Advies van het Economisch en Sociaal Comité over het "Groenboek over de bescherming van minderjarigen en de menselijke waardigheid in de context van de audiovisuele en informatiediensten"

(97/C 287/04)

De Commissie heeft op 12 november 1997 besloten het Economisch en Sociaal Comité, overeenkomstig artikel 198 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, te raadplegen over het voornoemde groenboek.

De Afdeling voor industrie, handel, ambacht en diensten, die met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 7 mei 1997 goedgekeurd. Rapporteur was mevrouw Barrow.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 346e Zitting (vergadering van 28 mei 1997) het volgende advies uitgebracht, dat met 90 stemmen vóór en 2 stemmen tegen, bij 1 onthouding is goedgekeurd.

1. Inleiding

De nieuwe mediadiensten bieden een ongekende stroom informatie, en aanzienlijke mogelijkheden op sociaal, cultureel en onderwijsgebied. Van alle inhoud die via deze nieuwe mediadiensten wordt gepubliceerd en verspreid is het aandeel inhoud waartegen minderjarigen en de menselijke waardigheid moeten worden beschermd relatief klein, maar desondanks niet te verwaarlozen. De illegale en schadelijke inhoud die via de nieuwe mediadiensten wordt gepubliceerd en verspreid biedt echter een bijzondere reden tot bezorgdheid.

2. Algemene opmerkingen

2.1. De twee belangrijkste kwesties waar de nieuwe mediadiensten mee te maken hebben zijn: welke inhoud is toegestaan, en hoe moet deze inhoud worden gereguleerd.

2.2. Het is een algemeen aanvaard principe op nationaal, Europees en internationaal niveau dat de bescherming van minderjarigen en de menselijke waardigheid van het grootste belang is. De inhoud die momenteel via de nieuwe mediadiensten wordt gepubliceerd en verspreid, brengt bijzondere risico's met zich mee voor de bescherming van minderjarigen en de menselijke waardigheid. Bij de bescherming van minderjarigen en de menselijke waardigheid in de context van de nieuwe mediadiensten, is het van essentieel belang ervoor te zorgen dat deze diensten een veilige en betrouwbare manier van communicatie leveren, terwijl de informatie tegelijkertijd vrij moet kunnen circuleren en de vrijheid van meningsuiting moet zijn gegarandeerd.

2.3. Om zo'n situatie te creëren moet illegale en schadelijke inhoud d.m.v. wetgeving en regulering onder controle worden gehouden. Voor dat doel moet worden vastgesteld welke inhoud illegaal () is en dus absoluut verboden dient te worden, en welke inhoud schadelijk () wordt geacht en aan banden dient te worden gelegd. Het onderscheid tussen illegale en schadelijke inhoud zou moeten worden gebaseerd op de geldende beginselen inzake de bescherming van minderjarigen en de menselijke waardigheid. Bepalingen uit bestaande wet- en regelgeving die van toepassing zijn op de traditionele media, zouden ook op de inhoud van de nieuwe media moeten worden toegepast. Het zal echter nodig zijn de status van dit juridisch raamwerk te verduidelijken. Voor gesloten netwerken, zoals VOD ()-systemen, kunnen bestaande inhoudclassificaties (bijvoorbeeld voor televisie) worden gebruikt. Deze classificaties zouden ook voor meer "open" systemen zoals het Internet en de on-line diensten kunnen worden gebruikt. Definities van illegale en schadelijke inhoud zouden op internationaal niveau moeten worden vastgelegd om op nationaal niveau te worden toegepast, met de mogelijkheid van lichte variatie afhankelijk van de nationale normen en gevoeligheden.

3. Bijzondere opmerkingen

3.1. Illegale inhoud

Het is voor de bescherming van minderjarigen en de menselijke waardigheid van cruciaal belang dat precies wordt vastgesteld wat illegale inhoud is, hoewel de definitie, zoals hierboven al werd gezegd, afhankelijk van het land of de gebruikte mediavorm kan variëren. Om voor de nieuwe mediadiensten vast te stellen wat illegale inhoud is, zijn specifieke wetten en sancties vereist. Dit kan worden bereikt door nieuwe wet- of regelgeving in te voeren of door bestaande wet- en regelgeving zo te wijzigen dat bepalingen m.b.t. de publicatie, de verspreiding en het bezit van illegale inhoud ook op de nieuwe mediadiensten () van toepassing zijn. De algemene aard van de nieuwe mediadiensten levert echter problemen op wat zowel de rechtspraak als de rechtshandhaving betreft. Voor doeltreffende sancties is dan ook internationale samenwerking vereist.

