EUROPESE COMMISSIE Brussel, 27.6.2019 COM(2019) 293 final VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD Evaluatie van het actieplan inzake illegale vuurwapenhandel tussen de EU en Zuidoost-Europa (2015-2019)







{SWD(2019) 282 final}



Evaluatie van het actieplan inzake illegale vuurwapenhandel tussen de EU en Zuidoost-Europa (2015-2019) Inhoudsopgave 1.Inleiding 1.1.Achtergrond 1.2.Inhoud van het actieplan 1.3.Doelstellingen van de evaluatie en methodologie 2.Uitvoering van het actieplan 3.Conclusies van de evaluatie 3.1.Relevantie 3.2.Meerwaarde voor de EU en duurzaamheid 3.3.Doeltreffendheid 3.4.Efficiëntie 3.5.Consistentie 4.Conclusies



1.Inleiding

1.1.Achtergrond De EU heeft in de Veiligheidsunie strenge maatregelen genomen om de toegang van terroristen en criminelen tot de middelen voor hun activiteiten af te snijden. De Commissie heeft het voor hen moeilijker gemaakt om: i) toegang te krijgen tot vuurwapens en precursoren voor explosieven, ii) hun activiteiten te financieren en iii) onopgemerkt te reizen. Een belangrijk aspect hiervan zijn de maatregelen inzake: i) controle op de verwerving en het voorhanden hebben van wapens en ii) beperking van de hoeveelheid illegale wapens die verkrijgbaar is voor criminelen en terroristen. De illegale handel in vuurwapens en handvuurwapens en lichte wapens (Small Arms and Light Weapons of SALW - hierna "handvuurwapens" genoemd) behoort tot de kernactiviteiten van georganiseerde criminele groepen en houdt nauw verband met terrorisme. Deze handel moet op passende en strenge wijze worden aangepakt. De meeste vuurwapens en wapens die de EU worden binnengesmokkeld, zijn afkomstig uit de Westelijke Balkan en daarom wordt in toenemende mate gefocust op betere samenwerking op veiligheidsgebied tussen de EU en haar partners in de regio. Deze samenwerking vindt plaats via beleidsdialogen en operationele en technische bijstand. In december 2014 hebben de EU en haar partners van de Westelijke Balkan hun goedkeuring gehecht aan een actieplan voor de periode 2015-2019 ter bestrijding van de illegale vuurwapenhandel tussen de EU en Zuidoost-Europa . Het actieplan is bedoeld om een consistent kader voor samenwerking tussen de EU en de regio te creëren door vaststelling van doelstellingen en acties ter verbetering van de samenwerking op basis van de specifieke behoeften van de partners, en om hen beter in staat te stellen de illegale vuurwapenhandel te bestrijden. Naar aanleiding van de behoefte aan nauwere samenwerking op dit gebied hebben de partners uit Zuidoost-Europa in 2018 hun goedkeuring gehecht aan een regionale routekaart voor een duurzame oplossing voor illegaal bezit van, misbruik van en handel in handvuurwapens en lichte wapens en munitie daarvoor in de Westelijke Balkan, die vóór 2024 resultaat moet opleveren. Deze routekaart is ontwikkeld op initiatief van Frankrijk en Duitsland en is goedgekeurd door de Raad . Het Uitwisselingscentrum voor Zuidoost- en Oost-Europa inzake de beheersing van het aantal handvuurwapens en lichte wapens (Seesac - hierna "Uitwisselingscentrum" genoemd), dat in 2002 is opgericht in Belgrado en door de Europese Unie wordt gefinancierd als een eenheid voor technische bijstand, is van meet af aan een van de belangrijkste spelers voor het waarborgen van de onderlinge afstemming van de verschillende initiatieven en de besteding van EU-begrotingsmiddelen in de regio. Het Uitwisselingscentrum houdt zich met name bezig met de coördinatie van vergaderingen van het Zuidoost-Europese netwerk van vuurwapendeskundigen (Seefen - hierna "Deskundigen van de Westelijke Balkan" genoemd), waarbij vertegenwoordigers van de politie, douane, openbare aanklagers en ballistische deskundigen betrokken zijn. Het omvat tevens een subgroep - de Zuid-Europese groep vuurwapendeskundigen (Seefeg) - die is opgericht na de vaststelling van het actieplan. 