COMMISSE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN 
Brussel, 03.05.1995 
COM(95) 163 de f. 
•• 
mms-
-JHFW WITBOEK 
VOORBEREIDING VAN DE GEASSOCIEERDE LANDEN 
IN MIDDEN- EN OOST-EUROPA 
OP INTEGRATIE IN DE INTERNE MARKT VAN DE UNIE 
(door de Commissie ingediend) 

INHOUD 
Samenvatting 
1. Inleiding 
2. De interne markt en de fase voor de toetreding 
3. Communautaire wetgeving betreffende de interne markt 
4. Stand van zaken in de landen in midden-en oost-Europa 
5. Gespecialiseerde technische bijstand 
6. Conclusies 
BIJLAGE 
SAMENVATTING 
Dit Witboek maakt deel uit van de strategie ter voorbereiding van de toetreding van de 
geassocieerde landen van Midden- en Oost-Europa (LMOE), die in december 1994 in 
Essen is aangenomen. Het heeft ten doel de geassocieerde landen te helpen bij hun 
aanpassing aan de criteria van de interne markt van de Unie. Aanpassing aan de interne 
markt mag niet worden verward met toetreding tot de Unie, waarvoor het gehele acquis 
communautaire moet worden aangenomen. 
In het Witboek wordt aangegeven welke maatregelen in iedere sector van de interne markt 
moeten worden genomen en in welke volgorde de diverse aanpassingen van de wetgeving 
moeten verlopen. Een louter formele omzetting van de wetgeving is echter niet voldoende 
om de gewenste economische resultaten te bereiken ofte waarborgen dat de interne markt 
na verdere uitbreiding van de Unie efficiënt blijft functioneren. Daarom wordt evenveel 
aandacht besteed aan de invoering van structuren die het mogelijk maken toe te zien op de 
uitvoering en de naleving van de wetgeving, hetgeen waarschijnlijk veel moeilijker zal 
zijn. De wetgeving op het vlak van mededinging, sociaal beleid en milieu, sectoren welke 
deels van wezenlijke betekenis zijn voor de interne markt, is in dit verband onmisbaar om 
tot een evenwichte aanpak te komen 
De geassocieerde landen zijn in eerste instantie zelf verantwoordelijk voor de aanpassing 
aan de interne markt en zullen hun eigen sectoriële prioriteiten stellen. De Unie is echter 
met name via het PHARE-programma al begonnen bijstand te verlenen bij dit 
aanpassingsproces en deze moet nu worden versterkt en bijgesteld aan de hand van de 
aanbevelingen van het Witboek. 
De bijstand zal verder worden uitgebreid, met name via een nieuw Bureau voor de 
uitwisseling van informatie over technische bijstand, dat onder beheer van de Commissie 
staat en steunt op een uitgebreid PHARE-programma. Om de steunverlening te 
vergemakkelijken zal dit Bureau een databank opzetten die gegevens bevat over 
aanpassing aan de interne markt en daarmee verband houdende bijstand en die voor alle 
belangstellende partijen toegankelijk zal zijn. Voorts zal het Bureau coördinerend 
optreden door te bemiddelen tussen aanvragen om bijstand en de in de Unie beschikbare 
kennis en deskundigheid. Deze bijstand wordt verstrekt door de Commissie, de Lid-Staten 
en particuliere instellingen. In het Witboek wordt de coördinatie van de bijstand geregeld, 
alsmede het toezicht op de vorderingen die gemaakt worden bij de uitvoering van de 
aanbevelingen. 
Verwacht wordt dat aanpassing aan de interne markt de hervorming van de economie en 
de herstructurering van de industrie ten goede zal komen en stimulerend zal werken op de 
handel. Het Witboek geeft aan welke maatregelen de Commissie, de geassocieerde landen 
en de Lid-Staten moeten nemen om ervoor te zorgen dat dit inderdaad gebeurt. 
la 
1. INLEIDING 
De voorbereiding op de toetreding 
1.1. Om de geassocieerde landen in Midden- en Oost-Europa (LMOE) te 
helpen bij de moeilijke taak zich voor te bereiden op de toetreding tot de Europese 
Unie, is de Europese Raad van Essen van december 1994 een algemene strategie 
voor de toetreding overeengekomen. De Raad betitelde de voorbereiding van de 
geassocieerde landen op hun integratie in de interne markt als "essentieel in de 
toenaderingsstrategie" en verzocht de Commissie hierover een Witboek op te 
stellen. Daarbij is het voor de Unie vooral van belang de voorwaarden te scheppen 
om de interne markt na de uitbreiding naar behoren te laten functioneren ten 
voordele van alle leden. 
1.2. Het Witboek is slechts één onderdeel van de strategie voor de toetreding 
die in de conclusies van Essen is vastgelegd. Deze strategie berust op twee 
belangrijke instrumenten: de Europa-Overeenkomsten en de "gestructureerde 
betrekkingen" tussen de geassocieerde landen en de instellingen van de Europese 
Unie. De associaties die bij de Europa-Overeenkomsten tot stand zijn gebracht 
zullen, in de visie van de overeenkomstsluitende partijen, de LMOE helpen om het 
uiteindeüjke doel van lidmaatschap van de Unie te bereiken. De overeenkomsten 
houden de doelstelling in te streven naar realiseren tussen de beide partijen van de 
economische vrijheden waarop de Unie en in het bijzonder haar interne markt 
gebaseerd zijn. De overeenkomsten voorzien gerichte inspanningen om te komen 
tot toenadering tot de EU en omvatten bepalingen inzake de aanpassing van 
wetgeving. 
1.3. De gestructureerde betrekkingen met de instellingen van de Unie vullen de 
bilaterale associatieovereenkomsten aan met een multilateraal kader voor een 
intensievere dialoog en meer overleg. De Europese Raad van Essen benadrukte 
dat de gestructureerde dialoog zou bijdragen tot de ontwikkeling van praktische 
samenwerking tussen de Lid-Staten en de geassocieerde landen. Een dergelijke 
samenwerking en de mogelijkheden voor een aanhoudende dialoog die deze biedt, 
zullen van belang zijn bij de ondersteuning van het proces ter voorbereiding van de 
LMOE op integratie in de interne markt. 
Achtergrond en oogmerk van het Witboek 
1.4. In twee mededelingen van de Commissie van juli 19941"2 werd voor het 
eerst voorgesteld om een Witboek over de voorbereiding op de interne markt op 
te stellen. De bedoeling ervan was een programma op te stellen op te voldoen aan 
de verplichtingen van de interne markt, ten behoeve van elk geassocieerd land, en 
onder toericht van de Unie. Er werd benadrukt dat dit in samenwerking met de 
geassocieerde landen zou geschieden en dat elk geassocieerd land zijn eigen 
programma van prioriteiten met een tijdschema zou moeten opstellen. De 
Commissie wees er voorts op dat de aanpassing van de wetgeving een omvangrijk 
13 juli 1994 (COM(94)320 def) 
26 juli 1994 (COM(94)361/3) 
karwei is en dat zorgvuldige coördinatie en technische assistentie noodzakelijk 
zijn. De Lid-Staten zouden hun deskundigheid kunnen inbrengen, met inbegrip aan 
die landen die zeer onlangs het proces van aanpassing van hun wetgeving hebben 
doorgemaakt met het oog op hun toetreding tot de Unie. 
1.5. De aanpassing van de wetgeving kan alleen door de geassocieerde landen 
zelf ter hand worden genomen. In het Witboek wordt gezocht naar mogelijkheden 
om hen hierbij te helpen en wordt erkend dat alle landen in Midden- en 
Oost-Europa reeds vooruitgang hebben geboekt, vooral door de impuls van de 
Europa-overeenkomsten. De LMOE zijn bezig coördinatiemechanismen in het 
leven te roepen ter bevordering van en voor de controle op het aanpassingsproces 
en algemene wetgevingsstrategieën uit te werken die hun eigen belangen en 
prioriteiten weerspiegelen. Om hen bij de planning en programmering behulpzaam 
te zijn beperkt het Witboek zich niet tot een eenvoudige opsomming van de 
relevante wetgeving; het geeft voor elke sector de voornaamste maatregeien aan 
en de mogelijke gang van zaken bij de aanpassing van de wetgeving. Dit is de 
eerste specifieke bijdrage van het Witboek tot vergemakkelijking van het 
aanpassingsproces in de LMOE. 
1.6. Bij de aanvaarding van het voorstel voor een Witboek over de 
voorbereiding van de LMOE op integratie in de interne markt erkende de 
Europese Raad dat dit meer inhoudt dan aanpassing van de wetgeving. In de 
conclusies van Essen wordt gesproken over "de voorwaarden voor de 
totstandbrenging van een eengemaakte markt" en het werk dat door de 
geassocieerde landen moet worden gedaan, met inbegrip van de invoering van 
"wetgevende en regelgevende systemen, normen en certificatiemethoden die 
verenigbaar zijn met die van de EU". Naast de aanpassing van de wetgeving 
belicht het Witboek derhalve de structuren die noodzakelijk zullen zijn om de 
wetgeving effect te laten sorteren. Dit is de tweede bijdrage van het Witboek. 
1.7. Voorts werd in Essen erkend dat de LMOE steun nodig zullen hebben om 
deze taak te volbrengen. In het kader van de Europa-overeenkomsten de Unie 
verleent de geassocieerde landen reeds steun bij de aanpassing van de wetgeving 
door middel van PHARE, . In het Witboek wordt aangegeven hoe deze steun 
thans kan worden geïntensiveerd en aangepast ten einde het proces van 
voorbereiding op de toetreding te ondersteunen overeenkomstig de aanbevelingen 
van het Witboek. Er worden richtsnoeren gegeven voor de inhoud en de opzet van 
een intensief en coherent programma waaraan de Lid-Staten verzocht worden 
volledig deel te nemen. Dit is de derde specifieke bijdrage van het Witboek. 
De juridische context 
1.8. Het Witboek is een onderdeel van de strategie voor de voorbereiding op de 
toetreding maar maakt geen deel uit van toetredingsonderhandelingen en loopt niet 
vooruit op enig aspect van dergelijke onderhandelingen, met inbegrip van 
mogelijke overgangsregelingen. Toetredingsonderhandelingen zullen het hele 
3 
terrein van Gemeenschapswetgeving en -beleid bestrijken, terwijl het Witboek 
gericht is op de communautaire maatregelen tot verwezenlijking en instandhouding 
van de interne markt. 
1.9. Het Witboek is evenmin van invloed op de contractuele relatie tussen de 
Unie en de LMOE, die gebaseerd is op de Europa-overeenkomsten. Zoals in die 
overeenkomsten bepaald is, zal op de aanpassing van de wetgeving worden 
toegezien door een apart subcomité. De overeenkomsten zijn dynamisch, waarbij 
sommige stappen in de richting van verdere integratie automatisch na een bepaalde 
periode plaatsvinden, terwijl over andere kan worden onderhandeld, bij voorbeeld 
over overeenkomsten inzake wederzijdse erkenning. 
De economische context 
1.10. De Europese Raad heeft ook benadrukt dat een gezond macro-economisch 
beleid essentieel is voor het welslagen van hervormingen en van de strategie voor 
de voorbereiding op de toetreding. Door geleidelijke afstemming op het interne 
marktbeleid van de Unie zal het concurrentievermogen van de LMOE worden 
vergroot en zullen de voordelen van het overgangsproces toenemen en aldus 
bijdragen tot de totstandbrenging en consolidatie van macro-economische 
stabiliteit. De eerste vereiste is om het verloop en het tempo van de aanpassing van 
de wetgeving in elk geassocieerd land zodanig af te stemmen dat deze de 
economische hervorming ten goede komt. 
1.11. Met de economische hervormingen in Midden- en Oost-Europa worden de 
fundamenten gelegd voor een markteconomie, zoals een stelsel van rechtsregels en 
handelswetgeving (bij voorbeeld wetboek van koophandel, wetgeving inzake 
eigendom, faillissementswetgeving, verbintenissenrecht, consumentenrecht), die de 
deelnemers aan het economische leven zowel rechtszekerheid als doorzichtigheid 
bieden. Daartoe behoren voorts ondernemingen, markten en regulerende organen 
die gedecentraliseerde financiële bemiddeling via particuliere agenten mogelijk 
maken. Verdere vooruitgang bij de privatisering is in dit verband van cruciaal 
belang. Voorts is beter geschoold personeel ook essentieel voor het welslagen van 
economische hervormingen en de overgang naar een markteconomie. 
1.12. De aanpassing aan de wetgeving van de Unie op het gebied van de interne 
markt gaat verder dan de noodzakelijke economische hervormingen voor de 
invoering van een markteconomie. Deze is bedoeld om de economieën van de 
LMOE, die in verschillende ontwikkelingsstadia verkeren maar allemaal nog in een 
overgangssituatie zijn, gemakkelijker te laten integreren in de industriële 
markteconomie van de Unie. Zowel de regelgeving als de opbouw van de 
structuren die nodig zijn om de feitelijke tenuitvoerlegging van nieuwe wetten te 
verzekeren en toe te zien op de gemaakte vorderingen, vereisen meer tijd. 
Consolidatie van de juridische hervormingen in de landen van Midden- en Oost-
Europa maakt ook deel uit van dit proces. Zonder de noodzakelijke institutionele 
hervormingen zou de aanneming van de interne-marktwetgeving kunnen resulteren 
in een louter formele omzetting van regels. Dit zou geen goede grondslag zijn 
voor het wederzijds vertrouwen tussen alle betrokkenen, die voor de 
totstandbrenging van de interne markt noodzakelijk is, noch zou dit leiden tot de 
concrete economische resultaten en voordelen waarnaar de geassocieerde landen 
streven. 
1.13. Het verloop en het tempo van de strategie die door elk land in Midden- en 
Oost-Europa is ontwikkeld voor de geleidelijke aanpassing aan de wetgeving van 
de Unie op het gebied van de interne markt, zouden regelmatig moeten worden 
herzien omwille van de samenhang met de economische hervormingen. Op de 
middellange termijn zal ook een doorzichtiger mededingings- en handelsbeleid 
noodzakelijk zijn, dat is afgestemd op het beleid van de Unie, ter ondersteuning 
van de geleidelijke versmelting van de economieën van de EU en van de LMOE en 
tegelijkertijd tot bevordering van de economische hervormingen. 
Aanpak en structuur van het Witboek 
1.14. Het Witboek is gericht op de wetgeving die essentieel is voor de werking 
van de interne markt. Het geeft voor elke sector de voornaamste maatregelen aan, 
alsmede die maatregelen die het eerst zouden moeten worden genomen, maar er 
worden geen sectoren als prioritair aangemerkt. Voorts wordt vrij uitvoerig 
beschreven wat in elke sector op administratief en organisatorisch vlak tot stand 
moet gebracht worden voor een doeltreffende tenuitvoerlegging en naleving van 
de wetgeving. 
