Advies van het Economisch en Sociaal Comité over het "Voorstel voor een Beschikking van de Raad tot instelling van een Europees Vluchtelingenfonds"

(2000/C 168/07)

De Raad heeft op 6 maart 2000 besloten het Economisch en Sociaal Comité, overeenkomstig art. 262 van het EG-Verdrag te raadplegen over het voornoemde voorstel.

De afdeling "Werkgelegenheid, sociale zaken, burgerschap", die met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 11 april 2000 goedgekeurd. Rapporteur was mevrouw Zu Eulenburg.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 372e zitting van 27 april 2000 met 107 stemmen vóór bij één onthouding, het volgende advies goedgekeurd.

Algemene opmerkingen

1. Inhoud van het Commissiedocument

Het voorstel voor een beschikking heeft tot doel de maatregelen met betrekking tot de opvang, integratie en vrijwillige repatriëring van asielzoekers en vluchtelingen voor een periode van vijf jaar in één instrument te bundelen.

De oprichting van het Europees Vluchtelingenfonds is gebaseerd op art. 63, punt 2, b) van het EG-Verdrag. Het Fonds moet bijdragen tot de totstandbrenging van evenwicht tussen de door de lidstaten geleverde inspanningen om vluchtelingen en ontheemden op te vangen en tot het dragen van de gevolgen van die opvang.

De beschikbare middelen worden onder de lidstaten verdeeld naar evenredigheid van enerzijds het aantal asielzoekers dat zij opvangen (2/3) en anderzijds het aantal vluchtelingen dat zij op hun grondgebied huisvesten (1/3). De financiële steun van het Fonds bedraagt niet meer dan 50 % van de totale kosten van elke maatregel. Dit percentage kan evenwel in de lidstaten die onder het Cohesiefonds vallen, tot 75 % worden verhoogd; een en ander is bedoeld om deze landen te helpen hun achterstand op het gebied van passende opvangvoorzieningen in te halen.

De door het Fonds gefinancierde maatregelen zijn gericht op twee doelgroepen: vluchtelingen (personen met de status van vluchteling en asielzoekers) en ontheemden (die een of andere vorm van internationale bescherming genieten of daarom hebben verzocht).

Concrete gerichte maatregelen krijgen voorrang bij de steunverlening, zoals:

- wat opvangvoorzieningen betreft: ontwikkeling of aanpassing van infrastructuur en diensten om huisvesting, materiële steun (bijvoorbeeld kleding en levensmiddelen), sociale bijstand of bijstand bij administratieve stappen in het kader van de asielprocedure te verstrekken;

- wat de integratie betreft: steunmaatregelen met het oog op huisvesting, sociale voorzieningen en medische verzorging, deelneming aan taalcursussen, het verwerven van autonomie, ofwel het vermogen van de betrokken personen hun bestaan op eigen gelegenheid in te richten, voornamelijk door hen te helpen bij het vinden van werk;

- wat vrijwillige terugkeer naar het land van herkomst en de reïntegratie aldaar betreft: voorlichting over de programma's voor vrijwillige terugkeer en over de situatie in de landen van oorsprong, acties op het gebied van algemeen vormende of beroepsopleiding en acties inzake steun bij de wederinschakeling;

- wat noodmaatregelen betreft: opvang en huisvesting, verschaffing van middelen van bestaan, medische, psychologische of andere bijstand.

Het beheer van de projecten en programma's wordt gedelegeerd aan de lidstaten, die zich samen met de Commissie over de verzoeken tot medefinanciering moeten uitspreken. In ieder geval reserveert de Commissie 10 % van de beschikbare middelen voor vernieuwende of grensoverschrijdende projecten, om aldus de uitwisseling van ervaringen en de samenwerking op Europees niveau te bevorderen. Deze maatregelen kunnen door het Fonds tot 100 % worden gefinancierd.

2. Beoordeling van het Commissievoorstel

2.1. Principieel oordeel

Het ESC verheugt zich over het voorstel van de Europese Commissie voor een beschikking van de Raad tot oprichting van een Europees Vluchtelingenfonds.

