30.3.2004 NL C 80/47 Publicatieblad van de Europese Unie
Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over de „Mededeling van de Commissie
„Naar een thematische strategie inzake afvalpreventie en afvalrecycling””
(COM(2003) 301 def.)
(2004/C 80/14)
De Commissie heeft op 28 mei 2003 besloten het Europees Economisch en Sociaal Comité overeenkom-
stig artikel 262 van het EG-Verdrag te raadplegen over de voornoemde mededeling.
De gespecialiseerde afdeling „Landbouw, plattelandsontwikkeling en milieu”, die met de voorbereiding
van de desbetreffende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 14 november 2003 goedgekeurd.
Rapporteur was de heer Buffetaut.
Het Europees Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 404e zitting van 10 en 11 december 2003
(vergadering van 11 december) het volgende advies met 29 stemmen vóór en 3 stemmen tegengoedgekeurd.
1. Inleiding
1.1. Preventie, recycling, hergebruik en verwijdering van
afval zijn van cruciaal belang voor de duurzame ontwikkeling
van onze samenleving. In het kader van het zesde milieuactie-programma wil de Commissie dan ook een thematischestrategie uitwerken voor het voorkomen en recyclen van afval.
Ondanks het al jaren gevoerde beleid om afval te voorkomen
en opnieuw te gebruiken, neemt de totale hoeveelheid ervannog steeds toe. Door de toetreding van de tien nieuwe lidstaten
zal dit probleem alleen maar groter worden.
1.2. De totale afvalproductie in de EU bedraagt circa
1,3 miljard ton per jaar (landbouwafval niet meegerekend).
Volgens informatie van het Europees Milieuagentschap (EMA)bestaat het grootste deel van de totale afvalproductie in de EU
uit vijf hoofdstromen: fabricageafval (26 %), afval van mijn-
bouw en steengroeven (29 %) (
1), bouw- en sloopafval (22 %)
en stedelijk vast afval (14 %), en voorts het afval van landbouwen bosbouw (het is bijzonder moeilijk om een schatting te
maken van deze hoeveelheden). 2 % van het afval is gevaarlijk
afval, te weten circa 27 miljoen ton.
1.3. De totale hoeveelheid afval in de meeste Europese
landen blijft toenemen. Dankzij een krachtdadig sectorspecifiek
beleid (bijvoorbeeld voor verpakkingsafval in Duitsland) is de
productie van bepaalde soorten afval echter afgenomen, zij hetniet in die mate dat algemene tendens kon worden gekeerd.
Optimistisch stemt niettemin het feit dat er bij de loskoppeling
van de afvalproductie van economische groei vooruitgang isgeboekt: de afvalproductie neemt minder snel toe dan de
economische groei (
2).
(1) Zie het advies over het beheer van afval van de extractie-industrie.
(2) European Environment Agency, 2002: Environmental Signals
2002 — Benchmarking the Millenium, Environmental assessment
report No 9, Copenhagen: EEA, hoofdstuk 12, blz. 100-105.1.4. De relatie tussen het ontstaan van afval en de milieuef-
fecten van dat afval is gecompliceerd en afhankelijk van een
aantal factoren, onder andere van de aard en samenstelling vanhet betrokken afval. Het inschatten van de milieukosten vanafval is moeilijk, aangezien technieken om milieueffecten in
geld uit te drukken nog steeds beperkingen hebben qua
methodiek. Dergelijke schattingen zijn daarom lastig.
1.5. Sinds de goedkeuring van de kaderrichtlijn betreffende
afvalstoffen in 1975 en de richtlijn betreffende gevaarlijkeafvalstoffen in 1991 is er een reeks gezamenlijke procedures
voorhanden voor de controle op en verschillende uitvoerings-
wijzen van de algemene beginselen, om in de gehele Gemeen-schap een hoog beschermingsniveau voor milieu en volks-
gezondheid te waarborgen. Maar om het werkelijke effect van
de bestaande wetgeving te kunnen bepalen zou met metingendie een langere periode beslaan moeten worden gezorgd voorbetrouwbaarder statistieken. Ook zou het handig zijn om te
kunnen beschikken over een catalogus van door verschillende
decentrale overheden ontwikkelde goede praktijken
1.6. Ondanks de dankzij Europese en nationale normen
geboekte vooruitgang met het beperken van de milieueffectenvan afvalverwerking zijn er nog steeds grote problemen,
vooral met de omzetting en volledige toepassing van de
afvalwetgeving van de EU in de lidstaten. Het gevaar is datdeze problemen alleen maar erger worden als de nieuwe
lidstaten het milieu-acquis van de EU moeten overnemen. De
toestand die de communistische regimes hebben achtergelatenis vaak catastrofaal, waardoor deze landen een grote achter-stand hebben.