1.15. Het Witboek heeft betrekking op de zes landen waarmee reeds 
associatieovereenkomsten zijn gesloten (Polen, Hongarije, de Tsjechische 
Republiek, Slowakije, Bulgarije en Roemenië) en zal eveneens van toepassing zijn 
op die landen die onderhandelingen voeren over Europa-Overeenkomsten met de 
Unie (momenteel de drie Baltische Republieken, die overeenkomsten hebben 
geparafeerd, en Slovenië). Het Witboek is een algemeen beleidsdocument dat zijn 
aanbevelingen niet afstemt op de eisen van een bepaald land. Elk land in Midden-
en Oost-Europa zal zijn eigen prioriteiten en zijn eigen tijdschema vaststellen in het 
licht van de sociaal-economische en politieke situatie en hetgeen het tot dusver 
verwezenlijkt heeft. 
1.16. Het Witboek bestaat uit twee gedeelten. In het eerste deel worden het 
doel, de context en de aard van de hele operatie in politiek opzicht bekeken en 
wordt aangegeven welk vervolg hieraan kan worden gegeven. Het tweede deel is 
een bijlage met een uitvoerig overzicht van de communautaire wetgeving op het 
gebied van de interne markt. 
Hoofdstuk 1: hierin worden achtergronden, bestek en aanpak van het Witboek 
beschreven. 
Hoofdstuk 2 geeft een achtergrondschets van de hele operatie. Hierin worden de 
voornaamste kenmerken van de interne markt aangegeven en het belang ervan 
uiteengezet. Er wordt beschreven op welke wijze met de communautaire 
wetgeving de verschillende soorten belemmeringen voor het vrije verkeer zijn 
opgeheven en er wordt nader ingegaan op de fundamentele rol van het 
mededingingsbeleid in de context van de interne markt. 
In hoofdstuk 3 wordt beschreven hoe wettelijke maatregelen inzake de 
verwezenlijking en instandhouding van de interne markt zijn geselecteerd en hoe 
hiervoor in het Witboek prioriteiten zijn gesteld. Er wordt uiteengezet hoe de 
overzichten per sector in de bijlage tot stand zijn gekomen en wat de bedoeling 
ervan is. 
In hoofdstuk 4 wordt een algemene schets gegeven van de situatie in de landen 
van Midden- en Oost-Europa, zowel wat de wetgeving als de structuren betreft, 
en worden enkele bijzondere moeilijkheden aangegeven waarmee zij te maken 
zullen krijgen bij de aanpassing aan de communautaire rechtsregels en praktijken. 
Hoofdstuk 5 gaat over de voortdurende assistentie die de Unie aan de landen van 
Midden- en Oost-Europa zal geven ter ondersteuning van hun pogingen om zich 
voor te bereiden op de integratie in de interne markt en schetst een nieuw kader 
voor de verlening van technische bijstand, waarbinnen bestaande maatregelen van 
de EU kunnen worden verbeterd, aangevuld en meer op elkaar afgestemd kunnen 
worden. Er wordt in het bijzonder ingegaan op het verwezenlijken van een betere 
coördinatie met de technische assistentie van de Lid-Staten. 
In hoofdstuk 6 wordt aangegeven welke voordelen kunnen worden verwacht van 
de tenuitvoerlegging van de aanbevelingen van het Witboek, alsmede welke 
stappen moeten worden genomen door de Commissie, de geassocieerde landen en 
de Lid-Staten om ervoor te zorgen dat deze voordelen een feit worden. 
Bijlage 
Dit is het omvangrijkste deel; hierin worden per sector de voornaamste elementen 
van de betreffende communautaire wetgeving onderzocht en worden het doel en 
de ontwikkeling van de wetgeving in elke sector uiteengezet, waarbij wordt 
aangegeven welke structuren noodzakelijk zijn om de tenuitvoerlegging en 
naleving ervan te waarborgen en wordt voorgesteld welke achtereenvolgende 
stappen kunnen worden genomen bij de regelgeving in elke sector. De Commissie 
is van mening dat het een belangrijke boodschap is aan de geassocieerde landen 
dat er zoveel nadruk wordt gelegd op de vraag hoe ervoor kan worden gezorgd 
dat de wetgeving effect sorteert en dit zal hen, en uiteindelijk ook de uitgebreide 
Unie, helpen om tot een werkelijke, in plaats van een louter formele, toenadering 
te komen. 
2. DE INTERNE MARKT EN DE FASE VOOR DE TOETREDING 
Belang van de interne markt voor het verwezenlijken van de doelstellingen van 
de Unie 
2.1. De interne markt van de Gemeenschap is geen doel op zich, maar wel een 
van de voornaamste instrumenten ter verwezenlijking van een hele reeks 
doelstellingen: evenwichtige en duurzame groei waarbij het milieu wordt ontzien, 
hoog niveau van werkgelegenheid en sociale bescherming, hogere levensstandaard, 
beter levensmilieu en grotere economische en sociale samenhang. 
2.2. De interne markt bevordert die doelstellingen door de economische 
prestaties van de deelnemende economieën in de Gemeenschap te verbeteren. Zij 
doet dit door een efficiëntere allocatie van produktiefactoren in de hand te werken, 
de produktie op grotere schaal en de benutting van de daaruit voortvloeiende 
besparingen mogelijk te maken, de economische resultaten ^door middel van 
scherpere concurrentie te verbeteren en investeringen te stimuleren. 
2.3. De economische integratie in het kader van een interne markt zonder 
grenzen gaat verder dan andere vormen van samenwerking, zoals 
vrijhandelsgebieden, douane-unies en gemeenschappelijke markten waarbij 
materiële grenzen in stand worden gehouden. Het gunstige economische effect 
wordt daarbij maximaal benut. De geassocieerde landen dienen dan ook bij hun 
voorbereidselen voor de toetreding bijzondere aandacht te besteden aan de 
wetgeving die, over het algemeen genomen, het rechtskader uitmaakt waaruit die 
economische effecten voortvloeien. 
2.4. Een interne markt zonder binnengrenzen steunt op een hoge mate van 
wederzijds vertrouwen en een gelijkwaardige benadering op, het gebied van 
regelgeving. Belangrijke tekortkomingen bij de toepassing van de 
gemeenschappelijke regels in enig deel van de interne markt bedreigt de rest van 
het systeem en tast de integriteit ervan aan. Dit is een andere reden om bijzondere 
inspanningen te leveren voor de totstandbrenging van zodanige omstandigheden 
dat deze wetgeving wordt toegepast. 
2.5. De nagestreefde aanpassing aan de regels en praktijken inzake de interne 
markt sluit niet uit dat een selectieve en geleidelijke aanpak wordt gevolgd die 
beantwoordt aan de omstandigheden in ieder Midden- en Oosteuropees land en 
inspeelt op hun pogingen om het proces van economische overgang te voltooien 
en macro-economische stabiliteit te bereiken. Het is namelijk van essentiële 
betekenis dat de geassocieerde landen het tempo van hun 
harmonisatieprogramma's aan het proces van economisch hervorming aanpassen. 
Beginselen 
2.6. De interne markt van de Unie wordt in artikel 7 A van het Verdrag 
gedefimeerd als een ruimte zonder binnengrenzen waarin het vrije verkeer van 
goederen, personen, diensten en kapitaal is gewaarborgd. Tevens is het een markt 
met een sociale dimensie en waarop actieve mededinging wordt bevorderd. De 
systematische verificaties en controles die nodig zijn om ervoor te zorgen dat de 
regels worden nageleefd, vinden op de markt en niet bij het overschrijden van de 
nationale grenzen plaats. De grondregels die garanderen dat die omstandigheden 
kunnen worden gecreëerd, zijn in het Verdrag neergelegd: 
Artikel 6 verbiedt elke discriminatie op grond van nationaliteit tussen 
Lid-Staten en hun onderdanen; 
Artikel 8 A stelt het recht van burgers om vrij op het grondgebied van de 
Gemeenschap te reizen en te verblijven vast; 
De artikelen 9-12 voorzien in de afschaffing van douanerechten en 
heffingen van gelijke werking in het verkeer tussen de Lid-Staten; 
De artikelen 30-36 verbieden kwantitatieve beperkingen en maatregelen 
van gelijke werking in het goederenverkeer en bepalen de voorwaarden 
voor uitzonderingen; 
Artikel 37 verbiedt discriminatie in verband met staats monopolies; 
De artikelen 48-51 bepalen de beginselen die het vrije verkeer van 
werknemers waarborgen, terwijl de artikelen 52-57 het vrije verkeer en de 
vrijheid van vestiging van zelfstandigen en artikel 58 van vennootschappen 
waarborgen; 
De artikelen 59-66 voorzien in het vrij verrichten van diensten; 
Artikel 67, later vervangen door artikel 73 B, voorziet in de opheffing 
van de beperkingen van het vrije verkeer van kapitaal; 
De artikelen 85 en 86 verbieden concurrentiebeperkende gedragingen van 
ondernemingen, die de effecten van de interne markt anders kunnen 
tenietdoen; Artikel 90 garandeert dat de mededingingsregels van 
toepassing zijn op openbare bedrijven en ondernemingen waaraan 
bijzondere of exclusieve rechten zijn verleend; 
Artikel 92 stelt strenge voorwaarden voor steunmaatregelen van de staten 
aan hun ondernemingen ter bescherming van de integriteit van de interne 
markt; 
Artikel 95 betreft de verplichting van de Lid-Staten om geen discriminatie 
in belastingzaken toe te passen. 
2.7. Ook de beginselen die het Europees Hof van Justitie heeft vastgelegd in 
zijn uitspraken omtrent de interpretatie van het Verdrag zijn van essentiële 
8 
betekenis voor de ontwikkeling van het rechtskader van de Unie. Een ervan is het 
beginsel van wederzijdse erkenning dat in het belangrijke arrest "Cassis de 
Dijon" van 1979 door het Hof is vastgelegd. Ieder goed dat zich in een Lid-Staat 
wettelijk in het vrije verkeer bevindt, moet ook in een ander deel van de 
Gemeenschap vrij kunnen circuleren, tenzij een Lid-Staat kan aantonen dat de 
regelgeving van de Lid-Staat van oorsprong geen gelijkwaardige bescherming van 
het wezenlijke rechtsgoed biedt. De toepassing van dit beginsel waarborgt liet vrije 
verkeer van vele typen van goederen en diensten in de Gemeenschap zonder dat 
men zijn toevlucht tot communautaire wetgeving neemt. 
2.8. Tevens waren de uitspraken van het Hof belangrijk bij het uitleggen van 
bepaalde termen van het Verdrag, zoals maatregelen met "gelijke werking" als 
kwantitatieve beperkingen (artikel 30 en volgende) en verboden of beperkingen 
van het vrije verkeer die gerechtvaardigd zijn op grond van overwegingen van 
openbare orde (artikel 36, artikel 48, lid 3, enz.). Zulke interpretaties hebben de 
totstandbrenging en instandhouding van de interne markt zonder verdere 
wetgeving in een groot aantal niet-geharmoniseerde sectoren bevorderd. 
2.9. De toepassing van die beginselen heeft de opheffing van materiële, 
technische, fiscale en tarifaire belemmeringen met zich gebracht. Het Verdrag zelf 
bepaalt dat de interne markt geleidelijk moet worden tot stand gebracht. De 
afschaffing van de materiële controles aan de binnengrenzen (die nog niet is 
afgerond voor het vrije personenverkeer) werd slechts mogelijk nadat de 
Lid-Staten regelingen hadden getroffen voor de uitvoering met andere middelen en 
op andere plaatsen van de controles die in vele gevallen aan de grenzen zelfwaren 
verricht. 
2.10. De omstandigheden waarin het vrije verkeer in de Gemeenschap van 
goederen en diensten, en in mindere mate van personen en kapitaal plaatsvindt, 
hadden niet uitsluitend door toepassing van het Verdrag, de interpretaties door het 
Hof van het Verdrag en het beginsel van wederzijdse erkenning volledig kunnen 
worden tot stand gebracht. Er was ook een meer gedetailleerd afgeleid recht nodig 
op terreinen waar grote verschillen tussen de regelgeving en de praktijk in de 
Lid-Staten belemmeringen voor het vrije verkeer vormen. De communautaire 
wetgever moet het subsidiariteitsbeginsel in acht nemen en slechts communautaire 
wetgeving creëren wanneer op nationaal of regionaal niveau niet hetzelfde of een 
beter resultaat kan worden bereikt. 
2.11. Met nationale regels worden doorgaans legitieme doelstellingen van 
openbare orde beoogd die door alle Lid-Staten worden nagestreefd, zoals 
bescherming van de openbare veiligheid (die bestrijding van criminaliteit, fraude en 
illegale handel omvat), en van de volksgezondheid, milieubescherming, 
consumentenbescherming, instandhouding van het vertrouwen van het publiek in 
de financiële dienstensector en het waarborgen van passende kwalificaties voor de 
uitoefening van bepaalde gespecialiseerde beroepen. Die doelstellingen moeten 
verder worden verwezenlijkt en in de meeste gevallen kunnen nationale regels 
worden geharmoniseerd, zodat een enkel stel communautaire regels ontstaat, of 
nader tot elkaar worden gebracht op een zodanig niveau dat de Lid-Staten bereid 
zijn het beginsel van wederzijdse erkenning toe te passen. Om dit via 
communautaire wetgeving te bereiken, dienden veel nationale regels en praktijken 
aan de orde te worden gesteld. 
2.12. Artikel 100 A, lid 3, van het Verdrag schrijft voor dat de Commissie bij het 
uitwerken van haar voorstellen voor de harmonisatie van nationale wetgeving op 
het gebied van volksgezondheid, veiligheid, milieubescherming en 
consumentenbescherming uitgaat van een hoog beschermingsniveau. Niettemin 
willen sommige Lid-Staten na de harmonisatie misschien nog strengere nationale 
normen toepassen, hetgeen bij artikel 100 A, lid 4, is toegestaan. In dit geval en in 
andere uitzonderlijke gevallen kunnen beperkingen van het vrije verkeer 
gerechtvaardigd zijn, mits zij geen verkapte beperkingen van de handel vormen en 
evenredig zijn met en geschikt zijn voor het beoogde doel. 
2.13. Een andere reden om wetgeving op communautair niveau te creëren, was 
de noodzaak om gelijke omstandigheden voor economische subjecten tot stand te 
brengen en in stand te houden. Er zouden zich mededingingsdistorsies kunnen 
voordoen als ondernemingen in een deel van de Gemeenschap grotere lasten te 
dragen hebben dan ondernemingen in een ander deel, terwijl er gevaar zou bestaan 
dat de economische bedrijvigheid zich verplaatst naar locaties waar de kosten lager 
zijn. Deze omvatten de kosten die door de overheid aan de economische subjecten 
worden opgelegd in het kader van maatregelen voor milieu-, consumenten- en 
sociale bescherming. De tenuitvoerlegging van een hoog gemeenschappelijk 
beschermingsniveau behoort tot de doelstellingen van de Unie en draagt 
tegelijkertijd bij tot deze "level playing field". 
