LIJST VAN GEBRUIKTE TERMEN

Additionaliteit : de mkb-garantiefaciliteit van de EU is bedoeld om additionele toegang tot financiering te verschaffen aan mkb-bedrijven, en niet ter vervanging van overheidsuitgaven. Van additionaliteit is met name sprake wanneer de volumes van leningen toenemen ten opzichte van een scenario zonder tussenkomst van de EU.

Besluit inzake KCI : Besluit nr. 1639/2006/EG van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2006 tot vaststelling van een kaderprogramma voor concurrentievermogen en innovatie (2007-2013)

Deelfaciliteiten van de mkb-garantiefacilteit :

de vier deelfaciliteiten van de mkb-garantiefaciliteit zijn:

schuldfinanciering d.m.v. leningen of lease,

financiering met microkredieten,

garanties voor aandelen- of quasi-aandeleninvesteringen in bedrijven uit het mkb,

securitisatie van portefeuilles met mkb-schuldfinanciering.

DG ECFIN : directoraat-generaal Economische en financiële zaken van de Commissie

DG ENTR : directoraat-generaal Ondernemingen en industrie van de Commissie

Effectbeoordeling vooraf : werkdocument van de diensten van de Commissie, bijlage bij het voorstel voor een besluit van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van een kaderprogramma voor concurrentievermogen en innovatie (2007-2013), SEC(2005) 433

EIB : Europese Investeringsbank

EIF : het Europees Investeringsfonds werd opgezet door de EIB om gespecialiseerde financiële producten te ontwikkelen en beschikbaar te stellen, met inbegrip van durfkapitaal, garantie-instrumenten voor het mkb en securitisatie. Het EIF werkt met een netwerk van financiële intermediairs, waarvan er vele gespecialiseerd zijn in mkb-financiering. In verband met het KCI kan het EIF worden gezien als de operationeel beheerder van de mkb-garantiefaciliteit.

EIP : het programma voor ondernemerschap en innovatie is een van de drie pijlers van het KCI-kader ter bevordering van ondernemerschap en innovatie.

Financieel intermediair : de financiële intermediairs die deelnemen aan de mkb-garantiefaciliteit zijn openbare waarborgfondsen, onderlingewaarborgorganisaties, instellingen voor microkrediet en commerciële banken. Het betreft dan ofwel directe kredietverleners die leningen verstrekken aan bedrijven uit het mkb, of indirecte waarborgorganisaties die een medegarantie of een tegengarantie verstrekken voor een leningenportefeuille van een of meerdere directe kredietverleners.

Financieringsinstrumenten : in de tekst wordt hiermee verwezen naar de mkb-garantiefaciliteit. Andere commuautaire financieringsinstrumenten voor het mkb in het kader van het EIP-programma zijn onder meer de faciliteit voor snelgroeiende, innovatieve mkb-bedrijven (FSIM) en het capaciteitsopbouwprogramma (CBS).

G&W : het groei- en werkgelegenheidsinitiatief zoals vastgesteld bij Besluit 98/347/EG van de Raad betreffende de periode 1998-2000. Het vervolgprogramma van het G&W is het MAP.

Garantietransactie : garantietransacties zijn de individuele garantieovereenkomsten tussen het EIF en een financieel intermediair en hebben betrekking op de activiteiten die worden uitgevoerd op basis van deze overeenkomsten.

Impact : sociaaleconomische gevolgen op langere termijn die worden waargenomen na afronding van een maatregel, en die van invloed kunnen zijn op degenen op wie de maatregel rechtstreeks of onrechtstreeks is gericht.

Input : financiële, personele en materiële middelen die worden ingezet voor de tenuitvoerlegging van een maatregel

KCI : het kaderprogramma voor concurrentievermogen en innovatie werd vastgesteld bij Besluit nr. 1639/2006/EG van het Europees Parlement en de Raad bestrijkt de periode 2007-2013. Het betreft een door DG ENTR en DG ECFIN gestart programma ter bevordering van ondernemerschap en innovatie bij het mkb in de EU, dat onder toezicht van DG ECFIN wordt beheerd door het EIF.

Lissabon-strategie : bij de vergadering van de Europese Raad in Lissabon (maart 2000) lanceerden de staatshoofden of regeringsleiders een "strategie van Lissabon" die tot doel had, vóór 2010 van de Europese Unie de meest concurrerende economie ter wereld te maken en volledige werkgelegenheid te scheppen.

MAP : het meerjarenprogramma voor ndernemingen en ondernemerschap voor de periode 2001-2006 is een mkb-programma van DG ENTR dat wordt beheerd door het EIF onder toezicht van DG ECFIN. Dit was de voorloper van het KCI.

Maximaal garantiebedrag : het maximale garantiebedrag verwijst naar het maximale verliesbedrag waarvoor het EIF aansprakelijk is in het kader van een EU-garantie.

Maximaal garantiepercentage :

een vooraf overeengekomen percentage voor de maximale aansprakelijkheid van het EIF in het kader van een garantieovereenkomst. Het bedrag van de aansprakelijkheid van het EIF in het kader van een garantieovereenkomst (maximaal garantiebedrag) kan worden berekend door de werkelijke portefeuilleomvang te vermenigvuldigen met het garantiepercentage en het maximale garantiepercentage.

Bijv. portefeuilleomvang = 1000; garantiepercentage = 50 %; maximaal garantiepercentage = 10 %. Hieruit volgt: maximale aansprakelijkheid EIF (maximaal garantiebedrag) = 1000 x 50 % x 10 % = 50.

Maximaal portefeuillebedrag : het maximale portefeuillebedrag is het maximale leningenvolume dat gedekt kan worden door de EU-garantie. Dit wordt voor iedere financieel intermediair vastgesteld door het EIF, waarbij rekening wordt gehouden met verschillende zaken, zoals het beschikbare EU-budget en vergelijkbare kredietvolumes uit het verleden.

Mkb : bedrijf uit het midden- en kleinbedrijf. Overeenkomstig de aanbeveling van de Commissie van 6 mei 2003 betreffende de definitie van kleine, middelgrote en micro-ondernemingen wordt een mkb-bedrijf omschreven als een onderneming waar minder dan 250 personen werkzaam zijn en waarvan de jaaromzet 50 miljoen euro en/of het jaarlijks balanstotaal 43 miljoen euro niet overschrijdt en die voldoet aan het criterium een zelfstandige onderneming te zijn.

Mkb-garantiefaciliteit : mkb-garantiefaciliteit: een door het EIF beheerd financieringsinstrument dat garanties of tegengaranties verstrekt aan financiële intermediairs voor de leningen die financiële instellingen aan het mkb hebben verstrekt, om zo het aanbod van schuldfinanciering voor mkb-ondernemingen te vergroten.

OESO : Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling

Output : datgene wat geproduceerd of bereikt wordt met de aan een maatregel toegewezen middelen.

Referentievolume : het bedrag aan garanties of financiering dat de intermediair redelijkerwijs mag worden verondersteld te kunnen verwezenlijken zonder de EU-garantie

Resultaat : onmiddellijke veranderingen die optreden voor direct geadresseerden aan het eind van hun deelname aan een maatregel

TBO : trust- en beheersovereenkomst van 20.9.2007 tussen de Europese Gemeenschap en het EIF ten behoeve van de mkb-garantiefaciliteit krachtens het kaderprogramma voor concurrentievermogen en innovatie (2007-2013)

Uitkomst : een verandering die optreedt na de uitvoering van een maatregel en doorgaans verband houdt met de doelstellingen van deze maatregel. Uitkomsten omvatten resultaten en gevolgen. Uitkomsten kunnen verwacht of onverwacht zijn, en positief of negatief.

Uitvoeringsverslag : het KCI-besluit van de Raad bepaalt dat de Commissie jaarlijks een uitvoeringsverslag moet opstellen voor het kaderprogramma en voor ieder specifiek programma, waarin de ondersteunde activiteiten worden onderzocht aan de hand van de financiële uitvoering, de resultaten en, waar mogelijk, de impact. De Commissie dient de jaarlijkse uitvoeringsverslagen aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s toe te sturen.

SAMENVATTING

I. De mkb-garantiefaciliteit is een financieringsinstrument, gericht op een vergroting van het aanbod van schuldfinanciering, dat namens de Europese Commissie wordt beheerd door het Europees Investeringsfonds, en garanties of tegengaranties verstrekt aan financiële intermediairs ten behoeve van leningen die financiële instellingen aan mkb-bedrijven verstrekken.

II. De controle van de Rekenkamer had ten doel de doeltreffendheid van de mkb-garantiefaciliteit te beoordelen, en met name de opzet en de planning, het beheer van haar activiteiten en de verwezenlijking van haar doelstellingen.

III. De Rekenkamer constateerde dat de doelstellingen van de huidige mkb-garantiefaciliteit nauwkeuriger zijn dan bij de voorgaande programma’s, maar ze zijn alleen specifiek, meetbaar, haalbaar en tijdgebonden met betrekking tot de verwachte output. De interventielogica werd niet expliciet gemaakt en in de planningsfase van de faciliteit werd de mogelijke impact in beperkte mate gekwantificeerd.

IV. Het kader voor het beheer van de dagelijkse activiteiten wordt geschikt geacht, maar omvat geen puntennormering of minimale vereisten voor de selectie van financiële intermediairs.

V. Er waren voldoende outputindicatoren opgesteld die werden gebruikt om verslag te doen van de tenuitvoerlegging van de mkb-garantiefaciliteit. De verslagleggingsvereisten zijn bevredigend en worden aanvaard door de financiële intermediairs.

VI. Het enige gekwantificeerde streefdoel met betrekking tot het aantal door de mkb-garantiefaciliteit te bereiken mkb-bedrijven is haalbaar. Wat betreft het doel van de toegekende leningen werd minder dan de helft ervan verstrekt aan mkb-bedrijven met een gebrek aan zakelijke waarborgen en werd slechts 12 % ervan verstrekt aan mkb-bedrijven die ze gebruikten voor innovatieve investeringen. De analyse van de door de Rekenkamer genomen steekproef van leningen wees op een buitenkanseffect van 38 %. De EU-meerwaarde van de faciliteit werd niet duidelijk aangetoond vóór de lancering ervan, en ze wordt evenmin aangeduid in de garantieovereenkomsten met de financiële intermediairs.

VII. De Rekenkamer beveelt aan, de programmalogica bij iedere soortgelijke maatregel in de toekomst expliciet te vermelden en aanvullende of betere prestatie-indicatoren te overwegen. De selectie van mogelijke financiële intermediairs dient gebaseerd te zijn op minimale vereisten voor de criteria waaraan de aanvragers moeten voldoen en er dient een puntensysteem te worden opgesteld om de aanvragen te kunnen vergelijken. Er dienen passende maatregelen te worden overwogen om het buitenkanseffect zo klein mogelijk te maken. Tijdens de planningsperiode moet de EU-meerwaarde van het instrument duidelijk worden aangetoond.

INLEIDING

HET MKB EN TOEGANG TOT FINANCIERING

1. Bedrijven uit het midden- en kleinbedrijf (het mkb) vormen de ruggengraat van de economie van de EU [1]: ze vertegenwoordigen 99 % van alle ondernemingen en zijn goed voor 75 miljoen banen in de Europese Unie [2]. De financiële markten zijn echter terughoudend met investeringen in nieuwe of jonge bedrijven uit het mkb die worden gezien als investeringen met een hoog risico, met name wanneer zij in innovatieve markten actief zijn. Volgens de Waarnemingspost voor het Europese mkb [3] vormt de beperkte toegang tot financiering een probleem voor het mkb in Europa. De publieke sector speelt een belangrijke rol bij het ondersteunen van de mkb-sector, met name wat betreft de verstrekking van passende financiering.

2. Mkb-beleid is een essentieel onderdeel van de Lissabon-strategie die tot doel heeft investeren en werken in Europa aantrekkelijker te maken [4]. De Lissabon-strategie benadrukte dat ondernemersinitiatief en innovatie gestimuleerd en bevorderd moeten worden. Daarom moet een omgeving worden gecreëerd die bevorderlijk is voor het opstarten van innovatieve bedrijven, met name mkb-bedrijven [5]. Een van de steunmaatregelen van de EU voor bedrijven uit het mkb vergemakkelijkt hun toegang tot externe financiering en staat bekend als de mkb-garantiefaciliteit.

3. De mkb-garantiefaciliteit werd in oktober 2006 ingesteld als onderdeel van het kaderprogramma voor concurrentievermogen en innovatie (KCI) [6]. De faciliteit vloeit voort uit Besluit 98/347/EG van de Raad van 19 mei 1998 betreffende maatregelen voor financiële bijstand aan innoverende en werkgelegenheidscheppende kleine en middelgrote ondernemingen (kmo’s) — het groei- en werkgelegenheidsinitiatief, dat werd voortgezet als onderdeel van het daaropvolgende meerjarenprogramma voor ondernemingen en ondernemerschap (MAP) [7], opgericht in 2001. In het kader van het KCI is de mkb-garantiefaciliteit een van de communautaire financieringsinstrumenten die werden ingezet in het kader van het programma voor ondernemerschap en innovatie (EIP) (zie bijlage I).

4. Het EIP heeft brede doelstellingen: "het verbeteren van toegang tot financiering voor de start en groei van bedrijven uit het mkb en de investering in innoverende activiteiten". De mkb-garantiefaciliteit omvat verschillende soorten garantieregelingen die alle zijn gericht op het ondersteunen van ondernemerschap door de bevordering van toegang tot financiering voor het mkb. Zij omvat vier verschillende regelingen (of "deelfaciliteiten"): de deelfaciliteit leningen en lease, de deelfaciliteit microkrediet, de deelfaciliteit aandelenkapitaal en quasi-aandelenkapitaal en de deelfaciliteit securitisatie.

