WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE

Samenvatting van de effectbeoordeling

bij

WITBOEK

Een agenda voor adequate, veilige en duurzame pensioenen

SAMENVATTING

Procedurele achtergrond:

In 2009, tegen de achtergrond van de snellere demografische vergrijzing, de economische crisis en een decennium waarin in veel lidstaten belangrijke wijzigingen in de pensioenstelsels hadden plaatsgevonden, vond de Commissie dat een debat moest worden gevoerd over de wijze waarop het pensioenkader op EU-niveau het best kon worden geactualiseerd om de lidstaten te ondersteunen in hun streven naar de totstandbrenging van adequate, duurzame en veilige pensioenstelsels voor hun burgers, zowel nu als in de toekomst.

Daarom zei voorzitter Barroso in zijn politieke richtsnoeren voor deze Commissie van september 2009: "Wij moeten ervoor zorgen dat pensioenen datgene doen waarvoor zij bedoeld zijn, namelijk maximale steun bieden aan de huidige en toekomstige gepensioneerden, met inbegrip van kwetsbare groepen". Vervolgens werd commissaris Andor door de voorzitter ermee belast om in samenwerking met andere commissarissen voorstellen te ontwikkelen om de pensioenstelsels van Europa veilig te stellen.

De Europese Commissie heeft veel werk verricht om de volledige reikwijdte van het thans vrij versnipperde EU-"kader" voor pensioenen in kaart te brengen en te bestuderen en na te gaan of het moest worden verbeterd om de lidstaten voldoende steun te bieden. Dit leidde tot een publieke raadpleging aan de hand van een holistisch Groenboek over pensioenen, dat op 7 juli 2010 werd gepubliceerd.

Dit groenboek ging uit van een geïntegreerde benadering van het economische, het sociale en het financiële-marktbeleid en erkende de verbanden en synergieën tussen de pensioenen en de algemene "Europa 2020"-strategie voor slimme, duurzame en inclusieve groei. Het groenboek wees erop dat, hoewel de lidstaten verantwoordelijk zijn voor de pensioenstelsels, de nationale pensioenstelsels op EU-niveau worden ondersteund door een kader van activiteiten, variërend van beleidscoördinatie tot regelgeving, gezien de noodzaak om sommige gemeenschappelijke thema's op gecoördineerde wijze aan te pakken. Deze omvatten de werking van de interne markt, de vereisten van het stabiliteits- en groeipact en de noodzaak om ervoor te zorgen dat de pensioenhervormingen stroken met de Europa 2020-strategie.

Een tezamen met het groenboek gepubliceerd begeleidend document had betrekking op het huidige kader van de EU-wetgeving, andere regelgeving en beleidscoördinatie, waaronder de resultaten van een met de nationale toezichthouders via het Comité van Europese toezichthouders op verzekeringen en bedrijfspensioenen uitgevoerd project om de particuliere pensioenen in kaart te brengen.

Een Witboek over pensioenen werd aangekondigd in het werkprogramma van de Commissie voor 2011 om de steun op EU-niveau voor de pensioenstelsels van de lidstaten verder te ontwikkelen op grond van de resultaten van de raadpleging over het groenboek.

Deze effectbeoordeling bespreekt de beleidsopties voor een dergelijk witboek dat voorstelt om een holistisch kader en strategie op EU-niveau te ontwikkelen om de lidstaten te ondersteunen bij het verstrekken van adequate, duurzame en veilige pensioenen.

Probleemstelling

Het verstrekken van adequate pensioenen die duurzaam en veilig zijn, valt onder de verantwoordelijkheid van de lidstaten, waarbij de EU tot nu toe een beperkte en vrij fragmentarische ondersteunende rol heeft gespeeld. De pensioenvoorziening wordt echter complexer en wordt in toenemende mate een punt van gemeenschappelijk belang in de EU.

De pensioenen zijn de belangrijkste bron van inkomsten voor een groot en nog stijgend aantal EU-burgers (circa een vierde). De pensioenen zijn aldus van cruciaal belang voor de instandhouding van de levensstandaard van gepensioneerden en de preventie van armoede onder ouderen. Naast het feit dat zij een belangrijke determinant van de sociale omstandigheden zijn, zijn de pensioenstelsels ook een belangrijke economische factor. Zij vormen een belangrijk element van de overheidsuitgaven, aangezien ongeveer 10% van het bbp in de EU (2010) naar pensioenen gaat. Bovendien hebben de opzet van de pensioenstelsels en de negatieve of positieve prikkels die zij verschaffen om vroeger of later met pensioen te gaan aanzienlijke effecten op de werkgelegenheid en als gevolg daarvan op de economische groei. In landen waar particuliere pensioenen sterk ontwikkeld zijn, zijn pensioenfondsen als institutionele beleggers belangrijke actoren op de financiële markten.

Pensioenen zijn niet alleen in belangrijke mate van invloed op de overheidsbegrotingen, de arbeids- en financiële markten en de algemene economie van de lidstaten, maar ook op die van de EU, inclusief de stabiliteit van de euro.

