IT Gazzetta ufficiale dell'Unione europea L 144/121

Versione pubblica della (1)

DECISIONE DELL'AUTORITÀ DI VIGILANZA EFTA

N. 290/12/COL

dell'11 luglio 2012

sull'aiuto alla ristrutturazione concesso a Landsbankinn (Islanda)

L'Autorità di vigilanza EFTA («l'Autorità»),

VISTO l'accordo sullo Spazio economico europeo («l'accordo SEE»), in particolare l'articolo 61, paragrafo 3, lettera b), e il protocollo 26,

VISTO l'accordo tra gli Stati EFTA sull'istituzione di un'Autorità di vigilanza e di una Corte di giustizia («accordo sull'Autorità di vigilanza e la Corte» o «SCA»), in particolare l'articolo 24,

VISTO il protocollo 3 dell'accordo sull'Autorità di vigilanza e sulla Corte («il protocollo 3»), in particolare l'articolo 1, paragrafo 3, della parte I, l'articolo 7, paragrafo 3, della parte II e l'articolo 13 della parte II,

considerando quanto segue:

I. ANTEFATTI

1. PROCEDIMENTO

(1) Dopo uno scambio informale di lettere nell'ottobre 2008 e l'adozione da parte del parlamento islandese (l'Althing), il 6 ottobre dello stesso anno, della legge n. 125/2008 sull'Autorità per gli esborsi del Tesoro dovuti a circostanze insolite del mercato finanziario ecc. («la legge di emergenza»), che ha conferito allo Stato islandese ampi poteri di intervento nel settore bancario, il 10 ottobre 2008 il presidente dell'Autorità di vigilanza EFTA («Autorità») ha scritto alle autorità islandesi chiedendo di notificare all'Autorità di vigilanza le misure di aiuto di Stato adottate ai sensi della legge di emergenza.

(2) Sono periodicamente seguiti ulteriori contatti e scambi di corrispondenza, tra cui in particolare una lettera inviata dall'Autorità il 18 giugno 2009, nella quale si ricordava alle autorità islandesi la necessità di notificare eventuali misure di aiuto di Stato nonché la clausola sospensiva di cui all'articolo 3 del protocollo 3. Dopo un ulteriore scambio di corrispondenza, un aiuto di Stato concernente il ripristino di determinate operazioni di Landsbanki e l'istituzione e la capitalizzazione di New Landsbanki Bank («NBI», successivamente denominata «Landsbankinn») è stato alla fine notificato a posteriori dalle autorità islandesi in data 15 settembre 2010 (2).

(3) Con lettera del 15 dicembre 2010 (3) l'Autorità ha comunicato alle autorità islandesi la propria decisione di avviare il procedimento di indagine formale di cui all'articolo 1, paragrafo 2, della parte I del protocollo 3, in relazione alle misure adottate dallo Stato islandese per ripristinare determinate operazioni della (ex) Landsbanki Islands hf e per costituire e capitalizzare New Landsbanki Islands (NBI hf) («la decisione di avviare il procedimento»). L'Autorità ha inoltre chiesto di presentare un piano di ristrutturazione dettagliato per Landsbankinn entro il 31 marzo 2011.

(4) Con messaggio di posta elettronica del 24 marzo 2011, l'Autorità ha ricevuto un'osservazione dagli interessati, che è stata trasmessa alle autorità islandesi il 25 maggio 2011. Le autorità islandesi non hanno risposto a tale osservazione.

(5) Con lettera del 31 marzo 2011 le autorità islandesi hanno presentato un piano di ristrutturazione per Landsbankinn. Con lettera del 23 maggio 2012 è stato trasmesso un piano di ristrutturazione rivisto che teneva conto, tra le altre cose, del trasferimento non notificato di depositi e attività da SpKef Savings Bank («SpKef»), avvenuto in data 22 aprile 2010, e dell'acquisizione di Sparisjodur Svarfdaela («SpSv»).

(6) L'Autorità ha chiesto informazioni in merito al piano di ristrutturazione l'11 luglio 2011 e il 13 febbraio 2012. Le autorità islandesi hanno risposto alle richieste di informazioni il 17 ottobre 2011 e il 13 marzo 2012. Le versioni finali degli impegni sono state presentate il 6 giugno 2012 e il 13 giugno 2012.

(7) Il 20 giugno 2012 l'Autorità ha approvato il potenziale utilizzo degli aiuti di Stato concessi a Landsbankinn per l'acquisizione di SpSv mediante la decisione n. 212/12/COL («la decisione SpSv»). Con la decisione n. 253/10/COL, del 21 giugno 2011, l'Autorità aveva temporaneamente approvato un regime di aiuto al salvataggio comprendente la liquidazione di crediti in possesso della Banca centrale d'Islanda (Central Bank of Iceland, «CBI») relativi alle casse di risparmio, compresa SpSv. Con la decisione n. 127/11/COL, del 13 aprile 2011, l'Autorità aveva approvato talune modifiche al regime di aiuto al salvataggio («le decisioni relative alle casse di risparmio»).

(8) Inoltre, l'Autorità ha incontrato le autorità islandesi il 7 giugno 2011 e il 27-28 febbraio 2012.

2. CONTESTO

(9) In questa sezione l'Autorità descriverà gli eventi, i fatti e gli sviluppi economici, politici e normativi relativi al crollo e alla ricostruzione del sistema finanziario islandese dal 2008 ad oggi, che sembra opportuno ricordare per definire il contesto in cui viene effettuata la valutazione delle misure di aiuto di Stato oggetto della presente decisione. Prima di farlo, l'Autorità riporterà inoltre la cronologia del fallimento di Landsbanki.

2.1. Il crollo di Landsbanki

(10) Nell'autunno 2008 le banche islandesi avevano registrato ritiri massicci di depositi, non solo all'estero ma anche all'interno del paese. I prelievi nazionali erano diventati talmente ingenti che, a un certo punto, le banche islandesi e la CBI erano quasi rimaste senza liquidità.

(11) L'accesso ai mercati dei titoli del debito estero era stata la principale fonte di crescita per le banche islandesi, soprattutto tra il 2003 e il 2006. Questa fonte di finanziamento, tuttavia, aveva iniziato a scemare e le agenzie di rating straniere avevano espresso preoccupazione per il fatto che il rapporto tra i prestiti e i depositi delle banche era basso rispetto ad altri istituti (esteri).

(12) Le banche commerciali islandesi (in particolare, Landsbanki) avevano risposto accumulando depositi all'estero. Dalla fine del terzo quadrimestre del 2006 fino a metà 2007, i depositi della clientela presso Landsbanki erano triplicati, facendo registrare un aumento di quasi 10 miliardi di EUR. Per la stragrande maggioranza si trattava di conti aperti nella filiale Landsbanki UK, dove i depositi al dettaglio erano cresciuti da zero fino a 6,6 miliardi di EUR, mentre i depositi all'ingrosso (nelle filiali presenti nel Regno Unito e nei Paesi Bassi) erano aumentati fino a raggiungere un valore di 2,5 miliardi di EUR.

(13) Il 3 ottobre 2008 la Banca centrale europea aveva emanato nei confronti di Landsbanki una richiesta di garanzia per un importo di 400 milioni di EUR; benché successivamente l'ordine fosse stato ritirato, la filiale britannica della banca aveva cominciato a registrare una corsa da parte dei correntisti a ritirare il denaro depositato ed era stata costretta a rendere disponibili enormi somme di denaro in sterline britanniche. Il 6 ottobre la richiesta di assistenza rivolta da Landsbanki alla CBI era stata respinta. Poiché la banca non aveva messo a disposizione le risorse richieste dall'Autorità britannica per i servizi finanziari, le autorità britanniche avevano ordinato la chiusura della filiale. Il giorno successivo la Banca centrale neerlandese aveva sollecitato la nomina di un curatore fallimentare per la filiale di Landsbanki di Amsterdam. Lo stesso giorno l'Autorità di vigilanza finanziaria islandese («FME») aveva sospeso il consiglio di amministrazione di Landsbanki, aveva assunto i poteri dell'assemblea degli azionisti e aveva nominato in sua vece un comitato di risoluzione della banca, avvalendosi dei poteri conferitile dalla legge di emergenza (4).

2.2. La crisi finanziaria e le cause principali del fallimento delle banche islandesi

(14) Nelle loro dichiarazioni all'Autorità le autorità islandesi hanno spiegato che le ragioni del crollo del settore bancario islandese e la loro necessità di intervenire erano illustrate molto dettagliatamente in una relazione preparata da una commissione speciale d'indagine (Special Investigation Commission, «SIC») istituita dal parlamento islandese (5), incaricata di indagare e analizzare i processi che avevano determinato il crollo delle tre banche principali. L'Autorità riassume di seguito le conclusioni raggiunte dalla SIC in merito alle cause principali del fallimento di Landsbanki. Le informazioni sono tratte dai capitoli 2 (Sintesi) e 21 (Cause del crollo delle banche islandesi: responsabilità, errori e negligenza) della relazione della SIC.

(15) La riduzione globale della liquidità dei mercati finanziari, iniziata nel 2007, è in ultima analisi all'origine del crollo delle tre principali banche islandesi, le cui operazioni commerciali erano diventate sempre più dipendenti dal reperimento di fondi sui mercati internazionali. Le ragioni del fallimento delle banche islandesi sono tuttavia complesse e numerose. La SIC ha analizzato i motivi che hanno portato al crollo delle banche principali ed è interessante constatare che la maggioranza delle conclusioni si applica a tutte e tre le banche e che molte sono interconnesse. Le cause del fallimento relative alle attività delle banche sono brevemente riassunte di seguito.

Espansione eccessiva e non sostenibile

(16) La SIC ha concluso che, negli anni precedenti al crollo, l'espansione dei bilanci e dei portafogli di prestiti da parte delle banche era stata superiore alle loro capacità operative e di gestione. Le attività complessive delle tre banche erano aumentate esponenzialmente, passando da 1,4 trilioni di ISK (6) nel 2003 a 14,4 trilioni di ISK alla fine del secondo trimestre del 2008. È indicativo che buona parte della crescita registrata dalle tre banche fosse dovuta ai prestiti erogati a soggetti stranieri, che erano aumentati considerevolmente nel corso del 2007 (7), in particolare dopo l'inizio della crisi di liquidità internazionale. Tale constatazione ha indotto la SIC a concludere che l'incremento delle attività creditizie fosse in ampia misura imputabile ai prestiti erogati a imprese che si erano viste negare la concessione di crediti altrove. La relazione ha inoltre concluso che i servizi bancari di investimento intrinsecamente più rischiosi erano diventati una caratteristica sempre più preminente delle attività delle banche e che la crescita aveva contribuito ai problemi.

La riduzione delle risorse finanziarie disponibili sui mercati internazionali

(17) La crescita delle banche è stata in buona parte favorita dall'accesso ai mercati finanziari internazionali, agevolata dalla buona classificazione creditizia e dall'accesso ai mercati europei tramite l'accordo SEE. Nel 2005 le banche islandesi avevano preso in prestito 14 miliardi di EUR sui mercati dei titoli del debito estero a condizioni relativamente favorevoli. Quando l'accesso ai mercati dei titoli del debito europeo era diventato più limitato, le banche avevano finanziato le loro attività sui mercati statunitensi, impacchettando i titoli del debito islandese in obbligazioni garantite da crediti. Nel periodo precedente al crollo le banche erano diventate sempre più dipendenti dall'assunzione di prestiti a breve termine, situazione che esponeva a gravi e, a parere della SIC, prevedibili rischi di rifinanziamento.

