Dit verslag over de missie voor verscherpt toezicht in Hongarije wordt aan de Raad toegezonden op grond van artikel -11, lid 4, van Verordening (EG) nr. 1466/97. De voorlopige bevindingen van die missie zijn overeenkomstig artikel -11, lid 5, van Verordening (EG) nr. 1466/97 voor commentaar aan de Hongaarse autoriteiten meegedeeld.

Hongarije – Significante-afwijkingsprocedure

Missie voor verscherpt toezicht, 26 september 2019

Verslag

1. Inleiding

Sinds het voorjaar 2018 lopen ten aanzien van Hongarije significante-afwijkingsprocedures. In juni 2018 heeft de Raad overeenkomstig artikel 121, lid 4, van het Verdrag vastgesteld dat er in 2017 sprake was van een significante afwijking van de begrotingsdoelstelling op middellange termijn. De Raad heeft een aanbeveling gedaan waarin Hongarije wordt verzocht de nodige beleidsmaatregelen te nemen om de afwijking aan te pakken. In december 2018 heeft de Raad geconcludeerd dat Hongarije geen doeltreffende maatregelen had genomen en een herziene aanbeveling vastgesteld. Hongarije heeft echter evenmin doeltreffende maatregelen genomen om aan de herziene aanbeveling gevolg te geven.

Niet-naleving van het preventieve deel van het stabiliteits- en groeipact in 2018 heeft geleid tot de opening van een nieuwe significante-afwijkingsprocedure in juni 2019. De Commissie heeft op 5 juni 2019 aan Hongarije een waarschuwing gegeven omdat Hongarije in 2018 opnieuw is afgeweken van het aanpassingstraject richting zijn budgettaire middellangetermijndoelstelling en heeft aan de Raad voorgesteld een nieuwe significante-afwijkingsprocedure in te leiden. De Raad heeft Hongarije verzocht maatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat het nominale stijgingstempo van de netto primaire overheidsuitgaven niet hoger uitkomt dan 3,3 % in 2019 en 4,7 % in 2020, wat overeenkomt met een jaarlijkse structurele aanpassing van 1,0 % van het bbp in 2019 en 0,75% van het bbp in 2020, waarbij de aanbevolen structurele inspanning in 2020 afhankelijk is van de naleving van de gevraagde aanpassing in 2019.

Tot op heden zijn er geen aanwijzingen dat de autoriteiten in reactie op de aanbeveling van de Raad voor 2019 enige aanvullende corrigerende maatregelen hebben gepland. In de voorjaarsprognoses 2019 van de Commissie werd uitgegaan van een daling van het tekort van 2,2 % van het bbp in 2018 tot 1,8 %, in 2019, in overeenstemming met het streefcijfer van de autoriteiten in het convergentieprogramma voor 2019. De geraamde begrotingsinspanning voor 2019 wijst echter op niet-naleving van de aanbeveling van de Raad. De macro-economische indicatoren die voor de eerste helft van 2019 zijn gepubliceerd, laten een beter dan verwacht macro-economisch klimaat in 2019 zien, waarbij de groei van zowel het reële als het nominale bbp de prognoses van de autoriteiten en de Commissie overtreft. De particuliere consumptie profiteerde van een sterke arbeidsmarkt en de verdere verlaging van de socialezekerheidsbijdragen van de werkgevers. Dit resulteerde in gunstige budgettaire gegevens voor 2019, die aangaven dat het resultaat van een begrotingstekort van 1,8 %van het bbp haalbaar was, en dus in overeenstemming was met het streefcijfer van de autoriteiten. Er werden naar aanleiding van de aanbeveling van de Raad echter geen aanvullende maatregelen genomen voor 2019.

