DECISIONE DELL'AUTORITÀ DI VIGILANZA EFTA N. 336/94/COL del 30 dicembre 1994 relativa ai diritti di esclusiva sui videogiochi in Finlandia

L'AUTORITÀ DI VIGILANZA EFTA,

visto l'Accordo sullo Spazio economico europeo (in appresso denominato «l'Accordo SEE»), in particolare l'articolo 59, paragrafi 1 e 3,

visto l'articolo 5, paragrafo 2 dell'Accordo tra gli Stati EFTA sull'istituzione di un'Autorità di vigilanza e di una Corte di giustizia (in appresso denominato «l'Accordo vigilanza e Corte»),

sentite le osservazioni presentate in materia dal governo finlandese e dall'impresa «Rahaautomaattiyhdistys» (Penningautomatföreningen, in appresso denominata RAY),

considerando quanto segue:

I. FATTI E PROCEDIMENTO

(1) Nella sezione 1 della legge finlandese del 27 maggio 1976 sui videogiochi (laki ajanvieteutomaasteista 426/76, in appresso denominata «legge sui videogiochi»), il videogioco è definito come una macchina o un dispositivo meccanico messo a disposizione del pubblico contro remunerazione, fermo restando che chi gioca non può guadagnare premi in moneta, beni o altri benefici materiali monetizzabili.

Ai sensi della sezione 2, paragrafo 1 della stessa legge, l'autorizzazione a detenere o gestire un videogioco ai sensi della sezione 1, ad uso del pubblico, può essere concessa soltanto alle associazioni pubbliche di cui alla legge del 1° settembre 1965 sulle lotterie (arpajaislaki, 491/65, in appresso denominata «legge sulle lotterie»), le quali possono avvalersi di videogiochi al fine di procurarsi le risorse necessarie per finanziare le attività che costituiscono il fine istituzionale dell'associazione. Ai sensi della sezione 2, paragrafo 2 della stessa legge, la stessa disposizione non si applica ai meccanismi di diffusione musicale (denominati sovente «juke-box»), né alle macchine da gioco ed altri meccanismi di svago installati in giostre o parchi di divertimento.

Ai sensi della sezione 1, paragrafo 3 del decreto del 29 dicembre 1976 sulle «slot machines» (macchine mangiasoldi) (raha-automaattiasetus, 676/76, in appresso denominato «decreto sulle "slot machines"»), l'associazione menzionata dalla legge sulle lotterie è RAY. Nello stesso decreto si precisano i compiti e la struttura amministrativa di RAY. L'obiettivo istituzionale di quest'ultima è di procacciare risorse finanziarie a fini di pubblico interesse, come stabilito dalla sezione 3, paragrafo 4 della stessa legge sulle lotterie.

Il consiglio di amministrazione di RAY è costituito da un presidente, due vicepresidenti e undici altri membri. Spetta al Consiglio di Stato il diritto di nominare il presidente, il primo vicepresidente e cinque altri membri. Nel consiglio di amministrazione siede un membro in rappresentanza del ministero degli Affari sociali e della Sanità pubblica, un membro in rappresentanza del ministero degli Interni e un membro in rappresentanza del ministero delle Finanze.

(2) Ai sensi della sezione 3, paragrafo 4 della legge sulle lotterie e in particolare ai sensi della sezione 1 del decreto sulle «slot machines», RAY gode inoltre della privativa legale per alcune forme di giochi di azzardo o di giochi che coinvolgono «effettivamente» la moneta. RAY è la sola titolare della licenza per detenere, ad uso del pubblico, sia videogiochi che possono dare premi in contanti o in gettoni convertibili in contanti, sia a detenere, sempre ad uso del pubblico, videogiochi che possono dare premi in beni o in gettoni convertibili in beni, fermo restando che le sole restrizioni all'autorizzazione sono quelle che vietano l'organizzazione di giochi da casinò e la gestione di casinò.

(3) Il decreto sulle slot machines prevede disposizioni in merito all'impiego dell'incasso di RAY (sezioni 29-32 del decreto). La regola di base è che tutti gli incassi sono acquisiti al bilancio dello Stato e sono versati, a cura del Consiglio di Stato e su proposta del ministro degli Affari sociali e della Sanità pubblica, alle organizzazioni e fondazioni senza scopo di lucro che perseguono gli obiettivi stabiliti dal decreto. Non si possono tuttavia concedere sussidi finanziari per coprire costi di cui lo Stato, un ente locale o una comunità religiosa siano responsabili.

La cifra d'affari di RAY nel 1993 e stata dell'ordine di 2039 milioni di FMK, di cui 1842,1 milioni provenienti dalle slot machines e 61,9 milioni provenienti dai videogiochi. Il profitto netto di RAY è stato complessivamente dell'ordine 1151,9 milioni di FMK.

(4) L'attività economica in questione è la detenzione di videogiochi ad uso del pubblico contro remunerazione (1).

