Politieke context

De wereld van vandaag verschilt sterk van die van 2002, toen het tienjarige zesde milieuactieprogramma[1] (MAP) werd vastgesteld. Ze herstelt van een diepe financiële en economische crisis, die duidelijk de systeemrisico's van het kritiekloos vasthouden aan de gebruikelijke gang van zaken illustreert. Een en ander wijst eens te meer op het belang van groene groei en een hulpbronnenefficiënte, koolstofarme economie – concepten die tot leidraad voor de mondiale transformatie van de economie op de lange termijn kunnen strekken.

De huidige EU-agenda biedt het milieubeleid tal van mogelijkheden om zich in deze richting te ontwikkelen. De Europa 2020-strategie[2] ( waarin veel belang wordt toegekend aan hulpbronnenefficiëntie ( en de economische governance in de vorm van het Europese semester vormen doeltreffende kaders om ervoor te zorgen dat milieudoelstellingen in de overkoepelende sociaaleconomische agenda van de EU worden geïntegreerd. De Commissie heeft onlangs een ambitieuze nieuwe strategie[3] aangenomen om het verlies aan biodiversiteit en ecosysteemdiensten in de EU tegen 2020 tot staan te brengen alsook een mededeling over de voorbereidingen voor de Rio+20-conferentie[4]. Tevens heeft zij recentelijk een routekaart voor een koolstofarme economie in 2050[5], een witboek over het vervoerbeleid[6], en mededelingen over Energie 2020[7] en een energie-efficiëntieplan 2011[8] goedgekeurd. Verder is de Commissie voornemens in 2011 een routekaart voor een hulpbronnenefficiënt Europa vast te stellen. Voor 2012 staan onder meer een blauwdruk voor het waterbeleid en de herziening van het actieplan inzake duurzame consumptie en productie en een duurzaam industriebeleid[9] op de agenda. Een herziening van het luchtkwaliteitsbeleid moet haar beslag krijgen in 2013. De Commissie heeft voorstellen over het volgende meerjarige financiële kader gedaan en bereidt thans voorstellen voor om het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB), het gemeenschappelijk visserijbeleid (GVB) en het cohesiebeleid (CB) te hervormen.

Al deze nieuwe initiatieven zullen bestaande milieuwetgeving vervolledigen die de afgelopen jaren is geconsolideerd en nagenoeg alle aspecten van het milieu beslaat, met uitzondering van de bodem. Zodra de wetgeving naar behoren ten uitvoer is gelegd – de mededeling van de Commissie over de uitvoering van de milieuwetgeving van de EU die in 2011 wordt vastgesteld, zou daaraan moeten bijdragen – zal ze helpen het milieu te beschermen en de negatieve gevolgen op de gezondheid te beperken.

Milieuactieprogramma's hebben sinds de vroege jaren zeventig richting gegeven aan de ontwikkeling van het milieubeleid van de EU. Het zesde milieuactieprogramma moet dan ook worden gezien als een deel van een continu proces dat bijna 40 jaar omspant. Het zesde MAP was het eerste milieuactieprogramma dat door de Raad en het Europees Parlement is aangenomen via de medebeslissingsprocedure. Tijdens de looptijd ervan vonden twee uitbreidingen plaats, waardoor de Gemeenschap van vijftien lidstaten uitgroeide tot een Unie van zevenentwintig, en waardoor de milieubescherming er sterk op is vooruitgegaan dankzij de ruimere toepassing van de milieuwetgeving van de EU.

Deze mededeling vormt een eindbeoordeling van het programma, die enkele heldere inzichten verschaft in de huidige en de toekomstige vormgeving van het milieubeleid.

ALGEMENE VASTSTELLING

Deze eindbeoordeling is gebaseerd op een externe beoordeling, op de resultaten van een openbare raadpleging[10] en op het rapport van het Europese Milieuagentschap "Het milieu in Europa – toestand en verkenning 2010" (SOER 2010)[11].

Van meet af aan moet worden erkend dat het zesde milieuactieprogramma deel uitmaakt van een reeks beleidsfactoren waarvan de respectieve bijdragen niet gemakkelijk van elkaar kunnen worden losgemaakt. Deze beoordeling is daarom pragmatisch opgevat: de verschillende bovengenoemde bronnen worden beoordeeld om te komen tot de opvallendste verwezenlijkingen en tekortkomingen in het licht van de algemene en specifieke doelstellingen die zijn vastgesteld in het zesde MAP.

Ondanks dit voorbehoud luidt de algemene conclusie van deze eindbeoordeling dat het MAP nut heeft gehad als overkoepelend kader voor het milieubeleid. De overgrote meerderheid van de in het programma vastgestelde maatregelen zijn of worden afgerond.

De voorbereiding van het programma bood de actoren de gelegenheid tot een grondige inventarisatie en een betere begripsvorming van het EU-milieubeleid in zijn geheel. Omdat het programma is vastgesteld via de medebeslissingsprocedure heeft het in de ogen van de belanghebbenden meer legitimiteit dan vorige programma's. Dit heeft een groter gevoel van betrokkenheid bij latere beleidsvoorstellen helpen creëren. Tal van belanghebbenden beschouwen het zesde MAP, niet enkel op nationaal niveau, maar in sommige lidstaten ook op regionaal en lokaal niveau, als een referentiepunt voor de verdediging van het milieubeleid tegen concurrerende beleidsbehoeften, teneinde afdoende financiering veilig te stellen en het bedrijfsleven houvast te bieden ten aanzien van bepaalde toekomstige beleidsontwikkelingen.

