Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over het "Voorstel voor een richtlijn van de Raad tot wijziging van Richtlijn 77/388/EEG wat de verlaagde BTW-tarieven betreft"

(COM(2003) 397 def. - 2003/0169 (CNS))

(2004/C 32/24)

De Raad heeft op 1 augustus 2003 besloten, overeenkomstig artikel 262 van het EG-Verdrag, het Europees Economisch en Sociaal Comité te raadplegen over het voornoemde voorstel.

Gegeven de urgentie van de werkzaamheden, heeft het Comité tijdens zijn 403e zitting van 29 en 30 oktober 2003 (vergadering van 30 oktober) besloten, de heer Bedossa aan te wijzen als algemeen rapporteur. Vervolgens heeft het het volgende advies uitgebracht, dat met 66 stemmen vóór, 3 tegen, bij 5 onthoudingen, werd goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1. Een fiscaal consulent beschouwt de BTW-tarieven meer als instrument van (fiscaal) politieke "marketing" dan als onderdeel van structuurbeleid, waarmee het concurrentievermogen van de ondernemingen of de mededinging worden beïnvloed. Toch heeft iedere wijziging van de BTW-tarieven een direct en lange- termijneffect op de consumptie. Tariefverlaging stimuleert de consumptie en heeft dus rechtstreeks gevolgen voor productie en werkgelegenheid, vooral wanneer het om lokale activiteiten gaat die de mededinging niet verstoren. De uit een dergelijke verlaging voortvloeiende nieuwe banen brengen indirect extra inkomsten voor de schatkist mee in de vorm van meer vennootschaps-, loon- en inkomstenbelasting. Verder zal er meer aan sociale premies worden afgedragen en neemt het aantal werkloosheidsuitkeringen af.

1.2. In tegenstelling tot andere heffingen is de BTW op de eindconsumptie zichtbaar en daarom wordt deze belasting vaak aangegrepen om andere soorten heffingen (specifieke indirecte belastingen en directe, sociale en plaatselijke heffingen) te verlagen. Voorts vergt de BTW een nauwkeurige registratie van de omzet waardoor het, nadat de belasting eenmaal is geheven, veel moeilijker wordt om aan andere (para)fiscale heffingen te ontsnappen.

1.3. Weliswaar zijn de BTW-tarieven vaak onderwerp van intensief lobbyen of beleidsmaatregelen, maar het staat bepaald niet vast of zij significante administratieve moeilijkheden voor het bedrijfsleven creëren. Wat bij tijd en wijle wel problemen oplevert, is een toename van het aantal tarieven en de ingewikkelde keuze tussen de toepassing van het ene dan wel het andere tarief.

1.4. De Commissie merkt terecht op dat het bedrijfsleven geen zicht meer heeft op de rationaliteit van de regelingen en dat de toepassing ervan soms tot onwaarschijnlijk ingewikkelde situaties leidt. Wat de BTW betreft, is dat echter niet aan de tarieven te wijten. Er valt zelfs te constateren dat de moeilijkheden zijn afgenomen sinds de vermindering van het aantal tarieven in 1993 en de beperking van de verhoogde tarieven. Een zeer groot aantal bedrijven werkt slechts met een enkel tarief en doen moeilijkheden zich voor, dan kunnen deze centraal en eenmalig integraal voor bijzonder lange periodes worden opgelost.

2. Algemene opmerkingen

2.1. Het Comité staat positief tegenover onderhavig voorstel dat op 16 juli 2003 door de Commissie werd goedgekeurd.

2.2. Het herinnert eraan dat het, zelfs al kunnen allerlei bezwaren tegen dat voorstel worden aangevoerd, in lijn met de wens van de Raad "Werkgelegenheid", er in zijn advies van 26 mei 1999 voor pleitte om de BTW in te zetten als krachtig middel ter bestrijding van werkloosheid en zwartwerk.

2.3. Onderhavig voorstel vormt een initiatief om alle lidstaten, met name met de uitbreiding voor de deur, dezelfde mogelijkheden te geven om de verlaagde tarieven toe te passen op specifiek gedefinieerde en nauwkeurig opgesomde gebieden.

2.4. Het voorstel strekt ertoe om lijn te brengen in de talloze tariefderogaties die in sommige, maar niet alle, lidstaten zijn ingevoerd.

