MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD EN HET EUROPEES PARLEMENT over de indiening van een voorstel voor een richtlijn en twee voorstellen voor aanbevelingen tot vergemakkelijking van de toelating van onderdanen van derde landen tot de Europese Gemeenschapmet het oog op wetenschappelijk onderzoek

(door de Commissie ingediend)

1. Algemeen overzicht

1.1 Stimulering van onderzoek om de meest concurrerende en dynamische kenniseconomie van de wereld te worden

Sinds de Commissie in januari 2000 het startsein heeft gegeven voor de Europese onderzoekruimte [1], staat deze ruimte centraal in het beleid van de Europese Unie op het gebied van onderzoek. De instemming van de Europese Raad van Lissabon van maart 2000 heeft van de onderzoekruimte de kern gemaakt van het nieuwe strategische doel dat de Europese zich voor dit komende decennium heeft gesteld: de meest concurrerende en dynamische kenniseconomie van de wereld te worden. Om dit doel te verwezenlijken is een algemene strategie nodig ter voorbereiding van de overgang naar een kenniseconomie en een kennismaatschappij. Een van de belangrijkste instrumenten om deze strategie ten uitvoer te leggen is de bevordering van de mobiliteit van onderzoekers, zoals ook is aangegeven in een resolutie van de Raad van 10 december 2001. In de conclusies van Lissabon heeft de Europese Raad "de Raad en de Commissie verzocht om, in voorkomend geval tezamen met de lidstaten, als onderdeel van de totstandbrenging van een Europese onderzoeksruimte, de nodige maatregelen te treffen om (...) tegen 2002 de hinderpalen voor de mobiliteit van onderzoekers in Europa te verwijderen en om onderzoekstalent van hoge kwaliteit in Europa aan te trekken en te behouden" [2]. Deze wens is nog eens bevestigd door de Raad, die in zijn conclusies van 26 november 2002 de lidstaten verzoekt om in samenwerking met de Commissie de lopende acties voor de verdere ontwikkeling van de Europese onderzoekruimte te versterken, in het bijzonder door de "bevordering, of voortgezette bevordering, van de komst en het verblijf van onderzoekers uit derde landen". Ook het Parlement heeft zich in deze zin uitgelaten, met name in een verslag van 9 mei 2000 [3] en in een resolutie van 18 mei 2000 [4].

[1] COM(2000) 6 van 18.1.2000.

[2] Punt 13 van de conclusies.

[3] Verslag over de mededeling van de Commissie "Naar een Europese onderzoekruimte" (A5-0131).

[4] Resolutie van het Europees Parlement van 18 mei 2000 over de mededeling van de Commissie "Naar een Europese onderzoekruimte" (A5-0131/2000), blz. 40.

1.2 Bevordering van de mobiliteit van onderzoekers in deze tijd van mondialisering

De mobiliteit van onderzoekers is een uiterst belangrijke factor in de verwerving en de overdracht van kennis. Door de mondialisering van de economie, die steeds meer op kennis is gebaseerd, wordt de internationale dimensie van onderzoek steeds belangrijker. Dit punt, dat ook wordt beklemtoond in de mededeling van de Commissie "De internationale dimensie van de Europese onderzoekruimte" [5], staat centraal in het zesde kaderprogramma van de Europese Gemeenschap voor activiteiten op het gebied van onderzoek, technologische ontwikkeling en demonstratie [6], en met name in het specifieke programma "Integratie en versterking van de Europese onderzoekruimte" [7], dat een krachtige impuls heeft gegeven aan het mobiliteitsthema, door niet alleen de mobiliteit van Europese onderzoekers naar andere delen van de wereld te stimuleren, maar ook de toelating van onderzoekers uit derde landen tot en hun mobiliteit in de Europese Unie te bevorderen. Dit nieuwe aspect van wetenschappelijk onderzoek heeft ertoe geleid dat onderdanen van derde landen veel meer mogelijkheden hebben gekregen om deel te nemen aan het zesde kaderprogramma. De deelname van onderzoekers van derde landen is van wezenlijk belang voor de aantrekkelijkheid van de Europese Unie als mondiaal centrum van onderzoek.