De zeven thematische strategieën[12] van het zesde milieuactieprogramma – lucht, gewasbeschermingsmiddelen, afvalpreventie en recycling, natuurlijke hulpbronnen, bodem, het mariene milieu, het stedelijke milieu – zijn ontwikkeld om de integratie van het beleid te versterken en de kennisbasis te verbeteren. Hoewel de vorderingen varieerden naargelang van het door de thematische strategieën bestreken gebied, hielp de voorbereiding ervan in sommige gevallen politieke bereidheid creëren voor de vaststelling van effectieve streefdoelen en tijdschema's en de implementatie daarvan. Dit bevorderde een meer holistische benadering van de vorming van het milieubeleid en resulteerde in een consensus over de beste handelswijze bij bevoegdheidskwesties of onvoldoende betrouwbare gegevens. Belanghebbenden beschouwen de strategieën inzake het mariene milieu, de bodem, het stedelijke milieu en hulpbronnen als die waarvan de meeste stimulansen uitgingen. Uit sommige van deze strategieën kwamen zelfs specifieke wetgevingsinstrumenten voort. De strategieën inzake lucht, gewasbeschermingsmiddelen en afvalpreventie en recycling waren meer toegespitst op de herziening van bestaande maatregelen teneinde de samenhang te verbeteren en specifieke lacunes weg te werken.

Het bewijs dat het zesde milieuactieprogramma als hefboom kan fungeren voor de vaststelling van specifieke milieu-instrumenten is evenwel niet overtuigend. De uiteenlopende mate van vooruitgang in de richting van de doelstellingen van het zesde milieuactieprogramma kan deels worden verklaard door de opzet van het programma, met name in het licht van de respectieve ambitieniveaus voor de verschillende thematische gebieden. Zo werden de voor klimaatverandering gestelde doelstellingen later ingehaald door de dynamische beleidsontwikkelingen op dat gebied die niet door het zesde MAP werden gedreven. De biodiversiteitsdoelstelling voor 2010 werd daarentegen niet gehaald omdat tegenover het sterke initiële engagement van de lidstaten niet de nodige middelen stonden.

Daar waar algemene milieuprogramma's naar de geest van het Verdrag toegespitst moeten zijn op prioritaire doelstellingen, heeft de medebeslissingsprocedure geresulteerd in een zesde milieuactieprogramma met een groot aantal acties, die zowel qua toepassingsgebied als qua effect sterk uiteenlopen. In combinatie met het gebrek aan langetermijnvisie leidde dit ertoe dat met het programma geen duidelijke boodschap kon worden overgebracht, hetgeen zou hebben geholpen het profiel van het programma gedurende de hele looptijd ervan doeltreffender te handhaven. De thematische strategieën zijn ontwikkeld tegen aanzienlijke kosten in termen van tijd en personele middelen: de laatste strategie is pas in 2006 vastgesteld. Ontoereikende tenuitvoerlegging en handhaving van de milieuwetgeving van de EU zijn eveneens beperkende factoren.

Het tienjarige tijdskader van het zesde MAP was niet altijd doelmatig. Voor sommige gebieden (bijvoorbeeld afval) bleek het lang genoeg te zijn om de formulering, de vaststelling en de vroege stadia van de tenuitvoerlegging van het beleid te beslaan. Voor andere (bijvoorbeeld hulpbronnen, biodiversiteit) bleek het te kort te zijn vanwege de behoefte aan meer informatie of wegens andere hinderpalen. In termen van financiering ten slotte, had het zesde MAP een invloed op het meerjarige financiële kader voor de periode 2007-2013[13], maar vond de vaststelling ervan in 2002 te laat plaats met het oog op de periode 2000-2007[14].

PRIORITEITSGEBIEDEN

Hier worden de prioriteitsgebieden van het zesde MAP – natuur en biodiversiteit, milieu en gezondheid, natuurlijke rijkdommen en afval, klimaatverandering, en internationale milieuproblemen – uitvoeriger beoordeeld in het licht van hun bijdrage, de verwezenlijkingen en tekortkomingen van het milieubeleid in deze periode en de lessen die zijn geleerd.

Natuur en biodiversiteit

Bijdrage: Met betrekking tot natuur en biodiversiteit gaf het zesde MAP de aanzet tot de ontwikkeling van de thematische strategieën inzake bodembescherming en inzake de bescherming en het behoud van het mariene milieu Het wees op de noodzaak om de kennisbasis te versterken, de financiering te verbeteren en de bestaande activiteiten op te voeren. Het beoogde het politieke bewustzijn ten aanzien van natuur en biodiversiteit te verhogen tot een niveau dat vergelijkbaar is met dat van andere milieukwesties, met name klimaatverandering, en benadrukte de noodzaak om de erkenning van de economische waarde van biodiversiteit en ecosysteemdiensten in het beleidsproces te verhogen.

Resultaten: Het Natura 2000-netwerk van beschermde gebieden is uitgebreid en bestrijkt nu zowat 17 % van het totale landoppervlak van de EU. De thematische strategie inzake bodembescherming heeft het belang van de bodem als een essentiële hulpbron en voor de bescherming van de biodiversiteit in de schijnwerpers gezet. Met de thematische strategie inzake de bescherming en het behoud van het mariene milieu zijn de fundamenten voor de bescherming van de mariene biodiversiteit gelegd, terwijl ook de verontreiniging van rivieren en meren met nitraat en fosfor is afgenomen. Voorts gaan van de uitbouw van de kennisbasis belangrijke impulsen uit: zo heeft het TEEB-initiatief ( The Economics of Ecosystems and Biodiversity )[15] een extra stimulans gegeven aan het lopende proces om natuurlijk kapitaal en ecosysteemdiensten in monetaire waarde uit te drukken. De biodiversiteitsreferentiesituatie in de EU in 2010 zal als maatstaf fungeren en de geactualiseerde SEBI 2010 ( Streamlining European 2010 Biodiversity Indicators )[16] zal een sleutelrol vervullen bij het becijferen van toekomstige vorderingen. Tot slot is onlangs een nieuwe tienjarenstrategie ter bescherming van de biodiversiteit aangenomen.

