Advies van het Economisch en Sociaal Comité over:

- "De algemene beginselen van het levensmiddelenrecht in de Europese Unie - Groenboek van de Commissie", en - "Gezondheid van de consument en voedselveiligheid - mededeling van de Commissie"

(98/C 19/19)

De Commissie heeft op 12 mei (Groenboek) en 14 mei 1997 (mededeling) besloten, overeenkomstig artikel 198 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, het Economisch en Sociaal Comité te raadplegen over "De algemene beginselen van het levensmiddelenrecht in de Europese Unie - Groenboek van de Commissie" en "Gezondheid van de consument en veiligheid van levensmiddelen - mededeling van de Commissie".

De Afdeling voor milieu, volksgezondheid en consumentenvraagstukken, die met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 7 oktober 1997 goedgekeurd. Rapporteur was de heer Jaschick.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 349e Zitting (vergadering van 29 oktober 1997) het volgende advies uitgebracht, dat met 93 stemmen vóór en 5 stemmen tegen, bij 5 onthoudingen is goedgekeurd.

I. HET GROENBOEK OVER DE ALGEMENE BEGINSELEN VAN HET LEVENSMIDDELENRECHT IN DE EUROPESE UNIE

1. Inleiding

1.1. Het Groenboek houdt zich bezig met de essentiële bepalingen van het voor de levensmiddelensector geldende Gemeenschapsrecht. Er worden standpunten in geformuleerd over een groot aantal specifieke kwesties met de bedoeling reacties uit te lokken en zo de openbare discussie op gang te brengen, teneinde:

- vast te stellen in hoeverre de bestaande levensmiddelenwetgeving aan de behoeften en verwachtingen van de consumenten, producenten, fabrikanten en handelaren voldoet;

- na te gaan in hoeverre de maatregelen ter verbetering van de controle- en inspectiesystemen de fundamentele doelstelling verwezenlijken, te weten het waarborgen van de voorziening van veilig en gezond voedsel aan de consument;

- na te gaan tot op welke hoogte maatregelen voor de toekomstige ontwikkeling van het levensmiddelenrecht van de Gemeenschap noodzakelijk en gepast zijn.

1.2. Aan de hand van de reacties op het Groenboek wil de Commissie nagaan of a) een voorstel voor een algemene richtlijn inzake levensmiddelenrecht in de Gemeenschap dient te worden gepresenteerd, b) het bestaande levensmiddelenrecht moet worden geconsolideerd of worden herzien, of c) dat voorstellen van niet-wetgevende aard nodig zijn, bijvoorbeeld voor veranderingen van procedures en werkmethodes.

2. Algemene opmerkingen

2.1. Het Comité is verheugd over het voornemen van de Commissie, met het Groenboek een brede openbare discussie over het Europese levensmiddelenrecht en het toekomstige levensmiddelenbeleid van de Gemeenschap op gang te brengen. Het beschouwt het Groenboek als een waardevolle basis voor de discussie en als een kans om het Europese levensmiddelenrecht doorzichtiger en doeltreffender te maken, om zo een kwalitatief hoogwaardig levensmiddelenaanbod te garanderen. Het Comité wijst er echter op dat een alles omvattend, geïntegreerd communautair levensmiddelenbeleid waarop de verschillende onderdelen van het levensmiddelenrecht kunnen worden gebaseerd, nog niet bestaat. Zo'n alles omvattend beleid, waarin de algemene beginselen van het levensmiddelenrecht worden vastgelegd, dient zo snel mogelijk te worden uitgestippeld. Als eerste stap zou een Witboek over levensmiddelenrecht en levensmiddelenbeleid kunnen worden opgesteld. In aanvulling daarop dringt het Comité er bij de Commissie op aan, een voorstel voor een algemene levensmiddelenrichtlijn in te dienen.

2.2. Het Comité benadrukt het belang van consumentenbescherming en handhaving van een hoog beschermingsniveau op het stuk van de volksgezondheid en de veiligheid van consumenten, en het verwelkomt de versterking van de artikelen 129 en 129 A in het - nog te ratificeren - Verdrag van Amsterdam. De consumenten krijgen daarmee de zekerheid dat gezondheidsbelangen voorrang krijgen boven economische belangen.

2.2.1. Met het oog op een hoog niveau van volksgezondheid en consumentenbescherming, hecht het Comité bijzondere waarde aan een strikte toepassing van het voorzorgsbeginsel, zodat in gevallen waarin vanwege wetenschappelijke twijfel geen volledige risicobeoordeling kan plaatsvinden bij het risicobeheer rekening wordt gehouden met deze onzekerheden. Het Comité onderstreept echter dat een aanpak die alles toelaat wat niet direct schadelijk is voor de gezondheid alléén, vanuit het oogpunt van de consument onbevredigend is. Het hamert dan ook op de noodzaak, zich duidelijk vast te leggen op het beginsel van preventieve gezondheids- en consumentenbescherming. Dit beginsel zou, samen met het voorzorgsbeginsel, in bovengenoemde algemene levensmiddelenrichtlijn moeten worden opgenomen.

2.2.2. Het Comité wijst erop, dat het risico in de regel niet volledig kan worden uitgesloten en dat de normale risico's van het bestaan doorgaans voor lief moeten worden genomen. Overigens heeft de consument juist op dit gebied een eigen verantwoordelijkheid, waarvan het Comité zich wel bewust is.

2.2.3. Het ESC is in dit verband van mening dat het wet- en regelgevingsstelsel weliswaar gedetailleerd maar toch zo eenvoudig mogelijk dient te zijn, aangezien het vertrouwen van de consumenten niet kan worden gewonnen met een zo ingewikkeld en gedetailleerd mogelijke wet- en regelgeving. Het zou veel beter zijn, de Europese consumenten meer inzicht te verschaffen in de reeds bestaande en beproefde systemen voor het garanderen van een hoge levensmiddelenkwaliteit en de na te leven wetgeving. Het vertrouwen van de consumenten kan tevens worden vergroot door het Europese systeem doorzichtiger te maken.

