Speciaal verslag nr. 13/2003

over de productiesteun voor katoen, vergezeld van de antwoorden van de Commissie

(uitgebracht overeenkomstig artikel 248, lid 4, tweede alinea, van het EG-Verdrag)

(2003/C 298/02)

INHOUD

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

SAMENVATTING

I. Dit verslag bevat de bevindingen van de Rekenkamer naar aanleiding van een onderzoek naar het financieel beheer van de productiesteunregeling voor katoen. Deze regeling is reeds gecontroleerd in het begin van de jaren negentig en de bevindingen werden bekendgemaakt in de jaarverslagen van de Rekenkamer over de jaren 1992 en 1995.

II. De regeling heeft voornamelijk ten doel de katoenproductie te ondersteunen en de betrokken producenten in staat te stellen een redelijk inkomen te verwerven. De grootste producenten in de Europese Unie zijn Griekenland en Spanje; een kleine hoeveelheid wordt in Portugal geproduceerd.

III. De steun wordt verleend aan de egreneringsbedrijven, die een minimumprijs moeten betalen aan de producenten; het bedrag ervan varieert naar gelang van de marktprijzen en de geproduceerde hoeveelheden. Het mechanisme voor het bepalen van de steun heeft ten doel de egreneringsbedrijven een vast inkomensniveau te bezorgen, dat hun exploitatiekosten moet dekken en de in de Europese Unie geproduceerde katoen in prijs concurrerend moet houden met geïmporteerde katoen. Wanneer de producenten de katoen verkopen aan de egreneringsbedrijven, ontvangen zij een bedrag dat twee- tot driemaal zo hoog is als de handelswaarde van de verkochte katoen.

IV. De resultaten van de controle van de Rekenkamer worden weergegeven in twee grote rubrieken:

- beheer door de Commissie,

- evaluatie van de controlesystemen in de voornaamste producerende lidstaten.

V. Sinds de invoering van de regeling in 1981 is de jaarlijkse katoenproductie in de Europese Unie van 0,3 miljoen t tot 1,7 miljoen t gestegen. Die stijging weerspiegelt het feit dat de steun voor de productie van katoen drie- tot viermaal zo hoog is als voor alternatieve gewassen. Een vergelijking van de brutomarges voor maïs en katoen wijst uit dat die voor katoen 1,5-maal zo hoog is. Ongeveer een kwart van de productiestijging vloeit voort uit de toetreding van Spanje tot de EEG in 1986.

VI. In 1987 werd een stabilisatiemechanisme ingevoerd met het doel de te betalen steun te verminderen wanneer de productie groter is dan de gegarandeerde maximumhoeveelheden.

VII. In 2001 vond er een hervorming van de productiesteunregeling plaats, waarbij het stabilisatiemechanisme werd versterkt; dit resulteerde in een abrupte daling van de te betalen steun wanneer de productie bepaalde drempelwaarden overschrijdt.

VIII. Toen de Griekse productie in 2001/2002 groter was dan verwacht, werd het verzoek gedaan een deel van de productie buiten de regeling te houden. Bij het onderzoek van dit verzoek stuitte men op een aantal problemen in verband met de hoeveelheden die in aanmerking komen voor steun en de hoeveelheden die moeten worden meegeteld bij de berekening van de sanctie indien de productie de gegarandeerde hoeveelheden overschrijdt. Er kwam gewijzigde regelgeving met criteria voor de berekening van die hoeveelheden, want als niet in aanmerking komende katoenproductie niet wordt ontdekt, worden alle producenten bestraft doordat het stabilisatiemechanisme hogere sancties oplegt. Volgens één van de subsidiabiliteitscriteria mag alleen steun worden betaald voor hoeveelheden, afkomstig van oppervlakten die in het kader van het GBCS voor de katoenproductie zijn aangegeven. In de praktijk worden de nationale autoriteiten in Griekenland bij hun beslissing over de in aanmerking te nemen productie gehinderd door de gebreken in het GBCS. Bovendien zijn de resultaten van verificaties door de autoriteiten ter vaststelling van de hoeveelheden die niet zullen meetellen in de productie waarop het stabilisatiemechanisme wordt toegepast, anders dan die van verificaties van afzonderlijke producenten ter controle van de areaalaangiften. Gezien de zwakke plekken in het GBCS in Griekenland kan de Commissie de correcte toepassing van het stabilisatiemechanisme niet zo goed controleren. Zij wilde de bestaande regeling hervormen vanaf het verkoopseizoen dat begint op 1 september 2003. Die termijn is niet gehaald en de Commissie wil in het najaar van 2003 bij de Raad en het Europees Parlement een voorstel indienen ter hervorming van de steunregeling voor katoen.

IX. Als de communautaire uitgaven in een verkoopseizoen minder dan 770 miljoen euro belopen, voorzien de verordeningen in een verhoging van het aan de producenten te betalen bedrag, mits aan bepaalde voorwaarden is voldaan. In drie van de zeven jaren 1995/1996-2001/2002 werd krachtens deze bepaling aan de producenten een verhoogde steun betaald. Ook verzwakt deze maatregel het effect van het stabilisatiemechanisme en kan hij worden gezien als een aan de producenten te betalen bonus. Begrotingsneutraliteit kan niet worden gewaarborgd en in de andere vier jaren waren de uitgaven hoger dan 770 miljoen euro.

X. Binnen de Commissie ontbreekt informatie over het negatieve effect dat de productie van katoen kan hebben op het milieu; de milieusituatie in de regio's van de lidstaten waar katoen wordt geproduceerd, wordt niet continu gevolgd.

XI. De Commissie weet niet of de aanmoediging voor de egreneringsbedrijven om de kwaliteit van de geproduceerde katoen te verbeteren doeltreffend is. Het betaalde bedrag lijkt een onnodige uitgave en een bron van extra inkomen want het komt bovenop het inkomen uit de hogere marktprijs voor betere kwaliteit en grotere opbrengsten. De Commissie heeft ook de exploitatiekosten van de egreneringsbedrijven niet opnieuw bezien en weet dus niet of het mogelijk is de communautaire uitgaven te verlagen door het bedrag van de steun aan de egreneringsbedrijven te wijzigen.

XII. In Spanje leidde de controle niet tot opmerkingen van materieel belang, maar in de door de Griekse nationale autoriteiten verrichte controles op de areaalaangiften van de producenten werden wel ernstige tekortkomingen geconstateerd. Het effect van deze tekortkomingen wordt versterkt doordat er geen schot zit in de toepassing van het GBCS in Griekenland. Voor het verkoopseizoen 2001/2002 werd volgens een schatting van de Griekse autoriteiten voor ongeveer 10 % van het met katoen beplante areaal geen aangifte voor het GBCS gedaan ofwel een andere teelt opgegeven. Wanneer producenten in die gevallen niet betrapt worden, ontvangen zij tweemaal steun voor dezelfde percelen: eenmaal op basis van de opgave akkerbouwgewassen en eenmaal op basis van de reële katoenproductie.

XIII. De Rekenkamer beveelt de Commissie aan, de voorgestelde hervorming te baat te nemen om tekortkomingen in de bestaande regeling aan te pakken (ontbreken van begrotingsneutraliteit, aantrekkelijkheid van de steun voor te produceren hoeveelheden en effect van de teelt van katoen op het milieu). Met betrekking tot de bestaande regeling geeft de Rekenkamer de Commissie bovendien in overweging, de financiële regeling voor de egreneringsbedrijven te herzien en de doeltreffendheid van de stimulans ter verbetering van de kwaliteit te onderzoeken.

INLEIDING

1. Bij de toetreding van Griekenland tot de EEG(1) werd een regeling inzake productiesteun voor katoen ingevoerd, die voor het eerst werd toegepast op de katoenoogst van 1981. De regeling werd verruimd toen Spanje en Portugal in 1986 tot de EEG toetraden.

2. In 2001 werden de toepassingsmaatregelen vereenvoudigd en samengebracht in Verordening (EG) nr. 1051/2001 van de Raad(2). Verordening (EG) nr. 1591/2001 van de Commissie(3), zoals gewijzigd(4), bevat gedetailleerde regels voor de toepassing van de productiesteunregeling.

3. De regeling heeft voornamelijk ten doel de katoenproductie te ondersteunen in de gebieden van de Gemeenschap waar zij van belang is voor de landbouweconomie en de betrokken producenten in staat te stellen een redelijk inkomen te verwerven(5).

Katoen planten en produceren

4. Katoen wordt geplant in het voorjaar en geoogst in het najaar daarna. De ruwe katoen wordt geleverd aan ondernemingen die volgens een procédé met de naam "egreneren" de vezels ontdoen van pitten en afval. Het verkoopseizoen loopt van 1 september tot 31 augustus.

5. Binnen de Europese Unie wordt bijna uitsluitend in Griekenland en Spanje katoen geteeld. De jaarproductie in de drie verkoopseizoenen 1999/2000-2001/2002 bereikte gemiddeld 1,6 miljoen t, hetgeen een opbrengst van 0,51 miljoen t geëgreneerde katoen oplevert. Met dit productieniveau wordt ongeveer 47 % van de behoeften binnen de Europese Unie gedekt. De rest wordt vrij van rechten en heffingen in de Gemeenschap ingevoerd.

