DECISIONE DELL’AUTORITÀ DI VIGILANZA EFTA n. 161/22/COL

del 6 luglio 2022

relativa agli aiuti a favore dell’infrastruttura di illuminazione stradale di Bergen (Norvegia) [2023/101]

L’Autorità di vigilanza EFTA («l’Autorità»),

visti:

l’accordo sullo Spazio economico europeo («l’accordo SEE»), in particolare gli articoli 61 e 62,

il protocollo 26 dell’accordo SEE,

l’accordo fra gli Stati AELS (EFTA) sull’istituzione di un’autorità di vigilanza e di una Corte di giustizia («l’accordo sull’Autorità di vigilanza e la Corte»), in particolare l’articolo 24,

il protocollo 3 dell’accordo sull’Autorità di vigilanza e la Corte («protocollo 3»), in particolare la parte II, articolo 7, paragrafo 5, e articolo 14,

dopo aver invitato le parti interessate a presentare osservazioni (1) e tenuto conto delle osservazioni pervenute,

considerando quanto segue:

I. FATTI

1. PROCEDIMENTO

1.1. LA DENUNCIA

(1) Con lettera dell’11 maggio 2017, Nelfo («il denunciante») ha denunciato presunti aiuti di Stato concessi dal comune di Bergen («il Comune») in relazione al sistema di illuminazione stradale lungo le strade comunali. Nelfo è un’associazione di categoria che fa parte della confederazione delle imprese norvegesi («NHO»). Vi aderiscono imprese operanti in Norvegia nei settori dell’elettronica, dell’informatica, del commercio elettronico, degli integratori di sistema e degli ascensori (2).

(2) La presunta beneficiaria dell’aiuto è BKK AS, che agisce attraverso diverse controllate (3). Nel prosieguo BKK AS e le sue controllate saranno denominate congiuntamente «gruppo BKK».

1.2. INFORMAZIONI SUPPLEMENTARI

(3) Con lettera del 1o giugno 2017 (4) l’Autorità ha trasmesso la denuncia alle autorità norvegesi, le quali hanno formulato osservazioni con lettere del 27 giugno 2017 e del 5 luglio 2017 (5).

(4) Con e-mail del 7 settembre 2017 l’Autorità ha invitato le autorità norvegesi a fornire ulteriori informazioni (6). Le autorità norvegesi hanno risposto con e-mail dell’8 settembre 2017 (7) e del 12 settembre 2017 (8).

(5) L’11 luglio 2018 l’Autorità ha inviato un’ulteriore richiesta di informazioni (9). Il 17 agosto 2018 si è tenuta una videoconferenza. Con e-mail del 28 febbraio 2019 le autorità norvegesi hanno fornito ulteriori informazioni (10).

1.3. IL PROCEDIMENTO DI INDAGINE FORMALE

(6) Con decisione n. 27/19/COL («la decisione di avvio del procedimento») l’Autorità ha avviato il procedimento di indagine formale (11). In tale fase l’Autorità aveva formulato la conclusione preliminare che le tre misure indicate nella decisione di avvio del procedimento con le lettere a), b) e c) sembravano costituire aiuto di Stato. L’Autorità aveva inoltre espresso dubbi sulla compatibilità di tale potenziale aiuto di Stato con il funzionamento dell’accordo SEE. Le tre misure sono descritte di seguito nella sezione 2.

(7) Le autorità norvegesi erano state invitate a formulare osservazioni sulla decisione di avvio del procedimento entro il 20 maggio 2019. Su loro richiesta, l’Autorità ha prorogato il termine al 5 giugno 2019 (12).

(8) Con lettera del 5 giugno 2019 l’Autorità ha ricevuto le osservazioni congiunte di BKK AS e Veilys AS («BKK Veilys») (13). Con lettera del 6 agosto 2019 le autorità norvegesi sono state invitate a commentare tali osservazioni entro il 6 settembre 2019 (14).

(9) Le autorità norvegesi hanno presentato le loro osservazioni in merito alla decisione di avvio del procedimento il 5 aprile 2020 (15). Le osservazioni sono esposte in due lettere del Comune, datate rispettivamente 10 maggio 2019 (16) e 3 aprile 2020 (17).

(10) L’Autorità ha inviato un’ulteriore richiesta di informazioni alle autorità norvegesi il 5 febbraio 2021 (18). Le autorità norvegesi hanno risposto il 12 aprile 2021 (19).

2. DESCRIZIONE DELLE MISURE

2.1. L’INFRASTRUTTURA E I SOGGETTI GIURIDICI INTERESSATI

(11) Storicamente l’infrastruttura di illuminazione stradale lungo le strade comunali era di proprietà dell’azienda comunale Bergen Lysverker. Nel 1996, tuttavia, Bergen Lysverker, con tutti i suoi attivi, è stata acquisita da BKK DA, società all’epoca di proprietà di diversi comuni, tra cui quello di Bergen che era l’azionista di maggioranza.

(12) Successivamente BKK DA è stata riorganizzata ed è diventata BKK AS (20). Stando alle informazioni pubblicamente accessibili, il Comune detiene il 37,75 % delle azioni. Tra gli altri azionisti figurano Statkraft Industrial Holding AS e diversi comuni (21).

(13) Da allora diverse controllate di BKK AS detengono la proprietà e gestiscono l’infrastruttura di illuminazione stradale lungo le strade comunali di Bergen. L’infrastruttura controllata dal gruppo BKK è attualmente di proprietà di Veilys AS, società che possiede anche l’infrastruttura di illuminazione stradale lungo le strade statali, le strade provinciali e le strade private.

(14) Secondo le autorità norvegesi Veilys AS non provvede direttamente né alla gestione né alla manutenzione dell’infrastruttura di illuminazione stradale di sua proprietà. Tali attività sono invece svolte dalla controllata BKK EnoTek AS (22).

(15) Come verrà descritto più dettagliatamente di seguito, Veilys AS non possiede l’intera infrastruttura di illuminazione stradale lungo le strade comunali di Bergen. Parti di tale infrastruttura sono infatti di proprietà del Comune.

2.2. LE MISURE INDIVIDUATE NELLA DENUNCIA

(16) Nella denuncia sono state individuate due presunte misure di aiuto di Stato. In primo luogo il denunciante ha affermato che il Comune ha sovracompensato le società del gruppo BKK per la manutenzione e la gestione dell’illuminazione stradale lungo le strade comunali (misura a)]. In secondo luogo la denuncia riguardava il finanziamento da parte del Comune dell’installazione di 12 000 nuovi impianti a LED su infrastrutture di proprietà di Veilys AS (misura b)] (23).

(17) Secondo il denunciante le misure a) e b) comportano una violazione in corso delle norme sugli aiuti di Stato a partire dal 1o gennaio 2016. Come stabilito al punto 18 della decisione di avvio del procedimento, l’Autorità ha di conseguenza effettuato una valutazione delle misure a) e b) limitata a tale periodo.

(18) Il denunciante ritiene che diversi fornitori sarebbero pronti a provvedere alla gestione e manutenzione dell’illuminazione stradale a fronte di una compensazione. Su tale base, considera le attività di manutenzione e di gestione attività di natura economica (24).

(19) Nella misura in cui la compensazione riguarda un servizio di interesse economico generale («SIEG»), il denunciante sostiene che (25): in primo luogo, sulla base dei criteri Altmark non può essere esclusa la presenza di aiuti di Stato (26); in secondo luogo, la compensazione di cui trattasi supera il massimale «de minimis» applicabile ai SIEG, pari a 500 000 EUR (27); in terzo luogo, le misure non soddisfano i requisiti della decisione SIEG (28).

(20) Secondo le stime del denunciante la sovracompensazione per la manutenzione e la gestione ammonta a 1,12 milioni di EUR l’anno. Contratti di servizi comparabili avrebbero stabilito prezzi pari a circa […] NOK per punto luce all’anno (29).

2.3. LA MISURA SUPPLEMENTARE INDIVIDUATA NELLA DECISIONE DI AVVIO DEL PROCEDIMENTO

(21) I pagamenti del Comune comprendono la compensazione per i costi di capitale dell’infrastruttura di illuminazione stradale di proprietà di Veilys AS. Questo elemento del meccanismo di compensazione è stato incluso nell’indagine formale come misura c). Come stabilito al punto 18 della decisione di avvio del procedimento, la valutazione della misura c) non è limitata al periodo decorrente dal 1o gennaio 2016.

3. OSSERVAZIONI DELLE AUTORITA NORVEGESI

3.1. CONTESTO

3.1.1. Il rapporto tra l’infrastruttura di illuminazione stradale e la rete elettrica

(22) Le autorità norvegesi sottolineano lo stretto rapporto funzionale tra le reti elettriche e le infrastrutture utilizzate per fornire l’illuminazione stradale. Gli impianti di illuminazione stradale e i cavi di connessione sono spesso fissati su pali di servizio che portano anche i cavi di distribuzione dell’energia elettrica. In quanto tale, l’infrastruttura di Bergen ha una duplice funzione (30).

(23) Fino al 1991 non vi erano distinzioni di gestione e manutenzione tra le infrastrutture per l’alimentazione elettrica e quelle per l’illuminazione stradale. Lungo le strade comunali la gestione e la manutenzione di tali infrastrutture erano svolte dai comuni oppure da entità locali di proprietà dei comuni (31).

(24) A decorrere dal 1991, tuttavia, i mercati dell’energia in Norvegia sono stati parzialmente liberalizzati e parallelamente, la gestione delle reti elettriche è stata assoggettata alla regolamentazione in materia di monopoli (32).

(25) Questo regime settoriale impone ai proprietari delle infrastrutture di gestire la propria infrastruttura. Ad altri soggetti è fatto divieto di duplicarli. I costi di gestione e manutenzione sono coperti da tariffe (nettleie) che devono rispettare il margine di rendimento fissato dall’autorità norvegese di regolamentazione dell’energia (NVE) (33).

(26) Per contro non è stata stabilita a livello nazionale nessuna regolamentazione in materia di monopoli per quanto riguarda le infrastrutture di illuminazione stradale. Di conseguenza l’assetto proprietario e le condizioni di esercizio di tali infrastrutture dipendono dalle condizioni locali. Diversi soggetti offrono servizi inerenti alla gestione e alla manutenzione su base commerciale (34).

3.1.2. La vendita di Bergen Lysverker e la regolamentazione delle forniture future

(27) Con l’operazione del 1996 il Comune si proponeva di vendere Bergen Lysverker, compresa la totalità degli attivi e delle operazioni (35). Tali attivi e operazioni riguardavano, in particolare, la produzione e la distribuzione di energia elettrica. L’infrastruttura di illuminazione stradale era considerata un elemento secondario praticamente inscindibile (36).

(28) In una sintesi scritta indirizzata dal Rådmannen al consiglio comunale di Bergen in preparazione della decisione sulla vendita si ribadiva che una serie di società di proprietà pubblica erano state invitate a presentare offerte. Il Comune aveva inoltre acquisito una valutazione di Enskilda Securities (37).

(29) Tale valutazione ha trovato riscontro una proposta di un rappresentante nel consiglio comunale di Bergen che, tenendo conto delle passività nette, indicava un valore compreso tra 2,8 e 3,0 miliardi di NOK (38).

(30) Il fascicolo all’esame del consiglio comunale di Bergen conteneva anche una nota relativa agli effetti sinergici, nella quale si dichiarava che una vendita avrebbe avuto un duplice scopo. In primo luogo il Comune avrebbe contribuito a creare una struttura funzionale per la fornitura di energia elettrica nella zona di Bergen. In secondo luogo la vendita avrebbe liberato capitali per il Comune sulla base dei prezzi di mercato (39). Veniva inoltre formulata una serie di considerazioni supplementari (40).

(31) Nella sezione 6 dell’accordo di vendita tra il Comune e BKK DA, il prezzo da pagare per Bergen Lysverker era fissato a 2,619 miliardi di NOK, sulla base di un prezzo lordo di 3,124 miliardi di NOK dal quale andavano dedotti i debiti e le passività pensionistiche (41).

(32) Nella sezione 7(c) dell’accordo di vendita del 1996 era inserito un meccanismo che disciplina la compensazione per la fornitura futura di illuminazione stradale e servizi connessi (42). In base a tale meccanismo BKK DA sarebbe stata libera di gestire l’illuminazione stradale a condizioni di mercato, che avrebbero comportato la copertura dei costi più una remunerazione del capitale impegnato pari al tasso di rendimento fissato da NVE per l’infrastruttura della rete elettrica regolamentata (43).

