Advies van het Economisch en Sociaal Comité over "De discussienota van de Commissie: 'De Commissie en niet-gouvernementele organisaties: bouwen aan een sterker partnerschap'"

(2000/C 268/15)

De Commissie heeft op 25 januari 2000 besloten om, overeenkomstig artikel 262 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, het Economisch en Sociaal Comité om advies te vragen over de voornoemde discussienota.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn zitting van 26 en 27 januari 2000 besloten om, overeenkomstig de bepalingen van de artikelen 11 (lid 4) en 19 (lid 1) van zijn reglement van orde, een subcomité in te stellen en met de voorbereiding van een ontwerpadvies over dit onderwerp te belasten.

Het subcomité heeft zijn werkzaamheden op 28 juni 2000 beëindigd. Rapporteur was mevrouw Sigmund.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 374e zitting van 12 en 13 juli 2000 (vergadering van 13 juli 2000) het volgende advies uitgebracht, dat met 92 stemmen vóór en 16 stemmen tegen, bij 21 onthoudingen, is goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1. De discussienota De Commissie en niet-gouvernementele organisaties: bouwen aan een sterker partnerschap(1) bevat een aantal voorstellen die erop gericht zijn de samenwerking tussen de Commissie, en de NGO's te stroomlijnen en de daarvoor bestemde begrotingsmiddelen efficiënter in te zetten. Deze voorstellen passen in het kader van het algemene hervormingsprogramma van de Commissie maar moeten ook worden gezien tegen de achtergrond van de sociaal-economische veranderingen die zich de afgelopen twintig jaar hebben voltrokken, en met name tegen de achtergrond van de alsmaar toenemende betekenis van NGO's. Steeds meer maatschappelijke organisaties zijn bereid en in staat het Europese democratiemodel - de zgn. "participatiedemocratie" - mee gestalte te geven. Deze organisaties stellen dan ook met recht en reden dat hun activiteiten een meerwaarde betekenen voor het Europese integratieproces. In dit verband zij erop gewezen dat het Comité deze problematiek al in twee eerdere adviezen heeft behandeld, nl. in zijn advies van 10 december 1997 over Samenwerking met de solidariteitsverenigingen als sociaal-economische partners op het terrein van de welzijnszorg(2) en in zijn advies van 28 januari 1998 over De versterking van de rol van verenigingen en stichtingen in Europa(3).

1.2. Het Comité heeft in oktober 1999 een Conventie over de civiele samenleving georganiseerd, waar uitgebreid aandacht is geschonken aan de bijdrage die de maatschappelijke organisaties (kunnen) leveren aan de opbouw van Europa(4). In de aanloop naar deze Conventie heeft het op 22 september 1999 een advies uitgebracht(5), waarin niet alleen de opkomst van het verschijnsel "civiele samenleving" of "maatschappelijk middenveld" wordt geschetst, maar ook de specifieke kenmerken van "organisaties van de civiele samenleving" onder de loep worden genomen. Verder wordt in het advies aangegeven wat het Comité zou moeten doen om zich nòg beter van zijn in het Verdrag neergelegde taak - als spreekbuis van de civiele samenleving te fungeren - te kwijten. De Eerste Conventie van de Europese civiele samenleving heeft nogmaals duidelijk gemaakt hoe belangrijk het Comité als institutioneel forum van de Europese civiele samenleving is, getuige het feit dat de Commissie er ter gelegenheid van dit initiatief bij het Comité op heeft aangedrongen zijn activiteiten op dit gebied nog op te voeren.

1.3. De opmerkingen en voorstellen in het advies van 22 september 1999 vormen een integrerend deel van het onderhavige advies, waarin de problematiek rond de civiele samenleving verder wordt uitgediept, met name op basis van de resultaten van de Conventie van oktober 1999 en van de conclusies van een hoorzitting met vertegenwoordigers van maatschappelijke organisaties die het Comité op 28 april 2000 heeft gehouden.

1.4. In dit nieuwe advies wil het Comité nagaan in hoeverre de discussienota van de Commissie aansluit bij zijn streven om de resultaten van de Conventie in concrete maatregelen om te zetten. Het is evenwel geenszins van plan veranderingen voor te stellen in procedures die hun deugdelijkheid hebben bewezen. De leden van het Comité zijn vastbesloten hun verantwoordelijkheid als vertegenwoordigers van de civiele samenleving op zich te nemen - conform de bepalingen van artikel 257 van het Verdrag(6) - en zijn ook bereid het hunne ertoe bij te dragen om in het samenspel tussen de civiele samenleving en de EU-instellingen een synergie-effect teweeg te brengen. Aangezien het Comité de enige EU-instelling is die de gehele civiele samenleving vertegenwoordigt, is het de aangewezen instantie om deze taak te vervullen en kan het dit project ook de nodige "toegevoegde waarde" verschaffen.

