NL Publicatieblad van de Europese Unie C 128/29

Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over „Eerbiediging van de grondrechten in de Europese beleidsmaatregelen en wetgeving op het gebied van immigratie”

(initiatiefadvies)

(2010/C 128/06)

apporteur: de heer PARIZA CASTAÑOS

Het Europees Economisch en Sociaal Comité heeft op 26 februari 2009 besloten overeenkomstig artikel 29, lid 2, van zijn reglement van orde een initiatiefadvies op te stellen over

Eerbiediging van de grondrechten in de Europese beleidsmaatregelen en wetgeving op het gebied van immigratie.

De afdeling Werkgelegenheid, sociale zaken, burgerschap, die met de voorbereidende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 15 oktober 2009 goedgekeurd..

Het Europees Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn op 4 en 5 november 2009 gehouden 457e zitting (vergadering van 4 november) onderstaand advies uitgebracht, dat met algemene stemmen is goedgekeurd.

1. Inleiding en achtergrond

1.1. Het EESC heeft besloten een initiatiefadvies op te stellen om erop aan te dringen dat in de beleidsmaatregelen en wetgeving van de EU op het gebied van immigratie en grensbeheer de mensenrechten naar behoren in acht worden genomen en de vrijheid en veiligheid van alle mensen centraal komen te staan.

1.2. Niet zonder politieke moeilijkheden in de Raad krijgt de EU langzamerhand de beschikking over een gemeenschappelijk immigratiewetgevingskader dat supranationale rechten en garanties biedt. Dit kader gaat verder dan de veranderende (en soms restrictieve) wetgevingen van de lidstaten. Het is geen sinecure om met 27 lidstaten gemeenschappelijke wetgeving over z'n gevoelig thema als immigratie op te stellen, en het EESC juicht de geboekte vooruitgang dan ook toe.

1.3. Bij veel van de desbetreffende voorschriften is de harmonisatie echter minimaal. Dit maakt de zaken er niet gemakkelijker op en staat adequate, volledige garanties inzake bescherming van de mensenrechten in de weg. Bovendien is het in sommige lidstaten zo dat de omzetting van Europese richtlijnen in nationale wetgeving vanuit het oogpunt van de bescherming van de grondrechten te wensen overlaat.

1.4. In de voorbije jaren heeft het EESC in verscheidene adviezen bepleit dat het gemeenschappelijk immigratiebeleid gebaseerd wordt op een geïntegreerde aanpak waarin niet alleen wordt uitgegaan van de behoeften van de EU-lidstaten en de medewerking van de herkomstlanden, maar ook de eerbiediging van de mensenrechten van immigranten in aanmerking wordt genomen.

1.5. De Europese Raad heeft op 16 oktober 2008 het Europees immigratie- en asielpact goedgekeurd, waarvan een krachtig politiek signaal uitgaat om het gemeenschappelijk immigratiebeleid handen en voeten te geven. Tijdens het Zweedse Raadsvoorzitterschap zal de EU het Programma van Stockholm goedkeuren (1).

1.6. Met de verwachte inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon kan bovendien een nieuwe impuls worden gegeven aan de ontwikkeling van immigratiebeleidsmaatregelen (die via de gewone wetgevingsprocedure zullen worden goedgekeurd) en zal het Handvest van de grondrechten bindende werking krijgen.

1.7. In de voorbije jaren is het EESC meer gaan samenwerken met maatschappelijke organisaties. Ook heeft het met het Europees Integratieforum een vast participatiekader geschapen (2). Het EESC maakt zich er sterk voor dat het maatschappelijk middenveld inspraak krijgt in het integratiebeleid. Dit is van groot belang.

1.8. Het baart het EESC zorgen dat er in Europa steeds meer onverdraagzaamheid, racisme en vreemdelingenhaat is tegen immigranten, tegen „anderen”. Het EESC vreest dat deze ontwikkeling door de sociale gevolgen van de financiële crisis versterkt zal worden. Politici, toonaangevende personen in de samenleving en de media moeten zich verantwoordelijk opstellen en er in politiek en maatschappelijk opzicht alles aan doen om dergelijke uitingen te voorkomen. In het basis- en middelbaar onderwijs moet meer werk worden gemaakt van educatie op het gebied van mensen- en grondrechten, gelijke kansen en non-discriminatie.

2. Grond- en mensenrechten en immigratiebeleid

2.1. In internationale documenten als de Universele verklaring van de rechten van de mens worden een aantal gemeenschappelijke beginselen en waarden als universeel bestempeld.

2.2. Het door alle lidstaten ondertekende Europees Verdrag van de rechten van de mens (EVRM) en het Europees Hof voor de rechten van de mens (EHRM) vormen de basis en de garantie voor de eerbiediging van deze rechten op het gehele EU-grondgebied.

2.3. Het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (of Europees Hof van Justitie, EHvJ) heeft erop gewezen dat het EVRM en de jurisprudentie van het EHRM deel uitmaken van de communautaire rechtsorde en daarin als algemene beginselen gelden.

2.4. Dit blijkt ook uit artikel 6 van het EU-Verdrag (VEU), waarmee de waarborging van de grondrechten in het Europese rechtssysteem is versterkt en het EHvJ meer bevoegdheden krijgt om te garanderen dat de Europese instellingen en de lidstaten bij hun optreden in het kader van het Gemeenschapsrecht de grondrechten eerbiedigen.

