NL Publicatieblad van de Europese Unie C 314/1

Activiteitenverslag van het Comité van toezicht van OLAF

Juni 2008 – mei 2009

(2009/C 000/01)

Leden van het Comité van toezicht van OLAFLuis LÓPEZ SANZ-ARANGUEZVoorzitterOpenbare aanklager bij het Hooggerechtshof, SpanjeKálmán GYÖRGYIHoofdadviseur van de minister van Justitie en Politie,procureur-generaal van Hongarije (gepensioneerd), HongarijePeter STRÖMBERGDirecteur van de Raad van toezicht voor accountants, ZwedenDiemut R. THEATOVoormalig lid van het Europees Parlement, voormalig voorzitter van de commissie Begrotingscontrole, DuitslandRosalind WRIGHTVoorzitter van het Fraud Advisory Panel, Verenigd Koninkrijk

INHOUD

VOORWOORD VAN DE VOORZITTER BIJ HET ACTIVITEITENVERSLAG VAN HET COMITÉ VAN TOEZICHT

INLEIDING

I WERKMETHODEN VAN HET COMITÉ VAN TOEZICHT

I – 1. Vergaderingen

I – 2. Rapporteurs

I – 3. Secretariaat

II DE ONDERZOEKSTAAK VAN OLAF

II – 1. De controle van de onderzoekstaak van OLAF: het versterken van de onafhankelijkheid van OLAF

II – 1.1. Geregeld toezicht op basis van informatie die de directeur-generaal van OLAF het Comité van toezicht toezendt (artikel 11, lid 7, van Verordening (EG) nr. 1073/1999)

II – 1.1.1. Onderzoeken die langer dan negen maanden lopen

II – 1.1.2. Aanbevelingen aan de instellingen

II – 1.1.3. Gevallen waarin informatie moet worden toegezonden aan de nationale gerechtelijke instanties: weerslag van de uitspraak van het Gerecht van eerste aanleg in zaak T-48/05

II – 1.2. Het de minimis-beleid van OLAF: geringe fouten kunnen heel goed door andere diensten worden afgehandeld

II – 1.3. Geregelde controle op initiatief van het Comité van toezicht (artikel 11.1 van Verordening (EG) nr. 1073/1999)

II – 1.3.1. Planning en strategische aansturing van onderzoeken

II – 2. De procedurele onderzoeksregels van OLAF: OLAF-handboek – operationele procedures

II – 3. Administratieve organisatie en personeelsbeleid betreffende de onderzoekstaak van OLAF

III BETREKKINGEN MET OLAF, DE INSTELLINGEN EN PARTNERS EN BELANGHEBBENDEN VAN OLAF

III – 1. Betrekkingen met OLAF

III – 2. Betrekkingen met de communautaire instellingen en de partners en belanghebbenden van OLAF

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

BIJLAGE 1 Vergaderrooster van het Comité van Toezicht

BIJLAGE 2 Lijst van adviezen die tussen 1 juni 2008 en 31 mei 2009 door het Comité van Toezicht zijn aangenomen

BIJLAGE 3 Advies nr. 5/2008 OLAF de minimis beleid

BIJLAGE 4 Advies nr. 1/2009 Jaarlijks beheersplan van OLAF voor 2009

BIJLAGE 5 Advies nr. 2/2009 OLAF-verslagen van onderzoeken die al meer dan negen maanden lopen

BIJLAGE 6 Advies nr. 3/2009 Voorontwerp van OLAF-begroting voor 2010

VOORWOORD VAN DE VOORZITTER BIJ HET ACTIVITEITENVERSLAG VAN HET COMITÉ VAN TOEZICHT

Het doet mij genoegen het derde activiteitenverslag van het huidige Comité van toezicht van OLAF, dat de periode tussen juni 2008 tot en mei 2009 bestrijkt, voor te leggen.

Nu het Comité zijn eerste mandaat heeft volbracht en het kan putten uit de ervaring die het deze drie jaren heeft opgedaan, hopen wij ons krachtige streven naar verbetering van de doeltreffendheid van OLAF te kunnen voortzetten door de belangrijke taak die het Comité is toevertrouwd uit te voeren en intensief te werken aan de versterking van de onafhankelijkheid van OLAF.

Het Comité ziet het als zijn taak de onafhankelijkheid van OLAF te versterken en te waarborgen, en de directeur-generaal bij te staan in de vervulling van diens taken, zodanig dat OLAF optimaal wordt voorzien van de steun en het advies die het nodig heeft om doeltreffend te kunnen functioneren als een administratieve onderzoeksinstelling die volledig is gevrijwaard van ongepaste druk en inmenging van buitenaf. Hoe nauwgezetter en onpartijdiger OLAF te werk kan gaan, des te meer het in staat zal zijn zich te verdedigen tegen ongerechtvaardigde kritiek, van welke kant deze ook komt, en er aldus voor te zorgen dat het zijn werkzaamheden in volledige onafhankelijkheid kan uitvoeren.

Het Comité heeft zijn voornaamste werkzaamheden gericht op de regelmatige controle van de door OLAF verrichte onderzoeken. Een voorbeeld van ons werk op dit gebied kan worden gevonden in advies nr. 2/2009 over verslagen van onderzoeken die al meer dan negen maanden lopen. Gebruikmakend van een nauwkeurige methode om afzonderlijke onderzoeksverslagen te bestuderen, wordt in dit advies gewezen op een aantal tekortkomingen bij de uitvoering van onderzoeken, waarvan sommige verband houden met operationele factoren en andere het gevolg zijn van gebreken in de planning of de interne organisatie. Het Comité heeft wijzigingen van de operationele methoden van OLAF aanbevolen en hoopt dat de problemen mede hierdoor kunnen worden verholpen.

Het Comité heeft steeds verkondigd dat duidelijke procedurele regels geboden zijn. Deze kunnen dienen als richtsnoer voor de OLAF-onderzoekers en zouden ook bekend moeten zijn bij degenen die aan deze onderzoeken worden onderworpen, ter bescherming van hun rechten. Vast staat dat het uit 2005 daterende procedurehandboek van OLAF dat op dit moment van kracht is, niet aan deze eisen voldoet. Het Comité weet van de inspanningen die OLAF zich heeft getroost om het handboek te actualiseren; deze inspanningen zijn nog ontoereikend en er is nog een flinke weg te gaan alvorens er een praktische, door onderzoekers te gebruiken handleiding klaar ligt.

De budgettaire beperkingen die alle Europese instellingen treffen, gaan ook aan OLAF niet voorbij. De begroting voor 2010 voorziet niet in aanvullende posten voor het Bureau. Er zijn daarom grotere inspanningen nodig om de planning, het beheer en het gebruik van bestaande middelen te verbeteren. Het Comité heeft er bij OLAF op aangedrongen het grootste deel van zijn personeel in te zetten voor zijn kernactiviteit, namelijk operationeel onderzoek.

Over de hervorming van de rechtsgrondslag voor OLAF - Verordening (EG) nr. 1073/1999 - is in de periode die door dit verslag wordt bestreken, zeer druk van gedachten gewisseld in de Commissie Begrotingscontrole van het Europees Parlement (COCOBU). Dit mondde uit in de aanneming van de Resolutie van het Europees Parlement van 18 December 2008 over de aanpak van de Raad van de herziening van de OLAF-Verordening (EG) nr. 1073/1999. Het Comité is zich bewust van het belang van deze hervorming en heeft zich op actieve en constructieve wijze in deze discussie willen mengen door ten overstaan van de COCOBU voorstellen te doen betreffende het bestuur van het Comité in de nieuwe verordening.

Het Comité heeft dringend gewezen op de noodzaak de regelmatige controle van onderzoeken als taak te handhaven, aangezien de onafhankelijkheid van OLAF op deze manier het beste kan worden gewaarborgd.

Het Comité vindt het bemoedigend dat OLAF stappen heeft genomen om veel aanbevelingen ten uitvoer te leggen. Er is in het bijzonder vooruitgang geboekt in de tenuitvoerlegging van het „de minimis”-beleid. Niettemin zijn er kwesties die verband houden met onderzoeksbeheer, met name inzake de langdurigheid van onderzoeken en controlestelsels en toezicht, die nog niet zijn opgelost.

Dit jaar is het ook de tiende verjaardag van OLAF. Dat is een geschikte gelegenheid om stil te staan bij de wijze waarop OLAF heeft beantwoord aan zijn taak: het bestrijden, aan de hand van onafhankelijk onderzoek, van fraude, corruptie en andere onwettige activiteiten die de financiële belangen van de EU schaden - en hoe het verder wil gaan.

OLAF kan bogen op de uitzonderlijke ervaring die het heeft opgedaan in tien jaar intern en extern onderzoek. Dat onderzoek heeft ook een internationale dimensie. Het belang en de reputatie van het bureau groeien continu. Voortbouwend op zijn prestaties en ervaring, behoort OLAF een sleutelpositie in te nemen in de strijd tegen fraude en corruptie waartoe de EU zich heeft verplicht. Het Comité vindt ook dat OLAF een belangrijke rol moet spelen bij de vestiging van een Europees Openbaar Ministerie, zoals dat in het Verdrag van Lissabon wordt beoogd.

Het Comité staat klaar om OLAF te steunen in zijn inspanningen om de kwaliteit van zijn werk te verbeteren en zijn onafhankelijkheid veilig te stellen.

Ik bedank het secretariaat van het Comité hartelijk voor de arbeid die het in deze periode heeft verricht.

INLEIDING

Het Comité van toezicht van het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) is opgericht om de onafhankelijkheid van OLAF te versterken en te waarborgen, alsmede om de directeur-generaal bij te staan bij de vervulling van diens taken. Het Comité stelt adviezen op voor de directeur-generaal van OLAF en dient de instellingen jaarlijks verslag uit te brengen van zijn activiteiten. Dit derde activiteitenverslag van het Comité van toezicht bestrijkt de activiteiten tussen juni 2008 en mei 2008.

In zijn tweede activiteitenverslag benadrukte het Comité de noodzaak dat OLAF de overdreven hoeveelheid tijd beteugelt die sommige onderzoeken vergen, en dat het duidelijke onderzoeksprocedures, termijnen en internecontroleprocedures instelt, ter voorkoming van mogelijke belangenconflicten bij zijn onderzoekswerkzaamheden. Daarnaast werd voorgesteld om de magistraten van de eenheid Gerechtelijk en juridisch advies in een vroeg stadium bij het onderzoek te betrekken, om te voorkomen dat er te weinig tijd zou overblijven voor de behandeling van een zaak en ervoor te zorgen dat vergaard bewijs van nut zal zijn voor nationale gerechtelijke autoriteiten.

Het verslag werd tijdens het Sloveense voorzitterschap besproken met de heer Siim Kallas, vicevoorzitter van de Commissie, mevrouw Catherine Day, secretaris-generaal van de Commissie, met de commissie Begrotingscontrole van het Europees Parlement (COCOBU) en de werkgroep van de Raad inzake fraudebestrijding, gedurende het Franse voorzitterschap. Het Comité is dankbaar voor de positieve feedback en steun die het mocht ontvangen. De heer Franz-Hermann Brüner, directeur-generaal van OLAF, had waardering voor de constructieve benadering die het Comité heeft betracht en verklaarde dat de meeste aanbevelingen die in de adviezen van het Comité staan vermeld ten uitvoer waren gelegd of in het stadium van tenuitvoerlegging verkeerden.

In deze periode was de heer Luis López Sanz-Aranguez voorzitter van het Comité.

I WERKMETHODEN VAN HET COMITÉ VAN TOEZICHT

I – 1. Vergaderingen

Het Comité hield tien plenaire vergaderingen in Brussel (1). De vergaderingen van het Comité zijn niet openbaar en alle vergaderstukken zijn vertrouwelijk, hoewel de notulen ter beschikking worden gesteld aan OLAF en de secretariaten-generaal van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie, ten behoeve van de doorzichtigheid en om deze partijen regelmatig te informeren over de activiteiten van het Comité.

Evenals in de vorige verslagperiode heeft het Comité de directeur-generaal en een aantal personeelsleden van OLAF voor zijn vergaderingen uitgenodigd om mee te praten en geïnformeerd te worden over alle zaken die relevant zijn voor het werk van het Comité, en ook om OLAF op de hoogte te brengen van de activiteiten van het Comité. Belanghebbenden bij het Comité, alsmede partners van OLAF namen af en toe ook deel aan de vergaderingen van het Comité, indien zij daarvoor door het Comité waren uitgenodigd.

I – 2. Rapporteurs

De adviezen van het Comité aan de directeur-generaal van OLAF werden door de leden van het Comité bij eenparigheid van stemmen goedgekeurd en er zijn opnieuw rapporteurs (2) aangewezen om de voorbereiding en follow-up van specifieke aandachtspunten van het Comité doeltreffender te maken. Aldus wordt een lid van het Comité benoemd tot rapporteur voor een specifiek werkterrein van het Comité, bijvoorbeeld de analyse van verslagen van onderzoeken die meer dan negen maanden lopen, de uitvoering van het „de minimis”-beleid, de OLAF-begroting of het operationele handboek van OLAF, en stelt hij met het secretariaat van het Comité een ontwerpadvies op, waarvan de aanneming met het Comité wordt besproken.