5. Voor de mkb-garantiefaciliteit werd krachtens de drie opeenvolgende kaderprogramma’s (G&W, MAP en KCI) 978 miljoen euro uitgetrokken voor de periode 1998-2013. Eind 2009 stond dit budget garant voor een totale leningenportefeuille van 10,6 miljard euro (zie tabel 1).

TABEL 1

ALGEMEEN BUDGET VAN DE MKB-GARANTIEFACILITEIT

Bron: ERK op basis van verschillende rapporten van de Europese Commissie en het Europees Investeringsfonds.

| Budget (miljoen euro) | Gegarandeerde leningenportefeuille per eind 2009 (miljoen euro) |

Mkb-garantiefaciliteit 1998 (G&W) | 187 | 2402 |

Mkb-garantiefaciliteit 2001 (MAP) | 281 | 4642 |

Mkb-garantiefaciliteit 2007 (KCI) | 510 [1001] | 3534 |

Totaal | 978 | 10578 |

6. In het kader van het huidige KCI is 510 miljoen euro bestemd voor de periode 2007-2013. Er wordt alleen een beroep gedaan op het budget bij wanbetaling op leningen met een garantie, en voor iedere intermediair is een maximale aanspraak op de EU-begroting vastgelegd. Tot 31 december 2009 werd in het kader van het KCI in totaal voor een bedrag van 1,7 miljoen euro een beroep gedaan op de garanties. Voor een gedetailleerde uitsplitsing van de door de faciliteit geboekte resultaten in het kader van het KCI wordt verwezen naar tabel 2.

DE VOORNAAMSTE KENMERKEN VAN DE MKB-GARANTIEFACILITEIT

7. Er zijn verschillende partijen betrokken bij het operationeel beheer van de mkb-garantiefaciliteit (zie figuur 1).

TABEL 2

DOOR DE MKB-GARANTIEFACILITEIT GEBOEKTE RESULTATEN IN HET KADER VAN HET KCI — BELANGRIJKSTE CIJFERS PER 31 DECEMBER 2009

Bron: "Quarterly Report 31 December 2009 — SMEG 2007 facility" (Kwartaalverslag 31 december 2009 — mkb-garantiefaciliteit 2007), het Europees Investeringsfonds.

| Totaal | Deelfaciliteit leningen | Deelfaciliteit microkrediet |

Aantal intermediairs | 21 | 17 | 4 |

Aantal overeenkomsten | 25 | 21 | 4 |

Aantal betrokken landen | 13 | 11 | 4 |

Aantal mkb-bedrijven | 58767 | 50476 | 8314 |

Aantal leningen | 64327 | 55796 | 8531 |

Aantal werknemers (geschat op datum van start deelname) | 217134 | 204155 | 13004 |

EU-garantie in miljoen euro | 3534 | 3306 | 228 |

Nettoberoep op garanties in miljoen euro | 1,7 | 0,8 | 0,9 |

Leningbedrag in euro | 3793 | 3695 | 98 |

Investeringsbedrag in miljoen euro | 6849 | 6692 | 157 |

Geschatte mkb-financiering met garantiestelling in miljoen euro | 11610 | 11264 | 346 |

8. Twee directoraten-generaal van de Europese Commissie en het Europees Investeringsfonds (EIF) [8] zijn betrokken bij het ontwerp, het beheer en het toezicht van de mkb-garantiefaciliteit. Het directoraat-generaal Ondernemingen en industrie (DG ENTR) coördineert de rechtsgrondslag, stelt de jaarlijkse werkprogramma’s en uitvoeringsverslagen van de verschillende KCI-pijlers op en is verantwoordelijk voor het organiseren van de programma-evaluaties. Het directoraat-generaal Economische en financiële zaken (DG ECFIN) draagt de rechtstreekse beheersverantwoordelijkheid voor de mkb-garantiefaciliteit, heeft de leiding over de onderhandelingen met betrekking tot de trust- en beheersovereenkomst (TBO) met het EIF [9], keurt de financiële intermediairs goed, houdt toezicht op de kasmutaties op de trustrekeningen en waarborgt dat de middelen worden besteed conform de doelstellingen van het KCI.

FIGUUR 1

OVERZICHT VAN DE PROCESSTROOM BIJ DE MKB-GARANTIEFACILITEIT

+++++ TIFF +++++

Bron: Europese Rekenkamer.

9. Het EIF verstrekt garanties aan financiële intermediairs met als doel hun kredietverleningscapaciteit te verbeteren en daarmee ook de beschikbaarheid en de voorwaarden van leningen voor het mkb. Het EIF tekent garantieovereenkomsten onder zijn eigen naam, namens de Commissie, voor risico en rekening van de begroting van de Unie. Om de Commissie in staat te stellen toezicht te kunnen houden op de faciliteit, brengt het EIF ieder kwartaal verslag uit aan DG ECFIN over de geboekte vooruitgang.

10. De financiële intermediairs die deelnemen aan de mkb-garantiefaciliteit zijn openbare waarborgfondsen, onderlingewaarborgorganisaties, instellingen voor microkrediet, commerciële banken of banken in staatseigendom of onder staatstoezicht. Het betreft dan ofwel directe kredietverleners die leningen verstrekken aan bedrijven uit het mkb of indirecte waarborgorganisaties die een medegarantie of een tegengarantie [10] geven voor een mkb-leningenportefeuille van een of meerdere directe kredietverleners. Iedere garantietransactie [11] bepaalt specifieke, door de financieel intermediair te bereiken streefvolumes voor de leningen.

11. Bedrijven uit het mkb moeten voldoen aan de mkb-omschrijving van de Commissie om in aanmerking te komen voor een garantie in het kader van de mkb-garantiefaciliteit. Een mkb-bedrijf wordt omschreven als een onderneming waar minder dan 250 personen werkzaam zijn en waarvan de jaaromzet 50 miljoen euro of het jaarlijkse balanstotaal 43 miljoen euro niet overschrijdt. Het bedrijf moet tevens voldoen aan de voorwaarde dat het een zelfstandige onderneming is [12].

REIKWIJDTE EN AANPAK VAN DE CONTROLE

12. De controle van de Rekenkamer had ten doel de doeltreffendheid van de mkb-garantiefaciliteit te beoordelen aan de hand van de volgende controlevragen.

Heeft de Commissie de mkb-garantiefaciliteit en de bijbehorende beheersstructuur op coherente en doeltreffende wijze opgezet?

Hebben de Commissie en het EIF doeltreffende procedures opgezet en toegepast voor de selectie van geschikte financiële intermediairs en voor het toezicht op de resultaten van de mkb-garantiefaciliteit?

Hebben de mkb-garantietransacties bijgedragen tot de verwezenlijking van de beleidsdoelstellingen?

13. In het kader van de controle werden de rollen en verantwoordelijkheden van de voornaamste bij de mkb-garantiefaciliteit betrokken partijen — de Commissie, het EIF en de financiële intermediairs — onderzocht. De nadruk lag op de mkb-garantiefaciliteit in het kader van het KCI (2007-2013); de mkb-garantiefaciliteit in het kader van het MAP werd gebruikt om vergelijkingen te maken met het KCI.

14. De controle bestreek het volgende:

een beoordeling in hoeverre de doelstellingen van de mkb-garantiefaciliteit "SMART" waren en of de opzet en planning van de faciliteit waarschijnlijk tot doeltreffende resultaten zou leiden;

een evaluatie van het beheer van de activiteiten van de mkb-garantiefaciliteit, met inbegrip van een beoordeling van de selectieprocedures voor financiële intermediairs en de rapportage- en toezichtprocedures van de Commissie en het EIF;

bezoeken aan negen financiële intermediairs [13] (van de 14 die onder contract stonden ten tijde van de planningfase van de controle in juni 2009). Zij werden geselecteerd op grond van de volgende criteria: i) soort garantie, ii) werkelijk bereikt garantievolume, iii) soort financieel intermediair, en iv) directe garantie of tegengarantie. Bij iedere afzonderlijke financieel intermediair werden het desbetreffende garantievoorstel, de beoordeling ervan door het EIF en de Commissie en de tussen het EIF en de financieel intermediair getekende overeenkomst, onderzocht;

181 door middel van een steekproef geselecteerde leningen van de negen bezochte financiële intermediairs, teneinde te beoordelen of de gebruikmaking van de gegarandeerde mkb-leningen overeenstemde met de doelstellingen van de mkb-garantiefaciliteit [14];

een vragenlijst voor alle 51 financiële intermediairs die deelnamen aan het MAP en/of KCI [15] teneinde hun standpunt te vernemen over de opzet en het beheer van de mkb-garantiefaciliteit [16].

CONTROLEBEVINDINGEN

OPZET VAN DE MKB-GARANTIEFACILITEIT

15. Een overheidsmaatregel heeft meer kans van slagen als hij goed is opgezet. Om de opzet te beoordelen, bevat dit onderdeel een analyse van de interventielogica die ten grondslag ligt aan de mkb-garantiefaciliteit. Ook bevat het een kritische beschouwing van de effectbeoordeling vooraf van het KCI [17] met betrekking tot de mkb-garantiefaciliteit en van de mate waarin tijdens de ontwerpfase rekening is gehouden met de resultaten van deze beoordeling. Ten slotte worden de doelstellingen van de mkb-garantiefaciliteit beoordeeld in het licht van specifieke, meetbare, haalbare, relevante en tijdgebonden (SMART) criteria.

DE MKB-GARANTIEFACILITEIT IS GEBASEERD OP EEN GELDIGE IMPLICIETE INTERVENTIELOGICA

16. De interventielogica koppelt de input van een maatregel aan de productie van de output ervan en daarmee ook aan de maatschappelijke gevolgen, uitgedrukt in resultaten en uitkomsten. Zij beschrijft op welke wijze de algemene doelstellingen van een maatregel zouden moeten worden bereikt. Een expliciete interventielogica maakt duidelijk hoe het programma zou moeten functioneren.

17. Noch het KCI-besluit, noch het voorstel van de Commissie of de effectbeoordeling van het KCI beschreef expliciet op die wijze de interventielogica van de mkb-garantiefaciliteit. Het ontbreken van een expliciete interventielogica werd eveneens opgemerkt door de tussentijdse beoordelaar van het EIP [18].

18. De verschillende voorbereidende documenten bevatten echter voldoende informatie om een impliciete veronderstelling te doen over hoe de mkb-garantiefaciliteit dient te werken. Voor kredietverleners zijn individuele leningaanvragen en de daarmee samenhangende risico’s soms moeilijk te beoordelen, met name wanneer een leningnemer geen gevestigde staat van dienst heeft (starters). In een dergelijke situatie kunnen de leningnemers de kredietverlener een garantie voor de lening geven door waarborgen te verstrekken, maar wie niet over voldoende waarborgen beschikt, krijgt mogelijk geen toegang tot krediet, zelfs niet wanneer hij levensvatbare zakelijke voorstellen doet. De mkb-garantiefaciliteit lijkt uitkomst te bieden voor deze situatie door garanties te verstrekken in gevallen waar bedrijven uit het mkb daartoe niet in staat zijn.

19. Niettemin maakt het ontbreken van een expliciete interventielogica het moeilijk de grondgedachte achter bepaalde specifieke elementen van de mkb-garantiefaciliteit te begrijpen, zoals de reden waarom met de deelfaciliteit "leningen" innovatieve mkb-bedrijven worden beoogd. Schuldfinanciering is gericht op innovatieve bedrijven uit het mkb, hoewel aandeleninvesteringen in het algemeen meer geschikt worden geacht voor dit type mkb-bedrijven [19].

DE EFFECTBEOORDELING WAS NUTTIG VOOR HET ONTWERP VAN DE FACILITEIT; ZE BEVATTE ECHTER WEINIG FEITELIJK BEWIJS TER ONDERBOUWING VAN DE FACILITEIT

20. De effectbeoordeling is een belangrijk door de Commissie gehanteerd instrument bij het ontwerpen van beleid [20]. De effectbeoordeling dient ter identificatie en analyse van het probleem in kwestie, de na te streven doelstellingen en de voornaamste beleidsopties die ter beschikking staan om die doelstellingen te verwezenlijken. De beoordeling moet voor de verschillende beleidsopties een evaluatie omvatten van de verwachte economische, sociale en milieugevolgen. Ten slotte dient de effectbeoordeling uit te wijzen welke toezicht- en evaluatieregelingen nodig zullen zijn tijdens de tenuitvoerlegging van het beleid.

21. Met betrekking tot de mkb-garantiefaciliteit maakt dit type analyse deel uit van de KCI-effectbeoordeling. De KCI-effectbeoordeling omvatte alle verplichte onderdelen en verschaft als zodanig inzicht in de overwegingen die vorm gaven aan het ontwerp van het KCI en de belangrijkste onderdelen daarvan, zoals de mkb-garantiefaciliteit. De KCI-effectbeoordeling houdt daarom een verbetering in ten opzichte van het MAP, waarvoor een dergelijke analyse niet werd verricht.

22. Vele onderdelen van de KCI-effectbeoordeling zijn echter onvoldoende gedetailleerd en gekwantificeerd. De probleemanalyse ontbeert bijvoorbeeld aanwijzingen voor de omvang van het probleem en de analyse van de verschillende beleidsopties is uitsluitend gebaseerd op een vereenvoudigde kwalitatieve vergelijking, zonder enige kwantificering van de te verwachten impact. Voor de gekozen optie, behalve voor de impact op het aantal banen, kwantificeerde de Commissie de verwachte output [21] in plaats van de impact.

