Advies van het Economisch en Sociaal Comité over het thema "Openbaar en eigen vervoer in en rond steden"

(2000/C 168/02)

Het Economisch en Sociaal Comité heeft op 21 oktober 1999 besloten, overeenkomstig artikel 23.3 van het reglement van orde een advies op te stellen over het voornoemde thema.

De afdeling "Vervoer, energie, infrastructuur, informatiemaatschappij", die was belast met de voorbereidende werkzaamheden, heeft haar advies op 6 april 2000 goedgekeurd; rapporteur was de heer Tosh.

Het Comité heeft tijdens zijn 372e zitting (vergadering van 27 april 2000) met algemene stemmen het volgende advies uitgebracht.

1. Inleiding

1.1. Met dit initiatiefadvies wil het Comité uiting geven aan zijn bezorgdheid over de ernst van de congestie die zich thans in en rond vrijwel alle steden in meerdere of mindere mate voordoet, de ingrijpende gevolgen van grote verkeersdrukte, het betrekkelijk willekeurige autogebruik en de toereikendheid en het reactievermogen van openbare diensten. Het Comité toont zich met name bezorgd over:

- de emissies en het lawaai in de dichtstbevolkte gebieden en de gevolgen hiervan: aantasting van de kwaliteit van de lucht voor bewoners en forenzen;

- de economische gevolgen: als gevolg van langere reistijden én congestie stijgen de kosten van vervoer, dalen de economische prestaties en wordt het concurrentievermogen geschaad;

- de gevolgen voor de mobiliteit van individuele personen: de reistijden i.v.m. werk, sociale doeleinden en vrijetijdsbesteding worden steeds langer en de huidige vervoerswijzen presteren ondermaats.

1.2. De toegang tot stadsvervoer is een grondrecht van iedereen(1). Waar beperking van deze mobiliteit om bijvoorbeeld sociale, economische of milieuredenen noodzakelijk is, moet een compromis worden gevonden waarbij men oog heeft voor de noodzaak om de stedelijke omgeving dusdanig te verbeteren dat een gunstig klimaat voor bedrijven wordt gecreëerd terwijl de kwaliteit van het bestaan van de inwoners aantoonbaar wordt verbeterd. Dat iemand toegang tot vervoer dient te hebben, betekent niet automatisch dat hij of zij onbeperkt van de auto gebruik moet kunnen maken.

1.3. Met dit advies wil het Comité van zijn bezorgdheid blijk geven. Als in de volgende begrotingsronde beleidsmaatregelen worden uitgewerkt en prioriteiten worden vastgesteld voor het vervoer in de lidstaten én - wat belangrijk is - in de kandidaat-lidstaten, zouden onderstaande opmerkingen en suggesties aandacht moeten krijgen.

2. Achtergronden van de huidige situatie

2.1. De factoren die ten grondslag liggen aan het huidige verkeers- en vervoerspatroon in en rond steden zijn van complexe aard:

- het toegenomen autobezit en de neiging om gemakshalve de auto te nemen;

- het feit dat in het verleden in sommige lidstaten onvoldoende is geïnvesteerd in infrastructuur en openbaar vervoer, soms doordat hier in de plannen te weinig rekening mee is gehouden. In alle lidstaten moeten de logistieke systemen voor het vervoer van personen en goederen verbeterd worden om een werkelijk alternatief te kunnen bieden nu de vraag is veranderd;

- tot op heden werd de ruimtelijke ontwikkeling van agglomeraties gekenmerkt door ongecoördineerde stedelijke groei; pas de laatste tijd begint stadsvernieuwing een rol van betekenis te spelen. Men dient terdege te beseffen dat er tussen ruimtelijke ordening en vervoersmaatregelen een relatie van onderlinge afhankelijkheid bestaat;

- de toegenomen welvaart in verschillende agglomeraties, waardoor mensen meer keuzemogelijkheden hebben en de behoefte aan mobiliteit toeneemt;

- het gevoel van onveiligheid in steden, dat volgens cijfers en onderzoeken, die op een toename van de criminaliteit wijzen, gegrond is.