1.2.Inhoud van het actieplan Het actieplan heeft de volgende doelstellingen: i) verbetering van de uitwisseling van informatie en inlichtingen over criminele activiteiten; ii) verbetering van de operationele samenwerking op het gebied van rechtshandhaving; iii) verbetering van het verzamelen en uitwisselen van statistische gegevens; iv) bevordering van netwerkvorming op alle niveaus; en v) aanpassing van de nationale vuurwapenwetgeving van de partners in de Westelijke Balkan aan EU-normen en internationale normen. In het actieplan worden diverse operationele acties beschreven die in de periode 2015-2019 moeten worden uitgevoerd om drie strategische doelen te realiseren. Doel 1 is de modernisering van de rechtshandhavingsinstanties in de Westelijke Balkan. Er zijn drie verschillende acties gepland om dit doel te realiseren: Actie 1 vereist dat iedere partner in Zuidoost-Europa voor eind 2019 een contactpunt illegale vuurwapenhandel opzet. Dit contactpunt moet gebruikmaken van alle beschikbare instrumenten voor het opsporen van vuurwapens, met inbegrip van iTRACE, iARMS en het analysesysteem van Europol. Actie 2 is het opzetten van een proefproject over datavergaring. Actie 3 behelst het uitvoeren van een studie naar systemen voor informatie-uitwisseling om de strategische en operationele analyse van informatie te verbeteren. Doel 2 is vergroting van het onderlinge vertrouwen. Actie 1 bestaat uit oproepen tot het houden van gezamenlijke vergaderingen van vuurwapenexperts. Een gemengd comité van vuurwapenexperts van de EU en de partners van de Westelijke Balkan ging nog een stap verder door vuurwapendeskundigen uit Zuidoost-Europa uit te nodigen voor een vergadering van de Groep Europese vuurwapendeskundigen. Actie 2 behelst de jaarlijkse organisatie van gezamenlijke actiedagen, en het in het kader van de EU-beleidscyclus betrekken van de partners van de Westelijke Balkan bij het Europees multidisciplinair platform tegen criminaliteitsdreiging (Empact, hierna "het vuurwapenplatform" genoemd). Doel 3 is capaciteitsopbouw voor het voorkomen van illegale handel in vuurwapens door het organiseren van opleidingen. Het gemengd comité heeft ook verzocht om een haalbaarheidsonderzoek met betrekking tot de voortzetting van programma's voor het vrijwillig inleveren van wapens. 1.3.Doelstellingen van de evaluatie en methodologie In onderhavig verslag wordt besproken wat er sinds 2015 is bereikt met het actieplan inzake illegale vuurwapenhandel tussen de EU en Zuidoost-Europa. Deze evaluatie is voornamelijk gebaseerd op raadpleging van de rechtshandhavingsinstanties van de lidstaten, de partners van de Westelijke Balkan, EU-agentschappen zoals de wetshandhavingsinstantie van de EU (Europol), het Europees Grens- en kustwachtagentschap (Frontex), het Agentschap van de Europese Unie voor opleiding op het gebied van rechtshandhaving (Cepol) en de betrokken internationale organisaties 'in het veld' zoals het Uitwisselingscentrum en het Bureau van de Verenigde Naties voor drugs- en misdaadbestrijding. Deze raadpleging bestond onder meer uit een in juni 2018 door de Europese Commissie naar deze groepen verzonden vragenlijst. De Commissie heeft ook vier speciale vergaderingen georganiseerd, waarvan de resultaten zijn gebruikt voor de evaluatie door de Commissie. In het verslag wordt ook rekening gehouden met de resultaten van de vergaderingen van de Deskundigen van de Westelijke Balkan, vergaderingen van operationele rechtshandhavingsinstanties, en de vergaderingen van commissies betreffende handvuurwapens in de Westelijke Balkan. De Commissie heeft ook een aantal externe onderzoeken door onafhankelijke organisaties meegewogen in haar evaluatie.

