Aanbeveling voor een BESLUIT VAN DE RAAD waarbij de Commissie wordt gemachtigd te onderhandelen over een overeenkomst tussen de EG en de Organisatie van de Verenigde Naties voor hulpverlening aan Palestijnse vluchtelingen (UNRWA) betreffende de bijdrage van de Gemeenschap aan de begroting van UNRWA voor 2002-2005

(door de Commissie ingediend)

SAMENVATTING

In deze mededeling beveelt de Commissie de Raad aan haar te machtigen om te onderhandelen over de verlenging van de overeenkomst tussen de EG en de Organisatie van de Verenigde Naties voor hulpverlening aan Palestijnse vluchtelingen (UNRWA) inzake hulp aan vluchtelingen in de landen van het Nabije Oosten over de periode 2002-2005.

In die overeenkomst zal de EG-bijdrage tot de reguliere begroting van UNRWA over die periode van tevoren worden vastgesteld en zal worden voorzien in afzonderlijke jaarlijkse vaststelling van de communautaire bijdrage tot de voedselhulpbegroting aan de hand van jaarlijkse besprekingen tussen ambtenaren van de respectieve organisaties en naar verhouding van de jaarlijks vastgestelde behoeften van de vluchtelingen.

De mededeling bevat een toelichting met een specificatie van de geraamde kosten, samen met de voorgestelde maatregelen.

TOELICHTING

1. Inleiding

UNRWA heeft de Commissie benaderd voor onderhandelingen over een elfde overeenkomst tussen EG en UNRWA voor de periode 2002-2005. Op 1 maart en 14 oktober 2001 zijn verkennende besprekingen gevoerd tussen vertegenwoordigers van UNRWA en de Commissie (DG Buitenlandse betrekkingen).

Sinds 1972 zijn er tien overeenkomsten tussen EG en UNRWA geweest over de EG-bijdrage aan de reguliere begroting en de voedselhulpbegroting van UNRWA [1]. De overeenkomsten bevatten bepalingen inzake:

[1] Overeenkomst EEG-UNRWA 1972-74, PB L 304 van 31.12.1972, blz. 24. Overeenkomst EEG-UNRWA 1975-78, PB L 203 van 28.7.1976, blz. 40. Overeenkomst EEG-UNRWA 1979-80, PB L 108 van 16.7.1984, blz. 36. Overeenkomst EEG-UNRWA 1981-83, PB L 392 van 31.12.1981, blz. 3-6. Overeenkomst EEG-UNRWA 1984-86, PB L 188 van 16.7.1984, blz. 18-19. Overeenkomst EEG-UNRWA 1987-89, PB L 136 van 26.5.1987, blz. 43. Overeenkomst EEG-UNRWA 1990-92, PB L 118 van 9.5.1990, blz. 36. Overeenkomst EEG-UNRWA 1993-95, PB L 9 van 13.1.1994, blz. 16. Overeenkomst EG-UNRWA 1996-98, PB L 282 van 1.11.1996, blz. 69-71. Overeenkomst EG-UNRWA 1999-2001, PB L 261 van 7.10.1999, blz. 36.

* de bijdrage tot de reguliere begroting (onderwijs, gezondheidszorg, bijstand en sociale voorzieningen) voor de komende drie jaar;

* de jaarlijkse vastlegging van de bijdrage tot de voedselhulpbegroting.

Overeenkomstig de tweejaarlijkse begroting van UNRWA en de aanbeveling van de financiële controleurs van de Commissie, heeft de nieuwe overeenkomst een looptijd van vier jaar. Zij wordt ten uitvoer gelegd met twee tweejaarlijkse overeenkomsten met jaarlijkse begrotingstoewijzingen op basis van de Overeenkomst van 1999 tussen de Verenigde Naties en de Europese Gemeenschap over de beginselen die van toepassing zijn op de financiering of cofinanciering door de Gemeenschap van programma's en projecten die door de Verenigde Naties worden beheerd.

Bij het opstellen van de subsidieovereenkomsten let de Commissie op de evaluatie van de prestaties die door de diensten van de Commissie in 1999 en 2001 is verricht, met name wat betreft de internationale normen voor boekhouding en financiële controle.

De uit hoofde van de nieuwe overeenkomst voorgestelde kredieten zijn bedoeld als bijdrage tot de financiering van de vaste UNRWA-programma's voor de circa 3,9 miljoen Palestijnse vluchtelingen in Jordanië, Syrië, Libanon, de Westelijke Jordaanoever en de Gazastrook. Voorts zal de communautaire bijdrage tot het voedselhulpprogramma jaarlijks in overleg worden vastgesteld.