In de begroting 2020, die op 12 juli 2019 werd goedgekeurd, werd het streefcijfer voor het begrotingstekort van 1,5 % van het bbp in eerdere plannen onverwachts bijgesteld tot 1 %. Bij de beoordelingsexercitie van het voorjaar kon met de begroting geen rekening worden gehouden, aangezien deze was goedgekeurd na de datum waarop de Raad de aanbevelingen had vastgesteld. In de begroting is het streefcijfer voor het begrotingstekort voor 2020 vastgesteld op 1 % van het bbp, 0,5 procentpunt lager dan de doelstelling van 1,5 % van het bbp in het in april gepubliceerde convergentieprogramma 2019. Deze lagere tekortdoelstelling wordt voornamelijk bereikt door belastingontvangsten die beter zijn dan werd verwacht en door lagere uitgaven die voornamelijk het gevolg zijn van een vermindering van de investeringen. De begroting 2020 bevat ook de expansieve maatregelen van het “actieplan voor de bescherming van de economie” (Gazdaságvédelmi Akcióterv) dat de regering op 30 mei 2019 heeft goedgekeurd.

De missie voor versterkt toezicht van de Commissie vond plaats op 26 september 2019. De missie is uitgevoerd op basis van artikel 11, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1466/97. Tijdens de missie heeft een ontmoeting plaatsgehad met de staatssecretaris voor Overheidsfinanciën bij het ministerie van Financiën, de heer Péter Benő Banai; de uitvoerend directeur belast met economische wetenschappen en prioritaire zaken bij de Magyar Nemzeti Bank, de heer Dániel Palotai; en de voorzitter van de begrotingsraad, de heer Arpád Kovács. Het doel van de missie bestond erin gedetailleerde informatie te verkrijgen over de budgettaire ontwikkelingen in 2019 en over de door de autoriteiten in juli 2019 goedgekeurde begroting voor 2020, alsmede de door de autoriteiten geplande begrotingsmaatregelen, alsook te wijzen op budgettaire risico’s in verband met de verwachte vertraging van de economische groei en aan te zetten tot naleving van de aanbeveling inzake de significante-afwijkingsprocedure. Dit verslag is gebaseerd op informatie die vóór en tijdens de missie is verkregen.

2. Bevindingen van de missie

De delegatie van de Commissie merkte op dat de economie in goede tijden verkeert en dat de algehele budgettaire situatie verbetert (zowel het overheidstekort als de overheidsschuld dalen). De missie erkende de goede macro-economische prestaties van Hongarije in 2018 en in de eerste helft van 2019. Samen met de nieuwe ambitieuze begrotingsdoelstelling voor 2020 wijzen deze ontwikkelingen op een verbetering ten opzichte van de afgelopen jaren. Voor de toekomst wordt echter verwacht dat zowel de externe als de conjuncturele factoren, die de groei van de afgelopen jaren hebben ondersteund, geleidelijk zullen verzwakken als gevolg van de vertraging in enkele belangrijke westerse economieën en in sectoren die voor de Hongaarse economie een steeds belangrijker rol spelen. De Hongaarse autoriteiten waren het erover eens dat het bij een vertraging van de groei van de EU voor Hongarije een uitdaging zal zijn om de groeipercentages van de afgelopen jaren te handhaven, en zij erkenden dat voor de Hongaarse regering veeleer toekomstige groei dan begrotingsbeleid de hoofdzorg was. Tot slot bracht de missie de aan Hongarije gerichte aanbeveling van de Raad in herinnering en wees zij op de noodzaak de positieve dynamiek te benutten om de begrotingssituatie veilig te stellen en de overheidsschuld verder terug te dringen.

