog en toezicht verder te verbeteren, evenals de ondersteuning door EuropeAid. Dit wordt bevestigd door de doelmatigheidscontroles van de ontwikkelingshulp die de Rekenkamer zelf de laatste jaren heeft verricht (zie de bijlage) en die ook aantonen dat er ondanks enige verbeteringen nog aanzienlijke mogelijkheden bestaan om de steunacties van de Commissie doeltreffender te maken.

DE SINDS DE DECONCENTRATIE INGEVOERDE PROCEDURES VOOR FINANCIEEL BEHEER WORDEN STEEDS BETROUWBAARDER

32. Een der hoofdelementen in de deconcentratie was de overdracht van een groot deel van het financieel steunbeheer van het hoofdkantoor van de Commissie naar de delegaties. De delegatiehoofden werden aangesteld tot gesubdelegeerd ordonnateur en in elke delegatie werd een afdeling "Financiering en contracten" opgericht.

33. Om te beoordelen in hoeverre de Commissie betrouwbare procedures had ingevoerd en toegepast voor het gedeconcentreerde financieel beheer van de steun, werd voor de controle te rade gegaan bij de jaarverslagen van de Rekenkamer sinds 2004. Een hoofddoelstelling van deze verslagen bestaat erin de deugdelijkheid te beoordelen van de toezicht- en controlesystemen van de Commissie, inclusief het niveau van de fouten betreffende wettigheid en regelmatigheid in de vastleggingen en betalingen van de Commissie.

34. EuropeAid heeft sinds 2004 aanzienlijke vooruitgang geboekt met de verbetering van de toezicht- en controlesystemen betreffende zijn gedeconcentreerd beheer, al is de Rekenkamer van oordeel dat die systemen in het algemeen nog steeds slechts "deels doeltreffend" zijn. In 2008 heeft de Commissie een alomvattende controlestrategie ingevoerd en zij blijft verbeteringen aanbrengen terwijl zij de strategie toepast.

TEKSTVAK 3

CRITERIA TER BEOORDELING VAN DE BETROUWBAARHEID VAN DE PROCEDURES VOOR FINANCIEEL BEHEER

Elk jaar beoordeelt de Rekenkamer de toezicht- en controlesystemen van EuropeAid en van alle andere directoraten-generaal van de Commissie. De systemen worden geklasseerd als "doeltreffend" om het foutenrisico in de verrichtingen te beperken, dan wel "deels doeltreffend" (wanneer enige tekortkomingen de operationele doeltreffendheid aantasten) of "niet doeltreffend" wanneer er wijdverbreide tekortkomingen zijn die de operationele doeltreffendheid volledig ondermijnen.

35. In haar jaarverslagen sinds 2004 constateerde de Rekenkamer dat de Commissie met name vooruitgang boekte met betrekking tot de volgende aspecten van de toezicht- en controlesystemen:

a) de Commissie leverde aanzienlijke inspanningen om duidelijke, geharmoniseerde financiële procedures vast te stellen en handleidingen en opleiding te organiseren voor zowel de financiële als de operationele afdelingen van de delegaties;

b) een essentieel kenmerk van het controlesysteem van de Commissie is het gebruik van externe audits bij projecten [13]. De Rekenkamer stelde vast dat zowel het aantal als de kwaliteit van die audits sinds 2004 aanzienlijk was toegenomen. Bovendien heeft de Commissie binnen haar geautomatiseerd systeem voor informatie over externe steun (CRIS [14]) een speciale module ontwikkeld waarmee de delegaties de controleresultaten kunnen meedelen aan het hoofdkantoor van de Commissie ter informatie en verdere analyse;

c) het systeem voor risicobeoordeling van de Commissie is geleidelijk verbeterd, deels dank zij een grotere betrokkenheid van de delegaties bij deze actie en dank zij een betere analyse van de verslagen die worden uitgebracht door de interne-auditcapaciteit van EuropeAid, door de overkoepelende dienst interne audit van de Commissie en door externe controleurs met wie contracten zijn gesloten;

d) in haar verslagen bekritiseerde de Rekenkamer nog al eens de manier waarop de Commissie beoordeelde of partnerlanden in aanmerking kwamen voor de programma’s en betalingen inzake begrotingssteun. Maar zij erkent daarin ook dat er gestaag verbetering kwam in de duidelijkheid van de systemen die de Commissie toepast voor het afwegen van de subsidiabiliteitscriteria, evenals in de kwaliteit van de eigenlijke beoordelingen van de subsidiabiliteit door de delegaties.

36. Ondanks de geboekte vooruitgang ontdekte de Rekenkamer nog steeds tekortkomingen in de toezicht- en controlesystemen, met name op het niveau van de delegaties. Het gaat hoofdzakelijk om de wijze waarop de delegaties omgaan met tekortkomingen in het financieel beheer en de controles van de voornaamste betrokkenen bij de ontwikkelingshulp van de EU in de partnerlanden. Dat zijn onder meer de nationale organisaties die de steun uitvoeren, de toezichthouders op infrastructuurprojecten en – voor het EOF – de diensten van de nationale ordonnateurs (zie ook paragraaf 57).