Tekortkomingen: De globale doelstelling van het zesde MAP om het biodiversiteitsverlies tegen 2010 tot staan te brengen, is niet gehaald en de algemene trend van de meeste biodiversiteitsindicatoren was negatief, zij het met aanzienlijke regionale verschillen, bijvoorbeeld landverlating, versnippering van habitats door ontwikkelingen op het gebied van de vervoersinfrastructuur, stadsuitbreiding en ongeschikte landbouwpraktijken. Een aanzienlijk deel van de zoete wateren van Europa riskeert geen goede milieustatus te bereiken tegen 2015. Van de meer dan 10 000 niet-inheemse soorten in de EU heeft naar schatting 10-15 % negatieve effecten op de natuur en de biodiversiteit. Uit uitvoerige biogeografische beoordelingen van de in de habitatrichtlijn van de EU[17] opgenomen typen habitats en soorten blijkt dat slechts 17 % van de typen habitats en soorten zich in een gunstige staat van instandhouding bevindt[18]. De ontwikkeling van een netwerk van beschermde mariene gebieden verloopt traag: de aangewezen gebieden zijn tot op heden slechts goed voor ongeveer 6 % van de soorten en 10 % van de habitats. Hoewel de Raad het duurzame gebruik van de bodem in het zesde MAP als een prioriteit heeft aangemerkt, is hij er niet in geslaagd op dit gebied vooruitgang te boeken, met name door de vaststelling van de voorgestelde kaderrichtlijn inzake de bodem[19]. Dit beknot tot op heden de mogelijkheden om de doelstelling van het zesde MAP inzake bodembeheerpraktijken in de EU te verwezenlijken.

Lessen die zijn geleerd: Er had meer vooruitgang kunnen worden geboekt met betrekking tot de doelstelling om het biodiversiteitsverlies tegen 2010 tot staan te brengen indien deze doelstelling gepaard zou zijn gegaan met de nodige politieke aandacht en financiële verbintenissen van zowel de EU als de lidstaten.

Milieu en gezondheid

Bijdrage: Het zesde MAP vormde de aanleiding tot een nuttige inventarisatie van bestaande verbintenissen en geplande acties en zorgde ervoor dat er meer aandacht uitging naar de koppelingen tussen milieufactoren en de menselijke gezondheid. Het hielp actie door te drukken die anders misschien nooit zou hebben plaatsgevonden, bijvoorbeeld met betrekking tot het stedelijke milieu, of die zonder de impuls van het programma meer tijd in beslag zou hebben genomen of minder omvattend zou zijn geweest, bijvoorbeeld actie met betrekking tot gewasbeschermingsmiddelen. In het kader van de strategie inzake luchtverontreiniging van 2005 is een omvattend en holistisch methodologisch raamwerk opgezet dat is gegrondvest op een solide kennisbasis en dat de grondslag blijft vormen voor geïntegreerd beleid inzake luchtkwaliteit.

Resultaten: Terwijl de bescherming van de menselijke gezondheid een doelstelling is van tal van milieubeleidsgebieden, bijvoorbeeld milieubeleid inzake lucht, water en chemische stoffen, droeg het actieplan voor milieu en gezondheid 2004-2010[20] ook bij aan meer bewustzijn van en informatie over de koppelingen tussen milieu en gezondheid. Op het gebied van chemische stoffen, gewasbeschermingsmiddelen en water is veelomvattende wetgeving vastgesteld, maar door de lange tenuitvoerleggingstermijnen kan het geruime tijd duren eer deze effect sorteert. De niveaus SO2, Nox en lood in de lucht zijn in de loop van de voorbije negen jaar afgenomen. Voorts zijn nieuwe maatregelen getroffen die niet in het zesde MAP waren opgenomen en waarmee wordt ingespeeld op gewijzigde beleidsprioriteiten door hogere risico's op waterschaarste en bosbranden.

Tekortkomingen: Het is weinig waarschijnlijk dat het streefdoel van het zesde MAP dat chemische stoffen binnen één generatie alleen worden geproduceerd en gebruikt op een manier die geen significante negatieve effecten op de gezondheid en het milieu heeft, volledig wordt gehaald. Bovendien zijn er nog steeds weinig gegevens over de concentraties chemische stoffen in het milieu en in mensen en over de effecten van blootstelling aan complexe cocktails van chemische stoffen. De thematische strategie voor het stadsmilieu lijkt geen significante impact te hebben gehad op de doelstelling van het zesde MAP om de kwaliteit van het stadsmilieu te verbeteren. Fijn stof en ozon blijven grote zorgen baren. Met name de concentraties PM10 in veel stedelijke gebieden in de EU hebben nog steeds een groot aandeel in vroegtijdige sterfgevallen en invaliditeit door aandoeningen van de luchtwegen, hart- en vaatziekten en kanker. Naar schatting 40 % van de bevolking van de EU woont in stedelijke gebieden met nachtelijke geluidsniveaus die hoger liggen dan de door de WHO aanbevolen maxima. In een aantal plattelandsgebieden bestaan er gezondheidsrisico's door onvoldoende toegang tot water van goede kwaliteit.

Daarnaast bestaan er een aantal lacunes in de wetgeving – niet uitsluitend milieuwetgeving – bijvoorbeeld inzake binnenlucht (Europese burgers brengen naar schatting 90 % van hun tijd binnen door) en inzake emissies van huishoudelijke en commerciële apparaten. Voorts moeten de nationale emissieplafonds nog worden geëvalueerd en blijft buitensporige atmosferische depositie van stikstof een probleem in de hele EU.

Lessen die zijn geleerd: Er moet meer aandacht uitgaan naar de ondersteuning van de tenuitvoerlegging op zowel nationaal als regionaal niveau. Wetenschappelijke bevindingen en informatie over de effecten van de milieukwaliteit op de gezondheid moeten beter worden geïntegreerd in de bredere beleidsdoelstelling om de volksgezondheid te verbeteren. Het stedelijke milieu moet zwaarder doorwegen bij de ontwikkeling van het beleid, aangezien bijna 75 % van de bevolking van de EU in stedelijke gebieden woont.

