[pic] | COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN |

Brussel, 24.6.2008

COM(2008) 387 definitief

MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD EN HET EUROPEES PARLEMENT

Openbare financiën in de EMU – 2008 DE ROL VAN DE KWALITEIT VAN DE OPENBARE FINANCIËN IN HET GOVERNANCE-KADER VAN DE EU {SEC(2008) 2092}

I. INLEIDING

Dankzij de gunstige economische omstandigheden en de consolidatie- en hervormingsinspanningen zijn de openbare financiën in de EU en de eurozone aanzienlijk verbeterd. Hoewel er tussen de landen onderling grote verschillen blijven bestaan, bereikte het overheidstekort in de eurozone en in de EU als geheel in 2007 met respectievelijk 0,6% en 0,9% van het bbp het laagste niveau sinds het begin van de jaren zeventig. Mede door de verbeterde begrotingssaldi neemt de uitstaande schuld gestaag af. Voor de EU als geheel is dit cijfer al gedaald tot minder dan 60% van het bbp, terwijl het voor de eurozone in de buurt van deze referentiewaarde komt.

Ondanks deze vooruitgang zien de EU-lidstaten zich nog steeds gesteld voor een aantal grote uitdagingen die geen plaats bieden voor zelfgenoegzaamheid ten aanzien van het begrotingsbeleid. Ten eerste is er in tal van lidstaten nog steeds sprake van een beperkte potentiële bbp-groei als gevolg van een inefficiënt gebruik van de middelen, onder meer ook door de overheidssector. Tegelijkertijd beperkt de huidige economische situatie, die door een hoge inflatiedruk wordt gekenmerkt, de manoeuvreerruimte bij de beleidsvoering. Ten tweede drukt de voortgaande vergrijzing op de houdbaarheid van de openbare financiën, tenzij het consolidatieproces wordt voortgezet en vergezeld gaat van structurele hervormingen waarmee de begrotingskosten worden teruggedrongen. Ten derde zet de toenemende mondiale concurrentie de EU-regeringen onder druk om de gemiddeld vrij hoge fiscale, administratieve en regelgevingslasten in Europa te verlagen en om de verstrekking van openbare diensten en goederen te verbeteren, teneinde te zorgen voor de veelgevraagde hogere kostenefficiëntie.

Om deze uitdagingen het hoofd te bieden, is een veelomvattende aanpak van het begrotingsbeleid vereist waarmee de kwaliteit van de openbare financiën wordt verhoogd en de economische groei op lange termijn wordt ondersteund. Een beleidsoptreden kan de groei en het concurrentievermogen versterken door middel van maatregelen die de efficiëntie van de ontvangsten- en uitgavenstelsels helpen verhogen. Een dergelijke brede aanpak zou, door het creëren van nieuwe begrotingsruimte, rechtstreeks bijdragen tot een verdere begrotingsconsolidatie en het probleem van de houdbaarheid van de schuldpositie reduceren. Tegelijkertijd kunnen deze maatregelen, door hun effect op de economische groei en de werkgelegenheid, indirect van invloed zijn op de begrotingssaldi.

Uit het oogpunt van het economische toezicht in de EU biedt meer aandacht voor de kwaliteit van de openbare financiën veelbelovende perspectieven om de verschillende instrumenten van economische governance – met name het stabiliteits- en groeipact (SGP) en de Lissabon-strategie voor groei en werkgelegenheid – beter op elkaar af te stemmen. Hiermee zou worden voldaan aan een verzoek dat voor het eerst werd geformuleerd in het verslag van de Raad van maart 2005 over de hervorming van het SGP en de daaraan ten grondslag liggende achtereenvolgende conclusies van de Europese Raad en de Ecofin-Raad met betrekking tot specifieke aspecten van de kwaliteit van de openbare financiën. Onlangs werd in de mededeling van de Commissie getiteld Tien jaar Economische en Monetaire Unie: successen, knelpunten en nieuwe uitdagingen [1] opgeroepen tot een verdieping en verbreding van het budgettaire en economische toezicht, waarbij sterker het accent wordt gelegd op de kwaliteit van de openbare financiën en op het effect daarvan op de groei, als een van de kernelementen voor onder meer de goede werking van de EMU. In de voorliggende mededeling wordt nagegaan op welke terreinen van de openbare financiën een kwaliteitsverbetering de kans zou bieden de potentiële synergieën tussen de belangrijkste instrumenten voor de coördinatie van het economisch beleid van de EU te benutten.