Het ontbreken van prestatie-indicatoren in het actieplan bemoeilijkte de evaluatie van de uitvoering van het plan. De analyse werd ook bemoeilijkt door het wisselende detailniveau in de verslaglegging en beperkingen in verband met vergelijkbaarheid van informatie op EU-niveau. De Commissie heeft zich veelal gebaseerd op kwalitatieve verslaglegging, op basis van verklaringen in plaats van cijfers. Daar waar wel cijfers voorhanden waren, bevestigden deze echter de verklaringen van belanghebbenden. Het feit dat de verklaringen en cijfers overeenkomen is een waarborg voor de betrouwbaarheid van de conclusie en verschaft een antwoord op de vraagstelling van de evaluatie. 2.Uitvoering van het actieplan Uit hoofde van Actie 1 hebben de EU-lidstaten en de landen in de regio gewerkt aan het opzetten van nationale contactpunten illegale vuurwapenhandel. Er is bijstand verleend door het Uitwisselingscentrum, dat de benodigde uitrusting, opleidingen en adviezen heeft verstrekt. Tegelijkertijd heeft de EU haar goedkeuring gehecht aan de richtsnoeren voor beste praktijken voor het opzetten van contactpunten illegale vuurwapenhandel . Per 31 december 2018 waren er vier contactpunten illegale vuurwapenhandel in de Westelijke Balkan (het contactpunt in Kosovo* was volledig operationeel, en de contactpunten in Albanië, Noord-Macedonië en Servië waren al opgezet maar waren nog niet volledig operationeel). Uit hoofde van Actie 2 heeft het Uitwisselingscentrum een methodologie ontwikkeld voor regionale onderzoeken naar handvuurwapens. De bedoeling hiervan is het bevorderen van: i) de capaciteitsopbouw bij de rechtshandhavingsinstanties en ii) betere gegevensstromen voor gecoördineerde beoordeling. Alle zes de partners hebben input geleverd en maken momenteel gebruik van deze methodologie. Voor de uitvoering van deze actie heeft de Commissie 1,5 miljoen EUR uit het Fonds voor interne veiligheid 2016 toegewezen aan het Bureau van de Verenigde Naties voor drugs- en misdaadbestrijding (UNODC) voor datavergaring en het genereren van relevante waarden voor het toetsen van indicatoren voor de partners van de Westelijke Balkan. Uit hoofde van actie 3 heeft het Uitwisselingscentrum een haalbaarheidsonderzoek uitgevoerd naar "het koppelen van registratiesystemen voor handvuurwapens en lichte wapens in Zuidoost-Europa". Doel van het onderzoek was het verbeteren van de strategische en operationele analyse van informatie over legale vuurwapens en het voorkomen van oneigenlijk gebruik. In het kader van Doel 2 inzake vergroting van het wederzijds vertrouwen heeft de Commissie tussen 2016 en 2018 vier coördinatievergaderingen georganiseerd om de genomen operationele maatregelen te evalueren en de verschillende activiteiten aan te sturen teneinde beter gecoördineerde interventie in de regio te waarborgen. De kernactiviteiten van de operationele samenwerking zijn uitgevoerd in het kader van het vuurwapenplatform uit hoofde van de EU-beleidscyclus. Er worden ieder jaar gecoördineerde controles op langeafstandsbussen en vuurwapenhandelaren uitgevoerd aan de landsgrenzen en in het binnenland. Deze controles worden ondersteund door Europol. Het Europees Grens- en kustwachtagentschap (Frontex) heeft ook steun verleend om de grenscontroles in en rond de regio te verscherpen, omdat illegale vuurwapenhandel wordt aangemerkt als "grensoverschrijdende criminaliteit", een onderwerp dat onder verantwoordelijkheid van het agentschap valt. Frontex heeft de Westelijke Balkan aangewezen als belangrijk werkgebied en ondersteunt de gecoördineerde vergaring van gegevens over illegale vuurwapenhandel op basis van de indicatoren die zijn overeengekomen in het kader van het risicoanalysenetwerk van de Westelijke Balkan, dat is opgezet door Frontex. Er zijn samenwerkingsovereenkomsten tussen Europol en Albanië, Bosnië en Herzegovina, Montenegro, Noord-Macedonië en Servië. Deze overeenkomsten bieden de mogelijkheid om informatie en inlichtingen uit te wisselen en samen te werken bij operationele acties. Er hebben vijf partners van de Westelijke Balkan deelgenomen aan 16 van de 19 operationele acties in het kader van het vuurwapenplatform. Uit hoofde van Doel 3 heeft Cepol met alle partners van de Westelijke Balkan werkafspraken gemaakt over opleidingen en capaciteitsopbouw (met uitzondering van Noord-Macedonië, waarmee momenteel nog wordt onderhandeld over de werkafspraken). Cepol heeft twee à vier opleidingsactiviteiten en webinars per jaar aangeboden, alsook online modules en een uitwisselingsprogramma. Daarnaast heeft het Uitwisselingscentrum speciale trainingsmodules over contactpunten illegale vuurwapenhandel ontwikkeld voor operationele analisten, opsporingsdiensten, analisten van criminele inlichtingen, en forensisch onderzoekers. Bovendien heeft het Uitwisselingscentrum overheidsinstanties geholpen met de coördinatie van de controle van handvuurwapens, en het afstemmen van hun nationale wetgeving op EU-normen en hun respectieve nationale actieplannen. 