2.5. In Richtlijn 1999/85/EG van de Raad werden de doelstellingen van deze vrijstellingen geformuleerd, te weten toename van de werkgelegenheid en terugdringing van het zwarte circuit. Daarbij was het de bedoeling dat de effecten van de desbetreffende maatregelen zouden worden onderworpen aan een algemene evaluatie: 9 lidstaten hebben aan deze evaluatie meegewerkt en wisselden in juli 2002 van gedachten over de evaluatiemethoden en de bij het ontwerpen daarvan ondervonden moeilijkheden.

2.6. De onderliggende economische doelstelling was, zoals opgemerkt, toename van de werkgelegenheid en verkleining van de ondergrondse economie.

2.6.1. Lagere BTW-tarieven betekenen in principe lagere consumentenprijzen waardoor de vraag zou moeten aantrekken en de toename van de productie dient te resulteren in meer arbeidsplaatsen en niet in productiviteitsstijgingen. In Richtlijn 1999/85/EG was duidelijk bepaald dat er een nauw verband dient te bestaan tussen de uit BTW-verlaging voortvloeiende prijsverlagingen en de te verwachten stijging van de vraag.

2.6.2. Wat de zwarte economie betreft, kunnen hogere BTW-tarieven slechts consequenties hebben voor bedrijven die legaal bestaan maar gedeeltelijk in het zwarte circuit actief zijn. De moeilijkheden bij het meten wortelen in het feit dat bedoelde activiteiten in wezen onzichtbaar zijn.

2.7. Ook de gekozen observatieperiode speelt een grote rol: er moet rekening worden gehouden met de economische context en daarom maakt het nogal wat uit of de werkgelegenheidsontwikkeling wordt gevolgd in een periode van forse groei of gedurende een zware recessie, zoals momenteel het geval is.

3. Bijzondere opmerkingen

3.1. Het Commissievoorstel bestaat uit vier delen.

3.1.1. De rationalisering van de lijst van goederen en diensten waarop de lidstaten verlaagde tarieven kunnen toepassen is op de volgende vier punten gericht:

- De mogelijkheid om verlaagde tarieven toe te passen wordt niet uitgebreid tot categorieën waarvoor geen enkele lidstaat momenteel een laag tarief kent;

- de mogelijkheid om verlaagde tarieven toe te passen wordt wel uitgebreid tot categorieën goederen en diensten waarop een lidstaat reeds op basis van specifieke derogaties verlaagde tarieven mag toepassen, zonder dat er echter afbreuk aan het functioneren van de interne markt mag worden gedaan. Het gaat daarbij onder meer om restaurantdiensten, woningen en levering van gas en electriciteit;

- de mogelijkheid om een laag tarief toe te passen op planten en producten van de bloementeelt;

- een aantal bepalingen worden nauwkeuriger geformuleerd, zoals die met betrekking tot materieel voor gehandicapten, rioleringsdiensten, reiniging van de openbare wegen en recycling van afval.

3.1.2. De rationalisering van de andere verlaagde tarieven:

- afschaffing van de derogaties op basis waarvan bepaalde lidstaten verlaagde tarieven konden toepassen op goederen en diensten die niet op de limitatieve lijst voorkwamen;

- beperking van de nultarieven en de sterk verlaagde tarieven tot uitsluitend de in bijlage H genoemde goederen en diensten.

3.1.3. De rationalisering van de verlaagde tarieven voor bepaalde regio's ten einde de desbetreffende afwijkingen van een duidelijke basis te voorzien en het toepassingsgebied te beperken om misbruik te voorkomen;

3.1.4. BTW op bepaalde arbeidsintensieve diensten: de Commissie merkt op dat de tariefverlaging nauwelijks of zelfs geen effect op de prijzen en de werkgelegenheid heeft gehad en acht in dit verband de verlaagde tarieven een verspilling van begrotingsmiddelen. Die kunnen beter elders en dus met meer succes worden ingezet. Toch wil zij niet tornen aan de mogelijkheid, die tarieven toe te blijven passen.

3.2. Doelstellingen en beperkingen

3.2.1. Het Comité constateert dat met het voorstel de volgende doelstellingen worden nagestreefd:

- tenuitvoerlegging van de nieuwe BTW-strategie om het gemeenschappelijk BTW-stelsel voor de interne markt beter te laten functioneren;

- behoud van de communautaire verworvenheden op tariefgebied en voorkomen dat de huidige dispariteiten nog groter worden;

- meer samenhang, met name tussen de vele specifieke afwijkingen die momenteel aan de lidstaten zijn toegestaan.

