Met voorliggend verslag wordt voldaan aan de opdracht van de Commissie om het Europees Parlement en de Raad een beoordeling te geven van de werking van de Abi-beheerdersrichtlijn. Daarnaast worden in het verslag de methoden voor de berekening van de hefboomfinanciering beoordeeld, zoals vereist op grond van artikel 6 van Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 231/2013 van de Commissie (Abi-beheerdersverordening), die de Abi-beheerdersrichtlijn aanvult. Het werkdocument van de diensten van de Commissie (SWD(2020)110: Werkdocument van de diensten van de Commissie ter beoordeling van de toepassing en het toepassingsgebied van Richtlijn 2011/61/EU van het Europees Parlement en de Raad inzake beheerders van alternatieve beleggingsinstellingen) bevat nadere informatie over de conclusies. Tevens werd een onafhankelijk KPMG-rapport gepubliceerd.

Voorliggend verslag is opgesteld overeenkomstig artikel 69 van de Abi-beheerdersrichtlijn. De Commissie moet de toepassing en het toepassingsgebied van de Abi-beheerdersrichtlijn evalueren, waarbij de nadruk ligt op de ervaring die met de toepassing van de richtlijn is opgedaan. De gevolgen van de richtlijn voor beleggers, abi's, abi-beheerders in de Unie en in derde landen moeten worden beoordeeld om vast te stellen in welke mate de door de Abi-beheerderrichtlijn nagestreefde doelstellingen zijn bereikt.

Naar aanleiding van de goedkeuring door de Europese Raad van deze internationale engagementen en in het licht van het verslag van het Europees Parlement heeft de Europese Commissie (hierna "de Commissie" genoemd) een voorstel voor een regelgevingskader voor beheerders van alternatieve beleggingsfondsen (abi-beheerders) ingediend. De Abi-beheerdersrichtlijn is op 8 juni 2011 vastgesteld. Na de omzetting in de nationale rechtsstelsels is de Abi-beheerdersrichtlijn op 22 juli 2013 in werking getreden.

De richtlijn inzake beheerders van alternatieve beleggingsinstellingen (Abi-beheerdersrichtlijn) is vastgesteld na de wereldwijde financiële crisis, waarbij bepaalde zwakke punten van de financiële markten en de desbetreffende regelgevingsstelsels wereldwijd aan het licht zijn gekomen. Als gevolg daarvan zijn de G20-leiders het eens geworden over de noodzaak van meer regulering van de financiële sector om het risico en de omvang van toekomstige crises tot een minimum te beperken.. Dit omvatte ook de sector van het alternatieve beleggingsbeheer, die een beter gecoördineerd toezicht door de toezichthouders en een grotere transparantie voor de beleggers vereiste. Ter ondersteuning van de doelstellingen van de G20 heeft de Internationale organisatie van effectentoezichthouders (IOSCO) beginselen van hoog niveau voor de hedgefondsvoorschriften uitgevaardigd om de ontwikkeling van internationale normen op dit gebied te sturen.

De empirische studie had betrekking op 15 lidstaten van de EU. Daarbij is nagegaan of de specifieke regels van de Abi-beheerdersrichtlijn effectief, efficiënt, samenhangend en relevant zijn en of zij de EU-maatregelen ter verwezenlijking van de algemene, specifieke en operationele doelstellingen van de richtlijn ondersteunen..

In voorliggend verslag worden de bevindingen van KPMG aangevuld met andere informatiebronnen, waaronder relevante gegevensupdates en informatie die is verkregen via verschillende werkstromen in de Commissie, de ESMA en het Europees Comité voor systeemrisico's (ESRB). Er is rekening gehouden met de interacties van de Commissie met de belanghebbenden, waaronder de nationale bevoegde autoriteiten, vertegenwoordigers van de sector en verenigingen voor de bescherming van investeerders, via openbare raadplegingen en bilaterale en multilaterale bijeenkomsten. Academische en statistische publicaties hebben de opstelling van dit rapport verder ondersteund. De statistische jaarverslagen van de ESMA over EU-abi's waren bijvoorbeeld bijzonder nuttig om de EU-markt voor abi's te beschrijven. Individuele voorbeelden van inefficiëntie van bepaalde regels van de Unie werden ook in aanmerking genomen.

