Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over de mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Europese Raad en de Raad over de verdere versterking van de rechtsstaat in de Unie — Stand van zaken en mogelijke volgende stappen

(COM(2019) 163 final)

(2019/C 282/07)

Rapporteurs:

Jukka AHTELA

Karolina DRESZER-SMALEC

José Antonio MORENO DÍAZ

Raadpleging Europese Commissie, 10.5.2019 Rechtsgrondslag Artikel 62 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie Bevoegde afdeling Werkgelegenheid, Sociale Zaken en Burgerschap Goedkeuring door de afdeling 5.6.2019 Goedkeuring door de voltallige vergadering 19.6.2019 Zitting nr. 544 Stemuitslag (voor/tegen/onthoudingen) 190/11/12

1. Conclusies en aanbevelingen

1.1. Het Europees Economisch en Sociaal Comité (EESC) is ingenomen met de mededeling van de Commissie en met de inspanningen die zij heeft geleverd om andere instrumenten te gebruiken ter versterking van de rechtsstaat. Het is belangrijk om het rechtsstatelijke aspect in deze instrumenten zoveel mogelijk te versterken, aangezien meerdere daarvan verschillende doelen hebben. Het maatschappelijk middenveld moet bovendien zoveel mogelijk worden betrokken bij de uitvoering van de instrumenten.

1.2. De Commissie had in haar mededeling dieper moeten ingaan op het maatschappelijk middenveld, de media en politieke kwesties, om de context begrijpelijker te maken en rechtstreeks getroffen partijen in grotere mate bij de discussie te betrekken.

1.3. Er had meer tijd moeten worden uitgetrokken voor reflectie, zodat het maatschappelijk middenveld in de lidstaten grondiger kon worden geraadpleegd en een grotere rol toebedeeld kon krijgen. De Commissie moet op langere termijn een systematischer mechanisme voorstellen voor de raadpleging van maatschappelijke organisaties over de situatie op het gebied van de grondrechten en de eerbiediging van de rechtsstaat in de lidstaten.

1.4. Het moet mogelijk worden gemaakt om maatschappelijke organisaties die optreden als waakhond, alsook onderzoeksjournalisten en onafhankelijke media op verschillende manieren te beschermen, en ideeën in verband met die bescherming en de actieve rol van deze actoren bij vroegtijdige waarschuwing moeten een belangrijke plaats krijgen in de voorstellen die de Commissie aan het einde van de reflectieperiode voorlegt.

1.5. Hoewel het EESC ingenomen is met de verbeterde toegang tot fondsen voor maatschappelijke organisaties in het nieuwe meerjarig financieel kader, is het van mening dat de bedragen die in het Commissievoorstel voor de rechtsstaat en de grondrechten zijn uitgetrokken, evenals het bedrag dat is bestemd voor maatschappelijke organisaties, te laag zijn ( 1 ) . De EU moet bovendien mogelijkheden in overweging nemen om meer basisfinanciering te verstrekken aan maatschappelijke organisaties die optreden als waakhond of actief zijn op het gebied van bewustmaking, belangenbehartiging en geschillenbeslechting, ten aanzien van de grondrechten en de rechtsstaat in alle lidstaten.

1.6. Het EESC blijft voorstander van de oprichting van een mechanisme op EU-niveau om de eerbiediging van de rechtsstaat en de grondrechten te monitoren. Het EESC acht het voorts cruciaal om een juridisch bindend Europees mechanisme in het leven te roepen waarbij de Commissie, het Parlement en de Raad actief betrokken zijn en waarin het EESC een belangrijke rol speelt als vertegenwoordiger van het maatschappelijk middenveld. Dit mechanisme moet een preventieve component omvatten, zodat deskundigen en vertegenwoordigers van het maatschappelijk middenveld vroegtijdig kunnen waarschuwen voor specifieke ontwikkelingen en voorstellen voor oplossingen kunnen bespreken waarbij alle relevante belanghebbenden worden betrokken. Een dergelijk mechanisme zou ook bijdragen tot de lastenverdeling tussen de instellingen en zorgen voor een grotere gezamenlijke betrokkenheid bij EU-maatregelen.

1.7. Verder stelt het EESC voor om bestaande platformen van het maatschappelijk middenveld te erkennen en te versterken, en om op Europees niveau een jaarlijks Forum voor de Grondrechten en de rechtsstaat op te richten, met deelname van het EESC, ten eerste om de besluitvormers van de EU in staat te stellen om rechtstreeks en vroegtijdig door stakeholders, inclusief basisorganisaties te worden gewaarschuwd voor nieuwe uitdagingen met betrekking tot de waarden van artikel 2 VEU, en ten tweede om wederzijds leren en nationale en transnationale samenwerking te bevorderen tussen alle relevante belanghebbenden (ondernemingen, vakbonden, maatschappelijke organisaties, nationale instellingen voor de mensenrechten en publieke overheden).

1.8. In de huidige omstandigheden moeten meer stemmen van bestaande platformen en basisorganisaties worden gehoord. Het EESC is een uniek orgaan, dat een echte dialoog mogelijk maakt tussen alle maatschappelijke organisaties uit alle lidstaten, met inbegrip van de sociale partners. Hierdoor ontstaat een toegevoegde waarde wat betreft het bevorderen van de diversiteit en levendigheid van het maatschappelijk middenveld. Dankzij het hierboven beschreven forum zouden maatschappelijke organisaties vroegtijdige waarschuwingen kunnen geven.

