02013XC0126(01) — NL — 01.07.2014 — 001.001

Onderstaande tekst dient louter ter informatie en is juridisch niet bindend. De EU-instellingen zijn niet aansprakelijk voor de inhoud. Alleen de besluiten die zijn gepubliceerd in het Publicatieblad van de Europese Unie (te raadplegen in EUR-Lex) zijn authentiek. Deze officiële versies zijn rechtstreeks toegankelijk via de links in dit document

Gewijzigd bij:









▼B

MEDEDELING VAN DE COMMISSIE

EU-richtsnoeren voor de toepassing van de staatssteunregels in het kader van de snelle uitrol van breedbandnetwerken

2013/C 25/01

1. INLEIDING

(1) Breedbandconnectiviteit is van strategisch belang voor de groei en innovatie in Europa in alle sectoren van de economie en voor sociale en territoriale samenhang. In de Europa 2020-strategie wordt het belang benadrukt van de uitrol van breedband als onderdeel van de groeistrategie van de EU voor het komende decennium en worden ambitieuze doelstellingen vastgesteld voor de ontwikkeling van breedband. De Digitale Agenda voor Europa ( 1 ), een van de vlaggenschipinitiatieven van de Europa 2020-strategie, erkent de sociaaleconomische voordelen van breedband en beklemtoont het belang ervan voor concurrentievermogen, sociale inclusie en werkgelegenheid. Of de Europa 2020-doelstelling inzake slimme, duurzame en inclusieve groei wordt verwezenlijkt, hangt ook af van het bieden van ruim beschikbare en betaalbare toegang tot internetinfrastructuur en -diensten met hoge snelheid. Het aangaan van de uitdaging een betaalbare breedbandinfrastructuur van goede kwaliteit te financieren, is voor Europa van cruciaal belang wil het zijn concurrentievermogen versterken en innovatiever worden, jonge mensen werkgelegenheid bieden, de verplaatsing van economische activiteit voorkomen en buitenlandse investeringen aantrekken. In Digitale Agenda voor Europa wordt opnieuw verwezen naar de doelstelling van de EU 2020-strategie om alle Europeanen tegen 2013 van basisbreedband te voorzien en wordt getracht ervoor te zorgen dat tegen 2020 i) alle Europeanen toegang hebben tot veel sneller internet (30 Mbps of meer) en ii) ten minste 50 % van de Europese huishoudens over een internetverbinding van meer dan 100 Mbps beschikt.

(2) Naar schatting ( 2 ) zouden voor het bereiken van de eerste doelstelling om toegang tot internetsnelheden van meer dan 30 Mbps te krijgen tot 60 miljard EUR investeringen noodzakelijk zijn, en tot 270 miljard EUR om ten minste 50 % van de Europese huishoudens te voorzien van internetverbindingen van meer dan 100 Mbps ( 3 ). Dergelijke investeringen moeten in hoofdzaak door commerciële investeerders worden verricht. De doelstellingen van de Digitale Agenda voor Europa kunnen echter niet zonder financiële steun van de overheid worden bereikt. Daarom worden de lidstaten in Digitale Agenda voor Europa opgeroepen „qua overheidsfinanciering [te] voldoen aan de mededingings- en staatssteunvoorschriften van de EU” om de in de Europa 2020-strategie vastgestelde streefcijfers op het gebied van dekking, snelheid en gebruik te halen ( 4 ). De vraag naar diensten die veel capaciteit vereisen, zal in de toekomst naar verwachting toenemen naarmate cloud computing, de intensiviteit van het gebruik van peer-to-peer-technologieën, sociale netwerken en video-on-demanddiensten zich verder ontwikkelen.

(3) De elektronische-communicatiesector heeft een diepgaand liberalisatieproces ondergaan en is nu aan sectorale regulering onderworpen. Het EU-reguleringskader voor elektronische communicatie bevat ook harmonisatievoorschriften op het gebied van breedbandtoegang ( 5 ). Tot dusver zijn de wholesalemarkten, wat de bestaande breedbandnetwerken betreft, in de meeste lidstaten onderworpen aan ex-anteregulering. De reguleringsaanpak is succesvol gebleken voor het bevorderen van competitieve markten, het aanmoedigen van investeringen en het vergroten van de keuze van de consument: zo is de dekkingsgraad en de penetratiegraad van breedband het grootst in lidstaten waar sprake is van concurrentie op het niveau van de infrastructuur in combinatie met daadwerkelijke ex-anteregulering om de concurrentie bij de dienstverlening te bevorderen. Voor de verdere uitrol van breedbandnetwerken en met name van Next Generation Access-netwerken (hierna „NGA-netwerken” genoemd) blijft de tussenkomst van de nationale reguleringsinstanties (hierna „NRI's” genoemd) noodzakelijk vanwege hun rol binnen de sector elektronische communicatie.

(4) Het is des te belangrijker dat overheidsmiddelen in deze sector zorgvuldig worden aangewend en dat de Commissie ervoor zorgt dat staatssteun aanvullend is en niet in de plaats komt van investeringen van marktdeelnemers. Ieder overheidsmaatregel dient zoveel mogelijk het risico te beperken dat particuliere investeringen worden verdrongen, dat prikkels voor commerciële investeringen worden verstoord en dat uiteindelijk de mededinging wordt vervalst in strijd met het gemeenschappelijk belang van de Europese Unie.

(5) In haar mededeling inzake de modernisering van het EU-staatssteunbeleid heeft de Commissie verklaard dat staatssteunbeleid zich dient te richten op het bevorderen van steunmaatregelen die goed ontworpen zijn, toegesneden zijn op het aanpakken van marktfalen en op doelstellingen van gemeenschappelijk belang ( 6 ). Staatssteun kan onder bepaalde voorwaarden marktfalen corrigeren, en zodoende de markten beter laten functioneren en het concurrentievermogen versterken. Wanneer de markten doelmatige uitkomsten opleveren die echter uit oogpunt van cohesiebeleid ontoereikend worden geacht, kan staatssteun voorts worden gebruikt om meer gewenste, rechtvaardige marktuitkomsten te behalen. Zo kan met name een doelgericht overheidsoptreden op het gebied van breedband bijdragen tot het verkleinen van de „digitale kloof” ( 7 ) tussen gebieden of regio's die over goedkope en concurrerende breedbanddiensten beschikken en gebieden waar die diensten niet voorhanden zijn.

(6) Indien staatssteun wordt verleend voor breedband in gebieden waar marktdeelnemers normaal gesproken toch al zouden investeren of reeds hebben geïnvesteerd, zouden bestaande prikkels voor commerciële investeerders om in breedband te investeren, echter aanzienlijk kunnen afzwakken. In dat geval kan staatssteun voor breedband contraproductief worden voor het bereiken van de nagestreefde doelstelling. Het staatssteuntoezicht in de breedbandsector moet garanderen dat steunmaatregelen zullen leiden tot meer of snellere breedbanddekking en -penetratie dan zonder staatssteun het geval zou zijn en daarbij beter betaalbare diensten van hogere kwaliteit en concurrentiebevorderende investeringen ondersteunen. De positieve effecten van de steun moeten opwegen tegen de concurrentieverstorende effecten ervan.

(7) In reactie op de oproep die de Commissie daartoe in de Digitale agenda heeft gedaan, hebben de meeste lidstaten landelijke breedbandstrategieën ontwikkeld om op hun respectieve grondgebied de doelstellingen van de Digitale Agenda voor Europa te verwezenlijken. De meeste van deze strategieën beogen het gebruik van overheidsmiddelen om de breedbanddekking uit te breiden in gebieden waar er voor commerciële exploitanten geen prikkel is om te investeren in de uitrol van zeer snelle NGA-netwerken en deze uitrol te versnellen.

(8) In deze richtsnoeren wordt een overzicht gegeven van de beleidsbeginselen van de Commissie inzake de toepassing van de staatssteunregels van het Verdrag op maatregelen ten behoeve van de uitrol van breedbandnetwerken in het algemeen (deel 2). Zij lichten de toepassing toe van deze beginselen bij de beoordeling van steunmaatregelen voor de snelle uitrol van basisbreedband- en zeer snelle NGA-netwerken (deel 3). Bij de beoordeling van staatssteun voor breedband zal de Commissie deze richtsnoeren toepassen. Dit zal de rechtszekerheid en de transparantie van haar besluitvorming ten goede zal komen.

2. DE VOORNAAMSTE BEGINSELEN VAN HET BELEID VAN DE COMMISSIE INZAKE STAATSSTEUN VOOR BREEDBAND

(9) Overeenkomstig artikel 107, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna „VWEU” genoemd) „zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt”. Om als staatssteun te worden aangemerkt moet een maatregel bijgevolg aan de volgende cumulatieve voorwaarden voldoen: a) de maatregel moet met staatsmiddelen zijn bekostigd, b) hij moet ondernemingen een economisch voordeel opleveren c) het voordeel moet selectief zijn en d) de mededinging vervalsen of dreigen te vervalsen; e) de maatregel moet het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloeden.

2.1. Artikel 107, lid 1, VWEU: Aanwezigheid van steun

(10) Het gebruik van staatsmiddelen: De overdracht van staatsmiddelen kan vele vormen aannemen, zoals rechtstreekse subsidies, belastingverlagingen ( 8 ), zachte leningen of andere soorten voordelige financieringsvoorwaarden. Er zullen ook staatsmiddelen mee zijn gemoeid wanneer de Staat een voordeel in natura verschaft, bijvoorbeeld wanneer hij investeert in de aanleg van (een deel van) de breedbandinfrastructuur. Staatsmiddelen kunnen worden ingezet ( 9 ) op nationaal, regionaal of lokaal niveau. Financiering uit Europese fondsen als het Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling (ELFPO) en het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO) ( 10 ) zal eveneens als staatsmiddelen moeten worden beschouwd, wanneer de toekenning van de middelen uit deze fondsen ter discretie van een lidstaat staat ( 11 ).

(11) Onderneming: Overheidsmaatregelen ter ondersteuning van breedbandinvesteringen houden doorgaans verband met de uitoefening van een economische activiteit, zoals de aanleg, de exploitatie en het verschaffen van toegang tot breedbandinfrastructuur of het verstrekken van connectiviteit aan eindgebruikers. Ook kan de overheid zelf een economische activiteit uitoefenen wanneer hij (delen van) een breedbandinfrastructuur exploiteert, bijvoorbeeld via een interne onderneming of als onderdeel van de overheidsadministratie. De aanleg van een breedbandnetwerkinfrastructuur met het oog op de toekomstige commerciële exploitatie daarvan door de overheid of derden-exploitanten, vormt eveneens een economische activiteit ( 12 ). De uitrol van een breedbandnetwerk voor niet-commerciële doeleinden hoeft geen staatssteun in te houden ( 13 ), omdat de aanleg van het netwerk geen enkele onderneming begunstigt ( 14 ). Wanneer dit soort netwerk vervolgens toegankelijk wordt gemaakt voor gebruik door breedbandinvesteerders of -exploitanten, is er echter waarschijnlijk sprake van staatssteun ( 15 ).

(12) Voordeel: De steun wordt gewoonlijk rechtstreeks aan investeerders in het netwerk verleend, die in de meeste gevallen via een concurrerende inschrijvingsprocedure worden gekozen. Wanneer de bijdrage van de Staat niet tegen normale marktvoorwaarden wordt verstrekt en bijgevolg op grond van het beginsel van de particuliere investeerder handelend in een markteconomie als staatssteun moet worden aangemerkt (zie punt 16) zorgt de toepassing van een concurrerende selectieprocedure ervoor dat de steun beperkt blijft tot het minimumbedrag dat voor het specifieke project nodig is. De openbare aanbesteding elimineert de steun echter niet, omdat de betrokken overheidsinstantie de geselecteerde inschrijver toch nog subsidie zal verlenen (bijvoorbeeld in de vorm van „gap funding” of een bijdrage in natura) en het doel van dit soort procedure juist de selectie van de begunstigde is. De geselecteerde inschrijver zal dankzij de financiële steun in staat zijn om deze commerciële activiteit uit te oefenen op voorwaarden die anders niet op de markt voorhanden zouden zijn. Naast de directe begunstigde kunnen derden-exploitanten die wholesaletoegang krijgen tot de gesubsidieerde infrastructuur, indirecte begunstigden zijn ( 16 ).