In zijn advies over het "Voorstel voor een besluit van de Raad tot vaststelling van een communautair actieprogramma ter bevordering van de integratie van vluchtelingen"(1) van 20-21 oktober 1999 heeft het ESC in dit verband reeds als volgt zijn standpunt geformuleerd: "Aangezien immigratie en integratie voor de Europese Unie en de lidstaten ook in de komende jaren een zeer belangrijk vraagstuk zullen vormen, zal het ESC ... aansturen op de invoering van adequate instrumenten ter bevordering van de integratie van vluchtelingen in de Europese Unie."

De oprichting van een Europees Vluchtelingenfonds is volgens het ESC noodzakelijk om op coherente wijze te kunnen reageren op de uitdagingen die opvang, integratie en vrijwillige terugkeer van vluchtelingen en ontheemden voor de Europese Unie en haar lidstaten betekenen.

Voorts is het ESC ook ingenomen met het voorstel om bij deze beschikking te voorzien in aparte begrotingsmiddelen ter financiering van noodmaatregelen.

2.2. Aanvang van de steunverlening

Het voorstel moet volgens het ESC zo spoedig mogelijk worden goedgekeurd om de continuïteit van de huidige maatregelen uit hoofde van de begrotingslijnen voor integratie, verbetering van opvangvoorzieningen en vrijwillige repatriëring te waarborgen. Als de continuïteit op dit belangrijke actiegebied niet wordt gewaarborgd, zouden de positieve beginresultaten van de door de Europese Unie gesteunde projecten en de voor vluchtelingen opgezette netwerken en samenwerkingsverbanden verloren kunnen gaan.

2.3. Financiering

De voor het Europees Vluchtelingenfonds uitgetrokken begrotingsmiddelen staan niet in verhouding tot de werkelijke behoeften. Zoals de Commissie in het financieel memorandum bij het voorstel concludeert, is het thans vastgestelde bedrag verre van voldoende om aan de bestaande behoeften te voldoen.

Als het Europees Vluchtelingenfonds zijn ambitie wil waarmaken om bij te dragen tot een evenwichtige verdeling van de lasten onder de lidstaten, is de raming van de benodigde middelen op 26 miljoen euro voor structurele maatregelen en 10 miljoen euro voor noodmaatregelen veel te laag. Het ESC verzoekt de lidstaten dan ook op passende financiering aan te dringen.

2.4. Doelgroepen van de door het Vluchtelingenfonds te financieren maatregelen (art. 2)

Bij de definitie van de doelgroepen grijpt de Commissie in dit voorstel naar vroegere voorstellen terug. Enkele punten moeten volgens het ESC evenwel nauwkeuriger worden geformuleerd en aan de huidige situatie aangepast.

De doelgroepen van de door het Europees Vluchtelingenfonds te financieren maatregelen worden in het Commissiedocument als volgt omschreven: vluchtelingen (zowel personen die de status van vluchteling aanvragen als personen die deze hebben verkregen) en ontheemden, die tijdelijke bescherming genieten - waarbij onder beide groepen onderdanen van een derde land of staatlozen wordt verstaan.

Aangezien vluchtelingen, asielzoekers en ontheemden in de EU-lidstaten verschillende vormen van bescherming kunnen genieten, is het van belang bij de definitie van de doelgroepen naar de verblijfsstatus van de betrokkenen te kijken.

Het ESC is dan ook van mening dat er moet worden uitgegaan van een ruime definitie, die ook geldt voor personen die aanvullende vormen van bescherming genieten, zoals bijvoorbeeld de zogenaamde "de facto"-vluchtelingen, die noch onder het Verdrag van Genève vallen, noch ontheemden zijn; deze personen kunnen dan toch worden beschouwd als doelgroep die voor de door het Europees Vluchtelingenfonds te financieren steunmaatregelen in aanmerking komt.

Een dergelijke definitie sluit ook aan bij de huidige communautaire maatregelen van de Raad.

De beperking tot onderdanen van een derde land moet worden opgeheven om asielzoekers uit EU-lidstaten - ook al gaat het maar om een aantal incidentele gevallen - niet principieel van steun uit het Europees Vluchtelingenfonds uit te sluiten.

