MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD, HET EUROPEES PARLEMENT EN HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITE over de rol van de douane in het geïntegreerde beheer van de buitengrenzen

Deze mededeling is een vervolg op de mededeling van de Commissie van mei 2002 «Naar een geïntegreerd beheer van de buitengrenzen van de lidstaten van de Europese Unie [1]».

[1] COM (2002) 233 def. van 7.5.2002.

Zij bouwt tevens voort op de mededeling van de Commissie van februari 2001 betreffende een strategie voor de douane-unie [2] en de daarop betrekking hebbende resolutie van de Raad van juni 2001 [3]. Het is nu zaak de strategie voor de douane-unie zó om te buigen en te verruimen dat beter rekening wordt gehouden met de toenemende veiligheidszorgen. De douanediensten zijn in de eerste plaats verantwoordelijk voor goederencontrole. In de nieuwe context die wordt gekenmerkt door de opkomst van nieuwe bedreigingen, moet de douanediensten evenwel een belangrijke rol worden toebedacht in de strijd tegen de bedreigingen die besloten kunnen liggen in de goederen die de grenzen van de Gemeenschap overschrijden. Of het nu gaat om illegale handel in goederen, gevaren voor de gezondheid en het milieu dan wel terrorisme, de Gemeenschap moet zich toerusten om de veiligheid en de zekerheid van haar burgers te waarborgen.

[2] COM (2001) 51 def. van 8.2.2001.

[3] PB C 171 van 15.6.2001, blz. 1.

In deze mededeling wordt voorgesteld het beheer van de douanecontroles te rationaliseren. Er wordt gekozen voor een gemeenschappelijke aanpak van de aan goederen verbonden risico's, die in nauwe samenwerking met alle betrokken diensten in een gemeenschappelijke structuur en een gemeenschappelijk kader is vastgelegd. Er wordt voorgesteld prioriteiten bij douanecontroles te bundelen, een communautair risicobeheersysteem in te stellen en de noodzakelijke systemen en uitrusting in kaart te brengen, met als doel de douanediensten en de andere diensten die belast zijn met het beheer van de goederenstromen aan de buitengrens, de middelen te verschaffen om gezamenlijk alle mogelijke gevaren voor de veiligheid en de zekerheid in de Gemeenschap te bestrijden.

Er wordt geconcludeerd dat de grenswacht, die in de eerste plaats is belast met de personen controles, en de douane, die is belast met de goederencontroles, een gemeenschappelijk doel nastreven: de burgers een hoog niveau van bescherming bieden in een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid. Gezien het complementaire karakter van en de sterke samenhang tussen hun taken moeten de synergieën tussen deze diensten worden vergroot door te bouwen op de sterke punten van elk van hen en te voorzien in de mechanismen voor een sterkere en doeltreffende samenwerking.

INHOUDSOPGAVE

1. INLEIDING

2. DOUANE EN VEILIGHEID: EEN EERSTE VASTSTELLING

3. DE BELANGRIJKSTE BEDREIGINGEN VOOR DE VEILIGHEID

4. DE VERBETERING VAN DE VEILIGEID VAN GOEDEREN

4.1. De traditionele rol van de douane bij goederencontroles

4.2. Rationalisering van de douanecontroles aan de buitengrenzen

4.3. Scheppen van een wettelijk en financieel kader voor de veiligheidstaak van de douane

5. WENSELIJKE VERBETERINGEN

5.1. Een gemeenschappelijke benadering van risico's

5.2. Zorgen voor een passend niveau van middelen en mankracht

5.3. De handel faciliteren zonder de veiligheid en de zekerheid in het gedrang te brengen

5.4. De mogelijkheid bestuderen om de verantwoordelijkheden te delen

5.5. De samenwerking met derde landen versterken

5.6. Maatregelen ter ondersteuning van de uitbreiding

6. CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

1. INLEIDING

1.1. In december 2001 verzocht de Europese Raad van Laken " (...) de Raad en de Commissie de mechanismen te bepalen voor samenwerking tussen de diensten die belast zijn met de controle aan de buitengrenzen en de voorwaarden te bestuderen waaronder het mogelijk is een gemeenschappelijk mechanisme of gemeenschappelijke diensten te creëren voor de controle van de buitengrenzen [4]". In reactie op dit verzoek ontwikkelt de Commissie een geïntegreerde Europese strategie voor het beheer van de buitengrenzen, die rekening houdt met het multidimensionele karakter ervan. Het hoofddoel van deze strategie is de veiligheid te verhogen en de andere controles aan de buitengrenzen te verbeteren, terwijl tegelijkertijd ook het bonafide personenverkeer en het legale handels verkeer wordt vergemakkelijkt.

[4] Conclusie nr. 42 van de Europese Raad van Laken van 14 en 15 december 2001, blz. 12.

1.2. De Commissie heeft in mei 2002 een mededeling gepresenteerd over «een geïntegreerd beheer van de buitengrenzen van de lidstaten van de Europese Unie [5]», waarin hoofdzakelijk de problematiek van de personencontroles aan de orde werd gesteld en werd benadrukt dat een doeltreffend gemeenschappelijk beheer van de buitengrenzen van de Europese Unie zou bijdragen tot de veiligheid en de burgers van de Unie sterker het gevoel zou geven dat zij tot een gemeenschappelijke ruimte behoren en dat hun lotsbestemming dezelfde is. In haar mededeling van mei 2002 kondigde de Commissie een tweede bijdrage aan, met name over goederencontroles, waaraan zij nu gevolg geeft met deze mededeling; hierin worden verbeteringen gesuggereerd voor een geïntegreerd beheer van de controles op goederen en de voor het vervoer daarvan gebruikte vervoermiddelen (inclusief bagage) en worden ook voorstellen gedaan op gebieden waar het optreden van de douane de personen controles van andere diensten kan ondersteunen. Deze twee mededelingen vullen elkaar aan en vormen de eerste fase in de alomvattende strategie die de Commissie voorstelt voor een geïntegreerd en doeltreffend beheer van de buitengrenzen. Het is zaak een coherent kader te creëren voor gezamenlijke actie op het niveau van de Europese Unie.

[5] COM (2002) 233 def. van 7.5.2002.

1.3. Om een antwoord te geven op het verzoek van de Raad, moet niet alleen worden onderzocht hóe de controles kunnen worden verbeterd via een sterkere samenwerking tussen de diensten die verantwoordelijk zijn voor de controles aan de buitengrenzen, maar ook óf de huidige controles de Gemeenschap en haar burgers voldoende veiligheid bieden. De term "veiligheid" wordt in dit document in ruime zin gebruikt en heeft betrekking op zowel de bedreigingen voor de openbare veiligheid (criminele intenties, het gevaar van terroristische of andere aanslagen) waarbij sprake is van goederenverkeer (bijvoorbeeld smokkel van of verboden handel in wapens, biologische producten of explosieven), als de bedreigingen voor de samenleving wegens de handel in goederen die gevaarlijk zijn voor de gezondheid, het milieu en de consument. Bovendien hebben de maatregelen, of zij nu onder de eerste dan wel de derde pijler vallen, altijd hetzelfde doel en vullen zij elkaar aan. Zij moeten dus gezamenlijk de weg banen naar de totstandkoming van een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid, zoals neergelegd in het Verdrag van Amsterdam.

1.4. Met de huidige methoden die de douane bij goederencontroles toepast, kan geen afdoend antwoord worden gegeven op de toenemende veiligheidszorgen. Om die reden wordt in deze mededeling aanbevolen de wijze waarop de bedreigingen voor de veiligheid worden bestreden, ingrijpend te wijzigen zonder daarbij de legale handel te belemmeren. De voorgestelde aanpak voorziet in een rationalisering van de douanecontroles in combinatie met de gemeenschappelijke vaststelling, in samenwerking met de andere betrokken diensten, van de methoden en de middelen voor een betere controle van de goederen. De aanbevelingen strekken ertoe het gecombineerde effect van de controles van de verschillende autoriteiten te maximaliseren en tegelijkertijd een betere beschikbaarheid van de vereiste middelen en mankracht te garanderen. Deze voorstellen zullen, zodra zij ten uitvoer zijn gelegd, de veiligheid van de burgers verbeteren en een positief effect hebben op de handel, de investeringen, de groei, en bijgevolg ook de werkgelegenheid in de Gemeenschap.