2.3. Het Comité wijst erop dat in het verleden reeds aanzienlijke vooruitgang werd geboekt, door bij de verwezenlijking van de interne markt naar een hoog niveau van consumentenbescherming te streven. Het herinnert eraan dat het garanderen van een vrij verkeer van goederen ook in de toekomst van grote betekenis is.

2.4. Het Comité onderstreept het belang van de internationale dimensie van deze problematiek en de behoefte aan gemeenschappelijke grondbeginselen in de internationale handel, ter bescherming van de consumentenbelangen en het concurrentievermogen van het Europese bedrijfsleven.

2.5. Het Comité gaat er vanuit dat de in het Groenboek voorgestelde herziening van het levensmiddelenrecht, het vertrouwen van de consument in het Europese levensmiddelenrecht, de beschermingsmechanismen en de organisatie van uitvoering en toezicht, versterkt.

3. Bijzondere opmerkingen over de verschillende delen van het Groenboek

3.1. Inleiding (Deel I)

3.1.1. Het Comité is het met de Commissie eens (zie I.4) dat bij de besluitvorming op levensmiddelengebied voldoende rekening moet worden gehouden met de eisen die innovatie en concurrentievermogen stellen, evenals met andere sociaal-economische beleidsoriëntaties. De inachtneming van internationale normen zoals de Codex Alimentarius is in dit verband van bijzondere betekenis, mits de vereisten vakkundigheid, onafhankelijkheid en doorzichtigheid in het besluitvormingsproces zijn gewaarborgd. Alleen dan zouden deze criteria kunnen worden gebruikt om de EU-regelgeving te vergelijken met het regelgevingskader van concurrerende economieën. Bovendien moet het mogelijk worden gemaakt het Europese regelgevingssysteem sneller dan in het verleden aan nieuwe wetenschappelijke inzichten en innovaties aan te passen. Op die manier wordt de levensmiddelensector in staat gesteld zijn concurrentiepositie in de internationale handel te handhaven en gelijke tred te houden met de innovatie.

3.1.2. Het Comité is van mening dat de Gemeenschap op het gebied van voeding (I.5) een duidelijke rol toekomt. Het bevorderen van consumenteneducatie en -voorlichting is een essentiële taak, waarmee consumenten in staat worden gesteld goed geïnformeerd tot de aanschaf van een bepaald product te besluiten. () Volgens het Comité is het vastleggen van gemeenschappelijke regels en voorschriften op voedingsgebied op grond van de uiteenlopende voedingsgewoonten in Europa niet doelmatig. De bemoeienis van de Gemeenschap moet tot het strikt noodzakelijke beperkt blijven.

3.2. Vereenvoudiging en rationalisatie van het communautair levensmiddelenrecht (Deel II)

3.2.1. Een vereenvoudiging en rationalisatie van het communautair levensmiddelenrecht moet worden toegejuicht, voor zover de vereiste veiligheidsnormen daardoor niet in gevaar komen. De kwaliteit van de regelgeving dient daarbij voorrang te krijgen boven de kwantiteit. De vereenvoudiging mag er echter niet toe leiden dat er weer nationale regels komen in plaats van de Europese regelgeving die noodzakelijk is binnen de interne markt. Met name moet worden bezien hoe nationale wetgevingsinitiatieven die nadelig zijn voor het vrije verkeer van goederen, op Europees niveau kunnen worden aangepakt.

3.2.2. De kwestie van de zelfregulering van het bedrijfsleven en het gebruik van vrijwillige instrumenten op Europees niveau (II.4) moet eveneens op genuanceerde wijze worden behandeld. In principe dient de eigen verantwoordelijkheid van de industrie te worden onderstreept. In hoeverre deze daadwerkelijk de vorm van "zelfregulering" moet krijgen, zal van geval tot geval moeten worden bekeken. Zonder afbreuk te doen aan de geldende veiligheidsvoorschriften moet in principe het gebruik van vrijwillige instrumenten worden getoetst voordat rechtsregels worden opgesteld. Het Comité verdedigt de opvatting dat ook op het stuk van de op nationaal niveau bestaande vrijwillige instrumenten, waarbij het beginsel van wederzijdse erkenning geen rechtstreekse toepassing vindt, met de grondgedachte van zo'n erkenning rekening moet worden gehouden. Alleen wanneer vrijwillige instrumenten binnen de interne markt ook over de nationale grenzen heen gerespecteerd worden, kan het optreden van "de facto" handelsbelemmeringen worden voorkómen.

3.2.3. De vraag of de voorkeur moet worden gegeven aan algemene of gedetailleerde, verticale dan wel horizontale voorschriften op de interne markt (II.3 en II.5), kan niet in het algemeen worden beantwoord. In beginsel verdienen algemene en horizontale regelingen de voorkeur, maar dit mag geen onomstotelijk principe worden. Het is veel belangrijker per geval te bekijken welke aanpak het meest geschikt is voor de specifieke omstandigheden. Zo kan het, in het uitzonderlijke geval dat zich bijzondere moeilijkheden voordoen, noodzakelijk zijn de stand van zaken gedetailleerd of verticaal te reguleren.

3.2.4. Ten aanzien van nationale wetgevingsinitiatieven (II.7) onderschrijft het Comité de in het Groenboek toegelichte aanpak en is het van mening dat, in afwijking van Richtlijn nr. 83/89/EEG, de lid-staten moeten aantonen dat hun nationale wetten niet schadelijk zijn voor de interne markt. Met betrekking tot het mededelen van nationale wetsvoorschriften, pleit het Comité voor de aanpak volgens welke de bevoegdheden die voortvloeien uit de voorschriften inzake de levensmiddelenetikettering, contaminanten en levensmiddelenhygiëne, in hun geheel tot het gemeenschappelijke levensmiddelenrecht worden uitgebreid. Het vaststellen van duidelijke beginselen voor de beoordeling van nieuwe nationale wetgevingsinitiatieven wordt toegejuicht. Daarbij moeten het subsidiariteitsbeginsel en de noodzakelijkheid en rechtvaardigheid van nationale voorschriften enerzijds en de vereisten van een Europese uniformering anderzijds in de juiste verhouding worden geplaatst.