IN VERGELIJKING MET HET MAP ZIJN DE DOELSTELLINGEN NAUWKEURIGER, MAAR ZE ONTBEREN NOG ALTIJD DUIDELIJKHEID EN SPECIFIEKE STREEFDOELEN

23. Voor iedere begrotingsactiviteit dienen aan de hand van het SMART-beginsel doelstellingen te worden bepaald [22]. De doelstellingen zijn:

specifiek als ze nauwkeurig en voldoende concreet zijn om niet op verschillende manieren geïnterpreteerd te kunnen worden [23];

meetbaar als de output gemeten kan worden, waardoor eventuele verbeteringen beoordeeld kunnen worden;

haalbaar als de verwachte resultaten realistisch gezien verwezenlijkt kunnen worden met de beschikbare middelen;

relevant als zij verband houden met de behoeften en de strategische doelstellingen;

tijdgebonden als zij gekoppeld zijn aan een termijn of een tijdspanne [23].

24. Vanwege de nogal complexe structuur van het KCI (zie bijlage I) is de hiërarchische structuur van de doelstellingen eveneens complex. Op het niveau van het kaderprogramma zijn vier algemene doelstellingen vastgelegd [24]. Voor het EIP, waarin de mkb-garantiefaciliteit is opgenomen, zijn de onmiddellijke doelstellingen [25] bepaald op het niveau van het specifieke programma [26]. Hoewel er op het niveau van de financieringsinstrumenten geen specifieke doelstellingen zijn vastgelegd, beschrijft artikel 19, lid 2, van het besluit inzake KCI iedere deelfaciliteit van de mkb-garantiefaciliteit als ware het een doelstelling (zie tekstvak 1).

25. De doelstellingen zijn relevant maar zijn alleen specifiek, meetbaar geformuleerd en tijdgebonden met betrekking tot de verwachte output van de faciliteit. Het gekwantificeerde streefdoel om 315750 bedrijven uit het mkb te bereiken, lijkt redelijkerwijs haalbaar (zie paragraaf 77).

26. In vergelijking met het MAP waren de doelstellingen van de mkb-garantiefaciliteit nauwkeuriger. Ze zijn echter zeer breed geformuleerd. Volgens de onmiddellijke doelstelling van het EIP moeten de leningen bijvoorbeeld "de toegang tot financiering voor de start en groei van bedrijven uit het mkb en de investering in innoverende activiteiten verbeteren". Een dergelijke doelstelling kan impliceren dat er een breed scala aan potentiële kandidaten uit het mkb is, omdat gesteld kan worden dat nagenoeg iedere lening die een bedrijf uit het mkb aangaat bedoeld is om de groei van een bedrijf te waarborgen. Het concept "innovatie" is eveneens breed geïnterpreteerd [27].

TEKSTVAK 1

VOOR DE MKB-GARANTIEFACILITEIT RELEVANTE DOELSTELLINGEN

Algemene doelstelling

Stimulering van het concurrentievermogen van ondernemingen, in het bijzonder van het midden- en kleinbedrijf.

Onmiddellijke doelstelling

Verbetering […] van de toegang tot financiering voor de start en groei van bedrijven uit het mkb en de investering in innoverende activiteiten.

De vier deelfaciliteiten van de mkb-garantiefaciliteit

Deelfaciliteit leningen — verkleint de specifieke problemen die het mkb bij de toegang tot financiering ondervindt door het ervaren hogere risico bij investeringen in bepaalde aan kennis gerelateerde activiteiten, zoals technologische ontwikkeling, innovatie en technologieoverdracht, of door het ontbreken van voldoende waarborg.

Deelfaciliteit microkredieten — stimuleert financiële instellingen om een grotere rol te spelen bij de verstrekking van kleine leningen met proportioneel hogere behandelingskosten per eenheid aan leningnemers die onvoldoende waarborgen kunnen bieden. Naast garanties of tegengaranties kunnen financiële intermediairs ook subsidies ontvangen als gedeeltelijke tegemoetkoming in de hoge administratiekosten van microkredietverlening.

Deelfaciliteit aandelenkapitaal of quasi-aandelenkapitaal — omvat investeringen die zaaikapitaal en/of startkapitaal verstrekken en mezzaninefinancieringen, teneinde de specifieke moeilijkheden te verkleinen die deze bedrijven vanwege hun zwakke financiële structuur ondervinden, evenals de specifieke moeilijkheden als gevolg van bedrijfsoverdrachten.

Deelfaciliteit securitisatie — mobiliseert extra vreemd vermogen voor het mkb, waarbij met de beoogde instellingen passende risicodelingsregelingen worden afgesproken. Deze transacties worden gesteund op voorwaarde dat de betrokken instellingen zich ertoe verbinden om een aanzienlijk deel van de liquiditeit die zij als gevolg van het gemobiliseerde kapitaal ontvangen, binnen een redelijke termijn voor nieuwe mkb-leningen te bestemmen.

27. De KCI-effectbeoordeling stelt een outputdoelstelling vast voor het aantal mkb-bedrijven dat naar verwachting binnen de zevenjarige tijdspanne van het programma zal profiteren. Er zijn geen streefdoelen vastgelegd ten aanzien van de resultaten of de impact (voor meer details wordt verwezen naar paragraaf 64). In de effectbeoordeling werd een schatting van het aantal binnen vijf jaar te behouden of te scheppen banen genoemd. Dit houdt niet rechtstreeks verband met een van de doelstellingen, maar kan worden afgeleid uit de hernieuwde Lissabon-strategie.

OPZETTEN VAN DE BEHEERSSTRUCTUUR VAN DE MKB-GARANTIEFACILITEIT: DELEGEREN VAN HET DAGELIJKS BEHEER AAN HET EIF

28. De hoeksteen van het efficiënt en doeltreffend delegeren is de contractuele overeenkomst, die de bepalingen bevat voor de tenuitvoerlegging van de aan het gespecialiseerde orgaan toevertrouwde taken. Deze contractuele overeenkomst dient met name de verplichtingen van het gespecialiseerde orgaan te beschrijven en alle toepasselijke regelingen te omvatten ter waarborging van het bereiken van de beleidsdoelstellingen [28].

29. Het EIF heeft op systematische wijze deskundigheid opgebouwd in het verstrekken van financiële engineering-producten aan het mkb in Europa. Het fonds werd door de Europese Gemeenschap geselecteerd om het dagelijks beheer van de mkb-garantiefaciliteit te voeren bij de start daarvan in 1998. Gebruikmaking van het EIF in de opeenvolgende meerjarenprogramma’s (G&W, MAP en later KCI) heeft tot doel, de vereiste continuïteit te waarborgen voor het beheer van de mkb-garantiefaciliteit.

30. In dit verband onderzocht de Rekenkamer:

of de tenuitvoerlegging van de mkb-garantiefaciliteit op doeltreffende wijze werd gepland ter voorkoming van vertragingen en om een ononderbroken ondersteuning te geven aan het mkb;

of de regelgeving [29] waarin de door het EIF te leveren diensten zijn omschreven een efficiënt en doeltreffend beheer van de faciliteit waarborgt.

VERTRAGINGEN BIJ DE PLANNING VAN DE MKB-GARANTIEFACILITEIT

31. Aangezien het MAP de periode van 2001 tot 2006 bestreek en het KCI die van 2007 tot 2013, had de start van de activiteiten in het kader van het KCI gepland moeten zijn om de conti-nuïteit van de financiële steun te waarborgen. De TBO had ten minste elf maanden (zie paragraaf 33) vóór de start van het KCI klaar moeten zijn, omdat er dan voldoende tijd was geweest om garantieovereenkomsten te ondertekenen tussen het EIF en de financiële intermediairs.

32. De eerste ontwerpversie van de TBO in het kader van het KCI dateerde van maart 2006, maar werd pas op 20 september 2007 ondertekend, bijna negen maanden na de start van het KCI. Daarna duurde het bijna een jaar voordat de eerste garantieovereenkomst tussen het EIF en een financieel intermediair werd ondertekend [30] (zie figuur 2).

FIGUUR 2

TIJDBALK VAN DE RECHTSGRONDSLAG VAN HET MAP EN HET KCI

+++++ TIFF +++++

33. De gemiddelde duur vanaf de ontvangst van een KCI-aanvraag van een intermediair tot de ondertekening van de overeenkomst beliep bijna elf maanden [31]. Bovendien vonden 8 van de 21 respondenten op de vragenlijst van de Rekenkamer de termijn voor het aanvraagproces onredelijk [32]. Deze vertraging in het selectieproces werd met name veroorzaakt door de behoefte om technische, door het EIF aan de orde gestelde kwesties te verhelpen voorafgaand aan de tenuitvoerlegging van de mkb-garantiefaciliteit, zoals het overeenkomen van een definitie en meting van de additionaliteit van de leninggaranties (zie paragraaf 84). Dit alles leidde tot een aanzienlijk tijdverloop bij de overgang tussen de opeenvolgende programma’s.

OM DE CONTINUÏTEIT VAN DE STEUN TE BEHOUDEN WERD EEN "RETROACTIVITEITSCLAUSULE" INGEVOERD

34. De continuïteit van de steun is belangrijk voor de financiële intermediairs omdat een aantal van hen specifieke leningsproducten hebben geïntroduceerd die zijn toegesneden op de voorwaarden van de mkb-garantiefaciliteit. De onderbreking van de EU-steun kan hogere verliezen veroorzaken voor de financiële intermediairs als het product zonder de EU-garantie wordt aangehouden.

35. De "retroactiviteitsclausule" werd ingevoerd om het tijdverloop tussen de twee opeenvolgende programma’s te beperken en de continuïteit tussen het MAP- en het KCI-programma te behouden. Deze clausule stelde de financiële intermediairs in staat, met terugwerkende kracht leningen die zij waren aangegaan tussen het eind van de beschikbaarheidsperiode in het kader van het MAP en de datum waarop hun KCI-garantie was ondertekend, in aanmerking te laten komen voor steun door de faciliteit.

36. Als gevolg daarvan werd de gelijke behandeling van financiële intermediairs niet gewaarborgd omdat de financiële intermediairs die hadden deelgenomen aan het MAP profiteerden van een voorkeursbehandeling vanwege het met terugwerkende kracht opnemen van leningen. Leningen konden met terugwerkende kracht worden opgenomen vanaf september 2007, terwijl nieuwe financiële intermediairs alleen leningen konden opnemen zodra hun garantieovereenkomst met het EIF [33] was ondertekend.

37. Hoewel de retroactiviteitsclausule was bedoeld om de financieringskloof tussen het MAP en het KCI van de financiële intermediairs te dichten, kon zij niet in alle gevallen een onderbreking van EU-steun voor het mkb voorkomen. Dit was het geval voor twee van de negen bezochte financiële intermediairs waarvan de beschikbaarheidsperiodes in het kader van het MAP eindigden vóór de beschikbaarheidsperiode van het KCI inging (hiertussen verstreken vier maanden).

GESCHIKT BEHEERSKADER OPGERICHT TER UITVOERING VAN DE MKB-GARANTIEFACILITEIT

38. De mkb-garantiefaciliteit functioneert onder gedeeld beheer van de Commissie en het EIF [34]. Ter waarborging van een succesvolle delegatie dienen de TBO en de daarmee samenhangende operationele richtsnoeren het volgende te omvatten:

een definitie van de uit te voeren maatregel, zoals de specifieke doelstellingen per deelfaciliteit (zie tekstvak 1 voor een beschrijving van de deelfaciliteiten);

de beheersstructuur voor de uitvoering van de taken;

het opzetten van een passend vergoedingenstelsel voor de door het EIF te verlenen diensten.

39. Artikel 3 van de TBO beschrijft de taken die het EIF moet uitvoeren (zie tekstvak 2):

TEKSTVAK 2

VOORNAAMSTE TAKEN VAN HET EIF BIJ HET BEHEER VAN DE MKB-GARANTIEFACILITEIT

vinden, evalueren en selecteren van financiële intermediairs;

met de financiële intermediairs vaststellen en overeenkomen van de aard en gedetailleerde voorwaarden van de EU-garanties;

besluiten om middelen vast te leggen;

uitvoering, beheer en beëindiging van de EU-garanties (inclusief verslaglegging en toezicht).

40. Voor iedere deelfaciliteit van de mkb-garantiefaciliteit werden operationele richtsnoeren [35] opgesteld waarin het specifieke doel, de selectie van de intermediairs, de subsidiabiliteitscriteria, de EU-garantie en de modus operandi werden beschreven. De Commissie bracht op 29 oktober 2007 de "Guidance on Enhanced Access to Finance" (richtsnoeren over verbeterde toegang tot financiering) uit ter aanvulling op deze operationele richtsnoeren, met name op de bepalingen van de TBO inzake de vaststelling van de parameters voor de garantieovereenkomst.

41. De voor de mkb-garantiefaciliteit opgezette beheersstructuur was geschikt aangezien zij de operationele richtsnoeren en de andere bepalingen voor de uitvoering van de taken verbeterde ten opzichte van die welke golden in het kader van het MAP, omdat ze nu alle te verrichten taken voldoende gedetailleerd beschrijven.

42. Bij de berekening van de aan het EIF te betalen vergoedingen dient rekening te worden gehouden met:

de prestaties in de zin van de verwezenlijking van specifieke streefdoelen;

de geografische verdeling in de subsidiabele landen;

de mate van noviteit en complexiteit van het garantie-instrument.

