NL Publicatieblad van de Europese Unie C 311/38

Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over „Consumentenbescherming en schuldsanering om sociale uitsluiting te voorkomen” (verkennend advies)

2014/C 311/06

Algemeen rapporteur: Reine-Claude MADER

Theodoros Sotiropoulos, permanente vertegenwoordiger van Griekenland bij de Europese Unie, heeft het Europees Economisch en Sociaal Comité (hierna: EESC) in een brief van 6 december 2013, namens het toekomstige Griekse voorzitterschap van de Raad van de Europese Unie en overeenkomstig artikel 304 van het VWEU, om een verkennend advies verzocht over

Consumentenbescherming en schuldsanering om sociale uitsluiting te voorkomen.

Gezien de urgentie van de werkzaamheden heeft het EESC tijdens zijn op 29 en 30 april 2014 gehouden 498e zitting (vergadering van 29 april) Reine-Claude MADER als algemeen rapporteur aangewezen en onderstaand advies uitgebracht, dat met 164 stemmen vóór en 12 tegen, bij 4 onthoudingen, werd goedgekeurd.

1. Conclusies en aanbevelingen

1.1 De vorming van overmatige schuldenlasten is een probleem dat het EESC zeer ter harte gaat en dat nog groter is geworden door de financiële crisis, de stijging van de kosten van het levensonderhoud en het beroep dat op kaskredieten wordt gedaan. Het EESC heeft al in eerdere adviezen aangedrongen op maatregelen in EU-verband.

1.2 Hoewel inmiddels is uitgemaakt waardoor overmatige schuldenlasten worden veroorzaakt, ontbreekt nog steeds een geharmoniseerde definitie van het begrip „overmatige schuldenlast” en zijn er nog geen instrumenten om nauwkeurig inzicht te verkrijgen in de situatie van de lidstaten op dit gebied. Daarom zou moeten worden overgegaan tot de vaststelling van een gemeenschappelijke definitie.

1.3 Die definitie zou het volgende moeten omvatten: (i) het huishouden als adequate meeteenheid voor de becijfering van een overmatige schuldenlast; (ii) aangegane financiële verplichtingen; (iii) informele verplichtingen die met familieleden of binnen een leefgemeenschap zijn aangegaan; (iv) onvermogen om te betalen; (v) structurele overmatige schuldenlast; (vi) een behoorlijke levensstandaard; (vii) insolvabiliteit.

1.4 Consumentenbescherming moet echt altijd deel uitmaken van maatregelen om de interne markt te verwezenlijken.

1.5 Overmatige schuldvorming moet worden tegengegaan en verholpen door educatie, preventie en aangepaste procedures waardoor betrokkene weer gewoon aan de economie kan gaan deelnemen.

1.6 Te dien einde moet beslist een overzicht worden gegeven van de overmatige-schuldvorming in huishoudens en de uitvoering van maatregelen die goede resultaten hebben opgeleverd.

1.7 Het hierboven genoemde leerproces moet worden gestart op scholen, maar daar mag het niet bij blijven: bedoelde educatie moet te allen tijde en voor iedereen beschikbaar zijn. Daarom is het EESC voorstander van voorlichtingscampagnes waaraan wordt deelgenomen door alle betrokken partijen, zodat de ervaring van de één ten goede komt aan de ander. Consumentenbonden en gezinsorganisaties spelen een onmisbare rol in de verspreiding van informatie en — desgewenst — de verlening van steun.

1.8 In een aantal lidstaten zijn er al wel regelingen voor de preventie en afhandeling van overmatige schuldenlasten getroffen, maar die regelingen zijn steeds weer anders. Het EESC pleit voor de invoering in alle lidstaten van een adequate en gelijkvormige procedure — overeenkomstig artikel 38 van het Handvest van de grondrechten en de artikelen 114 en 81 van het VWEU — , waarvoor wordt uitgegaan van door de Commissie voorgestelde algemene beginselen. De Commissie zou voor die beginselen een richtlijn moeten voorstellen: hiermee zal een concreet bewijs worden geleverd van het belang dat het Europees Parlement aan de oplossing van de problemen van de Europese burgers hecht.

1.9 Die algemene beginselen moeten betrekking hebben op de procedure (die niet lang mag duren en gratis moet zijn), de opschorting van vervolging als met een schuldsaneringsprocedure is begonnen, de deugdelijkverklaring van de schuldvorderingen, het behoud van de hoofdwoning, de behandeling op voet van gelijkheid van de gewone schuldeisers, de mogelijkheid om in de allerergste gevallen schulden kwijt te schelden en de verplichting om iemand met overmatige schulden een minimum te laten voor de waardige bevrediging van zijn of haar dagelijkse levensbehoeften, omdat het uiteindelijk doel is om de consument weer snel gewoon aan de economie en het maatschappelijk leven te laten deelnemen.

1.10 Erg belangrijk is ook dat burgers met overmatige schuldenlasten de toegang tot basisdiensten van banken behouden om niet buiten de maatschappij te komen te staan.