(13) Selectiviteit: Overheidsmaatregelen ter ondersteuning van de uitrol van breedbandnetwerken zijn selectief van aard, aangezien zij bestemd zijn voor investeerders in breedband en derden-exploitanten die alleen in bepaalde segmenten van de totale markt van elektronische-communicatiediensten actief zijn. Wat de zakelijke eindgebruikers van het gesubsidieerde netwerk betreft ( 17 ), is het daarentegen mogelijk dat de maatregel niet selectief is wanneer de gesubsidieerde infrastructuur voor alle sectoren van de economie toegankelijk is. Er is sprake van selectiviteit wanneer de uitrol van breedband specifiek is bedoeld voor bepaalde zakelijke gebruikers, bijvoorbeeld wanneer de staatssteun is gericht op de uitrol van een breedbandnetwerk ten behoeve van tevoren bepaalde ondernemingen die niet zijn gekozen op grond van algemene criteria die van toepassing zijn in het hele gebied waarvoor de steunverlenende autoriteit verantwoordelijk is ( 18 ).

(14) Vervalsing van de mededinging: Volgens de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna „het Hof” genoemd) vervalst financiële steun of steun in natura de mededinging wanneer deze de positie van een onderneming in vergelijking met andere ondernemingen versterkt ( 19 ). Vanwege de aan een concurrent verleende staatssteun zouden bestaande exploitanten de capaciteit kunnen verminderen of zouden kandidaat-exploitanten kunnen besluiten om een nieuwe markt of geografisch gebied niet te betreden. De concurrentievervalsing zal waarschijnlijk groter zijn wanneer de begunstigde van de steun marktmacht bezit. Wanneer de begunstigde reeds een machtspositie inneemt op een markt, zal de steunmaatregel deze machtspositie nog kunnen versterken door de druk die concurrenten kunnen uitoefenen, verder te verzwakken.

(15) Beïnvloeding van het handelsverkeer: Aangezien het overheidsoptreden ongunstige effecten kan hebben voor dienstverleners uit andere lidstaten (mede doordat de vestiging van deze dienstverleners in de betrokken lidstaten wordt ontmoedigd), oefent ten slotte ook invloed uit op het handelsverkeer: op de markten voor elektronische-communicatiediensten (wholesale- en de retailmarkten voor breedband) bestaat immers vrije mededinging tussen exploitanten en serviceproviders ( 20 ).

2.2. Geen steun: de toepassing van het beginsel van de investeerder in een markteconomie

(16) In artikel 345 VWEU wordt bepaald dat het Verdrag de regeling van het eigendomsrecht in de lidstaten onverlet laat. Volgens de rechtspraak van het Hof volgt uit het beginsel van gelijke behandeling dat kapitaal dat, al dan niet rechtstreeks, door de overheid ter beschikking van een onderneming wordt gesteld onder met normale marktvoorwaarden overeenkomende omstandigheden, niet als staatssteun kan worden aangemerkt. Wanneer de participatie of de kapitaalinbreng door een publieke investeerder ook op lange termijn niet voldoende uitzicht op rentabiliteit biedt, moet die maatregel als steun in de zin van artikel 107 VWEU worden beschouwd en moet de verenigbaarheid ervan met de interne markt uitsluitend aan de in dat artikel vastgelegde criteria worden getoetst ( 21 ).

(17) In haar Amsterdam-beschikking heeft de Commissie de toepassing van het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie op het gebied van breedband onderzocht ( 22 ). In deze beschikking werd onderstreept dat grondig en uitgebreid moet worden aangetoond dat een publieke investering marktconform is, hetzij door een significante participatie van particuliere investeerders, hetzij aan de hand van een goed businessplan waaruit een passend rendement op de investering blijkt. Wanneer particuliere investeerders aan het project deelnemen is het een conditio sine qua non dat zij het commerciële risico van de investering onder dezelfde voorwaarden als de publieke investeerders voor hun rekening nemen. Dit is ook van toepassing op andere vormen van staatssteun, zoals zachte leningen of garanties ( 23 ).

2.3. Staatssteun ten behoeve van de uitrol van breedband als een dienst van algemeen economisch belang (DAEB) — Altmark-arrest en verenigbaarheid krachtens artikel 106, lid 2, VWEU

(18) In sommige gevallen kunnen lidstaten van mening zijn dat het aanbieden van een breedbandnetwerk moet worden beschouwd als een dienst van algemeen economisch belang in de zin van artikel 106, lid 2, VWEU ( 24 ) en het Altmark-arrest ( 25 ), en op basis daarvan overheidsfinanciering verstrekken. In deze gevallen moeten de maatregelen van de lidstaten worden beoordeeld op grond van de mededeling van de Commissie betreffende de toepassing van de staatssteunregels van de Europese Unie op voor het verrichten van diensten van algemeen economisch belang verleende compensatie ( 26 ), het besluit van de Commissie van 20 december 2011 betreffende de toepassing van artikel 106, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie op staatssteun in de vorm van compensatie voor de openbare dienst, verleend aan bepaalde met het beheer van diensten van algemeen economisch belang belaste ondernemingen ( 27 ), de mededeling van de Commissie „EU-kaderregeling inzake staatssteun in de vorm van compensatie voor de openbare dienst (2011)” ( 28 ) en Verordening (EU) nr. 360/212 van de Commissie van 25 april 2012 betreffende de toepassing van de artikelen 107 en 108 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie op de-minimissteun verleend aan diensten van algemeen economisch belang verrichtende ondernemingen ( 29 ). Deze Commissiedocumenten (hierna tezamen het „DAEB-pakket” genoemd) zijn namelijk eveneens van toepassing op staatssteun voor de uitrol van breedband. In het onderstaande zal slechts de toepassing van sommige van de in deze documenten vermelde beginselen op de financiering van breedband worden verduidelijkt in het licht van bepaalde voor de sector kenmerkende aspecten.

De definitie van diensten van algemeen economisch belang (DAEB)

(19) Met betrekking tot de definitie van DAEB heeft de Commissie reeds in algemene zin verduidelijkt dat lidstaten geen specifieke openbaredienstverplichtingen kunnen verbinden aan een activiteit die al wordt verricht of die op bevredigende wijze kan worden verricht en op voorwaarden (zoals prijs van, objectieve kwaliteitsmerken van, continuïteit van en toegang tot de dienst) die stroken met het algemeen belang, zoals dat door de Staat is omschreven, door ondernemingen die onder normale marktomstandigheden actief zijn ( 30 ).

(20) Wordt dit beginsel op de breedbandsector toegepast, dan is de Commissie van mening dat in gebieden waar particuliere investeerders reeds in een breedbandnetwerkinfrastructuur hebben geïnvesteerd (of het netwerk verder aan het uitbreiden zijn) en reeds concurrerende breedbanddiensten met voldoende dekking aanbieden, het opzetten van een parallel concurrerend breedbandnetwerk met overheidsfinanciering niet als een dienst van algemeen economisch belang in de zin van artikel 106, lid 2, VWEU kan worden aangemerkt ( 31 ). Wanneer kan worden aangetoond dat particuliere investeerders niet in staat zijn om in de nabije toekomst ( 32 ) alle burgers of gebruikers passende breedbanddekking aan te bieden, waardoor een aanzienlijk deel van de bevolking niet over een verbinding zou beschikken, kan echter een compensatie voor openbaredienstverlening worden toegekend aan een onderneming die met het beheer van een dienst van algemeen economisch belang belast is, mits voldaan is aan de voorwaarden van de hierboven genoemde mededeling inzake diensten van algemeen economisch belang. In dit opzicht moeten netwerken die voor de beoordeling van de noodzaak van een dienst van algemeen economisch belang in aanmerking moeten worden genomen, altijd van een vergelijkbaar type zijn, namelijk ofwel basisbreedbandnetwerken, ofwel NGA-netwerken.

(21) Bovendien kan de uitrol en de exploitatie van een breedbandinfrastructuur slechts als een DAEB worden beschouwd indien deze infrastructuur alle gebruikers in een bepaald gebied, zowel particulieren als ondernemingen, universele connectiviteit biedt. Steun voor de aansluiting van alleen ondernemingen zou niet voldoende zijn ( 33 ).

(22) Uit het verplichte karakter van de DAEB-taak volgt ook dat de exploitant van het uit te rollen netwerk de wholesaletoegang tot de infrastructuur niet op discretionaire en/of discriminerende basis mag weigeren (bijvoorbeeld omdat het mogelijk commercieel niet winstgevend is in een bepaald gebied toegang te verlenen).

(23) Gezien het mededingingsniveau dat sinds de liberalisering van de elektronische-communicatiesector in de Unie bereikt is, en met name de concurrentie die vandaag de dag op de retailmarkt voor breedband bestaat, dient een netwerk dat in het kader van een dienst van algemeen economisch belang met overheidsfinanciering is uitgerold, beschikbaar te zijn voor alle geïnteresseerde exploitanten. Er kan bijgevolg slechts sprake zijn van een DAEB-taak voor de uitrol van breedband indien er een passieve ( 34 ), neutrale ( 35 ) en open infrastructuur tot stand wordt gebracht. Dit soort netwerk moet aanvragers van toegang alle mogelijke vormen van netwerktoegang bieden en een daadwerkelijke mededinging op retailniveau mogelijk maken, zodat de eindgebruikers kunnen kiezen uit concurrerende en betaalbare diensten ( 36 ).

(24) De DAEB-taak mag derhalve alleen betrekking hebben op de uitrol van een breedbandnetwerk dat universele connectiviteit biedt en op de daarmee verband houdende diensten voor wholesaletoegang, maar niet op retailcommunicatiediensten ( 37 ). Wanneer de exploitant die met de DAEB-taak belast is ook een verticaal geïntegreerde breedbandexploitant is, moeten er voldoende garanties zijn om belangenconflicten, onrechtmatige discriminatie en andere verborgen indirecte voordelen te vermijden ( 38 ).

(25) Aangezien de elektronische-communicatiemarkt volledig geliberaliseerd is, vloeit hieruit voort dat een DAEB-taak voor de uitrol van breedband niet gebaseerd kan zijn op de verlening van een uitsluitend of bijzonder recht in de zin van artikel 106, lid 1, VWEU, aan de exploitant die met die DAEB-taak belast is.

Berekening van de compensatie en terugvordering

(26) Bij de berekening van de compensatie voor het verrichten van diensten van algemeen economisch belang zijn de beginselen van het DAEB-pakket volledig van toepassing. Gezien de specifieke kenmerken van de breedbandsector is het zinvol een verduidelijking op te nemen inzake DAEB die bedoeld zijn om voor dekking te zorgen van niet-aangesloten wijken of districten (zogenoemde „blinde vlekken”) binnen een ruimer gebied waar bepaalde exploitanten reeds hun eigen netwerkinfrastructuur hebben uitgerold of misschien van plan zijn dat in de nabije toekomst te doen. In gevallen waarin het gebied waarvoor de DAEB is toegewezen niet beperkt is tot uitsluitend „blinde vlekken”, vanwege de omvang of de locatie ervan, kan het zijn dat de exploitant die met de DAEB belast is, ook in de winstgevende gebieden die reeds door commerciële exploitanten worden bestreken, een netwerkinfrastructuur moet uitrollen. In dat geval mag de toegekende compensatie alleen de kosten van de uitrol van infrastructuur in de niet-winstgevende „blinde vlekken” dekken, waarbij rekening wordt gehouden met de relevante opbrengsten en een redelijke winst ( 39 ).

(27) Het kan in veel gevallen de voorkeur verdienen het compensatiebedrag vooraf vast te stellen, ten einde de verwachte financieringskloof binnen een bepaalde periode te dichten, liever dan om de compensatie louter vast te stellen op basis van de kosten en opbrengsten wanneer zij optreden. In het eerste model zijn er gewoonlijk meer prikkels voor de onderneming om haar kosten te beheersen en de bedrijfsactiviteiten geleidelijk te ontwikkelen ( 40 ). Wanneer een DAEB-taak voor de uitrol van een breedbandnetwerk niet is gebaseerd op de uitrol van infrastructuur die eigendom van de overheid is, moeten er doeltreffende herzienings- en terugvorderingsmechanismen worden ingevoerd om te voorkomen dat de exploitant die met een DAEB-taak is belast, een onrechtmatig voordeel geniet doordat hij na afloop van de periode waarvoor hij met die DAEB is belast, eigenaar blijft van het netwerk dat met staatsmiddelen gefinancierd is.

