Samenvatting Het Italiaanse justitiële stelsel ondergaat nog steeds een aantal hervormingen om de kwaliteit en de efficiëntie ervan te verbeteren, waaronder wetsontwerpen om de civielrechtelijke en strafrechtelijke procedures te stroomlijnen, die nog in het parlement worden besproken. De digitalisering van het justitiële stelsel wordt verder ontwikkeld en de personele middelen zijn uitgebreid, met plannen om deze nog verder uit te breiden. Deze maatregelen zijn met name van belang om de ernstige problemen in verband met de efficiëntie van het justitiële stelsel aan te pakken, waaronder achterstanden en de lengte van de procedures. Het wetsontwerp betreffende de hoge raad voor de magistratuur en andere aspecten van het justitiële stelsel, waarmee wordt beoogd de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht te versterken, worden nog besproken in het parlement. Dit wetsontwerp beoogt met name de wijze waarop de leden van de raad worden gekozen, te wijzigen. Het is belangrijk dat bij deze hervormingen rekening wordt gehouden met de aanbevelingen van de Raad van Europa. Italië blijft zijn wetgevingskader voor de bestrijding van corruptie en met corruptie verband houdende misdrijven versterken. Samenwerking, specialisatie en middelen voor opsporingsambtenaren en aanklagers van corruptie en met corruptie verband houdende misdrijven worden over het algemeen voldoende geacht om corruptie, ook op hoog niveau, te bestrijden. Een gebrek aan middelen en beperkte ervaring en juridische deskundigheid tast het vermogen van de rechtshandhavingsinstanties aan om buitenlandse omkoping doeltreffend aan te pakken en te vervolgen. De buitensporige beslissingstermijn, met name in hoger beroep, blijft een hinderpaal voor de corruptiebestrijding, en ingrijpende hervormingen om de strafrechtelijke procedures te stroomlijnen zijn nog steeds in behandeling bij het parlement. Er zijn verscheidene wetgevingsvoorstellen en wijzigingen ter versterking van de preventieve maatregelen tegen corruptie in behandeling, onder meer betreffende belangenconflicten, lobbyen en “draaideurpraktijken”. De COVID-19-pandemie heeft het risico dat corruptie en met corruptie verband houdende misdrijven worden gepleegd om de legale economie van Italië verder te infiltreren, aanzienlijk vergroot. Italië beschikt over een degelijk wetgevingskader dat de mediasector reguleert, alsook over een onafhankelijke, goed toegeruste en doeltreffende regulerende instantie voor de media. De door Italië geplande hervorming van zijn smaadwetgeving ligt nog steeds op tafel in het parlement en de politieke onafhankelijkheid van de Italiaanse media blijft een punt van zorg, met name in de audiovisuele sector. De reddingspakketten die de regering in 2020 heeft uitgevaardigd om de financiële gevolgen van de COVID-19-pandemie op te vangen, omvatten een aantal mediaspecifieke maatregelen. De talrijke fysieke aanvallen en doodsbedreigingen, alsmede andere vormen van intimidatie van journalisten, blijven een punt van zorg. Wat de controles en waarborgen betreft, is de noodregeling in verband met de COVID-19-pandemie nog steeds van kracht, maar de regering neemt maatregelen om de beperkingen geleidelijk af te bouwen. Er wordt een nieuw voorstel besproken om de rol van het parlement in noodsituaties te versterken. Het gebruik van openbare raadplegingen en effectbeoordelingen achteraf van regelgeving is enigszins verbeterd, maar ze worden nog steeds niet systematisch toegepast. Een wetsontwerp tot oprichting van een onafhankelijke mensenrechteninstelling is in behandeling bij het parlement. Er is enige vooruitgang gemeld met betrekking tot de wetgeving inzake organisaties uit het maatschappelijk middenveld die zich bezighouden met migranten, zoals bepalingen betreffende de activiteiten van maatschappelijke organisaties die zoek- en reddingsoperaties op zee uitvoeren, hoewel er bezorgdheid blijft bestaan binnen een algemene context waarin migratiebeheer in de EU een uitdaging vormt.