1.11 Bestrijding van overmatige-schuldvorming impliceert ook een Europese regeling om woekeren aan banden te leggen.

1.12 Immers, schuldsanering alléén volstaat niet om het aantal gevallen van overmatige-schuldvorming te verminderen. Schuldsanering moet worden aangevuld met maatregelen om de educatie op het vlak van huishoudeconomie en financiën verder te ontwikkelen, wat ook betekent dat daar de nodige middelen voor moeten worden vrijgemaakt.

1.13 Het probleem van overmatige schuldenlasten kan onmogelijk worden opgelost buiten de wetsteksten om. Het EESC staat wat dat betreft achter „verantwoorde kredietverlening”, waarbij ervan uit wordt gegaan dat zowel de kredietverlener als de ontvanger van leningen loyaal en ethisch gedrag vertonen.

2. Inleiding

2.1 De Commissie heeft in 2013, in haar „sociale-investeringenpakket” (1), vastgesteld dat er sinds het begin van de crisis veel meer mensen uit hun huis worden gezet en dat het aantal daklozen snel toeneemt, en noemt overmatige-schuldvorming als een van de verklaringen daarvoor.

2.2 Het verschijnsel van de overmatige-schuldvorming heeft een hoge vlucht genomen in de jaren tachtig: het aantal getroffen personen werd in die tijd steeds groter en geen enkele sociale of beroepsgroep bleef er nog langer van gespaard.

2.3 Het gaat niet aan te blijven denken dat alleen mensen die zich door hun „passies en driften” laten leiden, in een situatie kunnen komen waarin de schulden hen boven het hoofd gaan groeien. Omstandigheden waarin van overmatige-schuldvorming sprake is, zijn tegenwoordig tekenend voor de sociale en maatschappijcrisis.

2.4 De Europese Centrale Bank (ECB) heeft vastgesteld dat meer dan de helft van alle burgers van de eurozone in 2013 schulden hadden uitstaan bij financiële instellingen (2).

2.5 Volgens dit onderzoek komt overmatige-schuldvorming meestal voort uit een plotselinge vermindering van het inkomen, wat meestal het gevolg is van het verlies van een baan, van ziekte, van een scheiding of van buitensporige consumptie (3).

2.6 Denemarken heeft in 1984 een alomvattende regeling getroffen voor overmatige schuldenlasten bij particulieren. Daarop volgde Frankrijk met soortgelijke maatregelen op grond van de wet van 31 december 1989. Bij deze wet moeten overmatige schuldenlasten worden voorkomen en is geregeld hoe problemen in verband met overmatige schuldenlasten van particulieren en gezinnen worden opgelost (4).

2.7 Alle lidstaten worden geconfronteerd met het probleem van overmatige schuldenlasten, maar dan wel in meer of mindere mate. Het is een probleem dat door de financiële crisis nog ernstiger is geworden, omdat de stabiliteit van de economie van veel landen daardoor aan het wankelen is gebracht. Iets doen aan overmatige-schuldvorming is vooral zo belangrijk, omdat alle economische actoren te lijden hebben van de gevolgen daarvan: ook de positie van — vooral kleine en middelgrote — ondernemingen wordt in gevaar gebracht doordat insolvabel geworden klanten hun rekeningen niet meer betalen.

2.8 De situatie wordt steeds zorgwekkender, omdat overmatige-schuldvorming nu ook arme werknemers en werklozen treft voor wie de onbetaalde rekeningen voor basisdiensten zoals energie, water, verzekeringen en telefoon en de achterstallige huur zich opstapelen, evenals middenklassers (als gevolg van een ongelukkige omstandigheid in hun leven) en gepensioneerden (van wie het pensioen door de bezuinigingen is verlaagd of die naaste familieleden financieel helpen) (5). Wat de oorzaken van overmatige schuldvorming zijn, is inmiddels achterhaald: werkloosheid, werk zonder arbeidszekerheid, bepaalde gezinsomstandigheden. Bekend is ook dat eenoudergezinnen er het vaakst door worden getroffen. Overmatige-schuldvorming kan het gevolg zijn van tegenslag, scheiding of echtscheiding, overlijden of ziekte, of een handicap waaraan hoge medische kosten zijn verbonden. Een reden waarom jongeren zich in de schulden steken, is vaak ook dat de inschrijving aan universiteiten in sommige lidstaten veel te duur is.

2.9 Sinds kort wordt ook nog een andere sociologische categorie door overmatige schuldvorming getroffen: mensen uit de middenklasse die hun baan kwijtraken, een dure hypotheek op hun huis hebben genomen en geen uitzicht hebben op een nieuwe baan op de korte termijn.

2.10 Er bestaat dus een grote verscheidenheid aan categorieën van mensen die hun schuldenlast niet meer aankunnen en aan verschillende omstandigheden binnen die categorieën qua oorzaken en gevolgen van overmatige-schuldvorming.

2.11 Het risico op overmatige-schuldvorming is toegenomen doordat de stijging van de inkomens is achtergebleven bij de kosten van het levensonderhoud. Die laatste stijgen vanwege de evolutie in de levenswijzen, nationaal bezuinigingsbeleid en de steeds hogere kosten van het dagelijkse bestaan (energie, huisvesting, elektronische communicaties, telefoondiensten, vervoer en financiële kosten, e.d.).

