VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD over het toezicht op het grensoverschrijdende contantenverkeer

(door de Commissie ingediend)

1. INLEIDING

1. Dit document bevat het eindverslag dat de Commissie heeft ingediend naar aanleiding van het verzoek van de ECOFIN-JBZ-Raad van Ministers die op zijn vergadering van 17 oktober 2000 tot het volgende besluit is gekomen: "De Raad erkent dat toezicht op het grensoverschrijdende verkeer van baar geld de dagelijkse strijd tegen het witwassen doeltreffender zou kunnen maken en verzoekt de Commissie vóór 1 juli 2001 na te gaan of zij een voorstel kan indienen om de bestaande nationale bepalingen coherenter te maken en te versterken, om de lidstaten in staat te stellen zich hiermee toe te rusten met zo'n instrument en om de uitwisseling van informatie te regelen"

2. Op de ECOFIN-JBZ-Raad van 16 oktober 2001 heeft de Commissie een voorlopig mondeling verslag ingediend en is zij door de Raad verzocht vóór eind 2001 een eindverslag op te stellen. Het onderhavig document is het bedoelde eindverslag.

2. RESULTATEN VAN DE OPERATIE MONEYPENNY

3. Het oorspronkelijke verzoek van de Raad is geformuleerd naar aanleiding van het verslag over de "operatie Moneypenny".

4. De operatie Moneypenny [1] was een gemeenschappelijke operatie die van september 1999 tot en met februari 2000 is uitgevoerd door de douanediensten van de lidstaten en die tot doel had toezicht te houden op grensoverschrijdende transacties van contanten ter waarde van meer dan 10 000 EUR en te onderzoeken of de omvang van die transacties een bedreiging vormde voor de doeltreffendheid van de bestaande anti-witwascontroles zoals die door de financiële instellingen worden toegepast.

[1] Document 9630/2/00 ref. 2 van de Raad van 7.9.2000.

5. De resultaten van de operatie Moneypenny hebben in de eerste plaats de omvang van het grensoverschrijdend contantenverkeer, waarmee witwasactiviteiten gemoeid zouden kunnen zijn, aangetoond. Tijdens de operatie werden namelijk betaalmiddelen voor in totaal 1,6 miljard EUR geregistreerd, waarvan voor 1,35 miljard EUR transacties van contanten.

6. Het verslag heeft ook belangrijke verschillen aangetoond in de door de lidstaten verrichte controles.

7. Hoewel het verslag een nuttig uitgangspunt vormt voor het onderzoek naar de noodzaak van toezicht op het contantenverkeer, moet het cijfermateriaal van dit verslag met de nodige omzichtigheid worden gehanteerd. Sommige lidstaten oefenen namelijk helemaal geen controle uit en konden dan ook geen cijfermateriaal verstrekken. Andere daarentegen hebben ook gegevens verstrekt over het intracommunautaire verkeer.

3. NOODZAAK VAN EEN OPTREDEN OP COMMUNAUTAIR NIVEAU

8. Met het oog op de strijd tegen het witwassen van geld stelt de gewijzigde Richtlijn 91/308/EEG [2] bepalingen vast voor controles op communautair niveau van geldtransacties ter waarde van 15 000 EUR of meer wanneer die transacties door financiële instellingen worden uitgevoerd.

[2] Richtlijn 91/308/EEG van de Raad van 10 juni 1991 tot voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld (PB nr. L 166 van 28/06/1991, blz. 77), gewijzigd bij Richtlijn 2001/97/EG van het Europees Parlement en de Raad van 4 december 2001 (PB L 344 van 28.12.2001, blz. 76).

9. Bepaalde lidstaten hebben weliswaar controles op het contantenverkeer aan hun nationale grenzen ingevoerd doch dergelijke controles bestaan niet aan de gehele grens van de Gemeenschap.

10. Hoewel in dit stadium de omvang van het witwassen van geld door middel van contantenverkeer niet kan worden gekwantificeerd, is de aldus vervoerde hoeveelheid contanten voldoende groot om een potentiële bedreiging te vormen voor de communautaire en nationale belangen.

11. Het verslag Moneypenny heeft geen onderscheid gemaakt tussen het intracommunautaire en extracommunautaire contantenverkeer. Het is echter zeer waarschijnlijk dat het overgrote deel van de belangrijke intracommunautaire transacties legitiem is en kan worden verklaard door de omvangrijke legitieme handel in de Gemeenschap, handel die op zijn beurt wordt gestimuleerd door de verkoop-, transfer- en aankoopfaciliteiten die door de eengemaakte markt worden geboden. De invoering van de euro heeft deze tendens nog versterkt.