II. Huidige tenuitvoerlegging van het begrotingstoezicht

Uit de bijna tien jaar ervaring die met het EU-begrotingskader, inclusief de recente begrotingsconsolidaties, is opgedaan, kan een aantal lessen worden getrokken. Deze zijn thans bijzonder relevant gezien de hoge mate van onzekerheid die de huidige economische vooruitzichten met zich meebrengen.

II.1 Lessen uit het verleden

De ervaring die na de hervorming van het pact in 2005 is opgedaan, is per saldo positief.

Het ontradende deel van het SGP , dat betrekking heeft op de correctie van buitensporige tekorten, heeft duidelijk resultaat opgeleverd ondanks de door sommigen geuite vrees dat de hervorming van het pact in 2005 tot een versoepeling van de voorschriften zou leiden. Bij overschrijding van de drempel van 3% van het bbp werd nog steeds een buitensporigtekortprocedure tegen de betrokken landen ingeleid. In het voorjaar van 2006 liep dan ook ten aanzien van niet minder dan twaalf lidstaten een buitensporigtekortprocedure. In de tot landen met een buitensporig tekort gerichte aanbevelingen en beschikkingen van de Raad werd doorgaans verzocht om ambitieuze begrotingscorrecties die even groot als, of zelfs groter waren dan, de correcties die op grond van het "oude" pact werden verlangd. Waar nodig werd de opgelegde aanpassingsperiode verlengd, maar dit bleek slechts zelden noodzakelijk. Tweeënhalf jaar later is het aantal lidstaten waartegen een buitensporigtekortprocedure loopt bijna tot nul gedaald omdat de budgettaire verbeteringen veelal aansloten bij de aanbevelingen van de Raad of deze zelfs overtroffen, wat niet alleen het gevolg was van de gunstige economische omstandigheden in 2006 en 2007, maar ook van aanzienlijke consolidatie-inspanningen.

De uitvoering van het preventieve deel van het SGP , volgens welke lidstaten hun begroting moeten aanpassen totdat een houdbare begrotingssituatie is bereikt, is verbeterd. Dit preventieve deel heeft betrekking op de begrotingsplannen op middellange termijn, zoals deze door de lidstaten in de jaarlijkse geactualiseerde stabiliteits- en convergentieprogramma's (SCP's) zijn vastgelegd. Deze SCP's zijn van essentieel belang bij de tenuitvoerlegging van het EU-kader voor begrotingstoezicht. Mede dankzij het preventieve deel van het SGP zijn in 2007 de beste begrotingsresultaten in decennia geboekt, waarbij de begroting in tal van lidstaten vrijwel in evenwicht was of een overschot vertoonde. In enkele landen zijn echter slechts weinig vorderingen gemaakt in de richting van de middellangetermijndoelstellingen voor de begroting. Meer in het algemeen dient op een aantal punten te worden gewezen wat de ervaring met het preventieve deel betreft[2].

- Tijdens de beschouwde periode hebben tal van lidstaten hun begrotingsstrategieën op middellange termijn niet volledig ten uitvoer gelegd. In de meeste begrotingsplannen werd uitgegaan van min of meer ambitieuze beperkingen van de overheidsuitgaven in combinatie met een verlichting van de belastingdruk; twee derden van de geplande verbeteringen van het begrotingssaldo werden evenwel niet gerealiseerd, terwijl drie kwart van de streefcijfers voor de overheidsuitgaven werd overschreden. Bovendien zijn begrotingscorrecties vaak uitgesteld, waardoor de middellangetermijndoelstellingen voor de begroting verschuivende doelstellingen zijn geworden in plaats van dat zij het begrotingsbeleid verankeren.

- Dit neemt evenwel niet weg dat er een aantal succesfactoren voor een betere inachtneming van de middellangetermijnplannen en sterkere begrotingssituaties naar voren zijn gekomen. Uit de analyse van de Commissie blijkt dat landen met een gedegen budgettaire governance, en in het bijzonder solide nationale begrotingsregels en begrotingskaders voor de middellange termijn, betere begrotingsresultaten boekten en zich over het algemeen beter aan de begrotingsplannen hielden. Deze rol van budgettaire governance is uitdrukkelijk onderkend in het hervormde SGP en in achtereenvolgende Raadsconclusies. Bovendien hadden budgettaire aanpassingen waarbij de nadruk werd gelegd op verminderingen van de uitgaven (andere dan die voor investeringen), meer kans om een blijvend effect te sorteren dan aanpassingen die op ontvangstenverhogingen waren gericht.