37. Tekortkomingen op deze terreinen waren de grootste bron van fouten die de Rekenkamer aantrof bij haar controle van de wettigheid en regelmatigheid van de financiële verrichtingen van de Commissie. Op het beleidsterrein van de Commissie dat ook de uit de algemene begroting van de EU gefinancierde ontwikkelingshulp omvat, moest de Rekenkamer bij de betalingen telkens weer een materieel foutenpercentage signaleren dat tussen 2 en 5 % werd geschat. Dat was meestal ook het geval bij het EOF, hoewel de Rekenkamer in 2009 concludeerde dat de betalingen geen materiële fouten bevatten.

38. Een essentieel aspect van het werk van de Commissie om haar controlestrategie verder te verbeteren en die tekortkomingen aan te pakken, is de beoordeling van de kosten en baten van de strategie. Dat is om meerdere redenen een hele uitdaging gebleken. De tot dusver door de Commissie geproduceerde ramingen hadden te lijden van de problemen die inherent zijn aan het omschrijven van wat een controle eigenlijk is en het vervolgens bepalen hoeveel tijd het personeel heeft besteed aan de uitvoering van die controles.

HOEWEL DECONCENTRATIE HEEFT GEHOLPEN OM DE STEUNVERLENING TE VERBETEREN, WORDEN NIET ALLE POTENTIËLE VOORDELEN GEREALISEERD, MET NAME NIET INZAKE KWALITEITSVERBETERING

39. In het eerste deel van het verslag werd geconcludeerd dat de deconcentratie heeft geholpen om de steunverlening te verbeteren, maar werd ook geconstateerd dat het nog steeds nodig is de steunverlening te versterken, met name wat de kwaliteit van de steun betreft. Dit tweede deel van het verslag belicht tijdens de controle gesignaleerde terreinen waarop dient te worden ingegrepen om de potentiële voordelen van deconcentratie beter te verwezenlijken.

ER ZIJN NOG MOGELIJKHEDEN VOOR DE COMMISSIE OM HAAR TOEWIJZING EN BENUTTING VAN PERSONELE MIDDELEN IN DE DELEGATIES TE VERBETEREN

40. Om in het kader van de deconcentratie uitgebreide nieuwe verantwoordelijkheden vanuit het hoofdkantoor van de Commissie over te kunnen dragen was het nodig de delegaties te voorzien van voldoende middelen – vooral personeel – om deze uit te oefenen. De Commissie onderkende de noodzaak, het personeelsbestand in de delegaties aanzienlijk uit te breiden en wees hun in de periode 2001-2005 ongeveer 1500 bijkomende personeelsleden toe. Dit geschiedde door overplaatsing van ongeveer 450 personeelsleden van EuropeAid en werving van meer dan 1000 arbeidscontractanten [15]. Maar in 2007 verbond de Commissie zich tot een beleid van nulgroei inzake personeel tot 2013, waardoor het nog belangrijker werd de beschikbare middelen optimaal toe te wijzen en te benutten om de voordelen van de deconcentratie ten volle te verwezenlijken.

41. EuropeAid heeft in zijn recente jaarlijkse activiteitenverslagen gewezen op de risico’s die zijn personeelssituatie meebrengt voor een doeltreffende steunverlening. Ook de Rekenkamer heeft de toereikendheid van de personele middelen en de invloed daarvan op de kwaliteit en het financieel beheer van de steun herhaaldelijk aan de orde gesteld, met name in haar jaarverslagen.

42. In de periode 2005-2008 veranderde de samenstelling van het delegatiepersoneel doordat voorrang werd gegeven aan het versterken van de politieke en commerciële functies van de delegaties. De delegatiehoofden zelf houden zich steeds meer bezig met politieke en commerciële aangelegenheden en deze tendens zal waarschijnlijk nog sterker worden door de oprichting van de EDEO. Bij een grote herschikkingsactie in 2008 werden 56 ambtenarenposten overgeheveld van de operationele naar de politieke en commerciële afdelingen, hetgeen de capaciteit van de delegaties inzake steunbeheer verminderde. Na deze actie werden de posten voor ambtenaren in de afdelingen voor steunacties vervangen door posten van lagere rang voor arbeidscontractanten en plaatselijk personeel.

43. Eind 2009 bestond het delegatiepersoneel dat werkt aan het beheer van de steun voor ongeveer 20 % uit ambtenaren, 30 % arbeidscontractanten en bijna 50 % plaatselijk personeel. De twee laatstgenoemde soorten personeel hebben een waardevolle functie in het leveren van gespecialiseerde en lokale kennis, maar kregen vaak minder toegang tot opleidingen zodat hun bijdragepotentieel kleiner werd. Eind 2009 bedroeg het algehele percentage vacatures voor arbeidscontractanten in de delegaties 14 %, hetgeen in het centrale risicoregister van EuropeAid was genoteerd als een kritiek risico voor 2010. Het grote aantal vacatures was hoofdzakelijk het gevolg van problemen met het werven van arbeidscontractanten met de nodige deskundigheid, met name voor het werken in probleemlanden.

