Avies over de terugvordering door de Europese Commissie in het kader van de financiële controle en de goedkeuring van de rekeningen, toegelicht aan de hand van het EOGFL (95/C 210/18)

Op 27 september 1994 heeft het Comité van de Regio's, overeenkomstig artikel 10, eerste alinea, van zijn Reglement van Orde en op basis van artikel 198 C, vierde alinea, van het EU-Verdrag besloten een initiatiefadvies op te stellen over voornoemd voorstel.

Commissie 2 "Landinrichting, Land- en bosbouw, Jacht, Visserij, Zee en Bergstreken", die met de werkzaamheden ter zake was belast, heeft haar advies op 18 januari 1995 met algemene stemmen goedgekeurd. Rapporteur was de heer Bocklet.

Het Comité van de Regio's heeft tijdens zijn zesde zitting van 1 en 2 februari 1995 (vergadering van 2 februari) het volgende advies uitgebracht, dat met algemene stemmen werd goedgekeurd.

1.1. De historiek van de terugvorderingen door de EG gaat tot het begin van de jaren tachtig terug. Sedert die tijd wordt de opzet en/of uitvoering van gedeeltelijk of geheel door de EU gefinancierde programma's steeds meer aan de regio's overgedragen.

1.2. De hervorming van het gemeenschappelijk landbouwbeleid van de EU heeft tot gevolg gehad dat de rechtstreekse overdrachten in de vorm van oppervlakte- of dierpremies sterk zijn gaan toenemen. De nationale overheden zijn belast met de uitkering van de premies, en daarbij moeten zij controleren of de begunstigden wel degelijk voor de premies in aanmerking komen en of de uitbetalingen correct worden afgewikkeld. Deze bevoegdheid is in een aantal lid-staten echter geheel of gedeeltelijk aan de regionale overheden overgedragen.

1.3. Nu de hervorming van het GLB in het komende verkoopseizoen haar derde fase ingaat, vertegenwoordigen de rechtstreekse overdrachten van de EU aan de voor steun in aanmerking komende landbouwers in de grotere regio's een bedrag dat kan oplopen tot 700 miljoen ecu. Het risico bestaat dat de terugvorderingen die via het geïntegreerde beheers- en controlesysteem in het kader van de procedure voor de goedkeuring van de rekeningen kunnen worden vastgesteld, een omvang gaan aannemen die de regionale begroting verre te boven gaat. De lid-staat of - naar gelang van de verdeling van de bevoegdheden - de regio's moeten jegens de rechthebbenden in feite borg staan voor de teruggevorderde bedragen, die d.m.v. statistische ramingen op basis van voorlopige cijfers worden berekend.

1.4. Uiteindelijk moeten alle instanties die als medefinancieringspartner bij de verwezenlijking van de doelstellingen van de structuurfondsen en de communautaire initiatieven betrokken zijn en als zodanig EU-geld uitbetalen, er rekening mee houden dat hun terugvorderingen ten laste worden gelegd naar aanleiding van onderzoek dat als gevolg van klachten door de Commissie in het kader van de goedkeuring van de rekeningen van het betrokken fonds wordt verricht. De terugvorderingsprocedure, die tot nog toe uitsluitend in het kader van de goedkeuring van de rekeningen van de afdeling Garantie van het EOGFL wordt toegepast, zou dan voor al deze openbare medefinancieringspartners gaan gelden.

2. Jurisdictie van het Europese Hof van Justitie als grondslag voor de controle

2.1. Krachtens de jurisdictie van het Europees Hof van Justitie mogen geen EU-middelen worden aangewend ter betaling van bedragen waarvan objectief is vastgesteld dat zij onrechtmatig zijn besteed, zelfs niet wanneer kan worden aangetoond dat de foutieve toepassing van het EG-recht terug te voeren is op verkeerde handelingen van openbare instanties.

2.2. Ook de term "overeenkomstig de geldende voorschriften" betaalde bedragen wordt zeer strak geïnterpreteerd. Een uitgave is nl. al onrechtmatig indien zij weliswaar in overeenstemming is met het Gemeenschapsrecht en dus voor financiering in aanmerking komt, maar op enigerlei wijze beïnvloed wordt door een overtreding.