1.5. De problematiek rond de samenwerking tussen de Commissie en de NGO's wordt in dit advies vanuit een zuiver theoretisch oogpunt benaderd. Zaken als de budgettaire impact en de toedeling en het gebruik van de beschikbare middelen - die in de discussienota eveneens aan bod komen - worden alleen aangesneden als deze aspecten werkelijk relevant zijn en binnen het bestek van dit advies vallen.

2. Algemene opmerkingen

2.1. De Commissie merkt in haar discussienota op dat haar voorstellen als een "coherent onderdeel" van haar plannen voor een "algehele bestuurlijke hervorming" moeten worden gezien(7). Sleutelwoorden van haar nieuwe NGO-beleid, dat erop gericht is de NGO's meer armslag te geven en de raadplegings- en overlegprocedures te verbeteren, zijn "transparantie", "verantwoordelijkheid", "efficiëntie" en "coördinatie". Het Comité kan het alleen maar toejuichen dat de Commissie de knelpunten in haar samenwerking met NGO's wil wegwerken en de efficiëntie van die samenwerking verder wil verbeteren. In die zin moet z.i. trouwens de titel van de discussienota worden geïnterpreteerd.

2.1.1. Het geeft dan ook zijn volle steun aan de Commissie, die met deze discussienota een eerste lofwaardig initiatief heeft genomen om de procedures voor de samenwerking met NGO's te verbeteren. Zij erkent terecht dat zij, ter wille van haar geloofwaardigheid, zo spoedig mogelijk met concrete maatregelen moet om de grondbeginselen van haar nieuwe NGO-beleid - efficiëntie, verantwoordelijkheid, doorzichtigheid, dienstbaarheid en de verplichting om rekenschap af te leggen - in praktijk te brengen. Gelet op het scepticisme van de burgers tegenover beleidsverklaringen vanuit Brussel moet de kloof tussen woorden en daden absoluut worden gedicht. Het vindt de aangekondigde pragmatische aanpak dan ook een goede zaak omdat het de Commissie erom te doen is duidelijke structuren te creëren om de participatie van de burgers en hun vertegenwoordigers te vergemakkelijken en te stimuleren. Dit sluit naadloos aan bij zijn eigen streven een Europese ruimte van vrijheid, veiligheid en gerechtigheid tot stand te helpen brengen. Het Comité is evenwel van oordeel dat nog méér initiatieven moeten worden genomen - zowel op juridisch als op administratief gebied - wil er in Europa daadwerkelijk sprake zijn van een participatiedemocratie en van besluitvorming dicht bij de burger.

2.1.2. Om misverstanden en overtrokken verwachtingen te voorkomen had de Commissie evenwel duidelijker moeten aangeven wat zij met haar discussienota precies wil bereiken. Zo had zij duidelijk moeten stellen dat het niet in de eerste plaats haar bedoeling is een "burgerdialoog" op poten te zetten, maar wel haar samenwerking met de NGO's op Europees niveau op een efficiëntere manier te organiseren.

2.2. Het staat buiten kijf dat de sociale partners en de Europese NGO's voor de Commissie dé overlegpartners bij uitstek zijn - ieder op zijn eigen terrein - en dat dit in de toekomst zo moet blijven. Dit neemt evenwel niet weg dat in bepaalde gevallen ook nationale - en wellicht zelfs regionale of lokale - NGO's door de Commissie geraadpleegd moeten worden, bijvoorbeeld wanneer de specifieke ervaring van een bepaalde organisatie van bijzonder nut kan zijn of wanneer er op een bepaald terrein (nog) geen organisatie op Europees niveau bestaat.

2.2.1. In het laatste geval mogen de NGO's op nationaal niveau niet zonder meer genegeerd worden, maar moeten zij bij wijze van uitzondering bij de dialoog en het overleg worden betrokken. Dit betekent wel dat zij goed georganiseerd moeten zijn zodat zij, overeenkomstig het bottum up-beginsel, een solide basis voor sterke Europese netwerken kunnen vormen.

2.2.2. Het is dus van essentieel belang dat NGO's met dergelijke ambities een adequate nationale - en later ook Europese - structuur opbouwen en met elkaar gaan samenwerken, bijvoorbeeld door netwerken tot stand te brengen of een overkoepelende organisatie in het leven te roepen om op een efficiënte manier met elkaar en met de EU-instellingen overleg te kunnen plegen.

2.2.3. De Commissie dient dan ook de nodige initiatieven te nemen om de NGO's te helpen een Europese structuur op te bouwen. Dit zou trouwens volledig in de lijn liggen van haar streven om de dialoog en het overleg met dergelijke organisaties te rationaliseren, wat een van de doelstellingen van haar nieuwe NGO-beleid is.