2.4. Administratieve en reguleringsmaatregelen ter ondersteuning van de uitrol van breedband waarop de staatssteunregels van de EU niet van toepassing zijn

(28) Zoals ook is uiteengezet in de mededeling van de Commissie inzake breedband ( 41 ), kunnen de lidstaten niet alleen ondernemingen rechtstreeks financiële middelen verstrekken, maar ook kiezen voor verschillende soorten maatregelen om de uitrol van breedband en met name NGA-netwerken te bespoedigen. Bij deze maatregelen gaat het niet noodzakelijkerwijze om staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.

(29) Aangezien in de regel een groot deel van de kosten van de uitrol van NGA-vezelnetwerken verband houdt met civieltechnische werken ( 42 ), kunnen de lidstaten er overeenkomstig het EU-reguleringskader voor elektronische communicatie bijvoorbeeld voor kiezen om de verwerving van rechten van doorgang te vergemakkelijken, om netwerkexploitanten te verplichten hun civieltechnische werkzaamheden te coördineren en/of een deel van hun infrastructuur te delen. Voorts zouden de lidstaten kunnen eisen dat in alle nieuwe infrastructuur (waaronder nieuwe waterleidingen, energie-, vervoers- of rioolnetwerken) en/of gebouwen een voor NGA geschikte aansluiting wordt geplaatst. Ook derde partijen kunnen, op eigen kosten, hun passieve netwerkstructuur aanleggen tijdens algemene civieltechnische werken die hoe dan ook worden uitgevoerd. Deze mogelijkheid moet op transparante en niet-discriminerende wijze aan alle geïnteresseerde exploitanten worden geboden, en moet in beginsel open staan voor alle potentiële gebruikers en niet alleen voor exploitanten van elektronische-communicatie-infrastructuur (zoals bijvoorbeeld nutsbedrijven op het gebied van elektriciteit, gas en watervoorziening) ( 43 ). Een gecentraliseerde inventarisatie van de bestaande (al dan niet gesubsidieerde) infrastructuur, eventueel met inbegrip van geplande werken, zou kunnen bijdragen tot de uitrol van commerciële breedband ( 44 ). Bestaande infrastructuur betreft niet alleen telecommunicatie-infrastructuur, zoals kabel-, draadloze of satellietinfrastructuur, maar ook alternatieve infrastructuur (riolen, mangaten enz.) van andere sectoren (zoals nutsbedrijven) ( 45 ).

2.5. De beoordeling van de verenigbaarheid op grond van artikel 107, lid 3, VWEU

(30) Wanneer overheidsoptreden ter ondersteuning van de uitrol van breedband voldoet aan de in onderdeel 2.1 omschreven voorwaarden, zal de Commissie de verenigbaarheid ervan over het algemeen aan artikel 107, lid 3, onder c), VWEU toetsen ( 46 ). Tot dusver hebben regionale en lokale autoriteiten verschillende modellen van optreden gevolgd. De bijlage bevat een niet-uitputtende lijst van deze modellen. Overheden kunnen naast de in de bijlage beschreven modellen ook andere modellen ontwikkelen voor de ondersteuning van de uitrol van breedband ( 47 ). Op alle vormen van overheidsoptreden moeten alle in deze richtsnoeren genoemde verenigbaarheidscriteria worden toegepast ( 48 ).

(31) Met staatssteun gefinancierde breedbandprojecten kunnen worden uitgevoerd in steungebieden in de zin van artikel 107, lid 3, onder a) en c), VWEU en van de specifieke regels inzake regionale steun ( 49 ). In dat geval kan steun voor breedband worden aangemerkt als steun ten behoeve van een initiële investering in de zin van de regels inzake regionale steun. Wanneer een maatregel binnen de werkingssfeer van die regels valt en wanneer wordt overwogen individuele ad-hocsteun aan één onderneming toe te kennen of steun te verlenen ten behoeve van slechts één enkele economische sector, moet de lidstaat aantonen dat aan de voorwaarden van de regelgeving inzake regionale steun is voldaan. Die vereist met name dat het betrokken project tot een coherente regionale ontwikkelingsstrategie bijdraagt en dat het, gelet op de aard en de omvang ervan, de mededinging niet in onaanvaardbare mate zal vervalsen.

Overzicht van de algemene beginselen inzake verenigbaarheid

(32) Bij de beoordeling op grond van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU ziet de Commissie erop toe dat het positieve effect van de steunmaatregel voor het behalen van een doelstelling van gemeenschappelijk belang opweegt tegen de potentiële negatieve neveneffecten ervan, zoals de verstoring van het handelsverkeer en de vervalsing van de mededinging. Dit gebeurt in twee stappen.

(33) Ten eerste moet elke steunmaatregel voldoen aan de onderstaande voorwaarden. Wordt niet aan een van de volgende voorwaarden voldaan, dan zal de steun onverenigbaar met de interne markt worden verklaard:

1. de steun draagt bij tot het behalen van doelstellingen van gemeenschappelijk belang;

2. de markt zorgt voor onvoldoende resultaten als gevolg van marktfalen of belangrijke ongelijkheden;

3. de steun vormt een geschikt beleidsinstrument;

4. de steun heeft een stimulerend effect;

5. de steun is beperkt tot het noodzakelijke minimum;

6. de negatieve effecten van de steun blijven beperkt;

7. transparantie.

(34) Ten tweede weegt de Commissie, indien aan alle noodzakelijke voorwaarden is voldaan, de positieve effecten van de steunmaatregel voor het behalen van een doelstelling van gemeenschappelijk belang af tegen de eventuele negatieve effecten ervan.

(35) De afzonderlijke stadia van de beoordeling die de Commissie voor maatregelen op het gebied van breedband uitvoert, worden hieronder nader toegelicht.

1. Bijdrage aan het behalen van doelstellingen van gemeenschappelijk belang

(36) Wat de doelstelling inzake het gemeenschappelijk belang betreft, zal de Commissie beoordelen in hoeverre het voorgenomen optreden een bijdrage levert aan het behalen van de hierboven uiteengezette doelstellingen van gemeenschappelijk belang, zoals nader gespecificeerd in Digitale Agenda voor Europa.

2. De markt zorgt voor onvoldoende resultaten als gevolg van marktfalen of belangrijke ongelijkheden

(37) Van marktfalen is er sprake wanneer markten op eigen kracht en zonder het overheidsoptreden niet goed genoeg werken om een voor de samenleving doeltreffend resultaat op te leveren. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn wanneer bepaalde investeringen achterwege blijven ondanks het feit dat het economisch voordeel ervan voor de samenleving groter is dan de kosten ( 50 ). In dergelijke gevallen kan de toekenning van staatssteun gunstige effecten hebben en kan de algehele efficiëntie worden verbeterd door het bijsturen van de economische prikkels voor bedrijven. In de breedbandsector is er een vorm van marktfalen die betrekking heeft op positieve externaliteiten. Dergelijke externaliteiten doen zich voor wanneer marktspelers de opbrengst van hun handelen niet volledig internaliseren. De beschikbaarheid van breedbandnetwerken effent bijvoorbeeld de weg voor het aanbieden van meer diensten en voor innovatie, twee ontwikkelingen die waarschijnlijk meer personen dan alleen de directe investeerders en abonnees van het netwerk ten goede komen. De marktwerking zou daarom onvoldoende particuliere investeringen in breedbandnetwerken genereren.

(38) Door de economische wetmatigheden in verband met dichtheid is de uitrol van breedbandnetwerken doorgaans rendabeler wanneer de mogelijke vraag groter en meer geconcentreerd is, dat wil zeggen in dichtbevolkte gebieden. Omdat de vaste investeringskosten hoog zijn, nemen de eenheidskosten aanzienlijk toe naarmate de bevolkingsdichtheid afneemt ( 51 ). Bijgevolg kunnen breedbandnetwerken, wanneer zij onder commerciële voorwaarden worden uitgerold, doorgaans slechts een deel van de bevolking op rendabele wijze bestrijken. Zoals in de Digitale Agenda voor Europa echter wordt erkend, genereert ruim beschikbare en betaalbare toegang tot breedband positieve externaliteiten omdat hierdoor de groei en innovatie in alle sectoren van de economie kunnen worden versneld. Wanneer de markt niet voldoende breedbanddekking biedt of de toegangsvoorwaarden een probleem vormen, kan staatssteun derhalve helpen dit soort marktfalen op te lossen.

(39) Een tweede mogelijke doelstelling van gemeenschappelijk belang heeft te maken met billijkheid. Regeringen kunnen besluiten op te treden om sociale of regionale ongelijkheden te corrigeren die het gevolg van marktwerking zijn. In bepaalde gevallen kan staatssteun voor breedband ook worden gebruikt om rechtvaardigheidsdoelstellingen te verwezenlijken, dat wil zeggen als een manier om alle leden van de samenleving vlotter toegang te verlenen tot een essentieel communicatiemiddel en middel om in de samenleving te participeren en gebruik te maken van de vrijheid van meningsuiting, wat de sociale en territoriale cohesie bevordert.

3. Staatssteun als geschikt beleidsinstrument en vormgeving van de maatregel

(40) Overheidsoptreden ter ondersteuning van breedbandnetwerken kan plaatsvinden op nationaal, regionaal of gemeentelijk niveau ( 52 ). Het is daarom van wezenlijk belang dat de verschillende maatregelen worden gecoördineerd om overlappingen en gebrek aan samenhang te voorkomen. Om te zorgen voor samenhang en coördinatie van de lokale maatregelen moet ervoor worden gezorgd dat lokale initiatieven in hoge mate transparant zijn.

(41) Lidstaten worden aangemoedigd om waar mogelijk en met inachtneming van bevoegdheden en specificiteiten landelijke regelingen op te zetten waarin de voornaamste basisbeginselen voor overheidsinitiatieven zijn opgenomen en om de meest relevante kenmerken van de geplande netwerken aan te geven ( 53 ). Landelijke overkoepelende regelingen voor de uitrol van breedband zorgen voor een samenhangend gebruik van overheidsmiddelen, verminderen de regeldruk voor subsidiërende lagere overheden en versnellen de tenuitvoerlegging van de individuele steunmaatregelen. Voorts worden lidstaten aangemoedigd om op centraal niveau duidelijke richtsnoeren te geven voor de tenuitvoerlegging van met staatssteun gefinancierde breedbandprojecten.

(42) De rol van de NRI's bij het opzetten van een concurrentiebevorderende staatssteunmaatregel ter ondersteuning van breedband is van bijzonder belang. De NRI's hebben door de cruciale rol die hun is toebedeeld in het kader van sectorale regulering, technische kennis en expertise verworven ( 54 ). Zij zijn het best in staat om overheden ondersteuning te bieden met betrekking tot staatssteunregelingen en moeten worden geraadpleegd bij het vaststellen van de steungebieden. De NRI's moeten ook worden geraadpleegd met betrekking tot het vaststellen van de tarieven en voorwaarden voor wholesaletoegang en het oplossen van geschillen tussen de aanvragers van toegang en de exploitant van de gesubsidieerde infrastructuur. De lidstaten worden aangemoedigd om de NRI's de middelen te verschaffen die nodig zijn om dit soort ondersteuning te kunnen bieden. De lidstaten moeten waar nodig zorgen voor een juiste rechtsgrondslag voor dit soort rol van NRI's bij breedbandprojecten met staatssteun. Het is goede praktijk dat NRI's voor lokale autoriteiten richtsnoeren opstellen die onder andere aanbevelingen bevatten inzake marktanalyse, wholesaletoegangsproducten en tariferingsbeginselen, waarbij rekening wordt gehouden met het reguleringskader voor elektronische communicatie en de aanbevelingen ter zake van de Commissie ( 55 ).