Il rapporto di indebitamento dei proprietari delle banche

(18) Nel caso di ciascuna grande banca islandese, i proprietari principali erano alcuni dei maggiori debitori (8). La società Samson Holding Company («Samson») era stata il principale azionista di Landsbanki sin dall'epoca della sua privatizzazione. Dopo il crollo di Landsbanki, uno dei proprietari di Samson, Björgólfur Thor Björgólfsson, e le società a lui affiliate erano i principali debitori della banca, mentre suo padre, anch'egli comproprietario di Samson, Björgólfur Guðmundsson, era il terzo principale debitore della banca. In totale le loro obbligazioni nei confronti della banca superavano i 200 miliardi di ISK, ossia un importo maggiore del capitale proprio della banca. A parere della SIC, alcuni azionisti, in qualità di proprietari, potevano accedere con insolita facilità al credito delle banche. Nel caso di Landsbanki ciò è dimostrato dal fatto che persino il 30 settembre 2008, quando era ormai evidente che Landsbanki non disponeva di valuta straniera in quantità sufficiente per onorare le proprie obbligazioni all'estero, la banca aveva garantito un prestito di 153 milioni di EUR a una società di proprietà di Björgólfur Thor Björgólfsson. La SIC ha altresì concluso che esistevano forti segnali che, nel caso di ciascuna banca, i confini tra gli interessi dei principali azionisti e l'interesse della banca non erano netti. Gli azionisti principali erano pertanto stati privilegiati a scapito di altri azionisti e creditori.

Concentrazione del rischio

(19) Alla questione dell'anomala esposizione ai principali azionisti era connessa la conclusione della SIC secondo cui i portafogli di attività delle banche erano insufficientemente diversificati. A parere della SIC, le norme europee sulle grandi esposizioni erano state interpretate restrittivamente, in particolare nel caso degli azionisti, e le banche avevano cercato di eluderle.

Dotazione insufficiente di capitale proprio

(20) Benché il coefficiente di capitale di Landsbanki (e delle altre due principali banche) sia sempre risultato leggermente superiore al minimo statutario, la SIC ha concluso che i coefficienti di capitale non riflettevano accuratamente la forza finanziaria delle banche. Tale situazione era imputabile all'esposizione al rischio delle azioni della banca tramite garanzie primarie e contratti a termine sulle azioni. Il capitale azionario finanziato dalla società stessa, definito dalla SIC come una «dotazione insufficiente di capitale proprio», rappresentava più del 25 % delle basi di capitale delle banche (o oltre il 50 %, se valutato in relazione alla componente essenziale del capitale, ossia il capitale proprio degli azionisti meno le attività immateriali). A ciò si aggiungevano i problemi causati dal rischio al quale le banche erano esposte detenendo l'una le azioni dell'altra. A metà del 2008, il finanziamento diretto delle azioni proprie da parte delle banche e i finanziamenti incrociati delle azioni delle altre due banche ammontavano approssimativamente a 400 miliardi di ISK, pari al 70 % circa della componente essenziale del capitale. A parere della SIC il finanziamento del capitale proprio degli azionisti tramite l'assunzione di prestiti dal sistema aveva raggiunto un livello tale da minacciare la stabilità del sistema stesso. Le banche detenevano un numero considerevole di azioni proprie a garanzia dei prestiti erogati e, di conseguenza, con il calo dei prezzi delle azioni la qualità del loro portafoglio di prestiti era diminuita. Questo sviluppo aveva inciso negativamente sui risultati delle banche ed esercitato un'ulteriore pressione al ribasso sui prezzi delle loro azioni, situazione in risposta alla quale (come ha dedotto la SIC sulla base delle informazioni in suo possesso) le banche avevano cercato di creare artificiosamente una domanda anomala di azioni proprie.

Le dimensioni delle banche

(21) Nel 2001 i bilanci delle tre banche principali ammontavano (complessivamente) a poco più di un anno di prodotto interno lordo («PIL») dell'Islanda. Alla fine del 2007 le banche erano diventate internazionali e vantavano attività pari a nove volte il PIL islandese. La relazione della SIC evidenzia che, alla fine del 2006, gli osservatori avevano rilevato che il sistema bancario aveva superato la capacità della Banca centrale d'Islanda («CBI») e avevano espresso dubbi sul fatto che fosse in grado di adempiere al ruolo di prestatore di ultima istanza. Alla fine del 2007 i debiti a breve termine dell'Islanda (contratti principalmente a seguito del finanziamento delle banche) erano 15 volte superiori alle riserve in valuta estera e i depositi esteri delle tre banche erano a loro volta 8 volte superiori alle riserve in valuta estera. Il Fondo di garanzia per depositanti e investitori deteneva risorse minime rispetto ai depositi bancari che avrebbe dovuto garantire. Tali fattori, conclude la SIC, rendevano l'Islanda suscettibile a una corsa al recupero dei depositi presso le sue banche.

La crescita improvvisa delle banche rispetto all'infrastruttura normativa e finanziaria

(22) La SIC ha concluso che i competenti organi di vigilanza islandesi erano privi della credibilità che era necessaria in assenza di un prestatore di ultima istanza dotato di risorse sufficienti. La relazione conclude che l'Autorità islandese di vigilanza finanziaria («FME») e la CBI non avevano le competenze e l'esperienza per disciplinare le banche in tempi economici difficili, ma che sarebbero potute intervenire per ridurre il livello di rischio al quale erano esposte le banche. L'FME, per esempio, non era cresciuta nella stessa misura delle banche e le pratiche dell'autorità di vigilanza non si erano adeguate ai rapidi sviluppi delle operazioni bancarie. La relazione critica anche il governo e conclude che le autorità sarebbero dovute intervenire per ridurre il potenziale impatto delle banche sull'economia riducendo le loro dimensioni o chiedendo a una o più banche di spostare la propria sede all'estero (9).

Squilibri e sovraespansione dell'economia islandese nel suo complesso

(23) La relazione della SIC fa riferimento a eventi riguardanti l'economia in generale, che hanno a loro volta inciso sulla rapida crescita delle banche e determinato squilibri in termini di dimensioni e influenza tra il settore dei servizi finanziari e il resto dell'economia. La relazione ha concluso che le politiche del governo (in particolare, la politica fiscale) hanno con tutta probabilità contribuito alla sovraespansione e agli squilibri, e che la politica monetaria della Banca centrale d'Islanda non era stata sufficientemente restrittiva. La relazione definisce inoltre l'ammorbidimento delle norme sui prestiti del Fondo islandese per finanziamento degli alloggi come «uno dei più grandi errori commessi nella gestione monetaria e fiscale nel periodo precedente al crollo delle banche» (10). La relazione critica infine la facilità con cui le banche potevano ottenere prestiti dalla CBI, la cui consistenza dei prestiti garantiti a breve termine era passata da 30 miliardi di ISK nell'autunno del 2005 a 500 miliardi di ISK all'inizio di ottobre 2008.

La corona islandese, gli squilibri esterni e il differenziale sui CDS

(24) La relazione rileva che nel 2006 il valore della corona islandese era insostenibilmente alto, il disavanzo delle partite correnti islandesi superava il 16 % del PIL e le passività in valuta estera meno le attività si avvicinavano al PIL annuo complessivo. Esistevano dunque i presupposti per una crisi finanziaria. Alla fine del 2007 la corona islandese si stava svalutando e i differenziali sul trasferimento del rischio di credito sull'Islanda e le banche erano aumentati in maniera esponenziale.

2.3. Misure adottate per ricostruire il settore bancario

(25) In seguito al crollo delle tre principali banche commerciali (tra cui Landsbanki) nell'ottobre 2008, le autorità islandesi si erano trovate ad affrontare la sfida senza precedenti di tutelare il proseguimento delle operazioni bancarie in Islanda (11). La politica seguita dal governo islandese è essenzialmente delineata nella legge di emergenza (12), adottata dal parlamento islandese il 6 ottobre 2008. La legge conferisce all'FME poteri straordinari che le permettono di assumere il controllo delle imprese finanziarie e di liquidarne le attività e passività come richiesto. Il ministro delle Finanze era autorizzato, a nome del Tesoro, a erogare fondi per l'istituzione di nuove imprese finanziarie. Inoltre, nelle procedure fallimentari delle società finanziarie, sarebbe stata data priorità ai depositi rispetto ad altri crediti. Il governo aveva dichiarato che i depositi presso le banche commerciali e le casse di risparmio nazionali e le loro filiali in Islanda sarebbero stati pienamente tutelati.

(26) Inizialmente le priorità politiche erano garantire il funzionamento di base del sistema bancario e dei sistemi di pagamento e regolamento nazionali. Nelle prime settimane dopo il fallimento, il governo islandese aveva preparato anche un programma economico in collaborazione con il Fondo monetario internazionale (FMI), che il 20 novembre 2008 aveva portato all'approvazione della richiesta dell'Islanda di un accordo di stand-by di due anni con il Fondo, comprendente un prestito di 2,1 miliardi di USD dall'FMI volto a rafforzare le riserve valutarie islandesi. Erano stati garantiti prestiti aggiuntivi fino a 3 miliardi di USD da altri paesi nordici nonché da taluni altri partner commerciali. Del prestito erogato dall'FMI erano stati resi immediatamente disponibili 827 milioni di USD, mentre l'importo restante era stato versato in otto rate di pari importo, subordinatamente a riesami trimestrali del programma.

(27) Il programma dell'FMI era un vasto programma di stabilizzazione incentrato su tre obiettivi principali. Innanzitutto, stabilizzare e ripristinare la fiducia nella corona in modo da contenere l'impatto negativo della crisi sull'economia. Le misure prevedevano l'introduzione di controlli sui movimenti di capitale volti ad arginare la fuga di capitali. Inoltre, il programma comprendeva una strategia di ristrutturazione globale delle banche, finalizzata in ultima analisi a ricostruire un sistema finanziario valido in Islanda nonché a salvaguardare le relazioni finanziarie internazionali del paese. Tra gli obiettivi secondari figuravano la necessità di garantire un'equa valutazione delle attività delle banche, ottimizzare il recupero degli attivi e rafforzare le pratiche di vigilanza. Infine, il programma mirava ad assicurare la sostenibilità delle finanze pubbliche limitando la socializzazione delle perdite nelle banche fallite e attuando un programma di consolidamento fiscale a medio termine.

(28) Le autorità islandesi hanno sottolineato che, a causa delle circostanze eccezionali connesse alle grandi dimensioni del sistema bancario rispetto alla capacità finanziaria del Tesoro, il numero di opzioni politiche a loro disposizione era limitato. Le soluzioni alle quali avevano fatto ricorso erano pertanto sotto molti aspetti diverse dalle misure adottate dai governi di altri paesi alle prese con minacce alla stabilità finanziaria.

(29) Sulla base della legge di emergenza, le tre grandi banche commerciali, Glitnir Bank, Landsbanki Íslands e Kaupthing Bank, erano state suddivise in banche «vecchie» e «nuove». Il ministro delle Finanze aveva fondato tre società a responsabilità limitata destinate a rilevare le operazioni interne delle vecchie banche e aveva nominato i consigli di amministrazione. L'FME aveva assunto il controllo delle vecchie banche e aveva fondamentalmente assegnato le loro attività e passività (depositi) interne alle nuove banche, che avevano proseguito le attività bancarie in Islanda, mentre le vecchie banche erano state sottoposte al controllo dei rispettivi comitati di risoluzione (13). Le attività e le passività estere erano state nel complesso affidate alle vecchie banche, che in seguito erano state soggette a procedure di liquidazione e alla chiusura definitiva di tutte le operazioni estere (14).

(30) Secondo le stime dei bilanci di apertura provvisori delle tre nuove banche del 14 novembre 2008, il bilancio congiunto delle banche sarebbe ammontato a 2 886 miliardi di ISK, con un capitale proprio di 385 miliardi di ISK che avrebbe fornito lo Stato. L'importo complessivo delle obbligazioni che le nuove banche avrebbero dovuto emettere a favore delle vecchie banche a titolo di pagamento per il valore delle attività trasferite superiori alle passività era stato stimato a 1 153 miliardi di ISK. L'FME aveva affidato a Deloitte LLP l'incarico di valutare il valore delle attività e passività trasferite. Nell'ambito di tale processo era risultato che, dalla valutazione indipendente, non sarebbero scaturiti valori fissi delle attività nette trasferite, ma valutazioni all'interno di determinati intervalli di valori. Era altresì emerso che i creditori delle banche avevano manifestato disaccordo in merito al processo di valutazione, che avevano giudicato non imparziale, e si erano rammaricati di non poter tutelare i loro interessi. Tali complicazioni avevano determinato un cambiamento della politica per la liquidazione dei conti tra le vecchie e le nuove banche e, di conseguenza, anziché affidarsi a valutazioni effettuate da un esperto indipendente, le parti avrebbero cercato di raggiungere accordi sul valore delle attività nette trasferite per via negoziale.