44. Een ander punt van zorg voor de delegaties betreft de bekwaamheden van het personeel. De delegaties zijn nog bezig om zich aan te passen aan de nieuwe eisen die op dit terrein zijn ontstaan doordat de Commissie van de traditionele steunverlening via projecten is overgeschakeld op de inzet van begrotingssteun, waarvoor vakkennis op het gebied van macro-economie en beheer van overheidsfinanciën vereist is. Ook de nodige bekwaamheden voor het voeren van een beleidsdialoog zijn steeds belangrijker voor alle vormen van steun, maar met name bij programma’s voor begrotingssteun. De Commissie heeft wel grote inspanningen geleverd om voor haar personeel opleidingen over de nieuwe steunmechanismen te ontwikkelen, maar deze opleidingen zijn slechts van korte duur. In de praktijk dienen ze vooral om het personeel bewuster te maken van de voornaamste thema’s, maar ze geven het personeel niet de grondige vakkennis die nodig is om een echte meerwaarde op te leveren. Recente doelmatigheidscontroles van de Rekenkamer inzake gezondheid en onderwijs wezen eveneens uit dat er geringe vakkennis op deze meer traditionele steunterreinen was, hoewel die centraal staan in de millenniumdoelstellingen voor ontwikkeling en de armoedebestrijding.

45. EuropeAid heeft wel diverse vrij gedetailleerde werkdrukanalyses verricht, maar deze werden voornamelijk gebruikt voor de beoordeling van afzonderlijke aanvragen van delegatiehoofden om extra personeel en leidden niet tot conclusies over de vraag of de personeelsniveaus in de delegaties aangepast waren. Tijdens de voorbereiding voor de oprichting van de EDEO werd ook niet gezocht naar het juiste evenwicht tussen politieke/commerciële posten en posten voor steunbeheer in de delegaties. Evenmin heeft de Commissie de beschikbare ervaring in de delegaties in kaart gebracht om ervoor te zorgen dat personeelsleden met specifieke opleidingen en ervaring terecht komen in de delegaties waar zij het meest van nut zijn.

46. De Commissie heeft een aantal stappen ondernomen om de steun doeltreffender te kunnen beheren met de beschikbare personele middelen. Zo trachtte zij de omvang van de afzonderlijke door haar gefinancierde projecten/programma’s te vergroten teneinde de administratieve last van het beheer van een groot aantal kleine projecten te verminderen. Ruimere toepassing van programma’s voor begrotingssteun vergemakkelijkte hoge betalingen, hoewel het grootste voordeel van begrotingssteun vaak ligt in de geboden mogelijkheden voor dialoog betreffende de programmadoelstellingen. Een doeltreffende dialoog vergt een intensieve personeelsbemoeienis. Bij programma’s voor algemene begrotingssteun, waarvan de doelstellingen in de regel betrekking hebben op macro-economische stabiliteit, overheidsfinanciering en gezondheid en onderwijs, hebben delegaties vaak niet de middelen om op al deze terreinen een dialoog te voeren.

47. De eis van de Commissie dat de financiering volgens haar landenstrategiedocumenten (LSD’s) wordt toegespitst op niet meer dan twee "kernsectoren" om er principieel meer impact aan te geven, heeft ook het voordeel dat de behoefte aan wisselende deskundigheid in de delegaties kleiner wordt. Maar naast die twee kernsectoren beheert een delegatie gewoonlijk ook steunacties op een aantal aanvullende terreinen, hetgeen voor die delegatie heel wat extra werk betekent (zie figuur 6):

a) de delegaties in de ACS-landen moeten ook programma’s voor algemene begrotingssteun beheren wanneer landen daarvoor in aanmerking komen;

b) de LSD’s omvatten meestal ook "niet-kernsectoren" voor de financiering van kleinere acties buiten de twee grote kernsectoren;

c) de delegaties zijn vaak betrokken bij het toezicht op regionale projecten;

d) de delegaties moeten ook een reeks kleinere projecten uitvoeren die worden gefinancierd uit de horizontale thematische programma’s [16];

e) de delegaties zijn vaak ook betrokken bij het beheer van andere acties, gefinancierd uit andere specifieke steuninstrumentenregelingen (zie figuur 6).

FIGUUR 6

TERREINEN WAAROP DELEGATIES GEWOONLIJK STEUN BIEDEN

+++++ TIFF +++++

Bron: analyse van de Europese Rekenkamer op basis van documenten van de Commissie.