2.14. De interne markt is ook nauw verbonden met andere beleidsterreinen. Zij 
had niet tot stand kunnen worden gebracht zonder de uitbreiding, bij de 
opeenvolgende herzieningen van het Verdrag, van de bepalingen betreffende 
andere belangrijke beleidsterreinen. Dit is met name het geval met het beleid ter 
versterking van de economische en sociale samenhang en inzake milieu- en 
consumentenbescherming. Zich concentreren op de zuiver economische of 
marktaspecten van de integratie, zou hebben geleid tot een voor de meeste 
Lid-Staten onaanvaardbare onevenwichtige Gemeenschap. Het verband tussen de 
interne markt en andere beleidsterreinen wordt verder behandeld in hoofdstuk 3. 
Afgeleid recht als middel om belemmeringen uit de weg te ruimen 
2.15. Er is dus wetgeving op communautair niveau nodig geweest als de 
verschillen tussen de Lid-Staten te groot waren om de basisbeginselen van het vrije 
verkeer en de wederzijdse erkenning rechtstreeks in toepassing te brengen. Dit 
Witboek is vooral bedoeld om de geassocieerde landen het omvangrijke afgeleide 
recht dat hieruit voortvloeit, te presenteren en nader toe te lichten. De manier 
waarop dit gebeurt, is in hoofdstuk 3 beschreven, terwijl de gedetailleerde 
presentatie in de bijlage is opgenomen. 
2.16. In overeenstemming met de artikelen van het Verdrag waarop zij is 
gebaseerd, bestaat de wetgeving inzake de interne markt grotendeels uit 
richtlijnen. Deze zijn bindend voor de Lid-Staten, die de nodige maatregelen 
nemen om de richtlijnen ten uitvoer te leggen. (Wanneer de Lid-Staten nalaten 
tijdig de nodige uitvoeringsmaatregelen te treffen, of als zij dit op een onvolledige 
10 
of ontoereikende wijze doen, kunnen burgers hun rechten doen gelden door zich 
rechtstreeks op een richtlijn te beroepen, mits de laatstgenoemde voldoende 
duidelijk is geformuleerd, zodat niets aan de discretie van de Lid-Staat wordt 
overgelaten, zoals uit verscheidene uitspraken van het Hof van Justitie blijkt.) 
Richtlijnen zijn soms vrij gedetailleerd en laten de nationale wetgever slechts een 
beperkte manoeuvreerruimte. In andere gevallen stellen zij alleen algemene 
doelstellingen of essentiële voorwaarden vast, met als gevolg dat de bepalingen 
ervan op uiteenlopende wijze in de nationale wet kunnen worden verwerkt. Deze 
techniek zorgt ervoor dat de traditionele en geprefereerde nationale wijzen van 
aanpakken zoveel mogelijk in stand worden gehouden. 
2.17. Ook verordeningen, d.w.z. communautaire besluiten die rechtstreeks van 
toepassing zijn in de Lid-Staten, maken deel uit van de wetgeving inzake de 
interne markt, met name op landbouwgebied, alsook bij voorbeeld ten aanzien van 
de coördinatie van de sociale-zekerheidsregelingen voor migrerende werknemers. 
Tevens zijn er een aantal beschikkingen, instrumenten die bindend zijn voor de 
subjecten tot welke zij gericht zijn. 
Wetgeving die het vrije verkeer van goederen waarborgt 
2.18. Het afgeleide recht inzake de interne markt betreft grotendeels de 
produktie en afzet van goederen. Deze wetten hebben betrekking op terreinen 
waarop het beginsel van wederzijdse erkenning niet kon worden toegepast omdat 
de verschillen in nationale wetgeving te groot waren en derhalve "van gelijke 
werking" waren als tarieven of kwantitatieve beperkingen, de zogenaamde 
technische handelsbelemmeringen. In de eerste richtlijnen werd dikwijls een 
gedetailleerd stel communautaire regels opgenomen die in de plaats kwamen van 
nationale voorschriften. De meer recente benadering van technische 
harmonisatie - de "nieuwe aanpak" - bestaat erin een beperkt aantal essentiële 
bepalingen vast te stellen en het maken van meer gedetailleerde regels op 
vrijwillige basis aan andere normen stellende lichamen over te laten. 
2.19. Voor sommige produkten, met name levensmiddelen en geneesmiddelen, 
alsook voor potentieel gevaarlijke produkten die echter algemeen worden 
gebruikt, zoals motorvoertuigen, wordt de vroegere aanpak van volledige 
harmonisatie nog steeds de meest geschikte geacht. Deze wetgeving stelt tevens 
strenge eisen op het gebied van keuring en certificatie en omvat in sommige 
gevallen maatregelen inzake toezicht op de markt. Een ander vraagstuk waarover 
de communautaire wetgeving handelt, is de harmonisatie van uiteenlopende 
nationale voorschriften betreffende aangelegenheden zoals de benaming van 
bepaalde produkten, de etikettering en/of de verpakking ervan. 
2.20. Deze regels, gecombineerd met het beginsel van wederzijdse erkenning, 
garanderen dat een producent, fabrikant of importeur uit de gehele Gemeenschap 
een produkt op de markt kan brengen en met vertrouwen elders in de EU kan 
afzetten zonder te stoten op lokale voorschriften. Een Lid-Staat die aan de interne 
markt deelneemt, moet niet alleen in staat zijn de omstandigheden voor de 
produktie van goederen te creëren die aan communautaire normen beantwoorden 
(dit geldt voor alle landen die naar de EU uitvoeren), doch moet ook kunnen 
garanderen dat alle goederen op zijn markt aan die normen voldoen. Tevens moet 
11 
hij het vrije verkeer op zijn grondgebied van alle goederen uit de overige Lid-
Staten kunnen garanderen. Derhalve vereist het systeem niet alleen een passende 
wetgeving in alle Lid-Staten, maar ook een volledig samenstel van technische en 
andere voorzieningen die nodig zijn om ervoor te zorgen dat deze wetgeving 
werkelijk ten uitvoer wordt gelegd. Die voorzieningen - zowel testlaboratoria, 
instituten voor métrologie, als douanekantoren aan de buitengrenzen van de 
Gemeenschap - dienen alle het vertrouwen van de Gemeenschap in haar geheel 
genomen te winnen, wil het beginsel van wederzijdse erkenning toepassing vinden. 
Wetgeving die het vrije verkeer van diensten waarborgt 
2.21. Een andere belangrijke categorie bepalingen van het afgeleide recht betreft 
de voorwaarden waaronder sommige diensten kunnen worden aangeboden. Dit 
was nodig omdat de wetgevingen van de Lid-Staten - ook al hielden zij geen 
openlijke discriminatie jegens niet-onderdanen in - zodanig verschilden dat het niet 
mogelijk was het vrije verkeer tot stand te brengen door toepassing van het 
beginsel van wederzijdse erkenning. Deze wetgeving betreft hoofdzakelijk de 
financiële dienstensector en omvat prudentiële minimumeisen, bij voorbeeld inzake 
de erkenning van banken of verzekeringsmaatschappijen. Tevens dient zij om 
nationale markten open te stellen op gebieden die van oudsher worden beheerst 
door nationale monopolies, zoals telecommunicatie en bepaalde delen van de 
vervoer- en de energiesector. 
Wetgeving die het vrije verkeer vanpersonen waarborgt 
2.22. In artikel 8 A van het Verdrag is het brede concept van het "vrije verkeer 
en het verblijfsrecht van personen" vastgelegd als een fundamenteel recht dat niet 
is verbonden aan een door de burger nagestreefd economisch doel, maar het 
onderwerp uitmaakt van het relevante afgeleide recht. Deze wetgeving is 
onderverdeeld in regels die zorg dragen voor de harmonische ontwikkeling van de 
arbeidsmarkt en mededingingsdistorsies tegengaan en voorschriften met 
betrekking tot de toegangsvoorwaarden voor burgers uit andere Lid-Staten. De 
relevante communautaire wetgeving handelt grotendeels over het laatstgenoemde 
aspect en regelt aangelegenheden zoals verblijfsvergunningen, het recht van 
binnenkomst, beperkingen op het gebied van uitlevering en kinderbijslag. (Dit deel 
van het "acquis communautaire" kan niet worden beschouwd als onderdeel van de 
huidige werkzaamheden tot geleidelijke onderlinge aanpassing, ofschoon het 
ongetwijfeld van belang is voor de totstandbrenging van de interne markt na de 
toetreding.) 
2.23. Delen van de wetgeving betreffende het vrije verkeer van personen zijn 
nauw verbonden aan het vrij verrichten van diensten, in het bijzonder die diensten 
waarvoor minimumeisen inzake beroepsbekwaamheid worden gesteld. Zoals bij 
het vrije verkeer van goederen probeerde de Commissie eerst te komen tot een 
grotere harmonisatie, zodat communautaire regels in de plaats konden komen van 
nationale regels voor beroepen als architect, arts en verpleegkundige. Bij recentere 
richtlijnen is een horizontale aanpak gevolgd en zijn algemene voorwaarden 
12 
vastgelegd die het mogelijk maken het beginsel van wederzijdse erkenning van 
diploma's in toepassing te brengen. 
2.24. Tevens is wetgeving nodig om ervoor te zorgen dat een werknemer die 
zich binnen de Gemeenschap verplaatst volledige sociale rechten kan blijven 
genieten. Dit betekent niet alleen financiële rechten, maar ook rechten op het 
gebied van onderwijs en gezondheidszorg. De sociale-zekerheidsstelsels van de 
Lid-Staten zijn niet geharmoniseerd, maar krachtens artikel 51 van het Verdrag 
moeten zij worden gecoördineerd om ervoor te zorgen dat migrerende 
werknemers hun verkregen rechten niet verliezen als gevolg van hun mobiliteit. 
2.25. Ook het vennootschapsrecht valt onder dit hoofdstuk. Artikel 58 van het 
Verdrag schrijft voor dat vennootschappen voor de toepassing van de bepalingen 
betreffende het vrije verkeer met natuurlijke personen worden gelijkgesteld. Het 
Gemeenschapsrecht doet enkele van de belangrijkste verschillen tussen de 
nationale wetgevingen verdwijnen omtrent de wijze waarop ondernemingen 
worden opgericht en geleid. Het Gemeenschapsrecht waarborgt echter nog geen 
volledig "vrij verkeer" voor vennootschappen op terreinen als 
grensoverschrijdende fusies en overnames en verplaatsingen van de zetel. 
Wetgeving die het vrije verkeer van kapitaal waarborgt 
2.26. Het vrije verkeer van kapitaal is niet alleen economisch gerechtvaardigd, 
maar ook omdat het een voorwaarde is voor het vrije verkeer van financiële 
diensten en van personen. Het kapitaalverkeer is echter pas recentelijk in de 
Gemeenschap volledig geliberaliseerd; controles waren in de meeste Lid-Staten 
een macro-economisch beleidsinstrument. De artikelen 67 tot en met 73, 
waaronder dit gebied tot eind 1993 viel, zijn in voorzichtiger termen gesteld dan 
andere bepalingen betreffende het vrije verkeer en artikel 73 voorzag in een 
vrijwaringsinstrument voor het geval dat zich verstoringen in de werking van de 
kapitaalmarkt voordoen. Het afgeleide recht zorgde voor een geleidelijke 
opheffing van de controles in de Lid-Staten. In 1994 kwamen de 
artikelen 73 B-73 G, waarbij een algemeen verbod op beperkingen wordt gesteld, 
in de plaats van de oorspronkelijke bepalingen en zij waren meteen van toepassing 
Mededingingsbeleid 
2.27. Het mededingingsbeleid is van fundamentele betekenis voor de 
totstandbrenging van de interne markt. Zonder "een regime waardoor wordt 
verzekerd dat de mededinging binnen de interne markt niet wordt vervalst" 
(artikel 3, onder g)), zou de interne markt niet behoorlijk kunnen functioneren. 
2.28. Om handelsbelemmeringen uit de weg te ruimen, dient een nieuw stel 
doorzichtige mededingingsregels te worden ingevoerd en op de naleving ervan te 
worden toegezien. Bij het ontbreken van dergelijke regels is de gewenste optimale 
allocatie van middelen niet te verwezenlijken vanwege concurrentiebeperkende 
gedragingen. De mededingingsregels zijn bedoeld om de gedragingen van zowel 
ondernemingen als Staten te regelen op vier belangrijke terreinen: 
13 
wanneer overheidsbelemmeringen voor het handelsverkeer worden 
opgeheven, zouden ondernemingen weleens in de verleiding kunnen komen 
om de markt onderling te verdelen en andere restrictieve afspraken te 
maken, dan wel misbruik te maken van hun machtspositie om mededinging 
te verhinderen. Hierdoor wordt de economie de voordelen van vrije handel 
en actieve mededinging ontnomen. De belemmeringen, waarvan vroeger de 
overheid profiteerde (bij voorbeeld via invoerheffingen), komt nu echter 
ten goede van de particuliere partijen bij de overeenkomst. Vandaar het 
belang van effectieve regels om dit type van onrechtmatig gedrag van 
ondernemingen te voorkomen. 
de interne markt plaatst ondernemingen voor nieuwe uitdagingen die zij 
misschien beter kunnen beantwoorden door strategische allianties aan te 
gaan in de vorm van fusies en overnames. Hoewel dit in beginsel een 
legitieme bedrijfsstrategie is, moet erop worden toegezien dat de markt 
concurrerend blijft werken. Het ontbreken van regelgeving kan leiden tot 
misbruik van een machtspositie, waardoor de algemene welvaart daalt. 
als grenzen worden geopend, zijn regeringen misschien geneigd staatssteun 
te verlenen om hun bedrijfsleven tegen toenemende concurrentie te 
beschermen. Steunmaatregelen ter bevordering van algemene 
doelstellingen, zoals onderzoek en ontwikkeling, milieubescherming of 
regionale samenhang, zijn aanvaardbaar mits de gedane investeringen 
gunstige gevolgen hebben voor de samenleving en niet uitsluitend ten 
goede komen van de onderneming zelf. Andere vormen van steun die 
mededingingsdistorsies teweegbrengen en geen voordeel opleveren, 
moeten echter worden verboden. Derhalve is streng toezicht op staatssteun 
in de interne markt gerechtvaardigd. 
staatsmonopolies van commerciële aard, openbare bedrijven en 
ondernemingen met bijzondere en exclusive rechten vormen ook een 
gevaar voor vrije en open concurrentie. Er wordt doelbewust een 
meeropbrengst gecreëerd voor bepaalde deelnemers ervan uitgaande dat 
deze wordt gebruikt om openbare diensten te verlenen of in de vorm van 
inkomsten aan de staat zal toekomen. Ofschoon in wezen hiertegen geen 
bezwaar bestaat, is het een delicate taak de verstoring van de markt te 
beperken tot wat strikt noodzakelijk is voor het algemeen belang, bij 
voorbeeld voor het verlenen van openbare diensten in afgelegen gebieden. 