UNRWA verzoekt om een bijdrage aan het Algemeen Fonds (de begroting voor de vaste programma's) van 55 miljoen euro in 2002 en een jaarlijkse verhoging van 5% voor elk van de daarop volgende jaren. Per jaar: 55 miljoen euro in 2002, 57,75 miljoen euro in 2003, 60 637 500 euro in 2004 en 63 669 375 euro in 2005. De EG-bijdrage werd ook in de voorgaande overeenkomsten al geïndexeerd. De vaste programma's die uit het Algemeen Fonds van UNRWA worden gefinancierd, omvatten onderwijs, gezondheidszorg en bijstand en sociale voorzieningen.

De bijdragen waarom UNRWA verzoekt zijn gebaseerd op de bijdragen die in de tiende overeenkomst zijn vastgesteld, verhoogd met 10 miljoen euro boven de indexering met 5% in verband met de inflatie, de bevolkingsgroei, nieuwe behoeften die zijn ontstaan doordat de crisis in het Midden-Oosten van UNRWA meer langlopende inspanningen vergt, en de noodzaak aanvullende diensten te verlenen.

2. Activiteiten van UNWRA

2.1. Algemeen

De Organisatie van de Verenigde Naties voor hulpverlening aan Palestijnse vluchtelingen (UNRWA) is bij Resolutie 302 (IV) van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties van 8 december 1949 opgericht als afzonderlijke entiteit binnen het systeem van de Verenigde Naties. Het mandaat van UNRWA is herhaaldelijk verlengd, laatstelijk bij Resolutie 53/46 van de Algemene Vergadering van 3 december 1998.

Het doel van UNRWA is het bevorderen van het welzijn van de vluchtelingen en versterken van de zelfstandigheid van de vluchtelingengemeenschap. De levensvatbaarheid en duurzaamheid van de programma's zijn belangrijke elementen van de activiteiten van UNRWA. De algemene strategie van UNRWA blijft het verstrekken van basisdiensten op het gebied van onderwijs, gezondheidszorg, bijstand en sociale diensten.

UNRWA past zijn rol en zijn dienstverlening voortdurend aan aan de behoeften van de vluchtelingen en de veranderende omgeving waarin de organisatie opereert. Gezien de huidige situatie in het Midden-Oosten zijn er verschillende scenario's denkbaar voor de ontwikkeling van de activiteiten van UNRWA. Wanneer de onrust voortduurt, zullen veiligheidsproblemen, de verslechterende economische omstandigheden voor de vluchtelingen en de restricties op het verkeer van goederen, diensten en personen van invloed zijn op de activiteiten van UNRWA. Worden de vredesbesprekingen hervat en leidt dat tot een regeling, dan kan de organisatie worden gevraagd nieuwe taken op zich te nemen of een of meer van haar taken over te dragen.

De laatste paar jaar zien we een toenemende bezorgdheid in de vluchtelingengemeenschap en in het algemeen in de regio over de achteruitgang van de dienstverlening van UNRWA (70 USD per capita in de jaren '90 tegen 200 USD in de jaren '70). Door opeenvolgende tekorten aan financiering, gevolgd door bezuinigingen en kostenbesparingen, konden de programma's niet groeien in hetzelfde tempo als het aantal vluchtelingen en moesten programma-activiteiten worden ingekrompen. Sommige acties die normaal gesproken deel zouden uitmaken van de normale UNRWA-activiteiten konden niet worden uitgevoerd. Het ernstigst is dat deze maatregelen hebben geleid tot grotere klassen in de scholen van UNRWA, een slechtere verhouding tussen patiënten en personeel in de gezondheidszorg en een hogere werkdruk voor maatschappelijk werkers die zich met de armste vluchtelingen bezighouden.

De organisatie kan haar diensten uitsluitend verlenen indien zij jaarlijks voldoende vrijwillige bijdragen ontvangt. Het doel van de overeenkomst is dan ook UNRWA te helpen haar financiële basis veilig te stellen, zodat zij duurzaam en kosteneffectief kan blijven functioneren, zonder te moeten bezuinigen of andere ad hoc-maatregelen voor kostenbesparing te moeten nemen, en om de kwaliteit en het niveau van de dienstverlening aan de vluchtelingen in stand te houden. Het huidige minimumniveau van dienstverlening mag met het oog op de stabiliteit in de regio niet nog verder worden teruggedrongen.