(43) Naast de betrokkenheid van de NRI's kunnen ook de nationale mededingingsautoriteiten nuttig advies geven, met name om met betrekking tot omvangrijke overkoepelende regelingen een gelijk speelveld te helpen scheppen voor de exploitanten die aan een aanbestedingsprocedure deelnemen, en om te voorkomen dat een onevenredig groot deel van staatsmiddelen voor een enkele exploitant wordt bestemd, waardoor zijn (misschien al dominante) marktpositie wordt versterkt ( 56 ). Afgezien van de rol van de NRI's richten sommige lidstaten nationale kenniscentra op om kleine, lokale overheidsinstanties te helpen adequate steunmaatregelen uit te werken en een consequente toepassing van de staatssteunregels die in deze richtsnoeren worden gespecificeerd, te waarborgen ( 57 ).

(44) De afwegingstoets schrijft voor een juiste opzet van de maatregel verder voor dat de staatssteun een geschikt beleidsinstrument moet zijn om het probleem aan te pakken. Terwijl ex-anteregulering in veel gevallen de uitrol van breedband in stedelijke en dichterbevolkte gebieden heeft vergemakkelijkt, vormt deze in dit verband wellicht geen toereikend instrument om het aanbieden van breedbanddiensten mogelijk te maken, vooral in gebieden met weinig dekking waar de inherente rentabiliteit van de investering laag is ( 58 ). Hoewel maatregelen aan de vraagzijde ten behoeve van breedband (zoals vouchers voor eindgebruikers) positief kunnen bijdragen aan de breedbandpenetratie ( 59 ), kunnen deze ook niet altijd het gebrek aan breedbandaanbod verhelpen ( 60 ). In sommige situaties is het dus mogelijk dat er geen alternatief voor overheidsfinanciering bestaat om het gebrek aan breedbandconnectiviteit te verhelpen. De steunverlenende autoriteiten dienen er tevens rekening mee te houden dat spectrum(her)toewijzingen tot een uitrol van het netwerk in de doelgebieden kunnen leiden, waardoor zij hun doelstellingen kunnen bereiken zonder rechtstreekse subsidies te verlenen.

4. Aanwezigheid van een stimulerend effect

(45) In verband met het stimulerend effect van de maatregel moet worden onderzocht of de betrokken investering in een breedbandnetwerk zonder staatssteun niet binnen dezelfde termijn zou zijn gedaan. Wanneer een exploitant bepaalde verplichtingen heeft om het doelgebied ( 61 ) te dekken, komt het mogelijk niet voor staatssteun in aanmerking omdat deze steun waarschijnlijk geen stimulerend effect heeft.

5. Steun beperkt tot het noodzakelijke minimum

(46) Bij de beoordeling van de vraag of aangemelde maatregelen evenredig zijn, heeft de Commissie bepaalde noodzakelijke voorwaarden beklemtoond om de betrokken staatssteun en de mogelijke vervalsing van de mededinging tot een minimum te beperken, zoals in de volgende delen nader wordt toegelicht.

6. Beperkte negatieve effecten

(47) De wijziging in het gedrag van de begunstigde als gevolg van de steun kan echter ook negatieve effecten hebben voor de mededinging en het handelsverkeer. De mate waarin de mededinging wordt vervalst, kan worden beoordeeld aan de hand van de effecten op de concurrenten. Wanneer concurrenten de winstgevendheid van hun eerdere investering zien afnemen als gevolg van de steun, kunnen zij ertoe besluiten hun eigen toekomstige investering te verminderen of de markt zelfs geheel te verlaten ( 62 ). Daar komt bij dat wanneer te verwachten valt dat de begunstigde die via de concurrerende selectieprocedure wordt gekozen reeds een machtpositie op een markt heeft of kan verwerven als gevolg van de door de Staat gefinancierde investering, de steunmaatregel de concurrentiedruk die concurrenten kunnen uitoefenen, kan verzwakken. Bovendien kan, indien een steunmaatregel of de daaraan gekoppelde voorwaarden (zoals de financieringsmethode wanneer die van de maatregel integrerend deel uitmaakt) leiden tot een daaraan onlosmakelijk verbonden schending van het EU-recht, de steun niet verenigbaar met de interne markt worden verklaard ( 63 ).

7. Transparantie

(48) Steun moet op transparante wijze worden toegekend; er moet met name voor worden gezorgd dat de lidstaten, de marktdeelnemers, het belangstellende publiek en de Commissie gemakkelijk toegang kunnen krijgen tot alle betreffende besluiten en relevante informatie over de op grond daarvan toegekende steun. De transparantievereisten worden in punt (78) nader besproken.

8. De algemene afwegingstoets en de verenigbaarheidsvoorwaarden ter beperking van de mededingingsvervalsing

(49) Een zorgvuldig vormgegeven staatssteunregeling voor breedband moet ervoor zorgen dat de effecten van de maatregel per saldo positief zijn.

(50) In dit verband kunnen de effecten van de staatssteunmaatregel worden omschreven als een wijziging van de activiteit ten opzichte van dat wat zonder de steun zou hebben plaatsgevonden. De gunstige effecten van de steunmaatregel houden rechtstreeks verband met de gedragswijziging van de begunstigde. Deze wijziging zou de verwezenlijking van het gewenste doel van gemeenschappelijk belang mogelijk moeten maken. In de breedbandsector leidt de steun tot de uitrol van nieuwe infrastructuur die er anders niet zou zijn geweest, hetgeen op de markt zorgt voor zowel extra capaciteit en snelheid als lagere tarieven en betere keuzemogelijkheden voor de consument, hogere kwaliteit en innovatie. Dit zou tevens tot gevolg hebben dat consumenten meer toegang krijgen tot online-resources die, samen met de grotere consumentenbescherming op dit gebied, vermoedelijk tot een stijging van de vraag zal leiden. Hiermee wordt weer een stap gezet in de richting van de voltooiing van de digitale interne markt waarvan de EU-economie als geheel profiteert.

(51) Een gesubsidieerd netwerk moet kunnen zorgen voor een „sprongsgewijze verandering” wat betreft de beschikbaarheid van breedband. Een sprongsgewijze verandering kan worden aangetoond wanneer als gevolg van het overheidsoptreden: 1) de geselecteerde inschrijver overgaat tot belangrijke nieuwe investeringen in het breedbandnetwerk ( 64 ) en 2) de gesubsidieerde infrastructuur aanzienlijke nieuwe capaciteiten op de markt brengt wat betreft beschikbaarheid van breedbanddiensten en van breedbandcapaciteit ( 65 ), snelheid en concurrentievermogen ( 66 ). De sprongsgewijze verandering moet zowel met de bestaande netwerken als met de concreet geplande uitrol van netwerken worden vergeleken.

(52) Bovendien moet, om ervoor te zorgen dat de negatieve effecten op de mededinging zo beperkt mogelijk blijven, wat de vormgeving van de steunmaatregel betreft aan een aantal voorwaarden zijn voldaan, zoals hieronder in onderdeel 3.9 wordt uiteengezet.

(53) Verder kan de Commissie, om de vervalsing van de mededinging zoveel mogelijk tegen te gaan, verlangen dat bepaalde regelingen beperkt worden in de tijd (gewoonlijk 4 jaar of minder) en worden geëvalueerd om na te gaan: 1) of de aannames en voorwaarden op grond waarvan het besluit over de verenigbaarheid is genomen, zijn verwezenlijkt; 2) of de steunmaatregel in het licht van de daarmee beoogde doelstellingen doeltreffend is, en 3) wat de effecten ervan voor de markten en de mededinging zijn, en of zich gedurende de looptijd van de steunregeling geen ongerechtvaardigde verstoring van de mededinging voordoet die in strijd is met de belangen van de Unie ( 67 ). Gezien de doelstellingen ervan en teneinde de lidstaten en kleinere steunvoornemens niet onevenredig te belasten, geldt dit uitsluitend voor landelijke steunregelingen en steunregelingen waarvoor omvangrijke middelen zijn uitgetrokken en die nieuwe kenmerken bevatten, of wanneer aanzienlijke veranderingen van de markt, de technologie of de regelgeving worden verwacht. De evaluatie wordt op basis van een gemeenschappelijke methode ( 68 ) uitgevoerd door een van de steunverlenende autoriteit onafhankelijke deskundige, en wordt openbaar gemaakt. De evaluatie wordt tijdig bij de Commissie ingediend zodat zij de eventuele verlenging van de steunmaatregel kan beoordelen, en in ieder geval zodra de regeling is afgelopen. De precieze reikwijdte en concrete details van de evaluatie zullen in het goedkeuringsbesluit van de steunmaatregel worden vastgesteld. Bij een eventuele latere steunmaatregel met een soortgelijk doel moeten de resultaten van de evaluatie in aanmerking worden genomen.

▼M1

In het geval van steunregelingen die alleen wegens hun grote budget zijn uitgesloten van het toepassingsgebied van een groepsvrijstellingsverordening, zal de Commissie de verenigbaarheid daarvan uitsluitend op basis van het evaluatieontwerp beoordelen.

(54) Als uit deze afwegingstoets blijkt dat de negatieve effecten zwaarder wegen dan de voordelen, kan de Commissie de steun verbieden of verlangen dat wordt bijgestuurd, hetzij met betrekking tot de opzet van de steun, hetzij met betrekking tot de schadelijke effecten ervan voor de mededinging.

3. DE BEOORDELING VAN STAATSSTEUN VOOR BREEDBAND

3.1. Soorten breedbandnetwerken

(55) Voor de beoordeling van staatssteun wordt in deze richtsnoeren een onderscheid gemaakt tussen basis- en NGA-netwerken.

(56) Een aantal verschillende technologieplatforms kan als basisbreedbandnetwerken worden beschouwd, waaronder Asymmetric Digital Subscriber Lines (ADSL) (tot ADSL2+-netwerken), niet-verbeterde kabelnetwerken (zoals DOCSIS 2.0), mobiele netwerken van de derde generatie (UMTS) en satellietsystemen.

(57) Bij de huidige stand van ontwikkeling van de markt en de technologie ( 69 ) zijn NGA-netwerken aansluitnetwerken die volledig of gedeeltelijk gebruikmaken van optische elementen ( 70 ) en die breedbandtoegangsdiensten kunnen leveren met betere kenmerken dan de bestaande basisbreedbandnetwerken ( 71 ).

(58) NGA-netwerken worden geacht ten minste de volgende kenmerken te hebben: i) zij bieden iedere abonnee betrouwbare diensten aan tegen zeer hoge snelheid via optische (of gelijkwaardige technologie) backhaul-verbindingen die zich voldoende dichtbij de locatie van de gebruiker bevinden om daadwerkelijk een zeer hoge snelheid van de dienst te waarborgen; ii) zij ondersteunen diverse geavanceerde digitale diensten, waaronder convergente All-IP-diensten, en iii) zij hebben aanzienlijk hogere uploadsnelheden (in vergelijking met basisbreedbandnetwerken). In de huidige marktsituatie en in deze fase van technologische ontwikkeling zijn NGA-netwerken: i) op glasvezelkabels gebaseerde toegangsnetwerken (FFTx) ( 72 ) ii) geavanceerde, geüpgradede kabelnetten ( 73 ), en iii) bepaalde geavanceerde draadloze toegangsnetwerken die een betrouwbare hoge snelheid per abonnee kunnen bieden ( 74 ).

(59) Het is belangrijk voor ogen te houden dat NGA-netwerken naar verwachting op langere termijn de bestaande basisbreedbandnetwerken niet slechts zullen upgraden, maar zullen vervangen. Omdat NGA-netwerken een andere netwerkarchitectuur vereisen, breedbanddiensten leveren die van een aanzienlijk hogere kwaliteit zijn dan de huidige breedbanddiensten en daarnaast diverse diensten bieden die niet door de huidige breedbandnetwerken kunnen worden ondersteund, zullen er in de toekomst waarschijnlijk uitgesproken verschillen gaan ontstaan tussen gebieden die door NGA-netwerken worden gedekt en gebieden zonder NGA-dekking ( 75 ).

(60) Lidstaten kunnen zelf de vorm van hun optreden bepalen, mits deze strookt met de staatssteunregels. In sommige gevallen zouden lidstaten ertoe kunnen besluiten om zogenoemde netwerken van de nieuwe generatie (NGN) te financieren, dat wil zeggen backhaulnetwerken die de eindgebruiker niet bereiken. Telecommunicatie-exploitanten op het niveau van de detailhandel hebben backhaulnetwerken nodig om eindgebruikers toegangsdiensten te kunnen aanbieden. Dit soort netwerken kan zowel basisnetwerken als netwerken van het NGA-type ondersteunen ( 76 ): welk type infrastructuur voor de „laatste kilometer” op het backhaulnetwerk wordt aangesloten, is aan de (investerings)keuze van de telecommunicatie-exploitant gelaten ( 77 ). De overheid kan ook besluiten om alleen civieltechnische werken uit te voeren (zoals graafwerken op openbaar terrein of het aanleggen van buizen) om de uitrol van eigen netwerkelementen door de betrokken exploitanten mogelijk te maken en te bespoedigen. Bovendien zal de overheid wellicht, wanneer dit past, ook satellietoplossingen in aanmerking willen nemen.