43. Het EIF-vergoedingenstelsel is bij het KCI verbeterd ten opzichte van het MAP, omdat:

de vergoedingenstructuur verdeeld is in vier afzonderlijke onderdelen die voor iedere taak beter de bijbehorende werklast weerspiegelen;

het recht op een vergoeding voortvloeit uit de verwezenlijking van specifieke resultaten (zie tabel 3).

TABEL 3

OVERZICHT VAN DE VIER "AANMOEDIGINGSPREMIES" WAARUIT DE BELONING VAN HET EIF IS OPGEBOUWD

Bron: Bijlage 13 van de trust- en beheersovereenkomst.

Soort aanmoedigingspremie | Voornamelijk ter bevordering van: |

Opstartvergoeding | Opzetten van het programma binnen twaalf maanden |

Tekenvergoeding | Brede geografische dekking van het programma en gebruikmaking van specifieke deelfaciliteiten |

Uitvoeringsvergoeding | Extra volume verwezenlijkt en dagelijkse werkzaamheden |

Toezichtvergoeding | Waarborging van deugdelijk financieel beheer |

44. De "tekenvergoeding" van het EIF kent een specifieke bonus toe voor een brede geografische spreiding van de interme-diairs. Bovendien worden premies betaald voor de deelname van intermediairs in landen die niet eerder bestreken werden en ook voor nieuwe intermediairs die niet deelnamen aan voorgaande programma’s.

45. Ondanks de aanmoedigingspremie voor gebruikmaking van specifieke deelfaciliteiten werd per 31 december 2009 geen gebruik gemaakt van de deelfaciliteiten voor garanties voor aandelenkapitaal of quasi-aandelenkapitaal en securitisatie. Dit is ten dele toe te schrijven aan de financiële crisis die een negatieve invloed had op de gehele securitisatiemarkt.

SELECTIE VAN FINANCIËLE INTERMEDIAIRS

46. Bij de controle werd het selectieproces beoordeeld op de volgende punten:

of het kader op basis waarvan het EIF de financiële intermediairs selecteert, volledig was en een eerlijke en doorzichtige selectie waarborgde;

of de parameters van de overeenkomst, ter bepaling van de mate waarin de EU intervenieert, correct waren vastgesteld;

of de beleidsdoelstellingen correct waren vertaald in de garantieovereenkomsten.

GOED OPGEZET SELECTIEKADER

47. Bij het beoordelingsproces dienen gemeenschappelijke normen gehanteerd te worden voor de evaluatie van financiële intermediairs, ter waarborging van een eerlijke, gestructureerde en doorzichtige selectie. Het EIF en de Commissie dienen minimumnormen op te stellen en te hanteren voor de selectie van potentiële intermediairs.

48. De Commissie machtigde het EIF [36] om intermediairs te selecteren met toepassing van de in het desbetreffende garantiebeleid beschreven selectiecriteria en het selectieproces [37]. De garantiebepalingen stellen voorts dat de intermediairs conform de beste praktijken geselecteerd moeten worden. Een overzicht van het door het EIF verrichte selectieproces voor de mkb-garantiefaciliteit is opgenomen in tekstvak 3.

49. Bij de vaststelling van het beheerskader van de faciliteit werden voor de selectie van potentiële financiële intermediairs de volgende criteria [38] vastgelegd in de TBO:

de financiële draagkracht en operationele capaciteit van de intermediair en zijn vermogen om risico te beheren en te voldoen aan de bepalingen en voorwaarden van de mkb-garantiefaciliteit;

of de intermediair garanties heeft verstrekt voor schuld- en/of microkredietfinanciering van een breed scala van kredietverleners voor het mkb;

geografische dekking (alleen voor deelfaciliteit leningen);

de mogelijkheid om begeleiding en bedrijfsondersteuning te verzorgen (alleen voor deelfaciliteit microkredieten);

aanvaarding van het criterium "Verbeterde toegang tot financiering" (zie paragraaf 54).

TEKSTVAK 3

HET EIF-SELECTIEPROCES VOOR INTERMEDIAIRS

Analyse van de aanvragen van intermediairs na een open inschrijvingsprocedure

Voorselectie van de aanvragen — gestandaardiseerde controle op formele voorschriften

Due diligence-proces (inclusief vaststelling van garantieparameters)

Onafhankelijk advies van de afdeling Risicobeheer van het EIF

Beoordeling door de afdeling Compliance van het EIF

Goedkeuring door de raad van bestuur van het EIF en door de Europese Commissie (directeur ECFIN — L)

50. De Rekenkamer is van oordeel dat de criteria voor de selectie van financiële intermediairs overeenstemmen met de praktijken bij vergelijkbare financiële instellingen. Noch de Commissie, noch het EIF hanteert echter een puntennormering op grond waarvan de aanvragen van de intermediairs beoordeeld, gewaardeerd en vergeleken hadden kunnen worden aan de hand van de mate van vervulling van die criteria. Het ontbreken van nauwkeurigheid met betrekking tot de selectiecriteria maakte dat het EIF een ruime discretionaire bevoegdheid had bij het beoordelen van de aanvragen.

ONVOLDOENDE STUKKEN TER ONDERBOUWING VAN DE PARAMETERS IN DE OVEREENKOMST

51. De twee belangrijkste parameters van de garantieovereenkomsten zijn het referentievolume en het maximale garantiepercentage. Het referentievolume is het bedrag aan garanties of financiering dat de intermediair redelijkerwijs zou kunnen realiseren bij gebreke van de EU-garantie [39]. Het referentievolume dient voorts als grondslag voor de berekening van aanvullende parameters in de overeenkomst. Het maximale garantiepercentage [40] verwijst naar het maximale verliesbedrag waarvoor een beroep kan worden gedaan op het EIF in het kader van een garantieovereenkomst. Beide parameters zijn essentiële factoren, aangezien ze bepalen:

of de EU-maatregel een aanvulling vormt op het bestaande activiteitenniveau van de garantieregeling, of er slechts voor in de plaats komt;

wat in het kader van een specifieke overeenkomst het maximale niveau is waarvoor de EU-begroting risico loopt.

52. Overeenkomstig de TBO en de richtsnoeren over verbeterde toegang tot financiering worden de volumes, inclusief het referentievolume, bepaald op basis van het beroepsoordeel van het EIF, op grond van voorgaande begrotingen en verliespercentages of voorspellingen (met name voor publieke garantieregelingen) en met inachtneming van de marktomstandigheden en de ontwikkeling daarvan in de tijd.

53. Er werden gebreken aangetroffen in de documentatie van het EIF met betrekking tot de bepaling van de parameters in de overeenkomst, met inbegrip van het referentievolume en het maximumpercentage. Er is slechts een samenvatting van de resultaten van de due diligence-fase opgenomen in het verzoek van het EIF voor goedkeuring van de raad van bestuur. Bij het bepalen van deze parameters gaat het EIF uit van de door de financieel intermediair verstrekte informatie. Er werden geen bewijsstukken aangetroffen waaruit bleek dat het EIF deze informatie verifieerde.

BELEIDSDOELSTELLINGEN NIET VOLLEDIG GEDEFINIEERD IN DE GARANTIEOVEREENKOMSTEN

54. Iedere garantieovereenkomst dient bij te dragen tot de verwezenlijking van de beleidsdoelstellingen door exact te beschrijven wat verwezenlijkt dient te worden. De algemene verbintenissen die voor elke intermediair in de garantieovereenkomsten van toepassing zijn, omvatten beginselen van verbeterde toegang tot financiering. Deze beginselen zijn afgeleid uit de bredere doelstellingen zoals omschreven in de rechtsgrondslag [41] en in de TBO, en weerspiegelen deze doelstellingen op gepaste wijze. Tekstvak 4 bevat de beginselen die van toepassing zijn op de deelfaciliteit leningen.

TEKSTVAK 4

BEGINSELEN VAN VERBETERDE TOEGANG TOT FINANCIERING VOLGENS DE GARANTIEOVEREENKOMST (DEELFACILITEIT LENINGEN)

Het doel van deze overeenkomst is de verstrekking van een garantie door het EIF aan de intermediair teneinde het portefeuillerisico van de intermediair gedeeltelijk af te dekken om zo:

i) de toegang van het mkb tot financiering te verbeteren;

ii) de specifieke problemen te verminderen die het mkb ondervindt bij de toegang tot financiering, ofwel door het ervaren hogere risico bij investeringen in bepaalde aan kennis gerelateerde activiteiten, zoals technologische ontwikkeling, innovatie en technologieoverdracht, ofwel door het ontbreken van voldoende waarborg;

iii) schepping van banen te stimuleren door bedrijven uit het mkb te ondersteunen bij het creëren van groei en werkgelegenheid.

55. Naast deze algemene bepalingen kunnen de specifieke garantievoorwaarden voor financiële intermediairs ook verdere kwalitatieve verbintenissen omvatten met betrekking tot de verbeterde toegang tot financiering. Een aantal van de garantievoorwaarden voor intermediairs zijn echter niet consistent met de doelstellingen van het KCI of geven maar weinig operationele richtsnoeren. Enkele voorbeelden:

met betrekking tot de kwestie van het gebrek aan waarborgen werd bij één intermediair geconstateerd dat naast het voldoen aan iedere toepasselijke bepaling van deze overeenkomst [...] de intermediair zich ertoe verbindt [...] een laag waarborgingsniveau te hanteren in verband met intermediairstransacties. In dit geval vertalen de specifieke voorwaarden van de overeenkomst de algemene voorwaarden met betrekking tot het gebrek aan waarborgen in afgezwakte waarborgingsvoorwaarden. Dit stelt alle mkb-bedrijven echter de facto in staat te profiteren van de afgezwakte waarborgingsvoorwaarden en zorgt er niet voor dat alleen mkb-bedrijven die daadwerkelijk over te weinig waarborgen beschikken, en dus niet in staat zijn onder de gebruikelijke commerciële voorwaarden te lenen, profiteren van de faciliteit;

de specifieke voorwaarden van de overeenkomst laten veel discretionaire ruimte wat betreft de interpretatie van innovatie. Dezelfde garantieovereenkomst bepaalde, zonder verdere toelichting, dat de intermediair zich ertoe verbindt intermediairstransacties aan te gaan met nieuw opgerichte mkb-bedrijven of mkb-bedrijven die betrokken zijn bij innovatieve projecten.

TOEZICHT EN VERSLAGLEGGING BETREFFENDE PRESTATIES

56. Doeltreffend toezicht en doeltreffende verslaglegging vereisen relevante, betrouwbare en tijdgebonden informatie inzake de status van de beleidsuitvoering en de mate waarin de beleidsdoelstellingen worden verwezenlijkt.

57. Het toezicht op de prestaties van de mkb-garantiefaciliteit wordt uitgeoefend door zowel de Commissie als het EIF (zie bijlage II). De informatie stroomt van het mkb (d.w.z. de eindbegunstigden) door een of meerdere lagen (in het geval van mede- of tegengaranties) van financiële intermediairs naar het EIF en uiteindelijk naar de Commissie. Financiële intermediairs rapporteren ieder kwartaal aan het EIF over de mkb-garantiefaciliteit. Op grond van deze informatie stelt het EIF geconsolideerde kwartaalverslagen op voor de Commissie, die deze verslagen vervolgens gebruikt voor de jaarlijkse uitvoeringsverslagen over het EIP en het KCI.

58. De Rekenkamer onderzocht de volgende aspecten van het prestatietoezicht en de verslaglegging:

of de Commissie een evenwichtig pakket aan prestatie-indicatoren had samengesteld om op betrouwbare wijze de stand van de beleidsuitvoering te meten;

of de verslagleggingsvereisten duidelijk en redelijk waren.

ER ZIJN RESULTAATINDICATOREN OPGESTELD, MAAR DEZE MOETEN STABIELER EN EVENWICHTIGER ZIJN

59. Een eerste vereiste voor doeltreffend toezicht (d.w.z. de meting van vooruitgang van de tenuitvoerlegging van de mkb-garantiefaciliteit) is het bepalen van een combinatie van duidelijke indicatoren en daarmee samenhangende streefdoelen. De indicatoren dienen relatief stabiel te zijn zodat de veranderingen in de tijd kunnen worden waargenomen en vergeleken.

60. De prestatie-indicatoren van de mkb-garantiefaciliteit dienen bij te dragen tot een beoordeling van de verwezenlijking van de specifieke doelstellingen van het programma, zoals neergelegd in de rechtsgrondslag en de algemene doelstellingen van het beleid van de Europese Unie waaruit deze doelstellingen zijn afgeleid.

61. Voor de mkb-garantiefaciliteit stelde de Commissie zes indicatoren vast (zie tabel 4).

62. Van de vier in de evaluatie vooraf en in het EIP-werkprogramma 2009 opgenomen indicatoren (nrs. 2, 3, 5 en 6) werden er slechts twee overgenomen (nrs. 2 en 3) in het EIP-uitvoeringsverslag van de Commissie. In het EIP-werkprogramma 2010 werden twee oorspronkelijke indicatoren weggelaten (nrs. 5 en 6) en twee nieuwe indicatoren toegevoegd (nrs. 1 en 4). Deze in 2010 aangebrachte wijzigingen waren een reactie op een onderzoek naar de beoordeling van de indicatoren [42].

