DECISIONE DELL'AUTORITÀ DI VIGILANZA EFTA N. 165/98/COL del 2 luglio 1998 relativa ad un aiuto di Stato inerente a contributi previdenziali differenziati su base regionale (Norvegia) (Aiuto n. 95-010)

L'AUTORITÀ DI VIGILANZA EFTA,

visto l'accordo sullo Spazio economico europeo (1), in particolare gli articoli 61, 62 e 63 nonché il protocollo 26,

visto l'accordo concluso tra Stati dell'EFTA sull'istituzione di un'Autorità di vigilanza e di una Corte di giustizia (2), in particolare l'articolo 24 e l'articolo 1 del protocollo 3,

visto le osservazioni comunicate in merito alla decisione d'avvio del procedimento di cui all'articolo 1, paragrafo 2, del protocollo 3, dell'accordo sull'Autorità di vigilanza e sulla Corte,

considerando quando segue:

I. INTRODUZIONE

Con lettera del 16 giugno 1995 (cfr. 95-3560-D), l'Autorità richiese al governo norvegese di presentare una relazione dettagliata sul sistema della differenziazione regionale dei contributi previdenziali (3). Tale richiesta venne rivolta al governo norvegese poiché si intendeva esaminare se taluni elementi del sistema costituissero aiuti statali ai sensi dell'articolo 61, paragrafo 1, dell'accordo SEE e, in caso affermativo, se e in quale misura fossero applicabili le deroghe di cui all'articolo 61, paragrafo 3.

Il governo norvegese rispose alla richiesta dell'Autorità con lettere del 5 settembre (cfr. 95-4968-A) e del 19 settembre 1995 (cfr. 95-5441-A). Fino al mese di marzo del 1997 si svolsero varie riunioni informali e tecniche tra funzionari dell'Autorità e il governo norvegese. Nel corso di tali riunioni il governo norvegese trasmise ulteriori informazioni utili ai fini dell'esame svolto dall'Autorità.

Valutate le informazioni disponibili, l'Autorità concluse (4), in data 14 maggio 1997, che le aliquote ridotte nelle zone 2-5 del sistema norvegese dei contributi previdenziali a carico dei datori di lavoro, differenziati su base regionale, implicavano la concessione di aiuti di Stato ai sensi dell'articolo 61, paragrafo 1, e non potevano essere ammessi ad un'esenzione generale. Trattandosi di un regime di aiuti già in vigore, l'Autorità propose quindi nella medesima decisione vari «provvedimenti appropriati» per rendere compatibile con l'accordo SEE il sistema di aliquote differenziate vigente per i contributi previdenziali a carico dei datori di lavoro.

I servizi della Commissione, in particolare la direzione generale IV/G competente per gli aiuti di Stato, furono tenuti informati, a norma del protocollo 27, lettera f), dell'accordo SEE, durante l'intero corso dell'esame svolto dall'Autorità. Pertanto l'Autorità ricevette da parte della direzione generale IV/G, preliminarmente alla proposta di provvedimenti appropriati, osservazioni specifiche (5) in merito alla valutazione iniziale.

L'Autorità invitò il governo norvegese a comunicare il proprio consenso sulla proposta di provvedimenti appropriati ovvero qualsiasi altra osservazione entro il termine di due mesi dal ricevimento della decisione. Con lettera dell'11 luglio 1997 (n. 97-5170-A) il governo norvegese rispose di non poter aderire alla proposta di provvedimenti appropriati formulata dall'Autorità, sostenendo in particolare che i contributi previdenziali differenziati rientravano nel sistema tributario generale non soggetto all'articolo 61, paragrafo 1. Ricevuta tale risposta dalla Norvegia, l'Autorità ha deciso di avviare il procedimento previsto dall'articolo 1, paragrafo 2, del protocollo 3 dell'accordo sull'Autorità di vigilanza e sulla Corte. Richiamandosi al caso «Mezzogiorno» (6) (95/455/CE), la direzione generale IV/G della Commissione europea ha dichiarato di concordare con l'Autorità sulla necessità di avviare un'inchiesta ufficiale (n. 97-7524-A).

La decisione dell'Autorità di aprire un'inchiesta ufficiale è stata adottata il 19 novembre 1997 (decisione n. 246/97/COL). Il governo norvegese è stato informato mediante una copia della decisione in pari data, con il contestuale invito a presentare osservazioni sulla decisione stessa.

Il contenuto essenziale della decisione è stato pubblicato nell'ambito di una comunicazione (7) inserita nella sezione SEE della Gazzetta ufficiale delle Comunità europee nonché nel relativo supplemento SEE, al fine di informare altri Stati dell'EFTA aderenti all'accordo SEE, gli Stati membri dell'UE e gli altri interessati, invitandoli a presentare osservazioni entro il termine di un mese a decorrere dalla data della pubblicazione.

La Commissione europea è stata informata mediante copia della decisione a norma del protocollo 27 dell'accordo SEE.

Con lettera del 23 gennaio 1998 (cfr. 98-696-A), il governo norvegese ha risposto alla decisione di avvio dell'inchiesta, esponendo i motivi per i quali esso ritiene che la normativa in questione non costituisca un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 61, paragrafo 1 (cfr. sezione III.2).

La Commissione europea ha trasmesso all'Autorità osservazioni in merito alla decisione di avviare il procedimento d'inchiesta, con lettera del 5 marzo 1998 (8), facendo presente in particolare che essa:

- ritiene che il sistema costituisca un aiuto al funzionamento (a finalità regionale) per le imprese ubicate nelle zone contributive 2-5,

- afferma che il regime norvegese deve essere valutato alla luce delle norme sugli aiuti di Stato, ed in particolare in base a quelle riguardanti gli aiuti al funzionamento concessi per compensare i costi supplementari sostenuti dalle imprese ubicate in aree scarsamente popolate,

- concorda pienamente con l'interpretazione data dall'Autorità a tali norme,

- condivide la valutazione dell'Autorità secondo cui il sistema norvegese è, nella sua forma attuale, parzialmente incompatibile con il funzionamento dell'accordo SEE, e

- appoggia fermamente la proposta di provvedimenti appropriati formulata dall'Autorità in data 14 maggio 1997.

Nella stessa lettera la Commissione europea ha attirato l'attenzione dell'Autorità sulla propria decisione del 30 luglio 1997, nella quale essa aveva proposto provvedimenti appropriati a norma dell'articolo 93, paragrafo 1, del trattato CE relativamente ad un analogo regime di aiuti vigente in Svezia (aiuto di Stato E 8/96 - sistema previdenziale differenziato su base regionale).

Il governo norvegese è stato informato in merito alle osservazioni della Commissione europea con lettera del 6 marzo 1998 (cfr. 98-1433-D). La Norvegia ha presentato osservazioni alla Commissione europea con lettera pervenuta il 20 aprile 1998 (cfr. 98-2560-A). Il governo norvegese ha ribadito la posizione espressa nelle lettere precedenti sottolineando che il sistema previdenziale differenziato adottato in Svezia presenta numerose differenze rispetto a quello norvegese.

II. I FATTI

1. Aspetti generali

Nel prosieguo si descrivono taluni elementi generali del sistema previdenziale norvegese e del sistema della differenziazione regionale dei contributi previdenziali a carico dei datori di lavoro. Un quadro più particolareggiato dei fatti è contenuto nella decisione dell'Autorità del 19 novembre 1997 con cui è stato deciso l'avvio del procedimento d'inchiesta. Tale decisione reca altresì una descrizione più dettagliata degli effetti economici del sistema e degli svantaggi regionali che possono giustificare la concessione di un aiuto a finalità regionale destinato ai trasporti.

2. Il sistema previdenziale norvegese (Folketrygden)

A norma della legge sull'assicurazione sociale del 17 giugno 1966 sono soggette ad assicurazione obbligatoria tutte le persone che risiedono o lavorano in Norvegia. Gli assicurati hanno diritto ad un'ampia gamma di prestazioni, consistenti in particolare in pensioni, riabilitazioni, cure mediche, indennità e assegni per i periodi di disoccupazione.

I contributi previdenziali sono dovuti sia dai lavoratori sia dai datori di lavoro e vengono determinati in base alla retribuzione lorda. Le tradizionali fonti di finanziamento del sistema previdenziale sono risultate insufficienti per molteplici ragioni ed è quindi divenuto necessario il finanziamento supplementare da parte dello Stato. Per tale ragione il sistema previdenziale ha perso gradualmente le caratteristiche del sistema «assicurativo» tradizionale per trasformarsi in un settore delle finanze dello Stato. Il gettito dei contributi non viene amministrato separatamente e sia le entrate sia le spese previdenziali formano parte integrante del bilancio pubblico.

I contributi previdenziali versati dai datori di lavoro rappresentano, dopo l'imposta di valore aggiunto, la maggiore fonte di entrate dello Stato. Per il 1995, il gettito dei contributi previdenziali dei datori di lavoro è stato stimato pari all'11 % delle entrate complessive del bilancio pubblico. Le aliquote dei contributi previdenziali sono determinate annualmente dal Parlamento norvegese, insieme agli altri tributi, nell'ambito del bilancio pubblico.

L'importo dei contributi viene stabilito in base alla retribuzione lorda di ciascun lavoratore. Le aliquote variano dallo 0 al 14,1 %, secondo la zona contributiva in cui risiede il lavoratore. Le differenze nelle aliquote esistenti tra le varie zone contributive non incidono in alcun modo sull'acquisizione dei diritti individuali nell'ambito nel regime previdenziale nazionale.

Il sistema delle aliquote differenziate su base regionale fu introdotto nel 1975 (9) per motivi inerenti alla politica regionale. Il paese fu suddiviso in tre zone contributive. Furono fissate tre aliquote, pari rispettivamente al 17 %, 16 % e 14 %, in sostituzione della precedente aliquota unica del 16,7 %. Successivamente il sistema venne modificato sia sotto il profilo della configurazione geografica sia sotto quello dei livelli impositivi corrispondenti alle singole zone. Le aliquote contributive vigenti dal 1° gennaio 1995 e la percentuale della popolazione residente in ciascuna zona contributiva sono riportate nella tabella 1. L'aliquota contributiva media è pari al 12,6 %.

>SPAZIO PER TABELLA>

L'ambito geografico delle zone contributive fu da ultimo modificato nel 1988. Successivamente il regime subì soltanto correzioni di lieve entità.

Le caratteristiche principali del sistema dei contributi differenziati a carico dei datori di lavoro vengono così descritte dal governo norvegese (10):

- le aliquote contributive dipendono dalla residenza (comune) (11) di ciascun lavoratore e non dall'ubicazione dell'impresa,

- il sistema si applica di pieno diritto in base a criteri oggettivi e senza limiti temporali,

- il sistema è neutro rispetto al settore economico, alle dimensioni dell'impresa, al rapporto occupazione/attività economica, alla forma giuridica dell'impresa ecc.,

- il sistema si applica a tutti i lavoratori sia nel settore privato che in quello pubblico, eccezion fatta per l'amministrazione statale che è soggetta all'aliquota massima a prescindere dalla residenza dei lavoratori,

- il sistema si applica ai lavoratori stranieri residenti in Norvegia purché siano affiliati al sistema previdenziale nazionale,

- l'aliquota dei contributi previdenziali a carico dei datori non dipende dalla nazionalità del datore di lavoro.

3. Zone contributive 2-5. Situazione demografica

Le aree corrispondenti a regioni NUTS III (contee), con una densità demografica inferiore a 12,5 abitanti per chilometro quadrato, sono ammissibili agli aiuti (a finalità regionale) per il trasporto in base alla sezione 28.2.3 delle norme procedurali e sostanziali in materia di aiuti di Stato, adottate ed emanate dall'Autorità il 19 gennaio 1994 (12) e modificate il 20 luglio 1994 (orientamenti sugli aiuti di Stato).

Nove contee (13), ospitanti il 31 % della popolazione norvegese, presentano una densità demografica inferiore a 12,5 abitanti per chilometro quadrato. La delimitazione delle zone contributive 2-5 non segue i confini delle contee. Alcune di esse infatti fanno interamente parte delle zone contributive 2-5, altre solo parzialmente. Tutte le contee o parti di contee appartenenti alle zone contributive 2-5 hanno densità demografica inferiore a 12,5 abitanti per chilometro quadrato. Le zone contributive 2-5 ospitano il 27 % della popolazione, mentre l'area ammissibile agli aiuti (a finalità regionale) per gli investimenti ospita il 26 % della popolazione stessa. Quest'area e le zone contributive 2-5 coincidono in ampia misura.