Voor de lidstaten hebben de economische crisis en de vooruitzichten op een lagere groei het moeilijker gemaakt om de sleuteluitdagingen van de vergrijzende bevolking aan te pakken. Bovendien is de pensioenvoorziening complexer geworden en is zij meer afhankelijk van de goede werking van de arbeids- en financiële markten. Dit is het resultaat van de inspanningen die de lidstaten zich het laatste decennium hebben getroost om de pensioenen beter aan te passen aan de uitdaging van de vergrijzing door de pensioenaanspraken nauwer te koppelen aan de bijdragen over de gehele arbeidsloopbaan, door mensen aan te moedigen om langer te blijven werken en om de door de overheid betaalde pensioenen aan te vullen met particuliere kapitaaldekkingsregelingen.

Op EU-niveau ontwikkelt het risico van niet-adequate, niet-duurzame en niet-veilige pensioenstelsels in afzonderlijke lidstaten zich tot een punt van gemeenschappelijke zorg in de EU. Dit is hoofdzakelijk een gevolg van het feit dat het probleem van de snellere vergrijzing van de bevolking moeilijker aan te pakken valt gezien de economische recessie, de verslechtering van de overheidsbegrotingen en de staatsschuldcrisis, en van invloed is op de gemeenschappelijke munt en het economische welzijn van de Unie.

Bijgevolg zijn succesvolle pensioenhervormingen in de lidstaten sleuteldeterminanten voor het vermogen van de EU om twee van de vijf streefdoelen van de Europa 2020-strategie te bereiken, namelijk het werkgelegenheidspercentage (75% van de 20-64-jarigen aan het werk), wat in de meeste lidstaten een veel hogere participatie van oudere werknemers vereist, en de armoedevermindering (ten minste 20 miljoen minder mensen die in armoede en sociale uitsluiting leven of het risico daartoe lopen), waarbij gewezen wordt op het bijzondere armoederisico voor ouderen.

Om de EU in staat te stellen toereikende steun te verlenen aan de inspanningen van de lidstaten in deze nieuwe situatie die wordt gekenmerkt door een grotere complexiteit van de pensioenvoorziening en een toenemende gemeenschappelijke zorg in de EU over de toekomstige pensioenen, is het nodig dat de EU overschakelt van de tot nu toe gevolgde enigszins onsamenhangende en versnipperde aanpak naar een omvattend en geïntegreerd kader van pensioenbeleidsmaatregelen om de lidstaten bij te staan. Deze aanpak gaat ervan uit dat pensioenbesluiten, waaronder het besluit om met pensioen te gaan, het resultaat zijn van een complex proces dat wordt bepaald door individuele en familiale factoren, alsook door macro-economische en institutionele variabelen.

Door de verschillende vormen van beleidscoördinatie en regelgeving die relevant zijn voor de pensioenen, beter op elkaar af te stemmen door het aanpassen van de focus, schaal en reikwijdte daarvan en door het toevoegen van enige evenredige nieuwe initiatieven kan de EU de meerwaarde van Europese activiteiten aanzienlijk vergroten. Dit zou de EU ook in staat stellen om de gemeenschappelijke punten van zorg van de lidstaten beter aan te pakken door het wegnemen en zo nodig verminderen van het risico van negatieve overloopeffecten van pensioenproblemen in afzonderlijke lidstaten. Dit kan worden bereikt door bestaande competenties voor regelgeving en beleidscoördinatie beter samen te brengen en op een meer gecoördineerde wijze te gebruiken als elementen van een holistische EU-aanpak.

Het doel van deze effectbeoordeling is de bepaling van de wijze waarop bestaande activiteiten moeten worden aangepast, van de aard van de toe te voegen initiatieven en van de mechanismen waarmee zij zullen worden gecoördineerd in een geïntegreerde strategie voor de ondersteuning van de lidstaten. Een sleutelkwestie is hoeveel nadruk bij de omschakeling naar een meer holistische strategie in dit stadium moet worden gelegd op wetgeving en bindende regelgeving.

Tot degenen die het meeste belang bij dit proces hebben, behoren de lidstaten en andere belangrijke belanghebbenden die betrokken zijn bij de beleidscoördinatie- en regelgevingsprocessen met de diensten van de Commissie. De uiteindelijke begunstigden zullen de burgers zijn, die zullen profiteren van de beleidsmaatregelen die de lidstaten zullen helpen om beter te zorgen voor de adequaatheid, duurzaamheid en veiligheid van de huidige en toekomstige pensioenen.

De effectbeoordeling zal in lijn met de aard van het witboek hoofdzakelijk aandacht besteden aan de EU-meerwaarde voor de lidstaten en belangrijke belanghebbenden. De effecten voor de burgers kunnen nu niet grondig worden beoordeeld, aangezien zij zullen afhangen van de mate waarin de lidstaten en de belanghebbenden de verbeterde EU-steun zullen gebruiken voor de verbetering van de beleidsmaatregelen en praktijken die van invloed zijn op de pensioenvoorziening.