1.9. Bedreigingen voor de rechtsstaat ondermijnen het wederzijdse vertrouwen waarop de EU is gegrondvest, zoals is gebleken uit recente jurisprudentie. Onafhankelijke nationale rechters beschermen de soepele werking van de EU, met inbegrip van de interne markt.

1.10. Er moet tevens aandacht worden besteed aan de economische aspecten van de rechtsstaat. Wederzijds vertrouwen is een waarde die moeilijk in louter economische termen kan worden uitgedrukt, maar het mag duidelijk zijn dat wantrouwen in verband met politieke invloed op de rechterlijke macht of corruptie negatieve economische gevolgen heeft. Dit onderwerp verdient meer aandacht en er zijn meer gegevens en onderzoek op EU-niveau ter zake nodig.

1.11. Het onderwijs, zowel het formele als het niet-formele, vervult een centrale rol bij de opbouw van de democratische en rechtstaatscultuur. Democratie en de rechtsstaat moeten elke Europese burger na aan het hart liggen; het EESC roept de Europese Commissie op om een ambitieuze strategie voor te stellen op het gebied van communicatie, onderwijs en bewustmaking van de burgers ten aanzien van de grondrechten, de rechtsstaat en de democratie.

2. Inleiding en overzicht van de mededeling

2.1. De situatie ten aanzien van de eerbiediging van de grondrechten en de rechtsstaat geeft in de gehele EU aanleiding tot ernstige bezorgdheid, met name gezien het feit dat in sommige gevallen de procedure van artikel 7 VEU moest worden ingeleid. Via deze mededeling van de Commissie wordt derhalve een denkproces op gang gebracht over de manier waarop de stand van zaken op het gebied van de rechtsstaat in de EU kan worden verbeterd.

2.2. In de mededeling wordt herinnerd aan het belang van de rechtsstaat als fundamentele waarde van de Europese Unie, die de basis vormt van het democratische bestel en een voorwaarde is voor de bescherming van de grondrechten. De rechtsstaat omvat onder andere de volgende beginselen: het legaliteitsbeginsel, dat een transparant, controleerbaar, democratisch en pluralistisch proces voor de vaststelling van wetgeving inhoudt, het rechtszekerheidsbeginsel, het verbod van willekeurige uitoefening van de uitvoerende macht, het beginsel inzake doeltreffende rechterlijke bescherming door onafhankelijke en onpartijdige rechters en inzake doeltreffende rechterlijke toetsing, met inbegrip van de eerbiediging van de grondrechten, het beginsel inzake de scheiding der machten, en het beginsel van gelijkheid voor de wet.

2.3. De Commissie zet de drie pijlers van een effectieve handhaving van de rechtsstaat in de Unie uiteen, namelijk “bevorderen: opbouwen van kennis en een gemeenschappelijke rechtsstatelijke cultuur”; “voorkomen: samenwerking en ondersteuning ter versterking van de rechtsstaat op nationaal niveau”; en “respons: handhaving op Unieniveau als nationale mechanismen falen”. Meer bepaald benadrukt de Commissie dat normen betreffende de rechtsstaat moeten worden bevorderd, dat waarschuwingssignalen moeten worden herkend, dat de specifieke kennis van de lidstaten moet worden verdiept, dat de gemeenschappelijke capaciteit om te reageren in gevallen van escalatie moet worden verbeterd en dat tekortkomingen op de lange termijn moeten worden aangepakt door middel van structurele hervormingen.

3. Algemene opmerkingen

3.1. Het EESC is verheugd over de raadpleging, aangezien hiermee het belang van de recente uitdagingen op het gebied van de rechtsstaat in de EU wordt erkend. Het aantal van dergelijke uitdagingen is de afgelopen jaren toegenomen, wat erop duidt dat er risico bestaat op een heuse crisis op het gebied van de rechtsstaat en democratie, vooral in bepaalde lidstaten. Deze crisis, die ten volle erkend moet worden, verlangt een passend antwoord. Dit omvat een gedurfde herbevestiging van de waarden van de EU en solide instrumenten om een verdere verslechtering van de rechtsstaat te voorkomen en te corrigeren.

3.2. Het EESC heeft reeds ernstige zorgen geuit ten aanzien van de situatie op het gebied van de grondrechten en de eerbiediging van de rechtsstaat en vraagt al sinds 2016 om doortastendere maatregelen ( 2 )

3.3. Er mag niet worden vergeten dat de Europese Unie niet uitsluitend een gemeenschappelijke markt is; het is een op gedeelde waarden gebaseerde Unie, zoals vastgelegd in artikel 2 van het Verdrag. Daarnaast erkent zij de rechten, vrijheden en beginselen die zijn vastgelegd in het Handvest van de grondrechten van de EU. Deze waarden, waarop de Unie is gegrondvest, vormen de basis voor integratie en maken deel uit van de Europese identiteit. Zij behoren tot de toetredingscriteria, maar moeten door de lidstaten ook in de praktijk worden geëerbiedigd.

3.4. De rechtsstaat, de grondrechten en democratie zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden in een driehoeksverhouding en zijn afhankelijk van elkaar. Alleen door deze drie waarden in samenhang met elkaar te waarborgen kan misbruik van staatsmacht worden voorkomen. De bescherming van de grondrechten is een pijler die verder moet worden ontwikkeld door de ratificatie van alle relevante instrumenten (met inbegrip van de VN-verdragen en het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens), een intensievere samenwerking tussen de EU-instellingen en meer steun voor basis- en waakhondenorganisaties in Europa.

