Speciaal verslag Versterking van de 
bestuurlijke capaciteit in 
Montenegro: vooruitgang, 
maar op veel essentiële 
terreinen moeten de 
resultaten beterNL 2016  nr. 20
EUROPESE
REKENKAME R
EUROPESE REKENKAMER  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxemburg  
LUXEMBURG
Tel. +352 4398-1
Inlichtingen:  eca.europa.eu/nl/Pages/ContactForm.aspx
Website:  eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA
Meer gegevens over de Europese Unie vindt u op internet via de Europaserver (http://europa.eu).
Luxemburg: Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2016
Print ISBN 978-92-872-5636-2 ISSN 1831-0915 doi:10.2865/46535 QJ-AB-16-021-NL-C
PDF ISBN 978-92-872-5621-8 ISSN 1977-575X doi:10.2865/982101 QJ-AB-16-021-NL-N
EPUB ISBN 978-92-872-5627-0 ISSN 1977-575X doi:10.2865/387772 QJ-AB-16-021-NL-E
© Europese Unie, 2016
Overneming met bronvermelding toegestaan.
Versterking van de 
bestuurlijke capaciteit in 
Montenegro: vooruitgang, 
maar op veel essentiële 
terreinen moeten de 
resultaten beter
(uitgebracht krachtens artikel 287, lid 4, tweede alinea, VWEU)Speciaal verslagNL 2016  nr. 20
02
 Controleteam
In de speciale verslagen van de ERK worden de resultaten van haar doelmatigheidscontroles en nalevingsgerichte contro -
les van specifieke begrotingsterreinen of beheersthema’s uiteengezet. Bij haar selectie en opzet van deze controletaken 
zorgt de ERK ervoor dat deze een maximale impact hebben door rekening te houden met de risico’s voor de doelmatig -
heid of de naleving, de omvang van de betrokken inkomsten of uitgaven, de verwachte ontwikkelingen en de politieke 
en publieke belangstelling.
Deze doelmatigheidscontrole werd verricht door controlekamer III, die onder leiding staat van ERK-lid Karel Pinxten en 
gespecialiseerd is in het uitgaventerrein externe maatregelen. De controle werd geleid door ERK-lid Hans Gustaf Wess -
berg, ondersteund door zijn kabinetschef Peter Eklund; Emmanuel-Douglas Hellinakis, attaché; Torielle Perreur-Lloyd, 
taakleider; Stéphanie Girard, Ainhoa Pérez Infante en Aurelia Petliza, controleurs.
Van links naar rechts:  A. Pérez Infante, E.-D. Hellinakis, T. Perreur-Lloyd, H.G. Wessberg, A. Petliza,  
P . Eklund, S. Girard.

03
 Inhoud
Paragraaf
 Afkortingen en acroniemen
I-X Samenvatting
1-10  Inleiding
1-3 De weg van Montenegro naar integratie in de EU
4-10  Pretoetredingssteun van de EU
11-15  Reikwijdte en aanpak van de controle
16-40  Opmerkingen
16-20  Deel I — De gecontroleerde projecten waren gericht op de behoeften op het gebied van 
bestuurlijke capaciteit en in de meeste gevallen was de coördinatie met andere IPA-projecten en 
activiteiten van andere donoren goed
17 De projecten waren gericht op de behoeften op het gebied van capaciteitsopbouw
18-20  De coördinatie tussen projecten onderling en met andere activiteiten was meestal goed
21-28  Deel II — Ongepast gebruik van outputs verminderde de doeltreffendheid van sommige van de 
gecontroleerde projecten
22-24  De projecten leverden in het algemeen outputs, maar de begunstigden gebruikten deze niet altijd en de 
Montenegrijnse autoriteiten gaven daaraan niet altijd follow-up
25-28  Er was onvoldoende informatie beschikbaar om aan te tonen welke vooruitgang was geboekt bij het 
versterken van de bestuurlijke capaciteit
29-40  Deel III — De Commissie gebruikte haar niet-financiële instrumenten voor de ondersteuning van 
het hervormingsproces goed, maar belangrijke vraagstukken zijn nog niet opgelost
31-33  De SAO-mechanismen voor politieke dialoog functioneren goed
34-37  Er was gebrek aan duidelijkheid met betrekking tot het gebruik van door de toetredingsonderhandelingen 
geboden instrumenten om hervorming te stimuleren
38-40  Het potentieel voor het gebruik van gedecentraliseerd beheer ter versterking van de bestuurlijke capaciteit 
is nog niet volledig benut
04 Inhoud 
41-47  Conclusies en aanbevelingen
 Bijlage I — Belangrijke data voor de betrekkingen tussen de EU en Montenegro
 Bijlage II  — Gecontroleerde projecten
 Antwoord van de Commissie
05
 Afkortingen en acroniemen
ACA : Agentschap voor corruptiebestrijding (Anti-Corruption Agency)
CPCol : Commissie voor de voorkoming van belangenconflicten (Commission for Prevention of Conflict of Interests)
DACI : Directoraat voor corruptiebestrijdingsinitiatieven (Directorate for Anti-Corruption Initiative)
ECAA : Europese gemeenschappelijke luchtvaartruimte (European Common Aviation Area)
EPA : Agentschap milieubescherming (Environmental Protection Agency)
IGC : Intergouvernementele conferentie
IPA: Instrument voor pretoetredingssteun (Instrument for Pre-Accession)
IRM : Integriteitsrisicomanager (Integrity Risk Manager)
MO’s : Maatschappelijke organisaties
NCI : Nationale controle-instantie
PAR : Hervorming openbaar bestuur (Public Administration Reform)
ReSPA : Regionale School voor Openbaar Bestuur (Regional School of Public Administration)
SA: Stabilisatie en associatie
SAO : Stabilisatie- en associatieovereenkomst
06
 Samenvatting
I
Sinds Montenegro in 2006 de onafhankelijkheid heeft uitgeroepen, heeft het land vooruitgang geboekt op weg 
naar integratie in Europa. In 2010 verwierf het land de status van kandidaat-lidstaat van de EU en in juni 2012 stelde 
de Raad een onderhandelingskader vast, waarna de toetredingsonderhandelingen begonnen. Eind 2015 waren 
tweeëntwintig van vijfendertig onderhandelingshoofdstukken geopend en twee waren voorlopig afgesloten.
II
De Commissie heeft Montenegro geholpen bij het opbouwen van instellingen en het verbeteren van de bestuur -
lijke capaciteit met het oog op de ondersteuning van zijn overgang naar een democratisch en economisch ont -
wikkeld land. De pretoetredingssteun van de EU bestaat uit financiële steun in het kader van het instrument voor 
pretoetredingssteun (IPA) en uit niet-financiële steun via de mechanismen van politieke dialoog.
III
In de periode 2007-2013 wees de EU 235,7 miljoen euro aan financiële bijstand toe aan Montenegro om het land 
te helpen zijn toetreding voor te bereiden. Voor 76 % van dit bedrag waren tegen het eind van 2015 contracten 
afgesloten. Voor de periode 2014-2020 bedragen de indicatieve financiële IPA-toewijzingen voor het land 270,5  mil -
joen euro. Het land heeft ook toegang tot de programma’s en projecten die worden gefinancierd in het kader van 
de programma’s met meerdere begunstigden die de gehele Westelijke Balkan en Turkije bestrijken.
IV
Wij controleerden 19 projecten in drie belangrijke sectoren van IPA I-steun (2007-2013): hervorming van het open -
baar bestuur (13 projecten), vervoer (3 projecten) en milieu (3 projecten). 15 van deze projecten werden gefinan -
cierd uit de toewijzing voor Montenegro en de andere vier uit de regionale toewijzing. Daarnaast hebben wij 
gekeken naar de mechanismen voor politieke dialoog die zijn opgezet in het kader van de stabilisatie- en associatie -
overeenkomst en het proces van toetredingsonderhandelingen.
V
De controle had tot doel te beoordelen of de financiële en niet-financiële EU-pretoetredingssteun in de periode 
2007-2013 op doeltreffende wijze heeft bijgedragen tot de versterking van de bestuurlijke capaciteit van Montene -
gro. Wij concluderen dat pretoetredingssteun van de EU ondanks de trage vorderingen op verschillende kerngebie -
den heeft bijgedragen tot de versterking van de bestuurlijke capaciteit van Montenegro. Voor 12 van de 19 door ons 
gecontroleerde via het IPA gefinancierde projecten werd de doeltreffendheid van de steun echter beperkt door het 
feit dat de Montenegrijnse autoriteiten sommige van de outputs op het gebied van capaciteitsopbouw niet volledig 
hebben gebruikt of er geen follow-up aan hebben gegeven. Voor het merendeel van de door ons gecontroleerde 
projecten was voor de nationale autoriteiten geen duidelijke verplichting bepaald om follow-up te geven aan 
IPA-investeringen en ze te benutten.
VI
De gecontroleerde projecten leverden in het algemeen de geplande outputs ten behoeve van belangrijke capaci -
teitsbehoeften, bijvoorbeeld door het op succesvolle wijze ondersteunen van wetswijzigingen en de oprichting van 
instellingen, alsmede door opleidingen te verzorgen. In de meeste gevallen werden de projecten goed gecoördi -
neerd en werd daarbij rekening gehouden met de werkzaamheden van andere donoren. Wij hebben echter voor -
beelden gevonden van situaties waarin sprake was van overlap of waarin verbetering mogelijk is bij het delen van 
informatie tussen IPA-projecten die alleen in Montenegro werden uitgevoerd en regionale projecten (met meerdere 
begunstigden) die betrekking hadden op diverse pretoetredingslanden.
Samenvatting 07
VII
Daarnaast hebben wij vastgesteld dat, hoewel de Commissie de voortgang monitort die het land heeft geboekt bij 
de versterking van de bestuurlijke capaciteit, deze beoordeling kwalitatief was en dat verschillende onderdelen van 
het openbaar bestuur waren onderzocht. Hierdoor was het moeilijk om de verbetering in de tijd te vergelijken. In 
2015 heeft de Commissie het initiatief genomen om nieuwe gegevens te publiceren, maar voor ons was het nog te 
vroeg om dit te beoordelen.
VIII
De mechanismen voor politieke dialoog functioneerden goed, maar op de belangrijke gebieden van de hervorming 
van het openbaar bestuur, het milieu en de strijd tegen corruptie worden de resultaten slechts langzaam bereikt. 
Wij hebben geconstateerd dat de beperkte vooruitgang op belangrijke gebieden vaak het gevolg was van de 
geringe inzet van de nationale autoriteiten voor de hervormingen, ondanks de pretoetredingssteun van de EU. De 
Commissie beschikt over instrumenten voor het stimuleren van hervormingen, waaronder de „bepaling inzake het 
algehele evenwicht”. Het is niet altijd duidelijk of en op welke wijze dit instrument zal worden genoemd of gebruikt 
wanneer nieuwe door de EU gesteunde wetten en instellingen geen resultaten opleveren op belangrijke gebieden 
zoals de strijd tegen corruptie.
IX
De Commissie heeft het beheer van 12 % van de IPA I-middelen gedecentraliseerd bij de Montenegrijnse autoritei -
ten. Wij hebben geconstateerd dat het gedecentraliseerde beheer van EU-middelen potentieel een nuttig instru -
ment kan zijn voor de versterking van de bestuurlijke capaciteit, door middel van de overdracht van kennis, dat niet 
ten volle werd benut bij IPA I.
X
We doen een aantal aanbevelingen met betrekking tot de versterking van de bestuurlijke capaciteit.
08
 Inleiding
1 Ten tijde van de controle 
bestond de Westelijke Balkan 
uit de volgende zes landen: 
Albanië, Bosnië en 
Herzegovina, de voormalige 
Joegoslavische Republiek 
Macedonië, Kosovo*, 
Montenegro en Servië.
* Deze benaming laat de 
standpunten over de status 
van Kosovo onverlet en is in 
overeenstemming met 
Resolutie 1244 van de 
VN-Veiligheidsraad en het 
advies van het Internationaal 
Gerechtshof over de 
onafhankelijkheidsverklaring 
van Kosovo.
2 Ibidem.
3 Telling van 2011. Zie 
„Montenegro in figures” van 
het Montenegrijnse bureau 
voor de statistiek, 2013.
4 De SAO trad in 2010 in 
werking.
5 Dit was hoofdstuk 25, dat is 
gewijd aan wetenschap en 
onderzoek. In hetzelfde jaar 
werd het ook voorlopig 
afgesloten.
6 Elk hoofdstuk heeft 
betrekking op een 
beleidsterrein van de 
EU-wetgeving.De weg van Montenegro naar integratie in de EU
01 
Montenegro is een klein, bergachtig land in de Westelijke Balkan1. De zuidwest -
kust van het land ligt aan de Adriatische Zee en verder grenst het land in het 
westen aan Kroatië, in het noordwesten aan Bosnië en Herzegovina, in het noord -
oosten aan Servië, in het oosten aan Kosovo*2 en in het zuidoosten aan Albanië. 