- de schaarste aan beschikbare ruimte door het beperkte aanbod. Tariferingsmethoden en/of fiscale maatregelen zijn nodig om voor evenwicht tussen het gebruik van, de vraag naar en het aanbod van wegen of railtrajecten.

2.2. Het is niet eenvoudig om de omvang en aard van files of de gevolgen en kosten ervan te meten. Verscheidene belangengroeperingen hebben evaluaties uitgevoerd, bijvoorbeeld de Confederation of British Industry, die stelt dat files het Britse bedrijfsleven 16 miljard per jaar kosten.

2.3. Files ontstaan door ontoereikende verkeergeleiding, wegwerkzaamheden, ongevallen, bijzondere gebeurtenissen, weersomstandigheden, demonstraties en overbelasting van het wegennet; deze laatste factor veroorzaakt wellicht slechts een derde van het aantal files, maar wel vrijwel altijd in en rond steden.

2.4. Iedere agglomeratie vereist een specifieke aanpak; er bestaat geen wondermiddel dat overal toegepast kan worden. Daarom moet bij de besluitvorming rekening worden gehouden met de regionale en lokale dialoog. In de volgende paragrafen wordt kort ingegaan op de prioriteiten die het Comité in dit verband relevant vindt.

3. Verkeerssituatie

3.1. De totale jaarlijkse stijging van het aantal nieuwe auto's dat in de lidstaten wordt geregistreerd, bedroeg tussen de jaren '60 en de jaren '90 jaarlijks 6 %, is inmiddels gedaald tot 4 % en zal volgens de Commissie de komende tien jaar rond de 1-2 % komen te liggen. Deze daling verschilt overigens wel sterk per lidstaat. In landen met een snellere groei, zoals Griekenland, Spanje en Ierland, nam het aantal personenauto's per 1000 inwoners in de jaren '90 met 12 % toe. In het VK en Duitsland bleef de jaarlijkse groei tot 1997 steken op zo'n 4-6 % (zie bijlage).

3.1.1. Er bestaat zeker geen overtuigend bewijs dat met een dichtheid van 500 auto's per 1000 inwoners een grens zou worden bereikt. Tot 1999 is het aantal geregistreerde voertuigen in dertig jaar met 250 % toegenomen en de EU verwacht dat dit aantal tot 2020 met nog eens 30 % zal stijgen. De huidige congestie zal misschien niet uitmonden in een verkeersinfarct, maar blijft wel een serieus probleem, omdat Europeanen in en rond steden wonen.

3.2. De voertuigveiligheidsnormen hebben tot verbeteringen geleid, net als de eisen die aan de motor worden gesteld: nieuwe auto's moeten aan strengere normen voor de uitstoot van verontreinigende stoffen en CO2 voldoen (bijvoorbeeld 140 mg/km CO2 in 2008). Hierdoor zal de luchtkwaliteit in steden geleidelijk worden verbeterd, al zal deze nooit bevredigend te noemen zijn.

3.3. Toenemende geluidsoverlast en dichtgeslibde wegen, met name rond steden, blijven onaantrekkelijke, storende verschijnselen.

3.4. Het openbaar vervoer biedt beslist onvoldoende mogelijkheden. Het zou moeten voorzien in verbindingen door de hele stad heen en tussen steden, terwijl bussen en trams in werkelijkheid meestal op een radiaalvormig net rijden. Daardoor zijn mensen vaak aangewezen op minibussen, taxi's of op hun eigen auto, die precies de door hen gewenste route volgen. Ook het openbaar vervoer zou flexibeler kunnen zijn en meer op de behoefte van de mensen kunnen inspelen. De mogelijkheden van verkeersgeleidingssystemen als GPS en Galileo, waarbij de gemiddelde snelheid omhoog gaat en het openbaar vervoer aparte rijstroken en voorrang krijgt, blijven grotendeels onbenut. Steden als München, Turijn, Zürich, Wenen, Grenoble, Kopenhagen en Amsterdam geven wat dit betreft wél het goede voorbeeld.

4. Ruimtelijke-ordeningsbeleid

4.1. Door de stedelijke groei zijn er heel wat meer complexe reispatronen ontstaan, met veel verkeer tussen voorsteden dat maar moeilijk door vaste routes van het openbaar vervoer kan worden opgevangen.