6. De Europese Unie is goed voor ongeveer 3 % van de wereldproductie (die op 19 miljoen t geëgreneerde katoen wordt geschat); de grootste producenten zijn de Verenigde Staten, China en India.

Begrotingseffect

7. De productiesteun voor katoen bedraagt ongeveer 600 miljoen euro voor Griekenland en 200 miljoen euro voor Spanje, en beloopt in totaal bijna 2 % van de begroting voor het EOGFL.

Voornaamste kenmerken van de productiesteunregeling

8. De verordening(6) bepaalt dat katoenproducenten van de egreneringsbedrijven een bedrag ontvangen (de minimumprijs(7) dat hoger ligt dan de handelswaarde van de niet-geëgreneerde katoen die zij aan die bedrijven leveren. Deze voorwaarde is opgenomen in het schriftelijke contract tot aankoop van de katoen door de egreneringsbedrijven. Deze zijn verplicht de minimumprijs te betalen voor katoen van standaardkwaliteit, maar mogen ook meer bieden.

9. De aan de egreneringsbedrijven betaalde steun dekt het verschil of nadelig saldo tussen de zogenoemde streefprijs(8) (de minimumprijs plus 5 %(9)) en een waarde die de Commissie toekent(10) aan de niet-geëgreneerde katoen die van de producenten wordt gekocht. De verordening bepaalt dat de waarde van de niet-geëgreneerde katoen wordt uitgedrukt als een percentage van de marktprijs voor geëgreneerde katoen, een handelsgoed waarvoor prijzen worden gepubliceerd.

10. Het bedrag van de te betalen steun volgt de schommelingen van de marktprijs voor geëgreneerde katoen. Bij een lage marktprijs is de steun hoger en omgekeerd. Dat betekent dat de opbrengst van de verkoop van geëgreneerde katoen in combinatie met de ontvangen steun de egreneringsbedrijven een vrijwel constant inkomen bezorgt, ongeacht het niveau van de productie. Deze regeling biedt de egreneringsbedrijven financiële zekerheid en zorgt ervoor dat de prijs van de in de Europese Unie geproduceerde katoen concurrerend is met die van ingevoerde katoen.

11. Als de steun in een verkoopseizoen lager is dan 770 miljoen euro, voorzien de verordeningen(11) in een verhoging van het te betalen bedrag, mits aan bepaalde voorwaarden is voldaan(12). De steunverhoging is gebonden aan bepaalde voorwaarden en mag de totale communautaire uitgaven niet boven 770 miljoen euro brengen. Deze maatregel, die alleen in de katoenregeling bestaat, verzwakt het effect van het stabilisatiemechanisme wanneer de wereldmarktprijzen relatief hoog zijn en kan worden gezien als een aan de producenten te betalen bonus. In drie van de zeven jaren 1995/1996-2001/2002 werd krachtens deze bepaling aan de producenten een verhoogde steun betaald (zie tabel 1 voor nadere gegevens). Over de drie betrokken jaren (1995/1996, 1997/1998 en 2000/2001) werd krachtens deze bepaling in totaal 260 miljoen euro aan steun betaald.

12. Uit milieuoverwegingen leggen de in 2001 vastgestelde verordeningen de lidstaten de verplichting op maatregelen te treffen ten aanzien van de katoensector.

Tabel 1

Door de producenten ontvangen bedrag

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

13. Hoofdzakelijk om de communautaire uitgaven te beperken, maar ook om productiestijgingen af te remmen werd in 1987 een stabilisatiemechanisme ingevoerd, dat de te betalen steun voor de hele productie beperkt wanneer de gegarandeerde maximumhoeveelheid (GMH) wordt overschreden(13).

14. In 1995 werd de GMH verhoogd tot 1,031 miljoen t en werd de streefprijs naar evenredigheid verlaagd om deze wijzigingen budgettair neutraal te houden. Aan de producerende lidstaten werden gegarandeerde nationale hoeveelheden (GNH's) toegekend(14). Sindsdien wordt de verlaging van de steun wegens overproductie toegepast op de lidstaat waarin de overproductie plaatsvindt.

15. Krachtens een versterking van het stabilisatiemechanisme in 2001(15) wordt de te betalen steun versneld verminderd wanneer de productie in Spanje en Griekenland hoger wordt dan 1,5 miljoen t. Het versterkte mechanisme leidt ertoe dat betrekkelijk kleine productieverhogingen boven die limiet leiden tot een abrupte verlaging van de te betalen steun voor de hele productie. De GMH werd in 2001 niet verhoogd en er werd niets veranderd aan de procedure voor de berekening van de sanctie wanneer de productie tussen 1,031 en 1,5 miljoen t ligt. Grafiek 1 toont het effect van het stabilisatiemechanisme vóór en na de versterking ervan.

16. Sinds de invoering van het stabilisatiemechanisme in 1987 lag de productie in elk verkoopseizoen boven de gegarandeerde maximumhoeveelheden en werd de door de producenten ontvangen steun bijgevolg verminderd.

17. Wereldmarktprijzen kunnen schommelen, maar in het algemeen is de aan de producenten betaalde minimumprijs van 101 euro per 100 kg drie- tot viermaal zo hoog als de waarde van de niet-geëgreneerde katoen. Na toepassing van het stabilisatiemechanisme vermindert het door de producenten ontvangen bedrag tot twee- tot driemaal de waarde van niet-geëgreneerde katoen. Het door alle producenten samen ontvangen bedrag stijgt totdat de productie 1,5 miljoen t bereikt. Daarna daalt het ontvangen totaalbedrag omdat de sanctie wegens overproductie hoger is dan de bijkomende opbrengsten uit de verhoogde productie (zie tabel 2 voor nadere gegevens).

Grafiek 1 - STABILISATIEMECHANISME

Effect van het stabilisatiemechanisme op de communautaire uitgaven

(waarde van de niet-geëgreneerde katoen = 250 euro per ton(16))

>PIC FILE= "C_2003298NL.002601.TIF">

Noot:

De grafiek toont de voor verschillende productieniveaus te betalen steun vóór en na de wijziging van het stabilisatiemechanisme in 2001.

Stijgt de productie van 1,0 tot 1,3 miljoen ton, dan beperkt het stabilisatiemechanisme doeltreffend de uitgavenstijging.

Zodra de productie 1,3 miljoen ton overschrijdt, zorgt het stabilisatiemechanisme voor een daling van de in totaal te betalen steun.

Deze daling gaat veel sneller na de wijziging die werd ingevoerd bij Verordening (EG) nr. 1051/2001 van de Raad.

Tabel 2

Vergelijking van de door producenten ontvangen steun vóór en na de versterking van het stabilisatiemechanismeNB:

Het in totaal door de producenten ontvangen bedrag is het grootst bij een productie van 1,5 miljoen t.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Tabel 3

Vergelijking van te betalen steun wanneer de waarde van niet-geëgreneerde katoen 200, 250, 300 en 350 euro/t is

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

NB:

Ongeacht het niveau van de marktprijs beginnen de communautaire uitgaven te dalen vanaf een productie van ongeveer 1,3 miljoen t.

18. Zoals aangegeven in de paragrafen 9, 10 en 13 worden de communautaire uitgaven bepaald op basis van de minimumprijs die de egreneringsbedrijven aan de producenten betalen, verminderd door het stabilisatiemechanisme en door een waardebepaling van de gekochte niet-geëgreneerde katoen. De communautaire uitgaven beginnen te verminderen wanneer de extra te betalen steun voor de toegenomen productie achterblijft bij de verhoging van de sanctie wegens overproductie, gecombineerd met de hogere totale waarde die aan de niet-geëgreneerde katoen wordt toegekend. Dit doet zich gewoonlijk voor wanneer de productie ongeveer 1,3 miljoen t bereikt (zie tabel 3 voor nadere gegevens).

19. Ondanks het feit dat de regeling is gebaseerd op de productie moeten alle katoentelers in de Gemeenschap krachtens het geïntegreerde beheers- en controlesysteem (GBCS)(17) een aanvraag indienen om de ingezaaide oppervlakten aan te geven. De gegevens uit deze aanvragen worden gebruikt om de productie te ramen en om het bestaan van de producenten die aan de egreneringsbedrijven leveren en de redelijkheid van de geleverde hoeveelheden te controleren.

Controle van de Rekenkamer

Eerdere opmerkingen

20. De bevindingen bij eerdere controles van de Rekenkamer werden gepubliceerd in haar jaarverslag 1992(18) en de resultaten van een vervolgcontrole werden bekendgemaakt in 1996(19). De Rekenkamer had kritiek op de kwetsbaarheid van de regeling voor onregelmatigheden en tekortkomingen in de controle en op de aangifte van fictieve hoeveelheden (in Griekenland) waarvoor steun was betaald. Deze tekortkoming werd gecorrigeerd door de invoering van gewijzigde regels in 1995: de hoeveelheid niet-geëgreneerde katoen waarvoor steun wordt betaald, wordt verminderd wanneer de opbrengst aan geëgreneerde katoen onder de norm van 32 % ligt(20). In dat geval wordt steun betaald voor de hoeveelheid niet-geëgreneerde katoen van standaardkwaliteit die de geproduceerde vezels zou hebben opgeleverd. De koppeling van gesteunde hoeveelheden aan gehaalde opbrengsten is bedoeld om de prikkel weg te nemen om het gewicht van het ruwe product te overdrijven of te veranderen.