(5) In seguito a reclami vertenti tra l'altro sul business dei videogiochi, l'Autorità di vigilanza EFTA ha chiesto ulteriori informazioni al governo finlandese, invitandolo al tempo stesso a presentare le proprie osservazioni con lettere del 10 febbraio 1994 (1335 D) e 7 luglio 1994 (9868 D). Inoltre, con lettera del 26 ottobre dello stesso anno (15780 D), l'Autorità ha invitato il governo finlandese a prendere senza indugio i provvedimenti necessari per conformare la legislazione sui videogiochi al disposto dell'accordo SEE. Con lettera del 1° dicembre 1994 (17496 D), indirizzata alle autorità finlandesi, l'Autorità di vigilanza ha fatto presente che avrebbe adottato una decisione ai sensi dell'articolo 59, paragrafo 3, qualora la Finlandia non avesse immediatamente rimediato alla situazione. RAY è stata informata con lettera del 1° dicembre 1994 (17496 D), con l'invito a presentare le proprie osservazioni.

L'Autorità di vigilanza ha ricevuto risposta alla lettera del 1° dicembre sia dalla Finlandia che dalla RAY con lettera del 19 dicembre 1994. Nella sua risposta, il governo finlandese ha ricordato che, in data 28 ottobre 1994, è stato presentato al Parlamento finlandese un progetto di legge inteso a sostituire la legge sui videogiochi con nuove norme che avrebbero abolito la privativa contestata. Tuttavia, il governo finlandese sostiene che le nuove norme dovranno entrare in vigore soltanto decorsi tre mesi dalla loro adozione e promulgazione, questo perché prima dell'entrata in vigore delle nuove norme occorrerà adottare e tradurre in atto alcune misure di controllo. Per questi motivi le nuove norme potranno entrare in vigore soltanto il 1° maggio 1995.

Nella sua lettera di risposta RAY ha precisato di non opporsi all'abolizione della privativa in suo favore, facendo al tempo stesso presente che la struttura della proposta di legge è determinata da elementi che vanno oltre al suo controllo. Ha inoltre sottolineato che occorre controllare le operazioni di gioco, concludendo che non ritiene che la legge sui videogiochi sia necessariamente in conflitto con l'accordo SEE.

II. IN DIRITTO

(6) L'articolo 31 dell'accordo SEE prevede in particolare che non devono sussistere restrizioni alla libertà di stabilimento dei cittadini di Stati facenti parte dell'accordo SEE nel territorio di un altro di questi stessi Stati.

L'articolo 36 dell'accordo SEE stabilisce tra l'altro che non devono sussistere restrizioni alla libera prestazione di servizi nel territorio delle parti contraenti nei confronti dei cittadini degli Stati membri della Comunità o dell'EFTA.

L'articolo 59 dell'accordo SEE stabilisce tra l'altro che le parti contraenti provvedono a che non siano emanate né mantenute in vigore, nei confronti delle imprese pubbliche o delle imprese a cui gli Stati contraenti dell'Accordo SEE riconoscono diritti speciali o esclusivi, misure contrarie alle norme previste dall'accordo SEE, specialmente a quelle contemplate dall'articolo 4 e dagli articolo 53-63. Ai sensi dell'articolo 59, paragrafo 3, l'Autorità di vigilanza EFTA assicura, nell'ambito della propria competenza, l'applicazione delle disposizioni dell'articolo 59 e, ove occorra, adotta opportuni provvedimenti nei confronti degli Stati che rientrano nella propria sfera di competenza.

Ai sensi dell'articolo 1, paragrafo 2, lettera e) dell'accordo SEE, il conseguimento degli obiettivi dell'accordo stesso postula che sia predisposto un sistema atto a garantire che la concorrenza non sia falsata e che le sue regole siano rispettate nella stessa misura.

(7) Le ricorrenti hanno richiamato l'attenzione dell'Autorità di vigilanza EFTA sul fatto che, da un lato, i videogiochi che non danno premi materiali e, dall'altro, le macchine che permettono il gioco d'azzardo (e che possono quindi dare premi materiali) differiscono sensibilmente gli uni dalle altre sotto molti aspetti.

L'Autorità di vigilanza EFTA ritiene che la natura delle due forme di servizio in causa sia sensibilmente diversa, in quanto i dispositivi che consentono il gioco d'azzardo possono dare premi in moneta o in oggetti monetizzabili, mentre i videogiochi offrono soltanto la possibilità di svago senza alcuna opportunità di compensi materiali. Il fattore «incitamento» è quindi sensibilmente diverso nelle due categorie, anche se entrambe possono essere attraenti e indurre al gioco. Il giocatore non può che considerare i due servizi sensibilmente diversi, a parte qualche analogia che si possa constatare ad esempio nella struttura organizzativa, nel design delle macchine, nei locali in cui sono installate o altre circostanze.