(33) Nell’accordo di vendita il valore della rete di illuminazione stradale non figurava come voce separata. Tuttavia, conformemente alla sezione 6 dell’accordo, BKK DA ha avviato una procedura di dovuta diligenza. Nella relazione della società di revisione contabile utilizzata a tal fine, il valore contabile dell’illuminazione stradale era fissato a 55 milioni di NOK (44).

3.1.3. I contratti successivi tra il Comune e le società del gruppo BKK

(34) Le autorità norvegesi hanno fornito i contratti che disciplinano la fornitura di illuminazione stradale e servizi connessi lungo le strade comunali di Bergen dal 2012. Si tratta di contratti con durata di norma biennale, con possibilità di proroga di un anno (45).

(35) Il contratto per il periodo 2012-2014 è stato stipulato con la società BKK Nett AS e aveva originariamente per oggetto 18 228 punti luce. Di questi, 16 082 erano controllati dal gruppo BKK mentre 2 146 erano di proprietà del Comune. Tuttavia era previsto che il numero di punti luce variasse nel corso del contratto (46).

(36) La compensazione era disciplinata dalla sezione 7 e dall’appendice A del contratto. Il prezzo per la manutenzione e la gestione era fissato a […] NOK, IVA esclusa, per punto luce all’anno. La compensazione annua totale per la manutenzione e la gestione dei 18 228 punti luce esistenti risultava quindi pari a […] NOK (47).

(37) La compensazione per i costi di capitale era fissata a […] NOK, IVA esclusa, per punto luce all’anno. Poiché questa voce riguardava solo i punti luce controllati dal gruppo BKK, risultava una compensazione annua di […] NOK per questi 16 082 punti luce esistenti (48).

(38) Anche il contratto per il periodo 2015-2017 è stato stipulato con BKK Nett AS e all’inizio aveva per oggetto 18 407 punti luce. Di questi, 16 058 erano controllati dal gruppo BKK mentre 2 349 erano di proprietà del Comune (49).

(39) Secondo la stessa struttura del contratto precedente, la compensazione era disciplinata dalla sezione 7 e dall’appendice A del contratto. Il prezzo per la manutenzione e la gestione era fissato a […] NOK, IVA esclusa, per punto luce all’anno. Pertanto, sulla base del numero di punti luce esistenti (18 407), la compensazione annua per la manutenzione e la gestione ammontava a […] NOK (50).

(40) La compensazione per i costi di capitale era fissata allo stesso livello unitario ([…] NOK, IVA esclusa) del contratto precedente (cfr. punto (37)]. Poiché il gruppo BKK possedeva 16 058 dei punti luce esistenti, è stato calcolato che la compensazione annua per i costi di capitale ammontava a […] NOK (51).

(41) Per il periodo dal 2018 in poi è stato prorogato il contratto in essere. Conformemente alla lettera del Comune del 19 giugno 2017, il contratto è stato inizialmente prorogato fino al 1o luglio 2018. Il Comune aveva rilevato in tale occasione che, a causa della variazione della struttura societaria, il contratto prorogato avrebbe dovuto essere stipulato con BKK EnoTek AS (52).

(42) Il contratto è stato successivamente prorogato fino al 1o gennaio 2019. Al riguardo il Comune ha indicato che si stava adoperando per acquisire le luci stradali di proprietà del gruppo BKK (53).

(43) In una lettera relativa alla proroga il gruppo BKK ha spiegato che l’infrastruttura di illuminazione stradale era stata trasferita alla sua controllata Veilys AS e che quindi il Comune avrebbe ricevuto due conferme della proroga. La prima conferma sarebbe pervenuta da Veilys AS per l’illuminazione stradale di proprietà di tale società. La seconda conferma sarebbe stata inviata da BKK EnoTek AS per i servizi prestati per l’illuminazione stradale di proprietà del Comune (54).

(44) Il 20 dicembre 2018 il contratto è stato prorogato alle stesse condizioni fino al 1o gennaio 2020. Questo è avvenuto parallelamente alla proroga di un accordo di intenti relativo all’eventuale acquisizione da parte del Comune dell’infrastruttura di illuminazione stradale di proprietà di Veilys AS (55).

(45) Da ultimo le autorità norvegesi hanno presentato una seconda proroga non firmata dell’accordo di intenti. Secondo tale documento il contratto era nuovamente prorogato alle stesse condizioni. Sulla base delle informazioni trasmesse, l’Autorità ritiene che questo contratto sia ancora in vigore (56).

(46) Oltre ai contratti relativi all’illuminazione stradale lungo le strade comunali, esistono contratti riguardanti: i) l’illuminazione stradale lungo le strade private (57); ii) l’illuminazione nei parchi e lungo le strade pedonali (58). Conformemente ai punti 19 e 34 della decisione di avvio del procedimento, tali contratti non rientrano nell’ambito di applicazione della presente decisione.

3.1.4. L’appalto di talune attività di gestione e manutenzione

(47) La gestione e la manutenzione dell’illuminazione stradale e degli impianti a LED di proprietà del Comune sono state date in appalto. La prestazione dei servizi nell’ambito di tale contratto è iniziata il 1o aprile 2020 (59).

(48) Secondo l’invito a presentare offerte il contratto ha per oggetto circa 3 100 luci stradali di proprietà del Comune. Riguarda inoltre 12 000 dispositivi a LED installati su infrastrutture di proprietà di Veilys AS. È stato specificato che l’infrastruttura interessata era costituita da 3 133 dispositivi di illuminazione, 2 254 pali di acciaio/alloggiamenti per cavi, 841 pali di legno, 12 000 impianti a LED e una quantità imprecisata di cavi (60).

(49) Dall’invito a presentare proposte si evince inoltre che il contratto ha durata quadriennale e un valore stimato compreso tra 4 e 6 milioni di NOK l’anno (IVA esclusa). L’appalto doveva essere aggiudicato con procedura aperta secondo il criterio del prezzo più basso (61).

(50) Nell’ambito della gara sono state presentate sei offerte (62). L’appalto è stato aggiudicato a BKK EnoTek AS al prezzo di 10 554 689 NOK. Il prezzo delle altre cinque offerte oscillava tra 11 930 826 NOK e 26 596 947,50 NOK (63).

(51) Il livello dei servizi oggetto dell’appalto è in generale analogo a quello previsto dai contratti descritti nella sezione 3.1.3 precedente. Tuttavia a norma di detti contratti la sostituzione delle attrezzature difettose rientra nelle responsabilità del fornitore, mentre nell’ambito del contratto di appalto tale obbligo ricade sul Comune (64).

3.1.5. Variazione del numero di luci stradali

(52) I contratti tra il Comune e le società del gruppo BKK, descritti nella precedente sezione 3.1.3, prevedono che il numero di luci stradali cambi nel tempo. Sulla base della documentazione più aggiornata disponibile, le autorità norvegesi hanno spiegato nella lettera del 12 aprile 2021 che il numero di luci stradali di proprietà del Comune era salito a 4 219. A quella data le luci stradali di proprietà di Veilys AS erano in totale 27 748 (65). Inoltre, come già indicato, il Comune ha acquistato 12 000 impianti a LED che sono stati installati su infrastrutture di proprietà di Veilys AS (66).

3.1.6. Le attività all’interno del gruppo BKK

(53) Le autorità norvegesi hanno fornito un riepilogo dei pagamenti effettuati dal Comune a favore delle società del gruppo BKK. Oltre ai pagamenti nell’ambito delle misure in questione, il Comune ha effettuato pagamenti anche per altre attività riguardanti la fornitura di energia e i servizi connessi. Diversi servizi remunerati al di fuori dell’ambito delle misure in questione comportano l’esercizio di un’attività in concorrenza con altri fornitori (67).

(54) Oltre alle attività remunerate dal Comune, risulta in tutta evidenza dalle pagine web del gruppo BKK che le società di tale gruppo operano su numerosi altri mercati. Il gruppo è presentato come il più grande operatore della Norvegia occidentale nel settore delle rinnovabili. Tra i servizi offerti figurano le strutture di ricarica per automobili, barche e navi, i servizi connessi alla creazione e all’ammodernamento di infrastrutture, anche nell’ambito dei centri dati, delle telecomunicazioni e dell’acquacoltura marina, nonché i servizi connessi a Internet riguardanti la fibra, l’archiviazione dati e l’«Internet delle cose» (68).

(55) Le autorità norvegesi non sono in possesso di elementi comprovanti direttamente che la compensazione versata dal Comune per l’illuminazione stradale lungo le strade comunali sia utilizzata a fini di sovvenzionamento incrociato di altre attività economiche. Il trasferimento a Veilys AS dell’infrastruttura di illuminazione stradale è stato effettuato in parte per evitare sovvenzioni trasversali, tuttavia per la mancanza di documentazione queste non si possono escludere (69).

(56) Le autorità norvegesi hanno inoltre sottolineato che le attività del gruppo BKK connesse all’illuminazione stradale non si limitano al Comune. In particolare Veilys AS viene compensata da altri enti pubblici per le luci stradali di sua proprietà lungo le loro strade pubbliche (70).

3.2. OSSERVAZIONI GENERALI SULLA DECISIONE DI AVVIO DEL PROCEDIMENTO

(57) Le autorità norvegesi ritengono che l’Autorità non abbia fornito sufficientemente giustificato l’avvio del procedimento di indagine formale. Di conseguenza il Comune è venuto a trovarsi in una situazione di incertezza giuridica (71).

(58) Poiché il Comune sta acquistando l’illuminazione stradale, le autorità norvegesi contestano la distinzione tra le misure a) e c), tuttavia convengono che la compensazione rispecchia elementi diversi (72).

(59) Le autorità norvegesi osservano che la qualificazione giuridica deve tener conto del contesto in cui è svolta l’attività. L’erogazione di illuminazione stradale ha come unica finalità il servizio al pubblico (73), e tale erogazione è organizzata conformemente alla legge norvegese sulle strade (74).

(60) Ai sensi della sezione 20 di tale legge, i comuni sono responsabili della gestione e della manutenzione delle strade comunali. La legge non impone ai comuni di fornire l’illuminazione stradale, né di fornirla a un certo livello, tuttavia tale attività è coerente con la sua finalità, ossia la sicurezza stradale (75). Il Comune rispetta inoltre la norma (veinormalen) dell’amministrazione norvegese della rete viaria pubblica (Statens vegvesen) in fase di pianificazione, costruzione e ammodernamento delle strade. Tale norma contiene specifiche relative alla presenza di luci stradali (76).

(61) Alla luce di tali elementi, le autorità norvegesi sostengono che la compensazione è corrisposta per attività di natura non economica. Le autorità norvegesi ritengono che la sentenza nella causa Selex (77) corrobori la loro posizione (78).

(62) Le autorità norvegesi fanno inoltre riferimento agli orientamenti sulla nozione di aiuto di Stato (79), osservando che il punto 17, relativo ai pubblici poteri e alle pubbliche autorità, depone a favore del carattere non economico della fornitura di illuminazione stradale (80). Comunque, le attività che perseguono obiettivi di sicurezza pubblica dovrebbero essere qualificate alla stregua delle attività a carattere non economico svolte a fini sociali, culturali, educativi e pedagogici (81).

(63) Qualora l’Autorità dovesse considerare che esiste un mercato dell’illuminazione stradale, questo è caratterizzato da due fallimenti. Innanzitutto l’infrastruttura di illuminazione stradale costituisce un monopolio naturale che deve essere ubicato lungo le strade interessate. In secondo luogo l’illuminazione stradale è un bene pubblico associato a problemi di parassitismo (82).

(64) La proprietà dell’infrastruttura conferisce potere di mercato al gruppo BKK nei confronti del Comune. Non è praticamente possibile per il Comune astenersi dal fornire l’illuminazione per le sue strade. Il Comune è inoltre impossibilitato a impartire al proprietario dell’infrastruttura istruzioni su come e a quali condizioni appaltare i servizi connessi all’infrastruttura (83).

(65) Sebbene esistano di norma metodi alternativi alla gara d’appalto per stabilire i prezzi di mercato, secondo le autorità norvegesi l’Autorità non ha tenuto conto delle circostanze specifiche del caso. Un soggetto che acquista da un monopolista non ha legalmente il diritto di ottenere servizi alle condizioni che ritiene ragionevoli. Questo effetto dannoso del potere di monopolio può essere contrastato solo mediante l’applicazione del diritto della concorrenza, oppure tramite la regolamentazione dei prezzi (84).

