Na overleg met de lidstaten is overeengekomen dat de evaluatie tot doel moet hebben na te gaan of de wetgeving tot onnodige administratieve kosten en lasten voor nationale overheidsdiensten en marktdeelnemers leidt, en de elementen vast te stellen die nader kunnen worden beoordeeld als onderdeel van een effectbeoordeling van de mate van naleving en zekerheid bij de inning van de accijnzen op alcohol en alcoholhoudende dranken. De evaluatie is in december 2014 van start gegaan en in juli 2016 voltooid. Een stuurgroep bestaande uit functionarissen van alle betrokken diensten van de Commissie heeft toezicht gehouden op de uitvoering van de evaluatie.

Het doel van de richtlijn is te zorgen voor de goede werking van de interne markt, waaronder het vermijden van verstoring van de concurrentievoorwaarden, waardoor het vrije verkeer van producten in deze sector wordt gewaarborgd. De Commissie is vastbesloten om ervoor te zorgen dat de EU-wetgeving geschikt is voor het beoogde doel en dat haar doelstellingen tegen zo laag mogelijke kosten en met zo weinig mogelijk lasten worden gerealiseerd.

Richtlijn 92/83/EEG bevat de regels over de structuur van de accijns op alcohol en alcoholhoudende dranken. In de richtlijn worden met name de verschillende soorten alcohol en alcoholhoudende dranken gedefinieerd en ingedeeld. Bovendien voorziet de richtlijn in een wettelijk kader voor verlaagde tarieven in sommige sectoren, vrijstellingen en bepaalde afwijkingen.

Nadat de richtlijn in 1992 werd vastgesteld, is deze nog nooit in haar geheel geëvalueerd, aangezien er geen andere verplichting dan die in artikel 22 bestaat om een periodieke evaluatie uit te voeren en verslag uit te brengen aan de Raad. Met het oog op haar voornemen om voor gezonde en resultaatgerichte regelgeving (Refit) te zorgen in het kader van haar agenda voor betere regelgeving, heeft de Commissie besloten de gehele richtlijn te evalueren.

Overeenkomstig artikel 22, lid 7, van Richtlijn 92/83/EEG betreffende de harmonisatie van de structuur van de accijns op alcohol en alcoholhoudende dranken (hierna de "structuurrichtlijn" genoemd) dient de Commissie de regeling voor verlaagde tarieven voor particuliere productie/eigen consumptie van alcohol in Hongarije, Roemenië en Slowakije in 2015 te onderzoeken en aan de Raad verslag uit te brengen over mogelijke wijzigingen.

Over het geheel genomen werd de richtlijn deels doeltreffend bevonden wat betreft de verwezenlijking van deze drie doelstellingen. Door de harmonisatie van de structuur, de onderlinge aanpassing van de tarieven en de definitie van het toepassingsgebied van accijnzen, op algemeen niveau, maakt de richtlijn handel binnen de EU mogelijk zonder significante fiscale handelsbelemmeringen of ernstige concurrentieverstoringen tussen marktdeelnemers die in dezelfde bedrijfssector opereren.

De richtlijn voorziet met succes in structuur van de belastingheffing op alcoholhoudende dranken in de categorieën die zijn gespecificeerd in Richtlijn 92/84/EEG, waarin op zijn beurt minimumaccijnzen zijn vastgesteld. Er zijn duidelijke regels met betrekking tot de mogelijkheid om verlaagde tarieven vast te stellen voor kleine producenten of alcoholhoudende producten met een laag alcoholgehalte. Dit biedt een samenhangend kader voor de belastingheffing op alcohol.

Ondanks deze positieve algemene conclusie zijn er enkele punten waarop de richtlijn niet de noodzakelijke juridische duidelijkheid verschaft. De problemen die daardoor ontstaan, hebben nadelige gevolgen voor de werking van de interne markt.

De indeling van bepaalde producten (waarvan er mogelijk honderden zijn in elke productsector) blijft onduidelijk, omdat ze in meerdere categorieën kunnen vallen, wat leidt tot een verschil in behandeling in verschillende lidstaten en complicaties als deze producten tussen lidstaten moeten worden vervoerd. Evenzo vormen de problemen die zich voordoen bij de uitlegging van de bepalingen voor vrijstelling van gedenatureerde alcohol een belemmering voor de goede werking van de interne markt, aangezien de voorwaarden voor een dergelijke vrijstelling aanzienlijk verschillen van lidstaat tot lidstaat. Geen enkele lidstaat past voor elke behandeling dezelfde regels toe — zo verschillen in de EU-28 de nationale formule van een lidstaat, erkend op een ander grondgebied, de mogelijkheid om de formule van een andere lidstaat op hun grondgebied te vervaardigen, denatureringsformules van derde landen en het algemene beginsel van wederzijdse erkenning.

Waar de richtlijn duidelijke regels vaststelt, zorgt deze ook voor gelijke voorwaarden voor marktdeelnemers in de hele EU. Hun producten worden belast op basis van beginselen die in alle lidstaten gelden. Het gebrek aan duidelijkheid met betrekking tot de vrijstellingen voor gedenatureerde alcohol laat echter veel ruimte voor interpretatie door de lidstaten. Dit leidt vervolgens tot onevenwichtigheden in de concurrentie, omdat de producenten en gebruikers van gedenatureerde alcohol in sommige lidstaten een veel ruimere keuze aan denatureringsformules hebben dan die in andere lidstaten.