2.5. De lidstaten hebben het soevereine recht om de binnenkomst van onderdanen van derde landen te controleren en hun al dan niet een verblijfsvergunning te geven. Het EESC wijst er hierbij wel op dat de lidstaten zich moeten houden aan de verplichtingen die zijn overeengekomen in internationale en Europese instrumenten en verdragen over fundamentele mensenrechten en aan de interpretatie (en ontwikkeling) daarvan door de bevoegde rechtbanken.

2.6. Het Handvest van de grondrechten van de EU bevat nieuwe rechten die niet in het EVRM zijn opgenomen (3). Daar komt nog bij dat veel van deze rechten losstaan van de nationaliteit die mensen hebben. Als het Verdrag van Lissabon wordt geratificeerd, zal het Handvest bindende werking krijgen en zal er meer rechtszekerheid komen rond de bescherming van de grondrechten. Het Handvest zal op zowel de Europese instellingen als de lidstaten van toepassing zijn, met name wanneer zij de communautaire wetgeving toepassen, en zal de eerbiediging van de grondrechten op immigratiegebied versterken.

2.7. Met de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon zal de EU kunnen toetreden tot het EVRM, om nog duidelijker te maken dat zij mensenrechten hoog in het vaandel heeft.

2.8. Ook heeft het EESC zijn steun uitgesproken (4) voor de oprichting van het Agentschap van de grondrechten van de EU. De Europese Raad heeft in 2008 zijn goedkeuring gehecht aan het meerjarenkader voor het Agentschap. Hierin worden negen actieterreinen genoemd, waaronder racisme en vreemdelingenhaat; discriminatie; asiel; immigratie en integratie; visa en grenscontroles. Het EESC wil graag in dit Agentschap participeren om bij de activiteiten ervan de rol van het maatschappelijk middenveld te versterken.

2.9. Het bestaan van deze communautaire instrumenten en structuren neemt niet weg dat de grondrechten in sommige beleidsmaatregelen en wetgeving van de EU en afzonderlijke lidstaten niet naar behoren worden nageleefd. Vele maatschappelijke organisaties en rapporten van onafhankelijke en universitaire onderzoekers hebben dit aangetoond.

2.10. Wat het communautaire beleid betreft, wordt ook in tal van rapporten aan de kaak gesteld dat meerdere lidstaten de mensenrechten van immigranten schenden. Ook komt het voor dat Europese maatregelen een legitimatie vormen voor bepaalde nationale praktijken die niet met de mensenrechten en de rechtsstaat vallen te rijmen.

2.11. Het EESC merkt in een recent advies (5) op dat „in het immigratiebeleid en de bijbehorende wetgeving de mensenrechten van alle personen, gelijke behandeling en non-discriminatie onverkort geëerbiedigd dienen te worden.” Om deze doelstelling kracht bij te zetten stelt het EESC voor om in het toekomstige Europese immigratiebeleid „twee nieuwe gemeenschappelijke beginselen op te nemen, overeenkomstig het Programma van Stockholm, nl 1) Grondrechten en 2) Rechtsstaat en fundamentele vrijheden.”

2.12. De grondrechten zouden voor alle mensen moeten gelden en dus niet alleen voor EU-burgers. Asielzoekers en immigranten worden beschermd door het EVRM en het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. Het Europees recht op het vlak van immigratie en grensbeheer, alsook de jurisprudentie van het EHvJ, bieden voorts een geheel van waarborgen en rechten die verdergaan dan de speelruimte van de lidstaten.

2.13. Ook heeft het EESC voorgesteld (6) dat de EU op het gebied van extern beleid meer werk maakt van een internationaal normatief kader voor migratiekwesties, op basis van de Universele Verklaring van de rechten van de mens, het Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten en het Verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten. Dit internationale normatieve kader moet de voornaamste IAO-verdragen bevatten, alsook de Internationale Conventie van de Verenigde Naties inzake de bescherming van de rechten van alle arbeidsmigranten en hun gezinsleden, die door de EU-lidstaten nog niet is geratificeerd, ook al heeft het EESC hier in een initiatiefadvies (7) op aangedrongen.

2.14. Ook in het Programma voor Europa (8) pleit het EESC ervoor dat de grond- en mensenrechten in het EU-beleid, in het bijzonder op het vlak van immigratie en asiel, geëerbiedigd worden.

2.15. Het EESC vindt dat de waarden en beginselen van de EU, alsook de bescherming van de mensenrechten en de vrijheden versterkt moeten worden door een krachtige, zichtbare politieke autoriteit op Europees niveau. Het stemt dan ook in met het voorstel van voorzitter Barroso om een Europees Commissaris voor Justitie, grondrechten en burgerlijke vrijheden aan te wijzen. Het EESC hoopt dat deze de beschikking krijgt over de beleidsinstrumenten en organisatorische en financiële middelen die nodig zijn om zich goed van deze belangrijke taak te kunnen kwijten.