3.2. Schadelijke inhoud

De definitie van schadelijke inhoud zal variëren afhankelijk van de culturele en sociale normen van het land. In tegenstelling tot illegale inhoud, is schadelijke inhoud niet absoluut verboden, maar zal deze slechts in bepaalde omstandigheden aan banden worden gelegd, bijvoorbeeld ter bescherming van minderjarigen en de menselijke waardigheid. Vanwege de variërende culturele en sociale normen is zelfregulering (wettelijk verplicht voor een onafhankelijke instantie) de meest geschikte oplossing om schadelijke inhoud aan banden te leggen.

De regulering van illegale en schadelijke inhoud mag er niet toe leiden dat inhoud die in andere mediavormen is toegestaan, in de nieuwe mediadiensten wordt beperkt.

3.3. De bescherming van minderjarigen

Voor de bescherming van minderjarigen is het van fundamenteel belang dat wordt vastgesteld wat met het begrip "minderjarige" wordt bedoeld. In het Groenboek wordt specifiek verwezen naar "minderjarigen" i.p.v. "kinderen" of "jongeren"; dit heeft waarschijnlijk te maken met de grote verschillen op nationaal, Europees en internationaal niveau in het onderscheid tussen kinderen en jongeren (). Het begrip "minderjarige" biedt nog geen bevredigende oplossing voor dit probleem, aangezien de leeftijd waarop men meerderjarig wordt van land tot land verschilt. Met betrekking tot schadelijke inhoud zal de minderjarigheid meestal strict worden geïnterpreteerd als de leeftijd van 18 of 21 jaar. Zoals hierboven al werd opgemerkt zorgt de aard van de nieuwe mediadiensten ervoor dat de bescherming van minderjarigen bijzonder lastig is. Terwijl bijvoorbeeld kinderporno in de meeste landen verboden is, geldt dat niet voor geweld en pornografie met volwassenen, hoewel het algemeen vaststaat dat alle geweld en pornografie schadelijk zijn voor minderjarigen en derhalve moeten worden beperkt. In "gesloten" netwerken zoals VOD bestaan er verschillende mogelijkheden om de toegang van minderjarigen tot de inhoud te controleren. Zorgwekkender zijn de "open" netwerken zoals het Internet, waarbij de toegang niet alleen veel moeilijker kan worden gecontroleerd, maar ten aanzien waarvan de ouders/opvoeders zich ook veel minder bewust lijken te zijn van het soort inhoud dat op dit medium beschikbaar is.

3.4. Van alle mechanismen die gebruikers van de nieuwe mediadiensten ter beschikking staan, lijken classificatie en codificatie ("rating" en "labelling") het meest doeltreffend om inhoud te controleren; hierbij wordt gesignaleerd of een bepaalde site normaal gesproken illegale en/of schadelijke inhoud bevat en wat voor soort illegale en/of schadelijke inhoud dat is. Vanwege het wereldwijde karakter van de nieuwe mediadiensten dient alle inhoud (inclusief illegale en schadelijke inhoud) te worden geclassificeerd en gelabeld, omdat inhoud die in het VK illegaal is, in Zweden misschien niet onwettig is. Bestaat het risico dat inhoud die in een bepaald land illegaal is, toch in dat land kan worden ontvangen en opgevraagd, dan kan een grondgebiedverklaring () of iets vergelijkbaars, het risico helpen beperken.

3.5. Systemen waarbij de inhoud door derden of door gebruikers wordt geclassificeerd, zullen, indien gezamenlijk beschikbaar, gebruikers in staat stellen PICS ()-conforme classificaties te hanteren zodat zij de aard van de hun beschikbare inhoud aan hun persoonlijke gevoeligheden kunnen aanpassen.