3.Conclusies van de evaluatie 3.1.Relevantie Vuurwapens die illegaal naar, binnen en vanuit de Westelijke Balkon worden vervoerd blijven een bedreiging voor het hele Europese continent. Naar schatting 2,3 miljoen wapens in handen van burgers in de Westelijke Balkan zijn geregistreerd, en 3,8 miljoen wapens zijn niet geregistreerd. Het ombouwen tot echte vuurwapens van gas- en alarmpistolen of wapens die bedoeld zijn voor het afvuren van losse flodders, is een opkomende trend en de regio wordt door handelaren in dit soort wapens als doorvoergebied gebruikt. Diagram 1.Relevantie van het actieplan voor de huidige behoeften In het algemeen werden het actieplan en de samenwerking met de EU door de partners van de Westelijke Balkan relevanter en belangrijker gevonden dan door de EU-lidstaten. De geraadpleegde belanghebbenden beoordelen het actieplan als positief vanwege de nadruk op structuren, de samenwerking tussen wetgevingsinstanties en de technische bijstand en training. Zij geven echter te kennen dat er ook samenwerking met andere landen zoals Moldavië en Oekraïne, waar de controle op vuurwapens minder streng is, moet worden ontwikkeld. Het vuurwapenplatform is akkoord gegaan met de uitbreiding van de huidige operationele actie naar die landen. De geraadpleegde belanghebbenden geven te kennen dat in het actieplan onvoldoende aandacht wordt besteed aan strafrechtbeleid, de versterking van strafrechtelijke sancties en strafrechtelijke procedures. Deze onderwerpen blijken belangrijke kwesties te zijn omdat illegale vuurwapenhandel in de Westelijke Balkan niet adequaat met rechtelijke sancties als separate misdaad wordt aangepakt. Als gevolg daarvan is deze handel zelden onderwerp van strafrechtelijke vervolging door de nationale autoriteiten. De belanghebbenden benadrukken ook dat er onvoldoende aandacht wordt besteed aan voorlichting over beheer van wapenvoorraden, vernietiging van overtollige vuurwapens, of de genderdimensie (ondervertegenwoordiging van vrouwen, bewustmaking van gendergerelateerd geweld). Over de hele linie zijn de belanghebbenden van mening dat het plan weliswaar een belangrijke rol speelt in het verbeteren van de samenwerking in de strijd tegen illegale vuurwapenhandel, maar dat het actieplan moet worden verbeterd en bijgewerkt. Belangrijkste bevindingen ·In het actieplan wordt nadruk gelegd op de hoofdpunten van de strijd tegen illegale vuurwapenhandel door aandacht te besteden aan gemeenschappelijke administratieve structuren, overeengekomen werkwijzen en gemeenschappelijke opleidingsbehoeften. ·In het actieplan wordt gepleit voor gecoördineerde vergaring van gegevens voor risicoanalyse en vaststelling van gemeenschappelijke bedreigingen. ·In het actieplan wordt gepleit voor gezamenlijke gecoördineerde gerichte controles ondersteund door EU-agentschappen. ·In het actieplan wordt onvoldoende aandacht besteed aan strafrechtbeleid, de versterking van strafrechtelijke sancties en strafrechtelijke procedures. ·Het actieplan bevat geen afdoende aanpak van mogelijke toekomstige dreigingen in verband met vuurwapensmokkel van en naar Oekraïne en Moldavië. ·De partners van de Westelijke Balkan tonen zich in het algemeen meer betrokken dan de EU-lidstaten. ·In het actieplan wordt onvoldoende aandacht besteed aan kwesties als strafrechtelijke sancties en strafrechtelijk beleid en vernietiging van overtollige wapenvoorraden. 3.2.Meerwaarde voor de EU en duurzaamheid