4. Gli effetti economici delle aliquote contributive ridotte in vigore nelle zone 2-5

Volume e distribuzione settoriale dei benefici economici

L'Autorità ha incaricato un consulente indipendente affinché effettuasse un'indagine (14) sugli effetti economici del sistema. Il consulente ha stimato i benefici derivanti dalle aliquote contributive differenziate in relazione ai settori industriali, alle dimensioni dell'impresa, alle zone contributive ed alle regioni. I benefici sono stati stimati in base alla differenza tra il gettito teorico ottenuto in caso di applicazione generalizzata dell'aliquota contributiva massima (corrispondente alla zona contributiva 1) (15) ed il gettito effettivo proveniente dai contributi previdenziali delle imprese nelle zone contributive 2-5.

I benefici complessivi sono stati stimati pari a 4 473 milioni di NOK (nel 1994) (cfr. tabella 2). Di tale importo, 3 102 milioni di NOK, ossia pressoché il 70 %, sono riferibili alla Norvegia settentrionale (zone contributive 4-5). 1 519 milioni di NOK, pari a circa un terzo dei benefici complessivi, sono riferibili al settore pubblico (comuni e contee), mentre alle industrie manifatturiere è attribuibile circa il 17 % del totale.

>SPAZIO PER TABELLA>

Circa il 23 % dell'industria manifatturiera norvegese (16) con un fatturato complessivo di 79 miliardi di NOK era ubicato nel 1994 nelle zone contributive 2-5. Il vantaggio economico conferito alle imprese manifatturiere nella stessa area è stato stimato pari a 767,9 milioni di NOK, corrispondenti approssimativamente all'1 % del loro fatturato. Il 16 % di tale importo, ossia 124,9 milioni di NOK, è riferibile ad imprese di grandi dimensioni con più di 250 dipendenti. L'indagine ha inoltre dimostrato che anche i servizi, in particolare quelli di trasporto e quelli finanziari, traggono beneficio dai contributi ridotti vigenti nelle zone 2-5.

Distribuzione regionale

Come si è indicato sopra, i contributi previdenziali a carico dei datori di lavoro sono costituti da una percentuale della retribuzione lorda di ciascun lavoratore. L'aliquota effettivamente applicata dipende dalla residenza del lavoratore. Poiché la maggior parte dei lavoratori ha un posto di lavoro situato nelle vicinanze del luogo di residenza, i contributi previdenziali a carico dei datori di lavoro in una data zona sono determinati prevalentemente dalla retribuzione dei lavoratori residenti nella zona stessa. Tale constatazione è confermata dai dati contenuti nella tabella 3. I dati relativi a ciascuna regione riportati in diagonale ed in neretto in tale tabella mostrano che gran parte del gettito contributivo è riferibile a lavoratori aventi residenza e posto di lavoro nella stessa zona. (Tale particolarità non emerge ovviamente dai dati relativi alla zona contributiva 5, ove l'aliquota contributiva è pari a zero e il gettito contributivo è nullo).

>SPAZIO PER TABELLA>

Effetti sul livello delle retribuzioni

L'effetto immediato della riduzione dei contributi previdenziali a carico dei datori di lavoro è costituito dalla riduzione del costo complessivo del lavoro. Se tuttavia tale riduzione comporta un aumento delle retribuzioni, una parte dei benefici deve considerarsi trasferita ai lavoratori (effetti traslativi). I possibili effetti traslativi fanno sì che i benefici netti a favore delle imprese possano essere inferiori alle perdite di gettito contributivo derivanti dalle aliquote ridotte nelle zone 2-5.

Il consulente dell'Autorità ha accertato la sussistenza e l'ampiezza degli eventuali effetti traslativi. Il governo norvegese ha commissionato un'indagine separata (17) su questa stessa problematica.

Il governo norvegese si richiama, nella lettera del 23 gennaio 1998, ad un'indagine più recente (18) secondo cui la percentuale stimata della riduzione dei contributi previdenziali trasferita alle retribuzioni oscillerebbe tra il 60 % ed il 100 %.

Le conclusioni cui addivengono le indagini possono così riassumersi:

- Nessuna indagine empirica fornisce risposte precise sul modo in cui il livello delle retribuzioni viene influenzato dalle modifiche delle aliquote dei contributi previdenziali. Talune indagini empiriche basate su dati nazionali recano stime secondo cui gli effetti traslativi oscillano tra il 20 % ed il 100 %.

- Tutte le indagini empiriche basate su dati nazionali indicano che la riduzione dei contributi previdenziali determinano una riduzione dei costi salariali per i datori di lavoro nel breve termine. La maggioranza delle indagini indica che vi è altresì un'incidenza, seppur minore, sui costi salariali nel lungo periodo. In altri termini, la maggioranza delle indagini indica che nel lungo periodo i benefici economici dei contributi previdenziali ridotti vengono trasferiti in parte ai lavoratori attraverso un aumento delle retribuzioni.

- Talune indagini basate su dati regionali rivelano che gli effetti traslativi della riduzione regionale degli oneri sociali potrebbero essere più limitati rispetto a quelli derivanti da una eventuale riduzione generale, indicando così che i benefici tendono ad essere trasferiti ai lavoratori in minor misura nel caso in cui la riduzione dei contributi previdenziali sia disposta solo per talune regioni.

5. Costi supplementari di trasporto

Le regioni nordiche presentano non solo una scarsa densità demografica ma anche altri svantaggi, in particolare «costi supplementari causati alle aziende dalle lunghissime distanze e dalle avverse condizioni climatiche» (19). In considerazione di tali circostanze, gli orientamenti sugli aiuti di Stato prevedono che gli aiuti al funzionamento destinati a «compensare parzialmente i costi supplementari di trasporto» (20) possono essere giustificati a norma dell'articolo 61, paragrafo 3, lettera c), sempre e quando siano soddisfatte determinate condizioni prescritte nella sezione 28.2.3.2 degli orientamenti stessi.

I servizi dell'Autorità hanno esaminato - in collaborazione con il governo norvegese - la possibilità di determinare i costi supplementari in base ai dati statistici disponibili. I calcoli basati su tali dati hanno rivelato in modo costante che la somma dei costi di trasporto supplementari stimati per ciascuna zona contributiva supera nettamente i benefici derivanti dalle aliquote contributive ridotte.

Il governo norvegese ha inoltre commissionato un'indagine specifica sui rapporti intercorrenti tra i costi di trasporto supplementari ed i contributi previdenziali ridotti nelle zone contributive 2-5 in relazione a singole imprese operanti all'esportazione ed all'importazione nelle industrie manifatturiere ed estrattive.

Nell'ambito di tale indagine è stato analizzato un campione di 36 imprese rappresentativo della struttura attuale delle attività industriali nell'industria manifatturiera delle zone contributive 2-5, prelevato da una popolazione complessiva di 180 imprese con più di 50 dipendenti. Sono stati presi in considerazione i caratteristici prodotti d'esportazione della Norvegia, ossia i metalli (in particolare l'alluminio e le ferroleghe), il legname ed i prodotti in legno, i mobili, i prodotti tessili, i prodotti in plastica, i manufatti metallici, i prodotti ittici trasformati, i prodotti delle miniere e delle cave, esclusa la produzione di acciaio e delle costruzioni navali.

L'indagine ha rivelato che in termini aggregati i costi di trasporto supplementari superano ampiamente benefici derivanti alle imprese - secondo le stime effettuate - dalla riduzione dei contributi previdenziali. Per ogni singola impresa esaminata nell'ambito dell'indagine i costi di trasporto supplementari eccedono il beneficio stimato. I benefici derivanti dalle aliquote contributive ridotte sono stati stimati con il metodo seguito dal consulente dell'Autorità. L'incidenza di eventuali effetti traslativi non è stata presa in considerazione nell'ambito di tale determinazione.

III. VALUTAZIONE

1. Applicabilità dell'articolo 61, paragrafo 1

L'articolo 61, paragrafo 1, dell'accordo SEE dispone che:

«Salvo deroghe contemplate dal presente accordo, sono incompatibili con il funzionamento del medesimo, nella misura in cui incidano sugli scambi fra parti contraenti, gli aiuti concessi da Stati membri della Comunità, da Stati AELS (EFTA) o mediante risorse statali sotto qualsiasi forma, che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza.»

La prima questione da risolvere è se i contributi previdenziali ridotti debbano essere considerati aiuti di Stato destinati a favorire talune imprese o talune produzioni. La nozione di aiuto è molto ampia, come si evince dal tenore stesso dell'articolo 61, paragrafo 1 («sotto qualsiasi forma»). Risulta inoltre dalla giurisprudenza della Corte di giustizia delle Comunità europee che essa ricomprende sia i provvedimenti che attribuiscono risorse ad imprese o ad altri soggetti sia quelli che procurano ai medesimi determinati vantaggi (21). Da molteplici altre decisioni della Corte di giustizia delle Comunità europee (22), nonché dalla prassi amministrativa della Commissione europea (23), si può dedurre con assoluta certezza che la nozione di aiuto contenuta nell'articolo 61, paragrafo 1, non è limitata a provvidenze consistenti nel trasferimento di risorse materiali, ma abbraccia altresì sgravi ed esenzioni da imposizioni statali generali - ivi compresi gli oneri attinenti al regime assicurativo per le malattie e alla sicurezza sociale (24) - concessi senza esigere alcuna congrua contropartita.

L'effetto del sistema delle aliquote contributive ridotte vigente nelle zone contributive 2-5 consiste nel fatto che le imprese ammesse ad usufruire delle aliquote stesse risultano sgravate dagli oneri tributari imposti invece integralmente alle imprese che non vi sono ammesse. Tale meccanismo è basato sulla legislazione statale (Lov om folketrygd) e sulle decisioni annuali dello Storting (Parlamento norvegese) che fissa annualmente le aliquote contributive.

Un provvedimento che procura benefici a talune imprese mediante risorse del bilancio pubblico, come quello in esame, deve essere considerato alla stregua di un aiuto statale qualora le aliquote ridotte non siano giustificate dalla natura e dalla struttura generale del sistema (25). Il provvedimento potrebbe essere ritenuto giustificato qualora, ad esempio, le aliquote ridotte incidessero sull'acquisizione dei diritti alle prestazioni. Tuttavia l'Autorità ha constatato che le aliquote ridotte non influiscono sui diritti acquisibili in base al regime assicurativo nazionale.

Si può ipotizzare che i contributi previdenziali ridotti incidano sul livello delle retribuzioni e che le imprese di cui trattasi non percepiscano integralmente benefici disposti dal provvedimento in esame. Al riguardo tuttavia l'Autorità osserva che le aliquote ridotte costituiscono un beneficio evidente. Le indagini sugli effetti traslativi menzionate nella parte II della presente decisione confermano che tale beneficio determina una riduzione dei costi salariali. Stando così le cose, il fatto che con il passar del tempo i benefici possano essere parzialmente condivisi con i lavoratori lascia impregiudicata la constatazione della sussistenza dei benefici stessi ai sensi dell'articolo 61, paragrafo 1.

L'articolo 61, paragrafo 1, vieta i provvedimenti che favoriscono talune imprese o talune produzioni. Il criterio principale per distinguere i provvedimenti di aiuto statale ai sensi dell'articolo 61, paragrafo 1, dai provvedimenti economici generali, non soggetti a tale divieto, è costituito in altri termini dalla selettività dei provvedimenti stessi. L'Autorità ritiene selettivo qualsiasi provvedimento che abbia l'effetto di favorire talune imprese ubicate in certe regioni rispetto alla maggioranza delle imprese che, essendo ubicate nelle altre regioni, non sono ammesse ai benefici.

La disposizione secondo cui l'applicazione delle aliquote contributive ridotte dipende dalla residenza del lavoratore e non dall'ubicazione dell'impresa deve essere esaminata alla luce di tali effetti. L'Autorità ha constatato, in base alle dimensioni e alle caratteristiche topografiche e geografiche del territorio delle zone contributive 2-5, che vi è un alto grado di coincidenza tra la zona in cui è situata l'impresa e la zona in cui risiede la forza di lavoro (cfr. tabella 3). Pertanto il regime ha l'effetto di favorire determinate imprese, ossia quelle ubicate in modo tale che una parte considerevole dei dipendenti risieda in comuni situati nelle zone contributive 2-5. Le imprese in grado di beneficiare delle aliquote contributive ridotte sono generalmente ubicate in comuni appartenenti alle zone contributive 2-5, mentre le imprese situate nella zona contributiva 1 non sono generalmente in grado di usufruire di tali aliquote, se non in misura molto limitata (cfr. tabella 3).