3.6. Van leveranciers van diensten zou moeten worden verlangd dat zij een grotere rol spelen bij de bescherming van minderjarigen en de menselijke waardigheid tegen illegale en/of schadelijke inhoud verspreid via de nieuwe mediadiensten, door PICS-software aan te bieden, door gebruikers de inhoud te laten classificeren, door voortdurend opzettelijk gemigreerde inhoud te verwijderen en illegale en/of schadelijke inhoud van het net te halen als de leverancier van inhoud dat niet doet.

3.7. Naast deze mechanismen waarbij de communicatiesector de inhoud controleert, moeten gebruikers aanvullende mogelijkheden worden geboden waarmee zij zich, in overeenstemming met hun persoonlijke normen en waarden, tegen illegale en schadelijke inhoud kunnen beschermen.

3.8. Even belangrijk als het vinden van technische oplossingen voor de controle op inhoud, is het stimuleren van het bewustzijn van ouders/opvoeders t.a.v. het soort inhoud dat niet alleen voor minderjarigen maar in het algemeen door de nieuwe mediadiensten, en met name de open netwerkdiensten wordt aangeboden. Hoewel technische oplossingen nuttig zijn, kunnen en mogen zij nooit:

(i) de rol van ouders/opvoeders overnemen, of

(ii) in de plaats van wet- of regelgeving komen.

3.9. Alle verspreiders en uitgevers van inhoud via de nieuwe mediadiensten moeten ter verantwoording kunnen worden geroepen, en hun activiteiten moeten zijn op te sporen. Dit beginsel van "wettelijke naspoorbaarheid" dient in alle wet- en regelgeving voor de nieuwe mediadiensten te worden vastgelegd. Voor de ontwikkeling van de nieuwe mediadiensten (met name "open" systemen) is het van doorslaggevend belang dat de scheppers van illegale en schadelijke inhoud kunnen worden achterhaald. Anonimiteit kan in bepaalde situaties weliswaar nuttig zijn, maar het is gevaarlijk verspreiders en uitgevers in absolute anonimiteit te laten opereren.

3.10. Reclame: hoewel reclame duidelijk van invloed is op de bescherming van minderjarigen en de menselijke waardigheid in de context van de nieuwe mediadiensten, wijst de Europese Commissie erop dat de inhoud van programma's en reclame los van elkaar moeten worden behandeld. In de bestaande regelgeving wordt eveneens een onderscheid tussen de twee gemaakt. Het onderwerp reclame dient noch in het Groenboek over de bescherming van minderjarigen en de menselijke waardigheid in de context van de audiovisuele en informatiediensten, noch in de Mededeling over illegale en schadelijke inhoud op het Internet te worden behandeld, aangezien daarop apart zal worden ingegaan in het kader van communautaire wetgeving inzake reclame.

4. Regelgevingskader

4.1. Met betrekking tot het reguleren van inhoud is het duidelijk dat de bescherming van minderjarigen en de menselijke waardigheid in het kader van de nieuwe mediadiensten en illegale en schadelijke inhoud op het Internet niet door landen apart kunnen worden behandeld; een individuele aanpak zal in geen enkel land doeltreffend blijken. De bescherming van minderjarigen en de menselijke waardigheid kan niet effectief worden gegarandeerd wanneer er nieuwe mediadiensten mogen worden ontwikkeld zonder specifieke wet- of regelgeving en sancties. Uiteindelijk moeten deze problemen op internationaal niveau worden aangepakt, ook al vereist het dringende karakter van de problemen die de nieuwe mediadiensten met zich brengen een gecoördineerde regelgeving op Europees niveau, om de inhoud op de middellange tot lange termijn doeltreffend te kunnen controleren.

4.2. De nieuwe mediadiensten moeten worden gereguleerd met behulp van een gemeenschappelijk, Europees, regelgevingskader. Daarnaast dient op Europees niveau een nieuwe onafhankelijke instantie te worden opgericht die relevante wet- en regelgeving en sancties m.b.t. de inhoud van de nieuwe mediadiensten toepast; momenteel bestaat zo'n instantie nog niet. Deze aanpak zou de nodige flexibiliteit bieden; bestaande nationale regulerende instanties zouden, in aangepaste vorm, als voorbeeld kunnen worden genomen. Zo'n regulerende instantie zou strenge sancties moeten kunnen opleggen om naleving van de wet- en regelgeving af te dwingen. Hierbij moet de bescherming van minderjarigen en de menselijke waardigheid echter altijd worden afgewogen tegen de vrijheid van meningsuiting en de uitwisseling van ideeën en culturen. Als er geen wettelijk kader en regelgevende instantie komen die de consensus van de sector krijgen, zullen er waarschijnlijk minder acceptabele en strengere nationale controles worden opgelegd die kunnen leiden tot fragmentatie van de sector en conflicten tussen netwerkexploitanten, aanbieders van diensten, aanbieders van toegang en gebruikers.

