TOELICHTING

1.ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

1.1.Motivering en doel van het voorstel

De Commissie heeft in haar politieke beleidslijnen een doelgerichte herziening van de terbeschikkingstellingsrichtlijn aangekondigd en deze bevestigd in haar werkprogramma voor 2016. Het doel van de herziening is oneerlijke praktijken aan te pakken en het beginsel ingang te doen vinden dat hetzelfde werk op dezelfde plaats op dezelfde manier moet worden bezoldigd.

Terbeschikkingstelling van werknemers vervult een belangrijke rol op de interne markt, met name bij het grensoverschrijdend verrichten van diensten. Richtlijn 96/71/EG ("de richtlijn") regelt drie varianten van terbeschikkingstelling: de rechtstreekse verrichting van diensten door een onderneming in het kader van een overeenkomst, terbeschikkingstelling van een vestiging of een tot hetzelfde concern behorende onderneming ("intragroepterbeschikkingstelling") en terbeschikkingstelling via een uitzendbedrijf in een andere lidstaat.

De EU heeft een interne markt tot stand gebracht op basis van een sociale markteconomie met een groot concurrentievermogen die gericht is op volledige werkgelegenheid en sociale vooruitgang (artikel 3, lid 3, VEU).

In het Verdrag is het recht vastgesteld voor ondernemingen om diensten te verrichten in andere lidstaten. In het Verdrag is bepaald: "In het kader van de volgende bepalingen zijn de beperkingen op het vrij verrichten van diensten binnen de Unie verboden ten aanzien van de onderdanen der lidstaten die in een andere lidstaat zijn gevestigd dan die, waarin degene is gevestigd te wiens behoeve de dienst wordt verricht." (artikel 56 VWEU). Het vrij verrichten van diensten kan slechts worden beperkt door regelingen die hun rechtvaardiging vinden in dwingende redenen van algemeen belang, op voorwaarde dat deze gerechtvaardigd en evenredig zijn en op niet-discriminerende wijze worden toegepast.

In 2014 (meest recente gegevens) waren er in totaal meer dan 1,9 miljoen terbeschikkingstellingen in de EU (dat is 0,7 % van de totale EU-beroepsbevolking), een stijging met 10,3 % vergeleken bij 2013 en met 44,4 % in vergelijking met 2010. De opwaartse trend werd gevolgd door enige stagnatie in 2009 en 2010.

De richtlijn van 1996 vormt het EU-regelgevingskader waarbinnen een evenwicht kan worden gevonden tussen drie doelstellingen: het grensoverschrijdend verrichten van diensten bevorderen en vergemakkelijken, bescherming bieden aan ter beschikking gestelde werknemers en gelijke mededingingsvoorwaarden waarborgen voor buitenlandse en lokale concurrenten. In de richtlijn is een "basispakket" van arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden vastgesteld voor de gastlidstaat die verplicht moeten worden toegepast door buitenlandse dienstverrichters. Deze omvatten (artikel 3, lid 1, van de richtlijn): maximale werk- en minimale rustperioden; minimumlonen, inclusief vergoedingen voor overwerk; minimumaantal betaalde vakantiedagen; voorwaarden voor het ter beschikking stellen van werknemers; gezondheid, veiligheid en hygiëne op het werk; beschermende maatregelen voor zwangere of pas bevallen vrouwen, kinderen en jongeren; gelijke behandeling van mannen en vrouwen; en andere bepalingen inzake niet-discriminatie.

De handhavingsrichtlijn van 2014 heeft voorzien in nieuwe en sterkere instrumenten om omzeilingen, fraude en misbruik te bestrijden en te bestraffen. Door de richtlijn kunnen de door zogenaamde "brievenbusondernemingen" veroorzaakte problemen worden aangepakt. De lidstaten krijgen ook meer mogelijkheden om toezicht te houden op de arbeidsvoorwaarden en om de toepasselijke regels te handhaven. In de richtlijn worden onder meer kwalitatieve criteria opgesomd voor het bestaan van een daadwerkelijk verband tussen de werkgever en de lidstaat van vestiging die ook kunnen worden gebruikt om na te gaan of een persoon onder de definitie van een ter beschikking gestelde werknemer valt. In de handhavingsrichtlijn zijn tevens bepalingen vastgesteld om de administratieve samenwerking te verbeteren tussen de nationale autoriteiten die met terbeschikkingstelling zijn belast. De richtlijn voorziet bijvoorbeeld in een verplichting om gehoor te geven aan een verzoek om bijstand van een bevoegde instantie in een andere lidstaat, binnen twee werkdagen voor een dringend verzoek om informatie en binnen 25 werkdagen voor een niet-dringend verzoek. Daarenboven is in de richtlijn een lijst vastgesteld van nationale controlemaatregelen die de lidstaten kunnen toepassen bij het toezicht op de naleving van de arbeidsvoorwaarden voor ter beschikking gestelde werknemers. Verder wordt vereist dat passende en doeltreffende controles en controlemechanismen voorhanden zijn en dat nationale autoriteiten op hun grondgebied doeltreffende en passende inspecties uitvoeren om toe te zien op de naleving van de bepalingen en voorschriften van Richtlijn 96/71/EG. Het volledige effect van de richtlijn zou tastbaar moeten worden vanaf medio 2016 aangezien de lidstaten tot en met 18 juni 2016 hebben om de richtlijn om te zetten.

