Advies van het Comité van de Regio's over het "Groenboek van de Europese Commissie 'Het 'Citizens' Network' - De verwezenlijking van de mogelijkheden van het openbaar vervoer'"

(96/C 337/04)

HET COMITÉ VAN DE REGIO'S,

Gezien het "Groenboek van de Europese Commissie 'Het 'Citizens' network' - De verwezenlijking van de mogelijkheden van het openbaar vervoer'" (COM(95) 601 def.);

Gezien het besluit van de Commissie van 12 december 1995 om het Comité van de Regio's, overeenkomstig artikel 198 C, 1e alinea van het EG-Verdrag, over het Groenboek te raadplegen;

Gezien het besluit van het Comité van 18 juli 1995 commissie 3 ("Vervoer en communicatienetwerken") met de voorbereiding van het advies te belasten;

Gezien het door commissie 3 opgestelde en op 18 april 1996 goedgekeurde advies (CDR 42/96 - rapporteur: de heer Bowness);

Gezien het feit dat het op 29 maart 1996 goedgekeurde werkdocument van commissie 4 (CDR 166/96 + addendum - rapporteur: de heer Pentillä) in het ontwerp-advies is verwerkt;

heeft tijdens zijn 13e zitting van 12 en 13 juni 1996 (vergadering van 13 juni 1996) het volgende advies goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1. Het uitwerken van een gemeenschappelijk vervoersbeleid (GVB) is een langetermijndoelstelling van de Europese Unie. Dankzij het Verdrag van Maastricht heeft zij op dit gebied een grotere rol gekregen. Krachtens dit herziene Verdrag moet nu ook gestreefd worden naar een veilige en effectieve vervoersinfrastructuur. Met de publikatie van het Groenboek "Het 'Citizens' network' - De verwezenlijking van de mogelijkheden van het openbaar vervoer" wil de Commissie over dit nieuwe aspect van het GVB een discussie op gang brengen. Ten grondslag hieraan ligt de behoefte aan een gemeenschappelijk Europees ruimtelijke-ordeningsbeleid.

1.2. Sinds de oprichting van de Europese Gemeenschap zijn de omvang en het aantal gebruikers van het reizigersvervoer aanzienlijk toegenomen. In de afgelopen 25 jaar is het aantal personen dat in de 15 EU-lid-staten van deze vorm van vervoer gebruik maakt jaarlijks met 3,2 % gestegen, wat neerkomt in de 15 EU-lid-staten op een totale toename van 85 %. Enkele hieraan ten grondslag liggende factoren zijn: de arbeidsmobiliteit, de toenemende welvaart, de geografische spreiding van woongebieden, en het boodschappen doen buiten de stad.

1.3. Het meest verontrustend is het met 120 % toegenomen autogebruik; auto's nemen nu driekwart van het aantal reizigerskilometers in de Unie voor hun rekening. Het busvervoer is weliswaar met 40 % gestegen, maar van alle reizigerskilometers wordt nu niet meer dan 9 % per bus afgelegd, wat betekent dat het proportionele aandeel van dit vervoermiddel met een kwart is geslonken.

1.4. Het aantal autobezitters in de Unie is in de afgelopen twintig jaar toegenomen van 232 tot 435 per 1 000 inwoners. Auto's bieden zelfstandigheid en bewegingsvrijheid, maar zijn ook verantwoordelijk voor luchtvervuiling, dichtslibbende steden, sociale uitsluiting en opstoppingen; bovendien is de auto niet voor iedereen toegankelijk.

1.5. Aangezien niets erop duidt dat het autogebruik daalt, kan de situatie op het gebied van verkeer (congesties), luchtkwaliteit, duurzaamheid en de kwaliteit van het bestaan ernstig uit de hand lopen.

1.6. Lokale en regionale overheden in de Unie pakken deze problemen met hun ruimtelijke-ordeningsbeleid aan. Alom is men het erover eens dat het huidige vervoersstelsel en vervoersbeleid ingrijpend gewijzigd moeten worden. Alleen dan is het mogelijk een duurzame ontwikkeling te garanderen en te zorgen voor een beter evenwicht tussen auto en openbaar vervoer.

1.7. De Commissie moet het niet bij het onderhavige Groenboek over de mobiliteit in steden laten, maar dient op soortgelijke wijze aandacht te besteden aan de specifieke vervoersproblemen van plattelandsregio's en minder dicht bevolkte gebieden.

1.8. Bij dit zoeken naar een beter evenwicht zijn voor de Unie, de nationale regeringen en lokale en regionale overheden verschillende rollen weggelegd. Het Groenboek luidt een nieuwe discussie in over dit belangrijke onderwerp.

2. Opbouw van dit advies

2.1. In tal van adviezen heeft het Comité een antwoord gezocht op de vraag welke bijdrage het kan leveren aan het gemeenschappelijk vervoersbeleid. Met dit advies heeft het Comité iets anders op het oog: het wil ermee een strategisch verslag afleveren waarin het zijn algemene opvattingen over de met het GVB na te streven doelstellingen verwoordt, en zo een samenhangend kader opstellen voor andere adviezen van commissie 3. Als met adviezen ter zake steeds maar weer beoogd wordt algemene doelstellingen op vervoersgebied te formuleren, ligt het gevaar van versnipperd en onsamenhangend beleid voortdurend op de loer.