2.29. Een actief mededingingsbeleid bevordert de totstandkoming van een 
gezonde economische structuur en draagt bij tot het voorkomen van abnormale 
winsten. Het is van essentiële betekenis voor de totstandbrenging van de interne 
markt in beleidssectoren als energie, vervoer en telecommunicatie. Zowel op het 
stuk van het mededingingsbeleid als op andere terreinen is het niet alleen nodig 
wetten te maken en een structuur op te zetten. Er moet een voortdurende 
inspanning worden geleverd om het beleid ten uitvoer te leggen, algemene 
bekendheid te geven en te doen accepteren, alsook de verwachting te creëren dat 
het zal worden toegepast. Pas dan zal de markt optimaal functioneren. 
14 
Tenuitvoerlegging en toezicht op de naleving 
2.30. Op communautair niveau behoort het tot de bevoegdheid van de 
Commissie en van het Hof van Justitie toe te zien op de naleving van het 
Gemeenschapsrecht, maar de feitelijke tenuitvoerlegging en het toezicht op de 
naleving in de praktijk van het Gemeenschapsrecht, of het rechtstreeks van 
toepassing is in de Lid-Staten, dan wel in nationaal recht wordt omgezet, steunt op 
het bestaan van een eigen gerechtelijk en administratief apparaat in de Lid-Staten. 
Constitutioneel zijn de Lid-Staten rechtsstaten waarbij de scheiding der machten 
de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht waarborgt. Het rechtsstelsel dient 
de toegang tot de rechter voor de individuele burger te garanderen, met name ten 
aanzien van de overheidsbesluiten. Het gedecentraliseerde economisch systeem 
waardoor de markteconomieën zich kenmerken, vereist tevens dat men redelijk 
snel toegang krijgt tot de rechter. Dat het Gemeenschapsrecht werkelijk wordt 
toegepast, hangt ook af van een verscheidenheid van specifieke administratieve 
structuren en technische en beroepsorganisaties in de particuliere sector. 
Besluit 
2.31. De interne markt wordt beheerst door beginselen die in wezen eenvoudig 
zijn, maar om deze in werkelijkheid te doen functioneren zijn talrijke en complexe 
regels en structuren nodig. Zij zorgen ervoor dat de belemmeringen voor het vrije 
verkeer uit de weg worden geruimd, dat andere belangrijke openbare 
beleidsdoelstellingen in het proces niet worden veronachtzaamd, dat het ontstaan 
van nieuwe belemmeringen wordt voorkomen en dat de overheid, noch 
particuliere organisaties kortzichtige of het eigen belang dienende maatregelen 
nemen die een eerlijke en actieve mededinging in de weg staan. Het resultaat is 
weliswaar nog onvolmaakt, maar de Unie zet zich in voor de voltooiing van de 
interne markt en voor de behoorlijke werking ervan. 
15 
3 COMMUNAUTAIRE WETGEVING BETREFFENDE DE INTERNE 
MARKT 
3.1 In de Bijlage van dit Witboek wordt een uitgebreid overzicht gegeven van 
de huidige wetgeving van de Unie op het gebied van de interne markt. 
Achtereenvolgens komen 23 verschillende terreinen aan de orde. In dit hoofdstuk 
wordt de door de Commissie gevolgde aanpak besproken en kort beschreven 
welke informatie in de Bijlage is opgenomen. 
3.2 De Commissie is bij de bespreking van de wetgeving in dit Witboek 
uitgegaan van vier principes: 
het Witboek dient betrekking te hebben op de Interne markt, niet op het 
gehele "acquis communautaire"; 
binnen elk terrein dient de wetgeving niet in de vorm van een lijst of zonder 
verdere onderverdeling te worden weergegeven, maar dient te worden 
aangegeven welke maatregelen het meest van belang zijn en logisch 
gesproken allereerst aan de orde moeten komen; 
het Witboek dient een referentiedocument te zijn voor de huidige en 
toekomstige geassocieerde landen, terwijl de aanbevelingen niet moeten 
worden toegespitst op een specifiek land; 
de wetgeving dient zodanig te worden gepresenteerd dat voor de Midden-
en Oosteuropese landen duidelijk is welke maatregelen en structuren 
noodzakelijk zijn om de wetgeving op doeltreffende wijze ten uitvoer te 
leggen. 
Afbakening van de interne-marktwetgeving 
3.3 Bij de voorbereiding van het Witboek was het noodzakelijk de "interne 
markt" vanuit wetgevingsoogpunt af te bakenen. Zoals reeds beschreven in het 
voorgaande hoofdstuk is de succesvolle operatie van de interne markt niet alleen 
gebaseerd op een uitgebreid kader van gedetailleerde wetgeving om de formele 
belemmeringen weg te nemen, maar veronderstelt deze tevens dat aan een 
uitgebreide reeks fundamentele economische voorwaarden wordt voldaan. Dit 
betekent in het bijzonder dat sprake moet zijn van open en eerlijke concurrentie 
tussen de marktdeelnemers. Hiervoor zijn formele en doorzichtige 
mededingingsvoorwaarden nodig, alsmede een gemeenschappelijk kader dat 
minimale sociale normen en een goede bescherming van het milieu op het gehele 
grondgebied van de Unie waarborgt. 
3.4 In het Verdrag is een zorgvuldige afweging gemaakt tussen de 
verschillende doelstellingen en het beleid op de verschillende terreinen, met als 
resultaat dat in de praktijk geen enkel onderdeel van het "acquis communautaire" 
los gezien kan worden van de rest. In het Verdrag wordt deze onderlinge 
samenhang uitdrukkelijk onderstreept, bijvoorbeeld in Artikel 13 OR, dat bepaalt 
dat de eisen ter zake van milieubescherming moeten worden geïntegreerd in de 
16 
vaststelling en de uitvoering van het gemeenschapsbeleid op andere gebieden. 
Eventuele onderhandelingen met de Midden- en Oosteuropese landen dienen 
betrekking te hebben op het geheel van de communautaire wetgeving. Het is 
derhalve belangrijk te werken aan de onderlinge aanpassing van alle wetgeving. De 
Europa-overeenkomsten omvatten reeds bepalingen betreffende deze onderlinge 
aanpassing en noemen een groot aantal terreinen, waaronder het 
mededingingsbeleid, de milieubescherming, het sociale beleid en de 
consumentenbescherming, als bijzondere aandachtsgebieden. 
3.5 Voor de beschrijving van de ter zake doende wetgeving in dit Witboek is 
gekozen voor een gerichte aanpak. In Bijlage komen de Verdragsartikelen en de 
afgeleide wetgeving aan de orde die rechtstreeks van invloed zijn op het vrije 
verkeer van goederen, diensten, personen en kapitaal. Zonder deze wetgeving 
zouden de belemmeringen voor het vrije verkeer blijven bestaan of weer kunnen 
ontstaan. Andere wetgeving die indirect van invloed is op de werking van de 
interne markt, zoals wetgeving die de concurrentiepositie van bedrijven beïnvloedt, 
is niet opgenomen in de uitvoerige bespreking. 
3.6 Deze aanpak biedt enkele praktische voordelen, in het bijzonder gezien de 
omvang van de betrokken afgeleide wetgeving. De gekozen methode maakt het 
mogelijk systematisch te werk te gaan bij de onderlinge aanpassing volgens een 
samenhangend werkprogramma, ondersteund door gespecialiseerde technische 
bijstand. Voor de onderlinge aanpassing op andere terreinen zullen afzonderlijke 
initiatieven in de fase voorafgaand aan de toetreding nodig blijven. 
3.7 Bij het bepalen van de wetgeving die essentieel is voor de werking van de 
interne markt bleek het noodzakelijk bijzondere aandacht te besteden aan het 
sociale en het milieubeleid om tot een juiste afweging te komen. Ook op andere 
terreinen vereist de scheidslijn enige nadere uitleg. 
3.8 De sociale dimensie vormt een essentieel onderdeel van het interne-
marktbeleid, zoals uitdrukkelijk bepaald in het Verdrag. Bovendien vindt een groot 
gedeelte van de sociale wetgeving haar rechtvaardiging in overwegingen die 
samenhangen met de interne markt. Verschillen in benadering van de wetgeving 
inzake de rechten van werknemers of bepalingen betreffende de gezondheid en de 
veiligheid op de arbeidsplaats zouden kunnen leiden tot kostenverschillen voor de 
marktpartijen en de concurrentie kunnen vervalsen. Dat is de reden waarom 
Artikel 100 van het Verdrag de rechtsgrondslag vormt voor een groot gedeelte 
van de vóór 1985 goedgekeurde sociale wetgeving. 
3.9 Daar staat tegenover dat niet alle sociale wetgeving uitsluitend bedoeld is 
om gelijke concurrentievoorwaarden te scheppen. Het verwezenlijken van een 
hoog niveau van sociale bescherming is een fundamentele doelstelling van de Unie, 
die onder andere wordt bevorderd door de economische voordelen van de interne 
markt. In het in het Witboek opgenomen wetgevingsoverzicht betreffende de 
interne markt is de sociale wetgeving opgenomen die betrekking heeft op de 
werking van de interne markt of die een noodzakelijk complement vormt van 
andere essentiële maatregelen, in het bijzonder wat het vennootschapsrecht betreft. 
Op de bijeenkomsten van de Europese Raad in het verleden is duidelijk gesteld dat 
de onderlinge aanpassing op sociaal gebied niet mag worden verwaarloosd door de 
17 
geassocieerde landen en essentieel onderdeel dient uit te maken van hun 
voorbereiding op de toetreding tot de Unie. 
3.10 Dezelfde overwegingen gelden voor de wetgeving met betrekking tot het 
milieu. Tussen het milieubeleid en het interne-marktbeleid is sprake van een 
positieve wisselwerking. Het Verdrag is gericht op het bereiken van duurzame 
groei en een hoog niveau van milieubescherming, waartoe is bepaald dat de 
vereisten met betrekking tot het milieu dienen te worden geïntegreerd in de 
vaststelling en de uitvoering van het beleid op andere terreinen. Een geïntegreerde 
benadering om te komen tot een duurzamere sociale en economische ontwikkeling 
is niet alleen van vitaal belang voor het milieu zelf, maar ook voor het welslagen 
van de interne markt op de lange termijn. 
3.11 Het Witboek omvat de wetgeving die rechtstreeks van invloed is op het 
vrije verkeer van goederen en diensten; de wetgeving met betrekking tot vervuiling 
uit plaatselijke bronnen en procédés in plaats van door produkten, die slechts 
indirect van invloed is op de interne markt, is niet opgenomen. Dit heeft ertoe 
geleid dat het merendeel van de milieuwetgeving niet wordt beschreven. 
Belangrijke wetgeving inzake kwaliteitsnormen voor lucht en water en 
natuurbescherming is volledig weggelaten, terwijl het afvalbeleid slechts in 
beperkte mate aan bod komt. De huidige beschrijving van de interne markt zal 
daarom moeten worden aangevuld met een uitgebreidere benadering op het gebied 
van milieu, hetgeen een belangrijke doelstelling op zich is. 
3.12 In de sector energie kan onderlinge aanpassing niet los worden gezien van 
de toepassing van de mededingingsvoorschriften. Zo is het communautair kader 
inzake staatssteun van essentieel belang om concurrentievervalsing op een 
geïntegreerde energiemarkt te voorkomen. De wetgeving op het gebied van de 
doorzichtigheid van prijzen dient eveneens vergezeld te gaan van de toepassing 
van de mededingingsvoorschriften, met inbegrip van sancties. Het energiebeleid 
hangt verder nauw samen met het milieubeleid en het beleid op andere terreinen 
Zo zal het bijvoorbeeld moeilijk zijn in te stemmen met de invoer van elektriciteit 
als bij de opwekking van de elektriciteit in het uitvoerende land niet dezelfde 
voorschriften niveaus van milieubescherming of nucleaire veiligheid worden 
gehanteerd. 
3.13 Een ander terrein van groot belang is de landbouw, zowel wat de omvang 
van de wetgeving betreft als de plaats die deze sector inneemt in de economie van 
vele van de Midden- en Oosteuropese landen. Vele aspecten van het 
landbouwbeleid en de ter zake doende wetgeving komen niet aan de orde in dit 
Witboek omdat zij betrekking hebben op marktondersteunende mechanismen en 
niet op het vrije verkeer van goederen. Hoewel de omvang van en de middelen 
voor de ondersteuning van de landbouw de interne markt voor 
landbouwprodukten beïnvloeden, zijn deze niet van essentieel belang voor het 
bereiken en handhaven van het vrije verkeer. De Commissie zal vóór het einde van 
het jaar een afzonderlijke mededeling publiceren over de voor de landbouw te 
volgen strategie in de fase voorafgaand aan de toetreding. Het Witboek beperkt 
zich dan ook tot de veterinaire, fytosanitaire en diervoedingcontroles, alsmede de 
marktvereisten voor afzonderlijke goederen. Het doel van deze wetgeving is het 
18 
beschermen van de consumenten, de volksgezondheid en de gezondheid van dieren 
en planten. 
De presentatie van de interne-marktwetgeving in de Bijlage 
3.14 In de Bijlage is informatie opgenomen over de relevante communautaire 
wetgeving, verdeeld over 23 sectoren. Sommige sectoren betreffen brede 
beleidsterreinen die weer zijn onderverdeeld in subsectoren. Voor elk 
beleidsterrein wordt een algemene inleiding gegeven waarin de onderliggende 
doelstellingen en de methodologie van de wetgeving worden beschreven. Hieruit 
blijkt waarom de wetgeving noodzakelijk was en, in de meeste gevallen, hoe deze 
zich in de loop van de tijd heeft ontwikkeld. Ook wordt de betrekking tussen de 
nationale en de communautaire wetgeving toegelicht. 
3.15 De nadere uitwerking per sector is bedoeld als leidraad voor de 
geassocieerde landen bij het plannen van hun strategie voor een geleidelijke 
aanpassing aan de communautaire wetgeving, alsmede vpor de tenuitvoerlegging 
en het toezicht op de naleving ervan. In het bijzonder bevat elke analyse 
aanwijzingen voor de volgorde waarin de geassocieerde landen de aanpassing 
kunnen doen plaatsvinden alsmede een bespreking van de voorwaarden die 
noodzakelijk zijn voor de uitvoering van de wetgeving. 