2.5. Taken (art. 3)

Wat de maatregelen voor de opvang van vluchtelingen betreft, gaat het voorstel niet verder dan de op 26 april 1999 goedgekeurde gemeenschappelijke actie 1999/290/JHA betreffende de opvang en vrijwillige terugkeer van vluchtelingen en asielzoekers.

In het voorstel wordt niet uitdrukkelijk verwezen naar maatregelen op het gebied van voorlichting over de procedures voor asielaanvraag, juridisch advies, gemakkelijkere toegang tot de rechter en rechtsbijstand. Bovendien wordt niet voorzien in ondersteuning van personen die bijzondere bescherming behoeven. Op dit punt moet het voorstel volgens het ESC dan ook verder worden uitgewerkt.

Wat de integratie van vluchtelingen betreft, wijkt de tekst in artikel 3 af van de toelichting en het financieel memorandum bij het voorstel. Met name aan de rol van werkgelegenheid, onderwijs en opleiding moet volgens het ESC bijzondere aandacht worden geschonken. Ook maatregelen die erop gericht zijn gezinshereniging te vergemakkelijken, voor arme vluchtelingen de vervoerskosten te dragen, advies te verstrekken aan en ondersteuningsstructuren op te zetten voor gezinnen, waarvan de leden lange tijd van elkaar gescheiden hebben geleefd, moeten worden aangemoedigd.

Anders dan bij de gemeenschappelijke actie 1999/290/JHA betreffende de opvang en vrijwillige terugkeer van vluchtelingen en asielzoekers wordt in dit voorstel niet voorzien in maatregelen inzake het informeren en voorlichten van het publiek. Daar dergelijke maatregelen belangrijk zijn voor de algemene opinievorming en het wegwerken van vooroordelen, stelt het ESC voor passende maatregelen in het voorstel op te nemen.

2.6. Communautaire maatregelen (art. 4)

Voor de bevordering van de samenwerking op communautair niveau wordt 10 % van de beschikbare middelen uitgetrokken, die door de Commissie beheerd worden.

Het ESC stemt in met het voorstel middelen te reserveren ter ondersteuning van innoverende en grensoverschrijdende maatregelen van de Commissie.

Het Comité vindt het evenwel geen goede zaak dat de bevordering van transnationale samenwerking en grensoverschrijdende uitwisseling van ervaring en knowhow aan deze limiet van 10 % voor communautaire maatregelen wordt gekoppeld.

Het ESC pleit ervoor dat de lidstaten bij de selectie van de projectaanvragen en het opstellen van hun nationale aanvragen tot medefinanciering het initiatief nemen om transnationale maatregelen uit te werken en passend te ondersteunen, zodat de ervaring die de voorbije jaren in heel Europa met grensoverschrijdende projecten is opgedaan, niet verloren gaat vanwege de nieuwe administratieve regeling.

Transnationale samenwerking waarbij ervaringen en goede praktijkvoorbeelden worden uitgewisseld, kan met name een aanzienlijke bijdrage betekenen tot de bevordering van het scheppen van voorzieningen in lidstaten die tot dusver slechts weinig maatregelen voor de opvang en integratie van vluchtelingen en ontheemden hebben getroffen.

2.7. Selectiecriteria (art. 8) en Comité (art. 19)

Overeenkomstig artikel 8 kunnen o.m. niet-gouvernementele organisaties en sociale partners voor subsidiëring van projecten in aanmerking komen. Bij de ontwikkeling en tenuitvoerlegging van projecten spelen beide al jaren een centrale rol.

Er moet dan ook op worden toegezien dat de steun niet uitsluitend naar overheidsinstanties gaat. De projecten kunnen het best worden geselecteerd op basis van een oproep tot het indienen van voorstellen, die voor alle belangstellende groepen moet openstaan.

NGO's en sociale partners moeten zowel op nationaal niveau als op dat van de Europese Commissie door het op te richten comité (art. 19) terdege in aanmerking worden genomen. Samen met vluchtelingenorganisaties kunnen zij als waarnemers bij een en ander worden betrokken. Ook moet in overweging worden genomen UNHCR om medewerking te vragen.