1.5. In deze mededeling worden tevens alle verbeteringen voorgesteld die in de controles bij het overschrijden van de EU-grens moeten worden aangebracht om de veiligheid te versterken, terwijl tegelijkertijd nieuwe lidstaten worden opgenomen, die vanaf het moment van hun toetreding ervoor zullen moeten waken dat gevaarlijke of illegale goederen de veiligheid van de andere lidstaten en van de Gemeenschap in het gedrang brengen. Er moet in dit verband worden opgemerkt dat de meeste veiligheidscontroles, in tegenstelling tot sommige financiële controles, onvermijdelijk aan de grens moeten worden verricht.

1.6. Deze mededeling geeft een vervolg aan de krachtlijnen die werden uitgetekend in de mededeling van de Commissie betreffende een strategie voor de douane-unie van februari 2001 [6] en de daarop betrekking hebbende resolutie van de Raad van juni 2001 [7]. Deze krachtlijnen worden verder uitgewerkt en er wordt naar gestreefd het veiligheidsaspect er sterker in mee te nemen.

[6] COM (2001) 51 def. van 8.2.2001.

[7] PB C 171 van 15.6.2001, blz. 1.

1.7. Deze mededeling doet geen afbreuk aan de richtsnoeren en de prioritaire activiteiten die werden vastgesteld in het kader van de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen en de fraudebestrijding, overeenkomstig de mededeling van de Commissie COM(2000) 358 def. van 28 juni 2000 betreffende de algemene strategische aanpak voor 2000-2005, noch aan de acties van wederzijdse bijstand op douanegebied, die zijn geregeld in enerzijds Verordening (EG) nr. 515/97 [8] en anderzijds de met derde landen gesloten protocollen of akkoorden inzake wederzijdse bijstand op douanegebied.

[8] Verordening (EG) nr. 515/97 van de Raad van 13 maart 1997 betreffende de wederzijdse bijstand tussen de administratieve autoriteiten van de lidstaten en de samenwerking tussen deze autoriteiten en de Commissie met het oog op de juiste toepassing van de douane- en landbouwvoorschriften (PB L 82 van 22.3.1997, blz. 1-16).

De Commissie verzoekt de Raad, het Europees Parlement en het Europees Economisch en Sociaal Comité zich over de voorgestelde krachtlijnen te beraden en de in punt 6 van deze mededeling voorgestelde maatregelen te onderschrijven, teneinde zo spoedig mogelijk concrete voorstellen voor de tenuitvoerlegging ervan te kunnen voorleggen.

2. DOUANE EN VEILIGHEID: EEN EERSTE VASTSTELLING

In de Gemeenschap hebben de werkzaamheden van de douane zich de afgelopen decennia steeds ontwikkeld rond de controles in de financiële of handelssfeer. In het algemeen gaan de bestrijding van frauduleuze activiteiten en het toezicht op goederenstromen van oudsher hand in hand. Meer recent werd de nadruk gelegd op de veiligheid van de burgers ten overstaan van gevaarlijke of risicovolle goederen. De organisatie van het werk werd volgens diezelfde logica opgebouwd en de communautaire instrumenten, zoals de programma's voor de modernisering van de douane, werden voornamelijk gebruikt om de beste werkwijzen op het gebied van financiële en handelspolitieke controles in kaart te brengen.

In het licht van de toenemende bedreiging die uitgaat van gevaarlijke goederen, de georganiseerde misdaad of terroristische organisaties, moet de vraag worden gesteld of de huidige aanpak de Gemeenschap en haar burgers op ieder punt van de buitengrens een passende bescherming biedt.

De Commissie is van oordeel dat het antwoord op deze vraag grotendeels negatief luidt.

Met de huidige controles kunnen de financiële belangen van de Gemeenschap en de lidstaten weliswaar worden beschermd, temeer daar problemen op dat gebied, wanneer ze worden vastgesteld na binnenkomst van de goederen, met behulp van audits achteraf kunnen worden rechtgezet. Maar controles kunnen tot op heden geen afdoend antwoord bieden op terroristische handelingen of deze voorkomen. Zij kunnen de burgers evenmin een hoog niveau van bescherming bieden tegen gevaarlijke goederen of goederen die gebreken vertonen.

Iedere lidstaat is actief op die terreinen, maar de maatregelen en prioriteiten verschillen van de ene lidstaat tot de andere, en hetzelfde geldt voor de investeringen in middelen en mankracht. Op communautair niveau resulteert dit in veiligheidscontroles die niet gelijkvormig zijn, niet geharmoniseerd zijn, en vaak niet snel genoeg inspelen op nieuwe bedreigingen. Dit leidt dan weer tot prestatieverschillen op die terreinen op verschillende plaatsen in het douanegebied: op sommige plaatsen werd een geïnformatiseerd risicobeheersysteem, tezamen met de nodige middelen en mankracht, opgezet; elders scoren de controles minder goed door een gebrek aan investeringen en moderne systemen.

Ten aanzien van de veiligheid betekent dit dat de kans dat een bom, een biologisch wapen of een gevaarlijk goed tijdig wordt tegengehouden, afhankelijk is van de plaats waar de buitengrens wordt overschreden. Na de uitbreiding wordt het risico op een verschillende aanpak alleen maar groter. Er bestaat dus een werkelijke behoefte aan coördinatie van de individuele benaderingen om de beste nationale werkwijzen tot communautaire normen te laten uitgroeien.

Deze mededeling is van toepassing op álle buitengrenzen van de Gemeenschap (landgrenzen, zee- en luchthavens), maar houdt tegelijkertijd ook rekening met het belang van de vijfde uitbreiding.

Om een doeltreffend en geïntegreerd gemeenschappelijk beheer van de buitengrenzen van de Europese Unie te garanderen, dienen snelle en pragmatische oplossingen krachtige politieke steun en een solide financiële grondslag te krijgen. Als dat niet gebeurt, bestaat het gevaar dat de Gemeenschap een gemakkelijk doelwit wordt voor frauduleuze en terroristische handelingen.

De huidige veiligheidscontroles op goederen moeten daarom worden verbeterd teneinde op ieder punt van de buitengrens van de Gemeenschap een hoog en gelijk beschermings niveau te garanderen.

In dit document worden oplossingsrichtingen aangereikt om de veiligheid van goederen te verbeteren. De belangrijkste bedreigingen en de zwakke schakels in de huidige systemen worden in kaart gebracht en er wordt gespecificeerd welke terreinen bijzondere aandacht vereisen. Er wordt aangegeven wat de douane zou moeten ondernemen om de situatie te verbeteren en hoe de samenwerking met de andere diensten die belast zijn met de veiligheid van goederen, moet worden versterkt.

3. DE BELANGRIJKSTE BEDREIGINGEN VOOR DE VEILIGHEID

De bedreigingen voor de veiligheid en de zekerheid in de Gemeenschap hebben een uiteenlopend karakter en kunnen in verschillende categorieën worden ingedeeld:

* Bedreigingen van criminele of terroristische aard : deze kunnen

- direct zijn, d.w.z. dat er sprake is van moedwillig opzet om verboden goederen zoals explosieven of nucleaire, biologische of chemische wapens binnen te brengen, of

- indirect zijn, d.w.z. dat er sprake is van smokkel van of illegale handel in goederen (drugs, sigaretten, alcohol, nagemaakte goederen) met het oog op de bevoorrading of financiering (witwassen van geld) van terroristische organisaties of de georganiseerde misdaad.