TABEL 4

DOOR DE COMMISSIE VASTGESTELDE INDICATOREN VOOR DE MKB-GARANTIEFACILITEIT

| Indicatoren van de mkb-garantiefaciliteit | Indicatoren opgenomen in de effectbeoor-deling vooraf [1002] | Indicatoren in het EIP-werk-programma 2009 | Gerapporteerde indicatoren in het EIP-uitvoeringsverslag 2009 | Indicatoren in het EIP-werk-programma 2010 | Soort indicator |

1 | Door de Commissie toegezegde schuldfinanciering en totale financiering met garantstelling | n.v.t. | n.v.t. | 111,8 miljoen euro (maximaal bedrag) ter garantie van een werkelijk leningsvolume van 2771 miljoen euro | Ja, maar er werd geen streefwaarde toegekend | Output |

2 | Aantal gecreëerde of behouden banen bij mkb-bedrijven die nieuwe financiering ontvangen | 315750 [1003] | Ja, maar er werd geen streefwaarde toegekend | Aantal werknemers op datum van start deelname: 151475 | Ja, maar er werd geen streefwaarde toegekend | Impact |

3 | Aantal mkb-bedrijven dat nieuwe financiering ontvangt | 315750 | Ja, maar er werd geen streefwaarde toegekend | 47791 | Ja, maar er werd geen streefwaarde toegekend | Output |

4 | Aantal ondersteunde mkb-bedrijven, geordend naar activiteitensector | n.v.t. | n.v.t. | n.v.t. [1004] | Ja, maar er werd geen streefwaarde toegekend | Output |

5 | De verandering in het volume van financiering van investeringen | Ja, maar er werd geen streefwaarde toegekend | Ja, maar er werd geen streefwaarde toegekend | Niet gerapporteerd | n.v.t. | Resultaat |

6 | Totaal netto uitbetaald | Ja, maar er werd geen streefwaarde toegekend | Ja, maar er werd geen streefwaarde toegekend | Niet gerapporteerd | n.v.t. | Output |

63. In de beoordeling vooraf werd aan slechts twee indicatoren (nrs. 2 en 3) een streefwaarde toegekend. In de EIP-werkprogramma’s 2009 en 2010 werden geen streefdoelen vastgesteld die de indicatoren in de desbetreffende periode dienden te verwezenlijken. Zonder streefwaarden is moeilijk te beoordelen of het programma zich conform de verwachtingen ontwikkelt.

64. Hoewel de Commissie getracht heeft een evenwichtig pakket van meetbare indicatoren samen te stellen, inclusief output-, impact- en resultaatindicatoren, werd de enige resultaatindicator (nr. 5) niet overgenomen en uiteindelijk weggelaten door de Commissie. De enige impactindicator (nr. 2) is problematisch (zie de paragrafen 67 en 68) en alle overige indicatoren zijn outputindicatoren. De indicatoren zijn dus meer een instrument voor het operationeel beheer geworden dan een indicator om de impact en het succes van het programma te meten. Het is moeilijk de juiste balans te vinden tussen het op spaarzame wijze verzamelen van de gegevens en het uitoefenen van doeltreffend toezicht op de resultaten. De beoordelaars van de EIP-indicatoren stellen voor, een pakket van evenwichtige indicatoren te gebruiken, inclusief methoden en een planning voor de verzameling van gegevens [43].

65. Indien er betekenisvolle conclusies getrokken moeten worden ten aanzien van de resultaten van het programma van de mkb-garantiefaciliteit, is het essentieel dat de door de financiële intermediairs verstrekte toezichtgegevens betrouwbaar, d.w.z. correct en volledig zijn.

66. Alle door de Rekenkamer bezochte financiële intermediairs beschikten over procedures voor het verzamelen van de gegevens die noodzakelijk zijn voor rapportage aan het EIF. De kwaliteit van de rapportageprocessen op het niveau van de intermediair wordt gecontroleerd tijdens de controlebezoeken die het EIF ter plaatse aflegt.

67. Het verzamelen van gegevens met betrekking tot de indicator "aantal gecreëerde banen" levert voor sommige financiële intermediairs problemen op. In een aantal landen worden de gegevens verkregen van overheidsinstanties [44], een aantal financiële intermediairs verzamelde ze steekproefsgewijs [45], en andere maakten berekeningen met gebruikmaking van verwachte waarden [46], of de financiële intermediairs actualiseerden de werkgelegenheidsgegevens niet jaarlijks omdat dit te bewerkelijk zou zijn [47]. Aangezien de kwaliteit van de werkgelegenheidscijfers van land tot land verschilt, ontstaat er bij cumulatie twijfel over de betrouwbaarheid van de waarde van de indicator inzake het aantal gecreëerde banen (nr. 2).

68. Een ander probleem aangaande deze indicator is dat de waarden worden afgeleid uit het aantal personen dat in dienst is van de ondersteunde mkb-bedrijven, hetgeen niet gelijkstaat aan het aantal gecreëerde of behouden banen bij de mkb-bedrijven die nieuwe financiering ontvangen. De nieuwe financiering die door een mkb-bedrijf wordt ontvangen is niet de enige factor die leidt tot het behoud of het scheppen van banen. Er is geen analyse voorhanden van de wijze waarop de gegarandeerde lening bijdroeg tot het behoud of het creëren van banen.

DE VERSLAGLEGGINGSVEREISTEN ZIJN DUIDELIJK EN REDELIJK, EN SLECHTS EEN AANTAL FINANCIËLE INTERMEDIAIRS ERVAART ZE ALS EEN LAST

69. Financiële intermediairs dienen duidelijke verslagleggingsvereisten te hebben om de gegevens te verzamelen voor het toezicht en de verslaglegging inzake het programma van de mkb-garantiefaciliteit. De tijd en middelen om de voor de indicatoren vereiste informatie te verkrijgen dienen geen onnodige administratieve last op te leveren.

70. Financiële intermediairs dienen verschillende gegevens te verzamelen betreffende de mkb-bedrijven die steun ontvangen en brengen regelmatig verslag uit aan het EIF (zie bijlage III). De verslagleggingsvereisten zijn opgenomen in de garantieovereenkomst tussen het EIF en de financiële intermediair. Hiertoe zijn door het EIF duidelijke richtsnoeren [48] aan de intermediairs afgegeven over de wijze waarop de gevraagde gegevens moeten worden gecompileerd. Ter onderbouwing van deze vaststelling bevestigde 88 % van de financiële intermediairs dat de door het EIF gegeven operationele instructies duidelijk waren [49]. Voorts antwoordde 98 % van de financiële intermediairs dat het EIF altijd bereid is nadere informatie te verstrekken ter verduidelijking van operationele kwesties [50].

71. De resultaten van de vragenlijst van de Rekenkamer wezen tevens uit dat slechts 20 % van de financiële intermediairs die deelnemen aan het KCI en/of het MAP van mening is dat de verslagleggingsvereisten onredelijk zijn [51].

72. In gevallen waar de verzameling van gegevens via de financiële intermediairs tot veel problemen leidt (bijvoorbeeld voor werkgelegenheidscijfers) hadden andere methoden voor het verzamelen van gegevens geschikter kunnen zijn. In de verslagen "Evaluation of the indicators of the EIP" (Evaluatie van de indicatoren van het EIP) en de "Interim evaluation of the EIP" (Tussentijdse evaluatie van het EIP) werd voorgesteld gebruik te maken van enquêtes in de context van een evaluatie.

RESULTATEN VAN DE MKB-GARANTIEFACILITEIT

73. Dit onderdeel beschrijft de door de mkb-garantiefaciliteit voortgebrachte output. Deze wordt geanalyseerd in het licht van de doelstellingen van de faciliteit. Voorts wordt de Europese meerwaarde van de faciliteit onderzocht, met name of de doelstellingen van de faciliteit beter worden verwezenlijkt door uitvoering op communautair niveau dan op nationaal of regionaal niveau.

OUTPUT VAN DE MKB-GARANTIEFACILITEIT

74. De financiële instrumenten van het KCI dienen "de toegang tot financiering voor de start en groei van bedrijven uit het mkb en de investering in innoverende activiteiten te verbeteren" [52]. Meer specifiek stelt de mkb-garantiefaciliteit zich in het kader van het KCI tot doel om:

315750 bedrijven uit het mkb te bereiken [53];

garanties te geven voor leningen die de innovatieve investeringen [54] van mkb-bedrijven financieren of verstrekt worden aan mkb-ondernemingen met onvoldoende waarborgen, en zo

de toegang tot financiering te verbeteren wanneer de markt tekortschiet.

75. De volgende analyse was gebaseerd op een beoordeling van de door de Rekenkamer geselecteerde steekproef leningen [55]. Wat betreft de investeringen in bepaalde kennisgerelateerde activiteiten, zoals technologische ontwikkeling, innovatie en technologieoverdracht, wordt verwezen naar de "Oslo Manual" van de OESO voor het meten van wetenschappelijke en technologische activiteiten [56].

HET ALGEMENE STREEFDOEL OM 315750 MKB-BEDRIJVEN TE BEREIKEN IS HAALBAAR

76. Alle bezochte financiële intermediairs richtten zich duidelijk op bedrijven uit het mkb en beschikten alle over procedures om de mkb-status van de kredietnemer te verifiëren.

77. Wat betreft het algemene streefdoel om 315750 mkb-bedrijven [57] te bereiken, hebben de Commissie en het EIF een succesvolle inspanning geleverd om de gevolgen van de aanvankelijke vertraging (zie paragraaf 32) te verhelpen door zich te concentreren op de grotere financiële intermediairs. In de drie jaar sinds de inwerkingtreding van het KCI heeft het EIF 25 transacties ondertekend met 21 financiële intermediairs (zie tabel 2). Eind 2009 stond het totale maximale garantiebedrag [58] van deze garantieovereenkomsten op 191,1 miljoen euro, goed voor 37,5 % van de algemene begroting ten behoeve van de mkb-garantiefaciliteit. De financiële intermediairs hadden leningen verstrekt aan bijna 59000 mkb-bedrijven, goed voor ongeveer 19 % van het beoogde aantal mkb-bedrijven. Rekening houdend met de resultaten van het MAP, wordt met de getekende garantieovereenkomsten meer dan de helft van het beoogde aantal mkb-bedrijven (57,4 %) bereikt indien voor elk van deze overeenkomsten het maximale portefeuillebedrag wordt gehaald [59] (zie figuur 3). De vooruitgang bij de uitvoering is dan ook voldoende om te veronderstellen dat het algemene streefdoel om 315750 mkb-bedrijven te bereiken, gehaald zal worden.

FIGUUR 3

OUTPUT VAN DE MKB-GARANTIEFACILITEIT IN HET KADER VAN HET KCI PER EIND 2009

+++++ TIFF +++++

1 Berekend door de Rekenkamer in de veronderstelling dat de gemiddelde kosten voor de EU-begroting voor het bereiken van één mkb-bedrijf hetzelfde zijn als bij het MAP-programma (1055 euro) en dat hetzelfde maximale portefeuillebedrag wordt bereikt voor alle bestaande garantieovereenkomsten.

Bron: Europese Rekenkamer.

DE FACILITEIT BEREIKT MKB-BEDRIJVEN MET EEN TEKORT AAN WAARBORGEN; INNOVATIEVE PROJECTEN ZIJN SCHAARS

78. De mkb-garantiefaciliteit is ontworpen om de toegang tot schuldfinanciering te verbeteren voor mkb-bedrijven die levensvatbare projecten hebben maar geen lening kunnen krijgen bij commerciële kredietverleners. Een dergelijke situatie kan zich voordoen als een mkb-bedrijf over onvoldoende waarborgen beschikt om aan de voorwaarden van een commerciële kredietverlener te voldoen. Ook kan het zijn dat het mkb-bedrijf geen toegang tot financiering krijgt middels leningen wanneer de commerciële kredietverleners niet in staat zijn op eenvoudige wijze de levensvatbaarheid van een zakelijk voorstel in te schatten, zoals het geval kan zijn bij innovatieve investeringen. Hoe vernieuwender de investering, des te kleiner de kans dat een lening zal worden toegekend.

79. Blijkens de antwoorden op de vragenlijst van de Rekenkamer richtten de financiële intermediairs in het kader van het KCI zich in de eerste plaats op mkb-bedrijven met onvoldoende waarborgen, in de tweede plaats op microbedrijven, en daarna op starters. De innovatieve mkb-bedrijven vormen de minst beoogde categorie. Hoewel 90 % van de intermediairs de stelling onderschreef dat hun onder het KCI gegarandeerde product gericht was op cliënten met onvoldoende waarborgen, onderschreef slechts ongeveer de helft van de intermediairs de stelling dat hun onder het KCI gegarandeerde product gericht was op innovatieve mkb-bedrijven (zie figuur 4).

FIGUUR 4

ENQUÊTE ONDER FINANCIËLE INTERMEDIAIRS — MKB-BEDRIJVEN WAAROP HET GARANTIE-/LENINGPRODUCT GERICHT IS

+++++ TIFF +++++

De financiële intermediairs van het KCI moesten op een schaal van vijf punten aangeven in hoeverre zij het met deze vier stellingen eens zijn. Het percentage in de grafiek toont het percentage respondenten dat het eens of zeer eens was met de stelling. Het aantal antwoorden op elk van deze vragen varieerde licht van 28 tot 30 van de 31 financiële intermediairs die deelnamen of voornemens zijn deel te nemen aan het KCI.

Bron: ERK-vragenlijst voor de financiële intermediairs.

80. De analyse van de steekproef van leningen wijst uit dat de mkb-bedrijven met een gebrek aan waarborgen vaker profiteerden dan mkb-bedrijven die innovatieve investeringen deden. Van de 181 leningen in de steekproef waren er 77 (43 %) verstrekt aan mkb-bedrijven met onvoldoende waarborgen om toegang te krijgen tot financiering door middel van bestaande commerciële kredietverlening. Slechts 22 leningen (12 %) werden gebruikt ter financiering van projecten met innovatieve aspecten (zie tabel 5).