C 80/48 NL 30.3.2004 Publicatieblad van de Europese Unie
2. Inhoud van het voorstel
2.1. Met de mededeling geeft de Commissie het startschot
voor een brede raadpleging onder de betrokken partijen, zodatzij hun licht kunnen laten schijnen over de strategische keuzen
in de mededeling. Deze keuzen hebben vooral betrekking op
manieren om afval te voorkomen, het gebruik van hulpbron-nen te beperken en zo goed mogelijke recyclingsystemen te
ontwerpen voor bepaalde afvalsoorten. De Commissie wil ook
graag een evaluatie maken van alles wat de EU tot dusverremet haar afvalbeleid heeft bereikt, om een beeld te krijgen vande aspecten die extra aandacht nodig hebben.
2.2. De mededeling maakt deel uit van een nieuwe aanpak
van de Commissie op het gebied van duurzame productie en
consumptie. De mededeling vormt een geheel met de IPP-mededeling (
1) en de binnenkort te publiceren mededeling over
de duurzame exploitatie van natuurlijke hulpbronnen.
2.3. In de mededeling wijst de Commissie erop dat doelstel-
lingen voor afvalpreventie moeten worden vastgesteld en dat
er maatregelen nodig zijn om ervoor te zorgen dat dezedoelstellingen gehaald kunnen worden. Zij vraagt de betrokkenpartijen dan ook om zich uit te spreken over de haalbaarheid
van bepaalde preventiemaatregelen, met name de afvalpreven-
tieplannen, de invoering van weinig afval opleverende produc-tiemethoden en de overname op EU-niveau van goede natio-
nale praktijken.
2.4. De Commissie vraagt zich af of het begrip „afval”
opnieuw gedefinieerd moet worden, en weegt de voors en
tegens tegen elkaar af. Het is duidelijk dat de aard en destrekking van toekomstige strategische keuzen afhangt van
deze definitie. Hoe dan ook hebben exploitanten, economische
actoren en consumenten behoefte aan juridische zekerheid enstabiliteit. Elke wijziging in de definitie van afval zou grote
gevolgen hebben.
2.5. Volgens de Commissie zou het recyclingbeleid in
verschillende opzichten verbeterd moeten worden om het
afvalprobleem in de EU te helpen oplossen. Zij gaat in ditverband vooral in op het vaststellen van op bepaalde materialen
afgestemde recyclingdoelstellingen, de hoge kosten van recy-
cling en manieren om recycling minder duur, gemakkelijkeren schoner te maken.
3. Algemene opmerkingen
3.1. Het is een goede zaak dat de Commissie onderzoekt
hoe een breed scala aan strategische opties ter beperking van
(1) COM(2003) 302 def.de toenemende afvalproductie in de EU kan worden uitgewerkt
en uitgevoerd.
3.2. Het Comité vindt het goed dat de Commissie met een
initiatief komt om uitvoering te geven aan de besluiten van de
Europese Raad van Göteborg (juni 2001), de doelstellingen
van het Zesde Milieuactieprogramma van de Europese Ge-meenschap (juli 2002) en het plan dat de internationale
gemeenschap op de Wereldtop over Duurzame Ontwikkeling
in Johannesburg (september 2002) met het oog op de doelstel-lingen van Agenda 21 heeft goedgekeurd. Het betreurt evenweldat zij in haar voorstel geen specifieke milieudoelstellingen
vermeldt, want een strategie uitwerken betekent: bepalen hoe
men concreet te werk wil gaan om bepaalde doelstellingen terealiseren. Pas tijdens of ná de discussie over de te volgen
strategie streefcijfers voor afvalpreventie vastleggen is het paard
achter de wagen spannen. Hierdoor worden de vooruitzichtenenigszins onduidelijk.
3.3. Het EESC stemt in met de reikwijdte van de strategie,
die gestroomlijnd zou moeten worden met de OESO-richtlij-
nen (
2) op dit gebied. Ook is het goed dat een discussie op
gang wordt gebracht over de vraag welke prioriteiten inzake
afvalpreventie en –verwerking nodig zijn, waarbij geen enkele
vorm van hergebruik op voorhand wordt uitgesloten.