4.3. Op Europees niveau zou een of ander zelfregulerend orgaan moeten komen dat onder het gezag van een internationaal orgaan moet komen te staan. Dit onafhankelijke zelfregulerend orgaan zou verantwoordelijk moeten zijn voor het behandelen van klachten over illegale en/of schadelijke inhoud, het opsporen van overtreders, het indienen van verzoeken om verboden inhoud te verwijderen en, als de overtreders weigeren mee te werken, zélf actie moeten ondernemen tegen deze overtreders.

4.4. Indien de illegale en/of schadelijke inhoud die in een bepaald land ontvangen/opgevraagd is uit een ander land afkomstig is, dan moet het relevante regulerende orgaan worden verplicht gegevens te verstrekken aan de buitenlandse aanbieder van diensten in het land waar de illegale en/of schadelijke inhoud vandaan komt.

4.5. Aanbieders van diensten die in een bepaald land zijn gevestigd moeten zich houden aan de wettelijke bepalingen die in dat land gelden voor de aldaar opererende exploitanten. Wettelijke bepalingen die worden gehanteerd door bijvoorbeeld Britse aanbieders van diensten, kunnen alleen betrekking hebben op illegale/schadelijke inhoud in het VK wanneer deze inhoud door een Britse gebruiker op het Web is gezet.

5. Verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid

5.1. Op het stuk van verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid geldt dat de aard van de nieuwe mediadiensten en de enorme hoeveelheid inhoud het praktisch onmogelijk maken om één groep, bijvoorbeeld de aanbieders van netwerken, de aanbieders van diensten of de aanbieders van toegang als enige aansprakelijk te stellen. Hun aansprakelijkheid zou niet voor alle inhoud moeten gelden; het is evenzeer van belang dat gebruikers verantwoordelijkheid op zich nemen voor inhoud die zijzelf op het Web hebben geplaatst.

5.2. Er zouden duidelijke criteria moeten komen voor de verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid van netwerkexploitanten, dienstenaanbieders, aanbieders van toegang en gebruikers voor illegale en schadelijke inhoud die zij met behulp van de nieuwe mediadiensten op het Web zetten of versturen; dit is met name van belang voor "open" systemen zoals het Internet. Voordat deze criteria kunnen worden geformuleerd, dient uitgebreid met zelfregulerende instanties in de bedrijfstak, netwerkexploitanten, dienstenaanbieders, aanbieders van toegang, kinderbeschermingsorganisaties, consumentenorganisaties en gebruikers te worden gediscussieerd. Wel is men het er in de sector over eens dat dienstenaanbieders het voortouw moeten nemen waar het gaat om een verantwoordelijke aanpak van de bescherming van minderjarigen en de menselijke waardigheid en de controle op illegale en schadelijke inhoud in de context van de nieuwe mediadiensten.

5.3. Er dienen redelijke en praktisch uitvoerbare maatregelen te worden opgesteld om te voorkómen dat deze diensten voor illegale en/of schadelijke doeleinden worden gebruikt. Wanneer in de hele sector overeenkomst wordt bereikt over welke maatregelen redelijk en praktisch uitvoerbaar zijn, kunnen legitieme netwerkexploitanten, dienstenaanbieders, aanbieders van toegang en gebruikers worden beschermd tegen vervolging wegens het willens en wetens toestaan van diensten die worden gebruikt om illegale en/of schadelijke inhoud te publiceren en/of te verspreiden.

5.4. Ten slotte zal de discussie rond de bescherming van minderjarigen en de menselijke waardigheid zich verder ontwikkelen naarmate de diensten verder ontwikkelen. Iedere aanpak moet derhalve niet alleen effectief zijn om de huidige problemen op te lossen, maar moet ook flexibel genoeg zijn zodat deze kan worden aangepast en aanvullende regels kunnen worden gegeven voor nieuwe problemen. Het is van belang dat voor eens en altijd oplossingen worden geboden.