48. De niet aflatende betrokkenheid bij een groot aantal interventiesectoren is in strijd met de in 2007 uitgebrachte "EU-gedragscode inzake complementariteit en taakverdeling binnen het ontwikkelingsbeleid" [17]. Daarin worden EU-donoren opgeroepen hun actieve betrokkenheid in een partnerland te beperken tot maximaal drie sectoren [18] en hun andere activiteiten te reorganiseren, bijvoorbeeld door middel van regelingen met andere donoren inzake gedelegeerde samenwerking/partnerschap. De code biedt ook een kader om gebruik te maken van de deskundigheid van aangewezen "leidende donoren" voor afzonderlijke sectoren. De Commissie stelde een beleidsdocument [19] op dat de basis vormde voor de gedragscode en trachtte de tenuitvoerlegging daarvan te bevorderen. Toch valt op dit terrein nog veel vooruitgang te boeken, onder meer door een bredere gezamenlijke programmering. Het is duidelijk dat een vermindering van het aantal sectoren waarbij de Commissie actief is betrokken en een verdere versterking van de coördinatie met andere donoren, vooral met andere EU-lidstaten, kan helpen om de bestaande personele middelen optimaal te benutten.

49. Gezien de uitdagingen waarvoor de delegaties staan bij het hanteren van verantwoordelijkheden van deze omvang en het toegenomen steunvolume dat zij beheren, lijkt er nog weinig ruimte te zijn voor verdere deconcentratie van verantwoordelijkheden, ook al staat de Commissie daar in principe gunstig tegenover op basis van de actieagenda van Accra.

HET HOOFDKANTOOR VAN DE COMMISSIE HEEFT SLECHTS EEN BEPERKTE CAPACITEIT OM DE DELEGATIES TE STEUNEN BIJ HET VERBETEREN VAN DE KWALITEIT, HOEWEL EUROPEAID AANZIENLIJKE INSPANNINGEN HEEFT GELEVERD

50. Een hoofdkenmerk van het gedeconcentreerd beheerssysteem is dat EuropeAid de nodige deskundigheid moet leveren om de delegaties te steunen bij het uitoefenen van hun verantwoordelijkheden. EuropeAid heeft belangrijke maatregelen genomen om deze rol te vervullen. Zo werd een directoraat gevormd dat specifiek zorgt voor "Kwaliteit van de acties", terwijl ook de geografische directoraten steun bieden. De groep voor kwaliteitsondersteuning, die voorgestelde acties aan het einde van de identificatie- en formuleringsfase onderzoekt, wordt voorgezeten door elke geografisch directeur en zowel de geografische diensten als het kwaliteitsdirectoraat maken er deel van uit.

51. EuropeAid kent echter grote problemen bij het opbouwen van de nodige deskundigheid om zijn centrale ondersteunende rol goed te kunnen spelen wegens het grote personeelsverloop. Dit komt doordat er ongeveer 40 % arbeidscontractanten zijn [20], die alle overeenkomstig het Statuut een niet-hernieuwbaar contract van maximaal drie jaar hebben. In de praktijk vertrekken vele personeelsleden voordat de drie jaar verstreken zijn, omdat ze ander werk moeten zoeken. Met een groot personeelsverloop is er geen hechte basis voor een sterke centrale ondersteuning en wordt zowel de institutionele ervaring als de doelmatigheid van de acties kleiner.

FIGUUR 7

THEMATISCHE ONDERSTEUNINGSEENHEDEN IN HET DIRECTORAAT KWALITEIT VAN DE ACTIES VAN EUROPEAID

+++++ TIFF +++++

Bron: Analyse van de Europese Rekenkamer op basis van documenten van de Commissie.

52. Het directoraat Kwaliteit van de acties bestaat uit zes thematische eenheden die samen meer dan twintig verschillende sectoren bestrijken (zie figuur 7). Het brede scala aan behandelde sectoren weerspiegelt niet de Europese consensus inzake ontwikkeling dat de Commissie zich moet toespitsen op minder sectoren op basis van een analyse van comparatieve voordelen. Gewoonlijk zijn er slechts twee tot zes personeelsleden per sector die steun moeten bieden aan de 111 EU-delegaties in de hele wereld. Dit betekent dat het directoraat slechts een beperkte capaciteit heeft om deel te nemen aan de formele onderzoeken naar kwaliteitsondersteuning en om ad hoc bijkomende steun te verlenen aan delegaties op hun specifiek verzoek . De geringe beschikbare middelen voor dienstreizen ter ondersteuning van delegaties vormen voor het directoraat een verdere belemmering van de vervulling van zijn taak.

53. EuropeAid heeft aanzienlijke inspanningen geleverd voor de ontwikkeling van een reeks nuttige richtsnoeren, handleidingen en ander materiaal om de delegaties anderszins te steunen. Het voornaamste terrein waaraan onvoldoende aandacht werd besteed is het geven van richtsnoeren voor de beleidsdialoog, hoewel deze een essentieel middel is om de steunresultaten te verbeteren en hoewel een groot voordeel van de deconcentratie juist is dat ze de Commissie meer mogelijkheden voor beleidsdialoog biedt. Dat was met name het geval bij de richtsnoeren van de Commissie voor algemene begrotingssteun, hoewel deze bijzondere kansen voor een beleidsdialoog biedt. De richtsnoeren van de Commissie voor het beheer van de projectcyclus, die al dateren van 2004, gaan nauwelijks in op de rol die de beleidsdialoog ook kan spelen in het kader van projectinterventies. De controle van de Rekenkamer betreffende het nieuwe Europees nabuurschaps- en partnerschapsinstrument (ENPI) wees eveneens op een gebrek aan specifieke richtsnoeren voor een gestructureerde dialoog met het partnerland [21].