21. De Rekenkamer bekritiseerde ook dat het stabilisatiemechanisme de stijging van het productieniveau niet had kunnen beletten. Vanaf 1995 is de productie elk jaar gestegen.

De onderhavige controle

22. In de onderhavige controle, met betrekking tot de jaren 1999-2002, beoordeelt de Rekenkamer het beheer van de productiesteun voor katoen door de Commissie uit een oogpunt van gewenst en ongewenst effect van de toegepaste maatregelen en vastgestelde regels voor de uitvoering van de regeling en het toezicht op de activiteiten in de lidstaten.

23. Er werden controlebezoeken gebracht aan de diensten van de Commissie, aan vier van de grootste productiegebieden in Griekenland(21) en aan Andalusië, Spanje. Het controlesysteem in de lidstaten werd geëvalueerd, waarbij de naleving van nationale en communautaire voorschriften werd geverifieerd. Controle-informatie werd verkregen door verificatie van documenten en registers, observatie van levering en egrenering en door de diverse controles van de inspecteurs in de egreneringsbedrijven en door middel van analyse van gegevens en gesprekken met de voornaamste betrokkenen (ambtenaren van de Commissie en van de nationale autoriteiten en vertegenwoordigers van de egreneerdersvereniging en producentengroeperingen).

BEHEER DOOR DE COMMISSIE

Bezorgdheid over begrotingsdiscipline en milieu leidt tot wijziging van het stabilisatiemechanisme

24. De katoenproductie binnen de Europese Unie nam tot het jaar 2000 voortdurend toe. De jaarproductie steeg van 330000 t in 1982/1983 tot meer dan 1,7 miljoen t (zie tabel 4). Die toename weerspiegelt de relatieve aantrekkelijkheid van de steun voor katoen in vergelijking met de steun voor andere gewassen, want de productiestijging kwam na de toetreding van Spanje tot de EEG in 1986 en de verhoging van de gegarandeerde maximumhoeveelheid in 1995. Omdat de steun is gebaseerd op geproduceerde hoeveelheden, worden individuele producenten aangemoedigd de krachtens de regeling ontvangen bedragen te verhogen door hun productie(22) op te drijven. Uit de gegevens in tabel 5 blijkt dat de steun voor katoen drie- tot viermaal zo hoog is als voor alternatieve gewassen. Voor de drie jaren 1998-2000 werd de marge boven de totale kosten(23) voor katoen vergeleken met die voor durumtarwe en korrelmaïs in twee van de katoenteeltregio's in Griekenland en in de grootste katoenteeltregio in Spanje. In beide gevallen is de marge voor katoen groter dan voor de twee andere gewassen. Een vergelijking van de brutomarges voor katoen en korrelmaïs wijst uit dat die voor katoen in 1999-2000 1,5-maal zo hoog was.

25. Hoewel de toepassing van het stabilisatiemechanisme in geval van productiestijgingen de communautaire uitgaven beperkt, wordt het steunbedrag mede bepaald door de waarde van de niet-geëgreneerde katoen die de egreneringsbedrijven kopen. Als de marktprijzen lange tijd laag blijven, stijgen de uitgaven. Tabel 3 bevat een vergelijking van de steunbedragen bij marktprijzen variërend tussen 200 en 350 euro per ton. In het tijdvak 1995/1996-2001/2002 beliepen de kosten voor de Gemeenschap van de steun voor katoen meer dan 770 miljoen euro in 1996/1997, 1998/1999, 1999/2000 en 2001/2002 (zie tabel 4).

26. De opwaartse productietendens wekte ook bezorgdheid over het milieu-effect(24) van intensieve teelten, monocultuur(25) en katoenteelt op daarvoor minder geschikte arealen. Die bezorgdheid werd verwoord in een in 1999 uitgebracht voorstel van de Commissie voor een verordening van de Raad(26), waarbij een aanzienlijke toename van het ingezaaide areaal en van de opbrengst werd geconstateerd. Luidens de in 2001 vastgestelde verordening moeten de lidstaten op milieugebied de maatregelen nemen die zij passend achten en vóór 31 december 2004 bij de Commissie een verslag indienen over de toestand van het milieu in de katoensector en het effect van de getroffen nationale maatregelen(27). Wanneer de Commissie deze informatie heeft ontvangen en geëvalueerd, zal zij met meer kennis van zaken duurzame productieniveaus kunnen vaststellen.

27. Het voorstel van de Commissie uit 1999 omvatte ook een herziening van het stabilisatiemechanisme, die ertoe moest leiden dat de steun voor katoen wat minder aantrekkelijk werd(28) en dat de communautaire uitgaven werden beperkt. Met deze verandering werd beoogd de kans te verkleinen dat de uitgaven het referentiebedrag van 770 miljoen euro zouden overschrijden in verkoopseizoenen met lage marktprijzen. De Raad volgde het voorstel niet, maar voerde een wijziging in het stabilisatiemechanisme in die wordt toegepast wanneer de productie meer dan 1,5 miljoen t beloopt(29). Wordt die drempel overschreden, dan doet het herziene mechanisme de steuntarieven sneller dalen dan voordien. Aangezien de productie van de drie voorgaande jaren gemiddeld 1,6 miljoen t had belopen, zou het herziene stabilisatiemechanisme waarschijnlijk reeds in het eerste jaar na de vaststelling ervan worden toegepast.

Tabel 4

Uitgaven aan steun voor de katoenproductie sinds 1982

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Bron:

Commissie, DG Agri/C/2001.

Tabel 5

Vergelijking van de steun voor katoen met die voor andere gewassen

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Bron:

Commissie, Werkdocument voor het personeel over de katoensector in de Europese Unie (SEC(2000)1630 van 5.10.2000).

NB:

a) Productiekosten zijn niet meegerekend.

b) De hogere rentabiliteit in Andalusië in vergelijking met Griekenland weerspiegelt de grotere gemiddelde opbrengsten in Spanje.

c) Gemiddelde jaarlijkse steun in de jaren 1995-1999.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Bron:

Commissie, DG AGRI/G.3, maart 2003.

Stabilisatiemechanisme

28. Bereikt de productie de aangegeven drempelwaarden voor toepassing van het versterkte stabilisatiemechanisme (Griekenland 1138000 t en Spanje 362000 t), dan wordt de aan de producent te betalen minimumprijs verminderd met 24 % (24,18 euro per 100 kg). Bedraagt de productie 1,7 miljoen t (13 % boven de drempelwaarden), dan wordt de minimumprijs verminderd met 48 % (48,28 euro per 100 kg) en bij een productie van 1,840 miljoen t (23 % boven de drempelwaarden) wordt de aan de producent te betalen steun verminderd met 69 % (70,07 euro per 100 kg). Marktprijzen kunnen schommelen, maar op of rond dit sanctieniveau wordt het steunbedrag praktisch nul(30) en is het aan de producent te betalen bedrag gelijk aan de handelswaarde van de katoen.

29. In het verkoopseizoen 2001/2002 - het eerste jaar waarin de nieuwe communautaire en nationale regels worden toegepast - beliep de Griekse productie 1,354 miljoen t, 19 % boven de drempelwaarde voor toepassing van het versterkte stabilisatiemechanisme. De Griekse autoriteiten verzochten de Commissie in totaal 206362 t buiten de regeling te houden en voor dat volume geen steun te verlenen noch ermee rekening te houden bij het bepalen van het sanctieniveau voor het steunbedrag. De verordeningen voorzien niet in die procedure. De Commissie wees op bepaalde aspecten van de opzet van de verordeningen, namelijk:

a) er waren geen precieze regels over de vraag of het effect van het stabilisatiemechanisme moest worden bepaald op basis van de totale productie of alleen van de productie die voldeed aan de communautaire voorschriften;

b) indien - zoals vroeger gebruikelijk - alle geproduceerde hoeveelheden van gezonde handelskwaliteit waren meegeteld voor de berekening van de sanctie, hadden de producenten 58 % minder steun ontvangen, een veel zwaardere sanctie dan ooit voordien was toegepast(31); na onderzoek van de door de Griekse autoriteiten verstrekte gegevens heeft de Commissie 144551 t uitgesloten van de regeling zodat de aan de producenten betaalde minimumprijs met 41 % daalde;

c) de praktijk om het niveau van de sanctie te bepalen op basis van de volledige productie week af van de benadering die doorgaans in andere landbouwsteunregelingen werd gevolgd;

d) er was geen bepaalde termijn gesteld voor het verrichten van de controles ter plaatse op de areaalaangiften van de katoenproducenten; die controles zijn alleen doeltreffend als ze plaatsvinden wanneer de plant nog op het veld staat; de bevindingen bij deze controles zijn noodzakelijk voor de besluitvorming over de betrouwbaarheid van de gegevens betreffende de voor katoenproductie opgegeven oppervlakten en de hoeveelheid die elke teler waarschijnlijk zal produceren en bij de egreneringsbedrijven afleveren.