Podgorica is de hoofdstad en de grootste stad van het land. De bevolking van 
625 266 inwoners bestaat uit de volgende etnische groepen: 44,98 % Monte -
negrijnen, 28,73 % Serviërs, 8,65 % Bosniakken, 4,91 % Albaniërs en 12,72 % 
overige3.
02 
Sinds Montenegro in 2006 de onafhankelijkheid heeft uitgeroepen, heeft het 
land vooruitgang geboekt op weg naar toetreding tot de EU. Het land heeft in 
2007 een stabilisatie- en associatieovereenkomst (SAO) afgesloten met de EU4 
en in 2010 heeft de Raad besloten Montenegro de status van kandidaat-lidstaat 
van de EU toe te kennen. In juni 2012 stelde de Raad een onderhandelingskader 
vast en begonnen de toetredingsonderhandelingen. In datzelfde jaar werd het 
eerste onderhandelingshoofdstuk geopend5. Eind 2015 waren tweeëntwintig van 
vijfendertig onderhandelingshoofdstukken6 geopend en twee waren voorlopig 
afgesloten. Zie bijlage I  voor het tijdschema voor integratie van Montenegro in 
de EU.
03 
Ondanks beschuldigingen van verkiezingsfraude en de parlementaire boycot 
door enkele oppositiepartijen is Montenegro in de jaren na de start van de toe -
tredingsonderhandelingen stabiel gebleven. Hoewel het land met een dringen -
de behoefte aan hervormingen wordt geconfronteerd die vergelijkbaar is met 
die van de rest van de Westelijke Balkan, zoals op het gebied van het openbaar 
bestuur en de bestrijding van corruptie, wordt Montenegro thans beschouwd als 
land dat het verste is gevorderd in het toetredingsproces.
09 Inleiding 
7 IPA I werd ingevoerd bij 
Verordening (EG) 
nr. 1085/2006 van de Raad van 
17 juli 2006 tot invoering van 
een instrument voor 
pretoetredingssteun (IPA) (PB 
L 210 van 31.7.2006, blz. 82) en 
Verordening (EG) nr. 718/2007 
van de Commissie van 12 juni 
2007 houdende uitvoerings - 
bepalingen van Verordening 
(EG) nr. 1085/2006 van de Raad 
tot invoering van een 
instrument voor pretoetre - 
dingssteun (IPA) (PB L 170 van 
29.6.2007, blz. 1).
8 De totale toewijzing voor 
IPA I voor de periode 
2007-2013 bedroeg bijna 
10 miljard  euro.
9 De criteria van Kopenhagen 
die door de Europese Raad in 
juni 1993 zijn vastgesteld, 
omvatten:
 a) politieke criteria: stabiliteit 
van instellingen ter garantie 
van democratie, de 
rechtsstaat, mensenrechten 
en respect voor en 
bescherming van 
minderheden;
 b) economische criteria: het 
bestaan van een 
functionerende 
markteconomie evenals de 
capaciteit om om te gaan met 
concurrentiedruk en 
marktkrachten in de EU;
 c) het vermogen om de 
verplichtingen van het 
lidmaatschap na te leven, 
waaronder het voldoen aan de 
doelstellingen van politieke, 
economische en monetaire 
unie.Pretoetredingssteun van de EU
04 
Sinds 2007 ontvangt Montenegro financiële bijstand van de EU in het kader van 
het instrument voor pretoetredingssteun7. De toewijzing van 235,7 miljoen euro 
in het kader van IPA I voor de periode 2007-20138 kan als volgt worden gepresen -
teerd in de verschillende sectoren van de steun:
05 
Het doel van de EU-financiering in het kader van IPA I was de ondersteuning 
van de overgang van Montenegro naar een democratisch en economisch stabiel 
land op de weg naar Europese integratie. De Commissie heeft gebruikgemaakt 
van financiering in het kader van IPA I om Montenegro te helpen instellingen op 
te bouwen en de bestuurlijke capaciteit te verbeteren, en ter bevordering van 
economische en sociale ontwikkeling bij zijn inspanningen om te voldoen aan 
de criteria van Kopenhagen9. Eind 2015 waren voor 76 % van de IPA I-middelen 
contracten afgesloten en was 87 % daarvan uitbetaald. Tabel 1IPA-steun aan Montenegro in de periode 2007-2013 
(miljoen euro)
SectorTotale toewijzing per 
sectorPercentage
Hervorming openbaar bestuur 45,6 19 %
Milieu en klimaatverandering 35,3 15 %
Grensoverschrijdende samenwerking 30,3 13 %
Vervoer 30,0 13 %
Justitie en binnenlandse zaken 25,5 11 %
Ad-hocmaatregelen 25,0 11 %
Landbouw en plattelandsontwikkeling 22,5 9 %
Sociale ontwikkeling 21,5 9 %
TOTAAL 2007-2013 235,7 100  %
Bron:  Europese Commissie.
10 Inleiding 
10 Begrotingssteun omvat 
rechtstreekse financiële 
overschrijvingen naar de 
rekening van de nationale 
schatkist van het partnerland, 
gekoppeld aan 
subsidiabiliteitscriteria (een 
duidelijk omschreven 
strategie, een stabiel 
macro-economisch kader, een 
goed beheer van de 
overheidsfinanciën, of een 
geloofwaardig programma ter 
verbetering daarvan, en 
transparantie van en toezicht 
op de begroting), 
beleidsdialoog, 
prestatiebeoordeling en 
capaciteitsopbouw.06 
Met IPA II, de opvolger van IPA I, is voor de periode 2014-2020 een nieuw ka -
der voor pretoetredingssteun vastgesteld met een indicatieve toewijzing van 
270,5  miljoen  euro. IPA II-projecten zijn gericht op structurele hervormingen 
op de belangrijkste gebieden die worden genoemd in de uitbreidingsstrategie 
van de EU, zoals democratie en bestuur, de rechtsstaat, duurzame groei en het 
concurrentievermogen.
07 
De EU verleent ook pretoetredingssteun op regionaal niveau in de vorm van op 
meerdere begunstigden gerichte (meerlanden-) projecten en programma’s die 
de gehele Westelijke Balkan en Turkije bestrijken. De regionale toewijzing be -
droeg 1,357 miljard euro voor IPA I en 2,959 miljard euro voor IPA II.
08 
De pretoetredingssteun van de EU bouwt voort op strategische documenten, 
zoals de stabilisatie- en associatieovereenkomsten, de jaarlijkse uitbreidingsstra -
tegie en de jaarlijkse voortgangsverslagen van de Commissie voor het land. Tot 
2013 kwamen deze tot uitdrukking in de meerjarige indicatieve planning - 
documenten en nu zijn deze opgenomen in indicatieve strategiedocumenten. 
De jaarlijkse programma’s en meerjarenprogramma’s worden door de Commissie 
vastgesteld na overleg met de begunstigde landen en andere belanghebbenden.
09 
In Montenegro heeft de Commissie EU-projecten voornamelijk rechtstreeks 
uitgevoerd onder direct gecentraliseerd beheer. Aan het einde van IPA I heeft de 
Commissie het beheer van programma’s op het gebied van de ontwikkeling van 
menselijk kapitaal en regionale ontwikkelingsprogramma’s gedecentraliseerd 
naar de nationale autoriteiten, maar zij blijft verantwoordelijk voor deze midde -
len en verricht verificaties van de verrichtingen. In het kader van IPA II blijft de 
Commissie een combinatie gebruiken van gecentraliseerde en gedecentraliseer -
de beheersmethoden (nu „direct” en „indirect beheer” genoemd), aangevuld met 
andere uitvoeringsmodaliteiten, zoals sectorale begrotingssteun10.
10 
De Commissie beoordeelt de vorderingen van Montenegro gedurende de voor -
gaande periode van twaalf maanden aan de hand van het uitbreidingspakket 
en de jaarlijkse voortgangsverslagen. Tot 2014 werden in het jaarlijkse strate -
giedocument, dat deel uitmaakt van het uitbreidingspakket, recente resultaten 
en de belangrijkste uitdagingen voor de volgende periode van twaalf maanden 
beschreven, met inbegrip van specifieke conclusies en aanbevelingen. In 2015 
omvatte het strategiedocument een overzicht van de uitdagingen voor de lange -
re termijn dat de rest van het mandaat van de huidige Commissie bestreek.
11
 Reikwijdte en aanpak van 
de controle
11 
De controle had tot doel te beoordelen of de EU-pretoetredingssteun in de peri -
ode 2007-2013 op doeltreffende wijze heeft bijgedragen tot de versterking van 
de bestuurlijke capaciteit van Montenegro. De reikwijdte omvatte zowel financi -
ele steun (door het IPA gefinancierde projecten) als niet-financiële steun (mecha -
nismen voor politieke dialoog tussen de EU en Montenegro).
12 
Bij de controle werden de volgende drie hoofdvragen gesteld:
a) Werd de noodzaak om de bestuurlijke capaciteit te versterken door middel 
van de gecontroleerde projecten op passende wijze aangepakt?
 Om deze vraag te beantwoorden, zijn wij nagegaan of de gecontroleerde 
projecten waren ontworpen voor de aanpak van de behoeften op het gebied 
van bestuurlijke capaciteit die door de Commissie en de nationale autoritei -
ten als belangrijk zijn aangemerkt, en of de projecten goed waren gecoördi -
neerd met andere IPA-projecten en met activiteiten van andere donoren.
b) Hebben de gecontroleerde projecten resultaten behaald wat betreft de ver -
sterking van de bestuurlijke capaciteit?
 Om deze vraag te beantwoorden, zijn wij nagegaan of de gecontroleerde 
projecten de verwachte outputs hebben geleverd met betrekking tot capa -
citeitsopbouw en of de nationale autoriteiten deze outputs hebben gebruikt 
en er follow-up aan hebben gegeven. In gevallen waarin de outputs niet wa -
ren gebruikt of geen follow-up hadden gekregen, hebben wij de belangrijk -
ste redenen hiervoor onderzocht. Verder hebben we aandacht besteed aan 
de beoordeling door de Commissie van de doeltreffendheid van de EU-steun 
voor het verbeteren van de bestuurlijke capaciteit.
c) Is door de niet-financiële bijstand van de Commissie de bestuurlijke capaci -
teit doeltreffend verbeterd?
 Om deze vraag te beantwoorden, zijn wij nagegaan op welke wijze de 
Commissie de mechanismen voor politieke dialoog heeft gebruikt die zijn 
opgezet in het kader van de stabilisatie- en associatieovereenkomst en de 
toetredingsonderhandelingen. Wij hebben ook onderzocht hoe de Commis -
sie de haar ter beschikking staande hefbomen heeft gebruikt om ervoor te 
zorgen dat de nationale instanties zich actief inspannen voor hervorming. Tot 
slot hebben wij onderzocht of de Commissie gebruik heeft gemaakt van het 
potentieel voor het overhevelen van capaciteit door middel van het bevorde -
ren van de verspreiding van goede praktijken die zijn ontwikkeld in het kader 
van het gedecentraliseerde beheer van de IPA-middelen.
12 Reikwijdte en aanpak van de controle 
11 Wij hebben gekeken naar IPA I, 
omdat er ten tijde van de 
controle nog geen IPA 
II-projecten werden 
uitgevoerd.
12 Tot de landen die in 
aanmerking komen voor het 
IPA behoren Turkije en de 
landen van de Westelijke 
Balkan. Deze programma’s en 
projecten worden ook 
„regionale” of 
„meerlandenprogramma’s 
en -projecten” genoemd. De 
totale toewijzing in het kader 
van IPA I voor programma’s en 
projecten met meerdere 
begunstigden bedroeg 
1 137 miljoen euro.13 
Wij hebben ons toegespitst op drie sectoren die van belang zijn voor de integra -
tie van Montenegro in de EU: hervorming van het openbaar bestuur (PAR — pu -
blic administration reform), vervoer en milieu. Deze waren goed voor 47 % van 
de totale toewijzing voor Montenegro in het kader van IPA I11, zoals aangegeven 
in tabel 1 . Verder hebben wij gekeken naar projecten voor capaciteitsopbouw op 
het gebied van het openbaar bestuur die werden gefinancierd uit de regionale 
IPA-toewijzing (met meerdere begunstigden), waarmee ook steun werd verleend 
aan andere landen die in aanmerking komen voor steun in het kader van het 
IPA12. Aangezien er op al die terreinen ook steun wordt verleend in het kader van 
IPA II (2014-2020), kan de Commissie rekening houden met de opmerkingen en 
aanbevelingen in dit verslag bij de uitvoering van IPA II en bij het opstellen van 
haar tussentijdse evaluatie van IPA II, die gepland staat voor 2017.