3.3. OSSERVAZIONI SPECIFICHE SULLA MISURA A) – GESTIONE E MANUTENZIONE

(66) È possibile che gli indici siano stati disciplinati per stabilire i livelli di compensazione durante il periodo in questione. Le autorità norvegesi non sono tuttavia in grado di fornire una risposta definitiva (85).

(67) Per quanto riguarda le prospettive di raffronto del livello di compensazione con quello in altri settori, le autorità norvegesi sottolineano che un prestatore esterno di servizi di manutenzione e gestione non sostiene il costo di capitale associato a un’infrastruttura di cui non è proprietario. Pertanto la compensazione per il costo di capitale (misura c)] deve essere esclusa all’atto del raffronto tra il livello di compensazione e quanto pagato da enti pubblici per infrastrutture di loro proprietà. Nel 2020 il Comune ha pagato […] NOK per luce stradale a titolo di gestione e manutenzione (86).

(68) Per quanto riguarda l’affermazione del denunciante secondo cui i servizi di gestione e manutenzione sono stati prestati al prezzo di […] NOK per punto di luce all’anno, le autorità norvegesi la considerano non suffragata. Inoltre il denunciante ha utilizzato come riferimento un’altra regione geografica (87).

(69) Le autorità norvegesi hanno tuttavia presentato cifre tratte dalla banca dati KOSTRA sui costi sostenuti da grandi comuni norvegesi per l’illuminazione stradale (88). Queste cifre rappresentano i costi totali annui per punto luce, comprensivi del costo dell’elettricità, nel periodo 2016-2019. Come risulta dalla tabella sotto riportata, il Comune di Bergen è quello che ha registrato i costi massimi (89). Tabella 1 – Costi dell’illuminazione stradale sostenuti da grandi comuni norvegesi (NOK)

(70) È possibile che la compensazione abbia incluso un elemento di sovracompensazione e nel corso del tempo il Comune ha contestato quello che considera un prezzo elevato. Inoltre le autorità norvegesi ritengono che avrebbe dovuto essere stabilita una separazione contabile tra l’erogazione di illuminazione stradale e le altre attività (90).

3.4. OSSERVAZIONI SPECIFICHE SULLA MISURA B) – FINANZIAMENTO DI 12 000 IMPIANTI A LED

(71) Nel 2017 il consiglio comunale di Bergen ha deciso di attrezzarsi con 12 000 impianti a LED da installare sull’infrastruttura di illuminazione stradale lungo le strade comunali. Per la sua portata e natura, questo ammodernamento esulava dall’oggetto dei contratti con il gruppo BKK (91).

(72) L’investimento si prefiggeva i) obiettivi ambientali; ii) la riduzione del costo dell’elettricità (92). La riduzione del costo dell’elettricità sarebbe andata a vantaggio diretto del Comune in quanto l’energia elettrica non è inclusa nei contratti con il gruppo BKK (93).

(73) L’appalto è stato aggiudicato con procedura aperta al prezzo di 60 milioni di NOK. L’installazione è durata fino alla fine del 2019 (94). È previsto che il Comune mantenga la proprietà degli impianti a LED (95).

(74) Il costo per impianto è stato di 1 899 NOK nel 2018 e di 2 039 NOK nel 2019. I costi di progettazione e installazione sono ammontati a […] NOK per punto luce. Sulla base di risparmi sui costi dell’elettricità stimati in […] NOK per punto luce all’anno, il Comune prevede quindi di recuperare i costi di investimento nell’arco di 7 - 10 anni (96).

(75) Come spiegato nella sezione 3.1.4, la manutenzione degli impianti a LED è stata appaltata insieme a quella del resto dell’infrastruttura di proprietà del Comune. Con questo contratto il Comune sta risparmiando sui costi grazie alla maggiore durata di vita degli impianti a LED (97). Il Comune prevede inoltre di negoziare adattamenti del contratto riguardanti l’infrastruttura di proprietà di Veilys AS (98).

3.5. OSSERVAZIONI SPECIFICHE SULLA MISURA C) – COSTI DI CAPITALE

(76) Le autorità norvegesi considerano prassi normale che il proprietario esterno di un’infrastruttura utilizzata per produrre un bene pubblico abbia diritto alla compensazione per i costi di capitale. Se invece l’ente pubblico che finanzia l’erogazione di illuminazione stradale è anche proprietario dell’infrastruttura, i costi di capitale associati a tale infrastruttura sono sostenuti dall’ente pubblico in quanto proprietario dell’infrastruttura (99).

(77) La compensazione per i costi di capitale è stata stabilita sulla base di quanto disposto alla sezione 7(c) dell’accordo di vendita del 1996. Tale meccanismo stabilisce, come indicato nella sezione 3.1.2, che il gruppo BKK ha diritto a costi di capitale per il capitale impegnato pari al tasso di rendimento fissato da NVE per l’infrastruttura della rete elettrica regolamentata (100).

(78) Questo principio è stato precisato oltre (101). Nella sezione 6 del contratto del 1998 è stato stabilito che la compensazione doveva coprire l’ammortamento e gli interessi relativi al capitale investito nell’infrastruttura di illuminazione stradale al momento della stipula del contratto. Dovevano inoltre essere coperti l’ammortamento e gli interessi relativi a investimenti futuri ordinati dal Comune. Questo approccio è stato mantenuto nei contratti successivi (102).

(79) Il Comune e il gruppo BKK si sono tuttavia trovati in disaccordo sulle modalità di calcolo dei costi di capitale. Gli elementi contestati riguardano, in particolare, la base di costo che deve essere applicata nei calcoli e le modalità di ammortamento.

(80) Al riguardo le autorità norvegesi rimandano a una relazione presentata da BKK Nett AS nel 2002 che a loro avviso rispecchiava un profilo di ammortamento in linea con l’accordo di vendita del 1996 (103).

(81) Nel 2003, tuttavia, il Comune ha contestato le modalità secondo le quali BKK Nett AS aveva stabilito la base di capitale, compresi in particolare gli oneri di ammortamento. Con lettera del 18 febbraio 2004 BKK Nett AS ha fornito spiegazioni dichiarando tra l’altro che i costi di capitale era stato stabiliti sulla base dei normali criteri (104).

(82) BKK Nett AS ha ulteriormente descritto la base utilizzata per i suoi calcoli in una lettera del 30 marzo 2004. Secondo BKK Nett AS il valore degli attivi infrastrutturali doveva essere fissato a 81,6 milioni di NOK sulla base di una valutazione tecnica del valore di sostituzione (105).

(83) Il Comune non ha condiviso questo approccio considerando che il valore dell’attivo dovesse essere basato sul valore contabile e ha richiesto che la compensazione fosse adattata di conseguenza (106).

(84) Con lettera del 4 agosto 2004 BKK Nett AS ha respinto tale richiesta, evidenziando che il meccanismo stabilito nell’accordo di vendita del 1996 comporta che al capitale impegnato venga applicato il tasso di rendimento NVE. BKK Nett AS ha inoltre confermato la posizione secondo cui il livello del capitale impegnato va stabilito sulla base di una valutazione tecnica del valore di sostituzione degli attivi (107). Questo metodo ha determinato una base di capitale quasi doppia rispetto a quella che risulterebbe dal valore contabile. A tutt’oggi il livello di compensazione rimane molto al di sopra di quello risultante dal calcolo basato sul valore contabile (108).

(85) Analogamente a quanto si verifica per la compensazione per la gestione e manutenzione (misura a)], le autorità norvegesi non hanno fornito una risposta definitiva riguardo alle modalità secondo cui è stato stabilito il livello di compensazione. La mancanza di una contabilità separata rende difficile il controllo (109). In una relazione di dovuta diligenza riguardante Veilys AS (110) i revisori contabili hanno indicato di aver ottenuto solo informazioni limitate sui costi associati al contratto con il Comune (111).

(86) Le autorità norvegesi ritengono pertanto che le società interessate del gruppo BKK possano essere state sovracompensate. Le cifre di KOSTRA, presentate al precedente punto (69), sono indicative di siffatta sovracompensazione (112).

4. OSSERVAZIONI DELLE PARTI INTERESSATE

4.1. OSSERVAZIONI DI BKK VEILYS

4.1.1. Contesto

(87) L’accordo del 1996 comportava l’acquisto da parte di BKK DA degli attivi e delle operazioni di Bergen Lysverker. Così facendo BKK DA si è impegnata a garantire la continuità nell’erogazione di illuminazione stradale e si è assunta la responsabilità della gestione e della manutenzione dell’infrastruttura (113).

(88) Al pari delle autorità norvegesi, BKK Veilys ritiene che la sezione 7(c) dell’accordo di vendita disciplini la futura compensazione economica per la fornitura di illuminazione stradale. Dalla sezione 7(c) si evince innanzitutto che il gruppo BKK ha diritto a compensazione per la gestione e la manutenzione dell’infrastruttura e, in secondo luogo, che ha diritto a compensazione per il capitale impegnato. Tale disposizione è servita da base per i contratti successivi (114).

(89) Tutti i contratti e le operazioni concernenti l’infrastruttura di illuminazione stradale sotto il controllo del gruppo BKK sono organizzati nell’ambito della controllata al 100 % Veilys AS. Tali attività ricomprendono circa 50 000 luci stradali, comprese le luci stradali in questione lungo le strade comunali del Comune (115).

4.1.2. Osservazioni generali sulla decisione di avvio del procedimento

(90) La compensazione riguarda un’infrastruttura pubblica che non è utilizzata per offrire beni o servizi su un mercato. Di conseguenza le misure non rientrano nel campo di applicazione dell’articolo 61, paragrafo 1, dell’accordo SEE (116).

(91) Al riguardo, nella decisione di avvio del procedimento non trova adeguato riscontro il fatto che l’infrastruttura è di proprietà di Veilys AS. Poiché Veilys AS è l’unico fornitore possibile e il Comune l’unico acquirente possibile, la compensazione non va a beneficio di un’impresa (117).

(92) Comunque non si è verificata nessuna sovracompensazione. Nella misura in cui l’erogazione di illuminazione stradale è un SIEG, sono soddisfatti i criteri Altmark (118).

4.1.3. Osservazioni specifiche sulla misura a) – gestione e manutenzione

(93) Secondo BKK Veilys la compensazione rispecchia i costi sottostanti e il livello di remunerazione in contratti comparabili e non c’è sovracompensazione (119).

(94) Per quanto riguarda l’analisi comparativa, BKK Veilys ritiene che il livello di prezzo indicato nella denuncia non sia suffragato. È inoltre necessario considerare le peculiarità del caso. I contratti in questione hanno il formato del prezzo fisso per punto luce e comprendono una gamma completa di servizi. Ne consegue che BKK Veilys si assume il rischio degli eventi avversi, quali condizioni meteorologiche estreme, e la responsabilità di tutta la gestione e manutenzione. Inoltre operare in aree urbane caratterizzate da traffico pesante e altri disagi costa di più (120).

4.1.4. Osservazioni specifiche sulla misura b) – finanziamento di 12 000 impianti a LED

(95) BKK Veilys contesta che il finanziamento dei 12 000 impianti a LED costituisca un aiuto di Stato.

(96) Per quanto a conoscenza di BKK Veilys, il Comune ha acquistato gli impianti al costo di 2 000 NOK per punto di luce e i costi di progettazione, installazione e documentazione sono ammontati a […] NOK per punto luce.

(97) Sulla base di tali cifre, i costi di ammodernamento sono ammontati a […] NOK per punto luce. Ciò equivale a circa […] volte i costi annui di capitale compensati dal Comune. Di conseguenza l’ammodernamento rappresentato dai 12 000 impianti a LED è costato molto di più di quello che avrebbe potuto essere realizzato sulla base di tale compensazione (121).

(98) Inoltre gli impianti a LED garantiranno notevoli risparmi in termini di costi energetici per il Comune. Secondo le informazioni a disposizione di BKK Veilys, i risparmi sui costi sono stati stimati in 450 NOK per punto luce all’anno. Ciò significa che il Comune recupererà l’investimento in meno di 7 anni (122).

4.1.5. Osservazioni specifiche sulla misura c) – compensazione per i costi di capitale

(99) Secondo BKK Veilys la compensazione riguarda attività a carattere non economico. L’elemento relativo ai costi di capitale dovrebbe essere considerato come un contributo di accesso all’infrastruttura (123).