2.16. Wel betreurt het EESC dat immigratie en asiel geen deel uitmaken van de portefeuille van deze Commissaris en samen met interneveiligheidskwesties onder de bevoegdheden van een andere Commissaris vallen. Als immigratie wordt gekoppeld aan veiligheid en wordt losgekoppeld van de bescherming van de grondrechten, wordt er een verkeerde politieke boodschap afgegeven.

3. Het universele karakter van de mensenrechten

3.1. De grote uitdaging waar Europa momenteel voor staat, is ervoor te zorgen dat binnen de rechtsorde van de EU en de lidstaten de mensenrechten van ieder individu worden gewaarborgd. Die rechtssystemen zijn echter gebaseerd op het traditionele begrip „burgerschap”, wat inhoudt dat sommige van deze rechten niet gelden voor niet-onderdanen. Ook wordt er in deze systemen een wettelijk onderscheid gemaakt tussen onderdaan en vreemdeling en tussen legale en illegale immigranten.

3.2. In de Europese immigratiewetgevingen wordt de bescherming van immigranten als rechtssubjecten onvoldoende gegarandeerd. Uit de nauwe juridische band tussen werkvergunning en verblijfsvergunning blijkt duidelijk dat de immigrant niet als individu, maar als arbeidskracht wordt gezien, d.w.z. als een ten dienste van de arbeidsmarkt staand instrument dat, als het niet langer nodig is, de mogelijkheid op een legaal verblijf verliest. Met deze verandering in zijn administratieve situatie verliest de betrokkene veel van zijn rechten: hij wordt een persoon „zonder papieren”.

3.3. Mensenrechten zijn universeel, onherroepelijk en beschermen alle mensen, ongeacht hun omstandigheden of rechtsstatus.

4. Mensenrechten en immigratiebeleid: tien prioritaire maatregelen om van Europa een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht te maken

4.1. Het Europa van de rechten

4.1.1. De laatste jaren is er op de agenda van de EU steeds minder aandacht voor de verdediging en bevordering van de mensenrechten. Als beleidsprioriteit geldt de veiligheid van de lidstaten, alsof die onverenigbaar zou zijn met de bevordering van de vrijheid en de bescherming van de grondrechten.

4.1.2. Bij beleidsmaatregelen op veiligheidsgebied moeten de vrijheid en het recht worden beschermd. Volgens het EESC zou op dit beleidsterrein moeten worden uitgegaan van de bescherming van de grondrechten zoals die door het EVRM en het Handvest van de grondrechten worden gewaarborgd.

4.1.3. Meer veiligheid mag niet betekenen dat er wordt getornd aan de fundamentele waarden (mensenrechten en openbare vrijheden) en democratische beginselen (rechtsstaat) die in de gehele EU worden gedeeld. Collectieve en nationale veiligheid mag niet ten koste gaan van de individuele vrijheid. Sommige beleidsvoorstellen komen neer op een herhaling van een in vroeger tijden gemaakte fout, nl. dat vrijheid wordt opgeofferd aan veiligheid.

4.1.4. In dit verband is het EESC ingenomen met de van juni 2009 daterende Mededeling „Een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht ten dienste van de burger”, waarin bescherming van de grondrechten van de Europese burgers vooropstaat.

4.1.5. Het EESC steunt het plan van de Commissie om vanaf de eerste stadia in de wetgevingsprocedure, ook op het vlak van immigratiebeleid, een „grondrechtencultuur” te bevorderen. Eerbiediging van de grondrechten moet voor alle EU-instellingen een gemeenschappelijke doelstelling vormen (9). Dit zou gepaard moeten gaan met een gemeenschappelijk Europees systeem waarbij achteraf op gezette tijden wordt geëvalueerd in hoeverre de implementatie van Europese maatregelen op nationaal, regionaal en lokaal niveau met de grondrechten strookt en efficiënt is (10). Het EESC en het maatschappelijk middenveld zouden bij deze evaluatie een wezenlijke rol moeten vervullen.

4.2. Toelatingswetgeving

4.2.1. Het EESC heeft er al eerder op aangedrongen dat de EU wordt uitgerust met een geharmoniseerde immigratiepolitiek en -wetgeving. De EU en de lidstaten dienen een open wetgeving te krijgen waarmee arbeidsmigratie via legale en transparante weg mogelijk wordt, zowel voor hoogopgeleide als voor minder geschoolde werknemers. Op die manier zullen de rechten van immigranten adequaat worden beschermd.

4.2.2. Het EESC heeft horizontale wetgeving voorgesteld, maar de lidstaten, de Commissie en de Raad hebben besloten om specifieke richtlijnen voor bepaalde groepen immigranten op te stellen. Dit kan aanleiding geven tot discriminatie.

4.2.3. Met zijn adviezen over de verschillende wetgevingsinitiatieven van de Commissie wil het EESC zorgen voor een samenhangend beleid, bescherming van de grondrechten, gelijke behandeling en non-discriminatie, tot welke beroepsgroep de arbeidsmigranten ook behoren.

4.3. Rechten van arbeidsmigranten en hun gezinsleden

4.3.1. Non-discriminatie (artikel 21 van het Handvest) moet als uitgangspunt dienen. Ongeacht de duur van zijn werk- en verblijfsvergunning moet de arbeidsmigrant dezelfde economische, sociale en arbeidsrechten hebben als andere werknemers. Dit sluit ook aan bij artikel 15, lid 3, van het Handvest: „Onderdanen van derde landen die op het grondgebied van de lidstaten mogen werken, hebben recht op arbeidsvoorwaarden die gelijkwaardig zijn aan die welke de burgers van de Unie genieten.”