Bovendien sluit deze effectbeoordeling de uitvoering van verdere effectbeoordelingen in verband met individuele specifieke maatregelen binnen de holistische pakketten niet uit, mocht dit in een bepaald geval als follow-up van het witboek nodig blijken te zijn.

Analyse van de subsidiariteit

Hoewel het pensioenbeleid grotendeels onder de verantwoordelijkheid van de lidstaten valt, moet het EU-niveau een ondersteunende rol spelen.

Door de grotere onderlinge verwevenheid, zoals aangetoond door de huidige schuldencrisis, kan een falend pensioenbeleid in een of meer landen overloopeffecten hebben met negatieve gevolgen voor de stabiliteit van de euro en de economische prestaties van de EU. Gezien de toenemende mobiliteit van de mensen kan een niet-adequaat pensioenbeleid ook directe repercussies hebben voor de socialezekerheidsstelsels in andere EU-landen.

Als gevolg daarvan worden de pensioenen steeds meer een zaak van gemeenschappelijk belang in de EU en daarom zijn door de Europese Raad op 24 juni de landenspecifieke aanbevelingen voor pensioenen voor 2011 in het kader van Europa 2020 bekrachtigd.

Het vermogen van de lidstaten om gevolg te geven aan deze aanbevelingen zou positief worden beïnvloed door een grotere steun in het kader van de EU-beleidsmaatregelen op alle gebieden die relevant zijn voor de pensioenen. Maar de EU is tot nu toe niet in staat geweest om haar diverse activiteiten en competenties op het gebied van pensioenen samen te brengen in een omvattend, samenhangend en volledig gecoördineerd kader dat erop is gericht de lidstaten te helpen in hun inspanningen om aan de burgers adequate, duurzame en veilige pensioenen te verstrekken. Als dit mogelijk zou zijn, zoals geopperd in het witboek, zou dit de meerwaarde van de EU-steun voor de lidstaten op het gebied van pensioenen aanzienlijk helpen verbeteren.

Doelstellingen van het EU-initiatief

Op grond van de analyse in het groenboek en andere belangrijke werkzaamheden beschrijft deze effectbeoordeling de vrij versnipperde aard van de ontwikkeling van de pensioenbeleidsmaatregelen en -processen tot nu toe en pleit zij voor de noodzaak om nu een omvattend en geïntegreerd beleidskader en strategie voor de toekomst van de pensioenen in de EU op te zetten. Dit doel werd ondersteund tijdens de raadpleging over het groenboek, die aan het licht bracht dat de overweldigende meerderheid van de belanghebbenden voorstander was van de innoverende holistische aanpak in dat document.

Aangezien de EU zich in toenemende mate zorgen maakt over de moeilijkheden op de middellange en langere termijn van een succesvolle pensioenvoorziening en het mogelijke risico van een falend pensioenbeleid in sommige lidstaten, moet zij meer effectieve middelen ontwikkelen om het beleid op nationaal niveau te ondersteunen.

Dit leidt tot de algemene doelstelling voor het witboek over pensioenen, namelijk het verlenen van doeltreffende steun aan de lidstaten in hun streven om de verstrekking van adequate pensioenen veilig en duurzaam te maken.

Meer specifiek moeten richtsnoeren voor het beleid van de EU worden ontwikkeld ten aanzien van de twee meest affectieve beleidstrajecten voor het aanpakken van de pensioenuitdagingen waarmee de lidstaten worden geconfronteerd, namelijk 1) het tot stand brengen van een beter evenwicht tussen de tijd die wordt besteed aan werken en de tijd die in pensioen wordt doorgebracht (d.w.z. verhoging van de effectieve pensioenleeftijd) en 2) vergroting van de bijdrage aan de adequaatheid van particuliere pensioenspaarregelingen. Bovendien moet de EU (3) haar monitoring- en coördinatie-instrumenten versterken, met name door de ontwikkeling van de monitoring van de adequaatheid van de pensioenen naast de bewaking van de financiële duurzaamheid van de pensioenstelsels (zie tabel 1).

Tabel 1: Doelstellingen en beleidsgebieden

Algemene doelstelling || Specifieke doelstellingen en beleidsgebieden

Verlenen van meer doeltreffende steun aan de lidstaten in hun streven om de verstrekking van adequate pensionen veilig en duurzaam te maken in de context van de vergrijzende samenlevingen en de onder druk staande overheidsfinanciën || 1 Ondersteunen van de lidstaten bij het tot stand brengen van een beter evenwicht tussen de tijd die wordt besteed aan werken en de tijd die in pensioen wordt doorgebracht Beleidsgebieden: Ø Hervorming pensioenstelsels Ø Vermogen van de mensen om langer op de arbeidsmarkt te blijven 2 Ondersteunen van de lidstaten bij het vergroten van de bijdrage aan de adequaatheid van aanvullende[1] particuliere pensioenspaarregelingen Beleidsgebieden: Ø Dekking en kosteneffectiviteit van aanvullende particuliere pensioenen Ø Veiligheid van aanvullende particuliere pensioenen Ø Mobiliteit van aanvullende[2] pensioenen 3 Verbetering van de monitoring- en coördinatie-instrumenten van de EU op het gebied van pensioenen Beleidsgebieden: Ø Gecoördineerde monitoring van de adequaatheid, duurzaamheid en veiligheid van de pensioenen Ø Coherente besluitvorming op EU-niveau

Dit zijn de drie specifieke doelstellingen die betrekking hebben op de beleidsgebieden die in het holistische kader op EU-niveau moeten worden samengebracht.