Hoewel de macro-economische en budgettaire gegevens tot nu toe beter zijn dan verwacht, bevestigden de autoriteiten dat zij niet van plan zijn de tekortdoelstelling voor 2019 bij te stellen of de overheidsschuld verder terug te dringen. In 2019 willen de autoriteiten vasthouden aan hun oorspronkelijke streefcijfer voor het overheidstekort van 1,8 % van het bbp, zoals vastgesteld in de in juli 2018 goedgekeurde begroting voor 2019 en bevestigd in het convergentieprogramma 2019. In vergelijking met de oorspronkelijk goedgekeurde begroting voor 2019 zijn er aanzienlijke extra ontvangsten. Deze zullen echter naar verwachting volledig worden geabsorbeerd door hogere uitgaven, met name de financiële correctie van de EU-middelen die met de Commissie onlangs was overeengekomen naar aanleiding van frauduleus gebruik van EU-middelen. De correctie in 2019 houdt verband met projecten die in de periode 2017-2019 zijn uitgevoerd en zal naar verwachting leiden tot een verslechtering van het begrotingssaldo met 0,3 % van het bbp. Het resterende bedrag van de financiële correctie, d.w.z. ongeveer 0,3 % van het bbp, valt in de komende jaren. Ook de respons op het “demografische programma”(demográfiai program) zal naar verwachting groter zijn dan gepland (ten gevolge van een groter aantal aanvragen en een hoger gemiddeld bedrag van de aangevraagde prenatale lening). Voor die bedragen hebben de autoriteiten ook de raming voor het volgende jaar verhoogd.

De autoriteiten erkenden de impulsen voor recurrente uitgaven aan het einde van het jaar maar wezen erop dat de omvang ervan vorig jaar afgenomen is om rekening te houden met de aanbeveling inzake de significante-afwijkingsprocedure. Tijdens de afgelopen drie jaar (2016-2018) hebben de autoriteiten hun begroting gebaseerd op systematisch voorzichtige begrotingsprognoses en hebben zij gebruikgemaakt van de budgettaire ruimte die in de loop van het jaar is opgebouwd voor niet-gebudgetteerde uitgaven aan het eind van het jaar. De Hongaarse autoriteiten hebben erop gewezen dat deze uitgaven aan het eind van het jaar niet-recurrente uitgaven voor investeringen waren en dat de regering eind 2018 heeft besloten de beschikbare speelruimte in overeenstemming met de aanbeveling inzake de significante-afwijkingsprocedure niet volledig te gebruiken. Zonder deze uitgaven zou de begrotingssituatie beter kunnen zijn geweest.

Het streefcijfer voor het begrotingstekort voor 2020 is ambitieuzer dan eerder was gepland, door zoals aanbevolen door de Raad gebruik te maken van goede tijden om de begrotingsconsolidatie te versnellen. In de begroting voor 2020 werd het streefcijfer voor het tekort bijgesteld tot 1 % van het bbp. Daarmee is het ambitieuzer dan de in het convergentieprogramma 2019 opgenomen doelstelling van 1,5 % van het bbp. De autoriteiten wezen op het meevallende macro-economische scenario, op de nog vast te stellen maatregelen om de naleving van de belastingwetgeving te verbeteren, alsook op de beheersing van de uitgaven als belangrijke factoren om ervoor te zorgen dat de ambitieuzere begrotingsdoelstelling voor 2020 wordt gehaald. Toch houden de autoriteiten vast aan 2023 als richtjaar om tot een nominaal begrotingsevenwicht te komen. Het bijgestelde streefcijfer voor het begrotingstekort voor 2020 impliceert dus een snellere weg naar deze doelstelling. De autoriteiten streven namelijk naar een tekort van 0,7 %, 0,4 % en 0,0 % van het bbp voor respectievelijk 2021, 2022 en 2023. In het convergentieprogramma 2019 was het tekorttraject voor die jaren gepland op 1,2 %, 0,5 % en 0,0% van het bbp. Over het geheel genomen betekenen de nieuwe nominale doelstellingen volgens de berekeningen van het ministerie van Financiën dat voor 2020 de verbetering in structurele termen groter is dan de door de Raad aanbevolen inspanning, en dat de budgettaire middellangetermijndoelstelling (een structureel tekort van 1,0 % van het bbp) al in 2021 wordt overtroffen.