12. Het verslag Moneypenny heeft voorts aangetoond dat de huidige anti-witwascontroles aan effectiviteit inboeten door het verschil in de controles op het grensoverschrijdende contantenverkeer. De sterk uiteenlopende aanpak van de lidstaten verzwakt de bescherming op communautair niveau en heeft tot gevolg dat er leemten blijven die door misdadigers zouden kunnen worden benut.

13. Sinds de gebeurtenissen van 11 september 2001 zijn de controles op geldtransacties door financiële instellingen verscherpt. Daardoor zou het gebruik van contanten als alternatief kunnen toenemen.

14. Door de Europese economische integratie, bekroond met de invoering van de euro, moet men de noodzaak van een communautaire aanpak van dit probleem anders gaan bekijken. Vroeger konden de verschillen tussen de nationale controles nog worden verklaard door de segmentatie van het Europees grondgebied, gecombineerd met het naast elkaar bestaan van verschillende valuta. Met de huidige interpenetratie van de economieën van de lidstaten kan een dergelijke heterogene situatie vandaag nog moeilijk worden verantwoord en moet zij eerder een uitzondering vormen. Strenge controles in een bepaalde lidstaat zouden namelijk gemakkelijk kunnen leiden tot een verplaatsing van het geldverkeer naar een aangrenzende lidstaat met zwakke of onbestaande controles. Bovendien is de verscheidenheid van de controlemechanismen die de lidstaten hanteren voor kritiek vatbaar in het kader van de eengemaakte markt. Personen die binnen de Unie reizen worden naar gelang van de lidstaat waarvan zij de grens overschrijden met uiteenlopende en bijgevolg moeilijk te begrijpen voorschriften geconfronteerd. Het zou dan ook aangewezen zijn om niet alleen de door de nationale wetgeving terzake voorgeschreven aangiften aan de buitengrens te harmoniseren door een eenvormige aangifte op communautair niveau in te voeren doch ook om zich te bezinnen over het feit of de nationale aangiften moeten blijven bestaan (zie punt 23 hieronder).

15. De Commissie is bijgevolg van mening dat het verantwoord is om de anti-witwasrichtlijn te completeren met een regeling voor de invoering van controles op belangrijke bedragen contanten die over de buitengrenzen van de Gemeenschap worden gebracht.

16. Om de controlemaatregelen doeltreffend te maken, zou tevens een systeem voor de uitwisseling van informatie tussen de lidstaten die met verdachte transacties te maken hebben tot stand moeten worden gebracht. Bovendien moet worden gewezen op het complementaire karakter van de mechanismen inzake wederzijdse administratieve bijstand voor de strijd tegen het witwassen, met name de uitwisseling van multidisciplinaire informatie tussen de lidstaten en tussen de lidstaten en de Commissie waarin het voorstel voor een "Verordening van het Europees Parlement en de Raad tot instelling van een systeem voor samenwerking tussen de bevoegde nationale autoriteiten van de lidstaten met het oog op de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen tegen illegale activiteiten [3]" voorziet.

[3] Programma van de Commissie 2001 (fiche 2001/98).

17. Het zou ook aangewezen zijn om constant PR-acties te organiseren om de reizigers te informeren omtrent de inhoud van de voorschriften en hen te wijzen op hun verplichtingen op dit gebied. Deze inspanning zal des te efficiënter zijn naarmate de bedoelde regelgeving de vorm aanneemt van een pakket eenvormige voorschriften en niet van heterogene regels zoals thans het geval is.

4. TOEPASSINGSGEBIED VAN EEN VOORSTEL

18. De vanuit zowel preventief als repressief oogpunt voor de hand liggende wenselijkheid van een dergelijke aanpak moet worden verzoend met de noodzaak de beginselen van de eengemaakte markt en met name het vrije kapitaalverkeer te respecteren.

19. Om de eisen inzake controle en die inzake de bescherming van het vrije kapitaalverkeer in evenwicht te houden, moet bijzondere aandacht worden besteed aan het toepassingsgebied van elk voorstel, de eventuele gevolgen daarvan voor de bestaande nationale maatregelen en zijn specifieke vorm.