Voor een beter evenwicht tussen de tijd die werkend en de tijd die in pensioen wordt doorgebracht, zou de combinatie van pensioenhervormings- en arbeidsmarktmaatregelen ter vergroting van het vermogen om langer te werken een sleutelrol kunnen spelen. Voor de vergroting van de bijdrage aan de adequaatheid van aanvullende particuliere pensioenspaarregelingen moeten de dekking en kosteneffectiviteit van aanvullende particuliere pensioenen en de veiligheid en mobiliteit daarvan worden verbeterd. Voor de verbetering van de monitoring- en coördinatie-instrumenten van de EU zou het van essentieel belang zijn dat wordt gezorgd voor de gecoördineerde monitoring van de adequaatheid, veiligheid en duurzaamheid van de pensionen en een coherente besluitvorming op EU-niveau.

Beleidsopties

Deze effectbeoordeling vergelijkt drie opties, ten volle rekening houdend met de resultaten van de raadpleging over het groenboek en de speciale aandacht die in de landenspecifieke aanbevelingen van 2011 in het kader van Europa 2020 aan pensioenen wordt besteed.

De eerste optie ("status quo") zou neerkomen op de voortzetting van de bestaande situatie, waarbij de EU zich op vrij smalle basis van geval tot geval met specifieke pensioengerelateerde kwesties bezighoudt. Er zou geen gemeenschappelijke visie bestaan op de wijze waarop kan worden gezorgd voor adequate pensioenen voor de EU in haar geheel.

Het EU-kader zou geleidelijk veranderen maar buiten het governancekader van Europa 2020 zouden weinig of geen aanvullende inspanningen worden geleverd om de verschillende relevante beleidsgebieden te integreren of dit kader aan te passen aan de zich ontwikkelende behoeften van de lidstaten naarmate de pensioenstelsels veranderen. Aldus zouden, hoewel sommige werkgelegenheids- en minimale adequaatheidsaspecten van de pensioenen naast kwesties in verband met de overheidsfinanciën zouden worden opgenomen in Europa 2020, deze aspecten niet noodzakelijkerwijs op integrale wijze worden behandeld. Bovendien zouden overwegingen in verband met de veiligheid en kosteneffectiviteit van particuliere pensioenen, die met hun groeiend aandeel in de algemene pensioenvoorzieningen van groter belang worden, gescheiden blijven van de zorgen inzake adequaatheid en duurzaamheid. De coördinatie van het economische beleid zou de pensioenen hoofdzakelijk uit het oogpunt van de overheidsfinanciën bekijken en vooral zijn gericht op de directe uitgaven voor door de overheid betaalde pensioenen, terwijl minder aandacht zou worden besteed aan de indirecte uitgaven voor belastingvrijstellingen voor particuliere pensioenen. Alleen een beleidscoördinatie op het gebied van sociale bescherming zou volledig worden gericht op alle gevolgen voor de adequaatheid van de pensioenen en trachten rekening te houden met de bijdragen van alle pensioentypes aan het pensioenpakket. Overwegingen in verband met duurzaamheid en veiligheid zouden hierbij echter niet in beschouwing worden genomen.

De tweede optie ("holistische of geïntegreerde, omvattende aanpak") bestaat uit twee subopties die beide omvangrijke pakketten van beleidsmaatregelen omvatten: IIa en IIb. Er zij op gewezen dat deze twee pakketten uitgaan van een holistische aanpak van de pensioenen, wat betekent dat alle beleidsgebieden gezamenlijk worden behandeld, waarbij bestaande synergieën volledig zullen worden benut en mogelijke wisselwerkingen zullen worden erkend en op elkaar worden afgestemd. Beide subopties brengen een groot aantal bestaande en nieuwe beleidsinitiatieven samen in een strategisch beleidsdocument (witboek) met als doel een gemeenschappelijke visie voor adequate, veilige en duurzame pensioenen te schetsen en een nieuw EU-kader op te zetten om dit belangrijke beleidsdoel de komende jaren te verwezenlijken.

De subopties worden op parallelle wijze ontwikkeld. Zij combineren instrumenten voor regelgeving, beleidscoördinatie en financieel initiatief in hun pakketten van maatregelen, die volgens plan in de periode 2012 tot en met 2014 zullen worden gelanceerd.