3.5. Het EESC betreurt het dat in de EU-verdragen niet uitdrukkelijk is bepaald dat alle lidstaten aan de criteria van Kopenhagen moeten voldoen ( 3 ) . De criteria moeten gelijkelijk en voortdurend in acht worden genomen door de nieuwe en oude lidstaten van de EU. De EU-instellingen beschikken niet over voldoende solide en pasklare instrumenten om de rechtsstaat, de grondrechten en de pluralistische democratie in de lidstaten te beschermen tegen de gevaren die hen vandaag de dag bedreigen.

3.6. De huidige uitdagingen worden op nationaal en EU-niveau niet tijdig noch doeltreffend aangepakt: de bestaande instrumenten hebben slechts een beperkte impact gehad op de onderliggende oorzaken van deze uitdagingen.

3.7. De grootste uitdagingen doen zich voor in bepaalde lidstaten waar machtige politieke actoren zich tegen de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht hebben gekeerd en de instellingen en organisaties die samen het pluralistische democratische bestel vormen en in stand houden, in de verdrukking brengen. De mededeling schenkt aan dit essentiële aspect te weinig aandacht en prefereert een perspectief waarbij instellingen (d.w.z. parlementen, regeringen en ministeries, constitutionele hoven, alsook beroepsorganisaties) los worden gezien van politieke en electorale concurrentie. Deze laisser-faire -benadering van partijpolitiek en verkiezingen biedt geen verklaring van het feit dat machtige actoren de rechtsstaat en democratie tegenwerken maar tegelijkertijd populair en onstuitbaar lijken. De politieke, culturele en sociologische aspecten van de uitdagingen van de rechtsstaat die van invloed zijn op de democratieën zijn een essentieel gebied dat tot nu toe in de analyse en reactie van de EU is genegeerd. Dit verklaart ten dele de beperkingen van de huidige aanpak en instrumenten, met inbegrip van de procedure van artikel 7, lid 1. Door zijn band met het gehele maatschappelijk middenveld, met inbegrip van de sociale partners, is het EESC bij uitstek geschikt om deze politieke, sociologische en culturele aspecten van de uitdagingen voor de democratie en de rechtsstaat beter te analyseren, te bespreken en erop in te spelen.

3.8. De Commissie heeft de afgelopen jaren getracht om aanvullende en cumulatieve mechanismen in het leven te roepen waarmee de kloof tussen niet optreden en pas in laatste instantie optreden moet worden gedicht. Deze mechanismen lijken echter niet te volstaan om het hoofd te bieden aan de huidige uitdagingen, die bestaan in gecoördineerd, machtsbelust gedrag in alle instellingen – waaronder het rechtswezen – die op kieskringen rekenen of sterke steun genieten binnen partijorganisaties of hun cliënteel. Zelfs de gevestigde democratieën zijn niet veilig voor sluipend autoritarisme en uitholling van de rechtsstaat. Veiligheidsoverwegingen worden steeds vaker als rechtvaardiging gebruikt om democratische waarborgen in twijfel te trekken of op te schorten. Sommige regeringen bemoeilijken het werk van een aantal maatschappelijke organisaties in de frontlinie in plaats van een ruimte voor hun activiteiten voor te stellen. Het is daarom van wezenlijk belang dat de EU een proactievere en preventievere benadering gaat toepassen.

3.9. De Commissie heeft gelijk wanneer zij zegt dat de recente populistische en autocratische ontwikkelingen maatregelen vereisen van alle EU-organen en het volledige maatschappelijk middenveld in de EU om ervoor te zorgen dat de waarden waarop de EU is gegrondvest, worden gehandhaafd. Het EESC is fel gekant tegen elke vorm van illiberale democratie.

3.10. Ook daarom had er meer tijd moeten worden uitgetrokken voor reflectie, zodat maatschappelijke organisaties in de lidstaten grondiger konden worden geraadpleegd en een grotere rol toebedeeld konden krijgen.

3.11. Veel maatschappelijke organisaties hebben aangegeven dat korte raadplegingsperioden vaak een probleem vormen door het gebrek aan transparantie en betekenisvolle raadpleging, wat de kwaliteit van de wetgeving en de rechtsstaat in de lidstaten ondermijnt. Daarom had de Commissie een grondigere raadpleging mogelijk moeten maken van het maatschappelijk middenveld, dat rechtstreeks door deze problematiek wordt getroffen.

3.12. Maatschappelijke en mensenrechtenorganisaties, klokkenluiders en journalisten staan in het voorste gelid in geval van ontmanteling van de rechtsstaat en bevinden zich in een zeer lastige positie wanneer het recht in een lidstaat wordt geschonden. Zij monitoren de situatie en melden schendingen, en zij kunnen aan de basis vroegtijdige waarschuwingen afgeven. Hun rol, evenals de rol van de media en onderzoeksjournalistiek, is derhalve van het allergrootste belang. Voor een houdbare weg vooruit zijn er daarom middelen nodig om maatschappelijke organisaties en de media te beschermen. Ideeën omtrent hun rol moeten een belangrijke plaats krijgen in de voorstellen die de Commissie aan het einde van de reflectieperiode voorlegt.