Met dit initiatief wordt geen enkel onderwerp aangepakt dat door de handhavingsrichtlijn wordt behandeld. Het concentreert zich eerder op onderwerpen die niet aan bod kwamen in de handhavingsrichtlijn en deel uitmaken van het regelgevingskader van de oorspronkelijke richtlijn van 1996. De herziene terbeschikkingstellingsrichtlijn en de handhavingsrichtlijn vullen elkaar dus aan en versterken elkaar.

1.2.Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein

Als één van de belangrijkste prioriteiten voor haar ambtstermijn heeft de Commissie zich ten doel gesteld naar een diepere en eerlijkere interne markt toe te werken. In het voorstel om doelgerichte wijzigingen aan te brengen in de terbeschikkingstellingsrichtlijn zijn de bepalingen van de handhavingsrichtlijn, die uiterlijk op 18 juni 2016 moet zijn omgezet, opgenomen en worden deze aangevuld.

Tijdens de door de Commissie georganiseerde voorbereidende raadplegingen van ongeveer 300 belanghebbenden, voornamelijk kleine en middelgrote ondernemingen (kmo's), heeft 30 % van de ondernemingen die grensoverschrijdend diensten verrichten problemen aangevoerd met de bestaande regels inzake de terbeschikkingstelling van werknemers, zoals de belastende administratieve formaliteiten, papierwerk, heffingen en registratieverplichtingen. Het feit dat de arbeidsmarktvoorschriften in het land van bestemming niet voldoende duidelijk zijn, wordt ook beschouwd als een belemmering voor het grensoverschrijdend verrichten van diensten, vooral bij kmo's.

Tegelijkertijd ondersteunt de terbeschikkingstellingsrichtlijn de initiatieven voor de wegvervoersector die de Commissie heeft aangekondigd in haar werkprogramma voor 2016. Deze maatregelen zijn voornamelijk gericht op het verbeteren van de sociale en arbeidsomstandigheden van werknemers in het wegvervoer en tegelijkertijd op het stimuleren van een doeltreffende en eerlijke verrichting van wegvervoerdiensten. De twee miljoen werknemers in internationaal wegvervoer werken regelmatig korte perioden op het grondgebied van verschillende lidstaten. In dat kader moeten de komende initiatieven voor de wegvervoersector bijdragen aan meer duidelijkheid en een betere handhaving van de voorschriften die van toepassing zijn op arbeidsovereenkomsten in de vervoersector. Zij kunnen ook de specifieke uitdagingen aanpakken die de toepassing van de bepalingen van de terbeschikkingstellingsrichtlijn in deze sector met zich meebrengt.

Een moderner wetgevingskader voor de terbeschikkingstelling van werknemers zal transparante en eerlijke voorwaarden creëren voor de toepassing van het investeringsplan voor Europa. Het investeringsplan zal een aanvullende stimulans vormen voor het grensoverschrijdend verrichten van diensten en zal zo leiden tot een grotere vraag naar geschoolde arbeidskrachten. Aangezien over de hele Unie strategische infrastructuurprojecten worden gerealiseerd, zullen ondernemingen op zoek gaan naar de juiste vaardigheden voor dat werk en moeten passende voorwaarden worden vastgesteld zodat aan die vraag kan worden voldaan met het juiste aanbod over de grenzen heen. Een modernere terbeschikkingstellingsrichtlijn zal bijdragen tot een investeringsklimaat van onvervalste mededinging waarbij de rechten van de werknemers worden geëerbiedigd.

Het EU-platform tegen zwartwerk kan een positieve invloed hebben met het oog op het aanpakken van frauduleuze aspecten van de terbeschikkingstelling van werknemers. Bij terbeschikkingstelling is het risico op vormen van zwartwerk groter, zoals "lonen onder couvert" of contante betaling waarbij slechts een gedeelte van het loon officieel wordt betaald terwijl de rest zwart betaald wordt, schijnzelfstandigheid en omzeiling van nationale en EU-wetgeving. De EU heeft de acties ter bestrijding van zwartwerk opgevoerd en blijft optreden tegen brievenbusondernemingen. In april 2014 heeft de Commissie voorgesteld een platform op te richten om zwartwerk te voorkomen en tegen te gaan. Het platform brengt de handhavingsautoriteiten van alle lidstaten samen. Het zal de uitwisseling van beste praktijken vergemakkelijken, expertise en analyse ontwikkelen en de grensoverschrijdende samenwerking van de lidstaten in de strijd tegen zwartwerk doelmatiger en doeltreffender ondersteunen.

2.RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID

2.1.Rechtsgrondslag