3.2. Het onderscheid tussen witte, grijze en zwarte gebieden voor basisbreedbandnetwerken

(61) Bij het onderzoek naar marktfalen en naar rechtvaardigheidsdoelstellingen, kan er een onderscheid worden gemaakt tussen de soorten doelgebieden. Dit onderscheid wordt in de volgende delen toegelicht. Wanneer het overheidsoptreden beperkt is tot het backhaulgedeelte van het netwerk, zal bij de vaststelling van de doelgebieden de beoordeling uit oogpunt van staatssteun plaatsvinden met inachtneming van de situatie op zowel de backhaulmarkten als die voor toegang ( 78 ).

(62) De verschillende criteria voor de rechtvaardiging van overheidsoptreden in deze geografische gebieden worden hieronder weergegeven.

(63) Om geografische gebieden als wit, grijs of zwart gebied te kunnen aanmerken zoals hieronder wordt beschreven, moet de steunverlenende autoriteit vaststellen of er breedbandinfrastructuur in het betrokken gebied aanwezig is. Om er verder voor te zorgen dat de overheidsmaatregel particuliere investeringen in het gebied niet doorkruist, dient de steunverlenende autoriteit tevens na te gaan of er particuliere investeerders zijn die concrete plannen hebben om in de nabije toekomst hun eigen infrastructuur uit te rollen. De term „in de nabije toekomst” moet worden opgevat als „binnen een termijn van drie jaar” ( 79 ). Indien de steunverlenende autoriteit een langere tijdshorizon hanteert voor de uitrol van de gesubsidieerde infrastructuur, moet dezelfde tijdshorizon worden gebruikt om commerciële investeringsprojecten te beoordelen.

(64) Om zich ervan te vergewissen dat er geen particuliere investeerders voornemens zijn in de nabije toekomst hun eigen infrastructuur uit te rollen, dient de steunverlenende autoriteit een samenvatting te publiceren van de voorgenomen steunmaatregel en belanghebbenden te verzoeken hun opmerkingen te maken.

(65) Het gevaar bestaat dat een loutere „blijk van belangstelling” van een particuliere investeerder de levering van breedbanddiensten in het doelgebied vertraagt wanneer deze investering vervolgens niet plaatsvindt en tegelijkertijd overheidsoptreden achterwege blijft. De steunverlenende autoriteit zou daarom kunnen verlangen dat de particuliere investeerder bepaalde toezeggingen doet alvorens het overheidsinitiatief op te schorten. Deze toezeggingen moeten garanderen dat er binnen de termijn van drie jaar dan wel binnen de voor de gesubsidieerde investering voorziene langere termijn aanzienlijke vooruitgang wordt geboekt qua dekking. Zij kan voorts van de betrokken exploitant verlangen dat hij een overeenkomst in die zin sluit waarin de toezeggingen inzake uitrol zijn vastgelegd. Deze overeenkomst zou kunnen voorzien in een aantal „mijlpalen” die in deze periode van drie jaar zouden moeten worden bereikt ( 80 ), alsmede in de verplichting om verslag uit te brengen over de gemaakte vorderingen. Wanneer een mijlpaal niet wordt gehaald, kan de steunverlenende autoriteit het geplande overheidsoptreden doorzetten. Deze regel is zowel op basisbreedband- als op NGA-netwerken van toepassing.

„Witte gebieden”: doelstelling in verband met het bevorderen van territoriale cohesie en de economische ontwikkeling

(66) „Witte gebieden” zijn de gebieden waar geen breedbandinfrastructuur aanwezig is en in de nabije toekomst waarschijnlijk ook niet zal worden ontwikkeld. Met de doelstellingen van de Commissie voor de Digitale Agenda voor Europa wordt gestreefd naar een totale dekking qua basisbreedbanddiensten in de EU in 2013 en een totale dekking van ten minste 30 Mbps in 2020. Er moet daarom met voorrang voor worden gezorgd dat op tijd wordt geïnvesteerd in gebieden die nog onvoldoende zijn gedekt. De Commissie erkent daarom dat lidstaten die financiële steun verlenen voor het aanbieden van breedbanddiensten in gebieden waar breedband momenteel niet beschikbaar is, werkelijke doelstellingen in verband met cohesie en economische ontwikkeling nastreven, zodat hun optreden waarschijnlijk in overeenstemming is met het gemeenschappelijk belang, mits aan de voorwaarden van onderdeel 3.4 wordt voldaan ( 81 ).

„Grijze gebieden”: noodzaak van een grondiger beoordeling

(67) „Grijze gebieden” zijn de gebieden waarin één netwerkexploitant aanwezig is en in de nabije toekomst waarschijnlijk geen ander netwerk zal worden ontwikkeld ( 82 ). Het feit dat er slechts één netwerkexploitant aanwezig is ( 83 ), betekent niet noodzakelijkerwijs dat er geen probleem is op het gebied van marktfalen of wat betreft cohesie. Wanneer die exploitant marktmacht (een monopoliepositie) heeft, kan hij burgers een combinatie van kwaliteit van het dienstenpakket en tarieven bieden die niet optimaal is. Het is mogelijk dat bepaalde categorieën gebruikers niet goed worden bediend of dat het retailtarief, wegens het ontbreken van gereguleerde wholesaletarieven, veel hoger is dan het tarief dat voor dezelfde diensten wordt berekend in gebieden of regio's van het land die meer concurrentie kennen maar overigens vergelijkbaar zijn. Indien er daarnaast slechts een kleine kans is dat alternatieve exploitanten de markt zullen betreden, kan de financiering van een alternatieve infrastructuur een geschikte maatregel zijn ( 84 ).

(68) Anderzijds zouden subsidies voor de aanleg van een alternatief netwerk in gebieden waar al een breedbandnetwerkexploitant aanwezig is, de marktdynamiek kunnen verstoren. Staatssteun voor de uitrol van breedbandnetwerken in „grijze” gebieden is dus alleen gerechtvaardigd wanneer duidelijk kan worden aangetoond dat marktfalen aanhoudt. Een nauwkeuriger analyse en een grondige beoordeling van de verenigbaarheid zullen nodig zijn.

(69) Grijze gebieden zouden voor staatssteun in aanmerking kunnen komen, mits aan de verenigbaarheidsvoorwaarden van onderdeel 3.4. is voldaan, wanneer is aangetoond dat i) er geen betaalbare of geschikte diensten worden aangeboden die voldoen aan de behoeften van burgers of zakelijke gebruikers ( 85 ), en dat ii) er geen minder verstorende maatregelen kunnen worden genomen (waaronder ex-anteregulering) om dezelfde doelen te bereiken.

(70) Om vast te stellen of aan de punten i) en ii) is voldaan, zal de Commissie met name beoordelen of:

a) de algemene marktvoorwaarden niet toereikend zijn, waarbij zij onder meer zal kijken naar het niveau van de huidige tarieven voor breedband, het soort diensten dat aan eindgebruikers wordt aangeboden (particulieren en zakelijke gebruikers) en de gestelde voorwaarden;

b) bij ontbreken van ex-anteregulering die door een NRI is opgelegd, er niet aan derden werkelijke netwerktoegang wordt aangeboden, en of de toegangsvoorwaarden niet tot een daadwerkelijke mededinging leiden;

c) algemene toetredingsdrempels de mogelijke toetreding van andere exploitanten van elektronischecommunicatienetwerken belemmeren ( 86 ), en of

d) de maatregelen of oplossingen die door de bevoegde NRI of mededingingsautoriteit ten aanzien van de bestaande netwerkexploitant worden opgelegd, die problemen niet hebben kunnen oplossen.

(71) Alleen grijze gebieden die aan de in de voorgaande punten genoemde subsidiabiliteitscriteria voldoen, zullen aan de hierna in onderdeel 3.9 beschreven verenigbaarheidsbeoordeling worden onderworpen.

„Zwarte gebieden”: geen overheidsoptreden nodig

(72) Wanneer in een bepaalde geografische zone ten minste twee basisbreedbandnetwerken van verschillende exploitanten aanwezig zijn of er in de nabije toekomst zullen komen, en breedbanddiensten onder concurrerende voorwaarden worden aangeboden (concurrentie op basis van infrastructuur ( 87 )), kan worden aangenomen dat er zich geen marktfalen voordoet. Bijgevolg bestaat er slechts een zeer kleine mogelijkheid dat overheidsoptreden extra voordelen oplevert. Staatssteun voor de financiering van de aanleg van een extra breedbandnetwerk met vergelijkbare mogelijkheden zal integendeel in beginsel juist tot een onaanvaardbare vervalsing van de mededinging leiden en particuliere investeerders wegdrukken. Wanneer niet duidelijk kan worden aangetoond dat er zich marktfalen voordoet, zal de Commissie bijgevolg maatregelen ter financiering van de uitrol van extra breedbandinfrastructuur in een „zwart gebied” negatief beoordelen ( 88 ).

3.3. Het onderscheid tussen witte, grijze en zwarte gebieden voor NGA-netwerken

(73) Het hiervoor in onderdeel 3.2 gemaakte onderscheid tussen „witte”, „grijze” en „zwarte” gebieden is ook relevant voor de beoordeling van de vraag of staatssteun ten behoeve van NGA-netwerken verenigbaar is op grond van artikel 107, lid 3, onder c).

(74) Momenteel kunnen, dankzij de modernisering van actieve apparatuur, sommige geavanceerde basisbreedbandnetwerken ook bepaalde breedbanddiensten ondersteunen die in de toekomst waarschijnlijk via NGA-netwerken zullen worden aangeboden (zoals triple play-diensten) en daardoor bijdragen tot het bereiken van de doelstellingen van de Digitale Agenda voor Europa. Er kunnen echter nieuwe producten of diensten worden ontwikkeld die vanuit het standpunt van de vraagzijde dan wel de aanbodzijde niet substitueerbaar zijn en die capaciteit, betrouwbaarheid en substantieel hogere upload- en downloadsnelheden vereisen die de fysieke bovengrenzen van basisbreedbandinfrastructuur overschrijden.

„Witte NGA-gebieden”

(75) Bijgevolg moet voor de beoordeling van staatssteun ten behoeve van NGA-netwerken een gebied waar NGA-netwerken momenteel niet voorhanden zijn en, in overeenstemming met de punten 63, 64 en 65, waarschijnlijk niet binnen drie jaar door particuliere investeerders zullen worden aangelegd, als een „wit NGA-gebied” worden beschouwd. Dit soort gebied komt in aanmerking voor staatssteun aan NGA-netwerken, mits aan de in de onderdelen 3.9 en 3.10 genoemde verenigbaarheidsvoorwaarden is voldaan.

„Grijze NGA-gebieden”

(76) Een gebied moet als een „grijs NGA-gebied” worden beschouwd wanneer er in de komende drie jaar slechts één NGA-netwerk ( 89 ) voorhanden is of zal worden uitgerold en geen andere exploitant plannen heeft om in de komende drie jaar een NGA-netwerk uit te rollen. Bij de beoordeling van de vraag of er in een bepaald gebied andere investeerders in netwerken extra NGA-netwerken zouden kunnen uitrollen, moet rekening worden gehouden met bestaande regulerings- of wetgevingsmaatregelen die de obstakels voor de uitrol van dergelijke netwerken kunnen hebben verlaagd (toegang tot buizen, medegebruik van infrastructuur enz.). De Commissie zal een nadere beoordeling moeten verrichten om na te gaan of overheidsoptreden noodzakelijk is, omdat overheidsoptreden in dergelijke gebieden een groot risico in zich dragen dat bestaande investeerders worden verdrongen en de mededinging wordt vervalst. In dit opzicht zal de Commissie haar beoordeling uitvoeren op basis van de in deze richtsnoeren vastgestelde verenigbaarheidsvoorwaarden.