3.13. In het toekomstige MFK moet met name meer steun worden verleend aan maatschappelijke organisaties, vooral aan degene die op de bres staan voor de waarden van artikel 2. Er moet op alle niveaus — lokaal, nationaal, Europees — basisfinanciering worden verstrekt aan maatschappelijke organisaties ter ondersteuning van capaciteitsopbouw en activiteiten op het gebied van bewustmaking, monitoring en documentatie, belangenbehartiging en geschillenbeslechting. Om de steun van de EU voor de rol van de maatschappelijke organisaties in Europa te versterken, moet het toekomstige MFK ervoor zorgen dat alle relevante EU-fondsen, met name op het gebied van sociaal, economisch en cohesiebeleid, een sterke rol aan het maatschappelijk middenveld toekennen in het ontwerp, de uitvoering en de monitoring van dit beleid. De EU moet ook meer financiële steun geven aan de onafhankelijkheid en pluraliteit van de media in Europa en deze aandachtspunten in alle relevante EU-beleidsterreinen integreren, inclusief het mededingingsbeleid. Om ervoor te zorgen dat deze kwesties politieke prioriteit krijgen, moet de toekomstige vicevoorzitter van de Europese Commissie die verantwoordelijk is voor de grondrechten, ook worden belast met het toezicht op een gunstig klimaat voor het maatschappelijk middenveld, mensenrechtenverdedigers en journalisten. Het EESC herhaalt voorts dat er een Europese ombudsman voor burgerlijke vrijheden moet komen bij wie deze actoren incidenten kunnen melden in verband met intimidatie of belemmering van hun werk ( 4 )

3.14. Overeenkomstig het mandaat waarover het EESC op grond van het VWEU beschikt, moet het als vertegenwoordiger van het georganiseerde maatschappelijk middenveld nauw worden betrokken bij de toekomstige ontwikkeling van institutionele initiatieven op dit gebied.

3.15. Het moet een belangrijke rol spelen en optreden wanneer activiteiten van zijn eigen leden en het bredere maatschappelijk middenveld in de EU in het gedrang komen. Het EESC kan en moet een cruciale rol spelen bij het faciliteren van uitwisselingen tussen alle relevante stakeholders inzake de stand van zaken ten aanzien van de rechtsstaat in de lidstaten vanuit het oogpunt van het maatschappelijk middenveld. Het moet een overdrachtsfunctie vervullen, in de vorm van een netwerk van vroegtijdige waarschuwingen voordat de eerste symptomen van problemen in verband met de grondrechten en de rechtsstaat zich voordoen.

3.16. In 2016 nam het EESC een initiatiefadvies aan waarin het verzocht om versterkte maatregelen van de Unie ten aanzien van de grondrechten en de rechtsstaat in de lidstaten. In april 2018 werd dit gevolgd door de oprichting van een specifieke groep die moest onderzoeken hoe het georganiseerde maatschappelijk middenveld hier het beste aan kon bijdragen.

3.17. Bedreigingen voor de rechtsstaat ondermijnen het wederzijdse vertrouwen waarop de EU is gegrondvest. Dit werd bijvoorbeeld duidelijk toen het Hof van Justitie van de EU oordeelde dat een nationale rechter ervan kan afzien om gevolg te geven aan een Europees aanhoudingsbevel (EAB) dat is uitgevaardigd door een EU-lidstaat wanneer in deze lidstaat sprake is van structurele of fundamentele gebreken wat de rechtsstaat betreft die een nadelig effect op de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht in de uitvaardigende lidstaat kunnen hebben en het grondrecht van de eiser op een eerlijk proces kunnen aantasten ( 5 )

3.18. Onafhankelijke nationale rechters waarborgen dat burgers erop kunnen rekenen dat hun EU-rechten worden gehandhaafd, dat Europese ondernemingen over de grenzen heen handel kunnen drijven zonder bang te moeten zijn dat legale contracten niet op onpartijdige en onafhankelijke wijze worden afgedwongen, dat de rechten van werknemers die in een buurland werken kunnen worden gehandhaafd en dat maatschappelijke organisaties vrij over de grenzen heen actief kunnen zijn, zonder dat buitenlandse solidariteitsfondsen op discriminatoire wijze worden belast. Maatschappelijke organisaties, de sociale partners en raden van buitenlandse investeerders hebben hun zorgen over de achteruitgang van de rechtsstaat en de ernstige economische gevolgen hiervan kenbaar gemaakt aan het EESC.

3.19. Het onderwijs, zowel het formele als het niet-formele, vervult een centrale rol bij de opbouw van de democratische en rechtstaatscultuur. De verschillende politieke culturen in Europa bemoeilijken deze taak. Er zijn echter succesvolle historische voorbeelden waarin democratische waarden worden onderwezen, verspreid en geconsolideerd. Op lange termijn is een actief, goed opgeleid en betrokken burgerschap de beste bescherming tegen een verzwakkende democratie en rechtsstaat. De liberale democratie, zoals omschreven in een eerder advies ( 6 ) van het EESC, en de rechtsstaat moeten elke Europese burger na aan het hart liggen en de EU moet het voortouw nemen bij de verwezenlijking van deze doelstelling, bijvoorbeeld door deze thema’s in de leerplannen van scholen en het hoger onderwijs te integreren en door de uitwisseling van academisch en beroepsonderwijs tussen burgers en maatschappelijke organisaties die op deze gebieden actief zijn, te bevorderen. Het EESC roept de Europese Commissie op om een ambitieuze strategie voor te stellen op het gebied van communicatie, onderwijs en bewustmaking van de burgers ten aanzien van de grondrechten, de rechtsstaat en de democratie.