2.2. Onderwijsprogramma

In het kader van haar onderwijsprogramma verzorgt UNRWA onderwijs voor meer dan 475 000 leerlingen (meer dan 30 000 meer dan bij de inwerkingtreding van de tiende overeenkomst) in 639 basisscholen, middenscholen (preparatory schools) en middelbare scholen (middelbare scholen uitsluitend in Libanon). UNRWA verzorgt ook onderwijs voor meer dan 6 000 cursisten in acht centra voor beroepsopleiding en drie wetenschappelijke opleidingscentra in Jordanië, Syrië, Libanon, op de Westelijke Jordaanoever en in Gaza. Het onderwijsprogramma is in nauwe coördinatie met Unesco ontwikkeld. Het algemene doel van het onderwijsprogramma is om in het kader van de door de opvanglanden en de Palestijnse Autoriteit voorgeschreven leerplannen algemeen basisonderwijs, een lerarenopleiding en beroeps- en technisch onderwijs te verstrekken aan Palestijnse vluchtelingen, teneinde hun onderwijsmogelijkheden op alle niveaus te verbeteren.

Het onderwijsprogramma heeft te kampen met budgettaire beperkingen als gevolg van nieuwe eisen van de gastautoriteiten, zoals de invoering van Engels taalonderricht in Jordanië voor de eerste vier klassen en andere wijzigingen in de diverse nationale leerprogramma's. Bovendien is het aantal in te schrijven leerlingen ongebruikelijk toegenomen, onder meer doordat bij de oprichting van de Palestijnse Autoriteit vele vluchtelingengezinnen naar de Gazastrook en de Westelijke Jordaanoever zijn teruggekeerd. De scholen van UNRWA moeten nu plaats bieden aan hun kinderen, die in hun vorige verblijfplaats in Arabische landen aan andere scholen onderwijs volgden. De Palestijnse Autoriteit heeft onlangs de leerplichtige leeftijd verlaagd, waardoor het leerlingenaanbod voor de scholen van UNRWA aanzienlijk zal stijgen. Gezien de bijzondere situatie van de Palestijnse vluchtelingen in Libanon verstrekt UNRWA nu ook voortgezet onderwijs in delen van Libanon.

De scholen in alle vijf gebieden zijn overbevolkt, als gevolg van de beperkte middelen die beschikbaar zijn voor het financieren van docenten en de bouw van nieuwe scholen en lesruimten. Vanwege budgettaire beperkingen is geen geld meer beschikbaar voor het onderhoud van schoolgebouwen. In veel gevallen zijn daardoor nu uitgebreide onderhouds- of verbouwingswerkzaamheden nodig. UNRWA moet zorgen voor vervanging van al te zeer versleten meubilair en uitrusting in een aantal scholen (vooral scholen met een dubbel lesrooster).

2.3. Programma voor de gezondheidszorg

Het gezondheidsprogramma van UNRWA steunt op de basisgemeenschappen, met de nadruk op de eerstelijnsgezondheidszorg en een zeer selectief gebruik van ziekenhuisdiensten. De eerstelijnszorg wordt verstrekt in de 122 eigen centra van UNRWA. De tweedelijnszorg verloopt via contracten met ziekenhuizen, al dan niet van de overheid, of via een gedeeltelijke terugbetaling van de behandelingskosten. Twee derde van de vluchtelingenbevolking bestaat uit vrouwen in de vruchtbare leeftijd en kinderen van minder dan 15, zodat de zorg voor moeder en kind, met inbegrip van diensten voor gezinsplanning, van prioritair belang is. Instandhouding van de eerstelijnsgezondheidszorg in Gaza en van het programma voor gezinsplanning voor de gehele organisatie was een prioriteit van de tiende overeenkomst. De algemene strategische aanpak van het gezondheidsprogramma zal verder toegespitst blijven op het consolideren van de duurzame investeringen die in de eerstelijnsgezondheidszorg zijn gedaan, zodat de kwaliteit van de essentiële gezondheidsdiensten voor Palestijnse vluchtelingen wordt verbeterd en het beleid voor gezondheidszorg en het dienstverleningspeil worden afgestemd op de opvanglanden en de Palestijnse Autoriteit. UNRWA wil ook kunnen voorzien in de noodzaak van een redelijke versterking van het beschikbare personeel om de ongunstige verhouding tussen personeel en bevolking te kunnen verbeteren. Deze verhouding ligt nu ver beneden de normale waarde in alle opvanglanden en op het grondgebied van de Palestijnse Autoriteit.