81. Hoewel innovatieve investeringen schaars waren, bevatte de steekproef van leningen enkele zeer innovatieve investeringen. De helft van de innovatieve projecten (11 van de 22) werd beoordeeld als nieuw soort innovatie in de markt of in de wereld. Deze projecten hadden tot doel nieuwe of aanzienlijk verbeterde producten, productieprocessen of leveringsmethoden voort te brengen die, ten minste voor de markt waarin de onderneming actief is, nieuw waren. Voor een voorbeeld van een dergelijke investering wordt verwezen naar tekstvak 5. De overige innovatieve investeringen kunnen slechts voor de betreffende onderneming omschreven worden als een primeur en waren al in gebruik bij andere bedrijven die rechtstreeks concurreerden met de kredietnemer.

TABEL 5

RESULTATEN VAN DE LENINGSANALYSE UITGEDRUKT IN AANTAL LENINGEN EN PERCENTAGE VAN DE STEEKPROEFOMVANG

Bron: Europese Rekenkamer.

| Mkb-bedrijven met onvoldoende [1005] waarborgen | Mkb-bedrijven met voldoende waarborgen | Gebrek aan waarborgen niet aangetoond | Totaal |

Leningen gebruikt voor de financiering van innovatieve investeringen | 7 | 12 | 3 | 22 |

4 % | 7 % | 2 % | 12 % |

Leningen gebruikt voor de financiering van projecten zonder innovatief element van betekenis | 70 | 69 | 20 | 159 |

39 % | 38 % | 11 % | 88 % |

Totaal | 77 | 81 | 23 | 181 |

43 % | 45 % | 13 % | 100 % |

82. Voor 23 leningen kon echter geen beoordeling worden gemaakt met betrekking tot het gemelde gebrek aan waarborgen vanwege het ontbreken van informatie bij de financiële intermediairs.

FINANCIËLE INTERMEDIAIRS STREVEN NAAR AANVULLENDE KREDIETVOLUMES, MAAR ER HAD MEER AANDACHT KUNNEN ZIJN VOOR HET BUITENKANSEFFECT

83. Bij garantieregelingen ontstaat een "buitenkanseffect" als de kredietnemer ook zonder overheidssteun de lening van commerciële kredietverleners had kunnen krijgen. In dergelijke situaties zou de impact, zoals het creëren van banen en economische of innovatieve activiteiten, hoe dan ook gerealiseerd zijn. Garantieregelingen met overheidssteun zijn het meest effectief wanneer de gefinancierde investering zonder de steun niet zou zijn uitgevoerd en de gewenste impact niet gerealiseerd zou zijn.

84. Om te waarborgen dat de mkb-garantiefaciliteit voor mkb-bedrijven aanvullende toegang tot financiering verschaft, heeft de Commissie de "Guidance on Enhanced Access to Finance" (richtsnoeren voor verbeterde toegang tot financiering) opgesteld. Deze zijn erop gericht te waarborgen dat de financieel intermediair de portefeuillegarantie pas kan gebruiken wanneer het daadwerkelijke kredietvolume het volume overschrijdt dat de intermediair zonder de garantie zou hebben bereikt. Dit concept van additionaliteit is eenvoudig te hanteren en kan gemakkelijk worden ingebouwd in de garantieovereenkomst.

TEKSTVAK 5

VOORBEELD VAN EEN INNOVATIEF PROJECT

De ondernemer beschikte niet over voldoende waarborgen om een normaal commercieel krediet van 40000 euro te krijgen. In zijn eerdere baan als onderzoeker had hij echter aanzienlijke kennis verworven over de productie van azijn. Hij gebruikte de gegarandeerde lening dus om een bedrijf te starten dat hoogwaardige azijn produceerde. In het toegepaste productieproces werd gebruik gemaakt van speciaal gekweekte bacteriën waarmee het gistingsproces stabieler werd. De zodanig geproduceerde azijn had een betere smaak en een hoger suikergehalte — eigenschappen die consumenten waarderen. Het bedrijf opereerde in een regionale markt en er waren geen andere concurrenten die hetzelfde productieproces hanteerden.

85. Additionaliteit waarborgt echter niet dat het aanvullende volume op het niveau van de financieel intermediair ook additioneel is op het niveau van de economie. In het kader van de mkb-garantiefaciliteit geldt dat het buitenkanseffect optreedt indien garanties worden verstrekt voor leningen aan mkb-bedrijven die over voldoende waarborgen beschikken en geen innovatieve investeringen doen. Bij het bieden van portefeuillegewijze bijstandverlening is een zekere mate van buitenkanseffect echter onvermijdelijk. Uit de analyse van de leningen bleek dat bij meer dan eenderde van de leningen uit de steekproef (38 %, 69 van de 181, zie tabel 5) een buitenkanseffect optrad. Onder overigens gelijkblijvende omstandigheden hadden deze kredietnemers leningen kunnen krijgen van commerciële kredietverleners zonder gebruik te maken van de mkb-garantie. Een enquête onder de MAP-kredietnemers, uitgevoerd door de tussentijdse beoordelaar, vertoonde een vergelijkbaar niveau van buitenkanseffect [60].

SPECIFIEKE KREDIETVOORWAARDEN

86. Iedere garantieovereenkomst tussen het EIF en de financieel intermediair bevat een standaardclausule waarin de beginselen zijn vervat van verbeterde toegang tot financiering (zie paragraaf 54) ten behoeve van de mkb-bedrijven zonder waarborgen of met innovatieve investeringen. Er is niet altijd een duidelijke beschrijving van de wijze waarop de financieel intermediair hen denkt te kunnen bereiken. Sommige financiële intermediairs hanteerden specifieke kredietvoorwaarden om dergelijke mkb-bedrijven aan te trekken en minimaliseerden zo het buitenkanseffect (zie tekstvak 6).

TEKSTVAK 6

KREDIETVOORWAARDEN OM MKB-BEDRIJVEN AAN TE TREKKEN DIE OFWEL INNOVATIEF ZIJN, OFWEL ONVOLDOENDE WAARBORGEN HEBBEN

De gegarandeerde leningen kunnen alleen worden verstrekt aan starters en mkb-bedrijven met een korte bedrijfshistorie

Er geldt een limiet voor het leningsbedrag

Er worden niet-monetaire voordelen geboden aan de mkb-bedrijven [61] zodat de gegarandeerde leningen niet goedkoper zijn dan de niet-gegarandeerde leningen

Er gelden hogere garantiepercentages voor investeringen die innovatief zijn of een bepaalde mate van noviteit kennen

87. Hoewel de eerste drie kredietvoorwaarden zullen leiden tot een automatische voorkeur voor kredietnemers zonder waarborgen, zal de laatste voorwaarde waarschijnlijk de interesse van innovatieve mkb-bedrijven doen toenemen. Het relatieve tekort aan kredietvoorwaarden specifiek gericht op innovatieve mkb-bedrijven verklaart wellicht het lage aantal innovatieve investeringen dat werd aangetroffen in de steekproef (zie tabel 5).

EUROPESE MEERWAARDE

88. Aangezien alle door het KCI bestreken terreinen tot de gezamenlijke verantwoordelijkheid van de lidstaten en de Gemeenschap [62] behoren, dient de mkb-garantiefaciliteit eveneens te voldoen aan het subsidiariteitsbeginsel dat is neergelegd in artikel 5 van het Verdrag. EU-maatregelen die niet onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie vallen, zoals de mkb-garantiefaciliteit, dienen alleen te worden uitgevoerd indien en voor zover de doelstellingen van de voorgestelde maatregel niet voldoende kunnen worden verwezenlijkt door de lidstaten, maar — vanwege de omvang of de gevolgen van de overwogen maatregel — beter op EU-niveau kunnen worden bereikt.

89. Het subsidiariteitsconcept wordt herhaald in een overweging die voorafgaat aan het besluit inzake KCI [63], in het KCI-voorstel [64] en in de KCI-effectbeoordeling [65]. In feite kunnen de argumenten die de Commissie aandraagt voor de EU-dimensie van de financieringsinstrumenten onder twee noemers worden gebracht:

waarborging van de samenhang bij de uitvoering;

de algemene aard van concurrentie en innovatie.

DE MKB-GARANTIEFACILITEIT MAG DE INTERMEDIAIR DAN AANZIENLIJKE NIET-MONETAIRE VOORDELEN BIEDEN, ER WORDT NIET ACTIEF GESTREEFD NAAR EEN SAMENHANGENDE UITVOERING

90. In de voorbereidende documenten bij het KCI stelde de Commissie dat de Europese dimensie verspreiding van goede praktijken zou waarborgen voor de uitvoering van financieringsinstrumenten, inclusief de mkb-garantiefaciliteit. Hoewel in enkele lidstaten gelijksoortige maatregelen bestaan, zal het optreden van de Gemeenschap bijdragen tot een samenhangende uitvoering.

91. Er werden verschillende gevallen aangetroffen waarbij de financiering uit de EU-begroting van essentieel belang was, niet alleen vanwege de gedeeltelijke dekking van het verlies op de kredieten, maar ook omdat het de intermediair in staat stelde iets nieuws te proberen. In twee gevallen hielp de mkb-garantiefaciliteit bij het ontwikkelen van garantie- of leningsproducten die nieuw waren voor de intermediair. Voor een daarvan moesten meerdere pogingen worden ondernomen totdat het product voldoende erkenning kreeg van banken die leningen doorplaatsen en van cliënten. Aangenomen wordt dat het product niet ontwikkeld zou zijn als het EIF en de Commissie niet herhaaldelijk hadden samengewerkt met die intermediair. Voorts kan samenwerking met de EU-instellingen in het bijzonder de kleinere private financiële intermediairs helpen erkenning te krijgen van de banken die leningen doorplaatsen en/of van hun cliënten.

92. Dit wordt mede onderbouwd door het resultaat van de naar de financiële intermediairs verstuurde vragenlijst. Zes van de 31 KCI-intermediairs [66] hebben een nieuw lenings- of garantieproduct ontwikkeld en 16 van de 31 hebben hun bestaande producten aanzienlijk aangepast om deel te kunnen nemen aan het KCI.

93. De mkb-garantiefaciliteit vergroot de zichtbaarheid van EU-steun onder financiële intermediairs. De controlebezoeken wezen uit dat men bij de bedrijven uit het mkb maar beperkt op de hoogte was van de EU-garanties. Actieve pogingen om de samenhang tussen de praktijken van verschillende intermediairs te waarborgen, werden echter niet waargenomen. Het EIF verzamelt eenvoudigweg de informatie over de praktijken van de financiële intermediairs, maar stelt deze praktijken niet ter discussie. Zoals werd aangetoond in het geval van de kredietvoorwaarden (zie paragraaf 86), zou een actievere aanpak van het EIF de gebruikmaking van de faciliteit door bedrijven uit het mkb met innovatieve projecten of onvoldoende waarborgen verbeteren.

DE MKB-GARANTIEFACILITEIT VERGROOT HET CONCURRENTIEVERMOGEN VAN INDIVIDUELE BEDRIJVEN, HETGEEN NOG NIET BETEKENT DAT EU-MEERWAARDE WORDT GEREALISEERD

94. Dit aspect van de EU-meerwaarde houdt rechtstreeks verband met een van de algemene doelstellingen van het KCI: "stimulering van het concurrentievermogen van ondernemingen, in het bijzonder van het midden- en kleinbedrijf" [67]. In de voorbereidende documenten stelde de Commissie dat de concurrentie waar Europese bedrijven mee te maken hebben, in toenemende mate wereldwijd is en dat innovatie wordt gezien als een wereldwijd fenomeen dat niet succesvol en duurzaam kan zijn in een gesloten omgeving.

95. De analyse van de leningen wees uit dat de mkb-garantiefaciliteit individuele ondernemingen inderdaad helpt hun concurrentievermogen te vergroten. Geconstateerd werd dat 74 van de 181 leningen (41 %) rechtstreeks werden benut ter vergroting van het concurrentievermogen van de onderneming [68]. De mkb-garantiefaciliteit leidt tot vele andere waardevolle resultaten met betrekking tot het creëren van een meer concurrerende omgeving. De faciliteit stelt kleine starters — met name in de dienstensector — in staat op te komen. Van de 181 leningen uit de steekproef werden 26 leningen (14 %) gebruikt om een nieuw bedrijf te starten en 15 (8 %) om uitbreidingen van het bedrijf na de opstartfase te financieren [69]. De faciliteit helpt ook het concurrerende landschap te behouden door individuen in staat te stellen ondernemer te worden door een bestaand mkb-bedrijf te kopen (47 leningen, 26 %).

96. De EU-meerwaarde van deze resultaten staat daarmee echter niet vast omdat dezelfde effecten gesorteerd kunnen worden met financiering uit nationale begrotingen. De Commissie [70] heeft bijvoorbeeld drie suggesties over hoe EU-beleid effect kan hebben op het concurrentievermogen op het niveau van de EU [71]. Het EU-beleid kan:

invloed hebben op de concurrentiepositie van bedrijven in de EU ten opzichte van hun rivalen buiten de EU;

grensoverschrijdende investeringsstromen stimuleren, inclusief de verplaatsing van economische activiteiten;

nodig zijn om ongewenste uitkomsten van marktprocessen in Europese markten te corrigeren.