3.2.2. In de ontwerprichtlijn is goed gelet op de volgende punten:

- overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel worden de nationale fiscale bevoegdheden slechts aangetast voor zover dat nodig is voor het goed functioneren van de interne markt;

- het toepassingsgebied van de verlaagde tarieven is nauwkeurig aangegeven om genoemd functioneren niet te verstoren;

- het is de bedoeling dat overgangsmaatregelen slechts van korte duur zijn;

- aandacht voor de strategie van Lissabon, zoals uitgebreid in Göteborg, ter bevordering van duurzame ontwikkeling, meer werkgelegenheid en de aanpassing van de economische en sociale cohesie aan een op kennis gebaseerde economie.

3.2.3. Het Comité heeft kennisgenomen van de resultaten van de informele Raadsbijeenkomst van Stresa (13 september 2003): bevestigd werd het bestaan van nogal wat uiteenlopende opvattingen over de lijst van diensten waarvoor een verlaagd tarief geldt.

3.2.3.1. Wat die verschillende opvattingen betreft, is het Comité het met name met de Commissie eens dat het effect van BTW-verlaging op de consumptieprijzen over het algemeen uiterst gering en van korte duur is. Dit vormt waarschijnlijk een stap achteruit voor de interne markt, omdat een dergelijke maatregel ten koste van de nationale begrotingen gaat.

3.2.3.2. Weliswaar moet meer eenvoud en samenhang in het BTW-stelsel worden aangebracht, maar men dient te beseffen dat het grote aantal afwijkingen scheeftrekkingen van de mededinging kan veroorzaken.

3.2.4. De vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie, met name de uitspraken van 18 januari 2001, 8 maart 2001, 3 mei 2001 en 8 mei 2001, wordt van groot belang voor de toetsing van de verschillende nationale maatregelen en de omlijning van het toepassingsgebied van de verlaagde tarieven, en dient voortaan als richtsnoer voor de herziening en de rationalisering van bijlage H.

3.3. De in bijlage K genoemde activiteiten die profiteren van het verlaagde BTW-tarief hebben kenmerken die verschillen van de overige industriële goederen en diensten, aangezien zij enerzijds meestal door kleine en micro-ondernemingen, en anderzijds op lokaal niveau worden aangeboden. De betreffende kleine en micro-ondernemingen zijn van cruciaal belang voor met name de lokale economie; elke toename van hun activiteiten vertaalt zich onmiddellijk in groei van de lokale werkgelegenheid, en niet in verplaatsing van de activiteiten.

3.3.1. In haar conclusies over de experimentele toepassing van verlaagde BTW-tarieven benadrukt de Commissie dat de deelnemende lidstaten niet hebben aangetoond dat de maatregel leidt tot meer werkgelegenheid en minder zwartwerk. Hoewel de door sommige deelnemende lidstaten geleverde informatie ontoereikend is, toont het door Frankrijk opgestelde verslag aan dat er in de bouwsector zeer veel werkgelegenheid is gecreëerd, terwijl de verslagen van Luxemburg en Nederland een groei van de kappersdiensten te zien geven. De verslagen die zijn gepresenteerd door de organisaties die de begunstigde bedrijven vertegenwoordigen, laten over het algemeen zien dat het effect van de maatregel positief is. De vastgestelde positieve effecten verschillen overigens per sector en per lidstaat. In de conclusies had volledigheidshalve tevens een analyse moeten worden gemaakt van de effecten van de nieuw gecreëerde werkgelegenheid op de overheidsinkomsten (uit belastinggelden en sociale premies).

3.3.1.1. De Commissie is van mening dat de consument onvoldoende heeft geprofiteerd van uit de BTW-verlaging voortvloeiende prijsverlagingen. De door de Commissie naar voren gebrachte argumenten zijn echter niet steekhoudend: volgens het verslag van de Franse regering is in de bouwsector de BTW-verlaging voor 75 % doorberekend in de consumentenprijzen. Hierdoor kon de consument meer bouwwerkzaamheden laten uitvoeren, wat heeft geleid tot extra opdrachten voor de bouwbedrijven en tot meer werkgelegenheid.

3.3.1.2. De gevolgen voor het zwarte circuit zijn door de aard hiervan moeilijk aan te tonen, aangezien niet bekend is hoe groot het aandeel van zwartwerk is; momenteel moet worden uitgegaan van niet-kwantificeerbare schattingen. Verschillende verslagen zijn gebaseerd op indrukken die ondernemers - met name in de bouwsector - in de praktijk hebben opgedaan, en die erop wijzen dat het zwartwerk zowel binnen als buiten de bedrijven is afgenomen.