2.2.4. Voor de financiële ondersteuning van NGO's moeten duidelijke criteria worden vastgelegd (representativiteit, eigen middelen, enz.) en duidelijke procedures worden uitgewerkt (opstellen van een meerjarenbegroting om een planning op langere termijn te kunnen opmaken, regelmatig toezicht en evaluatie, opzetten van een adequaat management- en controlesysteem, enz.), al was het maar om een mogelijke beïnvloeding door politieke factoren uit te sluiten. Het Comité wil actief aan het opstellen van dergelijke criteria en procedureregels meewerken en pleit ervoor om ook de NGO's zelf bij een en ander te betrekken. Het is van oordeel dat een adequate steunregeling op EU-niveau, waarbij zowel de steunverlening zelf als de controles volgens objectieve criteria geschieden, van essentieel belang is om te voorkomen dat de Europese NGO's zich door nationale bedrijven of pressiegroepen moeten laten sponsoren om hun activiteiten te kunnen voortzetten. Alleen via een dergelijke regeling kan de onafhankelijkheid van de gesprekspartners van de Commissie in de toekomstige burgerdialoog gegarandeerd worden.

2.2.5. Van cruciaal belang is de beoordeling van de representativiteit van NGO's. Als deze zou worden afgemeten aan het aantal leden van de organisatie, zou dat betekenen dat wordt voorbijgegaan aan het fundamentele beginsel dat initiatieven vanuit de civiele samenleving vaak een reactie zijn op problemen die door de samenleving als geheel (nog) niet als een probleem worden onderkend. In dergelijke gevallen treden NGO's dus als spreekbuis van een minderheid van de bevolking op. Voorbeelden hiervan zijn de acties van milieuorganisaties van een aantal jaren geleden en de eerste vakbondsactiviteiten. Toen de eerste vakbonden het licht zagen, vertegenwoordigden deze weliswaar de belangen van een groot deel van de bevolking, maar was hun ledental (nog) niet representatief. Zonder vooruit te willen lopen op de resultaten van de discussie over deze problematiek wil het Comité er daarom toch alvast op wijzen dat de beoordeling van de representativiteit van NGO's niet uitstluitend volgens kwantitatieve maatstaven mag gebeuren, maar dat ook kwalitatieve criteria moeten worden gehanteerd. Representativiteit is immers ook een kwestie van capaciteit: belangrijk is dat de NGO's in staat zijn met constructieve voorstellen te komen en met hun specifieke kennis en kunde bij te dragen aan het democratische menings- en besluitvormingsproces.

2.3. In de discussies over de deelname van het maatschappelijk middenveld aan de Europese besluitvorming duikt steeds opnieuw het begrip "burgerdialoog" op. Gebleken is evenwel dat bij de pleitbezorgers van een dialoog met de burger geen eensgezindheid bestaat over de vraag onder welke voorwaarden, in welk kader, tussen welke gesprekspartners en met welke doelstellingen deze dialoog moet worden gevoerd. Een aantal organisaties heeft al een juridische basis voor een burgerdialoog geëist, maar het Comité is van oordeel dat eerst overeenstemming moet worden bereikt over een aantal essentiële punten zoals het doel, de inhoud, de procedures en de concrete aanpak van een dergelijke dialoog.

2.3.1. Als institutionele spreekbuis van de gehele civiele samenleving wil het Comité ook aan de invoering van een dialoog met de burger meewerken. Het vestigt er in dit verband de aandacht op dat de burgerdialoog de hoeksteen van de Europese participatiedemocratie vormt en dat het daarom zaak is eerst een algemene structuur op te zetten en algemene doelstellingen vast te leggen en vervolgens de reeds bestaande initiatieven op dit vlak verder uit te bouwen.

2.3.2. Het Comité heeft in zijn advies over de Intergouvernementele Conferentie voorgesteld de formulering van artikel 257 van het Verdrag als volgt te doen luiden: "Het Comité bestaat uit vertegenwoordigers van de verschillende economische en sociale organisaties uit het maatschappelijk middenveld". Het heeft met voldoening kennis genomen van de positieve reactie van de Commissie op de voorgestelde wijziging en hoopt dat de Intergouvernementele Conferentie zijn voorstel zal overnemen. De begrippen "civiele samenleving" en "maatschappelijk middenveld" zullen dan een juridische verankering krijgen en eventuele nog hangende problemen met betrekking tot de deelnemers aan de burgerdialoog zullen dan bij wet geregeld kunnen worden.

