Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over het "Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende de kwaliteit van het zwemwater"

(COM(2002) 581 def. - 2002/0254 (COD))

(2003/C 220/09)

Op 13 november 2002 heeft de Raad besloten, overeenkomstig artikel 175, lid 1, van het EG-Verdrag, het Europees Economisch en Sociaal Comité te raadplegen over het voornoemde voorstel.

De gespecialiseerde afdeling "Landbouw, plattelandsontwikkeling, milieu", die met de voorbereidende werkzaamheden was belast, heeft haar advies goedgekeurd op 26 mei 2003. Rapporteur was de heer Buffetaut.

Het Europees Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 400e zitting van 18 en 19 juni 2003 (vergadering van 19 juni) het volgende advies uitgebracht, dat met 81 stemmen voor en 1 stem tegen, zonder onthoudingen, is goedgekeurd.

1. Essentie van het Commissiedocument

1.1. Toepassingsgebied

1.1.1. Voorwerp van de voorgestelde richtlijn is het zwemwater. Recreatieve wateren voor de uitoefening van sport- of vrijetijdsactiviteiten, zoals surfen, windsurfen en kajakken, waarbij het risico om in het water te vallen, kopje onder te gaan of water in te slikken vrij groot is, vallen niet onder de richtlijn. De Commissie is evenwel van mening dat het een goede zaak zou zijn als ook de bescherming van personen die deze watersporten beoefenen, wordt verbeterd door betere voorlichting.

1.2. Parameters

1.2.1. Het meest vernieuwende aspect is wel dat het aantal parameters drastisch wordt gereduceerd. De bedoeling is van 19 parameters terug te gaan tot 2 essentiële microbiologische parameters, aangevuld met visuele inspectie (algenbloei, olie) en meting van de pH in zoet water.

1.2.2. De twee fecale indicatorparameters die in de herziene richtlijn worden opgenomen [intestinale enterokokken (IE) en Escherichia coli (EC)] leveren volgens de Commissie de best beschikbare koppeling op tussen fecale verontreiniging en de gezondheidseffecten daarvan. De kans om een infectie op te lopen als gevolg van baden in zwemwater wordt als uitgangspunt genomen om de kwaliteit van het zwemwater te bepalen en te beoordelen in hoeverre aan de normen wordt voldaan.

1.2.3. De Commissie wil voor de concentratie van intestinale enterokokken en Escherichia coli in zwemwater een juridisch bindende waarde voor "goede kwaliteit" en een richtwaarde voor "uitstekende kwaliteit" invoeren. Deze normen (zie bijlage 1) gaan uit van een aanvaardbaar risico en zijn veel strenger dan de normen die nu van toepassing zijn. Zij komen overeen met een risico van 5 % (norm voor "goede kwaliteit") en 3 % (norm voor "uitstekende kwaliteit") voor het oplopen van gastro-enteritis en een risico van 2,5 % (norm voor "goede kwaliteit") en 1 % (norm voor "uitstekende kwaliteit") voor het oplopen van een acute ademhalingsstoornis met koorts (AFRI).

1.3. Zwemwaterbeheer

1.3.1. Teneinde analyses uit de verschillende lidstaten met elkaar te kunnen vergelijken, is in bijlage IV aangegeven hoe vaak het zwemwater minimaal gecontroleerd dient te worden (twee geanalyseerde monsters per maand voor de routinecontrole) en zijn in bijlage V geharmoniseerde normen voor de behandeling van monsters vastgelegd.

1.3.2. Afgezien van deze voorschriften wil de Commissie dat de autoriteiten tot een geïntegreerd zwemwaterbeheer komen. Dit houdt onder meer in dat zij zwemwaterprofielen (bijlage II) moeten opstellen, mogelijke bronnen van verontreiniging moeten nagaan, gegevens m.b.t de kwaliteit van zwemwater moeten verzamelen, analyseren en interpreteren, het publiek moeten voorlichten en plannen voor uitzonderlijke situaties moeten uitwerken.