4. Opmerkingen over bestaande instrumenten

4.1. De instrumenten waarover de EU-instellingen beschikken om de waarden van artikel 2 te beschermen, schieten vaak tekort. Inbreukprocedures zijn vaak te beperkt om georganiseerde aanvallen op de rechtsstaat te voorkomen of te verhelpen. Het is bovendien erg lastig gebleken om voldoende politieke wil te verzamelen om de procedure van artikel 7 VEU in te leiden.

4.2. De Commissiemededeling uit 2014, “Een nieuw EU-kader voor het versterken van de rechtsstaat” ( 7 ) is weliswaar gemakkelijker te activeren dan artikel 7, maar de doeltreffendheid ervan is twijfelachtig wanneer regeringen niet willen samenwerken. Bovendien zijn de drempels voor de activering ervan te hoog en komt de procedure te laat. Het EESC beveelt aan om het kader voor de rechtsstaat te verbeteren, onder meer door duidelijkere benchmarks, indicatoren en termijnen vast te stellen om de reactie van de betrokken autoriteiten en de begeleidende maatregelen van de EU beter te kunnen beoordelen.

4.3. Inbreukprocedures en prejudiciële beslissingen

4.3.1. In de afgelopen paar jaar heeft de Commissie verschillende aan waarden gerelateerde inbreukprocedures in verband met de rechtsstaat ingeleid ( 8 ) . Dergelijke procedures moeten waar mogelijk worden gebruikt, maar kunnen niet op zichzelf staan, aangezien niet alle schendingen betrekking hebben op EU-recht. Enkele academici pleiten echter voor de mogelijkheid om rechtstreeks inbreukprocedures overeenkomstig artikel 258 VWEU in te leiden wanneer artikel 2 VEU ( 9 ) wordt geschonden. Deze optie kan wellicht verder worden onderzocht.

4.3.2. Ook prejudiciële beslissingen kunnen een nuttig instrument zijn. Er bestaan echter diverse belemmeringen voor het indienen van prejudiciële verwijzingen bij het HvJ-EU door nationale rechters en de procedure is vaak lang.

4.4. Europees Semester

4.4.1. De belangrijkste doelstelling van het Europees Semester bestaat erin te voorzien in een kader voor de coördinatie van het economisch beleid in de hele EU, maar het beslaat ook corruptiebestrijding, doeltreffende rechtsstelsels en hervormingen van het openbaar bestuur, wat kan resulteren in landspecifieke aanbevelingen ( 10 ) . Een doeltreffende follow-up wordt echter niet noodzakelijkerwijs gewaarborgd.

4.4.2. Het Europees Semester krijgt vaak kritiek te verduren omdat de sociale partners, op zowel EU- als nationaal niveau, niet genoeg bij het proces worden betrokken ( 11 ) . Momenteel wordt slechts 20 % van de landspecifieke aanbevelingen op bevredigende wijze ten uitvoer gelegd door de lidstaten ( 12 )

4.4.3. Het Europees Semester is voornamelijk een instrument voor economisch en sociaal beleid, waarmee hervormingen in de lidstaten worden gestuurd en ondersteund. De rol van het Europees Semester bij het monitoren en bevorderen van kwesties in verband met de rechtsstaat kan echter worden versterkt door indicatoren voor de rechtsstaat meer zichtbaarheid aan te geven, ook ten aanzien van kwesties als rechtszekerheid en toegang tot rechtsmiddelen voor bedrijven en werknemers. Ook de betrokkenheid van het maatschappelijk middenveld moet worden verbeterd en er moet worden gezorgd voor een betere follow-up met het oog op een betere naleving.

4.5. Het EU-scorebord voor justitie

4.5.1. Het EU-scorebord voor justitie bevat informatie over de rechtsstelsels in alle lidstaten en kan aanleiding geven tot landspecifieke aanbevelingen in het kader van het Europees Semester. Het EU-scorebord stoelt op enquêtes onder burgers en bedrijven om de onafhankelijkheid van het rechtsstelsel te evalueren ( 13 ) . In het kader van deze enquête moeten volgens het EESC echter ook maatschappelijke organisaties worden bevraagd.

4.6. Mechanisme voor samenwerking en toetsing

4.6.1. Het mechanisme voor samenwerking en toetsing ( 14 ) werd in het leven geroepen als overgangsmaatregel om Roemenië en Bulgarije na hun toetreding bij te staan bij de aanpak van diverse tekortkomingen op het gebied van justitiële hervormingen, corruptie en (in het geval van Bulgarije) georganiseerde misdaad. Met het mechanisme werd een reeks criteria vastgesteld die de Commissie beoordeelt en waarover zij jaarlijks een voortgangsverslag opstelt.

4.6.2. Dit mechanisme is doeltreffend gebleken. In het meest recente verslag over Roemenië werd echter gewezen op een terugval, terwijl men had gedacht dat het einde van het proces in zicht was. Dit doet de vraag rijzen of de gestelde vooruitgangseisen misschien te zwak zijn, en of veranderingen wellicht dieper moeten zijn geworteld voordat het mechanisme wordt stopgezet.