30. Deze constateringen van de Commissie in dit specifieke geval leidden tot de vaststelling van gewijzigde regels in augustus 2002, die bepalen welke hoeveelheden in aanmerking komen voor steun en welke hoeveelheden moeten worden meegeteld bij de vaststelling van het effect van het stabilisatiemechanisme. Alleen katoen van gezonde handelskwaliteit, afkomstig van via het GBCS opgegeven en niet uit milieuoverwegingen uitgesloten oppervlakten komt in aanmerking voor steun en wordt meegeteld bij de berekening van de sanctie. Deze regels werden toegepast bij de vaststelling van het effect van het stabilisatiemechanisme op de steuntarieven voor de Griekse productie in 2001/2002 en leidden zoals gezegd tot een vermindering van de aan de producenten betaalde minimumprijs met 41 %.

31. In 2001 was de werkelijke productie in Griekenland veel groter dan verwacht en bestaat het gevaar dat de als voorschot betaalde bedragen hoger zouden zijn dan die welke tenslotte verschuldigd zouden blijken. Toen de kans hierop duidelijk werd, beval het Griekse betaalbureau de egreneringsbedrijven enkel de handelswaarde te betalen voor hoeveelheden katoen die boven de per producent vastgestelde drempelwaarde werden geleverd.

Problemen om de nauwkeurigheid van de areaalaangiften te verifiëren en om de in aanmerking komende hoeveelheden vast te stellen

32. Voordien werd steun betaald voor hoeveelheden die bij de egreneringsbedrijven werden aangeboden overeenkomstig de vastgestelde regels, waarvan er één luidde dat de producent de met katoen bezaaide oppervlakte moest hebben aangegeven. Door de nieuwe regelgeving, die in 2002 werd ingevoerd teneinde de steunvoorwaarden te verduidelijken, wordt katoen uit niet-aangegeven of uit milieuoverwegingen aan beperkingen onderworpen gebieden uitdrukkelijk uitgesloten van steun. Zulke katoen kan niet met absolute nauwkeurigheid worden geïdentificeerd en de nationale autoriteiten zullen moeten beslissen welke hoeveelheden in de regeling worden opgenomen en welke hoeveelheden nader moeten worden onderzocht.

33. In de loop der jaren hebben nationale autoriteiten de samenhang tussen de afgeleverde hoeveelheden en de opgegeven arealen geverifieerd en gegevens over de behaalde opbrengsten verzameld. Aangezien opbrengsten kunnen variëren om velerlei redenen, zoals weersomstandigheden, landbouwpraktijken en gezaaide rassen, is het aan de nationale autoriteiten om uit te maken hoe groot de opbrengst is die redelijkerwijs op de aangegeven arealen kan worden behaald. Maar gebreken van het GBCS in Griekenland verminderen de betrouwbaarheid van het systeem als bron van nauwkeurige en complete informatie die kan dienen voor een beoordeling en als middel voor verdere verificatie. Daar het in de praktijk onmogelijk is van alle aan de egreneringsbedrijven geleverde hoeveelheden de herkomst te verifiëren, bestaat het gevaar dat steun wordt betaald voor hoeveelheden katoen die zijn geteeld op niet-opgegeven of uit milieuoverwegingen uitgesloten oppervlakten. Als niet in aanmerking komende katoen niet wordt ontdekt, leidt dit tot bestraffing van alle bonafide producenten door de toepassing van zwaardere sancties.

34. De verordeningen bepalen dat de nationale autoriteiten ten minste 5 % van de areaalaangiften moeten controleren op hun nauwkeurigheid door middel van inspecties ter plaatse waarbij de beplante oppervlakte wordt vergeleken met het aangegeven areaal(32). Met deze controles wordt nagegaan of de gecontroleerde producenten de arealen correct hebben opgegeven. Met katoen beplante maar niet aangegeven oppervlakten kunnen bij inspecties ter plaatse echter onopgemerkt blijven.

35. Bij inspecties ter plaatse in 2000 ontdekten de Griekse nationale autoriteiten in meer dan 5000 onderzochte areaalaangiften slechts 3 afwijkingen. Daarentegen leidde een uitgebreide verificatie het volgende jaar tot de conclusie dat ongeveer 10 % (44000 ha) van de totale teeltoppervlakte ofwel niet via het GBCS was opgegeven, ofwel voor een andere teelt was opgegeven. In dat jaar (2001) waren er areaalaangiften van 94000 producenten voor een totale teeltoppervlakte van 379000 ha. Dat is een gemiddelde beteelde oppervlakte van 4 ha per producent en dus is het waarschijnlijk dat een aanzienlijk aantal van hen niet de volledige oppervlakte hebben opgegeven die zij in 2001 voor katoen hadden bestemd. De uitgebreide verificaties die Griekenland in 2001 uitvoerde vormden de basis voor een verordening van de Commissie om een hoeveelheid katoen buiten de regeling te houden. Deze katoen kwam van oppervlakten die krachtens artikel 17, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1051/2001(33) niet in aanmerking kwamen voor steun, of van oppervlakten die niet via het GBCS waren opgegeven of waarvoor een andere teelt was opgegeven. Dit had als gevolg dat de sanctie wegens overproductie werd verminderd en de steun aan de producenten werd verhoogd.

De financiële situatie van de egreneringsbedrijven in het kader van de regeling is niet opnieuw bezien in het licht van de gewijzigde omstandigheden, met name gestegen productieniveaus

36. Krachtens de verordening(34) wordt bij de bepaling van het steunbedrag aangenomen dat de door de egreneringsbedrijven aangekochte niet-geëgreneerde katoen een waarde heeft tussen 20,6 % en 24,4 % van de internationaal genoteerde prijs van geëgreneerde katoen. Het mechanisme waarmee wordt bepaald hoeveel steun aan de egreneringsbedrijven wordt betaald is zodanig ontworpen dat het egreneringsbedrijf een handelsvoordeel krijgt dat volstaat om de egreneringskosten van 98,8 à 125,4 euro per ton te dekken (zie tabel 6 voor nadere gegevens).

37. Vóór 1995 berekende de Commissie de kosten van egrenering en stelde zij de waarde van niet-geëgreneerde katoen vast op een niveau dat de egreneringsbedrijven voldoende middelen verschafte om hun exploitatiekosten te dekken. Maar omdat deze werkwijze omslachtig was en het verzamelen van voldoende en betrouwbare gegevens problematisch bleek, werd een vereenvoudigde procedure ingevoerd(35), waarbij de waarde van de niet- geëgreneerde katoen wordt bepaald aan de hand van de historische verhouding tussen de marktprijs van geëgreneerde katoen en de door de Commissie berekende waarde van niet-geëgreneerde katoen.

38. De egreneringskosten kunnen door het tijdsverloop en de toegenomen omzet zijn veranderd, maar de Commissie heeft de door de egreneringsbedrijven ontvangen steun niet getoetst aan de reële exploitatiekosten en weet dus niet of het mogelijk is de communautaire uitgaven te verlagen door wijziging van de toegepaste percentages. Geen van de egreneringsbedrijven die tijdens de controle werden bevraagd uitte enig ongenoegen over het mechanisme ter bepaling van de waarde van de niet-geëgreneerde katoen.

Tabel 6

Door de egreneringsbedrijven ontvangen steun

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Niet alle egreneringsbedrijven kijken bij de aankoop van katoen naar de kwaliteit en de "kwaliteitsstimulans" lijkt alleen maar een bijkomende bron van inkomsten te zijn

39. In de communautaire regeling wordt erkend dat katoen van verschillende kwaliteit kan worden geproduceerd; zij bepaalt dan ook dat de producenten moeten worden betaald overeenkomstig de kwaliteit van het geleverde product.

40. In Griekenland betalen niet alle egreneringsbedrijven de producenten volgens de kwaliteit van de specifieke partijen, maar bieden ze de producenten liever een prijs die overeenkomt met die voor katoen van bovengemiddelde kwaliteit(36). De producenten worden hierdoor niet meer gestimuleerd om teelt- en oogsttechnieken toe te passen die ervoor zorgen dat katoen van topkwaliteit wordt geleverd.

41. Bovendien is bepaald dat het egreneringsbedrijf steun ontvangt voor meer dan de geleverde hoeveelheid indien de kwaliteit van de in een bepaald jaar ontvangen en geëgreneerde katoen boven de norm ligt(37). De toegevoegde hoeveelheid is beperkt tot 3,125 %(38), wordt berekend als de egrenering volledig is afgewerkt en is gebaseerd op de opbrengst over het hele jaar. De Commissie weet niet precies of deze bepaling al dan niet de kwaliteit van de geproduceerde katoen heeft verbeterd. De verordening verplicht het egreneringsbedrijf ook niet die extra ontvangsten door te sluizen naar de producenten.