3.4. De Commissie zou erop moeten toezien dat de strategie
daadwerkelijk leidt tot een verscherpte EU-regelgeving op
het gebied van milieu en volksgezondheid en een betere
recyclingcontrole, zonder dat de ontwikkeling hiervan wordtbelemmerd. Deze regels zijn namelijk vaak minder streng dan
de regels die gelden voor de belangrijkste verwijderingmetho-
den (storten en verbranden). Anders heeft de strategie alsaverechts effect dat systematisch wordt gekozen voor minder
streng gecontroleerde verwijderingmethoden, met alle negatie-
ve gevolgen van dien voor het milieu. Dit is des te belangrijkeromdat recyclingwerkzaamheden nog steeds grotendeels door
handarbeiders worden verricht, die blootstaan aan gezond-
heids-, hygiëne- en veiligheidsrisico’s. Op dit punt zou hetwenselijk zijn adequate instrumenten in het leven te roepen omte stimuleren dat specifieke technologieën worden ontwikkeld
voor de bescherming van de volksgezondheid en het milieu.
3.5. De strategie heeft betrekking op afvalpreventie en dus
niet op andere hergebruikmethoden, zoals compostering enenergieterugwinning, die in de mededeling alleen maar even
worden aangestipt. Bij nieuwe afvalstrategieën zou de EU,
rekeninghoudend met het milieu en de economische, energeti-sche en geografische omstandigheden, echter aandacht moeten
besteden aan alle in aanmerking komende hergebruik-
methoden.
(2) OECD, ENV/EPOC/PPC (2000)5/Final: Strategic Waste Prevention:
OECD Reference Manual, August 2000.
30.3.2004 NL C 80/49 Publicatieblad van de Europese Unie
3.6. Het EESC is het ermee eens dat de milieukosten van
afvalproductie moeilijk te ramen zijn. Bij de ontwikkeling van
toekomstig afvalbeleid zou de Commissie echter oog moeten
hebben voor de kosten/batenverhouding van de strategischemaatregelen en zich moeten afvragen of de vastgesteldestrategische opties werkelijk in de hele EU kunnen worden
uitgevoerd. Er moet daarom voortdurend voor een homogene,
efficiënte toepassing van de afvalwetgeving in alle lidstatenworden gezorgd, los van de strategische opties waarover
uiteindelijk overeenstemming wordt bereikt. Het is met name
zaak dat de definitie van „afval” wordt geharmoniseerd, omdatdeze momenteel van lidstaat tot lidstaat op verschillende wijze
wordt toegepast.
3.7. Het Comité schaart zich achter de in de mededeling
genoemde optie om gescheiden afvalophaling en afvalpreven-
tie aan te moedigen aan de hand van in sommige lidstaten
al toegepaste tariefsystemen, ook wel „Pay-As-You-Throw”-systemen genoemd. Volgens deze regelingen hangt de bijdrage
af van de omvang of het gewicht van het afval; ze worden met
name toegepast op huishoudelijk afval en overig vast afval,zoals afval van detailhandels en het MKB.
3.8. Om een doeltreffende afvalstrategie te kunnen imple-
menteren, is het zaak dat er een goede definitie van het begripafval komt waarmee het voor alle betrokkenen mogelijk is omdoeltreffend en rationeel met afval om te gaan. De huidige
definitie van afval dateert van 1976, toen de afvalproblematiek
er heel anders uitzag dan nu. De huidige definitie brengt metzich mee dat hergebruik en recycling van restproducten in vele
gevallen wordt bemoeilijkt, wat ook geldt voor de behandeling
van afval in die gevallen waarin de EU-regels niet optimaal opelkaar zijn afgestemd. Het EESC is dan ook ingenomen met
het voorstel in de mededeling om een discussie op gang te
brengen over deze materie.
4. Bijzondere opmerkingen
4.1. Wat de reikwijdte van de strategie betreft: de Commis-
sie wil in het algemeen de preventie én de recycling van afval
aanmoedigen, wat een goede zaak is. Hoewel de noodzaakvan afvalpreventie echter vanzelf spreekt, wordt over het
stimuleren van recycling soms te simplistisch gesproken.
Recycling is niet altijd synoniem met een hoog niveau vanmilieubescherming en is ook niet altijd de beste afvalverwer-
kingsmethode. Met de recyclingstrategie zou daarom vooral
moeten worden gestreefd naar (met name in milieu-, econo-misch en sociaal opzicht) aangepaste recyclingmethoden, datwil zeggen methoden die een duurzame ontwikkeling ten
goede komen.
4.2. Wat afvalpreventie betreft zou de strategie:
— objectieve kwantitatieve en kwalitatieve doelstellingen
moeten bevatten, met inachtneming van de eerdereeisen van het Parlement en de Raad inzake de grootste
afvalstromen, het zesde milieuactieprogramma en de
ervaringen die de lidstaten met afvalpreventie hebben
opgedaan;
— moeten aanzetten tot regelgevingsmaatregelen en econo-
mische stimuleringsmaatregelen om de hoeveelheid ge-
produceerd afval te beperken;
— moeten aanzetten tot de ontwikkeling en invoering van
„schone” technieken en producten;
— een krachtige stimulans moeten betekenen om minder
afval te produceren en materialen en producten met echtetoepassingen opnieuw te gebruiken (bijvoorbeeld glazen
flessen).