Er kan geen direct causaal verband worden gelegd tussen de activiteiten die worden genoemd in het actieplan en de huidige trends op het gebied van illegale vuurwapenhandel, die worden beïnvloed door tal van andere factoren en individuele of bilaterale initiatieven. Ook de afwezigheid van prestatie-indicatoren in het actieplan en het wisselende detailniveau in de verslaglegging bemoeilijkten de mate waarin het mogelijk is de meerwaarde voor de EU van het actieplan vast te stellen. Het merendeel van de betrokken belanghebbenden onderkende echter de meerwaarde van het actieplan. Het belang van de rol van de Europese Commissie als coördinator werd als positief ervaren, omdat de Commissie steun biedt door het bieden van een forum waar rechtshandhavingsinstanties en partners van de Westelijke Balkan elkaar kunnen ontmoeten, banden kunnen aanknopen en hun samenwerking kunnen verbeteren. De belanghebbenden geven te kennen dat dit op zich al kan worden beschouwd als een grote stap voorwaarts in een regio waar grote politieke spanningen heersen. Diagram 2.Voornaamste aspecten van de meerwaarde van het actieplan Op het gebied van operationele samenwerking is men het meest tevreden over de organisatie van gezamenlijke gecoördineerde gerichte controles omdat dit mogelijkheden biedt voor het verzamelen van inlichtingen en het delen van informatie, en knelpunten aan het licht brengt. De meeste partners van de Westelijke Balkan waren erkentelijk voor de steun van Europol op het gebied van operationele samenwerking via de inzet van zijn operationeel centrum en zijn 24/7-rapportage van inlichtingen. Tegelijkertijd gaven sommige partners van de Westelijke Balkan te kennen dat zij van mening zijn dat de steun van Europol niet voorziet in tijdige feedback en nuttige analyse van inlichtingen. Europol was slechts in een beperkt aantal gevallen in staat inlichtingen te verstrekken over zaken die verband houden met de Westelijke Balkan (5,4 % van alle gevallen in 2017, 7,6 % in 2018). Volgens de partners van de Westelijke Balkan hebben andere agentschappen zoals Eurojust en Frontex slechts een marginale bijdrage geleverd. Er is in de Westelijke Balkan geen gemeenschappelijk onderzoeksteam dat wordt ondersteund door Eurojust, en de betrokkenheid van Frontex en het gebruik van de Fusion Services van Frontex heeft onvoldoende nuttige informatie opgeleverd voor grote inbeslagnamen van vuurwapens. Alle belanghebbenden uit de EU en de Westelijke Balkan oordelen positief over de vergaderingen van Deskundigen van de Westelijke Balkan, die de oprichting van contactpunten illegale vuurwapenhandel in de Westelijke Balkan hebben mogelijk gemaakt. Bovendien hebben deze vergaderingen mogelijkheden gecreëerd voor de betrokkenheid van rechtshandhavingsinstanties uit de Westelijke Balkan bij het operationele actieplan 2019 van het vuurwapenplatform. De duurzaamheid van de resultaten die dankzij het actieplan zijn bereikt, is in hoge mate afhankelijk van de vraag of en hoe het actieplan in de toekomst wordt voortgezet. Een voortzetting zonder rekening te houden met de nieuwe situatie en vastgestelde behoeften zal waarschijnlijk geen noemenswaardig effect hebben. Het actieplan is echter een dynamisch document dat niet alleen algemene doel- en taakstellingen heeft opgeleverd maar dat tevens het gemengd comité van vuurwapenexperts van de EU en de deskundigen van de Zuidoost-Europese partners in staat stelt voort te bouwen op de daarin vervatte conclusies en te komen tot de vaststelling van specifieke doelstellingen en activiteiten voor de uitvoering daarvan. Belangrijkste bevindingen ·Het actieplan biedt een algemeen kader voor samenwerking door het aanbieden van een forum waar rechtshandhavingsinstanties en partners van de Westelijke Balkan elkaar kunnen ontmoeten, banden kunnen aanknopen en hun samenwerking kunnen verbeteren. ·Intercollegiale toetsing en stimulans om nationale contactpunten illegale vuurwapenhandel op te zetten en gemeenschappelijke cursussen te volgen. ·Volledige betrokkenheid, op gelijke voet met de EU-lidstaten, bij het vuurwapenplatform. ·Beperkte betrokkenheid van EU-agentschappen (Europol, Eurojust en Frontex) bij de activiteiten uit hoofde van het actieplan. 