I – 3. Secretariaat

De verantwoordelijkheden van het secretariaat van het comité zijn vastgesteld in het Reglement van orde van het Comité (3); hierin staat dat het secretariaat een sleutelrol speelt door de uitvoering van alle taken die het Comité op zich neemt te vergemakkelijken en te ondersteunen, en door ervoor te zorgen dat het Comité zijn wettelijk mandaat in volstrekte onafhankelijkheid kan uitvoeren.

In deze periode heeft het Comité verzocht de post van secretariaatshoofd, die in juli vrij zou komen, op directeursniveau te publiceren, om te zorgen voor een onafhankelijke selectieprocedure. Na besprekingen met vicevoorzitter Siim Kallas werd de post als „afdelingshoofd” onder de aandacht gebracht, waarbij evenwel werd benadrukt dat het secretariaatshoofd verantwoording dient af te leggen aan de voorzitter van het Comité.

Benoemingen van leden van het Comitésecretariaat dienen te worden goedgekeurd door het Comité, opdat de volledige onafhankelijkheid van het Comité in de uitvoering van zijn taken is gewaarborgd (4). OLAF en de Commissie hebben aanvaard dat het Comité noodzakelijkerwijs betrokken moet zijn bij de wervingsprocedure voor deze belangrijke post.

Krachtens een arrest van het Gerecht van eerste aanleg (5) zal de controlerende rol van het Comité worden uitgebreid. Dit heeft gevolgen voor de personeelsbezetting van het secretariaat in 2010. Aangezien de nieuwe procedure nog niet in werking is getreden, ken het Comité nog niet vaststellen wat de specifieke behoefte aan aanvullend personeel is, maar zij zal dit begin 2010 doen.

Het Comité erkent dat het personeelsstatuut van de Europese Commissie en het daartoe behorende beoordelings- en bevorderingsstelsel de leden van het Comité op dit moment niet toestaat de prestaties van het secretariaatspersoneel te beoordelen. Het Comité acht het echter onbevredigend dat de directeur-generaal van OLAF jaarlijks beslist over het prestatieniveau van het secretariaatspersoneel en dat het Comité hierbij niet is betrokken, hoewel het secretariaat onder het directe gezag van het Comité valt.

II DE ONDERZOEKSTAAK VAN OLAF

II – 1. De controle van de onderzoekstaak van OLAF: het versterken van de onafhankelijkheid van OLAF

De kerntaak van het Comité is om de onderzoekstaak van OLAF te controleren teneinde de onafhankelijkheid van dit bureau te waarborgen.

Het Comité heeft de kwestie van de onafhankelijkheid en zijn taak hierin bestudeerd in een brede context. Het Comité beseft ten volle het risico van ongepaste invloed - die van velerlei herkomst kan zijn - bij de inleiding, uitvoering of afronding van een onderzoek. De bedreigingen kunnen komen van regeringen, instellingen, organen of agentschappen, maar ook van privépersonen of rechtspersonen tegen wie een onderzoek loopt, of ze kunnen een externe oorsprong hebben. De onafhankelijkheid van OLAF bij de uitvoering van zijn onderzoekstaak kan ook door subtiele druk worden aangetast. Enkele voorbeelden:

— Pogingen van instellingen, organen of organisaties om OLAF te hinderen wanneer een onderzoek in gang wordt gezet of wanneer het loopt;

— Geen bewijs of documenten aan OLAF leveren, of dit uitstellen, om OLAF te hinderen in zijn onderzoeksactiviteiten;

— Ongepaste beperkingen van financiële of menselijke middelen voor OLAF, waaronder het inperken van het aantal posten of de anciënniteit ervan.

Alleen door voortdurend representatieve steekproeven uit een diversiteit aan dossiers uit te voeren en deze met onderzoekers, managers en directeuren van OLAF te bespreken, is het mogelijk vast te stellen of er zodanige ongepaste druk op OLAF is uitgeoefend dat de onafhankelijkheid van het bureau in gevaar kan worden gebracht.

Daarom zijn er besprekingen met OLAF gevoerd over de opzet van een module voor een Case Monitoring System (CMS) waarmee het Comité en zijn secretariaat toegang zouden kunnen krijgen tot een groot aantal relevante dossiers. Een dergelijke werkwijze zou echter wel gevolgen hebben voor de bescherming van persoonsgegevens. Hiermee verband houdende kwesties worden op dit moment besproken met de Europese Toezichthouder voor gegevensbescherming en met de juridische dienst van de Commissie.

Artikel 22bis van het Statuut verplicht de ambtenaar die kennis krijgt van feiten die het bestaan doen vermoeden van onwettige activiteiten dan wel van gedragingen bij de uitvoering van de werkzaamheden die een aanwijzing vormen voor ernstig plichtsverzuim door ambtenaren van de Gemeenschappen, dit te melden aan zijn chef of aan zijn directeur-generaal of aan het secretariaat-generaal of rechtstreeks aan OLAF (6).

Met instemming van het Comité heeft de directeur-generaal van OLAF het OLAF-personeel op de hoogte gesteld van de aanvullende mogelijkheid om bij de voorzitter van het Comité van toezicht melding te maken van feiten en aanwijzingen betreffende mogelijke onwettige activiteiten of ernstige misdragingen bij de uitvoering van beroepswerkzaamheden (7). Gedurende de verslagperiode werden dergelijke meldingen niet ontvangen.

Uit de controles die het heeft uitgevoerd inzake het zogeheten negen maanden-onderzoeksverslag, zijn het Comité geen bedreigingen van de operationele onafhankelijkheid van OLAF gebleken.

II – 1.1. Geregeld toezicht op basis van informatie die de directeur-generaal van OLAF het Comité van toezicht toezendt (artikel 11, lid 7, van Verordening (EG) nr. 1073/1999)

II – 1.1.1. Onderzoeken die langer dan negen maanden lopen

De directeur-generaal van OLAF brengt maandelijks verslag uit aan het Comité aan de hand van een samenvatting van elk onderzoek dat al meer dan negen maanden loopt (hierna „negen maanden-verslagen” genoemd). In het „negen maanden-verslag” wordt uiteengezet waarom de onderzoeken nog niet zijn afgerond en wanneer kan worden verwacht dat elk van deze zaken wordt gesloten.

Het Comité bracht een advies (8) uit, gebaseerd op 275 „negen maanden-verslagen” (terwijl er 424 actieve zaken waren) voor de periode januari 2007 tot december 2008 en op 115 „beoordelingen van eerste informatie”, opgesteld door OLAF-onderzoekers voordat de beslissing om een onderzoek in te stellen was genomen. Deze verslagen en beoordelingen bestrijken de periode maart-december 2008. De „beoordelingen van eerste informatie” bevatten ook „eerste voorstellen voor een werkplan”.

Het comité wilde duidelijkheid over de vraag of het hoge aantal onderzoeken dat nog na negen maanden liep (meer dan 78 % in december 2008) te wijten was aan objectieve en onoverkomelijke oorzaken. Bij de controle op de langdurigheid van OLAF-onderzoeken kan het Comité bemoeienis van buiten of bevooroordeelde beslissingen slechts uitsluiten indien er objectieve en controleerbare redenen voor vertragingen worden gegeven. Bijzondere aandacht werd ook geschonken aan de verwachte voltooiingstijd van onderzoeken en aan de vraag of de onderzoeken zonder onderbreking werden verricht gedurende een periode die in redelijke verhouding stond tot de omstandigheden en de complexiteit van de zaak (9).

Er werd een analyse uitgevoerd. Verslagen werden verdeeld aan de hand van de verschillende soorten werkzaamheden van OLAF. Een belangrijke bevinding in een groot aantal gevallen was dat de reden die in het verslag werd gegeven voor het feit dat het onderzoek na negen maanden nog altijd liep, vaak niet voortvloeide uit de omstandigheden die in het onderzoeksdossier of zelfs in het verslag uiteen werden gezet. De aangegeven redenen voor de vertraging zijn dientengevolge onbetrouwbaar en kunnen OLAF tot misleidende conclusies voeren. Onjuiste verklaringen over redenen voor vertragingen kunnen ondermijnend werken op de inspanningen van OLAF om ervoor te zorgen dat passende menselijke en budgettaire middelen voor een zaak worden aangewend en kunnen in het algemeen een doeltreffend onderzoeksbeheer belemmeren. Ze staan voorts geen deugdelijke beoordeling toe van de vraag of het hoge percentage vertragingen in onderzoeken gerechtvaardigd is of niet.

Ook werd geconstateerd dat zowel afdelingshoofden als directeuren onderzoeksverslagen veelvuldig hebben medeondertekend, terwijl daarin misleidende redenen voor het niet afronden van onderzoeken vermeld stonden. Dit wijst op een ontoereikend niveau van toezicht op en controle van het dagelijks onderzoeksbeheer.

Opgemerkt werd dat er sprake was van een gebrek aan specifieke objectieve en controleerbare redenen voor vertragingen in de onderzoeken. Het Comité heeft aanbevolen dat de gehele verslagleggingsprocedure in het negenmaandenstadium wordt herzien, zodat het Comité kan vaststellen wat de werkelijke redenen voor vertraging waren. Het Comité heeft specifiek advies gegeven over hoe dit moet worden gedaan (10).

Het Comité heeft vastgesteld dat er zich een ernstig kwaliteitsprobleem voordoet in de „negen maanden-verslagen” doordat een verwachte voltooiingstijd van onderzoeken vaak niet wordt vermeld. Een dergelijke indicatie door OLAF aan het Comité is niet alleen een wettelijke verplichting, maar ook een essentieel instrument voor het beheer van onderzoeken en het vermijden van de negatieve gevolgen van excessieve duur. Het Comité beveelt aan, zoals het in eerdere adviezen heeft gedaan, dat het „negen maanden-verslag” wordt gebruikt als instrument voor doeltreffend onderzoeksbeheer.

Een sleutel tot succesvol en doelgericht onderzoek is een goede onderzoeksplanning. Het Comité beveelt daarom aan dat OLAF een systeem ontwikkelt dat gedetailleerde plannen voor elk ingesteld onderzoek bevat. OLAF heeft positief gereageerd op dit voorstel maar het Comité is nog in afwachting van een op schrift gesteld voorstel tot actie.

II – 1.1.2. Aanbevelingen aan de instellingen

De directeur-generaal is gehouden het Comité van toezicht in kennis te stellen van gevallen waarin de instelling, het orgaan of de instantie in kwestie geen gevolg heeft gegeven aan de aanbevelingen van OLAF (11). In de verslagperiode werd geen van dergelijke gevallen aan het Comité gemeld.

II – 1.1.3. Gevallen waarin informatie moet worden toegezonden aan de nationale gerechtelijke instanties: weerslag van de uitspraak van het Gerecht van eerste aanleg in zaak T-48/05

Gedurende de verslagperiode heeft het Comité 36 verslagen bestudeerd van onderzoeken die volgens OLAF aan nationale gerechtelijke instanties moeten worden toegezonden. De verslagen worden tijdens de vergaderingen van het Comité gepresenteerd door de magistraten van de eenheid Gerechtelijk en juridisch advies.

Het Comité voert een voorlopige analyse uit om een en ander met vertegenwoordigers van OLAF te bespreken en om de aspecten en procedurele kwesties die uit elk onderzoek naar voren komen te begrijpen. Het Comité schenkt bijzondere aandacht aan de kwaliteit van het verslag teneinde te kunnen vaststellen welke onderzoeken niet aan de nationale gerechtelijke instanties hoeven te worden toegezonden, vanwege verjaring, duidelijk gebrek aan bewijs, of om andere redenen. Het Comité heeft in het verleden bij verscheidene onderzoeken vastgesteld dat er een verjaringsprobleem was. In deze periode waren er aanzienlijk minder gevallen waarbij nationale gerechtelijke instanties ervan zouden zijn weerhouden op te treden in verband met verjaring. Het Comité heeft ook opgemerkt dat de verslagen betere informatie bieden. Dat geldt in het bijzonder voor de analyses van beweerde misdrijven en de toepasselijke wetgeving in de lidstaten waarnaar het verslag is gestuurd.

Gedurende de verslagperiode heeft het Comité met bezorgdheid vastgesteld dat de rol van de magistraten van de eenheid Gerechtelijk en juridisch advies is afgenomen. Deze magistraten hebben een unieke, waardevolle functie binnen OLAF, aangezien vooral zij het contact onderhouden met de nationale gerechtelijke instanties. Ook zorgen zij ervoor dat het bewijs in de dossiers wordt overgedragen aan nationale gerechtelijke instanties, overeenkomstig de wettelijke eisen van de respectieve lidstaten.

Het Comité dringt er daarom bij OLAF op aan om volledig en in een vroeg stadium van het onderzoek gebruik te maken van de diensten van de magistraten. Zij zouden ook aandacht moeten schenken aan mogelijke inbreuken op de grondrechten van de bij het onderzoek betrokken partijen en door de onderzoekers moeten worden geraadpleegd indien er zich een vraag voordoet over deze grondrechten. Deze bepalingen behoren duidelijk te worden vermeld in het nieuwe operationele handboek, zoals dit voorheen ook het geval was.

De weerslag van recente arresten en uitspraken

In veel gevallen werden de onderzoeksverslagen door het Comité bestudeerd nadat de zaken al onder de aandacht van nationale gerechtelijke instanties waren gebracht.