„Zwarte NGA-gebieden”

(77) Indien er in een bepaald gebied ten minste twee NGA-netwerken bestaan of daar in de komende drie jaar zullen worden uitgerold, moet dat gebied als een „zwart NGA-gebied” worden beschouwd. De Commissie zal oordelen dat staatssteun voor een extra, gelijkwaardig NGA-netwerk dat met overheidsmiddelen wordt bekostigd, de mededinging in zulke gebieden waarschijnlijk ernstig zal verstoren en op grond van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU niet verenigbaar is met de interne markt.

3.4. Vormgeving van de maatregel en de noodzaak concurrentievervalsing te beperken

(78) Elke overheidsmaatregel ter ondersteuning van de uitrol van breedband moet voldoen aan alle in onderdeel 2.5 beschreven verenigbaarheidsbeginselen, zoals de doelstelling van gemeenschappelijk belang, het bestaan van marktfalen, en de geschiktheid en het stimulerend effect van de maatregel. Wat het beperken van de mededingingsvervalsing betreft, moet niet alleen worden aangetoond op welke wijze een „sprongsgewijze verandering” in alle gevallen (in witte, grijze en zwarte gebieden) wordt bewerkstelligd ( 90 ), maar moet ook aan de volgende dwingende voorwaarden worden voldaan om de evenredigheid van de maatregel aan te tonen. Indien aan een van die voorwaarden niet is voldaan, moet er hoogstwaarschijnlijk een nadere beoordeling ( 91 ) worden verricht, die tot de conclusie zou kunnen leiden dat de steun niet verenigbaar is met de interne markt.

a) Gedetailleerd in kaart brengen en analyse van de dekking: De lidstaten moeten duidelijk aangeven welke geografische gebieden door de betrokken steunmaatregel zullen worden bestreken ( 92 ), waar mogelijk in samenwerking met de bevoegde nationale organen, zoals de NRI's. Raadpleging van NRI's wordt aangemoedigd, maar is facultatief. Voorbeelden van goede praktijken pleiten voor het creëren van een centrale databank met betrekking tot de beschikbare infrastructuur op nationaal niveau, waardoor de transparantie wordt vergroot en de kosten van de uitvoering van kleinere, lokale projecten worden verminderd. De lidstaten hebben de vrijheid om doelgebieden vast te stellen, maar zij worden aangemoedigd om bij de vaststelling van de relevante regio's rekening te houden met economische omstandigheden, alvorens de inschrijvingsprocedure te starten ( 93 ).

b) Openbare raadpleging: De lidstaten moeten aan de voornaamste kenmerken van de maatregel en aan de lijst van doelgebieden passende publiciteit geven door de relevante informatie over het project te publiceren en uit te nodigen tot het indienen van opmerkingen. Een publicatie op een centrale webpagina op nationaal niveau zou in beginsel ervoor zorgen dat dergelijke informatie voor alle belanghebbenden beschikbaar wordt gemaakt. Door de resultaten van het in kaart brengen ook te controleren door middel van een openbare raadpleging beperken de lidstaten vervalsing van de mededinging met de bestaande exploitanten en met partijen die reeds investeringen in de nabije toekomst hebben gepland, tot een minimum en stellen zij deze investeerders in de gelegenheid hun activiteiten te plannen ( 94 ). Met een gedetailleerde kaart en een grondige overlegprocedure wordt niet alleen voor een hoge mate van transparantie gezorgd, maar is er ook een essentieel instrument voorhanden om te bepalen of een gebied „wit”, „grijs” of „zwart” is ( 95 ).

c) Concurrerende selectieprocedure: Wanneer de steunverlenende autoriteiten een derde-exploitant selecteren om de gesubsidieerde infrastructuur uit te rollen en te exploiteren ( 96 ), dan verloopt die selectieprocedure in overeenstemming met de geest en de beginselen van de EU-richtlijnen inzake overheidsopdrachten ( 97 ). Daarmee wordt transparantie gegarandeerd voor alle investeerders die willen inschrijven voor de uitvoering en/of het beheer van het gesubsidieerde project. Een gelijke en niet-discriminerende behandeling van alle inschrijvers en objectieve beoordelingscriteria zijn een conditio sine qua non. De concurrerende inschrijving is een methode om de begrotingskosten te verminderen, de eventuele daarmee gemoeide staatssteun tot een minimum te beperken en tegelijkertijd de selectieve aard van de steunmaatregel te reduceren, aangezien vooraf niet bekend is welke inschrijver zal worden gekozen ( 98 ). De lidstaten moeten zorgen voor een transparant verlopende procedure ( 99 ) en een concurrerend resultaat ( 100 ) en moeten een speciale centrale website gebruiken op nationaal niveau om alle lopende inschrijvingsprocedures inzake steunmaatregelen op het gebied van breedband te publiceren ( 101 ).

d) Economisch meest voordelige offerte: In het kader van een concurrerende inschrijvingsprocedure dient de steunverlenende autoriteit kwalitatieve gunningscriteria vast te stellen aan de hand waaraan de ingediende offertes worden beoordeeld. Relevante gunningscriteria zijn bijvoorbeeld de gerealiseerde geografische dekking ( 102 ), de duurzaamheid van de technologische aanpak of de effecten van de voorgestelde oplossing voor de mededinging ( 103 ). Dergelijke kwalitatieve criteria moeten worden afgewogen tegen het gevraagde steunbedrag. Teneinde het toe te kennen steunbedrag te beperken, moet in beginsel de inschrijver die het laagste steunbedrag vraagt onder gelijke of zelfs identieke kwalitatieve voorwaarden, meer prioriteitspunten krijgen bij de eindbeoordeling van zijn bod. De aanbestedende dienst dient altijd vooraf het relatieve gewicht aan te geven dat hij aan elke van de gekozen (kwalitatieve) criteria toekent.

e) Technologische neutraliteit: Omdat er verschillende technologische oplossingen bestaan om breedbanddiensten aan te bieden, mag bij de inschrijving geen specifieke technologie of specifiek netwerkplatform de voorkeur krijgen of worden uitgesloten. Inschrijvers moeten het recht hebben om voor het leveren van de gevraagde breedbanddiensten de technologie of de combinatie van technologieën voor te stellen die zij het meest geschikt achten. Vervolgens is de steunverlenende autoriteit gerechtigd om op basis van objectieve inschrijvingscriteria de meeste geschikte technologische oplossing of combinatie van technologische oplossingen te kiezen. In beginsel kan universele dekking van grote doelgebieden met een combinatie van technologieën worden bereikt.

f) Gebruik van bestaande infrastructuur: Aangezien de mogelijkheid bestaande infrastructuur opnieuw te gebruiken een van de voornaamste factoren is die de kosten van uitrol van breedband bepalen, moeten de lidstaten de inschrijvers aanmoedigen om gebruik te maken van alle beschikbare bestaande infrastructuur, teneinde onnodige verspilling van middelen te voorkomen en het bedrag aan overheidsfinanciering te verminderen. Elke exploitant die infrastructuur in het steungebied in eigendom heeft of daar zeggenschap over uitoefent (ongeacht of deze infrastructuur daadwerkelijk wordt gebruikt) en die aan de inschrijvingsprocedure wil deelnemen, moet aan de volgende voorwaarden voldoen: i) hij moet de steunverlenende autoriteit en de toezichthouder tijdens de openbare raadpleging over die infrastructuur informeren; ii) hij moet aan andere inschrijvers alle relevante informatie op een dusdanig tijdstip verschaffen dat deze inschrijvers die infrastructuur nog in hun inschrijving kunnen opnemen. De lidstaten moeten een landelijke databank opzetten inzake de beschikbaarheid van bestaande infrastructuur die voor de uitrol van breedband hergebruikt zou kunnen worden.

g) Wholesaletoegang: Werkelijke wholesaletoegang voor derden tot gesubsidieerde breedbandinfrastructuur is een noodzakelijk onderdeel van elke overheidsmaatregel ter ondersteuning van breedband. Dankzij wholesaletoegang kunnen derden-exploitanten concurreren met de geselecteerde inschrijver (wanneer die ook op retailniveau actief is), hetgeen de keuze en de concurrentie in de betrokken gebieden versterkt terwijl tegelijkertijd wordt voorkomen dat er regionale dienstenmonopolies ontstaan. Deze voorwaarde, die alleen van toepassing is op begunstigden van staatssteun, hangt niet af van een voorafgaande marktanalyse in de zin van artikel 7 van de kaderrichtlijn ( 104 ). Het soort verplichtingen inzake wholesaletoegang waaraan een gesubsidieerd netwerk moet voldoen, moet in overeenstemming worden gebracht met de portefeuille van op grond van de sectorale regulering vastgestelde verplichtingen toegang te verlenen ( 105 ). Gesubsidieerde ondernemingen dienen in beginsel een ruimer assortiment wholesaletoegangsproducten aan te bieden dan van exploitanten met aanzienlijke marktmacht krachtens sectorale regulering door NRI's wordt geëist ( 106 ), aangezien de begunstigde van de steun niet slechts zijn eigen middelen gebruikt om zijn eigen infrastructuur uit te rollen, maar ook geld van de belastingbetaler ( 107 ). Dergelijke wholesaletoegang moet zo vroeg mogelijk vóór de aanvang van de netwerkexploitatie worden verleend ( 108 ).

Daadwerkelijke wholesaletoegang tot de gesubsidieerde infrastructuur ( 109 ) moet voor ten minste zeven jaar worden aangeboden. Indien de NRI aan het einde van de termijn van zeven jaar op grond van het toepasselijke reguleringskader vaststelt dat de exploitant van de betrokken infrastructuur aanzienlijke marktmacht bezit op de specifieke betrokken markt, zouden verplichtingen inzake toegang moeten worden opgelegd overeenkomstig het reguleringskader voor elektronische communicatie. NRI's of andere bevoegde nationale instanties worden aangemoedigd om richtsnoeren te publiceren voor steunverlenende autoriteiten inzake de beginselen voor het vaststellen van voorwaarden en tarieven voor wholesaletoegang. Om een daadwerkelijke toegang ook mogelijk te maken, zullen dezelfde toegangsvoorwaarden op het gehele gesubsidieerde netwerk van toepassing zijn, inclusief delen van het netwerk waar bestaande infrastructuur is gebruikt ( 110 ). De verplichting toegang te verlenen zal ongeacht een verandering van eigenaar, management of exploitatie van de gesubsidieerde infrastructuur worden afgedwongen.

h) Tariefstelling inzake wholesaletoegang: Benchmarking is een belangrijk instrument om te garanderen dat de toegekende steun zal dienen om marktvoorwaarden tot stand te brengen als die welke bestaan op andere concurrerende breedbandmarkten. Wholesaletoegangstarieven moeten worden gebaseerd op de door de NRI vastgestelde beginselen inzake tariefbepaling en op benchmarks en moeten rekening houden met de door netwerkexploitant ontvangen steun ( 111 ). Voor de benchmark wordt uitgegaan van de gemiddelde gepubliceerde wholesaletarieven die van toepassing zijn in andere vergelijkbare, meer concurrerende gebieden van het land of de Unie of, wanneer dergelijke tarieven niet zijn gepubliceerd, tarieven die reeds voor de betrokken markten en diensten door de NRI zijn vastgesteld of goedgekeurd. Wanneer er voor bepaalde wholesaletoegangsproducten geen gepubliceerde of gereguleerde tarieven beschikbaar zijn die als benchmark kunnen dienen, moet de tariefbepaling de beginselen van kostenoriëntatie volgen, in overeenstemming met de op grond van het sectorale reguleringskader vastgestelde methode ( 112 ). Omdat de benchmarking van wholesaletoegangstarieven ingewikkeld is, worden de lidstaten aangemoedigd om de NRI een mandaat te verlenen en van het nodige personeel te voorzien om de steunverlenende autoriteiten over dergelijke zaken te kunnen adviseren. Een nadere beschrijving van het steunvoornemen dient ten minste twee maanden vóór de aanmelding aan de NRI te worden toegezonden zodat deze over een redelijke termijn beschikt om zijn advies uit te brengen. Wanneer de NRI dit soort bevoegdheid heeft verkregen, dient de steunverlenende autoriteit bij de NRI advies in te winnen bij de vaststelling van de wholesaletoegangstarieven en -voorwaarden. De benchmarkcriteria moeten duidelijk in de inschrijvingsdocumenten worden aangegeven.