14 
Wij onderzochten een steekproef van 19 projecten. Voor de sector hervorming 
van het openbaar bestuur selecteerden wij dertien projecten op het gebied van 
aanbesteding, de bestrijding van corruptie, interne beheersing, externe controle, 
lokaal zelfbestuur en de Regionale School voor Openbaar Bestuur (ReSPA). Voor 
de sector vervoer selecteerden wij drie projecten op het gebied van burger -
luchtvaart, het directoraat voor de spoorwegen en wegenbouw. Voor de sector 
milieu selecteerden wij drie projecten op het gebied van het beheer door de 
centrale overheid, gemeentelijke diensten en afvalstoffenbeheer. 15 projecten 
in de steekproef werden gefinancierd uit de toewijzing voor Montenegro en de 
resterende vier uit de regionale toewijzing. Zie bijlage II  voor nadere gegevens 
over de geselecteerde projecten.
15 
De controle omvatte de analyse van documenten en interviews met vertegen -
woordigers van de Commissie en de nationale autoriteiten. Wij hebben ook 
andere belanghebbenden geraadpleegd, zoals maatschappelijke organisaties 
en donororganisaties. We gebruikten bewijsmateriaal afkomstig uit project- en 
programmadocumentatie, evaluaties en beoordelingen van IPA I en het land, en 
de jaarlijkse voortgangsverslagen van de Commissie, alsmede resoluties van de 
begrotingsautoriteit.
13
 Opmerkingen
Deel I — De gecontroleerde projecten waren gericht 
op de behoeften op het gebied van bestuurlijke 
capaciteit en in de meeste gevallen was de coördinatie 
met andere IPA-projecten en activiteiten van andere 
donoren goed
16 
Om een doeltreffende bijdrage te leveren aan de versterking van de bestuurlijke 
capaciteit van de overheid van Montenegro, moeten IPA-projecten gericht zijn op 
de voornaamste capaciteitsbehoeften die zijn geïdentificeerd door de Commissie 
en Montenegro. Wij verwachtten dat sprake zou zijn van een goede coördinatie 
tussen IPA-projecten onderling en met de steun van andere donoren, bijvoor -
beeld om overlap te vermijden. Nieuwe IPA-projecten moeten worden gebaseerd 
op de resultaten van eerdere door de EU gefinancierde acties.
De projecten waren gericht op de behoeften op het gebied 
van capaciteitsopbouw
17 
Wij onderzochten het indicatief financieel meerjarenkader van de Commissie 
en het indicatieve meerjarenplan waarin de voornaamste gebieden voor en 
doelstellingen van de EU-steun worden omschreven, de financieringsovereen -
komsten van de geselecteerde projecten, waarin de specifieke doelstellingen 
ervan worden beschreven, alsmede de nationale strategiedocumenten. Al deze 
documenten wezen op de noodzaak om de bestuurlijke capaciteit te versterken. 
Wij hebben beoordeeld of de gecontroleerde projecten waren gericht op één of 
meer van de capaciteitsbehoeften die in deze documenten worden genoemd. 
Wij hebben geconstateerd dat alle 19 projecten waren ontworpen om te voldoen 
aan vastgestelde behoeften op het gebied van bestuurlijke capaciteit. Tabel 2  
geeft een overzicht van de doelstellingen inzake capaciteitsopbouw van de ge -
controleerde projecten.
14 Opmerkingen Tabel 2De gecontroleerde projecten waren ontworpen om hiaten in de bestuurlijke 
capaciteit aan te pakken
Gebied Projecten Doelstellingen met betrekking tot capaciteitsopbouw
Aanbesteding 1, 2, 3 ο verbetering van de wetgeving en de capaciteit van aanbestedende diensten door versterking van de capaci -
teit van de overheidsinstantie voor overheidsopdrachten
 ο verzorging van opleiding en organisatie van een certificeringsprogramma
Corruptie 4, 5 ο capaciteitsopbouw in instellingen die zich bezighouden met het voorkomen van corruptie
 ο capaciteitsopbouw op lokaal niveau, met inbegrip van maatschappelijke organisaties, voor de bestrijding van 
corruptie
Interne beheersing 6, 7 ο introductie van interne financiële controle bij de overheid
 ο voorbereiding voor het geplande toekomstige beheer van EU-middelen door de nationale autoriteiten
Externe controle 8, 9 ο capaciteitsverbetering bij de nationale controle-instantie (NCI) om haar werk te plannen en haar controle - 
methodologie te ontwikkelen
 ο ontwikkeling van kwaliteitsbewaking op het gebied van controle
Lokaal zelfbestuur 10, 11 ο ontwikkeling van opleidingsprogramma’s en voorzien in mentorschap
 ο opstelling van strategische plannen voor gemeenten
ReSPA 12, 13  ο ondersteuning van capaciteitsopbouw in de overheidsinstanties in de landen van de Westelijke Balkan
Vervoer 14, 15, 16 ο capaciteitsontwikkeling ter verbetering van de wetgeving inzake wegvervoer, spoorvervoer en burger -
luchtvaart, om ten behoeve van vervoersinfrastructuur publiek-private partnerschappen op te zetten en 
financiering via concessieverlening te realiseren
 ο versterking van de capaciteit voor het beheer van investeringen van internationale financieringsinstrumenten
 ο ontwikkeling van technische en bestuurlijke vaardigheden op lokaal niveau
Milieu 17 , 18, 19 ο opstelling van strategieën voor de ontwikkeling, harmonisatie en uitvoering van wetgeving
 ο ontwikkeling van capaciteit om projecten uit te voeren op alle niveaus
Bron: Opgesteld door de ERK met behulp van gegevens van de Europese Commissie.
15 Opmerkingen 
13 Vele donoren hebben hun 
steun verlaagd of ingetrokken 
in verband met de 
beschikbaarheid van 
EU-pretoetredingssteun in het 
kader van het IPA en de start 
van de onderhandelingen 
voor toetreding tot de EU.De coördinatie tussen projecten onderling en met andere 
activiteiten was meestal goed
18 
Wij onderzochten of projecten goed waren gecoördineerd met andere acties 
die worden gefinancierd door de EU en andere donoren in het land. Wij heb -
ben geconstateerd dat projecten in het algemeen goed waren gecoördineerd 
met andere IPA-projecten, bijvoorbeeld door voort te bouwen op het werk van 
eerdere IPA-projecten op hetzelfde gebied. Hoewel het aantal andere donoren 
in Montenegro sinds de start van IPA I in 2007 aanzienlijk is gedaald13, hebben wij 
geconstateerd dat er bij de IPA-projecten rekening werd gehouden met het werk 
van deze donoren (zie voor voorbeelden tekstvak 1 ).Tekstvak 1Voorbeelden van goede coördinatie
De projecten 6 en 7  hebben bijgedragen tot 1) het invoeren van beheers- en controlesystemen specifiek 
voor de geplande toekomstige decentralisering van het beheer van EU-middelen naar Montenegro en 2) de 
bredere introductie in het gehele openbaar bestuur van interne financiële controle bij de overheid.
Om de eerste doelstelling te bereiken, werd met project 6 voortgebouwd op een project dat door de EU werd 
gefinancierd vóór de start van IPA I. Gedurende de uitvoering van project 6 verzocht de Commissie de con -
tractant de outputs te wijzigen om rekening te houden met parallelle werkzaamheden die werden uitgevoerd 
door de diensten van de Commissie ter controle van de conformiteit van de structuren die waren opgezet 
door de nationale autoriteiten ter voorbereiding op gedecentraliseerd beheer. Door middel van project 7 is 
vervolgens steun verleend en opleiding verzorgd om Montenegrijnse ambtenaren voor te bereiden op het 
werken met gedecentraliseerde beheersstructuren.
Om de tweede doelstelling te kunnen verwezenlijken, waren de twee projecten eerst toegespitst op het 
centrale openbare bestuur en vervolgens op het lokale niveau. Project 6 was in het bijzonder gericht op de 
invoering van interne beheersing in centrale ministeries, met inbegrip van de opzet van eenheden voor  
interne controle met uitgebreide controleplannen en het vormen van een netwerk daartussen. Project 7 
begon een paar maanden nadat project 6 was afgelopen, en was gericht op zwakke beheerspraktijken die 
tijdens het eerste project waren vastgesteld.
De projecten 8 en 9  waren erop gericht de Montenegrijnse nationale controle-instantie (NCI) te verster -
ken. Voortbouwend op een eerder door Duitse donoren gefinancierd project, werden bij project 8 plan -
nen, richtsnoeren en workshops geboden aan controleurs. Zo werd met het project bijvoorbeeld capaciteit 
opgebouwd op het gebied van doelmatigheidscontroles, wat voor de nationale controle-instantie een nieuw 
type controlewerkzaamheden was. Gedurende de uitvoering werd het IPA-project gecoördineerd met de 
werkzaamheden van Duitse en Zweedse donoren ter versterking van de capaciteit op het gebied van doelma -
tigheidscontrole. Project 9 was een twinningproject onder leiding van de Litouwse NCI. Ondanks het feit dat 
er een gat van twee jaar tussen de twee projecten zat, was het goed gecoördineerd met de steun die werd 
geboden in het kader van project 8 en werd de kwaliteitscontrole in de Montenegrijnse NCI ontwikkeld door 
het vergroten van de technische capaciteit en het opstellen van richtsnoeren.
16 Opmerkingen 
19 
Wij hebben echter vastgesteld dat de coördinatie tussen IPA-projecten die alleen 
in Montenegro werden uitgevoerd en projecten met meerdere begunstigden die 
diverse pretoetredingslanden bestreken, niet altijd goed was (zie voor voorbeel -
den tekstvak 2 ).Tekstvak 2Voorbeelden van tekortschietende coördinatie tussen IPA-projecten
De projecten 1, 2 en 3  — Wij hebben alle IPA I-projecten14 gecontroleerd die steun boden op het gebied van 
openbare aanbesteding in Montenegro. Met het eerste project werd alleen steun verleend in Montenegro, 
terwijl de andere twee projecten meerdere begunstigden hadden en ook ter beschikking stonden van andere 
pretoetredingslanden. Hoewel er met project 1 met succes een systeem voor openbare aanbesteding werd 
opgezet in het land, hebben wij vastgesteld dat de outputs van de drie projecten op het gebied van capaci -
teitsopbouw niet goed waren gecoördineerd. De projecten ontwikkelden capaciteit ter verbetering van de 
wetgeving inzake openbare aanbesteding door te helpen bij het opstellen van nieuwe wetten. Zij verbeter -
den ook de prestaties van aanbestedende diensten door cursussen aan te bieden en door middel van een cer -
tificeringsprogramma voor ambtenaren die zich bezighouden met openbare aanbesteding. De projecten met 
meerdere begunstigden (de projecten 2 en 3) werden uitgevoerd na project 1 maar bouwden niet op doel -
treffende wijze met aanvullende, meer specifieke opleiding voort op reeds in het kader van project 1 gelever -
de cursussen. In plaats daarvan was de inhoud van de opleidingen in sommige gevallen in zeer grote mate of 
zelfs precies gelijk: alle drie de projecten boden opleiding over basale openbare aanbestedingsprocedures, 
zowel project 1 als 2 waren gericht op de uitvoering van de richtlijn nutsbedrijven15 en project 2 en 3 beide op 
het stelsel van rechtsmiddelen16. Bovendien waren de deelnemers aan de cursussen vaak dezelfde personen 
(de opleidingen voor opleiders werden bijvoorbeeld gegeven in het kader van zowel project 1 als project 3).
De projecten 12 en 13  — De Regionale School voor Openbaar Bestuur (ReSPA) is in het leven geroepen om 
bij te dragen tot de versterking van de bestuurlijke capaciteit en als aanjager van regionale samenwerking 
tussen overheden van de landen van de Westelijke Balkan. Terwijl de zes deelnemers, met inbegrip van Mon -
tenegro, jaarlijks elk 150 000 euro bijdragen, wordt het grootste deel van de kosten van ReSPA gefinancierd 
door IPA-projecten met meerdere begunstigden. Wij hebben vastgesteld dat de opleidingsactiviteiten van de 
ReSPA niet voldoende werden gecoördineerd met andere opleidingen die werden aangeboden in het kader 
van IPA-projecten in Montenegro. Zo waren ReSPA-opleidingen vooral gericht op jonge ambtenaren van wie 
de behoeften grotendeels werden beantwoord door andere initiatieven voor capaciteitsopbouw. Er was ook 
onvoldoende informatie beschikbaar voor ambtenaren over de beschikbare opleidingen. Ten gevolge daarvan 
heeft Montenegro weinig gebruikgemaakt van het opleidingsaanbod van de ReSPA.
14 Dit omvat geen overeenkomsten voor technische bijstand en uitwisseling van informatie.
15 Richtlijn 2004/17/EG van het Europees Parlement en de Raad van 31 maart 2004 houdende coördinatie van de procedures voor het plaatsen van 
opdrachten in de sectoren water- en energievoorziening, vervoer en postdiensten (PB L 134 van 30.4.2004, blz. 1).