In een recent arrest heeft het Gerecht van Eerste Aanleg (12), echter beslist dat een gebrekkige informatieverstrekking aan het Comité, voorafgaand aan de overdracht van een onderzoeksverslag aan nationale gerechtelijke instanties, een inbreuk is op artikel 11, lid 7 van Verordening (EG) nr. 1073/1999. Het stelde ook dat voorafgaand aan de overdracht, het Comité dient te worden geraadpleegd, dit ter bescherming van de grondrechten.

De gevolgen van deze laatste overweging leken in beginsel verstrekkender dan de verantwoordelijkheden van het Comité, krachtens Verordening (EG) nr. 1073/1999. Het Comité maakte zich zorgen over de implicaties van dit arrest. Deze zorgen betroffen onder meer de wettelijke verplichting van het Comité om niet tussenbeide te komen in de lopende afhandeling van onderzoeken, de niet-bindende aard van de adviezen van het Comité, het niet bij machte zijn van het Comité om de overdracht van onderzoeksverslagen aan nationale gerechtelijke instanties te voorkomen, alsmede de noodzaak het volledige dossier van elk onderzoek te bestuderen, wat een zwaardere last zou leggen op het al druk bezette secretariaat van het Comité. Om al deze redenen heeft het Comité de Commissie aanbevolen beroep in te stellen tegen het arrest van het Gerecht van Eerste Aanleg (13). De Commissie heeft evenwel besloten dit niet te doen.

Onder deze omstandigheden heeft het Comité tot nieuwe werkmethoden met OLAF besloten om het arrest te kunnen uitvoeren. De bescherming van de grondrechten in een onderzoek is een continue verplichting. Tegen de tijd dat de zaak aan het Comité wordt gerapporteerd, is de rol van het Comité als beoordelaar van de vraag of de grondrechten zijn geëerbiedigd, louter een rol achteraf. Een advies van het Comité kan op dat moment geen praktisch nut hebben in een specifiek geval.

OLAF is voornemens om vijf dagen voor de overdracht aan nationale gerechtelijke instanties, onderzoeksverslagen voor te leggen aan het Comité. Het Comité stelt OLAF voor elk onderzoek vergezeld te doen gaan van een verslag waarin het uiteenzet hoe het heeft gehandeld met betrekking tot de grondrechten en de procedurele waarborgen. In die gevallen die aanleiding geven tot zorg over de eerbiediging van de grondrechten en procedurele rechten, zal het Comité toegang tot het gehele dossier eisen.

Het Comité wenst in dat verband op de hoogte te worden gesteld van alle klachten van betrokken partijen bij het onderzoek die OLAF heeft ontvangen of heeft onderzocht en mogelijk schending van grondrechten en procedurele waarborgen betreffen. Het Comité wenst door OLAF op de hoogte te worden gesteld van alle gevallen die aan de nationale gerechtelijke instanties zijn overgedragen waarbij er een klacht is ontvangen betreffende een beweerde schending van grondrechten en procedurele waarborgen.

De jongste bevindingen van het Gerecht voor ambtenarenzaken van de Europese Unie (14) en van de Europese Ombudsman (15) dienen ertoe de noodzaak te onderstrepen dat OLAF zich zeer bewust is van de eis de procedurele rechten van personen tegen wie een onderzoek loopt, te eerbiedigen.

II – 1.2. Het de minimis-beleid van OLAF: geringe fouten kunnen heel goed door andere diensten worden afgehandeld

Het Comité heeft zijn beoordeling van het de minimis-beleid gebaseerd op de wijze waarop OLAF omgaat met de tegenstelling tussen enerzijds de noodzaak ook kleine onregelmatigheden aan te pakken en anderzijds een zo efficiënt mogelijk gebruik van de beperkte middelen die het bureau ter beschikking staan. In het bijzonder trachtte het Comité af te wegen of de huidige de minimis-praktijk doelmatig, doeltreffend en in overeenstemming is met de noden van dit moment van OLAF.

In totaal 45 zaken met een geschatte financiële impact van minder dan 50 000 EUR werden geselecteerd en bestudeerd (16). Het Comité stelde op grond hiervan het volgende vast:

— Het huidige handboek voor operationele procedures bevat geen nauwkeurige criteria voor de selectie en behandeling van de minimis-zaken in enig operationeel gebied van OLAF;

— De toewijzing van middelen aan interne de minimis-onderzoeken getuigt niet van een optimaal gebruik van deze middelen. Het is nodig om op het gebied van interne onderzoeken, te bepalen wat voor rol OLAF speelt in het beleid van nultolerantie, om te beslissen hoe inkomende informatie over kleinere vergrijpen en/of zaken met een geringe impact worden behandeld en doorgestuurd naar andere diensten van de Commissie in plaats van dat wordt besloten tot een OLAF-onderzoek. OLAF is niet in staat alle inkomende informatie te verwerken en zou ernaar moeten streven de werklast te delen met andere diensten van de Commissie, waar dit mogelijk en wenselijk is;

— De Commissie voert een beleid van nultolerantie, maar dit betekent niet dat OLAF verplicht is kleine zaken - in het bijzonder interne zaken - te onderzoeken, zo lang andere organen deze kleinere onderzoeken zouden kunnen uitvoeren. OLAF zal in de toekomst wellicht niet altijd in de gelegenheid zijn alle inkomende informatie te onderzoeken, zelfs als dit wel onder de wettelijke bevoegdheid van OLAF valt;

— in sommige gebieden van extern onderzoek (en bijstand, toezicht en coördinatie), is overeenstemming bereikt over een de minimis-beleid gedurende het jaar van het beheersplan, maar dit blijft een grotendeels theoretische aangelegenheid en behoeft verdere ontwikkeling, overweging en doeltreffende tenuitvoerlegging.

In april 2009 kwam het Comité met het management van OLAF bijeen om het de minimis-beleid te bespreken. Het vond het bemoedigend dat er algemene overeenstemming bestond over de dringende noodzaak om op alle onderzoeksgebieden een doelmatiger en doeltreffender de minimis-beleid te voeren. Het Comité merkt met genoegen op dat er sprake is van een nauwere samenwerking tussen Directoraat A van Onderzoek en operationele taken en het Bureau voor onderzoek en discipline van de Commissie (IDOC), met als doel duidelijkheid te scheppen over de taakverdeling tussen de twee en ondubbelzinnige „de minimis-drempels” overeen te komen op het gebied van externe onderzoeken (douane en landbouwsectoren, SAPARD en structuurfondsen).

Gezien de zeer krappe onderzoeksbegroting van OLAF en de verplichting die het bureau heeft onderzoek te doen naar ernstige gevallen van fraude en onregelmatigheid, moedigt het Comité OLAF aan een manier te vinden om zich te richten op complexere en ernstigere zaken, opdat het de Gemeenschap zo veel mogelijk waar voor haar geld biedt.

II – 1.3. Geregelde controle op initiatief van het Comité van toezicht (artikel 11.1 van Verordening (EG) nr. 1073/1999)

II – 1.3.1. Planning en strategische aansturing van onderzoeken

Tijdens de verslagperiode is het Comité met een beoordeling begonnen waarbij wordt gekeken naar de wijze waarop onderzoeks- en operationele eenheden de „beoordeling van eerste informatie” evalueren en plannen voordat er onderzoek wordt ingesteld en er „definitieve onderzoeksverslagen” zijn. Het Comité voerde enkele nuttige gesprekken met OLAF-personeel en met het hogere management van zowel Directoraat A als B van Onderzoek en operationele taken. Het Comité was onder de indruk van de consequente efficiëntie en het professionalisme waarmee het Directoraat B - en in een aantal gevallen zeker ook door het Directoraat A - leiding hadden gegeven aan onderzoek. Het Comité is ermee ingenomen dat na een lange periode van onzekerheid, er uiteindelijk een directeur van Directoraat A „Onderzoek en operationele taken I” is benoemd. Het Comité rekent erop dat dit op de lange termijn zal leiden tot verbetering van het management en van de wijze waarop door dit directoraat leiding wordt gegeven aan onderzoek.

In deze verslagperiode heeft het Comité ongeveer veertig soorten „beoordelingen van eerste informatie”-formulieren en respectievelijke „definitieve onderzoeksverslagen” bestudeerd. Veel aandacht is besteed aan de redenen voor het openen van een zaak, de financiële weerslag, en aan de vraag of er tijdschema’s voor de onderzoeken werden vastgesteld. Het bestuderen van de onderzoeksplanning en van de strategische aansturing zijn een essentieel onderdeel van de toezichthoudende werkzaamheden van het Comité om te kunnen vaststellen of de beginselen van onafhankelijkheid, onpartijdigheid en wettigheid worden geëerbiedigd.

Het Comité vindt het bemoedigend dat er verbeteringen van het onderzoeksbeheer in gang zijn gezet.

Het Comité heeft het jaarbeheersplan van OLAF bestudeerd. De operationele prioriteiten van dit plan zijn nog steeds van theoretische aard. De toezichthoudende activiteiten die tot op heden zijn uitgevoerd wijzen erop dat deze prioriteiten in de praktijk geen rol spelen bij de beslissing om een zaak wel of niet te openen. OLAF maakt weinig of geen onderscheid tussen onderzoeken en andere zaken (zoals strafrechtelijke bijstand en coördinatiezaken) en behandelt alle zaken alsof zij gelijkwaardig zijn, hoewel OLAF op deze terreinen aanzienlijk verschillende taken vervult.

Dit gegeven en het feit dat de evaluaties van inkomende klachten en informatie worden behandeld door teams die daarop ook de onderzoeken uitvoeren, maken het tot een zware opgave om de toenemende hoeveelheid aan informatie en toewijzingen efficiënt te beheren. Het Comité vindt dat de maatregelen die het OLAF-management tot op heden heeft genomen met betrekking tot het openen van zaken, duidelijker moeten zijn.

De onderzoeksdoelstellingen blijven echter vaag en dat heeft zijn weerslag op de voortgang van het onderzoek, het tijdschema en de aanwending van middelen. Het Comité beveelt aan dat er voor elk stadium van de onderzoekscyclus - evaluaties en follow-up-activiteiten inbegrepen - termijnen en tijdschema’s worden overeengekomen en vastgesteld. Het systeem waarmee de resultaten worden beoordeeld en dat gebaseerd is op belangrijke prestatie-indicatoren, dient verder te worden aangescherpt.

Het onderzoeksteam zou aan het begin van elk onderzoek een gedetailleerd plan moeten uitwerken. Dat moet zo grondig zijn dat een verwachte datum voor de definitieve beslissing er deel van uitmaakt. Het plan moet elke voorgenomen onderzoeksstap omvatten, met een voorlopig tijdschema voor elke stap. Het Comité stelt voor een nader en vollediger advies over onderzoeksplanning af te leveren (10).

Het Comité heeft een advies over het jaarbeheersplan 2010 (17) van OLAF uitgebracht. Daarin staan voorstellen ter verbetering van onderzoeksdoelstellingen en meetbare prestatie-indicatoren. Het Comité hoopt dat zijn zienswijzen OLAF zullen helpen de planning en strategische ontwikkeling van onderzoeken te verbeteren.

II – 2. De procedurele onderzoeksregels van OLAF: OLAF-handboek – operationele procedures

Tijdens de onderhavige periode is OLAF zijn handboek van procedurele onderzoeksregels blijven actualiseren. Het Comité heeft dit met grote belangstelling gevolgd. Nadat het vorige handboek bijna vijf jaar dienst had gedaan, was het het Comité duidelijk dat de inhoud nodig aan herziening toe was. Het Comité vreest met name dat de onderzoekseenheden zullen doorgaan te opereren op grond van een veelheid aan instructies en praktijken en dat duidelijke regels en instructies ontbreken. In augustus 2008 heeft OLAF het Comité een lange ontwerpversie van het nieuwe handboek voor operationele procedures voorgelegd, dat de basisregels en beginselen voor onderzoeksprocedures bevat.

Het Comité berichtte de directeur-generaal van OLAF (18) dat het handboek, naar het oordeel van het Comité, nog in een zeer vroeg stadium van ontwerp verkeerde en niet gereed was om te worden aangenomen. Net als in de korte versie is de voornaamste tekortkoming van het document het gebrek aan duidelijke richtlijnen en precieze voorschriften aangaande de onderzoeksprocedures. Het Comité heeft de indruk dat de algehele structuur, de opmaak, de gebruikersvriendelijkheid en de duidelijkheid dienen te worden verbeterd en dat een ingrijpende revisie nodig is om inconsistente onderdelen, herhalingen en onjuistheden te verhelpen.

Het Comité vreesde, in het algemeen, dat het ontwerphandboek niet aan de verwachtingen zou voldoen. Wat met name ontbreekt zijn een duidelijk richtsnoer met betrekking tot de criteria voor het openen van zaken en het daaropvolgende beheer, alsmede duidelijke termijnen voor onderzoeken en beoordelingen. Het Comité constateert vooral ook een geringe aandacht voor de noodzaak dat de magistraten van de eenheid Gerechtelijk en juridisch advies toezicht houden, dit in verband met de bescherming van grondrechten en de procedurele waarborgen die in de loop van een onderzoek moeten worden geboden.

Het Comité heeft OLAF aanbevolen door te gaan met het opzetten van een praktische handleiding die de wettigheid, doelmatigheid, doorzichtigheid en aansprakelijkheid van de activiteiten van het bureau zou bevorderen. Dat werk is nog niet af. Een tweede en verbeterd ontwerphandboek is het Comité na de verslagperiode toegestuurd.