(31) Era evidente che per le parti sarebbe stato difficile raggiungere accordi sulle valutazioni poiché queste ultime erano evidentemente soggette a numerose ipotesi su cui le parti si sarebbero probabilmente trovate in disaccordo. L'obiettivo dello Stato era raggiungere accordi su valutazioni di riferimento al fine di fondare su una base solida la capitalizzazione iniziale delle nuove banche. L'andamento dei prezzi delle attività di valore superiore alla valutazione di riferimento avrebbe potuto essere attribuito ai creditori sotto forma di obbligazioni contingenti o di aumenti del valore del capitale azionario delle banche; nel corso dei negoziati era infatti emerso che i comitati di risoluzione di Glitnir e Kaupthing e una maggioranza dei loro creditori avrebbero potuto essere interessati all'assunzione di partecipazioni nelle nuove banche, circostanza che avrebbe permesso loro di beneficiare di potenziali aumenti del valore delle attività trasferite.

(32) La piena capitalizzazione delle tre nuove banche e i verbali d'intesa con i creditori delle vecchie banche sulle modalità di ottenimento e pagamento dell'indennizzo per il trasferimento delle attività nette presso le nuove banche erano stati annunciati il 20 luglio 2009. Per quanto riguarda due delle nuove banche, New Glitnir (successivamente denominata Íslandsbanki) e New Kaupthing (successivamente denominata Arion Bank), tale intesa prevedeva accordi condizionali in base ai quali le vecchie banche si impegnavano ad acquisire una partecipazione maggioritaria al capitale proprio delle nuove banche.

(33) Sulla base di questi verbali d'intesa, i comitati di risoluzione delle vecchie banche avevano deciso nell'ottobre 2009 (Glitnir) e nel dicembre 2009 (Kaupthing Bank e Landsbanki Islands) di impegnarsi ad acquisire una partecipazione azionaria nelle nuove banche. Il 18 dicembre 2009 il governo aveva annunciato che la ricostruzione del sistema bancario era terminata e che erano stati raggiunti accordi tra le autorità islandesi e le nuove banche, da un lato, e i comitati di risoluzione di Glitnir Bank, Landsbanki Íslands e Kaupthing Bank a nome dei loro creditori, dall'altro. Gli accordi riguardavano transazioni concernenti i capitali che erano stati trasferiti dalle vecchie alle nuove banche e che le nuove banche erano ormai completamente finanziate.

(34) Il contributo del Tesoro al capitale proprio delle nuove banche era stato considerevolmente ridotto, passando dai 385 miliardi di ISK previsti inizialmente a 135 miliardi di ISK sotto forma di capitale azionario e, nel caso di due delle tre banche, Íslandsbanki e Arion Bank, a circa 55 miliardi di ISK di capitale di classe 2 sotto forma di prestiti subordinati o di un importo complessivo di 190 miliardi di ISK. Il Tesoro aveva inoltre fornito a Íslandsbanki e Arion Bank taluni strumenti di liquidità. Il capitale azionario totale fornito dalle vecchie alle nuove banche era pari a circa 156 miliardi di ISK. La capitalizzazione complessiva delle nuove banche ammontava pertanto a circa 346 miliardi di ISK. Di conseguenza, anziché il mantenimento della piena proprietà delle tre banche, gli accordi prevedevano una diminuzione delle partecipazioni dello Stato di circa il 5 % nel caso di Íslandsbanki, il 13 % nel caso di Arion Bank e l'81 % nel caso di Landsbankinn.

(35) Sebbene l'acquisizione di due delle tre banche da parte dei creditori delle vecchie banche avesse risolto gravi questioni nella ricostruzione del settore finanziario e istituito una base di capitale più solida per le nuove banche, permanevano numerose debolezze che dovevano essere affrontate. Dall'autunno del 2009 le banche hanno concentrato i loro sforzi principalmente su questioni interne, definendo la strategia generale per le loro operazioni e in particolare ristrutturando i loro portafogli di prestiti, che rappresentano il principale fattore di rischio per le loro attività e la loro redditività a lungo termine. Il processo di ristrutturazione è stato complesso a causa di vari fattori di complicazione, tra cui le sentenze della Corte suprema sull'illegalità dei prestiti concessi in corone islandesi ma indicizzati in valuta estera. Per quanto riguarda Landsbankinn, nella misura in cui siano rilevanti ai fini della sua ristrutturazione, tali questioni vengono approfondite di seguito.

2.4. Ambiente macroeconomico

(36) Al collasso del sistema bancario nell'ottobre 2008 era seguita una grave turbolenza economica. Le difficoltà del sistema finanziario islandese erano state accompagnate da un crollo della fiducia nella moneta nazionale. La corona si era fortemente svalutata nel primo trimestre del 2008 e si era nuovamente deprezzata in autunno, prima e dopo il fallimento delle tre banche commerciali. Nonostante i controlli sui movimenti di capitale imposti nell'autunno del 2008, nel corso del 2009 la volatilità della valuta era stata predominante (15). Tale disordine aveva causato una grave recessione dell'economia islandese, con una contrazione del prodotto interno lordo (PIL) del 6,8 % nel 2009 e del 4 % nel 2010.

(37) Alcune delle conseguenze della crisi economica erano state l'improvviso aumento della disoccupazione, passata dall'1,6 % nel 2008 all'8 % nel 2009, l'innalzamento dell'inflazione e la diminuzione dei salari reali. Si era inoltre registrato un forte aumento sia del debito delle imprese e delle famiglie che della quota dei prestiti in sofferenza nei portafogli dei prestiti delle banche nonché un'acquisizione su larga scala di imprese in difficoltà finanziaria da parte delle nuove banche. Al contempo, l'alto costo fiscale della ristrutturazione del sistema bancario aveva determinato un forte incremento del disavanzo pubblico e un notevole aumento del debito del settore pubblico.

(38) Dopo il periodo di profonda recessione, i dati provvisori forniti da Statistics Iceland, l'istituto nazionale di statistica islandese, indicano un'inversione nel secondo semestre del 2011 e per l'intero anno una crescita del PIL del 3,1 % rispetto all'anno precedente.

(39) La crescita economica registrata lo scorso anno era principalmente ascrivibile a un aumento della domanda interna, in particolare a un aumento del 4 % dei consumi delle famiglie. Tale incremento era stato alimentato da un aumento sia dei salari che delle prestazioni sociali nonché da talune iniziative politiche intraprese per alleggerire l'onere del pagamento del debito delle famiglie, tra cui abbuoni d'interesse temporanei, il congelamento dei pagamenti sui prestiti e il rimborso anticipato dei contributi previdenziali integrativi. I dati provvisori per il 2011 indicano anche un lieve aumento degli investimenti, sia pur da un livello particolarmente basso (16), mentre i consumi pubblici sono rimasti modesti negli ultimi tre anni.

(40) I dati macroeconomici generali celano differenze settoriali più significative. Oltre al crollo del settore finanziario, si è registrata una grave contrazione nell'edilizia e in molti altri comparti nazionali di produzione e di servizi. Si è invece assistito alla crescita di taluni settori di esportazione. Grazie ai bassi tassi di cambio della corona e a prezzi in valuta estera relativamente stabili dei prodotti sia marini che di alluminio, i proventi delle esportazioni sono aumentati dall'inizio della crisi economica, anche per quanto riguarda il turismo e altre esportazioni di servizi. Al contempo, le importazioni sono fortemente diminuite, facendo temporaneamente registrare alla bilancia commerciale (17) un'eccedenza pari a circa il 10 % del PIL nel 2010. Tuttavia, in seguito all'aumento della domanda interna registrato nel 2011, le importazioni sono nuovamente cresciute, determinando una bilancia commerciale totale più contenuta, pari all'8,2 % del PIL.

(41) Le previsioni di Statistics Iceland per il 2012-2017 presuppongono che la graduale ripresa economica continuerà con una crescita del 2,6 % nel 2012. Un tasso di crescita analogo è previsto lungo l'intero periodo di riferimento. Tali previsioni sono tuttavia soggette ad alcune incertezze. I previsti investimenti industriali su vasta scala potrebbero subire ulteriori ritardi. Le ragioni di scambio dell'Islanda verrebbero negativamente influenzate da una recessione prolungata nei principali paesi partner commerciali, che comporterebbe un ridotto tasso di crescita in Islanda. Progressi più lenti del previsto nel far fronte all'onere del debito di famiglie e imprese limiterebbero ulteriormente la domanda interna e le prospettive di crescita dell'economia. La crescita potrebbe essere minacciata anche dal protrarsi dell'instabilità dei prezzi connessa alla volatilità della valuta nel contesto dell'abolizione dei controlli sui movimenti di capitale.

2.5. Vigilanza finanziaria e miglioramenti del quadro normativo

(42) In seguito al lavoro svolto inizialmente riguardo all'istituzione delle nuove banche e alla valutazione del valore delle attività nette trasferite dalle vecchie banche, nella primavera del 2009 l'FME aveva effettuato un audit delle nuove banche e dei loro piani aziendali, controllandone altresì la forza finanziaria e i requisiti patrimoniali in un cosiddetto progetto di convalida. Tale accertamento era stato eseguito con l'aiuto della società di consulenza manageriale internazionale Oliver Wyman.

(43) A conclusione del suddetto processo, l'FME aveva rilasciato alle banche licenze di esercizio subordinate a una serie di condizioni. Alla luce della qualità dei portafogli di attività e della prevista incertezza economica, era stato ritenuto necessario imporre alle tre banche requisiti patrimoniali superiori a quelli minimi richiesti. L'FME aveva pertanto fissato il coefficiente minimo di adeguatezza patrimoniale (minimum capital adequacy, «CAD») per le tre banche al 16 %, di cui un minimo del 12 % per il coefficiente di capitale di classe 1. I requisiti erano applicabili per almeno tre anni salvo riesame dell'FME. Erano state precisate anche le condizioni di liquidità, stabilendo che i fondi liquidi disponibili ammontassero in qualsiasi momento a un minimo del 20 % dei depositi. Le disponibilità liquide o i mezzi equivalenti avrebbero dovuto ammontare almeno al 5 % dei depositi. Erano inoltre stati imposti requisiti riguardo ad altre questioni quali la ristrutturazione dei portafogli di prestiti, la valutazione del rischio, il governo societario e l'assetto proprietario. L'FME aveva introdotto requisiti patrimoniali simili per altre imprese finanziarie.

(44) Il programma di stabilizzazione economica istituito in accordo con l'FMI prevedeva una revisione dell'intero quadro di regolamentazione e vigilanza dei servizi finanziari per difendersi meglio da future crisi finanziarie. Il governo aveva invitato l'ex direttore generale dell'Autorità di vigilanza finanziaria finlandese, Kaarlo Jännäri, a effettuare una valutazione del quadro normativo e delle pratiche di vigilanza in vigore. Fra i miglioramenti proposti da Jännäri figurava la creazione di un registro nazionale dei crediti presso l'FME al fine di ridurre il rischio di credito nel sistema. La sua relazione suggeriva altresì di stabilire norme più severe e una prassi più rigorosa sulle grandi esposizioni e sulle operazioni di prestito connesse nonché di effettuare un maggior numero di ispezioni in loco al fine di verificare la vigilanza e le relazioni esterne, in particolare sui rischi di credito, di liquidità e di cambio. Era stato inoltre raccomandato di rivedere e migliorare il sistema di garanzia dei depositi, seguendo da vicino gli sviluppi all'interno dell'UE.

(45) Il governo aveva successivamente presentato all'Althing un disegno di legge che era stato adottato ed era entrato in vigore il 1o luglio 2010 come legge n. 75/2010. Con la nuova legge erano state apportate ampie modifiche alla legge sulle imprese finanziarie. Successivamente erano state introdotte alcune altre modifiche alla legge sulle imprese finanziare nonché al quadro di regolamentazione e vigilanza dei servizi finanziari. Queste modifiche normative sono esaminate in maniera più approfondita nell'allegato.