Il divieto stabilito dall'articolo 61, paragrafo 1, riguarda i provvedimenti che falsano o minacciano di falsare la concorrenza in quanto incidono sugli scambi tra parti contraenti. Le imprese ammesse a fruire dei contributi previdenziali ridotti godono di un vantaggio concorrenziale evidente poiché sono esonerate da una parte degli oneri tributari in forza di provvedimenti statali che concorrono direttamente alla riduzione dei costi del lavoro e dei costi di produzione, e pertanto alla distorsione della concorrenza.

Le aliquote contributive ridotte vigenti nelle zone 2-5 si applicano a tutte le imprese che impieghino lavoratori residenti in tali zone, ed in particolare a quelle soggette alla concorrenza del SEE, ossia alle imprese svolgenti attività di esportazione e alle imprese nazionali che competono con produttori di beni e servizi degli altri Stati del SEE. Va sottolineato che le imprese (26) beneficiarie delle aliquote contributive ridotte vigenti nelle zone 2-5 competono con i produttori situati nella zona contributiva 1 e con produttori di altri Stati del SEE, ad esempio con produttori di alluminio, di ferroleghe, di acciaio e con i cantieri navali. Le imprese situate all'interno o in prossimità delle zone 2-5 beneficiano di costi del lavoro inferiori alla norma grazie alle aliquote contributive ridotte vigenti nelle stesse zone. Dal confronto della situazione attuale con quella vigente nel caso in cui non venissero applicate le aliquote ridotte emerge che l'aiuto rafforza la posizione di tali imprese rispetto ai concorrenti nel SEE e pregiudica questi ultimi. In proposito è opportuno far riferimento alla sentenza emessa dalla Corte nella causa 730/79 Philip Morris contro Commissione (27). Pertanto l'aiuto in questione falsa o rischia di falsare la concorrenza nel SEE.

In base alla sentenza «assegni familiari» (28), è sufficiente dimostrare che le imprese o i prodotti sovvenzionati competono con imprese o prodotti di altri Stati nel SEE per poter affermare che gli scambi tra parti contraenti vengono pregiudicati ai sensi dell'articolo 61, paragrafo 1. Come già si è detto, tale ipotesi ricorre nel caso di specie. La circostanza che le aliquote ridotte si applichino anche ad attività economiche non soggette alla concorrenza internazionale non fa venir meno tale effetto. L'Autorità peraltro non si è opposta all'applicazione di aliquote ridotte nei confronti di tali attività.

Alla luce degli aspetti testé esaminati l'Autorità deve necessariamente concludere che il sistema della differenziazione regionale dei contributi previdenziali a carico dei datori di lavoro vigente in Norvegia contiene aiuti statali che, a norma dell'articolo 61, paragrafo 1, dell'accordo SEE, sono incompatibili con il funzionamento dell'accordo SEE.

2. La risposta del governo norvegese

Nella risposta (29) alla decisione con cui l'Autorità ha avviato l'inchiesta ufficiale, il governo norvegese asserisce che il sistema tributario differenziato su base regionale non rientra nella sfera d'applicazione dell'articolo 61, paragrafo 1, dell'accordo SEE.

La sua descrizione del sistema dei contributi previdenziali differenziati corrisponde alla breve descrizione del regime previdenziale nazionale norvegese («Folketrygden») contenuta nella parte II della presente decisione. Esso osserva che la differenziazione delle aliquote vige anche per i contributi previdenziali a carico dei lavoratori dipendenti, dei lavoratori autonomi e dei pensionati. Nella risposta si afferma inoltre che, se l'aliquota più elevata (vigente nella zona 1) per i contributi dei datori di lavoro fosse stata applicata in modo generale in tutto il paese, le entrate totali dello Stato sarebbero aumentate nel 1994 di circa 4,5 miliardi di NOK.

A sostegno della sua tesi il governo norvegese adduce vari motivi ed argomenti, riassunti e commentati nel prosieguo alle lettere a-h):

a) Il governo norvegese afferma che i contributi previdenziali differenziati a carico dei datori di lavoro formano parte integrante del sistema tributario e distributivo comune vigente in Norvegia e che il regime costituisce una normativa tributaria generale e pertanto esulante dalla sfera d'applicazione dell'articolo 61, paragrafo 1, dell'accordo SEE, nonché da quella dell'accordo stesso, che non concerne l'ordinamento tributario in quanto tale.

ad a) L'Autorità concorda nel ritenere che l'accordo SEE non contiene disposizioni riguardanti l'armonizzazione degli ordinamenti tributari delle parti contraenti. È tuttavia evidente che le parti contraenti non possono applicare provvedimenti che contrastino con l'accordo, violando le norme relative agli aiuti di Stato o disciplinanti altre materie. L'articolo 14 dell'accordo SEE offre a tal riguardo un esempio esplicito. In proposito è peraltro opportuno far riferimento alla sentenza pronunciata nella causa 57/86 Grecia contro Commissione (punto 9 della motivazione), in cui la Corte di giustizia delle Comunità europee ha dichiarato che l'esercizio, da parte degli Stati membri, dei poteri che hanno conservato in campo monetario non può consentire loro di adottare unilateralmente provvedimenti vietati dal trattato.

b) Il governo norvegese afferma che uno degli obiettivi principali della politica tributaria e distributiva norvegese è quello della perequazione delle condizioni di vita a prescindere dal luogo di residenza dei cittadini. I contributi previdenziali differenziati rappresentano solo uno dei vari provvedimenti destinati al raggiungimento di tale scopo. Al riguardo esso cita il sistema generale dei trasferimenti effettuati dallo Stato centrale a favore dei comuni nonché le aliquote d'imposta ridotte vigenti nelle zone più settentrionali della Norvegia, affermando che tali provvedimenti ed i contributi previdenziali ridotti dei datori di lavoro hanno molte caratteristiche comuni nel lungo periodo, segnatamente poiché i loro effetti sono modulati dall'economia di mercato, ed influenzano il comportamento degli operatori economici e di conseguenza il livello delle retribuzioni. Le autorità norvegesi sostengono inoltre che una riduzione dell'imposta sul reddito aumenterebbe in un primo momento il reddito di cui dispongono i lavoratori, ma nel lungo termine verrebbe condivisa con i datori di lavoro nell'ambito del processo di formazione delle retribuzioni. Analogamente, i contributi sociali ridotti dei datori di lavoro fanno aumentare inizialmente i profitti dei medesimi, ma a lungo andare il relativo beneficio viene condiviso con i dipendenti attraverso l'aumento delle retribuzioni. Una recente indagine (30) indica che una parte considerevole delle riduzioni dei contributi previdenziali viene trasferita ai dipendenti attraverso l'aumento delle retribuzioni (effetti traslativi). Pertanto le analogie funzionali esistenti tra vari aspetti del sistema tributario e distributivo rivelano la necessità di considerare il regime dei contributi previdenziali differenziati come un elemento del sistema tributario e distributivo generale inteso al raggiungimento degli obiettivi summenzionati.

ad b) L'Autorità non nega che il sistema delle aliquote previdenziali differenziate su base regionale possa essere considerato come un settore del sistema tributario e che quest'ultimo persegua l'obiettivo di creare condizioni di vita più eque. Ciò tuttavia non toglie nulla al fatto che la differenziazione determina un sistema contributivo specifico nel cui ambito le imprese concorrono al finanziamento della previdenza sociale e le aliquote contributive ridotte favoriscono determinate imprese (come si è indicato nella sezione III.1) alterando la concorrenza e gli scambi. La circostanza che le disposizioni contributive differenziate su base regionale rientrino in un sistema generale non fa venir meno la distorsione della concorrenza provocata dalla differenziazione regionale. Pertanto l'argomento di cui trattasi appare irrilevante. Qualora lo si considerasse invece rilevante e determinante, qualsiasi provvedimento tributario sfuggirebbe al criterio della selettività contenuto nell'articolo 61, paragrafo 1, rientrando di norma nel sistema tributario generale. L'asserita natura fiscale del sistema in esame non implica che questo sfugga all'applicazione dell'articolo 61 dell'accordo SEE (31). La circostanza che uno degli scopi del sistema tributario generale vigente in Norvegia consista nella perequazione dei redditi lascia impregiudicata la constatazione secondo cui il sistema contributivo contiene elementi di aiuto di Stato [cfr. lettera c)]. Riguardo agli effetti traslativi l'Autorità ritiene corretta l'ipotesi secondo cui una certa parte della riduzione delle aliquote contributive viene trasferita ai dipendenti tramite l'aumento delle retribuzioni. Ciò tuttavia non incide sul fatto che le imprese ammesse a fruire delle aliquote ridotte beneficiano di una riduzione dei costi e quindi di un vantaggio concorrenziale rispetto a quelle non ammesse a fruire di siffatte aliquote.

c) Il governo norvegese riconosce che talune norme tributarie possono essere in contrasto con le disposizioni vigenti in materia di aiuti statali, sebbene la politica tributaria generale esuli dalla sfera d'applicazione dell'accordo SEE. Al riguardo esso cita la sentenza «assegni familiari» (32), in cui la Corte di giustizia delle Comunità europee ha dichiarato che gli oneri sociali ridotti nell'industria tessile italiana costituiscono deroghe alla normale applicazione del sistema previdenziale generale, «senza che l'esonero sia giustificato dalla natura o dalla struttura di tale sistema». Le autorità norvegesi affermano che tale sentenza enuncia il principio secondo cui l'applicazione dei criteri dipende da una valutazione del contesto economico e delle circostanze di ogni singolo caso e che nella fattispecie l'obiettivo perseguito dal provvedimento rappresenta un fattore di cui si deve tener conto. Poiché il provvedimento forma parte integrante del sistema tributario norvegese e persegue gli obiettivi summenzionati, il governo norvegese ritiene che «tali considerazioni non siano contrarie alle disposizioni sugli aiuti di Stato contenute nell'articolo 61, paragrafo 1, dell'accordo SEE».

Essendo la differenziazione degli oneri sociali basata sul criterio della residenza dei lavoratori e non su quello dell'ubicazione delle imprese, il governo norvegese ritiene che ai lavoratori delle zone con aliquote ridotte vengano attribuiti vantaggi sul mercato del lavoro che, assieme ad altri provvedimenti tributari e distributivi, promuovono l'occupazione regionale nonché la perequazione dei redditi. Il governo norvegese è del parere che un provvedimento tributario che presenti tali caratteristiche e tali effetti generali non possa essere considerato come un aiuto statale ai sensi dell'accordo SEE.

ad c) La tesi del governo norvegese secondo cui l'obiettivo cui è diretto un determinato provvedimento, come ad esempio quello di rafforzare l'occupazione a livello regionale e di promuovere la perequazione dei redditi, costituisce un fattore di cui deve tenersi conto nell'applicazione dell'articolo 61, paragrafo 1, non è avvallata dalla giurisprudenza. La Corte di giustizia ha dichiarato, in particolare nella sentenza «assegni familiari», che l'articolo 92 del trattato CE (il quale corrisponde all'articolo 61 dell'accordo SEE) «non distingue gli interventi di cui trattasi a seconda della loro causa o del loro scopo, ma li definisce in funzione dei loro effetti» (33). Pertanto l'argomento del governo norvegese non è rilevante ai fini dell'applicazione dell'articolo 61, paragrafo 1, dell'accordo SEE, ma può essere valutato ai fini delle deroghe di cui all'articolo 61, paragrafo 3, dello stesso accordo.

d) Le autorità norvegesi affermano che il regime dei contributi previdenziali ridotti si applica di pieno diritto in base a criteri oggettivi, in particolare in base a quello della residenza dei lavoratori, di modo che nessuna impresa può considerarsi esclusa dalla sua applicazione. Il regime non è peraltro soggetto ad alcun limite temporale. Le aliquote ridotte si applicano in relazione ad un numero elevatissimo di persone, pari a circa 850 000 su un totale di circa 3 200 000 lavoratori nel 1995. Tali fattori mettono in evidenza la natura generale del regime. Il governo norvegese riconosce che le imprese tendono ad essere ubicate nella stessa zona in cui risiedono i loro dipendenti, ma vede nel fatto che le imprese possano trasferirsi, e quindi insediarsi in una zona contributiva caratterizzata da aliquote elevate pur impiegando lavoratori residenti in una zona contributiva caratterizzata da aliquote ridotte, un'ulteriore dimostrazione dell'indole generale del regime in discussione. Esso sostiene che la differenziazione di cui trattasi non può considerarsi un provvedimento a favore di «talune imprese o taluni prodotti» ai sensi dell'articolo 61, paragrafo 1, dell'accordo SEE.

ad d) L'Autorità non contesta che il regime si applichi di pieno diritto in base a criteri oggettivi, quale quello della residenza del lavoratore. Ma il fatto che il regime presenti alcune caratteristiche tecniche di tale natura non toglie nulla alla constatazione secondo cui la differenziazione regionale contiene elementi di aiuto statale. Le aliquote contributive ridotte nelle zone 2-5 fanno sì che a talune imprese vengano assegnati, da parte dello Stato, vantaggi economici che alterano o rischiano di alterare la concorrenza tra le imprese operanti nell'area soggetta all'accordo SEE. I fatti addotti dalla Norvegia non implicano l'eliminazione di tali vantaggi concorrenziali.