6. Conclusies en aanbevelingen

6.1. Voor zover het de bescherming van minderjarigen en de menselijke waardigheid betreft, dient het wet- en regelgevingskader voor illegale en schadelijke inhoud van nieuwe mediadiensten die via "gesloten" systemen zoals VOD wordt uitgegeven en verspreid, ófwel volledig geënt te worden op de bestaande wettelijke beginselen en het regelgevingskader voor de traditionele media zoals televisie, óf daar in ieder geval in grote mate op te worden gebaseerd. Illegale en schadelijke inhoud () die via "open" systemen zoals het Internet wordt uitgegeven en verspreid, moet d.m.v. specifieke wet- en regelgeving en sancties worden gereguleerd.

6.2. De internationale samenwerking op het gebied van ontwikkeling, coördinatie en toezicht op de naleving van wet- en regelgeving en sancties zal moeten worden verbeterd. Schadelijke inhoud dient te worden gereguleerd door enerzijds ouders en opvoeders t.a.v. de inhoud bewust te maken en anderzijds controlemechanismen in te voeren.

6.3. De voor de nieuwe mediadiensten geschikte wettelijke beginselen en het juridisch raamwerk moeten worden herzien. Bovendien zou de inhoud die kinderen op televisie wordt aangeboden moeten worden herzien. Er dient met name een voorbeeld te worden genomen aan de Duitse, Engelse en Franse televisie, die speciale televisiekanalen en -programma's voor kinderen hebben opgezet.

6.4. Er dient een gemeenschappelijke methodologie te komen voor de aanpak op nationaal, Europees en uiteindelijk ook internationaal niveau m.b.t. het wet- en regelgevingskader.

6.5. Er zou een comité of deskundigengroep in het leven moeten worden geroepen, bestaande uit vertegenwoordigers van nationale regulerende instanties, regeringen en belanghebbende partijen, die de coördinatie en informatie op Europees niveau zou moeten verbeteren. Wat voor vorm en welke status zo'n comité of groep zou moeten krijgen, staat nog te bezien.

Brussel, 28 mei 1997.

De voorzitter van het Economisch en Sociaal Comité

T. JENKINS

() Illegaal: in strijd met of verboden door de wet; onwettig; ongeoorloofd of verboden op grond van formele of algemeen aanvaarde voorschriften.

() Schadelijk: die (mogelijk) schade veroorzaakt (lichamelijk, zedelijk of geestelijk); nadelig, ongunstig.

() VOD = Video on Demand.

() In het VK bijvoorbeeld is de "Obscene Publications Act" uit 1959 zo gewijzigd dat de publicatie van obsceen materiaal ook de transmissie van elektronisch opgeslagen gegevens omvat, die in leesbare vorm obsceen zijn. De kinderbeschermingswet uit 1978, die een verbod inhoudt op het verspreiden, tonen, bezitten of publiceren van onbetamelijke "pseudofoto's" van een kind, is van toepassing gemaakt op elektronisch opgeslagen materiaal.

() De regelgeving inzake illegale en schadelijke inhoud van audiovisuele en informatiediensten moet tevens criteria voor de bescherming van geestelijk gehandicapten bevatten.

() In een grondgebiedverklaring wordt gespecificeerd dat de site alleen in bepaalde landen vrij toegankelijk is.

() PICS = Platform for Internet Content Selection.

() Hoewel het begrip menselijke waardigheid lichtjes kan variëren volgens de verschillende nationale normen en waarden, vereist de bescherming van de menselijke waardigheid dat de volgende inhoud wordt verboden:

(i) inhoud die discriminerend is op grond van ras, geslacht of nationaliteit;

(ii) inhoud die kwetsend is voor geloofs- of politieke overtuigingen;

(iii) inhoud die aanspoort tot gedrag dat schadelijk is voor de gezondheid en/of veiligheid;

(iv) inhoud die aanspoort tot gedrag dat schadelijk is voor de bescherming van het milieu.

Deze bepalingen mogen niet te ruim worden geïnterpreteerd, omdat het begrip daardoor te subjectief en dus onbruikbaar wordt.