MONITORING, RAPPORTAGE EN EVALUATIE ZIJN NOG NIET VOLDOENDE ONTWIKKELD WAT BETREFT DE STEUNKWALITEIT EN HET FINANCIEEL BEHEER

54. De deconcentratie maakte de delegaties verantwoordelijk voor het technisch en financieel toezicht op de afzonderlijke programma’s en projecten. Zoals reeds opgemerkt (zie paragraaf 29) kreeg de Commissie, doordat zij beschikt over operationele en financiële afdelingen in het land zelf, aanzienlijk meer toezichtmogelijkheden, voornamelijk door bezoeken ter plaatse aan projecten met het doel de kwaliteit en het financieel beheer van haar acties te verbeteren. Daar het hoofdkantoor van de Commissie verantwoordelijk blijft voor het algemene toezicht op de steunverlening, is het van essentieel belang dat er een doeltreffend systeem bestaat voor de rapportage van de delegaties aan EuropeAid. Ook evaluaties die worden verricht na de voltooiing van de steunacties spelen een belangrijke rol om zowel het hoofdkantoor als de delegaties informatie te verschaffen over de kwaliteit van de steunacties.

55. In de praktijk hebben de delegaties niet ten volle gebruik gemaakt van de ruimere mogelijkheden die deconcentratie biedt om de technische en financiële uitvoering van de projecten en programma’s ter plaatse onder de loep te nemen. Uit de controlebezoeken van de Rekenkamer aan de delegaties bleek dat bezoeken niet systematisch, maar veeleer ad hoc plaatsvinden, naar gelang van de beschikbare tijd en middelen. Vaak geeft het operationeel en financieel personeel voorrang aan het verwerken van de documenten in verband met contracten en betalingen en worden bezoeken ter plaatse verwaarloosd. Die tendens wordt nog versterkt door het feit dat de delegaties geen strategische toezichtsplannen hebben ontwikkeld om ervoor te zorgen dat de projecten regelmatig worden bezocht.

56. Waar het gaat om toezicht ter plaatse op de kwaliteit van steun qua resultaten maakt de Commissie voornamelijk gebruik van het ROM-systeem. Dit werkt met externe consulenten die korte tijd naar de partnerlanden reizen voor bezoeken ter plaatse aan de projecten en dan verslag uitbrengen bij het voor het project verantwoordelijke delegatiepersoneel. De Commissie heeft geen systeem opgezet waarbij haar eigen personeel de projecten tijdens en na de uitvoering bezoekt en vervolgens gestructureerde, gekwantificeerde en resultaatgerichte rapporten opstelt. Niettemin onderstreept de Commissie dat het belangrijk is dat haar personeel een resultaatgerichte aanpak volgt en heeft het personeel in de delegaties de beste kennis van de steunacties en de omstandigheden in het land.

57. In verband met het toezicht ter plaatse op het financieel beheer wijzen de jaarverslagen van de Rekenkamer regelmatig op de tekortkomingen van de uitvoerende organisaties op dit terrein en op de fouten inzake wettigheid en regelmatigheid die zij als gevolg daarvan maken. De jaarverslagen melden ook gebreken in de controle van infrastructuurprojecten door de toezichthouders. In beide gevallen betekent het beperkt aantal toezichtsbezoeken ter plaatse van het delegatiepersoneel, met name het financieel personeel, dat het financieel beheer onvoldoende wordt gevolgd en dat de nodige maatregelen ter correctie van tekortkomingen of fouten met vertraging of helemaal niet worden getroffen.

58. Deze controle en de recente controle van de Rekenkamer betreffende de regionale samenwerking van het EOF brachten bijzondere tekortkomingen aan het licht in het technisch en financieel toezicht ter plaatse van de delegaties op thematische projecten (zie paragraaf 46) en op regionale projecten [22]. Dit weerspiegelt de problemen die de delegaties vanwege hun personeelsbeperkingen ondervinden om aan alle prioriteiten te voldoen. Bij regionale samenwerking weerspiegelt dit ook het ontbreken van een duidelijke bevoegdheidsafbakening tussen de delegaties.

59. Het voornaamste instrument van de Commissie voor de rapportage tussen de delegaties en EuropeAid is het Toezichtverslag externe steun (External Assistance Monitoring Report - EAMR) dat de delegaties halfjaarlijks moeten indienen. Het opstellen van deze verslagen vergt heel wat tijd van de delegaties. Deze verslagen beschrijven echter grotendeels de verrichte werkzaamheden en de ondervonden uitvoeringsproblemen. Bovendien overlapt de verstrekte informatie in zekere mate de beschikbare informatie in CRIS. De verslagen bevatten weinig gegevens over de werkelijke resultaten van de steun, hetzij in de vorm van beoordelingen door de delegatie zelf, hetzij in verslagen over de resultaten van evaluaties na de voltooiing van de steunacties. Tevens besteden ze onvoldoende aandacht aan kwesties van financieel beheer, waarvoor het delegatiehoofd als gesubdelegeerd ordonnateur verantwoordelijk is.