- Het idee dat structurele hervormingen onverenigbaar kunnen zijn met begrotingsconsolidatie is nog steeds wijdverspreid, maar ongegrond. Er zijn aanwijzingen, zoals onder meer de vooruitgang die onlangs in het kader van de strategie voor groei en werkgelegenheid is geboekt, dat structurele hervormingen een integraal onderdeel kunnen vormen van een succesvolle begrotingsconsolidatie op middellange termijn en derhalve bevorderlijk kunnen zijn voor een duurzame begrotingscorrectie. Bovendien is het in het kader van het herziene SGP mogelijk om bij de beoordeling in hoeverre de middellangetermijndoelstellingen (MTD's) voor de begroting zijn gerealiseerd, rekening te houden met het feit dat structurele hervormingen op lange termijn weliswaar de duurzaamheid ten goede komen, maar op korte termijn begrotingskosten met zich meebrengen.

II.2 Aan de kortetermijnvooruitzichten verbonden risico's

Tegen de achtergrond van versomberende economische kortetermijnvooruitzichten voor de eurozone en de EU is bij de beoordeling van de openbare financiën van 2007 en de vooruitzichten daarvan voor 2008-2009 een aantal risico's aan het licht gekomen. Hoewel de meeste waarnemers het erover eens zijn dat de Europese economieën er vrij goed voor staan om de gevolgen van de kredietcrisis en de forse stijging van de grondstoffenprijzen op te vangen, is men het er ook over eens dat de eurozone en de EU als geheel niet immuun zullen zijn voor de economische vertraging in de Verenigde Staten en de inflatoire context. Deze visie wordt bevestigd door de neerwaartse bijstellingen van de voorspellingen voor de economische groei in de EU voor 2008 en 2009 tot respectievelijk 2,0% en 1,8% in de voorjaarprognoses 2008 van de diensten van de Commissie. Derhalve moet behoedzaamheid worden betracht ten aanzien van twee elementen van de openbare financiën van de EU.

- Het aanwenden van inkomstenmeevallers om de overheidsuitgaven te verhogen of de belastingtarieven te verlagen, zou de komende jaren in een ernstige beperking van de manoeuvreerruimte kunnen resulteren. Hoewel nog niet precies duidelijk is wat de feitelijke drijvende factoren achter de sterke stijging van de belastingontvangsten in 2006 en 2007 zijn, lijkt de ervaring te leren dat een groot deel ervan van korte duur kan zijn. Met name de gunstige cyclus van de activaprijzen en de forse toename van de bedrijfswinsten, die de afgelopen twee jaar tot extra ontvangsten hebben geleid, zijn voorbij of lopen ten einde. Naarmate de groei vertraagt, zou de vermindering van het belastinggehalte van het bbp tot een problematischer begrotingssituatie kunnen leiden in de lidstaten die inkomstenmeevallers hebben aangewend om uitgavenoverschrijdingen te dekken en die van plan zijn hun uitgaven verder te verhogen. Een dergelijke ontwikkeling zou ook hun speelruimte kunnen beperken om de automatische stabilisatoren hun werk te laten doen. De recente uitgavenoverschrijdingen druisen in tegen de beleidsadviezen die zijn gegeven in de adviezen van de Raad over de geactualiseerde SCP's van 2006, alsook, wat de landen van de eurozone betreft, tegen de toezeggingen die in het voorjaar van 2007 zijn gedaan, en met name om uitvoering te geven aan de begroting voor 2007 zoals die is gepland, en daarbij uitgavenoverschrijdingen te vermijden en onverwachte extra ontvangsten aan te wenden om het tekort en de schuld te verminderen[3].

- Ook bestaat het risico dat de groeivooruitzichten op middellange termijn te hoog zijn ingeschat nu de EU de piek van een economische cyclus lijkt te hebben bereikt. Ramingen van de output gap voor 2007 lijken aan te geven dat de eurozone en de EU als geheel slechts iets boven de potentiële groei presteerden. Dit steekt echter af bij vele andere conjunctuurindicatoren, zoals onder meer de bezettingsgraad van het productievermogen in de verwerkende industrie, die aangaven dat de EU in feite duidelijk boven de potentiële groei presteerde (dat wil zeggen "goede tijden" doormaakte). Van een vergelijkbare situatie was sprake aan het einde van de jaren negentig, toen de budgettaire beleidsmakers de buitengewoon gunstige fase van de conjunctuurcyclus niet naar waarde hebben geschat.

In het algemeen komt het er in het licht van de resterende tekortkomingen bij de inachtneming van de middellangetermijnplannen voor de begroting en gezien de risico's voor de vooruitzichten voor de openbare financiën op aan de tenuitvoerlegging van het EU-kader voor het begrotingstoezicht verder te versterken, met name door meer aandacht te besteden aan de kwaliteit van de openbare financiën.