4.3. Wat afvalrecycling betreft zou de strategie:
— het met duidelijke doelstellingen en stimuleringsmaatre-
gelen mogelijk moeten maken om de hoeveelheid gere-cyclede, in alle producten gebruikte materialen te vergro-
ten; dit kan worden verwezenlijkt door recyclingsystemen
te helpen ontwikkelen als deze door het marktmechanis-me alleen niet van de grond kunnen komen;
— in kaart moeten brengen welke manieren er zijn om
concurrentiebelemmerende factoren in de recyclingsector
uit de weg te ruimen; zo moeten de marktvoorwaardenvoor gerecyclede materialen worden verbeterd, zonder
onnodige concurrentiedistorsies te veroorzaken;
— moeten aanzetten tot de aparte inzameling en de hoog-
waardige compostering van biologisch afbreekbaar afval,
zodat de hierin aanwezige energie opnieuw kan worden
gebruikt;
— het onevenredige of buitensporige dan wel door ecologi-
sche dumping veroorzaakte vervoer van afval over de
landsgrenzen heen moeten reduceren;
— zoveel mogelijk gebruik moeten maken van de mogelijk-
heden om de bevolking voor te lichten over de manier
waarop zij afval kan recyclen en de hoeveelheid ervan
kan beperken; zij zou bovendien door de lokale overheidop de hoogte moeten worden gehouden over de resul-
taten van haar inspanningen.
4.4. „Verhandelbare certificaten” vormen een interessante
nieuwe aanpak; dit is de eerste keer dat de Commissie ditmiddel in overweging neemt in het kader van haar afvalbeleid.
In het Verenigd Koninkrijk is een dergelijk systeem al inge-
voerd, en een eerste evaluatie van de resultaten hiervanzou interessante informatie kunnen opleveren over eventuele
voordelen en de klippen die bij de opzet ervan moeten worden
omzeild. Een diepgaande studie zou een verhelderend lichtkunnen werpen op de vraag hoe dit systeem het best kanworden toegepast.
C 80/50 NL 30.3.2004 Publicatieblad van de Europese Unie
4.5. Op het gebied van recycling moet een homogene
regelgeving worden toegepast; vooral de toepassing van de
Richtlijn over de geïntegreerde preventie en reductie van
vervuiling (de „IPPC-richtlijn”) op de hele afvalsector is in ditverband van groot belang. Momenteel vallen veel verwijdering-methoden sowieso niet onder het toepassingsgebied van
referentiedocumenten over beste beschikbare technologieën
(BREF-documenten) en zij kunnen dus ook niet de status van„best beschikbare technieken” (BAT) toegekend krijgen, met
name wat compostering betreft.
4.6. Het EESC is het eens met de herziening van bijlagen
IIA en IIB van de afvalkaderrichtlijn, om de hierin beschreven
handelingen voor verwijdering en nuttige toepassing bij te
werken.
4.7. Wijziging van de definitie van „energieterugwinning”:
de Commissie is terecht van plan deze definitie te herzien in
het kader van een heroverweging over bepaalde aspecten vanRichtlijn 75/442/EEG. Energieterugwinning moet wel worden
erkend als een hergebruikmethode (en geen verwijdering-
Brussel, 11 december 2003.
De voorzitter
van het Europees Economisch en Sociaal Comité
R. BRIESCHmethode) in alle gevallen waarin de door het verbranden of
bijstoken van afval opgewekte energie daadwerkelijk wordt
teruggewonnen en gebruikt.
4.8. Het initiatief van de Commissie komt gelegen. Afval-
preventie en –verwijdering is een kwestie van cruciaal belang
die moet worden benaderd zonder ideologische oogkleppenen met een open blik voor de verschillende verwijderingmetho-
den. De problemen waar men bij de ontwikkeling van recycling
vooral op stuit zijn de hoge kosten, ontoereikende technologiedie afbreuk doet aan de kwaliteit van gerecyclede producten
en de te weinig concurrerende markt voor deze producten. Er
zou daarom moeten worden gezocht naar meer concurrerendetechnieken, al doet een en ander ook de vraag rijzen of de
milieukosten wellicht geïnternaliseerd moeten worden.
Zonder echt gerichte vragen te stellen, zoals zij doet in het
Groenboek, roept de Commissie wel op om met inzichten en
ideeën te komen over de door haar behandelde onderwerpen
en hierover ervaringen uit te wisselen. Een dergelijke aanpak,waarbij de actoren uit de betrokken sector en de bevolking
wordt betrokken, verdient alle bijval.