2.12 In veel gevallen wordt overmatige-schuldvorming ook veroorzaakt door leningen die in de maatschappij van overvloed onder druk van agressieve en misleidende reclamecampagnes worden aangegaan om een inkomen aan te vullen dat niet groot genoeg is voor de aanschaf van bepaalde goederen en diensten. Daar komt nog bij dat kwetsbare maatschappelijke groepen er extra slecht voorstaan als ze schulden hebben, omdat zij, bij gebrek aan solvabiliteit, geen toegang hebben tot alle vormen van kredietverlening. Mensen uit die groepen komen uiteindelijk uit bij oplossingen die het duurst uitvallen, zoals een beroep op het kaskrediet van meestal meer dan één bankpas of creditcard waarop zeer hoge rentes worden aangerekend.

2.13 Vaak gebeurt het dat dit soort creditcards bij de mensen thuis wordt aangeboden in een brief waarop iets staat als „Van harte gefeliciteerd, u heeft een gratis lening gewonnen, die u zonder kosten kunt terugbetalen”, wat indruist tegen alle regels betreffende informatieverstrekking en consumentenbescherming. Het EESC wil dat de duur en het gebruiksmaximum van deze creditcards aan strakke regels worden verbonden (6).

2.14 Speciale aandacht verdient ook de rente op vastgoed- of consumptieleningen. Er wordt geld uitgeleend tegen variabele rentetarieven zonder maximum, die heel erg kunnen schommelen naar gelang van de marktontwikkeling.

2.15 Ook worden wel leningen toegekend om huishoudens er weer bovenop te helpen, waarvan de rente oploopt in het vooruitzicht van toekomstige stijgende inkomsten. Alleen komt van dit laatste niets terecht, omdat de lonen in bepaalde landen, vanwege de crisis, boven een bepaalde grens niet meer mogen stijgen of omdat loon ontvalt.

2.16 Ook zijn er in bepaalde lidstaten, bij ontstentenis van een geharmoniseerde regeling in EU-verband, geen regelingen getroffen voor woekerpraktijken.

2.17 Sommige huishoudens met achterstallige betalingen of die hun schulden niet meer kunnen aflossen, lopen een verhoogd risico op sociale uitsluiting, omdat zij basisdiensten dreigen te verliezen en uit hun woning kunnen worden gezet, en omdat hun toegang tot zorgvoorzieningen problematisch wordt vanwege hun onzekere financiële toestand. Ter illustratie: ruim 75 000 Spanjaarden zijn in 2012 uit hun woning gezet omdat ze hun schulden niet meer konden betalen, wat 16 % méér is dan in het voorgaande jaar (7).

2.18 Ook al wordt niet in alle lidstaten precies hetzelfde gedacht over wat tot overmatige-schuldvorming leidt, toch is er hoop op overeenstemming over de voornaamste oorzaken daarvan. Dat neemt niet weg dat er nog steeds geen instrumenten zijn om een nauwkeurig genoeg overzicht van de situatie in Europa te verkrijgen, zoals het EESC al in eerdere adviezen heeft opgemerkt (8). Immers, er is geen enkele telling voor heel Europa. Bovendien kan pas sprake zijn van zo'n telling als eerst afspraken worden gemaakt over het begrip zelf en over criteria en methoden voor de evaluatie van overmatige schuldenlasten.

2.19 Het EESC kwam al eerder tot die vaststelling en heeft aangedrongen op een Groenboek waarin operationele oplossingen worden aangedragen. Ook zou een elektronische raadpleging moeten worden opgestart.

2.20 Met het oog daarop wil het EESC dat er in EU-verband een gemeenschappelijke operationele definitie van het begrip „overmatige schuldenlast” wordt uitgewerkt en dat daarvoor wordt uitgegaan van het onvermogen van consumenten om al hun schulden te betalen, ongeacht het soort schulden en de verplichtingen die zijn aangegaan. Zolang de definitie van dit verschijnsel — die nodig is om de vele vormen ervan nauwgezet te kunnen evalueren — niet is vastgelegd, dreigt overheidsoptreden tevergeefs te blijven.

2.21 Het EESC is voorstander van de oprichting van een Europese waarnemingspost voor overmatige-schuldvorming waarvoor de begroting niet extra hoeft te worden belast, omdat wordt ingehaakt op bestaande en al deugdelijk gebleken nationale methoden.

2.22 Ten slotte pleit het EESC voor een preventieve aanpak van overmatige-schuldvorming door middel van financiële educatie zonder welke verantwoorde en beheerste consumptie een illusie blijft.

3. Een gemeenschappelijke operationele definitie voor Europa van het begrip „overmatige schuldenlast”

3.1 Uit een in februari 2008 gepubliceerde studie (9) waarin een overzicht wordt gegeven van de op dit gebied in achttien lidstaten van de EU en één land van de Europese vrijhandelsassociatie (10) gehanteerde definities en genomen maatregelen, blijkt dat er geen consensus bestaat over een definitie van het begrip „overmatige schuldenlast”: wat daaronder wordt verstaan, verschilt van land tot land.