2.2. In dit advies bekijkt het Comité het Groenboek uit hoofde van zijn functie, d.w.z. vanuit het perspectief van lokale en regionale overheden. In het Groenboek schetst de Commissie in grote lijnen hoe een "citizens' network" tot stand kan worden gebracht en op welke manier het evenwicht tussen auto en openbaar vervoer kan worden verbeterd. De bevoegdheden van de Unie om een en ander ook daadwerkelijk te verwezenlijken zijn echter gering. Wil het Groenboek een succes worden, dan moeten alle verschillende bestuurslagen met elkaar samenwerken.

2.3. Hierop wordt ook gewezen in het Groenboek zelf, dat een praktische analyse van het subsidiariteitsbeginsel bevat:

"De beslissingen moeten namelijk worden genomen door instanties die dicht bij de gebruikers van de aangeboden diensten staan. De Commissie onderkent dat de aard van het personenvervoer met zich brengt dat de voor de totstandbrenging van het 'citizens' network' noodzakelijke maatregelen op lokaal, regionaal of nationaal niveau moeten en zullen worden genomen."

2.4. Aangezien de Unie, de lid-staten en de regionale/lokale overheden op elkaar zijn aangewezen bij de ontwikkeling van het vervoersbeleid, zal de nadruk in dit advies op de volgende punten liggen:

- de algemene strekking van het Groenboek als richtsnoer voor de communautaire beleidsontwikkeling ter zake en de reactie van het Comité hierop;

- de door de Commissie voorgestelde maatregelen om het "citizens' network" van de grond te krijgen en de reactie van het Comité hierop;

- de rol die lokale en regionale overheden in samenwerking met de Unie kunnen vervullen bij de totstandbrenging van het "citizens' network".

3. Hoofdlijnen van het Groenboek

3.1. De Commissie wil met het Groenboek een discussie aanzwengelen over de toekomst van het openbaar reizigersvervoer en over een voorstel voor een EU-beleidskader op vervoersgebied. In dit beleidskader

- staan de behoeften van reizigers centraal;

- wordt gestreefd naar aantrekkelijker en efficiënter openbaar vervoer om het autogebruik terug te dringen.

3.2. De Commissie formuleert een aantal mogelijke criteria voor dit type openbaar-vervoerssysteem. Zij besteedt hierbij meer aandacht aan de vraag hoe openbaar vervoer aantrekkelijker kan worden gemaakt (stimuleringsmaatregelen), dan aan de vraag hoe het autogebruik beperkt kan worden (ontmoedigingsmaatregelen).

3.3. Vijf belangrijke kwaliteitscriteria worden genoemd: systeemtoegankelijkheid, betaalbaarheid, veiligheid/beveiliging, reisgemak en milieu-effecten. Verbeteringen van de kwaliteit van het openbaar vervoer hebben volgens de Commissie een beperkt effect als de totale integratie van het systeem achterwege blijft. Verder wordt nog op de volgende twee belangrijke onderwerpen ingegaan: de afstemming van het openbaar vervoer op individuele behoeften, en de integratie van de verschillende takken van openbaar vervoer.

3.4. Het Groenboek biedt een algemeen besluitvormingskader en vormt de basis voor een discussie over de toekomst van het openbaar reizigersvervoer. Evenals de Commissie vindt het Comité de volgende uitgangspunten van cruciaal belang bij het uitstippelen van een vervoersbeleid:

(a) bij vervoersplanning dient het belang van de burger voorop te staan;

(b) het openbaar vervoer moet aantrekkelijker worden en zo een beter tegenwicht vormen tegen de auto;

(c) op grond van systeemtoegankelijkheid, betaalbaarheid, veiligheid/beveiliging, reisgemak en milieu-effecten moet gebruik van vervoerssystemen gestimuleerd worden;

(d) vervoerssystemen dienen te worden geïntegreerd.

3.5. Volgens het Comité kan het "citizens' network" goede diensten bewijzen als een nog verder te ontwikkelen EU-besluitvormingskader voor alle door de verschillende diensten van de Commissie op vervoersgebied te treffen beleidsmaatregelen. Het zal als zodanig de coördinatie van het EU-vervoersbeleid ten goede komen. Verder is het een goede zaak dat de Commissie, om duidelijkheid te verkrijgen over de vraag welke bijdrage zij binnen haar eigen bevoegdheden kan leveren, een aanpak van de hele vervoerssituatie heeft uitgestippeld.

3.6. De Unie moet voor informatiesystemen en -dragers gemeenschappelijke standaards uitwerken, zodat de mogelijkheden van de informatietechnologie ten volle kunnen worden benut. Dan kan ook gezorgd worden voor gemakkelijk toegankelijke, gebruikersvriendelijke vervoersinformatie.