97. Tijdens de controle werd geen van deze effecten waargenomen. De analyse van de leningen bevestigde dat de meeste van de mkb-bedrijven actief zijn in lokale, regionale of nationale markten. 19 van de 181 leningen (10 %) werden verstrekt aan mkb-bedrijven die enkele grensoverschrijdende activiteiten kenden en 13 leningen (7 %) werden gebruikt voor investeringen met een belangrijk grensoverschrijdend element [72]. De schaarste van grensoverschrijdende activiteiten is niet verrassend gezien het type bedrijven onder de mkb-bedrijven in de steekproef (zie voor een overzicht figuur 5): 17 restaurants, 8 taxichauffeurs, 41 kleine detailhandelszaken (bakkerij, slager, krantenkiosk of supermarkt) of 17 handwerkers (timmerman, elektromonteur, metselaar of dakdekker). Gelet op deze voorbeelden van kredietnemers, wier zakelijke activiteiten doorgaans lokaal zijn, is de behoefte aan EU-optreden onvoldoende aangetoond.

98. De individuele garantietransacties overschrijden qua omvang inderdaad niet de nationale grenzen. In feite functioneert de mkb-garantiefaciliteit als een stelsel van nationale garantieregelingen, aangezien er aanzienlijke verschillen bestaan tussen de nationale schuldenmarkten [73]. Deze verschillen worden veroorzaakt door zowel culturele als wettelijke beperkingen en zijn zo veelomvattend dat de schuldenmarkten in feite kunnen worden beschouwd als zuiver nationaal.

FIGUUR 5

ANALYSE VAN DE LENINGEN — TYPE BEDRIJVEN

+++++ TIFF +++++

Bron: Europese Rekenkamer.

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

OPZET VAN DE MKB-GARANTIEFACILITEIT

99. Hoewel er in de voorbereidende documenten van het KCI geen expliciete interventielogica was opgenomen voor de mkb-garantiefaciliteit, is er in de verschillende voorbereidende documenten bij het besluit inzake KCI een impliciete interventielogica te vinden. Er is echter geen conceptuele koppeling tussen het voorliggende probleem en de verwachte resultaten en impact zoals gepresenteerd vóór het optreden. Hoewel de doelstellingen nu nauwkeuriger zijn dan bij het voorgaande MAP-programma, zijn ze alleen specifiek, meetbaar, haalbaar en tijdgebonden met betrekking tot de verwachte output.

AANBEVELING 1

Toekomstige mkb-steunprogramma’s dienen gebaseerd te zijn op een expliciete interventielogica die de input koppelt aan de verwachte output, resultaten en impact.

BEPALEN VAN DE BEHEERSSTRUCTUUR

100. In het algemeen is er een passend kader opgezet voor het beheer van de mkb-garantiefaciliteit. Het vergoedingenstelsel is verbeterd ten opzichte van het MAP doordat er op prestaties gebaseerde prikkels in zijn opgenomen. Vertragingen bij de planning van de faciliteit verhinderden echter een doeltreffende begrotingstoewijzing in het eerste jaar en betekenden voor sommige financiële intermediairs een onderbreking van de steun.

AANBEVELING 2

Ten behoeve van de planning van een eventuele vervolgfaciliteit beveelt de Rekenkamer aan, de rechtsgrondslag en de beheersovereenkomst ruim vóór de daadwerkelijke start van de programmeringsperiode af te ronden teneinde tijd te hebben om geschikte financiële intermediairs te vinden en de contractonderhandelingen met hen te voltooien vóór de daadwerkelijke start van de programmeringsperiode; op die manier wordt vermeden dat in de toekomst gebruik moet worden gemaakt van een retroactiviteitsclausule.

SELECTIE VAN FINANCIËLE INTERMEDIAIRS

101. De Commissie heeft geschikte procedures ontwikkeld voor de selectie van financiële intermediairs. Er waren echter geen puntennormeringen vastgesteld om de aanvragen van de verschillende potentiële intermediairs te beoordelen en er zijn geen minimumeisen vastgesteld voor de verschillende selectiecriteria. Er werden gebreken aangetroffen in de documentatie betreffende de vastlegging van parameters in de garantieovereenkomsten met de financiële intermediairs.

AANBEVELING 3

Teneinde de doorzichtigheid van de selectie te bevorderen, dient voor een eventueel vervolgprogramma een puntensysteem te worden ingesteld voor de beoordeling van de aanvragen van potentiële intermediairs. Er dienen minimummeisen te worden vastgesteld voor de selectie van financiële intermediairs. De berekening van de parameters in de garantieovereenkomsten dient nauwkeuriger te worden vastgelegd.

PRESTATIETOEZICHT EN VERSLAGLEGGING

102. Er waren voldoende outputindicatoren opgesteld waarvan gebruik werd gemaakt om verslag te doen van de tenuitvoerlegging van de mkb-garantiefaciliteit. De gegevens met betrekking tot de enige impactindicator die verwijst naar het "aantal gecreëerde banen" zijn moeilijk te verzamelen en, vanwege de uiteenlopende berekeningsmethoden, niet te vergelijken tussen landen. De verslagleggingsvereisten zijn duidelijk en worden door een meerderheid van de aan de mkb-garantiefaciliteit deelnemende financiële intermediairs niet als een last ervaren.

AANBEVELING 4

De Commissie dient na te gaan in hoeverre het mogelijk is aanvullende of betere prestatie-indicatoren te creëren om beter toezicht te houden op de verwezenlijking van de doelstellingen van de faciliteit en gepaste conclusies te trekken.

RESULTATEN VAN DE MKB-GARANTIEFACILITEIT

103. Het enige gekwantificeerde streefdoel, te weten het bereiken van 315750 mkb-bedrijven, wordt waarschijnlijk verwezenlijkt. De analyse van de steekproef van leningen door de Rekenkamer wees uit dat minder dan de helft van de leningen (43 %) werd verstrekt aan mkb-bedrijven die over onvoldoende waarborgen beschikten, en dat slechts 12 % de leningen voor innovatieve investeringen gebruikte. Uit de analyse van de leningen bleek een buitenkanseffect van 38 %, d.w.z. leningen verstrekt aan mkb-bedrijven met voldoende waarborgen die de leningen niet gebruikten voor innovatie.

AANBEVELING 5

De Commissie dient in de toekomst meer specifieke streefdoelen te bepalen die de doelstellingen van het financieringsinstrument beter weerspiegelen. Tijdens de looptijd van het instrument dient in het kader van het toezicht de vooruitgang in de richting van de verwezenlijking van die doelstellingen te worden gemeten zodat, waar nodig, herstelmaatregelen genomen kunnen worden. Er dienen passende maatregelen te worden overwogen om het buitenkanseffect zo klein mogelijk te maken, waarbij onder meer gebruik kan worden gemaakt van beste praktijken die al worden gehanteerd bij bepaalde intermediairs.

104. De mkb-garantiefaciliteit stelde een aantal financiële intermediairs in staat nieuwe lenings- of garantieproducten te ontwikkelen en aan te bieden, maar er vond geen actieve identificatie en verspreiding van goede praktijken plaats. De EU-meerwaarde van de mkb-garantiefaciliteit is niet aangetoond omdat de resultaten van de mkb-garantiefaciliteit ook verwezenlijkt hadden kunnen worden door financiering uit hoofde van nationale regelingen. Er werden geen noemenswaardige grensoverschrijdende investeringen of effecten van de leningen in verband met de mkb-garantiefaciliteit waargenomen.

AANBEVELING 6

Zoals de Rekenkamer eerder benadrukte, dienen uitgaven uit hoofde van de begroting van de Unie voor de EU en haar burgers duidelijke en zichtbare voordelen te bieden die niet verwezenlijkt zouden kunnen worden als uitgaven alleen plaatsvonden op nationaal, regionaal of lokaal niveau [74]. De begrotingsautoriteiten en de Commissie dienen daarom na te gaan hoe de Europese meerwaarde geoptimaliseerd kan worden bij een eventuele opvolger van de mkb-garantiefaciliteit.

Dit verslag werd door kamer IV onder voorzitterschap van de heer Igors LUDBORŽS, lid van de Rekenkamer, vastgesteld te Luxemburg op haar vergadering van 22 maart 2011.

Voor de Rekenkamer

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

President

[1] "Giving SMEs the credit they need" (verstrekking van het krediet dat het mkb nodig heeft), Tijdschrift voor ondernemingenbeleid, Europese Commissie, 12.2.2009.

[2] COM(2005) 551 def. van 10 november .2005.

[3] Waarnemingspost voor het Europese mkb, Analytisch verslag, november 2006-januari 2007, Flash Eurobarometer.

[4] COM(2005) 24 def. van 2 februari 2005.

[5] Europese Raad van Lissabon, 23 en 24 maart 2000, conclusies van het voorzitterschap.

[6] Besluit nr. 1639/2006/EG van het Europees Parlement en de Raad van 24 oktober 2006 tot vaststelling van een kaderprogramma voor concurrentievermogen en innovatie (2007-2013) (PB L 310 van 9.11.2006, blz. 15).

[7] Beschikking 2000/819/EG van de Raad van 20 december 2000 betreffende een meerjarenprogramma voor ondernemingen en ondernemerschap, met name voor het midden- en kleinbedrijf (mkb) (2001-2005) (PB L 333 van 29.12.2000, blz. 84).

[1001] Indicatief budget voor de mkb-garantiefaciliteit bij de start van het KCI. De toewijzing van budgetten aan de verschillende soorten financieringsinstrumenten geschiedt op jaarbasis.

[8] Het EIF is het orgaan van de Europese Unie dat gespecialiseerd is in het verstrekken van garantie-instrumenten en risicokapitaal voor het mkb.

[9] Trust- en beheersovereenkomst van 20.9.2007 tussen de Europese Gemeenschap en het EIF ten behoeve van de mkb-garantiefaciliteit in het kader van het kaderprogramma voor concurrentievermogen en innovatie (2007-2013).

[10] Een medegarantie verschaft de kredietverlener naast de hoofdgarantie een tweede garantie, terwijl een tegengarantie een garantie verschaft voor een deel van de garantie van de eerste garantiegever.

[11] "Garantietransacties" zijn de individuele garantieovereenkomsten tussen het EIF en een financieel intermediair en de activiteiten die worden uitgevoerd op basis van deze overeenkomsten.

[12] Aanbeveling 2003/361/EG van de Commissie van 6 mei 2003 betreffende de definitie van micro-, kleine en middelgrote ondernemingen (PB L 124 van 20.5.2003, blz. 36).

[13] Er vonden bezoeken plaats bij financiële intermediairs in België, Frankrijk, Hongarije, Slovenië, Italië, Spanje en Duitsland.

[14] Ten kantore van de financiële intermediairs werd documentatie gecontroleerd betreffende het voorstel en de goedkeuring van de lening, de beoordeling van het kredietrisico van de kredietnemer en het doel van de lening.

[15] Op de vragenlijst dienden de intermediairs 48 vragen te beantwoorden over onderwerpen als: i) het aanvraagproces van de mkb-garantiefaciliteit, ii) het beheer door het EIF gedurende de looptijd van de garantie, iii) het product met garantstelling, en iv) het effect van de financiële crisis op de producten. Daarnaast werd de intermediairs die deelnamen in het kader van het MAP — maar niet van het KCI — gevraagd de reden daarvan op te geven.

[16] Bij het opstellen van de vragen werd rekening gehouden met de opmerkingen van zowel het EIF als de Commissie. Er werd een antwoordpercentage van 82 % behaald (42 van de 51 financiële intermediairs).

[17] Werkdocument van de diensten van de Commissie, bijlage bij het voorstel voor een besluit van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van een kaderprogramma voor concurrentievermogen en innovatie (2007-2013), SEC(2005) 433 van 6 april 2005.

[18] De tussentijdse beoordelaar beval aan, voor iedere maatregel de interventielogica duidelijk uiteen te zetten teneinde de algemene samenhang van het programma te verbeteren en het effect ervan aan te tonen ("Interim Evaluation of the Entrepreneurship and Innovation Programme" — Tussentijdse beoordeling van het programma voor ondernemerschap en innovatie — van de Europese Commissie, 2009).

[19] Zie bijvoorbeeld North, Baldock, Ekanem, Whittam en Wyper: "Access to Bank Finance for Scottish SMEs" (Toegang tot bankfinanciering voor Schotse mkb-bedrijven), 2008.

[20] COM(2002) 276 def. van 5 juni .2002.

[21] De effectbeoordeling beschouwt de output, zoals het aantal leningen of mkb-bedrijven, als impact. Het werkelijke effect is echter geringer dan de output omdat een deel van de mkb-bedrijven de leningen zonder garantie ook zou hebben gekregen.

[22] Artikel 27, lid 3, van Verordening (EG, Euratom) nr. 1605/2002 van de Raad van 25 juni 2002 houdende het Financieel Reglement van toepassing op de algemene begroting van de Europese Gemeenschappen (PB L 248 van 16.9.2002, blz. 1).

[23] De definitie is afkomstig uit de Richtsnoeren voor effectbeoordeling van de Europese Commissie, SEC(2005) 791 van 15 juni 2005.

[24] Besluit inzake KCI, artikel 2.

[25] De onmiddellijke doelstellingen hebben betrekking op het resultaat van een maatregel voor rechtstreeks betrokkenen en houden rekening met het specifieke beoogde domein en de specifieke aard van de in overweging genomen beleidsmaatregel. Voor de mkb-garantiefaciliteit wordt de ter zake dienende EIP-doelstelling beschouwd als de onmiddellijke doelstelling.

[26] Besluit inzake KCI, artikel 10.

[27] Voorbeelden van in de steekproef aangetroffen innovatie: het investeren in een nieuwe verpakkings- en sorteringstechniek in een pakhuis tot een nieuwe oven met extra functionaliteiten in een bakkerswinkel.