Het standpunt dat het ESC ten aanzien van de rol van NGO's heeft ingenomen in zijn advies over het "Voorstel voor een besluit van de Raad tot vaststelling van een communautair actieprogramma ter bevordering van de integratie van vluchtelingen"(2) van 20-21 oktober 1999, geldt ook voor dit voorstel tot oprichting van een Europees Vluchtelingenfonds. Het Comité formuleerde een en ander als volgt: "Daar de integratie van vluchtelingen in veel lidstaten met behulp van speciale programma's en initiatieven van NGO's wordt ondersteund, zouden deze programma's en initiatieven hier voor zover mogelijk expliciet moeten worden genoemd."

2.8. Verdeling van middelen (art. 9)

De Commissie stelt de volgende verdeelsleutel voor: 65 % van de middelen wordt verdeeld onder de lidstaten op basis van het aantal geregistreerde asielaanvragers en 35 % van de middelen op basis van het aantal erkende vluchtelingen en ontheemden die tijdelijke bescherming genieten.

Hierbij moet ervan worden uitgegaan dat het merendeel van de beschikbare middelen zal worden toegekend aan landen die reeds over goed ontwikkelde structuren voor de opvang en integratie van vluchtelingen en ontheemden beschikken en dat de landen met minder ervaring op dit gebied in geringere mate aan het Vluchtelingenfonds zullen deelnemen.

Deze procedure wijkt niet alleen af van de bepaling in artikel 11 m.b.t. lidstaten die onder het Cohesiefonds vallen, maar druist ook in tegen de in de toelichting geformuleerde doelstelling van het Vluchtelingenfonds om lidstaten met de minst ontwikkelde infrastructuren en diensten voor asiel en vluchtelingen aan te moedigen hun achterstand op dat gebied in te lopen.

Naast de voorgestelde verdeling van middelen moet volgens het ESC dan ook worden voorzien in een procedure waarbij de Commissie de verdeling van de middelen vaststelt op basis van de behoeften in de lidstaten en de kwaliteit van de ingediende aanvragen. Voorgesteld wordt in dit verband om ook landen met weinig vluchtelingen, los van alle quota een minimumbedrag ter beschikking te stellen.

2.9. Tijdschema (art. 10)

Er wordt een rechtsinstrument met een looptijd van vijf jaar voorgesteld.

Daar de besluiten over de begroting en het aandeel van de lidstaten echter jaarlijks worden genomen, kunnen de lidstaten geen middelen toezeggen voor projecten die over meerdere jaren zijn gespreid.

De laatste jaren heeft de ervaring geleerd dat projecten met een looptijd van slechts één jaar weinig doeltreffend zijn. In principe moet dan ook de voorkeur worden gegeven aan meerjarenprojecten.

Het ESC pleit er daarom voor dat het Vluchtelingenfonds zó wordt beheerd dat bij voorkeur meerjarenprojecten worden geselecteerd en de steunverlening jaarlijks wordt toegekend.

2.10. Financieringsstructuur (art. 11)

De voorgestelde beperking van de financiële bijstand tot maximaal 50 % of 75 % van de totale kosten van een maatregel geldt alleen voor de ondersteuning door de Commissie van nationale maatregelen. Opgemerkt zij dat met name projecten van NGO's of sociale partners waaraan ook door de betrokken nationale overheid passende steun wordt verleend op die manier toch voor 100 % uit openbare middelen kunnen worden gefinancierd.

2.11. Follow-up en evaluatie (art. 18)

Het voorstel verplicht de verantwoordelijke autoriteiten in de lidstaten jaarlijks aan de Commissie verslag uit te brengen en verplicht de Commissie om een eerste tussentijds verslag voor te leggen vóór 31 december 2002. De nieuwe uitvoeringsbepalingen en de middelentoewijzing voor 2001 en later moeten volgens het ESC op basis van de jaarverslagen en een beoordeling van het nieuwe systeem reeds in 2001 door de Commissie worden geëvalueerd. Bij deze evaluatie moet zowel worden gekeken naar de verdeling van de middelen, als naar de omzetting in nationale actieplannen, en de door het Vluchtelingenfonds nagestreefde evenwichtige verdeling van de lasten onder de lidstaten.