3. Het verschijnsel "niet-gouvernementele organisatie"

3.1. In de afgelopen decennia zijn de NGO's als paddestoelen uit de grond gerezen. Hun snelle opkomst was tegelijk oorzaak en gevolg van een ingrijpende sociaal-economische ontwikkeling en van een politiek bewustwordingsproces, zodat NGO's in zekere zin als een "teken des tijds" kunnen worden beschouwd. Daar het eindpunt van deze ontwikkeling nog lang niet in zicht is, is het vrijwel niet mogelijk nú al een definitieve omschrijving van het begrip "niet-gouvernementele organisatie" te geven. Dit blijkt trouwens ook uit het feit dat de thans gebruikte benaming alleen maar zegt wat een NGO niet is. Het Comité steunt dan ook elke poging om het verschijnsel "NGO" op een positieve manier te definiëren. Het kan zich bijvoorbeeld uitstekend vinden in de term "organisatie van de civiele samenleving".

3.1.1. Over het geheel genomen zijn de NGO's in de loop der jaren steeds belangrijker geworden en zijn hun taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden alsmaar toegenomen. Vele van deze organisaties hebben hun "actieradius" geleidelijk aan verruimd en komen nu de gehele EU-bevolking ten goede. Door hun specifieke achtergrond, taken en structuren hebben de meeste echter nog steeds een sterke band met de "basis", waardoor zij dicht bij de burger staan en op die manier het verschijnsel "participatiedemocratie" mee gestalte geven. Als groep beschouwd dienen zij evenwel het welzijn van de gehele samenleving, in al haar geledingen, na te streven.

3.1.2. Het Comité wijst erop dat de NGO's slechts een onderdeel van de civiele samenleving vormen. Zoals het ook in zijn advies van 22 september 1999 heeft opgemerkt, wordt de "harde kern" van de civiele samenleving gevormd door de sociale partners. Als gevolg van de reeds genoemde ontwikkelingen zijn daar in de loop der jaren ook tal van - op de meest uiteenlopende terreinen opererende - NGO's bijgekomen. Het gaat hier om een zeer heterogene groep organisaties, die weinig met elkaar gemeen hebben, wat de Commissie in het hoofdstuk "Gemeenschappelijke kenmerken van een niet-gouvernementele organisatie" (punt 1.2) van haar discussienota zelf erkent. Het Comité verwijst in dit verband naar het bovengenoemde advies, en met name naar de paragrafen 5 t/m 7.

3.1.3. De Commissie beweert dat "de besluitvorming binnen de EU allereerst door de gekozen vertegenwoordigers van het Europese volk wordt gelegitimeerd". Het Comité is evenwel van oordeel dat de legitimiteit van het EU-optreden niet uitsluitend in het licht van het territorialiteitsbeginsel en van verkiezingsuitslagen mag worden beoordeeld, ook al vormen verkiezingen een van de hoekstenen van een representatieve democratie. Vooral bij een geringe opkomst blijkt immers duidelijk dat het in een democratisch bestel gehanteerde meerderheidsbeginsel zijn beperkingen heeft. Zo is het mogelijk dat gekozenen, die hun mandaat te danken hebben aan het feit dat zij een meerderheid van de uitgebrachte stemmen achter hun naam hebben gekregen, in feite slechts een minderheid van de kiesgerechtigden vertegenwoordigen, wat hen evenwel niet belet zich op de behaalde (fictieve) meerderheid te beroepen om de legitimiteit van hun mandaat te staven. Legitimiteit verwerft men echter niet alleen via democratische verkiezingen (het criterium dat de Commissie hanteert) maar ook op grond van vakbekwaamheid (een criterium dat zowel op de ESC-leden als op de vertegenwoordigers van NGO's van toepassing is). Ook dit soort legitimiteit past perfect in het participatiemodel waarop de beleidsvorming in ons democratisch bestel gebaseerd is en dat het "mogelijk (maakt) het vertrouwen in het democratisch systeem te versterken en daardoor een gunstiger klimaat voor hervormingen en vernieuwingen te scheppen"(8).

3.1.4. Het begrip "participatiedemocratie" houdt in dat alle belangstellenden in een zo vroeg mogelijk stadium bij de meningsvorming over een geplande regeling worden betrokken en de kans krijgen hun wensen en aanbevelingen dienaangaande naar voren te brengen. Dit is een essentieel aspect van onze participatiesamenleving, waarin op dit moment al een vorm van burgerdialoog wordt gevoerd.

3.1.5. Als ontmoetingsplaats van vertegenwoordigers van - nationale, regionale of lokale - maatschappelijke organisaties maakt het Comité integrerend deel uit van deze participatiesamenleving.