42. Streven naar kwaliteitsbevordering is prijzenswaardig, maar de markt biedt via hogere inkomsten reeds een stimulans om kwaliteit en kwantiteit van de geproduceerde vezels te verbeteren. Op basis van de beschikbare controle-informatie lijkt de stimulans voor kwaliteitsverbetering alleen maar een extra bron van ontvangsten voor de egreneringsbedrijven te zijn.

EVALUATIE VAN DE CONTROLESYSTEMEN IN DE LIDSTATEN

43. Van oktober 2001 tot februari 2002 verrichtte de Rekenkamer in verband met haar verplichting om een betrouwbaarheidsverklaring betreffende de jaarrekening 2001 van de Commissie af te geven(39), een specifiek onderzoek naar de steun voor katoen. Alleen bij de in Griekenland bestaande controles gaf dit aanleiding tot opmerkingen van materieel belang.

Risicocriteria worden niet toegepast en degelijke controles ontbreken in Griekenland

44. Eén essentiële controle betreft het bestaan van de producenten en de redelijkheid van de geleverde hoeveelheden in het licht van de gegevens in de door de producenten ingediende areaalaangiften. De doeltreffendheid van deze controle hangt af van de correcte toepassing van het GBCS in de lidstaten. In Griekenland vertoonde de werking van het GBCS vele gebreken. Omdat deze nog steeds bestaan, worden de bevindingen van het jaarverslag 2001 van de Rekenkamer hierna herhaald.

45. In Griekenland wordt ongeveer 30 % van de percelen aangegeven met referenties die niet overeenkomen met die van het GBCS. Daardoor wordt het onmogelijk de oppervlakte van deze percelen te verifiëren. Bovendien is het met de computersystemen mogelijk bij de registratie van een perceel meerdere referentienummers in te voeren.

46. Er werden ook geen risicocriteria gehanteerd bij de samenstelling van de te controleren steekproef en er waren geen duidelijke, uitvoerige instructies inzake de timing en methodiek voor de controles ter plaatse van de door de katoenproducenten ingediende areaalaangiften; voor het verkoopseizoen 2000/2001 werden zeer weinig afwijkingen gesignaleerd (0,05 % van de onderzochte gevallen). Dit foutenpercentage van 0,05 % contrasteert met de resultaten van de controle van de Rekenkamer naar de nauwkeurigheid van de areaalaangiften over 2001/2002. Bij 16,7 % van de gecontroleerde katoenaangiften werden aanzienlijke verschillen - boven de nationale tolerantiegrenzen - geconstateerd tussen de aangegeven en de met katoen ingezaaide oppervlakten. Het foutenpercentage van 0,05 % komt ook niet overeen met de resultaten van verificaties door de autoriteiten om vast te stellen welke hoeveelheden niet worden meegeteld in de productie waarop het stabilisatiemechanisme wordt toegepast.

47. Wegens het grote verschil tussen de voorspelde en de werkelijke productie in 2001 verrichtten de Griekse autoriteiten een onderzoek waaruit bleek dat bij ongeveer 10 % van het met katoen ingezaaide areaal in 2001 ofwel geen GBCS-aangifte was gedaan ofwel een andere teelt was aangegeven. Deze bevinding wijst erop dat producenten steun aanvragen voor akkerbouwgewassen op oppervlakten waarop ze katoen telen. Wanneer producenten in die gevallen niet betrapt worden, ontvangen zij tweemaal EU-steun voor dezelfde percelen: eenmaal op basis van de opgave akkerbouwgewassen en eenmaal op basis van de reële katoenproductie. Deze situatie toont aan hoe moeilijk het is toezicht te houden op de betalingen van EU-steun wanneer het onderliggende geïntegreerd beheers- en controlesysteem(GBCS) niet correct is toegepast.

CONCLUSIES

48. In haar eerdere controles had de Rekenkamer kritiek op de kwetsbaarheid van de regeling voor onregelmatigheden en tekortkomingen in de controle en op de aangifte van fictieve hoeveelheden (in Griekenland) waarvoor steun was betaald. De Commissie corrigeerde deze tekortkoming door de regeling in 1995 te herzien (zie paragraaf 20). Toch vertoont het nog andere tekortkomingen.

Het toegepaste mechanisme en het effect ervan op de communautaire uitgaven

49. De toename van de katoenproductie in de laatste twintig jaar van 0,3 tot 1,7 miljoen t weerspiegelt de relatieve aantrekkelijkheid van deze regeling in vergelijking met die voor andere gewassen: de steun voor katoen is drie- tot viermaal zo hoog als voor alternatieve gewassen. Een vergelijking van de brutomarges wijst uit dat die voor katoen ongeveer 1,5-maal zo hoog is. Ongeveer een kwart van de productiestijging vloeit voort uit de toetreding van Spanje tot de EEG in 1986 (zie paragraaf 24).

50. Een in 1987 ingevoerd stabilisatiemechanisme was doeltreffend om de steun te beperken die wordt betaald als de productie boven de gegarandeerde hoeveelheden ligt. Maar omdat schommelingen van de marktprijzen worden weerspiegeld in het steunpercentage heeft de Commissie geen controle over de uiteindelijke uitgaven en kan zij de begrotingsneutraliteit niet garanderen (zie paragraaf 25).

51. Is de marktprijs laag, dan worden de kosten gedragen door de Gemeenschap, die een hoger steunpercentage toepast. Maar in jaren met hoge marktprijzen en productieniveaus, waarin de communautaire uitgaven dus geen 770 miljoen euro belopen, wordt er extra steun betaald aan de producenten. Deze maatregel verzwakt het effect van het stabilisatiemechanisme (zie de paragrafen 11 en 25).

52. In combinatie met de opbrengst van de verkoop bezorgt de communautaire steun de egreneringsbedrijven een vast inkomen dat hun exploitatie- en administratiekosten dekt. Sinds 1995 heeft de Commissie niet meer bekeken in hoeverre de bedragen die de egreneringsbedrijven overhouden nadat ze de producenten de minimumprijs hebben betaald, overeenkomen met hun werkelijke kosten; zij weet dan ook niet of er mogelijkheden bestaan om de communautaire uitgaven te verlagen (zie de paragrafen 36 en 37).

53. Onduidelijkheden in de uitvoeringsbepalingen van de regeling leidden in 2002 tot de invoering van gewijzigde regelgeving waarin de voor steun in aanmerking komende hoeveelheden en de bij de berekening van de sanctie voor overproductie in aanmerking te nemen hoeveelheden werden vastgelegd (zie de paragrafen 29 en 30).

54. Volgens de gewijzigde regels mag alleen steun worden betaald voor hoeveelheden afkomstig van via het GBCS opgegeven en niet uit milieuoverwegingen uitgesloten oppervlakten. Door onvolkomenheden in de werking van het GBCS kan de Commissie niet zo goed toezicht houden op de correcte toepassing van het stabilisatiemechanisme. In de praktijk is het onmogelijk, van alle leveringen aan de egreneringsbedrijven de herkomst te verifiëren. Controles door de nationale autoriteiten in 2000 en 2001 wijzen op een ongelijke kwaliteit van de werkzaamheden om de juistheid van de areaalaangiften te verifiëren en om na te gaan of de aan de egreneringsbedrijven geleverde hoeveelheden in aanmerking komen voor steun. Voor de bepaling van de in aanmerking komende hoeveelheden moeten de nationale autoriteiten de waarschijnlijke opbrengst aan niet-geëgreneerde katoen uit de aangegeven oppervlakten beoordelen. Omdat opbrengsten om velerlei redenen kunnen variëren, heeft de Commissie minder controle over dit aspect van de regeling. Als niet in aanmerking komende katoen niet wordt ontdekt, worden alle producenten zonder onderscheid bestraft door een sterkere verlaging van de minimumprijs (zie de paragrafen 32 tot en met 34).

Milieu

55. De productie van katoen kan een negatief effect op het milieu hebben en de betrokken lidstaten moeten de maatregelen kiezen en vaststellen die zij nodig achten om het gebruik van grond voor de katoenproductie te regelen. Momenteel is er geen informatie beschikbaar over de toepassing van deze bepaling omdat die door de Commissie niet continu wordt gevolgd. Krachtens de verordeningen moeten de lidstaten vóór 31 december 2004 bij de Commissie een verslag indienen over de toestand van het milieu in de katoensector en over het effect van de getroffen maatregelen (zie paragraaf 26).

Kwaliteitsbevordering

56. De regeling bevordert de kwaliteit van katoen door de mogelijkheid te bieden de aan de producenten te betalen bedragen aan te passen op grond van de geleverde kwaliteit. In Griekenland betalen niet alle egreneringsbedrijven verschillende bedragen voor verschillende kwaliteiten, zodat de prikkel om katoen van topkwaliteit te produceren wegvalt. Bovendien weet de Commissie niet of de kwaliteitsstimulans voor de egreneringsbedrijven al dan niet doeltreffend is. Deze stimulans verdubbelt de ontvangsten uit de markt wanneer betere kwaliteit en grotere opbrengsten worden gerealiseerd (zie de paragrafen 39 tot en met 42).