- In het kader van specifieke doelstelling 1, namelijk de ondersteuning van de lidstaten bij het tot stand brengen van een beter evenwicht tussen de tijd die wordt besteed aan werken en de tijd die in pensioen wordt doorgebracht en op het beleidsgebied van de hervorming van de pensioenstelsels trachten zij beide kwesties in verband met gendergelijkheid in de pensioenen te behandelen, vervroegde uittreding te verminderen, de specifieke hervormingsbehoeften van de lidstaten te beoordelen en de pensioenhervorming te bevorderen in lijn met de pensioenaanbevelingen 2011 van Europa 2020. Op het beleidsgebied van initiatieven ter vergroting van het vermogen om langer op de arbeidsmarkt te blijven, dat gecombineerd moet worden met hervormingen van de pensioenstelsels, stellen beide subopties maatregelen voor om de verplichte pensioenleeftijden af te schaffen, het gezond oud worden op het werk te bevorderen, gebruik te maken van EU-middelen om oudere werknemers in staat te stellen om langer te werken, de werkplekken en de arbeidsmarkt aan langere arbeidslevens aan te passen en mogelijkheden te ontwikkelen om het arbeidsleven te verlengen onder meer door eindeloopbaan-banen.

In het kader van specifieke doelstelling 2, namelijk de ondersteuning van de lidstaten bij het vergroten van de bijdrage aan de adequaatheid van aanvullende particuliere pensioenspaarregelingen, en op het beleidsgebied van de dekking en kosteneffectiviteit van aanvullende particuliere pensioenen stellen beide subopties initiatieven voor ter bevordering van kosteneffectieve aanvullende pensioenregelingen en ter optimalisering van het effect van belastinguitgaven ter ondersteuning van particuliere pensioenspaarregelingen. Geopperde initiatieven op het beleidsgebied van de veiligheid van aanvullende particuliere pensioenvoorzieningen trachten de veiligheid van bedrijfspensioenregelingen te verbeteren, de bescherming bij insolventie van werkgevers die bijdragen in de pensioenopbouw te verbeteren, de kwaliteit van derdepijlerpensioenen te verhogen en de bescherming van de consumenten te vergroten, en de opzet en de prestaties van op kapitaaldekking gebaseerde bedrijfspensioenregelingen te verbeteren. De voorgestelde maatregelen op het beleidsgebied van de mobiliteit van aanvullende pensioenen beogen de verlaging van de barrières voor de grensoverschrijdende meeneming van aanvullende pensioenrechten in de privé- en de overheidssector, de vergroting van het vermogen van mensen om hun verschillende pensioenrechten bij te houden, het slechten van belastingobstakels voor de grensoverschrijdende mobiliteit en de investeringen van pensioenfondsen en levensverzekeraars en de verhoging van de grensoverschrijdende veiligheid van bedrijfspensioenrechten voor migrerende onderzoekers.

- In het kader van specifieke doelstelling 3, namelijk de verbetering van de monitoring- en coördinatie-instrumenten van de EU op het gebied van pensioenen, en op het beleidsgebied van de gecoördineerde monitoring van de adequaatheid, duurzaamheid en veiligheid van de pensioenen stellen beide subopties initiatieven voor voor de coördinatie van de monitoring van de adequaatheid, duurzaamheid en veiligheid van de pensioenen en voor de verbetering van de kwaliteit van de monitoring van de adequaatheid. De voorgestelde maatregelen op het beleidsgebied van de coherente besluitvorming op EU-niveau hebben tot doel de samenhang en de integratie van de EU-beleidsmaatregelen die gevolgen hebben voor de pensioenen te versterken, te zorgen voor de volledige coördinatie en integratie van de pensioenbeleidsmaatregelen van de Commissie en de holistische monitoring van de vooruitgang op het gebied van de pensioenvoorziening in de EU te waarborgen.

De twee subopties verschillen in de mate waarin de specifieke maatregelen gebruik trachten te maken van de potentiële wetgevende bevoegdheden en in de mate waarin de maatregelen zijn gebaseerd op de reacties van belanghebbenden op het groenboek. Suboptie IIa steunt meer op overleg. Suboptie IIb legt meer de nadruk op wettelijk bindende instrumenten om de steun voor de landenspecifieke aanbevelingen van 2011 te versterken. Beide subopties zouden de huidige beleidsacties van de EU in een holistisch kader consolideren en ook sommige nieuwe maatregelen toevoegen ter ondersteuning van de nadruk die in de landenspecifieke aanbevelingen van 2011 wordt gelegd op de verhoging van de pensioenleeftijd en de koppeling daarvan aan de toename van de levensverwachting.

Hoewel sommige maatregelen in de subopties identiek zijn, worden de verschillen daarvan in de onderstaande tabel aangegeven.