[5] COM(2001)346 van 25.6.2001

[6] PB L 232 van 29.8.2002, blz. 1.

[7] PB L 294 van 29.10.2002, blz. 44.

1.3 Gezocht voor 2010: 700 000 onderzoekers

Via de activiteit "Menselijk potentieel en mobiliteit [8]" van het zesde kaderprogramma voor onderzoek trekt de Commissie maar liefst 1,6 miljard EUR uit voor maatregelen op het gebied van opleiding, mobiliteit en loopbaanontwikkeling van onderzoekers. Dit is gebaseerd op de vaststelling dat de Europese Unie tussen nu en 2010 700 000 extra onderzoekers nodig heeft om de doelstelling van de Europese Raad van Barcelona om 3% van het BBP van de lidstaten te besteden aan onderzoek en technologische ontwikkeling [9], te verwezenlijken. In deze behoefte moet worden voorzien door middel van een aantal samenhangende maatregelen, zoals het stimuleren van de belangstelling van jongeren voor exacte studierichtingen, het verbeteren van de loopbaanperspectieven van onderzoekers in de Europese Unie en het vergroten van de mogelijkheden op het gebied van opleiding en mobiliteit. Omdat de Europese Unie zo'n groot aantal onderzoekers waarschijnlijk niet binnen haar eigen grenzen kan vinden, moeten er ook maatregelen worden genomen om meer onderzoekers van derde landen aan te trekken.

[8] PB L 294 van 29.10.2002, blz. 50.

[9] Mededeling van de Commissie "Investeren in onderzoek: een actieplan voor Europa" van 30 april 2003 (COM(2003) 226).

1.4 Een drievoudig instrument

Dit initiatief van de Commissie omvat zowel een voorstel voor een richtlijn als twee voorstellen voor aanbevelingen van de Raad. De eerste aanbeveling is bedoeld om de lidstaten ertoe te bewegen op zeer korte termijn een aantal praktische maatregelen te treffen, omdat het verscheidene jaren duurt voordat een richtlijn daadwerkelijk wordt toegepast, en de goedkeuring van de richtlijn op zichzelf niet voldoende is om binnen de gestelde termijnen de hierboven genoemde doelstellingen van de Europese Raad te verwezenlijken. Door de lidstaten te verzoeken maatregelen te treffen die in de lijn liggen van de richtlijn en die de toepassing ervan later zullen vergemakkelijken, kan met deze aanbeveling op bepaalde punten worden vooruitgelopen op de omzetting van de richtlijn. Ook los van de richtlijn is deze aanbeveling zinvol, omdat zij ook betrekking heeft op onderwerpen die niet in de richtlijn worden behandeld, zoals gezinshereniging en operationele samenwerking. De tweede aanbeveling heeft meer specifiek betrekking op visa voor kort verblijf en is bedoeld om te beantwoorden aan de behoeften van onderzoekers die in het kader van hun werkzaamheden bij conferenties of studiebijeenkomsten aanwezig moeten zijn.