2.12. Verdeling van de middelen / Financieel memorandum, art. 2

Wat de verdeling van de middelen over de drie actiegebieden (opvangvoorzieningen, integratie en vrijwillige terugkeer) betreft, stemt het ESC in met de voorgestelde indicatieve verdeelsleutel voor deze afzonderlijke gebieden (opvang: 36 %; integratie: 36 %; vrijwillige terugkeer: 18 %). Het dringt er bij de lidstaten op aan deze verdeelsleutel ook voor hun maatregelen te hanteren. Met name de huidige ondersteuning van de maatregelen i.v.m. vrijwillige terugkeer moet volgens het ESC gehandhaafd blijven.

Bijzondere opmerkingen

3. Voorstellen tot wijziging en aanvulling van het Commissievoorstel

3.1. Artikel 2

Voor de doeleinden van deze beschikking bestaan de doelgroepen uit onderstaande categorieën:

1. "vluchtelingen" waaronder wordt verstaan, de onderdanen van een derde land of de staatlozen die de in het Verdrag van Genève van 28 juli 1951 bedoelde status bezitten en die in die hoedanigheid voor verblijf in een van de lidstaten zijn toegelaten;

2. "ontheemden" waaronder wordt verstaan, de onderdanen van een derde land of de staatlozen die in een lidstaat onder een regeling inzake tijdelijke, subsidiaire of een andere vorm van door een lidstaat verleende internationale bescherming vallen;

3. "asielzoekers" waaronder wordt verstaan, de onderdanen van een derde land of de staatlozen die om toelating tot de in de punten 1 en 2 hierboven bedoelde status van vluchteling of ontheemde hebben verzocht;

4. "afgewezen asielzoekers" waaronder wordt verstaan, de onderdanen van een derde land of de staatlozen wier aanvraag van de in de punten 1 en 2 hierboven bedoelde status van vluchteling of ontheemde is afgewezen, maar die toch niet illegaal in de betrokken lidstaat verblijven;

5. de onderdanen van een derde land of de staatlozen die geen internationale bescherming meer behoeven en voor vrijwillige terugkeer in aanmerking komen.

3.2. Artikel 3, lid 2

Als volgt te wijzigen:

2. "Wat de opvang van vluchtelingen en ontheemden en de procedures betreft, kunnen de acties betrekking hebben op totstandbrenging of verbetering van infrastructuren, toegang tot basiszorg, verbetering van administratieve en gerechtelijke asielprocedures (met inbegrip van toegang tot adviescentra en juridische bijstand), bijzondere ondersteuning van groepen die extra bescherming behoeven (zoals niet begeleide minderjarigen, slachtoffers van schendingen van de mensenrechten, zoals vernederende behandelingen, folteringen of verkrachting, en personen die bijzondere medische verzorging nodig hebben), alsmede algemeen vormende en beroepsopleiding, materiële steun en sociale bijstand."

3.3. Artikel 3, lid 3

3. "Wat de integratie betreft van vluchtelingen en ontheemden die uit hoofde van hun status of na een bepaalde verblijfsduur recht op integratie in de samenleving van de lidstaat van vestiging hebben, en van die van hun gezinnen, kan het om acties gaan op gebieden zoals huisvesting, middelen van bestaan en medische verzorging of om acties die erop gericht zijn gezinshereniging te vergemakkelijken. Er moet met name steun worden verleend voor maatregelen die erop gericht zijn de betrokkenen algemene vorming of beroepsopleiding te verstrekken en voor maatregelen die een snelle en duurzame integratie op de arbeidsmarkt bevorderen. Met het oog op integratie moet voorrang worden gegeven aan maatregelen die vluchtelingen in staat stellen binnen de samenleving van de betrokken lidstaat, hun bestaan op eigen gelegenheid en verantwoordelijkheid in te richten."

3.4. Artikel 3, lid 5 (nieuw):

5. "In aansluiting op de concrete programma's en maatregelen die door het Europees Vluchtelingenfonds worden gefinancierd, moet een bepaald percentage van de steun worden voorbehouden voor voorlichting van het publiek over de verplichtingen van de lidstaten ten opzichte van personen die om internationale bescherming verzoeken, en over het Europees asielbeleid."

3.5. Artikel 7e) (nieuw)

beschrijving van de in het kader van de maatregelen geplande transnationale samenwerking.