La disposizione secondo cui l'applicazione delle aliquote contributive ridotte dipende dalla residenza del lavoratore deve essere esaminata alla luce dei suoi effetti. L'Autorità ritiene che la situazione fattuale sia chiara: i datori di lavoro ubicati nella zona 1, presso i quali è impiegata la maggior parte della forza di lavoro norvegese, hanno di norma limitatissime possibilità di ridurre i costi d'esercizio connessi alle retribuzioni attraverso l'assunzione di lavoratori residenti nelle zone 2-5.

Nel 1995 le aliquote contributive ridotte vigenti nelle zone 2-5 vennero applicate per 850 000 persone circa, pari al 26,5 % del numero totale dei lavoratori, mentre l'aliquota più elevata si applicò per la maggioranza dei lavoratori, ossia per il 73,5 %. L'Autorità ritiene che tale differenziazione non possa essere considerata come un provvedimento di natura generale esulante dalla sfera d'applicazione dell'articolo 61, paragrafo 1.

L'argomento secondo cui talune imprese situate nella zona soggetta all'aliquota più elevata possono impiegare lavoratori residenti in una zona soggetta ad un'aliquota ridotta non toglie nulla al fatto che la stragrande maggioranza delle imprese beneficiarie ha sede nelle zone contributive 2-5 (cfr. tabella 3).

e) Il governo norvegese osserva che le aliquote contributive ridotte vigenti in Norvegia non possono essere considerate divergenti rispetto ad un'ipotetica aliquota generale, diversamente da quanto avviene nella fattispecie esaminata dalla sentenza «assegni familiari». La legislazione non prevede un'aliquota «normale» con deroghe per talune regioni, bensì un sistema a cinque aliquote specifiche per le varie regioni del paese. Inoltre il regime norvegese non è direttamente destinato alle industrie esportatrici o ad altre industrie soggette alla concorrenza internazionale. La maggior parte delle industrie esportatrici norvegesi è ubicata nelle aree centrali e l'aliquota vigente in tali aree (zona 1) fu aumentata per mantenere costante il livello delle entrate statali allorché, nel 1975, venne introdotta la differenziazione regionale. Il governo norvegese ribadisce pertanto che il sistema dei contributi differenziati gravanti sui datori di lavoro non può essere considerato alla stregua di un aiuto destinato a «talune imprese o a taluni prodotti».

ad e) La circostanza che il regime sia basato su un sistema a cinque aliquote non incide sull'effetto della differenziazione, ossia sul fatto che le imprese ubicate nelle zone contributive 2-5 sono di norma soggette a contributi previdenziali inferiori rispetto a quelli gravanti sulle imprese situate nella zona 1. L'argomento secondo cui il regime non stabilisce alcuna aliquota generale non esclude l'applicabilità dell'articolo 61, paragrafo 1. Anche sotto questo profilo sono determinanti gli effetti del provvedimento.

Il governo norvegese sostiene, a quanto consta, che la situazione esaminata nella sentenza «assegni familiari» non è comparabile con il caso in questione. Ciò sarebbe dovuto al fatto che l'aiuto esaminato in detta sentenza era destinato, contrariamente a quanto avviene nel caso di specie, solo alle industrie esportatrici. Pertanto il governo norvegese ritiene che i principi stabiliti nella sentenza «assegni familiari» siano applicabili soltanto a regimi di aiuto statale destinati ad imprese esportatrici. Il tenore della sentenza tuttavia non consente tale conclusione. Al contrario, dal punto 19 della motivazione della sentenza consegue che gli aiuti incidono sugli scambi e sono quindi contrari all'articolo 92 del trattato CE nella misura in cui l'industria tessile italiana è in concorrenza con l'industria tessile degli altri Stati membri e non soltanto nella misura in cui l'industria tessile italiana esporta i propri prodotti. Il suddetto articolo sarebbe quindi stato applicabile in tale fattispecie anche qualora l'industria italiana non avesse esportato i propri prodotti ma avesse semplicemente dovuto far fronte alla concorrenza proveniente dai prodotti importati. Il punto 19 della motivazione non offre quindi alcun sostegno alla tesi avanzata dal governo norvegese. Né la sentenza contiene altre affermazioni che limitino nel senso indicato dalla Norvegia l'applicabilità dei principi enucleati dalla Corte. Tale causa è perciò rilevante per la valutazione del caso di specie.

f) Il governo norvegese fa inoltre valere che negli Stati dell'Unione europea esistono attualmente vari regimi contributivi differenziati, e menziona al riguardo il regime belga «Maribel quater» approvato dalla Commissione.

ad f) L'eventuale esistenza di altri regimi contributivi, che alla luce di un esame specifico potrebbero peraltro presentare elementi d'aiuto statale ai sensi dell'articolo 61, paragrafo 1, dell'accordo SEE, non costituisce un valido motivo perché l'Autorità si astenga dal provvedere nel caso di specie.

Secondo le informazioni (34) di cui dispone l'Autorità, la Commissione ha basato la propria approvazione del regime belga denominato «Maribel quater» sulla constatazione che i contributi previdenziali ridotti per i lavoratori manuali non costituiscono aiuti di Stato nei casi e modi prospettati dal governo belga. La Commissione ha accertato che gli effetti del regime non sono specifici in quanto il regime «Maribel quater» non favorisce talune imprese o taluni prodotti. Essa ha ritenuto che il regime fosse un provvedimento di natura generale applicabile a tutte le imprese che si avvalgano di lavoro manuale.

g) Il governo norvegese denuncia inoltre un fatto da esso ritenuto paradossale, ossia che le differenze sussistenti tra le politiche economiche ed in particolare tra i sistemi tributari dei paesi del SEE sono considerate ammissibili mentre nel caso di specie l'Autorità mette in dubbio l'ammissibilità di differenze nel sistema tributario all'interno di un singolo paese. Esso fa valere che la pressione fiscale relativa vigente in Norvegia riveste un'importanza secondaria nella valutazione della concorrenza fra imprese ubicate in distinti Stati membri. Si dovrebbe invece effettuare una comparazione tra la pressione fiscale assoluta gravante sulle imprese che competono nel SEE, prendendo in considerazione l'intera gamma dei tributi imposti sulle attività economiche. Sarebbe quindi opportuno accertare se la pressione fiscale per le imprese ubicate nelle zone contributive 2-5 sia significativamente inferiore a quella esercitata sulle imprese concorrenti di altri Stati del SEE. Il governo norvegese è manifestamente del parere che le variazioni regionali dei tributi nell'ambito di uno stesso paese, fondate sull'autonomia fiscale degli enti regionali, esulino dall'ambito d'applicazione dell'articolo 61.

ad g) L'armonizzazione di tutti i fattori che incidono sui costi di produzione delle imprese nei vari Stati membri rappresenta un obiettivo che trascende l'ambito d'applicazione dell'accordo SEE. Come riconoscono le stesse autorità norvegesi, ciò riguarda anche tributi. È pertanto manifesto che la comparazione degli oneri tributari assoluti che gravano sulle imprese concorrenti, caldeggiata dalla Norvegia, deve considerarsi irrilevante nel valutare se un aiuto statale sia stato concesso in violazione dell'articolo 61, paragrafo 1.

Il quesito se i provvedimenti emanati in forza dell'autonomia fiscale regionale nell'ambito di uno Stato determinato rientrino o meno nella sfera d'applicazione dell'articolo 61, paragrafo 1, dell'accordo SEE deve essere risolto alla luce delle circostanze di ciascun caso concreto. Quello presente tuttavia non verte su provvedimenti di tal natura, poiché le aliquote differenziate risultano fissate con legge statale.

h) Affinché un dato provvedimento possa essere considerato come un aiuto statale ai sensi dell'articolo 61, paragrafo 1, dell'accordo SEE, deve sussistere un pregiudizio per il commercio tra le parti contraenti. Il governo norvegese sostiene che nella decisione con cui l'Autorità ha disposto l'avvio dell'inchiesta ufficiale non si indica come tale condizione possa essere ritenuta soddisfatta nei casi di specie.

ad h) Come l'Autorità ha osservato nella decisione d'avvio del procedimento d'inchiesta, l'ente «Statistiche norvegesi» ha individuato nel solo settore manifatturiero circa 180 imprese con più di 50 lavoratori (oltre a quelle operanti nel settore della siderurgia e delle costruzioni navali), che operano all'esportazione e all'importazione, e che, essendo ubicate nelle zone contributive 2-5, beneficiano di aliquote contributive ridotte. Tale ente ha inoltre pubblicato informazioni da cui risulta che in tutte le contee norvegesi esistono imprese dedite ad attività manifatturiere ed estrattive che esportano la propria produzione (35) e che la percentuale dei prodotti esportati è aumentata nel periodo 1986-1994 (36). Non vi è perciò alcun dubbio che i vantaggi economici derivanti dalle aliquote ridotte possono avere effetti sul commercio tra Stati contraenti.

Il governo norvegese osserva infine che il mantenimento in vigore del sistema delle aliquote previdenziali differenziate costituì una condizione importante per l'autorizzazione alla ratifica dell'accordo SEE decisa dallo Storting (Parlamento).

A tal riguardo l'Autorità osserva che, allorché autorizzò la ratifica dell'accordo SEE, il Parlamento (Storting) accettò l'accordo nella sua interezza, e quindi anche le disposizioni sugli aiuti statali e la disposizione (articolo 6 dell'accordo SEE) secondo cui nell'interpretazione delle norme dell'accordo si applicano le decisioni della Corte di giustizia. Né l'accordo SEE né alcun altro documento attinente alla ratifica dell'accordo SEE contengono disposizioni che consentano di limitare l'ambito d'applicazione delle norme dell'accordo SEE sugli aiuti statali in riferimento al sistema norvegese dei contributi previdenziali differenziati su base regionale.

3. Applicabilità dell'articolo 61, paragrafo 3, lettere a) e c)

3.1. Considerazioni generali

All'Autorità non sono pervenuti nel corso del procedimento d'inchiesta argomenti o informazioni che giustifichino una revisione della posizione da essa assunta nella decisione del 14 maggio 1997, contenente la proposta di provvedimenti appropriati destinata alla Norvegia, secondo la quale il sistema nella sua configurazione attuale - ossia senza modifiche - non può beneficiare delle deroghe di cui all'articolo 61, paragrafi 2 e 3 dell'accordo SEE.

Il sistema in esame viene espressamente considerato dal governo norvegese come uno strumento di politica regionale. L'Autorità ha valutato la compatibilità del sistema con le norme sugli aiuti a finalità regionale basate sull'articolo 61, paragrafo 3, lettere a) e c), dell'accordo SEE. L'Autorità ha altresì esaminato le altre deroghe previste dall'articolo 61, paragrafi 2 e 3, giudicandole tuttavia inapplicabili al caso di specie.

Le aliquote contributive ridotte vigenti nelle zone contributive 2-5 hanno un effetto diretto sui costi d'esercizio delle imprese in quanto sono basate sulla retribuzione lorda di ciascun dipendente. Esse non sono correlate agli investimenti e non richiedono alcuna partecipazione da parte del beneficiario. Un tale aiuto, che ha l'effetto di ridurre il costo del lavoro, deve essere considerato alla stregua di un aiuto al funzionamento. Nei suoi orientamenti sugli aiuti di Stato (37) l'Autorità ha espresso in linea di principio riserve sulla compatibilità, con l'accordo SEE, degli aiuti al funzionamento, ossia degli aiuti non condizionati all'investimento iniziale o alla creazione di posti di lavoro. Come si dirà nel prosieguo, essa può tuttavia considerare compatibili con l'accordo taluni di questi aiuti.

