Alle lidstaten van de EU produceren radioactief afval dat ontstaat door verschillende faciliteiten (bv. kerncentrales, onderzoeksreactoren) en activiteiten, zoals toepassingen met radio-isotopen in de geneeskunde, de industrie, de landbouw, onderzoek en onderwijs. Radioactief afval wordt gedefinieerd als radioactieve stoffen in gasvormige, vloeibare of vaste vorm, waarvoor geen verder gebruik is voorzien door het land van herkomst of van bestemming of door een natuurlijke of rechtspersoon wiens beslissing door deze landen wordt aanvaard, en die door een regelgevende instantie als radioactief afval worden gecontroleerd overeenkomstig het wet- en regelgevingskader van de landen van herkomst en bestemming.

Dit is het tweede verslag van de Commissie over de tenuitvoerlegging van Richtlijn 2006/117/Euratom van de Raad, waarin een overzicht wordt gegeven van de verschillende overbrengingen en de daarmee verband houdende aspecten. In dit verslag wordt informatie verschaft die een aanvulling vormt op het verslag van de Commissie over de uitvoering van Richtlijn 2011/70/Euratom van de Raad.

Bij Richtlijn 2006/117/Euratom (hierna “de richtlijn” genoemd) wordt een communautair systeem vastgesteld voor toezicht en controle op grensoverschrijdende overbrengingen van radioactief afval en verbruikte splijtstof teneinde een adequate bescherming van de bevolking te waarborgen. De richtlijn zorgt ervoor dat de betrokken lidstaten in kennis worden gesteld van de overbrenging van radioactief afval en verbruikte splijtstof naar of via hun grondgebied en dat zij verplicht zijn toestemming te verlenen of redenen te geven voor weigering van toestemming voor zulke overbrengingen. De richtlijn vormt een aanvulling op Richtlijn 2011/70/Euratom van de Raad waarin het beleid en de verantwoordelijkheden op het gebied van het langetermijnbeheer van radioactief afval en verbruikte splijtstof zijn vastgesteld.

Daarnaast ontstaat door de exploitatie van kerncentrales en onderzoeksreactoren verbruikte splijtstof. Verbruikte splijtstof wordt gedefinieerd als splijtstof die in een reactorkern is bestraald en daaruit permanent is verwijderd. Verbruikte splijtstof kan worden beschouwd als bruikbare grondstof die kan worden opgewerkt, of, wanneer er verder geen gebruik gepland is, voor eindberging worden bestemd en als radioactief afval worden behandeld.

Wanneer verbruikte splijtstof en radioactief afval ontstaan, worden deze opgeslagen alvorens (opnieuw) te worden verwerkt en of te worden geborgen. Het vervoer van de plaatsen waar verbruikte splijtstof en radioactief afval zijn ontstaan of waar zij worden beheerd, vindt met name plaats over de weg, per spoor of over zee, en in een beperkt aantal gevallen door de lucht.

De in-, uit- en doorvoer van radioactief afval en verbruikte splijtstof door een lidstaat of lidstaten zijn in de EU gangbare praktijk. Verplaatsing van dergelijk materiaal, ook bekend als overbrenging, vindt in de meeste lidstaten plaats, ongeacht de omvang van hun nucleaire programma’s.

Op dit moment hebben 16 lidstaten kerncentrales op hun grondgebied, en bevinden zich in 14 lidstaten werkende kernreactoren. Bovendien hebben 20 lidstaten binnen de EU onderzoeksreactoren geëxploiteerd of exploiteren die nog. Sommige lidstaten brengen verbruikte splijtstof over naar andere landen in de EU of naar derde landen, met het oog op opwerking. De meeste lidstaten met onderzoeksreactoren zijn van plan nog vóór 2020 verbruikte splijtstof naar de leverancier terug te sturen (de VS of de Russische Federatie), hoewel voor een aantal opleidings- en onderzoeksreactoren het traject voor het beheer op lange termijn van verbruikte splijtstof (bijvoorbeeld berging) nog moet worden vastgesteld. Radioactief afval is in vele gevallen ook binnen de EU en naar derde landen overgebracht om dat afval door verwerking vóór opslag en/of berging tot een minimum te beperken (bv. door middel van smelten, verbranding).