2.6. Le principali sfide future (18)

(46) Nonostante gli importanti risultati raggiunti nella ricostruzione del settore finanziario, l'Islanda è ancora alle prese con le ripercussioni della crisi finanziaria e monetaria dell'autunno 2008. La crisi finanziaria ha rivelato vari difetti e lacune del sistema finanziario, cui è necessario ovviare per recuperare la fiducia dei cittadini. Sembra evidente che l'Islanda, come molti altri paesi gravemente colpiti dalla crisi finanziaria, deve affrontare numerose sfide nell'adattare l'ambiente giuridico e operativo dei servizi finanziari al fine di sostenere un sistema finanziario valido ed efficiente in futuro e ridurre il più possibile il rischio che si ripetano altri shock sistemici.

(47) Le sfide più immediate cui devono attualmente far fronte le imprese finanziarie islandesi sono collegate al fatto che le banche operano in un ambiente protetto, caratterizzato da controlli sui movimenti di capitale e da una garanzia globale sui depositi. Ora le banche dovranno prepararsi a operare in un ambiente più esposto, quando saranno aboliti i controlli sui movimenti di capitale e saranno ripristinate le garanzie sui depositi di cui all'accordo enunciato nelle pertinenti direttive dell'UE/del SE (19). Le autorità islandesi hanno sottolineato la necessità di procedere con la massima cautela nell'introduzione di nuove norme a questo riguardo.

(48) Un'altra grande sfida è la necessità di adattare ulteriormente il quadro giuridico e normativo al fine di sostenere un sistema finanziario solido ed efficiente, che sia anche coerente con gli sviluppi del SEE e del diritto internazionale (20).

2.7. La situazione della concorrenza nel settore finanziario islandese

(49) Stando alle recenti informazioni fornite dalle autorità islandesi (21), la concorrenza sul mercato finanziario è cambiata radicalmente dal crollo del sistema bancario. Il numero di società finanziarie è diminuito, poiché molte casse di risparmio, banche commerciali e prestatori specializzati sono in via di liquidazione o sono stati fusi con altre imprese (22). Il numero di imprese finanziarie sta continuando a diminuire, più di recente con le fusioni di Landsbankinn e SpKef nel marzo 2011, di Íslandsbanki e Byr nel dicembre 2011 nonché con la fusione di Landsbankinn e Svarfdaelir Savings Bank, approvata dall'Autorità il 20 giugno 2012 nella decisione SpSv. Con le riduzioni del numero di imprese finanziarie e l'acquisizione dei depositi delle banche che avevano cessato le loro attività da parte delle banche più grandi, la concentrazione sul mercato nazionale è aumentata. La presenza complessiva delle nuove banche sui mercati finanziari del SEE è del resto molto inferiore rispetto a quella delle vecchie banche, in quanto le operazioni bancarie internazionali sono cessate.

(50) Inoltre, il mercato nazionale si è notevolmente contratto poiché alcuni sottomercati sono scomparsi o sono nettamente in calo. La quasi totale scomparsa del mercato azionario e l'introduzione di controlli sui movimenti di capitale hanno ridotto le operazioni sia sul mercato azionario che su quello monetario, limitando le opzioni di investimento. Con un livello di investimenti nell'economia al minimo storico e famiglie e imprese generalmente molto indebitate, la domanda di credito è bassa. Dal crollo del sistema, le banche hanno concentrato gli sforzi su questioni interne e sulla ristrutturazione dei loro portafogli di prestiti nonché sulla ristrutturazione di alcuni dei loro principali clienti aziendali.

(51) Prima della crisi finanziaria, le casse di risparmio detenevano collettivamente circa il 20-25 % del mercato dei depositi, quota che ora è crollata a circa il 2-4 %. Le quote di mercato perse dalle casse di risparmio e dalle banche commerciali uscenti dal mercato sono state acquisite dalle tre principali banche commerciali: Arion Bank, Íslandsbanki e Landsbankinn. Ora le tre grandi banche rappresentano insieme circa il 90-95 % del mercato, anziché il precedente 60-75 %, e la quota di mercato detenuta da Landsbankinn è marginalmente maggiore. Oltre alle 10 casse di risparmio regionali, che attualmente rappresentano circa il 2-4 % del mercato, l'unico altro operatore del mercato è la ristrutturata MP Bank (23), che vanta una quota di mercato pari all'1-5 % circa.

(52) Il mercato finanziario islandese è pertanto chiaramente oligopolista e, collettivamente, le tre imprese principali potrebbero raggiungere una posizione dominante sul mercato. Secondo l'Autorità islandese di concorrenza (Icelandic Competition Authority, «ICA») esistono ostacoli considerevoli all'ingresso sul mercato bancario islandese, situazione che si ripercuote negativamente sulla concorrenza. Esistono anche taluni impedimenti per i consumatori che intendono cambiare banca. Le autorità islandesi hanno inoltre riconosciuto che i rischi di tasso di cambio associati alla valuta nazionale, la corona islandese, di esiguo valore e non scambiata, hanno ulteriormente limitato la concorrenza e dissuaso banche e imprese straniere dall'entrare sul mercato islandese.

(53) A tale proposito, recentemente l'ICA si è concentrata su una questione specifica inerente l'infrastruttura informatica per le operazioni delle banche e la loro cooperazione, che riguarda la società di servizi nel settore delle tecnologie dell'informazione detenuta congiuntamente dalle istituzioni finanziarie, Reiknistofa bankanna (il centro elaborazione dati delle banche islandesi: RB). Si tratta di una questione rilevante per la valutazione del caso in oggetto e ha rappresentato uno degli argomenti discussi dall'Autorità con le autorità islandesi e le banche.

(54) RB è detenuta congiuntamente dalle tre principali banche islandesi, da due casse di risparmio, dall'Associazione delle casse di risparmio islandesi e dai tre principali gestori delle carte di pagamento in Islanda. Landsbankinn detiene il 36,84 % delle azioni di RB, Íslandsbanki ne detiene il 29,48 % e Arion Bank il 18,7 %. Collettivamente, quindi, le tre banche commerciali detengono l'85,02 % delle azioni di RB. I clienti di RB sono i suoi proprietari, la Banca centrale d'Islanda e altre istituzioni finanziarie nonché il governo ed enti pubblici. In questo settore si registra un'ampia cooperazione delle banche, in quanto RB, oltre ad avere sviluppato il sistema di compensazione e regolamento in Islanda, fornisce anche una serie di soluzioni bancarie essenziali, che sono soluzioni multi-tenant, utilizzate dalla maggioranza delle banche islandesi. RB gestisce inoltre un sistema di fatturazione e pagamento elettronici per aziende e consumatori.

(55) Secondo l'ICA, il crack del 2008 ha reso particolarmente vulnerabili le banche e le casse di risparmio più piccole. Per le imprese finanziarie più piccole, i servizi informatici richiesti rivestivano un'importanza fondamentale; possono infatti essere considerati come uno degli ostacoli all'ingresso sul mercato da parte dei nuovi partecipanti. La piattaforma per i servizi delle tecnologie dell'informazione è stata fornita in ampia misura da RB per quanto riguarda le imprese finanziarie più grandi e, per le casse di risparmio e gli operatori di mercato più piccoli, da Teris. Negli ultimi anni, successivamente alla chiusura di molte delle imprese finanziarie più piccole, Teris ha perso una parte consistente del proprio reddito, situazione a seguito della quale nel gennaio 2012 ha venduto alcune delle proprie soluzioni informatiche a RB. Secondo RB e Teris, questa transazione aveva, tra l'altro, l'obiettivo di garantire la costante fornitura di servizi informatici alle imprese finanziarie più piccole.

(56) L'ICA ha svolto indagini su due casi riguardanti RB, al fine, in primo luogo, di verificare se la proprietà congiunta e la cooperazione delle banche e di altre imprese finanziarie in seno al RB debbano essere considerate una violazione del divieto delle intese sancito dall'articolo 10 della legge islandese sulla concorrenza e, in secondo luogo, di valutare la compatibilità dell'acquisto delle attività principali di Teris da parte di RB con le disposizioni sulle fusioni di cui alla medesima legge. Nel maggio 2012, tuttavia, questi due casi si sono conclusi con un accordo tra RB e i suoi proprietari, da una parte, e l'ICA, dall'altra (24).

(57) Oltre alle suddette preoccupazioni, che riguardano direttamente il mercato finanziario islandese, l'ICA ha in particolare rilevato la necessità di completare senza indebito ritardo la vendita e la ristrutturazione delle società operative (25). Molte società operative sono state rilevate dalle banche (in qualità di creditrici di tali imprese) a causa del sovraindebitamento derivato dal crollo economico del 2008. Secondo l'ICA può sorgere un conflitto di interessi quando le banche forniscono servizi finanziari a imprese di cui sono proprietarie. L'ICA reputa che la proprietà diretta e indiretta delle banche (26) sia il problema di concorrenza più diffuso e pericoloso dopo la crisi finanziaria, poiché ne risentono quasi tutte le imprese e le industrie islandesi. L'ICA ritiene che una più rapida ristrutturazione delle imprese migliorerebbe la concorrenza sul mercato finanziario. Quando la partecipazione delle banche alla ristrutturazione dei loro clienti aziendali è stata assoggettata agli obblighi di notifica previsti dalla legislazione nazionale in materia di controllo delle fusioni, l'ICA ha spesso fissato condizioni riguardo alla proprietà delle banche. Sembra tuttavia difficile riuscire a trovare una soluzione globale al problema, che investe essenzialmente l'elevato indebitamento del settore imprenditoriale islandese.

(58) Nella documentazione presentata all'Autorità, le tre banche commerciali, Arion Bank, Íslandsbanki e Landsbankinn, hanno tutte espresso il parere secondo cui dall'autunno del 2008 nelle condizioni della concorrenza del mercato finanziario islandese non sono avvenuti cambiamenti di rilievo tali da suscitare preoccupazioni. Sul mercato esisteva una concorrenza effettiva, senza prove di un comportamento collusivo da parte dei tre operatori principali. Nell'esaminare le condizioni di concorrenza sul mercato, l'ICA aveva trascurato alcuni fattori fondamentali, come il fatto che le banche straniere concorrevano da tempo con le banche islandesi, e si adoperano attivamente in tal senso tuttora, per la fornitura di servizi finanziari ai clienti maggiori, quali imprese dedite ad attività di esportazione (settore della pesca, industria ad uso intensivo di energia, eccetera) nonché ad attività municipali.

(59) Questo parere è tuttavia in contrasto sia con quello espresso nella documentazione delle autorità islandesi, esposto dal ministro degli Affari economici all'Althing nella sopracitata relazione, sia con quello dell'ICA. Inoltre, come verrà illustrato di seguito, Landsbankinn ha deciso, nonostante talune riserve riguardo all'analisi delle condizioni di concorrenza, di assumere determinati impegni al fine di limitare la distorsione della concorrenza connessa alle misure di aiuto in questione. Tali impegni figurano nell'allegato.

3. Descrizione delle misure

3.1. IL BENEFICIARIO

(60) Come già indicato, Landsbanki è fallita nel 2008, analogamente alle altre due grandi banche commerciali islandesi, Glitnir e Kaupthing. Al fine di garantire il proseguimento delle attività del settore bancario nazionale, le autorità islandesi avevano adottato determinate misure e, nell'intento di ripristinare talune operazioni della (ex) Landsbanki, avevano istituito e capitalizzato la New Landsbanki (attualmente denominata Landsbankinn), descritta più nel dettaglio a seguire.