3.3.2. Op grond van de uitkomsten van bepaalde nationale verslagen is het Comité dan ook van mening dat in sommige sectoren waarin de verlaagde BTW-tarieven experimenteel zijn doorgevoerd, een objectieve beoordeling van de positieve effecten hiervan mogelijk is.

3.3.2.1. Het Comité wil de Commissie, het Parlement, de Raad en de lidstaten overigens wijzen op de ernstige gevolgen die beëindiging van het experiment met zich zou meebrengen voor de economie en de werkgelegenheid. Het is derhalve van mening dat de experimentele maatregelen moeten worden omgezet in definitieve maatregelen.

3.3.3. Ten aanzien van de in de nieuwe bijlage H genoemde activiteiten is het Comité ingenomen met de richtlijn van de Commissie; hetzelfde geldt voor de invoering van nieuwe sectoren of activiteiten, zoals restaurantdiensten. De uitsluiting van twee sectoren van de oude bijlage K, kappersdiensten en kleine hersteldiensten, valt echter niet te verklaren:

- het is niet billijk om op grond van omstreden conclusies van over een korte periode uitgevoerde onderzoeken bepaalde activiteiten definitief uit te sluiten;

- er moet rekening worden gehouden met de mogelijkheid dat nieuw gecreëerde arbeidsplaatsen in deze twee sectoren verloren zullen gaan;

- verhoging van de verlaagde BTW-tarieven tot het normale niveau zou in deze sectoren negatieve gevolgen hebben voor de economie.

3.3.4. Voor zover bijlage H voor de lidstaten een optioneel en geen verplichtend karakter heeft, dringt het Comité erop aan om:

- de 20 categorieën van de nieuwe bijlage H te bekrachtigen;

- de in de oude bijlage K vermelde kappersdiensten en kleine hersteldiensten weer toe te voegen;

- historische en godsdienstgebouwen, alsook gebouwen die behoren tot het particuliere of beroepsmatige en industriële erfgoed, toe te voegen aan categorie 10.

4. Conclusies

4.1. De hoogte van de tarieven vormt zonder meer een aangelegenheid van zorg in het fiscaal beleid, omdat heffingen op eindconsumptie het niveau van de staatsinkomsten mede bepalen.

4.1.1. De tariefproblematiek speelde een grote rol bij de eind jaren '80 en begin jaren'90 besproken plannen van de Commissie om BTW-vrijstellingen in het intracommunautaire verkeer af te schaffen en het oorsprongsbeginsel in te voeren. Gegeven die doelstellingen was het belangrijk om de tarieven te harmoniseren.

4.1.2. Gelukkig is de invoering van het oorsprongsbeginsel uitgesteld. Men wees indertijd vaak op het egoïsme van de lidstaten, hun zogenaamde weigering om afstand van hun fiscale bevoegdheden te doen, de angst voor een oppermachtige Commissie, enz.

4.1.3. Met de voorstellen van de Commissie kon de over de consumptieprijs geheven BTW niet nauwkeurig aan een bepaalde lidstaat worden toegewezen. Dat wil niet zeggen dat het oorsprongsbeginsel, zoals dat door de Commissie werd verdedigd, verkeerd was. Het kwam er eenvoudigweg op neer dat de middelen ontoereikend waren om de doelstellingen te verwezenlijken.

4.1.4. Door het intrekken van vrijstellingen in het intracommunautaire verkeer zou daarentegen fraude met carrouselconstructies, waaraan criminele organisaties zich op kosten van de nationale schatkisten en vooral van het bedrijfsleven schuldig maken, substantieel worden gereduceerd. Het gaat hier om een ernstig probleem waarvan talloze ondernemingen het slachtoffer zijn.

4.2. De inspanningen om tot een rationelere en eenvoudigere bijlage H te komen, verdienen bijval. De bijlage zal op die manier het enige referentiepunt vormen voor de afbakening van het toepassingsgebied van de verlaagde, sterk verlaagde en nultarieven.

4.2.1. De nieuwe categorieën zijn toegevoegd op dringend verzoek van lidstaten die nog geen toestemming hadden gekregen. Dit geldt met name voor categorie 14 "restaurantdiensten". Daardoor kan het verlaagde tarief op deze diensten in een groter aantal lidstaten worden toegepast en dat vormt een beslissende stap in de richting van een uniformere toepassing van de verlaagde tarieven.

4.3. Het Comité is het niet geheel eens met het standpunt van de Commissie over de uitkomst van de evaluatie van de efficiëntie van de maatregel, met name wat nieuwe banen en doelmatigheid betreft.

