BESLUIT VAN HET UITVOEREND COMITÉ

van 22 december 1994

betreffende de invoering en toepassing van de Schengenregeling op verkeersluchthavens en secundaire luchthavens

(SCH/Com-ex(94) 17, 4e herz.)

HET UITVOEREND COMITÉ,

Gelet op de Overeenkomst ter uitvoering van het Akkoord van Schengen, inzonderheid op artikel 132,

Gelet op de artikelen 4 en 6 van deze Overeenkomst,

Neemt met instemming kennis van het document betreffende de invoering en toepassing van de Schengenregeling op verkeersluchthavens en secundaire luchthavens (SCH/I-front(94) 39, 9e herz.) en

BESLUIT:

Met het oog op de invoering en toepassing van de Schengenregeling op verkeersluchthavens en secundaire luchthavens worden de in de bijlage vermelde maatregelen uitgevoerd.

Gedaan te Bonn, 22 december 1994.

De voorzitter

Bernd Schmidbauer

BESLUIT

inzake de invoering en toepassing van de Schengenregeling op verkeersluchthavens en secundaire luchthavens

SCH/I-Front(94) 39, 9e herz.

Bij de invoering van de Schengenregeling op verkeersluchthavens en secundaire luchthavens dient rekening te worden gehouden met het belang van het luchtvaartverkeer voor de illegale immigratie, alsmede met het gegeven dat de luchthavens binnen- en buitengrenzen vormen. De partnerstaten achten het noodzakelijk de volgende aanvullende voorzieningen te treffen.

1. Gezien het vereiste dat passagiers van buitenvluchten zich, voordat zij bij aankomst in de luchthavengebouwen de inreiscontrole door de grensbewakingsautoriteiten en bij vertrek de uitreiscontrole door de grensbewakingsautoriteiten hebben ondergaan, niet met intra-Schengenpassagiers mogen vermengen, en gezien het vereiste dat met het oog hierop de bouwkundige maatregelen ten behoeve van fysieke scheiding van de passagiers op het tijdstip van inwerkingstelling van de Schengenuitvoeringsovereenkomst op alle luchthavens dienen te zijn voltooid - voor de luchthaven Amsterdam/Schiphol is als uitzonderingsregeling een termijn tot eind 1995 toegekend, met dien verstande dat gedurende deze termijn een duidelijke scheiding van de passagiersstromen door middel van procedurele maatregelen dient te worden gewaarborgd - wordt de Schengenuitvoeringsovereenkomst ook voor het luchtvaartverkeer op het door het Uitvoerend Comité vastgestelde tijdstip in werking gesteld(1).

De overeenkomstsluitende partijen informeren elkaar tijdens de voorbereidingsfase van 22 december 1994 tot 26 maart 1995 over de getroffen maatregelen.

2. Ter beperking van de wachttijden welke als gevolg van controle van buitenvluchten ontstaan voor begunstigden op grond van het Gemeenschapsrecht, die in de regel slechts een identiteitscontrole ondergaan, dienen aparte controleposten te worden ingericht; de aanduiding van deze controleposten dient in alle Schengenstaten in zoverre eenvormig te zijn, dat ten minste het symbool van de Europese Unie en de letters EU in de sterrenkring worden afgebeeld. De controleposten voor vreemdelingen dienen met het opschrift "Non-EU-Nationals" te worden aangeduid. In de Romaanse talen luiden deze afkortingen "UE", respectievelijk "Non-UE".

3. Op secundaire luchthavens - te weten luchthavens welke naar nationaal recht niet als verkeersluchthaven worden aangemerkt doch officieel voor internationale vluchten zijn opengesteld - dienen dezelfde voorwaarden voor controle te gelden als op de verkeersluchthavens, met dien verstande dat de volgende uitzonderingen van toepassing zijn.

- Ter voorkoming van gevaar dient controle plaats te vinden van passagiers van vluchten waarvoor niet met zekerheid is vast te stellen dat zij uitsluitend van en naar het grondgebied van de partnerstaten zonder landing op het grondgebied van een derde staat hebben plaatsgevonden.

- Indien de intensiteit van het luchtvaartverkeer op secundaire luchthavens hiertoe geen noodzaak vormt, hoeft aldaar geen permanente controlebezetting aanwezig te zijn, voorzover is gewaarborgd dat de controleambtenaren indien nodig tijdig ter plaatse kunnen zijn. De luchthavenbeheerder dient ertoe te zijn gehouden, de bevoegde grensbewakingsautoriteiten tijdig van de aankomst en het vertrek van een vliegtuig naar of van een derde staat in kennis te stellen. De inzet van hulppolitieambtenaren is toegestaan, voorzover de nationale wetgeving daarin voorziet.