III. Kwaliteit van de openbare financiën als instrument voor een beter budgettair en economisch toezicht

De ervaring uit het verleden en de huidige economische risico's pleiten ervoor om bij het budgettaire en economische toezicht meer aandacht te schenken aan de kwaliteit van de openbare financiën. De kwaliteit van de openbare financiën kan worden gezien als een kader met verschillende dimensies. De kwaliteit behelst niet alleen lage tekorten en houdbare schuldniveaus – die de hoeksteen ervan blijven –, maar ook alle budgettaire regelingen en instellingen die bijdragen tot een efficiëntere toewijzing van middelen, die bevorderlijk zijn voor het verwezenlijken van de macro-economische doelstellingen, en met name economische groei op lange termijn, en die de realisatie van andere doelstellingen zoals sociale rechtvaardigheid en samenhang vergemakkelijken. Deze dimensies van de kwaliteit van de openbare financiën zijn onder andere de samenstelling en efficiëntie van de overheidsuitgaven, de structuur en efficiëntie van de ontvangstenstelsels, de budgettaire governance, de omvang van de overheden, en de beleidsmaatregelen op het gebied van de openbare financiën welke van invloed zijn op de werking van de markten en het ondernemingsklimaat in het algemeen.

Een betere kwaliteit van de openbare financiën kan helpen het hoofd te bieden aan de uitdagingen waarmee het begrotingsbeleid van de EU te maken heeft, en wel via twee elkaar versterkende kanalen: i) direct, door de efficiëntie van de ontvangsten en uitgaven te verhogen, dat wil zeggen door openbare middelen beter aan te wenden; en ii) indirect, door de kosten voor de samenleving te verminderen en de verstoringen te beperken, de economische vooruitzichten op lang termijn te bevorderen en het vermogen tot aanpassing aan schokken te versterken. De belangrijkste transmissiekanalen van de verschillende dimensies van de kwaliteit van de openbare financiën en de algemene beleidslessen voor de EU worden hierna samengevat[4].

- Voor een gegeven uitgavenpakket kunnen de openbare financiën bijdragen aan economische groei en houdbaarheid door middel van de samenstelling en doeltreffendheid en doelmatigheid van de overheidsuitgaven . Zowel theoretisch als empirisch onderzoek wijst uit dat op investeringen gerichte overheidsuitgaven bevorderlijk kunnen zijn voor de groei, hetgeen ook onderstreept dat begrotingsconsolidatie op basis van investeringverlagingen, zoals in sommige perioden in sommige lidstaten te zien is, op termijn problematisch kan zijn. De invloed op de groei wordt grotendeels bepaald door de overheidsinvesteringen in menselijk kapitaal (via uitgaven voor onderwijs en gezondheidszorg), technische vooruitgang (O&O-uitgaven) en openbare infrastructuren. Dit zijn kernelementen van het Europese regionale en cohesiebeleid. Er zijn echter ook aanwijzingen dat er geen automatisch verband bestaat tussen de hoogte van de uitgaven op deze gebieden en de economische groei, maar dat dit verband sterk afhankelijk is van het vermogen om de gewenste resultaten te verwezenlijken (bijvoorbeeld hogere onderwijsresultaten en meer particuliere investeringen in O&O) en van het aanpakken van bestaande vormen van marktfalen zonder nieuwe verstoringen te creëren. In deze context kan het van wezenlijk belang zijn de regels inzake staatssteun in acht te nemen. Op dit moment geven empirische schattingen van de efficiëntie van de overheidsuitgaven voor onderwijs en gezondheidszorg aan dat er sprake is van grote verschillen tussen de lidstaten, en dat daarbij voldoende mogelijkheden zijn om hetzij te bezuinigen op het gebruik van openbare middelen, hetzij de behaalde resultaten te verbeteren. De eerste optie zou de hoognodige begrotingsruimte kunnen creëren om in andere behoeften, zoals die welke met de vergrijzing verband houden, te voorzien of om belastingverlagingen door te voeren. De tweede optie zou door een hogere arbeidsproductiviteit een bijdrage kunnen leveren aan de groei.