3.2.5. Op het gebied van technische hulpstoffen, de toevoeging van vitaminen en mineralen aan levensmiddelen en voedingssupplementen () (II.8) kan het Comité zich vinden in het standpunt van de Commissie dat het beginsel van wederzijdse erkenning geen oplossing voor negatieve gevolgen voor de interne markt kan betekenen en dat daarom verder overleg over de inhoud van de wettelijke voorschriften op deze gebieden moet worden opgestart.

3.3. Bespreking van bestaande communautaire wetgeving (Deel III)

3.3.1. Wat de aanpassing van het EG-recht aan de innovatie en de technische vooruitgang betreft (III.4), is het Comité van oordeel dat uitsluitend zuiver technische voorschriften volgens de `comitologie`-procedure mogen worden behandeld. Over fundamentele en voor de consument gevoelig liggende aangelegenheden met vérstrekkende betekenis dient evenwel een politiek besluit te worden genomen.

3.3.2. De invoering van een voor heel Europa geldende definitie van het begrip "levensmiddelen" en andere belangrijke algemene begrippen, wordt toegejuicht (III.5). Deze definities zouden in één algemene levensmiddelenregeling moeten worden verenigd, die daarnaast ook nog essentiële vereisten zou moeten bevatten. Alleen op die wijze kan worden gezorgd voor een uniforme toepassing van het Europese levensmiddelenrecht in de hele Europese Unie.

3.3.2.1. De voorgestelde definitie van "levensmiddel" roept echter inderdaad, zoals ook in het Groenboek is aangegeven, vraagtekens op m.b.t. de algemene bruikbaarheid ervan voor primaire producten, die als levensmiddelen of additieven kunnen worden gebruikt, of tot industriële producten kunnen worden verwerkt. Desondanks ondersteunt het Comité het voorstel om de aan de Codex Alimentarius ontleende definitie te hanteren. Uitgezonderd kunnen zijn primaire producten waarvan van meet af aan vaststaat dat zij niet op enig moment of op enige wijze toch in de voedselketen terecht komen.

3.3.3. Het Comité is zeer verheugd over de vereenvoudiging en rationalisering van de gemeenschappelijke wetgeving op het gebied van levensmiddelenhygiëne (III.6), waarmee een begin is gemaakt.

3.3.3.1. De talrijke bestaande verticale richtlijnen met specifieke voorschriften inzake afzonderlijke categorieën voor bederf vatbare producten (b.v. vlees-, vis- en melkproducten) zijn onsamenhangend en leiden - vooral voor bedrijven die onder meerdere regelingen vallen - tot hoge registratiekosten en bureaucratische rompslomp. Het door de Europese Commissie al eerder ingediende voorstel, de bepalingen in één enkele tekst te consolideren en, met het oog op een vereenvoudiging van de verticale voorschriften, een overlegprocedure op te starten, wordt positief ontvangen.

3.3.3.2. In het Groenboek wordt terecht gekozen voor de met de algemene richtlijn inzake levensmiddelenhygiëne nr. 93/43/EEG geïntroduceerde benaderingswijze. Het ESC is het met de Commissie eens dat een geheel van samenhangende en consequente wetgeving inzake de levensmiddelenhygiëne het beste kan worden bereikt door de HACCP ()-beginselen toe te passen en gedetailleerde voorschriften te beperken tot gevallen waarin deze als cruciaal worden beschouwd. In dit verband is het Comité van mening dat - los van de ingediende voorstellen - zowel verticale als horizontale hygiënevoorschriften in één enkele tekst zouden moeten worden samengebracht. Wel wijst het erop dat de juridische grondslag van een dergelijk document dan dient te worden verhelderd, aangezien de huidige regelingen op verschillende Verdragsartikelen zijn gebaseerd.

3.3.3.3. De HACCP-beginselen zouden op de hele levensmiddelenketen ("van stal tot tafel") moeten worden toegepast, ongeacht de grootte of het type van het bedrijf. Het MKB en landbouwbedrijven dienen daarbij in het bijzonder te worden voorgelicht, zodat zij in staat worden gesteld de HACCP-beginselen toe te passen.

3.3.3.4. Het Comité acht het noodzakelijk de reeds begonnen vereenvoudiging en rationalisering op consequente wijze voort te zetten. Daarbij moet bijzondere waarde worden gehecht aan de duidelijke afbakening van het toepassingsgebied van een toekomstige regeling (zie 3.3.3.2), in de eerste plaats door algemene en bruikbare definities te formuleren. Het Comité is van mening dat het toepassingsgebied van de veterinair-hygiënische voorschriften niet tot de detailhandel in producten van dierlijke oorsprong mag worden uitgebreid, aangezien deze al onder de algemene bepalingen van Richtlijn 93/43/EEG valt, die ervoor zorgen dat passende hygiënemaatregelen worden nageleefd.

3.3.3.5. Met betrekking tot primaire producten van niet-dierlijke oorsprong is het Comité van mening dat de kritieke punten i.v.m. veiligheid en hygiëne op het vlak van residuen van pesticiden en contaminanten liggen. In dit opzicht is het noodzakelijk, op Europees niveau voorschriften over residuen van pesticiden en contaminanten - voor zover die nog niet bestaan - vast te stellen, met inachtneming van de strengste wetenschappelijke maatstaven en met inschakeling van de wetenschappelijke comités. Bovendien moeten de voorschriften inzake de beperking van residuen van pesticiden strikt worden nageleefd. Bij het opstellen van voorschriften inzake pesticiden moet tevens rekening worden gehouden met wettelijke maatregelen ter bescherming van werknemers. Aangezien voorschriften inzake veiligheid en hygiëne beperkt moeten blijven tot de kritieke punten, is er aan verdergaande regelingen geen behoefte.