Grote verschuivingen in demografie en ziektecijfers onder de vluchtelingen vormen nieuwe uitdagingen die UNRWA het hoofd moet bieden. In verband met een verhoogde sterfte aan niet-besmettelijke ziekten als verhoogde bloeddruk, suikerziekte, hartkwalen, kanker en andere aandoeningen, moest een actieve interventiestrategie worden opgezet voor controle, preventie en beheersing van deze ziekten. Bovendien moet UNRWA hoge kosten maken voor de behandeling op tweede- en derdelijnsniveau van complicaties en invaliditeitsveroorzakende effecten. UNRWA zal de behandeling van suikerziektepatiënten aanpassen aan de protocollen voor geneesmiddelenbeheersing in de opvanglanden.

2.4. Hulpverlening en sociale dienstverlening

UNRWA wil een minimumnorm handhaven voor voeding en onderdak voor vluchtelingen. Het programma van de organisatie voor hulpverlening en sociale dienstverlening steunt de armste vluchtelingengezinnen, die niet zelf in hun basisbehoeften kunnen voorzien. Het programma stimuleert daarnaast sociale en economische ontwikkeling voor vluchtelingen en hun gemeenschappen op de langere termijn.

De dienst voor hulpverlening organiseert directe materiële en financiële steun voor vluchtelingengezinnen zonder mannelijke volwassenen die medisch in staat zijn een inkomen te verwerven en zonder andere aanwijsbare financiële middelen waarmee kan worden voorzien in voedsel, onderdak en andere eerste levensbehoeften. De sociale dienstverlening stimuleert onafhankelijkheid in de vluchtelingengemeenschap door regelingen voor armoedebestrijding en door middel van in de gemeenschap gewortelde en ter plaatse beheerde instellingen en diensten met betrekking tot vrouwen in het ontwikkelingsproces, revalidatie en integratie van gehandicapte vluchtelingen, activiteiten voor jongeren en leiderschapstraining.

3. Voedselhulpprogramma

UNRWA verzoekt dat de nieuwe overeenkomst voorziet in afzonderlijke gezamenlijke bepaling van de jaarlijkse bijdrage van de Gemeenschap in natura en in geld aan het voedselhulpprogramma van UNRWA en de bijdrage in natura tot het programma voor aanvullende voeding (onderdeel van het programma voor gezondheidszorg).

4. Conclusie

De Commissie heeft nota genomen van de speciale verzoeken van de secretaris-generaal van de Verenigde Naties en de werkgroep van VN-leden inzake de financiering van UNRWA om de steun van de Gemeenschap voor UNRWA voort te zetten en uit te breiden. De Commissie constateert voorts dat de donors, onder meer de EU-lidstaten, wensen dat de donorbijdragen aan UNRWA rekening houden met de toenemende druk op die organisatie als gevolg van de crisis in het Midden-Oosten, de groei van de Palestijnse bevolking en de inflatie. De bijdrage van de Gemeenschap dient in ieder geval op een zodanig minimum te worden gehandhaafd dat de dienstverlening aan de vluchtelingen op een redelijk peil kan worden gehandhaafd.

Indien gedurende de periode 2002-2005 taken van UNRWA aan de Palestijnse Autoriteit worden overgedragen, kan de bijdrage die de Gemeenschap op grond van de overeenkomst aan UNRWA verstrekt, indien nodig worden aangepast. Aanpassing moet ook mogelijk zijn wanneer aan UNRWA extra eisen worden gesteld.

Voorgesteld wordt dat UNRWA vóór het verstrijken van de overeenkomst de Gemeenschap in kennis moet stellen van plannen die zij uitwerkt of uitvoert voor overdracht van een of meer van haar taken.

De Commissie beveelt de Raad daarom aan haar te machtigen om aan de hand van bijgaande richtsnoeren te onderhandelen over verlenging van de overeenkomst tussen de Europese Gemeenschap en de Organisatie van de Verenigde Naties voor hulpverlening aan Palestijnse vluchtelingen met nog eens vier jaar, van 2002 tot 2005, in overleg met een speciaal comité dat de Raad aanwijst om de Commissie bij te staan.

Ontwerprichtsnoeren voor onderhandelingen over een overeenkomst tussen de EG en de Organisatie van de Verenigde Naties voor hulpverlening aan Palestijnse vluchtelingen (UNRWA) betreffende de bijdrage van de Gemeenschap aan de begroting van UNRWA voor 2002-2005

* De Commissie onderhandelt over verlenging van de huidige overeenkomst met UNRWA voor 2002-2005. Subsidieovereenkomsten moeten tot stand komen voor twee perioden van de tweejaarlijkse begroting van UNRWA (2002-2003 en 2004-2005).