Indicatie van prioriteiten voor onderlinge aanpassing 
3.16 Hoewel in beginsel alle communautaire wetgeving van belang is, en 
toetreding tot de Unie alleen mogelijk is door deze wetgeving in zijn geheel over 
te nemen, acht de Commissie het wenselijk in de fase die aan de toetreding vooraf 
gaat een geschikte volgorde voor te stellen voor de overname door de 
geassocieerde landen van de wetgeving op elk van de essentiële terreinen. Zowel 
binnen de Gemeenschap als in de geassocieerde landen zijn de middelen voor de 
onderlinge aanpassing beperkt, zowel in termen van wettelijke of technische 
deskundigheid, de parlementaire capaciteit en de beschikbaarheid van opleiding 
Gekozen moet dan ook worden voor het aanwenden van deze middelen op de 
terreinen waar deze het meeste effect sorteren. 
3.17 De Commissie heeft er daarom voor gekozen de wetgeving voor elk 
terrein zodanig weer te geven dat de "voornaamste maatregelen" kunnen worden 
onderscheiden van het totaal aantal uit te voeren maatregelen, waarna deze 
voornaamste maatregelen verder worden uitgesplitst in twee fasen. De verdeling in 
"fase T'- en "fase II"-maatregelen vormt een indicatie voor de prioriteit die uit de 
logica van de wetgeving zelf voortvloeit en kan door de geassocieerde landen 
worden gebruikt als leidraad om hun programma's voor de onderlinge aanpassing, 
de tenuitvoerlegging en het toezicht op de naleving van de wetgeving zo 
doeltreffend mogelijk te doen verlopen. 
3.18 Fase I-maatregelen zijn over het algemeen als zodanig aangemerkt op 
grond van één of meer van de onderstaande criteria: 
de betrokken maatregelen bieden een algemeen kader voor nader 
uitgewerkte wetgeving; 
19 
de betrokken maatregelen betreffen fundamentele beginselen of omvatten 
basisprocedures die de betrokken sector regelen; 
de maatregelen vormen een voorafgaande voorwaarde voor het 
doeltreffend functioneren van de interne markt in de betrokken sector. 
Op sommige terreinen omvatten de Fase I-maatregelen tevens maatregelen wier de 
tenuitvoerlegging een bijzonder lange voorbereidingstijd vergt. 
3.19 De volgende algemene punten zijn eveneens van belang voor de door de 
Commissie gevolgde aanpak. Allereerst omvatten de voornaamste maatregelen in 
sommige sectoren maatregelen die nog niet zijn goedgekeurd door de 
Gemeenschap, maar die reeds in voorbereiding zijn. Ook zijn tal van recent 
aangenomen maatregelen als Fase I-maatregel aangemerkt; het feit dat de 
Gemeenschap deze maatregelen in een relatief laat stadium van de 
totstandbrenging van de interne markt heeft goedgekeurd of zal goedkeuren 
betekent niet automatisch dat deze van minder belang zijn voor de Midden- en 
Oosteuropese landen. Het is waarschijnlijk dat maatregelen die zich in de 
goedkeuringsprocedure bevinden, deel gaan uitmaken van het "acquis 
communautaire" dat door de toekomstige Lid-Staten moet worden aanvaard. 
3.20 Ten tweede zijn de criteria die werden gehanteerd voor het bepalen van de 
aanbevolen volgorde voor de onderlinge aanpassing op elk wetgevingsterrein 
gebaseerd op een samenhangende aanpak van de wetgeving zelf, zonder dat 
rekening is gehouden met de economische kosten of de voordelen van de 
goedkeuring ervan. Elk geassocieerd land zal bij de vaststelling van zijn strategie 
voor onderlinge aanpassing zelfde economische dimensie moeten beoordelen. 
3.21 Ten derde wordt per wetgevingsterrein ter indicatie de volgorde van de 
prioriteiten aangegeven. Er is niet gepoogd een allesomvattende volgorde van 
prioriteiten vast te stellen en een oordeel te geven over de waarde van vroegtijdige 
maatregelen op de verschillende wetgevingsterreinen. Dit is in zekere zin een 
logisch gevolg van de in de voorgaande alinea bescheven aanpak. Aangezien er 
geen sprake is van een allesomvattende economische analyse, is er geen vaste 
reeks objectieve criteria aan de hand waarvan prioriteiten tussen de sectoren 
zouden kunnen worden bepaald. Bepaalde onderdelen van de besproken 
wetgeving, zoals de vennootschapswetgeving, moeten echter worden beschouwd 
als fundamentele "bouwstenen" voor een goed-functionerende markteconomie en 
zijn als zodanig door de geassocieerde landen in een eerder stadium van de 
economische hervorming geregeld. Welke prioriteit de Midden- en Oosteuropese 
landen geven aan de verschillende sectoren zal afhangen van de politieke en 
economische situatie van elk geassocieerd land. Deze keuze is eerder aan de 
betrokken landen dan aan de Unie. 
3.22 Ten vierde is het op een beperkt aantal terreinen niet mogelijk duidelijke 
fasen te onderscheiden omdat de betrokken wetgeving één geheel vormt en de 
goedkeuring van één onderdeel zonder overname van de rest geen zin heeft. 
20 
3.23 Ten vijfde zij opgemerkt dat in het overzicht van de wetgeving geen 
rekening is gehouden met wat reeds is bereikt in de geassocieerde landen, zelfs in 
gevallen waarin gesteld kan worden dat zij alle de betrokken wetgeving ten uitvoer 
hebben gelegd. Dit is in overeenstemming met de benadering van de Commissie 
om een algemeen referentiedocument op te stellen dat door alle potentiële Lid-
Staten kan worden gebruikt. Bovendien is het niet de bedoeling in het Witboek een 
oordeel te geven over de conformiteit van specifieke nationale wetgeving. 
3.24 Tot slot zijn geen tijdschema's opgesteld. Dit zal door elk geassocieerd 
land afzonderlijk dienen te gebeuren in overeenstemming met de eigen situatie en 
strategie. 
Voorwaarden voor de tenuitvoerlegging en het toezicht op de naleving van de 
wetgeving 
3.25 De belangrijkste uitdaging waarvoor de geassocieerde landen zich bij de 
overname van de interne-marktwetgeving gesteld zien, ligt niet in de onderlinge 
aanpassing van hun wetsteksten, maar in de aanpassing van hun administratieve 
apparaten en hun maatschappijen aan de voorwaarden waaraan moet worden 
voldaan om de wetgeving effect te doen sorteren. Dit is een ingewikkeld proces 
dat de oprichting van nieuwe of de aanpassing van bestaande instanties en 
structuren vereist, hetgeen fundamentele veranderingen van de 
verantwoordelijkheden van zowel de nationale administratieve en rechtsstelsels en 
van de particuliere sector in wording omvat. Om de Midden- en Oosteuropese 
landen hierbij te helpen is in de Bijlage een samenvatting opgenomen van de 
verschillende soorten structuren die een doeltreffende uitvoering van de 
communautaire wetgeving mogelijk maken. In elke analyse worden per sector de 
relevante nationale (of internationale) structuren vermeld, op basis van de ervaring 
ter zake opgedaan in de Unie. 
3.26 Het bestaan van de noodzakelijke toezichthoudende instanties is van 
cruciaal belang om de andere leden van de Gemeenschap de zekerheid te 
verschaffen dat de wetgeving op de juiste wijze ten uitvoer wordt gelegd. De juiste 
werking van deze structuren op administratief, juridisch en particulier niveau 
wordt op haar beurt bepaald door de opleidings- en onderwijsfaciliteiten voor het 
betrokken personeel. Het verschaffen van deze opleiding en de overdracht van de 
betreffende communautaire ervaring op dit gebied vormt één van de voornaamste 
opdrachten van de aanpassingsoperatie en wordt nader besproken in hoofdstuk 5. 
Conclusie 
3.27 In de Bijlage is een reeks gedetailleerde aanbevelingen aan de 
geassocieerde landen opgenomen over de te volgen werkwijze bij de onderlinge 
aanpassing van de wetgeving en de tenuitvoerlegging op elk terrein van 
communautaire wetgeving betreffende de interne markt. De aanbevelingen zijn niet 
bindend. Er kunnen voor afzonderlijke geassocieerde landen goede redenen 
bestaan - van politieke of economische aard of met betrekking tot het 
handelsverkeer - om een ander standpunt in te nemen met betrekking tot de 
volgorde waarin de onderlinge aanpassing wordt uitgevoerd. De analyses zijn hoe 
21 
dan ook nuttig om te bepalen aan welke maatregelen de voorrang moet worden 
gegeven en hoe zij deze op doeltreffende mate kunnen worden uitgevoerd. 
22 
4. STAND VAN ZAKEN IN DE LANDEN IN MIDDEN- EN OOST-EUROPA 
Inleiding 
4.1. De Commissie heeft tijdens de voorbereiding van het Witboek regelmatig 
contact gehad met de geassocieerde landen. Haar eerste stap was het beleggen van 
een vergadering met zes landen in Midden- en Oost-Europa (LMOE) in november 
1994, waarin zij de door haar voorgestelde aanpak uiteenzette en ieder 
geassocieerd land de stand van de eigen werkzaamheden met betrekking tot de 
aanpassing van de wetgeving uiteenzette en zijn mening gaf over de vraag welke 
invalshoek het Witboek moet hebben. In februari en maart dit jaar voerde de 
Commissie, overeenkomstig de conclusies van de Raad van Essen, op bilaterale 
basis overleg met de LMOE. Ambtenaren van de Commissie bezochten iedere 
hoofdstad en voerden besprekingen met iedere sector afzonderlijk, daarnaast 
lichtten zij de autoriteiten in de LMOE in over de stand van zaken met betrekking 
tot de voorbereiding van het Witboek. De besprekingen waren hoofdzakelijk 
gericht op de maatregelen van fasel en de noodzaak een structuur voor de 
tenuitvoerlegging in het leven te roepen. 
4.2. Daarnaast voert de Commissie met ieder geassocieerd land een 
voortdurende dialoog in de Subcomités aanpassing van de wetgeving van de 
Europa-overeenkomsten. Deze subcomités zijn een kader waarin gegevens kunnen 
worden verzameld over de vorderingen die in de LMOE worden gemaakt. 
Ondanks deze contacten blijft de informatie waarover de Commissie beschikt 
onvolledig. Een groot deel van de nieuwe wetgeving is in geen enkele 
Gemeenschapstaai vertaald. De werkingssfeer ervan valt in vele gevallen niet 
precies samen met de desbetreffende Gemeenschapswetgeving, waardoor het 
moeilijk wordt vergelijkingen te maken. Daarom zal in dit hoofdstuk niet worden 
getracht een gedetailleerde analyse te maken van de in elk land bestaande 
wetgeving. 
4.3. Niettemin is het voor de planning van technische bijstand in de toekomst in 
dit gebied nodig om in grote lijnen te weten in hoeverre de LMOE hun wetgeving 
met die van de Gemeenschap hebben geharmoniseerd, de structuren in het leven 
hebben geroepen die nodig zijn om deze wetgeving ten uitvoer te leggen en in 
grote lijnen na te gaan waar hun problemen liggen. In dit hoofdstuk wordt hiervan 
een overzicht gegeven. 
Vooruitgang met de aanpassing van de wetgeving 
4.4. De geassocieerde landen zijn momenteel bezig met het voorbereiden en 
aannemen van een grote hoeveelheid nieuwe wetgeving en hun algemeen streven is 
dat deze wetgeving in overeenstemming is met die van de Gemeenschap. Zij zijn 
trouwens uit hoofde van de Europa-overeenkomsten verplicht "het nodige te doen 
om hiervoor te zorgen". Elk van de landen in Midden- en Oost-Europa heeft 
echter, bij het aanpakken van de aanpassing van de wetgeving, zijn eigen keuzen 
ten aanzien van de prioriteiten gemaakt. 
23 
4.5. Hun keuzen sluiten enerzijds aan bij de economische en politieke realiteit in 
het bijzonder het groeiende handelsverkeer van de LMOE met de Unie en 
anderzijds bij hun oordeel over de vraag welke wetgeving belangrijk is in de 
context van de economische overgang naar en/of voorbereiding op de toetreding 
tot de Unie. Daarnaast hebben zij hun antwoord gegeven op de lijst van 
prioriteiten voor de aanpassing die specifiek in de Europa-overeenkomsten worden 
genoemd. Sommige zijn tevens andere internationale verplichtingen aangegaan die 
van invloed zijn op hun prioriteiten. Daarenboven hebben sommige geassocieerde 
landen veel eerder dan andere een begin gemaakt met de aanpassing van hun 
wetgeving met het oog op toetreding tot de Gemeenschap. Het resultaat is, 
globaal gezien, dat er tussen de landen in Midden- en Oost-Europa grote 
verschillen bestaan wat de hoeveelheid en het soort wetgeving betreft die is 
aangenomen en de volgorde waarin zij deze taken aanpakken. 
4.6. In alle gevallen doen de LMOE nu een stelselmatige inspanning om 
prioriteiten te stellen en de conformiteit met de desbetreffende 
Gemeenschapswetgeving te toetsen. De meeste landen hebben al binnen hun 
overheidsadministratie een coördinatiemechanisme in het leven geroepen. Ook 
bevinden zij zich in uiteenlopende stadia van programmering en vaststelling van 
prioriteiten. Voor de meeste landen zullen vóór de publikatie van het Witboek de 
nationale prioriteiten tot op zekere hoogte zijn vastgesteld. Daarom moeten de in 
de bijlage bij dit document opgesomde indicatieve prioriteiten ertoe leiden dat deze 
in ieder geassocieerd land worden vergeleken en opnieuw worden bekeken. 
4.7. Het algemene beeld is er een waarin oude wetgeving, die soms vele jaren 
geleden is vastgesteld, naast nieuwe wetgeving bestaat. In een klein aantal 
sectoren is de nieuwe regelgeving bijna volledig, terwijl in andere sectoren 
regelgeving wellicht al op het programma staat maar nog niet is opgesteld. Een 
zeer grote hoeveelheid nieuwe wetgeving verkeert momenteel in de ontwerp-fase 
of moet nog door de nationale parlementen worden aangenomen. De stand van 
vooruitgang in een bepaalde sector weerspiegelt niet noodzakelijkerwijze het 
economische belang ervan. 
4.8. Ten aanzien van sommige gebieden erkennen de LMOE zelf dat wetgeving 
in de ontwerp-fase of reeds aangenomen wetgeving niet geheel in 
overeenstemming is met de desbetreffende teksten van de 
Gemeenschapswetgeving, hetzij als welbewuste keuze (stapsgewijze aanpassing), 
hetzij door de amendementen die tijdens de behandeling van een wetsvoorstel door 
het Parlement zijn ingediend. In sommige gevallen is er welbewust voor gekozen 
nieuwe wetgeving op te schorten in afwachting van nieuwe of gewijzigde 
Gemeenschapswetgeving op dat gebied. 