3.7. Het Comité neemt graag de gelegenheid te baat om zijn licht over een gezamenlijke aanpak van de vervoersproblematiek te laten schijnen, en maakt zich eens te meer sterk voor inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel bij de uitvoering van vervoersplannen. De kans om niet-bindende maar wel gemeenschappelijke beleidsprincipes uit te werken, zal echter ongetwijfeld leiden tot een effectief communautair vervoerssysteem. Ten behoeve van deze samenhangende beleidsontwikkeling dringt het Comité aan op samenwerking tussen alle bestuurslagen. Naleving van het subsidiariteitsbeginsel laat zich goed rijmen met het streven naar gemeenschappelijke doelen, waarbij (uitvoerings)besluiten steeds op samenhangende wijze door verschillende bestuurslagen worden genomen.

3.8. Ook het Comité vindt dat ruimtelijke ordening een belangrijke rol kan spelen bij het bereiken van de algemene doelstellingen van het "citizens' network"-beleid. Zo zou door menging van functies in binnensteden het woon-werkverkeer over lange afstanden kunnen worden teruggedrongen. Maatregelen op alle verschillende beleidsterreinen moeten op elkaar worden afgestemd; herziening van het vervoersbeleid is geen op zichzelf staande onderneming. Een samenhangend vervoersbeleid is onmogelijk als de overige beleidsdoelstellingen van de Unie niet op elkaar aansluiten. Helaas is dit laatste het geval: bepaalde maatregelen van de Commissie stroken onderling niet. In het kader van doelstelling 2 van de Structuurfondsen worden verbeteringen in het openbaar vervoer bijvoorbeeld ontmoedigd om de regionale ontwikkeling te stimuleren. Grootschalige wegenbouwprojecten zijn tegenwoordig op zichzelf geen bron van werkgelegenheid meer; wel is de infrastructuur die wordt aangelegd van groot belang voor de ontwikkeling van en de werkgelegenheid in de desbetreffende regio's. Kortom, EU-beleidsmaatregelen moeten beter op elkaar worden afgestemd. Artikel 130 A van het EG-Verdrag (met de voorgestelde wijziging van het Comité) zou hiervoor als basis moeten dienen:

"Ten einde de harmonische ontwikkeling van de Gemeenschap in haar geheel te bevorderen, ontwikkelt en vervolgt de Gemeenschap haar optreden gericht op de versterking van de economische en sociale samenhang.

De Gemeenschap stelt zich in het bijzonder ten doel, de verschillen tussen de ontwikkelingsniveaus van de onderscheiden regio's en de achterstand van de minst begunstigde regio's, met inbegrip van de plattelands- en stedelijke gebieden, te verkleinen. (De door het Comité voorgestelde wijziging is vet gedrukt.)"

3.9. Voor de ontwikkeling van plattelandsgebieden is het van groot belang dat er in de toekomst nieuwe vormen van openbaar vervoer worden ontwikkeld waarmee dunbevolkte gebieden op concurrerende en flexibele wijze kunnen worden ontsloten.

3.10. Aangezien het vervoersbeleid op verschillende bestuursniveaus wordt uitgevoerd, heeft zelfs een samenhangende aanpak door de Commissie maar een beperkt effect. Lokale en regionale overheden moeten er in veel gevallen voor zorgen dat hun vervoersbeleid en hun ruimtelijk beleid met elkaar stroken; de ontwikkeling van winkelcentra buiten de stad kan bijvoorbeeld een toename van het autogebruik in de hand werken. Een samenhangende aanpak door alle bestuurslagen zou dus op de lange termijn van belang kunnen zijn. Voor een dergelijke samenwerking en een gezamenlijke visie van alle bestuurslagen op de macropolitieke doelstellingen is een hecht kader nodig. In aanvulling op de voorgestelde netwerken van gebruikersgroepen zouden ook de op de diverse bestuursniveaus werkzame beleidsverantwoordelijken (zoals exploitanten, plannenmakers en uitvoerders) netwerken moeten vormen om op vrijwillige basis samen te werken en te bespreken hoe in de hele Unie en op alle niveaus voor een samenhangend beleid kan worden gezorgd.

3.11. De invoering van netwerken van gebruikersgroepen is een goede zaak, omdat deze als spreekbuis dienen voor de consument. Wel moet de rol van deze groepen duidelijk omschreven worden. In voorgaande paragrafen is erop gewezen dat een op alle beleidsterreinen en -niveaus samenhangend beleid moet worden ontwikkeld. Krachtens het subsidiariteitsbeginsel zijn verschillende bestuurslagen verantwoordelijk voor verschillende maatregelen. Dit garandeert een evenwichtige verdeling van de bevoegdheden, maar kan ook leiden tot versnippering van het beleid. Lokale en regionale overheden zouden veel baat kunnen hebben bij netwerken van gebruikersgroepen die bevoegd zijn ongerijmdheden in het beleid te onderzoeken en hiervoor praktische oplossingen aan te dragen, op voorwaarde dat deze niet bindend zijn voor genoemde overheden, maar vrijblijvende richtsnoeren vormen en aan alle bestuursniveaus (Europees, nationaal, regionaal en lokaal) zijn gericht.