3.3.4. Het Comité onderstreept het belang van de levensmiddelenkwaliteit en wijst erop dat het levensmiddelenaanbod nu reeds van hoge kwaliteit is. De harmonisering van kwaliteitsvoorschriften (III.7) acht het Comité alleen noodzakelijk voor zover van belang voor de gezondheid. Overigens is het ook met het oog op de instandhouding van de productverscheidenheid in Europa verstandig, de kwaliteitsvoorschriften niet verder te harmoniseren. Eventuele handelsbelemmeringen die door nationale kwaliteitsvereisten zijn ontstaan, moeten door een consequente toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning worden opgeheven. Hierdoor zouden de problemen i.v.m. verschillende nationale kwaliteitsnormen kunnen worden teruggebracht tot de correcte etikettering van producten. De kwantitatieve aanduiding van de ingrediënten, die met de laatste wijziging van Richtlijn 79/112/EEG is ingevoerd, vergemakkelijkt de keuze bij de aanschaf van een bepaald product.

3.3.4.1. Overigens herinnert het Comité aan de Verordening van de Raad inzake de specificiteitscertificering voor landbouwproducten en levensmiddelen (2082/92/EEG) en de Verordening van de Raad inzake de bescherming van geografische aanduidingen en oorsprongsbenamingen van landbouwproducten en levensmiddelen (2081/92/EEG), waarmee instrumenten voor de diversifiëring van de levensmiddelenkwaliteit en de bescherming van specialiteiten werden geschapen. Het nut van deze voorschriften is tot nu toe echter veeleer van ondergeschikt belang.

3.3.4.2. Kwaliteitsvoorschriften die geen verband houden met de gezondheid moeten volgens het Comité, op grond van de coherentie en consistentie, uit de veterinair-hygiënische wetgeving worden geschrapt.

3.3.5. Met betrekking tot de voorschriften voor de etikettering van levensmiddelen (III.8) moet worden benadrukt dat etikettering van toenemend belang is om de consument te helpen een keuze te maken bij de aanschaf van een bepaald product. De etikettering van levensmiddelen speelt wat dat betreft een belangrijke rol binnen de interne markt, en moet overeenstemmen met de fundamentele, algemene doelstellingen van etikettering. Om de drie essentiële functies (productidentificatie, consumenteninformatie en productmarketing) te vervullen, moet de etikettering duidelijk herkenbaar, leesbaar, eenvoudig, begrijpelijk, interessant en veelzeggend zijn, zonder de consument te misleiden. Tevens moet rekening worden gehouden met het feit dat de consument steeds meer behoefte heeft aan specifieke informatie. Dit heeft onder meer betrekking op levensmiddelen die genetisch gemodificeerde organismen bevatten of daarvan zijn afgeleid, en op productiemethoden, verpakkingsdata en gemengde ingrediënten van eindproducten. Wat dat laatste betreft is het Comité van mening dat de 25 %-regel moet worden afgeschaft.

3.3.5.1. In dit verband moet echter wel worden erkend dat de mogelijkheden van etikettering beperkt zijn, en dienen nieuwe manieren van informatieverschaffing te worden gezocht, zoals gratis telefoonnummers, streepjescodelezers in winkels, databanken, Internet enz. Gezien het bestaan van meer dan 40 Europese regelingen inzake de etikettering van levensmiddelen, die overwegend verplicht zijn, en het feit dat etiketten steeds meer informatie bevatten en dat consumenten de aangeboden informatie nauwelijks begrijpen, dient in het belang van de consument te worden gestreefd naar een herziening van de etiketteringsvoorschriften. De verplichte etikettering dient te worden beperkt tot gegevens die essentieel zijn voor het maken van een keuze bij de aanschaf, terwijl het mogelijk moet blijven op vrijwillige basis alle andere gegevens te vermelden.

3.3.5.2. Het Comité is van mening dat de voedingswaarde-etikettering verplicht moet worden gesteld. () Allereerst zal dit type etikettering echter doeltreffender moeten worden gemaakt. Daarvoor zijn omvangrijke informatie- en voorlichtingscampagnes nodig, aangezien consumenten nog niet erg vertrouwd zijn met voedingswaarde-informatie en niet weten wat ze ermee aan moeten vangen. Bovendien moet zorgvuldig aandacht worden besteed aan de manier waarop de consumenten de informatie voorgeschoteld krijgen, zodat deze begrijpelijk en nuttig is ().

3.3.5.3. Met betrekking tot Richtlijn 79/112/EEG inzake de etikettering van levensmiddelen dient volgens het Comité te worden gestreefd naar codificatie. Daarbij is het wenselijk ook verticale etiketteringsvoorschriften erin op te nemen, voor zover deze horizontale etiketteringsvraagstukken betreffen. Deze kunnen dan allemaal worden samengevat in Richtlijn 79/112/EEG. De aspecten van etikettering die op specifieke producten betrekking hebben, dienen echter gewoon d.m.v. specifieke verticale regelingen te blijven worden gereguleerd. Worden horizontale etiketteringselementen voor een bepaalde groep producten gewijzigd, dan dienen deze wederom in de horizontale regeling te worden opgenomen.

3.3.5.4. Het Comité wijst erop dat Richtlijn 79/122/EEG ook betrekking heeft op het vraagstuk van de reclame. In principe mogen reclame en etikettering niet met elkaar conflicteren, d.w.z. de reclame moet de etikettering aanvullen, en mag deze niet tegenspreken.