Interventiedrempel

20. Elk voorstel zou de bestaande controles op geldtransacties via de financiële instellingen moeten completeren en aldus de leemten moeten opvullen die ontstaan door het ontbreken van een homogene communautaire aanpak van het contantenverkeer. Daartoe zouden alleen belangrijke transacties in contanten moeten worden gecontroleerd. De drempel waarboven controles zouden worden toegepast zou dezelfde moeten zijn als die voor de financiële instellingen (namelijk 15 000 EUR). Deze drempel moet hoog genoeg zijn om te voorkomen dat de reizigers en ondernemers extra administratieve formaliteiten zouden moeten vervullen en de douanediensten al te sterk zouden worden belast. Dit neemt niet weg dat het risico bestaat dat reizigers zich frequent gaan verplaatsen met bedragen die onder de vastgestelde drempel liggen. Dit probleem oplossen door de drempel te verlagen om aldus dit geldverkeer te ontmoedigen, zou ongetwijfeld op administratief niveau ernstige toepassingsmoeilijkheden veroorzaken.

Dit probleem (algemeen bekend als "smurfing") wordt in de anti-witwasrichtlijn opgelost door in geval van vermoeden van witwassen de bij de financiële transactie betrokken instellingen te verplichten aangifte te doen. Dit gaat niet op voor reizigers die contanten in hun bezit hebben. Dit geldverkeer kan nog steeds worden gecontroleerd door gebruik te maken van de bevoegdheden waarover de douanediensten beschikken om personen en hun bagage aan controle te onderwerpen, met name met behulp van risicoanalysetechnieken voor het identificeren van reizigers die een groot risico vormen. Indien later zou blijken dat de risicoanalyse geen geschikte oplossing voor het probleem aandraagt, dan moet een herziening en versterking van de verordening worden overwogen.

Controles aan de buitengrens van de Gemeenschap

21. Op dit ogenblik worden verschillende soorten transacties (intra- en extracommunautaire) door de lidstaten op verschillende wijze gecontroleerd (bijvoorbeeld : aangifte of risicoanalyse).

22. Op communautair niveau ligt het voor de hand dat de regeling slechts controles aan de buitengrens kan invoeren. Afgezien van de kwestie van de politieke onverenigbaarheid met de beginselen van de eengemaakte markt, komt de invoering van controles aan de nationale binnengrenzen wegens de praktische moeilijkheden bij de uitvoering daarvan in een Gemeenschap zonder binnengrenzen (met name in de Schengen-ruimte en de eurozone) niet in aanmerking.

23. Rekening houdend met het vrije verkeer van kapitaal dat door het Verdrag wordt gewaarborgd en met de communautaire actie die is voorgesteld om het grotere risico als gevolg van het extracommunautaire contantenverkeer doeltreffender aan te pakken, is het van belang dat de nationale maatregelen het delicate evenwicht tussen de eisen inzake controle en die inzake het vrije verkeer respecteren. Elke beperking, ook de aangifteplicht, mag slechts in controles uitmonden wanneer die werkelijk noodzakelijk zijn.

24. Geen enkele communautaire maatregel mag de draagwijdte van artikel 58, lid 1, onder b), van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, dat de lidstaten toestemming geeft om bepaalde maatregelen te nemen die gevolgen hebben voor het vrije kapitaalverkeer, beperken. Binnen de eengemaakte markt en de eurozone zouden dergelijke maatregelen logischerwijs op zeer restrictieve wijze ten uitvoer moeten worden gelegd. Elke lidstaat die een nationaal systeem voor aangifte heeft ingesteld zou, rekening houdend met de invoering op communautair niveau van een eenvormige aangifte voor controles aan de buitengrenzen op het contantenverkeer, de verenigbaarheid daarvan met de communautaire maatregel moeten garanderen en moeten nagaan of het wenselijk dan wel zinloos is om zijn nationaal systeem te handhaven.

25. De veralgemening van controles aan de buitengrenzen zou bovendien moeten leiden tot het verdwijnen van de controles op het contantenverkeer aan de binnengrenzen. De lidstaten die dergelijke controlesystemen hebben ingesteld, zullen ongetwijfeld moeten nagaan of die systemen dienen te worden gehandhaafd.

Controle van de kapitaalin- en uitvoer

26. Het witwassen van geld is een verschijnsel met veel facetten. De invoer van contanten in de Gemeenschap met het oog op omzetting in een andere valuta wordt algemeen als het klassieke voorbeeld van het witwassen van geld beschouwd. Er zou kunnen worden gesteld dat alleen dergelijke transacties aan controle dienen te worden onderworpen.

27. De realiteit ziet er echter anders uit. De ervaring van de lidstaten die controles uitvoeren toont aan dat er vaak meer controles zijn op de uitvoer dan op de invoer van contanten. De Gemeenschap die netto-importeur is van verdovende middelen, is bijgevolg exporteur van contanten, zowel om de winst te restitueren als om nieuwe zendingen te financieren. In sommige lidstaten is dit ook voor zwaarbelaste producten als alcohol en tabak een vaak voorkomend verschijnsel.