II – 3. Administratieve organisatie en personeelsbeleid betreffende de onderzoekstaak van OLAF

Het Comité blijft groot belang hechten aan het personeelsbeleid van OLAF, aangezien dit bepalend is voor het welslagen van een onderzoek. Het heeft er bij het management van OLAF op aangedrongen zijn onderzoekscapaciteit en -bekwaamheden te versterken. Het Comité heeft de voorlopige begroting van OLAF voor 2010 beoordeeld en een advies afgegeven (4).

Het Comité heeft geconstateerd dat het reactieve onderzoeksbeleid van OLAF het moeilijk maakt een overzicht te krijgen van de toekomstige omvang van de werklast en van een toewijzing van middelen waar deze het hardst nodig zijn. Het Comité vindt dat het proces van toewijzing van middelen tussen de Directoraten A en B van Onderzoeken en operationele taken doorzichtiger moet en dat er continu dient te worden toegezien op de werklast. Een momentopname van personeelsstatistieken voor december 2008 laat zien dat 34 % van het OLAF-personeel was aangesteld voor onderzoekswerkzaamheden in de directoraten A en B.

In zijn advies over de begroting voor 2010 benadrukt het Comité het belang om de middelen van OLAF vooral te richten op onderzoeksactiviteiten (zijn kerntaak) en om aanvullende personeelsaanstellingen voor administratieve ondersteuning en coördinatiefuncties te vermijden. Volgens het Comité moet dringend prioriteit worden gegeven aan alle activiteiten die leiden tot een doelmatiger gebruik van menselijke en financiële middelen. Het Comité doet in het bijzonder de aanbeveling dat de uitgaven van OLAF voor wat betreft missies en reizen, die een aanzienlijk deel van de algemene begroting opeisen, worden verduidelijkt.

Het Comité heeft opgemerkt dat voor het welslagen van onderzoeken, er sprake moet zijn van gemotiveerd en gekwalificeerd personeel, dat kan bogen op ervaring en dat specifieke vaardigheden en competenties bezit. Aan de basis hiervan liggen een deugdelijk personeelsbeleid en een goede personeelsstrategie. Het Comité waardeert de aanzienlijke vooruitgang die is geboekt, met name wat betreft het oplossen van de situatie van tijdelijk personeel. Het Comité dringt er bij OLAF op aan zijn inspanningen onverminderd voort te zetten met betrekking tot het opleiden van speciaal onderzoekspersoneel en hoopt dat enkele andere belangrijke personeelskwesties, zoals ontwikkeling en mobiliteit, op zo kort mogelijke termijn worden aangepakt.

Ten aanzien van administratieve en budgettaire kwesties, heeft het Comité opgemerkt dat het invoeren van een doeltreffend personeelsbeleid op praktische problemen stuit. De directeur-generaal van OLAF is niet volledig onafhankelijk met betrekking tot budgettaire en administratieve regelingen. Hij moet de regelgeving van de Commissie voor financiën en personeel volgen, in een geest van gedecentraliseerde uitoefening van functies. Het Comité meent hoe dan ook dat verdere inspanningen nodig zijn om de samenwerking tussen OLAF en de administratie van de Commissie te vergemakkelijken, zodat zij het eens kunnen worden over interne administratieve regelingen aan de hand waarvan OLAF zijn eigen personeelsbeleid ten volle kan uitvoeren.

Wat het tijdelijke OLAF-personeel betreft is het Comité ingenomen met de voltooiing van twee algemene vergelijkende onderzoeken en de bekendmaking van twee interne vergelijkende onderzoeken; maar hiermee zal het probleem slechts gedeeltelijk zijn opgelost. Meer maatregelen zijn dus vereist. Het Comité moedigt OLAF aan de mobiliteit van zijn tijdelijke personeel te verhogen en tegelijkertijd het algehele aanwervingsbeleid zorgvuldig te plannen na afronding van de vergelijkende onderzoeken die al gaande zijn en de onderzoeken die nog op het programma staan. Het Comité vindt het bemoedigend dat inmiddels wordt getracht het tijdelijke personeel de mogelijkheid tot herwaardering of promotie te bieden.

III BETREKKINGEN MET OLAF, DE INSTELLINGEN EN PARTNERS EN BELANGHEBBENDEN VAN OLAF

III – 1. Betrekkingen met OLAF

De betrekkingen met OLAF hebben zich tijdens de verslagperiode op constructieve en wederzijds informatieve wijze ontwikkeld. Leden van het Comité en van OLAF hebben elkaar vele malen ontmoet, ook informeel, om zaken te bespreken die beide partijen ter harte gingen. De ontmoetingen waren ontspannen en hartelijk en de gesprekken werden in een open en eerlijke sfeer gevoerd.

In de verslagperiode hebben personeelsleden van OLAF, onder wie vaak ook de directeur-generaal, vergaderingen van het Comité bijgewoond. Gedurende de meeste van deze vergaderingen legden magistraten van de eenheid Gerechtelijk en juridisch advies zaken voor die aan gerechtelijke nationale instanties waren doorgegeven. Leden van het Comité konden om meer details omtrent bepaalde zaken verzoeken. Het Comité voerde in het bijzonder een diepgaande discussie met OLAF over de wijze waarop het arrest van het Gerecht in de zaak T-48/05 (5) ten uitvoer zou worden gelegd, vooral met betrekking tot het beginsel dat er overleg plaatsvindt met het Comité voordat informatie naar een nationale gerechtelijke instantie wordt gestuurd.

Voorts heeft het Comité tijdens de verslagperiode besprekingen gevoerd met de directeur-generaal, met directeuren, afdelingshoofden en de met gegevensbescherming belaste ambtenaar van OLAF. Aan de orde kwamen onder meer het laatste ontwerphandboek, de voorgestelde wijzigingen van Verordening (EG) nr. 1073/1999, de hierboven vermelde arresten van het Gerecht en het besluit van de Commissie geen beroep in te stellen tegen de uitspraak. Andere zaken die werden besproken waren het advies van het Comité betreffende de de minimis-onderzoeken van OLAF, het voorontwerp van de begroting voor 2010, de verlenging van het mandaat van de Comitéleden en de kwestie van de opvolging van het hoofd van OLAF-secretariaat.

Op uitnodiging van OLAF was het Comité waarnemer bij de beraadslagingen van het uitvoerend comité, die werden voorgezeten door Directeur A, om een nog beter begrip te krijgen van de werkwijzen inzake het instellen en verrichten van onderzoek.

Wat betreft kwesties die verband houden met de bescherming van persoonsgegevens, is er nog geen overeenstemming bereikt over een gelijkwaardige toegang voor het Comité tot het CMS.

III – 2. Betrekkingen met de communautaire instellingen en de partners en belanghebbenden van OLAF

Het Comité heeft altijd waarde gehecht aan goede betrekkingen met de communautaire instellingen en belanghebbenden van OLAF, aangezien OLAF van hen afhankelijk is voor een doeltreffende uitvoering van zijn uit onderzoek voorvloeiende aanbevelingen.

Gedurende de verslagperiode kwam het Comité bijeen met de heer Siim Kallas, vicevoorzitter van de Commissie (verscheidene keren), met mevrouw Catherine Day, secretaris-generaal van de Commissie; tweemaal met de commissie Begrotingscontrole van het Europees (COCOBU) en met de werkgroep van de Raad inzake fraudebestrijding tijdens het Franse voorzitterschap. Het Comité heeft nota genomen van de warme steun voor het werk van OLAF en het Comité en voelt zich daardoor gesterkt.

Het Comité nam de gelegenheid te baat om met vicevoorzitter Kallas en de secretaris-generaal van de Commissie de kwestie op te nemen van de verlenging van het mandaat van Comitéleden, dat in november 2008 afliep. De Commissie gaf blijk van haar steun om het mandaat van de huidige leden te verlengen.

Met de secretaris-generaal, mevrouw Catherine Day, bereikte het Comité overeenstemming over de noodzaak het toezicht op de duur van onderzoeken te versterken. Zij drukte het Comité op het hart al het mogelijke te doen om vertragingen in het onderzoeksproces op te heffen. Zij uitte met name haar zorg over het belang van vroege betrokkenheid van de eenheid Gerechtelijk en juridisch advies bij onderzoeken, vooral in verband met de verjaring van zaken. Het Comité zit in deze kwestie geheel op één lijn met de secretaris-generaal.

Het Comité kwam bijeen met de directeur van het IDOC, de heer Michel Magnier, om de betrekkingen tussen OLAF en het IDOC te bespreken. Het Comité deelde de zienswijze van de heer Magnier dat het belangrijk is dat de onderscheiden bevoegdheden van de twee diensten worden verduidelijkt en dat de betrekkingen en de dagelijkse operationele werkzaamheden worden verbeterd. Er is een betere uitwisseling van informatie vereist, zowel tijdens de initiëring van een onderzoek als tijdens het onderzoek zelf, wanneer er sprake is van follow up-activiteiten. Het Comité stelde verheugd vast dat de betrekkingen tussen OLAF en het IDOC waren verbeterd, maar meent dat een nog betere samenwerking mogelijk is als daartoe de politieke wil bestaat en het IDOC en OLAF zich beide inspannen voor betere en nauwere samenwerking.

Het Comité lichtte ook zijn standpunten toe ten overstaan van de COCOBU. In September 2008 nam het Comité actief deel aan het debat over het voorstel tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1073/1999, waarin de nadruk wordt gelegd op de taak van het Comité regelmatig toezicht te houden op onderzoeken, als passend mechanisme om de onafhankelijkheid van OLAF te waarborgen. Het standpunt van het Comité werd bekrachtigd in het uiteindelijke voorstel tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1073/1999 dat in december 2008 door het Europees Parlement werd ingediend, waarin niet alleen steun werd verleend aan de toezichthoudende rol van het Comité, maar dat ook het voorstel bevatte dat het Comité toegang krijgt tot het volledige dossier bij onderzoeken waarvan de duur de 24 maanden had overschreden (19).

Tijdens de verslagperiode had het Comité een ontmoeting met de openbare aanklager van Hongarije, de heer Tamás Kovács, om de kwaliteit en het nut te beoordelen van de OLAF-onderzoeksrapporten die aan de nationale gerechtelijke instanties waren overgedragen, en om een deugdelijke en proactieve informatiestroom tussen OLAF en de Hongaarse autoriteiten te stimuleren. De heer Tamás Kovács benadrukte dat de Hongaarse autoriteiten uitzien naar een versterkte samenwerking met andere lidstaten. De openbare aanklager wees in het bijzonder op de werkrelatie tussen zijn bureau en OLAF, die zo harmonieus was dat wordt overwogen een speciale eenheid binnen het bureau van de Hongaarse openbare aanklager te scheppen dat zich speciaal zal bezighouden met de activiteiten van OLAF. Het Comité vindt deze benadering bemoedigend, aangezien zij een effectieve follow-up van onderzoeken van OLAF in Hongarije zou vergemakkelijken. Uitgelegd werd wat de rol van de Hongaarse antifraude-coördinatiediensten zijn, wat hun relatie met OLAF betreft. Het Comité acht het van het grootste belang dat lidstaten ervoor zorgen dat het contactpunt voor OLAF de nationale gerechtelijke instanties zijn, waar deze bestaan.

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

I. Het Comité heeft van de gelegenheid gebruik gemaakt zich te buigen over de implicaties van onafhankelijkheid met betrekking tot de operationele activiteiten van OLAF. Het komt tot de conclusie dat er, naast de directe en voor de hand liggende bedreigingen, subtielere gevaren die de onafhankelijkheid van OLAF bedreigen bij het instellen en verrichten van onderzoek. Dit heeft ertoe geleid dat het Comité zijn inspanningen heeft verdubbeld om een diversiteit aan dossiers te onderzoeken en te bespreken met het OLAF-personeel, om vast te stellen waar sprake is van ongepaste druk op de operationele activiteiten van OLAF die de onafhankelijkheid van het bureau in gevaar zouden kunnen brengen.

II. Het Comité heeft zich gebogen over 275 verslagen van onderzoeken die al meer dan maanden liepen („negen maanden-verslagen”) voor de periode januari 2007-december 2008, alsmede 115 „beoordelingen van eerste informatie”, die betrekking hadden op dezelfde periode. Het Comité merkte op dat een groot aantal (78 %) onderzoeken van OLAF de duur van negen maanden overschreden. Het Comité stelde vast dat er een gebrek aan objectieve en controleerbare redenen was voor de vertragingen. Het Comité kon daardoor niet vaststellen of de hoeveelheid tijd die was genomen om deze zaken te voltooien, gerechtvaardigd was. Het Comité beveelt OLAF aan nauwkeuriger en deugdelijker redenen te geven voor de ongewenste vertragingen die de onderzoeken hebben opgelopen en heeft hiertoe een raamwerk van aanbevelingen opgezet.

III. Het Comité heeft vastgesteld dat de „negen maanden-verslagen” een ernstig gebrek aan kwaliteit vertonen vanwege de veelvuldig ontbrekende vermelding van een verwachte voltooiingstijd van een onderzoek. Een dergelijke indicatie door OLAF aan het Comité is niet alleen een wettelijke verplichting, maar ook een essentieel instrument voor het beheer van onderzoeken en het vermijden van de negatieve gevolgen van excessieve duur. Net als in eerdere adviezen beveelt het Comité aan dat het „negen maanden-verslag” wordt gebruikt als instrument voor doeltreffend onderzoeksbeheer.