16 De EU-richtlijnen inzake rechtsmiddelen zijn: Richtlijn 89/665/EG van de Raad van 21 december 1989 (PB L 395 van 30.12.1989, blz. 33), 
Richtlijn 92/13/EEG van de Raad van 25 februari 1992 (PB L 76 van 23.3.1992, blz. 14) en Richtlijn 2007/66/EG van het Europees Parlement en de 
Raad van 11 december 2007 (PB L 335 van 20.12.2007, blz. 31). Rechtsmiddelen zijn rechtsvorderingen die ter beschikking staan van 
marktdeelnemers die deelnemen aan aanbestedingsprocedures en die hen in staat stellen het gunningsbesluit aan te vechten.
17 Opmerkingen 
20 
Sinds 2014 heeft de Commissie erkend dat er behoefte is aan betere coördinatie 
tussen nationale instrumenten en regionale instrumenten (met meerdere begun -
stigden) en daarom heeft zij haar procedures herzien. Zo heeft de Commissie de 
ReSPA bijvoorbeeld aangemoedigd te overleggen met nationale IPA-coördinato -
ren en om naar aanleiding daarvan haar output aan te passen. Bovendien heeft de 
Commissie in 2015 het centrum voor thematische expertise inzake de hervorming 
van het openbaar bestuur opgezet binnen het directoraat-generaal Nabuur -
schapsbeleid en Uitbreidingsonderhandelingen om leiding te geven aan een aan -
tal (regionale) programma’s met meerdere begunstigden op dat gebied, waaron -
der ReSPA-contracten. Een van de doelstellingen van dit centrum is het verzorgen 
van coördinatie tussen de regionale en nationale IPA-steun. Het was echter nog te 
vroeg om te verifiëren of deze nieuwe ontwikkelingen de vereiste verbeteringen 
hebben opgeleverd in de coördinatie tussen nationale en regionale IPA-steun.
Deel II — Ongepast gebruik van outputs verminderde 
de doeltreffendheid van sommige van de 
gecontroleerde projecten
21 
Om op doeltreffende wijze te kunnen bijdragen tot de versterking van de 
bestuurlijke capaciteit van de overheid van Montenegro, moeten IPA-projecten 
de verwachte resultaten op het gebied van capaciteitsopbouw leveren. Zodra 
deze resultaten zijn geleverd, moeten deze worden gebruikt door de instanties 
waarop de projecten zijn gericht (de begunstigden) en vervolgens moet hieraan 
follow-up worden gegeven door de nationale autoriteiten om ervoor te zorgen 
dat de projectenresultaten duurzaam zijn en hun volledige impact bereiken. Om 
aan te tonen wat met de EU-middelen is bereikt, verwachten wij dat de Commis -
sie duidelijk verslag uitbrengt over de geboekte vooruitgang, met inbegrip van 
de mate waarin de bestuurlijke capaciteit van het land verbetert.
De projecten leverden in het algemeen outputs, maar 
de begunstigden gebruikten deze niet altijd en de 
Montenegrijnse autoriteiten gaven daaraan niet altijd 
follow-up
22 
Voor de gecontroleerde projecten onderzochten wij de tussentijdse en eindver -
slagen, de monitorings- en evaluatieverslagen van de Commissie en de notulen 
van de vergaderingen van het toezichtcomité en hebben wij gesprekken gevoerd 
met begunstigden. Wij hebben geconstateerd dat de projecten in het algemeen 
de geplande outputs opleverden. Sommige daarvan hadden betrekking op 
doelstellingen op het gebied van capaciteitsopbouw en sommige waren ontwor -
pen om andere doelstellingen te verwezenlijken, zoals de aanleg van wegen. We 
hebben ons gericht op outputs met betrekking tot capaciteitsopbouw. Voor 12 
van de 19 gecontroleerde projecten hebben wij vastgesteld dat één of meer van 
de outputs op het gebied van capaciteitsopbouw niet volledig waren gebruikt 
door de begunstigden of dat de nationale autoriteiten niet de nodige vervolg - 
actie hadden ondernomen om de bereikte resultaten te bestendigen.
18 Opmerkingen 
23 
Indien de begunstigde geen gebruik maakte van de outputs, werd de algehele 
doeltreffendheid van de betreffende projecten verminderd wat betreft de ver -
sterking van de bestuurlijke capaciteit, doordat de door de projecten geboden 
potentiële verbeteringen niet altijd werden gerealiseerd. Vaak hield de reden om 
de outputs niet te gebruiken verband met budgettaire en personele beperkingen.
Tekstvak 3  bevat voorbeelden van outputs die niet volledig door de begunstigden 
werden gebruikt. Tekstvak 3Voorbeelden van outputs die niet volledig door de begunstigden werden gebruikt
Project 4  was ontworpen met de preventie van corruptie als focus en gericht op de twee belangrijkste orga -
nen die actief zijn op dit gebied: het directoraat voor corruptiebestrijdingsinitiatieven (DACI) en de commissie 
voor de voorkoming van belangenconflicten (CPCol). Twee van de geplande outputs werden niet volledig 
gebruikt door de begunstigden.
 οDe CPCol maakte geen gebruik van het door het project voorbereide systeem voor automatische gege -
vensuitwisseling over vermogensverklaringen. Hoewel zij niet over voldoende middelen beschikte om dit 
actueel te houden, bleef de CPCol liever gebruikmaken van het handmatig bijgehouden register.
 οIn het kader van het project werd voor het DACI een integriteitsrisicomanager (IRM - IT-instrument) voor -
bereid om toezicht te houden op integriteitsplannen die werden opgesteld om te helpen in het openbaar 
bestuur vastgestelde risico’s van corruptie te beperken. Hoewel 72 van de 102 instellingen in het land inte -
griteitsplannen hadden ontwikkeld, hadden op het moment van de controle slechts 4 daarvan gebruikge -
maakt van het IRM-instrument. Deze situatie was ten dele het gevolg van onvoldoende personeel en ten 
dele het gevolg van het feit dat Montenegro de noodzakelijke financiering niet had verworven om door 
te gaan met de ontwikkeling en invoering van het instrument. (Volgens het actieplan voor hoofdstuk 23 
vertrouwde Montenegro op een mogelijke bijdrage van 400 000  euro van andere donoren. Toen deze 
uitbleef, heeft het land de benodigde financiering niet uit eigen middelen verstrekt).
Terwijl project 4 werd uitgevoerd, besloten de nationale autoriteiten de CPCoI en het DACI samen te voegen in een 
nieuw agentschap voor corruptiebestrijding (ACA). Ten tijde van onze controle was er geen bewijs dat een van de 
door het IPA-project voor het DACI en de CPCol ontwikkelde IT-oplossingen door het ACA zou worden gebruikt.
In het kader van project 14  werden technische specificaties opgesteld voor de uitbesteding van de ontwik -
keling van een databank voor het beheer van de wegeninfrastructuur in Montenegro. Op het moment van de 
controle hadden de nationale autoriteiten geen gebruik gemaakt van de databank, vier jaar na de ontwikke -
ling daarvan. Hetzelfde IPA-project heeft bijgedragen tot de opbouw van capaciteit voor de uitvoering van 
infrastructuurprojecten in het Montenegrijnse openbaar bestuur. In sommige gevallen gingen de verwachte 
voordelen van capaciteitsopbouw echter verloren als gevolg van een hoog personeelsverloop. Op het mo -
ment van de controle hadden zes van de acht mensen die waren opgeleid in het spoorweginfrastructuurbe -
drijf hun baan reeds verlaten, in de meeste gevallen omdat zij tijdelijke contracten hadden.
Project 19  heeft bijgedragen tot de versterking van de capaciteit op het gebied van afvalstoffenbeheer op 
lokaal niveau. De aanvankelijk geplande outputs werden gewijzigd tijdens de uitvoering van het project. Bij 
onze controle hebben wij echter waargenomen dat ook deze herziene outputs niet alle werden gebruikt, deels 
ten gevolge van een gebrek aan personele en financiële middelen. Zo was het door het project gefinancierde 
recyclageterrein dat in 2013 werd voltooid nog steeds niet in gebruik genomen, hetgeen ten dele te wijten was 
aan een gebrek aan personeel. Bovendien was apparatuur die in het kader van het project was aangekocht, 
niet onderhouden vanwege budgettaire beperkingen van de gemeente. Andere in het kader van het project 
aangekochte zaken werden helemaal niet gebruikt, zoals vuilnisbakken voor gescheiden afvalophaling.
19 Opmerkingen 
24 
In gevallen waarin de nationale autoriteiten geen follow-up hebben gegeven aan 
de outputs van deze projecten, werd de beoogde impact daardoor vaak beperkt. 
In sommige gevallen hebben de nationale autoriteiten de nodige wetgeving niet 
vastgesteld, waardoor de outputs niet volledig doeltreffend waren. In andere 
gevallen werd aan de opgezette instellingen geen onafhankelijkheid verleend, of 
waren organen die vastgestelde wetgeving zouden moeten handhaven daar -
toe niet bevoegd. Soms stelden de nationale autoriteiten niet de nodige extra 
personele of financiële middelen ter beschikking voor de follow-up van outputs 
van IPA-projecten. Tekstvak 4  bevat voorbeelden van outputs waaraan door de 
nationale autoriteiten geen follow-up werd gegeven. Tekstvak 4Voorbeelden van outputs waaraan door de nationale autoriteiten geen follow-up 
werd gegeven
Project 5  was gericht op de versterking van de rol van plaatselijke overheden en maatschappelijke organisa -
ties die corruptie op lokaal niveau aanpakken, en beoogde de burgers meer bewust te maken van het belang 
van doeltreffende maatregelen ter bestrijding van corruptie. Het project realiseerde zijn geplande outputs op 
het gebied van capaciteitsopbouw (studies, paneldiscussies, beleidsaanbevelingen). Het ministerie van Bin -
nenlandse Zaken, dat hoofdverantwoordelijk is voor de verslaglegging over de tenuitvoerlegging van lokale 
corruptiebestrijdingsplannen, heeft echter besloten niet deel te nemen aan het in het kader van het project 
geïnitieerde consultatieproces voor het opzetten van een multisectorale adviesraad inzake corruptiebestrij -
ding. Dit heeft de raad verzwakt, die vervolgens na afloop van het project niet bijeenkwam.
Met project 14  is op succesvolle wijze bijgedragen tot de harmonisatie van het recht inzake luchtvervoer als 
voorbereiding op de eerste fase van de overeenkomst betreffende de Europese gemeenschappelijke lucht -
vaartruimte (ECAA). Ten tijde van de controle hadden de nationale autoriteiten echter niet veel van de statu -
ten goedgekeurd die als onderdeel van het project waren opgesteld om te helpen het land in overeenstem -
ming te brengen met de vereisten van de ECAA-overeenkomst, 3,5 jaar nadat deze waren opgesteld17.
In het kader van project 15  werd in 2013 een bedrijfsplan aangeleverd ter verbetering van de doelmatigheid 
van het directoraat voor de spoorwegen. Op het moment van de controle hadden de nationale autoriteiten 
het bedrijfsplan echter niet uitgevoerd vanwege financiële beperkingen, die leidden tot vertragingen bij de 
aanwerving van het benodigde extra personeel (7 vacatures op een totaal van 17 posten in het directoraat). 
Daarnaast had het directoraat van de nationale autoriteiten geen financiële onafhankelijkheid gekregen ten 
opzichte van het ministerie van Vervoer, wat nodig was om het directoraat zoals bedoeld te laten functioneren.
In het kader van project 17  werd 180 000 euro uitgetrokken ter versterking van de capaciteit van het agent -
schap milieubescherming voor het verzamelen, valideren en verspreiden van milieugegevens. Hiertoe is in 
het kader van het project gedurende een jaar een systeem voor de verzameling, validering en verspreiding 
van milieugegevens ontwikkeld, alsmede bijbehorende opleidingen. Hoewel deze werkzaamheden in 2012 
werden voltooid, was het ontwikkelde systeem op het moment van de controle nog niet in gebruik genomen 
en was er geen sprake van een aanzienlijke verbetering van de capaciteit van het agentschap of de kwaliteit 
van zijn verslagen. De nationale autoriteiten hebben nagelaten om voldoende personele en financiële midde -
len toe te kennen om follow-up te geven aan de output van het project.
In het kader van project 18  werden de nationale autoriteiten ondersteund bij het opstellen van 29 hande -
lingen van secundair recht op het gebied van gemeentelijke diensten en afvalstoffenbeheer. Hoewel de 
ontwerpen voor de regelgeving tegen het einde van het project in augustus 2013 waren opgesteld, was op 
het moment van de controle slechts de helft daarvan door de nationale autoriteiten goedgekeurd en gepubli -
ceerd, hetgeen de impact van het IPA-project heeft beperkt.