* Gevaren voor de gezondheid en de veiligheid van de consument:

Gevaren voor de gezondheid : het betreft hier bedreigingen voor de bio-veiligheid als gevolg van, bijvoorbeeld, de niet-toegelaten invoer van besmette producten (de verspreiding van de gekkekoeienziekte is in sommige gevallen getraceerd naar de invoer van partijen besmet vlees) of producten die het resultaat zijn van nieuwe wetenschappelijke ontwikkelingen zoals gmo's. Wat het verbruik betreft, kunnen ook verdovende middelen, anabolen of andere stimulerende middelen in deze categorie worden ingedeeld.

Risico's die verband houden met gevaarlijke goederen: deze categorie omvat bepaalde nagemaakte goederen of goederen die niet beantwoorden aan de communautaire veiligheidsnormen, bijvoorbeeld geneesmiddelen, voedingsmiddelen of gebruiksvoorwerpen (aanstekers, reserveonderdelen enz.).

* Gevaren voor het milieu en de volksgezondheid: deze doen zich voor wanneer bijvoorbeeld met uitsterven bedreigde planten- of diersoorten, radioactieve stoffen of zieke dieren illegaal de grens worden overgebracht.

* Gevaren voor de openbare veiligheid: zoals de smokkel van wapens of verdovende middelen.

Om deze toenemende bedreigingen van moedwillige aanvallen op of gevaren voor de veiligheid en de zekerheid in de Gemeenschap een halt toe te roepen, moet meer aandacht worden gegeven aan de goederencontroles.

Om het hoofd te bieden aan de bedreigingen voor de veiligheid, werden reeds verbeteringen voorgesteld op het gebied van de personencontroles, die in de eerste plaats worden verricht door de grenswacht, vaak in nauwe coördinatie met de douane. Maar om de criminaliteit, het terrorisme of ieder ander gevaar voor de veiligheid doeltreffend te bestrijden, dienen ook andere aspecten dan de controle van personen te zijn afgedekt. Bij de gevaren die te maken hebben met het binnenbrengen in de Gemeenschap van wapens, radioactieve stoffen of explosieven, maar ook besmet vlees of niet-conforme geneesmiddelen, is er immers meestal sprake van goederenbewegingen aan de grenzen van de Gemeenschap. Hier is een belangrijke rol weggelegd voor de zowat 100 000 [9] douaneambtenaren in de Europese Unie: de onderlinge coördinatie op Europees niveau moet worden versterkt en er moet nauwer worden samengewerkt met de andere diensten voor grenscontrole en in de eerste plaats de politie.

[9] Dit aantal mag omvangrijk lijken, maar het dekt in feite het geheel van douanetaken (fiscale taken, douanebeheer, specifieke nationale taken), die van lidstaat tot lidstaat verschillen.

4. DE VERBETERING VAN DE VEILIGEID VAN GOEDEREN

4.1 De traditionele rol van de douane bij goederencontroles

De douanediensten verlenen soms steun aan de diensten die in de eerste plaats belast zijn met de personencontroles aan de grenzen. Het is bovendien zo dat met de informatie die wordt verkregen bij routinecontroles van reizigers en voertuigen, of gewoonweg door een fysieke aanwezigheid aan de grenzen, vaak sommige schakels in grensoverschrijdende criminele netwerken kunnen worden getraceerd, soms in nauwe samenwerking met andere handhavingsdiensten.

Wat de goederencontroles betreft, beschikt echter alleen de douane over een voldoende ruime en vergaande kennis om passende veiligheidscontroles te garanderen.

De douane heeft immers een langjarige ervaring met de controle op het gehele legale handelsverkeer, waardoor zij netwerken van nauwe contacten met de economische actoren heeft kunnen opbouwen en een diepgaande kennis van de goederen heeft kunnen verwerven. Via deze kennis en netwerken heeft de douane toegang tot informatie die haar in staat stelt illegaal handelsverkeer of handelsverkeer met een hoog risicogehalte gerichter aan te pakken en te bestrijden. Naast deze bevoorrechte contacten is er ook de aanwezigheid van de douane aan alle grensposten, inclusief internationale zee- en luchthavens, en soms ook in de bedrijfsruimten van de economische actoren zelf. Daarmee is de douane de enige organisatie die de goederen kan volgen gedurende hun volledige reisweg naar, en zelfs binnen de Gemeenschap. Zij kan dit doen zowel op de plaatsen van doorgang en inklaring, als tijdens het vervoer van goederen, ongeacht of dit via het spoor, het land of de lucht geschiedt. Er moet profijt worden getrokken van deze voordelen om de veiligheid van goederen te verbeteren.

De douane vervult hiermee een centrale rol in de controle op legale goederen, wat dan weer de opsporing van illegale goederen mogelijk maakt. Bovendien komt de douane, door haar aanwezigheid aan de grenzen, onvermijdelijk illegale goederen op het spoor buiten het douanecircuit. Zij moet daarom over de nodige middelen beschikken voor een nauwe en doeltreffende samenwerking en coördinatie met de andere diensten die belast zijn met de veiligheid aan de grenzen. De douane beschikt immers over bepaalde soorten inlichtingen en heeft instrumenten voor bijstand en samenwerking [10] ontwikkeld; de politie en de andere diensten hebben dan weer hun eigen informatiesystemen en -bronnen (bijvoorbeeld inlichtingensystemen voor de opsporing van verdachte personen of criminelen). Het beter delen van al deze informatie zal een sleutelrol spelen in de verbetering van de opsporing van misdrijven, ongeacht de aard ervan, met inachtneming van de bevoegdheden van iedere dienst. Bovendien zouden de synergieën tussen de diensten hierdoor in grote mate worden versterkt.

[10] Verordening (EG) nr.515/97 van de Raad van 13 maart 1997 betreffende de wederzijdse bijstand tussen de administratieve autoriteiten van de lidstaten en de samenwerking tussen deze autoriteiten en de Commissie met het oog op de juiste toepassing van de douane- en landbouwvoorschriften (PB L 82 van 22.3.1997); overeenkomst opgesteld op grond van artikel K.3 van het Verdrag betreffende de Europese Unie inzake wederzijdse bijstand en samenwerking tussen de douaneadministraties (PB C 24 van 231.1998).

Om de douane in staat te stellen deze taak te vervullen, moet opnieuw worden gekeken naar de verdeling van de douanetaken, teneinde de controles aan de buitengrenzen te rationaliseren. Dit is van wezenlijk belang, temeer daar de nieuwe lidstaten de dag na de uitbreiding onmiddellijk de communautaire douanewetgeving zullen moeten toepassen. Ook het Schengen-acquis zal vanaf de toetreding gelden, maar voor de opheffing van de controles aan de binnengrenzen met de nieuwe lidstaten zal een besluit van de Raad vereist zijn.

4.2 Rationalisering van de douanecontroles aan de buitengrenzen

In de regel verrichten de lidstaten de douanecontroles met inachtneming van de communautaire wetgeving, maar vaak dicteren de nationale belangen de keuze van de prioriteiten. Dit leidt onvermijdelijk tot uiteenlopende beschermingsniveaus in het douane gebied, met name wat de veiligheidscontroles betreft, die momenteel niet noodzakelijk op communautair niveau zijn opgezet. Dit stimuleert de illegale handel in goederen op die plaatsen aan de grens waar de controles het minst strikt zijn. Deze mazen moeten worden gedicht. Het is immers noodzakelijk een zo eenvormig mogelijk niveau van bescherming aan de buitengrenzen te garanderen door veiligheids controles in te stellen die gemeenschappelijk zijn voor alle lidstaten, temeer daar in de toekomst een groot aantal controles zal moeten worden verricht door de nieuwe lidstaten, die zelf ook hun eigen nationale prioriteiten hebben.

In dit kader mag niet uit het oog worden verloren dat de lidstaten die belast zijn met het beheer van de buitengrens, verantwoordelijk zijn voor de veiligheid van de gehele Gemeenschap en niet alleen van hun eigen grondgebied. Het is dus in het belang van de Gemeenschap ervoor te zorgen dat de grootste veiligheidsrisico's op iedere plaats van de buitengrens een tijdige en gelijkwaardige behandeling krijgen.