3.12. De Commissie heeft de stimuleringsmaatregelen en de ontmoedigingsmaatregelen helaas ten onrechte in twee afzonderlijke Groenboeken behandeld (resp. in Het "Citizens' Network" - De verwezenlijking van de mogelijkheden van het openbaar personenvervoer in Europa en Naar een eerlijke en doelmatige prijsstelling in het vervoer - Mogelijke beleidskeuzen voor het internationaliseren van de externe kosten van vervoer in de Europese Unie). Met de Groenboeken wordt nu juist gestreefd naar een coherent vervoersbeleid. De in beide Groenboeken aangedragen oplossingen dienen dan ook in hun onderlinge samenhang bestudeerd te worden. Regionale en lokale overheden en gebruikersgroepen moeten over de diverse beleidsopties geraadpleegd worden.

4. Voorgestelde activiteiten van de Commissie ter ontwikkeling van het "citizens' network"

4.1. Volgens het Groenboek kan de Commissie op de volgende terreinen, waarop de Unie wettelijke bevoegdheden bezit, meewerken aan de totstandbrenging van een "citizens' network": know-how (opzetten van netwerken van goede praktijken, samenstellen van gebruikersgroepen, aandacht besteden aan vrijwillig vastgestelde doelen of eventuele prijzen, opzetten van gegevensbanken inzake goede praktijken); onderzoek en ontwikkeling (de resultaten van het Vierde Kaderprogramma in praktijk helpen brengen, onderzoeken van de implicaties van nieuwe technieken en ideeën voor het EU-regelgevingskader), transeuropese netwerken (zorgen voor betere verbindingen tussen stad en platteland, voorstellen voor nieuwe TEN-projecten aan de hand van een "citizens' network"-checklist beoordelen), regionaal beleid (streven naar een betere samenwerking tussen overheid en particuliere sector voor de financiering van vervoersprojecten); EU-regelgevingskader (liberalisering van openbare dienstverlening bevorderen - aanbesteding van concessies) en standaardisatie (rol van Unie bij vaststellen van normen voor voertuigen inzake toegankelijkheid, veiligheid, milieu-effecten, geluidshinder en luchtkwaliteit).

4.2. Bij de integratie met lokale en stedelijke systemen moet ook rekening worden gehouden met het voorstel voor een verordening van de Raad tot vaststelling van de voorwaarden waaronder vervoersondernemers worden toegelaten tot binnenlands personenvervoer over de weg in een lid-staat waar zij niet gevestigd zijn (COM(95) 729). Krachtens deze verordening zouden internationaal opererende busondernemingen passagiers in hetzelfde land kunnen ophalen en weer afzetten.

4.3. De Commissie noemt ook drie algemene aandachtsvelden: informatie, bevorderen van het openbaar-vervoergebruik en scheppen van voorwaarden hiervoor.

4.4. Het Comité is uitermate ingenomen met de laatste twee aandachtsvelden. Lokale en regionale beleidsmakers kunnen hier op een aantal manieren baat bij hebben. Zo zou een door alle partijen aanvaard kader kunnen worden geschapen voor de uitvoering van lokale plannen. Maatregelen om via het terugdringen van het autogebruik voor een evenwichtiger stedelijk vervoersstelsel te zorgen, zouden bijvoorbeeld als een aantasting van individuele rechten kunnen worden ervaren. Besluitvorming op lokaal of regionaal niveau kan dan ook zeer controversieel zijn; vooral lokale en regionale beleidsmakers zouden in dergelijke situaties aan kritiek van de bevolking blootstaan. Deze kritiek zou wel eens zeer scherp kunnen zijn, zelfs als een "citizens' network"-aanpak tot stand wordt gebracht, d.w.z. als het particulier vervoer pas wordt teruggedrongen (ontmoediging) nadat de investeringen in het openbaar vervoer zijn opgevoerd (stimulering). Niettemin zou een door alle EU-instellingen en bestuurslagen aanvaard beleidskader ook de besluitvorming op lokaal niveau kunnen vergemakkelijken.

4.5. De Unie heeft ook vastgesteld hoe zij een bijdrage kan leveren aan de verspreiding van informatie over lokale en regionale goede praktijken. Lokale en regionale beleidsmakers zouden ook hier veel aan hebben. Tevens wordt sterk aangedrongen op informatie-uitwisseling over goede praktijken op de volgende gebieden:

- openbaar-vervoerinitiatieven waarover de bevolking tevreden is;

- vernieuwende initiatieven inzake gezamenlijke financiering door overheid en bedrijfsleven.