2. Algemene opmerkingen

2.1. Onder meer de bescherming van het zwemwater en de kwaliteitscontrole ervan vormden de eerste onderdelen van het Europese waterbeleid. De eerste zwemwaterrichtlijn (uit 1976) heeft zeer positieve resultaten opgeleverd en ertoe geleid dat het publiek zich bewust is geworden van het belang van gezond zwemwater. De jaarlijkse verslagen van de Commissie geven duidelijk aan dat er substantiële vorderingen zijn gemaakt bij de verbetering van de kwaliteit van het zwemwater. Uit het meest recente verslag (badseizoen 2001) blijkt dat de communautaire normen in ruime mate gehaald worden en dat de kwaliteit van het zwemwater aanzienlijk is verbeterd, vooral in de badzones aan de kust, maar ook in het binnenland (rivieren en meren).

2.2. Gezien de wetenschappelijke en technologische ontwikkelingen en de nieuwe richtlijnen die zijn goedgekeurd m.b.t. het Europees waterbeleid (met name de kaderrichtlijn van 23 oktober 2000) acht het EESC het voorstel voor een nieuwe richtlijn in beginsel gerechtvaardigd(1).

2.2.1. Voor het EESC blijft de vaststelling van een toelaatbaar risico vooral een politieke beslissing, die gebaseerd dient te zijn op de jongste wetenschappelijke gegevens.

2.2.2. Het EESC wil er verder op wijzen dat de nieuwe richtlijn niet mag overlappen met andere teksten, om de lidstaten niet onnodig met nieuwe verplichtingen op te zadelen.

2.2.3. Zaak is ook dat er duidelijke en gemakkelijk toepasbare regels worden opgesteld voor de overschakeling van de oude naar de nieuwe regelgeving, om te voorkomen dat er interpretatieproblemen ontstaan tussen de bestaande en de nieuwe parameters.

2.3. Toepassingsveld

2.3.1. Het EESC wijst erop dat de verschillende watersporten doorgaans vrij ver van de kust worden bedreven, waar niet meer echt kan worden gezwommen of gebaad. Het water is er vaak wilder en meer in beweging dan dichterbij de kust. Het seizoen voor deze sporten duurt ook langer dan het badseizoen. Als de recreatiewateren in de richtlijn worden opgenomen, moeten de lidstaten aan veel meer regels voldoen die bovendien voor een langer seizoen en een groter gebied gelden, zonder dat het nut van die regels is vastgesteld.

2.3.2. Zwem- en recreatiewateren behoren tot verschillende categorieën en hebben uiteenlopende kenmerken. Technisch en wetenschappelijk gezien is het zeer moeilijk, zo niet onmogelijk, betrouwbare maatregelen uit te werken voor open zee of getijdewater. Bovendien zijn er maar weinig gegevens beschikbaar over de gezondheidsrisico's die aan de uitoefening van watersporten in recreatiewateren verbonden zijn. Het EESC acht het om deze redenen gerechtvaardigd het toepassingsgebied van de voorgestelde richtlijn te beperken tot zwemwater. Overigens maakt het gedeelte waar watersporters met hun vaartuig te water gaan en waar de kans om om te slaan of in het water te vallen in de praktijk het grootst is, nog deel uit van de zwemwaterzone, zodat er in feite geen probleem is.

2.4. Parameters

2.4.1. Het EESC wijst erop dat in de praktijk bij de huidige regeling slechts drie microbiologische parameters worden gebruikt om te bepalen of zwemwater voldoet aan de Europese normen. De overige gegevens (oliën, pH enz.) worden voor statistische en informatieve doeleinden verzameld. In de meeste gevallen is microbiologische vervuiling de oorzaak van een minder goede kwaliteit van water. De waterkaderrichtlijn bevat al een systeem voor chemische en biologische controle ingevoerd voor alle wateren. Het heeft geen zin nieuwe regels te creëren die dubbelop zijn.