4.3.2. Bij gelijke behandeling op de werkplek gaat het om arbeidsvoorwaarden, salaris en ontslag, gezondheid en veiligheid op de werkplek en organisatie- en stakingsrechten.

4.3.3. Het EESC vindt dat gelijke behandeling ook moet worden bevorderd wanneer het gaat om andere sociale en grondrechten, zoals het in een eerder advies heeft aangegeven: „Concreet stelt het EESC voor om onderdanen van derde landen die legaal in de EU verblijven en werken, de volgende rechten te geven” (11):

— recht op sociale bescherming, incl. gezondheidszorg

— toegang tot goederen en diensten, incl. huisvesting (artikelen 34 en 35 van het Handvest)

— toegang tot onderwijs en beroepsopleiding (artikel 14 van het Handvest)

— erkenning van diploma's, certificaten en titels in het kader van de communautaire wetgeving

— erkenning van de arbeids- en sociale rechten van in de EU gedetacheerde arbeidsmigranten (12)

— recht op onderwijs voor minderjarigen, m.i.v. financiering en studiebeurzen

— recht op gratis rechtsbijstand indien nodig (artikel 47 van het Handvest)

— recht op toegang tot gratis arbeidsbemiddeling (openbare dienst)

— recht op onderwijs van de taal van de samenleving waar betrokkene te gast is

— eerbiediging van de culturele, godsdienstige en taalkundige verscheidenheid (artikel 22 van het Handvest)

— recht op vrij verkeer en verblijf binnen de lidstaat.

4.3.4. De grondrechten kunnen alleen uitgeoefend worden als de overheidsdiensten in staat worden gesteld ze te eerbiedigen (middelen, opleiding van personeel) en overheidsvertegenwoordigers wettelijk verplicht zijn om zich jegens alle personen onafhankelijk en neutraal op te stellen. Overigens plaatst het EESC in deze tijd van crisis vraagtekens bij de begrotingsmiddelen waarover de EU-lidstaten beschikken en bij het bedrag dat zij zowel op nationaal als op Europees niveau willen uittrekken om de mensenrechten en dan met name de mensenrechten van immigranten daadwerkelijk te beschermen.

4.3.5. Het EESC kan zich niet vinden in het voorstel voor een kaderrichtlijn waarmee de lidstaten de mogelijkheid krijgen om het recht op gelijke behandeling in bepaalde arbeidsomstandigheden (salaris en ontslag, gezondheid en veiligheid op de werkplek, sociale bescherming), de vrijheid van vereniging en vergadering en het stakingsrecht, te beperken tot degenen die daadwerkelijk een baan hebben (13). Beperking van deze rechten kan neerkomen op ondermijning van het beginsel van non-discriminatie en van artikel 12 van het Handvest.

4.3.6. Het EESC is te spreken over het initiatief van de Commissie om een Europese immigratiecode te presenteren. Hierin zouden de grondrechten en waarborgen die er voor alle immigranten in de EU gelden, aan bod moeten komen.

4.4. Gezinshereniging

4.4.1. Het recht op een gezinsleven behoort tot de mensenrechten die de EU en de lidstaten in hun immigratiebeleid en -wetgeving moeten beschermen en garanderen (14).

4.4.2. Doordat in Richtlijn 2003/86 inzake het recht op gezinshereniging wordt uitgegaan van minimumnormen, is het mogelijk dat in de wetgeving van sommige lidstaten het recht op gezinshereniging voor onderdanen van derde landen niet volledig wordt gewaarborgd. Dit wordt bevestigd in het verslag van de Commissie over de toepassing van deze richtlijn (15), waarin betwijfeld wordt of de toepassing van integratiemaatregelen als voorwaarde om tot het grondgebied te worden toegelaten, wel verenigbaar is met het recht op gezinshereniging (artikel 7 van het Handvest) en het evenredigheidsbeginsel.

4.4.3. Naar de mening van het EESC is de „blauwekaartrichtlijn” minder restrictief ten aanzien van gezinshereniging dan Richtlijn 2003/86. Deze gunstigere regels zouden moeten gaan gelden voor alle categorieën immigranten, of ze nu hoog- of laagopgeleid zijn.

4.4.4. Het Comité stelt de Commissie dan ook voor om in 2010 een voorstel tot wijziging van Richtlijn 2003/86 uit te werken.

4.5. Grenzen en illegale immigratie

4.5.1. Het EESC is voorstander van efficiënte grenscontroles met inachtneming van het grondrecht op asiel (artikel 18 van het Handvest) en van het beginsel van non-refoulement, dat inhoudt dat een individu niet mag worden verwijderd naar een gebied waar zijn leven of vrijheid in gevaar is (artikel 19 van het Handvest). Veel personen die internationale bescherming behoeven, bereiken de buitengrenzen van de EU langs clandestiene weg. De overheid moet garanderen dat deze mensen een beschermingsaanvraag kunnen indienen en dat iedere aanvraag behandeld wordt overeenkomstig de Europese en internationale verdragen en de communautaire en nationale wetgeving.