4.6. De "controlelijst" kan als niet-bindende algemene standaard goede diensten bewijzen bij het stimuleren van overheden om goede praktijken te ontwikkelen. In de controlelijst zouden echter niet alleen intermodale overstapgelegenheden moeten worden opgenomen, maar ook - en hiermee zou bij het ontwerpen van stations rekening moeten worden gehouden - voorzieningen voor reizigers die op een zelfde soort vervoer overstappen (b.v. van een stadsbus op een internationale bus). Tevens moet worden gekeken naar de aansluiting van landelijke en perifere gebieden op nationale en internationale overstapstations, waarbij vooral moet worden geprobeerd het openbaar vervoer in de stad aan te sluiten op interurbane verbindingen. Het Comité wijst in dit verband op het succesrijke blauwevlagsysteem voor schone stranden, dat ervoor heeft gezorgd dat de bevolking tegenwoordig haar oordeel over lokale en regionale overheden laat afhangen van de aanwezigheid van Europese keurmerken. Vervoerssystemen zijn echter zeer complex; algemene normen of keurmerken voor stedelijke, landelijke, bergachtige gebieden en eilanden lijken dan ook geen haalbare kaart. Normen zouden daarom het best aan de hand van de geografische kenmerken van elke streek kunnen worden vastgesteld. Ook de voorgestelde "citizens' network"-prijzen zouden het best per gebiedscategorie kunnen worden toegekend.

4.7. Het gevaar bestaat echter dat deze prijzen terechtkomen bij overheden die zich allang als vernieuwers op het gebied van openbaar vervoer hebben bewezen. Gezien de voor het winnen van zo'n prijs vereiste lange-termijnplanning en -investeringen, zouden sommige lokale of regionale overheden die bezig zijn hun openbaar-vervoersstelsel te verbeteren, ontmoedigd kunnen raken. Het Comité adviseert daarom, zowel goede praktijken zelf als het ontwikkelen van goede praktijken te belonen.

4.8. Het Comité stelt verder voor dat de Commissie de controlelijst elk jaar aanvult met beleidsadviezen inzake de totstandbrenging van het "citizens' network". Worden nationale, regionale en lokale overheden het tijdens de raadplegingsfase eens over algemeen geldende beginselen, dan zou de Commissie hen met beleidsadviezen over goede praktijken terzijde kunnen staan.

4.9. Het Comité steunt het initiatief van de Commissie om het openbaar stadsvervoer voor alle gebruikers beter toegankelijk te maken. Gehandicapten moeten even gemakkelijk als iedereen van het openbaar vervoer gebruik kunnen maken. Om dit te bereiken zou de Unie een aantal nieuwe criteria moeten opstellen. Het is echter niet de bedoeling dat zij in dit verband gedetailleerde regels uitvaardigt. Maar aan dit type vervoer moeten ook andere eisen worden gesteld, zoals vermindering van luchtvervuiling en geluidshinder en verbetering van de bestuurbaarheid. De Commissie dient bij het uitwerken van de richtlijn inzake fabricagenormen voor bussen en touringcars rekening te houden met de ervaringen die lokale en regionale overheden in dit verband hebben opgedaan.

5. De rol van regionale en lokale overheden bij de totstandbrenging van het "citizens' network"

5.1. De Europese Unie heeft onvoldoende bevoegdheden om de doelstellingen van het Groenboek te verwezenlijken. Het Comité dringt daarom aan op meer samenwerking bij het realiseren van in onderling overleg vastgestelde beleidsdoelen, waarbij de bevoegdheden van de verschillende bestuursniveaus uiteraard in acht dienen te worden genomen. Op deze manier kan in de hele Unie een samenhangend beleid worden gevoerd.

5.2. Het Comité kan de Commissie helpen om de in het Groenboek vervatte ideeën op effectieve wijze in praktijk te brengen. Dit mag echter niet uitmonden in eenrichtingverkeer; de Commissie moet bij de uitvoering van haar beleid (b.v. op O& O-gebied) ook oog hebben voor innovatieve initiatieven van lokale en regionale overheden. In dit hoofdstuk wordt op beide onderwerpen ingegaan.

5.3. In tal van regio's en steden wordt al aan een "citizens' network" gewerkt. Lokale en regionale overheden in de Unie hebben namelijk een beleidsbevoegdheid op vervoersgebied. De Commissie moet dit terdege beseffen; het heeft weinig zin als in het kader van het "citizens' network" in de ene regio innovaties worden aangemoedigd, als dergelijke "innovaties" in een andere regio al lang en breed een feit zijn. De verantwoordelijkheden en ervaringen van lokale en regionale overheden zijn dus van doorslaggevend belang voor het welslagen van het "citizens' network". Het zou daarom zelfs geen slecht idee zijn, prijzen toe te kennen voor al verwezenlijkte initiatieven van steden en regio's. Enkele voorbeelden:

- In Berlijn zijn na de val van de muur twee verschillende vervoersstelsels op elkaar aangesloten. Voordien bestonden er tussen Oost- en West-Berlijn geen doorgaande verbindingen, als gevolg waarvan de structuur van de stad ernstig ontwricht was. Beide stadshelften en dus ook beide vervoersnetwerken moesten zo snel mogelijk weer worden samengevoegd.

- In Kopenhagen is een vernieuwend vervoersbeheerssysteem ontwikkeld, waarbij het parkeren sterk aan banden wordt gelegd, de bus vrij baan krijgt en ononderbroken in fietsvoorzieningen wordt geïnvesteerd. Dankzij dit de hele stad omspannende openbaar-vervoersstelsel gaat nu een derde van de bevolking op de fiets, een derde per openbaar vervoer en eveneens nog slechts een derde van de inwoners met de eigen auto naar de stad.