1.5 Ontwikkeling van het partnerschap met derde landen

Het toelaten van meer onderzoekers uit derde landen is goed voor de Europese Unie. Het leidt met name tot een uitbreiding van de wereldwijde netwerken voor wetenschappelijke samenwerking en partnerschap. Bij deze wens om de komst en de mobiliteit van onderzoekers te bevorderen moet overigens wel rekening worden gehouden met het feit dat begeleidende maatregelen nodig zijn om te voorkomen dat nieuwe vormen van braindrain ontstaan ten koste van minder ontwikkelde landen. Behalve de maatregelen met betrekking tot het beleid inzake visa voor kort verblijf die in de aanbeveling worden voorgesteld om de internationale mobiliteit van onderzoekers te bevorderen en het verzoek aan de lidstaten om ervoor te zorgen dat de maatregelen die zij nemen om onderzoekers uit derde landen te stimuleren in de Europese Unie te komen werken, niet indruisen tegen de strijd tegen de braindrain ten koste van opkomende landen en ontwikkelingslanden, moet ook worden gekeken naar andere maatregelen in het kader van het partnerschap met de landen van herkomst, dat in de conclusies van Tampere wordt genoemd als een belangrijk aspect van het uitwerken van een algemeen migratiebeleid. In het kader van het zesde kaderprogramma voor onderzoek heeft de Gemeenschap al besloten geld uit te trekken voor de herintegratie van onderzoekers in het land van herkomst als het gaat om ontwikkelings- of overgangslanden [10]. Daarnaast zal worden onderzocht welke maatregelen verder kunnen worden getroffen ter bevordering van de ontwikkeling van "wetenschappelijke diaspora" van geëmigreerde onderzoekers die werken aan de ontwikkeling van hun land van herkomst op wetenschappelijk en technisch gebied en op het gebied van het hoger onderwijs. De discussie over dit vraagstuk heeft op Europees niveau vaart gekregen met de mededeling van de Commissie van 3 december 2002 [11] over de integratie van migratievraagstukken in de betrekkingen van de Europese Unie met derde landen, op basis waarvan de Raad op 19 mei 2003 conclusies heeft goedgekeurd over migratie en ontwikkeling, waarin de Commissie wordt verzocht voor eind 2004 met een verslag en concrete voorstellen te komen.

[10] Marie Curie acties "Menselijk potentieel en mobiliteit".

[11] COM(2002) 703.

2. Achtergrond van de voorstellen en verenigbaarheid met de andere initiatieven van de Commissie

2.1. Voorstellen in de lijn van het Europese onderzoeksbeleid

Vanaf het begin van de Europese onderzoekruimte is gesproken over het toegankelijker maken van de onderzoeksprogramma's voor onderdanen van derde landen. In antwoord op het verzoek van de Europese Raad van Lissabon heeft de Commissie in 2000 een werkgroep op hoog niveau ingesteld die moest nagaan welke belemmeringen er zijn voor de mobiliteit van onderzoekers en voorstellen moest formuleren voor het wegnemen daarvan. Op basis van het verslag van de werkgroep van 4 april 2001 [12] heeft de Commissie op 20 juni 2001de mededeling "Een mobiliteitsstrategie voor de Europese onderzoekruimte" [13] goedgekeurd, waarin zij concrete voorstellen formuleert, onder andere met betrekking tot wet- en regelgeving, zoals het voorstel om een specifieke verblijfstitel voor onderzoekers uit derde landen in te voeren. De tenuitvoerlegging van deze mededeling heeft geleid tot een nauwe samenwerking tussen de Commissie en de ministeries van Justitie en Binnenlandse Zaken van de lidstaten. Naar aanleiding van de antwoorden van de lidstaten en de kandidaat-lidstaten op een vragenlijst, waaruit bleek dat negen van de vijftien lidstaten maatregelen hebben genomen om de toelating van onderzoekers uit derde landen te vergemakkelijken maar dat slechts twee lidstaten een specifieke toelatingsprocedure hebben ontwikkeld, heeft de Commissie in 2003 bij bepaalde lidstaten een verkennend bezoek afgelegd. Vervolgens heeft de Commissie een aantal beleidsopties voorgesteld, die zijn besproken met de deskundigen van de lidstaten en hebben geleid tot deze voorstellen voor een richtlijn en aanbevelingen.

[12] http://europa.eu.int/comm/research/fp5/pdf/finalreportmobilityhleg.pdf

[13] COM(2001) 331.