IV. Het Comité heeft opgemerkt dat het toezicht op en de controle van het dagelijks onderzoeksbeheer tekort schieten. OLAF dient hierin verandering te brengen. Voor elk onderzoek moeten er nauwkeurige plannen worden opgesteld. Er moeten tijdschema’s en termijnen voor alle stadia van de onderzoekscyclus, waaronder evaluaties en follow up-activiteiten, worden overeengekomen en opgezet, alsmede een systeem om de uitkomsten te beoordelen, gebaseerd op belangrijke prestatie-indicatoren.

V. Het Comité heeft zich gebogen over 155 „beoordelingen van eerste informatie” die vooraf gingen aan het openen van een zaak en is bezig deze te analyseren om te kunnen vaststellen hoe onderzoeken door de operationele- en onderzoekseenheden worden geëvalueerd en gepland. Een en ander maakt deel uit van het toezicht dat het Comité regelmatig houdt op de tenuitvoerlegging van onderzoek en dat tot doel heeft te kunnen vaststellen of de beginselen van onafhankelijkheid, onpartijdigheid en wettigheid worden geëerbiedigd.

VI. Het Comité heeft zich over het de minimis-beleid van OLAF gebogen en 45 geselecteerde zaken met elk een financiële impact van minder dan 50 000 EUR onderzocht. Het Comité concludeerde dat toewijzing aan kleine interne onderzoeken niet de beste manier is om de middelen van OLAF te gebruiken. Het nultolerantiebeleid van de Commissie sluit niet uit dat andere organen (bijvoorbeeld het IDOC) deze zaken onderzoeken, in plaats van OLAF. Het Comité beveelt aan dat het handboek voor operationele procedures criteria bevat voor de selectie en verwerking van de minimis-zaken.

VII. Het Comité is van oordeel dat een betere uitwisseling van informatie tussen OLAF en het IDOC nodig is, zowel tijdens de inleiding als de uitvoering van een onderzoek, wanneer er sprake is van follow up-activiteiten. Het Comité merkte weliswaar met genoegen op dat de betrekkingen tussen OLAF en het IDOC waren verbeterd, maar meent dat nog betere samenwerking kan worden bereikt indien de politieke wil hiervoor aanwezig is en OLAF en IDOC zich beide inspannen voor betere en nauwere coördinatie.

VIII. Het Comité onderzocht 36 verslagen van zaken die door OLAF waren toegezonden aan nationale gerechtelijke instellingen. Het Comité merkt met genoegen op dat er minder zaken in deze verslagperiode waren dan in de vorige, waarbij verjaring een probleem was.

IX. Het Gerecht van eerste aanleg heeft beslist dat het Comité vooraf op de hoogte moet worden gesteld van zaken die aan nationale gerechtelijke instanties dienen te worden toegezonden, ter bescherming van de grondrechten van de betrokken partijen in een onderzoek. Het Comité is bezig om samen met OLAF een nieuwe werkpraktijk te bedenken, waarbij er rekening mee wordt gehouden dat het Comité zich afzijdig dient te houden van lopende onderzoeken.

X. Het Comité wil op de hoogte worden gehouden van alle klachten van betrokken partijen in een onderzoek die OLAF heeft ontvangen of bestudeerd en waarbij sprake is van een mogelijke schending van grondrechten en procedurele waarborgen. Het Comité wenst door OLAF op de hoogte te worden gehouden van alle zaken, niet alleen de zaken die zijn toegezonden aan nationale gerechtelijke instanties, waarbij een klacht is ontvangen over mogelijke schending van grondrechten en procedurele waarborgen.

XI. Het Comité dringt er bij OLAF op aan volledig en in een vroege fase van het onderzoek gebruik te maken van de diensten van de magistraten van de eenheid Gerechtelijk en juridisch advies, bij zaken die moeten worden toegezonden aan nationale gerechtelijke autoriteiten. De magistraten zouden ook moeten kijken naar kwesties betreffende de grondrechten van partijen in een onderzoek en zouden daarom moeten worden geraadpleegd door de onderzoekers indien de grondrechten aan de orde komen. Deze bepalingen dienen duidelijk in het nieuwe OLAF-handboek – operationele procedures uiteen te worden gezet.

XII. Het Comité heeft de voortgaande actualisering van het Handboek van operationele procedures gevolgd. Het Comité heeft de directeur-generaal zijn bezwaren te kennen gegeven ten aanzien van een aantal tekortkomingen in het ontwerpdocument. OLAF moet doorgaan met het opzetten van een praktische handleiding die de wettigheid, doelmatigheid, doorzichtigheid en aansprakelijkheid van de activiteiten van het bureau zou bevorderen.

XIII. Het Comité benadrukt het belang om de middelen van OLAF te richten op onderzoeksactiviteiten (zijn kerntaak) en om aanvullende personeelsaanstellingen voor administratieve ondersteuning en coördinatiefuncties te vermijden. Volgens het Comité moet dringend prioriteit worden gegeven aan alle activiteiten die leiden tot een doelmatiger gebruik van menselijke en financiële middelen. Het Comité doet in het bijzonder de aanbeveling dat de uitgaven van OLAF voor wat betreft missies en reizen, die een aanzienlijk deel van de algemene begroting opeisen, worden verduidelijkt.

XIV. Het Comité heeft opgemerkt dat voor het welslagen van onderzoeken er sprake moet zijn van gemotiveerd en gekwalificeerd personeel dat kan bogen op ervaring en dat specifieke vaardigheden en competenties bezit. Het Comité waardeert de aanzienlijke vooruitgang die is geboekt, met name wat betreft het oplossen van de situatie van tijdelijk personeel. Het Comité dringt er bij OLAF op aan zijn inspanningen onverminderd voort te zetten met betrekking tot het opleiden van speciaal onderzoekspersoneel en hoopt dat enkele andere belangrijke personeelskwesties, zoals ontwikkeling en mobiliteit, op zo kort mogelijke termijn worden aangepakt.

XV. Het Comité meent dat verdere inspanningen nodig zijn om de samenwerking tussen OLAF en de administratie van de Commissie te vergemakkelijken, zodat zij het eens kunnen worden over interne administratieve regelingen aan de hand waarvan OLAF zijn eigen personeelsbeleid ten volle kan uitvoeren.

(1) Zie bijlage 1: Vergaderrooster van het Comité van Toezicht.

(2) Artikel 8 van het Reglement van orde van het Comité van toezicht van het OLAF (PB L 33 van 7.2.2007).

(3) Het Reglement is door het Comité vastgesteld in augustus 2006 en gepubliceerd in februari 2007 (Reglement van orde van het Comité van toezicht van het OLAF, PB L 33 van 7.2.2007).

(4) Zie Bijlage 6: Advies nr. 3/2009 Voorontwerp van OLAF-begroting voor 2010.

(5) Zaak T-48/05 Yves Franchet en Daniel Byk tegen Commissie van de Europese Gemeenschappen.

(6) Zie Artikel 22bis en Artikel 22ter van het Statuut.

(7) Noot voor OLAF-personeel van 10 November 2008.

(8) Zie bijlage 5: Advies nr. 2/2009 OLAF-verslagen van onderzoeken die al meer dan negen maanden lopen.

(9) Artikel 6, lid 5 van Verordening (EG) nr. 1073/1999.

(10) Zie advies 5: Advies nr. 2/2009 OLAF-verslagen van onderzoeken die al meer dan negen maanden lopen, slotconclusies en aanbevelingen (bladzijdes 60 tot en met 63).

(11) Artikel 11, lid 7 van Verordening (EG) nr. 1073/1999.

(12) Arrest van 8 juli 2008 van de Derde kamer van het Gerecht van Eerste Aanleg in Zaak T-48/05 Yves Franchet en Daniel Byk tegen Commissie van de Europese Gemeenschappen.

(13) Opmerking: verwijzing D 53/02-09-08.

(14) Zaak F-05/05 en F-07/05 Violetti en anderen tegen de Europese Commissie.

(15) http://www.ombudsman.europa.eu/cases/decision.faces/en/3831/html.bookmark

(16) Zie bijlage: Advies nr. 5/2008 OLAF de minimis-beleid.

(17) Zie Bijlage 4: Advies nr. 1/2009 Jaarlijks beheersplan van OLAF voor 2009.

(18) Het Comité heft een op 25 februari 2009 een noot gestuurd, met daarin gedetailleerd commentaar op de algehele structuur van het Handboek en ook belangrijke suggesties met betrekkin g tot specifieke delen van het document.

(19) Zie artikel 11, lid 3 en 14 van het definitieve ontwerpvoorstel van het EP tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1073/1999.

BIJLAGE 1 OVERZICHT BIJEENKOMSTEN VAN HET COMITÉ VAN TOEZICHT 2008 Maand Datum bijeenkomst JUNI Dinsdag 24 - woensdag 25 JULI Dinsdag 8 – woensdag 9 SEPTEMBER Donderdag 18 OKTOBER Maandag 6 - dinsdag 7 NOVEMBER Dinsdag 11 – woensdag 12 DECEMBER Dinsdag 16 – woensdag 17

2009 Maand Datum bijeenkomst JANUARI Dinsdag 20 – woensdag 21 FEBRUARI Dinsdag 17 – woensdag 18 MAART Dinsdag 24 – woensdag 25 APRIL Dinsdag 21 - woensdag 22

BIJLAGE 2 LIJST VAN ADVIEZEN DIE TUSSEN 1 JUNI 2008 EN 31 MEI 2009 DOOR HET COMITÉ VAN TOEZICHT ZIJN AANGENOMEN 2008 Advies nr. 5/2008 Het de minimis-beleid van OLAF 2009 Advies nr. 1/2009 Jaarlijks beheersplan van het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) voor 2009 Advies nr. 2/2009 OLAF-verslagen van onderzoeken die langer dan negen maanden lopen Advies nr. 3/2009 Voorontwerp van OLAF-begroting voor 2010