Tabel 2 Suboptie IIa vergeleken met suboptie IIb

Specifieke doelstelling 1: Ondersteunen van de lidstaten bij het tot stand brengen van een beter evenwicht tussen de tijd die wordt besteed aan werken en de tijd die in pensioen wordt doorgebracht

Hervorming pensioenstelsels || Gendergelijkheid op het gebied van pensioenen:

Publicatie van een aanbeveling van de Commissie over gendergelijkheid wat pensioenleeftijd betreft en de aanpak van de gender-adequaatheidskloof op het gebied van pensioenen || Voorstel tot wijziging van Richtlijn 79/7/EEG van 19 december 1978 om ervoor te zorgen dat vrouwen op dezelfde leeftijd als mannen aanspraak kunnen maken op pensioenen

Vermogen van de mensen om langer op de arbeidsmarkt te blijven || Afschaffing van de verplichte pensioenleeftijden:

Publicatie van een aanbeveling van de Commissie betreffende de afschaffing van de verplichte pensioenleeftijden en het wegnemen van andere barrières om langer te werken || Voorstel tot wijziging van Richtlijn 2000/78/EG waarbij discriminatie in arbeid wordt verboden, om het gebruik van verplichte pensioenleeftijden te beperken

Oudere werknemers in staat stellen om langer op de arbeidsmarkt te blijven:

De lidstaten aanmoedigen om gebruik te maken van de middelen van het Europees Sociaal Fonds voor een grotere ondersteuning van maatregelen die oudere werknemers in staat moeten stellen om langer te werken || Invoering van strengere voorwaarden in het ESF als de lidstaten de landenspecifieke aanbevelingen betreffende maatregelen om oudere werknemers in staat te stellen om langer te werken niet volgen en daartoe het ESF te gebruiken

Specifieke doelstelling 2: Ondersteunen van de lidstaten bij het verhogen van de bijdrage aan de adequaatheid van aanvullende particuliere pensioenspaarregelingen

Veiligheid van aanvullende particuliere pensioenen || Betere bescherming bij insolventie van werkgevers die bijdragen in de pensioenopbouw:

Zorgen voor een doeltreffender handhaving van artikel 8 van de insolventierichtlijn || Voorstel tot wijziging van artikel 8 van de insolventierichtlijn ter vergroting van de bescherming

Verhoging van de kwaliteit van derdepijlerpensioenen en verbetering van de bescherming van de consumenten:

Verhoging van de kwaliteit en bescherming van de consumenten via vrijwillige codes, met eventueel EU-certificering van derdepijlerproducten || Verhoging van de kwaliteit en bescherming van de consumenten via bindende normen, met eventueel EU-certificering van derdepijlerproducten

Mobiliteit van aanvullende pensioenen || Verbetering van de grensoverschrijdende meeneembaarheid van aanvullende pensioenrechten:

Indiening van voorstel voor meeneembaarheidsrichtlijn met minimumnormen voor verwerving en behoud van pensioenrechten || Indiening van voorstel voor meeneembaarheidsrichtlijn met minimumnormen voor overdraagbaarheid en verwerving en behoud

Verbetering van het vermogen van mensen om hun verschillende pensioenrechten bij te houden:

Bevordering van basis voor pensioentraceerdiensten op EU-niveau via de ontwikkeling van nationale pensioentraceerdiensten || Ontwikkeling van een Europese pensioentraceerdienst via aanbesteding en regelgeving

Specifieke doelstelling 3: Verbetering van de monitoring- en coördinatie-instrumenten van de EU op het gebied van pensioenen

Gecoördineerde monitoring van de adequaatheid, duurzaamheid en veiligheid van de pensioenen || Verbetering van de kwaliteit van de monitoring van de adequaatheid:

Gebruik van bestaande processen en indicatoren ter verbetering van de kwaliteit en de reikwijdte van de adequaatheid en monitoring van andere pensioenprestaties || Ontwikkeling van gemeenschappelijke normen voor adequaatheid en andere aspecten van pensioenprestaties, te gebruiken voor het vaststellen van nationale/EU-doelen

Coherente besluitvorming op EU-niveau || Versterking van de samenhang en de integratie van de EU-beleidsmaatregelen die gevolgen hebben voor pensioenen:

Versterking van de rol van het Pensioenforum in een coherent EU-pensioenbeleid || Vervanging van het Pensioenforum door een nieuw Europees platform voor pensioenen dat alle soorten pensioenvoorzieningen omvat

Waarborging van de holistische monitoring van de vooruitgang in de pensioenvoorziening in de EU:

Publicatie van één verslag over de vooruitgang bij de totstandbrenging van adequate, duurzame en veilige pensioenen in 2014 || Publicatie van periodieke verslagen over de vooruitgang bij de totstandbrenging van adequate, duurzame en veilige pensioenen

Een derde optie, bestaande in een algemene harmonisatie van het nationale pensioenbeleid, is niet grondig onderzocht, aangezien zij de subsidiariteitstest niet zou doorstaan. Suboptie IIb bevat echter enkele elementen die neerkomen op een vorm van harmonisatie op gebieden waar reeds EU-wetgeving bestaat.

Effectbeoordeling

De effectbeoordeling evalueert niet het effect van de individuele maatregelen. In plaats daarvan onderzoekt zij het effect van de voorgestelde opties in hun geheel om een algemene beoordeling te geven van de mogelijke economische en sociale effecten die verbonden zijn aan de verschillende benaderingen van het pensioenbeleid op EU-niveau. De wetgevende maatregelen zullen, indien nodig, individueel worden onderzocht in afzonderlijke effectbeoordelingen.

Uit de beoordeling van de voorgestelde opties blijkt dat het moeilijk is om tot concrete conclusies te komen over de precieze economische en sociale gevolgen, aangezien dit afhangt van de wijze waarop de lidstaten op het nieuwe beleidskader van de EU reageren.