4.5.2. Alvorens de operationele bevoegdheden van het agentschap FRONTEX worden uitgebreid, zou onafhankelijk moeten worden geëvalueerd of de mensenrechten bij de gezamenlijke grensbewakingsoperaties geëerbiedigd worden, en zou het toezicht door de nationale parlementen en het Europees Parlement moeten worden opgevoerd. Ook zou een evaluatie moeten worden gemaakt van de compatibiliteit met de waarborgen uit (vooral de artikelen 6 en 13 van) de Schengengrenscode.

4.5.3. Voorts worden de toezicht- en bewakingsmaatregelen van de EU op het gebied van illegale immigratie uitgebreid tot buiten het EU-grondgebied, via gezamenlijke operaties in Afrika. Het UNHCR en verscheidene ngo's hebben gewaarschuwd dat er inzake naleving van mensenrechten geen garanties zijn als grenscontroles buiten de EU worden verricht.

4.5.4. In de Europese grenscontrolestrategie wordt intensief van veiligheidstechnologie gebruikgemaakt. Het creëren van databanken met grote hoeveelheden persoonsgegevens (Schengeninformatiesysteem (SIS II), Visa-informatiesysteem (VIS), enz.) wordt echter gebruikt om etnische en cultureel-religieuze profielen op te stellen, wat vragen doet rijzen over het recht op non-discriminatie (artikel 21 van het Handvest van de grondrechten).

4.5.5. Evenzeer kan men zich afvragen of het systeem dat de Commissie in 2008 heeft voorgesteld in haar grensmaatregelenpakket (16) wel proportioneel en redelijk is, criteria waaraan alle nieuwe wetgevingsplannen van de EU moeten voldoen. Ook hierbij kan ernstig worden betwijfeld of het recht op de bescherming van persoonsgegevens (artikel 8 van het Handvest) en het beginsel van non-discriminatie (artikel 13 van het EG-Verdrag) wel ten volle zullen worden gewaarborgd als bepaalde technologische systemen worden gebruikt (bijv. het systeem voor geautomatiseerde grenscontroleprocedures).

4.5.6. Om te verzekeren dat de grondrechten geëerbiedigd worden, zou de EU meer solidariteit aan de dag moeten leggen met de lidstaten die vanwege hun geografische ligging grote aantallen personen moeten opvangen die via onrechtmatige procedures de EU binnenkomen en die het slachtoffer zijn van criminele netwerken van mensensmokkelaars. Het EESC stelt voor dat het Europees Ondersteuningsbureau voor asielzaken met zijn werkzaamheden van start gaat.

4.5.7. Ook zou de EU moeten aanmoedigen dat er met de herkomstlanden wordt samengewerkt teneinde de mensenrechten beter na te leven, onrechtmatige immigratie te voorkomen, legale immigratie te bevorderen en criminele netwerken van mensensmokkelaars te bestrijden.

4.6. Terugkeer en overname

4.6.1. Het EESC juicht toe dat de terugkeerrichtlijn (17) een Europees kader met wettelijke en procedurele beschermingswaarborgen (18) biedt. Het gaat hierbij bijv. om het recht op een doeltreffend rechtsmiddel dat bij een rechterlijke of administratieve autoriteit of een onafhankelijke bevoegde instantie kan worden aangewend tegen terugkeerbesluiten, alsook om gratis rechtshulp en vertegenwoordiging in rechte, bepaalde waarborgen in afwachting van terugkeer, voorwaarden voor inbewaringstelling, enz..

4.6.2. Het EESC is het evenwel met vele maatschappelijke organisaties en onafhankelijke deskundigen van de Mensenrechtenraad van de Verenigde Naties (19) eens dat de met de richtlijn ingevoerde gemeenschappelijke regeling op bepaalde punten op gespannen voet staat met de grondrechten van immigranten. Er zal nauwkeurig in de gaten gehouden moeten worden hoe de maatregelen inzake uitzetting, inbewaringstelling, rechtsmiddelen en behandeling van kwetsbare personen op nationaal niveau omgezet en toegepast worden.

4.6.3. Wat het Europese terugkeerbeleid betreft zou het EESC graag zien dat vrijwillige terugkeer wordt bevorderd en dat humanitaire waarden de hoogste aandacht krijgen. Dit is absoluut noodzakelijk om het Europese immigratiebeleid legitiem en geloofwaardig te maken voor de buitenwereld. Met de uitzonderingen die bijv. vervat zijn in artikel 7, lid 4, van de richtlijn (het concept „risico op onderduiken”) kan het vrijwillige karakter van de terugkeer verdwijnen vanwege de speelruimte die de lidstaten krijgen bij de omzetting en uitleg daarvan. Voorts voorziet de richtlijn niet in adequate bescherming van personen die, hangende hun uitzetting, in juridische onzekerheid verkeren. Evenmin is er adequate bescherming wanneer het gaat om omstandigheden die bewaring rechtvaardigen (20). De bewaringsperiode mag zes maanden duren (en kan in bepaalde gevallen met nog eens twaalf maanden worden verlengd). (21)

4.6.4. Collectieve uitzettingen zijn op grond van artikel 19 van het Handvest expliciet verboden. Ook is hierin bepaald dat niemand mag worden verwijderd of uitgezet naar dan wel uitgeleverd aan een staat waarin een ernstig risico bestaat dat hij aan de doodstraf, aan folteringen of aan andere onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen wordt onderworpen – beginsel van non-refoulement (artikelen 4 en 19 van het Handvest). De richtlijn komt de eerbiediging van de grondrechten ten goede. Toch hebben het UNHCR en diverse ngo's gewezen op gevallen van collectieve uitzettingen en op uitzettingen van illegale immigranten en van asielzoekers naar landen waarin de mensenrechten worden geschonden.