4.9. Op de meeste gebieden hebben de LMOE extern advies gevraagd, dikwijls 
via de PHARE-programma's. Zij zoeken doorgaans modellen in één of 
verschillende Lid-Staten. Advies over de voorbereiding en het opstellen van 
wetgeving wordt soms door de Gemeenschap en ambtenaren van de nationale 
overheidsdiensten, maar dikwijls ook door consultants gegeven. 
4.10. In de meeste, maar niet alle, geassocieerde landen is de parlementaire 
agenda overvol, met vertragingen als gevolg. De hoeveelheid te behandelen 
24 
wetgeving is enorm, de wijzigingen zijn dikwijls ingrijpend, met de onderwerpen is 
men soms weinig vertrouwd, de amendementen op teksten zijn talrijk en er wordt 
slechts traag vooruitgang geboekt. Bovendien doen zich in de LMOE, zoals 
elders, veranderingen voor in de regeringen en de politieke prioriteiten, die 
eveneens het aanpassingsproces kunnen compliceren en vertragen. 
Aanpassing van de wetgeving en economische hervorming 
4.11. De geassocieerde landen hebben het complexe vraagstuk van de 
afstemming van hun wetgevingsaanpassingsprogramma's op de noodzaak de 
economische hervormingen te consolideren, nog niet geheel opgelost. De 
moeilijkheden waaraan de LMOE het hoofd moet bieden, kunnen met enkele 
voorbeelden worden geïllustreerd: 
op het gebied van financiële diensten heeft de wetgeving betreffende de 
interne markt uitbreiding van de vereisten inzake het bedrijfseconomisch 
toezicht en een grotere mate van deregulering van de markten tot gevolg. 
Indien deze veranderingen in regelgeving te snel worden doorgevoerd, zou 
dit de financiële instellingen in Midden- en Oost-Europa ernstig kunnen 
verzwakken, aangezien de meeste daarvan nog steeds te kampen hebben 
met een erfenis van uit het verleden overgebleven ongunstige leningen; 
op het gebied van de belastingen zal het ritme van de belastingharmonisatie 
moeten worden gekoppeld aan de ontwikkeling van de verschillende 
belastinggrondslagen en moet hierbij wellicht rekening worden gehouden 
met de noodzaak van tijdelijke fiscale stimuleringsmaatregelen om uit het 
verleden overgebleven allocatieverstoringen te corrigeren; 
de liberalisering van de kapitaalstromen zal afhankelijk zijn van het 
bereiken van een algehele macro-economische stabiliteit, ten einde het 
gevaar van ongeëvenaarde kapitaalvlucht en moeilijkheden met de 
betalingsbalans te voorkomen. Een dergelijke stabiel macro-economisch 
klimaat hangt uiteraard nauw samen met enkele sleutelelementen van het 
overgangsproces, zoals gezonde overheidsfinanciën en het welslagen van 
het herstructureringsproces. 
Specifieke sectoren 
4.12. Het is niet de bedoeling hier alle sectoren te bespreken, maar een aantal 
specifieke resultaten en problemen zijn wel het vermelden waard. 
4.13. Alle LMOE hebben een fundamentele vorm van vennootschapsrecht 
ingevoerd als onderdeel van hun overgang naar een markteconomie. Hierbij is 
doorgaans het model van één van de Lid-Staten gevolgd en deze wetgeving komt 
dan ook in grote trekken met de communautaire vereisten overeen, hoewel de 
werkingssfeer in de meeste gevallen nog niet alle gebieden bestrijkt. De 
met-discriminerende behandeling van buitenlanders en buitenlandse bedrijven is in 
de meeste gevallen, gezien het belang dat deze landen stellen in het aantrekken van 
buitenlandse investeringen, op afdoende wijze behandeld. Dit geldt in grote lijnen 
25 
ook voor de financiële verslaglegging, waarvoor vele van de vereisten uit de drie 
belangrijkste EU-richtlijnen al van kracht zijn, maar de taak moet nog worden 
voltooid. 
4.14. Om dezelfde redenen is prioriteit verleend aan de invoering van de 
basiswetgeving in de sector financiële diensten. Hierbij loopt het bankwezen 
doorgaans voor op het verzekeringsbedrijf, maar hoever de LMOE kunnen gaan is 
beperkt zolang de beperkingen ten aanzien van het kapitaalverkeer om 
macro-economische redenen noodzakelijk blijven en de banken de last blijven 
dragen van slechtlopende leningen uit het verleden. Voor deze sector staat op dit 
ogenblik veel wetgeving op stapel. 
4.15. Twee gebieden waarop veel vooruitgang is geboekt zijn indirecte 
belastingen en douane. Alle LMOE hebben de belasting over de toegevoegde 
waarde ingevoerd en in een aantal gevallen is deze in grote lijnen in 
overeenstemming met de communautaire vereisten. Dit is een voorbeeld van een 
sector waar juist meer is bereikt doordat het stelsel het voordeel had dat het vanaf 
het begin moest worden opgebouwd. Wat de accijnzen betreft: deze zijn in de 
meeste LMOE ingevoerd ten aanzien van de belangrijkste soorten produkten die 
binnen de werkingssfeer van de Gemeenschapswetgeving vallen. Sommige 
tarieven zullen moeten worden verlaagd, maar hier moet men, gelet op de 
belastinginkomsten, omzichtig te werk gaan. 
4.16. Op het gebied van de douane heeft de harmonisatie de snelle ontwikkeling 
van het handelsverkeer met de EU gevolgd. De op het geharmoniseerde stelsel 
gebaseerde nationale nomenclaturen zijn goedgekeurd en nauwere harmonisatie 
met de gecombineerde nomenclatuur van de Gemeenschap vindt geleidelijk plaats 
in het kader van de Europa-overeenkomsten. Tussen de douane-instanties zijn al 
nauwe contacten gelegd, zowel onder auspiciën van de subcomités samenwerking 
op douanegebied in het kader van de Europa-overeenkomsten als voortvloeiend 
uit de acties op het gebied van de technische bijstand in het kader van het 
PHARE-Programma. In ieder geval is volledige aanpassing vóór de toetreding niet 
noodzakelijk. 
4.17. Door overwegingen uit het oogpunt van het handelsverkeer is tevens haast 
gemaakt met de inspanningen voor harmonisatie op het gebied van 
industrienormen Men is in de landen in Midden- en Oost-Europa goed op de 
hoogte van de vereisten inzake de regelgeving ter zake en al deze landen hebben 
een begin gemaakt met aanpassing aan de EU-normen; hiertoe worden echter 
dikwijls bestaande mechanismen aangewend die aanvankelijk veeleer in het leven 
waren geroepen voor het opstellen van verplichte technische voorschriften dan 
voor het uitwerken van vrijwillige normen. Er moet nog veel worden gedaan, 
vooral op het niveau van de industrie zelf, voordat volledige convergentie is 
bereikt. Door de pogingen een groot aantal wetsteksten in één instrument te 
vervatten worden de vorderingen in vele gevallen vertraagd. Daarenboven hebben 
de aanzienlijke leemten die nog steeds op het gebied van de 
conformiteitsbeoordeling bestaan een averechts effect op de inspanningen tot 
aanpassing van de wetgeving. De mogelijkheid om overeenkomsten inzake 
wederzijdse erkenning te sluiten, die in de Europa-overeenkomsten is verankerd, 
zal verdere pogingen op dit gebied stimuleren. (Het gebied van de industrienormen 
26 
wordt nader behandeld in het onderstaande gedeelte betreffende de vorderingen 
die zijn geboekt met het opzetten van een structuur voor de tenuitvoerlegging.) 
4.18. De vooruitgang die is geboekt op het gebied van de landbouw (waar de 
voor de interne markt relevante wetgeving betrekking heeft op het gebied van de 
diergeneeskunde, plantkunde en diervoeding en op landbouwprodukten waarop 
specifieke normen van toepassing zijn, zoals wijn) geven het belang weer van de 
sector in de economie van het desbetreffende geassocieerde land, en anderzijds 
worden de belangen ten aanzien van specifieke produkten hierbij zorgvuldig in het 
oog gehouden. In een aantal geassocieerde landen hebben de onmiddellijke 
prioriteiten betrekking op fundamentele kwesties zoals landhervorming, hoewel de 
aanpassing van de wetgeving die voor de handelsvoorwaarden gevolgen zou 
hebben ook over het algemeen als een hoge prioriteit wordt erkend. Met de 
privatisering is in alle landen in Midden- en Oost-Europa een begin gemaakt, met 
inbegrip van met de landbouw verbonden activiteiten op het gebied van de 
verwerking en de toelevering, maar deze moet wel worden doorgezet. De meeste 
van deze landen verlenen tot op zekere hoogte steun aan de landbouw, maar de 
grensbescherming is nog steeds gering. Dit zal wellicht veranderen wanneer de 
GATT-overeenkomst ten uitvoer wordt gelegd. Alle LMOE hebben, in 
uiteenlopende mate, besprekingen met de Commissie gevoerd die uiteindelijk 
moeten leiden tot overeenkomsten betreffende de gelijkwaardigheid op het gebied 
van de veterinaire en fytosanitaire inspectie en veevoedercontrole. Weliswaar is 
met deze overeenkomsten nog niet datgene bereikt wat in het kader van een 
interne markt zonder grenzen is vereist, maar zij betekenen wel een belangrijke 
stap in de juiste richting. De Gemeenschap onderhandelt over de aanpassing van 
de Europa-overeenkomsten om met de uitbreiding en met de resultaten van de 
Uruguay-Ronde rekening te houden. 
4.19. Op vervoergebied is de stimulerende werking die van de 
Europa-overeenkomsten uitgaat bijzonder sterk. Er zijn specifieke mandaten voor 
het sluiten van bilaterale overeenkomsten met sommige LMOE op een van de 
vervoergebieden aan de Raad voorgelegd; in één geval heeft deze zijn 
toestemming gegeven. In deze overeenkomsten zal vooruitzicht worden geboden 
op toegang tot de markt en zullen de voorwaarden worden vastgelegd waaronder 
internationale vervoerdiensten kunnen worden aangeboden. De overeenkomsten 
zullen derhalve sterke impulsen geven voor de harmonisatie van de wetgeving 
vóór toetreding. De deelneming van de LMOE aan verscheidene internationale 
overeenkomsten bespoedigt het proces van aanpassing van de wetgeving. 
4.20. De stand van zaken in de energiesector verschilt van land tot land, maar 
wordt over het algemeen nog steeds sterk overheerst door het monopolie van de 
overheidssector. Alhoewel veel wetgeving al is gepland of in de ontwerpfase 
verkeert, moet er nog veel werk worden gedaan in deze sector en de 
herstructurering van de bestaande juridische en industriële structuur zal belangrijke 
economische en sociale gevolgen hebben. 
4.21. Dit geldt in mindere mate voor de telecommunicatiesector, waarvoor 
afzonderlijke regelgevende instanties in het leven zijn geroepen en waar, althans in 
sommige van de geassocieerde landen, al een zekere mate van liberalisering is 
ingevoerd. De praktijken waarbij investeerders zowel overheidsgaranties op 
27 
leningen als royale toezegingen van de overheid inzake de duur van bijzondere of 
exclusieve rechten trachten te verkrijgen, en in vele gevallen ook daadwerkelijk 
verkrijgen, kunnen tot gevolg hebben dat de overeenstemming van de wetgeving 
met de communautaire concurrentieregels niet in een vroeg stadium wordt bereikt. 
De inspanningen om de wetgeving conform de Gemeenschapswetgeving te maken, 
worden dikwijls gesteund door deelneming aan internationale organisaties. Met de 
aanpassing van de wetgeving in de audiovisuele sector is tot een soortgelijk 
niveau vooruitgang geboekt. 
4.22. Het concurrentiebeleid is bijzonder belangrijk tijdens de periode van 
economische overgang. De basisregels zijn vervat in de Europa-overeenkomsten. 
In deze overeenkomsten zijn tevens uiterste data vastgelegd waarop 
overeenstemming inzake het ten uitvoer leggen van voorschriften moet zijn 
bereikt, en wordt voorts bepaald dat de geassocieerde landen hun 
concurrentiewetgeving verder aan die van de Unie zullen aanpassen. In dit kader 
zijn de LMOE verplicht de beginselen van het Gemeenschapsbeleid over te nemen, 
maar zij kunnen voor het toezicht op de tenuitvoerlegging de structuur kiezen 
waaraan zij de voorkeur geven. Bij de toetreding zullen sommige taken, die nu nog 
onder de verantwoordelijkheid van de geassocieerde landen vallen, door de 
Commissie worden overgenomen. 
4.23. Wat de intellectuele eigendom betreft is niet overal evenveel vooruitgang 
geboekt, ook al hebben de LMOE belangstelling voor de ontwikkelingen in de 
Unie op het gebied van de wetgeving getoond en willen zij hun wetgeving graag 
moderniseren. Er is aanzienlijke vooruitgang geboekt ten aanzien van het 
industriële eigendom, vooral wat octrooien en handelsmerken betreft. Ook zijn al 
vorderingen gemaakt met de wetgeving ten aanzien van de auteursrechten en 
naburige rechten. 
4.24. De wetgeving betreffende het milieu verschilt sterk tussen de landen 
onderling en de geassocieerde landen zijn zich goed bewust van de te verwachten 
kosten van de aanpassing van het niveau van bescherming aan dat in de 
Gemeenschap. In sommige gevallen, onder meer waar het specifieke produkten 
betreft, is met de voorbereidende werkzaamheden voor nieuwe wetgeving relatief 
veel vooruitgang geboekt. 
4.25. Op het gebied van het sociale beleid zijn de geassocieerde landen van 
mening dat hun wetgeving voor een groot deel de EU-normen sterk benadert en 
zij hechten veel belang aan deze sector. In de meeste LMOE ligt hierbij de nadruk 
op de wetgeving op het gebied van gezondheid en veiligheid op de werkplek. Ook 
hier is echter de kwestie van de kosten een factor van doorslaggevend belang en 
het valt nog te bezien in hoeverre zelfs reeds bestaande wetgeving daadwerkelijk 
ten uitvoer kan worden gelegd. 
4.26. Alle LMOE stemmen ermee in dat voor de consumentenbescherming 
enige mate van overheidsbemoeiing door middel van wetgeving als onderdeel van 
hun overgang naar een markteconomie is vereist. De werking van de interne markt 
is, althans ten dele, verbonden met de onderlinge aanpassing van de voorschriften 
in deze sector. Daarnaast wordt deze nieuwe erkenning van de rechten van de 
consumenten, waarbij ook wordt toegezien op hun deelneming aan de 
28 
besluitvorming, tevens gezien als een bijdrage aan de consolidering van de 
democratische maatschappijstructuur in de geassocieerde landen. Specifieke 
consumentenwetgeving is aangenomen of bevindt zich thans in de 
voorbereidingsfase in alle LMOE en de aspecten met betrekking tot het 
consumentenbeleid worden dikwijls ook in andere sectoriële of horizontale 
wetgeving bestreken. 