3.6. Artikel 8 a (nummering art. 8 aanpassen)

Als volgt te wijzigen:

"Na een oproep tot het doen van voorstellen, die voor alle betrokkenen moet openstaan, worden met het oog op financiering uit het Fonds de acties door (nationale, regionale of lokale, centrale of gedecentraliseerde) overheidsdiensten, door onderwijs- of onderzoekinstellingen, opleidingsorganisaties, sociale partners, overheidsorganisaties, internationale organisaties en hun nationale structuren of niet-gouvernementele organisaties, hetzij individueel, hetzij in partnerschap ingediend."

Laatste alinea

Tot slot de volgende passage toe te voegen:

"De verantwoordelijke autoriteit dient NGO's, vluchtelingenorganisaties en de sociale partners met het oog op de definitieve selectie van de projecten te raadplegen."

3.7. Artikel 8b (nieuw) Grensoverschrijdende maatregelen

"Met name met het oog op uitwisseling van ervaringen en knowhow op het gebied van structuurontwikkeling zijn maatregelen met een grensoverschrijdend karakter bijzonder belangrijk. Nationale initiatiefnemers van projecten worden dan ook aangemoedigd om in het kader van de nationale maatregelen, waar zulks zinvol is, ook aandacht te schenken aan transnationale samenwerking."

3.8. Artikel 9

Als volgt te formuleren:

"Bij de verdeling van de beschikbare middelen wordt een bepaald minimumbedrag ter beschikking gesteld voor verbetering van de infrastructuur in die lidstaten waar minder voorzieningen voor asielzoekers voorhanden zijn.

De overige middelen worden naar evenredigheid als volgt onder de lidstaten verdeeld:

a) voor 65 % van de middelen: naar het gemiddelde aantal in de loop van de drie voorgaande jaren geregistreerde personen die hebben verzocht om onder een vorm van internationale bescherming te worden toegelaten,

b) voor 35 % van de middelen: naar het aantal personen dat in de loop van de drie voorgaande jaren de vluchtelingenstatus heeft verkregen of dat onder een stelsel van tijdelijke bescherming is gebracht.

De referentiecijfers zijn de recentste cijfers van het Bureau voor de Statistiek der Europese Gemeenschappen. Bij de verdeling van de overige middelen onder de lidstaten dient met het volgende rekening te worden gehouden:

De Commissie baseert haar besluit over de verdeling van de middelen op de kwaliteit van de door de lidstaten ingediende aanvragen, de behoeften in de betrokken lidstaat en het belang van de voorgestelde maatregelen in het licht van de bestaande richtsnoeren.

De Commissie houdt rekening met de noodzaak doeltreffende maatregelen te ondersteunen die gericht zijn op de opvang en integratie van asielzoekers in die lidstaten waar deze voorzieningen tot dusver weinig ontwikkeld zijn."

3.9. Artikel 11

Tot slot de volgende passage toe te voegen:

"Met name projecten van NGO's of sociale partners waaraan ook door de betrokken nationale overheid passende steun wordt verleend, kunnen zo voor 100 % uit openbare middelen worden gefinancierd."

3.10. Artikel 18

Als volgt te wijzigen:

"3. De Commissie dient bij het Europees Parlement en bij de Raad de jaarlijkse verslagen van de lidstaten en uiterlijk op 31 december 2002 een tussentijds verslag en uiterlijk op 1 juni 2005 een eindverslag in.

Bovendien dient de Commissie het Europees Parlement en de Raad uiterlijk op 31 maart 2001 een evaluatie voor te leggen waarin wordt aangegeven in hoeverre de nieuwe werkwijze en de toepassing ervan door de lidstaten, aan de doelstellingen van het Europees Vluchtelingenfonds tegemoet komen."

3.11. Artikel 19

Tot slot de volgende passage toe te voegen:

"Niet-gouvernementele organisaties, vluchtelingenorganisaties en de sociale partners worden als waarnemers bij de werkzaamheden van het comité betrokken. Als het ESC in dit comité niet vertegenwoordigd kan zijn, wordt het toch in ieder geval erdoor geraadpleegd."

Brussel, 27 april 2000.

De voorzitter

van het Economisch en Sociaal Comité

B. Rangoni Machiavelli

(1) PB C 368 van 20.12.1999.

(2) PB C 368 van 20.12.1999