- Op secundaire luchthavens kan in de regel worden afgezien van faciliteiten voor fysieke scheiding tussen passagiers van binnenvluchten en die van buitenvluchten.

In het gemeenschappelijk handboek worden aanvullende voorschriften voor secundaire luchthavens opgenomen.

(1) Met deze regeling wordt ervan uitgegaan dat het besluit tot inwerkingstelling op 22 december 1994 wordt vastgesteld en dat de inwerkingstelling van de Schengenuitvoeringsovereenkomst wordt voorafgegaan door een voorbereidingstermijn van drie maanden.

INVOERING VAN DE SCHENGENREGELING OP VERKEERSLUCHTHAVENS EN SECUNDAIRE LUCHTHAVENS

De luchthavens vormen een belangrijke factor in het Schengensysteem. Enerzijds zijn zij van groot belang als toegangspoort voor gestaag groeiende reizigersstromen en derhalve ook voor illegale immigranten, anderzijds vormen zij zowel binnen- als buitengrenzen en doen zich hier bijgevolg een reeks van specifieke problemen voor.

De navolgende aspecten dienen in dit verband nader te worden besproken:

- inwerkingstelling van de Schengenuitvoeringsovereenkomst;

- kanalisering van de reizigersstromen op de luchthavens;

- aanpassing van de normen van de burgerluchtvaart aan de Schengenstandaard;

- bijzonderheden voor secundaire luchthavens.

1. Inwerkingstelling van de Schengenuitvoeringsovereenkomst voor verkeersluchthavens

Met de Schengenregelgeving wordt op dit gebied een belangrijke vernieuwing ingevoerd: reizigers van binnenvluchten ondergaan, ongeacht hun nationaliteit, geen personencontroles meer, terwijl reizigers van derde staten naar gelang van hun nationaliteit in meerdere of mindere mate grondig bij in- en uitreis worden gecontroleerd. Teneinde beide doelen gelijktijdig te verwezenlijken, is een scheiding van deze twee reizigerscategorieën noodzakelijk. Voortaan dient immers vermeden te worden dat enerzijds passagiers van binnenvluchten aan controle worden onderworpen en anderzijds passagiers van buitenvluchten zonder controle het grondgebied van de Schengenstaten binnenkomen.

Een volledige scheiding kan slechts fysiek tot stand worden gebracht, hetgeen betekent dat passende bouwkundige voorzieningen moeten worden getroffen. Het betreft hier de aanbrenging van wanden in bestaande controleruimten, het gebruik van verschillende ruimten in bestaande gebouwen of de afwikkeling van het verkeer via gescheiden terminals.

Gezien het vereiste dat de bouwkundige voorzieningen op het tijdstip van inwerkingstelling van de Schengenuitvoeringsovereenkomst op alle luchthavens dienen te zijn voltooid - voor de luchthaven Amsterdam/Schiphol is als uitzonderingsregeling een termijn tot eind 1995 toegekend, met dien verstande dat gedurende deze termijn een duidelijke scheiding van de passagiersstromen door middel van procedurele maatregelen dient te worden gewaarborgd -, wordt de Schengenuitvoeringsovereenkomst ook voor het luchtvaartverkeer op het door het Uitvoerend Comité vastgestelde tijdstip in werking gesteld(1).

De overeenkomstsluitende partijen informeren elkaar tijdens de voorbereidingsfase van 22 december 1994 tot 26 maart 1995 over de getroffen maatregelen.

2. Kanalisering van de verkeersstromen op luchthavens

Aan de hand van proeven is vastgesteld dat toepassing van de Schengencontrolebepalingen, in het bijzonder ten aanzien van vreemdelingen, tot een aanzienlijke verlenging van de controletijd leidt en derhalve langere wachttijden tot gevolg heeft. Teneinde ten minste de door de controles veroorzaakte wachttijden voor begunstigden op grond van het Gemeenschapsrecht binnen de perken te houden, dient voor deze personen intensiever een versnelde afwikkeling van de controles te worden nagestreefd.

Met het oog hierop kan worden gedacht aan gescheiden controleposten voor begunstigden op grond van het Gemeenschapsrecht, opdat deze categorie van reizigers die in de regel slechts een minimale controle dient te ondergaan, geen vertraging oploopt doordat aan dezelfde balie ook vreemdelingen grondig en derhalve langduriger worden gecontroleerd. De ervaring leert echter dat de reizigers zich slechts ordelijk in de verschillende controlecategorieën schikken, wanneer deze op een voor eenieder duidelijke wijze zijn aangegeven. Daarbij geldt: hoe eenvormiger de schriftelijke instructies, hoe beter deze zullen worden gevolgd. De Schengenstaten dienen dan ook praktische afspraken hieromtrent te maken.