(100) Comunque la compensazione per i costi di capitale non conferisce un vantaggio economico a BKK Veilys. Il costo di installazione di un punto luce è di circa 20 000 NOK, cui si aggiungono altri 10 000-50 000 NOK per i lavori di preparazione. Il costo di installazione delle 16 058 luci stradali di proprietà di BKK Veilys è quindi di almeno 500 000 000 NOK (124).

(101) Ne consegue che i costi di capitale non sono compensati in misura sproporzionata. L’infrastruttura di illuminazione stradale è gestita in modo da continuare a soddisfare le norme tecniche (125).

II. VALUTAZIONE

5. PRESENZA DI AIUTO DI STATO

5.1. CONTESTO

(102) L’articolo 61, paragrafo 1, dell’accordo SEE recita: «Salvo deroghe contemplate dal presente accordo, sono incompatibili con il funzionamento del medesimo, nella misura in cui incidano sugli scambi tra parti contraenti, gli aiuti concessi dagli Stati membri della Comunità, da Stati AELS (EFTA) o mediante risorse statali sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza.»

(103) Per qualificare una misura aiuto di Stato è pertanto necessario che siano soddisfatte le seguenti condizioni cumulative: i) la misura è concessa dallo Stato o mediante risorse statali; ii) essa conferisce un vantaggio a un’impresa; iii) favorisce talune imprese (selettività); iv) minaccia di falsare la concorrenza e incide sugli scambi. Come sopra accennato, l’Autorità ha emanato orientamenti sulla nozione di aiuto di Stato (126).

(104) Sulla scorta delle osservazioni pervenute, l’Autorità ritiene opportuno valutare innanzitutto se la compensazione nell’ambito delle misure a) e c) è andata a beneficio di un’impresa. Se la risposta sarà affermativa, e nella misura in cui il finanziamento degli impianti a LED (misura b)] abbia conferito un vantaggio agli stessi soggetti, anche tale vantaggio sarà andato a beneficio di un’impresa.

5.2. LA NOZIONE DI IMPRESA

5.2.1. Il criterio giuridico

(105) La nozione di impresa comprende qualsiasi soggetto che esercita un’attività economica, a prescindere dal suo stato giuridico e dalle sue modalità di finanziamento (127). Qualsiasi attività consistente nell’offrire beni o servizi in un mercato costituisce attività economica (128).

(106) Contrariamente a quanto asserito dal denunciante, non è determinante il fatto che un’attività possa, in linea di principio, essere esercitata da un operatore privato. È invece necessario conoscere le circostanze specifiche in cui viene svolta l’attività (129). Al riguardo, occorre verificare se, per la sua natura, il suo oggetto e le norme alle quali è soggetta, l’attività in questione sia connessa all’esercizio dei pubblici poteri oppure presenti un carattere economico che giustifica l’applicazione delle regole di concorrenza SEE (130).

(107) La determinazione dell’esistenza di un mercato per una data attività può variare da uno Stato SEE all’altro in funzione delle condizioni nazionali (131). Anche la qualificazione di una determinata attività può cambiare nel tempo a seguito di decisioni politiche o di sviluppi economici.

(108) Per quanto riguarda i soggetti che svolgono più attività, la qualificazione giuridica deve essere effettuata separatamente per ciascuna attività. Il fatto che un ente sia investito di pubblici poteri non impedisce pertanto di qualificarlo come impresa per quanto riguarda altre attività (132). Tuttavia se un’attività economica non può essere dissociata dall’esercizio dei pubblici poteri, l’insieme delle attività è qualificato come attività a carattere non economico (133).

(109) Dalla giurisprudenza della Corte EFTA consegue che la nozione di «servizi» in relazione alle libertà fondamentali è rilevante per stabilire se le attività siano di carattere economico in un contesto di aiuti di Stato. Come si evince dall’articolo 37, primo comma, dell’accordo SEE, sono considerate «servizi» ai sensi dell’accordo solo le prestazioni fornite normalmente dietro remunerazione (134).

(110) La caratteristica essenziale della retribuzione è che essa costituisce il corrispettivo economico della prestazione considerata (135), corrispettivo che è generalmente pattuito fra tra il prestatore e il destinatario del servizio (136).

(111) La nozione di «servizi» dovrebbe essere intesa anche alla luce dell’articolo 37, secondo comma, dell’accordo SEE (137). A norma di tale disposizione i servizi comprendono in particolare attività di carattere industriale e commerciale ed attività artigiane e libere professioni.

(112) Dalla giurisprudenza costante si evince che la natura di un’attività deve essere accertata alla luce del settore in cui si svolge e delle modalità di organizzazione del settore stesso.

(113) In campo educativo, ad esempio, il finanziamento dell’istruzione impartita nell’ambito di un sistema nazionale non è considerato corrispettivo di un servizio qualora siano soddisfatte due condizioni. Innanzitutto che lo Stato istituendo e mantenendo la pubblica istruzione non intenda svolgere attività retribuite bensì adempiere i propri compiti nei confronti dei propri cittadini. In secondo luogo che il sistema sia in generale finanziato dal bilancio pubblico e non dai pagamenti degli utenti (138).

(114) Secondo la stessa logica, l’elemento di retribuzione è stato considerato assente per quanto riguarda gli asili nido comunali in Norvegia. Di conseguenza gli asili nido comunali non sono stati considerati imprese nel contesto degli aiuti di Stato (139).

(115) Per quanto riguarda il settore sanitario, la Corte EFTA ha stabilito che la natura della prestazione di servizi di sostegno nei settori degli appalti, delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione e dell’archiviazione deve essere determinata in funzione del successivo utilizzo dei servizi. Laddove i servizi di sostegno non sono forniti sul mercato, ma nell’ambito di un sistema sanitario nazionale istituito sulla base della solidarietà, la loro prestazione ha carattere non economico (140).

5.2.2. Applicazione del criterio giuridico al caso in esame

(116) Come illustrato ai precedenti punti (53) e (54), le società del gruppo BKK svolgono attività economiche su numerosi mercati.

(117) Secondo la Corte di giustizia non è escluso che un istituto possa esercitare attività al tempo stesso economiche e non economiche, a condizione tuttavia che esso tenga una contabilità separata per quanto riguarda i diversi finanziamenti ricevuti, in modo da escludere qualsiasi rischio di sovvenzione trasversale delle sue attività economiche mediante fondi pubblici di cui esso beneficia a titolo delle sue attività non economiche (141). Pertanto affinché si possa considerare che il finanziamento pubblico va a beneficio di attività non economiche dev’essere escluso qualsiasi rischio di sovvenzione trasversale.

(118) Nel caso in esame non sono state presentate all’Autorità argomentazioni a sostegno dell’esistenza di sufficienti misure di salvaguardia, che assicurino l’effettiva e idonea separazione da altre attività economiche delle entrate e dei costi nell’ambito dei contratti in questione. Al contrario le autorità norvegesi hanno dichiarato che avrebbero dovuto essere poste in essere misure di salvaguardia e che non si possono escludere sovvenzioni trasversali (142).

(119) Su tale base, e a prescindere dal fatto che le attività compensate abbiano carattere economico, l’Autorità è quindi costretta a concludere che la compensazione nell’ambito delle misure a) e c) è andata a beneficio di un’impresa.

(120) Ciononostante, alla luce delle argomentazioni presentate, l’Autorità valuterà anche se le attività compensate nell’ambito delle misure in questione abbiano di per sé carattere economico. L’Autorità valuterà innanzitutto le attività relative alle luci stradali di proprietà di società del gruppo BKK.

(121) Come ribadito ai precedenti punti (59)-(60), le autorità norvegesi rimandano alle responsabilità dei comuni, che ai sensi della sezione 20 della legge norvegese sulle strade devono provvedere alla gestione e alla manutenzione delle strade comunali. La sezione 20 non obbliga i comuni a fornire l’illuminazione stradale, né a fornirla a un certo livello, tuttavia tale attività contribuisce all’obiettivo della sicurezza stradale. Inoltre il Comune rispetta la norma (veinormalen) dell’amministrazione norvegese della rete viaria pubblica (Statens vegvesen) in fase di pianificazione, costruzione e ammodernamento delle strade. Tale norma contiene specifiche relative alla presenza di luci stradali (143).

(122) In tale contesto le autorità norvegesi asseriscono, come indicato al punto (61), che la sentenza Selex corrobora la loro posizione secondo cui le attività compensate hanno carattere non economico (144). Inoltre, come esposto al punto (62), le autorità norvegesi si appellano al punto 17 degli orientamenti sulla nozione di aiuto di Stato, relativo ai pubblici poteri e alle pubbliche autorità (145). Comunque, dette autorità intendono sostenere che attività che perseguono obiettivi di sicurezza pubblica devono essere qualificate alla stregua delle attività a carattere non economico svolte a fini sociali, culturali, educativi e pedagogici.

(123) Come già stabilito, per determinare se l’attività ha carattere economico è necessario conoscere le circostanze specifiche in cui essa viene svolta (146). Nel caso in esame il punto di partenza naturale per tale valutazione è il quadro normativo vigente in materia di erogazione di illuminazione stradale lungo le strade comunali della Norvegia, nonché le circostanze specifiche di Bergen.

(124) Per quanto riguarda il quadro normativo vigente in Norvegia, la legislazione e le norme cui rimandano le autorità norvegesi comportano semplicemente che i comuni sono responsabili della gestione delle infrastrutture stradali comunali e l’esigenza di soddisfare i requisiti relativi alla presenza di illuminazione stradale, affinché le strade siano conformi alla norma (veinormalen) dell’amministrazione norvegese della rete viaria pubblica (Statens vegvesen). Come sopra indicato, tuttavia, la sezione 20 della legge norvegese sulle strade non impone ai comuni di fornire l’illuminazione stradale, né di fornirla a un certo livello. Inoltre nulla impedisce ai comuni di appaltare (integralmente o parzialmente) a soggetti commerciali la gestione e manutenzione delle strade comunali come attività economica.

(125) Riguardo alle circostanze specifiche di Bergen, l’Autorità osserva che l’inclusione dell’infrastruttura di illuminazione stradale all’atto della vendita di Bergen Lysverker ha avuto l’effetto di far diventare BKK DA l’unico fornitore disponibile lungo le strade comunali interessate. BKK DA ha acquisito tale posizione in concorrenza con altri cinque offerenti.

(126) Inoltre, come descritto al punto (32), la sezione 7(c) dell’accordo di vendita comprendeva un meccanismo che disciplina la compensazione economica futura. Tale meccanismo consente un livello di rendimento regolamentato.

(127) Sulla base di questi elementi l’Autorità ritiene che, attraverso la vendita dell’infrastruttura di illuminazione stradale, combinata all’istituzione del meccanismo di compensazione che consente un livello di rendimento regolamentato, il Comune abbia creato un mercato per la fornitura al Comune stesso dei servizi in questione come attività economica. L’unicità dell’infrastruttura, che ha fatto sì che il suo acquirente diventasse l’unico fornitore disponibile, non implica, di per sé, che le società interessate del gruppo BKK non abbiano prestato servizi su un mercato. Inoltre occorre sottolineare che BKK DA ha acquisito tale posizione in concorrenza con altri cinque offerenti.

(128) Questo punto di vista è corroborato dalla linea d’azione intrapresa dal gruppo BKK e dal Comune riguardo ai successivi contratti periodicamente stipulati. Il gruppo BKK ha cercato di massimizzare i profitti dando una propria interpretazione delle clausole contrattuali e ha sottolineato che sta operando a titolo commerciale al fine di creare valore per i suoi azionisti (147). Il Comune, dal canto suo, ha agito sulla base del presupposto di avere di fronte un fornitore commerciale. Le autorità norvegesi hanno effettivamente fatto rimando al potere di mercato esercitato dal gruppo BKK in veste di proprietario dell’infrastruttura.

(129) Come risulta da molteplici denunce presentate alla camera norvegese dei ricorsi per gli appalti pubblici (KOFA), i servizi relativi alla manutenzione e gestione delle luci stradali sono offerti anche da diversi fornitori su base commerciale (148). Pertanto, come descritto nella sezione 3.1.4, il Comune ha effettivamente ricevuto offerte da diversi fornitori quando ha indetto una procedura competitiva per tali servizi.

(130) Di conseguenza l’Autorità osserva che era effettivamente prassi normale in Norvegia e nell’area di Bergen fornire servizi di manutenzione e gestione dietro retribuzione. Questo è anche indice del fatto che tali attività avevano carattere economico.