Om de doeltreffendheid van de controles te maximaliseren, zouden de werkzaamheden van de douane moeten worden gereorganiseerd, waarbij via een rationaliserings proces de prioriteiten worden vastgesteld en effectieve veiligheid met een optimaal beheer van de middelen wordt gecombineerd.

In dit verband zal een onderscheid worden gemaakt tussen twee kernfuncties van de douane:

* een fiscale en handelspolitieke functie, die tot doel heeft de communautaire en nationale economische en financiële belangen te beschermen;

* een veiligheidsfunctie, die tot doel heeft de Europese samenleving te beschermen.

De risico's in beide categorieën moeten worden gewogen teneinde de grootste risico's, waarvoor onmiddellijk bij overschrijding van de buitengrens controles zijn geboden, in kaart te brengen. Voor de andere - eveneens belangrijke - risico's zou controle op andere plaatsen kunnen worden overwogen, mits dit niet tot een toename van de fraude leidt. Doel zou zijn de controles op de grootste risico's, d.w.z. de controles die, als zij niet werden verricht op het tijdstip dat de goederen de grens oversteken, onherstelbare gevolgen zouden kunnen hebben, aan de buitengrenzen te concentreren.

In deze context zouden de controles van de douane in het kader van haar fiscale en handelspolitieke functie in vele gevallen gemakkelijk elders dan aan de grens kunnen worden verricht. Er zou immers, door de vereenvoudiging en de modernisering van de douane procedures - wat de mededeling over de e-douane beoogt -, op grotere schaal gebruik kunnen worden gemaakt van elektronische gegevensoverdracht, die op zodanige wijze verloopt dat een hoog niveau van bescherming van de communautaire en nationale belangen wordt gegarandeerd en de risico's op fraude niet toenemen. Zo zou beter kunnen worden bepaald welke van de fiscale en handelspolitieke controles aan de grens moeten worden gehandhaafd. Met een dergelijke rationalisering van de controles zouden bijvoorbeeld de lange wachtrijen aan de grenzen kunnen worden vermeden.

Een groot gedeelte van de controles die verband houden met de veiligheid en de zekerheid in de EU, kunnen daarentegen alleen aan de buitengrenzen worden verricht: het is absoluut noodzakelijk dat explosieven, besmette levensmiddelen of radioactieve stoffen de grenzen van de Gemeenschap niet kunnen oversteken zonder dat zij werden gecontroleerd en geregistreerd. De controles die onvoldoende garanties bieden als zij door een douanekantoor in het binnenland worden verricht, moeten daarom in kaart worden gebracht en aan de grenskantoren worden geconcentreerd.

De politieke overheid moet duidelijk aangeven welke risico's prioritair zijn en bijgevolg welke controles absoluut aan de grenskantoren dienen te worden verricht. Voorts moeten de douanediensten de wettelijke, bestuurlijke en financiële middelen krijgen om dit rationaliserings proces van de controles ten uitvoer te leggen.

4.3 Scheppen van een wettelijk en financieel kader voor de veiligheidstaak van de douane

Met het oog op een alomvattende strategie die het geïntegreerde beheer van de buitengrenzen doeltreffender moet maken, moeten de controles als geheel worden bekeken, ongeacht of zij tot het nationale of communautaire domein behoren. Het willekeurige onderscheid dat tot op heden bestaat tussen de controles die onder de eerste of de derde pijler vallen, staat dwars op de te verwezenlijken doelstellingen: een hoog beschermingsniveau op ieder punt van de buitengrens zonder dat de legale handel daarbij in het gedrang komt. Op de langere termijn zal dit onderscheid waarschijnlijk kunnen worden opgeheven. De werkzaamheden van de Conventie over de toekomst van de EU lijken al in die richting te gaan. Zonder vooruit te lopen op de resultaten van de Conventie, moeten de bestaande instrumenten evenwel worden gebruikt om de veiligheidsfunctie van de douane te versterken.

Op de goederenstromen die zij tegenhoudt, past de douane twee strategieën toe: zij gaat over tot controle, in het kader van de toepassing van de douaneprocedures, of tot onderzoek, dat tot doel heeft fraude te voorkomen of te bestrijden en ook kan dienen als input bij de keuze van de controles of als bijkomend instrument waarmee risico's kunnen worden opgespoord die aan de controles zijn ontsnapt. In beide gevallen moet de implementatie worden verbeterd.

Wat controles betreft, moet er enerzijds worden gezorgd voor een uniforme toepassing van de communautaire bepalingen, inclusief de in het Gemeenschapsrecht vastgestelde beperkingen en verboden. Anderzijds dringt zich een harmonisatie op van de controles die voortvloeien uit nationale maatregelen en waarvan de van lidstaat tot lidstaat uiteenlopende uitvoering de veiligheid van de Gemeenschap als geheel schaadt. Met een gezamenlijke benadering van de controles en de wijze waarop zij worden verricht, vastgesteld op communautair niveau, zal er voor de gehele Gemeenschap hoger op veiligheid kunnen worden gescoord. Een dergelijke benadering belet niet dat er ook nationale prioriteiten inzake risico's worden gehandhaafd, mits op ieder punt van de buitengrenzen hetzelfde belang wordt gehecht aan de fundamentele controles voor de veiligheid van alle lidstaten en zij op dezelfde wijze worden verricht.

Wat onderzoek betreft, verschillen de bevoegdheden van de douanediensten sterk van de ene lidstaat tot de andere. De onderzoeksbevoegdheid is echter een logisch vervolg op de douanecontroles en onontbeerlijk om fraude effectief te bestrijden, vanaf de opsporing tot de vaststelling van inbreuken. Er moet dus worden gekozen voor een gezamenlijke benadering ten aanzien van de bevoegdheden, taken en functies van de douanediensten van de lidstaten. Dit impliceert ook dat de synergieën met de politiediensten moeten worden versterkt. De douane moet uitdrukkelijker de rol van 'goederenpolitie' krijgen en actief bijdragen aan de door de politie verrichte onderzoeken om mogelijke fraudeurs te identificeren of terug te vinden, temeer daar zij dezelfde doelen nastreven. Het combineren van de vaak complementaire informatiestromen van politie en douane, het delen van de specialistische ervaring van deze diensten waarbij wordt voortgebouwd op de sterke punten van elk van hen, zal een impuls geven aan het opsporen, in kaart brengen en vaststellen van inbreuken.

Tegelijkertijd moet de Gemeenschap aanzetten tot een steeds nauwere samenwerking tussen de betrokken diensten, de onderlinge aanpassing van de werkmethoden, de samenbrenging van relevante informatie en de opbouw van interdisciplinaire netwerken. Dit omvat tevens de ontwikkeling, de invoering of de sterkere benutting van (bestaande of nog te ontwikkelen) systemen voor de opslag, de bewerking en de beveiligde uitwisseling van informatie.

Om deze verbeteringen te kunnen introduceren, moet het bestaande wetgevingskader worden uitgebreid en aangepast. Enerzijds zal de werkingssfeer van de wetteksten moeten worden uitgebreid tot de bevoegdheden en de taken van de douane. Anderzijds zullen de bestaande douanebepalingen moeten worden aangepast om de veiligheids overwegingen erin op te nemen. Zo is bijvoorbeeld het douanewetboek hoofdzakelijk gericht op de fiscale en handelspolitieke dimensie van de rol van de douane en komt het aspect "veiligheid" veel minder aan bod. Het douanewetboek moet worden aangepast zodat rekening wordt gehouden met het veiligheidsvraagstuk in, bijvoorbeeld, de instrumenten zoals risicobeheer en de maatregelen die de handel moeten faciliteren.

Tot slot moet worden vastgesteld dat het momenteel mangelt aan een werkelijk communautair beleid ten aanzien van de uitrusting die vereist is om controles te verrichten. Dit zou nog scherper tot uiting kunnen komen in een uitgebreide Unie. Het is daarom zinvol passende financiële oplossingen [11] te bestuderen en met name de mogelijkheden te verkennen die de communautaire (structuur- of andere) fondsen bieden, zonder dat een en ander elkaar overlapt.