3.2 In 2013 wordt in een door DG SANCO (Gezondheid en consumenten) van de Commissie besteld onderzoek benadrukt dat het verschijnsel van overmatige-schuldvorming complex is, vele vormen kent en evolueert (11).

3.3 Ook de Raad van Europa (12) heeft erop gewezen dat het begrip „overmatige schuldenlast” betrekking kan hebben op problemen in verband met de afbetaling van leningen en op dagelijks terugkerende problemen als gezinnen hun rekeningen maar met moeite kunnen betalen.

3.4 De meeteenheid in al die onderzoeken is meestal het huishouden. In nagenoeg de helft van alle nationale definities wordt verwezen naar de duur van de schuldenlast en het structurele karakter ervan. In het merendeel van de definities is sprake van het vermogen om aangegane verplichtingen na te komen.

3.5 Er worden dus gemeenschappelijke onderliggende kenmerken naar voren gebracht die een gemene deler kunnen worden.

3.6 Bij de vaststelling van een gemeenschappelijke operationele definitie voor Europa van het begrip „overmatige schuldenlast” zouden het volgende in aanmerking moeten worden genomen: — het huishouden als geschikte meeteenheid voor de becijfering van de schuldenlast (13); — aangegane financiële verplichtingen (woonkrediet, consumptief krediet, telefoonrekeningen, digitale communicatie, basisdiensten — water, verwarming, elektriciteit, gezondheidszorg — , huur en vaste lasten voor voedsel, vervoer, schoolgang enz.); — met familieleden of binnen een leefgemeenschap aangegane informele verplichtingen. Het EESC hecht veel belang aan dit criterium, omdat het gewicht daarvan steeds groter wordt bij overmatige-schuldvorming; — onvermogen om te betalen. Een huishouden met een overmatige schuldenlast kan de vaste lasten niet meer betalen en niet meer voldoen aan de aangegane en informele financiële verplichtingen; — structurele overmatige-schuldvorming. Dit criterium houdt verband met de tijd die nodig is om hardnekkige en aanhoudende financiële problemen op te lossen; — behoorlijke levensstandaard. Een huishouden moet in staat zijn om zijn al dan niet formele financiële verplichtingen na te komen zonder afbreuk te doen aan de uitgaven die minstens nodig zijn om zijn levensstandaard te behouden; — insolvabiliteit. Een huishouden is niet langer solvabel als zijn financiële toestand niet meer kan worden rechtgezet met behulp van zijn financiële en niet-financiële bezittingen.

4. Overmatige-schuldvorming voorkomen

4.1 Financiële educatie en verantwoorde consumptie

4.1.1 Een wettelijke regeling alléén volstaat niet om het aantal gevallen van overmatige-schuldvorming te verminderen. Een totaalaanpak is geboden. Er moeten maatregelen worden genomen om overmatige-schuldvorming zoveel mogelijk te voorkomen.

4.1.2 In discussies over financiële dienstverlening wordt vaak gewezen op de noodzaak van financiële educatie, maar daar worden niet genoeg middelen voor uitgetrokken. De ontoereikendheid van die middelen springt in het oog als de hoogte daarvan wordt vergeleken met de bedragen die aan reclame worden uitgegeven.

4.1.3 De ontwikkeling van educatie voor een duurzame consumptie behoort al tot de maatregelen waarvoor het EESC een lans heeft gebroken (14). Financiële educatie is onmisbaar, omdat iemand daardoor met geld leert omgaan, zodat overmatige-schuldvorming wordt voorkomen.

4.1.4 In geen van voornoemde achttien lidstaten is één enkele instantie belast met de verstrekking van preventieve educatie. Het EESC zou willen dat de EU een systeem opzet waardoor educatie wordt verstrekt op een niveau dat het doel waardig is.

4.1.5 Ook zou het willen dat financiële educatie een vast onderdeel wordt van de leerprogramma's van scholen. Het vak moet dan wel worden onderricht op een wijze die is aangepast aan de kennis en leeftijd van degenen voor wie het bestemd is: dan alleen kan worden tegemoetgekomen aan de behoeften van de leerlingen.

4.1.6 De Commissie zou de lidstaten er ook toe moeten aanzetten om een nationaal programma voor financiële educatie op te starten (dat door leerkrachten of in het kader van een particulier-privaat partnerschap zou kunnen worden opgesteld) en om meer bekendheid te geven aan de in EU-verband beschikbare instrumenten.

4.1.7 Het EESC is van mening dat er nog meer campagnes moeten worden gevoerd om voorlichting te geven op dit gebied en de burgers vertrouwd te maken met financiële educatie: alle doelgroepen moeten erdoor worden bereikt. Die campagnes kunnen worden georganiseerd door verschillende sociaaleconomische actoren, overheidsinstanties, ngo's, beroepsorganisaties en consumentenbonden. Waar het op aan komt, is dat — in het algemeen belang — gebruik wordt gemaakt van het aanvullende karakter van al die informatiebronnen. Er is overigens in bepaalde landen oog voor de noodzaak van die informatie, wat blijkt uit de programma's die daar zijn opgezet voor de burgers.