* De nieuwe overeenkomst maakt een jaarlijkse bijdrage van de Gemeenschap aan het Algemeen Fonds van UNRWA mogelijk. Over de bijdrage van de Gemeenschap aan het voedselhulpprogramma van UNRWA worden jaarlijks onderhandelingen gevoerd en jaarlijks afzonderlijk overeenkomsten gesloten volgens de toepasselijke procedures.

* De bijdrage van de Gemeenschap aan het Algemeen Fonds van UNRWA op grond van de tweejaarlijkse overeenkomst bedraagt (afhankelijk van de beschikbaarheid van begrotingsmiddelen) ten hoogste 55 miljoen euro in 2002, 57,75 miljoen euro in 2003, 60 637 500 euro in 2004 en 63 669 375 euro in 2005.

* De overeenkomst dient te voorzien in de mogelijkheid dat de in de overeenkomst vastgestelde bedragen gedurende de looptijd ervan, indien nodig, in overleg door de partijen kunnen worden verhoogd of verlaagd door middel van een briefwisseling tussen UNRWA en de Commissie namens de Gemeenschap.

* De overeenkomst dient te bepalen dat UNRWA in ieder geval de Gemeenschap uiterlijk één jaar voor het verstrijken van de overeenkomst in kennis stelt van plannen die zij uitwerkt of uitvoert voor overdracht van een of meer van haar taken.

* Op grond van de overeenkomst worden subsidieovereenkomsten gesloten met een looptijd van twee jaar (overeenkomstig de begrotingscyclus van UNRWA), met inachtneming van het bepaalde in de Overeenkomst van 9 augustus 1999 tussen de Verenigde Naties en de Europese Gemeenschap over de beginselen die van toepassing zijn op de financiering of cofinanciering door de Gemeenschap van programma's en projecten die door de Verenigde Naties worden beheerd.

FINANCIËLE BIJLAGE

1. Desbetreffende artikelen van de begroting van de Gemeenschap

Bijdragen aan het vaste programma: B7-421 (Steun aan de Organisatie van de Verenigde Naties voor hulpverlening aan Palestijnse vluchtelingen in het Nabije Oosten).

2. Omschrijving van de maatregel

Onderhandelingen over een nieuwe overeenkomst tussen EG en UNRWA betreffende de bijdrage van de Gemeenschap aan het Algemeen Fonds van UNRWA.

3. Juridische grondslag

Artikel 181 in samenhang met artikel 300, lid 3, eerste alinea, van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap.

4. Financiële gevolgen

4.1. Vaste programma's (Algemeen Fonds)

UNRWA verzoekt om de volgende bijstand voor haar vaste programma's (Algemeen Fonds):

* 55 000 000 euro in 2002 (NB: de begrotingslijn voor UNRWA voorziet momenteel in 45 miljoen euro. Wanneer de begroting het toelaat, wordt dit verhoogd tot 55 miljoen euro);

* 57 750 000 euro in 2003;

* 60 637 500 euro in 2004;

* 63 669 375 euro in 2005.

In totaal is dit 237 056 875 euro voor vier jaar, waarbij de communautaire bijdrage over die periode ieder jaar met 5% stijgt, en bovendien de bijdrage van de Gemeenschap voor het eerste jaar van de elfde overeenkomst ten opzichte van het laatste jaar van de tiende overeenkomst met 10 miljoen euro is verhoogd. Deze bijdragen komen ten laste van artikel B7-421 (Steun aan de Organisatie van de Verenigde Naties voor hulpverlening aan Palestijnse vluchtelingen in het Nabije Oosten).

4.2. Bijdrage aan het voedselhulpprogramma

Krachtens de overeenkomst worden over de omvang en de inhoud van de jaarlijkse bijdrage tot het voedselhulpprogramma van UNRWA afzonderlijke onderhandelingen gevoerd. Het desbetreffende besluit wordt genomen volgens de procedure van Verordening (EEG) nr. 3972/86.

UNRWA raamt de behoeften in verband met de EG-bijdragen aan het voedselhulpprogramma voor de periode 2002-2005 op 89,23 miljoen euro, waarvan 44,38 miljoen euro in geld en 44,85 miljoen euro in natura.

4.3. Verhoging van de bijdragen

Voor een verhoging van de bijdragen die de bedragen die in de overeenkomst zijn vastgesteld overschrijdt, is de goedkeuring vereist van de begrotingsautoriteit, binnen de grenzen van de financiële vooruitzichten.