[11] Inclusief de eventuele benutting van de 25% die door de lidstaten als inningskosten voor de traditionele eigen middelen wordt ingehouden, voor de financiering van de fraudebestrijding en de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen, zoals van toepassing sinds de inwerkingtreding van Besluit 2000/597/EG van de Raad van 29.9.2000.

Daarom moet de dimensie van veiligheid en zekerheid worden geïntegreerd in het geheel van wettelijke, financiële en douanetechnische instrumenten en werkmethoden. De Commissie kan daarbij een belangrijke rol spelen: zij moet niet in de plaats treden van de lidstaten, maar hen, met inachtneming van de subsidiariteit en via sterkere coördinatie, aanzetten tot samenwerking met het oog op de verwezenlijking van de gemeenschappelijke doelstellingen.

5. WENSELIJKE VERBETERINGEN

5.1 Een gemeenschappelijke benadering van risico's

Het startpunt ligt onvermijdelijk bij de rationalisering van de aanpak en de methoden voor risicobeheer. Dit betekent dat in eerste instantie moet worden bepaald welke controles elders kunnen worden verricht, zonder dat daarbij de vermenigvuldiging van de risico's waartegen zij gericht zijn, in de hand wordt gewerkt, en welke controles in ieder geval aan de grensposten moeten worden verricht. Doel hiervan is ervoor te zorgen dat een prioritaire behandeling wordt gegeven aan de punten die absoluut noodzakelijk zijn voor de veiligheid van de Gemeenschap en dat de desbetreffende controles worden verricht op de meest doeltreffende plaats.

Hiervan uitgaande moet een gemeenschappelijke benadering van de risico's aan de buitengrens in een:

* gemeenschappelijk,

* gerationaliseerd,

* geïnformatiseerd, en

* alomvattend

kader worden geplaatst.

Gemeenschappelijk

De controles die om redenen van veiligheid en zekerheid aan de grensposten moeten worden gehandhaafd, moeten naar prioriteit worden gewogen. Alle betrokken diensten (douane, politie, consumentenbescherming, volksgezondheid, milieubescherming enz.) moeten gezamenlijk deze prioriteiten vastleggen en desbetreffende gemeenschappelijke risico profielen definiëren. Overeenkomstig de vastgelegde profielen moeten ook de gegevens in kaart worden gebracht waarover elk van de betrokkenen beschikt, om daaruit die gegevens te selecteren die het nuttigst zijn voor risicoanalyse. In de Gemeenschap is hiermee reeds enige vooruitgang geboekt, maar de inspanningen zijn onvoldoende gecoördineerd. Het wordt steeds duidelijker dat één organisationeel kader dat al deze diensten samenbrengt, absoluut noodzakelijk is om de geleverde inspanningen sterker te coördineren en de vereiste verbeteringen of innovaties beter in kaart te brengen.

In de mededeling van de Commissie van mei 2002 werd voorgesteld een gemeenschappelijke instantie van buitengrensdeskundigen in te stellen die de leidinggevenden van alle met de veiligheid van de buitengrenzen belaste diensten samenbrengt en een sturende en concipiërende rol vervult [12].

[12] Deze instantie zou de volgende taken hebben: "als "hoofd" van het gemeenschappelijk beleid voor het beheer van de buitengrenzen zorgen voor de gemeenschappelijke, geïntegreerde risicoanalyse; als "orkestleider" de operationele projecten, met name in crisissituaties, coördineren en sturen; als "manager en strateeg" zorgen voor een grotere convergentie tussen de nationale beleidsmaatregelen inzake personeel en voorzieningen; een vorm van inspectiebevoegdheid uitoefenen, met name in crisissituaties of indien de risicoanalyse dit vereist." COM (2002) 233, blz. 14.

In deze instantie (als zij een multidisciplinaire dimensie krijgt) of een andere nog te definiëren organisationele structuur zouden de douanediensten verantwoordelijk moeten zijn voor alle kwesties die verband houden met de controle op de goederen in het legale en illegale handelsverkeer, in samenwerking met de andere autoriteiten. Op basis van de krachtlijnen die op communautair niveau door de Groep douanebeleid worden vastgelegd, en in synergie met de werkzaamheden van andere groepen, zouden dan douanerichtsnoeren kunnen worden bestudeerd. Zo zouden, in voorkomend geval, de activiteiten van de instantie kunnen worden uitgebreid tot buiten het kader van artikel 66, dat in de voorgaande mededeling als rechtsgrond werd voorgesteld, en haar werkzaamheden niet worden beperkt tot aspecten die verband houden met het vrije verkeer van personen.

Gerationaliseerd

Alle goederengegevens zouden door de ondernemers aan de douane moeten worden toegezonden met het oog op een eerste selectie van de risicogevallen, op basis van de gemeenschappelijke profielen. Bepaalde informatie zou verplicht moeten worden toegezonden vóór de aankomst van de goederen. Op deze manier zou de douane de nodige gegevens centraliseren, waardoor het aantal informatiekanalen dat momenteel wordt gebruikt, wordt verminderd. De expertise van de douane op het gebied van goederen en handel zou zo ter beschikking worden gesteld van de andere diensten zonder dat hierbij hun respectieve bevoegdheden in het gedrang komen. De douanediensten zouden immers de bevoegde diensten onmiddellijk de verzamelde risicogegevens die hen betreffen, toezenden, zodat zij er gevolg aan kunnen geven.

De bedoeling is dus om in één enkel kanaal te voorzien voor de toezending en vervolgens de verwerking van gegevens op basis van de door alle betrokken diensten opgestelde profielen. Deze benadering heeft het dubbele voordeel dat zij, enerzijds, het organisationele kader dat vereist is voor de veiligheid van de toekomstige grens van de Unie, verduidelijkt, en anderzijds de administratieve formaliteiten voor de ondernemers vereenvoudigt, bijvoorbeeld doordat soortgelijke gegevens niet meer in twee of drie exemplaren aan verschillende diensten moeten worden toegezonden of ook nog doordat een standaardformaat voor de toezending van gegevens wordt geïntroduceerd.

Er zal moeten worden voorzien in doeltreffende en snelle systemen voor de overdracht van gegevens tussen de douane en de andere bevoegde diensten. In mededeling COM (2002) 233 werd voorgesteld dat de instantie van buitengrensdeskundigen een veiligheidsprocedure (PROSECUR) zou instellen die een snelle gegevensoverdracht mogelijk maakt tussen de bij de veiligheid aan de buitengrenzen betrokken autoriteiten. De douanediensten en de andere in die instantie vertegenwoordigde autoriteiten die belast zijn met de uitvoering van de douanevoorschriften, zouden het kader moeten vaststellen voor de procedures voor de uitwisseling van goederengegevens, waarbij rekening wordt gehouden met en met name in aanpassingen wordt voorzien van de bestaande informatiesystemen (zoals het TARIC-systeem, het antifraude-informatiesysteem AFIS of het douane-informatiesysteem DIS [13]).

[13] Verordening (EG) nr. 515/97 van de Raad van 13 maart 1997 (PB L 82 van 22.3.1997); overeenkomst inzake het gebruik van informatica op douanegebied van 26 juli 1995 (PB C 316 van 27.11.1995).

Deze activiteit zou moeten worden geïntegreerd in een alomvattende aanpak, zodat alle middelen worden benut die, naar gelang van de aard van de informatie en de vastgestelde risico's, tot doel zouden hebben rechtstreeks banden en uitwisselingen tot stand te brengen tussen de bij de veiligheid aan de buitengrenzen betrokken autoriteiten.