La differenza tra la gestione di videogiochi e la gestione di dispositivi d'azzardo autorizza l'Autorità di vigilanza a concludere che l'attività di videogiochi è, in rapporto a quella che consente il gioco d'azzardo, un'attività suscettibile di essere svolta separatamente da imprese diverse da quelle che gestiscono dispositivi d'azzardo. Il mercato dei servizi dei videogiochi è da considerare diverso, anche se analogo, sotto alcuni aspetti, dal mercato dei servizi di dispositivi che consentono il gioco d'azzardo. Nei rispetti delle operazioni di videogiochi non possono valere le stesse considerazioni che non possono giustificare la concessione indiscriminata di diritti esclusivi nel caso delle attività di azzardo, come gli aspetti morali, religiosi o culturali, il rischio di reati o di frode, o il fatto che i dispositivi che consentono il gioco d'azzardo costituiscono un incitamento a spendere, con conseguenti effetti dannosi sul piano sociale ed individuale o infine il fatto che il gioco d'azzardo organizzato può offrire un significativo contributo al finanziamento di attività benevole o di pubblico interesse (2).

(8) Come si è già precisato, la RAY è un'impresa governata da uno statuto speciale. Il governo finlandese influisce notevolmente sia sulla politica che sulla gestione della RAY, non fosse altro per il fatto che detiene il diritto di nominare la metà dei componenti del consiglio di amministrazione, compreso il presidente. Per questi motivi la RAY è un'impresa ai sensi dell'articolo 59, paragrafo 1 dell'accordo SEE. La legge sui videogiochi costituisce un provvedimento ai sensi dell'articolo 59 dell'accordo SEE.

(9) Il diritto esclusivo concesso alla RAY di detenere videogiochi ad uso pubblico non può giustificarsi per motivi inerenti alla natura speciale delle attività di azzardo. Per il fatto di aver concesso effettivamente alla RAY il diritto esclusivo di detenere videogiochi ad uso del pubblico contro remunerazione e per il fatto di escludere da questa stessa attività economica, senza alcuna obiettiva necessità o giustificazione, qualsiasi altra impresa sul territorio finlandese, la Finlandia è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti a norma del combinato disposto dell'articolo 59, paragrafo 1 dell'accordo SEE e degli articoli 31 e 36 dello stesso accordo, che prevede la libertà di stabilimento e la libera prestazione di servizi.

(10) La privativa in questione ha inoltre l'effetto di falsare la concorrenza nei confronti di imprese di altre parti contraenti dell'accordo SEE. Il diritto di esclusiva è quindi incompatibile con l'obiettivo enunciato nell'articolo 1, paragrafo 2, lettera e) dell'accordo SEE, con riguardo all'obbligo di predisporre un sistema che garantisca la sana concorrenza, obiettivo che va conseguito rispettando in particolare i principi previsti dagli articoli 53 e 54 dello stesso accordo.

(11) È da ritenersi che il governo finlandese abbia accettato di modificare la legislazione al fine di abolire il diritto esclusivo concesso alla RAY di gestire il settore dei videogiochi ad uso del pubblico. Nella corrispondenza indirizzata all'Autorità di vigilanza, lo stesso governo ha precisato che la legge nazionale in materia sarà emendata secondo il progetto già presentato a tal fine all'esame del Parlamento. Tuttavia il governo finlandese sottolinea che la data di entrata in vigore della nuova legge potrebbe essere il 1° maggio 1995.

(12) L'accordo SEE non prevede nessun periodo transitorio ai fini dell'adeguamento della legislazione nazionale in materia di diritti esclusivi, ove l'adeguamento sia necessario. Di conseguenza, la legislazione finlandese deve essere compatibile con l'accordo SEE fin dall'entrata in vigore dell'accordo stesso, ossia con il 1° gennaio 1994. L'Autorità di vigilanza constata che non sono stati ancora apportati i necessari adeguamenti e non vede alcuna ragione imperativa che possa giustificare il protrarsi dell'infrazione contestata.

Per i motivi suesposti, l'Autorità di vigilanza EFTA ritiene che debba avvalersi dell'articolo 59 dell'accordo SEE al fine di imporre alla Finlandia di prendere i necessari provvedimenti,

DECIDE:

Articolo 1

La legge finlandese del 27 maggio 1976 sui videogiochi (laki ajanvieteautomaateista, 426/76) è incompatibile con il combinato disposto dell'articolo 59, paragrafo 1 e degli articoli 1, 21 e 36 dell'accordo SEE, in quanto concede diritti esclusivi ai fini della detenzione e gestione di videogiochi destinati al pubblico contro remunerazione.

Articolo 2

La Finlandia prenderà i provvedimenti legislativi o amministrativi necessari per por termine senza indugio all'infrazione. La Finlandia informerà l'Autorità di vigilanza EFTA, entro un mese dalla notifica della presente decisione, in merito ai provvedimenti che avrà adottato per conformarsi alla decisione stessa.

Articolo 3

La presente decisione, che fa fede soltanto in lingua inglese, è rivolta alla Repubblica di Finlandia.

Fatto a Bruxelles, il 30 dicembre 1994.

Per l'Autorità di vigilanza EFTA

Il presidente

Knut ALMESTAD

(1) Da notare qui, in via complementare, che RAY gestisce le macchine da giochi sia in locali di sua proprietà, sia in bar, stazioni di rifornimento o altri luoghi frequentati dal pubblico.

(2) Vedi sentenza della Corte di giustizia delle Comunità europee nella causa C-275/92 Schindler (1994), Raccolta I-1039.