17 Het project is afgesloten in november 2011 en de controle werd uitgevoerd in mei 2015.
20 Opmerkingen 
Er was onvoldoende informatie beschikbaar om aan te tonen 
welke vooruitgang was geboekt bij het versterken van de 
bestuurlijke capaciteit
25 
Wij onderzochten de beschikbare informatie om de verbetering van de bestuur -
lijke capaciteit van Montenegro tijdens de gecontroleerde periode te meten. Wij 
hebben de documenten van het „uitbreidingspakket” bekeken, dat elk jaar wordt 
vastgesteld door de Commissie. Dit omvat het uitbreidingsstrategiedocument, 
waarin de weg voor de komende jaren is uitgezet en een overzicht wordt gege -
ven van de vooruitgang van elke kandidaat-lidstaat en potentiële kandidaat-lid -
staat. Tevens omvat het de jaarlijkse voortgangsverslagen, waarin meer in detail 
wordt beschreven welke vooruitgang de afzonderlijke landen elk jaar hebben 
geboekt. Daarnaast hebben wij gekeken naar vooruitgang waarover werd gerap -
porteerd in de monitoringscomités en in de sectorale comités die zijn opgericht 
in het kader van de stabilisatie- en associatieovereenkomst en de eerste nulme -
ting inzake de hervorming van het openbaar bestuur die werd verricht in 2015.
26 
Hoewel in de jaarlijkse voortgangsverslagen van de Commissie de algemene 
vooruitgang bij het voldoen aan de criteria van Kopenhagen wordt weergegeven 
en de stand van zaken ten aanzien van afzonderlijke onderhandelingshoofdstuk -
ken wordt beoordeeld, hebben wij vastgesteld dat deze geen beoordelingen 
bevatten van de vooruitgang bij de versterking van capaciteit over een langere 
termijn. Zij waren ook niet ontworpen om voort te bouwen op de resultaten van 
afzonderlijke projecten. Op basis van onze lezing van de verslagen hebben wij 
getracht een beeld te schetsen van vooruitgang die in de jaren 2011-2014 is ge -
boekt bij het versterken van de bestuurlijke capaciteit voor essentiële terreinen 
van de hervorming (zie tabel 3 ).
27 
Uit onze samenvoeging van de jaarlijkse voortgangsverslagen van de Commissie 
blijkt dat de vooruitgang bij de versterking van de capaciteit traag is. We hebben 
echter vastgesteld dat in de verschillende verslagen niet altijd dezelfde onderde -
len van het openbaar bestuur werden beoordeeld en dat de beoordelingscriteria 
voor de administratieve capaciteit, zoals „zwak” of „toegenomen”, niet duidelijk 
waren gedefinieerd vanwege de kwalitatieve aard van de beoordeling. Hierdoor 
was het moeilijk om de verbetering in de tijd te vergelijken.
21 Opmerkingen Tabel 3Overzicht van de beoordelingen van de bestuurlijke capaciteit in de jaarlijkse 
voortgangsverslagen (2011-2014) van de Commissie voor de gecontroleerde 
gebieden
Hoofdstuk1Beleidsterreinen 2011 2012 2013 2014
5 Openbare aanbestedingDirectoraat Overheidsopdrachten, beheer van openbare 
aanbestedingen
Commissie voor de controle van de procedures inzake 
overheidsopdrachten
Inspectiediensten
Concessies
14 Vervoersbeleid Onderzoeksorgaan voor ongevallen
22Regionaal beleid en coördinatie 
van structuurinstrumentenInstitutioneel kader
Financieel beheer, controle en audit
23Rechterlijke macht en 
grondrechtenBeleid inzake corruptiebestrijding
Commissie voor de voorkoming van belangenconflicten
Coördinatie van corruptiebestrijding
27 Milieu en klimaatveranderingHorizontale kwesties
Luchtkwaliteit
Afvalstoffenbeheer
De bestuurlijke capaciteit is nog steeds zwak of beperkt en moet substantieel of dringend worden verbeterd.
De bestuurlijke capaciteit is toegenomen, maar dient nog verder verbeterd te worden.
De bestuurlijke capaciteit is toegenomen: geen verdere verbeteringen nodig.
1 Alle verslagen zijn opgesteld overeenkomstig de onderhandelingshoofdstukken, zelfs wanneer die nog niet zijn geopend.
Bron:  ERK, op basis van de voortgangsverslagen van de Europese Commissie.
22 Opmerkingen 
18 Vanaf 2015 worden 
voortgangsverslagen 
„landenverslagen” genoemd.
19 De nieuwe presentatie wordt 
toegepast voor alle kandidaat-
lidstaten en potentiële 
kandidaat-lidstaten en omvat 
de gebieden werking van de 
rechterlijke macht, corruptie, 
georganiseerde misdaad, 
vrijheid van meningsuiting, 
economische criteria, 
hervorming van het openbaar 
bestuur, openbare 
aanbesteding, statistiek en 
financiële controle.
20 Zie bijlage 2 van de EU-
uitbreidingsstrategie 
(COM(2015) 611 final van 
10 november 2015).
21 Bij de eerste evaluatie, die 
werd uitgevoerd in 2015, werd 
onderzoek gedaan naar 
capaciteits-, structurele, 
juridische, procedurele en 
andere kwesties. Voor deze 
evaluatie werd 
gebruikgemaakt van de 
beginselen van openbaar 
bestuur die door alle 
uitbreidingslanden zijn 
aangenomen, hetgeen 
resulteerde in een 
gedetailleerd landverslag 
waarin het functioneren van 
Montenegro wordt 
geanalyseerd op het gebied 
van de hervorming van het 
openbaar bestuur, waarbij 
gedetailleerde en 
opeenvolgende 
aanbevelingen voor 
hervorming worden gedaan 
(http://www.sigmaweb.org/
publications/public-
governance-baseline-
measurement-reports.htm ).28 
De Commissie heeft het belang van goede gegevens voor de doorlopende 
meting van de voortgang op het gebied van hervorming onderkend en daarom 
heeft zij, bij wijze van proef, een nieuwe verslagleggingsmethode gebruikt voor 
de jaarlijkse beoordeling in het voortgangsverslagen voor 201518 op negen terrei -
nen19. Op deze terreinen wordt in het verslag meer dan voorheen gedetailleerde 
informatie verstrekt over de stand van zaken, in aanvulling op de vooruitgang die 
is geboekt in de voorafgaande twaalf maanden. De beoordelingsschalen werden 
beter geharmoniseerd en verslagen werden beter vergelijkbaar gemaakt, zowel 
tussen landen als in de tijd. In de toekomst zal dit helpen om de geboekte voor -
uitgang in het juiste verband te zien en tevens kan zo een indicatie worden gege -
ven met betrekking tot de focus voor het komende jaar20. Op het moment van de 
controle had de Commissie deze zaken nog niet uitgebreid tot andere gebieden, 
zoals de sectoren vervoer en milieu. De Commissie heeft in 2015 ook het initiatief 
genomen tot nulmetingevaluaties van het openbaar bestuur, waarmee kwantita -
tieve en vergelijkbare verslaglegging van de vorderingen mogelijk zal zijn21.
Deel III — De Commissie gebruikte haar niet-financiële 
instrumenten voor de ondersteuning van het 
hervormingsproces goed, maar belangrijke 
vraagstukken zijn nog niet opgelost
29 
Om een doeltreffende bijdrage te leveren tot de versterking van de bestuurlij -
ke capaciteit in Montenegro, moet de Commissie op doeltreffende wijze haar 
niet-financiële instrumenten gebruiken voor de ondersteuning van het hervor -
mingsproces. Mechanismen voor politieke en beleidsdialoog moeten worden 
opgezet en goed functioneren, en wij verwachten van de Commissie dat zij 
uitdrukkelijk en op samenhangende wijze gebruikmaakt van hefbomen die in het 
kader van deze dialogen beschikbaar zijn om ervoor te zorgen dat de nationale 
autoriteiten zich actief inzetten voor de hervorming. Wanneer er mogelijkheden 
zijn voor kennisoverdracht, bijvoorbeeld door lering te trekken uit het beheer en 
de uitvoering van de IPA-projecten, zou de Commissie daar gebruik van moeten 
maken.
30 
Wij onderzochten de belangrijkste structuren voor politieke dialoog tussen de 
Commissie en Montenegro die zijn opgezet in het kader van de stabilisatie- en 
associatieovereenkomst (SAO) en de toetredingsonderhandelingen, met inbegrip 
van de nieuwe aanpak van de onderhandelingen die is toegepast in Montenegro. 
Wij hebben gekeken naar instrumenten voor het stimuleren van hervormingen, 
waaronder de „bepaling inzake het algehele evenwicht”. Wij onderzochten of de 
Commissie op doeltreffende wijze gebruik had gemaakt van deze instrumenten 
om verbeteringen op het gebied van de bestuurlijke capaciteit te stimuleren. 
Verder hebben wij gekeken in hoeverre de Commissie alle mogelijkheden heeft 
gebruikt om goede praktijken op basis van het gedecentraliseerde beheer van de 
IPA-middelen te bevorderen.
23 Opmerkingen 
22 Hoofdstuk 5 inzake openbare 
aanbesteding en hoofdstuk 32 
inzake financiële controle 
(Montenegro-verslag 2015).
23 Ibidem blz. 6.De SAO-mechanismen voor politieke dialoog functioneren 
goed
31 
Na de onafhankelijkheid van Montenegro in 2006 werd een politieke dialoog op 
ministerieel niveau opgezet tussen de regering van Montenegro en de EU-in -
stellingen. Daarna werd met de ondertekening van de stabilisatie- en associatie -
overeenkomst in 2007 de basis gelegd voor politieke dialoog op verschillende 
niveaus: de raad voor stabilisatie en associatie (SA-raad), de SA-commissie, zeven 
SA-subcomités en vanaf 2014 de speciale groep inzake de hervorming van het 
openbaar bestuur. De Commissie en de Montenegrijnse autoriteiten komen sinds 
2007 regelmatig bijeen om via deze mechanismen, onder andere, te spreken 
over de noodzaak van vooruitgang bij de hervormingen en tekortkomingen in de 
bestuurlijke capaciteit in het land. De aanpassing aan het acquis  en de middelen 
om dit te bereiken zijn de belangrijkste aandachtspunten van de sectorale sub -
comités. De output van de subcomités wordt jaarlijks besproken in de SA-raad en 
tijdens de vergaderingen van de SA-commissie.
32 
De Commissie heeft goed gebruikgemaakt van de mechanismen van politieke 
dialoog met de Montenegrijnse autoriteiten, bijvoorbeeld door wetgevings -
wijzigingen op vele gebieden aan te moedigen en door ondersteuning van de 
oprichting van instellingen die nodig zijn om het hervormingsproces voort te 
zetten. Door deze dialoog zijn belangrijke terreinen belicht waarop de resultaten 
niet zijn behaald of slechts langzaam worden verwezenlijkt. In haar voortgangs -
verslag over 2015 heeft de Commissie er bijvoorbeeld op gewezen dat betere 
interne controles binnen de aanbestedende diensten van cruciaal belang blijven 
voor de verbetering van de monitoring en de verificatie van de uitvoering van de 
overeenkomsten en dat de interne controlecapaciteit een punt van zorg blijft22. 
In hetzelfde verslag werd geconcludeerd dat Montenegro zich in een vroeg sta -
dium bevindt van de voorbereiding op het gebied van, onder meer, het milieu en 
klimaatverandering; en dat de aanpassing aan het acquis en de versterking van 
de bestuurlijke capaciteit een grote uitdaging blijven voor Montenegro23. De ana -
lyse van de Commissie wordt bevestigd door de opmerkingen naar aanleiding 
van onze controle, zoals vermeld in de paragraven 16-24.
24 Opmerkingen 
24 In maart 2016 gaf 74 % van de 
Montenegrijnen aan dat zij bij 
een referendum voor de 
toetreding tot de EU zouden 
stemmen ( http://www.cdm.
me/english/
more-than-73-of-citizens-
would-vote-for-joining-the-
eu-in-a-referendum ).
25 Kaderovereenkomst tussen 
Montenegro en de Europese 
Commissie inzake de 
uitvoeringsregelingen voor de 
financiële bijstand van de EU 
aan Montenegro in het kader 
van IPA II. De 
verslagleggingsvereisten voor 
de nationale autoriteiten 
(artikel 58) en de rol van de 
IPA-monitoringscomités (de 
artikelen 52-54) omvatten de 
verplichting om de algemene 
doelmatigheid, 
doeltreffendheid, impact en 
duurzaamheid te versterken. 
Voorts zijn in artikel 55 
specifieke verplichtingen voor 
de evaluatie van IPA II-steun 
vastgesteld, mede met het 
oog op de verwezenlijking van 
de doelstellingen en impact 
ervan op lange termijn.
26 Hoofdstuk 23 (Rechterlijke 
macht en grondrechten) en 
hoofdstuk 24 (Justitie en 
binnenlandse zaken).