Geïnformatiseerd

De beschikbaarheid van de gegevens is niet het enige punt van belang, zij moeten ook in een passende vorm op de juiste tijd en plaats worden geleverd. Voor een snelle evaluatie van de risico's van omvangrijke goederenstromen moeten de gegevens in elektronische vorm beschikbaar zijn. Op dit ogenblik worden niet alle gegevens die aan de douane worden verstrekt, in die vorm ter beschikking gesteld. In sommige lidstaten zijn de gegevens van de douaneaangifte in elektronische vorm voorhanden, maar het is niet altijd mogelijk deze snel door te zenden naar waar zij het nuttigst zouden zijn; in andere lidstaten gebeurt de gegevensoverdracht (met name wat de uitvoergegevens betreft) alleen "manueel". Andere gegevensbronnen zoals de manifesten, die onontbeerlijk zijn voor een vroegtijdige evaluatie van de risico's, zijn nog minder vaak elektronisch toegankelijk.

Voor een snelle en doeltreffende verwerking van de gegevens zou elektronische overdracht de regel moeten worden. Dit betekent dat het gebruik van het elektronische formaat verplicht zou worden voor ondernemers - met een zekere flexibiliteit voor midden- en kleinbedrijven en individuele personen - en ook dat op communautair en/of nationaal niveau de databanken die de douane daarvoor nodig heeft, moeten worden opgezet.

Alomvattend

Het heeft geen zin een gemeenschappelijke benadering voor het beheer van risico's op te zetten, als deze niet samengaat met een gemeenschappelijke benadering voor de controles om risicogoederen op te sporen. Dit betekent dat er moet worden bepaald wat voor controles er moeten worden verricht. Voorts moeten er controlenormen worden vastgelegd, waarbij met name wordt aangegeven waar, door wie en en met welk soort gespecialiseerde apparatuur deze controles moeten worden verricht.

Met een gemeenschappelijke, gerationaliseerde, geïnformatiseerde en alomvattende benadering van de risico's zal de veiligheid van de Gemeenschap kunnen worden verhoogd, doordat een dergelijke benadering ervoor zorgt dat de fundamentele risico's overal aan de buitengrens met dezelfde prioriteit en op gelijkwaardige wijze worden behandeld. Nulrisico's bestaan echter niet en er moet ook worden voorzien in middelen om wat eventueel door de mazen van het douanenet is geglipt, toch nog te onderscheppen. De ervaring die de douane heeft opgedaan met het identificeren en volgen van goederenstromen, moet overal (zowel aan de grenskantoren als de kantoren in het buitenland) op alle terreinen of sectoren van bedrijvigheid worden benut waar dit de veiligheid van de Gemeenschap ten goede komt. Het is met name met het oog hierop dat de douane uitdrukkelijker de rol van «goederenpolitie» moet krijgen. Zij zou moeten deelnemen aan de onderzoeken om eventuele fraudeurs te identificeren of terug te vinden. Een grotere synergie tussen douane en politie zal het ook mogelijk maken fraudetrends beter in kaart te brengen, waardoor zij beter kunnen worden voorkomen.

5.2 Zorgen voor een passend niveau van middelen en mankracht

Zorgen voor een passend niveau van middelen en mankracht om de vereiste controles te kunnen verrichten, is absoluut noodzakelijk. De vraag naar de toereikendheid van de middelen en de mankracht die aan de buitengrenzen worden ingezet, is van communautair belang. De rol van de buitengrenzen is immers niet beperkt tot de landen waar die grenzen zich geografisch bevinden, maar strekt zich uit tot alle landen van de Gemeenschap. Daarom moeten de werkelijke behoeften gezamenlijk, rekening houdende met nationale en communautaire parameters, in kaart worden gebracht. Twee punten vragen om onmiddellijke aandacht:

* Er moet worden gegarandeerd dat op ieder controlepunt de minimaal vereiste apparatuur beschikbaar is (zoals scanners, stralingsdetectoren enz.). Met behulp van een inventaris van de vereiste/bestaande uitrusting zou kunnen worden bepaald welk niveau van uitrusting moet worden bereikt. Om buitensporige kosten te vermijden, zouden enkele grenskantoren moeten worden gespecialiseerd in de controle van bepaalde soorten goederen als daarbij een beroep moet worden gedaan op specifieke en dure apparatuur. Zo zouden die kosten beter kunnen worden gespreid en de specifiek vereiste kennis in die kantoren kunnen worden geconcentreerd. Er moet evenwel worden vermeden dat hierdoor niet-tarifaire obstakels voor de legale handel worden opgeworpen (bv. hogere kosten om de goederen te vervoeren naar de gespecialiseerde kantoren die ver verwijderd zijn van de plaats van bestemming van de goederen).

* Het zou zinvol zijn te bekijken of er snellereactieteams voor onverwachte risico's kunnen worden opgericht. Om overal aan de buitengrens een hoog niveau van veiligheid en zekerheid te garanderen, zou er snel moeten kunnen worden gereageerd op onverwachte gevaren en risico's daar waar zij zich situeren. De oprichting van een «Europees reservekorps», dat op ieder moment en op ieder punt inzetbaar is, zou aan deze behoefte tegemoet komen. Door de mogelijkheid om teams met specialistische kennis te mobiliseren zouden de niveaus van de controles en de soorten controles die worden verricht op ieder punt van de buitengrens, dichter tot elkaar kunnen worden gebracht. In het begin zouden deze teams een raadgevende taak kunnen vervullen; achteraf zouden zij een formele functie kunnen krijgen.

Er moet worden opgemerkt dat het gebruik en de financiering van de middelen onder de bevoegdheid van de lidstaten valt; waar dit wenselijk of mogelijk is, kan de Commissie echter de coördinatie tussen de lidstaten, de identificatie van de passende instrumenten en de zoektocht naar communautaire oplossingen stimuleren.

5.3 De handel faciliteren zonder de veiligheid en de zekerheid in het gedrang te brengen

Met deze mededeling wordt beoogd de «veiligheidsfunctie» van de douane opnieuw te bekijken en te versterken, zonder dat dit evenwel betekent dat haar andere functies minder belangrijk worden geacht.

De douane vervult in het bijzonder een essentiële rol in de economie: zij draagt bij aan de vlotte afwikkeling van de legale handel. Als de administratieve formaliteiten en de douaneprocedures traag verlopen, als ieder goed dat de grens oversteekt, fysiek moet worden gecontroleerd, wordt de douane een rem op de handel met de Gemeenschap. Dit is haar doel noch haar taak. Integendeel, zij moet het economische leven bevorderen. Daarom werden er talrijke maatregelen genomen om het handelsverkeer te vergemakkelijken door de douaneprocedures en -controles ten aanzien van de wettelijke handel te versnellen en te vereenvoudigen. Instrumenten zoals de mededeling betreffende een strategie voor de douane-unie van februari 2001, het programma Douane 2002 en de acties op het gebied van douane samenwerking met derde landen hebben sterk hieraan bijgedragen. Deze mededeling onderstreept het belang van die maatregelen en de behoefte ze voort te zetten, waarbij wordt gelet op het vinden van de gulden middenweg tussen de bescherming van de Gemeenschap en haar burgers, en de facilitering van de legale handel.

Een voorbeeld van de acties ter facilitering van de handel is de vereenvoudiging van de douaneformaliteiten. Tot op heden werd bij de toekenning van faciliteiten hoofdzakelijk gelet op fiscale en handelspolitieke risico's.

Er moet nu evenwel ook worden gekeken naar de veiligheid van het vervoer. De faciliteiten worden doorgaans toegekend aan de ondernemingen, importeurs of exporteurs van goederen, die voldoende bekend zijn bij de douane of die de noodzakelijke garanties hebben geboden. Behalve in het geval van douanevervoer kan in dit stadium echter geen enkele garantie worden gegeven voor de tussenpersonen (vervoerbedrijven enz.). Een producent een vergunning verlenen zal slechts weinig effect hebben wat veiligheid betreft, als niet ook de vervoerder van de goederen betrouwbaar is.

De gehele aanpak van de «faciliteiten» die tot op heden werd gevolgd, moet dus opnieuw worden bekeken zodat ook rekening wordt gehouden met criteria inzake veiligheid en zekerheid als over de toekenning van faciliteiten wordt besloten. Er zullen onvermijdelijk meer garanties moeten komen voor de gehele logistieke bevoorradingsketen. Aangezien de Werelddouaneorganisatie zich ook met deze vraagstukken bezighoudt, is het zinvol elkaars beschouwingen te blijven coördineren met het oog op een geharmoniseerde tenuitvoerlegging.