4.6.5. Het EESC benadrukt dat de artikelen 3, 5, 6, 8 en 13 van het EVRM en de artikelen 3, 4, 19, 24 en 47 van het Handvest bepalingen bevatten die van toepassing zijn op een Europees beleid inzake onrechtmatige immigratie – met speciale aandacht voor bescherming in geval van verwijdering, uitzetting en uitlevering. Veel illegale immigranten verkeren in moeilijke humanitaire omstandigheden. Daarom is het zaak om bij de uitwerking van voorschriften en maatregelen strenge criteria op het gebied van humanitair recht te hanteren en morele solidariteitsbeginselen in acht te nemen.

4.6.6. De rechtsstaat beschermt eenieders grondrecht op een doeltreffende voorziening in rechte, zoals aangegeven in de artikelen 47 en 48 van het Handvest. Voorts is in artikel 6, lid 2, van de Schengengrenscode bepaald dat grenswachters personen niet mogen discrimineren op grond van hun geslacht, ras, etnische oorsprong, godsdienst, overtuiging, handicap, leeftijd of seksuele geaardheid. Krachtens artikel 13 van hetzelfde document hebben onderdanen van derde landen aan wie de toegang wordt geweigerd, het recht om daartegen beroep in te stellen en wordt hen de met redenen omklede beslissing meegedeeld waarin de weigeringsgronden worden genoemd (22).

4.6.7. Personen met ernstige lichamelijke of geestelijke aandoeningen mogen niet in bewaring genomen of uitgezet worden, zoals het EHRM met betrekking tot artikel 3 van het EVRM heeft uitgelegd (23), omdat zij zorg behoeven. De situatie van minderjarigen vereist eveneens specifieke aandacht en bescherming. Het EESC steunt het initiatief van de Commissie om de situatie van niet-begeleide minderjarigen aan te pakken.

4.6.8. Het EESC beschouwt eerbiediging van de mensenrechten als een absoluut noodzakelijke voorwaarde voor het sluiten van overnameovereenkomsten met derde landen. Het is ertegen dat de EU of de lidstaten repatriërings- of grenscontroleakkoorden sluiten met landen die de voornaamste internationale rechtsteksten ter bescherming van de mensenrechten niet hebben ondertekend of die aantoonbaar de mensenrechten schenden. Bijzondere aandacht moet uitgaan naar de bescherming van het grondrecht op effectieve rechtsbescherming van asielzoekers (24).

4.7. Inrichtingen voor bewaring

4.7.1. Het EESC spreekt zich nogmaals uit tegen het in bewaring stellen van asielzoekers en illegale immigranten. Deze wijze van detentie zou hoe dan ook tot uitzonderingsgevallen beperkt moeten blijven (25).

4.7.2. In sommige lidstaten worden personen voor langere perioden onder onaanvaardbare omstandigheden in bewaring gehouden. Hier moet een eind aan komen. Ook dient grondig te worden nagegaan hoe het hierbij gesteld is met de grondrechten, m.i.v. het recht op behoorlijk bestuur (artikel 41 van het Handvest).

4.7.3. Het EESC dringt erop aan dat er meer openheid aan de dag wordt gelegd ten aanzien van de inrichtingen voor bewaring binnen en buiten de EU, dat het UNHCR wordt geïnformeerd over de situatie van in bewaring gestelde personen, en dat deze adequaat mogen worden bijgestaan door ngo's.

4.7.4. Het EESC vindt dat zwangere vrouwen en minderjarigen speciale bescherming verdienen en niet in dergelijke inrichtingen mogen worden vastgehouden.

4.8. Mensen zonder papieren

4.8.1. Volgens het EESC zijn mensen „zonder papieren” geen mensen zonder rechten. Hun grondrechten moeten dan ook door de EU en de lidstaten worden beschermd.

4.8.2. Wanneer het gaat om mensen die emigreren, verdient het begrip „illegaal” nadere toelichting. Hoewel het niet legaal is om een land zonder de vereiste documenten en toestemming binnen te komen, zijn mensen die dit doen geen criminelen. Door vele media en sommige politici wordt onrechtmatige immigratie in een crimineel daglicht geplaatst. Dit strookt niet met de werkelijkheid en geeft aanleiding tot angst en uitingen van vreemdelingenhaat bij de bevolking van het ontvangende land.

4.8.3. Het EESC vindt dat bepaalde lidstaten de grondrechten van immigranten zonder papieren beter moeten beschermen en dat de EU hen als een van de meest kwetsbare groepen zou moeten beschouwen om arbeidsuitbuiting te voorkomen en de toegang tot gezondheidszorg, andere maatschappelijke diensten en onderwijs voor kinderen te waarborgen.