3.2. Articolo 61, paragrafo 3, lettera a)

L'Autorità ha dichiarato nella sezione 28.1.5 degli orientamenti sugli aiuti di Stato che essa può autorizzare la concessione di aiuti al funzionamento intesi a compensare svantaggi particolari o permanenti - in circostanze specifiche e nel rispetto di determinate condizioni - sempre che siano volti a promuovere lo sviluppo economico di regioni ammissibili alle deroghe di cui all'articolo 61, paragrafo 3, lettera a), dell'accordo SEE.

Nell'approvare la carta delle aree assistite ammissibili all'aiuto a finalità regionale per gli investimenti, l'Autorità ha tuttavia constatato che in Norvegia (38) nessuna zona presentava le caratteristiche necessarie per poter fruire degli aiuti a finalità regionale per gli investimenti in base all'articolo 61, paragrafo 3, lettera a), dell'accordo SEE.

L'Autorità deve pertanto necessariamente basarsi, nell'accertamento della compatibilità delle aliquote contributive ridotte vigenti nelle zone 2-5, sull'articolo articolo 61, paragrafo 3, lettera c).

3.3. Articolo 61, paragrafo 3, lettera c)

Per accertare se, ad un dato provvedimento d'aiuto a finalità regionale, sia applicabile ai sensi dell'articolo 61, paragrafo 3, lettera c), una deroga al divieto generale degli aiuti di Stato stabilito dall'articolo 61, paragrafo 1, è necessario valutare se e quanto il provvedimento stesso concorrerà allo sviluppo regionale. Tale valutazione presuppone tuttavia che la regione di cui trattasi versi in difficoltà di sviluppo e che il provvedimento intenda ovviare ad esse. Queste difficoltà possono manifestarsi nel livello dei redditi, nella disoccupazione strutturale o nella densità demografica della regione; quest'ultimo criterio riveste particolare interesse nel caso di specie, data la situazione demografica caratterizzante l'area di cui trattasi.

Il punto 28.2.3.1.1) degli orientamenti sugli aiuti di Stato stabilisce che «Al fine di tener conto degli speciali problemi di sviluppo regionale dovuti a fattori demografici, le regioni corrispondenti alle regioni di livello NUTS III con una densità di popolazione inferiore a 12,5 per km² possono essere considerate anch'esse ammissibili agli aiuti a finalità regionale a norma della deroga fissata dall'articolo 61, paragrafo 3, lettera c).»

Di conseguenza è necessario esaminare se le zone contributive 2-5 possano essere qualificate come regioni contemplate dall'articolo 61, paragrafo 3, lettera c), in base al criterio della densità della popolazione.

Le disposizioni della sezione 28.2.3.2 sugli aiuti di Stato riguardanti gli aiuti a finalità regionale per il trasporto e basate sull'articolo 61, paragrafo 3), lettera c), costituiscono un insieme di criteri volti a garantire che siffatti aiuti al funzionamento siano giustificati dall'esigenza di compensare determinati svantaggi specifici. L'attribuzione di aiuti a finalità regionale per il trasporto costituisce un mezzo giustificato per compensare taluni svantaggi caratterizzanti specificamente i paesi nordici, in particolare i costi supplementari causati dalla lontananza degli sbocchi commerciali ed dalle rigide condizioni climatiche.

L'Autorità ha valutato se ed in quale misura l'aiuto al funzionamento insito nella riduzione dei contributi previdenziali possa giustificarsi come compensazione indiretta dei costi di trasporto supplementari (aiuto indiretto per il trasporto) destinata alle imprese produttrici di beni.

I criteri definiti nella sezione 28.2.3.2 degli orientamenti sugli aiuti di Stato possono essere raggruppati nelle seguenti categorie: i) aree ammissibili all'aiuto a finalità regionale per i trasporti, ii) compensazione dei costi supplementari di trasporto e iii) condizioni riguardanti determinate attività.

3.4. Aree ammissibili all'aiuto a finalità regionale per i trasporti

Il primo trattino della sezione 28.2.3.2.2) degli orientamenti sugli aiuti di Stato prevede che gli aiuti per i trasporti «. . . possono essere concessi unicamente ad imprese ubicate nelle aree aventi diritto agli aiuti a finalità regionale sulla base del criterio rappresentato dalla densità di popolazione».

Nove contee (livello NUTS III) su diciannove rispondono, in prima analisi, al criterio della densità demografica inferiore a 12,5 abitanti/km². Tali contee ospitano il 31 % della popolazione, mentre nelle zone contributive 2-5 risiede il 27 % della stessa.

Quattro di tali contee rientrano interamente nelle zone contributive assistite [Sogn og Fjordane (zona 2), Nordland (zona 4), Troms (zone 4 e 5) e Finnmark (zona 5)]. In cinque delle nove contee (Nord-Trøndelag, Aust-Agder, Telemark, Oppland e Hedmark) solo talune parti rientrano nelle zone contributive 2-4. Le parti di tali contee che beneficiano di aliquote contributive ridotte sono scarsamente popolate. In tutti i casi esse presentano una densità demografica notevolmente inferiore a 12,5 abitanti/km².

Sei delle restanti dieci contee (Buskerud, Vest-Agder, Rogaland, Hordaland, Møre og Romsdal, Sør-Trøndelag) che non rispondono pienamente al criterio della densità della popolazione rientrano parzialmente nelle zone contributive 2 e 3, ossia limitatamente alle parti popolate in modo relativamente scarso, caratterizzate da una densità demografica inferiore al 12,5 abitanti/km². Quattro contee appartengono interamente alla zona contributiva 1.

Affinché un'area sia ammissibile agli aiuti a finalità regionale per il trasporto è necessaria, a norma del punto 28.2.3.2.2) degli orientamenti sugli aiuti di Stato, un'apposita autorizzazione dell'Autorità. Quest'ultima si basa, nella valutazione della ammissibilità, sui principi enunciati nell'allegato I della presente decisione.

Per quanto riguarda il caso di specie l'Autorità ritiene che, qualora il governo norvegese, in seguito alla comunicazione della presente decisione, notifichi l'area geografica prescelta per l'aiuto al trasporto, l'intero territorio delle contee Finnmark, Troms, Nordland e Sogn og Fjordane, e determinate parti della contea Nord-Trøndelag, appartenenti alle zone contributive 2-4, potranno essere considerate ammissibili all'aiuto stesso. Alla luce delle informazioni finora presentate, l'Autorità non è tuttavia certa che l'aiuto a finalità regionale per il trasporto sia giustificato in tutti i comuni attualmente appartenenti alla zona contributiva 2 nelle contee Rogaland, Hordaland, Møre og Romsdal e Hedmark. Ciò riguarda in particolare le parti di queste ultime contee che non sono contigue ad altri comuni appartenenti alla zona contributiva 2, o che si trovano nelle vicinanze di grandi centri urbani o che per altri motivi non necessitano di compensazioni continuative ai fini dello sviluppo regionale.

3.5. Compensazione per i costi supplementari di trasporto

Il primo, secondo, terzo, quarto e quinto trattino della sezione 28.2.3.2.2) degli orientamenti sugli aiuti di Stato così recitano:

- Gli aiuti debbono servire unicamente a compensare i più elevati costi di trasporto. Lo Stato EFTA interessato dovrà dimostrare la necessità dell'azione di compenso secondo criteri oggettivi. Non dovrà mai verificarsi un eccesso di compensazione. Si dovrà tener conto di altri regimi di aiuto ai trasporti, segnatamente quelli previsti dagli articoli 49 e 51 dell'accordo SEE.

- Gli aiuti possono essere concessi unicamente per compensare i costi supplementari di trasporto delle merci all'interno dei confini nazionali dello Stato interessato e non si può consentire che essi diventino aiuti all'esportazione.

- Gli aiuti devono essere oggettivamente quantificabili in anticipo, sulla base di un coefficiente «aiuto per chilometro» o «aiuto per chilometro e aiuto per unità di peso»; dovrà essere redatto annualmente un rapporto che attesti fra l'altro il funzionamento del coefficiente o dei coefficienti.

- La stima dei costi supplementari dovrà basarsi sulla forma di trasporto più economica e sul tragitto più breve tra il luogo di produzione o di lavorazione e gli sbocchi di vendita.

Relativamente all'entità della compensazione indiretta dei costi supplementari di trasporto insita nel sistema delle aliquote contributive nelle zone 2-5, la Norvegia ha presentato un'indagine dettagliata dei costi supplementari di trasporto di trentasei imprese esportatrici ed importatrici, da cui risulta che nove imprese hanno ottenuto, attraverso i contributi previdenziali ridotti, benefici superiori ai costi supplementari di trasporto. Tali osservazioni effettuate a livello di singole imprese sono inoltre state confermate dai calcoli effettuati a livello aggregato in base a varie fonti d'informazione statistica.

L'Autorità ha osservato che il campione di imprese esaminato nell'indagine specifica sui costi supplementari di trasporto rispecchia la struttura delle più importanti esportazioni norvegesi di manufatti. Essa ha accertato che il campione di imprese contiene una selezione rappresentativa delle aziende ubicate nelle zone contributive in questione. L'indagine riguarda in particolare un campione di fabbricanti di prodotti ad alta intensità energetica come l'alluminio grezzo e le ferroleghe, ubicati in prossimità della costa. L'Autorità ha altresì osservato che le imprese del settore delle costruzioni navali, dell'acciaio CECA e dell'acciaio non CECA, soggette a specifiche norme settoriali, non sono state incluse nell'indagine.

I benefici derivanti dalla riduzione dei tributi sulle retribuzioni sono stati stimati in base alla differenza intercorrente tra i contributi previdenziali effettivamente versati e gli importi che sarebbero stati corrisposti in caso di applicazione non differenziata dell'aliquota contributiva vigente nella zona 1. Non si è tenuto conto dell'incidenza degli eventuali effetti traslativi.

Le informazioni di cui dispone l'Autorità non indicano che il regime norvegese di sovvenzione dei trasporti, potenzialmente soggetto agli articoli 49 e 51 dell'accordo SEE, contenga elementi di compensazione superiori agli importi attribuibili per l'adempimento di obblighi di pubblico servizio. L'Autorità pertanto non ha ritenuto necessario correggere le stime dei costi supplementari di trasporto in base agli effetti che tali regimi possono avere sui prezzi di trasporto.

Considerate tali circostanze, l'Autorità considera dimostrato che le imprese manifatturiere ubicate nelle zone contributive 2-5, non appartenenti ai settori esclusi dalla summenzionata indagine, devono sostenere costi supplementari per il trasporto di notevole entità, che non risultano compensati in modo ecessivo dai benefici economici insiti nei contributi previdenziali ridotti.

Nei calcoli si è tenuto conto soltanto del costo dei trasporti effettuati all'interno delle frontiere nazionali. L'Autorità ha constato che i settori dell'economica norvegese generalmente orientati verso l'esportazione sono stati adeguatamente presi in considerazione nelle indagini e nei calcoli summenzionati. Inoltre l'Autorità non ritiene che le aliquote contributive ridotte siano applicabili in tutti i settori, ad esclusione dell'amministrazione statale, e per tutte le imprese indipendentemente dall'attività da esse svolta. Conseguentemente essa ha concluso che le aliquote contributive ridotte vigenti nelle zone 2-5 non costituiscono aiuti all'esportazione (39).

Le stime effettuate nell'ambito dell'indagine summenzionata indicano che l'aiuto è quantificabile oggettivamente ed anticipatamente. Quanto ai costi di trasporto delle singole aziende esaminate nell'indagine, il fatto che le imprese siano obbligate a far fronte alle spese di trasporto con mezzi propri implica che esse sono motivate economicamente a minimizzare i costi di trasporto scegliendo gli itinerari più brevi e le modalità di trasporto più economiche.

Date queste premesse, l'Autorità ha constatato che le informazioni fornite dalla Norvegia sul rapporto tra i costi supplementari di trasporto sostenuti dalle industrie manifatturiere e i benefici insiti nelle aliquote contributive ridotte non indicano la necessità di una correzione generale del livello della compensazione indiretta dei costi supplementari del trasporto nelle zone 2-5. Non è pertanto necessaria una riduzione generale dell'attuale livello della compensazione indiretta dei costi supplementari di trasporto.

A norma degli orientamenti sugli aiuti di Stato [sezione 28.2.3.2.2)], nelle relazioni annuali sull'applicazione della normativa deve essere riportato, affinché siano soddisfatte le condizioni d'ammissibilità degli aiuti a finalità regionale per il trasporto, un insieme di indicatori da cui risulti il coefficiente aiuto/chilometro o i coefficienti aiuto/chilometro e aiuto/unità di peso.