2.4.2. De risiconiveaus lijken misschien nog aan de hoge kant. Vergelijkt men echter de nieuwe normen met de oude normen, dan blijken de richtwaarden voor uitstekende kwaliteit in 1976 overeen te komen met een kans van 5 % om gastro-enteritis op te lopen, en de bindende waarden met een infectiekans van 12 tot 15 %. Bij de nieuwe normen voor een uitstekende kwaliteit is het infectiegevaar vrijwel nul en bij de normen voor een goede kwaliteit is er ongeveer evenveel kans om besmet te raken als wanneer een gezinslid griep zou hebben. Pas wanneer de waarden boven deze normen liggen, is er werkelijk sprake van een infectierisico.

2.4.3. Kernpunten in de voorgestelde richtlijn zijn, zo onderstreept het EESC, de definitie van parameters en het concept van zwemwaterbeheer. Met de nieuwe parameters voor water van goede en uitstekende kwaliteit zal de vereiste kwaliteit van het zwemwater op een beduidend hoger niveau komen te liggen dan onder de Richtlijn van 1976. Het EESC zou graag zien dat de geldigheid wordt getoetst van het epidemiologisch onderzoek op basis waarvan de risiconiveaus worden vastgesteld. Met name dient te worden geverifieerd of het onderzoek gebaseerd is op voldoende geanalyseerde gevallen. Als de microbiologische parameters in de nieuwe richtlijn adequaat blijken te zijn, lijkt onderzoek naar virale indicatoren, vooral bij de huidige kennis van zaken en in praktisch opzicht (een virus kan zich op vele manieren in het water verspreiden, zodat van een vaste en betrouwbare indicator geen sprake kan zijn) niet meer nodig.

2.4.4. Het publiek wenst uiteraard zwemwater van hoogwaardige kwaliteit. Het EESC acht deze wens legitiem. Het onderscheid tussen de voorgestelde criteria voor water van respectievelijk goede en uitstekende kwaliteit lijkt op het eerste gezicht niet erg groot, zodat sommige deskundigen betwijfelen of het iets uitmaakt voor de volksgezondheid. De Commissie zou hierover opheldering moeten verschaffen. Anderzijds kan men stellen dat de bevoegde autoriteiten dan wel sterk aangemoedigd worden alles in het werk te stellen om ervoor te zorgen dat zwemwater onder hun toezicht het label "uitstekend" krijgt. Op deze manier ontstaat een stimulans om de waterkwaliteit constant te blijven verbeteren, waarbij de verantwoordelijken zelf de best mogelijke afweging kunnen maken tussen kosten en opbrengst.

2.4.5. Het EESC zou graag zien dat in een impactstudie nader wordt onderzocht wat de gevolgen zijn in het geval dat zwemwater op basis van de nieuwe parameters in een lagere kwaliteitscategorie wordt ingedeeld.

2.5. Controle en normen voor de behandeling van monsters

2.5.1. Het EESC acht het een goede zaak dat bij de controles een zekere flexibiliteit is ingevoerd om rekening te kunnen houden met de specifieke kenmerken van de wateren in kwestie en de lokale omstandigheden. Dit ligt geheel in de lijn van de subsidiariteitsgedachte.

2.5.2. Positief én noodzakelijk acht het ook de harmonisering van de normen voor de behandeling van monsters; anders kan men de kwaliteit van wateren in de Europese Unie niet met elkaar vergelijken. Dergelijk vergelijkend onderzoek levert uiteraard alleen betrouwbare resultaten op als met geijkte analysemethoden gewerkt wordt.

2.5.3. In de Europese Unie worden twee analysemethoden gebruikt. De ene is op basis van microtiterplaat en is het modernst en efficiëntst, de andere techniek is al wat ouder en maakt gebruik van filtering. Het EESC is van mening dat het voor een efficiënte controle van het zwemwater beter zou zijn, wanneer er meer gebruikgemaakt zou worden van de modernere technieken.