4.6.3. De relevantie van het mechanisme bij het aanpakken van uitdagingen op het gebied van de rechtsstaat in andere lidstaten moet grondiger worden geëvalueerd. Ondanks de verschillen in inzet van de diverse regeringspartijen in de twee landen maakt het bestaan van het instrument een gestructureerde en continue dialoog tussen de Commissie en de lidstaat mogelijk.

4.7. De Ondersteuningsdienst voor structurele hervormingen van de Commissie

4.7.1. Structural Reform Support Service — SRSS) biedt rechtstreeks steun aan nationale autoriteiten (in de vorm van evaluatiemethoden, opleiding, analyse, deskundig advies). De SRSS houdt zich bezig met governance en openbaar bestuur, met inbegrip van transparantie en corruptiebestrijding, maar is in wezen een macro-economisch instrument. Slechts een paar projecten hielden wezenlijk verband met de rechtsstaat De Ondersteuningsdienst voor structurele hervormingen (— SRSS) biedt rechtstreeks steun aan nationale autoriteiten (in de vorm van evaluatiemethoden, opleiding, analyse, deskundig advies). De SRSS houdt zich bezig met governance en openbaar bestuur, met inbegrip van transparantie en corruptiebestrijding, maar is in wezen een macro-economisch instrument. Slechts een paar projecten hielden wezenlijk verband met de rechtsstaat ( 15 )

4.7.2. Het EESC beveelt een uitgebreider gebruik van bijzondere opdrachten aan wanneer een lidstaat landspecifieke aanbevelingen inzake de rechtsstaat heeft gekregen. De betrokkenheid van maatschappelijke organisaties bij hervormingsprogramma’s moet worden gewaarborgd.

4.8. Europese structuur- en investeringsfondsen en fondsen ter ondersteuning van het justitie- en veiligheidsbeleid

4.8.1. Een van de belangrijkste instrumenten waarover de EU beschikt om de eerbiediging van de rechtsstaat af te dwingen, is financiering. Op 17 januari 2019 stemde het Europees Parlement voor een mechanisme (het Europees waardeninstrument) om de financiering van het EU-programma Rechten en waarden te verhogen. Het voorstel van de Commissie voor een Fonds voor justitie, rechten en waarden voldoet niet volledig aan deze eis.

4.8.2. Hoewel het EESC ingenomen is met de fondsen die zijn bedoeld om de toegang van maatschappelijke organisaties tot de middelen van het nieuwe meerjarig financieel kader te verbeteren, is het van mening dat de bedragen die zijn uitgetrokken voor de rechtsstaat en de grondrechten, evenals het bedrag dat is bestemd voor maatschappelijke organisaties, te laag zijn ( 16 )

4.9. Een nieuw mechanisme om de begroting van de Unie te beschermen in geval van fundamentele tekortkomingen op het gebied van de rechtsstaat in de lidstaten die de begroting aantasten of dreigen aan te tasten

4.9.1. Het EESC heeft zich ingenomen getoond met het voorstel en aanbevolen dat het hierbij nauwer wordt betrokken ( 17 ) . Het heeft daarnaast aanbevolen om in het voorstel een ruimer begrip van de rechtsstaat op te nemen, dat ook de bescherming van de grondrechten en garanties voor de bescherming van een pluralistische democratie omvat.

4.9.2. Hierbij is echter de grootste voorzichtigheid geboden, om ervoor te zorgen dat eindbegunstigden niet worden getroffen. Onafhankelijke organisaties die zich in hun lidstaat in een zeer delicate situatie bevinden, mogen niet worden vergeten en moeten speciale ondersteuning genieten.

4.10. Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) en het EOM

4.10.1. Corruptie vormt een van de uitdagingen waarmee de rechtsstaat te kampen heeft. De EU moet er derhalve voor zorgen dat haar middelen niet worden misbruikt of corruptie mogelijk maken.

4.10.3. Maatschappelijke organisaties, mensenrechtenactivisten, klokkenluiders en journalisten spelen een belangrijke rol bij het aan het licht brengen van fraude. Het EESC benadrukt dan ook opnieuw hoe belangrijk een gestructureerde dialoog met het maatschappelijk middenveld is, alsook ruimere financiële en politieke steun aan deze actoren.

4.11. EU-toetredingsproces en nabuurschapsbeleid

4.11.1. In 2011 kwam de EU met een nieuwe benadering van de middelen van het Europees nabuurschapsinstrument (ENI) om partnerlanden ertoe te bewegen de waarden van de EU te integreren en politieke hervormingen door te voeren ( 22 )

4.11.2. Politieke conditionaliteit is een positief aspect van het ENI, dat goed werkt bij landen die hervormingen willen doorvoeren.

4.11.3. De EU moet stevig vasthouden aan haar inzet voor politieke conditionaliteit in het nabuurschapsbeleid en het EU-toetredingsproces. Om geloofwaardig te blijven, moet zij dezelfde criteria ook intern toepassen. Een resolute inzet voor de Europese waarden is essentieel voor elk land dat wil toetreden tot de Europese Unie. Kandidaat-lidstaten moeten voldoen aan de criteria van Kopenhagen ( 23 ) . Het is belangrijk dat de EU deze eisen zeer streng handhaaft. Het versterken van de rechtsstaat is niet alleen een institutionele kwestie; het vereist een transformatie van de hele samenleving.