3.3.Doeltreffendheid Zoals uitgelegd in punt 3.2 zijn er twee factoren die een negatieve invloed hebben op de doeltreffendheid van het plan: het ontbreken van prestatie-indicatoren in het actieplan en het wisselende detailniveau in de verslaglegging. De Commissie had tijdens de uitvoering van haar evaluatie slechts beperkte toegang tot operationele informatie van Europol, de EU-lidstaten en de partners uit Zuidoost-Europa. Inbeslagnamen en gezamenlijke operaties leverden slechts zeer zelden gedetailleerde informatie op voor het in kaart brengen van de routes waarlangs vuurwapens worden gesmokkeld en de modus operandi van de handelaren in illegale vuurwapens. De Commissie ontving bovendien tegenstrijdige cijfers en dit bemoeilijkte de evaluatie van de betrokkenheid van de landen. De statistieken inzake inbeslagnamen en gevallen van vrijwillige inlevering van wapens en vernietiging van wapens waren onvoldoende gedetailleerd voor trendanalyses en vergelijkingen tussen de landen. De geraadpleegde belanghebbenden hebben gemengde gevoelens over de doeltreffendheid van het actieplan. De activiteiten op het gebied van modernisering van rechtshandhavingsinstanties (doel 1) werden over het algemeen als doeltreffender aangemerkt dan activiteiten op het gebied van het opbouwen van wederzijds vertrouwen en feitelijke samenwerking (doel 2). De belanghebbenden hebben ook gemengde gevoelens over de activiteiten op het gebied van verbetering van opleidingen en capaciteitsopbouw (doel 3). Diagram 3.Doeltreffendheid van de acties uit hoofde van doel 1 Wat betreft doel 1 blijft de geharmoniseerde vergaring van gegevens over in beslag genomen vuurwapens een van de grootste struikelblokken, zowel in de EU als in de Westelijke Balkan. Slechts 16 EU-lidstaten en vier partners van de Westelijke Balkan nemen deel aan het door de EU gefinancierde wereldwijde vuurwapenonderzoek (Global Firearms Study) van het Bureau van de Verenigde Naties voor drugs- en misdaadbestrijding (UNODC), en dit beperkt de doeltreffendheid van het onderzoek. De oorzaak van de geringe deelname is gelegen in het feit dat slechts een beperkt aantal contactpunten voldoende operationeel is voor het verstrekken van de vereiste gegevens. Er bestaat geen sjabloon met minimale standaardvereisten voor inlichtingen, en rechtshandhavingsinstanties zijn vaak van mening dat een sjabloon een beperkend effect heeft op de bruikbaarheid van de uitgewisselde informatie. De nationale wetgeving van de partners van de Westelijke Balkan is over het algemeen in overeenstemming gebracht met de EU-wetgeving maar voor de herziening van de vuurwapenrichtlijn en de bijbehorende uitvoeringsmaatregelen is het noodzakelijk dat de partners wetswijzigingen doorvoeren, met name op het gebied van de markeringsregels en normen voor het onbruikbaar maken van vuurwapens. Diagram 4.Doeltreffendheid van de acties uit hoofde van doel 2 Wat betreft doel 2 zijn de belanghebbenden over het algemeen tevreden over de doeltreffendheid van de gezamenlijke vergaderingen, maar zij maken de kanttekening dat de doeltreffendheid soms wordt belemmerd door het feit dat de deelnemers bestonden uit onderzoekers met beperkte bevoegdheden die volmachten en instructies nodig hadden voor het bijwonen van internationale vergaderingen, en die niet altijd op de hoogte waren van de bredere ontwikkelingen bij hun respectieve instellingen.

Diagram 5.Doeltreffendheid van de gezamenlijke vergaderingen van de EU en partners van de Westelijke Balkan Het grote personeelsverloop bij de nationale rechtshandhavingsinstanties van de partners van de Westelijke Balkan bemoeilijkte de dagelijkse samenwerking en uitwisseling van informatie. Niettemin blijkt uit de beschikbare gegevens dat de deelnemers in staat zijn te leren van de moeilijkheden waarmee zij worden geconfronteerd tijdens de gezamenlijke gecoördineerde gerichte controles. Dit blijkt uit het toegenomen aantal berichten dat tijdens de gezamenlijke gerichte operaties is uitgewisseld via de applicatie voor veilige informatie-uitwisseling (Siena), zoals te zien in diagram 6. Het aantal in beslag genomen vuurwapens (tijdens de actiedagen en de vervolgonderzoeken) neemt ook gestaag toe (zie diagram 7). Diagram 6. Diagram 7. De controles aan de grenzen van de partners van de Westelijke Balkan blijken ontoereikend. Hoewel er bewijzen zijn dat er vuurwapens van en naar de Europese Unie worden doorgevoerd via de Westelijke Balkan, en dit wordt bevestigd door alle belanghebbenden en beoordelingen van verzamelde inlichtingen, vinden inbeslagnamen zelden plaats aan de grenzen maar veelal in het binnenland. Diverse belanghebbenden hebben gewezen op de volgende tekortkomingen: grensbewakers en douanebeambten maken onvoldoende gebruik van risicoprofilering en vooraf verzamelde inlichtingen; zij zijn niet specifiek opgeleid voor het traceren van vuurwapens en zijn daarvoor onvoldoende toegerust, en zij concentreren zich op grensdoorlaatposten zonder duidelijke strategie voor