Voor begunstigden op grond van het Gemeenschapsrecht dienen derhalve aparte controleposten te worden ingericht; de aanduiding van deze controleposten dient in alle Schengenstaten in zoverre eenvormig te zijn, dat ten minste het symbool van de Europese Unie en de letters EU in de sterrenkring worden afgebeeld. De controleposten voor vreemdelingen dienen met het opschrift "Non-EU-Nationals" te worden aangeduid. In de Romaanse talen luiden deze afkortingen "UE", respectievelijk "Non-UE".

3. Aanpassing van de in het luchtvaartverkeer toegepaste controlenormen aan de Schengenstandaard

Voor de uit te voeren controle op luchthavens welke een buitengrens vormen, gelden dezelfde beginselen als voor de controle van reizigers bij grensdoorlaatposten aan rijwegen. In tegenstelling tot deze laatste controles speelt echter in het luchtvaartverkeer het tijdselement - wegens de onderlinge aansluitingen - een bijzondere rol.

Dit spanningsveld tussen controle-intensiteit en tijddruk dient - waar mogelijk - rekening houdend met beide belangen te worden opgeheven; bij twijfel dient evenwel voorrang te worden gegeven aan het veiligheidsaspect.

De duur van de gehele controleprocedure is, afgezien van de omvang van de activiteiten van de grensbewakingsautoriteiten, van een reeks andere factoren afhankelijk, zoals het aantal reizigers, de samenstelling van de reizigersstromen, de bouwkundige voorzieningen, enz. De omstandigheden verschillen van luchthaven tot luchthaven. Uit onderzoek van de IATA is gebleken dat overschrijding van een gemiddelde zuivere controletijd van 40 seconden per passagier een aanzienlijke verstoring van de bestaande bedrijfsvoering tot gevolg heeft. Dit is op basis van met de Schengenstandaard uitgevoerde tests bevestigd. Deze problemen kunnen wegens de beperkte ruimte- en onderbrengingscapaciteiten evenwel niet van vandaag op morgen worden opgelost, ook niet door personeelsuitbreiding.

Bijgevolg dienen voor luchthavens naast opvoering van de personeelssterkte speciale procedures te worden ontwikkeld, welke ertoe bijdragen dat het Schengencontroleniveau in acht wordt genomen, en wel zodanig dat de controleduur niet fundamenteel in strijd is met de tijdsvereisten van andere betrokken systemen, zoals het internationale luchtvaartverkeer.

Daarbij dient een onderscheid te worden gemaakt tussen enerzijds op korte termijn te realiseren maatregelen van organisatorische en tactische aard en anderzijds maatregelen welke op een complexe techniek zijn gebaseerd en slechts op langere termijn te realiseren zijn.

De overeenkomstsluitende partijen zullen de navolgende punten op hun doelmatigheid beoordelen.

3.1. Organisatorische en tactische methoden

Deze categorie van maatregelen is gericht op rationalisering en versnelling van de controleprocedures, zonder dat dit evenwel tot veiligheidstekorten leidt.

- Door de inrichting van een tweede controlelijn zou het personeel aan de controlebalies de mogelijkheid hebben om moeilijke gevallen door te verwijzen naar tweedelijnambtenaren, teneinde aldus een vlotte afwikkeling van de reizigersstroom te handhaven.

- Zoals in het op 6 november 1992 door de ministers en staatssecretarissen genomen besluit wordt bepaald, zijn de buitengrenscontroles effectief in de zin van de Schengenuitvoeringsovereenkomst indien de intensiteit daarvan in overeenstemming is met van de onderscheidene derde staten uitgaande gevaren en risico's. De Schengenstaten informeren elkaar over de wijze waarop een en ander in de praktijk zijn beslag krijgt.

Met het oog hierop zijn de overeenkomstsluitende partijen voornemens om op korte termijn door hun veiligheidsdiensten te laten onderzoeken welke risico's en gevaren van de onderscheidene derde staten uitgaan.