Structuur voor de tenuitvoerlegging 
4.27. Het is bijzonder moeilijk een volledig beeld te krijgen van de vooruitgang 
die in de LMOE is geboekt met het opzetten van de nodige voorzieningen voor de 
tenuitvoerlegging van de wetgeving. De Commissie heeft in haar contacten met de 
geassocieerde landen aanzienlijke nadruk op dit aspect van de strategie ter 
voorbereiding van de toetreding gelegd. Het verkrijgen van een duidelijker beeld in 
dit opzicht zal een belangrijk deel uitmaken van de taken die moeten worden 
volbracht na de publikatie van het Witboek en in het kader van de voorbereiding 
van het pakket van ermee verband houdende technische bijstand, en het 
verstrekken daarvan. 
4.28. Daarom kunnen in dit stadium slechts een aantal algemene opmerkingen 
worden gemaakt over hetgeen de LMOE tot nog toe hebben bereikt en kunnen 
slechts enkele van de door hen ondervonden moeilijkheden worden aangestipt. 
Algemeen kan worden gezegd dat het proces van het opzetten, van personeel 
voorzien en het operationeel maken van alle vereiste administratieve voorzieningen 
bij het wetgevingsproces zelf achterblijft. De situatie varieert tussen de 
geassocieerde landen onderling en tussen de sectoren, maar over de gehele linie 
moet in dit opzicht een grotere inspanning worden geleverd. 
4.29. Een bijzonder probleem waarmee de LMOE zich geconfronteerd zien, en 
dat in de reeds bestaande Lid-Staten niet bestond, is de overgang naar een 
markteconomie. In markteconomieën die reeds van oudsher bestaan zijn vele van 
de structuren die vereist zijn om ervoor te zorgen dat de uit de 
Gemeenschapswetgeving voortvloeiende verplichtingen volledig worden 
nagekomen, reeds aanwezig. De mensen kennen over het algemeen hun rechten en 
de toegang tot de rechter is gewaarborgd. Voor de geassocieerde landen 
daarentegen is een nieuwe of aangepaste structuur, alsook wijzigingen in het 
rechtsstelsel, dikwijls noodzakelijk. 
4.30. Wat de bouwstenen van de markteconomie betreft, zijn alle LMOE in het 
begin van de jaren negentig begonnen met het opzetten van een nieuwe structuur. 
Door wijzigingen in de grondwet kwam er een onafhankelijke rechterlijke macht 
en hun gehele rechtssysteem wordt geleidelijk aangepast . In sommige gevallen 
zijn verdere wijzigingen noodzakelijk om de onafhankelijkheid en de kwaliteit van 
de benoeming van rechters te waarborgen en alle LMOE kampen met het 
probleem van een tekort aan personele middelen in de rechterlijke macht, met als 
gevolg dat gewone en administratieve rechtbanken zwaar overbelast zijn en een 
snelle toegang tot de rechter allerminst gewaarborgd is. De rechterlijke macht in 
de geassocieerde landen krijgt ook nieuwe taken. De intellectuele eigendom wordt 
dikwijls genoemd als een gebied dat nieuwe vereisten in het leven zal roepen, 
zowel wat de opleiding betreft als ten aanzien van de aanpassing van gerechtelijke 
29 
procedures om ervoor te zorgen dat beroepszaken sneller door de rechtbanken 
worden behandeld. De overheidsdiensten van sommige LMOE erkennen tevens 
dat zij hun voorschriften inzake de toegang tot de rechtbanken moeten wijzigen 
om de wetgeving op gebieden zoals de consumentenbescherming ten uitvoer te 
kunnen leggen. 
4.31. Wat de economische basisstructuren betreft, hebben alle landen in Midden-
en Oost-Europa openbare registers van bedrijven en publikaties waarin gegevens 
over bedrijven worden gepubliceerd. Sommige landen hebben tevens organen die 
belast zijn met het toezicht op het bankwezen, bureaus voor het registreren van 
rechten op de intellectuele eigendom enz., maar dit is lang niet overal het geval en 
zelfs wanneer de instellingen zelf reeds in het leven zijn geroepen, is het niet altijd 
mogelijk geschoold personeel te vinden om deze te beheren. Doorgaans hebben zij 
overmijdelijk een gebrek aan ervaring. In dit verband kan bijstand via TEMPUS, 
de activiteiten van de Europese Stichting voor Opleiding en deelneming door de 
LMOE aan het LEONARDO-programma en het SOCRATES-programma dit 
personeel helpen de benodigde vaardigheden te ontwikkelen. 
4.32. In sommige gevallen kan een bestaande structuur worden gebruikt. Een 
voorbeeld hiervan zijn de veterinaire en fytosanitaire inspectiediensten. In 
verschillende van de geassocieerde landen zijn vrij degelijke voorzieningen op dit 
gebied aanwezig. Maar ook hier moeten apparatuur en diensten worden 
gemoderniseerd en moet ervoor worden gezorgd dat deze in het gehele land 
vestigingen hebben. Laboratoria voor het keuren en meten van industriële 
produkten bestaan ook, maar hebben eveneens dikwijls modernere apparatuur 
nodig. Voor de bestaande uitvoer naar de EU is van voorzieningen reeds 
vastgesteld dat zij aan de Gemeenschapsnormen beantwoorden -bij voorbeeld 
slachthuizen voor de uitvoer van vlees en vleesprodukten - maar de voorbereiding 
voor de integratie in de interne markt betekent dat al deze voorzieningen naar het 
vereiste niveau moeten worden opgetrokken. 
4.33. Op het gebied van de industrienormen kan de overgang van een verplicht 
naar een vrijwillig stelsel met als basis een wetgeving waarin de fundamentele 
vereisten zijn vastgelegd, voor moeilijkheden zorgen, evenals regelingen waarbij 
van producenten wordt verlangd dat zij op eigen verantwoordelijkheid de 
conformiteit van hun produkten waarborgen. Voor deze veranderingen is niet 
alleen een nieuwe structuur, maar ook een nieuwe manier van denken nodig. De 
veranderingen zullen slechts formeel blijven en niet het vereiste effect hebben 
indien, zowel bij de regelgevende instanties als bij de economische subjecten, geen 
mentaliteitswijziging optreedt. 
4.34. Ervoor zorgen dat de nieuwe afspraken overal worden begrepen zou in 
ieder geval een belangrijk deel van de uitdaging op een aantal gebieden zijn. Op 
het gebied van de overheidsopdrachten, bij voorbeeld, worden de markten in de 
praktijk niet opengesteld ondanks de basiswetgeving die thans wordt ingevoerd, 
omdat de bedrijven nog niet hebben geaccepteerd dat zij een werkelijke kans 
hebben om een opdracht toegewezen te krijgen of omdat bedrijven die er van 
oudsher het monopolie hadden nog niet hebben aanvaard dat zij opdrachten 
kunnen verhezen. In beide gevallen dienen zij geen offerte in. Ook blijft de 
consumentenwetgeving, alhoewel een begin is gemaakt met de invoering hiervan, 
30 
een dode letter wanneer de consumenten hun rechten niet kennen en/of de 
mechanismen voor de uitoefening daarvan niet bestaan. 
Conclusie 
4.35. Alle geassocieerde landen spannen zich daadwerkelijk in om hun 
wetgeving, met name op het gebied van de interne markt, in onderling overleg aan 
te passen en ten uitvoer te leggen. De taak die voor hen ligt is echter een 
verstrekkende en complexe taak en er zal een uitzonderlijke 
coördinatie-inspanning en een onvoorwaardelijke inzet voor de uitvoering hiervan 
vereist zijn. De rol van de verschillende interministeriële coördinatiemechanismen 
die zijn opgezet, moet nog worden verstevigd en ook moeten de planning en de 
prioriteiten rigoureuzer worden aangepakt. 
4.36. De Unie moet haar antwoord op het gebied van de technische bijstand 
uitbreiden en aanpassen aan de moeilijke opdracht de landen in Midden- en 
Oost-Europa voor te bereiden op de integratie in de interne markt. Met name om 
deze reden moet de Gemeenschap haar kennis van de situatie ter plaatse 
verbeteren. Hiertoe zal een gecoördineerde inspanning vereist zijn, waarbij alle 
beschikbare inputs, zowel van de LMOE zelf als van de Commissie en de 
Lid-Staten, worden benut. Op deze vraagstukken wordt in de hiernavolgende 
hoofdstukken nader ingegaan. 
5. GESPECIALISEERDE TECHNISCHE BIJSTAND 
Inleiding 
5.1 De specifieke bijdrage die dit Witboek middels de presentatie van de 
relevante gemeenschapswetgeving levert, is ten eerste dat richting wordt gegeven 
aan de vast te stellen wetgeving, en ten tweede dat een beschrijving en uitleg 
wordt gegeven van de functies van de structuren die onmisbaar zijn voor de 
effectieve tenuitvoerlegging van nationale wetgeving. Hierdoor kunnen de LMOE 
zich gerichter voorbereiden op integratie in de interne markt en waarborgen dat de 
veranderingen in de wetgeving een wezenlijke uitwerking hebben op de economie. 
De geassocieerde landen hebben verklaard bij de definitieve vaststelling van hun 
nationale strategieën voor aanpassing aan de interne markt en van hun prioriteiten 
rekening te willen houden met de aanbevelingen van het Witboek. 
5.2 Zoals vermeld in hoofdstuk 1, is een andere bijdrage van het Witboek dat 
richtsnoeren gegeven worden voor de inhoud en de organisatie van technische 
bijstand. Dit hoofdstuk is gewijd aan het garanderen van een goede omzetting van 
de analytische bijdrage van het Witboek in samenhangende en effectieve technische 
bijstand, ten aanzien van zowel de wetgeving als de structuren, naargelang de 
behoeften die voortkomen uit de nationale strategieën van de LMOE. 
Strategieën voor de geassocieerde landen 
5.3 Slechts de geassocieerde landen zelf kunnen de wetten die beantwoorden 
aan de vereisten van de interne markt, vaststellen, toepassen en ten uitvoer leggen. 
De afzonderlijke werkprogramma's voor de vaststelling en tenuitvoerlegging van 
31 
de interne-marktwetgeving worden door de geassocieerde landen ontwikkeld als 
onderdeel van hun strategieën voor toenadering en ter voorbereiding op 
toetreding. Deze werkprogramma's moeten verenigbaar zijn met het economisch 
beleid en het herstructureringsprogramma van elk land en met andere aspecten van 
de strategie ter voorbereiding op toetreding. In de programma's dient rekening te 
worden gehouden met de aanbevelingen van het Witboek en aandacht te worden 
besteed aan de administratieve en organisatorische aspecten van de toepassing en 
tenuitvoerlegging van de wetgeving. 
5.4 Het is de verantwoordelijkheid van elk geassocieerd land dat het zijn 
verzoeken om bijstand coördineert en informatie verstrekt over de voortgang die is 
gemaakt bij de uitvoering van het Witboek, zodat gezorgd wordt voor een 
consistente en wederzijds versterkende bijstand van de Unie, de Lid-Staten en 
andere donoren. 
Een gecoördineerde reactie van de Unie 
5.5 Van Uniezijde moet de voornaamste doelstelling zijn de technische bijstand 
op dit brede en gevarieerde gebied zó te organiseren, dat de schaarse middelen 
optimaal worden gebruikt. De financiële middelen zijn niet onbeperkt, en de 
deskundigheid waaraan de geassocieerde landen behoefte hebben, bevindt zich bij 
een relatief gering aantal ambtenaren en beroepsbeoefenaren, voornamelijk in de 
Lid-Staten. De Unie biedt reeds technische bijstand, met name middels PHARE. 
Deze bijstand moet intensiever worden en aangepast worden aan de aanbevelingen 
van het Witboek. Ook andere communautaire programma's, waarvoor de 
geassocieerde landen in aanmerking komen, de Lid-Staten en particuliere 
instellingen kunnen een nuttige bijdrage leveren. Er moet in het bijzonder op 
worden gelet dat al deze inspanningen elkaar versterken en doelgericht zijn. Een 
verbeterde uitwisseling van informatie en een grotere doorzichtigheid met 
betrekking tot de ontwikkelingen in de geassocieerde landen en de bijstand die 
beschikbaar is, zal ertoe bijdragen dat vraag en aanbod op elkaar worden 
afgestemd en dat gemeenschappelijke diensten daar worden geboden waar 
gemeenschappelijke behoeften zijn vastgesteld. 
Gespecialiseerde technische bijstand 
5.6 De technische bijstand van de Unie dient betrekking te hebben op de 
opstelling van het programma en de ontwerpen van wetgeving en op de toepassing 
en tenuitvoerlegging daarvan. De bijstand kan het volgende omvatten : 
bijstand bij de beoordeling van kosten en baten van de mogelijke 
aanpassingstrajecten; 
rechtstreekse en snelle toegang tot volledige en bijgewerkte 
communautaire wetgevingsteksten en jurisprudentie en tot vertaaldiensten; 
een "one stop shop" aan de zijde van de Unie, waaraan verzoeken om hulp 
bij specifieke problemen met betrekking tot wetgeving en de toepassing 
daarvan kan worden gericht; 
32 
advies van juridische en technische deskundigen over het rechtssysteem 
van de Unie en over de interpretatie van de communautaire teksten en het 
ontwerpen van nationale wetten per sector; 
informatie over de toepassings- en uitvoeringsmethoden in de Lid-Staten 
en ervaring uit de eerste hand met de werking daarvan door deelname aan 
uitwisselingsprogramma's; 
toegang tot administratieve, taalkundige en gespecialiseerde technische 
opleidingen; 
informatie over de werking van de interne markt voor deelnemers aan het 
economisch verkeer in specifieke sectoren en voor het grote publiek. 
Bij deze maatregelen moet er rekening mee worden gehouden dat naast de 
overheden ook de nationale parlementen dienen te worden bereikt. 
Parlementsleden en -ambtenaren hebben behoefte aan informatie over de voor de 
toepassing en tenuitvoerlegging van de nieuwe wetten benodigde structuren en 
over de gemeenschapswetgeving die moet worden omgezet. 
5.7 Het zou ook passend zijn indien de Unie de bestaande 
gemeenschapsprogramma's, die speciaal opgezet zijn om de werking van de 
interne markt te intensiveren, zoals onder meer KAROLUS (voor de uitwisseling 
van ambtenaren die verantwoordelijk zijn voor de tenuitvoerlegging van het 
gemeenschapsrecht), MATTHAEUS (een vergelijkbaar programma op 
douanegebied) en MATTHAEUS TAX (voor indirecte belastingen) open zou 
stellen voor deelname van de LMOE. De precieze wijzen van uitvoering en de 
gevolgen voor de begroting daarvan zullen worden vermeld in afzonderlijke 
voorstellen van de Commissie. De opleidingsprojecten die worden ontwikkeld in 
het kader van het Leonardo-programma en van de Europese Stichting voor 
Opleiding zullen eveneens bijdragen tot de voorbereiding van de LMOE op de 
interne markt. 