4. Nauwere samenwerking tussen de Commissie en de NGO's

4.1. De Commissie verklaart meermaals dat haar samenwerking met NGO's verschillende vormen aanneemt en "per beleidsterrein wordt georganiseerd". Niettemin komt zij tot de conclusie dat "het nodig is in haar betrekkingen met NGO's een meer samenhangende aanpak te hanteren" en dat "het wenselijk lijkt de algehele coördinatie (...) over te dragen aan een horizontale dienst". Aangezien de werkterreinen en -methoden van de diverse NGO's sterk uiteenlopen, is het Comité van oordeel dat een dergelijke dienst zich niet met beleidsaspecten mag bemoeien, maar vooral met het coördineren van de samenwerking en het verstrekken van (betere) informatie moet worden belast. De instelling van een dergelijk centraal contactpunt, bijvoorbeeld voor het verkrijgen van informatie over EU-programma's of van de nodige assistentie bij het aanvragen van financiële steun, zou het "Europa van de burgers" alweer een flink stuk dichterbij brengen.

4.1.1. Een dergelijke dienst kan er ook op toezien dat het overleg met NGO's wordt georganiseerd op een manier die haar deugdelijkheid heeft bewezen, uitgaande van een aantal nog vast te leggen gemeenschappelijke beginselen, maar ook van het specifieke karakter van de werkterreinen, structuren en behoeften van de organisaties in kwestie. Ten slotte kan hij ook voor een grotere transparantie zorgen, een aspect dat het Comité ook in zijn advies van 28 januari 1998 over verenigingen en stichtingen heeft aangekaart. Met een dergelijk horizontaal informatie- en coördinatieproject, waarbij ook nationale NGO's betrokken zouden moeten worden, zou de Commissie in aanzienlijke mate bijdragen tot de totstandkoming van democratischer communicatiestructuren en dus tot een verkleining van de afstand tussen overheid en burger.

4.1.2. Het is van essentieel belang dat de concrete organisatie van het overleg (duur van de raadplegingsprocedures, beschikbaarheid van de desbetreffende documenten in verschillende talen, beschikbaarheid van voldoende personeel ...) de NGO's de mogelijkheid geeft om ook intern een bottom up-aanpak te volgen en voor de nodige transparantie te zorgen. Hun geloofwaardigheid wordt immers mede bepaald door de mate waarin zij zélf de beginselen van de participatiedemocratie toepassen.

4.2. De geplande stroomlijning van de samenwerkingsprocedures houdt ook in dat de Commissie duidelijk moet aangeven met welke NGO's zij in de toekomst in zee wil gaan. Zij is van plan bij de selectie van NGO's "van haar eigen criteria en motieven uit te gaan" en vermeldt bij wijze van voorbeeld o.m. de twee volgende criteria: "eerdere deelname aan comités en werkgroepen" en "staat van dienst bij het verstrekken van deskundig advies op een specifiek gebied" (door de Commissie zélf te beoordelen). Om niet de indruk te wekken dat zij slechts met een select clubje van NGO's wil samenwerken, voegt zij daar evenwel aan toe dat "zelfselectie door de NGO's via het aanwijzen van vertegenwoordigers een bruikbaar alternatief kan zijn". In feite is dit echter helemààl geen alternatief, aangezien de suggestie van de Commissie niet betekent dat de NGO's zélf kunnen beslissen of zij al dan niet met de Commissie gaan samenwerken, maar wel dat zij zélf kunnen bepalen welke personen zij naar het overleg met de Commissie zullen afvaardigen, wat een puur technische aangelegenheid is.

4.3. Het Comité vindt de voorgestelde regeling onaanvaardbaar omdat deze erop neerkomt dat nieuwe NGO's zo goed als geen kans hebben om aan de gestelde criteria te voldoen ("eerdere deelname aan comités en werkgroepen"!). Bovendien gaat zij volledig voorbij aan de essentie van het fenomeen "civiele samenleving", nl. het feit dat de civiele samenleving niet als een statisch maar als een dynamisch gegeven moet worden gezien. De voorgestelde procedure zou er immers op neerkomen dat nú eens en voor altijd wordt beslist met welke NGO's de Commissie in de toekomst gaat samenwerken, wat zou betekenen dat nieuwe NGO's geen schijn van kans maken officieel erkend te worden.

4.4. Ook de Commissie zelf verwacht kennelijk weinig heil van haar voorstel, aangezien zij even verderop, in de passage over het verbeteren van de doorzichtigheid van de samenwerking, ervoor pleit om na te denken over de vraag "of er tussen de NGO's en de Commissie gemeenschappelijke criteria moeten worden afgesproken". Hoe het ook zij, de selectiecriteria dienen in overleg met de NGO's zelf te worden vastgelegd en moeten objectief en transparant zijn en openbaar worden gemaakt.

4.4.1. In het kader van de voorbereiding van dit advies is gebleken dat er geen consensus bestaat - ook niet onder de NGO's zelf - over de vraag of er een officiële erkenningsregeling, bijvoorbeeld in de vorm van een soort "accrediteringssysteem", moet worden ingevoerd. Het Comité dringt er bij de Commissie op aan de voor- en nadelen van een dergelijke regeling grondig tegen elkaar af te wegen, met name in het licht van de regeling die bij de Raad van Europa en bij de Verenigde Naties en de gespecialiseerde VN-organisaties wordt toegepast.