4.2. Een opportunistisch ruimtelijke-ordeningsbeleid, of het gebrek hieraan, heeft geleid tot een ongecoördineerde stedelijke groei en daarmee tot grotere afstanden tot scholen, ziekenhuizen, winkelcentra en nieuwe woonwijken. Het verband tussen ontwerp, dichtheid, de mix van verschillende soorten grondgebruik, energieverbruik en mobiliteit wordt slecht begrepen. Maar in de compacte stad of in compacte stedelijke gebieden, met diverse onafhankelijke subcentra, zijn de afstanden geringer en wordt de auto veel minder vaak gebruikt.

Aanbevelingen

5. Milieu

Het Comité meent:

5.1. dat er strikte normen moeten komen voor de luchtkwaliteit en het geluidsniveau in steden en dat overschrijding hiervan op de best beschikbare manieren moet worden aangepakt;

5.2. dat bij de beleidsvorming voor stadscentra het doorslaggevend belang van vervoer moet worden onderkend; dat een grootschaliger gebruik van observatiecamera's en toezicht van wijkagenten de veiligheid zal vergroten;

5.3. dat overwogen moet worden om alleen het openbaar vervoer en auto's met een geringe uitstoot tot de binnenstad toe te laten of deze een voorkeursbehandeling te geven. De hoeveelheid energie die deze voertuigen tijdens hun "levenscyclus" verbruiken en hun totale uitstoot in deze periode zullen dé keuzefactoren zijn.

6. Files

De EU zou druk op de lidstaten moeten uitoefenen om de volgende maatregelen te treffen:

6.1. invoering van een uniforme maatstaf voor het vaststellen van files in en rond steden, en van regionale minimumnormen voor de prestaties van openbaar en particulier vervoer; de burgers moeten worden geïnformeerd over de economische gevolgen van deze maatregelen en over de gevolgen ervan voor mobiliteit, luchtkwaliteit en geluidsniveau;

6.2. toepassing op grotere schaal van succesvolle initiatieven voor een verdere ontwikkeling van telematica(2) om te komen tot verbetering van de geleiding van het plaatselijk en doorgaand verkeer;

6.3. lokale overheden moeten worden aangemoedigd om ervoor te zorgen dat mensen volgens een ander patroon naar hun werk of naar school gaan, om zo tot een evenwichtiger gebruik van de beschikbare middelen te komen;

6.4. alle weggebruikers (auto's, laad- en losverkeer, bussen, motorrijders, fietsers en voetgangers) de nodige ruimte op de weg geven, het verkeer beter over de dag proberen te spreiden en de voorwaarden voor het openbaar vervoer verbeteren;

6.5. modernere systemen voor en aanpak van het laden en lossen in steden invoeren en toepassing van logistieke beginselen op alle goederenbewegingen;

6.6. economisch zo verantwoord mogelijke bouw- en bestratingsmaterialen gebruiken en deze naar behoren onderhouden; in de bestrating zouden reeds "intelligente" voorzieningen moeten worden opgenomen om de leidingen voor openbare voorzieningen aan te passen;

6.7. creëren van realistische stimulansen om bepaalde trajecten lopend of fietsend af te leggen;

6.8. prioritaire maatregelen nemen, zoals op snelwegen rijstroken reserveren voor carpoolvoertuigen, en andere maatregelen m.b.t. rijstroken; als de meest efficiënte vervoerwijzen voorrang krijgen bij het gebruik van de schaarse ruimte op de weg, kan dat een alternatief voor tolheffing vormen;

6.9. invoering van per zone verschillende parkeerkosten en het beperken van de parkeerduur.

6.10. nagaan of openbaarvervoer- en/of voetgangerszones mogelijk zijn in binnensteden, als dat de enige duurzame optie is.