3.1.1. Landsbanki

(61) Prima della crisi finanziaria del 2008 Landsbanki era la seconda banca più grande dell'Islanda. Alla fine del secondo trimestre del 2008, il suo bilancio era pari a 3 970 miliardi di ISK e nella prima metà di quell'anno la banca aveva registrato un utile al lordo delle imposte pari a 31 miliardi di ISK. La strategia aziendale ufficiale (27) della banca consisteva nel trasformare l'istituto da una banca commerciale locale, operativa esclusivamente in Islanda, «in un servizio bancario per le imprese e d'investimento estremamente redditizio, orientato ai mercati europeo e oltreatlantico». Nel 2000 Landsbanki aveva iniziato le sue attività all'estero acquistando il 70 % delle quote azionarie di Heritable Bank a Londra; inoltre, negli anni successivi la banca era cresciuta enormemente, grazie sia a una serie di acquisizioni sia alla costituzione di filiali all'estero. Prima del crollo la banca aveva 7 importanti controllate nel Regno Unito, in Irlanda, Lussemburgo, Francia/Germania e nella stessa Islanda. Possedeva inoltre filiali nel Regno Unito (che a sua volta avevano uffici nei Paesi Bassi, in Germania e negli Stati Uniti), in Canada, Norvegia e Finlandia, e un ufficio vendite a Hong Kong.

3.1.2. Landsbankinn

(62) Landsbankinn, subentrata a Landsbanki, è una banca universale che offre una serie completa di servizi finanziari a privati, famiglie, imprese e investitori professionali in Islanda. Landsbankinn è la principale banca islandese. Alla fine del 2011 aveva un attivo totale di 1 135 miliardi di ISK e 1 142 dipendenti. Secondo il piano di ristrutturazione, Landsbankinn è attiva principalmente nei settori descritti di seguito.

3.1.2.1. Servizi bancari al dettaglio

(63) La divisione Retail Banking (Servizi bancari al dettaglio) gestisce tutti i servizi generali a privati e piccole e medie imprese. Con un organico di 520 dipendenti, di cui 410 in servizio presso le varie filiali, si tratta della più grande divisione della banca. Stando alle informazioni fornite dalle autorità islandesi, Landsbankinn detiene una quota di mercato del [> 25] % nel settore dei servizi bancari al dettaglio.

3.1.2.2. Servizi bancari alle imprese

(64) Il settore dei servizi bancari alle imprese si occupa delle grandi società e dei comuni nonché di progetti di finanziamento di più ampia portata. All'interno della divisione Corporate Banking (Servizi bancari alle imprese) sono tre i dipartimenti che si occupano di prestiti: Industria, Commercio e servizi, Pesca e prodotti alimentari provenienti dal mare, Edilizia e gestione generale dei crediti. Nella divisione operano 40 dipendenti. Stando alle informazioni fornite dalle autorità islandesi, Landsbankinn detiene una quota di mercato del [> 30] % in questo segmento.

3.1.2.3. Mercati, Tesoro e Gestione degli attivi

(65) Il Tesoro è responsabile della liquidità e dei finanziamenti della banca, e gestisce il rischio di mercato, il market making nel mercato valutario («FX»), il mercato monetario e i titoli quotati. La divisione Mercati gestisce le vendite di FX e l'intermediazione di titoli (obbligazioni, capitale azionari e derivati) con clienti professionali.

(66) La Gestione degli attivi è costituita da tre sottodipartimenti: gestione degli attivi di terzi, servizi bancari privati e servizi di consulenza finanziaria.

3.2. Confronto tra la vecchia e la nuova banca

(67) Le autorità islandesi hanno presentato una panoramica dei cambiamenti fondamentali che sono già stati introdotti e che l'Autorità considera pertinenti ai fini della presente valutazione.

(68) Come si è avuto modo di spiegare, la strategia aziendale di Landsbanki prevedeva un'espansione delle attività a livello internazionale e, a partire dal 2004, lo scopo principale della banca era stato quello di crescere sui mercati bancari dei servizi bancari d'investimento e per le imprese, puntando sui servizi alle piccole e medie società di capitali. Nel 2005 era stata aperta una filiale a Londra, inizialmente incentrata sui finanziamenti alle imprese e sui prestiti con garanzie collaterali (asset-based loans). Le filiali aperte successivamente, in Canada, Finlandia, Norvegia e presso l'ufficio vendite di Hong Kong, erano inizialmente orientate alle attività di prestito con garanzie collaterali e finanziamenti commerciali. Lo scopo di questa strategia (28) era diversificare il portafoglio di prestiti tra paesi e settori. In virtù di questa strategia i prestiti alle società non islandesi corrispondevano a una quota ancora maggiore delle operazioni della banca. Circa la metà delle 2 644 persone impiegate da Landsbanki e dalle sue controllate nel settembre 2008 operava al di fuori del paese. Grafico 1: Distribuzione degli attivi per regione — T1 e T2 2008

(69) Da un'analisi geografica si evince che il 54 % delle attività totali (di 3 970 miliardi di ISK per il periodo T1-T2 2008), come emerge dal precedente grafico, era situato al di fuori dell'Islanda. Inoltre, il 41 % delle entrate nella prima metà del 2008 era stato generato in Islanda, il 34 % nel Regno Unito e Irlanda, il 6 % in Lussemburgo e il 15 % in altre regioni.

(70) Il seguente grafico mostra che, per la prima metà del 2008 (le ultime cifre disponibili per la banca), la maggior parte degli utili al lordo delle imposte di Landsbanki (31 miliardi di ISK) proveniva da servizi bancari di investimento e da servizi per le imprese. Negli anni successivi alla privatizzazione della banca (avvenuta nel 2002), la percentuale di servizi bancari al dettaglio rispetto agli utili al lordo delle imposte era andata costantemente diminuendo. Grafico 2: Distribuzione degli utili per comparto aziendale — T1 e T2 2008

(71) La nuova banca, Landsbankinn, opera esclusivamente in Islanda. A differenza della sua predecessora, non è una banca orientata ai mercati internazionali e, contrariamente a Landsbanki, che aveva fondato la sua crescita su una combinazione di forme diversificate di finanziamento, affidandosi ampiamente alla vendita di titoli non garantiti in tutto il mondo, costruisce la propria base di finanziamenti prevalentemente sui depositi. Ciò significa che le potenzialità di crescita di Landsbankinn sono limitate.

(72) Inoltre, la separazione delle attività estere e nazionali ha significato una riduzione significativa delle dimensioni del bilancio di Landsbankinn rispetto a Landsbanki: Tabella 1: Bilancio di Landsbanki (LBI) e Landsbankinn Confronto tra i bilanci di LBI e Landsbankinn (m. ISK) 30.6.2008 9.10.2008 Prestiti e anticipi a clienti 2 571 470 655 725 Prestiti e anticipi a istituzioni finanziarie 337 003 5 291

(73) Come si è detto con riferimento ai due elementi più significativi delle attività, il bilancio iniziale di Landsbankinn non superava il 25 % del bilancio di Landsbanki alla data del 30 giugno 2008. Alla fine del 2011, le attività totali di Landsbankinn ammontavano a 1 135 miliardi di ISK.

(74) In termini di organico, c'era stata una riduzione superiore al 55 % (da 2 644 a 1 142).

3.3. Base giuridica nazionale della misura di aiuto

— Legge n. 125/2008 sull'Autorità per gli esborsi del Tesoro dovuti a circostanze insolite del mercato finanziario ecc., comunemente denominata legge di emergenza

(75) La legge di emergenza autorizzava l'FME a intervenire «in circostanza estreme» e ad assumere il controllo delle assemblee degli azionisti e delle riunioni del consiglio di amministrazione delle istituzioni finanziarie nonché a decidere in merito alla liquidazione delle loro attività e passività. All'FME era stato inoltre conferito il potere di nominare i comitati di risoluzione delle imprese finanziarie che aveva rilevato, che detenevano la competenza dell'assemblea degli azionisti. Nelle procedure di liquidazione delle istituzioni, la legge conferisce priorità ai crediti vantati dai titolari di depositi e ai sistemi di garanzia dei depositi. La legge autorizzava inoltre il ministero islandese delle Finanze a istituire nuove banche. La legge di emergenza comprende modifiche della legge n. 161/2002 sulle imprese finanziarie, della legge n. 87/1998 sulla vigilanza ufficiale delle attività finanziarie, della legge n. 98/1999 sulle garanzie dei depositi e i sistemi di indennizzo degli investitori e della legge n. 44/1998 in materia di alloggi.

3.4. Le misure di aiuto

(76) Gli interventi attuati dalle autorità islandesi in seguito al fallimento di Landsbanki sono stati descritti in precedenza e illustrati più dettagliatamente nella decisione di avvio del procedimento. La sostanza degli interventi può essere riassunta come descritto di seguito.

(77) L'FME aveva assunto il controllo di Landsbanki il 7 ottobre 2008 e le passività e (la maggior parte del)le attività in moneta nazionale erano state trasferite a New Landsbanki il 9 ottobre 2008. La vecchia banca e i suoi creditori avrebbero dovuto essere risarciti per tale trasferimento ricevendo un importo pari alla differenza tra attività e passività. Tuttavia, poiché il calcolo di tale differenza si era rivelato complesso e dispendioso in termini di tempo, lo Stato aveva fornito un capitale iniziale e si era impegnato a conferire ulteriori capitali in caso di necessità. Il 15 dicembre 2009 era stato raggiunto un accordo tra lo Stato e i creditori della vecchia banca, in base al quale lo Stato avrebbe acquisito l'81,33 % di partecipazione nella banca (con un'iniezione di capitali per un importo di 121,225 miliardi di ISK) mentre i creditori di Landsbanki avrebbero sottoscritto il 18,67 % delle nuove azioni. In base all'accordo stipulato tra lo Stato e i creditori, l'indennizzo dei creditori per il trasferimento delle attività dipende prevalentemente da un titolo provvisorio descritto a seguire. L'Autorità ritiene che la data di sottoscrizione dell'accordo (il 15 dicembre 2009) segni l'inizio del periodo di ristrutturazione quinquennale che, di conseguenza, durerà fino al 15 dicembre 2014.

(78) La sezione successiva si limita a descrivere gli aspetti dell'intervento dello Stato che costituiscono misure di aiuto pertinenti per la valutazione ai sensi dell'articolo 61 dell'accordo SEE.

3.4.1. Capitale di classe 1

(79) Lo Stato ha fornito capitale di classe 1 in due occasioni: la prima quando ha istituito New Landsbanki nel 2008 e la seconda quando ha interamente capitalizzato la banca nel 2009, dopo aver raggiunto un accordo con i creditori della vecchia banca.

3.4.1.1. Capitale iniziale

(80) Lo Stato aveva fornito alla nuova banca 775 milioni di ISK (29) (5 milioni di EUR) in contanti a titolo di capitale iniziale. Inoltre, si era impegnato a erogare fino a un massimo di 200 miliardi di ISK alla nuova banca in cambio di tutto il capitale proprio. Questa cifra era stata calcolata come il 10 % di una valutazione iniziale del probabile volume delle attività ponderate per il rischio della banca ed era stata inclusa ufficialmente nel bilancio dello Stato per il 2009 come stanziamento di fondi governativi finalizzato a far fronte alle circostanze straordinarie sui mercati finanziari. Questo capitale era stato stanziato per fornire una garanzia adeguata dell'operatività della banca fino all'avvenuta soluzione delle questioni riguardanti la loro definitiva ricapitalizzazione, tra cui il volume del loro bilancio di apertura sulla base di una valutazione dell'indennizzo dovuto alla vecchia banca per le attività trasferite.

3.4.1.2. La capitalizzazione definitiva di Landsbankinn

(81) Il 20 luglio 2009 il governo islandese aveva annunciato di aver calcolato la base per la capitalizzazione di Landsbankinn e di aver raggiunto un accordo sulla procedura di indennizzo delle banche per il trasferimento delle attività nette. Aveva inoltre comunicato che lo Stato avrebbe capitalizzato la nuova banca. L'accordo definitivo sulla capitalizzazione era stato raggiunto il 15 dicembre 2009 (da ultimo su un importo totale di 150 miliardi di ISK, di cui lo Stato avrebbe messo a disposizione 121,225 miliardi di ISK), dopo il raggiungimento di un accordo sull'indennizzo ai creditori per il valore netto delle attività e delle passività trasferite a Landsbankinn. Come si è detto, l'FME aveva introdotto requisiti patrimoniali tali per cui Landsbankinn avrebbe dovuto detenere almeno il 12 % del capitale di classe 1 (30) e un ulteriore 4 % del capitale di classe 2 come coefficiente degli attivi ponderati in funzione del rischio. Quando Landsbankinn era stata ufficialmente capitalizzata, il 20 gennaio 2010, il coefficiente di capitale di classe 1 corrispondeva approssimativamente al 15 %. L'FME aveva garantito un sollievo temporaneo dal requisito (generale) che imponeva un coefficiente del 16 %, subordinato tuttavia alla presentazione di un piano accettabile che illustrasse in che modo l'importo totale sarebbe stato raggiunto. Nel giugno 2010 la banca aveva riferito che il suo capitale di classe 1 (Core Tier 1) era superiore al 16 %; su questa premessa l'FME aveva esentato permanentemente Landsbankinn dal requisito di possedere un capitale di classe 2, a condizione che il coefficiente di capitale di classe 1 rimanesse al di sopra di questa soglia.