4.1.8 Even belangrijk is dat iedereen desgewenst een leven lang gemakkelijk toegang krijgt tot informatie, advies, hulp bij het beheren van zijn of haar financiën en oplossingen voor problemen met kredietinstellingen, maar ook met verleners van diensten of een administratie. Alles wat consumentenbonden tot nu toe al hebben bereikt, moet dan ook naar waarde worden geschat en worden gesteund: als organisaties die dicht bij de burgers staan, bieden deze nu al hulp door voorlichtingsbijeenkomsten te houden en betrokkenen te begeleiden en te assisteren zonder daar kosten voor te rekenen.

4.1.9 Last but not least kan overmatige-schuldvorming alleen in de hand worden gehouden als de wetsteksten naar de geest en naar de letter worden opgevolgd. Gedoeld wordt op de wetsteksten over consumentenkrediet, vastgoedkrediet en oneerlijke handelspraktijken (oneerlijke bedingen, misleidende reclame, overdonderende verkooptechnieken) (15).

4.2 Overmatige-schuldvorming voorkomen door tot het aangaan van verantwoorde leningen aan te zetten en door afschrikkende sancties op te leggen aan beroepsmensen die hun voorlichtingsverplichtingen niet nakomen

4.2.1 Beroepsmensen moeten in hun handelen blijk geven van verantwoordelijkheidsbesef. Dat geldt niet alleen voor de aanbiedingen die zij doen en de reclame die zij daarvoor maken, maar ook voor de adviezen en uitleg die zij aan de consumenten geven als leningen worden aangegaan. Dit impliceert dat iedere consument persoonlijk moet worden benaderd. Te betreuren valt dat die persoonlijke benadering momenteel in de praktijk nog steeds niet gebruikelijk is, in weerwil van de wetgeving en gedragscodes die in de meeste landen al zijn ingevoerd. Ongeacht het medium dat voor de overdracht daarvan wordt gekozen, moeten de transparantie t.a.v. de producten (vooral in het geval van leningen die in buitenlandse valuta worden aangegaan), de risico's daarvan (voor degenen die borg staan of voor indirect daarbij betrokken echtgenote(n)(s)) en de duidelijkheid van de verstrekte informatie de regel zijn.

4.2.2 Het EESC staat achter „verantwoorde kredietverlening”, waarbij een beroep wordt gedaan op het verantwoordelijkheidsbesef van beide partijen bij kredietverlening (16). Dat de toegewezen leningen met behulp van registers onder toezicht worden gehouden, is een stap in die richting.

4.2.3 Volgens het EESC moet op dit gevoelige gebied vooral aandacht worden besteed aan de verwerking van persoonsgegevens.

4.3 Overmatige-schuldvorming voorkomen door kredietverlening en de sector particuliere kredietverlening te reguleren

4.3.1 In Richtlijn 2008/48/EG inzake kredietovereenkomsten voor consumenten (17) is bepaald dat de lidstaten kredietverleners of tussenpersonen bij kredietverlening moeten verplichten om de consument in hun reclame duidelijke informatie te verschaffen (zodat het mogelijk wordt om vergelijkingen te maken). Ook staat in deze Richtlijn wat de belangrijkste financiële gegevens zijn die in de kredietovereenkomst moeten worden vermeld.

4.3.2 Deze Richtlijn over de informatie die consumenten moeten krijgen, volstaat niet om overmatige-schuldvorming te voorkomen.

4.3.3 Wetgeving op dit gebied is doeltreffend als daarin is voorzien in educatie van beroepsmensen en consumenten.

4.3.4 Daarom gaan sommige lidstaten verder dan deze Richtlijn door te stellen dat de consument in een overeenkomst voor consumentenkrediet moet worden gewaarschuwd voor bepaalde vormen van misbruik of worden herinnerd aan zijn of haar recht op een uitvoerig aflossingsplan.

4.3.5 Het EESC pleit voor een wetgeving die ingrijpender en ambitieuzer is dan Richtlijn 2006/114/EG inzake misleidende en vergelijkende reclame (18). Zo zouden bepaalde vormen van misleidende en bedrieglijke reclame moeten worden verboden, vooral met het oog op kwetsbare consumenten of consumenten die het toch al niet lukt om hun schulden te betalen (19).

4.4 Woekerpraktijken tegengaan

4.4.1 De bescherming van de Europese consument zou baat hebben bij een EU-systeem om woekerpraktijken te reguleren. Bestrijding van woekerpraktijken komt neer op een regeling waardoor de totale kosten van een lening aan een maximum worden verbonden. Dat maximum geldt voor alle af te dragen rentes en alle met een kredietovereenkomst gemoeide kosten, uitgedrukt in een percentage, volgens de bekende methode van het JKP (jaarlijkse kostenpercentage). Hoe hoog dit JKP is, zou moeten afhangen van het soort krediet en de hoogte van het geleende bedrag.