- In het bergachtige Tirol woont 80 % van de bevolking op 4,3 % van het totale grondgebied. De meeste verkeersverbindingen lopen dan ook door of langs landbouw- en woongebieden. Door het uitgebreide autogebruik in dit relatief kleine gebied is het stikstofoxidegehalte er hoog en worden de bossen aangetast. De regionale regering heeft in de jaren negentig diverse methoden ontwikkeld om het evenwicht tussen openbaar en particulier vervoer te verbeteren. Daartoe zijn onder meer extra spoorverbindingen aangelegd.

- In de regio Madrid wordt bij de vernieuwing van het openbaar-vervoersstelsel ruim baan gegeven aan de ontwikkeling van een veiligheidsbeleid.

5.4. Uit deze verre van volledige opsomming blijkt hoe belangrijk lokale en regionale overheden zijn bij de uitvoering van de "citizens' network"-strategie. Hierboven is erop gewezen hoe de totstandkoming van dit netwerk gestimuleerd kan worden, namelijk door de instelling van een "uitvoerdersgroep", jaarlijkse beleidsadviezen en de geografische verdeling van toe te kennen prijzen. Een vooraanstaande rol van regionale overheden op het gebied van vervoersdiensten houdt het volgende in:

- Adviezen inzake goede praktijken stelt de Commissie in samenspraak met regionale en lokale overheden op. Dit is van vitaal belang voor de ontwikkeling van het "citizens' network". Uit de in dit advies en in het Groenboek behandelde goede praktijken blijkt namelijk dat zo'n netwerk in veel regio's en steden al een feit is. Het belangrijkste is dan ook dat de informatie hierover op gestructureerde en samenhangende wijze verspreid wordt.

- Criteria voor de toekenning van prijzen moeten in overleg met lokale en regionale overheden jaarlijks worden aangepast, aangezien de inhoud van de begrippen vernieuwing en goede praktijken door de ontwikkelingen van het dag in dag uit in steden rijdende openbaar vervoer voortdurend aan verandering onderhevig is.

- Bij de samenstelling van "uitvoerdersgroepen" moeten de ervaringen die door lokale en regionale overheden zijn opgedaan bij het vaststellen van gemeenschappelijke problemen en het zoeken naar gezamenlijke oplossingen de doorslag geven.

5.5. Volgens het Groenboek moeten de diverse bestuurslagen samenwerken bij het ontwikkelen van openbaar-vervoersvoorzieningen. Een gecoördineerd en op de behoeften van alle gebruikers toegesneden openbaar vervoer is alleen mogelijk als duidelijk is wie voor welke taken verantwoordelijk is. De Unie moet ontwikkelingsprojecten ondersteunen en stimuleren en hierbij de nadruk leggen op goede praktijken. Het uitvaardigen van gedetailleerde regels behoort in dit verband echter niet tot haar taken.

5.6. De Commissie moet ook erkennen dat lokale en regionale overheden op vervoersgebied nieuwe ontwikkelingen in gang zetten en in staat zijn O& O-programma's van de grond te krijgen. Bij de ontwikkeling van het Vijfde O& O-Kaderprogramma moet goed gekeken worden naar de niet aflatende O& O-initiatieven van lagere overheden. De Unie zou slechts enige meerwaarde dienen toe te voegen aan de grote hoeveelheid op lokaal niveau opgedane ervaringen. Hoewel de Commissie van plan is, het Comité over haar onderzoeksprogramma te raadplegen, zou zij er goed aan doen haar eerste voorstellen alvast ten dele te baseren op een analyse van al op lokaal niveau uitgevoerde O& O-activiteiten. Daarmee zouden steden en regio's erkenning vinden voor hun bijdragen op dit gebied en "dubbel werk" voorkomen worden.

6. De implicaties voor stedelijke gebieden

6.1. Maatregelen op het gebied van het vervoersbeleid dienen over een breed front genomen te worden. Er kan geen sprake zijn van fundamentele vooruitgang als van het totale pakket stimuleringsmaatregelen voor het openbaar vervoer er slechts enkele uitgekozen worden. Al getroost men zich nog zoveel inspanningen, toch zal in dat geval niet eenzelfde gunstige kosten-batenverhouding bereikt worden als mogelijk is met behulp van maatregelen die over een breed front genomen worden.

6.2. Wanneer men kijkt naar de externe effecten, loont het zeer de moeite om het openbaar vervoer te ontwikkelen. Dit zal echter pas op lange termijn vruchten kunnen afwerpen, zodat projecten ter ontwikkeling van het openbaar vervoer altijd aanzienlijke financiële inspanningen zullen vergen. In de toekomst zal er dan ook meer duidelijkheid verschaft moeten worden over de wijze waarop adequate financiële voorwaarden geschapen kunnen worden ter verwezenlijking van projecten ten behoeve van het openbaar vervoer.