Algemeen gezien, zal optie II waarschijnlijk meer positieve economische en sociale voordelen opleveren in vergelijking met de status quo (optie I). Enkele van de voornaamste economische gevolgen zijn: doeltreffender gebruik van de middelen op EU-niveau, grotere grensoverschrijdende mobiliteit van werknemers en positieve effecten op het concurrentievermogen van de EU. Bovendien zal optie II waarschijnlijk een positief effect hebben op de bedrijven, waaronder midden- en kleinbedrijven (mkb's), ook al worden enkele tijdelijke overgangskosten verwacht. Een lager of beter gebruik van de overheidsuitgaven zou het gevolg kunnen zijn van de activiteiten in verband met de kosteneffectiviteit van belastinguitgaven voor particuliere pensioenen.

Wat de sociale gevolgen betreft, zouden een sterkere nadruk op adequaatheid en genderkwesties, gecombineerd met een betere monitoring op EU-niveau, en maatregelen om langere arbeidslevens te vergemakkelijken en de kwaliteit van aanvullende particuliere pensioenvoorzieningen te versterken, zoals beoogd in optie II, moeten bijdragen aan een betere adequaatheid van de pensioenen en lagere armoederisicopercentages.

Als wetgevende maatregelen in het kader van suboptie IIb met succes worden uitgevoerd, zal suboptie IIb waarschijnlijk sterkere positieve economische en sociale gevolgen hebben, vergeleken met suboptie IIa. De voorbereiding en uitvoering van wetgevende voorstellen, zoals beoogd in het kader van suboptie IIb, zal echter waarschijnlijk een zeer langdurig en moeilijk proces zijn dat veel meer middelen op EU- en nationaal niveau zou vereisen en de steun van verschillende belanghebbenden (waaronder lidstaten) voor EU-acties zou kunnen verzwakken.

De onderzochte opties zullen naar verwachting geen significante, directe gevolgen voor het milieu of gevolgen voor derde landen hebben.

Tabel 3 Samenvatting van de voornaamste sociale en economische gevolgen

Beleidsoptie || Sociale gevolgen || Economische gevolgen

Optie I || Er wordt te weinig aandacht besteed aan adequaatheid en armoedekwesties bij ouderen Het richten van de aandacht op de verhoging van de pensioenleeftijden zonder maatregelen ter ondersteuning van langere arbeidslevens kan leiden tot negatieve sociale gevolgen (meer oudere werknemers die sociale uitkeringen ontvangen) Er zal te weinig aandacht besteed blijven worden aan genderspecifieke problemen Trage vooruitgang bij de ontwikkeling van nieuwe indicatoren kan het vermogen van de EU aantasten om op omvattende wijze de prestaties van de pensioenstelsels te monitoren || De EU zal niet op optimale wijze gebruik maken van de beschikbare middelen (dubbel werk, zwakke coördinatie tussen verschillende structuren) Het gebrek aan een gecoördineerde aanpak kan leiden tot de ontwikkeling van suboptimale en versnipperde beleidsmaatregelen die de positieve economische gevolgen niet kunnen maximaliseren en de negatieve economische gevolgen niet kunnen verminderen Weinig vooruitgang bij het slechten van de barrières voor de mobiliteit van de werknemers Verminderd vermogen van de EU om snel te reageren en zich aan te passen aan de sociaaleconomische en financiële uitdagingen die in de toekomst kunnen ontstaan.

Optie II || Sub­optie IIa || Maatregelen ter verhoging van de effectieve pensioenleeftijden zullen positieve werkgelegenheidseffecten hebben. Dit kan het pensioeninkomen van ouderen verhogen en sociale isolatie en uitsluiting bestrijden Er zal meer aandacht worden besteed aan genderkwesties Betere monitoring van de adequaatheid van de pensioenen Positieve effecten op grondrechten || Het wegnemen van barrières voor de mobiliteit van werknemers zou bijdragen aan meer efficiënte arbeidsmarkten, vooral gezien de verwachte knelpunten op de arbeidsmarkten voor bepaalde beroepen Maatregelen ter verhoging van de effectieve pensioenleeftijden kunnen positieve effecten hebben op de overheidsfinanciën (hogere inkomsten en lagere uitgaven voor sociale bijstand), het concurrentievermogen van de EU (groter arbeidsaanbod) en de groei van het bbp. Beter gebruik van middelen op EU-niveau Sommige positieve gevolgen voor de financiële sector Kleine overgangskosten voor bedrijven en mkb als gevolg van de aanpassing aan de nieuwe wetgeving Grotere veiligheid van aanvullende particuliere pensioenen Optimalisering van het effect van de belastinguitgaven ter ondersteuning van particuliere pensioenspaarregelingen