2.2. Voorstellen ter aanvulling van de instrumenten van het Europese immigratiebeleid

In haar mededeling van 22 november 2000 over een communautair immigratiebeleid [14] kiest de Commissie duidelijk voor het gecontroleerd heropenen van de legale immigratiekanalen aan de hand van verschillende criteria en voor bepaalde categorieën migranten. Een van die criteria is de behoefte van de lidstaten. Dit uitgangspunt kan heel goed worden gehanteerd voor onderzoekers, een bijzondere categorie hooggekwalificeerde migranten waar de Europese Unie grote behoefte aan heeft, en waarvan de toelating vooral in het belang van de Unie is. Onderzoekers behoren tot degenen die beroepshalve vaak moeten reizen en die zich tijdens hun loopbaan voor kortere of langere periodes in verschillende landen vestigen: de ontwikkeling van het Europese migratiebeleid is voor hen in het algemeen gunstig. Dat geldt zowel voor het eenvormig visum voor kort verblijf, waarmee zij gedurende drie maanden vrij door het Schengengebied kunnen reizen, als voor het recht om in andere lidstaten te verblijven, dat krachtens de richtlijn betreffende de status van langdurig ingezetenen op bepaalde voorwaarden na een legaal verblijf van vijf jaar wordt toegekend aan onderdanen van derde landen [15].

[14] COM(2000) 757.

[15] Zie hoofdstuk III (over het verblijf in andere lidstaten) van de richtlijn betreffende de status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen. De richtlijn is op 25 november 2003 goedgekeurd door de Raad.

Om de problemen in de Europese Unie op het gebied van onderzoek op te lossen, zijn echter specifieke communautaire voorschriften nodig voor de toegang en de mobiliteit van onderzoekers uit derde landen. In het voorstel voor een richtlijn betreffende de voorwaarden inzake toegang en verblijf van onderdanen van derde landen met het oog op arbeid in loondienst en economische activiteiten als zelfstandige [16] is overigens uitdrukkelijk bepaald dat er specifieke communautaire regels voor onderzoekers zullen worden vastgesteld. De mogelijkheid voor onderzoekers die toegang krijgen tot de Europese Unie om familieleden te laten overkomen is een zeer belangrijk aspect van de mobiliteitsproblematiek. Omdat gezinshereniging van onderdanen van derde landen onlangs geregeld is bij een richtlijn van de Raad van 22 september 2003 [17], wordt dit niet behandeld in het voorstel voor een richtlijn maar in het eerste voorstel voor een aanbeveling. Het onderhavige voorstel vormt een aanvulling op het voorstel voor een richtlijn betreffende de voorwaarden voor toegang en verblijf van onderdanen van derde landen met het oog op studie, beroepsopleiding of vrijwilligerswerk [18], dat al betrekking heeft op personen die zich inschrijven als student bij een instelling voor hoger onderwijs in de Europese Unie om een dissertatie te schrijven. Promovendi, die een bijzondere categorie onderzoekers vormen, vallen dus buiten de werkingssfeer van het onderhavige voorstel, behalve wanneer zij op een andere basis tot het onderzoekspersoneel van de onderwijsinstelling behoren (bijvoorbeeld wanneer zij hun dissertatie schrijven in het kader van een arbeidscontract). Alle onderzoekers van derde landen die toegang kunnen krijgen tot de Europese Unie vallen nu onder een wetgevingsinitiatief, zoals de Commissie had toegezegd na de amendementen die het Europees Parlement met betrekking tot onbezoldigde onderzoekers [19] had voorgesteld in zijn wetgevingsresolutie van 3 juni 2003 over het voorstel voor een richtlijn van de Raad betreffende de voorwaarden voor toegang en verblijf van onderdanen van derde landen met het oog op studie, beroepsopleiding of vrijwilligerswerk [20].

[16] COM(2001)386 (PB C 332 van 27.11.2001, blz.248).

[17] Richtlijn 2003/86/EG van de Raad van 22 september 2003 inzake het recht op gezinshereniging (PB L 251 van 3.10.2003, blz. 12).

[18] COM(2002)548 (PB C 45 van 25 februari 2003, blz. 18).

[19] Een onbezoldigd onderzoeker valt onder de werkingssfeer van dit voorstel voor zover hij over voldoende middelen beschikt om in zijn behoeften te voorzien en de terugreis te betalen, overeenkomstig artikel 5, lid 2, onder b). Dat geldt ook voor studenten die aan een instelling voor hoger onderwijs in hun land van herkomst promoveren en een deel van hun promotie-onderzoek in de Europese Unie verrichten.

[20] EP 332.951, blz. 46.