- De structuur en efficiëntie van de ontvangstenstelsels kunnen ook van invloed zijn op de langetermijngroei, met name omdat de toegenomen concurrentie om mobiele belastinggrondslagen en productiefactoren extra beperkingen oplegt aan het overheidsbeleid. De belastingstructuur beïnvloedt het groeipotentieel door het effect op vraag en aanbod op de arbeidsmarkt, stimulansen voor investeringen, het nemen van risico's en de vorming van menselijk kapitaal. Hoewel beperking van verstoringen door middel van verlichting van de totale belastingdruk altijd wenselijk is, zou dit hand in hand moeten gaan met uitgavenhervormingen. Een belangrijke verdere beleidsoptie is dan ook om de belastingstructuren op inkomstenneutrale wijze aan te passen. Zo zou een verlichting van de belastingdruk op arbeid door deze te verschuiven naar een bredere belastinggrondslag, zoals btw, bevorderlijk kunnen zijn voor de werkgelegenheid en de groei. Volgens modelsimulaties die door de diensten van de Commissie voor de eurozone zijn uitgevoerd, zou een belastingverschuiving van 1% van het bbp van belasting op arbeid naar belasting op verbruik op termijn leiden tot een stijging van het reële bbp met ongeveer 0,2% en van de werkgelegenheid met ongeveer 0,25%. De effecten hangen sterk af van institutionele en structurele factoren, zoals de indexering van de uitkeringen en de reactie van de lonen. In aanvulling op het verbreden van de belastinggrondslag en het verlagen van het belastingtarief moeten doelmatigheidsverhogende belastinghervormingen zorgen voor eenvoudigere en transparantere belastingstelsels en voor een betere koppeling tussen belasting- en uitkeringsstelsels. Een belastingverschuiving van arbeidsbelasting naar verbruiksbelasting leidt doorgaans tot een toename van het inkomensverschil tussen loontrekkenden en de inactieve bevolking. Dergelijke gevolgen op het gebied van herverdeling en sociale rechtvaardigheid dienen terdege te worden aangepakt.

- Een goede budgettaire governance kan alle dimensies van de openbare financiën ten goede komen. Naast de eerder gesignaleerde rol die nationale begrotingsregels en middellangetermijnkaders voor de begroting spelen bij het versterken van de budgettaire prestaties, kan ook budgettaire governance bijdragen tot een hogere efficiëntie van de uitgaven, een doelgerichtere aanwending van de overheidsuitgaven en de ondersteuning van hervormingen van de overheidsfinanciën. Met het oog op deze mogelijkheden zijn de meeste lidstaten al bezig meer gegevens over de doelmatigheid van de overheidsuitgaven te verzamelen, met het doel minder nadruk op inputgericht beheer en meer nadruk op resultaatgericht beheer van de openbare middelen te leggen. De praktische tenuitvoerlegging is echter zeer complex en de gemaakte vorderingen verschillen sterk van land tot land. Tegelijkertijd valt er nog veel te verbeteren wat de beleidsvoering van de lidstaten op langere termijn betreft, zoals uit de frequente afwijkingen van de SCP's blijkt. Het hanteren van sterkere begrotingskaders voor de middellange termijn biedt de mogelijkheid om overwegingen van politiek-economische aard bij de uitstippeling en tenuitvoerlegging van het begrotingsbeleid te overstijgen. Dit zou ertoe kunnen bijdragen dat de reikwijdte van de besprekingen wordt uitgebreid van het totale uitgavenpakket tot andere aspecten, zoals de toewijzing van de uitgaven (bijvoorbeeld aan groeibevorderende factoren) en de structuur en efficiëntie van de ontvangstenstelsels. Een sterke budgettaire governance is daarom niet alleen een instrument om de algehele omvang van het overheidstekort onder controle te houden, maar ook een kader ter ondersteuning van een brede hervormingsagenda voor andere aspecten van de kwaliteit van de openbare financiën, en is daardoor uiteindelijk van invloed op de efficiëntie en de omvang van de overheidssector.

- De omvang van de overheden heeft doorgaans invloed op de economische groei, omdat deze nauw samenhangt met andere dimensies van de kwaliteit van de openbare financiën. Wanneer de openbare financiën gezond zijn, kunnen het handhaven van vrij grote overheidssectoren en bevredigende economische groei hand in hand gaan. Uit een hele reeks empirische studies, waaronder enkele voorlopige analyses door de diensten van de Commissie, blijkt echter dat overheidssectoren een belemmering voor de economie kunnen vormen als zij door een hoge belastingdruk, een hoge overheidsconsumptie en inefficiënte overheidsuitgaven en overheidsdiensten worden gekenmerkt. De problemen worden verergerd door grote tekorten en schulden.