Bovendien belet de wetgeving de lidstaten op consistente wijze verlaagde tarieven toe te passen op kleine producenten met betrekking tot alle categorieën alcoholhoudende dranken. Hierdoor worden de mogelijkheden van de lidstaten om potentiële marktverstoringen te corrigeren beperkt, terwijl een dergelijke beleidsdoelstelling anders de moeite waard kan zijn om na te streven.

3.3.2 Bescherming van de budgettaire belangen van de lidstaten

Wat de potentiële derving van accijnzen voor de lidstaten betreft, is bij deze evaluatie gekeken naar:

i) fraude met alcohol en alcoholhoudende dranken, en met name in hoeverre er fraude met gedenatureerde alcohol plaatsvindt;

ii) de mogelijk onjuiste indeling van alcoholhoudende dranken in een belastingcategorie die lager is dan beoogd door de lidstaten.

De bepalingen van de richtlijn met het oog op het denatureren van alcohol voor industriële doeleinden zijn erop gericht de integriteit van de vrijstelling te beschermen en te verhinderen dat deze alcohol weer wordt omgezet in alcohol die geschikt is voor consumptie. Over het geheel genomen bleek uit de beschikbare gegevens over fraude dat misbruik van de vrijstelling voor gedenatureerde alcohol slechts een zeer klein deel van de totale fraude in verband met alcohol vertegenwoordigt. Dit komt omdat veel lidstaten de gegevens niet in voldoende gedetailleerde mate verzamelen en/of analyseren om een op bewijs gebaseerd oordeel te kunnen vellen. In een paar lidstaten wijzen de bevindingen er echter op dat fraude met gedenatureerde alcohol niet onbeduidend is. Nader onderzoek — in samenwerking met de nationale autoriteiten op gebieden als gezondheid en consumentenbescherming, die wellicht gegevens verzamelen over illegale producten die uit de handel zijn genomen — is nodig om vast te stellen of deze fraude terug te voeren is op een tekortkoming in de richtlijn en of het naar aanleiding van dat onderzoek nodig is om gedenatureerde alcohol en de wijze waarop deze wordt geproduceerd en gebruikt, te definiëren om voor de vrijstelling in aanmerking te komen, en van marktdeelnemers te verlangen dat zij denatureringsformules gebruiken die niet gemakkelijk en goedkoop uit het product kunnen worden verwijderd. Het is duidelijk dat de dubbelzinnigheden in de huidige richtlijn de oorzaak zijn van de ruime interpretatie van de regels. Of dit met fraude in verband kan worden gebracht, kan alleen worden aangetoond met uitgebreider onderzoek samen met niet-fiscale autoriteiten.

Er zijn verschillende soorten producten geïdentificeerd waarvan de indeling niet voor de hand ligt en die aantoonbaar in twee of meer verschillende belastingcategorieën kunnen worden ondergebracht. Dit probleem ligt aan de basis van de vraag wat de juiste definitie van een gegiste drank is. Sommige van deze producten (bv. dranken op basis van wijn waaraan ethylalcohol is toegevoegd) zijn doelbewust zodanig vervaardigd dat wordt geprofiteerd/misbruik wordt gemaakt van een gunstig belastingtarief. Doordat niet wordt voorzien in een ondubbelzinnige indelingsdefinitie, ontstaan concurrentieverstoringen en kunnen de lidstaten inkomsten mislopen. Tijdens de studie is voorbereidend onderzoek uitgevoerd naar de wijze waarop de verschillende categorieën van invloed zijn op de inning van de ontvangsten. Nu moet echter verder worden onderzocht welke gevolgen potentiële veranderingen in die indelingen zouden hebben op de huidige inkomsten van de EU-28, indien beide hierdoor worden getroffen. Hiervoor moet een gedetailleerde analyse van de belangrijkste productsectoren worden gemaakt en moeten deze opnieuw in de potentiële nieuwe categorieën worden ingedeeld.

3.3.3 Nalevingskosten en administratieve lasten — mogelijkheden voor lastenvermindering

Richtlijn 92/83/EEG legt marktdeelnemers geen rechtstreekse nalevingskosten op. Door de opneming van bepaalde producten in het toepassingsgebied van de accijns, worden die sectoren indirect onderworpen aan de bepalingen van Richtlijn 2008/118/EG, waarin de regels en voorwaarden voor het voorhanden hebben en het verkeer van accijnsproducten zijn vastgelegd.

Bij de evaluatie van Richtlijn 92/83/EEG zijn meerdere gebieden vastgesteld waar de toepassing van de bepalingen van de richtlijn voor zowel marktdeelnemers als lidstaten tot hogere kosten leidt. Bijgevolg luidt de conclusie dat de richtlijn inefficiënt is, wat met name van grote betekenis is voor de indeling van andere gegiste dranken en de vrijstelling voor gedenatureerde alcohol.

De geconstateerde hogere administratieve en nalevingskosten zijn het gevolg van de complicaties, de geschillen en de inconsistente toepassing van de bepalingen van de richtlijn die voortvloeien uit situaties waarin belanghebbenden het niet eens zijn over de juiste nationale uitlegging ervan. Uit de vele voorbeelden die deze beoordeling ondersteunen, en de geografische reikwijdte ervan, blijkt dat deze complicaties het gevolg zijn van het feit dat de richtlijn de belanghebbenden niet voldoende duidelijkheid geeft.