Overeenkomstig artikel 20, lid 1, van Richtlijn 2006/117/Euratom van de Raad zijn de lidstaten sinds 25 december 2011 verplicht om de drie jaar aan de Commissie verslag uit te brengen over de uitvoering van de richtlijn. De termijn voor de indiening van het tweede verslag was derhalve 25 december 2014.

Vrijwel alle lidstaten hebben hun tweede nationale verslag over de overbrenging van radioactief afval of verbruikte splijtstof op hun grondgebied voor de periode 2012-2014 ingediend; Kroatië diende voor het eerst een verslag in. Tijdens deze tweede verslagleggingsronde viel op dat er belangrijke vertragingen optraden: slechts drie lidstaten dienden hun verslagen op tijd in (de andere deden dat met vertraging, in meer of mindere mate).

De Commissie heeft het onderhavige verslag, dat aan het Europees Parlement, de Raad en het Europees Economisch en Sociaal Comité is gericht, overeenkomstig artikel 20, lid 2, van de richtlijn opgesteld op basis van de nationale verslagen en na een gedachtewisseling met en goedkeuring door het Raadgevend Comité. Het is gebaseerd op alle mededelingen van de lidstaten en is het vervolg op het eerste verslag van de Commissie voor de periode 2008-2011, dat in 2013 uitkwam.

De verslaglegging is bedoeld om een overzicht te krijgen van de overbrenging van verbruikte splijtstof en radioactief afval in de Gemeenschap, van de recente trends en uitdagingen op het gebied van de invoer, de uitvoer en de doorvoer van verbruikte splijtstof en radioactief afval, van de gerapporteerde weigeringen en mislukte overbrengingen, alsmede van de voorgestelde maatregelen.

Nadere informatie over de uitvoering van de richtlijn in elke lidstaat is te vinden in het werkdocument van de diensten van de Commissie SWD(2018) 4. In de conclusie van dit verslag wordt nader ingegaan op onderwerpen die verdere aandacht vergen.

1.1.Rechtskader

Een verantwoord en veilig beheer van verbruikte splijtstof en radioactief afval, met inbegrip van de veilige overbrenging van deze materialen binnen en buiten het grondgebied van de lidstaten, is een wettelijke verplichting. Deze verplichting is gebaseerd op het internationaal recht en het EU-recht.

Op internationaal niveau is de belangrijkste referentie op dit gebied het Gezamenlijk Verdrag inzake de veiligheid van het beheer van bestraalde splijtstof en inzake de veiligheid van het beheer van radioactief afval (hierna “het Gezamenlijk Verdrag” genoemd). Het Gezamenlijk Verdrag legt de verdragsluitende partijen onder meer verplichtingen op in verband met de veiligheid van grensoverschrijdende verplaatsingen (in-, uit- en doorvoer) van verbruikte splijtstof en radioactief afval. Op grond van artikel 27 van dat verdrag moet elke overeenkomstsluitende partij die betrokken is bij grensoverschrijdende overbrengingen, passende maatregelen nemen om zeker te stellen dat die overbrenging geschiedt in overeenstemming met de bepalingen van dat verdrag en van relevante bindende internationale instrumenten. Sinds het eerste verslag van de Commissie over de tenuitvoerlegging van Richtlijn 2006/117/Euratom, is Malta toegetreden tot het Gezamenlijk Verdrag, waardoor nu alle 28 EU-lidstaten partij zijn bij dat verdrag. Hieruit blijkt dat de lidstaten streven naar een hoog niveau van veiligheid van verbruikte splijtstof en radioactief afval – van productie tot berging.