(131) Per quanto riguarda la compensazione versata per la manutenzione e la gestione delle luci stradali di proprietà del Comune, nessun elemento delle clausole contrattuali può portare a ritenere che tali attività debbano essere qualificate diversamente. Ad eccezione del fatto che non vi sono costi di capitale da compensare, fino al 1o aprile 2020 le condizioni contrattuali erano identiche a quelle applicabili alle luci stradali controllate dal gruppo BKK. A partire dal 1o aprile 2020 i servizi sono prestati nell’ambito di un contratto commerciale aggiudicato sulla base di una procedura competitiva (149).

(132) Riguardo al rimando fatto dalle autorità norvegesi alla sentenza Selex (150), va ricordato che tale causa riguardava attività svolte dall’Organizzazione europea per la sicurezza della navigazione aerea («Eurocontrol»), istituita da vari Stati europei nell’ambito della Convenzione internazionale di cooperazione per la sicurezza della navigazione aerea (151).

(133) In sede di impugnazione, la Corte di giustizia ha ribadito quanto rilevato nell’ambito di un procedimento precedente, ossia che, considerate nel loro complesso, le attività di Eurocontrol, per natura, per oggetto e per le norme che le disciplinano, si ricollegano all’esercizio di prerogative, relative al controllo e alla polizia dello spazio aereo, che sono tipiche dei pubblici poteri. Tale conclusione vale parimenti per l’attività di assistenza che Eurocontrol svolge in favore delle amministrazioni nazionali in materia di gare d’appalto, segnatamente per l’acquisto di attrezzature e di sistemi nel settore della gestione del traffico aereo (152).

(134) Alla luce della valutazione esposta ai punti (123)-(131), l’Autorità conferma pertanto che il caso in esame è sostanzialmente diverso dalla sentenza Selex. Occorre rammentare che nella sentenza Selex la Corte ha effettivamente stabilito che lo scopo di lucro è un’indicazione del carattere economico di un’attività (153).

(135) L’Autorità non può neppure concordare sul fatto che le attività compensate nell’ambito delle misure a) e c) riguardino pubblici poteri o pubbliche autorità ai sensi del punto 17 degli orientamenti sulla nozione di aiuto di Stato (154). Si configura piuttosto la situazione in cui il Comune compensa un fornitore che opera su base commerciale ed economica. Pertanto la situazione è analoga a quella di un Comune che appalta lavori di costruzione o manutenzione di strade comunali a un’impresa commerciale.

(136) Nella stessa ottica, l’Autorità non è tuttora convinta dall’affermazione secondo la quale le attività che perseguono obiettivi di sicurezza pubblica devono essere qualificate alla stregua delle attività a carattere non economico svolte a fini sociali, culturali, educativi e pedagogici. Non è possibile concludere sulla base della giurisprudenza che le attività hanno di per sé carattere non economico perché perseguono una determinata finalità. Per tale qualificazione è necessario, come già indicato, conoscere le circostanze specifiche in cui l’attività viene svolta. A titolo di esempio, le attività di manutenzione del patrimonio pubblico possono chiaramente essere svolte su base economica, anche se necessarie per la sicurezza degli utenti.

5.2.3. Conclusioni

(137) Sulla base di quanto precede, l’Autorità trae la conclusione che la compensazione nell’ambito delle misure a) e c) è andata a beneficio di un’impresa. Nella misura in cui il finanziamento degli impianti a LED (misura b)] ha conferito un vantaggio agli stessi soggetti, anche questo sarebbe andato a beneficio di un’impresa.

5.3. PRESENZA DI RISORSE STATALI

(138) Per costituire aiuto di Stato, una misura deve essere concessa dallo Stato o mediante risorse statali. Il concetto di risorse statali comprende le risorse di enti infrastatali regionali (155).

(139) Le misure sono tutte finanziate dal bilancio del Comune e comportano quindi il consumo di risorse statali.

5.4. VANTAGGIO

5.4.1. Introduzione

(140) Ai sensi dell’articolo 61, paragrafo 1, dell’accordo SEE, un vantaggio è un beneficio economico che un’impresa non potrebbe ricevere in condizioni normali di mercato (156). Pertanto, non soltanto prestazioni positive come le sovvenzioni, i prestiti o le assunzioni di partecipazione sono idonee a conferire un vantaggio, ma anche interventi che, senza essere sovvenzioni in senso stretto, hanno la stessa natura e producono effetti identici (157). Di conseguenza, non si può ritenere che una misura esuli dall’ambito di applicazione del divieto di aiuti di Stato per il semplice fatto di assumere la forma di un accordo comprendente impegni reciproci (158).

5.4.2. Sulla base delle condizioni Altmark non può essere escluso un vantaggio

5.4.2.1. Le condizioni Altmark

(141) Esiste una giurisprudenza specifica applicabile alla compensazione degli obblighi di servizio pubblico concessa alle imprese incaricate della gestione di un servizio di interesse economico generale («SIEG»). Dalla sentenza della Corte di giustizia nella causa Altmark consegue che, in siffatti casi, la presenza di un vantaggio ai sensi dell’articolo 61, paragrafo 1, dell’accordo SEE può essere esclusa se sono soddisfatte le seguenti quattro condizioni cumulative (159): i. «In primo luogo, l’impresa beneficiaria deve essere effettivamente incaricata dell’adempimento di obblighi di servizio pubblico e tali obblighi devono essere definiti in modo chiaro. ii. In secondo luogo, i parametri sulla base dei quali viene calcolata la compensazione devono essere previamente definiti in modo obiettivo e trasparente […]. iii. In terzo luogo, la compensazione non può eccedere quanto necessario per coprire interamente o in parte i costi originati dall’adempimento degli obblighi di servizio pubblico, tenendo conto dei relativi introiti nonché di un margine di utile ragionevole per il suddetto adempimento. iv. In quarto luogo, quando la scelta dell’impresa da incaricare dell’adempimento di obblighi di servizio pubblico […] non venga effettuata nell’ambito di una procedura di appalto pubblico che consenta di selezionare il candidato in grado di fornire tali servizi al costo minore per la collettività, il livello della necessaria compensazione deve essere determinato sulla base di un’analisi dei costi che un’impresa media, gestita in modo efficiente e adeguatamente dotata […], avrebbe dovuto sopportare per adempiere tali obblighi, tenendo conto dei relativi introiti nonché di un margine di utile ragionevole per l’adempimento di detti obblighi».

(142) L’Autorità ha pubblicato un insieme di orientamenti sull’applicazione delle norme in materia di aiuti di Stato alla compensazione concessa per i SIEG (160). Le condizioni Altmark sono trattate nella sezione 3 di tali orientamenti.

5.4.2.2. Applicazione delle condizioni Altmark al caso in esame

(143) La prima condizione prevede che l’impresa beneficiaria sia incaricata dell’adempimento di obblighi di servizio pubblico definiti in modo chiaro.

(144) Secondo la Corte di giustizia tale condizione ha lo scopo di garantire la trasparenza e la certezza del diritto. Essa impone di determinare se, in primo luogo, l’impresa beneficiaria sia effettivamente stata incaricata dell’adempimento di obblighi di servizio pubblico e, in secondo luogo, se tali obblighi siano chiaramente definiti nel diritto nazionale. Di conseguenza, è richiesta la compresenza di criteri minimi relativi all’esistenza di uno o più atti di esercizio del potere pubblico che definiscano in maniera sufficientemente precisa la natura, la durata e la portata degli obblighi di servizio pubblico gravanti sulle imprese incaricate (161).

(145) Di conseguenza, la Corte di giustizia ha confermato una sentenza del Tribunale secondo cui, in mancanza di una definizione chiara del servizio di cui trattasi come SIEG nel diritto nazionale, la prima condizione Altmark non era soddisfatta. Tale giudizio non poteva essere rimesso in discussione dall’esistenza di un fallimento del mercato interessato e dal fatto che il servizio avrebbe potuto essere qualificabile come SIEG. Circostanze del genere non sono pertinenti per determinare se le imprese interessate fossero effettivamente state incaricate dell’adempimento di obblighi di servizio pubblico con un atto pubblico, e se detti obblighi vi fossero chiaramente definiti (162).

(146) Inoltre, dalla giurisprudenza costante si evince che, affinché un’impresa possa essere considerata incaricata della gestione di un SIEG, occorre che essa lo sia in forza di un atto della pubblica autorità (163). Tali atti di incarico possono anche recepire contratti, purché essi promanino dalla pubblica autorità e siano vincolanti (164). Tuttavia il fatto che un servizio sia oggetto di un appalto pubblico non è sufficiente a consentirgli di assumere, senza alcuna precisazione, la qualità di SIEG (165).

(147) Non si tratta quindi di stabilire se il Comune avrebbe potuto affidare a società del gruppo BKK la gestione di un SIEG comprendente i servizi in questione, ma se lo abbia effettivamente fatto.

(148) Il punto di partenza naturale di tale valutazione è il fatto che né le autorità norvegesi né BKK Veilys hanno osservato che il gruppo BKK è stato incaricato della gestione di un SIEG.

(149) Come risulta dalle precedenti sezioni 3 e 4, nei loro commenti le autorità norvegesi non hanno fatto alcun riferimento al diritto relativo ai SIEG. BKK Veilys ha semplicemente sostenuto che, se l’erogazione di illuminazione stradale è un SIEG, allora sono soddisfatte le condizioni Altmark. Questo suggerisce, in linea con il rilievo preliminare della decisione di avvio del procedimento, che le società del gruppo BKK non dovevano, e non devono tuttora, adempiere un obbligo di servizio pubblico in relazione alle misure (166).

(150) Questo punto di vista è ulteriormente suffragato dai contratti trasmessi dalle autorità norvegesi.

(151) Come spiegato nella precedente sezione 3, l’accordo di vendita del 1996 si caratterizzava per la vendita da parte del Comune di un’impresa che veniva acquistata da BKK DA. L’accordo comprendeva sì clausole sulla fornitura futura di illuminazione stradale e servizi connessi, ma la documentazione fornita non contiene alcuna indicazione che il Comune abbia incaricato BKK DA dell’adempimento di obblighi di servizio pubblico ai sensi della giurisprudenza.

(152) Lo stesso vale per i contratti successivi con società del gruppo BKK. Per quanto riguarda le attività concernenti le luci stradali controllate dal gruppo BKK, esse rispecchiano la situazione in cui il Comune acquista da un venditore che controlla un input necessario, anziché incaricare un soggetto dell’adempimento di obblighi di servizio pubblico. Per quanto riguarda la manutenzione e la gestione delle luci stradali di proprietà del Comune, sono state acquistate come input dell’erogazione da parte del Comune di illuminazione stradale attraverso tale infrastruttura. Entrambi gli insiemi di attività sono stati inclusi nei contratti senza alcuna clausola, precisazione o indicazione che le società del gruppo BKK siano state incaricate della gestione di un SIEG.

5.4.2.3. Conclusioni

(153) Sulla base delle considerazioni di cui sopra, l’Autorità conferma il rilievo preliminare esposto nella decisione di avvio del procedimento. Per quanto riguarda le tre misure, le società del gruppo BKK non dovevano, e non devono tuttora, adempiere un obbligo di servizio pubblico. Di conseguenza, sulla base delle condizioni Altmark non può essere escluso un vantaggio.

5.4.3. Il principio dell’operatore in un’economia di mercato

5.4.3.1. Contesto

(154) Si considera che le operazioni economiche effettuate da enti pubblici non conferiscano un vantaggio alla controparte e pertanto non costituiscano un aiuto di Stato quando sono in linea con le normali condizioni di mercato. L’aspetto della conformità al mercato è valutato in base al principio dell’operatore in un’economia di mercato.

(155) Nel valutare una disposizione rispetto al principio dell’operatore in un’economia di mercato l’elemento decisivo è costituito dal fatto che l’ente pubblico abbia agito come avrebbe fatto un operatore di mercato in una situazione simile (167). Di conseguenza devono essere presi in considerazione solo i benefici e gli obblighi connessi al ruolo di operatore economico, invece di quelli di autorità pubblica (168).

(156) Se l’operazione comporti aiuti di Stato deve essere determinato tenendo conto della situazione esistente alla data in cui l’operazione è stata decisa (169). Cosa rappresenta una remunerazione normale discende quindi dai fattori che un’impresa operante in condizioni normali di mercato avrebbe preso in considerazione nella fissazione del prezzo (170).

(157) L’applicazione del principio dell’operatore in un’economia di mercato implica una valutazione economica complessa da parte dell’Autorità (171). Tale valutazione deve essere effettuata sulla base degli elementi oggettivi e verificabili a disposizione (172).