Natuurlijke rijkdommen en afval

Bijdrage: Het zesde MAP heeft de koppeling tussen het afvalbeleid en het grondstoffenbeleid verbeterd en hielp het afvalbeheer te versterken en een beleid op basis van duurzame consumptie en productie dichter bij te brengen. De thematische strategie voor het duurzame gebruik van natuurlijke hulpbronnen12 gaf de aanzet tot verder onderzoek, leidde tot de oprichting van nieuwe fora[21] en vormde het uitgangspunt voor de huidige werkzaamheden inzake hulpbronnenefficiëntie. De thematische strategie inzake afvalpreventie en afvalrecycling12 bood een gemeenschappelijk strategisch kader voor EU-wetgeving inzake afval.

Resultaten: Het gebruik van hulpbronnen neemt niet langer toe in hetzelfde tempo als de economische groei. Het SCP-SIP-actieplan9 voorzag in een geïntegreerde reeks maatregelen ter vergroening van Europese industriële producten, waaronder de oprichting van het forum voor de detailhandel, een platform waarin diverse belanghebbenden zijn vertegenwoordigd en dat is opgezet om duurzame consumptie te bewerkstelligen. Onlangs vastgestelde maatregelen zoals de richtlijn ecologisch ontwerp[22], de herziene milieukeurverordening en het initiatief inzake groene overheidsopdrachten zijn gericht op positieve effecten op het gebruik van hulpbronnen in de toekomst.

Ook de afvalwetgeving is aanzienlijk gemoderniseerd en vereenvoudigd teneinde beter aan te sluiten bij de overkoepelende doelstellingen die in het zesde MAP zijn vastgesteld. De wetgeving inzake afvalbeheer is verruimd door bepalingen inzake levenscyclusanalyse op te nemen, streefdoelen inzake hergebruik, recycling en terugwinning vast te stellen en de schadelijkheid van bepaalde afvalstoffen terug te dringen. Het aantal mogelijk schadelijke stoffen in elektronica die in de EU op de markt wordt gebracht is al aanzienlijk verminderd door de richtlijn betreffende beperking van het gebruik van bepaalde gevaarlijke stoffen[23].

Tekortkomingen: In absolute termen neemt het gebruik van hulpbronnen nog steeds toe en dat is niet verenigbaar met de doelstelling om rekening te houden met de draagkracht van het milieu op de lange termijn. Op het gebied van hulpbronnenproductiviteit blijven er aanzienlijke verschillen tussen de lidstaten bestaan. De EU is in toenemende mate afhankelijk van invoer, die thans 20 % van alle verbruikte hulpbronnen uitmaakt en waarvan de effecten merendeels onbekend zijn.

Ondanks de doelstelling van het zesde MAP om het totale volume in de EU voortgebracht afval terug te dringen, blijkt de afvalproductie in het beste geval te zijn gestabiliseerd en neemt ze misschien zelfs toe. Hoewel in de kaderrichtlijn afvalstoffen meer dan voordien de nadruk wordt gelegd op afvalpreventie, stonden het ontbreken van een voldoende uitgebreide kennisbasis en diverse omstandigheden op nationaal niveau tastbaarder resultaten en de vaststelling van streefdoelen in de weg.

Lessen die zijn geleerd: Eten en drinken, particulier vervoer en huisvesting zouden 70 % tot 80 % van de impact van de consumptie van de EU op het milieu uitmaken[24]. Bovendien wordt naar schatting meer dan 80 % van alle aan producten gerelateerde milieueffecten bepaald tijdens de ontwerpfase van een product. Om de strijd aan te binden tegen de milieueffecten van menselijke activiteiten en gedragingen moeten deze sectoren en ecologisch ontwerp meer aandacht krijgen. De tenuitvoerlegging van de afvalstoffenwetgeving blijft een probleem vormen, met name nu de handel in afvalstoffen in stijgende lijn gaat.

Klimaatverandering

Bijdrage: Hoewel het zesde MAP, vooral door de vaststelling van prioriteiten en de verwerving van bredere institutionele steun, een bijdrage heeft geleverd met betrekking tot klimaatverandering, waren andere externe stimulansen krachtiger, bijvoorbeeld internationale ontwikkelingen, bewustzijn van het publiek, het Sternrapport over de economie van klimaatverandering en de kosten van niets doen, het vierde evaluatieverslag van de Intergouvernementele Werkgroep inzake klimaatverandering, dat een stevige wetenschappelijke basis voor klimaatactie bood, bezorgdheid van geopolitieke aard met betrekking tot de afhankelijkheid van fossiele brandstoffen, energieprijzen en de continuïteit van de energievoorziening, en steeds meer bewijzen van de wereldwijde effecten van klimaatverandering en de daarmee gepaard gaande kosten, voornamelijk wegens het stijgende aantal extreme weersomstandigheden in grote delen van de wereld.

Resultaten: Hoewel de ambities met betrekking tot actie door de internationale gemeenschap niet zijn verwezenlijkt, werden de doelstellingen en aspiraties van het zesde MAP met betrekking tot streefdoelen en vorderingen op EU-niveau overtroffen. In het klimaat- en energiepakket van 2007 zijn streefdoelen voor 2020 vastgesteld voor de vermindering van de broeikasgasemissies, het aandeel hernieuwbare energie en energie-efficiëntie. Met de EU-regeling voor de handel in emissierechten van 2005[25] is een prijs voor koolstof vastgesteld en dankzij de nitraatrichtlijn en de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen[26] zijn de emissies van broeikasgassen teruggedrongen. Aanpassing aan de klimaatverandering ging een nieuw beleidsdomein vormen. De richtlijn betreffende het afvangen en opslaan van kooldioxide[27] werd vastgesteld, hoewel deze geen deel uitmaakte van het zesde MAP. In het algemeen zullen bindende, kwantificeerbare streefdoelen, zoals het streefcijfer in het Protocol van Kyoto om de emissies tegen 2012 met 8 % te verminderen, worden overtroffen.