5. Suggestie voor de toekomst

5.1. Het EESC steunt al sinds 2016 de oprichting van een mechanisme op EU-niveau om de eerbiediging van de rechtsstaat en de grondrechten te monitoren ( 24 )

5.2. Het EESC acht het voorts cruciaal om een juridisch bindend Europees mechanisme in het leven te roepen waarbij de Commissie, het Parlement en de Raad actief betrokken zijn en waarin het EESC een belangrijke rol speelt als vertegenwoordiger van het maatschappelijk middenveld. Dit mechanisme zal de bestaande instrumenten ( 25 ) aanvullen en moet een preventieve component omvatten, zodat belanghebbenden (bedrijven, vakbonden, maatschappelijke organisaties, nationale mensenrechteninstellingen en overheden) en deskundigen de tekortkomingen kunnen vaststellen wanneer deze op nationaal niveau aan het licht komen en in een vroeg stadium over de oplossing daarvan kunnen debatteren. Een dergelijk mechanisme zou ook bijdragen tot de lastenverdeling tussen de instellingen en zorgen voor een grotere gezamenlijke betrokkenheid bij EU-maatregelen op dit gebied.

5.3. De rol van het EESC op dit gebied moet worden gezien in het licht van zijn unieke samenstelling en zijn vermogen om een brug te slaan tussen de EU en het nationale niveau. Als centrale vertegenwoordiger van het maatschappelijk middenveld beslaat het niet alleen organisaties die zich met hart en ziel inzetten voor kwesties in verband met de rechtsstaat en de grondrechten, maar ook de sociale partners en andere belangrijke economische en sociale actoren met nationale en EU-banden. Het EESC kan daarom een duidelijke toegevoegde waarde bieden als bron van unieke gegevens en inzichten op basisniveau — zonder overlapping met andere relevante bronnen — ten aanzien van bevordering, preventie en respons.

5.4. Als eerste stap is het EESC zelf reeds begonnen met het uitvoeren van onderzoeksmissies om zich een beeld te kunnen vormen van de manier waarop het maatschappelijk middenveld in de afzonderlijke lidstaten de problemen ervaart. Het EESC wil uiteindelijk alle 28 lidstaten ( 26 ) bezoeken, maar zal in de herfst al verslag uitbrengen over zijn bevindingen op grond van de eerste vijf landbezoeken. Hoewel deze bezoeken geen monitoringsmechanisme omvatten, vormt het standpunt van nationale maatschappelijke organisaties een belangrijke bijdrage. Het EESC stelt daarom als aanvullende maatregel voor de bestaande platformen van het maatschappelijk middenveld en basisorganisaties te erkennen en te versterken. In de huidige omstandigheden moeten hun stemmen vaker worden gehoord.

5.5. Verder dient er op Europees niveau een jaarlijks forum over de grondrechten en de rechtsstaat te komen, met deelname van het EESC, ten eerste om de besluitvormers van de EU in staat te stellen om rechtstreeks en vroegtijdig door basisorganisaties te worden gewaarschuwd voor nieuwe uitdagingen met betrekking tot de waarden van artikel 2 VEU, en ten tweede om wederzijds leren, vertrouwensopbouw en samenwerking tussen nationale stakeholders zoals bedrijven, vakverenigingen, maatschappelijke organisaties, nationale instellingen voor mensenrechten en publieke overheden te bevorderen. De vorm en de modaliteiten van dit stakeholdersforum moeten worden geïnspireerd door de bestaande modellen van het Europees Migratieforum en het Europees stakeholdersplatform voor de circulaire economie. Het EESC kan het secretariaat van het forum en vergaderingen voor zijn rekening nemen, die het samen met de Europese Commissie organiseert.

5.6. Er moeten meer stemmen worden gehoord in de huidige omstandigheden. Hierdoor zouden maatschappelijke organisaties bovendien vroegtijdige waarschuwingen kunnen geven. In tegenstelling tot het jaarlijkse colloquium over de grondrechten, waarbij een beperkt aantal belangrijke belanghebbenden betrokken is, moet het EESC-forum een open forum zijn waarop openbaar debat wordt aangemoedigd. Het mandaat van het Bureau van de Europese Unie voor de grondrechten (FRA) om in te grijpen in geval van schendingen van artikel 2 VEU is helaas beperkt door artikel 51 van het Handvest. Het forum van het FRA wordt voornamelijk bijgewoond door mensenrechtenorganisaties, terwijl het EESC organisaties omvat die ook op andere gebieden actief zijn, waaronder de sociale partners. Het EESC heeft bovendien ervaring met de interactie met organisaties op Europees, nationaal en basisniveau ten aanzien van een groot aantal kwesties. Hierdoor ontstaat een toegevoegde waarde wat betreft het bevorderen van de diversiteit en levendigheid van het maatschappelijk middenveld en wordt ervoor gezorgd dat belangrijke economische actoren aan het proces kunnen deelnemen.