3.3.5.4.1. Ten aanzien van reclamebeweringen, met name uitspraken die betrekking hebben op gezondheid en ziekten, zorgen de verschillen in nationale praktijken voor problemen op de interne markt. Dit geschiedt ondanks het feit dat in Richtlijn 79/112/EEG (art. 2, lid 1 b) een algemene regeling is vastgelegd die inhoudt dat aan gewone levensmiddelen geen eigenschappen ter voorkoming, behandeling of genezing van een ziekte bij de mens mogen worden toegeschreven, noch dat die indruk mag worden gewekt. Zo'n algemene regeling is in principe voldoende om de materie van reclamebeweringen m.b.t. ziekten te reguleren. Wel moet ervoor worden gezorgd dat artikel 2, lid 1 b in alle lid-staten van de Gemeenschap op uniforme wijze wordt uitgelegd en toegepast. Wat claims m.b.t. gezondheid betreft, ontbreekt zo'n algemene bepaling. Bijgevolg kunnen dergelijke reclamebeweringen, hoewel strikt genomen niet misleidend in termen van de huidige EG-wetgeving, bijdragen tot misverstanden en onjuiste informatie over levensmiddelen en voeding. Daarom zou artikel 2 eventueel zo kunnen worden aangepast dat het de volgende beginselen bevat:

- reclame-uitingen waarin wordt beweerd dat een levensmiddel geschikt is voor de behandeling of genezing van ziekten, zijn verboden;

- reclame-uitingen m.b.t. de gezondheid zijn geoorloofd, zolang de deskundigen er duidelijk achter staan en de claims gebaseerd zijn op alle beschikbare gegevens en de consument informatie verschaft wordt over de relatie tussen gezondheid en voeding. Ook zou een raamregeling voor het toezicht op het waarheidsgehalte van gezondheidsclaims moeten worden opgesteld;

- uitspraken over de voedingswaarde en gezonde voedingswijzen alsmede over de betekenis van voedingsstoffen en gezonde voedingswijzen voor de gezondheid of het verminderde risico tot het oplopen van bepaalde ziekten, zijn toegestaan, mits zij op erkende wetenschappelijke inzichten stoelen.

3.4. Verzekeren van een hoog beschermingsniveau (Deel IV)

3.4.1. Op het gebied van voedselveiligheid en levensmiddelenrecht is het Comité, net als de Commissie, voorstander van een strikte toepassing van het voorzorgsbeginsel (IV.2).

3.4.2. Een uitbreiding van het toepassingsgebied van de vrijwaringsclausule uit artikel 10 van de algemene Hygiënerichtlijn (nr. 93/43/EEG) tot de intracommunautaire handel (IV.4) wordt in principe niet noodzakelijk geacht, aangezien de Richtlijn inzake productveiligheid doeltreffende bepalingen bevat die geldig zijn voor de intracommunautaire handel die de overheid bij dreigend gevaar in staat stellen adequate maatregelen te treffen. Voor zover verdergaande vrijwaringsclausules zouden moeten worden opgesteld, zouden deze omwille van de coherentie op reeds bestaande voorschriften in de veterinaire wetgeving moeten worden gebaseerd.

3.4.3. De invoering van een algemene verplichting om te zorgen voor de veiligheid en gezondheid van levensmiddelen (IV.7), moet worden toegejuicht. Een dergelijke verplichting kan tot een vermindering van het aantal voorschriften op dit gebied leiden.

3.4.3.1. Het Comité staat positief tegenover de verplichting tot het betrachten van de vereiste zorgvuldigheid ("due diligence"), in die zin dat de straf- of administratiefrechtelijke verantwoordelijkheid voor het op de markt brengen vervalt indien het bedrijf kan aantonen dat het alle maatregelen heeft getroffen die redelijkerwijs van het bedrijf verwacht mochten worden om het levensmiddel aan de wettelijke eisen te laten voldoen. Bestudeerd moet worden in hoeverre dit beginsel in de verschillende nationale wetgevingen kan worden ingepast. Er zou op zijn minst rekening moeten worden gehouden met de achterliggende grondgedachte. Het zorgvuldigheidsverweer, in de zin van een "due diligence defence" - een rechtsfiguur uit het Common law - is evenwel niet verenigbaar met de continentale Europese rechtsstelsels, die de strafrechtelijke aansprakelijkheid aan schuld verbinden, en het beginsel "in dubio pro reo" in hun rechtsstelsels verankerd hebben.

3.4.4. In overeenstemming met een hele reeks eerdere adviezen, dringt het ESC er nogmaals op aan de reikwijdte van Richtlijn 85/374/EEG over de aansprakelijkheid voor producten met gebreken (IV.8) uit te breiden tot onbewerkte primaire landbouwproducten (). Wel dient rekening te worden gehouden met de specifieke kenmerken van deze producten, evenals met het feit dat op dit gebied reeds gedetailleerde voorschriften bestaan. In de komende maanden zal het ESC het vraagstuk van de aansprakelijkheid voor primaire landbouwproducten opnieuw te behandelen krijgen, als het geraadpleegd wordt over het Commissievoorstel tot wijziging van Richtlijn 85/374/EEG, waarmee beoogd wordt deze producten ook onder de werking van de Richtlijn te brengen.

3.4.5. Met betrekking tot de vraag hoe voldoende rekening kan worden gehouden met de nieuwe wensen van de consument (IV.9), onderstreept het Comité de opmerking in het Groenboek dat de praktijk leert dat indien er van de zijde van de consument een reële vraag is om meer informatie over bepaalde aspecten van een levensmiddel, de producenten en distributeurs vaak vrijwillig aan deze vraag gehoor geven, bijvoorbeeld door etikettering, telefonische informatieverstrekking of informatie via Internet. Informatie over dergelijke snel veranderende wensen moet ook in de toekomst op vrijwillige basis worden gegeven. Door tegemoet te komen aan de nieuwe wensen van de consument kan diens vertrouwen in de producten worden versterkt.