Controlesystemen

57. Een onderzoek van de Rekenkamer naar de in de lidstaten verrichte controles toonde aan dat in Griekenland nog steeds ernstige gebreken bestaan, met name in verband met de verificatie van de door de producenten aangegeven oppervlakten (zie de paragrafen 43 tot en met 47).

AANBEVELINGEN

58. De Rekenkamer beveelt de Commissie aan, bij de formulering van haar hervormingsvoorstellen de gelegenheid te baat te nemen om de in de bestaande regeling geconstateerde tekortkomingen aan te pakken. Met name geeft zij de Commissie in overweging:

a) een mechanisme in te voeren dat begrotingsneutraliteit verzekert en het effect van het stabilisatiemechanisme niet verzwakt;

b) rekening te houden met de relatieve aantrekkelijkheid van de steun voor katoen en met het effect van de steun op de geproduceerde hoeveelheid;

c) gegevens te verzamelen over het negatieve effect van de productie van katoen op het milieu.

59. Met betrekking tot de bestaande regeling geeft de Rekenkamer de Commissie in overweging:

a) ervoor te zorgen dat de in de lidstaten verrichte controles tot vaststelling van het recht op steun doorzichtig en goed onderbouwd zijn en consistent worden uitgevoerd;

b) de financiële regeling voor de egreneringsbedrijven te herzien;

c) de doeltreffendheid van de stimulans ter verbetering van de kwaliteit van de geproduceerde katoen te onderzoeken.

Dit verslag werd door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 24 en 25 september 2003.

Voor de Rekenkamer

Juan Manuel Fabra Vallés

President

(1) Protocol nr. 4 bij de Akte van Toetreding van Griekenland van 1979 (PB L 291 van 19.11.1979, blz. 174).

(2) Verordening (EG) nr. 1051/2001 van 22 mei 2001 (PB L 148 van 1.6.2001, blz. 3).

(3) Verordening (EG) nr. 1591/2001 van 2 augustus 2001 (PB L 210 van 3.8.2001, blz. 10).

(4) Verordening (EG) nr. 1486/2002 van 19 augustus 2002 (PB L 223 van 20.8.2002, blz. 3).

(5) Protocol nr. 4 bij de Akte van Toetreding van Griekenland van 1979 (PB L 291 van 19.11.1979, blz. 174).

(6) Verordening (EG) nr. 1051/2001, die de Verordeningen (EEG) nr. 1964/87 en (EG) nr. 1554/95 heeft vervangen.

(7) Verordening (EG) nr. 1051/2001, artikel 2. De minimumprijs wordt vastgesteld door de Raad en ligt momenteel bij 100,99 euro per 100 kg niet-geëgreneerde katoen.

(8) Verordening (EG) nr. 1051/2001, artikel 2. De streefprijs wordt eveneens vastgesteld door de Raad en ligt momenteel bij 106,30 euro per 100 kg niet-geëgreneerde katoen.

(9) Het verschil van 5 % tussen minimumprijs en streefprijs wordt aan de egreneringsbedrijven betaald ter dekking van hun administratiekosten in verband met de regeling.

(10) Verordening (EG) nr. 1591/2001, artikel 2.

(11) Verordening (EG) nr. 1051/2001, artikel 8.

(12) De voorwaarden zijn als volgt: het stabilisatiemechanisme is toegepast; de gewogen gemiddelde prijs voor niet-geëgreneerde katoen, die werd gebruikt voor de berekening van de steun, bedraagt meer dan 302 euro per ton; de producenten mogen in totaal niet meer dan de minimumprijs ontvangen; de verhoogde steun kan niet hoger zijn dan het bedrag dat zou worden betaald indien de gegarandeerde maximumhoeveelheid werd verhoogd tot 1,120 miljoen t.

(13) Voor elk verkoopseizoen van 1992/1993 tot 1994/1995 was de GMH vastgesteld op 701000 t.

(14) Verordening (EG) nr. 1553/95 van de Raad, artikel 2 (PB L 148 van 30.6.1995, blz. 45). De GMH werd verhoogd tot 1031000 t, terwijl aan Spanje een GNH van 249000 t en aan Griekenland een van 782000 t werd toegekend. Bij overschrijding van die hoeveelheden wordt de streefprijs verlaagd met 50 % van het percentage van de overschrijding van de GNH.

(15) Verordening (EG) nr. 1051/2001, artikel 7.

(16) De waarde van 250 euro werd gekozen omdat dit het gemiddelde is van de waarden, toegekend aan niet-geëgreneerde katoen in de vijf verkoopseizoenen 1997/1998-2001/2002.

(17) Verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad (PB L 355 van 5.12.1992, blz. 1).

(18) PB C 309 van 16.11.1993, blz. 1.

(19) PB C 340 van 12.11.1996, blz. 1.

(20) Overeenkomstig artikel 3 van Verordening (EG) nr. 1051/2001 heeft niet-geëgreneerde katoen van standaardkwaliteit een vochtgehalte van 10 % en een gehalte aan onzuiverheden van 3 % alsook de eigenschappen die nodig zijn om na egrenering 32 % vezels van kwaliteit nr. 5 met een lengte van 28 mm te verkrijgen.

(21) De departementen Karditsa, Larisa, Rodopi en Evros.

(22) Dat blijft zo totdat de productie 1,5 miljoen t bereikt. Daarna daalt het door de producenten ontvangen totaalbedrag omdat de sanctie wegens productie boven de gegarandeerde hoeveelheden hoger is dan de bijkomende steun voor de verhoogde productie.

(23) De marge boven de totale kosten is de totale productie en subsidies minus intermediair verbruik (zaden, meststof, gewassenbescherming, brandstof, water, onderhoud, energie, loonarbeid en andere directe kosten), afschrijving, lonen, huur en rente.

(24) Bij de katoenproductie wordt gebruikgemaakt van water, chemicaliën (bodemontsmettingsmiddelen, groeiregulatoren, onkruid- en insectenverdelgers, ontbladeringsmiddelen), meststoffen en plastic (mulch en verpakking van chemicaliën).

(25) Langdurige monocultuur kan tot bodemverarming en uitputting van watervoorraden leiden.

(26) COM(99) 0492 def.

(27) Verordening (EG) nr. 1051/2001, artikel 17.

(28) Voorgesteld werd de verlaging van de streefprijs van 50 % te doen toenemen tot 60 % van de overschrijding van de GNH's, hetgeen naar schatting de communautaire uitgaven met ongeveer 75 miljoen euro per jaar zou verlagen.

(29) Verordening (EG) nr. 1051/2001, artikel 7, lid 4. Als de productie meer dan 1,5 miljoen t beloopt (1138000 voor Griekenland, 362000 voor Spanje) wordt de verlaging van de streefprijs met 50 % van de overschrijding van de GNH's met 2 procentpunten vermeerderd voor elke extra productieschijf van 20000 t (Griekenland 15170, Spanje 4830).

(30) De steun is gelijk aan de streefprijs van 106,3 euro, verminderd met de sanctie (in dit voorbeeld 70 euro) en de waarde van de niet-geëgreneerde katoen.

(31) In de vier voorgaande verkoopseizoenen leidde de toegepaste sanctie gemiddeld tot een vermindering met 29 % van de aan de Griekse producenten betaalde minimumprijs.

(32) Verordening (EG) nr. 1591/2001, artikel 13, lid 1, sub a).

(33) In artikel 17, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1051/2001 wordt bepaald dat de lidstaten de oppervlakte die in aanmerking komt voor productiesteun voor niet-geëgreneerde katoen kunnen beperken op basis van objectieve criteria in verband met het milieu.

(34) Verordening (EG) nr. 1591/2001, artikel 2, lid 2.

(35) Verordening (EG) nr. 1554/95 van de Raad, artikel 3 (PB L 148 van 30.6.1995, blz. 48).

(36) Daar de niet-geëgreneerde katoen in bulk wordt verwerkt, vinden sommige egreneringsbedrijven dat zij geen aanleiding hebben om de specifieke kwaliteitskenmerken van afzonderlijke partijen te meten en om voor elke geleverde partij licht afwijkende bedragen vast te stellen en aan de producenten te betalen.

(37) Verordening (EG) nr. 1051/2001, artikel 15.

(38) Elk jaar wordt voor beide producerende lidstaten de hoeveelheid waarvoor steun wordt betaald verhoogd met ongeveer 3 %, bijna het geldende maximumpercentage. Gaat men uit van een gemiddelde steun van 500 euro per ton, dan wordt aan de egreneringsbedrijven krachtens deze bepaling jaarlijks circa 25 miljoen euro betaald.

(39) PB C 295 van 28.11.2002, blz. 1.

Antwoorden van de Commissie

SAMENVATTING

IX. In het geval van variabele prijssteun hangen de uitgaven per definitie, althans ten dele, af van de wereldmarktprijzen en kan, zoals door de Rekenkamer wordt vermeld, begrotingsneutraliteit dus niet worden gewaarborgd.