2.6. Zwemwaterprofiel

2.6.1. De eisen die in bijlage III i.v.m. het zwemwaterprofiel worden gesteld, zijn zeer breed geformuleerd [met name pt. b) en c)]. Men kan zich afvragen in hoeverre deze bepalingen realistisch zijn en of zij in de praktijk wel iets opleveren. Zo moet het zwemwaterprofiel een beschrijving - zowel kwantitatief als kwalitatief - bevatten van alle mogelijke bronnen van verontreiniging en een uitspraak doen over het mogelijke vervuilingseffect van deze bronnen op zwemwater. Hoe gaat men dit meten op een grote rivier waar veel schepen varen? Hoe ver moet men stroomopwaarts gaan? En hoe wordt het risico op diffuse vervuiling (met name a.g.v. agrarische bedrijvigheid) gemeten? Van belang is aan te geven naar welk soort vervuiling in het profiel gekeken moet worden.

2.6.2. Het EESC kan begrijpen dat de Commissie de lidstaten en lokale overheden ertoe wil bewegen zwemwaterprofielen op te stellen. Alleen pakt zij het zo breed aan dat het niet meer realistisch is. In de praktijk kan onmogelijk aan het gevraagde worden voldaan. De Commissie zou daarom moeten aangeven met welk type vervuiling en welke mogelijke bronnen van vervuiling rekening moet worden gehouden bij het opstellen van het zwemwaterprofiel. Het zou ook realistischer zijn zich te concentreren op de belangrijkste bronnen van vervuiling in plaats van tevergeefs te proberen alle mogelijke bronnen te analyseren.

3. Bijzondere opmerkingen

3.1. Artikel 4: Kwaliteitstoestand

3.1.1. Gezien de op het eerste gezicht geringe verschillen tussen water van respectievelijk goede en uitstekende kwaliteit zou de Commissie hier enige opheldering moeten verschaffen, zodat duidelijk wordt of sommige deskundigen terecht twijfelen aan het nut van de classificatie "uitstekend" voor de volksgezondheid. Het EESC is van mening dat de verantwoordelijken zelf het best in staat zijn om een afweging te maken tussen de kosten en de baten, maar wil er tegelijkertijd wel op wijzen dat alleen het label "uitstekend" kan leiden tot een betere zwemwaterkwaliteit. Zo'n label komt het milieu in het algemeen ten goede en kan bovendien concurrentievoordelen opleveren voor bepaalde regio's.

3.1.2. In een impactstudie zou nauwkeurig moeten worden onderzocht welke de gevolgen zijn wanneer zwemwater op basis van de nieuwe parameters in een lagere kwaliteitscategorie wordt ingedeeld. Ook dient de geldigheid te worden getoetst van het epidemiologisch onderzoek dat als basis dient voor de vast te stellen risiconiveaus.

3.2. Onderzoek en analyse na de indeling

3.2.1. Door te bepalen dat onderzoek en analyses afhankelijk van de indeling in een bepaalde kwaliteitscategorie om de zoveel jaar moeten worden herhaald, lijkt de Commissie ervan uit te gaan dat de resultaten van een controle een duurzame toestand weerspiegelen. Bij drukbezochte zwemwaterzones voeren lokale autoriteiten in de praktijk vaker controles uit. Gepreciseerd zou moeten worden dat het in artikel 10 om minimumvoorschriften gaat.

3.3. Artikel 11: Geharmoniseerde normen voor de behandeling van monsters

3.3.1. Het EESC staat positief tegenover een harmonisering van de normen voor de behandeling van monsters, maar onderstreept dat dit alleen maar nuttige resultaten oplevert als de analysemethoden geijkt zijn aan een EU-standaard. Pas dan is immers vergelijking van analyses mogelijk.