4.4.2. Het Comité wil ook zelf een bijdrage aan deze discussie leveren, met name door hoorzittingen te organiseren. Welke criteria uiteindelijk ook worden gekozen, één ding is in ieder geval van cruciaal belang, nl. dat de overlegstructuren en -procedures niet eens en voor altijd worden vastgelegd, maar dat wordt gekozen voor een open en transparante regeling die met zo weinig mogelijk administratieve rompslomp gepaard gaat en waarmee op een optimale manier kan worden ingespeeld op het dynamische karakter van de Europese civiele samenleving. Bovendien moet de lijst van NGO's openbaar worden gemaakt en moet er een beroepsinstantie ten behoeve van afgewezen organisaties worden ingesteld. In dit verband dringt het Comité er ook op aan dat de Commissie negatieve beslissingen steeds uitvoerig toelicht. Ten slotte wijst het er nog op dat het bij deze procedure betrokken wenst te worden.

4.5. Ook de publicatie van periodieke verslagen zou de transparantie van de samenwerking aanzienlijk ten goede komen. Met het oog op een efficiënte benchmarking zou de Commissie in deze verslagen voor elke geselecteerde NGO moeten aangeven hoe de samenwerking in de verslagperiode is verlopen en welke wijzigingen zij denkt te moeten doorvoeren. De verslagen moeten ook aan de betrokken NGO's zelf worden toegezonden om hun de kans te geven de Commissie van repliek te dienen. In dit verband zij er nog op gewezen dat het Comité ook in zijn advies over verenigingen en stichtingen voor het opstellen van dergelijke periodieke verslagen heeft gepleit.

4.6. Het Comité wijst er nogmaals op dat de Commissie duidelijker dient aan te geven dat haar - overigens zeer lofwaardige - voorstel alleen maar tot doel heeft de bestaande overlegprocedures technisch en inhoudelijk te verbeteren om zo goed mogelijk te kunnen inspelen op de specifieke kennis en kunde die vele NGO's in huis hebben. Zij dient er uitdrukkelijk op te wijzen dat haar voorstel er niet op gericht is de basis te leggen voor de invoering van een dialoog met de burger.

5. De dialoog met de burger

5.1. Met de opkomst van het fenomeen "civiele samenleving" nam ook de behoefte aan een publieke dialoog tussen vertegenwoordigers van de Europese civiele samenleving toe. De civiele samenleving zelf heeft zich duidelijk uitgesproken voor de invoering van een "burgerdialoog" als democratisch wilsvormingsinstrument, een keuze waar de politieke instanties zich volledig mee kunnen verenigen. Iedereen is het er immers over eens dat er in de Unie meer politieke openheid moet komen, dat het Europese besluitvormingsproces doorzichtiger moet worden en dat ervoor moet worden gezorgd dat de Europese bevolking zich weer voor Europa gaat interesseren. Hier ligt een belangrijke taak voor de vertegenwoordigers van het maatschappelijk middenveld, die als schakel tussen overheid en burger kunnen fungeren.

5.1.1. Zoals het Comité in zijn advies van 22 september 1999 al heeft opgemerkt, is de Commissie zelf van plan om in een nabije toekomst een echte burgerdialoog op Europees niveau in te stellen, ter aanvulling van de politieke dialoog met de nationale overheden en de sociale dialoog met de sociale partners. Het ligt daarbij geenszins in haar bedoeling afbreuk te doen aan de specifieke bevoegdheden en taken van de partijen die bij de sociale dialoog betrokken zijn(9).

5.1.2. Het Comité is evenwel van oordeel dat de Commissie het begrip "burgerdialoog" en de diverse aspecten hiervan eerst nader dient te omschrijven. Het is bereid om zelf, in samenwerking met de NGO's, het nodige voorbereidende werk te verrichten en een discussiestuk op te stellen.

5.1.3. In ieder geval dient de burgerdialoog volgens het Comité de volgende essentiële kenmerken te vertonen(10):

- het gehele maatschappelijk middenveld (incl. de sociale partners) moet bij deze dialoog worden betrokken;

- de burgerdialoog mag niet in de plaats komen van of mag geen "concurrent" vormen voor de sociale dialoog (waarbij duidelijk is vastgelegd wie aan de dialoog mag deelnemen en welke doelstellingen met het overleg worden nagestreefd), maar dient een aanvulling hierop te vormen;

- de burgerdialoog kan twee vormen aannemen, nl. een dialoog tussen vertegenwoordigers van de civiele samenleving onderling en een dialoog tussen de civiele samenleving en een EU-orgaan of -instelling; daarbij kunnen zowel horizontale (algemene) als verticale (sectorale) thema's worden aangesneden;