BIJLAGE 3 ADVIES Nr. 5/2008 Het de minimis-beleid van OLAF 2 december 2008 INLEIDING OLAF heeft beperkte onderzoeksmiddelen in verhouding tot het aantal onderzoeken dat het verzocht wordt te verrichten. Om ernstige gevallen van fraude en onregelmatigheden die schadelijk zijn voor de financiële belangen van de EU zo snel en efficiënt mogelijk te kunnen onderzoeken, moeten de middelen die OLAF ter beschikking staan doeltreffend worden ingezet. Het Comité van toezicht (Cvt) heeft er herhaaldelijk zijn zorg (1) over uitgesproken dat OLAF nog niet voor meer duidelijkheid en samenhang in zijn onderzoeksbeleid en –strategie heeft gezorgd. In de communautaire verordeningen en het besluit van de Commissie tot oprichting van OLAF (2) wordt niet uitdrukkelijk gesproken over prioritering van ontvangen informatie of klachten betreffende kleine bedragen („de minimis”-zaken). Hieruit volgt dat de door OLAF ontvangen informatie en verrichte gesproken over inbegrip van de minimis-zaken, in beginsel gelijk worden behandeld. OLAF's onderzoeksprioriteiten zijn vastgelegd in het handboek (3) en in het huidige jaarlijkse beheersplan. In zijn notitie aan het Cvt van juni 2007 (4) heeft OLAF zijn werkwijze inzake nultolerantie en de de minimis-regel voor interne onderzoeken uitgelegd. Het Cvt heeft besloten te onderzoeken hoe OLAF de minimis-zaken behandelt, ter beoordeling van de werkwijze en de doeltreffendheid van OLAF's huidige de minimis-beleid. 1. DE SELECTIE VAN ZAKEN Voor de periode december 2005-novemer 2008 (36 maanden) had OLAF circa 2 000 afgesloten zaken in de gegevensbank. Uit deze lijst selecteerde het Cvt 45 zaken (zie voor meer gegevens bijlage I (5)) met een geschatte financiële impact van minder dan 50 000 EUR. De drempel van 50 000 EUR werd gekozen op basis van een kostenefficiëntieberekening van de minimale kosten van een gemiddeld onderzoek, rekening houdend met de duur van een gemiddeld OLAF-onderzoek (28 maanden) en de daarmee gemoeide middelen (twee onderzoekers met gemiddeld 15 zaken per persoon). De geselecteerde zaken werden als volgt uitgesplitst naar financiële impact: Financiële impact (in EUR) Aantal zaken in de steekproef 0- 500 6 501 – 25 000 20 25 001 – 50 000 19 Totaal 45 De steekproef bestrijkt alle soorten OLAF-zaken, van interne en externe onderzoeken tot bijstands-, toezicht- en coördinatiezaken. Het Cvt heeft de betrokken beoordelings-, tussentijdse, eind- en follow-upverslagen geëvalueerd om vast te stellen: — of elke zaak was ingeleid volgens de toepasselijke regels van het OLAF-handboek; — of OLAF de enige of meest aangewezen instantie was om de zaak te onderzoeken (met name voor interne zaken); — hoe lang het onderzoek duurde (in maanden) en om wat voor zaak het ging; — wat de impact van het onderzoek was en welke follow-upmaatregelen de nationale autoriteiten/EU-instellingen en -organen troffen nadat de zaak was afgesloten; — hoeveel middelen er bij benadering werden ingezet (aantal betrokkenen bij het onderzoek); — of ontvangen informatie of afgesloten zaken aan de toepasselijke diensten van de Commissie waren voorgelegd. 2. ANALYSE EN CONCLUSIES 2.1. Algemene opmerkingen OLAF deed gemiddeld vijf maanden over de beoordeling van de ontvangen informatie en 15 maanden over het onderzoek van de geselecteerde gevallen. Het overgrote deel van de zaken vergde twee onderzoekers en werd door de eerste beoordelaar aangemerkt als weinig prioritair. In zes gevallen werd er aan het eind van de onderzoeken geen follow-up aanbevolen. Het Cvt onderzocht de reden voor het openen van een onderzoek in het licht van de in het handboek vastgestelde criteria; de conclusie was dat voor de meeste onderzoekszaken de rechtvaardiging slecht was omschreven en dat een duidelijke motivatie op de formulieren eerste beoordeling ontbrak. Het formulier eerste beoordeling bevat een beschrijving van de beweringen, de rechtsgrondslag van OLAF en de betrouwbaarheid van de bron, maar vermeldt niet op grond van welke in het handboek vervatte criteria de zaak wordt geopend. De „voldoende ernstige verdenking” (6) die als criterium voor het openen van zaken wordt gehanteerd, wordt nergens in het handboek omschreven. De interpretatie en toepassing van dit criterium lijken dan ook geheel afhankelijk te zijn van de beoordelaar. Tal van zaken werden geopend na een aanbeveling van de beoordelaar en goedkeuring door het afdelingshoofd, de directeur en het bestuur, hoewel het formulier eerste beoordeling hiervoor geen duidelijk criterium/reden vermeldde en de dossiers evenmin een rechtvaardiging bevatten. In het momenteel door onderzoekers en beoordelaars gebruikte OLAF-handboek ontbreken duidelijke richtsnoeren op grond waarvan aan de ontvangen informatie een aanbeveling kan worden verbonden inzake het al dan niet openen van een onderzoek. Een betere omschrijving van de criteria voor het openen van een onderzoek zou de doorzichtigheid ten goede komen en het mogelijk maken ontvangen informatie op een consistentere en adequatere wijze te behandelen. De huidige praktijk houdt in dat de persoon die de eerste beoordeling van de ontvangen informatie verricht, ook het onderzoek uitvoert. Deze werkwijze, die ook buiten OLAF wel wordt gevolgd, kan een neutrale en objectieve beoordeling van de informatie in de weg staan, tenzij er tegenwicht wordt geboden door duidelijke en doorzichtige criteria voor het openen van zaken en door een degelijke beheerscontrole. Hoewel de prioriteit van een onderzoek wordt aangeduid als hoog, matig of gering, kon het Cvt geen verschil ontdekken in wijze waarop zaken met geringe, respectievelijk matige prioriteit werden behandeld. De behandeling van zaken met geringe prioriteit moet worden verduidelijkt voor het geval er aan andere zaken toegewezen middelen vrijkomen. Het lijkt erop dat de onderzoeken uit de steekproef op dezelfde wijze werden behandeld als alle andere onderzoeken, ook als de prioriteit ervan aanvankelijk als gering of matig was aangemerkt. Blijkbaar is er over het algemeen bijzonder weinig informatie beschikbaar over de stappen die na het openingsbesluit worden genomen om een onderzoek te plannen. Een duidelijk en beknopt onderzoeksplan (met specifieke doelstellingen, beoogde resultaten, risicoanalyse, tijdschema's, ijkpunten en middelentoewijzing) is bij elk onderzoek van cruciaal belang voor het aansturen en structureren van het werk (dit plan dient zo nodig te worden bijgewerkt). Aanbevelingen1. Het deel „Operationele prioriteiten” van het handboek dient te worden uitgebreid met duidelijke de minimis-richtsnoeren en -beleidslijnen. Er moeten indicatieve de minimis-drempels voor verschillende soorten onderzoeken worden vastgesteld, alsmede criteria voor het al dan niet openen van een de minimis-zaak.2. Er moet meer duidelijkheid worden geboden over de praktische implicaties van een geringe, matige of hoge onderzoeksprioriteit.3. Voordat een onderzoek wordt geopend, dient een onderzoeksplan te worden opgesteld met een beschrijving van het oogmerk van het onderzoek.4. OLAF dient te waarborgen dat de functies van beoordelaar en onderzoeker zo mogelijk (als de vereiste talenkennis beschikbaar is) gescheiden zijn. 2.2. Interne onderzoeken OLAF volgt in dezen het nultolerantiebeleid (7) van de Commissie en hecht, als communautair orgaan dat de financiële belangen van de Gemeenschap moet beschermen en waarborgen, aan alle interne zaken evenveel belang. OLAF moet niet alleen rekening houden met de potentiële financiële impact op de communautaire begroting, maar ook met andere factoren, zoals het politieke belang van de informatie, de reputatie van de Gemeenschap en/of de ernst van de zaak, met name wat betreft de beroepsmoraliteit van het personeel van de Gemeenschap (8). OLAF heeft dan ook verklaard (9) weinig keuze te hebben bij het besluit over het al dan niet openen van een onderzoek; het Bureau moet namelijk alle zaken onderzoeken die onder zijn bevoegdheid vallen, uitgezonderd zogenoemde kleine fouten, die kunnen worden voorgelegd aan andere diensten van de Commissie, zoals het Veiligheidsbureau van de Commissie of het Bureau voor onderzoek en discipline van de Commissie (IDOC). Het is de belangrijkste taak van OLAF de financiële belangen van de Gemeenschap te beschermen. Informatie over het verlies of mogelijk verlies van betrekkelijk geringe bedragen van de Gemeenschap door onterechte of vervalste vergoedingsaanvragen, belangenconflicten, niet in aanmerking komende uitgaven of niet-aangemelde externe activiteiten, had volgens het Cvt direct aan het IDOC kunnen worden doorgezonden. Een uitzondering moet worden gemaakt wanneer het gaat om topambtenaren of beweringen betreffende ernstige en structurele onregelmatigheden of fraude, wanneer de zaak samenhangt met een ander OLAF-onderzoek en wanneer het een communautair agentschap betreft dat niet onder de bevoegdheden van het IDOC valt. Het Cvt is van mening dat duidelijker moet worden gemaakt bij welk soort informatie het om een „kleine fout” gaat en wanneer informatie aan andere diensten kan worden toegezonden. Wat betreft de samenwerking met het IDOC, benadrukt het Cvt dat het belangrijk is dat OLAF informatie over kleine fouten en/of zaken met geringe financiële impact in een vroeg stadium aan het IDOC overdraagt, zodat er onverwijld een tuchtprocedure kan worden ingeleid. Zo zouden inbreuken doeltreffend en prompt kunnen worden bestraft. In 99 % van de zaken uit de onderzochte steekproef werd het onderzoek van OLAF gevolgd door administratief onderzoek door het IDOC en afgerond met tuchtmaatregelen. Het Cvt is van mening dat tuchtmaatregelen in de regel onverwijld moeten worden genomen, conform de rechtspraak van het Europees Hof van Justitie (10). Hiertoe dient OLAF de betrokken informatie onmiddellijk aan het IDOC of een andere aangewezen dienst van de Commissie over te dragen; dubbel onderzoek dient te worden vermeden. Dit is met name van belang wanneer de betrokken personen geen ambtenaar zijn of het gevaar bestaat dat zij weldra uit dienst treden, hetgeen in een aantal van de onderzoeken uit de steekproef het geval was. Het Cvt is van mening dat de informatie in dergelijke gevallen onmiddellijk zou kunnen worden doorgezonden aan het IDOC, zonder eerst een OLAF-onderzoek te openen. Het Cvt waardeert de pogingen van OLAF om de samenwerking met het IDOC en andere diensten van de Commissie te verbeteren en roept het Bureau op hier nog meer werk van te maken. Nauwere samenwerking zal ertoe leiden dat ontvangen informatie vaker rechtstreeks aan de aangewezen diensten wordt doorgezonden, zonder dat OLAF in actie hoeft te komen. OLAF dient met name te streven naar betere informatie-uitwisseling en samenwerking met deze diensten. De samenwerkingsovereenkomsten mogen echter geen afbreuk doen aan de belangrijkste bevoegdheden of de operationele onafhankelijkheid van OLAF. Het Cvt is van mening dat OLAF door betere samenwerking meer middelen zou kunnen vrijmaken voor ernstige fraude en onregelmatigheden, waarvoor het Bureau het enige communautair orgaan met onderzoeksbevoegdheid is. Aangezien OLAF ernaar streeft de Gemeenschap waar voor haar geld te bieden, is het Cvt van mening dat het zowel OLAF als de andere diensten tot voordeel zou strekken om deskundigheid en kennis op het gebied van interne zaken te delen door regelmatig gegevens uit te wisselen en lopende zaken te bespreken, zonder daarvoor al te strikte en precieze regels vast te stellen. Een laatste opmerking betreft de gerechtelijke follow-up van de interne onderzoeken. In de meeste zaken uit de steekproef werd om diverse redenen, zoals verjaring of het ontbreken van voldoende bewijs voor strafrechtelijk onderzoek, geen gerechtelijke follow-up aanbevolen of ondernomen. Het Cvt leidt hieruit af dat in veel van de gevallen uit de steekproef de nationale gerechtelijke autoriteiten de minimis-zaken niet konden behandelen vanwege hun werkdruk en vanwege andere prioriteiten. Volgens het Cvt moet zorgvuldiger worden nagegaan hoeveel kans van slagen gerechtelijke follow-up van de minimis-zaken heeft, voordat zaken worden geopend of aan de gerechtelijke autoriteiten worden doorgezonden. Ook is constructieve communicatie met de nationale gerechtelijke autoriteiten van groot belang voor de doeltreffende follow-up van afgesloten zaken. Aanbevelingen1. OLAF dient zijn nultolerantiebeleid inzake interne onderzoeken beter te omschrijven en bovenal te beslissen hoe moet worden omgegaan met informatie betreffende geringe financiële impact. Dit dient duidelijk in het handboek te worden vermeld.2. OLAF dient ontvangen informatie over kleine fouten en/of zaken met geringe financiële impact aan andere diensten van de Commissie toe te zenden als er alternatieve onderzoeksmiddelen voor handen zijn, in plaats van een OLAF-onderzoek te openen. Er dient te worden toegelicht wanneer informatie aan het IDOC en andere diensten van de Commissie moet worden toegezonden en het begrip „kleine fout” behoeft nadere omschrijving.3. OLAF dient de uitwisseling van informatie over interne de minimis-zaken tussen de betrokken diensten van de Commissie te verbeteren.4. OLAF moet algehele operationele prioriteit schenken aan complexe en ernstige zaken, teneinde zijn beperkte middelen beter te besteden en de Gemeenschap waar voor haar geld te bieden. 2.3. Externe onderzoeken Bij externe onderzoeken is de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen een verantwoordelijkheid die wordt gedeeld met de bevoegde autoriteiten van de lidstaten (11). Op dit gebied geniet OLAF bij zijn beslissing over het openen van een onderzoek over het algemeen meer vrijheid en flexibiliteit. Volgens het handboek (12) dient er bij het openen van een onderzoek rekening te worden gehouden met bepaalde criteria, zoals het subsidiariteits- en evenredigheidsbeginsel. Anderzijds is OLAF de enige organisatie met onderzoeksbevoegdheden, als er in een lidstaat geen enkele autoriteit bevoegd is een onderzoek te starten. De zaken uit de steekproef hadden betrekking op kleine onregelmatigheden bij de tenuitvoerlegging van communautaire programma's; in de regel berustten zij op een verdenking van belangenconflicten, onterechte betalingen of wanbeheer van projectmiddelen. Bij de bestudering van deze zaken keek het Cvt met name naar de ernst van de zaken, de openingscriteria, de maatregelen van de nationale autoriteiten en de follow-up. Het Cvt stelde vast dat over het openen van deze zaken evenmin op grond van duidelijke criteria werd besloten als bij interne de minimis-zaken. Het Cvt vindt de huidige strategie en prioritering van externe onderzoeken dan ook niet duidelijk. De criteria voor het openen van een extern onderzoek moeten worden uitgebreid (met onder meer indicatieve drempels), om opening van de minimis-zaken te voorkomen. Een strategie met duidelijke prioriteiten zou leiden tot betere besteding van de beperkte middelen van de Gemeenschap; zo zouden eventueel beschikbare middelen kunnen worden ingezet voor onderzoek van ernstiger zaken. Het Cvt is er niet van overtuigd dat OLAF zijn middelen optimaal gebruikt door regelmatig onderzoek in te stellen naar zaken waarvan de onderzoekskosten hoger zijn dan de zeer geringe financiële impact. Het Cvt stelt vast dat bij veel zaken in de steekproef de betrokken dienst of het communautaire orgaan van de Commissie voor of tijdens het onderzoek van OLAF was overgegaan tot financiële follow-up of terugvordering van ten onrechte betaalde bedragen en/of eventuele tuchtmaatregelen had getroffen (zoals registratie van een onderneming in het systeem voor vroegtijdige waarschuwing). Het Cvt kon niet uit de verslagen afleiden in welk opzicht het OLAF-onderzoek van deze kleine onregelmatigheden iets aan dit proces had toegevoegd (meerwaarde), met name wat betreft de financiële follow-up. De met de uitvoering van het programma belaste dienst had namelijk al een terugvorderingsopdracht afgegeven en had hiertoe kunnen overgaan zodra informatie over mogelijke fraude of onregelmatigheden bekend werd. Ook stelde het Cvt vast dat een eenmaal door het bestuur geopend OLAF-onderzoek ook dan geheel werd afgerond – zonder maatregelen om de zaak voortijdig af te sluiten – wanneer er gedurende het onderzoek anticiperende follow-upmaatregelen waren uitgevoerd. Wat betreft de gerechtelijke follow-up, stelde het Cvt vast dat het – door oorzaken waaraan het Bureau niets kan veranderen – dikwijls lastig is voor OLAF om informatie over de stand van zaken te verkrijgen uit niet-lidstaten. Daarom wordt deze informatie hoofdzakelijk behandeld door de delegaties van de Commissie in de betrokken landen en is de input van OLAF beperkt. Aanbeveling1. Voor externe onderzoeken moeten een de minimis-strategie en drempelwaarden worden vastgesteld. 2.4. Bijstands-, toezicht- en coördinatiezaken In de steekproef ter controle van de de minimis-zaken is een aantal bijstands-, toezicht- en coördinatiezaken opgenomen. De algemene rechtsgrondslag voor deze activiteiten bestaat uit het EG-Verdrag en de toepasselijke verordeningen (13); uit hoofde hiervan moet OLAF de lidstaten bijstaan door samenwerking te organiseren en hun activiteiten ter bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen te coördineren. Het Cvt concludeerde dat het – net als voor externe en interne de minimis-zaken – buitengewoon nuttig zou zijn om in het handboek richtsnoeren op te nemen voor de behandeling van ontvangen informatie over dit soort zaken, en met name voor prioritering en selectie (criteria voor het openen een zaak). Op grond van de steekproef concludeerde het Cvt dat de verantwoordelijkheid voor deze zaken (wat betreft onderzoek en follow-up) altijd werd genomen door de nationale autoriteiten en dat OLAF's rol bijgevolg zeer beperkt was in vergelijking met de externe en interne zaken, waarbij het Bureau eigenlijke onderzoeksactiviteiten als inspecties, controles en verificatie van informatie verrichte. Het werd het Cvt dan ook niet duidelijk welke meerwaarde OLAF op dit gebied leverde. OLAF doet er waarschijnlijk goed aan zich te bezinnen op de mate waarin het zijn middelen aan deze activiteiten besteedt, terwijl het voor externe en interne onderzoeken middelen tekort komt. Aanbeveling1. OLAF moet in zijn handboek prioriterings- en selectiecriteria voor bijstands-, toezicht- en coördinatiezaken opnemen. (1) Zie bijvoorbeeld de conclusies en aanbevelingen in de jaarlijkse activiteitenverslagen van het Cvt van december 2005-mei 2007 en juni 2007-mei 2008. (2) Verordeningen (EG) nr. 1073/1999 en (EG) nr. 1074/1999, Besluit van de Commissie van 28 april 1999 (PB L 136 van 31.5.1999, blz. 20). (3) OLAF-handboek van 25 februari 2005, punt 3.2. Operationele prioriteiten: op het gebied van interne onderzoeken wordt rekening gehouden met de volgende criteria: de ernst van de strafrechtelijke of tuchtrechtelijke inbreuk, het feit of er sprake is van een samenzwering of van een enkele actor, de betrokkenheid van topambtenaren, machtsmisbruik, negatieve impact voor de reputatie/geloofwaardigheid van de EU, en het feit of om een onderzoek is gevraagd door een dienst/instelling. Op het gebied van externe onderzoeken zijn er vijftien criteria, waaronder de financiële impact, het openbaar belang, enz. (4) Interne notitie van 18 juni 2007 over OLAF's werkwijze inzake nultolerantie en de de minimis-regel op het gebied van interne onderzoeken. De notitie schetst de algemene beginselen van het nultolerantiebeleid van de Commissie en de de minimisregel op het gebied van interne onderzoeken, zoals van toepassing bij het openen van onderzoeken en het doorzenden van eindverslagen aan de nationale autoriteiten. De conclusie van de notitie is dat OLAF bij het openen van een onderzoek binnen de grenzen van zijn bevoegdheden moet blijven, en dat kleine fouten die niet aan de financiële belangen van de Gemeenschappen raken door andere diensten dan OLAF moeten worden behandeld. (5) Bijlage 1: analyse (12 blz.) van informatie over specifieke zaken; wordt niet gepubliceerd. (6) Europees Hof van Justitie, zaak 11/00, Commissie/ECB - 10 juli 2003, punt 141, en zaak C-15/00 Commissie/EIB - 10 juli 2003, punt 164. (7) Interne notitie van 18 juni 2007 over OLAF's werkwijze inzake nultolerantie en de de minimis-regel op het gebied van interne onderzoeken. (8) Artikel 2, lid 1, van het Besluit van de Commissie van 28 april 1999 (PB L 136 van 31.5.1999, blz. 20). (9) Handboek, punt 3.2.1.1 over operationele prioriteiten bij interne onderzoeken. (10) Hof van Justitie in zaak C-270/99 van 27 november 2001, Gerecht van eerste aanleg in zaak T-307/01 van 10 juni 2004, conclusie van de advocaat-generaal in zaak C-270/99 van 22 maart 2001. (11) Artikel 280, lid 2, van het EG-Verdrag. (12) Punt 3.2.1.2. Externe onderzoeken – opportuniteitsbeginsel, blz. 63. (13) Artikel 280 van het EG-Verdrag, artikel 1, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1073/99 en artikel 9, lid 1, van Verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95.