- Openbare financiën kunnen via budgettaire en niet-budgettaire factoren ook de werking van de markten en het ondernemingsklimaat beïnvloeden . Naast de bovenbeschreven functie van efficiënte stelsels van overheidsuitgaven en -ontvangsten spelen de openbare financiën ook een bijzondere rol wegens hun invloed op de loonvorming (bv. ambtenarenlonen), de arbeidsparticipatie en -mobiliteit (bv. uitkeringsstelsels), en, meer in het algemeen, het ondernemingsklimaat (bv. door de verschaffing van een goed functionerend rechtssysteem en openbare infrastructuur). Openbare financiën vormen uiteraard evenwel slechts één van de factoren die voor een goede werking van de arbeids-, product- en dienstenmarkten zorgen en moeten tevens worden geflankeerd door een efficiënt toezicht- en regelgevingskader. Uit een voorlopige analyse van de diensten van de Commissie kan worden opgemaakt dat in economieën met lagere administratieve lasten de totale factorproductiviteit en de bijdrage van geschoolde arbeidskrachten aan de bbp-groei het meeste profiteren. Deze beide groeicomponenten hebben op hun beurt in de afgelopen twee decennia een belangrijke rol gespeeld bij de groei van de EU en aldus tot de houdbaarheid van de openbare financiën bijgedragen.

Door alle elementen van de kwaliteit van de openbare financiën bijeen te voegen, zou kunnen worden geprofiteerd van de potentiële synergieën tussen de belangrijkste instrumenten voor de coördinatie van het economisch beleid in de EU, en met name het SGP en de strategie voor groei en werkgelegenheid. De kwaliteit van de openbare financiën speelt expliciet of impliciet een belangrijke rol bij de tenuitvoerlegging van beide instrumenten. Wat het SGP betreft, wordt de kwaliteit van de openbare financiën in het kader van de hervorming van het pact onderkend als een punt dat aandacht verdient in de SCP's, en wordt het uitblijven van vorderingen op dit gebied gezien als een bron van zwakte bij de uitvoering van het preventieve deel. Wat de strategie voor groei en werkgelegenheid betreft, komt de kwaliteit van de openbare financiën weliswaar expliciet aan de orde in een van de geïntegreerde richtsnoeren die lidstaten bij hun hervormingsprogramma's moeten volgen, maar een uitgebreide evaluatie van de op dit gebied gemaakte vorderingen ontbreekt echter tot dusver[5]. Wanneer er systematischer en uitgebreider aandacht zou worden besteed aan de kwaliteit van de openbare financiën, dan kan dit derhalve bijdragen tot de verwezenlijking van de doelstellingen van het SGP en de Lissabon-strategie: houdbaarheid van de openbare financiën en economische groei.

IV. Meer aandacht voor de kwaliteit van de openbare financiën bij de budgettaire governance van de EU

Gezien de noodzaak de houdbaarheid van de openbare financiën te waarborgen, de economische groei op lange termijn te bevorderen en de goede werking van de EMU te garanderen, kunnen er vier terreinen worden aangewezen waarop actie moet worden ondernomen zodat in het EU-kader voor begrotingstoezicht sterker de nadruk op de kwaliteit van de openbare financiën wordt gelegd en daarmee ook een sterkere samenhang met de strategie voor groei en werkgelegenheid tot stand wordt gebracht. Deze terreinen kunnen worden afgeleid uit de algemene beginselen zoals die zijn uiteengezet in de mededeling van mei 2008 over tien jaar EMU.

IV.1 Meting van de kwaliteit van de openbare financiën: meer systematische rapportage door de lidstaten en het opstellen van een reeks indicatoren

Naar analogie van het "traditionele" onderdeel van het SGP is er voor de analyse van de kwaliteit van de openbare financiën van de lidstaten een solide en betrouwbare reeks gegevens en indicatoren nodig. Van de lidstaten wordt verwacht dat zij in hun jaarlijkse geactualiseerde SCP's niet alleen aangeven hoe de belangrijkste variabelen van het begrotingsbeleid zich naar verwachting zullen ontwikkelen, maar ook informatie verstrekken over een aantal elementen die met de kwaliteit van de openbare financiën verband houden. Hierbij valt te denken aan belastinghervormingen, kostenefficiëntie-initiatieven en wijzigingen in de nationale budgettaire governance. Uit een op de SCP's van 2006/2007 en 2007/2008 gebaseerde evaluatie van de huidige rapportagepraktijken blijkt echter dat er sprake is van grote verschillen tussen de EU-lidstaten en van aanzienlijke afwijkingen van de formele voorschriften[6] die voor rapportage gelden. Dit heeft het ook lastiger gemaakt vergelijkbare gegevens over de kwaliteit van de openbare financiën in de verschillende lidstaten te verzamelen en te volgen.