4.4.2 De context in Europa is erg heterogeen op dit gebied (20).

4.4.3 Over het algemeen is de kredietverlening aan particulieren aan beperkingen verbonden, maar er zijn landen die hun systeem als het gaat om woekeren in de kredietverlening aan ondernemingen, helemaal hebben geliberaliseerd. De enige uitzonderingen daarop vormen Frankrijk en Italië.

4.4.4 In de meeste landen is het toezicht op de hoogte van de rente niet bij wet geregeld, maar afhankelijk van de jurisprudentie. Dit geldt voor het Verenigd Koninkrijk en Spanje.

4.4.5 In Duitsland bepalen de rechtbanken of sprake is van woekeren op grond van het maandelijks door de Bundesbank gepubliceerde marktgemiddelde voor diverse soorten kredietverlening. Het verschil daarmee wordt als te groot aangemerkt als de toegepaste rente meer dan twee keer zo hoog is als het marktgemiddelde.

4.4.6 In Italië zijn de rentevoeten net als in Frankrijk bij wet vastgelegd. De woekerrente wordt daar ook, net als in Frankrijk, om het kwartaal opnieuw bepaald. In Italië is sprake van een woekerrente als het percentage ervan voor meer dan de helft hoger is dan de gemiddelde rente van de banken.

5. Sanering van een overmatige schuldenlast

5.1 Veel lidstaten hebben gerechtelijke procedures voor schuldsanering in het leven geroepen. Uit de beschikbare gegevens kan worden afgeleid wat het algemene doel van schuldsanering is (ook al zijn er geen vergelijkende studies van de wetgeving van de lidstaten op dit gebied, noch statistieken voor alle 28 lidstaten): huishoudens die onder een overmatige schuldenlast gebukt gaan, helpen om niet buiten de samenleving te komen te staan. Voor zover mogelijk moeten zij in staat worden gesteld om hun schulden naar vermogen af te betalen. Er zijn ook regelingen om iemands schulden voor een deel of volledig kwijt te schelden als de situatie uitzichtloos is. Daardoor krijgt iemand een tweede kans.

5.2 Een belangwekkend voorbeeld daarvan is het insolventierecht voor ondernemingen, waarover het EESC een advies heeft uitgebracht (21).

5.3 In de meeste landen van Europa waar gerechtelijke schuldsaneringsprocedures zijn ingevoerd, verschillen deze van aard, qua voorwaarden om daarvoor in aanmerking te komen en naar gelang van de goederen waarvoor schulden zijn gemaakt.

5.3.1 Al die procedures hebben gemeen dat een rechter schuldenaars en hun schuldeisers een saneringsplan kan opleggen. Over algemeen gaat daaraan een fase vooraf waarin naar een minnelijke schikking tussen de partijen wordt gezocht. Als dat lukt, is die minnelijke schikking het plan dat door de rechter wordt bekrachtigd (22).

5.3.2 Afgezien van deze rechterlijke exercitie kan de procedure ook inhouden dat een justitieel medewerker wordt aangewezen voor de verdere afhandeling ervan (een „schuldbemiddelaar” in België, een „curator” in Nederland). Deze justitiële medewerker moet de schuldvorderingen in ontvangst nemen, de deugdelijkheid ervan onderzoeken, nagaan wat de levensomstandigheden van de schuldenaar zijn en hoe het met zijn of haar vermogen gesteld is, zo nodig uitmaken hoe hoog de inkomsten van de schuldenaar moeten zijn om de vaste lasten te blijven bekostigen en met wat overblijft de schuldeisers te betalen, bepaalde bezittingen van de schuldenaar laten verkopen, een saneringsplan opstellen, controleren of dat plan ook echt wordt uitgevoerd en erop toezien dat de schuldenaar trouw blijft aan de aangegane verbintenissen (23).

5.3.3 In dit licht is het volgens het EESC beslist noodzakelijk om in EU-verband te regelen dat bepaalde basisgoederen nooit in beslag mogen worden genomen, noch voor een appel en een ei mogen worden verkocht.

5.3.4 Als de procedure eenmaal is opgestart, kan de daarvoor in aanmerking komende schuldenaar meestal niet meer worden vervolgd en moeten zijn of haar gewone schuldeisers hun aanspraken op zijn of haar goederen of inkomsten laten rusten. Uiteraard raken schuldenaars het voordeel van de saneringsprocedure kwijt als zij, tijdens de duur daarvan, nog meer schulden maken.

5.3.5 Volgens het EESC is gelijkschakeling van die procedures goed voor de bescherming van de consument tegen sociale uitsluiting, op voorwaarde dat de geharmoniseerde procedures weinig tijd in beslag nemen, eenvoudig zijn en de schuldenaren (die het al moeilijk genoeg hebben) niets kosten.

5.3.6 Verder zou de opschorting van de aanspraken van de schuldeisers al vroeg in de procedure moeten worden uitgesproken om te voorkomen dat de schuldenaar door de schuldeisers onder druk wordt gezet.

5.3.7 Er moet beslist ook een fase voor de deugdelijkverklaring van de schuldvorderingen worden ingelast als garantie dat de rechten van alle partijen worden nageleefd.