3.3.2. Tevens betreurt het EESC het dat de Commissie geen maatregelen lijkt te willen nemen om toepassing van de modernste en meest efficiënte methoden aan te moedigen (bijv. met behulp van microtiterplaten).

3.4. Artikel 12: Rampenplannen

3.4.1. Het EESC is van mening dat de praktische veiligheidsaspecten waarop in artikel 12 wordt ingegaan, niet in deze ontwerprichtlijn thuishoren. Het artikel zou kunnen worden ingekort tot het eerste lid of zelfs geheel geschrapt worden.

3.5. Artikel 13: Conformiteit

3.5.1. Overeenkomstig lid 2 van artikel 13 kan zwemwater dat als "slecht" is ingedeeld, voor een periode van drie jaar toch worden toegelaten. Het betreft een tijdelijke uitzondering. Het EESC acht het van belang dat het publiek gedurende deze periode de nodige informatie krijgt over wat er precies gedaan wordt om de kwaliteit van het water te verbeteren en welke resultaten de genomen maatregelen opleveren.

3.6. Artikel 14: Beoordeling van fysisch-chemische parameters

3.6.1. Het EESC onderstreept dat het bij fysisch-chemische tests zinvoller en efficiënter is om sedimenten te onderzoeken in plaats van water.

3.6.2. Tests waarbij de ecotoxiciteit wordt gemeten van bijv. mosselen, vissen of algen zeggen veel meer over de chronische toxiciteit dan de muistests waarnaar in bijlage I wordt verwezen.

3.7. Artikel 16: Voorlichting van het publiek

3.7.1. Er wordt met geen woord gerept over de tests m.b.t. microbiologische indicatoren en de colorimetrische tests die dagelijks worden genomen en binnenkort als officiële onderzoeksmethode zullen worden goedgekeurd. Toch zijn deze tests wel degelijk van nut qua preventie en voorlichting en als het erom gaat als lokale overheid snel een beslissing te nemen zodra er tekenen zijn die erop wijzen dat de kwaliteit van het water verandert.

3.8. Artikel 19: Technische aanpassingen

3.8.1. Rekening houden met de wetenschappelijke resultaten op het gebied van virusdetectie, zoals bepaald in lid 2 van onderhavig artikel, is technisch gezien niet haalbaar. Met de huidige gebruikelijke technieken is het vrijwel onmogelijk om op dit vlak betrouwbare en reproduceerbare gegevens voor zwemwater, laat staan voor getijdewater, te vergaren.

3.9. Artikel 20: Comité

3.9.1. Het EESC heeft op zich niets tegen de oprichting van een dergelijk comité. Wel had het graag gezien dat in het artikel één en ander zou zijn gestipuleerd m.b.t. de samenstelling van het comité en de voorwaarden waaraan de leden moeten voldoen.

3.10. Bijlage I: Parameters voor de zwemwaterkwaliteit

3.10.1. Afgezien van hetgeen het EESC al heeft opgemerkt ten aanzien van de parameters voor goede en uitstekende kwaliteit, wil het erop wijzen dat de eerste ISO-norm in kolom D (Analysemethodes) onvolledig is. Het cijfer na het streepje ontbreekt. De tweede ISO-norm is wel volledig, maar hier is het probleem dat alleen de methode op basis van filtering wordt genoemd, terwijl de methode op basis van microtitelplaten, die efficiënter is, onvermeld blijft.

3.11. Bijlage II: Beoordeling van zwemwater

3.11.1. De derde alinea is duidelijk het resultaat van een compromis. De alinea is vaag geformuleerd en moet worden geschrapt.

3.12. Bijlage III: Zwemwaterprofiel

3.12.1. Er kan onmogelijk op een serieuze manier worden voldaan aan het gevraagde onder de punten b) en c). Het is volstrekt illusoir te geloven dat de gevraagde gegevens aan de hand van één standaardmodel kunnen worden beschreven. Zinvoller zou zijn alleen de belangrijkste mogelijke bronnen van vervuiling in het profiel te vermelden.