60. De evaluaties die zijn verricht door de eenheid Steunevaluatie in het hoofdkantoor van de Commissie (zie paragraaf 27) zijn voor de delegaties beschikbaar op de publieke website van EuropeAid. De bevindingen van de onder contract van de delegaties verrichte evaluaties worden in het hoofdkantoor van de Commissie echter niet systematisch benut omdat er geen centrale database is voor het bewaren en analyseren van dergelijke evaluaties.

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

ALGEMENE CONCLUSIES

61. De deconcentratie heeft ertoe bijgedragen, de steunverlening te verbeteren als essentieel onderdeel van de ruimere hervorming die de Commissie de laatste tien jaar in haar beheer van de externe steun heeft aangebracht. De verbeteringen zijn het best merkbaar in de snelheid van de steunverlening en de betrouwbaarheid van de procedures voor financieel beheer. Sommige indicatoren wijzen ook op verbeteringen in de steunkwaliteit, hoewel het systeem van de Commissie om die kwaliteit te meten nog onvoldoende ontwikkeld is om daaruit harde conclusies te trekken.

62. Toch werden bij de controle ook verscheidene tekortkomingen in het functioneren van het gedeconcentreerd beheerssysteem vastgesteld waardoor de potentiële voordelen van de deconcentratie niet ten volle werden verwezenlijkt. De delegaties kennen een aantal problemen om de beschikbare middelen optimaal toe te wijzen en te benutten. Tevens heeft EuropeAid moeite om de delegaties toereikend te ondersteunen om de steunacties van hoge kwaliteit te doen zijn, hoewel de dienst in dit opzicht aanzienlijke inspanningen heeft geleverd. De Commissie heeft niet ten volle profijt getrokken van de ruimere mogelijkheden die de deconcentratie biedt om de steun te verbeteren dank zij een dialoog in het land en toezicht ter plaatse.

63. De reorganisatie van Europeaid na de oprichting van de EDEO biedt de Commissie de gelegenheid om de in dit verslag belichte kwesties aan te pakken.

SPECIFIEKE CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

64. Sinds de invoering van de deconcentratie was de Commissie in staat meer steun vast te leggen en te betalen. Daardoor omzeilde zij het risico dat grotere steuntoewijzingen zouden leiden tot een opeenhoping van onbestede middelen. Toch kan er wel enige tijd verlopen tussen de betaling door de Commissie en de werkelijke steunverlening, en dit blijkt onvoldoende uit de bestaande indicatoren van de Commissie.

AANBEVELING 1

De Commissie moet de begrotingsuitvoering als snelheidsindicator aanvullen met andere indicatoren zodat zij de snelheid van de werkelijke steunverlening beter kan beoordelen.

65. De Commissie heeft reeds aanzienlijke inspanningen geleverd om de kwaliteit van de steun te verbeteren en bepaalde indicatoren wijzen erop dat er betere resultaten worden bereikt. De systemen voor kwaliteitsmeting van de Commissie zijn evenwel niet erg betrouwbaar en de Commissie vertrouwt voor dit doel te veel op haar extern monitoringsysteem (ROM). De delegaties verrichten zelf geen beoordelingen van de doeltreffendheid van hun steunacties en de via contracten met de delegaties verrichte evaluaties worden voor dit doel niet naar behoren benut.

AANBEVELING 2

De Commissie moet de volgende maatregelen nemen om haar systeem voor het meten van de kwaliteit van haar externe steun te verbeteren:

a) de delegaties moeten beoordelingen geven van de doeltreffendheid van alle voltooide steunacties;

b) de onder contract van de Commissie verrichte onafhankelijke evaluaties moeten kwantitatieve beoordelingen omvatten om een duidelijker oordeel te kunnen geven over de doeltreffendheid van de steunacties.

66. EuropeAid heeft aanzienlijke vooruitgang geboekt met het verbeteren van de betrouwbaarheid van zijn procedures voor financieel beheer, hoewel er nog enige zwakke punten zijn. Sinds 2008 volgt de dienst een alomvattende controlestrategie en hij verfijnt deze door continu de kosten en baten van zijn controles te analyseren.

AANBEVELING 3

De Commissie moet nauw toezien op de uitvoering van haar nieuwe controlestrategie, zowel bij EuropeAid als in de delegaties, teneinde betrouwbare en volledige informatie te verkrijgen waarmee zij haar kosten en baten kan beoordelen.