2.3. Tot op heden wordt in het Gemeenschapsrecht het principe gehanteerd dat uitsluitend het constitutioneel recht van de lid-staten bepaalt welke instanties bevoegd zijn voor de tenuitvoerlegging van het Gemeenschapsrecht. De competentieregeling zal dus meestal van land tot land verschillen en aan de respectieve grondwetten moeten worden ontleend.

2.4. Wel heeft het Europese Hof van Justitie in zijn arrest van 12-6-1990 het volgende opgemerkt : "Alle autoriteiten van een lid-staat - dus zowel die van de bond als die van een deelstaat of van andere territoriale publiekrechtelijke lichamen - zijn verplicht, binnen de grenzen van hun bevoegdheden de inachtneming van het Gemeenschapsrecht te verzekeren. Anderzijds is het niet aan de Commissie, zich uit te laten over de verdeling van de bevoegdheden volgens de organieke bepalingen van elke lid-staat en, bij staten met een federale structuur, over de respectieve verplichtingen van de autoriteiten van de bond en van de deelstaten. De Commissie kan slechts controleren, of het overeenkomstig de bepalingen van de nationale rechtsorde vastgestelde stelsel van controle- en toezichtsmaatregelen afdoende is om een juiste toepassing van de communautaire voorschriften mogelijk te maken."

2.5. Het Comité van de Regio's stemt ten volle in met de in dit arrest neergelegde beginselen.

3. Financiële verantwoordelijkheid

3.1. Bijgevolg zijn de lid-staten en hun regionale en lokale publiekrechtelijke lichamen dus financieel volledig verantwoordelijk voor de toepassing en de uitvoering van het Gemeenschapsrecht.

3.2. Wanneer de nationale regeringen niet zelf met de uitvoering belast zijn, is het gebruikelijk dat de terugvorderingen ten laste komen van het bestuursniveau - regionaal of lokaal - dat verantwoordelijk is voor de uitvoering van het programma en daarmee voor het beheer van de middelen.

3.3. Daar staat tegenover dat de regionale en lokale overheden ervan uit moeten gaan dat het rechtsverkeer tussen de EU en de lid-staat zich op nationaal niveau afspeelt. De EU onderhoudt geen rechtstreekse geïnstitutionaliseerde betrekkingen met de regionale en lokale overheden. Ook medewerking van regio's en gemeenten in een soort tweede linie kan niets veranderen aan deze in het volkerenrecht vastgelegde situatie.

4. Uitvoering van de controle

4.1. Bij de goedkeuring van de rekeningen wordt de uitvoering van de geheel of gedeeltelijk door Brussel gefinancierde maatregelen door de Commissie zelf gecontroleerd. De onderzoeksrapporten beperken zich niet tot een evaluatie van alle in de lid-staten vastgestelde maatregelen, maar wijken veeleer uit naar de toepassing van concreet omschreven methodes t.a.v. controle en andere onderdelen van de tenuitvoerlegging van de maatregelen.

4.2. Indien de controleurs van mening zijn dat de middelen in de lid-staten niet conform de bepalingen van het Gemeenschapsrecht zijn uitgegeven, neemt de EU deze uitgaven niet voor haar rekening en komen zij ten laste van de nationale begrotingen. Uitgaven die de EU niet voor haar rekening neemt, worden afgetrokken van de aan de lid-staten te betalen voorschotten.

4.3. Daarbij wordt op basis van steekproeven een raming gemaakt van het aantal gevallen van gebrekkige uitvoering en misbruik. Aangezien echter alleen bij concreet vastgestelde gevallen van misbruik recht van verhaal bestaat, komt het geraamde bedrag momenteel ten laste van de begroting van de uitvoerende overheid.

4.4. Het besluit om tot terugvordering over te gaan, is in sterke mate afhankelijk van de subjectieve interpretatie van EU-verordeningen door de controleurs. Aangezien met name voor oudere verordeningen geen duidelijke instructies bestaan, werden de uitvoerende regionale en plaatselijke instanties in het verleden steeds weer met onvoorspelbare interpretaties geconfronteerd. Deze interpretaties werden in de onderzoeksrapporten als uitvoeringsnorm opgenomen. De toepassing ervan werd dan d.m.v. terugvorderingen afgedwongen, zonder dat daarvoor noodzakelijkerwijs een concrete rechtsgrondslag bestond.

4.5. De uitvoerende instanties hebben de maatregelen in de regel naar best vermogen ten uitvoer gelegd. Vaak had men echter wel helderziende moeten zijn om de in de verschillende wetgevende documenten niet voorgeschreven detailvoorschriften inzake beheer en controle toch correct toe te passen.