6.3. Het Groenboek staat te weinig stil bij ontmoedigingsmaatregelen. Werkelijke vernieuwing en gedragsverandering kunnen immers niet gerealiseerd worden zonder dat het autogebruik in stedelijke agglomeraties bewust beïnvloed wordt. Het openbaar vervoer is altijd in het nadeel ten opzichte van de auto qua frequentie, flexibiliteit en vaak ook snelheid. Daarom is, vooral in grote steden, een goed functionerend vervoerssysteem ondenkbaar zonder beperking van het autoverkeer en stimulering van het openbaar vervoer.

6.4. Doelmatiger openbaar-vervoerdiensten zijn mogelijk én noodzakelijk, maar tegelijk moet er op worden toegezien dat dit niet ten koste van de kwaliteit van de dienstverlening gaat. In veel landen zouden de organisaties voor openbaar vervoer efficiënter kunnen functioneren, maar omdat hun huidige werkwijze historisch gegroeid is, kan het moeilijk zijn om daar verandering in te brengen. Daarentegen moet democratisch gekozen organen een beslissende stem toekomen als het gaat om het bepalen van routes, aanbod en tarieven. Het plannen, organiseren en garanderen van adequaat openbaar vervoer dient de bevoegdheid te blijven van democratisch gekozen organen om ervoor te zorgen dat rekening wordt gehouden met het brede scala aan nationale en regionale situaties; het moet echter - voorzover EG- en nationaal recht dit toelaat - ook mogelijk blijven dat belangrijke aspecten van het openbaar vervoer (zoals de bedrijfsvoering en de vaststelling van tarieven) onder de verantwoordelijkheid van particuliere exploitanten vallen. Hoewel door aanbesteding de kosten van het openbaar vervoer teruggedrongen kunnen worden, betekent dit nog niet dat het openbaar vervoer uitsluitend door middel van de opbrengst van kaartverkoop te financieren is. Daarom blijven overheidsmaatregelen nodig, zodat het concurrentievermogen van het openbaar vervoer ten opzichte van de auto gehandhaafd blijft. Autogebruikers zijn immers geneigd de kosten van het gebruik van hun auto te onderschatten en hebben geen idee van de werkelijke kosten van het autorijden.

6.5. De Commissie heeft in haar Groenboek "Naar een eerlijke en doelmatige prijsstelling in het vervoer" (COM(95) 691 def.) verschillende politieke alternatieven voorgesteld om de externe kosten van het vervoer door te berekenen in de prijzen. In dit document worden echter geen rechtstreekse voorstellen gedaan om te komen tot een vermindering van de vooral door het stadsvervoer veroorzaakte verkeersopstoppingen en schadelijke milieu-effecten.

6.6. Grootschalige vervoerssystemen zoals de TEN's functioneren niet, tenzij er gezorgd wordt voor goede aansluitingen op lokale vervoersnetwerken. Ook vliegvelden en havens dienen hierop naadloos aangesloten te worden. Bij de ontwikkeling van Transeuropese Netwerken dient voorrang gegeven te worden aan steun voor projecten die in overeenstemming zijn met het Groenboek "Het Citizens' Network". Tegelijk verdient het overweging om bovendien EU-gelden beschikbaar te stellen voor belangrijke projecten waardoor een cruciale aansluiting van lokale openbaar-vervoersystemen op TEN's tot stand wordt gebracht. De aanleg zelf van verkeersnetwerken is niet het belangrijkste; wel maakt de aldus gecreëerde infrastructuur de weg vrij voor nieuwe banen en wordt de regionale ontwikkeling erdoor gestimuleerd.

6.7. Ook bij de interne ontwikkeling van het openbaar vervoer dienen de juiste prioriteiten gelegd te worden. Bij de verdeling van de beperkte middelen moeten niet alleen economische, maar - in de geest van artikel 130 A van het Verdrag - ook sociale criteria gehanteerd worden (zie paragraaf 3.8). Gebieden met het drukste verkeer komen uiteraard als eerste in aanmerking voor deze maatregelen.

6.8. De ontwikkeling van telematica is belangrijk, maar telematica kan niet in de plaats komen van de uitgebreide vervoersstelsels. Voorbeeld van een toepassing die bestudeerd zou moeten worden door de EU, is de automatische inning van tolgelden in stedelijke gebieden die te lijden hebben van door particuliere auto's veroorzaakte verkeersopstoppingen.

6.9. Om nieuwe oplossingen te kunnen ontwikkelen is het zaak dat deze in de praktijk getest worden. Daarom zou de EU grootschalige vervoersexperimenten van start moeten laten gaan. Bij deze experimenten zouden in de praktijk verschillende combinaties van maatregelen en de effecten daarvan getoetst moeten worden. De EU dient ook zelf maatregelen te financieren die bedoeld zijn om steden aan te sporen tot nieuwe en risicodragende projecten. Er moet een goed gecoördineerde databank in het leven geroepen worden die de projecten en de effecten ervan registreert.