BIJLAGE 4 ADVIES Nr. 1/2009 Jaarlijks beheersplan van het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) voor 2009 Brussel, 19 maart 2008 Het Comité van Toezicht heeft zowel het openbare onderdeel als de interne bijlagen van het jaarlijkse beheersplan van OLAF voor 2009 onderzocht en daarbij bijzondere aandacht gehad voor de doelstellingen, indicatoren en verwachte onderzoeksresultaten en het verband onderling en met de andere activiteiten van het Bureau. In het algemeen feliciteert het Comité van Toezicht OLAF met zijn duidelijke, goed gestructureerde en precieze jaarlijkse beheersplan alsook met de toevoeging van een verwijzing naar de eigen aanbevelingen van het Comité. Het Comité van Toezicht wenst een aantal bedenkingen en opmerkingen bij het jaarlijkse beheersplan voor 2009 te formuleren. 1. Openbaar onderdeel Het Comité van Toezicht stelt vast dat in vergelijking met 2008 de indicator en het oogmerk van de algemene doelstelling werden veranderd van het minimaliseren van fraude om het belang van de feedback van klanten te benadrukken. Het Comité van Toezicht is het eens met deze aanpak en stelt vast dat deze overeenstemt met de aanbeveling van advies nr. 3 van 2006, waarin het Comité had gewezen op de noodzaak om de belanghebbenden van OLAF te betrekken bij het vaststellen van zowel kwalitatieve als kwantitatieve normen en ijkpunten voor de activiteiten van OLAF. In dit verband wenst het Comité van Toezicht te herhalen dat OLAF een systeem voor regelmatige feedback met zijn belangrijkste belanghebbenden moet instellen. Met betrekking tot de indicator van de algemene doelstelling betreffende het doeltreffende gebruik van de resultaten van enquêtes onder belanghebbenden, heeft het Comité van Toezicht de resultaten en analysen (als verstrekt door het Bureau) van de Eurobarometer- en Commissie-enquêtes van 2007 en 2008 onderzocht. Daaruit is geconcludeerd dat de enquêtes geen informatie over de operationele doelmatigheid en doeltreffendheid van de diensten van OLAF behandelen of verstrekken. Om die reden twijfelt het Comité van Toezicht eraan of OLAF van deze resultaten gebruik kan maken om te beoordelen in hoeverre de activiteiten hebben bijgedragen tot de verwezenlijking van de doelstellingen van het jaarlijkse beheersplan. Bovendien heeft het Comité van Toezicht bedenkingen bij deze enquêtes aangezien zij over het algemeen geen betrekking hebben op personen die rechtstreeks samenwerken met OLAF. Het Comité van Toezicht stelt derhalve voor dat OLAF een meer gerichte en pasklare enquête uitvoert teneinde de standpunten vast te stellen van de vertegenwoordigers, de autoriteiten van de lidstaten en de instellingen en agentschappen van de EU die dagelijks met OLAF samenwerken. Deze informatie zou van groter nut zijn voor het jaarlijkse beheersplan voor 2009. De enquêtes hebben verder uitgewezen dat de algemene bekendheid met OLAF niet zeer groot was, een punt waarmee OLAF bij het ontwikkelen van zijn toekomstige activiteiten rekening zou moeten houden. De belangrijkste bevindingen van de Eurobarometer-enquête van 2008 (op basis van 25 000 willekeurig geselecteerde EU-burgers) waren bijvoorbeeld dat 59 % van de ondervraagden nooit van OLAF had gehoord en dat nog eens 20 % van hen die wel van OLAF hadden gehoord, niet kon of wilde zeggen dat zij vertrouwen hadden in OLAF. De resultaten waren gelijklopend in de Commissie-enquête indien het personeel geen ervaring had met OLAF en zich bijgevolg geen mening kon vormen over de activiteiten van het Bureau. Op basis van deze resultaten spoort het Comité van Toezicht OLAF aan hiermee in het jaarlijkse beheersplan voor 2010 rekening te houden. Het Comité van Toezicht is zeer verheugd over specifieke doelstelling nr. 1 waarmee wordt beoogd de doelmatigheid en doeltreffendheid van de activiteiten van OLAF te meten. Voor 2009 is het de bedoeling ernstiger fraudezaken aan te pakken, hetgeen overeenstemt met de opmerkingen van het Comité van Toezicht over het jaarlijkse beheersplan voor 2008 en met advies nr. 3 over de zogenaamde „de minimis”-zaken. Het Comité van Toezicht is ingenomen met de verbeterde strategie met betrekking tot de „de minimis”-regel van de interne onderzoeken, zoals uitgelegd in de recente brief inzake het „de minimis”-beleid. Het Comité van Toezicht wenst aanvullende informatie, meer bepaald betreffende de selectiecriteria voor de „ernstige” externe onderzoeken, en roept OLAF op tot het hanteren van duidelijkere en meer samenhangende strategieën en richtsnoeren wat betreft de soorten zaken die OLAF in 2009 van plan is aan een onderzoek te onderwerpen. Het Comité van Toezicht wijst er ook op dat het ontwerphandboek met operationele procedures (punt 2.3) een verklaring moet omvatten van de manier waarop operationele prioriteiten worden vastgesteld. Het Comité van Toezicht is het eens met de opvatting van OLAF dat de doeltreffendheid van de activiteiten van OLAF een belangrijke factor is voor het bereiken van de algemene doelstelling en het wenst duidelijkheid te krijgen over de manier waarop indicator 1.1 (naleving van de richtsnoeren inzake drempels en criteria voor de instelling van nieuwe follow-upfasen) zal bijdragen tot de verwezenlijking daarvan in 2009. Naast het afhandelingspercentage en de criteria voor de duur kan de doeltreffendheid van de onderzoeken volgens het Comité van Toezicht worden getoetst met behulp van een regelmatig controlemechanisme (inclusief kwaliteitscontrole) van de onderzoeken, teneinde vertragingen te verminderen en de problemen meteen na het opduiken ervan aan te pakken. Het Comité van Toezicht wenst meer informatie te ontvangen over het 18 maanden-waarschuwingssysteem dat in het jaarlijkse beheersplan wordt genoemd onder specifieke doelstelling nr. 1. Als aangegeven in het jaarlijkse beheersplan wordt ongeveer 25 % van de onderzoeken nog steeds niet afgehandeld binnen de nagestreefde termijn van 24 maanden. Aangezien deze tendens sinds een aantal jaren aanhoudt, vraagt het Comité van Toezicht zich af of de doeltreffendheidsindicatoren volstaan om deze vertragingen aan te pakken en te reduceren. Als in het jaarlijkse beheersplan voor 2008 heeft het Comité van Toezicht vragen bij het feit dat het afhandelingspercentage (resultaatsindicator 2.2) bijna 1 bedraagt, indien het wordt berekend op basis van de nieuwe zaken die in de loop van een kalenderjaar worden geopend. Het bestuur van OLAF moet aanvullende maatregelen treffen om de bestaande achterstand (rond 440 zaken in december 2008) aan te pakken, aangezien het bereiken van dit oogmerk niet tot een vermindering van de achterstand zal bijdragen. Dit wordt ook bevestigd in de notulen van de directeursvergadering van oktober 2008 waarin wordt verklaard dat in de eerste helft van 2008 het afhandelingspercentage lager uitviel en een nieuwe achterstand is ontstaan. Voorts noteert het Comité van Toezicht dat de doelmatigheid en doeltreffendheid van de activiteiten uitsluitend worden afgemeten aan de onderzoeken, terwijl andere operationele activiteiten en ondersteunende diensten er niet bij worden betrokken. Het Comité van Toezicht is echter van mening dat de ondersteunende diensten van OLAF (andere operationele activiteiten en administratieve diensten) ook in deze strategie moeten worden opgenomen, zodat OLAF een administratief onderzoeksorgaan van wereldklasse wordt. Het zou de moeite lonen om in de toekomst na te denken over de manier waarop andere activiteiten (buiten onderzoeken) kunnen bijdragen tot de onderzoeksactiviteiten van OLAF en hoe dit in het jaarlijkse beheersplan kan worden gemeten. Het Comité van Toezicht noteert dat de doeltreffende communicatiestrategie van specifieke doelstelling nr. 2 (bevordering van een samenwerkingscultuur ter bestrijding van fraude en corruptie) geen duidelijk intern communicatiebeleid omvat. Uit de controle van het Comité van Toezicht op de zaken van OLAF blijkt dat de algemene coördinatie van de activiteiten tussen de eenheden en de afdelingen voor verbetering vatbaar is. Het Comité van Toezicht beveelt daarom aan een interne communicatiestrategie op te nemen in het jaarlijkse beheersplan teneinde de uitwisseling van kennis te verbeteren en het OLAF-personeel inzake zijn eigen activiteiten in het algemeen bewuster te maken. 2. Interne bijlagen Het Comité van Toezicht is ingenomen met de specifieke financiële impact-indicator voor onderzoeken op het gebied van handel en douane en de grotere aandacht voor zaken met een financiële impact die op meer dan 1 miljoen euro wordt geraamd. Wat de doeltreffendheid betreft van de onderzoeken en activiteiten van directoraat A en directoraat B, wenst het Comité van Toezicht in het bijzonder te vernemen hoe de duur van de onderzoeken en de mogelijke vertragingen ervan momenteel worden gecontroleerd; het Comité is ingenomen met de systematische herziening van de zaken om de achttien maanden en nodigt OLAF tevens uit te overwegen of dit systeem volstaat om vertragingen tegen te gaan. Het Comité van Toezicht wenst een verduidelijking van het begrip „nieuw lopend stadium”. Over het algemeen wijst het Comité van Toezicht op de noodzaak van een strikt controlestelsel om de vertragingen terug te dringen en de kwaliteit van het beheer van de zaken te handhaven. Als in het jaarlijkse beheersplan voor 2008, heeft het Comité van Toezicht bedenkingen bij de waarde en bruikbaarheid van de indicator betreffende het percentage zaken dat wordt afgesloten met een financiële/gerechtelijke/administratieve vervolgcontrole, in verhouding tot het totale aantal zaken; de afloop van de onderzoeken kan immers moeilijk bij aanvang worden voorspeld. Het Comité van Toezicht herhaalt dat ook in 2008 de resultaatsindicator van 24 maanden voor de duur van de zaken niet werd gehaald, net zomin als in de afgelopen vier jaren. Volgens de notulen van de directeursvergadering van oktober 2008 werd in de eerste helft van 2008 slechts 49 % van de zaken gesloten in minder dan 24 maanden. De gemiddelde duur van een actieve zaak bedroeg in de eerste helft van 2008 27 maanden. Het Comité van Toezicht vraagt zich of het doel in 2009 haalbaar zal zijn, meer bepaald indien OLAF meer complexe zaken wil gaan aanpakken, terwijl er geen extra middelen beschikbaar worden gesteld. Volgens het jaarlijkse beheersplan (punt 1.2 inzake doeltreffendheid) vertegenwoordigen de evaluaties of controles ongeveer 50 % van de werklast van de onderzoekers (48 % in directoraat A, 54 % in directoraat B). Het Comité van Toezicht merkt op dat er geen oogmerken of doelstellingen werden geformuleerd voor de niet-actieve stadia van de onderzoeken en dat in het jaarlijkse beheersplan geen informatie wordt verstrekt over de gemiddelde duur van de evaluaties. Het Comité van Toezicht stelt voor na te denken over de vraag hoe de niet-actieve fase van een onderzoek kan worden opgenomen in het jaarlijkse beheersplan, aangezien hiervoor slechts beperkte middelen nodig zijn en het een belangrijke factor is voor de vaststelling van onder meer verjaringstermijnen voor bewijsmateriaal en de follow-up van de eindrapporten van OLAF. Ten slotte merkt het Comité van Toezicht op dat sommige resultaatsindicatoren van de ondersteunende activiteiten (bv. het aantal georganiseerde vergaderingen, vlotte samenwerking, ontvangen feedback) te algemeen en moeilijk meetbaar zijn, en dat het niet altijd duidelijk is hoe zij moeten worden afgemeten om als vergelijkingspunt te kunnen worden gebruikt met de gestelde doelstellingen. Het Comité vraagt zich af of deze indicatoren wel een goede en efficiënte methode zijn voor het evalueren van de prestaties.