het controleren van de rest van de landsgrenzen die worden gebruikt door smokkelaars. Bij de operationele samenwerking tussen de EU en de Westelijke Balkan zijn diverse zwakke punten in de strafrechtelijke procedures van de landen in beide regio's aan het licht gekomen: er zijn grote verschillen tussen de speciale onderzoekstechnieken in de verschillende landen en er is een gebrek aan gecontroleerde resultaten omdat er in de doorvoerlanden over het algemeen weinig bereidheid is om toestemming te verlenen voor dergelijke operaties. Er is voorts te kennen gegeven dat ondersteunende gemeenschappelijke wetgeving op nationaal niveau kan bijdragen aan efficiëntere uitwisseling van informatie voor opsporingsdoeleinden buiten specifieke onderzoeken. Wat betreft forensisch onderzoek (met name ballistisch onderzoek) variëren de technologieën sterk per regio, en dit bemoeilijkt grensoverschrijdende uitwisselingen en vergelijkingen. Ballistische analyses en internationale vergelijkingen worden gevalsgewijs uitgevoerd, en zijn noch systematisch, noch volledig geautomatiseerd. Wat betreft doel 3 is het vermeldenswaard dat de deelname van de partners van de Westelijke Balkan aan de door Cepol verzorgde opleidingen aanzienlijk is toegenomen. Uit de cijfers blijkt dat er sprake is van een ongelijke deelname door de EU-lidstaten, met geen enkele specifiek aanwijsbare trend, en dat de deelname zich stabiel op een laag niveau bevindt . Twee landen vallen op qua deelname: Griekenland en Portugal, met een aanzienlijk hoger aantal deelnemers dat daadwerkelijk de webinars bijwoont (respectievelijk gemiddeld 66 en 15 deelnemers per webinar). Verscheidene belanghebbenden betreuren echter het gebrek aan afdoende praktijkopleidingen. Zij gaven tevens te kennen dat er behoefte bestaat aan de oprichting van gemeenschappelijke onderzoeksteams en dat er meer aandacht moet worden besteed aan specifieke kwesties zoals converteerbare vuurwapens, en aan specifieke voorlichting aan grensbewakers en douanebeambten.



Belangrijkste bevindingen ·Er worden uit hoofde van het actieplan activiteiten uitgevoerd om de rechtshandhavingsinstanties te moderniseren. ·De wetgeving in de Westelijke Balkan wordt afgestemd op de EU-normen. ·Er worden gezamenlijke vergaderingen georganiseerd om een unieke gelegenheid te creëren voor dialoog en uitwisseling van beste praktijken tussen vuurwapenexperts. ·Er is sprake van een gestage verbetering van de informatie-uitwisseling en operationele samenwerking tijdens gezamenlijke gecoördineerde gerichte controles. ·Er wordt door de landen van de Westelijke Balkan positief gereageerd op opleidingen en kansen voor capaciteitsopbouw. Diagram 1. ·Er is een gebrek aan prestatie-indicatoren, waardoor een uitgebreide beoordeling van de vooruitgang in het realiseren van de doelstellingen niet mogelijk is. ·Er zijn nog steeds niet in alle landen nationale contactpunten illegale vuurwapenhandel opgericht of operationeel. Dit heeft de volgende gevolgen: oer is nog steeds geen geharmoniseerde datavergaring over in beslag genomen vuurwapens; ode iArms-database wordt niet systematisch bijgewerkt; oer is geen systematische tracering van in beslag genomen wapens; oer zijn geen systematische of geautomatiseerde ballistische analyses en grensoverschrijdende vergelijkingen. ·Grenscontroles in de Westelijke Balkan zijn ontoereikend gebleken voor het aan het licht brengen van de handel in vuurwapens, hoofdzakelijk omdat grenswachten en douanebeambten niet geïnformeerd, opgeleid en uitgerust zijn. ·Ontoereikendheid van onderzoeksinstrumenten bij grensoverschrijdende operaties als gevolg van uiteenlopende rechtskaders. 3.4.Efficiëntie De uitvoering van een kosten-batenanalyse inzake het actieplan was slechts in beperkte mate mogelijk omdat er vrijwel geen cijfers of concrete gegevens beschikbaar zijn, met name wat betreft de financiële lasten. In principe kan het vuurwapenplatform substantiële financiële steun bieden aan de EU-lidstaten en partners van de Westelijke Balkan. Deze financiële steun kan worden gebruikt voor de dekking van onkosten, zoals de kosten van deelname aan gezamenlijke actiedagen, beloningen voor het publiek voor het verstrekken van informatie, financiering van speciale uitrusting, en de huur van panden voor geheime operaties. Deze financiële steun is beschikbaar via verschillende fondsen zoals het Fonds voor interne veiligheid van het