5.3.8 In sommige landen wordt apart geregeld welk lot de hoofdwoning beschoren is, met als doel om te voorkomen dat gezinnen uit hun huis worden gezet. Die — volgens het EESC terechte — regeling zou stelselmatig moeten worden toegepast om te voorkomen dat gezinnen buiten de maatschappij komen te staan, een doel dat voorrang moet krijgen en het belang dient van de hele samenleving.

5.3.9 In de ergste gevallen moeten schulden voor een deel of volledig kunnen worden kwijtgescholden om het risico op sociale uitsluiting te voorkomen.

5.3.10 Een schuldenaar voor wie een schuldsaneringsprocedure is opgestart, moet niet worden uitgesloten van de basisdiensten van banken, omdat iemand zonder die dienstverlening buiten de economie en de samenleving komt te staan.

5.3.11 Van belang is dat de middelen die ter beschikking worden gesteld voor de werking van deze instrumenten een persoonsgebonden behandeling mogelijk maken. Daarom moeten er regelingen worden getroffen waardoor schuldenaars die de behoefte daartoe gevoelen, kunnen worden begeleid.

6. De consument een hoge mate van bescherming bieden als bijdrage aan de consolidering van de interne markt

6.1 Om het hierboven omschreven doel te verwezenlijken, moet in alle lidstaten een eenvormige procedure worden ingevoerd, waarbij ook die procedure in overeenstemming is met het Handvest van de grondrechten en de artikelen 114 en 81 van het VWEU. Daarvoor zou moeten worden uitgegaan van algemene beginselen waarvoor de Commissie een richtlijn zou kunnen voorstellen. Het EESC geeft onderstaande opties voor een nog verder eengemaakte markt ter overweging.

6.2 Het EESC benadrukt dat een aantal van die opties al van toepassing is in sommige lidstaten en dat het goed zou zijn om daar overal toe over te gaan.

6.3 Opvang voor mensen met een overmatige schuldenlast

6.3.1 Schuldenaars hebben vaak onvoldoende baat bij advisering over financiële diensten en consumptie, de verplichting voor banken en kredietinstellingen om advies te geven en de hulp die voor het beheer van een budget wordt geboden, of die mogelijkheden zijn niet afgestemd op de persoonlijke situatie van de schuldenaar. De nationale overheden moeten mensen die in moeilijkheden verkeren, dus sociale hulpverlening bieden, eventueel in de vorm van gratis juridische bijstand, waardoor zij desgewenst onmiddellijk kunnen worden geholpen. De juridische bijstand die consumentenorganisaties al bieden, zou in de lidstaten dan ook kunnen worden gesteund en geformaliseerd.

6.3.2 Er kunnen sociale hulpregelingen in het leven worden geroepen voor de ernstigste situaties van overmatige-schuldvorming waarin onmiddellijk moet worden overgegaan tot de betaling van de gas- en elektriciteitsrekening en van de kosten voor woning, voedsel en gezondheidszorg, en tot de gedeeltelijke of volledige aflossing van de schulden.

6.3.3 Daarnaast is er behoefte aan een systeem om de situatie van mensen met een overmatige schuldenlast in concreto te analyseren, de deugdelijkheid van de schuldvorderingen na te gaan, met de schuldeisers over een saneringsplan te onderhandelen of de weg vrij te maken voor andere oplossingen (bv. een gerechtelijke procedure) en informatie te geven over de rechten en plichten van de schuldenaar.

7. Europese waarnemingspost voor overmatige-schuldvorming

7.1 Het EESC pleit voor de oprichting van een Europese waarnemingspost voor overmatige-schuldvorming waaraan geen extra kosten voor de begroting zijn verbonden. Met deze waarnemingspost waarvoor van de bestaande nationale systemen zou worden uitgegaan, zou het euvel van de ontbrekende statistieken kunnen worden verholpen, zou een grondige analyse van de oorzaken van overmatige-schuldvorming en van de typerende eigenschappen van overmatige-schuldenaars kunnen worden gemaakt, zouden de situaties van de lidstaten en de maatregelen die de lidstaten op dit gebied nemen, met elkaar kunnen worden vergeleken en kan de maat worden genomen van de evolutie van dit fenomeen.

7.2 De waarnemingspost zou kunnen worden aangevuld met een netwerk voor uitwisselingen, dat openstaat voor alle belanghebbenden en dienst kan doen als forum voor een dialoog over geslaagde methoden op dit gebied.

7.3 De bestrijding van overmatige-schuldvorming bij de consument en de preventie van sociale uitsluiting vragen nu eenmaal om een totaalaanpak. Overmatige-schuldvorming kan onmogelijk worden bestreden met op zich staande maatregelen die niet worden gecoördineerd in EU-verband. Consumenten, overheidsinstanties en ondernemingen moeten beslist meer gaan samenwerken om tot methoden te komen die van meer creativiteit en doeltreffendheid getuigen.

7.4 Bedoelde waarnemingspost zou kunnen worden samengesteld uit afdelingen voor elk van de volgende thema's: gegevensvergaring, bestaande rechtskaders, voorlichtingsacties en educatie.