3.5. Effectieve tenuitvoerlegging van de regels voor de interne markt (Deel V)

3.5.1. In principe is het Comité van mening dat de harmonisering en goedkeuring van regelingen alleen succesvol is, wanneer zij in de hele Europese Unie op doeltreffende en uniforme wijze worden omgezet, toegepast en gecontroleerd (V.2). In alle drie de fasen zijn verbeteringen nodig. In hoeverre de daarvoor vereiste informatie-uitwisseling tussen vertegenwoordigers van lid-staten, producenten, industrie, handel, werknemers en consumenten moet worden geïnstitutionaliseerd, valt te bezien. Overwogen moet worden of de verschillende betrokken partijen bij de vergaderingen van het Permanent Comité voor levensmiddelen kunnen worden betrokken.

3.5.1.1. In het kader van de regelmatige berichtgeving door de Commissie over de stand van zaken op het gebied van de omzetting in nationaal recht en controle, zou ook het Raadgevend Comité voor levensmiddelen moeten worden geraadpleegd. Dit Comité dient regelmatig over alle wetgevingsvoorstellen te worden geraadpleegd en zou op dit gebied een essentiële rol moeten spelen. Een andere, reeds bestaande instelling is het ESC zelf. Ook het Raadgevend Comité voor veterinairrechtelijke vraagstukken speelt in dit verband een rol.

3.5.1.2. Voor een doeltreffende omzetting in nationaal recht van de voorschriften op het gebied van de interne markt, is het noodzakelijk dat de personen die bij overheden en in de rechtspraak verantwoordelijk zijn voor de besluitvorming, over de actuele situatie op juridisch gebied worden geïnformeerd en met de Europese voorschriften vertrouwd worden gemaakt. Hier is tevens een essentiële rol weggelegd voor de sociale partners uit de verschillende sectoren, in het kader van de sociale dialoog. Bij de omzetting in nationaal recht zijn opleiding en bijscholing binnen bedrijven van groot belang.

3.5.2. Het voorstel van de Commissie, een algemeen beginsel in het levensmiddelenrecht op te nemen, ter bevordering van gelijkwaardige, doeltreffende, proportionele en ontmoedigende sancties in de verschillende lid-staten (V.4), is met het oog op gelijke concurrentievoorwaarden en een overal even hoog niveau van consumentenbescherming, toe te juichen. Daarbij is het ESC zich ervan bewust dat het nationale evenwicht niet uit het oog mag worden verloren.

3.5.3. Ook in de toekomst blijft het beginsel van wederzijdse erkenning van grote betekenis op niet-geharmoniseerde gebieden (V.5). Toch zou het ook wenselijk zijn dat de problemen en kennishiaten die zich op de niet-geharmoniseerde gebieden voor de consumenten voordoen, door de Commissie worden geregistreerd en geanalyseerd.

3.6. De externe dimensie

3.6.1. Net als de Commissie benadrukt het Comité dat aan de levensmiddelenimport uit derde landen dezelfde eisen moet worden gesteld als aan levensmiddelen die in de Gemeenschap zijn geproduceerd.

3.6.2. In verband met de multilaterale dimensie en de alsmaar toenemende betekenis van de wereldhandel is het noodzakelijk, de belangen van de Europese consumenten en de Europese levensmiddelenindustrie zo goed mogelijk te vertegenwoordigen in het krachtenspel van de wereldhandel en in de daarvoor bevoegde organen, zoals de WTO en de Commissie van de Codex Alimentarius. Nog meer dan vroeger moeten de Europese belangen door coördinatie en bundeling van de krachten worden verdedigd. Om dit doel te bereiken dienen de Europese Gemeenschap en haar lid-staten, evenals alle leden van de EER, nog intensiever te gaan samenwerken.

3.6.2.1. Het Comité is van oordeel dat de Europese Gemeenschap in bovengenoemde organen een actieve rol moet spelen. Wordt de Europese Unie rechtstreeks lid, dan moet ervoor worden gezorgd dat de vertegenwoordiging door de EU niet minder effectief is dan de vertegenwoordiging door de afzonderlijke lid-staten.

3.6.2.2. Het Comité dringt er bij de Gemeenschap en de lid-staten op aan, zich actief in te zetten voor het Europese standpunt dat in geval van wetenschappelijke twijfel, de belangen van de consument voorrang moeten krijgen boven economische overwegingen.

3.6.3. In verband met de bilaterale aspecten van de levensmiddelenwetgeving (VI.3) kan verder ook nog worden gewezen op het feit dat het Comité, met het oog op de afwijkende houdingen in de VS en de EU ten opzichte van voedingsnormen (genetisch gemodificeerde organismen, hormonen, boviene somatotropine), de discussie met zijn Amerikaanse evenknie in het kader van de transatlantische dialoog van de burgermaatschappij, dient voort te zetten.

II. DE MEDEDELING OVER DE GEZONDHEID VAN DE CONSUMENT EN DE VOEDSELVEILIGHEID

1. Algemene opmerkingen

1.1. Reeds in juli 1996 heeft het Economisch en Sociaal Comité in zijn adviezen over de BSE-crisis () en de prioriteiten voor het consumentenbeleid (), uiting gegeven aan zijn bezorgdheid over de veiligheid van levensmiddelen. Het heeft de Commissie verzocht, de hanteerbaarheid van de controlesystemen te vergroten om de consumenten de zekerheid te geven dat de gezondheid voorrang krijgt vóór economische belangen. In dit verband is het Comité ingenomen met de in het Verdrag van Amsterdam opgenomen wijzigingen van de artikelen 129 en 129A.

1.2. Daarnaast stelde het de wanverhouding tussen de aanbevelingen van wetenschappers en de genomen besluiten aan de kaak, en drong het er bij Raad, Commissie, Europees Parlement en lid-staten op aan, er alles aan te doen om de consumenten veilige levensmiddelen te garanderen, en een verdere achteruitgang van de toestand te verhinderen.