Elementen die de meting van de kwaliteit van de openbare financiën ten goede zullen komen, zijn:

- een meer systematische en uitgebreide rapportage in de context van de SCP's over kwesties die verband houden met de kwaliteit van de openbare financiën en regelmatige verstrekking van informatie over structurele hervormingen, met speciale aandacht voor de herstructurering van overheidsuitgaven en belastinghervormingen;

- het opstellen in de context van het gezamenlijke werkprogramma van de Commissie en het Comité voor de Economische Politiek van een reeks indicatoren voor de verschillende dimensies van de kwaliteit van de openbare financiën in de lidstaten, alsook het ontwikkelen van een systematische aanpak die is gericht op het evalueren van de efficiëntie van specifieke categorieën overheidsuitgaven en het vergroten van het inzicht in de factoren die bepalend zijn voor de efficiëntie.

IV.2 Meer aandacht voor de doeltreffendheid en doelmatigheid van overheidsuitgaven

Het belang van de doeltreffendheid en doelmatigheid van de overheidsuitgaven hangt samen met de opvatting dat de kwaliteit van de openbare financiën tegelijk de houdbaarheid van de openbare financiën en de economische groei ten goede kan komen. Dit wordt verder bevestigd door empirische bevindingen dat, hoewel de relatie tussen de hoogte van de overheidsuitgaven en de groei niet rechtlijnig is, er een evidenter verband lijkt te bestaan tussen de resultaten van de overheidsuitgaven (bijvoorbeeld voor onderwijs en gezondheidszorg) en de economische prestaties. Eén veelbelovende manier om de doeltreffendheid en doelmatigheid van de uitgaven te verhogen, is het instellen of verbeteren van institutionele mechanismen waarmee een sterker verband wordt gelegd tussen de beleidsprioriteiten en de toewijzing van middelen en tussen middelen en resultaten.

Het regelmatig houden van begrotingsevaluaties, waarbij onder meer een efficiëntieanalyse wordt verricht, is een belangrijk middel voor het stellen van uitgavenprioriteiten. Meer in het algemeen is het belangrijk dat de lidstaten overstappen van zuiver op input gebaseerde procedures naar procedures waarbij met prestatiegegevens rekening wordt gehouden.

IV.3 Efficiëntere stelsels van overheidsontvangsten

Overheidsontvangsten zijn niet louter de budgettaire tegenhanger van overheidsuitgaven. De structuur en de hoogte van overheidsontvangsten zijn immers van invloed op de efficiëntie van de economie, de inkomensverdeling en de economische groei. Uit een evaluatie van de huidige structuur van de ontvangstenstelsels en van de belangrijkste uitdagingen voor de opzet van belastingstelsels, met name de hoge belastingdruk op arbeid en de gevolgen van de toegenomen economische integratie, blijkt duidelijk dat er ruimte is om de belastingdruk te verschuiven van arbeid naar andere belastinggrondslagen, maar dat deze grondslagen breed en stabiel moeten zijn.

Meer specifiek leidt een beoordeling van de mogelijkheid om de belastingdruk te verschuiven van arbeid naar verbruik tot de volgende conclusies: i) een belastingverschuiving van arbeid naar verbruik heeft wellicht een positieve, maar slechts beperkte invloed op de werkgelegenheid en de groei; deze invloed is hoofdzakelijk het gevolg van de verbreding van de belastinggrondslag, wat het mogelijk maakt om de belastingtarieven te verlagen en daarmee verstoringen te beperken; ii) de omvang van de positieve invloed hangt in hoge mate af van de aanpassing van de uitkeringsniveaus; iii) een gecoördineerde aanpak in de eurozone zou een grotere positieve invloed op de werkgelegenheid en de groei hebben dan belastingverschuivingsmaatregelen die eenzijdig door een afzonderlijk land – groot of klein – in de eurozone zouden worden getroffen; iv) er moeten maatregelen worden getroffen om de potentiële negatieve gevolgen voor de sociale rechtvaardigheid en de intergenerationele verdeling tegen te gaan; v) bij een belastingverschuiving van arbeid naar verbruik moet aandacht worden besteed aan het tijdstip en de potentiële inflatoire gevolgen, ook in relatie tot de positie van de economie in de conjunctuurcyclus.