i) Monitoring en terugvorderingsmechanisme: De steunverlenende autoriteiten moeten nauwlettend toezicht houden op de uitvoering van het breedbandproject gedurende de gehele duur daarvan. Wanneer de exploitant wordt geselecteerd op basis van een concurrerende aanbestedingsprocedure, is het gewoonlijk minder noodzakelijk om nadien de ontwikkeling van de winstgevendheid van het project te monitoren. Het kan in veel gevallen beter zijn om het steunbedrag vooraf vast te stellen, teneinde het over een bepaalde periode verwachte financieringstekort aan te vullen, dan om het steunbedrag vast te stellen op basis van de kosten en opbrengsten wanneer die zich voordoen. In het eerste model zijn er doorgaans meer prikkels voor de onderneming om de kosten te beheersen en geleidelijk efficiënter te worden. Wanneer echter de toekomstige ontwikkeling van kosten en opbrengsten door een hoge mate van onzekerheid is omgeven en er sprake is van grote informatieasymmetrie, kan het zijn dat de betrokken overheidsinstantie financieringsmodellen wil invoeren die niet volledig vooraf vastliggen, maar die veeleer een mix zijn van vooraf en achteraf vastgestelde elementen (bijv. door het gebruik van terugvordering, met het oog op een evenwichtige verdeling van onverwachte opbrengsten). Om kleinschalige, lokale projecten niet onevenredig te belasten, is het wellicht gerechtvaardigd een minimumdrempel vast te stellen voor het terugvorderingsmechanisme. Bijgevolg zouden de lidstaten het terugvorderingsmechanisme moeten toepassen wanneer het met het project gemoeide steunbedrag ten minste 10 miljoen EUR beloopt ( 113 ). Steunverlenende autoriteiten kunnen bepalen dat alle extra winst die van de geselecteerde inschrijver wordt teruggevorderd, kan worden benut voor verdere uitbreiding van breedbandnetwerken binnen de overkoepelende regeling en tegen dezelfde voorwaarden als voor de oorspronkelijke steunmaatregel golden. Wanneer de geselecteerde inschrijver wordt verplicht een gescheiden boekhouding te voeren met betrekking tot de ontvangen subsidie, zal het voor de steunverlenende autoriteiten eenvoudiger zijn om de uitvoering van de regeling en de gegenereerde extra winst te monitoren ( 114 ).

j) Transparantie: ►M1 De lidstaten moeten zorgen voor de bekendmaking van de volgende informatie op een uitgebreide staatssteunwebsite, op nationaal of regionaal niveau:

— de volledige tekst van de goedgekeurde steunregeling of de subsidiebeschikking voor individuele steun en de uitvoeringsbepalingen ervan, of een link daarnaar;

— de identiteit van de steunverlenende autoriteit of autoriteiten;

— de identiteit van de individuele begunstigden, de vorm en het bedrag van de steun voor elke begunstigde, de datum waarop de steun is toegekend, het soort onderneming (kmo of grote onderneming), de regio waar de begunstigde onderneming is gevestigd (op NUTS 2-niveau), en de voornaamste economische sector waarin de begunstigde actief is (op NACE-groepsniveau) ( 115 ).

Van dat vereiste kan ontheffing worden verleend ten aanzien van individuele steunverleningen van minder dan 500 000 EUR. Voor regelingen in de vorm van belastingvoordelen kan de informatie over individuele steunbedragen ( 116 ) worden meegedeeld in de volgende tranches (in miljoen EUR): [0,5 -1]; [1-2]; [2-5]; [5-10]; [10-30]; [30 en meer].

Dit soort informatie moet worden bekendgemaakt nadat de subsidiebeschikking is gegeven, moet ten minste tien jaar worden bewaard en moet zonder beperkingen beschikbaar zijn voor het brede publiek ( 117 ). Lidstaten zullen de bovengenoemde informatie pas vanaf 1 juli 2016 moeten bekendmaken ( 118 ). ◄

De begunstigde van de steun is verplicht om partijen die daartoe gerechtigd zijn algehele en niet-discriminerende toegang te verschaffen tot informatie over zijn infrastructuur (met inbegrip van onder andere buizen, straatkasten en glasvezel) die op grond van een staatssteunmaatregel is uitgerold ( 119 ). Hierdoor zullen andere exploitanten eenvoudig kunnen vaststellen of toegang tot dergelijke infrastructuur mogelijk is, en dient alle relevante informatie over het breedbandnetwerk te worden verstrekt aan een centraal register van breedbandinfrastructuur wanneer binnen de lidstaat zo een databank bestaat, en/of aan de NRI.

k) Verslaglegging: Vanaf de datum waarop het netwerk in gebruik wordt genomen en gedurende de looptijd van de steunmaatregel dient de steunverlenende autoriteit om de twee jaar belangrijke informatie over het steunvoornemen aan de Europese Commissie te verstrekken ( 120 ). In het geval van landelijke of regionale overkoepelende regelingen moeten de nationale of regionale autoriteiten de informatie over de individuele maatregelen consolideren en aan de Europese Commissie meedelen. Wanneer de Commissie op grond van deze richtsnoeren een besluit vaststelt, kan zij met betrekking tot de toegekende steun aanvullende verslaglegging eisen.

3.5. Steun voor de snelle uitrol van NGA-netwerken

(79) Zoals het geval was bij het beleid met betrekking tot de uitrol van basisbreedband, kan staatssteun ten behoeve van de uitrol van een NGA-netwerk een geschikt en gerechtvaardigd instrument vormen, mits aan een aantal fundamentele voorwaarden wordt voldaan. Terwijl commerciële exploitanten hun investeringsbesluiten over NGA-netwerken op basis van de verwachte winstgevendheid nemen, moet de overheidsinstantie bij haar keuze ook rekening houden met het algemeen belang, dat gediend is met de financiering van een open en neutraal platform waarop vele exploitanten zullen kunnen concurreren bij het aanbieden van diensten aan eindgebruikers.

(80) Elke maatregel ter ondersteuning van de uitrol van NGA-netwerken moet voldoen aan de verenigbaarheidsvoorwaarden van onderdeel 2.5 en onderdeel 3.9. Bovendien moet aan de volgende voorwaarden worden voldaan, rekening houdende met de bijzondere situatie waarin de overheidsinvestering in NGA-netwerken plaatsvindt.

a) Wholesaletoegang: vanwege de economische wetmatigheden van NGA-netwerken is het van het grootste belang ervoor te zorgen dat derden-exploitanten daadwerkelijk wholesaletoegang hebben. Dit geldt met name voor gebieden waar reeds concurrerende basisbreedbandexploitanten actief zijn ( 121 ) en waar gewaarborgd moet worden dat de concurrerende marktsituatie die vóór de maatregel bestond, behouden blijft. De toegangsvoorwaarden die in onderdeel 3.9 worden beschreven, worden als volgt nader gespecificeerd. Het gesubsidieerde netwerk moet derhalve op eerlijke en niet-discriminerende voorwaarden alle exploitanten die daarom verzoeken toegang bieden en hun de mogelijkheid van daadwerkelijke en volledige ontbundeling geven ( 122 ). Bovendien moeten derden-exploitanten niet alleen toegang hebben tot de actieve ( 123 ), maar ook tot de passieve netwerkinfrastructuur ( 124 ). Naast bitstroomtoegang en ontbundelde toegang tot de local loop en de subloop, moet de verplichting toegang te verlenen daarom ook het recht omvatten om buizen, masten, dark fibre en straatkasten te gebruiken ( 125 ). Daadwerkelijke wholesaletoegang moet voor ten minste zeven jaar worden verleend en het recht op toegang tot buizen of masten mag niet in de tijd worden beperkt. Deze verplichting geldt onverminderd voor soortgelijke wettelijke verplichtingen die door de NRI voor de specifieke betrokken markt worden opgelegd om een daadwerkelijke mededinging te bevorderen of maatregelen die gedurende of na het verstrijken van die termijn zijn genomen ( 126 ).

Het is mogelijk dat in gebieden met een lage bevolkingsdichtheid waar sprake is van beperkte breedbanddiensten, of bij kleine, lokale ondernemingen het verplicht stellen van alle soorten toegangsproducten de investeringskosten ( 127 ) evenredig doet stijgen zonder dat dit aanzienlijke voordelen in de zin van toegenomen concurrentie met zich meebrengt ( 128 ). In dit soort situatie kan worden overwogen om toegangsproducten die dure ingrepen op de gesubsidieerde infrastructuur vergen en niet anderszins zijn voorzien (bijv. co-locatie op tussenliggende distributiepunten), alleen aan te bieden wanneer er een redelijke vraag van een derde-exploitant bestaat. De vraag wordt redelijk geacht wanneer: i) de aanvrager van toegang een samenhangend businessplan overlegt dat de ontwikkeling van het product op het gesubsidieerde netwerk rechtvaardigt, en ii) er in hetzelfde geografische gebied niet reeds een vergelijkbaar product wordt aangeboden door een andere exploitant tegen soortgelijke tarieven als die welke in dichterbevolkte gebieden van toepassing zijn ( 129 ).

Het in de voorgaande alinea gestelde geldt echter niet voor dichterbevolkte gebieden waar de ontwikkeling van een concurrerende infrastructuur mag worden verwacht. Daarom dient het gesubsidieerde netwerk in dergelijke gebieden alle soorten toegangsproducten aan te bieden die exploitanten zouden kunnen verlangen ( 130 ).

b) Eerlijke en niet-discriminerende behandeling: De gesubsidieerde infrastructuur moet ervoor zorgen dat concurrerende exploitanten eindgebruikers concurrerende en betaalbare diensten kunnen aanbieden. Wanneer de netwerkexploitant verticaal geïntegreerd is, moeten er voldoende garanties worden ingebouwd om belangenconflicten, onrechtmatige discriminatie jegens aanvragers van toegang of contentproviders en eventuele andere verborgen indirecte voordelen te vermijden. Ook dienen de gunningscriteria te bepalen dat inschrijvers die uitsluitend een wholesalemodel of een model met uitsluitend passieve infrastructuur, of beide, aanbieden extra punten krijgen.

(81) Steunvoornemens waarmee wordt beoogd backhaulnetwerken te financieren ( 131 ) of die beperkt blijven tot civieltechnische werken die openstaan voor alle exploitanten en technologieën, zijn bijzonder bevorderlijk voor de mededinging. Hiermee zal bij de beoordeling van dergelijke projecten rekening worden gehouden.

3.6. Steun voor ultrasnelle breedbandnetwerken

(82) In het licht van de doelstellingen van de Digitale Agenda voor Europa, en met name de doelstelling dat 50 % van de Europese huishoudens een internetverbinding van meer dan 100 Mbps dient te krijgen, en rekening houdende met het feit dat er, vooral in stedelijke gebieden, behoefte kan zijn aan betere prestaties ten opzichte van wat commerciële investeerders bereid zijn in de nabije toekomst aan te bieden kunnen overheidsmaatregelen, niettegenstaande punt 77, uitzonderlijk worden toegestaan voor NGA-netwerken die een ultrasnelle verbinding van meer dan 100 Mbps bieden.

(83) In „zwarte NGA-gebieden” kunnen dergelijke maatregelen uitsluitend worden toegestaan indien de in punt 51 voorgeschreven „sprongsgewijze verandering” wordt aangetoond aan de hand van de volgende cumulatieve voorwaarden:

a) de bestaande of geplande ( 132 ) NGA-netwerken bereiken de locaties van de eindgebruikers niet met glasvezelnetwerken ( 133 );

b) de marktsituatie ontwikkelt zich in de nabije toekomst niet in de richting van het onder concurrerende voorwaarden aanbieden van ultrasnelle diensten ( 134 ) boven 100 Mbps blijkens de investeringsplannen van commerciële exploitanten overeenkomstig de punten 63, 64 en 65;

c) er is een verwachte vraag naar dergelijke kwalitatieve verbeteringen ( 135 ).