4.3.1. Uit studies kan worden afgeleid dat voor in ieder geval categorie 10 (woningen) het toepassen van het normale tarief door een van de betrokken lidstaten representatief voor de weerslag op de mkb's in de desbetreffende sector was: vraag en werkgelegenheid namen alleen maar toe.

4.4. Toch vormt de voorgestelde herziening een belangrijke stap in de richting van een beter functionerend gemeenschappelijk BTW-stelsel op de interne markt.

4.4.1. Deze substantiële vereenvoudiging van de voor de gehele EU geldende tarieven laat tegelijkertijd de bevoegdheid van de lidstaten om nationaal geldende BTW-tarieven vast te stellen, onverlet.

4.5. Het is een goede zaak dat de nieuwe regeling in 2004 aan een herijkingsoperatie wordt onderworpen, waarbij de gevolgen op economisch, sociaal en milieugebied worden geëvalueerd.

4.6. Het Commissievoorstel heeft de verdienste dat het strekt tot meer rationaliteit en minder ongelijkheden bij de toepassing van het gemeenschappelijk BTW-stelsel. In dit verband dient echter te worden beseft dat de tarieven op zich de problemen niet veroorzaken en dat door de goedkeuring van het voorstel andere prioriteiten niet uit het oog mogen worden verloren. Daartoe behoren onder meer het uitbannen van discriminatie en een ernstig gebrek aan samenhang waarvan economische sectoren die BTW-vrijstellingen hebben gekregen het slachtoffer zijn. Het zou dan ook een goede zaak zijn wanneer de lidstaten de mogelijkheid hebben om het nultarief op alle in artikel 13 van de Zesde Richtlijn genoemde transacties toe te passen.

4.6.1. In het licht van het bovenstaande wordt de Commissie aanbevolen om artikel 1, lid 2, onder a), 2e alinea, van haar voorstel als volgt te wijzigen:

"De in de eerste alinea bedoelde derogatie kan slechts gelden voor leveringen van goederen of diensten die tot een van de in bijlage H of artikel 13 opgenomen categorieën behoren."

4.6.2. Ten ten slotte suggereert het Comité om in artikel 1, lid 2, onder c) de passage "en verbruikt" te schrappen.

4.7. Het Comité is het oneens met de conclusie van de Commissie dat verlaging van BTW-tarieven nooit de beste maatregel vormt, dat de daarmee gederfde belastinginkomsten in verhouding tot de economische effecten hoog zijn en dat het de voorkeur verdient om de heffingen op arbeid te verlagen. Er bestaat immers een wisselwerking tussen verlaagde BTW-tarieven en lagere heffingen, en op grond van het subsidiariteitsbeginsel moet de Commissie de lidstaten vrijlaten in de keuze van de maatregelen die zij in het licht van nationaal beleid het meest geschikt achten.

4.7.1. Het Commissievoorstel is slechts indicatief en niet dwingend. Waar de categorieën van bijlage H slechts lokale activiteiten betreffen die geen grensoverschrijdende mededingingsdistorsies meebrengen, is het cruciaal dat een lidstaat geen negatief standpunt inneemt enkel en alleen omdat die staat bepaalde voorschriften van de richtlijn niet binnen zijn grenzen toegepast wil zien. Het Comité dringt er tegen de achtergrond van bovenstaande voorstellen bij de lidstaten op aan, de ontwerprichtlijn goed te keuren ten einde dynamisch beleid ten behoeve van de betrokken sectoren te stimuleren en het uit een terugkeer naar de normale BTW-tarieven voortvloeiende risico van een zware economische en sociale recessie te vermijden.

4.7.1.1. Lokale kleine en micro-ondernemingen profiteren het meest van de maatregel. Dat beantwoordt aan de prioriteiten van het Europees Handvest voor kleine ondernemingen en daarom moet de maatregel zelfs worden opgevoerd. Het Comité herhaalt, zoals ook het Parlement heeft gedaan, dat de verlaging zich moet uitstrekken tot alle arbeidsintensieve activiteiten.

4.7.1.2. Het is verder op de hoogte gebracht van de moeilijkheden waarmee de betrokken ondernemingen, met name in de bouwsector, als gevolg van het uitblijven van een duidelijk besluit bij hun planning voor 2004 worden geconfronteerd. Het verzoekt de lidstaten dan ook, het richtlijnvoorstel goed te keuren, zodat de bedrijfsactiviteit de komende maanden niet afneemt.

Brussel, 30 oktober 2003.

De voorzitter

van het Europees Economisch en Sociaal Comité

R. Briesch