- de burgerdialoog dient een adequate structuur mee te krijgen en moet in de eerste plaats over sociaal-economische thema's handelen(11) (m.u.v. onderwerpen die onder de sociale dialoog vallen), wat evenwel niet wegneemt dat ook andere onderwerpen moeten kunnen worden aangesneden: milieu-aangelegenheden, consumentenvraagstukken, ontwikkelingsproblemen, mensenrechtenthema's, culturele onderwerpen en alle andere zaken die voor de civiele samenleving en haar diverse geledingen van belang zijn;

- de deelnemers aan de burgerdialoog hebben ook de taak landen buiten de Unie, en met name de kandidaat-lidstaten, te informeren over de manier waarop de civiele samenleving en haar overlegstructuren concreet kunnen worden uitgebouwd; deze landen moeten bovendien worden geholpen bij het opzetten en uitbouwen van soortgelijke structuren.

Het Comité dringt er bij de Europese NGO's op aan de uitbouw van de civiele samenleving in de kandidaat-lidstaten te ondersteunen door overleg-, uitwisselings- en samenwerkingsstructuren in het leven te roepen, en met name door pan-Europese netwerken op te zetten.

6. Slotopmerkingen

6.1. In de discussienota wordt aan de burgerdialoog geen apart hoofdstuk gewijd, maar wordt er wel een paar keer terloops naar verwezen: "... stimuleren van de dialoog met de burgers", "... uitbouw van het maatschappelijk middenveld op Europees niveau", "... met de NGO's, als vertegenwoordigers van het maatschappelijk middenveld, de dialoog aangaan", enz.

6.2. Het is van het grootste belang dat het begrip "burgerdialoog" zo spoedig mogelijk nader wordt omschreven. Het door de Commissie bepleite overleg kan en moet in het kader van de burgerdialoog worden gevoerd, maar kan op zichzelf niet als een dialoog met de burger worden bestempeld. Zowel de overheid als het maatschappelijk middenveld dienen hun visie op het begrip "burgerdialoog" nader toe te lichten.

6.3. Het Comité beklemtoont nogmaals dat het bereid is actief aan de dialoog met de burger deel te nemen. Het voelt zich niet geroepen om alleen maar als spreekbuis van de NGO's of als tussenschakel tussen de NGO's en de EU-instellingen op te treden, maar beschouwt het veeleer als zijn taak als een soort katalysator te fungeren. Door de dialoog met de burger aan te zwengelen wil het ertoe bijdragen dat de Unie zich tot een toonbeeld van vrijheid, democratie en respect voor mensenrechten en fundamentele vrijheden kan ontwikkelen. Als directe pleitbezorgers van de belangen van de civiele samenleving staan zijn leden ervoor garant dat deze ontwikkeling zich dicht bij de burger en volgens de beginselen van een pluralistisch en op inspraak stoelend democratisch bestel voltrekt. Een en ander moet Europa de nodige politieke openheid verschaffen, met als uiteindelijk doel de transparantie te vergroten en de burgers in staat te stellen - en er ook toe aan te zetten - een actieve rol te gaan spelen. Op deze manier wil het Comité twee doelstellingen verwezenlijken, nl. een synergie-effect creëren in het samenspel tussen het maatschappelijk middenveld en de EU-instellingen alsmede de nodige meerwaarde verlenen aan de inspanningen van het maatschappelijk middenveld om Europa dichter bij de burger te brengen.

6.4. Het Comité is er zich ten volle van bewust dat het geen invloed kan uitoefenen op de benoeming van zijn leden, aangezien dit overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel een zaak van de nationale overheden is. Zijn streven is er dan ook in de eerste plaats op gericht aan de benodigde financiële middelen te komen om meer vertegenwoordigers van de Europese civiele samenleving bij zijn advieswerkzaamheden en zijn andere initiatieven ten behoeve van onze voortdurend veranderende samenleving te betrekken, zonder dat daarbij afbreuk wordt gedaan aan de tripartiete structuur die het Comité al sinds jaar en dag kenmerkt.

6.4.1. In het licht van het bovenstaande en van de conclusies van de Eerste Conventie van de Europese civiele samenleving ziet het voor zichzelf twee prioritaire taken weggelegd, nl. (i) de basis te leggen voor samenwerking met alle geïnteresseerde representatieve organisaties van de civiele samenleving op Europees niveau en (ii) als brug tussen de civiele samenleving (zowel in de huidige als in de toekomstige lidstaten) en de EU-instellingen te fungeren.