7. Ruimtelijke-ordeningsbeleid

De bezorgdheid van het Comité zou worden verminderd indien regio's:

7.1. adequate maatregelen ten behoeve van stadsontwikkeling en -vernieuwing zouden treffen en het mogelijk zouden maken om marginale, voormalige industrieterreinen op te knappen en weer aantrekkelijk voor investeringen te maken;

7.2. zich sterk zouden maken voor de ontwikkeling van subcentra en suburbane agglomeraties met een combinatie van woonwijken, faciliteiten voor amusement en recreatie, winkels en algemene dienstverlening, om weer steden en voorsteden te creëren die grotendeels in hun eigen behoefte kunnen voorzien en zo ontworpen worden dat het openbaar vervoer er ruim baan krijgt;

7.3. zouden nadenken over de verdere uitbreiding van recreatie- en winkelcentra buiten de steden, met name in onbebouwde gebieden langs autowegen; deze centra zijn moeilijk met de bus te bereiken, waardoor mensen dus eerder de auto nemen en degenen zonder auto worden benadeeld; deze ontwikkeling doet denken aan het ongeordend uitdijen van voorsteden in de VS, wat gepaard gaat met een hoog energieverbruik en beschadiging van de natuurlijke omgeving. De aantrekkingskracht van deze winkelcentra wordt nog vergroot doordat automobilisten er goedkoop kunnen tanken.

8. Milieuvriendelijk vervoer

Naar het oordeel van het Comité kunnen de lidstaten voor de volgende eenvoudige en goedkope verbeteringen kiezen:

8.1. aanleg van fietspaden en verbetering van voetpaden, zoveel mogelijk gescheiden van het gemotoriseerd verkeer;

8.2. kinderen en ouders aansporen looproutes uit te stippelen, bijvoorbeeld van en naar school, waarvan is aangetoond dat ze veilig zijn.

8.3. werkgevers aanmoedigen om succesvolle methoden over te nemen teneinde carpooling of het gebruik van het openbaar vervoer te stimuleren en te ontmoedigen dat iedere werknemer in zijn eigen auto naar het werk rijdt en deze op het parkeerterrein van het bedrijf neerzet. In Ile de France bestaat bijvoorbeeld een systeem van oranje vervoerskaarten die door de werkgevers worden gesubsidieerd.

9. Openbaar vervoer

Dit advies is gericht op initiatieven om files te bestrijden en de mobiliteit te verbeteren. In dit verband wijst het Comité op het volgende:

9.1. het Comité wijst er eens te meer(3) op dat een beter openbaar vervoer een voorwaarde is voor verbetering van de mobiliteit op zich;

9.2. er moet serieus worden overwogen om auto's onder meer met behulp van van duidelijke regels in zekere mate uit de binnenstad te weren en de P+R-mogelijkheden te verbeteren, waarbij voor speciale gevallen wel uitzonderingen moeten gelden; andere vormen van intermodaliteit, zoals "hybride" oplossingen en nieuwe vormen van autobezit (bijvoorbeeld in Duitsland en in Edinburgh) zijn even belangrijk;

9.3. de complexere aard van reispatronen moet worden onderkend door middel van verbindingen met adequate bussen of andere vormen van openbaar vervoer; openbaar vervoer is alleen efficiënt als het als een systeem functioneert; Tussen exploitanten en/of vervoerswijzen moet een goede coördinatie en samenwerking bestaan om potentiële klanten dezelfde kwaliteit te kunnen bieden als zij met de auto gewend zijn;

9.4. door bepaalde routes voorrang te geven en speciale busstroken in en rond steden aan te leggen, waar vervolgens toezicht op moet worden uitgeoefend, kan het openbaar vervoer betrouwbaarder, voorspelbaarder en aantrekkelijker worden gemaakt; snelwegen rond steden zouden optimaal benut kunnen worden door het doorgaand verkeer voorrang te geven.

10. Slotopmerkingen

10.1. De 21e-eeuwse maatschappij dient te kiezen voor een opzet van het stadsvervoer die haar toekomstvisie weerspiegelt, waarbij mobiliteit en de kwaliteit van de lucht en van het bestaan net zo belangrijk zijn als een gezond, concurrerend bedrijfsleven. Er moet gekozen worden voor selectieve heffingen voor het gebruik van wegen en parkeerplaatsen door particuliere auto's in gebieden waar zich ernstige file- en/of milieuproblemen voordoen en waar de wegencapaciteit om politieke, financiële of economische redenen beperkt is. Het gaat hierbij onder meer om winkelcentra, woonwijken en historische stadskernen.