[28] Overeenkomstig artikel 43, lid 4, van Verordening (EG, Euratom) nr. 2342/2002 van de Commissie van 23 december 2002 tot vaststelling van uitvoeringsvoorschriften van Verordening (EG, Euratom) nr. 1605/2002 van de Raad houdende het Financieel Reglement van toepassing op de algemene begroting van de Europese Gemeenschappen (PB L 357 van 31.12.2002, blz. 1).

[29] Voor de mkb-garantiefaciliteit: de trust- en beheersovereenkomst en de daarmee samenhangende operationele richtsnoeren (zoals de "Guidance on Enhanced Access to Finance" (richtsnoeren inzake een verbeterde toegang tot financiering).

[30] De eerste garantieovereenkomst in het kader van het KCI tussen een financieel intermediair en het EIF werd ondertekend op 2 september 2008.

[31] Berekend op basis van de negen bezochte intermediairs nam de verwerking van een succesvolle aanvraag in het kader van het KCI gemiddeld 323 dagen in beslag.

[32] Op basis van de vragenlijst (Q6) die werd verstuurd aan alle FI’s die een aanvraag deden in het kader van het KCI.

[33] De eerste garantieovereenkomsten in het kader van het KCI werden ondertekend in september 2008.

[34] Overeenkomstig artikel 53 van Verordening (EG, Euratom) nr. 1605/2002 van de Raad.

[35] Trust- en beheersovereenkomst, bijlagen 1A-1D.

[36] Trust- en beheersovereenkomst, artikel 3, lid 1.

[37] De trust- en beheersovereenkomst bevat vier bepalingen inzake garantiebeleid met betrekking tot de vier specifieke deelfaciliteiten. De vier garantiebepalingen beschrijven in specifieke termen het doel van de onderliggende deelfaciliteit, het selectieproces voor de intermediairs, de subsidiabiliteitscriteria, de "modus operandi" met betrekking tot de verbeterde toegang tot financiering, de verslaglegging, het toezicht en de controle, de bevordering en de zichtbaarheid.

[38] Criteria voor de deelfaciliteiten leningen en microkredieten. De selectiecriteria voor de deelfaciliteiten aandelen en securitisatie werden niet onderzocht omdat deze deelfaciliteiten tot 31 december 2009 niet werden gebruikt.

[39] Guidance on Enhanced Access to Finance (richtsnoeren inzake de verbeterde toegang tot financiering) van 25 oktober 2007.

[40] Het maximale garantiepercentage is een vooraf overeengekomen percentage waartoe de aansprakelijkheid van het EIF wordt beperkt in het kader van een garantieovereenkomst. Het bedrag van de aansprakelijkheid van het EIF in het kader van een garantieovereenkomst (maximaal garantiepercentage) kan worden berekend door de werkelijke portefeuilleomvang te vermenigvuldigen met het garantiepercentage en het maximale garantiepercentage. Bijv. portefeuilleomvang = 1000; garantiepercentage = 50 %; maximaal garantiepercentage = 10 % Hieruit volgt: maximale aansprakelijkheid EIF (maximaal garantiebedrag) = 1000 x 50 % x 10 % = 50.

[41] Besluit inzake KCI, artikel 19.

[42] Beoordeling van de indicatoren van het EIP, februari 2010.

[1002] Bijlage bij het voorstel voor een besluit van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van een kaderprogramma voor concurrentievermogen en innovatie (2007-2013), SEC (2005) 433.

[1003] Eén baan gecreëerd of behouden voor ieder mkb-bedrijf dat nieuwe financiering ontvangt. De Commissie is van oordeel dat, aangezien de gegevens van het groei- en werkgelegenheidsinitiatief aangeven dat begunstigde mkb-bedrijven gemiddeld 1,2 baan creëerden, een meer conservatieve verhouding moet worden gehanteerd om rekening te houden met het feit dat microkredietgaranties goed zijn voor meer dan 20 % van alle door de mkb-garantiefaciliteit bereikte bedrijven, en er naar verwachting dus minder banen worden gecreëerd door deze bedrijven, waardoor het totale gemiddelde zal dalen.

[1004] De informatie is alleen te vinden in de kwartaalverslagen van het EIF.

[43] Om de resultaten en impact te meten werden verschillende indicatoren voorgesteld, zoals de bijdrage aan de prestaties van de begunstigden (groei van de verkopen, gecreëerde/behouden banen, nieuw ontwikkelde producten of diensten) of de totale (of gemiddelde) omzetgroei bij de gefinancierde mkb-bedrijven.

[44] Een intermediair in Slovenië ontving de werkgelegenheidscijfers bijvoorbeeld van de nationale instantie voor sociale zekerheid en verzekering.

[45] Een intermediair in Spanje verzamelt de informatie jaarlijks bij de regionale waarborgmaatschappijen op basis van een steekproef.

[46] Een andere intermediair in Spanje berekent de verandering in de werkgelegenheid door de verwachtingen op het moment van het leningverzoek te vergelijken met de werkelijke werkgelegenheid op het moment van berekenen.

[47] Een intermediair in Italië verzamelt de werkgelegenheidscijfers bijvoorbeeld alleen bij de oorspronkelijke garantieaanvraag en werkt deze in een later stadium niet meer bij.

[48] "Manual for compiling reports under the SME guarantee facility 2007-2013 (CIP)" (Handboek voor het samenstellen van verslagen in het kader van de mkb-garantiefaciliteit 2007-2013 (KCI).

[49] Op basis van een vragenlijst (Q14) bevestigden 36 van de 41 financiële intermediairs die deze vraag beantwoordden dat de door het EIF gegeven operationele instructies duidelijk waren.

[50] Op basis van een vragenlijst (Q15) bevestigden 40 van de 41 financiële intermediairs die deze vragenlijst beantwoordden dat het EIF altijd bereid is uitleg te geven gedurende de looptijd van de garantie.

[51] Op basis van een vragenlijst (Q16) waren 8 van de 42 financiële intermediairs die deze vraag beantwoordden het er niet mee eens dat de verslagleggingsvereisten redelijk waren.

[52] Besluit inzake KCI, artikel 10.

[53] Bijlage bij het voorstel voor een besluit van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van een kaderprogramma voor concurrentievermogen en innovatie (2007-2013), SEC(2005) 433.

[54] Alleen van toepassing op de deelfaciliteit leningen. Besluit inzake KCI, artikel 19, lid 2, verwijst naar "investeringen in bepaalde aan kennis gerelateerde activiteiten, zoals technologische ontwikkeling, innovatie en technologieoverdracht".

[55] Bij de negen bezochte financiële intermediairs werd een steekproef van 181 leningen geselecteerd. Het aantal gekozen leningen per intermediair weerspiegelde het bereikte garantievolume en bleef binnen een marge van 10 tot 45.

[56] De "Oslo Manual, voorgestelde richtlijnen voor de verzameling en de interpretatie van de gegevens met betrekking tot de technologische innovatie", OESO, 1997, waarnaar tevens wordt verwezen in overweging 8 voorafgaand aan het KCI-besluit en in de richtsnoeren voor effectbeoordeling 2009 van de Europese Commissie — SEC(2009) 92.

[57] Zoals bepaald in de effectbeoordeling van het KCI, SEC(2005) 433.

[58] Het maximumbedrag vertegenwoordigt de limiet voor de kosten voor de EU-begroting en wordt alleen materieel als de financieel intermediair het maximale portefeuillebedrag bereikt en daadwerkelijk de verwachte verliezen lijdt op de leningenportefeuille.

[59] In het kader van het MAP bereikten bijvoorbeeld slechts 2 van de 45 financiële intermediairs minder dan 90 % van het maximale portefeuillebedrag.

[1005] In de gevallen waar een financieel intermediair het niveau van voldoende waarborgen heeft vastgesteld of waar dit niveau impliciet kon worden afgeleid, werd hiervan gebruikgemaakt om de "toereikendheid" van de waarborgen te bepalen. In de overige gevallen werd bepaald dat een mkb-bedrijf werd geacht over voldoende waarborgen te beschikken als het leningsbedrag niet hoger was dan 70 % van de realiseerbare activa. Voor die laatste categorie werd ook rekening gehouden met andere factoren die het risicoprofiel van de mkb-onderneming deden toenemen (zoals leningen aan werklozen). Dergelijke mkb-bedrijven werden dan ook beschouwd als mkb-bedrijven met onvoldoende waarborgen.

[60] De resultaten van de enquête geven aan dat twee op de drie bedrijven het project niet zouden hebben uitgevoerd zonder de gegarandeerde lening, of minder zouden hebben gedaan. Slechts een op de drie ondervraagde bedrijven antwoordde dat zij de zakelijke activiteit of het project ook zonder de gegarandeerde lening zouden hebben opgezet.

[61] Zoals afgezwakte voorwaarden voor waarborgen, versnelde kredietacceptatie en vaste rentetarieven.

[62] De Commissie heeft de rechtsgrondslagen voor het KCI afgeleid uit de artikelen 172, 173, lid 3, en 192, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (geconsolideerde versie na het Verdrag van Lissabon).

[63] Besluit inzake KCI, overweging 62.

[64] COM(2005) 121 def. van 6 april 2005.

[65] SEC(2005) 433 van 6 mei .2005.

[66] Intermediairs die deelnemen of de intentie hebben deel te nemen aan het KCI.

[67] Besluit inzake KCI, artikel 2.

[68] Er werd aangenomen dat het concurrentievermogen van de onderneming was toegenomen als het bedrijfsplan informatie bevatte waaruit bleek dat de investering:

- de productiecapaciteit van de onderneming wat betreft goederen en diensten zou vergroten, of deze doelmatiger zou maken;

- haar marktaandeel zou vergroten;

- haar exporten zou doen stijgen;

- de prestaties/opleiding van haar personeel zou verbeteren;

- tot een productiever gebruik van informatietechnologie zou leiden, ofwel

- de marketing van haar producten of diensten zou verbeteren.Starters werden afzonderlijk beschouwd, aangezien zij het concurrentielandschap altijd vergroten.

[69] Uitbreiding na de opstartfase betekent een uitbreiding van het bedrijf binnen drie jaar na de start.

[70] Werkdocument van de Commissie "Impact Assessment: Next Steps — In support of competitiveness and sustainable development" (Effectbeoordeling: Vervolgstappen — Ter ondersteuning van het concurrentievermogen en de duurzame ontwikkeling), SEC (2004) 1377.

[71] Tevens genoemd in SEC(2005) 791.

[72] Het grensoverschrijdend element werd aanzienlijk geacht wanneer de investering tot doel had de productie in het buitenland te doen stijgen, uit te breiden naar buitenlandse markten of nieuwe bedrijfsrelaties op te bouwen met buitenlandse partijen (bijv. leveranciers).

[73] Eveneens opgemerkt door bijvoorbeeld de ECB, "The financing of Small and Medium-Sized Enterprises in the Euro area" (De financiering van kleine en middelgrote ondernemingen in de eurozone), ECB maandbulletin, augustus 2007, blz. 77.

[74] Zoals beschreven in het antwoord van de Europese Rekenkamer op de mededeling van de Commissie "De begroting hervormen voor een ander Europa" (paragrafen 7-9), en Advies nr. 1/2010 "Naar een beter financieel beheer van de begroting van de Europese Unie: risico’s en uitdagingen" (paragrafen 18 en 19).

--------------------------------------------------

BIJLAGE I

OVERZICHT VAN DE KCI-STRUCTUUR TOT AAN DE MKB-GARANTIEFACILITEIT

+++++ TIFF +++++

--------------------------------------------------

BIJLAGE II

TOEZICHT VAN DE COMMISSIE EN HET EIF

1. De Commissie doet het volgende:

toezicht uitoefenen op het EIF om het beheer van de mkb-garantiefaciliteit te beoordelen. Dit omvat een beoordeling van:

de verificaties van het EIF inzake de opname in de portefeuille;

oproepen tot waarborg;

de bevindingen van het EIF bij haar bezoeken ter plaatse bij financiële intermediairs;

toezicht uitoefenen op financiële intermediairs en mkb-ondernemingen. Dit omvat:

bezoeken aan financiële intermediairs. De bezoeken omvatten een beoordeling van de systemen die worden gebruikt om naleving van de garantiebrief en de TBO te waarborgen; een beoordeling van de voortgang van de uitvoering van de faciliteit door de financieel intermediair; een beoordeling van de door de financieel intermediair ingestelde systemen voor de uitvoering van de faciliteit; een nalevingsverificatie van een steekproef van mkb-leningen of -garanties (transacties);

bezoeken aan mkb-ondernemingen;

een mkb-werkgelegenheidsenquête die tot doel heeft de naleving van de uit de TBO voortvloeiende voorschriften te controleren;

andere toezichttaken, zoals een beoordeling van de kwartaalvergoeding van het EIF.

2. Het EIF controleert voornamelijk:

de van financiële intermediairs ontvangen gegevens door gebruikmaking van waarschijnlijkheidstests;

aan de hand van toezichtbezoeken ter plaatse bij financiële intermediairs:

de kwaliteit van het verslagleggingsproces;

de processen voor betaling van de garantie en terugvordering;

het proces in verband met de verificatie van de subsidiabiliteitscriteria voor opname in de portefeuille;

het betalingsverzoek van de financieel intermediair door een kruiscontrole uit te voeren op de consistentie van de door de financieel intermediair gemelde gegevens bij de kwartaalrapportage en de in het betalingsverzoek opgegeven informatie. Op basis van een steekproef worden aanvullende gegevensgerichte controles verricht met gebruikmaking van onderbouwende stukk