(158) In linea con quanto sostenuto nella denuncia, nel prosieguo l’Autorità valuterà se il gruppo BKK sia stato compensato a tassi superiori a quelli di mercato per la manutenzione e la gestione (misura a)]. Successivamente l’Autorità valuterà se il finanziamento dei 12 000 impianti a LED (misura b)] abbia conferito un vantaggio al gruppo.

(159) Infine l’Autorità prenderà in esame la compensazione per i costi di capitale (misura c)]. Nell’ambito di tale valutazione l’Autorità analizzerà, innanzitutto, se fosse commisurato alla normale prassi del mercato prevedere la compensazione dei costi di capitale. In secondo luogo l’Autorità valuterà se il gruppo BKK sia stato compensato per tali costi a tassi superiori a quelli di mercato.

5.4.4. Misura a) – gestione e manutenzione

5.4.4.1. La compensazione versata per l’infrastruttura di proprietà di BKK

(160) Nel corso del procedimento di indagine formale l’Autorità ha ricevuto informazioni supplementari sulla vendita di Bergen Lysverker a opera del Comune.

(161) Come esposto nella sezione 3.1.2, nel 1996 il Comune ha venduto a BKK DA l’azienda comunale Bergen Lysverker, compresa la totalità degli attivi e delle operazioni. Sebbene BKK DA abbia acquisito Bergen Lysverker tramite una procedura di gara, la vendita costituiva anche un trasferimento interno di una controllata, in quanto all’epoca BKK DA era controllata al 100 % dal Comune.

(162) Nella sezione 7(c) dell’accordo di vendita del 1996 era inserito un meccanismo che disciplina la compensazione per l’erogazione futura di illuminazione stradale tramite l’infrastruttura che veniva acquistata da BKK DA. Come risulta dalle informazioni presentate nelle sezioni 3.1.2 e 4.1.1, le autorità norvegesi e BKK Veilys concordano sul fatto di essere state e di essere tuttora vincolate da tale clausola all’atto di fissare la compensazione.

(163) Se l’operazione comporti aiuti di Stato deve essere determinato, come già precisato, tenendo conto della situazione esistente alla data in cui l’operazione è stata decisa (173). Di conseguenza, se all’atto dell’istituzione del meccanismo di compensazione di cui all’accordo di vendita del 1996 erano state previste modalità che limitavano i livelli di compensazione futura ai tassi di mercato, la compensazione calcolata successivamente in base a tale meccanismo non costituisce un vantaggio (174).

(164) Occorre pertanto valutare, innanzitutto, se il meccanismo di compensazione fosse stato studiato in modo tale da limitare la remunerazione futura ai tassi di mercato. Se la risposta sarà affermativa, occorrerà valutare, in secondo luogo, se il meccanismo sia stato effettivamente applicato.

(165) In una causa relativa alla conformità al mercato della remunerazione corrisposta per l’assistenza fornita dalle poste francesi (La Poste) alla controllata SFMI-Chronopost (in prosieguo: «Chronopost»), la Corte di giustizia ha sottolineato che i servizi forniti a Chronopost erano inscindibilmente connessi alla rete postale unica gestita da La Poste. Poiché tale rete non era stata studiata in base a considerazioni commerciali, non sarebbe stata istituita da un’impresa privata in assenza di intervento statale (175).

(166) La Corte di giustizia ha rilevato che, in tale situazione, i costi sopportati da La Poste per la fornitura dei servizi in questione potevano costituire gli elementi obiettivi e verificabili in base ai quali valutare se la remunerazione fosse conforme al mercato. Poteva essere esclusa la presenza di un vantaggio qualora, da un lato, la contropartita richiesta coprisse debitamente i costi aggiuntivi variabili sopportati per la fornitura dei servizi, un contributo adeguato ai costi fissi nonché una remunerazione adeguata dei capitali propri, e qualora, dall’altro, nessun indizio facesse ritenere che tali elementi fossero stati erroneamente stimati o stabiliti in modo arbitrario (176).

(167) Anche il caso in esame riguarda servizi inscindibilmente connessi a una rete unica che non era stata costruita in un’ottica commerciale e che non sarebbe stata creata da un’impresa privata in assenza di intervento statale. Inoltre BKK DA era effettivamente detenuta al 100 % dal Comune al momento della conclusione dell’accordo di vendita.

(168) Sulla base di tali elementi, l’Autorità ritiene che la situazione esistente al momento dell’istituzione del meccanismo di compensazione di cui all’accordo di vendita del 1996 sia paragonabile a quella valutata dalla Corte di giustizia nell’ambito di Chronopost. Di conseguenza, nella misura in cui tale meccanismo di compensazione soddisfa le condizioni Chronopost, l’Autorità lo considera in linea con le condizioni di mercato.

(169) La sezione 7(c) dell’accordo di vendita del 1996 comporta, come indicato nella sezione 3.1.2, che la compensazione copra i costi operativi di BKK più un margine di rendimento regolamentato del capitale impegnato. Di conseguenza, per quanto riguarda l’elemento relativo alla manutenzione e alla gestione, il meccanismo consente solo di coprire i costi. Inoltre l’Autorità non ha ricevuto nessuna informazione secondo la quale costi stabiliti in modo errato o arbitrario, ad esempio in conseguenza di un livello di efficienza artificialmente basso o dell’imputazione scorretta dei costi indiretti, sarebbero ammissibili alla compensazione. Pertanto l’Autorità ritiene che l’elemento del meccanismo di compensazione inerente alla manutenzione e alla gestione rispetti le condizioni di Chronopost.

(170) Per quanto riguarda il secondo aspetto, ossia se il meccanismo di compensazione previsto dall’accordo di vendita del 1996 sia stato applicato, un operatore privato razionale, tenuto conto delle somme in questione, avrebbe investito risorse sufficienti per garantire la conformità. Sarebbero quindi conseguiti controlli della base dei prezzi presentati dal gruppo BKK, anche per quanto riguarda le modalità di determinazione dei costi diretti e indiretti. L’Autorità è inoltre convinta che un acquirente privato avrebbe avviato azioni legali se si fosse trovato di fronte a un fornitore non disposto a documentare che i suoi prezzi sono conformi al meccanismo di compensazione concordato.

(171) Come descritto nella sezione 3.3, il Comune ha contestato quelli che considera prezzi elevati da parte del gruppo BKK. Il Comune ha altresì ammesso di non poter escludere che i livelli di compensazione costituiscano sovracompensazione e che la mancanza di documentazione sulla base dei prezzi applicati ponga dei problemi. Inoltre il Comune ha nutrito tali preoccupazioni per tutto il periodo oggetto del procedimento di indagine formale.

(172) Per quanto riguarda le informazioni presentate da BKK Veilys, illustrate nella sezione 4.1.3, queste non comprendono precisazioni in merito alla base dei prezzi applicati. In particolare le informazioni non indicano i costi diretti e indiretti associati alle attività inerenti alla gestione e alla manutenzione, né le modalità di determinazione di tali costi. Per quanto riguarda i costi indiretti, non è stato precisato quale sia il meccanismo di imputazione in essere e perché questo sia considerato corretto. Questa mancanza di specificità è indice di mancato rispetto del meccanismo di compensazione previsto dall’accordo di vendita del 1996.

(173) Riguardo alle cifre di KOSTRA, riportate al punto (69), esse presentano i costi totali annuali di ciascun comune per punto luce, elettricità inclusa. Tali cifre indicano che per tutto il periodo 2015-2019 il Comune ha registrato i costi più elevati tra i 10 grandi comuni per i quali vengono riportati i dati.

(174) Le differenze di costo tra i comuni possono derivare da diversi fattori, come spiegato ai precedenti punti (67)-(68) e (94). Tuttavia né le autorità norvegesi né BKK Veilys hanno fornito informazioni che giustificano i livelli dei costi riportati da KOSTRA. BKK Veilys ha semplicemente affermato che sui costi di Bergen incidono fattori specifici, senza fornire ulteriori precisazioni.

(175) Di conseguenza l’Autorità ritiene che le cifre di KOSTRA indichino che il gruppo BKK ha ricevuto una sovracompensazione. Tuttavia le cifre non sono sufficientemente dettagliate per stabilire in quale misura la sovracompensazione riguarda la manutenzione e la gestione (misura a)] e in quale misura il costo di capitale (misura c)].

(176) Alla luce di quanto precede, si conclude che la totalità delle informazioni presentate indica che con tutta probabilità la compensazione ha superato il livello commisurato al meccanismo previsto dall’accordo di vendita del 1996. Questo rispecchia la mancata adozione, da parte del Comune, delle misure necessarie per garantire il rispetto di tale meccanismo. Pertanto il Comune non ha agito come un acquirente privato.

5.4.4.2. La compensazione per l’infrastruttura di proprietà del Comune

(177) Come descritto nelle sezioni 3.1.3, 3.1.4 e 3.1.5, il Comune ha avuto e continua ad avere la proprietà di un certo numero di luci stradali lungo le sue strade comunali. Inoltre, come indicato nella sezione 3.1.4, a decorrere dal 1o aprile 2020 la manutenzione e la gestione dell’infrastruttura di proprietà del Comune sono state eseguite nell’ambito di un contratto che il Comune aveva appaltato.

(178) Come dimostra l’invito a presentare offerte che aveva redatto per tale contratto, il Comune era libero di acquistare i servizi di manutenzione e di gestione dell’infrastruttura di proprietà comunale da qualsiasi prestatore interessato e non era vincolato da nessun meccanismo di compensazione predefinito. L’Autorità valuterà quindi separatamente la compensazione versata per tali attività.

(179) Le informazioni esposte nella sezione 3.1.4 indicano che l’appalto è stato aggiudicato secondo una procedura concorrenziale, trasparente, non discriminatoria e incondizionata, conforme al diritto SEE in materia di appalti. La decisione di aggiudicazione si basava sul prezzo più basso e nulla lascia presupporre che il tasso di mercato prevalente fosse di fatto inferiore a quello spuntato. Su tale base l’Autorità ritiene che la compensazione versata per la manutenzione e la gestione nell’ambito del contratto di appalto non abbia conferito un vantaggio al gruppo BKK (177).

(180) Per quanto riguarda la compensazione per le attività svolte prima del 1o aprile 2020, l’Autorità osserva che, sebbene il Comune ritenesse elevato il livello di prezzo, non ha verificato se i servizi potessero essere acquisiti a costi inferiori da un altro fornitore. Ha invece accettato l’applicazione di un prezzo per luce stradale uguale a quello applicato per l’infrastruttura controllata dal gruppo BKK. Di conseguenza l’Autorità osserva che il Comune non ha agito come avrebbe agito un acquirente privato.

(181) Riguardo al livello della compensazione, come già precisato il livello di compensazione per luce stradale era identico a quello delle luci stradali controllate dal gruppo BKK. Come osservato al punto (176), la totalità delle informazioni presentate indica che il livello di compensazione ha superato quello consentito dal meccanismo basato sui costi previsto dall’accordo di vendita del 1996. Questo fa inoltre ritenere che il Comune abbia pagato più di quanto avrebbe pagato se avesse acquisito i servizi sul libero mercato.

(182) Nelle informazioni presentate non figurano elementi che indichino il contrario. Come illustrato ai punti da (173) a (175), le cifre di KOSTRA indicano effettivamente che il gruppo BKK ha ricevuto una sovracompensazione. Tuttavia le cifre non sono sufficientemente dettagliate per stabilire in quale misura la sovracompensazione riguarda la manutenzione e la gestione (misura a)] e in quale misura il costo di capitale (misura c)].

(183) L’Autorità ha inoltre esaminato l’esito della gara per i servizi prestati a decorrere dal 1o aprile 2020. Tuttavia, come illustrato al punto (48), il contratto di appalto aveva per oggetto anche i 12 000 impianti a LED installati sulla rete di proprietà di BKK. Le condizioni spuntate nell’ambito del contratto di appalto non costituiscono quindi un termine di paragone significativo per i prezzi precedentemente applicati per le luci stradali di proprietà del Comune.

(184) Di conseguenza l’Autorità deve trarre le sue conclusioni sulla base delle altre informazioni disponibili. Come illustrato ai punti (180)-(182), la totalità di queste informazioni indica che il gruppo BKK ha ricevuto una sovracompensazione anche in relazione alle luci stradali di proprietà del Comune.