7.5 De leden van de waarnemingspost zouden zowel uit de overheids- als uit de particuliere sector moeten komen. Bij „particuliere sector” kan worden gedacht aan vertegenwoordigers van Europese en nationale beroepsorganisaties en consumentenbonden uit meerdere economische sectoren en geografische gebieden die zich inzetten voor de bestrijding van overmatige-schuldvorming. Alle leden van de waarnemingspost zouden actief deelnemen aan de werkzaamheden van de afdelingen, mogelijkerwijs in gespecialiseerde werkgroepen.

7.6 De overheidssector zou worden vertegenwoordigd door nationale deskundigen. Die deskundigen zouden door de lidstaten moeten aangewezen en zouden banden moeten onderhouden met de particuliere sector en ervaring moeten hebben opgedaan met de bestrijding van overmatige-schuldvorming en de bescherming van consumenten. Nationale vertegenwoordigers zouden ook ervaring moeten hebben met de voorlichting van het grote publiek.

Brussel, 29 april 2014 De voorzitter van het Europees Economisch en Sociaal Comité Henri MALOSSE

(1) COM(2013) 83 final; advies van het EESC (PB C 271 van 19.9.2013, blz. 91).

(2) ECB 2013. The Eurosystem Household Finance and Consumption Survey — Results from the first wave, Statistics Paper Series, april 2013, blz. 57-71.

(3) Eurofound 2013, Household over-indebtedness in the EU: The role of informal debts, Bureau voor publicaties van de EU, Luxemburg.

(4) Samenvattende notitie van de senaat over de afhandeling van overmatige schuldenlasten, dienst Europese Aangelegenheden, april 1998.

(5) Eurofound 2013, op. cit.

(6) PB C 18 van 19.1.2011, blz. 24

(7) Expansion.com met AFP, gepubliceerd op 22 maart 2013

(8) (PB C 44 van 16.2.2008, blz. 74

(9) „Towards a common operational European definition of over-indebtedness”, studie die in opdracht van DG Werkgelegenheid, sociale zaken en gelijkheid van kansen van de Commissie werd verricht door de OEE (Waarnemingspost voor sparen in Europa), het CEPS (Centrum voor Europees beleidsonderzoek) en het PFRC (Personal Finance Research Centre van de universiteit van Bristol).

(10) Duitsland, Oostenrijk, België, Bulgarije, Spanje, Finland, Frankrijk, Griekenland, Ierland, Italië, Litouwen, Luxemburg, Nederland, Polen, Portugal, Tsjechië, het Verenigd Koninkrijk, Zweden en Noorwegen.

(11) The over-indebtedness of European households: updated mapping of the situation, nature and causes, effects and initiatives for alleviating its impact. Civic Consulting of the Consumer Policy Evaluation Consortium (CPEC) van 17 januari 2013.

(12) Aanbeveling Rec(2007)8 van de Raad van ministers van de lidstaten m.b.t. juridische oplossingen voor schuldproblemen, Raad van Europa, 20 juni 2007.

(13) Deze definitie is ontleend aan de werkwijze van ESER 95 (Europees boekhoudsysteem).

(14) PB C 318 van 29.10.2011, blz. 24

(15) Hierop wordt teruggekomen in Richtlijn 2011/83/EU betreffende de rechten van consumenten (PB L 304 van 22.11.2011, blz 64)

(16) PB C 44 van 16.2.2008, blz. .74 en PB C 318 van 29.10.2011, blz. 24

(17) PB L; 133 van 22.5.2008, blz. 66

(18) PB L 376 van 27.12.2006, blz. 21

(19) Hier wordt gedoeld op reclame voor „kosteloze kredieten”, „zelfs bij betwistingen” of „zelfs als u al op de lijst staat van de nationale bank”, of reclame waarin abusievelijk wordt aangedrongen op de „bundeling” van eerder aangegane leningen of waarin de kredietverlener zich voorstaat op het gemak of de snelheid waarmee leningen kunnen worden verstrekt.

(20) Artikel L313-3 van de Wet op de consumptie. In Frankrijk is woekeren een misdrijf waarop een straf staat van twee jaar gevangenis en een boete van 45 000 euro of van één van die twee. Bovendien moeten de te veel geïnde bedragen weer worden meegeteld in het kapitaal van de schuldvordering. Als de schuldvordering ondertussen al is betaald, moet de kredietverlener de te veel geïnde bedragen met rente terugbetalen. Voor iedere financieringscategorie is een percentage vastgelegd waarop woekeren begint. Dit percentage wordt om het kwartaal vastgelegd door de Banque de France en gepubliceerd in het staatsblad.

(21) PB C 271 van 19.9.2013, blz. 55

(22) Die minnelijke schikking maakt deel uit van de eigenlijke procedure en is het vervolg op het besluit om iemand tot die procedure toe te laten (Frankrijk, België) of maakt geen deel uit van de eigenlijke procedure, maar is een voorwaarde waaraan eerst moet worden voldaan (Nederland).

(23) Soms wordt een dergelijke „begeleider” niet aangewezen, maar wordt een bestuurlijke instantie belast met de vervulling van een deel van de hierboven opgesomde taken (een „commission départementale” in Frankrijk).