28. De noodzaak de strijd aan te binden tegen het terrorisme versterkt tevens de noodzaak van controles op het contantenverkeer bij het verlaten van het grondgebied. Er zullen waarschijnlijk middelen de Gemeenschap binnenkomen of verlaten die verband houden met de financiering van het terrorisme. Nu diverse maatregelen tegen het terrorisme in werking treden, zoals het blokkeren van activa, moeten terroristische groepen hun toevlucht nemen tot andere vormen van financiering en zij zullen daarbij de aan banktransacties verbonden risico's trachten te vermijden. De terroristische organisaties die hun activiteiten financieren met de opbrengst van drugshandel (of smokkel van zwaarbelaste producten en namaakproducten) zullen waarschijnlijk hun gederfde winst trachten te compenseren met de opbrengst van nieuwe transacties.

29. Elke maatregel ter invoering van controles op communautair niveau zou bijgevolg betrekking moeten hebben op het contantenverkeer en dit zowel bij het binnenkomen als het verlaten van het grondgebied van de Gemeenschap. Geen enkele maatregel zou de lidstaten ertoe mogen aanzetten intracommunautaire controles te handhaven.

5. CONTROLES

30. De invoering van een controlesysteem zou het mogelijk maken toezicht te houden op belangrijke transacties van contanten die de Gemeenschap binnenkomen of verlaten, zonder dat de burger daar al te veel last van ondervindt en de administraties daardoor al te zwaar worden belast.

31. De lidstaten die controles verrichten doen dit op een zeer uiteenlopende wijze : van het op een formele aangifte gebaseerde systeem, ter aanvulling van inlichtingen, tot de aanpak die bijna uitsluitend op het gebruik van inlichtingen is gebaseerd. Voor sommige is een schriftelijke verklaring vereist terwijl andere de verplichting inhouden aangifte te doen wanneer de douane inlichtingen vraagt. Voor andere tenslotte is geen aangifte vereist. Deze verscheidenheid zelf van de voorschriften maakt ze moeilijk te begrijpen voor de reiziger en brengt de handhaving daarvan na de inwerkingtreding van de communautaire tekst en de gelijktijdige toepassing van deze twee soorten teksten in het gedrang. Deze cumul van normen doet in de praktijk namelijk delicate problemen rijzen. Dit zou het geval zijn voor een toerist die afkomstig uit een derde land, op dezelfde reis verschillende lidstaten zou willen bezoeken. Zoals in punt 14 is gezegd, hebben de verschillende controleniveaus door de invoering van de euro geen reden van bestaan meer. Uit een oogpunt van interne markt en het vrije kapitaalverkeer is het maar logisch dat er een eenvormig systeem voor aangifte aan de buitengrens komt dat, rekening houdend met artikel 58 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, in de plaats zou komen van de uiteenlopende en heterogene nationale methodes die thans worden toegepast. Wat de extra- en intracommunautaire transacties betreft, zou het communautaire instrument de nationale procedures voor aangifte overbodig moeten maken voor (zie punt 23 hierboven).

Op aangifte gebaseerd systeem

32. De lidstaten die een op aangifte gebaseerd systeem toepassen zijn van oordeel dat de aangifteplicht meer duidelijkheid, zekerheid en meer juridische informatie oplevert die nuttig is voor het risicobeheer.

33. De lidstaten die niet over een op aangifte gebaseerd systeem beschikken zijn van oordeel dat het gevaar bestaat dat een massa documenten worden gecreëerd en douanemiddelen worden gebruikt terwijl de aldus verkregen informatie vrijwel uitsluitend afkomstig zal zijn van eerlijke reizigers (en niet van de normaal geviseerde criminelen). Ter ondersteuning van het op aangifte gebaseerde systeem kan worden aangevoerd dat het afschrikkingseffect daarvan niet mag worden onderschat en dat de middelen die daarvoor moeten worden ingezet in de praktijk relatief beperkt zijn in verhouding tot de resultaten en voordelen die het oplevert. Dit is met name het geval wanneer de aangiftedrempel op een hoog niveau, namelijk 15 000 EUR, is vastgesteld.

34. Op communautair niveau spelen andere overwegingen een rol. Gezien het uiteenlopende karakter van de verschillende wijzen van benadering en, in bepaalde lidstaten, de zeer beperkte ervaring met controles op het contantenverkeer, zou het systeem duidelijk moeten zijn en een eenvormige toepassing in de gehele Gemeenschap mogelijk moeten maken.