Tekortkomingen: Andere kwantificeerbare streefdoelen, zoals het streefcijfer inzake hernieuwbare energie van 12 % van het totale energieverbruik tegen 2010[28], waren ambitieuzer en moeilijker te verwezenlijken. Voorts blijven stijgingen van de broeikasgasemissies in de vervoersector nauw samenhangen met de economische groei11. Emissies van fluorkoolwaterstoffen stegen ook tussen 1990 en 200811 en worden nog steeds niet internationaal gereguleerd.

Lessen die zijn geleerd: Het zesde MAP droeg bij aan de toegenomen publieke belangstelling voor deze kwestie. Wat evenwel belangrijker is gebleken, was enerzijds het vermogen om aan de hand van een duidelijke kosten-batenanalyse actie te bepleiten en anderzijds het politieke engagement ten aanzien van centrale beleidsdoelstellingen op het niveau van de staatshoofden en regeringsleiders van de EU.

Internationale milieuproblemen

Bijdrage: Het zesde MAP bevestigde de verbintenissen van de EU (a) om milieuoverwegingen te integreren in alle externe betrekkingen van de EU en (b) ten aanzien van de externe dimensie van de EU-strategie voor duurzame ontwikkeling.

Resultaten: De internationale verbintenissen van de EU in het kader van het Verdrag inzake biologische diversiteit en de Overeenkomst van Nagoya van 2010 inzake biodiversiteitsstreefdoelen hielpen recentelijk op internationaal niveau actie inzake biodiversteit door te drukken en bepaalde andere multilaterale milieu-overeenkomsten, zoals het Verdrag van Rotterdam inzake de procedure met betrekking tot voorafgaande geïnformeerde toestemming (PIC)[29] en het Verdrag van Stockholm inzake persistente organische verontreinigende stoffen[30], konden op opvallend veel succes bogen. De EU heeft ook actief internationale coördinatie tussen klimaatverandering en biodiversiteit gestimuleerd. In vrijhandelsovereenkomsten zijn hoofdstukken over duurzame groei opgenomen en er is gestreefd naar een verlaging van de handelsbelemmeringen voor milieugoederen en -diensten. Tot slot moet ook worden gewezen op de grote wereldwijde invloed die de EU uitoefent via haar milieuwetgeving doordat landen die uitvoeren naar de EU de productnormen van de EU moeten overnemen.

Tekortkomingen: Ondanks de inspanningen van de EU om de multilaterale samenwerking te versterken en haar engagement ten aanzien van internationale verdragen en overeenkomsten in daden om te zetten, is er weinig vooruitgang geboekt wat de verbetering van het mondiaal milieubeheer betreft. Hoewel via het EU-beleid inzake handelsbetrekkingen de zorg voor het milieu werd uitgedragen, had deze beter kunnen worden geïntegreerd in centrale thema's van handelsovereenkomsten zoals de toegang tot markten. De integratie van de milieudimensie in ontwikkelingshulp was te sterk afhankelijk van de prioriteit die daaraan werd toegekend door de begunstigde landen.

Lessen die zijn geleerd: Milieu-uitdagingen, die in toenemende mate wereldomvattend zijn, nopen tot een meer samenhangende en gerichte inspanning binnen de EU, zodat zij haar rol in de vorming van het internationale beleid doeltreffender kan spelen en kan blijven streven naar een beter mondiaal milieubeheer. Een overeengekomen visie op de belangrijkste doelstellingen moet het uitgangspunt vormen voor toekomstige maatregelen van de EU om de mondiale en regionale milieuproblemen aan te pakken. Dit zou helpen de beperkte financiële middelen optimaal in te zetten. Er moet worden gekeken naar de groeiende buitenlandse voetafdruk van de EU[31] en naar de milieudimensie van het ontwikkelingsbeleid. Er kan en moet meer worden gedaan om de economische kosten en baten van milieukwesties en de kosten van niets doen onder de aandacht te brengen. De EU moet ook op mondiaal niveau de "groene economie" bevorderen door ecologische, sociale en economische aspecten zoals armoedebestrijding samen te voegen.

DE DOELTREFFENDHEID VAN DE STRATEGISCHE BENADERINGEN EN INSTRUMENTEN

Behalve op de bovengenoemde prioritaire gebieden heeft het zesde MAP betrekking op een reeks beleidsvormingsbenaderingen en –instrumenten, waaronder samenhang en integratie, financiering en tenuitvoerlegging en handhaving. Deze worden hieronder beoordeeld.

Bijdrage: Het zesde MAP vormde een aanvulling op de Lissabonstrategie[32] en de strategie inzake duurzame ontwikkeling[33] en zette vooral in op de integratie van milieuoverwegingen in alle beleidsgebieden, met name via de thematische strategieën. Het benadrukte de noodzaak om milieu-uitgaven algemeen ingang te doen vinden en het Natura 2000-netwerk te financieren. Zestien procent van de meerjarige begroting voor 2007-2013 van de Unie[34], die de tweede helft van het zesde MAP beslaat, is nominaal toegekend aan de ondersteuning van milieudoelstellingen, met inbegrip van het specifieke LIFE-programma[35].

Met het zesde MAP werden beginselen en instrumenten gepropageerd die gericht zijn op betere beleidsvorming, met name geïntegreerde effectbeoordelingen en meer gebruik van marktinstrumenten. Het benadrukte ook het belang van een solide wetenschappelijke basis voor beleidsvorming.

Resultaten: Door het toe te spitsten op doelstellingen, instrumenten, tenuitvoerlegging en – hoewel deze moeilijk zijn te meten – resultaten, werd met het zesde MAP op samenhang in de hele cyclus van het EU-milieubeleid zelf gemikt. Met name de thematische strategieën droegen aanzienlijk bij tot samenhang binnen de prioritaire gebieden van het programma, hetzij door belangrijke gaten te dichten zoals die met betrekking tot het mariene en het stedelijke milieu, de bodem en hulpbronnen, hetzij door kleinere, meer specifieke lacunes in bestaande maatregelen aan te vullen, bijvoorbeeld die met betrekking tot lucht, gewasbeschermingsmiddelen, afvalpreventie en recycling.