Kortom, belastinghervormingen moeten verder op zodanige wijze vorm worden gegeven dat de groei wordt bevorderd en verstoringen tot een minimum worden beperkt, en dat zij tegelijkertijd ook hun rol op het gebied van de inkomensverdeling blijven vervullen. Dit kan worden bewerkstelligd door middel van eenvoudige regels en brede belastinggrondslagen, waarbij fiscale achterpoortjes, inefficiënte aftrekregelingen, speciale belastingregelingen en onnodige vrijstellingen worden vermeden. Het verlichten van de hoge belastingdruk op arbeid door een verschuiving ervan naar andere belastinggrondslagen, waaronder verbruik, kan een onderdeel van deze strategie zijn. Dit instrument biedt regeringen echter slechts een beperkte armslag om op landenspecifieke schokken op korte termijn te reageren of om een langetermijnverbetering van de structurele condities te bewerkstelligen en aldus de werkgelegenheid en de groei in Europa te verhogen. Een veelomvattende strategie om de Europese economieën nieuwe kracht te geven, onder meer door de sociale modellen te moderniseren, moet zijn gebaseerd op een veelomvattende aanpak, waarbij een breed gamma aan beleidsinstrumenten wordt gehanteerd en waarbij de structurele hervormingen zoals die worden aangegeven in de strategie voor groei en werkgelegenheid, vastberaden ten uitvoer worden gelegd.

IV.4 Regelmatige evaluatie van de kwaliteit van de openbare financiën

De aandacht voor de kwaliteit van de openbare financiën in de context van het EU-kader voor begrotingstoezicht, alsook de relevantie daarvan voor de strategie voor groei en werkgelegenheid, zouden kunnen worden versterkt door de kwaliteit van de openbare financiën in de lidstaten aan een regelmatige evaluatie te onderwerpen. Een dergelijke evaluatie moet worden uitgevoerd op basis van de informatie afkomstig van de SCP's en een reeks indicatoren voor de toetsing van de kwaliteit van de openbare financiën. Ook landenspecifieke analyses, met name met betrekking tot bepaalde thema's, zouden in de evaluatie kunnen worden betrokken. Voortbouwend op een beproefde samenwerkingsmethode zou de evaluatie gezamenlijk door het Comité voor de Economische Politiek en de Commissie kunnen worden uitgevoerd.

* * *

Deze mededeling bouwt voort op de in 2005 doorgevoerde hervorming van het SGP door mogelijkheden te schetsen om bij de uitoefening van het toezicht op het nationale begrotingsbeleid sterker het accent te leggen op de kwaliteit van de openbare financiën. Deze mogelijkheden houden verband met de wijze waarop regeringen hun begrotingsstrategieën op middellange termijn uitstippelen, uitvoeren en evalueren, alsook met de wijze waarop het preventieve deel van het SGP effectiever kan bijdragen tot het voeren van een duurzaam begrotingsbeleid en tegelijkertijd een hogere groei en werkgelegenheid en een beter functioneren van de EMU in de hand kan werken. Indien samen met de lidstaten vooruitgang in deze richting wordt geboekt, dan kan dit de doeltreffendheid van de coördinatie van het economische beleid in de EU ten goede komen doordat zulks bijdraagt tot het benutten van de potentiële synergieën tussen de belangrijkste instrumenten van deze beleidscoördinatie.

[1] COM(2008) 238 definitief van 7.5.2008.

[2] Analyses die deze conclusies onderbouwen, zijn opgenomen in de verslagen van de Europese Commissie van 2006 en 2007 over de openbare financiën in de EMU.

[3] Oriënterend voorjaarsdebat van de Eurogroep over het begrotingsbeleid: oriëntaties voor een begrotingsbeleid in de lidstaten van de eurozone, 20 april 2007.

[4] Zie het verslag Openbare financiën in de EMU – 2008 voor een meer gedetailleerde analyse.

[5] Geïntegreerd richtsnoer nr. 3 van de Lissabon-strategie luidt als volgt: " Om een efficiënte, op groei en werkgelegenheid gerichte allocatie van productiemiddelen te bevorderen moeten de lidstaten, onverminderd de richtsnoeren betreffende economische stabiliteit en duurzaamheid, de samenstelling van de overheidsuitgaven overeenkomstig de Lissabon-strategie ombuigen naar groeibevorderende uitgavencategorieën, fiscale structuren zodanig aanpassen dat het groeipotentieel wordt versterkt, en de mechanismen invoeren die nodig zijn voor het beoordelen van de relatie tussen overheidsuitgaven en het verwezenlijken van beleidsdoelstellingen, alsook toezien op de algemene samenhang van pakketten hervormingsmaatregelen. "

[6] De volledige naam van de gedragscode luidt "Specifications on the implementation of the Stability and Growth Pact and Guidelines on the format and content of stability and convergence programmes" (specificaties inzake de uitvoering van het stabiliteits- en groeipact en de richtsnoeren inzake de vorm en de inhoud van stabiliteits- en convergentieprogramma's). De gedragscode is in september 2005 door de Raad bekrachtigd.