4.8.4. De handel in mensen (kinderen, vrouwen en mannen) met het oog op seksuele of arbeidsuitbuiting moet krachtiger worden bestreden, overeenkomstig artikel 5, lid 3, van het Handvest. De lidstaten dienen de slachtoffers doeltreffend te beschermen, waarbij samenwerking met justitie en regularisering van slachtoffers moeten worden bevorderd.

4.9. Regularisering

4.9.1. Het EESC vindt dat de regeringen hypocriet bezig zijn. Terugkeerbeleid mag niet het enige antwoord vormen op onrechtmatige immigratie. Vele lidstaten hebben procedures ontwikkeld om de status van onrechtmatig binnengekomen immigranten te regulariseren. Zij gaan ervan uit dat het - ter waarborging van de grondrechten en in het licht van de economische en sociale behoeften - aangewezen is om onder bepaalde nauwkeurig geformuleerde voorwaarden tot regularisering over te gaan.

4.9.2. Het EESC is het ermee eens dat de lidstaten elkaar beter moeten informeren over regulariseringen en dat het goed zou zijn om over de daarbij te hanteren werkwijze Europese richtsnoeren op te stellen. Uitgangspunt hierbij moet zijn dat de Raad in het Europees Immigratie- en asielpact (26) is overeengekomen om in het kader van de nationale wetgeving, om humanitaire of economische redenen individuele gevallen te regulariseren.

4.9.3. Het via een uitzettingsbesluit terugsturen van personen van wie de verblijfsvergunning is verlopen, moet als uiterste middel worden beschouwd. Eerst moet worden bekeken of deze personen blijk hebben gegeven van belangstelling voor een langer verblijf.

4.9.4. Er zou volgens het EESC moeten worden nagegaan in hoeverre het in een democratische samenleving nodig is (evenredigheidsbeginsel) om personen uit te zetten. Hierbij zou de jurisprudentie van het EHRM als leidraad moeten worden genomen (27). Het EESC stelt voor dat de lidstaten gebruikmaken van de mogelijkheid om de status van de betrokken personen te regulariseren, overeenkomstig artikel 6, lid 4, van de terugkeerrichtlijn.

4.9.5. Tevens dient te worden bekeken welke gevolgen uitzetting heeft voor het grondrecht op een privé- en gezinsleven (artikel 7 van het Handvest) en of uitzetting wel haalbaar is.

4.10. Integratiebeleid

4.10.1. In diverse EESC-initiatiefadviezen is een lans gebroken voor proactieve integratiemaatregelen van de EU, waarbij integratie als tweerichtingsverkeer wordt opgevat; zowel de immigranten als het gastland moeten hieraan werken. Integratie is een maatschappelijk proces dat zich binnen de samenleving voltrekt tussen de immigranten en het land in kwestie, en vice versa.

4.10.2. Het EESC pleit voor een Europese aanpak van integratie, met inachtneming van het feit dat elke lidstaat zijn eigen rechtsstelsel, maatschappelijke instellingen en culturele systemen en modellen heeft.

4.10.3. Met een gemeenschappelijke Europese benadering kunnen de integratiemaatregelen en –processen een zeer belangrijke meerwaarde krijgen, omdat hierdoor gezorgd kan worden voor een horizontale relatie met EU-beleid op andere terreinen, o.a. de Lissabonstrategie, het werkgelegenheidsbeleid, de sociale agenda en het cohesiebeleid. Dit is tevens van belang om een nauwere koppeling tot stand te brengen tussen integratie en de waarden en beginselen van de EU als genoemd in het Handvest en in het EVRM.

4.10.4. Het EESC heeft in 2008 deelgenomen aan de activiteiten van het Europees Jaar van de interculturele dialoog. Overleg binnen de Europese samenlevingen, die een grote diversiteit herbergen, moet de integratie ten goede komen en ertoe leiden dat meer personen als Europese burgers gaan meetellen. Het EESC heeft ter zake geopperd (28) om handboeken op te stellen.

4.10.5. Het EESC pleit ervoor om integratie positief te benaderen. Er zijn echter politici die integratie negatief gezien gebruiken als een nieuw middel om te kunnen discrimineren, belemmeringen voor gelijke kansen op te werpen en de grondrechten in te perken. Een dergelijke opstelling is volgens het EESC in strijd met de bepalingen van de artikelen 21 (non-discriminatie) en 22 (eerbiediging van de culturele, godsdienstige en taalkundige verscheidenheid) van het Handvest.

4.10.6. Een geslaagd praktijkvoorbeeld op dit vlak is de oprichting van fora en adviesplatforms waarin maatschappelijke organisaties op nationaal, regionaal en lokaal niveau participeren. In alle lidstaten zouden dergelijke fora moeten worden opgezet. Het Europees Integratieforum, dat onlangs met medewerking van de Commissie en het EESC is opgericht, is een zeer belangrijk instrument om integratie aan de hand van een Europese benadering te bevorderen.