67. De Commissie staat voor een aantal uitdagingen om te zorgen voor de best mogelijke toewijzing en benutting van de aanwezige personele middelen in haar delegaties binnen een beleid van nulgroei van het personeelsbestand. Deze uitdagingen behelzen een evenwichtige verdeling van het personeel tussen steunbeheer en andere taken, de vele vacatures voor arbeidscontractanten, en de noodzaak dat haar personeel bekwaamheden ontwikkelt inzake het beheer van nieuwe steunvormen. De door afzonderlijke delegaties beheerde steun bestrijkt nog steeds een heel scala van terreinen, ondanks de inspanningen van de Commissie om de coördinatie met andere donoren te verbeteren, en dit zet de middelen van de delegaties nog meer onder druk.

AANBEVELING 4

Om de EU-delegaties te helpen bij het aangaan van de uitdaging inzake personele middelen moet de Commissie:

a) een analyse uitvoeren van:

i) de werkdruk binnen de delegaties, om conclusies te trekken over de juiste verdeling van personeel over de delegaties;

ii) de evenwichtige verdeling van het personeel in een delegatie tussen steunbeheer en andere taken;

iii) de deskundigheid van het delegatiepersoneel, zodat de personeelsleden worden toegewezen aan de delegaties waar hun bekwaamheden het meest nodig zijn en ontbrekende capaciteiten worden vastgesteld;

b) zich verder inspannen om het aantal actieterreinen waarop zij optreedt te verminderen, met name door nauwer samen te werken met de lidstaten van de EU;

c) de deskundigheid van de lidstaten meer benutten in de partnerlanden.

68. EuropeAid heeft aanzienlijke inspanningen geleverd om de delegaties te steunen bij het verbeteren van de kwaliteit van de steunacties. De dienst wordt daarbij echter gehinderd door het grote personeelsverloop vanwege het feit dat 40 % van de personeelsleden een driejarig niet-verlengbaar contract hebben. Daardoor wordt het moeilijk een solide kennisbasis te vormen en in stand te houden, en het is inefficiënt. EuropeAid heeft een breed scala aan richtsnoeren voor de delegaties ontwikkeld, maar er is nog meer ondersteuning nodig op het belangrijke terrein van de beleidsdialoog.

AANBEVELING 5

Om de steun aan de delegaties te versterken:

a) moet de Commissie maatregelen treffen om het grote personeelsverloop bij EuropeAid te verminderen;

b) moet EuropeAid betere richtsnoeren ontwikkelen voor de beleidsdialoog.

69. De delegaties hebben onvoldoende gebruik gemaakt van de door de deconcentratie geboden mogelijkheden om ter plaatse toezichtsbezoeken te brengen aan steunacties teneinde de kwaliteit en het financieel beheer ervan te verbeteren en de resultaten te rapporteren. Door de bank genomen is de rapportage van de delegaties aan EuropeAid te veel toegespitst op activiteiten en is het een herhaling van de gegevens in CRIS. Het hoofdkantoor van de Commissie maakt te weinig gebruik van de externe, onafhankelijke evaluaties die via contracten met de delegaties worden verricht.

AANBEVELING 6

De Commissie moet de monitoring, rapportage en evaluatie binnen het systeem van gedeconcentreerd beheer versterken door:

a) te eisen dat de delegaties systematisch de projecten bezoeken voor technisch en financieel toezicht in het kader van een toezichtstrategie voor elke delegatie;

b) het systeem voor interne rapportage meer te richten op de met de steunacties bereikte resultaten;

c) in het kader van de oprichting van de EDEO te zorgen voor een doeltreffende toepassing van de voorgestelde nieuwe rechtsvoorschriften waardoor de delegatiehoofden een verantwoordingsplicht krijgen als gesubdelegeerd ordonnateur.

Dit verslag werd door kamer III onder voorzitterschap van de heer Jan KINŠT, lid van de Rekenkamer, te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 1 februari 2011.

Voor de Rekenkamer

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

President

[1] 5371 miljoen euro was afkomstig van de algemene begroting van de EU en 3069 miljoen euro van de Europese Ontwikkelingsfondsen (EOF’s).

[2] Speciaal verslag nr. 10/2004 over de deconcentratie van het externe-steunbeheer van de EG ten gunste van de delegaties van de Commissie (PB C 72 van 22.3.2005).

[3] DG Ontwikkeling was verantwoordelijk voor de steunprogrammering in de ACS-staten en DG Externe betrekkingen voor de steunprogrammering in andere landen.

[4] De Actieagenda van Accra werd opgesteld op een vergadering van donoren en partnerlanden in Accra in september 2008, als onderdeel van het onderzoek naar de vorderingen met de uitvoering van de verbintenissen krachtens de in 2005 uitgebrachte Verklaring van Parijs over de doeltreffendheid van de steunverlening.

[5] Artikel 27, lid 3, van het Verdrag betreffende de Europese Unie, zoals gewijzigd bij het Verdrag van Lissabon.

[6] DG Uitbreiding viel niet binnen de reikwijdte van deze controle.

[7] Zie Speciaal verslag nr. 10/2008: Ontwikkelingshulp van de EG aan de gezondheidsdiensten in Afrika bezuiden de Sahara (paragrafen 26 en 27).