27 Ministeriële vergadering tot 
opening van de 
Intergouvernementele 
Conferentie betreffende de 
toetreding van Montenegro 
tot de Europese Unie (Brussel, 
29 juni 2012). Ad 23/12: 
„ingeval de onderhandelingen 
over deze hoofdstukken veel 
trager vorderen dan de 
onderhandelingen in het 
algemeen, nadat alle andere 
beschikbare maatregelen zijn 
genomen, [zal de Commissie] 
op eigen initiatief of op 
verzoek van een derde van de 
lidstaten voorstellen om te 
wachten met haar 
aanbevelingen om andere 
onderhandelingshoofdstukken 
te openen en/of te sluiten en 
in voorkomend geval de 
daarmee gepaard gaande 
voorbereidende 
werkzaamheden daaraan 
aanpassen totdat het 
evenwicht weer is hersteld”, 
blz. 11.33 
Er was in Montenegro sprake van een sterke dynamiek ten gunste van integratie 
in de EU sinds de onafhankelijkheid van het land, hetgeen wordt geïllustreerd 
door gestage vooruitgang in het toetredingsproces en het huidige hoge niveau 
van steun voor het EU-lidmaatschap onder de bevolking24. Dit bood de Com -
missie een aanzienlijke potentiële hefboom voor de versterking van de bestuur -
lijke capaciteit. Wij hebben echter geobserveerd dat de nationale autoriteiten 
zich niet altijd actief hebben ingezet voor het hervormingsproces en niet altijd 
gebruikmaakten van of follow-up gaven aan in het kader van IPA I ondersteun -
de activiteiten om ervoor te zorgen dat resultaten werden verwezenlijkt (zie de 
paragrafen 23 en 24). Wij hebben geconstateerd dat in het merendeel van de 
gecontroleerde projecten geen duidelijke verplichting voor de nationale autori -
teiten was bepaald om de IPA-investeringen te benutten. Het belang van duur -
zaamheid en de impact van resultaten wordt weerspiegeld in de IPA II-kaderover -
eenkomst met Montenegro25.
Er was gebrek aan duidelijkheid met betrekking tot het 
gebruik van door de toetredingsonderhandelingen geboden 
instrumenten om hervorming te stimuleren
34 
Het toetredingsproces, en meer specifiek de toetredingsonderhandelingen 
die in 2012 werden geopend tussen de EU en Montenegro, bood de EU nieuwe 
instrumenten voor de ondersteuning van juridische, bestuurlijke en economische 
hervormingen. Een voorbeeld hiervan is de mogelijkheid die wordt geboden in 
de dialoog rond de 35 onderhandelingshoofdstukken die betrekking hebben op 
alle onderdelen van het acquis . Het vaststellen van criteria voor de opening en 
sluiting en, waar van toepassing, tussentijdse criteria (deze laatstgenoemde in 
het geval van de hoofdstukken over de rechtsstaat) biedt instrumenten om het 
land te stimuleren in zijn proces van aanpassing van de wetgeving.
35 
Als onderdeel van het in 2012 overeengekomen onderhandelingskader heeft de 
EU een „nieuwe aanpak” geïntroduceerd, waarin de twee hoofdstukken betref -
fende de rechtsstaat26 werden aangemerkt als de kern van het uitbreidingspro -
ces. Beide hoofdstukken werden in een vroeg stadium van het toetredingsproces 
van Montenegro geopend om het land genoeg tijd te geven om de nodige wet -
geving en instellingen tot stand te brengen en om de uitvoeringsprestaties bij te 
houden, vóór de afsluiting van de onderhandelingen. In het kader van de nieuwe 
aanpak zou vooruitgang in de onderhandelingen over „technische” hoofdstuk -
ken, zoals vervoer en milieu, alleen mogelijk zijn als het land verdere vorderingen 
blijft maken op het gebied van de rechtsstaat. Het instrument dat op deze wijze 
moet bijdragen tot het bevorderen van vooruitgang wordt de „bepaling inzake 
het algehele evenwicht”27 genoemd. Montenegro is het eerste land waarmee on -
derhandelingen worden gevoerd waarbij de „nieuwe aanpak” is geïntroduceerd.
25 Opmerkingen 
28 Voortgangsverslag 2014, blz. 1.
29 Uitbreidingsstrategiedocu -
ment 2014-2015, blz. 19 en 
blz. 21.
30 Intergouvernementele 
conferentie.
31 Voortgangsverslag 2015. In 
hetzelfde verslag werd erop 
gewezen dat de resultaten wat 
betreft onderzoeken, 
vervolgingen en 
veroordelingen in 
corruptiezaken zich beperken 
tot corruptie op lage en 
middelhoge niveaus; dat een 
groot aantal onderzoeken 
naar gemelde misdrijven in 
verband met corruptie nooit 
tot aanklachten leidt; en dat er 
tot op heden geen definitieve 
veroordelingen zijn geweest 
wegens corruptie op hoog 
niveau. Verder staat er dat in 
corruptiezaken nog niet op 
systematisch wijze wordt 
gebruikgemaakt van 
financiële onderzoeken, dat in 
geen enkele corruptiezaak de 
confiscatie van activa is 
bevolen, en dat op het gebied 
van rechtshandhaving de 
institutionele en operationele 
capaciteit bij openbare 
aanklagers, rechters en politie 
voor de bestrijding van 
corruptie onvoldoende is 
(blz. 14).36 
De Commissie verwees voor het eerst naar de bepaling inzake het algehele even -
wicht in het voortgangsverslag 201428 en in het uitbreidingsstrategiedocument 
voor de periode 2014-201529, waarin zij opmerkt: „De Commissie wijst nogmaals 
op de bepaling over een „algemeen evenwicht” in het onderhandelingskader. 
Met tastbare resultaten aangetoonde vooruitgang op het gebied van de tussen -
tijdse criteria over de hoofdstukken betreffende de rechtsstaat en de vastgestel -
de tekortkomingen, zal gevolgen hebben voor het tempo van de toetredingson -
derhandelingen in hun totaliteit, met inbegrip van de agenda’s van toekomstige 
[IGC’s]30”. De Montenegrijnse autoriteiten hebben actie ondernomen naar aanlei -
ding van de verwijzing naar de bepaling door enkele van de door de Commissie 
vastgestelde tekortkomingen aan te pakken door nieuwe wetgeving vast te 
stellen. De Commissie en de EU-lidstaten waren van mening dat er voldoende 
actie was ondernomen om de opening van nieuwe onderhandelingshoofdstuk -
ken voort te zetten.
37 
Uit het wijzen op de bepaling inzake het algehele evenwicht in 2014 is gebleken 
dat dit instrument doeltreffend kan worden toegepast. Ondanks door de Com -
missie op dit gebied gedane investeringen en door de nationale autoriteiten 
aangegane verbintenissen, waren er in 2015 echter weinig tastbare resultaten op 
het vlak van de uitvoering van de wetgeving inzake corruptiebestrijding. Verwij -
zend naar de over het algemeen trage vooruitgang in de strijd tegen corruptie, 
wees de Commissie er in haar voortgangsverslag voor 2015 op dat de instellingen 
blijk moeten geven van een meer proactieve houding bij de vervulling van hun 
mandaat; en dat Montenegro’s staat van dienst inzake doeltreffende onderzoe -
ken, vervolgingen en definitieve veroordelingen in corruptiezaken, met name 
wat betreft corruptie op hoog niveau, beperkt blijft31. Hoewel de vooruitgang op 
weg naar hervormingen beperkt bleef voor dit cruciale terrein, is geen verwij -
zing opgenomen naar de bepaling inzake het algehele evenwicht. De Raad en 
de Commissie hebben niet duidelijk aangegeven in welke omstandigheden het 
waarschijnlijk is dat de bepaling wordt ingeroepen of toegepast.  Het is bijvoor -
beeld niet duidelijk of de clausule in 2016 zou worden ingeroepen als de nieuwe 
anticorruptiewetgeving en -instellingen zoals de ACA (zie het voorbeeld in tekst -
vak 3 ) niet zoals gepland functioneren en geen tastbare resultaten leveren.
26 Opmerkingen 
32 Zie de paragrafen 54 en 55 van 
Speciaal verslag 11/2016 van 
de Europese Rekenkamer 
„Versterking van de 
bestuurlijke capaciteit in de 
voormalige Joegoslavische 
Republiek Macedonië: 
beperkte vooruitgang in een 
moeilijke context” ( http://eca.
europa.eu ).Het potentieel voor het gebruik van gedecentraliseerd 
beheer ter versterking van de bestuurlijke capaciteit is nog 
niet volledig benut
38 
In Montenegro heeft de Commissie het grootste deel van IPA I centraal gecon -
tracteerd en uitgevoerd. Het Financieel Reglement en de IPA-verordeningen 
voorzien in de overdracht van het beheer van de pretoetredingsmiddelen naar 
de kandidaat-lidstaten om hen voor te bereiden op hun toekomstige beheer van 
de structuur- en landbouwfondsen van de EU. Overeenkomstig de verordenin -
gen verzocht Montenegro de Commissie in de periode 2012-2013 het beheer van 
IPA I-middelen te decentraliseren, waarvoor het land de vereiste operationele 
structuren opzette. Na zich ervan te hebben vergewist dat aan de eisen voor 
gedecentraliseerd beheer was voldaan, verleende de Commissie Montenegro de 
verantwoordelijkheid voor het beheer van 12 % van de totale IPA I-toewijzing 
voor het land. Dit betrof 22,7 miljoen euro voor vervoers- en milieuprojecten en 
5,6 miljoen  euro voor projecten op het gebied van werkgelegenheid en sociale 
inclusie. Montenegro’s verzoek om gedecentraliseerd beheer van IPA II-toewijzin -
gen heeft betrekking op een groter deel van de middelen.
39 
Naast een grotere eigen verantwoordelijkheid voor door de EU gefinancierde 
projecten kan deze beheersmethode leiden tot waardevolle capaciteitsopbouw 
in de operationele structuren. Dit komt, omdat de Commissie in de eerste jaren 
van het gedecentraliseerd beheer gedetailleerde en grondige controles verricht 
van het functioneren van de operationele structuren in alle fasen van aanbe -
steding en uitvoering van elk project. De verspreiding van in de IPA-structuren 
geconcentreerde kennis van goede praktijken op het gebied van projectbeheer 
naar de andere onderdelen van het Montenegrijnse openbaar bestuur die op 
hetzelfde terrein actief zijn, kan een eventueel doeltreffend middel zijn ter ver -
sterking van de bestuurlijke capaciteit.
40 
De versterking van de bestuurlijke capaciteit was echter niet opgenomen als een 
doelstelling toen de regels voor gedecentraliseerd beheer werden vastgesteld. 
Dit betekende dat de Commissie de nationale autoriteiten niet heeft aange -
moedigd om na te gaan op welke wijze goede praktijken actief zouden kunnen 
worden ontwikkeld in de structuren die zijn opgezet voor een gedecentraliseerd 
beheer en vervolgens zouden kunnen worden gebruikt om capaciteit op te 
bouwen in de rest van het openbaar bestuur. Ook hebben wij overwogen dat, 
zoals wij in een ander pretoetredingsland hebben gezien32, het risico bestaat dat 
operationele IPA-structuren, uitgroeien tot parallelle organisaties naast de ande -
re onderdelen van het openbaar bestuur.
27
 Conclusies en 
aanbevelingen
41 
De controle had tot doel te beoordelen of de financiële en niet-financiële 
EU-pretoetredingssteun in de periode 2007-2013 op doeltreffende wijze heeft 
bijgedragen tot de versterking van de bestuurlijke capaciteit van Montenegro. 
Wij concluderen dat pretoetredingssteun van de EU ondanks de trage vorde -
ringen op verschillende kerngebieden heeft bijgedragen tot de versterking van 
de bestuurlijke capaciteit van Montenegro. Voor 12 van de 19 door ons gecon -
troleerde via het IPA gefinancierde projecten werd de doeltreffendheid van de 
steun echter beperkt door het feit dat de Montenegrijnse autoriteiten sommige 
van de outputs op het gebied van capaciteitsopbouw niet hebben gebruikt of er 
geen follow-up aan hebben gegeven. In de paragrafen 42 tot en met 47 doen wij 
vijf aanbevelingen waar de Commissie rekening mee kan houden bij de uitvoe -
ring van IPA II. De Commissie zou bovendien deze aanbevelingen in overweging 
kunnen nemen in het kader van de tussentijdse evaluatie van IPA II in 2017.
42 
We hebben geconstateerd dat door de gecontroleerde projecten belangrijke be -
hoeften op het gebied van capaciteitsopbouw werden aangepakt, bijvoorbeeld 
door het op succesvolle wijze ondersteunen van wetswijzigingen en de oprich -
ting van instellingen, alsmede door opleidingen te verzorgen. In de meeste ge -
vallen werden de gecontroleerde projecten goed gecoördineerd en werd daarbij 
rekening gehouden met de werkzaamheden van andere donoren. Wij hebben 
echter voorbeelden gevonden van situaties waarin sprake was van overlap of 
waarin verbetering mogelijk is bij het delen van informatie tussen IPA-projecten 
die alleen in Montenegro werden uitgevoerd en regionale projecten (met meer -
dere begunstigden) die betrekking hadden op diverse pretoetredingslanden (zie 
de paragrafen 17-20).