5.4 De mogelijkheid bestuderen om de verantwoordelijkheden te delen

Bij sommige initiatieven werd het concept van de «gedeelde verantwoordelijkheid voor controles» tussen handelspartners ingevoerd. In het meest recente, namelijk het Amerikaanse initiatief betreffende de veiligheid van containers, wordt voorgesteld informatie te delen over de goederen die van het ene land naar het andere reizen met het oog op een betere selectie van het handelsverkeer dat een hoog risico inhoudt. Deze aanpak is interessant voor de versterking van de internationale veiligheid, maar binnen Europa zal hij slechts tot de verhoopte resultaten leiden als hij op communautair niveau is vastgelegd en op een nauwe samenwerking tussen de lidstaten en, in voorkomend geval, met de betrokken derde landen is gebaseerd.

Op Europees niveau moeten de belangrijkste onderdelen van deze aanpak worden meegenomen: het is inderdaad doorgaans gemakkelijker controles te verrichten in het land van uitvoer in plaats van op het punt van binnenkomst. Met deze werkwijze zou de overdracht van gegevens kunnen worden gegarandeerd vanaf het punt waar zij het gemakkelijkst vast te stellen en het meest volledig zijn, teneinde de douaneprocedures voor de legale handel te versnellen zonder de veiligheid in het gedrang te brengen. Resultaat: tijdwinst en grotere doeltreffendheid.

De Gemeenschap zou het beginsel van de gedeelde verantwoordelijkheid moeten stimuleren, met name met de aangrenzende landen en met de landen die het eindpunt of vertrekpunt zijn van de belangrijkste commerciële lucht- of zeeverbindingen.

Uiteraard geldt het beginsel van de gedeelde verantwoordelijkheid ook voor de Gemeenschap, die bijvoorbeeld haar eigen verantwoordelijkheid bij de controle van de uitvoer moet nemen. Tot dusver zijn de controles in de Gemeenschap immers vooral gericht op de invoer en de controles op de uitvoer zijn verhoudingsgewijs zwak. De Gemeenschap is een belangrijke handelszone; zij moet dus zichzelf beschermen, maar zij moet ook de rest van de wereld, en met name de meest kwetsbare ontwikkelingslanden, beschermen tegen onrechtmatige en criminele voornemens (zoals bijvoorbeeld de illegale uitvoer van gevaarlijke of verboden chemische stoffen). De controle op de uitvoer is een belangrijke veiligheidsfactor die niet mag worden verwaarloosd. Door bepaalde controletaken met betrekking tot de uitvoer te laten verrichten door de douanekantoren in het binnenland, zou de Gemeenschap haar verantwoordelijkheid beter kunnen nemen zonder dat de controles aan de buitengrenzen worden overbelast. Door de elektronische overdracht van de nodige gegevens zou aan de grenskantoren onmiddellijk kunnen worden geverifieerd of de vereiste controles daadwerkelijk werden verricht, en specifieke controles waarvoor speciale of dure apparatuur benodigd is, zouden aan de gespecialiseerde grenskantoren kunnen worden verricht.

5.5 De samenwerking met derde landen versterken

Een doeltreffend geïntegreerd beheer van de buitengrenzen vereist een alomvattend samenwerkings beleid met de derde landen.

Enerzijds is een nauwe samenwerking met de aangrenzende landen onontbeerlijk om de effectieve bewaking van de gemeenschappelijke grenzen te garanderen. De regionale initiatieven moeten worden voortgezet en uitgebreid [14]. Voorts is de ontwikkeling van de grensoverschrijdende samenwerking, overeenkomstig de mededeling van de Commissie "De grotere Europese nabuurschap: een nieuw kader voor de betrekkingen met de oostelijke en zuidelijke buurlanden [15]", van wezenlijk belang voor zowel de veiligheid als het goede functioneren van de grens, waarbij de grenskantoren voor alles een plaats van doorgang moeten zijn.

[14] Zoals bijvoorbeeld het in 1999 in gang gezette proces van Imatra en de acties van de "Douaneconferentie van Oostzeestaten" in het kader van de Raad van Oostzeestaten.

[15] COM(2003) 104 def. van 11.3.2003.

Anderzijds moet, wat de andere derde landen betreft, eveneens worden gewerkt aan een versterking van de bestaande samenwerking door de overeenkomsten aan te passen aan de wederzijdse behoeften van ieder land of geografisch geheel enerzijds en van de Gemeenschap anderzijds. In dit kader werden al talloze inspanningen geleverd; zaak is daarom deze inspanningen voort te zetten en aan te passen aan de nieuwe behoeften.

5.6 Maatregelen ter ondersteuning van de uitbreiding

Nieuwe lidstaten opnemen op het ogenblik dat nieuwe landen tot de WTO toetreden, betekent een toename van de handel, maar ook meer mogelijkheden voor criminelen.

In de periode die aan de toetreding voorafgaat, zouden bijkomende specifieke maatregelen ter ondersteuning van de nieuwe lidstaten kunnen worden overwogen om hen in staat te stellen hun voordeel te doen met de bestaande beste werkwijzen op het gebied van douane, door middel van bijvoorbeeld de oprichting van «gezamenlijke teams». Deze teams zouden bestaan uit douanemedewerkers van de lidstaten en de kandidaat-lidstaten, en zich, op verzoek van de kandidaat-lidstaten, bezighouden met specifieke technische kwesties. Er zou daartoe een beroep kunnen worden gedaan op het programma voor de modernisering van de douane, Douane 2007.

6. CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

Aan de vooravond van de uitbreiding en in het licht van de toenemende veiligheidszorgen moet de Gemeenschap zich aan haar buitengrenzen toerusten met de middelen om de veiligheid en de zekerheid van haar burgers te garanderen. Op de schouders van de douane rust de primaire verantwoordelijkheid van de controle op de goederen, die garant staat voor de veiligheid en de economische ontwikkeling van de Gemeenschap. De controles en de werkmethoden van de douane moeten worden aangepast zodat zij voorzien in de bescherming van de Gemeenschap en haar burgers tegen criminele en terroristische handelingen. Deze reorganisatie moet worden ingepast in een algemeen en geïntegreerd kader voor het beheer van de buitengrenzen, wat nieuwe organisationele structuren betekent, maar ook mechanismen voor samenwerking en nauwe coördinatie tussen de betrokken diensten.

Om het welslagen van deze aanpak te garanderen, zal de Commissie, met inachtneming van de bevoegdheden van de lidstaten, zich moeten inspannen om de rol van katalysator in het veranderingsproces en van dynamische coördinator te vervullen. De acties die op touw worden gezet, zullen slechts vrucht dragen als zij in de gehele Gemeenschap worden uitgevoerd. Financiële toezeggingen zullen moeten worden gedaan, met name op communautair niveau.

De Commissie verzoekt de Raad, het Europees Parlement en het Europees Sociaal en Economisch Comité zich over de voorgestelde krachtlijnen te beraden en de onderstaande maatregelen te onderschrijven, zodat zij zo spoedig mogelijk concrete voorstellen voor de tenuitvoerlegging ervan kan voorleggen.

De volgende krachtlijnen worden aanbevolen:

I. De werklast van de douanecontroles aan de grenskantoren rationaliseren

1.1 De douanetaken tussen de grenskantoren en de kantoren in het binnenland verdelen:

- op basis van een definitie en een selectie van de prioritaire risico's;

- door de ontwikkeling van controlemethoden die deze verdeling mogelijk maken (bv. de ontwikkeling van een gecoördineerde aanpak van audits achteraf), en;

- door de aanpassing van de aan ondernemers toegekende faciliteiten zodat rekening wordt gehouden met criteria inzake veiligheid en zekerheid.

1.2 De veiligheid van de logistieke goederenbevoorradingsketen waarborgen, met name door de ontwikkeling en de verbetering van technieken om goederen en vervoermiddelen te volgen.