Wat integratie betreft, hielp het zesde MAP het lopende proces te begeleiden waarbij milieuconcepten worden geïntegreerd in de hervorming van het GLB, het GVB en het CB. Tevens werden er acties op het gebied van bosbouw opgezet, hetgeen culmineerde in het groenboek over bosbescherming en -informatie van 2010.

Om de tenuitvoerlegging van de milieuwetgeving te verbeteren, heeft de Commissie inspanningen geleverd die gaan van meer nadruk op de preventie van overtredingen tot meer strategische handhavingsactiviteiten, zoals aandacht voor fundamentele of systematische inbreuken. Met de richtlijn betreffende milieuaansprakelijkheid wordt het stellen van een financiële zekerheid voor het herstel van milieuschade bevorderd.

Uit de middelen voor het cohesiebeleid[36] is aanzienlijker financiering beschikbaar gesteld voor diverse milieu-investeringen, zoals investeringen in duurzame energie, biodiversiteit en natuurbescherming of afval- en waterinfrastructuur, en uit de landbouwfondsen werden middelen geoormerkt voor betere milieuprestaties. Ook in het zesde en zevende kaderprogramma voor OTO[37] ging de aandacht in toenemende mate uit naar duurzame ontwikkeling en het milieu. Ondanks zijn beperkte omvang heeft het LIFE-programma een waarneembaar effect op de ondersteuning van de tenuitvoerlegging van het zesde MAP en maakte het gerichte inspanningen ter ondersteuning van het milieubeleid mogelijk. Het ondersteuningsprogramma voor naleving van de milieuwetgeving biedt specifieke bijstand aan kleine en middelgrote ondernemingen. Op internationaal vlak maakte de Commissie middelen vrij uit een instrument voor ontwikkelingshulp[38] voor de periode 2007-2013 en uit programma's voor geografische samenwerking. Ook werd enige, zij het bescheiden, vooruitgang geboekt met betrekking tot het schrappen van milieuschadelijke subsidies in het kader van herzieningen van het GVB en in de vervoersector en korter geleden in de kolensector.

Gaandeweg zijn verschillende reeksen indicatoren ontwikkeld om de kennisbasis te versterken. De vijfjaarse SOER-verslagen van het EEA zorgen voor een essentiële inventarisatie terwijl ook de jaarlijkse evaluaties van het milieubeleid van de Commissie[39] een regelmatige bron van informatie vormen. Voorts zullen milieu-informatiesystemen de komende jaren beter worden dankzij de tenuitvoerlegging van INSPIRE[40] en de verdere ontwikkeling van SEIS.

Tekortkomingen: Hoewel dit eveneens is gesignaleerd aan het einde van het vijfde MAP en ondanks enige vooruitgang, moet er meer worden gedaan om de samenhang tussen de verschillende onderdelen van het EU-beleid te verhogen. Overexploitatie van het mariene milieu en in bepaalde visserijtakken is nog steeds een probleem. Vervoer blijft het milieu aanzienlijk belasten en de door onduurzame consumptie en productie veroorzaakte druk op het milieu neemt almaar toe.

Wat tenuitvoerlegging aangaat, is de staat van dienst van de lidstaten nog voor aanzienlijke verbetering vatbaar. Het zesde MAP bood voorspelbaarheid met betrekking tot aanstaande initiatieven zodat de lidstaten en degenen die bij de tenuitvoerlegging van de wetgeving betrokken zijn zich beter konden voorbereiden. Dat lijkt evenwel niet te zijn gebeurd: procedures in verband met inbreuken op de milieuwetgeving maken nog steeds ongeveer één vijfde uit van alle lopende zaken wegens niet-mededeling, non-conformiteit of onjuiste toepassing van EU-wetgeving. De tenuitvoerlegging is met name problematisch in de gebieden natuurbehoud, afval en water, die goed waren voor ongeveer twee derde van de milieu-inbreukzaken in de EU in 2010.

Het politieke debat over het zesde MAP in het kader van de medebeslissingsprocedure vond plaats na het debat over het financiële kader. Daarin waren de grote lijnen van de algemene begroting voor de eerste helft van het programma tot 2006 reeds vastgesteld, wat niet optimaal was. De effectieve omzetting van middelen voor ontwikkelingshulp en programma's voor geografische samenwerking in milieuprogramma's/-projecten in begunstigde landen moet nog worden beoordeeld.

Ondanks recente positieve ontwikkelingen is milieu-informatie, met name officiële gegevens en statistieken, nog steeds onvolledig en niet altijd tijdig beschikbaar. Maatregelen om milieuschadelijke subsidies uit te faseren, zijn niet zo ver opgeschoten als aanvankelijk was gehoopt en de mogelijkheid om via het belastingbeleid voor meer duurzaamheid te zorgen, is niet benut. Hoewel in sommige sectoren marktinstrumenten zijn toegepast, met name via het systeem voor de handel in broeikasgasemissierechten, moet hun volledige potentieel nog worden aangeboord.

Lessen die zijn geleerd: Door de veranderlijkheid van de milieu-uitdagingen is – ook op het niveau van de lidstaten – meer samenhang vereist, van de formulering van het beleid tot de tenuitvoerlegging ervan, en zowel tussen prioritaire gebieden, bijvoorbeeld klimaatverandering en het beleid inzake luchtkwaliteit, als in andere ecologisch belangrijke deelgebieden. Wisselwerkingen die impliciet zijn in de ontwikkeling van het beleid zouden zichtbaarder kunnen worden gemaakt, bijvoorbeeld de effecten van bio-energieproductie, of de negatieve effecten van hernieuwbare waterkracht op veel waterlichamen.