5. Toekomstige houding bij terugvorderingen

5.1. De Commissie is sinds kort van plan bij grote tekortkomingen van het controlesysteem 5 %, en indien deze tekortkomingen ernstig zijn zelfs 10 % van de uitgaven terug te vorderen. Ook bestaat de mogelijkheid het gehele bedrag terug te vorderen. De beslissing hierover treft de Commissie naar eigen goeddunken. Het evenredigheidsbeginsel is dan ver te zoeken. Volgens de juridische interpretatie van de Commissie geldt het evenredigheidsbeginsel alleen voor de betrekkingen tussen de overheid en de burgers, en dus niet voor de relatie tussen de Gemeenschap en de lid-staten of hun regionale en plaatselijke overheden. Even hard wil de Commissie optreden bij overschrijding van vastgelegde uitbetalingstermijnen.

5.2. Na een overgangsregeling wil de Commissie voortaan bij overschrijding van de betalingstermijnen haar betalingen als volgt naar beneden aanpassen :

- Wanneer een reserve van 4 % (voor betwisting of extra controle) is opgebruikt, worden de uitgaven in de eerste maand na het verstrijken van de termijn nog maar voor 90 % in aanmerking genomen.

- Van de uitgaven in de tweede maand na het verstrijken van de termijn wordt nog maar 75 % in aanmerking genomen.

- Van de uitgaven in de derde maand na het verstrijken van de termijn wordt nog maar 55 % in aanmerking genomen.

- Van de uitgaven in de vierde maand na het verstrijken van de termijn wordt nog maar 30 % in aanmerking genomen.

- Vanaf 5 maanden na het verstrijken van de termijn worden de uitgaven volledig geweigerd en niet meer terugbetaald.

5.3. De Commissie heeft een herziening van de procedure voor de goedkeuring van rekeningen voorgesteld en wil dat er een verordening van de Raad komt die haar uitdrukkelijk de bevoegdheid geeft terugvorderingen uit te voeren en de omvang ervan vast te stellen. Het tegelijk opgerichte arbitrage-orgaan moet volstrekt neutraal zijn. Er moet voor worden gezorgd dat het in zijn werk en evaluaties niet onderhevig is aan invloed van derden, ook niet van de administratie van het EOGFL en andere EU-instellingen of van de lid-staten en regio's. De Commissie moet verplicht worden, bij latere besluiten op het betrokken terrein fundamenteel met de uitspraak van het arbitrage-orgaan rekening te houden.

Gedetailleerde voorschriften over toelating en beperking van tot betaling gemachtigde instellingen en nationale centrale betalingsinstanties alsmede over interne controle en controle-attesten vormen een ontoelaatbare schending van de soevereiniteit van de binnenlandse publiekrechtelijke lichamen, die zonder meer in staat zijn zelf controle- en betalingsystemen te ontwikkelen die voldoende betrouwbaar zijn.

Toepassing van het subsidiariteitsbeginsel krachtens artikel 3 B van het EU-Verdrag betekent dat de Commissie hoogstens een kader zou mogen vastleggen maar dat de regio's en gemeenten daarbinnen voldoende bewegingsvrijheid moeten krijgen om met behoud van hun gevestigde structuren en met inachtneming van hun eigen wetgeving administratieve procedures uit te werken die optimaal aan de specifieke situatie zijn aangepast.

6. Concluderend kan het volgende worden vastgesteld :

6.1. Verwacht wordt dat het terugvorderingssysteem door de Commissie steeds vaker zal worden gebruikt om bij de uitvoering van steunmaatregelen haar eigen voorstellingen over de uniforme administratieve uitvoering en indirect ook de administratieve organisatie door te drukken. De bedragen die in het kader van het nieuwe landbouwbeleid van de EU en in de tweede financieringsperiode van de structuurfondsen worden overgemaakt naar de regio's en gemeenten zijn zo hoog dat de betrokken overheden zich onder de financiële druk van terugvordering moeten conformeren. Aangezien het Europees Hof van Justitie bij conflicten in de regel de Commissie steunt, kunnen de nationale en regionale overheden slechts in zeer beperkte mate van de instructies van de Commissie afwijken. Nu de Commissie van plan is ook voor de structuurfondsen een geïntegreerd beheers- en controlesysteem in te voeren, mag worden aangenomen dat op lange termijn in alle sectoren waarin de Europese Unie programma's, communautaire initiatieven of subsidies meefinanciert, terugvorderingen zullen plaatsvinden volgens het model van de afdeling Garantie van het EOGFL.