I.Justitieel stelsel

De structuur van het justitieel stelsel is uiteengezet in de grondwet, waarin ook de onafhankelijkheid en de autonomie ervan zijn neergelegd. Het grondwettelijk hof doet uitspraak in geschillen over de grondwettigheid van wetten. De gewone rechtbanken zijn bevoegd voor civielrechtelijke en strafzaken en zijn georganiseerd in drie niveaus. Het eerste niveau omvat de vrederechters, gewone rechtbanken en jeugdrechtbanken. Het tweede en derde niveau worden respectievelijk gevormd door de hoven van beroep en het hof van cassatie. De bestuursrechtelijke rechtspraak is georganiseerd in rechtbanken van eerste aanleg en rechtbanken van tweede aanleg. Op boekhoudkundig gebied wordt de rechtsmacht uitgeoefend door de rekenkamer (met regionale en centrale kamers). Op fiscaal gebied zijn de fiscale rechtbanken in eerste en tweede aanleg en het hof van cassatie op het hoogste niveau verantwoordelijk. De structuur van het Openbaar Ministerie sluit aan bij die van de rechtbanken. Italië neemt deel aan het Europees Openbaar Ministerie. In overeenstemming met het beginsel van de eenheid van de rechterlijke macht, zijn de gewone rechters en openbare aanklagers allemaal magistraten, hebben ze een gemeenschappelijke loopbaanstructuur en staan ze onder het gezag van de hoge raad voor de magistratuur (Consiglio Superiore della Magistratura — CSM). De bestuursrechtelijke, boekhoudkundige en fiscale magistraten hebben hun eigen organen voor zelfbestuur. De nationale raad van de balies is een bij wet ingesteld onafhankelijk en autonoom orgaan.

Onafhankelijkheid

De mate waarin de rechterlijke macht in Italië als onafhankelijk wordt gezien, blijft laag. Ondanks een lichte stijging ten opzichte van vorig jaar vindt slechts 34 % van het brede publiek deze “redelijk goed tot zeer goed”. Onder bedrijven is er een nieuwe daling, die de neerwaartse trend van de afgelopen twee jaar bevestigt, en nu beschouwt slechts 29 % de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht als “redelijk goed tot zeer goed” . De afgelopen vijf jaar is de mate waarin de rechterlijke macht als onafhankelijk wordt gezien, constant laag gebleven.

Het wetsontwerp voor de aanpak van de problemen waarvoor de hoge raad voor de magistratuur (CSM) zich geplaatst ziet, met inbegrip van de wijze waarop de leden van de raad worden gekozen, wordt nog besproken in het parlement. De hoge raad voor de magistratuur had te kampen met meerdere problemen in verband met de representativiteit van zijn leden en de transparantie van de benoemingsprocedure voor hoge rechterlijke ambten . Het wetsontwerp dat de regering in augustus 2020 heeft ingediend, beoogt de onafhankelijkheid van de leden van de CSM ten opzichte van de beroepsverenigingen te waarborgen, onder meer door de regels voor de verkiezing van de leden van de raad te wijzigen en door de diversiteit van de leden van de raad te vergroten wat betreft territoriale herkomst en gendergelijkheid. Voorts wordt met het wetsontwerp ook beoogd een striktere grens te trekken tussen rechterlijke en politieke functies. In april 2021 heeft de CSM verschillende adviezen uitgebracht over het wetsontwerp, waarin positieve elementen werden vermeld (bv. de organisatie van de parketten , met inbegrip van de openbaar ministeries, meer transparantie bij de benoemingsprocedure voor hoge functies en op het vlak van sommige regels met betrekking tot de procedure voor de professionele evaluaties voor magistraten ). De CSM heeft ook een aantal punten van zorg naar voren gebracht, met name met betrekking tot het kiesstelsel, waarbij de nadruk werd gelegd op het risico van marginalisering van minderheden, de discretionaire bevoegdheid van het ministerie van Justitie om voorafgaand aan de verkiezingen kiescolleges samen te stellen, en de mogelijke vermindering van de pluriformiteit onder de leden van de rechterlijke macht. Wat de tuchtregeling betreft, heeft de CSM gewezen op het risico van vaagheid van de nieuwe tuchtrechtelijke inbreuken. Op 26 maart 2021 heeft de Greco zijn tweede nalevingsverslag goedgekeurd, waarin de rechtstreekse deelname van magistraten aan het politieke leven wordt besproken. Ondanks de vooruitgang die met het wetsontwerp is geboekt, wordt de aanbeveling slechts gedeeltelijk uitgevoerd omdat het wetsontwerp nog moet worden goedgekeurd. In maart 2021 zijn nieuwe beleidslijnen inzake justitie aan het parlement voorgesteld door de minister van Justitie . Het is van belang dat bij deze hervormingen rekening wordt gehouden met de aanbevelingen van de Raad van Europa met betrekking tot de hoge raad voor de magistratuur, met inbegrip van de selectie van de leden ervan , en met betrekking tot het statuut, de loopbaan, de aansprakelijkheid en de tuchtregeling voor magistraten . Italië werkt in dit verband samen met de Raad van Europa.