Le norme sugli aiuti a finalità regionale per il trasporto prevedono che «Eventuali piani volti a realizzare nuovi regimi o a modificare regimi esistenti di aiuto ai trasporti dovranno fissare un limite di tempo e non dovranno mai essere più favorevoli dei regimi esistenti nello Stato EFTA in questione». Ciò implica che l'Autorità non è disposta a considerare il manifestarsi di costi supplementari di trasporto relativamente elevati come un argomento valido per aumentare la misura della differenziazione tra le aliquote contributive, per introdurre provedimenti nuovi che implichino un incremento della compensazione dei costi supplementari di trasporto o per estendere l'area in cui si applica la compensazione indiretta dei costi supplementari di trasporto insita nella riduzione delle aliquote dei contributi previdenziali.

3.6. Condizioni riguardanti determinate attività

3.6.1. Imprese prive di una sede alternativa

Il sesto trattino della sezione 28.2.3.2.2) degli orientamenti sugli aiuti di Stato così recita:

«Non si potranno concedere aiuti al trasporto o alla trasmissione dei prodotti di imprese per le quali non è possibile un'ubicazione alternativa (prodotti dell'industria estrattiva, centrali idroelettriche, ecc.).»

Tale norma deve essere interpretata in riferimento alle norme già citate nella sezione 3.5 ed in particolare alla luce della norma secondo cui l'aiuto deve essere necessario per ragioni oggettive.

Una regione periferica, riccamente dotata di risorse naturali economicamente sfruttabili, deve di per sé essere considerata come un punto di forza e non come uno svantaggio, quand'anche presenti caratteristiche che possano rivelarsi svantaggiose ai fini dello sviluppo industriale generale. Le attività attinenti allo sfruttamento delle risorse naturali non abbisognano necessariamente di sovvenzioni destinate a ridurre i costi del trasporto in quanto i benefici derivanti dalle risorse naturali stesse possono essere prevalenti rispetto ai costi del trasporto, in modo da escludere il trasferimento della sede produttiva verso luoghi caratterizzati da costi di trasporto inferiori.

Le attività di cui trattasi sono i) la produzione e la distribuzione di energia elettrica, ii) l'estrazione di petrolio e gas naturale ed i servizi conessi, iii) le miniere e le cave.

Produzione e distribuzione di energia elettrica

Dal tenore degli orientamenti sugli aiuti di Stato (sezione 28.2.3.2) discende che «Non si potranno concedere aiuti . . . alla trasmissione di prodotti di . . . (centrali idroelettriche . . .)». La ragione per la quale tale prescrizione è stata introdotta nelle norme sugli aiuti a finalità regionale per il trasporto risiede principalmente nel fatto che l'intero settore dell'elettricità deve essere considerato condizionato dalla disponibilità delle risorse naturali. L'Autorità ha constatato che l'esigenza degli aiuti a finalità regionale per il trasporto non è manifesta, che siffatti aiuti non concorrono in modo significativo allo sviluppo regionale e che vi è inoltre il rischio notevole di un riversamento dei benefici sulle industrie orientate all'esportazione. L'Autorità non ha riscontrato che i costi di trasporto nel settore della distribuzione dell'elettricità (derivanti presumibilmente in gran parte da perdite di energia) siano connessi a svantaggi evitabili mediante il trasferimento di impianti (ad esempio delle stazioni di controllo) verso regioni meno periferiche. Pertanto l'Autorità ha concluso che il settore NACE 40.1 (produzione e distribuzione di energia elettrica) non può essere ammesso a fruire delle aliquote contributive ridotte vigenti nelle zone 2-5.

Attività attinenti all'estrazione di petrolio e gas naturale e servizi connessi

L'Autorità ritiene che le attività attinenti all'estrazione di petrolio e gas naturale debbano essere escluse dal beneficio dei provvedimenti in esame. Tale posizione dell'Autorità non discende soltanto da considerazioni riguardanti le decisioni relative all'insediamento delle imprese. Essa si basa in modo generale sulla constatazione che il settore è altamente redditizio e quindi non abbisogna di alcun aiuto a finalità regionale per i trasporti. Di conseguenza tale settore non possiede il requisito prescritto implicitamente nell'articolo 61, paragrafo 3), lettera c), ed esplicitamente nei criteri relativi agli aiuti a finalità regionale per il trasporto («Lo Stato EFTA interessato dovrà dimostrare la necessità dell'azione di compenso secondo criteri oggettivi»). Gli aiuti al funzionamento concessi per le attività di estrazione di petrolio e gas naturale non possono perciò considerarsi giustificati dall'esigenza dello sviluppo regionale. Il governo norvegese deve quindi provvedere affinché il settore NACE 11.10 (estrazione di petrolio greggio e gas naturale) e il settore NACE 11.20 (servizi accessori all'estrazione di petrolio e gas, esclusa la prospezione) non fruiscano delle aliquote contributive ridotte vigenti nelle zone 2-5.

Cave e miniere

Tale industria estrattiva è composta da vari settori, definiti in base alle risorse naturali. Essa può pertanto essere suddivisa in i) estrazione di metalli metalliferi, ii) estrazione di minerali per uso industriale, iii) estrazione di pietre e iv) estrazione di ghiaie ed aggregati.

Si tratta di attività che attengono all'estrazione di risorse naturali e che dipendono pertanto dalla ricchezza del sottosuolo. Questa ricchezza è determinata geologicamente e vincolata geograficamente.

La disponibilità di risorse minerarie influisce sulla misura in cui le decisioni relative agli investimenti in miniere e cave sono condizionate geograficamente. L'estrazione di una risorsa caratterizzata da riserve limitate e poche vene ben conosciute sarà condizionata geograficamente in misura maggiore rispetto all'estrazione di una risorsa presente in vene molteplici e vaste riserve. Possono quindi verificarsi circostanze in cui un'impresa dedita all'estrazione di determinate risorse naturali è in linea di principio libera di scegliere la propria ubicazione, essendo le risorse presenti in riserve abbondanti e disseminate su una vasta area geografica. L'Autorità ritiene pertanto corretta la tesi secondo cui anche nel settore delle miniere e delle cave possono esservi imprese in grado di scegliere tra varie ubicazioni alternative, alla stregua delle altre imprese industriali.

L'Autorità considera l'estrazione di minerali metalliferi come un'attività concentrata geograficamente e basata su risorse naturali limitate. Essa giunge alla stessa conclusione per quanto riguarda lo sfruttamento dei minerali industriali «sienite nefelinica» e «olivina».

Da quanto precede l'Autorità conclude che le imprese dedite all'estrazione di minerali metalliferi (NACE 13) e/o ad attività relative all'estrazione dei minerali industriali «sienite nefelinica» (SA 2529.3000) e «olivina» (SA 2517.49100) non devono essere ammesse a fruire delle aliquote contributive ridotte in vigore nelle zone 2-5.

L'Autorità è consapevole del fatto che talune imprese dell'industria mineraria norvegese si sono trovate in difficoltà finanziarie. Essa è disposta a valutare, a seguito di un'apposita notificazione e di un esame individuale, se tali imprese versino in situazione di salvataggio o di ristrutturazione e siano pertanto ammissibili ad aiuti giustificati anche da considerazioni di ordine sociale.

L'Autorità ha constatato, in particolare sulla base delle informazioni geologiche fornite dal governo norvegese e degli argomenti relativi all'estrazione dei minerali presenti in giacimenti relativamente abbondanti, che non vi è motivo di escludere l'estrazione di minerali industriali - eccezion fatta per la sienite nefelinca e la olivina - dalla possibilità di fruire delle aliquote contributive ridotte nelle zone 2-5. Essa ha tenuto conto del fatto che tali attività hanno spesso natura meramente locale e vengono svolte in misura significativa da imprese di dimensioni relativamente modeste. Ha inoltre considerato che la lavorazione dei minerali industriali grezzi è in grado di promuovere l'occupazione e lo sviluppo regionale. Le attività relative alla coltivazione di cave di pietra, di ghiaia e di agglomerati consistono generalmente nell'estrazione di risorse minerarie abbondanti. Tali attività non sono pertanto da considerarsi vincolate geograficamente.

3.6.2. Industrie soggette a specifiche norme settoriali

Il settimo trattino della sezione 28.2.3.2 2) degli orientamenti sugli aiuti di Stato così recita: «L'aiuto ai trasporti concesso ad imprese in settori considerati sensibili dall'Autorità di vigilanza EFTA (autoveicoli, tessili, fibre sintetiche, prodotti CECA e prodotti siderurgici non CECA) è soggetto alle norme settoriali per l'industria interessata e deve in particolare rispettare gli specifici obblighi di notifica fissati nei rispettivi capitoli della presente guida o nell'atto di cui al punto 1 a) dell'allegato XV dell'accordo SEE» (40).

Il settore delle costruzioni navali è inoltre disciplinato da norme specifiche. La disciplina degli aiuti per il settore delle costruzioni navali attualmente vigente in Norvegia prevede aiuti connessi ai contratti nella misura del 7 % del valore contrattuale al netto dell'aiuto, per navi aventi valore contrattuale non inferiore a 10 milioni di ECU e del 3,5 % per navi aventi valore contrattuale inferiore a 10 milioni di ECU, nonché per le trasformazioni navali di grandi proporzioni. Il governo norvegese non ha fornito alcuna informazione da cui risulti che le imprese norvegesi del settore debbano far fronte a svantaggi permanenti compensabili attraverso aiuti a finalità regionale destinati ai trasporti, né hanno trasmesso informazioni sugli eventuali costi supplementari sostenuti da tali imprese o sul volume degli aiuti insiti nella riduzione degli oneri sociali, in riferimento ai livelli d'aiuto ammissibili nell'industria delle costruzioni navali. L'Autorità giunge pertanto alla conclusione che le imprese soggette all'atto di cui al punto 1.B dell'allegato XV dell'accordo SEE (direttiva 90/684/CEE sugli aiuti alle costruzioni navali) non possono essere ammesse - a prescindere dalla loro ubicazione - a fruire delle aliquote contributive ridotte applicate nelle zone 2-5.

A norma dell'atto menzionato nel punto 1.A dell'allegato XV dell'accordo SEE (decisione n. 2496/96/CECA della Commissione sulla siderurgia CECA) per siderurgia CECA non è ammesso alcun aiuto al funzionamento, se non per la chiusura degli impianti. Pertanto i fabbricanti di prodotti siderurgici CECA non possono - a prescindere dalla loro ubicazione - essere ammessi a fruire delle aliquote contributive ridotte vigenti nelle zone 2-5.

Per quanto riguarda la produzione di acciaio non CECA, gli obblighi speciali di notifica enunciati nelle norme settoriali sussistono unicamente - ai fini di cui trattasi - in riferimento alla produzione di tubi senza saldature o di tubi saldati di grandi dimensioni (ø > 406,4 mm). Per l'industria tessile non sussistono obblighi speciali di notifica. Gli aiuti per l'industria delle fibre sintetiche non sono soggetti agli obblighi specifici di notifica enunciati nelle norme settoriali se le fibre sintetiche hanno esistenza effimera e vengono utilizzate per la produzione di corde, reti da pesca o altri prodotti non tessuti. Gli aiuti per la produzione di parti o accessori di autoveicoli non sono soggetti alla norme specifiche sugli aiuti all'industria automobilistica, salvo che siano concessi a produttori di autoveicoli o a società controllate dai medesimi oppure per la produzione di parti o accessori su licenza o brevetto di un produttore di autoveicoli.

Se i benefici della riduzione delle aliquote contributive per una data impresa produttrice di autoveicoli, di acciaio non CECA o di fibre sintetiche non supera 100 000 ECU nell'arco di tre anni, si applica la norma «de minimis». Qualora le attività svolte in tali settori siano soggette ad obblighi di notifica, gli aiuti per il trasporto ad esse destinati devono essere notificati individualmente e valutati caso per caso secondo le norme settoriali pertinenti.

Secondo le informazioni comunicate dal governo norvegese, non vi sono attualmente imprese dedite alla fabbricazione di prodotti soggetti ad obblighi speciali di notifica in forza delle norme sugli aiuti destinati all'industria dell'acciaio non CECA. Per quanto riguarda l'industria delle fibre sintetiche e l'industria automobilistica, non è in atto alcuna produzione soggetta a norme settoriali. In considerazione di tali circostanze, l'Autorità ritiene che nel presente contesto le norme relative agli obblighi speciali di notifica possano essere osservate invitando il governo norvegese a notificare in futuro all'Autorità ogni beneficiario, soggetto alle norme stesse, che usufruisca delle aliquote contributive ridotte. A tali notifiche deve inoltre far seguito una relazione annuale contenente in particolare, nell'ambito di una apposita rubrica, gli importi stimati della compensazione indiretta dei costi supplementari di trasporto insita nella riduzione degli oneri sociali e/o di qualsiasi aiuto direttamente concesso per il trasporto.