De Commissie heeft op 27 september 2019 de deskundigengroep van het Europees Comité voor het effectenbedrijf (EGESC), die de lidstaten vertegenwoordigt, geraadpleegd om technische en beleidsmatige feedback te krijgen over materiële kwesties in verband met de toepassing en het toepassingsgebied van de Abi-beheerdersrichtlijn. De leden van het EGESC zijn uitgenodigd om schriftelijke opmerkingen in te dienen en in het verslag wordt rekening gehouden met de standpunten van de leden van het EGESC.

De diensten van de Commissie hebben op 22 oktober 2019 de belangrijkste elementen van voorliggend verslag aan het Permanent Comité voor beleggingsbeheer (IMSC) van de ESMA gepresenteerd en hebben zij de input van dit comité ingewonnen op basis van de toezichtervaring van de nationale mededingingsautoriteiten.

2. BEOORDELING VAN DE TOEPASSING EN HET TOEPASSINGSGEBIED VAN DE ABI-BEHEERDERSRICHTLIJN

De Abi-beheerdersrichtlijn is een belangrijke pijler van de kapitaalmarktenunie (KMU), die een betere bewaking van de risico's voor het financiële stelsel en het grensoverschrijdend aantrekken van kapitaal voor beleggingen in alternatieve activa vergemakkelijkt. De Abi-beheerdersrichtlijn heeft een belangrijke rol gespeeld bij de totstandbrenging van een interne markt voor abi's en de versterking van het regelgevings- en toezichtkader voor abi-beheerders in de Unie. Abi-beheerders werken nu transparanter voor beleggers en toezichthouders.

2.1 Gevolgen voor abi's en abi-beheerders

De EU-markt voor abi's kent, gemeten aan de hand van de nettoactiva van abi's en activa onder beheer, een continue groei, waarbij de abi-beheerders opmerkelijke grensoverschrijdende activiteiten hebben ontplooid. Sinds de vaststelling van de Abi-beheerdersrichtlijn in 2011 zijn de totale nettoactiva van abi's meer dan verdubbeld in omvang, van 2,3 biljoen EUR tot 5,9 biljoen EUR. De grensoverschrijdende distributie van abi's is tussen juni 2017 en oktober 2019 bijna verdubbeld, van 3% tot 5,8% van de abi’s. In dit verband wordt bevestigd dat het abi-beheerderspaspoort een belangrijke factor is. Een meerderheid van de abi-beheerders, overheden en institutionele beleggers die op de algemene enquête hebben gereageerd, meldde dat de toegang tot de nationale markten door de abi-beheerdersrichtlijn is toegenomen, hoewel 34% ook aangaf dat de verhandelingstijd is toegenomen.

In voorliggend verslag wordt vastgesteld dat de doeltreffendheid van het EU-paspoort voor abi-beheerders wordt aangetast door nationale gold-plating, verschillen in de nationale verhandelingsregels, uiteenlopende interpretaties van de Abi-beheerdersrichtlijn door de nationale toezichthouders en het beperkte toepassingsgebied ervan. Kleinere abi-beheerders die niet aan alle vereisten van de Abi-beheerdersrichtlijn kunnen voldoen, moeten afzien van het aantrekken van kapitaal in andere lidstaten of moeten aanzienlijke belemmeringen voor de markttoegang overwinnen. Bovendien mogen via het abi-beheerderspaspoort alleen professionele beleggers verhandelen, waardoor ook hier de grensoverschrijdende activiteiten van abi-beheerders worden beperkt, aangezien semi-professionele en retailbeleggers alleen kunnen worden benaderd op grond van uiteenlopende (en vaak restrictieve) nationale regels. De distributie van abi's is onderworpen aan de MiFID II-regels, die een onderscheid maken tussen retail- en professionele beleggers, zodat bij elke wijziging van de definities van de soorten beleggers in de Abi-beheerdersrichtlijn rekening moet worden gehouden met de interactie tussen de Abi-beheerdersrichtlijn en de relevante bepalingen van de MiFID II.