[8] In 2008 moest ongeveer 16 % (300 miljoen euro) van het EOF contractueel worden uitbetaald door middel van dit mechanisme (zie het jaarlijks activiteitenverslag van AIDCO voor 2008, bijlage 5).

[9] Deze vijf criteria zijn standaard criteria ter beoordeling van ontwikkeling zoals aanbevolen door het Comité voor Ontwikkelingshulp (DAC) van de OESO.

[10] Opgemerkt zij dat de ROM-methodologie in 2009 werd gewijzigd (zie paragraaf 24, onder d)).

[11] De Verklaring van Parijs van 2005 over de doeltreffendheid van de steun stelde vijf hoofdbeginselen vast om de steun doeltreffender te maken: nationaal ownership, afstemming, harmonisatie, resultaatgericht beheer en wederzijdse verantwoordingsplicht. De Verklaring werd ondertekend door meer dan honderd donoren en partnerlanden, waaronder de Europese Commissie.

[12] Zie Speciaal verslag nr. 11/2010 van de Rekenkamer over het beheer door de Commissie van de algemene begrotingssteun in landen van de ACS, Latijns-Amerika en Azië, paragraaf 83.

[13] Externe audits worden hoofdzakelijk via contracten met de delegaties uitgevoerd aan het einde van projecten en vóór de saldobetaling om zekerheid te hebben dat de projectuitgaven wettig en regelmatig waren.

[14] Common RELEX Information System – Gemeenschappelijk informatiesysteem van DG RELEX.

[15] In 2001 hadden de delegaties ongeveer 900 personeelsleden, en bij EuropeAid waren er ongeveer 1350.

[16] Het instrument voor ontwikkeling en samenwerking omvat vijf thematische programma’s: niet-overheidsactoren en lokale instanties, investeren in mensen, voedselveiligheid, milieu en duurzaam beheer van natuurlijke hulpbronnen, migratie en asielverlening.

[17] EU-gedragscode inzake complementariteit en taakverdeling binnen het ontwikkelingsbeleid. Conclusies van de Raad en de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten 9558/07, Brussel, 15.5.2007.

[18] Die drie sectoren omvatten niet de programma’s voor algemene begrotingssteun.

[19] Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement "EU-gedragscode inzake de taakverdeling binnen het ontwikkelingsbeleid", COM(2007) 72 definitief, Brussel, 28.2.2007.

[20] In sommige geografische directoraten loopt dit op tot 50 %; in het directoraat Kwaliteit van de acties beloopt het 35 %. Ter vergelijking: bij de Commissie als geheel is dit gemiddeld 15 %.

[21] Speciaal verslag nr. 13/2010 van de Rekenkamer: "Is het nieuwe Europees nabuurschaps- en partnerschapsinstrument met succes van start gegaan en levert het resultaten op in de Zuid-Kaukasus (Armenië, Azerbeidzjan en Georgië)?".

[22] Zie Speciaal verslag nr. 18/2009 over de doeltreffendheid van de EOF-steun voor regionale economische integratie in Oost- en West-Afrika, met name tekstvak 2.

--------------------------------------------------

BIJLAGE

RECENTE DOELMATIGHEIDSCONTROLES (2007-2010) VAN DE EUROPESE REKENKAMER BETREFFENDE ONTWIKKELINGSHULP

Speciaal verslag nr. 6/2007 over de doeltreffendheid van de technische bijstand in het kader van de capaciteitsontwikkeling.

Speciaal verslag nr. 6/2008 over de rehabilitatiehulp van de Europese Commissie na de tsunami en orkaan Mitch.

Speciaal verslag nr. 9/2008 over de doeltreffendheid van EU-steun op het gebied van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid voor Wit-Rusland, Moldavië en Oekraïne.

Speciaal verslag nr. 10/2008 over de ontwikkelingshulp van de EG aan de gezondheidsdiensten in Afrika bezuiden de Sahara.

Speciaal verslag nr. 4/2009 over het beheer door de Commissie van de betrokkenheid van niet-overheidsactoren bij EG-ontwikkelingssamenwerking.

Speciaal verslag nr. 15/2009 over de EU-hulp die wordt verleend via organisaties van de Verenigde Naties: besluitvorming en toezicht.

Speciaal verslag nr. 18/2009 over de doeltreffendheid van de EOF-steun voor regionale economische integratie in Oost- en West-Afrika.

Speciaal verslag nr. 11/2010 over het beheer door de Commissie van de algemene begrotingssteun in landen van de ACS, Latijns-Amerika en Azië.

Speciaal verslag nr. 12/2010 over de EU-ontwikkelingshulp voor elementair onderwijs in Afrika bezuiden de Sahara en Zuid-Azië.

Speciaal verslag nr. 13/2010 "Is het nieuwe Europees nabuurschaps- en partnerschapsinstrument met succes van start gegaan en levert het resultaten op in de Zuid-Kaukasus (Armenië, Azerbeidzjan en Georgië)?"

--------------------------------------------------