1.3. Het Comité is verheugd over deze mededeling, die een wezenlijke stap is op weg naar een coherent beleid op het gebied van levensmiddelen, cosmetica, veevoer, diergezondheid en dierenbescherming, en kan helpen het vertrouwen van de consument terug te winnen. Dit werd nog eens benadrukt tijdens de vergadering van de Afdeling milieu op 8 mei 1997, in het debat dat volgde op de presentatie van de mededeling door Commissielid E. Bonino.

1.4. In de toelichting op zijn advies beklemtoont het Comité dat het met genoegen heeft kennisgenomen van het verzoek van Commissievoorzitter Santer aan het ESC, dat hij in een toespraak tijdens de februari-Zitting aan de Voltallige Vergadering heeft gericht, nl. om op dit gebied als instelling die de verschillende belangen en groepen uit de maatschappij vertegenwoordigt, een specifieke bijdrage te leveren door een permanente, open dialoog met alle betrokken kringen te voeren, over nieuwe, moeilijke vraagstukken waaraan zowel ethische als wetenschappelijke, sociale en economische aspecten verbonden zijn.

1.4.1. Helaas wordt echter in de mededeling nergens melding gemaakt van het ESC. In principe is het zo dat, telkens als het Europees Parlement wordt geraadpleegd, ook het ESC moet worden geraadpleegd.

1.5. In beginsel stemt het ESC in met de versterking van de comités van deskundigen. Wel hecht het in dit verband grote waarde aan een wijziging van het uitvoeringsbesluit, waarvoor de Commissie overeenkomstig de aan artikel 18 e) van het Verdrag van Amsterdam toegevoegde Verklaring bij de Slotakte, nog vóór eind 1998 een voorstel dient in te dienen bij de Raad. Het ESC zal deze ontwikkeling dan ook nauwlettend volgen. Volgens het ESC dient er bij de herziening van het uitvoeringsbesluit voor te worden gezorgd dat de bevoegdheid van de Commissie tot vaststelling van uitvoeringsmaatregelen nauwkeurig wordt omschreven, en dat met name inhoud en omvang van deze bevoegdheid zorgvuldig worden vastgelegd. In dit geval worden de grotere onafhankelijkheid van de Commissie en haar verdergaande bevoegdheid om besluiten te nemen, gelegitimeerd door het feit dat de draagwijdte en grenzen van haar uitvoeringsbevoegdheden van te voren precies worden afgebakend.

2. Bijzondere opmerkingen

2.1. Het Comité onderstreept het belang van wetenschappelijk advies door wetenschappelijke comités, als grondslag voor regelgeving ter bescherming van de gezondheid van de consument. Even belangrijk zijn de vereisten vakkundigheid, onafhankelijkheid en doorzichtigheid.

2.1.1. Willen de wetenschappelijke comités hun taken kunnen vervullen, dan is volgens het ESC een interdisciplinaire samenstelling nodig. De discussies en conclusies van deze comités moeten samen met de afwijkende minderheidsstandpunten voor het publiek toegankelijk worden gemaakt. De leden van de comités dienen onafhankelijk te zijn, hetgeen echter aan de hand van realistische criteria dient te worden getoetst. De comités dienen te bestaan uit zeer deskundige wetenschappers, die op de meest uiteenlopende gebieden ervaringen hebben opgedaan en activiteiten hebben uitgeoefend. Mogelijke belangenconflicten moeten echter altijd vóór de vergaderingen aan de voorzitter van het comité worden meegedeeld.

2.1.2. De tendens om de wetenschappelijke comités vaker te raadplegen, moet worden toegejuicht, mits de vereisten vakkundigheid, onafhankelijkheid en doorzichtigheid in het besluitvormingsproces zijn gewaarborgd; deze raadpleging moet zelfs verplicht worden gesteld in gevallen waarin gezondheidskwesties aan de orde zijn. Dit is met name tegen de achtergrond van de internationale handel en de positie van de wetenschap in het kader van de WTO- en SPS-overeenkomsten van bijzonder belang.

2.1.3. De oprichting van een wetenschappelijke stuurgroep, die de coördinatie van de afzonderlijke comités verzorgt en beslissingen neemt over het inschakelen van verschillende comités bij kwesties die het deskundig advies van meerdere comités vereisen, wordt door het ESC toegejuicht.

2.2. Indien ook de grootste vakkundigheid en alle beschikbare wetenschappelijke informatie niet tot betrouwbare resultaten leiden, moet de wet- of regelgever zich door het voorzorgsbeginsel laten leiden. In principe dienen voorschriften op basis van wetenschappelijke inzichten te worden opgesteld; is de wetenschappelijke onderbouwing ontoereikend of bestaan onzekerheden, dan moet de Commissie echter een aanpak kiezen waarbij deze onzekerheden zijn ingecalculeerd. Hierbij dient te worden beseft dat risico's niet volledig kunnen worden uitgesloten. In deze gevallen dient op politiek niveau te worden vastgesteld in hoeverre risico's aanvaardbaar zijn.

2.3. Op het stuk van controle en inspectie benadrukt het Comité de noodzaak van doeltreffende mechanismen, waarvoor voldoende financiële middelen nodig zijn.

2.3.1. Het Comité steunt de voorgestelde nieuwe aanpak, die de controle van de totale productieketen van levensmiddelen (zowel dierlijke als plantaardige producten) omvat, maar zich beperkt tot een controle op de controle. Het zal noodzakelijk zijn controlemethoden te herzien en inspectiesystemen in te voeren om toezicht op de werkzaamheden van de bevoegde autoriteiten te houden. Op niet-discriminerende wijze dient met inachtneming van de vertrouwelijkheid voor de vereiste doorzichtigheid te worden gezorgd, waarbij de bescherming van de consumenten niet in het gedrang mag komen.

2.3.2. De inschakeling van een extern gecontroleerd kwaliteitsbewakingssysteem (b.v. EN 45004) voor het beheer van de controle-instanties wordt als doeltreffend beschouwd, aangezien het bestuur van de controle-instanties op die manier aan de eisen van modern management zou voldoen.