II. Een gemeenschappelijke risicobenadering voor goederen opzetten en deze in een gemeenschappelijk overleg- en samenwerkingsmechanisme in de praktijk brengen

2.1 De douaneautoriteiten zouden, in samenwerking met de betrokken diensten, moeten instaan voor de aansturing, follow-up en aanpassing van het kader voor de behandeling van de aan goederen verbonden risico's aan de buitengrenzen; dit betekent dat:

- de gemeenschappelijke prioritaire risico's op communautair niveau moeten worden gedefinieerd, in kaart gebracht en gewogen;

- gemeenschappelijke risicoprofielen moeten worden vastgelegd, in een nog te definiëren organisationele structuur, die regelmatig kunnen worden aangepast overeenkomstig de vastgestelde resultaten;

- na de selectie van de risico's, het soort te verrichten controle op communautair niveau moet worden gedefinieerd en controlenormen moeten worden ontwikkeld.

2.2 Garanderen dat alle gegevens over aan goederen verbonden risico's die volgens de gemeenschappelijke risicoprofielen vereist zijn, zonder uitzondering worden verstrekt door de ondernemers aan de communautaire douanediensten, via één enkel kanaal voor de toezending ervan.

- deze gegevens zouden verplicht moeten worden toegezonden langs elektronische weg;

- bepaalde geselecteerde gegevens zouden verplicht moeten worden toegezonden vóór de aankomst van de goederen, binnen een overeen te komen termijn.

2.3 Erop toezien dat een databank en systemen worden opgezet (en/of bestaande systemen sterker worden samengebracht en de complementariteit ervan wordt verhoogd) om de noodzakelijke gegevens te bewaren, te verwerken en uit te wisselen; in het bijzonder geldt:

- een dergelijke databank, of hij nu gecentraliseerd is op het niveau van de Commissie dan wel gedecentraliseerd op het niveau van de lidstaten, moet absoluut toegankelijk zijn voor alle douanediensten van de lidstaten;

- de lidstaten zouden zich moeten verbinden tot het opzetten van geïnformatiseerde systemen voor risicoselectie waarin de op communautair niveau in kaart gebrachte risicoprofielen kunnen worden opgenomen ter aanvulling van de nationale profielen;

- er zou moeten worden gegarandeerd dat de door de douane over de goederen verzamelde gegevens snel en doeltreffend worden verzonden naar de andere bevoegde autoriteiten en er zouden systemen moeten worden opgezet (of bestaande systemen sterker moeten worden samengebracht) zodat gerichte gegevens tussen al deze diensten kunnen worden uitgewisseld.

III. Een passend niveau van middelen en mankracht aan de buitengrenzen garanderen

3.1 Erop toezien dat de noodzakelijke middelen om een hoog veiligheidsniveau aan de buitengrenzen te garanderen, voorhanden zijn. Dit betekent:

- dat de lidstaten instaan voor de beschikbaarheid en de opleiding van het vereiste douanepersoneel; wat opleiding betreft, zou - ter ondersteuning - een beroep kunnen worden gedaan op het programma Douane 2007;

- dat de minimaal vereiste apparatuur (op communautair niveau) wordt gedefinieerd en er (op nationaal niveau) voor wordt gezorgd dat deze beschikbaar is;

- dat wordt onderzocht welke mogelijkheden de Gemeenschapsbegroting biedt, binnen de grenzen van de verdragen, met name wat de financiering van apparatuur betreft;

- dat de gevallen in kaart worden gebracht waar een versterkte synergie met andere diensten aan de grenzen of de concentratie van dure douaneapparatuur in gespecialiseerde grenskantoren schaalvoordelen zou kunnen opleveren.

3.2 Specifieke acties overwegen, reeds in het stadium dat aan de toetreding voorafgaat, om de kandidaat-lidstaten in staat te stellen hun voordeel te doen met de bestaande beste werkwijzen op het gebied van douane, door middel van bijvoorbeeld de oprichting van «gezamenlijke teams», bestaande uit douanemedewerkers van de huidige en toekomstige lidstaten, die zich op verzoek van de kandidaat-lidstaten met specifieke kwesties bezighouden.

3.3 Nagaan welke de mogelijkheden zijn voor de oprichting van snellereactieteams voor onverwachte risico's. Hierbij zou kunnen worden gedacht aan een lijst van aanspreekpunten per lidstaat en van gespecialiseerd reservepersoneel, dat snel kan worden opgeroepen op verzoek van een betrokken lidstaat. Op deze manier zouden buitensporige lasten op budgettair of wetgevend gebied worden vermeden. Later zou de oprichting van interdisciplinaire en gespecialiseerde teams voor de behandeling van specifieke risico's sterker kunnen worden geformaliseerd, in het kader van het debat over de oprichting van een Europees korps van grenswachten.

3.4 De beste werkwijzen voor de veiligheid aan de buitengrenzen inventariseren, ontwikkelen en toepassen op communautair niveau, uitgaande van de nationale en communautaire ervaringen.

3.5 Maatregelen voor een gemeenschappelijke opleiding ontwikkelen en een organisationeel kader creëren voor de opleiding op het gebied van buitengrensbeheer met betrekking tot goederencontroles.

IV. Zorgen voor een wet- en regelgevingskader waarin rekening wordt gehouden met de dimensie "veiligheid" in de werkzaamheden van de douane

4.1 De werkingssfeer van wetteksten uitbreiden tot de bevoegdheden en taken van de douane.

4.2 Regel- en wetgeving aanpassen, met name het douanewetboek en de desbetreffende uitvoerings bepalingen, teneinde rekening te houden met de ontwikkelingen op het gebied van risicobeheer, de toekenning van douanefaciliteiten mede afhankelijk te maken van criteria inzake veiligheid en zekerheid, en een betere follow-up van de bevoorradingsketen mogelijk te maken. Tegelijkertijd moet worden gegarandeerd dat de aldus genomen maatregelen in overeenstemming zijn met de desbetreffende internationale normen, geen beperkend effect op de handel hebben en niet buitensporig zijn in vergelijking met de te verwezenlijken doelstellingen.

4.3 Overeenkomsten inzake gedeelde verantwoordelijkheid met de aangrenzende landen en de landen die het eindpunt of vertrekpunt zijn van de belangrijkste commerciële zee- en luchtverbindingen, in het wederzijds belang stimuleren. Dit betekent eveneens dat risicostromen vanaf hun ontstaan in derde landen of gebieden in kaart worden gebracht en daarvan uitgaande wordt gezocht naar een organisatie van de controles waarbij spaarzaam gebruik wordt gemaakt van tijd en infrastructuur en de grensoverschrijdende samenwerking wordt bevorderd.

4.4 De samenwerking met derde landen versterken en voortzetten.

V. De samenwerking met de politie, de grenswacht en de andere autoriteiten aan de buitengrenzen versterken

5.1 De operationele samenwerking en de uitwisseling van informatie, zowel op communautair als op nationaal niveau, tussen de diensten die belast zijn met de bewaking van de buitengrenzen, met name de grenswacht, de gezondheids-, milieu-, veterinaire en overige diensten, versterken, wanneer de taken en de functies van deze diensten samenvallen.

5.2 Werken aan structuren voor samenwerking/coördinatie tussen de diensten die belast zijn met de bewaking van de buitengrenzen in de belangrijkste grenskantoren.

5.3 Gezien de onderlinge samenhang tussen en de complementariteit van de gegevens waarover douane en politie beschikken, moeten de synergieën tussen beide diensten worden versterkt: de douane moet actief worden betrokken bij de onderzoeken van de politie om criminelen die betrokken zijn bij de illegale handel in goederen, op te sporen, te identificeren en te vervolgen (en vice versa); er moet worden voorzien in gemeenschappelijke mechanismen voor de uitwisseling en de samenbrenging van gegevens die de identificatie van fraudeurs en fraudetrends vergemakkelijken; er moet worden gezorgd voor een systematische samenwerking tussen beide diensten.