Aanbeveling 1 — Coördineer de acties ter versterking van de 
capaciteit beter
De Commissie moet ervoor zorgen dat de op nationaal en regionaal niveau 
gefinancierde acties voor capaciteitsopbouw gericht zijn op prioritaire behoef -
ten, rekening houden met andere voltooide, lopende en geplande steun, en op 
passende wijze worden medegedeeld aan potentiële deelnemers. In het kader 
van IPA II moet de Commissie de relevantie van acties op het gebied van capa -
citeitsopbouw nauwlettend monitoren en de coördinatie tussen nationale en 
regionale acties verbeteren.
28 Conclusies en aanbevelingen 
43 
De gecontroleerde projecten hebben in het algemeen geleid tot de verwachte 
resultaten op het gebied van capaciteitsopbouw. In sommige gevallen werden 
deze resultaten door de begunstigden echter niet volledig gebruikt of werd 
door de nationale autoriteiten niet de nodige vervolgactie ondernomen om de 
duurzaamheid van de bereikte resultaten te waarborgen. De algehele doeltref -
fendheid van de gecontroleerde projecten werd aldus beperkt wat betreft de 
versterking van de bestuurlijke capaciteit, doordat de door projecten geboden 
potentiële verbeteringen niet altijd werden gerealiseerd. In gevallen waarin de 
resultaten niet naar behoren werden gebruikt of er niet naar behoren follow-up 
werd gegeven aan de IPA-projecten, kwam dit doordat de nationale autoriteiten 
er niet voor zorgden dat er voldoende personeel beschikbaar was, de nodige 
wetgeving om het gebruik van de outputs mogelijk te maken niet vaststelden, of 
de opgerichte instellingen niet de vereiste onafhankelijkheid verleenden (zie de 
paragrafen 21-24).
44 
Over het algemeen hebben wij geconstateerd dat de beperkte vooruitgang rich -
ting de versterking van de bestuurlijke capaciteit op belangrijke gebieden vaak 
het gevolg was van de geringe inzet van de nationale autoriteiten voor de her -
vormingen. Voor het merendeel van de door ons gecontroleerde projecten was 
voor de nationale autoriteiten geen duidelijke verplichting bepaald om follow-up 
te geven aan IPA-investeringen en deze te benutten (zie de paragrafen 31-33).
Aanbeveling 2 — Verbeter de inzet om outputs te gebruiken 
en follow-up te geven aan resultaten
Bij de programmering van de EU-pretoetredingssteun in het kader van IPA II 
moet de Commissie de nationale autoriteiten verplichten om zich actief in te 
zetten om de outputs van IPA-projecten te gebruiken en om follow-up te geven 
aan resultaten om de duurzaamheid ervan te waarborgen. Tijdens de tenuitvoer -
legging van uit IPA II gefinancierde projecten moet de Commissie nauwlettend 
monitoren welke activiteiten de nationale autoriteiten ontplooien om te voldoen 
aan de door hen op dit gebied aangegane verplichtingen, zodat zij de tijd heeft 
om corrigerende maatregelen te nemen voordat projecten worden afgesloten. 
De Commissie moet er rekening mee houden of de verplichtingen zijn nageleefd 
wanneer zij beslist op welke gebieden zij in de toekomst pretoetredingssteun zal 
investeren.
29 Conclusies en aanbevelingen 
45 
Wij hebben vastgesteld dat er onvoldoende vergelijkbare informatie beschikbaar 
was over in de loop van de tijd door het land gemaakte vorderingen, hoewel de 
Commissie de voortgang richting de versterking van de bestuurlijke capaciteit 
monitort (zie de paragrafen 25-28).
Aanbeveling 3 — Ontwikkel betere instrumenten om de 
vooruitgang te meten richting verbeterde bestuurlijke 
capaciteit
De Commissie moet:
i) in het verslag over 2016 voortbouwen op de in het voortgangsverslag over 
2015 als proef gepresenteerde gegevens en op de in 2015 gemaakte nulme -
tingevaluatie van de hervorming van het openbaar bestuur, en
ii) nagaan of deze initiatieven kunnen worden uitgebreid tot andere relevante 
sectoren, zoals vervoer en milieu.
46 
De mechanismen voor politieke dialoog functioneerden goed, maar op de be -
langrijke gebieden van de hervorming van het openbaar bestuur, de strijd tegen 
corruptie en het milieu worden de resultaten slechts langzaam bereikt. De Com -
missie beschikt over instrumenten voor hervormingen, maar soms, bijvoorbeeld 
in het geval van de bepaling inzake het algehele evenwicht, is het niet duidelijk 
op welke wijze zij zullen worden toegepast wanneer nieuwe wetten en instellin -
gen geen resultaten opleveren op belangrijke gebieden, zoals de bestrijding van 
corruptie (zie de paragrafen 34-37).
Aanbeveling 4 — Maak volledig gebruik van de instrumenten 
voor de ondersteuning van de voortgang op het gebied van 
hervorming
De Commissie moet resultaten op het gebied van hervorming aanmoedigen 
door:
i) ten volle gebruik te maken van alle instrumenten waarover zij in het kader 
van het proces van de toetredingsonderhandelingen beschikt om de voort -
gang op het gebied van hervorming te ondersteunen, en
ii) transparant zijn over de wijze waarop wordt verwezen naar of gebruik wordt 
gemaakt van de bepaling inzake het algehele evenwicht.
30 Conclusies en aanbevelingen 
47 
De Commissie heeft het beheer van 12 % van de IPA I-middelen gedecentrali -
seerd naar Montenegro. Wij hebben geconstateerd dat het gedecentraliseer -
de beheer van EU-middelen potentieel een nuttig instrument kan zijn voor 
de versterking van de bestuurlijke capaciteit, door middel van de overdracht 
van kennis, waarvan geen gebruik is gemaakt in het kader van IPA I (zie de 
paragrafen 38-40).
Aanbeveling 5 — Gebruik gedecentraliseerd beheer voor de 
verspreiding van goede bestuurlijke praktijken
Zodra er voorbeelden van goede praktijken zijn vastgesteld in de operationele 
structuren die voor gedecentraliseerd beheer zijn opgezet, moet de Commissie 
de nationale autoriteiten aanmoedigen om het voorbeeld van deze praktijken 
ook in andere overheidsinstanties te volgen, bijvoorbeeld om delegatie van de 
besluitvorming aan het juiste niveau aan te moedigen en de internecontrolesys -
temen te versterken.
Dit verslag werd door kamer III onder voorzitterschap van de heer Karel PINXTEN, 
lid van de Rekenkamer, te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 12 juli 
2016.
 Voor de Rekenkamer
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 President

31
 Bijlagen
Belangrijke data voor de betrekkingen tussen de EU en Montenegro
1999 • 26 mei — Stabilisatie- en associatieproces voor de landen van Zuidoost-Europa.
2000 • 24 januari — De Raad stelt onderhandelingsrichtsnoeren vast voor een stabilisatie- en associatieovereenkomst.
2003 •21 juni — Topontmoeting EU/Westelijke Balkan in Thessaloniki, waar de EU opnieuw haar steun uitspreekt voor het Europees perspec -
tief van de landen van de Westelijke Balkan.
2006 • 3 juni — Het Montenegrijnse parlement roept de onafhankelijkheid uit na het referendum van 21 mei.
2007• 22 januari — De Raad stelt het Europees partnerschap voor Montenegro vast.
• 15 oktober — De stabilisatie- en associatieovereenkomst wordt ondertekend in Luxemburg.
•28 december — Ondertekening van de interimovereenkomst betreffende de handel en aanverwante zaken (Interim Agreement on trade 
and trade related matters).
2008• 1 januari  — Interimovereenkomst en visumversoepelings- en overnameovereenkomst treden in werking.
• 15 december — Montenegro vraagt het EU-lidmaatschap aan.
2009 • 19 december  — Visumvrij reizen naar het Schengengebied verleend.
2010• 1 mei — De stabilisatie- en associatieovereenkomst treedt in werking.
• 9 november — De Commissie beveelt aan, Montenegro de status van kandidaat-lidstaat te verlenen.
• 17 december — De Raad stemt ermee in om Montenegro de status van kandidaat-lidstaat toe te kennen.
2011• 12 oktober — De Commissie beveelt aan de toetredingsonderhandelingen te openen.
• 9 december — De Raad start het toetredingsproces voor Montenegro.
2012• 26 juni — De Europese Raad onderschrijft de beoordeling van de Commissie en opent de toetredingsonderhandelingen.
• 29 juni  — Start van de toetredingsonderhandelingen en vaststelling van het onderhandelingskader door de toetredingsconferentie.
• 18 december  — Opening en voorlopige sluiting van het eerste onderhandelingshoofdstuk  25 — Wetenschap en Onderzoek.
2013• 15 april — Opening en de voorlopige sluiting van hoofdstuk 26 — Onderwijs en Cultuur.
• 27 juni  — De screeningsvergaderingen zijn afgerond.
•18 december — Opening van de onderhandelingen over hoofdstuk 5 — Openbare aanbesteding, hoofdstuk 6 — Vennootschapsrecht, 
hoofdstuk  20 — Ondernemings- en industriebeleid, hoofdstuk  23 — Rechterlijke macht en grondrechten en hoofdstuk  24 — Justitie, 
vrijheid en veiligheid.
2014• 31 maart — Opening van hoofdstuk 7 — Recht inzake intellectuele eigendom en hoofdstuk 10 — Informatiemaatschappij en media.
• 7 mei — Screening afgerond (laatste screeningsverslag voorgelegd aan de Raad).
•24 juni — Opening van de onderhandelingen over hoofdstuk 4 — Vrij verkeer van kapitaal, hoofdstuk 31 — Buitenlands, veiligheids- 
en defensiebeleid en hoofdstuk  32 — Financiële controle.
•16 december  — Opening van de onderhandelingen over hoofdstuk  18 — Statistiek, hoofdstuk  28 — Consumentenbescherming en 
bescherming van de gezondheid, hoofdstuk 29 — Douane-unie en hoofdstuk 33 — Financiële en budgettaire bepalingen.
2015• 30 maart — Opening van de onderhandelingen over hoofdstuk 16 — Belastingen en hoofdstuk 30 — Externe betrekkingen.
• 22 juni — Opening van onderhandelingen over hoofdstuk 9 — Financiële diensten en hoofdstuk 21 — Trans-Europese netwerken.
• 21 december  — Opening van de onderhandelingen over hoofdstuk  14 — Vervoersbeleid en hoofdstuk  15 — Energie.
Bron: Europese Commissie.Bijlage I
32 Bijlagen 
Gecontroleerde projecten
Nr. Naam projectNummer 
contractContractbedrag
(euro)
Aanbesteding
1. Verdere ontwikkeling en versterking van het systeem voor openbare aanbesteding in Montenegro 205-748 1 080 017
2.Steun voor de verbetering van bestuur en beheer (SIGMA — Support for Improvement in Governance 
and Management)253-091
296-874
319-42310 000  000
2 458 035
9 834 337
3. Opleiding op het gebied van aanbesteding in de Westelijke Balkan en Turkije 248-580 3 962 000
Corruptie
4. Ondersteuning van de uitvoering van de strategie en het actieplan voor corruptiebestrijding 297-271 643 419
5. Corruptie op het niveau van het lokaal bestuur — nultolerantie! 306-428 211 454
Interne beheersing
6. Versterking van de beheers- en controlesystemen voor financiële bijstand van de EU in Montenegro 252-719 2 000  000
7. Versterking van het beheer van EU-middelen en algemene administratieve procedures 327-819 1 261 500
Externe controle
8. Versterking van de Montenegrijnse nationale controle-instantie (NCI) 234-548 837 384
9. Kwaliteitsbeheersing bij controles in de NCI van Montenegro 338-180 236 138
Initiatief voor capaciteitsopbouw
10. Technische bijstand voor de hervorming van het lokale zelfbestuur 229-836 638 950
11.Capaciteitsopbouw en ondersteuning van het lokale zelfbestuur voor de tenuitvoerlegging van 
subsidies ten behoeve van gemeentelijke ontwikkeling.282-481 1 065 900
ReSPA
12. De ReSPA beheren en organisatie van ReSPA-activiteiten 256-128 2 400  000
13. De ReSPA beheren en organisatie van ReSPA-activiteiten 331-241 3 500  000
Vervoer
14. Technische bijstand voor de vervoerssector 233-959 1 160 668
15.Technische bijstand voor de institutionele ontwikkeling van het Montenegrijnse directoraat voor de 
spoorwegen289-223 139 684
16. Reconstructie van een deel van de weg van Crkvicko Polje naar Nikovici 256-594 789 807
Milieu
17. Ondersteuning van milieubeheer 258-795 912 465
18.Het opstellen van juridische documenten op het gebied van gemeentelijke diensten en 
afvalstoffenbeheer290-255 155 055
19. Verbetering van het afvalstoffenbeheer in Danilovgrad 256-597 983 193
Bron:  Europese Commissie.Bijlage II
33 Antwoorden  
van de Commissie
Samenvatting
VIII
De Commissie wijst erop dat de politieke dialoog hervormingen alleen maar kan bevorderen, maar dat de verant -
woordelijkheid voor het hervormingsproces bij de nationale autoriteiten ligt.