De autoriteiten verwachten in 2019 aanzienlijk hogere ontvangsten dan begroot, met een positief basiseffect in 2020. De ontvangstenprognoses in 2020 wordt slechts ten dele onderbouwd door discretionaire maatregelen op het gebied van ontvangsten of uitgaven; de enige nieuwe maatregel is een verhoging van de accijnzen. Hoewel het macro-economische scenario door de autoriteiten niet is herzien, wordt in de inkomstengroei al rekening gehouden met de hogere ontvangsten in 2019, met een aanzienlijk positief basiseffect voor 2020. Het blijft echter onduidelijk of er nieuwe maatregelen zullen worden ingevoerd en zo ja, op welk moment.

De autoriteiten werken aan nieuwe maatregelen om de naleving van de belastingwetgeving te verbeteren en de schaduweconomie te beteugelen, maar een duidelijk tijdschema voor de aanneming ontbreekt. De nieuwe maatregelen zullen voortbouwen op het succes van soortgelijke maatregelen die de afgelopen jaren zijn ingevoerd. De autoriteiten wezen op de indrukwekkende vermindering van de btw-kloof, die naar schatting is gedaald van 21 % in 2013 tot 9 % in 2018, ruim onder het EU-gemiddelde van ongeveer 10 % (bron: Europese Commissie) Met name de invoering van onlinefacturering voor grote ondernemingen in juli 2018 zou hebben bijgedragen aan de vermindering van de btw-kloof, en de maatregel zal naar verwachting een zeker overloopeffect opleveren in 2019. Voor het midden- en kleinbedrijf hebben de autoriteiten in 2013 twee vereenvoudigde belastingregelingen (Kata en Kiva) ingevoerd om de schaduweconomie te bestrijden; deze zijn vrij succesvol gebleken bij het innen van de opbrengsten. De autoriteiten werken momenteel op twee fronten: i) nieuwe maatregelen ter bestrijding van de schaduweconomie, bijvoorbeeld stimulansen voor het gebruik van elektronische betaalmiddelen; en ii) de vereenvoudiging van de administratieve fiscale verplichtingen voor ondernemingen, waarmee naar verwachting het aantal uren dat ondernemingen aan belastingrapportageverplichtingen besteden, kan worden verminderd (van momenteel 277 (bron: Paying taxes 2019, PwC) tot minder dan 100 uur) en de invoering van het stelsel van vooraf ingevulde btw met als richtjaar 2021. De autoriteiten konden van de nieuwe maatregelen nog geen details bekendmaken, hoewel volgens hen in het tijdschema een wijziging van de belastingwet in het najaar van 2019 zou kunnen beginnen, en de maatregelen in de tweede helft van 2020 van kracht zouden worden.

Begrotingsconsolidatie in 2020 zal grotendeels worden bereikt dankzij een verwachte beheerste ontwikkeling van de uitgavenposten. In de begroting voor 2020 zijn uitgavenplafonds vastgesteld en de beperking van de uitgaven is voornamelijk gesitueerd op het gebied van overheidsinvesteringen, in het bijzonder in de bouwsector (gebouwen), die momenteel boomt. De beperking van door de overheid gefinancierde projecten zal naar verwachting geen negatieve gevolgen hebben voor de economische groei aangezien er in de aanbodzijde van de economie capaciteitsbeperkingen zijn vastgesteld en er wordt verwacht dat particuliere investeringen zullen worden aangetrokken. Als voorbeeld van projecten waarbij wordt bezuinigd noemden de autoriteiten het programma “moderne steden” (Modern Városok Program), waarvan de uitgaven in 2020 lager liggen dan verwacht (85 miljard HUF ten opzichte van de oorspronkelijk geraamde 135 miljard HUF). Tegelijk wordt verwacht dat andere uitgavenposten dynamischer zullen zijn, bijv. het grotere succes van het “demografische programma” en de uitbreiding van het huisvestingsprogramma.