35. Een uitsluitend op inlichtingen gebaseerd systeem zou moeilijk in een juridische tekst kunnen worden gegoten en zou niet noodzakelijk een eenvormige aanpak garanderen.

36. Duidelijkheidshalve zou de methode die het meest geschikt is om eenvormige controles in te voeren bestaan in een eenvormige aanpak die een billijke waarschuwing voor de reiziger, een algemene aangifteplicht, een gemeenschappelijke drempel en een gemeenschappelijk, eenvoudig en in alle lidstaten bruikbaar formulier omvat. De logica gebiedt dat lessen worden getrokken uit dit streven naar harmonisatie op communautair niveau en dat de lidstaten zich moeten afvragen of men de reizigers de nationale aangifteplicht voor extra- en intracommunautair contantenverkeer moet blijven opleggen.

Controle door de douane

37. Elk systeem dat op communautair niveau wordt ingevoerd moet aan alle controle-instanties van de lidstaten die dergelijke transacties thans niet controleren uit hoofde van hun nationale wetgeving de bevoegdheid verlenen om efficiënte controles uit te voeren.

38. Dit impliceert niet alleen de bevoegdheid om het aangiftesysteem te beheren en te controleren doch ook het invoeren van sancties die in verhouding zijn tot de begane inbreuk. Hierbij is het van cruciaal belang dat de contanten gedurende een beperkte periode kunnen worden ingehouden, meestal om in twijfelgevallen inlichtingen te kunnen inwinnen (vooral wanneer de contanten voor uitvoer zijn bestemd).

39. Elk voorstel moet echter het vrije kapitaalverkeer respecteren en elke maatregel die later wordt goedgekeurd mag slechts betrekking hebben op verdachte transacties. Het systeem moet het bijgevolg mogelijk maken verdachte transacties te identificeren en te behandelen in het kader van de communautaire of nationale wetgeving ter zake.

40. Het is logisch dat dergelijke aangiften bij de douane worden gedaan. Deze diensten zijn aan de buitengrenzen aanwezig en de behandeling van aangiften is een van hun normale taken. Deze oplossing zou de meest praktische zijn voor de burger en zou de middelen van de lidstaten sparen. De douane beschikt niet alleen over de nodige ervaring voor de uitwisseling van dit soort informatie doch ook over de procedures die een veilige en snelle uitwisseling moeten garanderen.

41. De uitwisseling van gegevens moet in de mate van het mogelijke gebeuren met gebruikmaking van de reeds bestaande systemen en juridische bepalingen. Hierdoor zou niet alleen minder nieuwe wetgeving nodig zijn en zouden de formaliteiten en administratieve kosten tot het minimum worden beperkt maar zou tevens een hoog veiligheidsniveau worden verzekerd. Dit pleit voor het gebruik van de huidige formules inzake wederzijdse bijstand op douanegebied en hun juridisch kader.

42. De relevante informatie die door de douane wordt ingewonnen zou in voorkomend geval worden medegedeeld aan het nationale financiële controleorgaan dat is belast met de bestrijding van het witwassen van geld, enerzijds, en aan de douane van elke lidstaat die met verdachte transacties te maken heeft. Het verstrekken van nuttige informatie aan de Commissie zou tevens bijdragen tot het beperken van de bedreiging van de financiële belangen van de Gemeenschap.

43. Er moet ook aandacht worden besteed aan het nut van de uitwisseling van informatie met derde landen in ernstige gevallen en met name in gevallen waarin sprake zou kunnen zijn van terroristische activiteiten. Wat dit betreft zouden met de belangrijkste partners van de Unie bijzondere administratieve bepalingen kunnen worden overeengekomen.

6. CONCLUSIES

44. In het kader van de toenemende bezorgdheid over het witwassen van geld, en met name de rol van witwaspraktijken bij de financiering van de internationale criminaliteit en terrorisme, zou het wenselijk zijn voor de controles op het contantenverkeer een communautaire aanpak in te voeren.

45. Rekening houdend met het verschil in ervaring die de lidstaten hebben opgedaan, zou elke aanpak moeten worden ondersteund door het uitwisselen van die ervaring en inlichtingen en de in deze sector toegepaste risicobeheertechnieken.

46. Elk systeem dat wordt ingevoerd moet te gepasten tijde worden geëvalueerd om zijn effectiviteit te behouden.

47. Met dit doel legt de Commissie aan de Raad een voorstel voor een verordening voor.