(82) Questo accordo era stato raggiunto al termine di un processo negoziale lungo e complesso, da cui era scaturito un primo accordo tra le parti nel verbale d'intesa del 10 ottobre 2009 e un secondo insieme più dettagliato di condizioni riguardanti i titoli di credito il 20 novembre 2009. Si erano quindi susseguite riunioni e discussioni tra le parti, durante le quali le condizioni descritte erano state modificate e rettificate nella relativa documentazione. L'accordo che ne è risultato comprende l'emissione di tre obbligazioni denominate in euro, sterline inglesi e dollari statunitensi, rispettivamente, per un importo totale pari a 260 miliardi di ISK, e prevede anche che Landsbanki (o i creditori della vecchia banca) acquisisca inizialmente (e potenzialmente in via provvisoria) il 18,67 % di titoli di proprietà iniziali di Landsbankinn (31).

(83) Inoltre, considerando l'enorme incertezza che circondava il valore delle attività trasferite, Landsbankinn aveva accettato di emettere a Landsbanki un'obbligazione contingente (in base alla sua partecipazione al capitale della società), il cui importo principale non sarebbe stato definito fino o successivamente al 31 marzo 2013. Una volta calcolato l'importo dell'obbligazione contingente, la totalità o una parte delle azioni detenute da Landsbanki sarebbero state cedute al governo islandese (32).

3.4.2. Garanzia dei depositi

(84) Per ottemperare alla direttiva 97/9/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 3 marzo 1997 relativa ai sistemi di indennizzo degli investitori (33) e alla direttiva 94/19/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 30 maggio 1994 relativa ai sistemi di garanzia (34) dei depositi, l'Islanda ha adottato la legge n. 98/1999 sulle garanzie dei depositi e i sistemi di indennizzo degli investitori istituendo in tal modo il cosiddetto Fondo di garanzia per depositanti e investitori («TIF»). Il fondo è stato finanziato con contributi annuali delle banche, calcolati in relazione ai depositi totali di una determinata banca.

(85) Secondo le autorità islandesi, oltre alle misure di salvataggio delle banche attuate dal governo islandese nell'autunno 2008, c'era l'intenzione di rassicurare e tranquillizzare i cittadini sulla sicurezza dei loro depositi quando è scoppiata la crisi. Per questo motivo le autorità hanno introdotto un ulteriore sostegno dello Stato a favore dei depositi presso le banche commerciali e le casse di risparmio nazionali, che esulava dall'ambito di applicazione della legge n. 98/1999 di attuazione della direttiva 94/19/CE relativa ai sistemi di garanzia dei depositi e della direttiva 97/9/CE relativa ai sistemi di indennizzo degli investitori.

(86) In una dichiarazione formulata il 6 ottobre 2008, l'Ufficio del primo ministro aveva affermato: «Il governo islandese sottolinea che i depositi presso le banche commerciali e le casse di risparmio nazionali e le loro filiali in Islanda saranno pienamente coperti» (35). Da allora tale dichiarazione è stata ripetuta dall'Ufficio dell'attuale primo ministro nel febbraio e nel dicembre 2009 (36). Vi è inoltre stato fatto riferimento in una lettera di intenti inviata dal governo islandese al Fondo monetario internazionale (e pubblicata sul sito web del ministero degli Affari economici e dell'FMI) il 7 aprile 2010 (la dichiarazione è stata inoltre ribadita in un'ulteriore lettera di intenti datata 13 settembre 2010). La lettera (che era stata firmata dal primo ministro, dal ministro delle Finanze, dal ministro degli Affari economici e dal governatore della Banca centrale d'Islanda) dichiara: «Al momento continuiamo a impegnarci a proteggere appieno i depositanti, ma, quando la stabilità finanziaria sarà garantita, pianificheremo la graduale soppressione di questa garanzia globale» (37). Inoltre, nella sezione del disegno di legge di bilancio 2011 riguardante le garanzie statali, in una nota a piè di pagina si fa riferimento alla dichiarazione del governo islandese secondo cui i depositi presso le banche islandesi godono di una garanzia statale (38).

(87) Una recente dichiarazione dell'attuale ministro degli Affari economici ed ex ministro delle Finanze (2009-2011), Steingrímur Sigfússon, rilasciata nell'ambito di un dibattito svoltosi in seno al parlamento islandese in merito ai costi sostenuti dal governo per l'acquisizione di SpKef da parte di Landsbankinn, chiarisce ulteriormente le precedenti considerazioni: secondo il ministro, riguardo a questo punto è opportuno ricordare la dichiarazione formulata dallo Stato nell'autunno del 2012, nella quale si era affermato che tutti i depositi presso le casse di risparmio e le banche commerciali sarebbero stati sicuri e tutelati. «Questa (ossia la dichiarazione) è stata la base su cui da allora si è sempre fondato il lavoro svolto ed è purtroppo vero che questa (ovvero i costi accollati per l'acquisizione di SpKef) sarà una delle maggiori spese sostenute direttamente dallo Stato per tutelare i depositi di tutti gli abitanti del Suðurnes […] e di tutti i clienti di SpKef nei Fiordi occidentali e nelle Terre dell'ovest e del nord-ovest […]. Non credo che qualcuno abbia pensato che ai titolari di depositi di quelle regioni sarebbe stato riservato un trattamento diverso a quello accordato ad altri abitanti e, di conseguenza, lo Stato non ha avuto molta scelta in proposito» (39).

(88) Secondo il governo islandese, la garanzia aggiuntiva sui depositi sarà soppressa prima della completa abolizione dei controlli sui movimenti di capitale, la quale, stando alle autorità islandesi, è attualmente prevista per la fine del 2013.

3.4.3. Salvataggio e trasferimento delle operazioni da SpKef a Landsbankinn

(89) Nel marzo 2009 la posizione patrimoniale di Keflavik Savings Bank era scesa al di sotto del livello minimo richiesto dalla legge. Secondo le autorità islandesi, questa situazione era stata causata in parte da una serie di effetti a cascata delle turbolenze finanziarie descritte poc'anzi e in parte dall'impatto particolarmente violento che la crisi economica aveva prodotto nelle regioni in cui operava la banca.

(90) La banca offriva conti di risparmio e prestiti a clienti al dettaglio e a piccole e medie imprese, nonché servizi di gestione patrimoniale e intermediazione di titoli in aggiunta ai tradizionali servizi finanziari quali servizi di pagamento, servizi di recupero, servizi bancari per le associazioni di imprese edili, servizi bancari a valore aggiunto, servizi bancari online e servizi di ATM. Aveva la sede ufficiale a Keflavik e possedeva sedici filiali nella zona di Suðurnes, nei Fiordi occidentali e nella zona di Hvammstangi e Ólafsvik. Deteneva circa il 3 % della quota di mercato misurata in depositi totali presso gli istituti finanziari islandesi.

(91) Dopo che il coefficiente CAD era precipitato al di sotto della soglia minima, l'FME aveva concesso una serie di proroghe per consentire alla banca di riorganizzare le sue finanze in collaborazione con i suoi creditori e riportare la base patrimoniale alla soglia minima del 16 %. Il termine ultimo per incrementare la base patrimoniale di Keflavik Savings Bank era scaduto il 21 aprile 2010. Con lettera datata 22 aprile 2010 Keflavik Savings Bank aveva informato l'FME che una parte dei creditori della cassa di risparmio aveva respinto le proposte di riorganizzazione finanziaria e, considerando la situazione della banca all'epoca, era necessario che l'FME assumesse le operazioni della banca.

(92) Il giorno successivo il ministero delle Finanze aveva costituito una nuova impresa finanziaria, SpKef, che aveva assunto le operazioni di Keflavik Savings Bank in conformità alla decisione dell'FME. I depositi, una parte delle altre passività e la maggior parte delle attività della cassa di risparmio erano stati trasferiti alla nuova impresa, che aveva iniziato immediatamente a operare.

(93) Lo scopo iniziale, a detta delle autorità islandesi, era stato quello di ripristinare la redditività di SpKef mediante un apporto di capitali, che avrebbe consentito all'impresa di essere redditizia su base autonoma. Tuttavia, nel febbraio 2011, e a seguito di un ulteriore deterioramento delle condizioni economiche nelle zone in cui SpKef era operativa, la dirigenza e il consiglio di amministrazione di SpKef avevano calcolato che la differenza finanziaria nei rispettivi valori dei depositi e delle attività ammontava a 11,2 miliardi di ISK, il che significava che occorrevano 19,4 miliardi di ISK per soddisfare i requisiti dell'FME in termini di coefficiente CAD. Secondo le autorità islandesi, si trattava di una stima di gran lunga peggiore rispetto a quanto indicato nelle precedenti valutazioni; di conseguenza, erano stati esaminati altri mezzi, meno costosi, per porre rimedio alla situazione.

(94) Il 5 marzo 2011 era stato raggiunto un accordo tra Landsbankinn e le autorità islandesi in base al quale le operazioni, le attività e le passività di SpKef sarebbero state integrate con Landsbankinn. Le autorità islandesi avevano considerato questa opzione come l'intervento migliore per salvaguardare la stabilità finanziaria e gli interessi dei clienti, dei creditori e dello Stato islandese, dal momento che il coefficiente di adeguatezza patrimoniale di Landsbankinn era sufficiente per acquistare SpKef senza bisogno di ulteriori contributi statali. Le autorità islandesi sostengono che sarebbe stato comunque necessario controbilanciare la posizione negativa delle attività (a fronte degli impegni in depositi) di SpKef, per via della garanzia sui depositi. Pertanto, l'accordo sull'acquisizione tra Landsbankinn e lo Stato islandese implicava un impegno da parte dello Stato a compensare la posizione negativa delle attività di SpKef. L'accordo prevedeva un meccanismo speciale per determinare questa differenza (e dunque la portata dell'impegno dello Stato), in base al quale, in assenza di un esito concordato per l'esercizio di valutazione, la controversia sarebbe stata sottoposta all'attenzione di un collegio arbitrale.

(95) Poiché le parti dell'accordo non erano riuscite a trovare un'intesa sulla differenza tra le attività e le passività trasferite, il summenzionato collegio arbitrale era stato incaricato di agire in tal senso. L'8 giugno 2012 il collegio arbitrale aveva concluso il suo esame del caso e aveva deciso che l'indennizzo dovuto a Landsbankinn successivamente all'acquisizione di depositi e attività di SpKef ammontava a 19,2 miliardi di ISK (40). Secondo le autorità islandesi, la controversia sarà composta mediante il trasferimento di obbligazioni di Stato.

3.4.4. Il salvataggio e l'acquisizione di Sparisjodur Svarfdaela

(96) Per quanto concerne Sparisjodur Svarfdaela, gli eventi susseguitisi fino all'aprile 2011 che ne descrivono le difficoltà finanziarie e l'intervento da parte dello Stato islandese sono stati riportati nelle summenzionate decisioni relative alle casse di risparmio. La successiva acquisizione da parte di Landsbankinn è stata descritta e approvata dall'Autorità nella decisione SpSv.