Sub­optie IIb || Als negatieve reacties van de lidstaten op een meer interventionistische aanpak van de EU kunnen worden vermeden, zouden de totale sociale gevolgen positiever kunnen zijn dan onder IIa De mogelijkheid om bedrijfspensioenen naar een nieuwe pensioenregeling over te dragen, kan bijkomende positieve sociale gevolgen hebben Grotere positieve gevolgen voor de grondrechten in vergelijking met suboptie IIA || Sterkere positieve economische gevolgen in vergelijking met IIa, als de voorgestelde maatregelen met succes en tijdig worden uitgevoerd Er bestaat echter een risico dat de lidstaten zich zullen verzetten tegen de voorgestelde oplossingen, wat de algemene doeltreffendheid van het pakket en de positieve economische gevolgen zal afzwakken Een grotere bescherming in het kader van de insolventierichtlijn en de overdraagbaarheid van de pensioenrechten kunnen leiden tot grotere kosten voor de bedrijven en het mkb

Vergelijking van de opties

De effectbeoordeling, die begint met een vergelijking van optie I met optie II, concludeert dat de tweede optie de optie is waarnaar de voorkeur uitgaat.

De eerste optie komt niet op toereikende wijze tegemoet aan de doelstelling die erin bestaat de lidstaten meer effectieve steun te bieden bij het verstrekken van adequate, duurzame en veilige pensioenen. Optie I voldoet niet aan de noodzaak om het pensioenbeleid op omvattende wijze in beschouwing te nemen, die is aangegeven in het gezamenlijk verslag over pensioenen van het Comité voor economische politiek en het Comité voor sociale bescherming en waartoe wordt opgeroepen in de conclusies van de Raad. Zij zou met name tekortschieten wat betreft de door de Raad benadrukte noodzaak om rekening te houden met de vele onderlinge verbanden tussen arbeidsmarkten, socialebeschermingssystemen en financiële markten, de analyses van de voortgang van de hervormingen, de effecten van de crisis en de fellere uitdagingen. Die optie zou evenmin voldoen aan de verwachtingen van de belanghebbenden, die in hun reacties bij de raadpleging over het groenboek sterke steun hebben betuigd voor een holistische aanpak van de pensioenen.

De derde optie lijkt momenteel niet realistisch te zijn.

De effectbeoordeling concludeert ook dat binnen de tweede optie de voorkeur moet worden gegeven aan suboptie IIa. De maatregelen in IIa zullen waarschijnlijker het algemene beoogde effect sorteren en bredere steun van de belanghebbenden ontvangen dan die in suboptie IIb. Aangezien veel maatregelen gebaseerd zijn op een samenwerkingsverbintenis tussen de belanghebbenden, is deze van belang voor de uitvoering van het beleid.

Hoewel sommige maatregelen in suboptie IIb als doeltreffender zouden kunnen worden beschouwd wegens het grotere gebruik van wetgeving, zou dit slechts het geval zijn als de wetgeving binnen een redelijk tijdskader zou kunnen worden vastgesteld en uitgevoerd. Gezien de grotere diversiteit van de nationale omstandigheden en het feit dat de EU slechts op enkele van de noodzakelijke gebieden wetgeving kan vaststellen, bestaan er duidelijke grenzen aan de waarde van de extra EU-wijde wetgeving, als voorgesteld onder IIb. Om een snellere toepassing te verkrijgen die beter aan de nationale omstandigheden is aangepast, kan het verkieslijker zijn om de regeling van de pensioengerechtigde leeftijden voor mannen en vrouwen en de verplichte pensioenleeftijden over te laten aan de nationele hervormingsinspanningen door deze via "zachtere" maatregelen zoveel mogelijk oriëntatie en steun te verlenen.

Suboptie IIa pakt daarentegen de geconstateerde problemen met een evenredige mix van EU-beleidsinstrumenten, waaronder wetgeving en zachte instrumenten, aan en kan bijdragen aan de oprichting van een sterk partnerschap tussen de EU, de lidstaten en andere belanghebbenden ter bevordering van hervormingen via advisering en ondersteuning voor adequate, duurzame en veilige pensioenen.

Monitoring en evaluatie

De effectbeoordeling presenteert de mechanismen voor de monitoring van de uitvoering van het pakket waarvoor de voorkeur uitgaat. Dit omvat zowel een strikte en regelmatige monitoring van de prestaties van de nationale pensioenstelsels, waarmee in 2012 wordt begonnen aan de hand van de voor de open coördinatiemethode ontwikkelde instrumenten (gebaseerd op gemeenschappelijke indicatoren en vaste rapportagestructuren), als een regelmatige monitoring van het omvattende karakter van de EU-aanpak door de groep van commissarissen voor pensioenen en de interdepartementale groep voor pensioenen. Ten slotte zal de uitvoering van het witboek worden geëvalueerd in een verslag over de voortgang bij de totstandbrenging van adequate, duurzame en veilige pensioenen, dat in 2014 zal worden gepubliceerd.

[1] De term "aanvullende particuliere pensioenspaarregelingen" verwijst naar pensioenen van de tweede en de derde pijler, d.w.z. zowel bedrijfspensioenregelingen als individuele pensioenspaarcontracten.

[2] Aanvullende pensioenen is de vaste EU-term voor bedrijfspensioenen.