5. Een Europees burgerschap dat minder mensen uitsluit

5.1. Sommige politici die vanuit een eng nationalisme denken, definiëren nationale en Europese identiteit zodanig dat zij voorbijgaan aan de feitelijke diversiteit die de Europese samenlevingen kenmerkt. Zo kunnen zij allerlei personen op grond van hun nationale herkomst, etnische achtergrond, godsdienst of cultuur uitsluiten.

5.2. Onze democratische samenlevingen zijn pluralistisch en herbergen een rijke diversiteit. Iedere Europese burger afzonderlijk is een smeltkroes van uiteenlopende identiteiten. De Europese democratieën zijn vrije en open samenlevingen waarin moet worden uitgegaan van de idee dat alle burgers meetellen, ongeacht hun identiteitskenmerken.

5.3. Het democratische gehalte van de samenleving kan worden aangetast wanneer burgerschapsrechten vanuit een enge, tot uitsluiting leidende visie op identiteit worden ingedamd. Integratiebeleid en immigratiewetgeving mogen nooit als politiek alibi worden gebruikt om immigranten en minderheden het recht op burgerschap te ontzeggen.

5.4. Het EESC vindt dat de basis van onze democratieën moet worden verbreed door daarin plaats in te ruimen voor nieuwe burgers met gelijke rechten en plichten. De rechten van het nationale en Europese burgerschap moeten gelden voor mensen in al hun diversiteit, zonder discriminatie (29).

5.5. In een initiatiefadvies (30) voor de Conventie die belast was met het opstellen van het uiteindelijk afgeketste grondwetsverdrag, stelt het EESC zich op het standpunt dat onderdanen van derde landen die de status van langdurig ingezetene van een EU-lidstaat bezitten, het Europees burgerschap moeten krijgen. Commissie en Europees Parlement wordt verzocht om dit voorstel op te nemen in de doelstellingen voor de nieuwe mandaatsperiode.

Brussel, 4 november 2009 De voorzitter van het Europees Economisch en Sociaal Comité Mario SEPI

(1) COM(2009) 262 final van 10-6-2009.

(2) Europees Integratieforum en EU-website over integratie.

(3) PB C 303 van 14-12-2007.

(4) EESC-advies in PB C 88 van 11-4-2006, blz. 37.

(5) EESC-advies in PB C 218 van 11-9-2009, blz. 78.

(6) EESC-advies in PB C 44 van 16-2-2008, blz. 91.

(7) EESC-advies in PB C 302 van 7-12-2004, blz. 49.

(8) Een programma voor Europa: http://www.eesc.europa.eu/documents/publications/pdf/booklets/EESC-2009-10-NL.pdf

(9) Verslag van de Europese Commissie: Naleving van het Handvest van de grondrechten, COM(2009) 205 final van 29-4-2009.

(10) Dit zou in overeenstemming zijn met artikel 60 van het Verdrag van Lissabon.

(11) EESC-advies in PB C 286 van 17-11-2005, blz. 20.

(12) In het kader van het richtlijnvoorstel dat de Commissie binnen enkele maanden zal goedkeuren.

(13) COM(2007) 638, artikel 12.2 e) en d). Overeenkomstig de bepalingen van de voorgestelde richtlijn mogen de lidstaten de gelijke behandeling ook beperken bij de toekenning van studie- en beroepsopleidingsbeurzen en bij de toegang tot huisvesting voor degenen die ten minste drie jaar op het grondgebied van de betrokken lidstaat (mogen) verblijven.

(14) Dit is door het EHvJ bevestigd in de zaak Europees Parlement/Raad, C-540/03.

(15) COM(2008) 610 van 8-10-2008.

(16) COM(2008) 69 final van 13-2-2008.

(17) Richtlijn 2008/115/EG

(18) Bijv. de artikelen 12.1 en 12.2, 13.1 en 13.2, 13.3 en 13.4, 14.1 en 14.2 van de richtlijn

(19) UN experts express concern about proposed EU Return Directive - VN-perscommuniqué van 18 juli 2008

(20) Artikel 15.1

(21) Artikelen 15.5 en 15.6

(22) Verordening 562/2006 (Schengengrenscode), PB L 105 van 13-4-2006.

(23) Art. 19 van het Handvest van de grondrechten neemt de jurisprudentie over van het Hof van Straatsburg, en met name het arrest van 17 december 1996, Ahmed/Oostenrijk, Jurispr. 1996, VI-2006, en het arrest-Soering van 7 juli 1989.

(24) Zoals het EHvJ heeft aangegeven in de zaak Europees Parlement/Raad, C-133/06.

(25) Zie het op 16 juli 2009 uitgebrachte EESC-advies over „Minimumnormen voor de opvang van asielzoekers in de lidstaten”, rapporteur: mevr. Le Nouail-Marlière (PB C 317 van 23-12-2009, blz. 110).

(26) Raad van de EU, 1344/08, 24 september 2008.

(27) Bijv. Boultif/Zwitserland, no. 54273/00, §§ 39, 41 en 46, 2 november 2001, EHRM 2001-IX. Üner/Nederland [GK], no. 46419/99, 18 oktober 2006, § 58.

(28) EESC-advies in PB C 185 van 8-8-2006, blz. 42.

(29) Artikel 13 van het EG-Verdrag

(30) Initiatiefadvies in PB C 208 van 3-9-2003, blz. 76.