(97) Il governo islandese aveva concesso a SpSv un aiuto di Stato accordando un prestito subordinato nell'aprile 2011 e soddisfacendo le richieste di CBI nei confronti di SpSv. Tali richieste erano state convertite per garantire il trasferimento dei capitali agli Investimenti finanziari dello Stato islandese («gli ISFI»). Queste misure di salvataggio erano state considerate provvisoriamente compatibili con l'accordo SEE alla luce delle decisioni relative alle casse di risparmio, a condizione che fosse presentato un piano di ristrutturazione per SpSv. Poiché Landsbankinn ha assorbito tutte le attività e le operazioni di SpSv, che ammontano a circa lo 0,311 % delle attività di Landsbankinn alla stessa data, l'Autorità considera il piano di ristrutturazione di Landsbankinn come il piano di ristrutturazione per l'entità derivante dalla concentrazione.

3.5. Il piano di ristrutturazione

(98) Le autorità islandesi avevano presentato un piano di ristrutturazione per Landsbankinn il 31 marzo 2011. Il piano era stato modificato, aggiornato e ripresentato dalle autorità islandesi il 23 maggio 2012 (in prosieguo il «piano di ristrutturazione»).

(99) Il piano di ristrutturazione affronta le questioni fondamentali della redditività, della condivisione degli oneri e della limitazione delle distorsioni della concorrenza. Secondo il piano di ristrutturazione, Landsbankinn si concentrerà sulla sua attività principale e sulla ristrutturazione dei portafogli di prestiti a famiglie e imprese.

(100) Come precedentemente indicato, l'Autorità considera che il periodo di ristrutturazione durerà fino al 15 dicembre 2014.

3.5.1. Descrizione del piano di ristrutturazione

(101) Le autorità islandesi e la banca ritengono che la ristrutturazione permetterà a Landsbankinn di tornare a essere una banca affidabile, adeguatamente finanziata e dotata di coefficienti di capitale solidi, consentendole in tal modo di mantenere il proprio ruolo di fornitore di credito all'economia reale. In base alle informazioni riportate nel piano di ristrutturazione e alle risposte scritte ai quesiti dell'Autorità, tali risultati verranno raggiunti attraverso le seguenti tappe: i) ridurre la leva finanziaria nel bilancio liquidando la vecchia banca e istituendone una nuova; ii) creare e mantenere una situazione patrimoniale forte e un bilancio sano; iii) raggiungere una redditività soddisfacente; iv) creare e mantenere una situazione di liquidità forte; v) completare la ristrutturazione del portafoglio dei prestiti, sia alle famiglie che alle imprese; vi) migliorare la strategia di finanziamento; vii) conseguire l'efficienza in termini di costi; viii) migliorare la gestione dei rischi.

(102) Prima di descrivere più dettagliatamente ognuno dei punti precedenti, di seguito viene brevemente illustrato il parere della banca sul modo in cui le debolezze che hanno contribuito al fallimento di Landsbanki vengono affrontate nel piano di ristrutturazione. La banca sostiene che, pur basandosi sulle operazioni nazionali di Landsbanki, Landsbankinn è una banca differente.

(103) Le autorità islandesi affermano che le debolezze che hanno svigorito Landsbanki prima del crollo del sistema bancario sono descritte ampiamente nella relazione della commissione speciale d'indagine, descritta in precedenza. Inoltre, la banca tiene a precisare che i fattori che hanno portato al crollo sono stati, in particolare, una scarsa gestione dei rischi, un'eccessiva propensione al rischio, una relazione insolitamente stretta tra proprietari e debitori di maggiori dimensioni, una crescita enorme in un lasso di tempo troppo breve, la scarsa esperienza sui mercati globali, l'esistenza di norme rigorose sui prestiti, l'assenza di verifiche e di controlli interni e una cultura e una strategia aziendali erronee. Afferma altresì che sono state introdotte modifiche importanti nel modello aziendale della banca da quando Landsbankinn ha cominciato a essere operativa nell'autunno 2008 e che i suelencati fattori sono serviti da guida per l'attuazione della nuova strategia e della nuova linea di governo della banca.

(104) Oltre al lungo elenco di misure individuate per riorganizzare i processi di lavoro interni e sostituire il personale chiave, i cambiamenti più sostanziali da segnalare sono i seguenti: un'attenzione maggiore verso le operazioni a livello nazionale, in particolare i servizi bancari al dettaglio e la rete di filiali, una forte riduzione delle attività bancarie d'investimento, un interesse più accentuato verso la ristrutturazione del portafoglio dei prestiti, una revisione della gestione dei rischi e un maggiore riguardo per la responsabilità sociale e la conformità a elevati standard etici.

(105) Pertanto, benché Landsbankinn, al pari dei suoi predecessori, fornisca un'ampia gamma di servizi finanziari sul mercato islandese, la differenza tra il sistema bancario precedente e quello successivo alla crisi di Landsbankinn risulta più visibile da «come» la banca conduce le proprie attività (processi, procedure, documentazione, norme e regolamentazione) che da «quale» gamma di servizi e prodotti offre in Islanda.

i) Ridurre la leva finanziaria nel bilancio liquidando la vecchia banca e istituendone una nuova

(106) Come si è detto in precedenza, la maggioranza delle attività e delle passività nazionali di Landsbanki era stata trasferita a Landsbankinn nel corso dell'ottobre 2008. A seguito di tale processo, la maggior parte del debito all'ingrosso aveva continuato a gravare sul patrimonio di Landsbanki e, di conseguenza, Landsbankinn non è stata mai sottoposta alla stessa leva finanziaria che era stata applicata a Landsbanki. Secondo il piano di ristrutturazione, questo significa che la questione della riduzione della leva finanziaria nel bilancio della banca era stata sostanzialmente risolta già nell'ottobre 2008.

ii) Creare e mantenere una situazione patrimoniale forte e un bilancio sano

(107) A seguito delle misure di capitalizzazione descritte in precedenza e degli sviluppi intercorsi dall'istituzione della banca, in particolare la rivalutazione delle attività (questione che verrà approfondita in prosieguo), i coefficienti CAD di Landsbankinn sono risultati decisamente superiori ai requisiti patrimoniali fissati dall'FME. Il coefficiente CAD è aumentato dal 13,0 % alla fine del 2008 al 15,0 % alla fine del 2009, al 19,5 % alla fine del 2010 e al 21,4 % alla fine del 2011.

(108) In base al piano di ristrutturazione, si prevede che tale coefficiente aumenti ulteriormente durante il periodo di ristrutturazione, fino a raggiungere il [> 20] % alla fine del 2014. Landsbankinn prevede quindi di superare nettamente i requisiti patrimoniali fissati dall'FME durante il periodo di ristrutturazione e oltre. […].

(109) In questo periodo il bilancio dovrebbe leggermente contrarsi, dai circa 1 135 miliardi di ISK a […] miliardi di ISK. Per quanto riguarda le attività del bilancio, l'importanza del capitale azionario e dei titoli di capitale diminuirà enormemente, presumibilmente a causa dell'annunciata vendita delle società operative. Si prevede un'analoga riduzione anche del volume di prestiti alle istituzioni finanziarie, stimata all'incirca intorno al […] % entro il 2014. Al tempo stesso, tuttavia, i prestiti ai clienti aumenteranno approssimativamente del […] % fino a raggiungere più o meno un importo di […] miliardi di ISK, secondo il piano di ristrutturazione.

(110) Quanto alle passività, aumenterà l'importanza dei depositi (dagli attuali 444 miliardi di ISK circa a […] miliardi di ISK), mentre registrerà un calo la percentuale dei titoli garantiti e delle passività riconducibili alle istituzioni finanziarie e alla CBI.

iii) Raggiungere una redditività soddisfacente

(111) Secondo il piano di ristrutturazione, e come illustrato di seguito nella tabella 2, la redditività del capitale proprio (ROE) di Landsbankinn è solida sin dal 2009. Tabella 2 Redditività del capitale proprio (ROE) negli anni passati (%) 2009 2010 2011 Redditività del capitale proprio (ROE) (41) 9,5 15,9 8,8 Inoltre, il piano di ristrutturazione prevede la seguente redditività del capitale proprio nel corso del restante periodo di ristrutturazione (tabella 3). Tabella 3 Redditività del capitale proprio (ROE) prevista (%) 2012 2013 2014 Redditività del capitale proprio (ROE) [5-15] [5-15] [5-15]

(112) Tale previsione è il risultato di una programmazione finanziaria più dettagliata nel piano di ristrutturazione: — si prevede che il reddito operativo aumenti da circa 30 miliardi di ISK a […] miliardi di ISK, ma che gli utili rimangano relativamente stabili, oscillando annualmente intorno ai […] miliardi di ISK; — gli interessi attivi netti oscilleranno tra […] e […] miliardi di ISK; — si prevede che le entrate da commissioni e dividendi aumentino approssimativamente del […] %, da circa 4 miliardi di ISK a […] miliardi di ISK; — si prevede una riduzione del margine di interesse netto dal […] % nel 2012 al […] % nel 2014; — si prevede una riduzione del numero di dipendenti del […] circa, da 1 158 a […] nel 2016; — si prevede una riduzione del rapporto costi/ricavi dal 57,2 % nel 2011 al […] % nel 2014.

(113) Secondo le autorità islandesi, gli ottimi risultati registrati da Landsbankinn dal momento della sua istituzione sono in certa misura dovuti al fatto che le attività nel portafoglio di prestiti che erano state acquisite dalla banca da Landsbanki da allora sono state ampiamente adeguate. Se da un lato tali incrementi di valore sono in certa misura compensati dall'obbligazione contingente, dall'altro lato lo «sconto» è stato e rimarrà una parte importante delle entrate della banca durante la ristrutturazione del portafoglio di prestiti.

(114) A sostegno di tale tesi, le autorità islandesi hanno presentato un calcolo (tabella 4) che indica quali sarebbero stati i risultati annuali senza lo sconto e altre «voci irregolari». Tabella 4 Utili al netto di voci irregolari 7.10.2008 - 31.12.2008 2009 2010 2011 Bilancio 2012 Bilancio 2013 Bilancio 2014 Bilancio 2015 Utili per l’anno – 6 936 14 332 27 231 16 957 […] […] […] […] Adeguamenti alla redditività: Rivalutazione delle attività trasferite – 23 772 – 49 702 – 58 489 […] […] […] […] Variazioni del valore equo delle obbligazioni contingenti 10 241 16 269 34 316 Sentenze sui prestiti FX 0 18 158 40 726 Azioni e obbligazioni – 7 983 – 7 318 – 18 017 Guadagno / perdita FX 3 000 – 14 623 759 Operazioni interrotte – 693 – 2 769 – 6 255 Costo di finanziamento delle posizioni di capitale 2 804 1 019 1 223 Redditività aggiustata – 2 072 – 11 735 11 221 […] […] […] […] ROE aggiustato – 1,4 % – 6,9 % 5,8 % [5-10]% [5-10]% [5-10]% [5-10]%

(115) Secondo questi dati, dal 2010 la banca avrebbe comunque realizzato utili e avrebbe continuato a realizzarne durante il restante periodo di ristrutturazione, anche in assenza dello sconto (42).

iv) Creare e mantenere una situazione di liquidità forte

(116) Per quanto riguarda la liquidità, una delle condizioni fissate dall'FME prevede che le disponibilità liquide o i mezzi equivalenti ammontino al 5 % dei depositi su richiesta e che le banche siano in grado di far fronte a un'improvvisa fuga di depositi con una disponibilità di liquidità pari al 20 %. Inoltre, la Banca centrale d'Islanda stabilisce norme sulla liquidità degli enti creditizi (43) secondo le quali le attività e le passività liquide degli enti creditizi sono classificate in base alla tipologia e alla scadenza e vengono assegnati loro coefficienti di ponderazione commisurati al rischio. Gli enti creditizi devono disporre di attività liquide superiori alle passività nei tre mesi successivi. Le norme prevedono anche una determinata prova di stress nell'ambito della quale si applica uno sconto a varie voci di patrimonio netto, partendo tuttavia dal presupposto che, da un lato, tutti i pagamenti siano effettuati alla scadenza e, dall'altro, che una quota degli altri pagamenti, ad esempio i depositi, sia versata con breve o nessun preavviso. Secondo le autorità islandesi, Landsbankinn è conforme alle suddette norme. Infatti, considerando il piano di ristrutturazione, essa detiene attualmente il 42,5 % di attività liquide sui depositi totali.