3.7. Il settore dei servizi e altre attività non manifatturiere

L'Autorità ha esaminato l'eventuale compatibilità delle aliquote contributive ridotte vigenti nelle zone 2-5 in base all'articolo 61, paragrafo 3, lettera c), riguardo ai settori che non producono beni e in particolare al settore dei servizi e ad altre attività non manifatturiere come l'edilizia.

Le norme sugli aiuti a finalità regionale per il trasporto sono concepite in modo tale da essere applicabili principalmente alle imprese produttrici di beni e sono quindi meno adatte per la valutazione dei provvedimenti riguardanti il settore dei servizi.

L'Autorità ha pertanto esaminato l'applicabilità dell'articolo 61, paragrafo 3, lettera c), in una prospettiva più ampia. Essa ha tenuto conto in particolare degli effetti prodotti dalla riduzione degli oneri sociali sulla situazione occupazionale comparandoli con gli effetti esplicati sulla concorrenza e sugli scambi commerciali in taluni rami del settore dei servizi.

Non è disponibile una descrizione generale della situazione relativa ai costi di trasporto nel settore dei servizi. È tuttavia evidente che certi rami di tale settore devono far fronte a considerevoli costi di trasporto e possono quindi essere pregiudicati dai costi supplementari di trasporto allo stesso modo dei settori che producono beni. I costi medi di trasporto in un preciso segmento del commercio all'ingrosso sono stati stimati pari a circa il 5 % del fatturato (41), mentre i costi medi di trasporto sostenuti complessivamente dal settore delle vendite al dettaglio e da quello delle vendite all'ingrosso sono state stimate pari al 33 % del valore aggiunto (42).

L'Autorità condivide la tesi secondo cui, in gran parte dei rami del settore dei servizi, le imprese ubicate in regioni ammissibili possono essere pregiudicate in modo diretto o indiretto dalla lontananza degli sbocchi commerciali o dalle grandi distanze che caratterizzano le comunicazioni all'interno della regione. Le condizioni climatiche avverse costituiscono un ulteriore fattore qualitativo che può aumentare i costi d'esercizio degli operatori economici in detto settore.

L'Autorità riconosce che gli oneri sociali ridotti vigenti nelle zone contributive 2-5 concorrono a migliorare la situazione occupazionale in quanto riducono il costo del lavoro.

La riduzione degli oneri sociali può rivelarsi realmente efficace, al fine di promuovere l'occupazione, solo se riguarda i settori meno esposti alla concorrenza internazionale. La Commissione europea ha individuato numerosi esempi di siffatti settori nella comunicazione recante il titolo «Una strategia europea per incoraggiare le iniziative locali di sviluppo ed occupazione» (43).

I provvedimenti destinati a ridurre gli oneri sociali nei settori summenzionati presentano il seguente duplice vantaggio. Da un lato i loro effetti sulla concorrenza e sugli scambi commerciali nel SEE sono spesso lievi o addirittura nulli, dall'altro la loro idoneità a creare posti di lavoro è considerevole (44). L'Autorità è quindi di norma in grado di adottare una posizione favorevole su tali provvedimenti, sempre e quando rientrino nell'ambito d'applicazione dell'articolo 61, paragrafo 1, dell'accordo. Tale constatazione vale in modo particolare per i servizi locali nonché per i mercati di nicchia in fase di crescita e per i rami che presentano valide prospettive per la creazione di posti di lavoro, rispetto ai quali l'Autorità assumerà una posizione di maggior favore sempreché non alterino la concorrenza in misura contraria all'interesse comune.

Circa il 65 % dei benefici stimati derivanti dalla riduzione dei contributi previdenziali sono attribuiti in settori relativamente poco esposti agli effetti degli scambi commerciali o in settori ai quali l'articolo 61 non si applica pienamente, in particolare nel settore pubblico, nell'edilizia, nel commercio all'ingrosso/al dettaglio, nel settore dei ristoranti e degli alberghi e in quello degli altri servizi sociali e personali (cfr. tabella 2). L'Autorità ha preso atto dell'interpretazione data dalla Commissione europea all'articolo 92, paragrafo 3, lettera c), del trattato CE nella «Disciplina degli aiuti di Stato alle imprese nei quartieri urbani svantaggiati» (45) e nella «Comunicazione sul controllo degli aiuti pubblici e sulla riduzione del costo del lavoro» (46). Da tali circostanze si deduce che le aliquote contributive ridotte riguardano settori (47) che concorrono ad incrementare l'occupazione nelle zone contributive 2-5.

L'esigua densità demografica che caratterizza gran parte del territorio delle zone contributive 2-5 e la distribuzione della popolazione sul territorio fanno sì che tale regione non contenga centri urbani con più di 50 000 abitanti e che la maggior parte degli abitanti è sparsa su una vasta area geografica in cui i centri urbani raramente superano i 5 000 abitanti. Tali osservazioni implicano che le imprese del settore dei servizi ubicate nelle zone contributive 2-5 hanno limitate possibilità di sviluppo e che le loro attività sono di norma rivolte ai mercati locali. L'Autorità ha inoltre tenuto conto del fatto che la distribuzione della popolazione sul territorio, sia sul versante norvegese della frontiera che nelle confinanti regioni svedesi e finlandesi, indica che le aliquote contributive ridotte non esplicano, in linea di massima, effetti significativi sul commercio transfrontaliero tra i paesi nordici.

Infine l'Autorità ha tenuto conto, nel valutare le aliquote contributive ridotte, della norma «de minimis» contenuta nel capitolo 12 degli orientamenti sugli aiuti di Stato adottati dall'Autorità il 15 maggio 1996. Essa ha fissato un limite pari a 100 000 ECU per gli aiuti concessi alle imprese nell'arco di 3 anni, al di sotto del quale l'articolo 61, paragrafo 1, dell'accordo SEE può essere considerato inapplicabile per mancanza di effetti significativi sugli scambi commerciali tra le parti contraenti.

Alla luce di tali circostanze l'Autorità ritiene che, per quanto riguarda le attività del settore dei servizi e del settore non manifatturiero soggette all'articolo 61, paragrafo 1 - eccezion fatta per quelle menzionate nel prosieguo -, le aliquote contributive ridotte siano giustificate in base all'articolo 61, paragrafo 3, lettera c), a titolo di aiuti per lo sviluppo regionale, sempre e quando siano limitate ad aree dichiarate ammissibili alla compensazione indiretta dei costi supplementari di trasporto.

L'Autorità considera tuttavia che le aliquote contributive ridotte vigenti nelle zone 2-5 non possano applicarsi a taluni rami del settore dei servizi, segnatamente ai servizi finanziari, ai trasporti ed alle telecomunicazioni.

Per quanto riguarda le attività di trasporto, l'Autorità ha tenuto conto della concorrenza esistente tra gli autotrasportatori di merci dei vari Stati del SEE, con particolare riguardo ai trasporti transfrontalieri. Essa ha constatato che vi è il rischio di un riversamento dei benefici derivanti dalle aliquote contributive ridotte. Inoltre, talune imprese autotrasportatrici ubicate nelle zone contributive 2-5 possono svolgere una parte considerevole della loro attività al di fuori dei territori permanentemente svantaggiati, vale a dire in circostanze nelle quali l'assegnazione dell'aiuto a finalità regionale per i trasporti non appare giustificata. L'Autorità giunge pertanto alla conclusione che le imprese con più di 50 dipendenti (il limite superiore per le piccole imprese, secondo gli orientamenti sugli aiuti di Stato) che svolgano attività classificate come trasporto di merci su strada (NACE 60.24) non possano essere ammesse a fruire della riduzione delle aliquote contributive vigenti nelle zone 2-5.

L'Autorità ritiene inoltre che le stesse conclusioni valgono per le imprese nel settore delle telecomunicazioni (NACE 64.20) e per le imprese con filiali all'estero o comunque svolgenti attività transfrontaliere (NACE 65), per le assicurazioni e per fondi pensione (NACE 66) nonché servizi accessori all'intermediazione finanziaria (NACE 67). Le ragione della posizione assunta al riguardo dall'Autorità risiedono in parte nella circostanza che l'accordo SEE contiene disposizioni specifiche intese alla promozione degli scambi commerciali e della concorrenza in tali settori, e in via generale nel fatto che l'introduzione delle più recenti tecnologie dell'informazione implica che le attività di cui trattasi non possono essere ritenute svantaggiate, se non in limitatissima misura, dalle grandi distanze e dalle avverse condizioni climatiche. L'Autorità può tuttavia ritenere ammissibile che le filiali ubicate nelle zone contributive 2-5 usufruiscano ivi delle aliquote contributive ridotte sempre e quando prestino unicamente servizi locali.

3.8. I contributi previdenziali ridotti versati dalle imprese ubicate nella zona 1

Come si è osservato in precedenza ed illustrato nella tabella 3, la maggior parte dei benefici che dai contributi previdenziali ridotti derivano alle imprese ubicate in una zona ad aliquote ridotte sono correlati a dipendenti che risiedono nella stessa zona contributiva in cui ha sede l'impresa. Tuttavia anche le imprese che, pur avendo sede nella zona contributiva 1, impieghino lavoratori residenti nelle zone 2-5, fruiscono di una riduzione degli oneri tributari.

Si può ragionevolmente presumere che una parte considerevole di tali benefici sia destinata a datori di lavoro operanti in settori nei quali gli effetti sugli scambi commerciali e sulla concorrenza internazionale siano esigui, ad esempio nel settore dei servizi e dell'edilizia.

Inoltre il numero dei lavoratori residenti in una zona contributiva diversa da quella in cui è ubicata l'impresa di norma rappresenta una piccola frazione del numero totale dei dipendenti dell'impresa.

Alla luce di tali circostanze ed in base alla norma «de minimis», l'Autorità ritiene di non dover muovere obiezioni riguardo alla possibilità che i contributi previdenziali ridotti favoriscano in tal modo talune imprese. Pertanto l'Autorità ha deciso di non opporsi a che i contributi previdenziali dei datori di lavoro siano determinati in base alla residenza dei lavoratori.

3.9. Cumulo di aiuti

Talune contee appartenenti interamente o parzialmente alle zone contributive 2-5 erogano aiuti diretti per i trasporti (48). Possono pertanto sussistere situazioni in cui talune imprese intendono fruire sia delle aliquote contributive ridotte sia delle sovvenzioni dirette concesse dalle contee per compensare spese di trasporto adeguatamente documentate. Il governo norvegese deve pertanto introdurre apposite norme intese a escludere la compensazione eccessiva derivante dal cumulo di diversi aiuti a finalità regionale destinati al trasporto.

3.10. Relazioni annuali e controlli periodici

È costante prassi dell'Autorità richiedere la presentazione di relazioni annuali per tutti i sistemi d'aiuto vigenti negli Stati EFTA, onde poter adempiere all'obbligo di esercitare un controllo permanente su tali sistema sotto il profilo della compatibilità con l'articolo 61, paragrafo 1.

Per qualsiasi regime basato sulle norme relative agli aiuti a finalità regionale per il trasporto devono essere presentate relazioni annuali dettagliate secondo il modulo contenuto nell'allegato III degli orientamenti sugli aiuti di Stato. La prima relazione dovrà essere presentata all'Autorità entro il 1° luglio 2000. Le relazioni annuali successive devono essere presentate entro il termine di sei mesi a decorrere dalla fine di ciascun anno finanziario e devono riguardare due esercizi finanziari.

Le norme sugli aiuti a finalità regionale per il trasporto prevedono l'invio di informazioni sull'applicazione del coefficiente aiuto/chilometro oppure dei coefficienti aiuto/chilometro e aiuto/unità di peso. L'informazione aggiornata annualmente in merito a tali coefficienti deve costituire parte integrante di ciascuna relazione annuale.

Le relazioni annuali devono indicare distintamente gli importi stimati della compensazione indiretta dei costi supplementari di trasporto, insita nella riduzione dei contributi previdenziali, nonché qualsiasi aiuto diretto percepito dalle imprese in settori soggetti a specifici obblighi di notifica (industria automobilistica, industria delle fibre sintetiche e industria dell'acciaio non CECA). Le relazioni annuali devono altresì fornire informazioni sugli aiuti diretti per il trasporto, che consentano la valutazione del cumulo degli aiuti.