(84) In de situatie die in het voorgaande punt wordt besproken moet elk nieuw gesubsidieerd netwerk aan de verenigbaarheidsvoorwaarden van de punten (78) en (80) voldoen. Bovendien moet de steunverlenende autoriteit aantonen dat:

a) het gesubsidieerde netwerk aanzienlijke verbeterde technologische kenmerken heeft en prestaties levert ten opzichte van de verifieerbare kenmerken en prestaties van bestaande of geplande netwerken ( 136 ), en

b) het gesubsidieerde netwerk gebaseerd is op een open architectuur dat uitsluitend wholesale zal worden geëxploiteerd, en

c) de steun niet leidt tot een buitensporige verstoring van de mededinging met andere NGA-technologieën ten behoeve waarvan recentelijk belangrijke nieuwe infrastructuurinvesteringen zijn gedaan door marktexploitanten in dezelfde betrokken gebieden ( 137 ).

(85) Eerst wanneer aan deze aanvullende voorwaarden is voldaan, kan de overheidsfinanciering van dergelijke netwerken op grond van de afwegingstoets verenigbaar worden geacht. Dergelijke financiering moet met andere woorden leiden tot een aanzienlijke, duurzame, concurrentiebevorderende en niet-tijdelijke technologische verbetering, zonder dat particuliere investeringen onevenredig worden ontmoedigd.

4. SLOTBEPALINGEN

(86) Deze richtsnoeren zullen van toepassing zijn vanaf de eerste dag na de bekendmaking ervan in het Publicatieblad van de Europese Unie.

(87) De Commissie zal deze richtsnoeren toepassen op alle aangemelde steunmaatregelen waarover zij na de bekendmaking van deze richtsnoeren in het Publicatieblad een besluit moet nemen, ook indien de projecten al vóór die datum waren aangemeld.

(88) Overeenkomstig de mededeling van de Commissie betreffende de vaststelling van regels voor de beoordeling van onrechtmatig verleende staatssteun ( 138 ), zal de Commissie op onrechtmatig verleende steun de regels toepassen die van kracht waren op het moment dat de steun werd toegekend. Dienovereenkomstig zal zij deze richtsnoeren toepassen in geval van onwettige steun die na de publicatie ervan is verleend.

(89) De Commissie stelt de lidstaten hierbij, overeenkomstig artikel 108, lid 1, VWEU voor dienstige maatregelen te nemen en waar nodig hun bestaande steunregelingen aan te passen aan de bepalingen van deze richtsnoeren, en wel binnen twaalf maanden na de bekendmaking ervan in het Publicatieblad van de Europese Unie.

(90) De lidstaten wordt verzocht binnen twee maanden na de datum van de bekendmaking van de richtsnoeren in het Publicatieblad van de Europese Unie mee te delen dat zij uitdrukkelijk en onvoorwaardelijk met dit voorstel van dienstige maatregelen instemmen. Bij ontstentenis van een antwoord neemt de Commissie aan, dat de betrokken lidstaat niet met de voorgestelde maatregelen instemt.

(91) De Commissie kan deze richtsnoeren herzien in het licht van toekomstige belangrijke ontwikkelingen van de markt, de technologie en de regulering.









BIJLAGE I

TYPISCHE MAATREGELEN TEN BEHOEVE VAN BREEDBAND

De Commissie heeft in haar beschikkingspraktijk vastgesteld dat er financieringsmechanismen zijn die door de lidstaten het meest worden toegepast ter bevordering van de uitrol van breedband en die zijn beoordeeld uit hoofde van artikel 107, lid 1, VWEU. De volgende lijst dient ter illustratie en is dus niet uitputtend, aangezien overheidsinstanties verschillende manieren kunnen ontwikkelen om steun te geven voor de uitrol van breedband of kunnen afwijken van de beschreven modellen. Bij de modellen is in beginsel sprake van staatssteun, tenzij de investering is verricht overeenkomstig het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie (zie onderdeel 2.2).

1. Toekenning van financiële middelen („gap funding” ( 139 )): in de meerderheid van de door de Commissie onderzochte zaken kent de lidstaat ( 140 ) investeerders in breedband ( 141 ) rechtstreeks geldelijke subsidies toe om een breedbandnetwerk op te zetten, te beheren en commercieel te exploiteren ( 142 ). Bij dergelijke subsidies gaat het meestal om staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, aangezien de subsidie met staatsmiddelen wordt gefinancierd en de investeerder een voordeel geeft om een commerciële activiteit uit te oefenen op voorwaarden die anders niet op de markt voorhanden zouden zijn geweest. In dit soort geval zijn zowel de netwerkexploitanten die de subsidie krijgen als de aanbieders van elektronische-communicatiediensten die wholesaletoegang tot het gesubsidieerde netwerk zoeken, begunstigden van de steun.

2. Steun in natura: in andere gevallen geven lidstaten steun aan de uitrol van breedband door de uitrol te financieren van een volledig breedbandnetwerk (of delen daarvan) dat vervolgens ter beschikking wordt gesteld aan investeerders in elektronische communicatie die deze netwerkelementen gaan gebruiken voor hun eigen project voor de uitrol van breedband. Deze steun kan velerlei vormen aannemen; de meest voorkomende vorm bestaat erin dat lidstaten passieve breedbandinfrastructuur aanbieden door het uitvoeren van civieltechnische werken (bijvoorbeeld door het opengraven van een straat) of door het plaatsen van buizen of dark fibre ( 143 ). Dergelijke vormen van steun scheppen een voordeel voor de investeerders in breedband, die de respectieve investeringskosten ( 144 ) besparen, alsook voor de aanbieders van electronische-communicatiediensten die wholesaletoegang tot het gesubsidieerde netwerk zoeken.

3. Door de overheid geëxploiteerd breedbandnetwerk of delen daarvan: er kan ook sprake van staatssteun zijn wanneer de overheid geen steun aan een investeerder in breedband geeft, maar een breedbandnetwerk (of delen daarvan) aanlegt en rechtstreeks exploiteert via een overheidsorgaan of een interne onderneming ( 145 ). Deze vorm van optreden bestaan gewoonlijk uit de aanleg van een door de overheid beheerde passieve netwerkinfrastructuur met de bedoeling die voor breedbandexploitanten beschikbaar te maken door op niet-discriminerende voorwaarden wholesaletoegang tot het netwerk te verlenen. De exploitatie van het netwerk en het tegen een vergoeding verlenen van wholesaletoegang daartoe is een economische activiteit in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU. De aanleg van een breedbandnetwerk met het oog op de commerciële exploitatie daarvan vormt volgens de rechtspraak een economische activiteit, dat wil zeggen dat er reeds op het moment van de aanleg van het breedbandnetwerk sprake kan zijn van staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU ( 146 ). Aanbieders van elektronische-communicatiediensten die wholesaletoegang wensen tot een door de overheid geëxploiteerd netwerk zullen ook als begunstigden van de steun worden beschouwd.

4. Door een concessiehouder beheerd netwerk: lidstaten kunnen ook de uitrol financieren van een breedbandnetwerk dat overheidseigendom blijft, maar waarvan de exploitatie door een concurrerende inschrijvingsprocedure aan een commerciële exploitant wordt aangeboden om dit op wholesaleniveau te beheren en te exploiteren ( 147 ). Ook in dit geval kan de maatregel staatssteun vormen omdat het netwerk wordt aangelegd met het oog op de exploitatie ervan. De exploitant die het netwerk beheert en exploiteert alsook derde aanbieders van elektronische-communicatiediensten die wholesaletoegang tot het netwerk zoeken, zullen ook als begunstigden van de steun worden beschouwd.









BIJLAGE II

VERKLARENDE LIJST VAN TECHNISCHE TERMEN

Voor de toepassing van deze richtsnoeren zijn de hierna volgende definities van toepassing. De definities laten verdere veranderingen op de markt, wijzigingen op het gebied van technologie en regulering onverlet.

Backhaulnetwerk : het deel van het breedbandnetwerk dat de tussenschakel vormt tussen het backbonenetwerk en het aansluitnetwerk en dat data van en naar het wereldwijde netwerk brengt.

Bitstroomtoegang : de aanbieder van wholesaletoegang installeert een snelle-toegangsverbinding met de locaties van de klant en stelt deze toegangsverbinding ter beschikking van derden.

Buis : ondergrondse pijp of doorvoer die wordt gebruikt om (vezel-, koper- of coax-)kabels van een breedbandnetwerk in onder te brengen.

Dark fibre : onverlichte vezel waarop geen transmissiesystemen zijn aangesloten.

FFTH (Fibre to the Home) : een netwerk waarmee de glasvezel tot bij de locatie van de eindgebruiker komt, d.w.z. een aansluitnetwerk dat zowel in het feeder- als in het dropsegment van het aansluitnetwerk (met inbegrip van binnenhuisbekabeling) uit glasvezellijnen bestaat.

FTTB (Fibre to the Building) : de glasvezel wordt uitgerold tot aan de locatie van de eindgebruiker, maar binnen het gebouw worden koper-, coax- of LAN-kabels gebruikt.

FTTN (Fibre to the Nodes) : de glasvezel eindigt in een straatkast op verschillende kilometers van de locatie van de klant, waarbij het laatste deel van de verbinding bestaat uit koperen kabels (bij Fibre to the Cabinet (FFTC)/VDSL-netwerken) of coaxkabels (bij kabel/DOCSIS 3-netwerken). FTTN wordt vaak als een (tijdelijke) tussenstap naar een volwaardig FTTH-netwerk gezien.

Neutrale netwerken : netwerken die alle soorten netwerktypologieën kunnen ondersteunen. In geval van FTTH-netwerken moet de infrastructuur zowel point-to-point- als point-to-multipoint-topologieën kunnen ondersteunen.

Next Generation Access (NGA) netwerken : aansluitnetwerken die volledig of gedeeltelijk gebruikmaken van optische elementen en die breedbandtoegangsdiensten kunnen leveren met betere kenmerken dan bestaande basisbreedbandnetwerken.

Passief netwerk : breedbandnetwerk zonder enige actieve component. Het omvat gewoonlijk civieltechnische infrastructuur, buizen, dark fibre en straatkasten.

Passieve wholesaletoegang : toegang tot een transmissiemedium zonder elektronische component.

Point-to-Multipoint (PMP) : een netwerktopologie met eigen individuele klantenlijnen naar een tussenliggend passief knooppunt (bijv. een straatkast) waar deze lijnen worden geaggregeerd op een gedeelde lijn. Het aggregeren kan passief plaatsvinden (met splitters zoals in een PON-architectuur) of actief (zoals FTTC).

Point-to-Point : netwerktopologie waarbij de klantenlijnen vanaf de klant tot aan het Metropolitan Point of Presence (MPoP) volledig dedicated blijven.

Toegangssegment : „laatste kilometer” segment dat het backhaulnetwerk verbindt met de locatie van de eindgebruiker.

Volledige ontbundeling : fysieke ontbundeling verleent toegang tot de aansluitlijn van de eindgebruiker, en de eigen transmissiesystemen van de concurrent kunnen hierlangs rechtstreeks data doorgeven. In bepaalde omstandigheden kan virtuele ontbundeling als gelijkwaardig gelden met fysieke ontbundeling.

Wholesaletoegangsproducten :

toegang waarmee een exploitant de faciliteiten van een andere exploitant kan gebruiken. De volgende wholesaletoegangsproducten kunnen via het gesubsidieerde netwerk worden aangeboden:

— FTTH/FTTB-netwerk: toegang tot buizen, toegang tot dark fibre, ontbundelde toegang tot de local loop (WDM-PON of Optical Distribution Frame (ODF) ontbundeling), en bitstroomtoegang;

— kabelnetwerken: toegang tot buizen en bitstroomtoegang;

— FFTC (Fibre to the Cabinet) netwerken: toegang tot buizen, subloopontbundeling (SLU) en bitstroomtoegang;

— passieve netwerkinfrastructuur: toegang tot buizen, toegang tot dark fibre en/of ontbundelde toegang tot de local loop. In geval van een geïntegreerde exploitant: de verplichtingen toegang te verlenen (die verschillen van de toegang tot de passieve infrastructuur) worden opgelegd overeenkomstig de bepalingen van de NGA-aanbeveling;

— ADSL-gebaseerde breedbandnetwerken: ontbundelde toegang tot de local loop, bitstroomtoegang;

— mobiele of draadloze netwerken: bitstroom, medegebruik van fysieke masten en toegang tot de backhaulnetwerken;

— satellietplatform: bitstroomtoegang.