Ontoereikende tenuitvoerlegging van de milieuwetgeving ondermijnt de doelstellingen en de geloofwaardigheid van het milieubeleid en is niet bevorderlijk voor het vrijwaren van de betrokkenheid van andere sectoren bij het verbeteren van de prestaties. De ervaringen van de Commissie wijzen op zwakke punten in de milieubeheerstructuur in de hele EU en op tekortkomingen op het gebied van de informatiegerelateerde bepalingen van de milieuwetgeving en andere EU-wetgeving en van monitoring en inspecties.

Om de doeltreffendheid te optimaliseren van financiering uit programma's waarvan de primaire doelstelling niet milieubescherming is, is voortdurend toezicht vereist. In het licht van de druk op de overheidsbegrotingen moet bij de ontwikkeling van het milieubeleid van de EU in voldoende mate en tijdig de mogelijkheid worden overwogen om kapitaal van de particuliere sector los te maken. Voorts moet prioriteit worden verleend aan beleid met een duidelijke toegevoegde waarde als het gaat om de totstandbrenging van een groene economie en dat op korte of middellange termijn toepasbaar is, bijvoorbeeld groene overheidsopdrachten. Ook moeten verdere stappen worden ondernomen met het oog op de hervorming van milieuschadelijke subsidies.

Er is een ruimere milieukennisbasis nodig in combinatie met een betere kennis van de factoren die de verbetering en de tenuitvoerlegging van de wetgeving bevorderen of belemmeren.

De inspanningen ter ondersteuning van eco-innovatie in Europa moeten worden opgevoerd teneinde barrières voor de marktintroductie van veelbelovende onderzoeksresultaten te slechten.

UITDAGINGEN VOOR DE TOEKOMST

De belangrijkste pijlers van het milieubeleid en de milieuwetgeving, met uitzondering van de bodem, staan er al, maar door tekortkomingen bij de uitvoering moet hun volledige potentieel om verbeteringen aan te brengen nog worden verwezenlijkt.

In de looptijd van het zesde MAP is de economische wereldorde van aanschijn veranderd. Er komen nieuwe economische actoren op en naarmate de wereldbevolking groeit, komt het milieu steeds meer onder druk te staan door de stijgende vraag naar hulpbronnen. De EU is door haar uitbreidingen in omvang toegenomen, waardoor zij steeds afhankelijker wordt van ingevoerde hulpbronnen[41].

Het traditionele milieubeleid heeft nog steeds een cruciale rol te spelen in de bescherming van het milieu, maar de veranderende omstandigheden en de toenemende verwevenheid van de milieu-uitdagingen nopen tot flexibiliteit en aanpassingen.

De onderliggende centrale uitdaging voor het milieubeleid van de toekomst is het maken van de overgang van de remediëring naar de preventie van achteruitgang en het bijdragen aan de verdere integratie van het milieu in alle relevante beleidsgebieden. Tegen deze achtergrond zou een langetermijn visie een zekere waarborg voor een vaste beleidskoers bieden zonder de mogelijkheid in het gedrang te brengen om ondertussen in te spelen op veranderende omstandigheden.

De Europa 2020-strategie beoogt de transitie naar een groene, hulpbronnenefficiënte, concurrerende en koolstofarme economie als een mogelijk nieuw paradigma voor duurzame economische groei. Als in de komende decennia op het gebied van hulpbronnenproductiviteit dezelfde vorderingen worden gemaakt als die welke de voorbije decennia zijn gemaakt op het gebied van arbeidsproductiviteit kan de afhankelijkheid van de EU van grondstoffen en natuurlijke hulpbronnen worden teruggedrongen. Door duurzamer landgebruik zal de druk op ecosystemen en de diensten die deze verlenen, worden verlicht. Technologische ontwikkelingen en innovatie, en met name ecologisch ontwerp, zullen evenzeer helpen deze uitdagingen het hoofd te bieden en tot meer duurzame groei dan in het verleden leiden.

Op internationaal vlak moet de EU haar potentieel als een markt van ongeveer 500 miljoen mensen aanwenden door strenge milieunormen aan diensten en producten te stellen. Op die manier kan zij groene groei bevorderen buiten haar grenzen, onder meer bij de ontvangers van EU-hulp, en tegelijk blijven streven naar beter mondiaal milieubeheer. Zulks vergt wellicht paradigmaverschuivingen op basis van wetenschappelijk onderbouwde beleidsbeslissingen in het internationale milieubeheer. Het is essentieel overwegingen inzake ecologie en koolstofreductie te integreren in bedrijfsmodellen in andere sectoren en te zorgen voor samenhang van de formulering tot de tenuitvoerlegging van het beleid. Hinderpalen voor de gedegen tenuitvoerlegging van bestaande wetgeving, met name problemen van bestuurlijke aard op alle niveaus in de lidstaten, moeten worden weggenomen teneinde het milieu te beschermen en negatieve gevolgen voor de volksgezondheid te beperken.

Milieudruk vertoont in toenemende mate een mondiaal en structureel karakter. Vanwege de ingewikkelde onderlinge verbanden bestaat er behoefte aan een ruimere kennisbasis om meer inzicht te krijgen in de stimulerende en remmende factoren, de kosten van actie en niets doen te staven en betrouwbare indicatoren te ontwikkelen voor het meten van voortgang op weg naar een duurzame toekomst voor de EU.

Ook de mogelijkheden om het gedrag van consumenten , zowel als individu als in groepen, en met name in stedelijke gemeenschappen, te wijzigen met het oog op de verlichting van de druk op het milieu, moeten grondig worden onderzocht[42]. Het gebruik van marktinstrumenten om duurzamere consumptiepatronen ingang te doen vinden, moet worden uitgebreid. Verder moeten pogingen om milieuschadelijke subsidies te schrappen, worden voorgezet.