- Een ander middel om tot een snellere afwikkeling van de reizigersstromen te komen, waaraan bovendien een personeelsbesparing zou zijn verbonden, is geautomatiseerde afhandeling van de grenscontroles. Dit zou kunnen worden bereikt door hetzij elektronische lezing van het grensoverschrijdingsdocument hetzij door gebruikmaking van speciaal hiervoor bestemde chipkaarten. Bespoediging zou met name kunnen worden bereikt door een veelvoud van dergelijke systemen te gebruiken. Hiervoor zou niet veel ruimte benodigd zijn en bovendien zouden de hieraan verbonden kosten aanzienlijk lager liggen dan die van een door personeel bemande controlepost.

Met een dergelijke procedure kunnen alle voorwaarden voor binnenkomst zowel door de geautomatiseerde raadpleging van de opsporingsregisters als door vaststellingen vóór de afgifte van de autorisatie alsmede herhalingschecks volledig en op basis van de jongste gegevens worden vervuld. Daarbij zou het te allen tijde mogelijk zijn aanvullende controles door grensbewakingsambtenaren te laten uitvoeren.

3.2. "Advanced-Passenger-Information-System"

Met het oog op aanpassing van de normen voor controle van luchtvaartverkeer aan de Schengenstandaard dienen nieuwe wegen te worden bewandeld. Daar de controleduur na aankomst van het vliegtuig niet ad libitum kan worden verlengd, dient de controle van de reizigers eerder, d.w.z. voordat het vliegtuig landt, plaats te vinden. Dergelijke procedures vinden gedeeltelijk reeds in de internationale luchtvaart toepassing en voorzien erin dat de gegevens van de reizigers na het vertrek van het vliegtuig aan de luchthaven van bestemming worden doorgegeven, waar de grensbewakingsautoriteiten onmiddellijk kunnen aanvangen met de toetsing van de persoonsgevens aan hun informatie- en opsporingsbestanden. Hiervoor hebben zij in de regel voldoende tijd.

3.3. "Pre-Flight-Inspections"

Een andere mogelijkheid om de passagiers vooraf te controleren, is de "Pre-Flight-Inspection" van uit derde staten afkomstige vluchten. Daartoe kunnen de controleambtenaren van de staat van bestemming op de luchthaven van vertrek op grond van een volkenrechtelijke overeenkomst controles uitvoeren, ten einde vast te stellen of de passagiers aan bepaalde voorwaarden voor binnenkomst in de Schengenstaat van bestemming voldoen en zich voor de vlucht mogen inschepen. Het betreft bijgevolg een maatregel welke een aanvulling, doch geen vervanging vormt voor de inreiscontrole op de luchthaven van bestemming.

4. Bijzonderheden voor secundaire luchthavens

Op secundaire luchthavens welke naar het nationale recht van de onderscheidene overeenkomstsluitende partijen niet als verkeersluchthaven worden aangemerkt maar wel officieel voor internationale vluchten zijn opengesteld, worden passagiers van buitenvluchten aan personencontrole onderworpen (deel II, punt 3.3.3, van het gemeenschappelijk handboek(2)).

Ter voorkoming van gevaren dient controle van passagiers te worden uitgevoerd bij vluchten waarvoor niet zonder meer kan worden vastgesteld dat zij uitsluitend van en naar het grondgebied van de Schengenstaten hebben plaatsgevonden zonder dat een tussenlanding op het gebied van een derde staat is gemaakt.

Indien de intensiteit van het vliegverkeer op de secundaire luchthavens hiertoe geen noodzaak vormt, hoeft geen permanente controlebezetting aanwezig te zijn, voorzover is gewaarborgd dat de controleambtenaren indien nodig tijdig ter plaatse kunnen zijn. De luchthavenbeheerder dient ertoe te zijn gehouden, de bevoegde grensbewakingsautoriteiten van de aankomst en het vertrek van een vliegtuig naar of van een derde staat tijdig in kennis te stellen. De inzet van hulppolitieambtenaren is toegestaan, voorzover de nationale wetgeving daarin voorziet.

Gelet op het in het algemeen slechts sporadische vliegverkeer kan bij de secundaire luchthavens in beginsel worden afgezien van faciliteiten voor een fysieke scheiding tussen reizigers van binnenvluchten en die van buitenvluchten.

In het gemeenschappelijk handboek worden aanvullende voorschriften voor secundaire luchthavens opgenomen.

(1) Met deze regeling wordt ervan uitgegaan dat het besluit tot inwerkingstelling op 22 december 1994 wordt vastgesteld en dat de inwerkingstelling van de Schengenuitvoeringsovereenkomst wordt voorafgegaan door een voorbereidingstermijn van drie maanden.

(2) Vertrouwelijk document. Zie document SCH/Com-ex(98) 17.