6.10. Wanneer het openbaar vervoer binnen stedelijke gebieden een dominante positie heeft, komt er voor het verkeer meer ruimte vrij en worden de schadelijke milieu-effecten teruggedrongen. Wanneer deze externe voordelen meegerekend worden bij de interne kostenberekening van het openbaar vervoer, betekent dit dat niet alle kosten gedekt hoeven te worden door de opbrengst van de verkoop van vervoerbewijzen, maar dat de samenleving er belang bij heeft deze vorm van vervoer gedeeltelijk te steunen. Het is zeer zeker belangrijk dat er binnen de EU ook een diepgaande studie komt naar nieuwe mogelijkheden om het openbaar vervoer te subsidiëren.

7. Andere kwesties

7.1. Het Comité verzoekt de Commissie ook aandacht te besteden aan de volgende punten:

a) met behulp van speciaal voor het platteland en dunbevolkte gebieden ontworpen infrastructuur moet het wachten op de bus comfortabeler worden gemaakt en dient het overstappen van de ene vorm van openbaar vervoer op de andere vergemakkelijkt en gestimuleerd te worden;

b) vervoersmaatschappijen moeten worden aangemoedigd de stap van het onderhouden van kleine lijndiensten naar het omvangrijkere streekvervoer te zetten, wat zal leiden tot een groter gevoel van veiligheid en tevredenheid bij de reizigers;

c) om ervoor te zorgen dat meer mensen hun auto laten staan en van het openbaar vervoer gebruik gaan maken, moet er worden gezocht naar nieuwe oplossingen voor het grote tekort aan vervoersinformatie in de betrokken gebieden; in dit verband dienen onder meer eenvoudig toegankelijke databanken te worden opgezet met behulp waarvan openbaar-vervoersinformatie gemakkelijk kan worden geactualiseerd.

d) het railnet moet verbeterd worden in landsgrenzen overschrijdende regio's die zo perifeer liggen dat spoorverbindingen er tot nu toe minder dan verwacht aan de plaatselijke ontwikkeling hebben kunnen bijdragen.

8. Conclusies

8.1. Het Comité van de Regio's, dat in dit advies het Groenboek over het "citizens' network" van commentaar heeft voorzien:

(a) is van mening dat het "citizens' network" goede diensten kan bewijzen als een alomvattend kader voor de ontwikkeling van het communautaire vervoersbeleid;

(b) dringt aan op naleving van het subsidiariteitsbeginsel en op samenwerking tussen alle bestuurslagen om uitvoering van het beleid veilig te stellen, en wijst erop dat voor lokale en regionale actoren een cruciale rol is weggelegd bij de ontwikkeling van het netwerk;

(c) onderstreept dat deze overheden voor de ontwikkeling van een "citizens' network" belangrijk werk hebben verricht en dringt er bij de Unie op aan steun te verlenen aan de uitwisseling van informatie in het kader van interregionale, transnationale en grensoverschrijdende samenwerking;

(d) pleit ervoor dat de Unie op basis van artikel 130 A van het EG-Verdrag zorgt voor samenhang tussen alle beleidsterreinen;

(e) vindt de instelling van netwerken van gebruikersgroepen een goede zaak en stelt voor als tegenwicht ook netwerken van "uitvoerdersgroepen" in het leven te roepen; is van mening dat de Unie de ontwikkeling van het openbaar vervoer moet steunen en stimuleren en geen bindende gedetailleerde regels dient uit te vaardigen;

(f) dringt erop aan het onderhavige Groenboek samen met het Groenboek over billijke tarieven te behandelen;

(g) juicht de voorgestelde invoering van prijzen toe, maar stelt voor, bij de toekenning hiervan te letten op de geografische kenmerken van regio's en het uitvoeringsstadium van initiatieven;

(h) dringt aan op jaarlijkse adviezen over het "citizens' network";

(i) pleit ervoor dat de Commissie vernieuwende activiteiten van lokale en regionale overheden in de gaten houdt om overlappingen met het EU-beleid te vermijden;

Conclusies commissie 4 "Stadsbeleid"

(j) stelt voor om voor het terugdringen van het verkeer in steden een combinatie van stimuleringsen ontmoedigingsmaatregelen toe te passen;

(k) beveelt aan om bij de planning, organisatie en het aanbod van openbaar vervoer aan democratisch gekozen bestuursorganen een beslissende stem te laten, zodat rekening kan worden gehouden met uiteenlopende nationale en regionale situaties; belangrijke onderdelen van de dienstverlening (zoals het bepalen van het aantal in te zetten voertuigen en het vaststellen van tarieven) moeten - voorzover de wetgeving van de Unie en de lid-staten dit toelaat - aan particuliere exploitanten worden gegund;

(l) dringt erop aan dat TEN's alleen aangelegd mogen worden als zij aansluiten op lokale, nationale en internationale vervoersnetwerken;

(m) pleit ervoor telematica te beschouwen als een middel om tot betere verkeersoplossingen te komen;

(n) dringt aan op een reeks nieuwe proefprojecten om nieuwe beleidsmaatregelen op vervoersgebied te toetsen en stelt voor om nieuwe manieren om het openbaar vervoer te financieren aan een onderzoek te onderwerpen.

Brussel, 13 juni 1996.

De voorzitter van het Comité van de Regio's

Pasqual MARAGALL i MIRA