Op het niveau van de EU is Richtlijn 96/29/Euratom van de Raad inzake de basisnormen voor bescherming in 2013 herzien na het eerste verslag van de Commissie over de tenuitvoerlegging van Richtlijn 2006/117/Euratom, waarbij de algemene doelstelling is gehandhaafd om de bescherming tegen de gevaren van blootstelling aan ioniserende straling, ook tijdens het vervoer van verbruikte splijtstof en radioactief afval, te verbeteren. Bij de nieuwe Richtlijn 2013/59/Euratom (de herziening van Richtlijn 96/29/Euratom) worden in één stuk wetgeving de bepalingen van vijf EU-richtlijnen, waaronder Richtlijn 2003/122/Euratom, wat betreft hoogactieve ingekapselde bronnen, ingetrokken en geconsolideerd. De nieuwe richtlijn moet uiterlijk op 6 februari 2018 door de lidstaten zijn omgezet; in de richtlijn worden ook geharmoniseerde vrijgavecriteria en algemene niveaus voor de vrijstelling van materiaal van officiële controle vastgesteld. Met betrekking tot de in de natuur voorkomende radioactieve materialen (naturally occurring radioactive materials - NORM), is de werkingssfeer van Richtlijn 2013/59/Euratom uitgebreid tot menselijke handelingen waarbij natuurlijke stralingsbronnen aanwezig zijn, met inbegrip van de verwerking van materiaal met van nature voorkomende radionucliden. Op grond van de richtlijn moet bescherming tegen natuurlijke stralingsbronnen volledig in de algemene voorschriften worden opgenomen in plaats van afzonderlijk in een specifieke titel te worden behandeld. In het bijzonder moeten de industrietakken die materialen verwerken waarin zich natuurlijke radionucliden bevinden, binnen hetzelfde regelgevingskader als andere handelingen worden beheerd. Daarvoor is vereist (artikel 23) dat de lidstaten vaststellen bij welke categorieën of soorten handelingen materiaal met van nature voorkomende radionucliden wordt gebruikt waardoor de werknemers of de bevolking worden blootgesteld in een mate die vanuit het oogpunt van de stralingsbescherming niet kan worden verwaarloosd. Een lijst van industriële sectoren die in aanraking komen met materiaal met van nature voorkomende radionucliden die in aanmerking moeten worden genomen bij het selectieproces, behalve de uraniumwinning en -verwerking, is in bijlage VI bij Richtlijn 2013/59/Euratom opgenomen. Wanneer een lidstaat afval van materiaal met van nature voorkomende radionucliden als radioactief afval aanmerkt, moet de overbrenging worden gerapporteerd op grond van artikel 20 van Richtlijn 2006/117/Euratom.

In het kader van dit alomvattende nucleaire en stralingsveiligheidskader wordt in Richtlijn 2006/117/Euratom specifiek ingegaan op wettelijke vergunningen en procedurele aspecten van grensoverschrijdende overbrenging van radioactieve afvalstoffen en bestraalde splijtstof uit civiele faciliteiten en activiteiten. De richtlijn is van toepassing wanneer:

·het land van oorsprong, het land van bestemming of het land dan wel de landen van doorvoer van de verbruikte splijtstof of het radioactieve afval een lidstaat van de EU is of zijn;

·de hoeveelheden en de concentratie van de verbruikte splijtstof of het radioactieve afval voor vervoer (zending) de waarden overschrijden die zijn vastgesteld in artikel 3, lid 2, onder a) en b), van Richtlijn 96/29/Euratom , vervangen door Richtlijn 2013/59/Euratom van de Raad.

1.2.Algemene beginselen voor toezicht en controle op overbrenging

In overeenstemming met Richtlijn 2011/70/Euratom blijft elke lidstaat volledig verantwoordelijk voor de vaststelling van zijn eigen beleid voor het beheer van verbruikte splijtstof en radioactief afval onder zijn jurisdictie, wat onder meer de uitvoer van verbruikte splijtstof en radioactief afval of de invoer van dergelijke materialen (bv. voor (her)verwerking) op zijn grondgebied kan omvatten.

In artikel 17, lid 1, van Richtlijn 2006/117/Euratom is bepaald dat de lidstaten een uniform document voor toezicht en controle op de overbrenging van radioactieve afvalstoffen en verbruikte splijtstof moeten gebruiken. Wanneer deze materialen zijn bestemd om naar derde landen te worden verscheept, zijn de lidstaten ook verplicht de criteria voor overbrenging toe te passen als bedoeld in artikel 16, lid 2, van de richtlijn en de aanbeveling van de Commissie.

Wanneer een overbrenging niet kan worden uitgevoerd of als niet is voldaan aan de voorwaarden voor overbrenging overeenkomstig de richtlijn, zien de bevoegde autoriteiten van de lidstaat van herkomst erop toe dat het radioactieve afval of de verbruikte splijtstof in kwestie door de houder ervan wordt teruggenomen, tenzij een andere veilige regeling kan worden getroffen. Deze bevoegde autoriteiten zien erop toe dat de persoon die verantwoordelijk is voor de overbrenging voor zover nodig corrigerende veiligheidsmaatregelen neemt. In zo’n geval is de houder aansprakelijk voor alle kosten wanneer de overbrenging niet kan of mag worden uitgevoerd (artikel 12 van de richtlijn).