6.2. Voor de gemeenten en regio's is het op den duur onaanvaardbaar dat de Europese Commissie tot in het kleinste detail in de administratieve uitvoering van maatregelen ingrijpt en naar eigen goeddunken over terugvorderingen beslist. Dit leidt tot een administratieve rompslomp die verlammend is voor de activiteiten van de lid-staten, en meer nog van de regio's en gemeenten. Dit beheersbeleid staat haaks op de grote inspanningen van veel plaatselijke en regionale instanties om te dereguleren, "lean-management"-methoden bij overheidsinstanties toe te passen en het personeelsbestand sterk in te krimpen. De administratiekosten bij systemen als het geïntegreerd beheers- en controlesysteem zijn buitensporig hoog. Volgens in de regio's uitgevoerde berekeningen bedragen de administratiekosten bij bepaalde vormen van geldoverdracht tot 20 % van het uitbetaalde bedrag. Dat is vijfmaal meer dan bij uitgaven voor vergelijkbare bestuurstaken het geval is. De administratieve macht van de Commissie vertoont trekken die absoluut niet stroken met opvattingen over een regionale en federale staat.

7. Het Comité van de Regio's

7.1. - dringt er met klem bij de Commissie op aan,

- bij de betaling van compenserende bedragen en andere subsidies het in artikel 3 B van het EU-Verdrag verankerde subsidiariteitsbeginsel ten volle na te leven,

- bij terugvorderingen terdege rekening te houden met het evenredigheidsbeginsel, ook in de betrekkingen tussen de Unie en de regionale en plaatselijke instanties,

- terugvorderingen te beperken tot gevallen waarin sprake is van schending van regelingen die van tevoren duidelijk zijn vastgelegd in een verordening van de Raad,

- pas tot terugvordering over te gaan na bevestiging door het door de Commissie ingestelde arbitrage-orgaan dat qua organisatie en personeel volledig onafhankelijk is van de Commissiediensten die verantwoordelijk zijn voor controle, betalingen en vergunningen;

7.2. staat achter het geïntegreerd beheers- en controlesysteem, dat het regionaal beleid van de lid-staten aanvult in overeenstemming met hun institutionele regels en gebruiken;

7.3. verzoekt de Commissie bij de toepassing van het herziene systeem voor de goedkeuring van de rekeningen van het EOGFL - afdeling Garantie zorgvuldig alle maatregelen af te wegen die neerkomen op inmenging in de administratieve en uitvoerende soevereiniteit van de betrokken bestuurslichamen;

7.4. verzoekt de Commissie hem voortaan te raadplegen over alle wetgevende maatregelen van de Europese Unie die betrekking hebben op de regionale en gemeentelijke bestuurslichamen;

7.5. verzoekt de Raad, het Europees Parlement en de Commissie de onafhankelijkheid van het arbitrage-orgaan te garanderen, en deze instantie hiertoe voldoende administratieve middelen en een eigen begrotingslijn ter beschikking te stellen;

7.6. erkent dat tijdens de onderhandelingen tussen de Raad en de Commissie aanzienlijke vooruitgang is geboekt waar het gaat om de vrijwaring van de uitvoerende competentie van lid-staten en regio's overeenkomstig hun specifieke grondwettelijke situatie;

7.7. erkent met name dat de Commissie bereid is, er zich voor in te zetten dat de geest van artikel 3 B van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap in het administratieve recht wordt opgenomen;

7.8. dringt er met klem op aan dat de administratieve voorschriften niet als hefboom worden gebruikt om de autonome rechten van de diverse regionale en plaatselijke instanties in te perken;

7.9. verzoekt de Commissie, de voorschriften van de nog niet afgeronde nieuwe versie van de uitvoeringsbesluiten in het licht van het resultaat van de onderhandelingen met de Raad tot het allernoodzakelijkste te beperken. Daarbij mag met name niet per lid-staat een concreet becijferde maximumgrens voor de betalingsinstanties worden vastgelegd.

Brussel, 2 februari 1995.

De voorzitter

van het Comité van de Regio's

Jacques BLANC