De bepaling dat de korting op de steun wordt verlaagd als de uitgaven minder dan 770 miljoen euro bedragen, is een integrerend deel van het stabilisatiemechanisme.

X. De lidstaten hebben vanaf 2001 op grond van Verordening (EG) nr. 1051/2001 van de Raad nationale milieumaatregelen genomen die zijn onderzocht door de diensten van de Commissie.

De lidstaten moeten het effect van deze nationale maatregelen onderzoeken en daarover vóór eind 2004 verslag uitbrengen bij de Commissie. Dit zal de Commissie verdere informatie opleveren over de milieusituatie in de sector katoen.

XI. De Commissie beschouwt het feit dat het rendement aan geëgreneerde katoen doorgaans hoger is dan de voor de standaardkwaliteit in aanmerking genomen 32 %, als een aanwijzing dat de regeling ter verbetering van de kwaliteit doeltreffend is.

De kwaliteitstoeslag op de wereldmarktprijs voor geëgreneerde katoen is eerder van bescheiden omvang en is gezien het peil van die wereldmarktprijs waarschijnlijk geen bron van belangrijke extra inkomsten voor de egreneringsbedrijven.

De Commissie heeft in het verleden gepoogd de exploitatiekosten van de egreneringsbedrijven opnieuw te bepalen, maar als gevolg van de sterk uiteenlopende resultaten hebben de discussies met de lidstaten niets opgeleverd. Daarom heeft de Raad bij de hervorming van 1995 besloten dat de wereldmarktprijs voor niet-geëgreneerde katoen moet worden bepaald op basis van de historische verhouding tussen de wereldmarktprijs voor geëgreneerde katoen en de met inachtneming van de egreneringskosten berekende wereldmarktprijs voor niet-geëgreneerde katoen.

XII. De diensten van de Commissie zijn goed op de hoogte van de problemen door de tekortkomingen van het GBCS in Griekenland, en met name van het systeem voor de identificatie van de percelen en van de controle daarop. Niet alleen voor de areaalsteun maar ook voor de andere steunregelingen wordt aan die problemen bijzondere aandacht besteed in het kader van de goedkeuring van de rekeningen.

Die aandacht gaat ook uit naar de te lage aangifte van het katoenareaal in Griekenland. Behalve met de GBCS-problemen in Griekenland houdt die te lage aangifte ook verband met het feit dat de nationale milieuregels nieuw zijn, met de pogingen van sommige producenten om die regels te omzeilen en met hun onderschatting van het belang van het verband tussen de geproduceerde hoeveelheden (waarvoor de steun wordt verleend) en de oppervlakten waarvan deze afkomstig zijn.

XIII. De Commissie zal bij het opstellen van haar hervormingsvoorstellen aandacht schenken aan de door de Rekenkamer genoemde tekortkomingen. Zij zal er ook rekening mee houden dat de huidige regeling zeer ingewikkeld is en niet spoort met de recente ontwikkeling van het GLB.

INLEIDING

11. De bepaling dat de korting op de steun wordt verlaagd als de uitgaven minder dan 770 miljoen euro bedragen, is een integrerend deel van het stabilisatiemechanisme.

17. Zowel de communautaire uitgaven als de door de producenten ontvangen bedragen hangen in de eerste plaats af van de geproduceerde hoeveelheden.

20. De in 1995 aangenomen wijzigingen betroffen verscheidene maatregelen om het beheer van de regeling te verbeteren. De meest relevante daarvan waren:

- de verdeling van de gegarandeerde maximumhoeveelheid (GMH) in gegarandeerde nationale hoeveelheden om de producenten in elke lidstaat meer verantwoordelijkheid te geven voor hun productie,

- een verhoging van de GMH, gecombineerd met een evenredige verlaging van de streef- en de minimumprijs, om deze hoeveelheid aan de geconstateerde gemiddelde productie aan te passen met behoud van de begrotingsneutraliteit,

- de afschaffing van de speciale steunregeling voor kleine producenten, die niet aan het oorspronkelijke doel beantwoordde, en

- zoals de Rekenkamer vermeldt, koppeling van de subsidiabele hoeveelheden aan het behaalde rendement.

In 2001 is het stabilisatiemechanisme versterkt: als de productie meer dan 1,5 miljoen t bedraagt, wordt de te betalen steun in sneller tempo verlaagd. Het effect van dit versterkte stabilisatiemechanisme is dat zelfs betrekkelijk geringe stijgingen van de productie boven die drempel leiden tot een scherpe daling van de steun voor de hele productie.

BEHEER DOOR DE COMMISSIE

24. In 1995 is de GMH verhoogd en is de streefprijs evenredig verlaagd om die wijziging budgettair neutraal te houden.

25. In het geval van variabele prijssteun hangen de uitgaven per definitie althans ten dele af van de wereldmarktprijs.

26. Tot 2000 had de Commissie slechts beperkte mogelijkheden om gedetailleerde milieubepalingen voor de katoenteelt te verlangen, omdat dit product niet is opgenomen in de bijlage bij Verordening (EG) nr. 1259/1999 van de Raad en evenmin valt onder Verordening (EG) nr. 1257/1999 van de Raad.

Vanaf 2001 hebben de lidstaten op grond van Verordening (EG) nr. 1051/2001 van de Raad nationale milieumaatregelen genomen die door de diensten van de Commissie zijn onderzocht.

Vóór eind 2004 moeten de lidstaten aan de Commissie verslag uitbrengen over deze nationale maatregelen, wat de Commissie nadere informatie over de milieusituatie in de sector katoen zal opleveren.

28. In elke lidstaat zijn de kortingen die als gevolg van de toepassing van het stabilisatiemechanisme worden toegepast, nagenoeg uitsluitend afhankelijk van de productie in die lidstaat. De kortingen zijn dus hoger in de lidstaat die de grootste verantwoordelijkheid voor de overproductie draagt.

29. Na een gedetailleerd onderzoek van de door Griekenland meegedeelde cijfers en een juridische beoordeling van de uitsplitsing van de 206362 t, heeft de Commissie de volgende maatregelen genomen:

- 6376 t is niet in de regeling opgenomen omdat deze hoeveelheid niet van gezonde handelskwaliteit was;

- 61811 t is tot de feitelijke productie gerekend en de resterende 138175 t is buiten beschouwing gelaten.

a) Een op diezelfde interpretatie gebaseerde verduidelijking met betrekking tot de voor steun in aanmerking komende productie en de productie waarmee in het kader van het stabilisatiemechanisme rekening moet worden gehouden, is onmiddellijk aan de regelgeving toegevoegd zodat die nieuwe bepalingen van kracht zijn geworden met ingang van het volgende verkoopseizoen 2002/2003.

d) Vanaf het verkoopseizoen 2002/2003 moeten de controles ter plaatse op de areaalaangifte worden voltooid uiterlijk op 15 november, vlak vóór de opstelling van de herziene productieramingen.

Met de risico's die het EOGFL kan lopen als gevolg van een ontoereikende kwaliteit van de controles ter plaatse op de met katoen beteelde oppervlakten, wordt rekening gehouden in het kader van de goedkeuring van de rekeningen. Er zijn reeds financiële correcties toegepast en zo nodig zal dat ook in de toekomst het geval zijn.

33-35. De opmerkingen van de Rekenkamer betreffen hoofdzakelijk de tekortkomingen van de Griekse controlesystemen. De diensten van de Commissie zijn goed op de hoogte van die tekortkomingen. Met de risico's die het EOGFL kan lopen als gevolg van de tekortkomingen van de toepassing door Griekenland van het GBCS en het beheers- en controlesysteem voor katoen, wordt rekening gehouden in het kader van de goedkeuring van de rekeningen. Er zijn reeds financiële correcties toegepast en zo nodig zal dat ook in de toekomst het geval zijn.

Ook de diensten van de Commissie hebben geconstateerd dat er sprake kan zijn van een risico in verband met de in Griekenland gebruikte methode voor de selectie van de aanvragers van rechtstreekse premies die worden onderworpen aan een controle ter plaatse. Dit risico wordt momenteel onderzocht in het kader van de lopende procedure voor de goedkeuring van de rekeningen.

36. Omdat internationale noteringen voor niet-geëgreneerde katoen ontbreken, wordt de wereldmarktprijs voor dit product bepaald op basis van die voor geëgreneerde katoen, uitgaande van de historische verhouding tussen die twee wereldmarktprijzen. De exploitatiekosten zijn in die verhouding begrepen, zodat er indirect rekening mee wordt gehouden bij de bepaling van de wereldmarktprijs voor niet-geëgreneerde katoen.

38. De Commissie heeft in het verleden gepoogd de exploitatiekosten van de egreneringsbedrijven opnieuw te bepalen, maar als gevolg van de sterk uiteenlopende resultaten hebben de besprekingen met de lidstaten niets opgeleverd. Daarom heeft de Raad bij de hervorming van 1995 besloten de wereldmarktprijs voor niet-geëgreneerde katoen te bepalen op basis van de historische verhouding tussen de wereldmarktprijs voor geëgreneerde katoen en de met inachtneming van de exploitatiekosten berekende wereldmarktprijs voor niet-geëgreneerde katoen.