5.4.4.3. Conclusioni

(185) Sulla base della valutazione di cui sopra, l’Autorità giunge alla conclusione che il gruppo BKK ha ricevuto una sovracompensazione per la manutenzione e la gestione dell’illuminazione stradale lungo le strade comunali di Bergen. Per quanto riguarda le luci stradali di proprietà del gruppo BKK, tale sovracompensazione è tuttora in corso. Per quanto riguarda le luci stradali di proprietà del Comune, la sovracompensazione è limitata alle attività svolte fino al 1o aprile 2020.

(186) Le informazioni presentate dimostrano il conferimento di un vantaggio, ma non mettono l’Autorità in condizione di determinarne l’importo. Questo è rispecchiato nell’ordine di recupero di cui alla sezione 10.

5.4.5. Misura b) – finanziamento di 12 000 impianti a LED

(187) Come risulta dalle informazioni esposte nelle precedenti sezioni 3.4 e 4.1.4, il Comune ha acquisito gli impianti a LED da un fornitore esterno. La proprietà di tali impianti non è stata e non sarà trasferita al gruppo BKK. Di conseguenza non è stato conferito alcun vantaggio derivante dal fatto che il Comune non abbia mantenuto la proprietà degli impianti a LED.

(188) Le autorità norvegesi e BKK Veilys hanno altresì chiarito che l’acquisto degli impianti a LED rappresentava un ammodernamento straordinario che BKK Veilys non aveva l’obbligo di effettuare. Su tale base si può giungere alla conclusione secondo cui il fatto che il Comune abbia sollevato BKK Veilys da oneri che avrebbe dovuto sostenere in base alle condizioni contrattuali non ha conferito vantaggi.

(189) Per quanto riguarda la gestione e la manutenzione degli impianti a LED, tali compiti formavano oggetto di un contratto di servizi distinto che è stato appaltato. Per i motivi esposti al punto (179), la compensazione prevista da tale contratto non ha conferito un vantaggio al gruppo BKK.

(190) Sulla base di quanto precede, l’Autorità ritiene che il finanziamento dei 12 000 impianti a LED (misura b)] non abbia di per sé conferito un vantaggio a imprese del gruppo BKK. Per i motivi esposti ai punti (191) e (192) seguenti, tuttavia, l’Autorità sottolinea che è necessario tenere conto dell’installazione degli impianti a LED all’atto di stabilire il livello di sovracompensazione nell’ambito delle misure a) e c).

(191) Nella misura in cui tale installazione riduce i costi di gestione e manutenzione, senza determinare una minore compensazione in linea con il meccanismo basato sui costi previsto dall’accordo di vendita del 1996, si configura una sovracompensazione nell’ambito della misura a). L’Autorità rileva al riguardo che, mentre il contratto di appalto ha per oggetto la gestione e la manutenzione degli impianti a LED, risulta che il gruppo BKK è ancora compensato, nell’ambito del contratto descritto al punto (45), per la manutenzione e la gestione dell’infrastruttura su cui tali impianti sono installati. Risulta inoltre che il livello di compensazione è rimasto identico a quando il contratto aveva per oggetto anche gli impianti che sono stati sostituiti con quelli a LED (178).

(192) Per quanto riguarda la misura c), all’atto di stabilire il livello corretto della compensazione nell’ambito del meccanismo di disciplina del rendimento previsto dall’accordo di vendita del 1996 è necessario tenere conto degli impianti a LED di proprietà del Comune. Poiché gli impianti LED sono di proprietà del Comune, non possono essere inclusi nella base di capitale soggetta a compensazione. Inoltre tale base di capitale avrebbe dovuto essere depurata di qualsiasi valore residuo degli impianti che sono stati sostituiti con quelli a LED.

5.4.6. Misura c) – compensazione per i costi di capitale

5.4.6.1. Introduzione

(193) Come spiegato nella sezione 3.1.2, la compensazione per i costi di capitale è il secondo elemento del meccanismo stabilito nell’accordo di vendita del 1996. Come ulteriormente illustrato nella sezione 3.5, i costi di capitale dell’infrastruttura rappresentano una delle tante componenti di costo della fornitura di illuminazione stradale. Pertanto se il Comune fosse stato proprietario dell’infrastruttura avrebbe sopportato tali costi di capitale direttamente. Per contro, quando l’illuminazione stradale è erogata ricorrendo a un’infrastruttura di proprietà di un altro soggetto giuridico i costi di capitale ricadono su tale soggetto. Sulla base di queste nuove informazioni l’Autorità ritiene che sia commisurato alla prassi normale compensare il proprietario dell’infrastruttura per i costi di capitale.

(194) A norma del meccanismo previsto dall’accordo di vendita del 1996 il gruppo BKK ha diritto a costi di capitale per il capitale impegnato pari al tasso di rendimento fissato da NVE per l’infrastruttura della rete elettrica regolamentata. Come per la compensazione per la manutenzione e la gestione delle luci stradali di proprietà di BKK, l’Autorità ritiene che se le modalità di questo elemento del meccanismo di compensazione limitavano, all’atto della stipula dell’accordo di vendita, la remunerazione futura ai tassi di mercato, la compensazione calcolata successivamente in base a esso non costituisce un vantaggio (179).

(195) Come illustrato al punto (166), secondo la sentenza Chronopost il criterio di valutazione dei costi di capitale consiste nel determinare se il rendimento superi una remunerazione adeguata dei capitali propri. Occorre quindi stabilire, innanzitutto, se il meccanismo di regolamentazione previsto dall’accordo di vendita del 1996 consenta un rendimento adeguato, anziché eccessivo. Se la risposta sarà affermativa, occorrerà esaminare, in secondo luogo, se i livelli di compensazione abbiano rispettato tale limitazione.

(196) La regolamentazione del rendimento del capitale prevista dall’accordo di vendita del 1996 consta di due elementi: i) un tasso di interesse; ii) una base di capitale cui applicare il tasso. L’importo risultante rappresenta il costo di opportunità del capitale e copre sia il costo del finanziamento tramite capitale proprio sia il costo del debito.

(197) L’Autorità premette che quello del costo di opportunità del capitale è un principio comunemente accettato e in linea con il criterio della remunerazione adeguata del capitale proprio. L’Autorità procederà pertanto alla valutazione dei due elementi della regolamentazione (il tasso di interesse e la base di capitale).

5.4.6.2. Il tasso di interesse

(198) Come accennato nella sezione 3.1.1, le reti elettriche sono monopoli naturali e in Norvegia sono oggetto di regolamentazione settoriale. Conformemente a tale regime NVE fissa il tasso di riferimento in modo da consentire ai proprietari dell’infrastruttura di ottenere un rendimento ragionevole sugli investimenti (180).

(199) NVE stima il tasso su base annua utilizzando la metodologia del costo medio ponderato del capitale («WACC»). I parametri su cui NVE basa la sua stima del WACC comprendono diversi fattori di mercato specifici del settore della rete elettrica, tra cui, in particolare, il beta del capitale proprio (equity beta), i premi di credito del settore e la struttura patrimoniale ottimale. Nell’ultimo decennio il tasso di riferimento ha oscillato tra il 5 % e il 7 % (181).

(200) Secondo NVE l’esercizio della rete elettrica è caratterizzato da entrate stabili e prevedibili e generalmente è considerato a basso rischio. Il parametro equity beta del WACC è pertanto stimato utilizzando società quotate con flussi di reddito regolamentati, come ad esempio vari fornitori di reti di servizi di pubblica utilità (182).

(201) Come osservato sopra, il concetto di costo di opportunità del capitale è in linea con il criterio secondo cui il prezzo applicato dovrebbe consentire una remunerazione adeguata dei capitali propri. Il WACC è inoltre un metodo standard di stima di tali costi.

(202) Il WACC idoneo per i servizi valutati nel caso in esame dovrebbe tuttavia rispecchiare il costo di opportunità di investimenti nell’infrastruttura di illuminazione stradale, e quindi rispecchiare il rischio connesso a tale attività.

(203) Analogamente alle reti elettriche, l’infrastruttura di illuminazione stradale in questione costituisce un monopolio naturale con notevole longevità. Data la costante domanda di illuminazione stradale da parte del Comune, il rischio di fluttuazioni del reddito è basso. Inoltre, considerando che il Comune paga l’elettricità, si può prevedere che anche i costi siano stabili.

(204) Questi fattori indicano che l’utilizzo del tasso di riferimento NVE ha rappresentato un’approssimazione adeguata del rendimento di mercato richiesto per l’esercizio dell’infrastruttura di illuminazione stradale. L’Autorità non ha ricevuto nessuna indicazione in senso contrario.

(205) Su tale base l’Autorità ritiene che la clausola sull’utilizzo del tasso di riferimento NVE fosse commisurata a un adeguato livello di rendimento e quindi in linea con la sentenza Chronopost. Tuttavia, come emergerà dalla valutazione che segue relativa alla base di capitale, le informazioni trasmesse non consentono di stabilire come la compensazione sia stata calcolata in pratica.

5.4.6.3. La base di capitale

(206) L’accordo di vendita del 1996 non specifica la metodologia da applicare per determinare il capitale impegnato che costituisce la base di capitale. Tuttavia la sua formulazione non indica in alcun modo che il gruppo BKK abbia diritto a un livello di rendimento eccessivo sotto forma di rendite di monopolio. Al contrario i meccanismi «cost plus», come quello previsto dall’accordo di vendita, sono abitualmente utilizzati nei settori regolamentati per garantire che il livello di compensazione sia adeguato. Su tale base l’Autorità è del parere che dalla clausola secondo cui al capitale impegnato va applicato il tasso di riferimento NVE discende l’obbligo di determinare la base di capitale in modo idoneo a garantire un adeguato livello di rendimento. Di conseguenza, anche questo elemento è commisurato alla sentenza Chronopost.

(207) Per quanto riguarda il modo in cui il meccanismo è stato attuato, tuttavia, dalle informazioni presentate non risulta possibile stabilire le modalità di calcolo del costo di capitale ammissibile. Le autorità norvegesi non sono state in grado di fornire informazioni specifiche e ritengono che la mancanza di una contabilità separata abbia reso loro difficili i controlli. BKK Veilys ha fatto semplicemente un riferimento generale al capitale che potrebbe essere coinvolto nella costruzione di un’infrastruttura analoga. Come per la compensazione per la gestione e la manutenzione, questa mancanza di precisione è di per sé indicativa del mancato rispetto dell’accordo di vendita del 1996.

(208) Occorre poi considerare l’utilizzo del tasso di riferimento NVE. Poiché il tasso di riferimento NVE è un tasso di interesse nominale che già ingloba l’inflazione generale, la sua applicazione a una base di capitale stabilita secondo il metodo del costo di sostituzione comporterebbe la doppia compensazione dell’inflazione generale (183). Ai sensi della regolamentazione NVE, che il meccanismo di compensazione chiaramente rispecchia, il tasso di riferimento NVE è di conseguenza applicato al valore contabile degli attivi della rete elettrica messi in produzione, vale a dire al loro valore storico diminuito dell’ammortamento (184).

(209) Al riguardo l’Autorità ha preso atto del disaccordo tra il Comune e il gruppo BKK. Come illustrato nella sezione 3.5, risulta che, sebbene il Comune abbia propugnato l’utilizzo del valore contabile per la determinazione della base di capitale, il gruppo BKK ha sostenuto l’utilizzo del costo di sostituzione degli attivi. Risulta inoltre che tale disaccordo sia perdurato per tutto il periodo in questione e che di conseguenza la base di capitale possa essere stata stabilita secondo modalità non commisurate alla regolamentazione della remunerazione adeguata prevista dal meccanismo di compensazione dell’accordo di vendita del 1996.

(210) Infine, le cifre di KOSTRA, presentate al punto (69), mostrano che per tutto il periodo 2015-2019 il Comune ha registrato i costi più elevati per l’illuminazione stradale tra i 10 grandi comuni per i quali vengono riportati i dati. Sebbene le cifre non siano sufficientemente dettagliate per stabilire in quale misura i costi registrati riguardano la manutenzione e la gestione (misura a)] e in quale misura i costi di capitale (misura c)], si tratta di un’indicazione che il gruppo BKK ha ricevuto una compensazione superiore a un adeguato livello di rendimento.

(211) La totalità delle informazioni presentate indica quindi che con tutta probabilità la compensazione ha superato l’adeguato livello di rendimento consentito dall’accordo di vendita del 1996. Come per la compensazione per la manutenzione e la gestione (misura a)], questo rispecchia la mancata adozione, da parte del Comune, delle misure necessarie per garantire il rispetto del meccanismo di compensazione. Pertanto il Comune non ha agito come un acquirente privato.