5.7. Er moet aandacht worden besteed aan de economische aspecten van de rechtsstaat. Wederzijds vertrouwen is een waarde die moeilijk in louter economische termen kan worden uitgedrukt, maar het mag duidelijk zijn dat wantrouwen in verband met politieke invloed op de rechterlijke macht of corruptie negatieve economische gevolgen heeft. Het EESC verzoekt de Europese Commissie meer nadruk te leggen op en meer gegevens en analyses te verzamelen over de gevolgen van de teloorgang van de rechtsstaat voor alle belanghebbenden, met inbegrip van het bedrijfsleven. Rechtsonzekerheid, ondoorzichtige wetgeving, oneerlijke concurrentie, discriminerende toegang tot publieke markten en het ontbreken van daadwerkelijke toegang tot rechtsmiddelen zijn voorbeelden van de gevolgen van de tanende rechtsstaat voor het bedrijfsleven, die meer aandacht moeten krijgen in de analyse en de reactie van de EU, ook in het kader van het Europees semester.

5.8. Een specifiek probleem schuilt in de behoefte aan sterkere ondersteuning van maatschappelijke organisaties (basisfinanciering voor waakhondorganisaties). Het is belangrijk dat de EU manieren in overweging neemt om ondersteuning te bieden aan maatschappelijke organisaties, onderzoeksjournalisten en media die opkomende uitdagingen in verband met artikel 2 monitoren en hierover verslag uitbrengen. Er is een financieringsinstrument nodig ter ondersteuning van maatschappelijke organisaties die de in artikel 2 genoemde waarden in de lidstaten uitdragen om bij de burgers een draagvlak voor deze waarden te creëren. In dit verband verwijst het EESC naar zijn advies over de voorstellen voor een nieuw Fonds voor justitie, rechten en waarden ( 27 ) en roept het de Raad en het Europees Parlement op om de middelen voor dit fonds in de context van het besluit over het meerjarig financieel kader na 2020 aanzienlijk op te trekken.

Brussel, 19 juni 2019. De voorzitter van het Europees Economisch en Sociaal Comité Luca JAHIER

(1) PB C 367 van 10.10.2018, blz. 88.

(2) PB C 34 van 2.2.2017, blz. 8.

(3) Vastgelegd tijdens de Europese top van Kopenhagen in 1993.

(4) PB C 81 van 2.3.2018, blz. 9.

(5) Europees Hof van Justitie, Arrest van het Hof (Grote kamer) — Zaak C-216/18 PPU, 25 juli 2018.

(6) SOC/605 — Een veerkrachtige democratie dankzij een sterk en divers maatschappelijk middenveld (PB C 228 van 5.7.2019, blz. 24).

(7) Europese Commissie, Mededeling over een nieuw EU-kader voor het versterken van de rechtsstaat, 11 maart 2014.

(8) Europese Commissie, http://europa.eu/rapid/press-release_IP-19-1957_EN.htm, 3 april 2019.

(9) Michel Waelbroeck en Peter Oliver, Enforcing the Rule of Law in the EU: What can be done about Hungary and Poland?, 9 februari 2018.

(10) Europese Commissie, Mededeling over Verdere versterking van de rechtsstaat in de Unie Stand van zaken en mogelijke volgende stappen, 3 april 2019.

(11) Europees Verbond van Vakverenigingen, Perscommuniqué: ETUC on European Semester Winter Package, 27 februari 2019.

(12) Business Europe, Newsletter N°2019-13: A renewed role for the European Semester, 11 april 2019.

(13) Europese Commissie, Het EU-scorebord voor justitie 2019, 2019, blz. 63: 3.3.3 Overzicht van de rechterlijke onafhankelijkheid.

(14) https://ec.europa.eu/info/policies/justice-and-fundamental-rights/effective-justice/rule-law/assistance-bulgaria-and-romania-under-cvm_nl

(15) Slechts zes van de door de SRSS gegeven voorbeelden zijn gericht op de rechtsstaat: het opzetten van een onafhankelijke analyse van het openbaar ministerie in Bulgarije; het hervormen van de beoordeling van invaliditeit in Tsjechië, Griekenland en Polen; het versterken van de doeltreffendheid van het rechtsstelsel in Kroatië; het verbeteren van de coördinatie van interne controles in Roemenië; het verbeteren van de omgang met klokkenluiders in Italië; en het helpen bij de integratie van jonge migranten en vluchtelingen in Oostenrijk.

(16) PB C 62 van 15.2.2019, blz. 178.

(17) PB C 62 van 15.2.2019, blz. 173.

(18) Europese Rekenkamer, Speciaal verslag 1/2019: Bestrijding van fraude in verband met EU-uitgaven: maatregelen zijn nodig.

(19) Organized Crime and Corruption Reporting Project, EC Adopts New Anti-Fraud Strategy, 1 mei 2019

(20) Europese Commissie, Mededeling Fraudebestrijdingsstrategie van de Commissie: krachtiger optreden om de EU-begroting te beschermen, 29 april 2019

(21) Europees openbaar ministerie, webpagina over beleid.

(22) Momin Badarna, The ENP and its Political Conditionality Instrument: is it ineffective?, Young European Federalists, 15 september 2018.

(23) Europese Commissie, Mededeling over het uitbreidingsbeleid van de EU 2018, 17 april 2018.

(24) PB C 34 van 2.2.2017, blz. 8.

(25) Zoals voorgesteld door het Europees Parlement in zijn resolutie van 27 januari 2014 over de grondrechtensituatie in de Europese Unie – 2012 (P7_TA(2014)1773), rapporteur: Louis Michel, 22 november, paragraaf 9.

(26) 27 lidstaten, als het Verenigd Koninkrijk uit de EU stapt.

(27) PB C 62 van 15.2.2019, blz. 178 over COM(2018) 383 final en COM(2018) 384 final.