directoraat-generaal Migratie en Binnenlandse Zaken, het instrument voor pretoetredingssteun 2015-2020 en het instrument voor bijdrage aan stabiliteit en vrede (2014-2020), en in het kader van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (2017-2019). Verbindingsfunctionarissen van de EU-lidstaten bij de partners van de Westelijke Balkan en nationale onderzoekers blijken echter niet goed op de hoogte te zijn van deze mogelijkheid en vertrouwen veelal op nationale financiering en samenwerking die zuiver bilateraal van aard is. De operationele samenwerking tussen de Europese Unie en de partners van de Westelijke Balkan is in de loop der jaren niet verbeterd. Er was zelfs sprake van een negatieve trend. Dit blijkt uit het afnemende aantal Siena-berichten dat (behalve bij gezamenlijke controle-operaties) werd verzonden door de partners van de Westelijke Balkan. Dit aantal daalde van 67 % in 2017 naar 29 % in 2018. Dezelfde trend is waarneembaar in gevallen waar sprake is van samenwerking met Europol: hoewel het aantal berichten van 2017 tot 2018 bij de EU-lidstaten toenam (van 26 naar 29), is het aantal bij de partners van de Westelijke Balkan afgenomen (van vier naar twee). Wat opleidingen betreft, heeft het Agentschap van de Europese Unie voor opleiding op het gebied van rechtshandhaving (Cepol) besloten tot dekking van de kosten die door elke partner van de Westelijke Balkan worden gemaakt voor deelnemers aan de activiteiten van het agentschap (zes in 2016 en 2017 en vier in 2018), en de partners stuurden twee maal zoveel deelnemers als waarvoor zij financiering ontvingen (terwijl de EU-lidstaten tegelijkertijd 1,62 tot 1,69 keer meer trainees stuurden dan het door Cepol gefinancierde aantal) . Dit is een indicatie dat de partners van de Westelijke Balkan verhoudingsgewijs meer interesse en inzet tonen voor transnationale opleidingskansen dan de EU-lidstaten, en derhalve grotere waarde weten te ontlenen aan het bestede geld. Het Uitwisselingscentrum heeft ook nuttige praktijkopleidingen aangeboden aan rechtshandhavingsfunctionarissen in de regio. Het heeft bijvoorbeeld een wapenidentificatieplatform ontwikkeld om de rechtshandhavingsinstanties te helpen bij: i) het identificeren van in beslag genomen wapens, munitie en explosieven, en ii) het opstellen van verslagen voor verder strafrechtelijk onderzoek. De efficiëntie van de opleidingen is echter moeilijk te bepalen, omdat er door de organisatoren geen analyse is gemaakt van opleidingen die hieruit zijn voortgekomen (d.w.z. opleidingen op nationaal niveau die worden aangeboden door deelnemers aan de regionale opleidingen). Het grootste deel van de geraadpleegde deelnemers aan de opleidingen heeft geen mening gegeven over de opleidingen die zij hebben gevolgd. Degenen die wel een mening gaven, benadrukten het gebrek aan praktijkadvies over het opzetten van gezamenlijke onderzoeksteams en gebrek aan aandacht voor specifieke kwesties zoals converteerbare vuurwapens. Belangrijkste bevindingen ·Er is sprake van nuttige ondersteuning van de operationele samenwerking door het vuurwapenplatform. ·De partners van de Westelijke Balkan zijn bijzonder geïnteresseerd in de door Cepol en Seesac verzorgde opleidingen en sturen veel deelnemers. ·Er zijn onvoldoende gegevens over concrete resultaten. Er is sprake van een gebrek aan voorlichting over ondersteuning door het Europees multidisciplinair platform tegen criminaliteitsdreiging (Empact) of andere EU-instrumenten. ·De uitwisseling van informatie tussen Europol en de landen van de Westelijke Balkan levert geen bevredigende resultaten op voor alle betrokken partijen. 3.5.Consistentie De Europese Commissie tracht te waarborgen dat alle acties van belanghebbenden elkaar aanvullen. Op deze manier wordt het risico van overlapping voorkomen en wordt de samenwerking bij het onderzoek naar grensoverschrijdende criminaliteit verbeterd, in overeenstemming met de conclusies van de Raad van 13 december 2016. Illegale vuurwapenhandel maakt ook deel uit van het gezamenlijke actieplan ter bestrijding van terrorisme in de Westelijke Balkan van 5 oktober 2018. Het vuurwapenplatform en de activiteiten van het Uitwisselingscentrum zijn tevens verankerd in het geïntegreerd interneveiligheidsbestuur (IISG) voor de Westelijke Balkan, dat drie pijlers heeft: terrorismebestrijding, bestrijding van zware en georganiseerde criminaliteit en grensbeveiliging.