Gezien de druk op de overheidsbegrotingen zullen ecologische verbeteringen in de toekomst in toenemende mate afhankelijk zijn van een mix van financiering door de openbare en de particuliere sector. Door gelijktijdig met de vaststelling van milieudoelstellingen te bepalen in welke mate deze openbaar en particulier kunnen worden gefinancierd, wordt meer zekerheid geboden omtrent de verwezenlijking ervan. Dit impliceert dat de planning van het milieubeleid beter moet worden afgestemd op de meerjarige financiële kaders, aangezien in het kader daarvan de openbare financiële middelen op EU-niveau worden vastgesteld en wordt beslist over de behoeften aan medefinanciering in overige beleidsgebieden waarvan de maatregelen in toenemende mate bepalend zijn voor de resultaten van het milieubeleid.

CONCLUSIES

Tijdens de tien jaar waarin de milieuwetgeving werd geconsolideerd en vervolledigd, waardoor zij thans nagenoeg alle aspecten van het milieu, met uitzondering van de bodem, beslaat, hielp het zesde MAP het milieubeleid een overkoepelend kader te verschaffen, zo blijkt uit de resultaten van deze beoordeling. Dat het zesde MAP is vastgesteld via de medebeslissingsprocedure geeft het meer legitimiteit in de ogen van de belanghebbenden en heeft een groter gevoel van betrokkenheid bij latere beleidsvoorstellen helpen creëren. Het vertoont echter ook tekortkomingen en beperkingen: zo biedt de opname van doelstellingen in het MAP geen garantie dat de lidstaten daadwerkelijk aan die doelstellingen zijn gecommitteerd.

Hoewel het zesde MAP zich in zijn laatste jaar bevindt, blijft de Commissie een ambitieus milieubeleid nastreven dat thans een integrerend onderdeel vormt van de Europa 2020-strategie voor slimme, duurzame en inclusieve groei. Er zijn beleidsoriëntaties inzake klimaat, vervoer en biodiversiteit vastgesteld. Oriëntaties inzake hulpbronnenefficiëntie volgen naar verwachting in de loop van het jaar en de komende twee à drie jaar worden initiatieven verwacht op het gebied van water, luchtvervuiling, afvalwetgeving en duurzame consumptie en productie. Tegen deze achtergrond zal de Commissie nagaan hoe een nieuw milieuactieprogramma het best voor toegevoegde waarde kan zorgen in de snel wijzigende omstandigheden op het gebied van het milieubeleid.

[1] PB L 242/1 van 10.9.2002.

[2] COM(2010) 2020 van 3.3.2010.

[3] COM(2011) 244 van 3.5.2011.

[4] COM(2011) 363 van 20.6.2011.

[5] COM(2011) 112 van 8.3.2011.

[6] COM(2011) 144 van 28.3.2011.

[7] COM(2010) 639.

[8] COM(2011) 109 van 8.3.2011.

[9] COM(2008) 397 van 16.7.2008.

[10] http://ec.europa.eu/environment/newprg/final.htm.

[11] http://www.eea.europa.eu/soer/.

[12] COM(2005) 446 (luchtvervuiling); COM(2006) 372 (duurzaam gebruik van pesticiden); COM(2005) 666 (afvalpreventie en afvalrecycling); COM(2005) 670 (duurzaam gebruik van natuurlijke hulpbronnen); COM(2006) 231 (bodembescherming); COM(2005) 504 (bescherming en behoud van het mariene milieu); en COM (2005) 718 (stadsmilieu).

[13] COM(2004) 487.

[14] COM(97) 2000.

[15] http://www.teebweb.org/.

[16] http://biodiversity.europa.eu/topics/sebi-indicators.

[17] Richtlijn 92/43/EEG van de Raad, PB L 206 van 22.7.1992.

[18] http://www.eea.europa.eu/publications/eu-2010-biodiversity-baseline/.

[19] COM(2006) 232.

[20] COM(2004) 416.

[21] Het informatiecentrum voor natuurlijke hulpbronnen van ESTAT en het Internationale Panel voor hulpbronnen van het UNEP.

[22] Richtlijn 2009/125/EG, PB L 285/10 van 31.10.2009.

[23] Richtlijn 2002/95/EG, PB L 37/19 van 13.2.2003.

[24] http://ec.europa.eu/environment/ipp/pdf/eipro_report.pdf.

[25] Richtlijn 2004/101/EG houdende wijziging van Richtlijn 2003/87/EG, PB L 338 van 13.11.2004, blz. 18-23.

[26] Richtlijn 91/676/EEG van de Raad, PB L 375 van 31.12.1991 en Richtlijn 1999/31/EEG van de Raad, PB L 182 van 16.7.1999.

[27] Richtlijn 2009/31/EG, PB L 140/114 van 5.6.2009.

[28] Richtlijn 2001/77/EG, PB L 283 van 27.10.2001.

[29] Besluit van de Raad inzake de sluiting van het Verdrag inzake de procedure met betrekking tot voorafgaande toestemming (PIC) ten aanzien van bepaalde chemische stoffen en pesticiden in de internationale handel, PB L 63 van 6.3.2003.

[30] Besluit van de Raad van 14.10.2004 betreffende de sluiting van het Verdrag inzake persistente organische verontreinigende stoffen.

[31] Een vergelijking tussen de menselijke vraag en het ecologische regeneratievermogen van de aarde; zo meet de watervoetafdruk de totale hoeveelheid water die wordt gebruikt om geconsumeerde goederen en diensten te produceren.

[32] COM(2005) 24.

[33] COM(2005) 97.

[34] COM(2004) 487.

[35] PB L 149 van 9.6.2007.

[36] In de programmeerperiode 2007-2013 zal ongeveer één derde (105 miljard euro) van de totale middelen van het cohesiebeleid direct of indirect in het milieu worden geïnvesteerd.

[37] Besluit nr. 1513/2002/EG en Besluit nr. 1982/2006/EG.

[38] CEC (2007) Thematische strategie voor het milieu en het beheer van natuurlijke hulpbronnen (ENRTP).

[39] COM(2009) 304.

[40] PB L 108 van 25.4.2007.

[41] (tot meer dan 30 % tussen 1999 en 2008 volgens het SOER 2010 van het EEA).

[42] http://ec.europa.eu/consumers/behavioural_economics.