De Commissie benadrukt tevens dat de kwaliteit van het hervormingsproces belangrijker is dan de snelheid.
Het standpunt van de Commissie is dat het gebruik van de bepaling inzake het algehele evenwicht voldoende is 
omschreven in het onderhandelingskader.
De keuze voor dit of gene instrument voor het beheer van het toetredingsproces, waaronder de bepaling inzake het 
algehele evenwicht, wordt gemaakt op basis van een uitgebreide evaluatie van de bestaande tekortkomingen en 
van de mate waarin het land de verwachte vooruitgang boekt.
Opmerkingen
Tekstvak 2 — Voorbeelden van tekortschietende coördinatie tussen IPA-projecten
Projecten 1, 2 en 3
De Commissie wijst erop dat het, gezien de geringe omvang van het Montenegrijnse overheidsapparaat en het 
prille stadium waarin de ontwikkeling van het Montenegrijnse systeem voor openbare aanbestedingen zich 
bevindt, onvermijdelijk was dat de verschillende opleidingen elkaar soms zouden overlappen.
Projecten 12 en 13
De Commissie wijst erop dat de regionale school voor overheidsbestuur (ReSPA) er in het laatste deel van de 
gecontroleerde periode in is geslaagd zich om te vormen van een opleidingsorganisatie tot een regionale hub die 
tot de beleidsdialoog bijdraagt door middel van vergelijkende studies en regionaal onderzoek, collegiale toetsin -
gen, zomercursussen, binnenlandse seminars, mobiliteitsprogramma’s en studiebezoeken, thematische netwerken, 
enz. In dit verband heeft Montenegro geprofiteerd van de interactie tussen vertegenwoordigers van de overheid in 
het kader van de verschillende door ReSPA georganiseerde evenementen, alsmede van de verrichte vergelijkende 
studies.
Sinds 2013 volgt de organisatie een meer strategische benadering die alleen is gericht op hoge ambtenaren en 
besluitvormers op hoog niveau.
Tekstvak 3 — Voorbeelden van outputs die niet volledig door de begunstigden werden 
gebruikt
Project 4
De Commissie merkt op dat het agentschap voor corruptiebestrijding (ACA) op 1 januari 2016 werd opgericht. Het 
ACA gebruikt momenteel het IRM-platform (integriteitsrisicomanager) als model voor de ontwikkeling van een 
nieuw IT-systeem, aangezien alle modellen van zijn IT-systeem, met inbegrip van de module voor integriteitsplan -
nen, op basis van uniforme standaarden moeten worden ontwikkeld.
Antwoorden van de Commissie 34
Project 19
De Commissie wijst erop dat een buffervoorraad ongebruikte vuilnisbakken nodig is en dat een aantal daarom ach -
ter de hand wordt gehouden om gebruikte vuilnisbakken zo nodig te vervangen.
Tekstvak 4 — Voorbeelden van outputs waaraan door de nationale autoriteiten geen 
follow-up werd gegeven
Project 14 heeft met succes een bijdrage geleverd
De Commissie benadrukt dat vertragingen bij de tenuitvoerlegging van de overeenkomst betreffende de Europese 
gemeenschappelijke luchtvaartruimte (ECAA) ook te wijten zijn aan de ratificatie met vertraging door enkele EU-lid -
staten (de overeenkomst werd ondertekend in 2006 en is nog steeds niet in werking getreden). Over het geheel 
genomen wordt de mate waarin Montenegro hierop voorbereid is, door de Commissie als zeer positief beoordeeld. 
Op basis van het meest recente ECAA-evaluatiebezoek in oktober 2015 werd vastgesteld dat Montenegro aan de 
vereisten van fase I van de ECAA-overeenkomst voldoet.
28
De Commissie wijst erop dat de nieuwe rapportagemethode vanaf 2016 zal worden uitgebreid tot de sectoren ver -
voer en milieu.
37
Het standpunt van de Commissie is dat het gebruik van de bepaling inzake het algehele evenwicht voldoende is 
omschreven in het onderhandelingskader.
De bepaling inzake het algehele evenwicht wordt gebruikt op basis van een uitgebreide evaluatie van de bestaande 
tekortkomingen en de mate waarin het land de verwachte vooruitgang boekt. In het geval van de bepaling inzake 
het algehele evenwicht zijn de specifieke, in 2014 aangekaarte problemen aangepakt, nadat de Commissie de Mon -
tenegrijnse autoriteiten aan het bestaan van deze bepaling had herinnerd.
Conclusies en aanbevelingen
Aanbeveling 1 — Coördineer de acties ter versterking van de capaciteit beter
De Commissie aanvaardt aanbeveling 1.
Aanbeveling 2 — Verbeter de inzet om de outputs te gebruiken en follow-up te geven 
aan de resultaten
De Commissie aanvaardt aanbeveling 2.
45
De vooruitgang op jaarbasis is altijd in de verslagen weergegeven. Door verschillende opeenvolgende verslagen 
samen te leggen, waren vergelijkingen over langere perioden mogelijk. Door de invoering van de nieuwe rappor -
tagemethode in 2015 en het feit dat behalve aan de vooruitgang van het voorbije jaar ook meer aandacht wordt 
besteed aan de mate van gereedheid, zal het nog gemakkelijker worden om op de betrokken terreinen vergelijkin -
gen te maken over langere perioden.
Antwoorden van de Commissie 35
Aanbeveling 3 — Ontwikkel betere instrumenten om de vooruitgang te meten richting 
verbeterde administratieve capaciteit
De Commissie aanvaardt aanbeveling 3.
De Commissie zal voortwerken aan haar nieuwe rapportagemethode en deze in 2016 uitbreiden tot andere secto -
ren. Hierdoor zullen vergelijkingen tussen landen en in de tijd gemakkelijker worden in de betrokken sectoren. De 
sectoren vervoer en milieu zullen vanaf 2016 aan de nieuwe rapportagemethode worden onderworpen.
Bij de beoordeling volgens de nieuwe methode wordt weliswaar rekening gehouden met kwantitatieve elemen -
ten, maar blijft de nadruk op het kwalitatieve aspect liggen. Dit is nodig om een realistisch beeld te geven van alle 
elementen die relevant zijn voor de beoordeling van de situatie op een bepaald gebied.
46
De Commissie wijst erop dat de politieke dialoog hervormingen alleen maar kan bevorderen, maar dat de verant -
woordelijkheid voor het hervormingsproces bij de nationale autoriteiten ligt.
De Commissie benadrukt tevens dat het belangrijk is om in het hervormingsproces kwaliteit boven snelheid te 
stellen.
Het standpunt van de Commissie is dat het gebruik van de bepaling inzake het algehele evenwicht voldoende is 
omschreven in het onderhandelingskader.
De keuze voor dit of gene instrument voor het beheer van het toetredingsproces, waaronder de bepaling inzake het 
algehele evenwicht, wordt gemaakt op basis van een uitgebreide evaluatie van de bestaande tekortkomingen en 
van de mate waarin het land de verwachte vooruitgang boekt.
Aanbeveling 4 — Maak beter gebruik van de hefbomen voor de ondersteuning van de 
voortgang op het gebied van hervorming
De Commissie aanvaardt aanbeveling 4 ten dele.
i) De Commissie is het met de Rekenkamer eens dat het voor het toetredingsproces van essentieel belang is dat zij 
gebruikmaakt van alle beleidsinstrumenten die haar ter beschikking staan. De Commissie is van mening dat dit 
reeds het geval is, maar hecht evenzeer belang aan de geloofwaardigheid van het proces en verkiest kwaliteit van 
de hervorming boven snelheid. Het is in dit verband belangrijk te benadrukken dat met name de snelheid van de 
hervormingen afhangt van de Montenegrijnse autoriteiten.
ii) De Commissie is van oordeel dat zij op transparante wijze verwijst naar of gebruikmaakt van de bepaling inzake 
het algehele evenwicht.
 In het onderhandelingskader, dat richtinggevend is voor wat een intergouvernementeel proces is, worden de 
voorwaarden (zie hieronder) waaronder de bepaling inzake het algehele evenwicht kan worden toegepast, zeer 
duidelijk uiteengezet. Het is belangrijk te onderstrepen dat het de lidstaten zijn die de beslissing nemen om de 
bepaling inzake het algehele evenwicht te gebruiken, op voorstel van de Commissie. Het onderhandelingskader 
bepaalt ook dat de bepaling inzake het algehele evenwicht pas wordt gebruikt nadat alle andere beschikbare 
maatregelen zijn genomen. Daarom aanvaardt de Commissie dit deel van de aanbeveling niet.
Antwoorden van de Commissie 36
 In de tekst van het onderhandelingskader staat het volgende: „Er moet worden gezorgd voor een algemeen even -
wicht in de voortgang van de onderhandelingen over de verschillende hoofdstukken. Gezien de koppeling tussen 
de hoofdstukken „Rechterlijke macht en fundamentele rechten” en „Recht, vrijheid en veiligheid” , alsook de waarden 
waarop de Unie is gegrondvest en het belang ervan voor de toepassing van het acquis over de hele lijn, zal de 
Commissie, ingeval de onderhandelingen over deze hoofdstukken veel trager vorderen dan de onderhandelingen 
in het algemeen, nadat alle andere beschikbare maatregelen zijn genomen, op eigen initiatief of op verzoek van 
een derde van de lidstaten voorstellen om te wachten met haar aanbevelingen om andere onderhandelings -
hoofdstukken te openen en/of te sluiten en in voorkomend geval de daarmee gepaard gaande voorbereidende 
werkzaamheden daaraan aanpassen totdat het evenwicht weer is hersteld. De Raad zal met gekwalificeerde meer -
derheid een besluit nemen over een dergelijk voorstel en over de voorwaarden tot intrekking van de genomen 
maatregelen. De lidstaten stemmen hun optreden in de Intergouvernementele Conferentie af op het besluit van 
de Raad, onverminderd de algemene unanimiteitsregel in de Intergouvernementele Conferentie. ” .
Aanbeveling 5 — Gebruik gedecentraliseerd beheer voor de verspreiding van goede 
administratieve praktijken
De Commissie aanvaardt aanbeveling 5.
Gratis publicaties:
  één exemplaar:  
via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu); 
  meerdere exemplaren of posters/kaarten:  
bij de vertegenwoordigingen van de Europese Unie (http://ec.europa.eu/represent_nl.htm),  
bij de delegaties in niet-EU-landen (http://eeas.europa.eu/delegations/index_nl.htm),  
door contact op te nemen met Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_nl.htm),  
door te bellen naar 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratis in de hele Europese Unie) (*).
(*)  De informatie wordt gratis verstrekt en bellen is doorgaans gratis, maar sommige operatoren, telefooncellen of hotels  
kunnen kosten aanrekenen.
Betaalde publicaties:
 via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).WAAR ZIJN EU/hyphen.capPUBLICATIES VERKRIJGBAAR?
Gebeurtenis Datum
Vaststelling controleplan („APM”)/begin van de controle 27.1. 2015
Ontwerpverslag officieel verzonden aan de Commissie (of andere gecontroleerde) 23.5.2016
Vaststelling van het definitieve verslag na de contradictoire procedure 12.7. 2016
Officiële antwoorden in alle talen ontvangen van de Commissie (of andere 
gecontroleerde)28.7.2016
In dit verslag onderzoekt de Rekenkamer of de steun van 
de Commissie aan Montenegro op doeltreffende wijze 
heeft bijgedragen tot de opbouw van de bestuurlijke 
capaciteit van het land om het voor te bereiden op het 
EU-lidmaatschap. De Rekenkamer concludeert dat 
pretoetredingssteun van de EU ondanks de vastgestelde 
trage vorderingen op verschillende kerngebieden 
gedurende de gecontroleerde periode (2007-2013) heeft 
bijgedragen tot de versterking van de bestuurlijke 
capaciteit. Hoewel met de financiële en niet-financiële 
steun van de EU belangrijke behoeften op het gebied van 
capaciteitsopbouw werden aangepakt, heeft de 
Rekenkamer gevallen aangetroffen waarin geringe inzet 
van de nationale autoriteiten voor de hervormingen ertoe 
heeft geleid dat outputs niet werden gebruikt en de 
beoogde impact niet werd verwezenlijkt. De Rekenkamer 
doet aanbevelingen voor methoden waarmee de 
Commissie zich zou kunnen richten op het verbeteren van 
de resultaten.
EUROPESE
REKENKAME R