Mechanismen voor het leveren van bijstand 
Nationale programma's 
5.8 Voor elk geassocieerd land kunnen nationale kaderprogramma's voor de 
aanpassing aan de interne-marktwetgeving worden vastgesteld, zodat alle 
PHARE-programma's die relevant zijn voor de doelstellingen van het Witboek, 
elkaar aanvullen. 
5.9 Deze nationale programma's in elk geassocieerd land zouden onder het 
toezicht moeten worden gebracht van een orgaan dat verantwoordelijk is voor 
bijstand en coördinatie in het kader van de strategie ter voorbereiding op 
toetreding. Van de werkzaamheden in het kader van de nationale programma's zou 
regelmatig verslag moeten worden uitgebracht aan de Associatieraad en de 
bevoegde structuren van de Europa-overeenkomsten. 
33 
5.10 De opstelling van de PHARE-programma's voor de vijfjarenperiode die dit 
jaar ingaat, is reeds ver gevorderd. De Commissie zal elk geassocieerd land 
uitnodigen zo spoedig mogelijk na de publikatie van het Witboek besprekingen 
met haar te voeren, zodat het programma en de prioriteiten van elk land in het licht 
van het Witboek duidelijk kan worden vastgesteld. De bestaande nationale 
PHARE-kaderprogramma's voor de herstructurering en de aanpassing van de 
wetgeving kunnen dienovereenkomstig worden bijgesteld. 
Een Bureau voor de uitwisseling van informatie over technische bijstand 
5.11 Bepaalde behoeften aan bijstand bestaan in alle geassocieerde landen. Om 
hieraan tegemoet te komen, is de Commissie voornemens een Bureau voor de 
uitwisseling van informatie over technische bijstand op te richten met behulp van 
een meerdere landen omvattend PHARE-programma. Het Bureau zal in Brussel 
worden gevestigd en beheerd worden door de Commissie. Het zal zorgdragen 
voor de uitwisseling van informatie en bijdragen tot de verrichting van adequate 
diensten voor de geassocieerde landen. Het Bureau zal de levering van de best 
mogelijke diensten op de meest kostprijsefficiënte wijze door uiteenlopende 
particuliere en overheidsinstanties vergemakkelijken. 
5.12 De door het Bureau te bieden bijstand zal onder meer betrekking hebben 
op de gemeenschapswetgeving, de omzetting daarvan in nationale wetgeving, 
juridische terminologie, vertalingen en opleidingen en uitwisselingen, met inbegrip 
van korte stages bij de diensten van de Commissie en bij relevante instellingen in 
de Lid-Staten. Bovendien zal het Bureau dienen als "one-stop-shop" of als 
verrekeningsbureau, waaraan verzoeken om hulp bij de aanwerving van 
gespecialiseerde adviseurs kunnen worden gericht. 
5.13 Het Bureau zal het middelpunt vormen voor advies en deskundigheid op 
het gebied van wetgeving en van structuren voor de tenuitvoerlegging daarvan, 
voornamelijk middels een PHARE-raamovereenkomst, waarbij een team van 
deskundigen van de Commissie en de Lid-Staten met relevante deskundigheid op 
de uiteenlopende beleidsterreinen wordt ingesteld. Dit team zal ook diensten 
verrichten ten behoeve van nationale programma's. 
5.14 Om voor doorzichtigheid te zorgen en een overlapping van inspanningen 
te vermijden, zal een database worden ontwikkeld, waarvoor gebruik zal worden 
gemaakt van informatie afkomstig van de Commissie, de Lid-Staten, de 
geassocieerde landen en de particuliere sector. Deze zal voor alle belanghebbende 
partijen toegankelijk zijn. 
5.15 De Commissie zal via de database alle relevante informatie beschikbaar 
stellen over bijstand uit hoofde van PHARE en van andere communautaire 
programma's waarvoor de LMOE in aanmerking komen. De Commissie zal de 
database ook van informatie voorzien over de voortgang van de LMOE bij de 
tenuitvoerlegging van het Witboek, met name op de gebieden waarop technische 
bijstand wordt geboden. De Commissie nodigt de geassocieerde landen, de 
Lid-Staten en andere instanties voor bijstand uit om vergelijkbare informatie te 
verstrekken. 
34 
Coördinatie en toezicht 
5.16 De Commissie zal over de werkzaamheden van het Bureau regelmatig 
verslag uitbrengen aan de op grond van de Europa-overeenkomsten ingestelde 
associatiecomité's of subcomité's. 
5.17 Rekening houdend met de verslagen over de werkzaamheden van het 
Bureau en met de in de database verzamelde informatie, zal de coördinatie van en 
het toezicht op de bijstand plaatsvinden met de Lid-Staten middels het 
Beheerscomité van PHARE, bilateraal met de geassocieerde landen middels de 
bevoegde structuren van de Europa-overeenkomsten en, wanneer zich kwesties 
voordoen die van belang zijn voor meerdere of alle geassocieerde landen, in het 
kader van de gestructureerde betrekkingen. 
35 
6. CONCLUSIES 
6.1 De overgang in Midden- en Oost-Europa naar politieke en economische 
systemen die verenigbaar zijn met die van de Europese Unie, is een ingewikkeld 
proces. Het omvat de versterking van de democratie en de civiele maatschappij, de 
uitvoering van gefundeerd macro-economisch beleid en de vrijmaking van de 
handel, gericht op vrije handel met de Unie en de buurlanden. Hoewel de situatie 
van land tot land verschilt, is dit proces nu volop gaande. 
6.2 De grootste verantwoordelijkheid voor het welslagen van dit proces ligt bij 
de geassocieerde landen zelf. Volgens de in Essen overeengekomen strategie zal 
de Unie echter meer steun bieden, wat onder meer inhoudt dat hechter zal worden 
samengewerkt met haar eigen instellingen, dat de PHARE-prioriteiten aan de 
veranderende behoeften zullen worden aangepast en dat een grote nieuwe 
inspanning zal worden geleverd om de geassocieerde landen voor te bereiden op 
hun toekomstige integratie in de interne markt. 
6.3 Dit Witboek kenmerkt het begin van een proces en biedt de geassocieerde 
landen een richtsnoer voor de aanpassing van hun juridische structuren aan die 
welke nodig zijn voor de toekomstige deelneming aan de interne markt. Het geeft 
een logische volgorde aan voor de vaststelling van de noodzakelijke maatregelen 
en zal de geassocieerde landen in staat stellen om werkprogramma's met 
betrekking tot de interne markt op te stellen die aangepast zijn aan de economische 
en herstructureringsprioriteiten van elk land. Daarnaast zal het de Unie in staat 
stellen om de bijstand te verlenen die het meest nodig is, waarbij gebruik wordt 
gemaakt van de benodigde deskundigheid in de eigen instellingen van de Unie, in 
de Lid-Staten en in de particuliere sector. Het voorgestelde Bureau voor de 
uitwisseling van informatie over technische bijstand zal de levering van 
doelgerichte bijstand van PHARE en van andere bronnen van deskundigheid in de 
Lid-Staten aanzienlijk vergemakkelijken. 
6.4 De voortschrijdende vaststelling door de geassocieerde landen van de 
interne-marktwetgeving en de instelling van de structuren die nodig zijn voor de 
tenuitvoerlegging van die wetgeving, zullen het economisch hervormingsproces 
ondersteunen. Hiervan worden aanzienlijke economische voordelen voor het 
bedrijfsleven in de geassocieerde landen en de Unie verwacht. De voortgaande 
verwijdering van barrières zal het concurrentievermogen doen toenemen en 
ondernemingen in staat stellen tot uitbreiding over te gaan. Tegelijkertijd 
garandeert het feit dat in de aanbevelingen van het Witboek 
wetgevingsmaatregelen op mededingings-, sociaal en milieubeleid zijn opgenomen 
die onmisbaar zijn voor de werking van de interne markt, dat de aanpassing 
evenwichtig zal verlopen. De aanpassing aan de interne markt moet worden 
onderscheiden van toetreding tot de Unie, hetgeen de aanvaarding van het acquis 
communautaire als geheel met zich meebrengt. 
6.5 Afgezien van het specifieke proces dat het in beweging zet, zal het 
Witboek een nieuwe impuls geven aan het bredere proces van integratie tussen de 
geassocieerde landen en de Unie en zal het de handel stimuleren. Zoals de 
Commissie opmerkte in haar Mededeling van 13 juli 1994 over de strategie ter 
36 
voorbereiding op toetreding : "Wanneer het concurrentiebeleid en het 
staatssteunbeleid eenmaal op bevredigende wijze ten uitvoer worden gelegd, en 
ook andere onderdelen van het communautaire recht verband houdende met de 
grotere markt worden toegepast, kan de Unie besluiten om de toepassing van 
commerciële beschermingsinstrumenten voor industrieprodukten uit de betrokken 
landen geleidelijk te verminderen, aangezien zij zou beschikken over een 
vergelijkbaar niveau van garantie tegen oneerlijke concurrentie als het op de 
interne markt bestaande." 
6.6 Het door het Witboek ingezette proces zal ook de handel vergemakkelijken 
door gunstige voorwaarden te scheppen voor het sluiten van overeenkomsten over 
de wederzijdse erkenning van tests om de conformiteit van produkten met 
gevestigde industrienormen te controleren. Deze overeenkomsten zouden gericht 
zijn op de wederzijdse aanvaarding van certificaten, verklaringen van 
overeenstemming en testverslagen afkomstig van technische normalisatie­
instellingen in de geassocieerde landen en in de Unie. Het zou mogelijk moeten 
zijn om onderhandelingen over wederzijdse erkenning te beginnen zodra de door 
de certificatie-instituten, testlaboratoria en vergelijkbare instellingen in de 
geassocieerde landen gevolgde procedures op één lijn zijn gebracht met die in de 
Unie. Het Witboek biedt hiertoe een leidraad. In aansluiting hierop zal de 
technische bijstand van PHARE op deze gespecialiseerde gebieden worden 
geïntensiveerd. 
6.7 De voortschrijdende aanpassing van de geassocieerde landen aan de interne 
markt zal de economische hervorming versterken en een gunstige omgeving voor 
economische integratie helpen creëren. De kosten voor overheidsinstanties en 
bedrijven in de betrokken landen en de Unie zullen ook worden verminderd. De 
Commissie is van plan een analyse van deze potentiële voordelen te maken en de 
resultaten daarvan voor te leggen aan de instellingen van de Unie en aan de 
geassocieerde landen. 
6.8 Het proces van integratie in de interne markt is reeds aangevangen middels 
overleg, samenwerking en bijstand in het kader van de Europa-overeenkomsten en 
PHARE, en de voorbereiding van dit Witboek. De Commissie is van mening dat, 
in vervolg op de publikatie van het Witboek en de bespreking daarvan door de 
Europese Raad, de volgende maatregelen moeten worden genomen ter uitvoering 
van de aanbevelingen. 
6.9 De Commissie zal : 
de geassocieerde landen het Witboek, in hun eigen taal, en de conclusies 
van de Europese Raad verstrekken; 
overleg voeren met elk geassocieerd land over nationale werkprogramma's 
ter uitvoering van de aanbevelingen van het Witboek, over de aanpassing 
en intensivering van technische bijstand, en over de interne coördinatie 
binnen elk land van alle vraagstukken die verband houden met het 
Witboek; 
37 
het in hoofdstuk 5 bedoelde Bureau voor de uitwisseling van informatie 
over technische bijstand oprichten, met behulp van een nieuw, meerdere 
landen omvattend PHARE-programma; 
zorgdragen voor de coördinatie van technische bijstand en toezien op de 
voortgang bij de uitvoering van de aanbevelingen van het Witboek binnen 
de Unie via het Raadgevend Comité voor de interne markt en het 
Beheerscomité van PHARE; 
de geassocieerde landen in kennis stellen van wijzigingen van de interne-
marktwetgeving; 
voorbereidingen treffen om de Karolus- en Matthaeus-programma's uit te 
breiden tot de geassocieerde landen en een zodanige uitbreiding van andere 
relevante programma's onderzoeken; 
aanbevelingen doen over de wijzen waarop de geassocieerde landen 
betrokken kunnen worden bij het werk van sectorale adviesinstanties, om 
hun begrip van de werking van de interne markt te vergroten; 
een voortdurende dialoog op het terrein van economisch beleid met de 
geassocieerde landen houden over de interactie tussen de aanpassing aan 
de interne markt en het bredere overgangsproces, in het kader van de 
gestructureerde betrekkingen met de instellingen van de Unie; 
regelmatig verslag uitbrengen over de voortgang aan de Interne-marktraad, 
de Raad Algemene Zaken en de Europese Raad, na voorbereidende 
bijeenkomsten met afgevaardigden van de geassocieerde landen. 
6.10 De geassocieerde landen worden uitgenodigd om : 
een enkele coördinator aan te wijzen voor alle aangelegenheden die 
verband houden met de uitvoering van de aanbevelingen van het Witboek; 
nationale werkprogramma's op te stellen voor de uitvoering van deze 
aanbevelingen; hiervoor is advies en bijstand beschikbaar via PHARE; 
tezamen met de Commissie de bestaande werkzaamheden aan de 
aanpassing van de wetgeving en de daarmee verband houdende bijstand te 
herzien, ten einde deze aan te passen aan de vereisten van de nationale 
werkprogramma's; 
ten volle gebruik te maken van de voorzieningen die het voorgestelde 
Bureau voor de uitwisseling van informatie over technische bijstand biedt, 
zodat deze ten goede komen aan hun werkzaamheden inzake de aanpassing 
aan en tenuitvoerlegging van de interne-marktwetgeving. 
6.11 De Lid-Staten worden uitgenodigd om : 
38 
deskundig advies beschikbaar te stellen over de omzetting van de interne-
marktwetgeving van de Unie in nationaal recht en over de structuren die 
nodig zijn voor de tenuitvoerlegging daarvan; 
informatie te verstrekken over de bijstand die zij zelf leveren en over de 
beschikbaarheid van deskundig advies via het Beheerscomité van PHARE 
en het Bureau voor de uitwisseling van informatie over technische bijstand; 
de voorgenomen bijstand middels de voornoemde mechanismen te 
coördineren om ervoor te zorgen dat de van uiteenlopende bronnen 
afkomstige hulp effectief en wederzijds versterkend is. 
39 

ISSN 0254-1513 
COM(95) 163 def. 
DOCUMENTEN 
NL 11 01 
Catalogusnummer : CB-CO-95-191-NL-C 
ISBN 92-77-88426-6 
Bureau voor officiële publikaties der Europese Gemeenschappen 
L-2985 Luxemburg 
Hó