Er zijn verdere maatregelen genomen om de integriteitsproblemen aan te pakken . De hoge raad voor de magistratuur is doorgegaan met het invoeren van regels ter bevordering van transparantie en benoemingen op basis van verdiensten in hoge functies . Om de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht verder te versterken, heeft de CSM bovendien maatregelen genomen om gedetailleerde bepalingen voor magistraten vast te stellen inzake de openbaarmaking van vermogens en systematische controle, die door de Greco zijn toegejuicht . De CSM heeft ook een aantal tuchtprocedures ingeleid , en houdt daarnaast met het oog op toekomstige beroepsbeoordelingen en benoemingen in leidinggevende functies rekening met eventuele integriteitsproblemen die in 2020 aan het licht zijn gekomen door het strafrechtelijk onderzoek dat heeft geleid tot het ontslag van vijf leden van de CSM. Voorts is de nationale vereniging van magistraten begonnen met het opleggen van tuchtsancties aan haar leden in geval van schending van de ethische code van magistraten.

Kwaliteit

De personele middelen worden uitgebreid en verdere aanwerving van zowel justitieel als administratief personeel is gepland. Na het advies van de CSM heeft het ministerie van Justitie in september 2020 de 600 extra posten voor magistraten verdeeld over de hoogste rechtbanken en het Openbaar Ministerie (70 eenheden), de rechtbanken van eerste en tweede aanleg (422 eenheden) en het flexibele toegelaten kader (176 eenheden), en in maart 2021 zijn nieuwe personeelsleden (285 magistraten) begonnen met hun stage. Na een eerste opschorting wegens de COVID-19-pandemie zijn de vergelijkende examens nu hervat . In 2020 en 2021 zijn meer dan 2 000 administratieve personeelsleden aangeworven via gedigitaliseerde procedures . Naar aanleiding van het verslag over de rechtsstaat 2020, waarin werd vastgesteld dat personele middelen voor Italië een bijzondere uitdaging vormen die gevolgen heeft voor de efficiëntie van justitie, heeft de regering buitengewone maatregelen gepland ter versterking van het Ufficio per il Processo (bureau voor de rechtspraak) waar administratief en gerechtelijk personeel in synergie zal samenwerken via herziene organisatiemodules . Deze maatregelen voorzien in de aanwerving van ongeveer 16 500 afgestudeerden in rechten, economie en bedrijfskunde en politieke wetenschappen met een contract van bepaalde tijd voor drie jaar, om magistraten technische ondersteuning te bieden , en van 1 600 pas afgestudeerden, 750 specialisten en 3 000 afgestudeerden in het algemeen middelbaar onderwijs, om het gerechtelijk apparaat te ondersteunen en toezicht te houden op projecten van het ministerie van Justitie, zoals de digitalisering van procedures en hervormingen. Een deel van dit nieuw aangeworven personeel zal bij het hof van cassatie worden ingezet voor de reorganisatie van de civielrechtelijke kamers, waaronder de kamers die belastingzaken behandelen. Wat de bestuurlijke rechtspraak betreft, is er nog steeds een aanzienlijk aantal vacatures, met name voor rechters in eerste aanleg. In februari 2021 is echter een nieuwe procedure voor de aanwerving van 40 rechters (verder uitgebreid tot 60) gepubliceerd en is een uitbreiding met 130 administratieve posten gepland. Ook voor de bestuursrechtelijke rechtspraak zijn nieuwe aanwervingen gepland . Doel is de parketten te versterken, de digitalisering te bevorderen en de voortgang van de projecten te controleren. De nieuwe maatregelen om de achterstand en de lengte van de procedures te verminderen beogen tegemoet te komen aan een reeds lang bestaande landenspecifieke aanbeveling over de efficiëntie van het justitieel stelsel .