40. In de steunregeling is bepaald dat de prijs moet worden aangepast naar gelang van de kwaliteit van de geleverde katoen. Deze aanpassing dient tussen partijen te worden overeengekomen op basis van de nodige bij de levering genomen monsters en moet betrekking hebben op elke partij niet-geëgreneerde katoen. Dit is een stimulans voor de individuele producenten om katoen van betere kwaliteit te leveren.

Uit de audits van de diensten van de Commissie in het kader van de goedkeuring van de rekeningen is niet gebleken dat de geldende regeling het doel, kwaliteitsverbetering te bevorderen, niet bereikt.

41. Niet-geëgreneerde katoen van een betere kwaliteit levert een hoger rendement aan geëgreneerde katoen op, maar dit kan pas na de egrenering worden uitgemaakt. Op grond van de betrokken bepaling mogen de subsidiabele uitgaven met maximaal 3,125 % worden verhoogd, maar er geldt geen beperking voor de verlaging die op de subsidiabele hoeveelheden kan worden toegepast in geval van een laag rendement dat te wijten is aan de slechte kwaliteit van de niet-geëgreneerde katoen. Het feit dat het rendement aan geëgreneerde katoens doorgaans hoger is dan de voor de standaardkwaliteit bepaalde 32 %, betekent dat de kwaliteit van de geleverde niet-geëgreneerde katoen gemiddeld genomen goed is. De aldus aan de egreneringsbedrijven gegeven stimulans stelt hen in staat om de producenten een hogere prijs dan de minimumprijs te betalen, wat doorgaans het geval is.

42. De kwaliteitstoeslag op de wereldmarktprijs voor geëgreneerde katoen is eerder van bescheiden omvang en vormt gezien het peil van die wereldmarktprijs waarschijnlijk geen bron van aanzienlijke extra inkomen voor de egreneringsbedrijven.

EVALUATIE VAN DE CONTROLESYSTEMEN IN DE LIDSTATEN

45. De diensten van de Commissie zijn goed op de hoogte van de problemen die zich in Griekenland voordoen in verband met de tekortkomingen van het GBCS, en meer in het bijzonder van het systeem voor de identificatie van de percelen landbouwgrond.

Met de daaruit voortvloeiende risico's voor het EOGFL wordt rekening gehouden in het kader van de goedkeuring van de rekeningen, niet alleen voor areaalsteun maar ook voor andere steunregelingen. In het specifieke geval van de productiesteun voor katoen lopen er momenteel verscheidene goedkeuringsprocedures.

46. De ernstige leemten die de Rekenkamer heeft geconstateerd ten aanzien van de controles ter plaatse op de voor de katoenteelt gebruikte percelen, worden door de Commissie volledig erkend. In grote trekken komen zij overeen met de bevindingen waarvan de diensten van de Commissie regelmatig melding maken in hun verslagen.

47. De oppervlakten waarvoor in het GBCS ten onrechte een andere teelt dan de katoenteelt is opgegeven, vormen met betrekking tot de betaalde areaalsteun een risico waarmee in het kader van de goedkeuring van de rekeningen rekening wordt gehouden.

De aspecten betreffende de GMO voor katoen worden momenteel door de diensten van de Commissie geanalyseerd in het kader van de lopende procedures voor de goedkeuring van de rekeningen.

CONCLUSIES

50. In het geval van variabele prijssteun hangen de uitgaven per definitie althans ten dele van de wereldmarktprijs af, waardoor begrotingsneutraliteit niet kan worden gegarandeerd, zoals door de Rekenkamer wordt vermeld. Bij de hervorming van 2001 is het stabilisatiemechanisme versterkt om hogere kortingen op de steun te kunnen toepassen wanneer de productie de drempel van 1500000 t overtreft, waardoor de uitgaven in bepaalde gevallen een sterke daling te zien kunnen geven.

51. De betrokken bepaling volgens welke de korting op de steun wordt verlaagd als de uitgaven minder dan 770 miljoen euro bedragen, is een integrerend deel van het stabilisatiemechanisme.

52. De Commissie heeft in het verleden gepoogd de exploitatiekosten van de egreneringsbedrijven opnieuw te bepalen, maar als gevolg van de sterk uiteenlopende resultaten hebben de besprekingen met de lidstaten niets opgeleverd. Daarom heeft de Raad bij de hervorming van 1995 besloten dat de wereldmarktprijs voor niet-geëgreneerde katoen moet worden bepaald op basis van de historische verhouding tussen de wereldmarktprijs voor geëgreneerde katoen en de met inachtneming van de egreneringskosten berekende wereldmarktprijs voor niet-geëgreneerde katoen.

54. Naar het oordeel van de Commissie verduidelijken de in 2002 opgestelde gewijzigde regels de definitie van de in aanmerking komende productie en zijn haar mogelijkheden om de regeling te beheren niet verzwakt. De door de Rekenkamer beschreven tekortkomingen met betrekking tot het GBCS en het controlesysteem voor katoen in Griekenland komen overeen met wat de diensten van de Commissie in het kader van de goedkeuring van de rekeningen reeds hebben geconstateerd. Er zijn financiële correcties toegepast en zo nodig zal dat ook in de toekomst het geval zijn.

55. Tot 2000 had de Commissie slechts beperkte mogelijkheden om gedetailleerde milieubepalingen voor de katoenteelt te verlangen, omdat katoen niet is opgenomen in de bijlage bij Verordening (EG) nr. 1259/1999 van de Raad en evenmin onder Verordening (EG) nr. 1257/1999 van de Raad valt.

Vanaf 2001 hebben de lidstaten op grond van Verordening (EG) nr. 1051/2001 van de Raad nationale milieumaatregelen genomen die door de diensten van de Commissie zijn onderzocht.

Vóór eind 2004 moeten de lidstaten aan de Commissie verslag uitbrengen over het effect van die nationale maatregelen, wat de Commissie nadere informatie over de milieusituatie in de sector katoen zal opleveren.

56. De regeling voorziet in tussen het egreneringsbedrijf en de producent overeen te komen prijsaanpassingen afhankelijk van de kwaliteit van elke geleverde partij niet-geëgreneerde katoen. Dit betekent een stimulans voor de individuele producenten om landbouwmethoden toe te passen die katoen van een betere kwaliteit opleveren. Niet-geëgreneerde katoen van een betere kwaliteit leidt tot een hoger rendement aan geëgreneerde katoen, dat pas na de egrenering kan worden berekend. Het feit dat het rendement aan geëgreneerde katoen doorgaans hoger is dan de voor de standaardkwaliteit bepaalde 32 %, betekent dat de kwaliteit van de geleverde niet-geëgreneerde katoen gemiddeld genomen goed is. De kwaliteitstoeslag op de wereldmarktprijs voor geëgreneerde katoen is eerder van bescheiden omvang. Deze aan de egreneringsbedrijven gegeven stimulans maakt het hen echter mogelijk de producenten een hogere prijs te betalen dan de minimumprijs, wat doorgaans het geval is.

Op grond van de audits van de diensten van de Commissie in het kader van de goedkeuring van de rekeningen kan niet formeel worden bevestigd dat de geldende regeling haar doel, kwaliteitsverbetering te bevorderen, niet bereikt.

57. Zoals gezegd in het antwoord op de paragrafen 42 tot en met 46, waren de door de Rekenkamer in Griekenland ontdekte tekortkomingen met betrekking tot de areaalaangiften en de controle daarop reeds geconstateerd bij eerdere audits door de diensten van de Commissie. De daaruit voortvloeiende risico's krijgen bijzondere aandacht en worden behandeld in het kader van de procedure voor de goedkeuring van de rekeningen, zowel voor de areaalsteun als voor andere steun zoals de productiesteun voor katoen.

AANBEVELINGEN

58. a), b) De Commissie zal bij de opstelling van haar hervormingsvoorstellen rekening houden met de door de Rekenkamer genoemde tekortkomingen. Zij zal ook rekening houden met het feit dat de huidige regeling zeer ingewikkeld is en niet spoort met de recente ontwikkeling van het GLB.

c) De Commissie verzamelt reeds alle gegevens waarvan zij kennis krijgt.

59. a) De diensten van de Commissie zullen de aanbeveling van de Rekenkamer opvolgen en zullen net als in het verleden blijven nagaan of er sprake is van een correcte en homogene toepassing van de controles.

b) De Commissie heeft in het verleden gepoogd de exploitatiekosten van de egreneringsbedrijven opnieuw te bepalen, maar als gevolg van de sterk uiteenlopende resultaten hebben de besprekingen met de lidstaten niets opgeleverd.

c) Naar het oordeel van de Commissie blijkt uit het feit dat het rendement aan geëgreneerde katoen doorgaans hoger is dan de voor de standaardkwaliteit bepaalde 32 %, dat de regeling ter verbetering van de kwaliteit doeltreffend is.