2.3.3. Het Comité stemt in met de oprichting van een krachtige en doeltreffende controle- en inspectiedienst (). Deze dienst krijgt tot taak de "controle te controleren". Het is daarbij zaak de hoogste eisen te stellen aan de vakkundigheid, doorzichtigheid en onafhankelijkheid van de dienst.

2.3.4. Een algemeen levensmiddelenagentschap, zoals in de VS (FDA), wordt door het Comité niet noodzakelijk geacht. Een dergelijk agentschap biedt t.o.v. het bestaande Europese systeem geen duidelijke voordelen, zodat van oprichting hiervan in Europa moet worden afgezien.

Brussel, 29 oktober 1997.

De voorzitter van het Economisch en Sociaal Comité

T. JENKINS

() Deze mening is terug te vinden in verschillende ESC-adviezen, en voor het laatst in advies CES 888/96 - PB C 295 van 17. 10. 1996.

() Er dient aan te worden herinnerd dat de Commissie onlangs gestart is met een overlegprocedure om de mogelijkheid van communautaire wetgeving op dit gebied te bestuderen. Voorts is een discussienota voorbereid, waarin twee opties worden gepresenteerd: een aanpak die is gebaseerd op de veiligheid van het product en een aanpak die is gebaseerd op het vermelden van de dagelijks aanbevolen hoeveelheid.

() "HACCP" (Hazard Analysis and Critical Control Points - risicoanalyse en kritische controlepunten) - een systeem van zelfcontrole.

() Deze mening werd ook uiteengezet in het ESC-advies over het onderwerp "Prioriteiten voor het consumentenbeleid" (zie PB C 295 van 7. 10. 1996, paragrafen 2.6.3 en 2.6.7).

() PB C 295 van 7. 10. 1996.

() Zie de opmerkingen van het ESC in zijn advies over de voltooiing van de interne markt en consumentenbescherming - PB C 339 van 31. 12. 1991, blz. 16 e.v. Daarin wees het Comité op het potentiële gevaar van de voltooiing van de interne markt voor de consumentenbescherming, indien geen adequate controle plaatsvindt. Het riep op tot een coherent beleid inzake de veiligheid van producten en beval aan, de reikwijdte van de productaansprakelijkheidsrichtlijn uit te breiden tot landbouwproducten en onvoorzienbare risico's. Dit standpunt werd in paragraaf 2.7 van het BSE-advies van het ESC (PB C 295 van 7. 10. 1996) opnieuw bevestigd.

() In zijn advies van 27 november 1996 over het "Voorstel voor een verordening (EG) van de Raad tot oprichting van een Europees Agentschap voor veterinaire en fytosanitaire inspectie" (PB C 66 van 3. 3. 1997) betwijfelt het ESC of de verandering van het bestaande bureau in een agentschap werkelijk nodig is.

BIJLAGE bij het advies van het Economisch en Sociaal Comité

Verworpen wijzigingsvoorstellen

De volgende wijzigingsvoorstellen, waarvóór meer dan een kwart van de stemmen is uitgebracht, werden tijdens de beraadslagingen verworpen:

Paragraaf 3.2.5

De tekst van het advies weer te vervangen door de oorspronkelijke tekst van het ontwerp-advies:

"Op het gebied van technische hulpstoffen, de toevoeging van vitaminen en mineralen aan levensmiddelen en voedingssupplementen (1) (II.8) dient de prioriteit te worden gegeven aan het beginsel van wederzijdse erkenning. De noodzaak van verdere communautaire voorschriften inzake technische hulpstoffen, de toevoeging van vitaminen en mineralen aan levensmiddelen en voedingssupplementen bestaat volgens het Comité alleen als de wederzijdse erkenning niet tot een opheffing van de handelsbelemmeringen kan leiden.

(1) Er dient aan te worden herinnerd dat de Commissie onlangs een overlegprocedure heeft opgestart om de mogelijkheid van communautaire wetgeving op dit gebied te bestuderen. Voorts is een discussienota voorbereid, waarin twee opties worden gepresenteerd: een aanpak die is gebaseerd op de veiligheid van het product en een aanpak die is gebaseerd op het vermelden van de dagelijks aanbevolen hoeveelheid).

"Uitslag van de stemming

Vóór: 34, tegen: 39, onthoudingen: 14.

Paragraaf 3.3.3.3

De tweede zin door de volgende passage vervangen:

"Daarbij dient in het bijzonder te worden nagegaan in hoeverre deze beginselen door het MKB en landbouwbedrijven in de praktijk kunnen worden toegepast."

Uitslag van de stemming

Vóór: 28, tegen: 56, onthoudingen: 15.

Paragraaf 3.3.5

De laatste twee zinnen te schrappen. (Vanaf: "Dit heeft onder meer betrekking op ...").

Uitslag van de stemming

Vóór: 32, tegen: 56, onthoudingen: 18.

Paragraaf 3.3.5.2

Deze paragraaf weer in de oorspronkelijke staat herstellen d.w.z. de tekst uit het ontwerpadvies hernemen:

"Met betrekking tot de voedingswaarde-etikettering verwijst het Comité naar zijn advies over het onderwerp 'Prioriteiten voor het consumentenbeleid' (2). Het merkte daarin reeds op dat de consumenten weinig belangstelling tonen voor voedingswaarde-informatie. De reden is misschien dat de consumenten nog niet erg vertrouwd zijn met voedingswaarde-informatie en niet weten wat ze ermee aan moeten vangen. Het Comité heeft reeds in het verleden verkondigd dat breed opgezette informatie- en voorlichtingscampagnes nodig zullen zijn om ervoor te zorgen dat de voedingswaarde-etikettering meer aandacht krijgt. Vóórdat over verdergaande etiketteringsvereisten kan worden gediscussieerd moeten de consumenten beter vertrouwd worden gemaakt met bestaande etiketten.

(2) PB C 295 van 7. 10. 1996.

"Uitslag van de stemming

Vóór: 30, tegen: 69, onthoudingen: 7.