Come si è ricordato in precedenza, gli orientamenti sugli aiuti di Stato stabiliscono che «Eventuali piani volti a realizzare nuovi regimi o a modificare regimi esistenti di aiuto ai trasporti dovranno fissare un limite di tempo . . .». L'Autorità ritiene che qualsiasi regime basato su tale norma debba avere un periodo di vigenza non superiore a cinque anni. Le eventuali proroghe dipenderanno da nuove notifiche e nuove valutazioni.

4. Conclusione

Il sistema dei contributi previdenziali differenziati su base regionale contiene aiuti di Stato ai sensi dell'articolo 61, paragrafo 1, dell'accordo SEE. Una parte di tali aiuti può essere esentata, a determinate condizioni, in base all'articolo 61, paragrafo 3; l'altra parte non può invece essere esentata. La Norvegia deve provvedere affinché sia posto termine alle violazioni dell'articolo 61, paragrafo 1,

HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:

1. Il sistema di differenziazione regionale dei contributi previdenziali dei datori di lavoro, vigente in Norvegia, è incompatibile con l'accordo SEE in quanto:

a) si applica ad attività non menzionate alla lettera b), salvo che sia limitato ad aree notificate all'Autorità e dichiarate ammissibili agli aiuti per il trasporto;

b) consente alle seguenti imprese di beneficiare delle aliquote contributive ridotte vigenti nelle zone 2-5:

- imprese operanti nel settore della produzione e distribuzione di energia elettrica (NACE 40.1),

- imprese operanti nel settore dell'estrazione di petrolio greggio e gas naturale (NACE 11.10),

- imprese operanti nel settore dei servizi connessi all'estrazione di petrolio e gas naturale, esclusa la prospezione (NACE 11.20),

- imprese operanti nel settore dell'estrazione di metalli metalliferi (NACE 13),

- imprese operanti nel settore delle attività connesse all'estrazione dei minerali ad uso industriale «sienite nefelinica» (SA 2529.3000) e «olivina» (SA 2517.49100),

- imprese soggette all'atto di cui al punto 1.B dell'allegato XV dell'accordo SEE (direttiva 90/684/CEE del Consiglio sugli aiuti alle costruzioni navali),

- imprese operanti nel settore della siderurgia CECA,

- imprese con più di 50 dipendenti operanti nel settore del trasporto di merci su strada (NACE 60.24),

- imprese operanti nel settore delle telecomunicazioni (NACE 64.20),

- imprese che hanno filiali all'estero o che svolgono comunque attività transfrontaliere attinenti ai seguenti settori: intermediazione finanziaria (NACE 65), assicurazione, fondi pensione (NACE 66) e attività ausiliarie dell'intermediazione finanziaria (NACE 67), ad esclusione delle filiali che prestano unicamente servizi locali.

2. Al fine di correggere il sistema dei contributi previdenziali dei datori di lavoro, differenziato su base regionale, in modo da renderlo compatibile con le norme sugli aiuti a finalità regionale per i trasporti, quali risultano dagli orientamenti sugli aiuti di Stato, e consentire all'Autorità di svolgere le proprie funzioni di controllo a norma dell'articolo 1 del protocollo 3 sull'Autorità di vigilanza e sulla Corte, devono essere effettuati gli adeguamenti di cui al punto 1, lettere a) e b), della presente decisione, nonché osservate le seguenti condizioni:

a) L'applicabilità del sistema deve essere assoggettata ad un termine finale non ulteriore al 31 dicembre 2003. Prima della scadenza di tale termine può essere presentata all'Autorità una richiesta di proroga.

b) Il governo norvegese deve presentare relazioni annuali dettagliate sull'applicazione del sistema secondo il modulo contenuto nell'allegato III degli orientamenti sugli aiuti di Stato. A norma del capitolo 32 degli orientamenti sugli aiuti di Stato tali relazioni devono riguardare due anni finanziari e devono essere presentate all'Autorità entro il termine di sei mesi a decorrere dalla fine dell'anno finanziario. La prima relazione deve essere presentata anteriormente al 1° luglio 2000.

c) Secondo le norme sugli aiuti a finalità regionale per i trasporti, le relazioni annuali devono riportare - oltre all'informazione di cui alla lettera b) - l'applicazione del coefficiente aiuto/chilometro o quella dei coefficienti aiuto/chilometro e aiuto/unità di peso.

d) Le relazioni annuali dettagliate devono contenere, oltre alle informazioni prescritte dalle lettere a) e c), gli importi stimati della compensazione indiretta dei costi supplementari di trasporto assegnata, attraverso la riduzione dei contributi previdenziali, alle imprese in settori soggetti ad obblighi di notifica specifici (industria automobilistica, industria delle fibre sintetiche e siderurgia non CECA).

e) Per le produzioni soggette a specifiche norme settoriali nei settori delle fibre sintetiche, degli autoveicoli e dell'acciaio non CECA, il governo norvegese deve notificare all'Autorità tutte le imprese sovvenzionate che beneficiano delle aliquote contributive ridotte nelle zone 2-5.

f) Il governo norvegese deve introdurre norme specifiche per garantire che non si verifichino compensazioni eccessive a causa del cumulo di vari aiuti per il trasporto a finalità regionale.

3. La Norvegia deve adottare i provvedimenti necessari affinché gli aiuti dichiarati incompatibili con il funzionamento del SEE non vengano concessi successivamente al 31 dicembre 1998 e, se del caso, affinché siano osservate le condizioni di cui al punto 2 della presente decisione. Essa deve informare immediatamente l'Autorità in merito ai provvedimenti addottati.

4. La Norvegia è destinataria della presente decisione. Il governo norvegese verrà informato con lettera contenente una copia della presente decisione.

5. Fa fede il testo inglese della presente decisione.

Fatto a Bruxelles, il 2 luglio 1998.

Per L'Autorità di vigilanza EFTA

Il presidente

Knut ALMESTAD

(1) Nel prosieguo denominato «accordo SEE».

(2) Nel prosieguo denominato «accordo sull'Autorità di sorveglianza e sulla Corte».

(3) Nel prosieguo menzionati altresì con i termini «oneri tributari».

(4) Dec. n. 145/97/COL.

(5) Lettera della Commissione, direzione generale XV, concorrenza/aiuti di Stato, del 28 marzo 1997, n. 97-1924-A.

(6) Cfr. GU L 265 dell'8.11.1995, pag. 23-29.

(7) Cfr. GU C 38 del 5.2.1998, pag. 6-17 e correlativo supplemento SEE.

(8) Cfr. SG(98) D/1946 (98-1420-A).

(9) Disegno di legge presentato al Parlamento (Storting), Ot prp n. 12 1974-75.

(10) Cfr. lettera in data 19 settembre 1995 (n. 95-5441-A).

(11) Ai sensi della legge n. 1 del 16 gennaio 1970 «Lov om folkeregistrering».

(12) Cfr. GU L 231 del 3.9.1994 e GU L 240 del 15.9.1994.

(13) Finnmark, Troms, Nordland, Nord-Trøndelag, Sogn og Fjordane, Hedmark, Oppland; Telemark e Aust-Agder (i dati relativi alla popolazione si riferiscono all'anno 1995).

(14) «Benefici derivanti dalla riduzione degli oneri sociali in Norvegia» by Arild Hervik, Scuola norvegese di amministrazione, BI (1996).

(15) Si presume implicitamente che i livelli impositivi non incidono né sui livelli della retribuzione dell'attività economica né sulla distribuzione settoriale o regionale delle attività. Tale presunzione fa sì che gli importi dei benefici attribuiti alle imprese nelle zone 2-5 tendono ad essere sopravvalutati.

(16) In termini di fatturato.

(17) «Gli effetti prodotti sulle retribuzioni dalla modifica degli oneri sociali in Norvegia», Dr. oecon. Nils Martin Stølen, Statistiche norvegesi.

(18) «Gli effetti prodotti sulle retribuzioni e sull'occupazione dagli oneri sociali e dalle sovvenzioni per gli investimenti», Frode Johansen e Tor Jakob Klette, documenti di lavoro, maggio 1997, Statistiche norvegesi.

(19) Cfr. punto 28.2.3.2 1) degli orientamenti sugli aiuti di Stato.

(20) Cfr. punto 28.2.3.2 2) degli orientamenti sugli aiuti di Stato.

(21) C-61/79, Amministrazione delle Finanze c. Denkavit Italiana, Racc. 1980, pag. 3, punto 31.

(22) C-30/59, Steenkolenmijnen c. Alta Autorità, Racc. 1961, pag. 1, punto 91.

(23) Cfr. in particolare XXII relazione sulla politica della concorrenza 1992, pag. 264-266; decisione della Commissione del 1° marzo 1995 [GU L 265 dell'8.11.1995 (pag. 23-29]), aiuto di Stato E 8/96 - Sistema di sicurezza sociale differenziato (Svezia).

(24) C-203-83 Commissione c. Italia, Racc. 1983, pag. 2525, C-173/73, Italia c. Commissione, Racc. 1974, pag. 475, C-301/8, Francia c. Commissione, Racc. 1990, pag. I-307.

(25) C-173/73, Italia c. Commissione, Racc. 1974, pag. 475, punto 15.

(26) Cfr. tabella 2.

(27) Cfr. punto 11, sentenza del 17 settembre 1980, Philip Morris c. Commissione, causa 730/79.

(28) Cfr. punto 19, Italia c. Commissione, causa 173/73.

(29) Cfr. lettera del 23 gennaio 1998 (n. 98-696-A).

(30) Frode Johansen e Tor Jakob Klette, loc. cit.

(31) Cfr. punto 13, Italia c. Commissione, causa 173/73.

(32) Italia c. Commissione, causa 173/73.

(33) Cfr. punto 13, Italia c. Commissione, causa 173/73.

(34) Cfr. lettera della Commissione del 15 aprile 1997, SG(97) D/2850 relativa all'aiuto di Stato N 132/97 Belgio.

(35) Cfr. tabella 1 in «Regional fordeling av leveranser i industrie og bergverk, Vedleggsundersøkelse til industristatistikken» Kenneth Årdalen og Terje Søsæter, Notat 25/96, Statistiche norvegesi.

(36) Cfr. «Ukens Statistikk n. 22/96», Statistiche norvegesi.

(37) Cfr. in particolare punto 26.1.8) degli orientamenti sugli aiuti di Stato.

(38) Decisione 110/98/COL del 28 aprile 1998 sulla carta delle aree assistite.

(39) Per «aiuto all'esportazione» s'intende qualsiasi aiuto direttamente connesso ai quantitativi esportati, alla costituzione ed alla gestione di una rete distributiva a spese correnti collegate all'attività di esportazione, cfr. orientamenti sugli aiuti di Stato, nota al punto 12.1.5).

(40) Decisione n. 2496/96/CECA Commissione, del 18 dicembre 1996, recante norme comunitarie per gli aiuti a favore della siderurgia (GU L 338 del 28.12.1996, pag. 42.)

(41) TØI Prosjekt O-1238 Næringslivets transportkostnader for rør- og sanitærgrossister (Hagen).

(42) TØI rapport 297/1995 Analyse av kostnadsutviklingen i innenlandske godtransporter (Hagen).

(43) In GU C 265 del 12.10.1995, pag. 3. Al terzo comma, la Commissione ha individuato 17 settori suscettibili di soddisfare le nuove esigenze dei cittadini europei e di offrire opportunità di lavoro considerevoli: i servizi a domicilio, la custodia dei bambini, le nuove tecnologie dell'informazione e della comunicazione, l'aiuto ai giovani in difficoltà e l'inserimento, il miglioramento degli alloggi, la sicurezza, i trasporti pubblici locali, la rivalutazione degli spazi pubblici urbani, i servizi commerciali di prossimità, il turismo, l'audiovisivo, il patrimonio culturale, lo sviluppo culturale locale, la gestione dei rifiuti, la gestione delle acque, la protezione e la manutenzione degli spazi naturali, la regolamentazione ed il controllo dell'inquinamento e dei relativi impianti.

(44) Cfr. ad esempio: «OCSE Indagine sull'occupazione - imposizione, occupazione e disoccupazione», OCSE, 1995.

(45) Cfr. GU C 146 del 14.5.1997, pag. 6.

(46) Cfr. GU C 1 del 3.1.1997, pag. 10.

(47) Cfr. GU C 265 del 12.10.1995, pag. 3, terzo comma.

(48) Møre og Romsdal (aiuto n. 93-207), Sør-Trøndelag (aiuto n. 93-208), Nord-Trøndelag (aiuto n. 93-209), Nordland (aiuto n. 93-210