5.4.6.4. Conclusioni

(212) Sulla base della valutazione di cui sopra, l’Autorità giunge alla conclusione che il gruppo BKK ha ricevuto una sovracompensazione per i costi di capitale inerenti alle luci stradali di sua proprietà lungo le strade comunali di Bergen.

(213) Le informazioni presentate dimostrano il conferimento di un vantaggio, ma non mettono l’Autorità in condizione di determinarne l’importo. Questo è rispecchiato nell’ordine di recupero di cui alla sezione 10.

5.5. SELETTIVITÀ

(214) Per costituire aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 61, paragrafo 1, dell’accordo SEE, le misure devono essere selettive in quanto favoriscono «talune imprese o talune produzioni».

(215) Le misure riguardano società del gruppo BKK. Di conseguenza hanno carattere selettivo.

5.6. EFFETTO SUGLI SCAMBI E SULLA CONCORRENZA

5.6.1. Il criterio giuridico

(216) Un vantaggio concesso a un’impresa costituisce aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 61, paragrafo 1, dell’accordo SEE solo se «favorendo talune imprese o talune produzioni, fals[a] o minacci[a] di falsare la concorrenza» e solo nella misura in cui «incid[e] sugli scambi» tra Stati SEE. Affinché tali criteri siano soddisfatti, non è necessario accertare l’effettiva distorsione della concorrenza e la reale incidenza dell’aiuto sugli scambi tra gli Stati SEE. È sufficiente infatti esaminare se l’aiuto sia idoneo a falsare la concorrenza e a incidere sugli scambi (185).

(217) Per quanto riguarda la condizione relativa alla distorsione della concorrenza, negli orientamenti sulla nozione di aiuto di Stato si osserva che tale distorsione può essere esclusa solo se ricorrono determinate condizioni cumulative, ossia: a) il servizio deve essere soggetto a un monopolio legale stabilito in conformità del diritto del SEE; b) il monopolio legale non deve soltanto escludere la concorrenza sul mercato, ma anche la concorrenza per il mercato; c) il servizio non deve essere in concorrenza con altri servizi; e d) se il prestatore del servizio opera in un altro mercato aperto alla concorrenza, si deve escludere che vi sia una sovvenzione trasversale (186).

(218) Nella recente giurisprudenza la Corte di giustizia ha rimandato al punto equivalente della corrispondente comunicazione della Commissione europea sulla nozione di aiuto di Stato (187). Rispetto alla condizione b), la Corte ha sottolineato che non è sufficiente che il servizio sia soggetto a un monopolio legale legittimo. Il monopolio legale deve infatti escludere anche qualsiasi concorrenza potenziale per la posizione di prestatore esclusivo del servizio (188).

(219) Per quanto riguarda la condizione relativa all’incidenza sugli scambi, tale incidenza si verifica quando l’aiuto rafforza la posizione di un’impresa rispetto alle imprese concorrenti nell’ambito degli scambi tra Stati SEE. Tuttavia non è necessario che l’impresa beneficiaria dell’aiuto partecipi direttamente a tali scambi. Infatti, quando uno Stato SEE concede un aiuto ad un’impresa, la produzione interna dell’impresa può risultarne invariata o aumentare, con la conseguenza che le possibilità delle imprese con sede in altri Stati SEE di esportare i loro prodotti nel mercato di questo Stato ne risultano diminuite. Di conseguenza, la natura locale o regionale dei servizi non è sufficiente per escludere che l’aiuto possa incidere sugli scambi tra Stati SEE (189).

5.6.2. Applicazione del criterio giuridico al caso in esame

(220) Né le autorità norvegesi né BKK Veilys hanno osservato che le attività compensate si sono svolte nell’ambito di un monopolio legale legittimamente stabilito. Di conseguenza, sulla base delle condizioni cumulative di cui agli orientamenti sulla nozione di aiuto di Stato, ribadite al precedente punto (217), non può essere esclusa una distorsione della concorrenza.

(221) Le attività oggetto di compensazione comprendono inoltre la gestione e la manutenzione dell’illuminazione stradale. Quando il Comune ha indetto una gara per tali servizi ha ricevuto offerte da una molteplicità di imprese. Inoltre sono stati sottoposti alla KOFA molteplici casi di contratti in materia che erano o avrebbero dovuto essere oggetto di gare d’appalto su scala SEE pubblicizzate nella banca dati TED (190). Di conseguenza l’Autorità osserva che in Norvegia esistono mercati consolidati dei servizi inerenti alla gestione e alla manutenzione delle luci stradali. Tali mercati comprendono contratti che possono presentare un interesse su scala SEE.

(222) Come illustrato al punto (54), le società del gruppo BKK operano anche su numerosi altri mercati. Ciononostante le autorità norvegesi non sono in grado di escludere che le altre attività economiche siano state oggetto di sovvenzioni trasversali.

(223) Alla luce di quanto precede, l’Autorità è convinta che i vantaggi conferiti al gruppo BKK siano idonei a falsare la concorrenza poiché gli consente di mantenere o rafforzare la sua presenza sui mercati.

(224) Considerando che le autorità locali norvegesi appaltano periodicamente i contratti di manutenzione e gestione dell’illuminazione stradale mediante gare su scala SEE, è inoltre realistico ritenere che imprese aventi sede in altri Stati SEE prendano in considerazione la possibilità di aumentare la loro presenza sul mercato norvegese per quanto riguarda tali attività. I vantaggi conferiti al gruppo BKK possono consentirgli di mantenere o ampliare le sue attività a scapito di tali concorrenti. Nella misura in cui si sono verificate sovvenzioni trasversali, lo stesso vale probabilmente per le attività economiche in altri mercati aperti alla concorrenza.

(225) Su tale base l’Autorità ritiene che la sovracompensazione sia anche idonea a incidere sugli scambi.

5.6.3. Conclusioni

(226) Alla luce delle considerazioni di cui sopra, l’Autorità giunge alla conclusione che la sovracompensazione è idonea a falsare la concorrenza e ad incidere sugli scambi.

5.7. CONCLUSIONI RELATIVE ALLA PRESENZA DI AIUTO DI STATO

(227) Dalle considerazioni di cui sopra l’Autorità trae la conclusione che la sovracompensazione per la manutenzione e la gestione (misura a)] e per i costi di capitale (misura c)] costituisce aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 61, paragrafo 1, dell’accordo SEE.

6. AIUTO INDIVIDUALE O REGIME DI AIUTO

(228) L’articolo 1, lettera d), della parte II del protocollo 3 definisce «regime di aiuti»«qualsiasi atto in base al quale, senza che siano necessarie ulteriori misure di attuazione, possono essere concessi aiuti individuali a favore di imprese definite in maniera generale e astratta nell’atto stesso così come qualsiasi atto in base al quale un aiuto non legato a un progetto specifico può essere concesso a una o più imprese per un periodo di tempo indefinito e/o per un ammontare indefinito». La lettera e) dello stesso articolo definisce gli «aiuti individuali»«aiuti non concessi nel quadro di un regime di aiuti e […] aiuti soggetti a obbligo di notifica concessi nel quadro di un regime».

(229) Per quanto riguarda l’aiuto concesso in relazione all’infrastruttura controllata dal gruppo BKK, esso comprende, come indicato nelle sezioni 5.4.4.1 e 5.4.6, gli importi eccedenti la compensazione consentita dal meccanismo di cui alla sezione 7(c) dell’accordo di vendita del 1996. Né le autorità norvegesi né BKK Veilys hanno individuato alcun atto preesistente che permetta siffatta sovracompensazione.

(230) Analogamente, per quanto riguarda gli aiuti inerenti alla manutenzione e alla gestione dell’infrastruttura di proprietà del Comune, di cui alla sezione 5.4.4.2, le autorità norvegesi e BKK Veilys non hanno fatto valere che tale compensazione fosse stata concessa in base a un atto quale definito all’articolo 1, lettera d), della parte II del protocollo 3. Pertanto le informazioni presentate nel corso del procedimento di indagine formale non contengono alcuna indicazione che l’aiuto sia stato concesso sulla base di siffatto atto.

(231) Su tale base l’Autorità giunge alla conclusione che l’aiuto in questione è un aiuto individuale ai sensi dell’articolo 1, lettera e), della parte II del protocollo 3.

7. REQUISITI PROCEDURALI

(232) A norma dell’articolo 1, paragrafo 3, della parte I del protocollo 3, «[a]ll’Autorità di vigilanza EFTA sono comunicati, in tempo utile perché presenti le sue osservazioni, i progetti diretti a istituire o modificare aiuti. […] Lo Stato membro interessato non può dare esecuzione alle misure progettate prima che tale procedura abbia condotto a una decisione finale».

(233) L’Autorità è stata informata per la prima volta dell’aiuto già concesso in virtù della denuncia. L’aiuto è pertanto illegale ai sensi dell’articolo 1, lettera f), della parte II del protocollo 3.

8. COMPATIBILITA

(234) L’articolo 61, paragrafo 1, dell’accordo SEE stabilisce che, salvo disposizione contraria, le misure di aiuto di Stato sono incompatibili con il funzionamento dell’accordo medesimo. Le autorità norvegesi non hanno presentato argomenti per dimostrare che le misure in questione costituiscono aiuti compatibili.

(235) La deroga a norma dell’articolo 61, paragrafo 2, dell’accordo SEE non è applicabile in quanto l’aiuto non persegue nessuna delle finalità elencate in tale disposizione. Per lo stesso motivo non sono applicabili al caso in esame l’articolo 61, paragrafo 3, lettera a), e l’articolo 61, paragrafo 3, lettera b), dell’accordo SEE.

(236) In relazione all’articolo 61, paragrafo 3, lettera c), l’Autorità osserva che le misure di aiuto comportano una sovracompensazione eccedente il livello necessario per promuovere le attività economiche interessate. Secondo una giurisprudenza costante, un aiuto che apporti un miglioramento della situazione finanziaria dell’impresa beneficiaria senza essere necessario per il conseguimento degli scopi previsti dall’articolo 61, paragrafo 3, non può essere considerato compatibile con l’accordo SEE (191). Pertanto, poiché la sovracompensazione non era necessaria per promuovere le attività economiche in questione, essa è incompatibile con l’articolo 61, paragrafo 3, lettera c), dell’accordo SEE.

(237) Per quanto riguarda la deroga di cui all’articolo 59, paragrafo 2, dell’accordo SEE, l’Autorità osserva, come stabilito nella sezione 5.4.2.2, che le società del gruppo BKK non dovevano, e non devono tuttora, adempiere un obbligo di servizio pubblico in relazione ai servizi in questione. Poiché non si tratta di una compensazione versata a un’impresa incaricata della gestione di un SIEG, non è applicabile la deroga di cui all’articolo 59, paragrafo 2.

(238) Sulla scorta di tali considerazioni l’Autorità ritiene che la sovracompensazione per la manutenzione e la gestione (misura a)] e per i costi di capitale (misura c)] non possa essere dichiarata compatibile con l’accordo SEE.

9. CONCLUSIONI

(239) Per i motivi sopra esposti, l’Autorità trae la conclusione che la sovracompensazione per la manutenzione e la gestione (misura a)] e per i costi di capitale (misura c)] versata a società del gruppo BKK in relazione all’illuminazione stradale lungo le strade comunali del Comune costituisca un aiuto di Stato illegale che è incompatibile con il funzionamento dell’accordo SEE.

(240) La sovracompensazione per la manutenzione e la gestione (misura a)] riguarda innanzitutto l’infrastruttura di illuminazione stradale controllata dal gruppo BKK (192). La sovracompensazione inerente a tale infrastruttura comprende gli elementi eccedenti i costi ammissibili alla compensazione in base al meccanismo di cui alla sezione 7(c) dell’accordo di vendita del 1996.

(241) In secondo luogo la sovracompensazione per la manutenzione e la gestione (misura a)] riguarda i servizi inerenti all’infrastruttura di illuminazione stradale di proprietà del Comune. Per tali servizi la sovracompensazione equivale alle somme eccedenti il prezzo di mercato che avrebbe potuto essere spuntato sul libero mercato.

(242) Il rilievo di sovracompensazione illegale e incompatibile per la manutenzione e la gestione (misura a)] è limitato al periodo a decorrere dal 1o gennaio 2016. Per quanto riguarda l’infrastruttura di illuminazione stradale controllata dal gruppo BKK, la sovracompensazione è tuttora in corso. Per quanto riguarda l’infrastruttura di illuminazione stradale di proprietà del Comune, essa comprende le attività svolte fino al 1o aprile 2020.

(243) Per quanto riguarda la com