De digitalisering van het rechtssysteem blijft verbeteren bij de burgerlijke en administratieve rechtbanken, terwijl er nog uitdagingen zijn voor de strafrechtbanken . De digitalisering van de procedures bij de burgerlijke rechtbanken van eerste en tweede aanleg is voltooid , en is van start gegaan bij het hof van cassatie (civielrechtelijke kamer) en bij de vrederechters . De digitalisering is echter minder ver ontwikkeld voor strafprocedures , waar ze naar verwachting eind mei 2021 van start zal gaan. Een eerste stap is de digitalisering van het register dat voor de afluisterprocedure wordt gebruikt. Wat de bestuurlijke rechtspraak betreft, is tijdens de COVID-19-pandemie verdere vooruitgang geboekt met de digitalisering van de bestuursrechtelijke procedure door hoorzittingen op afstand . Naast de beslissingen in civielrechtelijke en strafzaken van het hooggerechtshof vordert de onlinetoegang tot uitspraken in eerste en tweede aanleg traag; volgens de planning moet deze tegen 2023 zijn voltooid, enkel voor civielrechtelijke zaken . Verdere digitale verbeteringen zijn aan de gang om de onlinediensten bij de parketten uit te breiden door het portaal van e-diensten, PEC-registers en e-betalingen te actualiseren, en de toegang tot sommige diensten te verbeteren via SPID, de nationale dienstkaart en de elektronische identiteitskaart. Het werken op afstand tijdens de COVID-19-pandemie heeft de invoering van toegang op afstand tot bepaalde registers bespoedigd (litigieuze civielrechtelijke zaken, vrijwillige rechtspraak en arbeidsgeschillen, in eerste en tweede aanleg). Daarnaast worden tal van opleidingen gepland in verband met de ontwikkeling van IT-vaardigheden, zowel voor managers als voor vast en tijdelijk personeel dat wordt aangeworven om de digitalisering te ondersteunen en achterstanden weg te werken . Wat het wetsontwerp inzake burgerlijke rechtsvordering betreft, heeft de regering wijzigingen op de ontwerptekst voorbereid om de efficiëntieproblemen aan te pakken, onder meer door het digitaliseringsniveau van de justitiële stelsels op te trekken. Na afronding zullen deze wijzigingen aan het parlement worden toegezonden.

De hervorming van de belastingrechtbanken is nog steeds aan de gang. De door het ministerie van Justitie en het ministerie van Economische Zaken en Financiën ingestelde commissie van deskundigen moet haar werkzaamheden ter voorbereiding van de hervorming van de belastingrechtbanken van eerste en tweede aanleg uiterlijk op 30 juni 2021 beëindigen . De hervorming zou er ook op gericht zijn het grote aantal inkomende zaken bij het hof van cassatie te verminderen. Daarnaast heeft de raad van het voorzitterschap van de belastingrechtbanken verschillende maatregelen in verband met preventie, toezicht en handhaving genomen om het professionalisme en de integriteit van de leden van de fiscale rechtspraak te versterken, alsook te voorzien in opleiding en verdere digitalisering, om tegemoet te komen aan de aanbeveling van de Greco.

Het is de bedoeling dat de bestaande normen ter verbetering van de kwaliteit van rechterlijke beslissingen in de wet worden opgenomen. Zoals opgemerkt in het verslag over de rechtsstaat 2020 zijn deze normen momenteel vastgelegd in een memorandum van overeenstemming tussen de CSM en de nationale orde van advocaten en beogen zij de duidelijkheid en beknoptheid van rechterlijke beslissingen te verbeteren. De regering heeft wijzigingen voorbereid om deze normen op te nemen in de ontwerpwetten voor burgerlijke rechtsvordering.