10.2. Aan de verplichte universele dienstverlening op het gebied van vervoer kan niet worden voorbijgegaan. Bij de te hanteren oplossingen moet onderscheid worden gemaakt tussen autobezit en autogebruik, zodat wordt voorkomen dat de particuliere auto, die ervoor zorgt dat gehandicapten en mensen in plattelandsgebieden zonder openbaar vervoer naar hun werk kunnen gaan en ook anderszins een maatschappelijke rol vervult, als een soort demon wordt afgebeeld. Beïnvloeding van het verkeer met alleen tariferingsmaatregelen is daarom waarschijnlijk noch eerlijk noch effectief.

10.3. Wordt tolheffing ingevoerd, dan zouden de lokaal gegenereerde extra-opbrengsten daarvan moeten worden bestemd voor investeringen in het plaatselijke vervoer, en wel zodanig dat dit zoveel mogelijk mensen in de stad ten goede zal komen en niet in versnipperde vorm voor andere doeleinden wordt aangewend. Wat dit betreft vormt het Duitse S-Bahn-model een goed voorbeeld.

10.4. Er wordt zonder meer beaamd dat het openbaar vervoer oncomfortabel en onvoldoende ontwikkeld is, onvoldoende presteert en niet in staat is zijn vooraanstaande rol in het reizigersvervoer te vervullen. Daarom moeten er oplossingen worden gevonden die bestaan uit een combinatie van politieke daadkracht en financiering via publiek-private samenwerking om de ontwikkeling van de infrastructuur op regionaal niveau en investeringen in systemen te steunen; deze dienen op hun beurt aan te sluiten op plannen van de lidstaten en de EU die een milieuvriendelijke vorm van vervoer op een samenhangende manier bevorderen. Bestaande regionale fora voor het beheer van de sociaal-economische ontwikkeling zouden de verantwoordelijkheid voor het management op zich moeten nemen. In dit verband steunt het Comité het voornemen van de Commissie om Verordening (EEG) nr. 1191/69 te herzien en kwaliteitscriteria voor het openbaar vervoer in te voeren. Dit advies is bovendien bedoeld als uitgangspunt voor de aanstaande actualisering van het door de Commissie geïnitieerde citizens' network. De situatie in Midden- en Oost-Europa verdient bijzondere aandacht.

10.5. Bij besluiten inzake regionale geïntegreerde ruimtelijke ontwikkeling dient grondig te worden gekeken naar de opzet en het gebruik van het openbaar vervoer tijdens de gehele looptijd van de plannen; daarbij dient onder meer te worden nagegaan welk kwaliteitsniveau onder uiteenlopende omstandigheden gehaald zou kunnen worden.

10.6. De ontwikkeling van het EU-beleid dient gebaseerd te zijn op onderzoek, waarbij wordt gekeken naar de gevolgen van winkelen via internet, thuiswerken, toename van het vervoer in verband met recreatiedoeleinden, "just in time"-leveringen, de ontwikkeling van sociaal en ecologisch bewustzijn in verband met vervoer, met name in steden. Het zou ondenkbaar zijn dat "oude" ervaringen worden gebruikt als uitgangspunt voor uitbreiding. Bovendien moet een beeld worden gegeven van de situatie waarin een ongecontroleerde toename van de mobiliteit leidt tot een verkeersinfarct in de belangrijkste agglomeraties en dienen maatregelen te worden uitgewerkt om dit te vermijden.

Brussel, 27 april 2000.

De voorzitter

van het Economisch en Sociaal Comité

B. Rangoni Machiavelli

(1) Zie ook het ESC-advies over diensten van algemeen belang, PB C 368 van 20.12.1999.

(2) Zie het ESC-advies over telematicatoepassingen voor het vervoer in Europa, PB C 18 van 22.1.1996.

(3) Vgl. ESC-advies "Ontwikkeling van het 'Citizens' Network' - Het belang van goed lokaal en regionaal personenvervoer en de bijdrage van de Europese Commissie aan de totstandkoming daarvan" (COM(1998) 431 def.), PB C 138 van 18.5.1999.

BIJLAGE

bij het advies van het Economisch en Sociaal Comité

Autobezit

Aantal personenauto's per 1000 inwoners

>RUIMTE VOOR DE TABEL>