BIJLAGE 5 ADVIES Nr. 2/2009 OLAF-verslagen van onderzoeken die langer dan negen maanden lopen Brussel, 28 mei 2009 DEEL I INLEIDING De directeur-generaal van het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) bezorgt het Comité van toezicht maandelijks een verslag met samenvattingen van alle onderzoeken die langer dan negen maanden lopen. In de verslagen van onderzoeken die langer dan negen maanden lopen, wordt voor elke zaak aangegeven waarom het onderzoek nog niet kon worden afgesloten en hoeveel tijd wellicht nog nodig is om het te voltooien. De duur van de onderzoeken moet een aangelegenheid van gemeenschappelijk belang zijn van alle instellingen en OLAF zelf (1). Vertragingen kunnen immers negatieve gevolgen hebben voor de partijen die bij het onderzoek betrokken zijn alsook voor de administratieve, gerechtelijke en financiële follow-up die aan de door OLAF gevoerde onderzoeken moet worden gegeven. De grote achterstand ingevolge het grote aantal zaken dat vertraging heeft opgelopen, is voorts nadelig voor de dagelijkse werkzaamheden van OLAF, omdat het loutere beheer van oude zaken heel wat middelen wegneemt van de primaire taken van het bureau. OLAF beschikt over tien jaar buitengewone en aanzienlijke ervaring in Europese en internationale onderzoeken. Het bureau wint voortdurend aan belang en zijn reputatie groeit. Daarom is het van cruciaal belang dat de tijd die nodig is om een zaak te onderzoeken en te voltooien, zo kort mogelijk is. De taak van het Comité van toezicht In dit verslag controleert het Comité van toezicht de duur van de onderzoeken en de redenen voor mogelijke niet-gemotiveerde vertragingen, teneinde te garanderen dat onderzoeken zonder onderbreking worden verricht gedurende een periode die in redelijke verhouding staat tot de omstandigheden en de complexiteit van de zaak (2). Deze regelmatige controle van het Comité van toezicht wil in de eerste plaats de onafhankelijkheid van OLAF versterken. Er wordt nagegaan of de onderzoeken in alle onafhankelijkheid zonder bemoeienissen van buitenaf worden verricht alsook of de vertragingen geen belemmering vormen voor het gewenste resultaat van een onderzoek, bijvoorbeeld doordat termijnen verstrijken. Dit is het tweede advies van het Comité van toezicht in verband met de verslagen van onderzoeken die langer dan negen maanden lopen. In april 2007 heeft het Comité van toezicht advies nr. 1/2007 uitgebracht, nadat het alle 150 verslagen van onderzoeken die langer dan negen maanden lopen voor de periode januari-december 2006 had onderzocht. In dat advies werden twee verschillende aspecten beoordeeld: bevatten de verslagen passende informatie op basis waarvan het Comité van toezicht zijn controletaak kan uitvoeren en kunnen de verslagen door OLAF worden gebruikt als een beheersinstrument om het onderzoek binnen een redelijke termijn met succes te voltooien. De conclusies en aanbevelingen van dat advies werden door OLAF aanvaard en gevolgd (3). In dat advies verklaarde het Comité van toezicht dat zijn toekomstige actie erin zou bestaan de redenen voor het feit dat onderzoeken niet binnen de door OLAF opgegeven termijn konden worden voltooid, verder te onderzoeken. De verslagen van onderzoeken die langer dan negen maanden lopen van OLAF Dit advies is gebaseerd op de analyse van 275 verslagen van onderzoeken die langer dan negen maanden lopen (terwijl er 424 actieve zaken zijn) voor de periode januari 2007 tot december 2008 en van 115 „beoordelingen van eerste informatie” van alle verslagen van onderzoeken die langer dan negen maanden lopen die in de periode van maart-december 2008 door OLAF aan het Comité van toezicht werden toegezonden (4). Deze „beoordelingen”, die ook een „eerste voorstel voor een werkplan” bevatten, worden opgesteld door onderzoekers van OLAF alvorens het besluit om een onderzoek te openen wordt genomen. Ook werd het case management systeem (CMS) gecontroleerd om de status van de zaken te bepalen. Per sector werden de volgende verslagen ontvangen (5): — 47 interne onderzoeken: Europese instellingen: hierin speelt OLAF een leidende rol en heeft het duidelijke procedurele bevoegdheden (6); — 11 interne/externe onderzoeken: organen van de Europese Unie: hierin speelt OLAF een leidende rol (7); — 51 directe uitgaven en externe steun: hierin speelt OLAF een leidende rol en zijn de regels voor het verrichten van onderzoeken ook gebaseerd op „samenwerkingsovereenkomsten in derde landen” (8); — 46 externe steun: hierin speelt OLAF een leidende rol en zijn de regels voor het verrichten van onderzoeken ook gebaseerd op „samenwerkingsovereenkomsten in derde landen” (9); — 43 landbouw: hierin beschikt OLAF over solide en goed omschreven rechtsbevoegdheden. Deze sector omvat echter ook douanezaken waarbij landbouwproducten zijn betrokken en waarin OLAF voornamelijk voor coördinatie en bijstand zorgt (10); — 51 douane I en II: hierin zorgt OLAF voor coördinatie en bijstand en hangt de duur van de zaken in hoge mate af van het optreden van de betrokken lidstaten of derde landen (11); — 26 structuurmaatregelen: hierin beschikt OLAF over een solide rechtsgrondslag voor het verrichten van onderzoeken (12). OLAF heeft een modelformulier opgesteld voor de verslagen van onderzoeken die langer dan negen maanden lopen. In dat modelformulier zijn een aantal redenen opgenomen waarom een zaak nog niet kon worden afgesloten en die redenen hebben de onderzoekers als volgt aangekruist (13): — „toewijzing van aanzienlijke middelen doch de omvang van de onderzoekswerkzaamheden vereist meer tijd” in 133 verslagen (50 %); — „tactische onderbreking van het onderzoek” in 16 verslagen (6 %); — „gebrek aan middelen” in 30 verslagen (11 %); — „lage prioriteit in combinatie met een beperkte toewijzing van middelen” in 12 verslagen (5 %); — „gebrek aan medewerking: van de lidstaat; van de diensten van de Commissie; van een andere instelling;”van een persoon of een onderneming" in 43 verslagen (15 %) en — „overige: zie zaak” in 77 verslagen (27 %). De inhoud van deze verslagen van onderzoeken die langer dan negen maanden lopen, die door de onderzoekers van OLAF worden opgesteld, wordt formeel medeondertekend door het hoofd van de eenheid van de betrokken sector en door de directeur van elk van de respectieve directoraten onderzoeken en operaties („verlening van visum”). Na de wijziging van het modelformulier voor de verslagen van onderzoeken die langer dan negen maanden lopen (14), werden met ingang van januari 2008 de redenen „tactische onderbreking van het onderzoek” en „lage prioriteit in combinatie met een beperkte toewijzing van middelen” uit de lijst geschrapt. Het doel en de methodiek van dit verslag Het is van fundamenteel belang dat een onderzoeksbureau duidelijk de redenen kan opgeven waarom een onderzoek vertraging heeft opgelopen en waardoor het wordt belemmerd. Alleen dan kunnen onderzoeken accuraat worden gepland en volgens een duidelijke strategie verlopen, kunnen de nodige personeelsleden worden toegewezen, kan de externe samenwerking worden geëvalueerd, kunnen bepaalde zaken prioriteit krijgen en kan het onderzoeksbeleid worden bepaald. Het Comité van toezicht kan enkel toezien op de duur van de onderzoeken van OLAF om bemoeienissen van buitenaf of partijdige beslissingen te voorkomen, indien er voor de vertraging objectieve en controleerbare redenen worden opgegeven. In december 2008 was 78 % van de onderzoeken van OLAF langer dan negen maanden aan de gang en 40 % langer dan twee jaar. Het Comité van toezicht verrichtte niet alleen een globale analyse van de informatie in de verslagen van onderzoeken die langer dan negen maanden lopen, maar ging ook na of de door de onderzoekers van OLAF aangekruiste redenen waarom een zaak nog niet kon worden afgesloten, overeenstemden met de redenen die in het eigenlijke verslag in detail werden uitgelegd. Het Comité van toezicht ging ook na in welke mate de aangekruiste redenen voor vertraging bijdroegen tot inzicht in de werkelijke redenen of belangrijkste factoren die in lopende onderzoeken vertragingen veroorzaken. Hiervoor onderzocht het Comité van toezicht ook de „beoordelingen van eerste informatie”, en in het bijzonder de eerste voorstellen voor een werkplan. Met deze analyse wou het Comité van toezicht ook nagaan of er objectieve en onontkoombare oorzaken zijn voor het feit dat een hoog percentage onderzoeken langer dan negen maanden loopt. Voorts werd bijzondere aandacht besteed aan de tijd die wellicht nog