6.4.2. Wat de uitbreidingsproblematiek betreft is het van oordeel dat een van zijn voornaamste taken erin bestaat het institutionele bestel in de kandidaat-lidstaten te helpen uitbouwen. De kandidaat-lidstaten zullen immers niet alleen het acquis moeten overnemen, maar zullen ook de nodige structuren in het leven moeten roepen om het acquis ten uitvoer te kunnen leggen. Het komt er dus op aan de nog prille representatieve democratie in de betrokken landen te consolideren en op die manier de basis te leggen voor een op inspraak stoelend democratisch bestel. De activiteiten op dit gebied zullen zonder enige twijfel een belangrijke plaats innemen in de toekomstige strategie van het Comité.

6.4.3. Tijdens bovengenoemde Conventie is er o.m. door de Commissie op aangedrongen dat het Comité bij dit alles een voortrekkersrol zou vervullen. Het Comité heeft overigens heel wat lof geoogst voor het feit dat het in het verleden al een aanzienlijke bijdrage heeft geleverd aan de uitbouw van het institutionele bestel in de kandidaat-lidstaten. Het is van plan zijn inspanningen op dit vlak voort te zetten en zelfs nog op te voeren.

6.4.4. Gelet op het bovenstaande en op de door de Conventie gewekte verwachtingen is het Comité bereid de oprichting van een adequate interne structuur - een waarnemingspost voor de dialoog met de burger - te overwegen om met de Europese NGO's van gedachten te kunnen wisselen en te kunnen samenwerken.

6.4.5. Deze waarnemingspost zou o.m. als taak kunnen krijgen:

- in samenwerking met de NGO's en met de Commissie een aantal representativiteitscriteria uit te werken;

- de diverse accrediteringssystemen voor NGO's (Raad van Europa, Verenigde Naties) onder de loep te nemen en in samenwerking met de Commissie en de NGO's zelf na te gaan of het mogelijk is een dergelijk systeem in te voeren;

- toezicht uit te oefenen op de ontwikkeling van de civiele samenleving en de burgerdialoog op Europese niveau;

- na te gaan in hoeverre de NGO's nauwer bij het Europese besluitvormingsproces, en met name bij de Europese beleidsvorming, kunnen worden betrokken;

- de ontwikkeling van de civiele samenleving in de kandidaat-lidstaten te ondersteunen;

- concrete voorstellen voor gezamenlijke initiatieven met de NGO's te formuleren.

6.4.6. Voor het vervullen van deze taken is het nodig dat:

- de nodige horizontale informatie over de Europese civiele samenleving en haar "actoren" bijeen wordt gebracht en wordt verspreid;

- met de hulp van deskundigen een databank over de civiele samenleving wordt opgericht;

- geregeld overleg wordt gepleegd en hoorzittingen, seminars en andere bijeenkomsten worden georganiseerd;

- in samenwerking met o.m. de Commissie informatiebijeenkomsten ten behoeve van de maatschappelijke organisaties in de kandidaat-lidstaten worden georganiseerd;

- een "bulletin" over de burgerdialoog wordt gepubliceerd om ook niet in het Comité vertegenwoordigde organisaties de kans te geven hun stem te laten horen.

6.5. Het Comité is van oordeel dat iedere EU-instelling een inspanning dient te leveren om de burgers actief bij het Europese integratieproject te betrekken en in staat te stellen hun stempel op dit proces te drukken. Om dit doel te kunnen bereiken is het bovendien absoluut noodzakelijk dat de diverse EU-instellingen en -organen nauw met elkaar samenwerken. Het Comité wijst er nogmaals op dat het bereid is het zijne hiertoe bij te dragen in het kader van een open dialoog over de invoering van nieuwe participatievormen en -structuren. Het rekent daarbij op de steun van de overige EU-instellingen, en met name de Commissie.

Brussel, 13 juli 2000.

De voorzitter

van het Economisch en Sociaal Comité

B. Rangoni Machiavelli

(1) COM(2000) 11 def.

(2) PB C 73 van 9.3.1998, blz. 92.

(3) PB C 95 van 30.3.1998, blz. 99.

(4) Eerste Conventie van de Europese civiele samenleving, 15 en 16.10.1999.

(5) PB C 329 van 17.11.1999, blz. 30.

(6) Artikel 257: "Het Comité bestaat uit vertegenwoordigers van alle sectoren van het economische en sociale leven ...".

(7) Zie punt 1.1, laatste alinea.

(8) Zie par. 5.1 van het advies van 22 september 1999.

(9) Zie par. 9.3 van het advies van 22.9.1999 en de Mededeling van de Commissie over Versterking van de rol van vrijwilligersorganisaties en stichtingen in Europa (COM(97) 241 def.).

(10) Zie ook het advies van 22 september 1999.

(11) Zie de oproep van het Europees Platform van NGO's uit de sociale sector ter gelegenheid van de informele bijeenkomst van ministers van Sociale Zaken op 11 en 12 februari 2000 in Lissabon.