3.12.2. Praktisch gezien kan punt e) niets relevants opleveren. Het feit dat een dergelijke eis deel uitmaakt van het profiel voor zwemwater van uitstekende kwaliteit, sluit in feite meteen uit dat een dergelijk hoog kwaliteitsniveau gehaald wordt. Het EESC dringt daarom erop aan punt e) te schrappen.

3.13. Bijlage IV: Frequentie van de controles

3.13.1. Twee monsters per badseizoen voor de routinecontrole is weinig en geeft ook geen goed beeld van de praktijk. In de drukkere zwemwaterzones worden doorgaans vaker monsters genomen. Bovendien kunnen op deze basis geen relevante statistische gegevens worden verzameld.

3.14. Bijlage V: Normen voor de behandeling van monsters

3.14.1. Richtsnoeren: in de praktijk heeft het aantal zwemmers weinig invloed op de kwaliteit van het zwemwater zoals gedefinieerd op grond van de parameters uit de nieuwe richtlijn.

3.14.2. Monsterneming: nuttig is erop te wijzen dat met onderling geijkte analysemethodes dient te worden gewerkt.

3.15. Effectbeoordelingsformulier

3.15.1. Het EESC is van mening dat de effectbeoordeling van onderhavige richtlijn te wensen overlaat. Zo wordt er onvoldoende gekeken naar de kosten/batenverhouding. Daarnaast wordt er nauwelijks aandacht besteed aan de gevolgen van een eventuele indeling van het zwemwater in een lagere kwaliteitscategorie.

4. Conclusies

4.1. Het EESC is het ermee eens dat er een nieuwe richtlijn moet komen. Per slot van rekening zijn er tal van technische en wetenschappelijke ontwikkelingen dankzij welke de kwaliteit van het zwemwater beter kan worden gemeten en tegelijkertijd ook kan worden verbeterd. Wel vindt het EESC dat de regels en normen realistisch moeten blijven en de volksgezondheid duidelijk ten goede moeten komen. In dit opzicht gaat het EESC ermee akkoord dat recreatiewateren van de richtlijn worden uitgesloten. Een absolute voorwaarde voor het EESC is ook dat de nieuwe parameters en criteria gebaseerd worden op wetenschappelijk (m.a.w. verifieerbaar en adequaat) epidemiologisch onderzoek. Verder pleit het EESC voor de toepassing van de nieuwste en meest betrouwbare technieken en het gebruik van snelle communicatietechnieken ter informatie van de betrokken autoriteiten en het publiek. In het zwemwaterprofiel (bijlage III) dient het type vervuiling nauwkeuriger te worden aangegeven. Bovendien zou het profiel moeten worden aangepast: een aantal bepalingen die in de praktijk absoluut niet haalbaar zijn, moet eruit worden gehaald. De Commissie zou ten slotte speciale maatregelen moeten vastleggen voor de overgang van de oude naar de nieuwe normen.

4.2. Het EESC benadrukt dat het publiek vóór alles duidelijk, snel en op geregelde tijden geïnformeerd wil worden over de kwaliteit van het zwemwater.

4.3. De zwemwaterzones in de EU worden gekenmerkt door een grote verscheidenheid. Het EESC dringt derhalve erop aan dat het subsidiariteitsbeginsel, dé sleutel tot gedegen Europees bestuur, in acht wordt genomen.

Brussel, 19 juni 2003.

De voorzitter

van het Europees Economisch en Sociaal Comité

R. Briesch

(1) Onderhavig voorstel m.b.t. de kwaliteit van zwemwater is een integraal onderdeel (actie 16) van de door de Commissie voorgestelde strategie voor de bescherming en de instandhouding van het mariene milieu, waarover het EESC op 14 mei 2003 advies heeft uitgebracht.