(117) Oltretutto, stando alle dichiarazioni del governo islandese, Landsbankinn ha di recente modificato la propria politica in materia di liquidità al fine di monitorare e garantire la conformità con i requisiti di Basilea 3. Attualmente il suo coefficiente di copertura della liquidità (liquidity coverage ratio, LCR) è pari al […] %.

(118) L'impatto sulla posizione della liquidità della banca nel caso si profilasse una situazione di tensione, come l'immediata rimozione dei controlli di capitali, è discusso più dettagliatamente nel prosieguo.

v) Completare la ristrutturazione del portafoglio dei prestiti, sia alle famiglie che alle imprese

(119) Prima delle crisi finanziarie del 2008, i clienti sia privati che commerciali della banca avevano raggiunto un elevato livello di debito. Quando l'economia e, in particolare, i prezzi degli immobili erano crollati a seguito della crisi, i clienti, improvvisamente sovraindebitati, spesso non erano più in grado di servire il loro debito e avevano un capitale proprio negativo. Oltre alla minaccia generale al benessere economico dell'Islanda, l'improvviso deterioramento del portafoglio prestiti della banca poneva un rischio considerevole per la futura redditività della banca. Per questo motivo la ristrutturazione del portafoglio di prestiti privati e commerciali (riduzione della leva finanziaria), come risulta dal piano di ristrutturazione, è diventata una priorità per Landsbankinn.

(120) Secondo le autorità islandesi, Landsbankinn ha sviluppato specifici programmi di alleggerimento del debito e ha collaborato con lo Stato e con altre banche alla formulazione di misure generali di alleggerimento del debito (per esempio, l'adeguamento dell'ipoteca del 110 %) (44).

(121) Entro il 30 marzo 2012 era stata completata la ristrutturazione finanziaria di oltre il 75 % delle società sovraindebitate che avevano obblighi nei confronti della banca per un ammontare superiore a 100 milioni di ISK e oltre il 75 % del debito totale era stato a sua volta ristrutturato. In base al piano di ristrutturazione, entro la fine del 2012 questa cifra raggiungerà il 92 %. Inoltre, i prestiti già ristrutturati sono perlopiù perfettamente funzionanti. Per esempio, solo il 2,6 % del valore complessivo dei prestiti delle società già ristrutturate subisce ritardi di 30 giorni.

vi) Migliorare la strategia di finanziamento

(122) Secondo le autorità islandesi, il profilo di finanziamento di Landsbankinn è sufficientemente ben diversificato e non si prevede, nel breve o medio termine, un grande fabbisogno di rifinanziamento. La composizione attuale dei finanziamenti è approssimativamente la seguente: 10 % di depositi delle istituzioni finanziarie, 40 % di depositi dei clienti (di cui l'80 % su richiesta e il 20 % di depositi a termine fino a 5 anni), 30 % di prestiti garantiti, che arriveranno a maturazione nel 2014-2018, e 20 % di capitale proprio.

(123) Come si è detto, i depositi rappresentano la principale fonte di finanziamento di Landsbankinn. Secondo il piano di ristrutturazione, l'importanza dei depositi aumenterà ulteriormente nel periodo di ristrutturazione. Al tempo stesso, Landsbankinn intende aumentare la quota dei depositi a termine, in modo da accrescerne la «fedeltà».

(124) I prestiti garantiti rimarranno un'importante fonte di finanziamento. Tali prestiti sono anche l'opzione di rifinanziamento più probabile, quando gli attuali prestiti garantiti giungeranno a maturazione, mentre è improbabile che l'emissione di titoli non garantiti diventi un'opzione di finanziamento per Landsbankinn nel breve o medio termine. In futuro la banca intende finanziare attività di lungo termine, come mutui con titoli garantiti, che potrebbero rappresentare fino al 5 % del finanziamento complessivo della banca. Tuttavia, non si ritiene che questa prospettiva possa concretizzarsi nel periodo di tempo interessato dal piano di ristrutturazione presentato all'Autorità.

vii) Conseguire l'efficienza in termini di costi

(125) Secondo il piano di ristrutturazione, Landsbankinn continua a concentrarsi su operazioni efficienti e semplificate al fine di contrastare l'aumento dei costi infrastrutturali derivato da controlli normativi più rigorosi, da una maggiore tassazione e dalle spese legate alle attività di ristrutturazione.

(126) Secondo il piano di ristrutturazione, i costi operativi generali diminuiranno del […] % (tenendo conto dell'inflazione), prevalentemente grazie alla fusione di SpKef e di altre filiali con la banca. A detta di Landsbankinn, ciò rappresenta un'opportunità per ridurre i costi, in particolare attraverso una riduzione del personale ([…] % dei dipendenti a tempo pieno nei prossimi 3 anni). Oltretutto, la banca sostiene che è stato lanciato un importante progetto con cui si intende semplificare la catena di servizi di Landsbankinn. Infine, la banca si è impegnata a chiudere […] le filiali nel corso del periodo di ristrutturazione. Tali misure, unitamente alla diminuzione del personale, determineranno una riduzione del rapporto costi/ricavi dal 57,2 % nel 2011 al […] % nel 2014.

viii) Migliorare la gestione dei rischi

(127) Landsbankinn ha informato l'Autorità che una delle sue priorità è migliorare le sue prassi di gestione dei rischi. A tale proposito Landsbankinn ha istituito la divisione Gestione dei rischi, responsabile di tutte le attività tradizionali di gestione dei rischi, della misurazione e della valutazione del rischio del mercato, del rischio di liquidità, del rischio operativo e del rischio di credito. Secondo Landsbankinn, le attività di gestione dei rischi sono state enormemente valorizzate dalla nuova struttura organizzativa della banca. Nella divisione operano 44 dipendenti.

3.5.2. Capacità di conseguire la redditività in uno scenario di base e in uno scenario di tensione

(128) Nel piano di ristrutturazione le autorità islandesi hanno presentato uno scenario di base e tre scenari di tensione per Landsbankinn allo scopo di dimostrare la capacità di Landsbankinn di conseguire una redditività a lungo termine, nonché la sua resistenza agli sviluppi macroeconomici.

3.5.2.1. Lo scenario di base

(129) Il piano di ristrutturazione descritto precedentemente costituiscono il caso di base. Secondo le autorità islandesi, gli indicatori macroeconomici sottesi sono simili a quelli presenti nella previsione di base di CBI per gli anni futuri e sono riportati nella tabella 5: Tabella 5 Previsione macroeconomica, scenario di base

3.5.2.2. Gli scenari di tensione

(130) Il piano di ristrutturazione contiene 3 scenari di tensione: una lieve recessione, una crisi economica a livello internazionale e la svalutazione della króna, compresa la metodologia usata per concepire tali scenari e l'impatto sulla posizione patrimoniale della banca. Gli scenari sono stati definiti tenendo conto di improbabili sia pur plausibili gravi cambiamenti dell'ambiente economico in cui opera la banca. Per esempio, lo scenario che considera una crisi economica internazionale poggia su un potenziale crollo della zona euro e sulle ripercussioni di tale evento sull'economia europea. Le variabili macroeconomiche risultanti da tale scenario sarebbero le seguenti: Tabella 6 Macroindicatori nello scenario di crisi economica internazionale

(131) Nell'esercizio legato alla prova di stress presentata da Landsbankinn vengono utilizzati metodi diversi per tradurre questi 3 scenari in una misurazione dell'impatto sui rendiconti finanziari della banca, sulle perdite di prestiti e sul patrimonio economico. Il grafico 3 mostra, con un esempio, in che modo le perdite in caso di insolvenza (loss given default, LGD) sono collegate alla prestazione economica (PIL). Grafico 3 Correlazione PIL-LDG [Grafico sulla correlazione tra LGD e PIL Valori omessi per motivi di segreto d'ufficio]

(132) L'esito principale delle prove di stress è che la capitalizzazione di Landsbankinn è tale da rimanere al di sopra dei requisiti CAD minimi interni ed esterni in tutti gli scenari; secondo il piano di ristrutturazione, presenta infatti un […] % di eccesso di capitale.

(133) Inoltre, il piano di ristrutturazione di Landsbankinn contiene una prova di stress parziale del coefficiente di liquidità della banca. In questo caso, la banca ipotizza che tutti i depositi delle istituzioni finanziarie siano immediatamente ritirati, per esempio dopo la rimozione dei controlli sui capitali. Stando alle informazioni presentate dalle autorità islandesi, anche in questo caso la posizione di liquidità di Landsbankinn rimarrebbe forte, in particolare perché la banca potrebbe liquidare ulteriori attività con relativa rapidità e senza un effetto eccessivamente negativo sul bilancio, come per esempio il suo portafoglio di prestiti ipotecari denominati in ISK (attraverso operazioni di prestito con CBI). Il grafico 4 illustra tale scenario: Grafico 4 Principale posizione di liquidità dopo i ritiri di tutti i depositi istituzionali e vari ritiri da parte dei clienti [Grafico indicante i coefficienti di liquidità di Landsbankinn Valori omessi per motivi di segreto d'ufficio]

(134) Secondo questo calcolo, la banca potrebbe sopportare un ulteriore ritiro del […] % dei depositi dei clienti senza essere costretta a dar corso alla liquidazione delle attività. Il risultato indica che la banca è in condizione di far fronte a interruzioni di liquidità impreviste.

4. MOTIVI CHE HANNO INDOTTO ALL'AVVIO DEL PROCEDIMENTO DI INDAGINE FORMALE, ALLA TRANSAZIONE DI SPKEF E A MISURE APPROVATE PROVVISORIAMENTE NELLE DECISIONI SULLE CASSE DI RISPARMIO

(135) Nella decisione di avviare il procedimento, l'Autorità aveva concluso in via preliminare che le misure adottate dallo Stato islandese per capitalizzare Landsbankinn costituiscono aiuti di Stato ai sensi dell'articolo 61 dell'accordo SEE. Inoltre, non aveva potuto escludere che nella garanzia sui depositi illimitati fossero presenti aiuti di Stato. La decisione di avviare il procedimento non aveva preso in considerazione le misure di aiuto connesse all'acquisizione di SpSv, che erano state approvate provvisoriamente dall'Autorità nelle decisioni relative alle casse di risparmio. L'Autorità esprimerà un parere definitivo su tali misure, che continuano a influire sulla valutazione in esame, nella presente decisione. Infine, poiché le misure riguardanti il trasferimento delle operazioni da SpKef a Landsbankinn non erano state incluse nella decisione di avviare il procedimento, l'Autorità esaminerà anche tali misure.

(136) Per quanto riguarda la compatibilità delle misure valutate nella decisione di avviare il provvedimento, l'Autorità ha ritenuto che potesse essere espresso un parere definitivo solo sulla base di un piano di ristrutturazione, che non era stato presentato quando l'Autorità aveva avviato il procedimento di indagine formale il 15 dicembre 2010. Era stato in particolare a causa della mancanza di un piano di ristrutturazione a oltre due anni di distanza dall'istituzione di Landsbankinn e a un anno di distanza dall'accordo con i creditori di Landsbanki che l'Autorità aveva espresso dubbi in merito alla compatibilità degli aiuti.

4.1. Osservazioni delle parti interessate

(137) L'Autorità ha ricevuto una dichiarazione a nome dei creditori della vecchia banca con cui essi sottolineavano la necessità di essere considerati parti interessate e indicavano che avrebbero potuto trasmettere ulteriori osservazioni in seguito.

4.2. Osservazioni delle autorità islandesi

(138) Le autorità islandesi ammettono che le misure adottate nell'istituzione della NBI, attualmente Landsbankinn, costituiscono aiuti di Stato. A parere delle autorità islandesi, le misure sono tuttavia compatibili con il funzionamento dell'accordo SEE sulla base dell'articolo 61, paragrafo 3, lettera b), dell'accordo, poiché sono necessarie, adeguate e proporzionate per porre rimedio a un grave turbamento dell'economia islandese. Le autorità islandesi ritengono che le misure adottate siano sotto tutti gli aspetti in linea con i principi enunciati negli orientamenti dell'Autorità in materia di aiuti di Stato e affermano che l'aiuto è necessario e limitato al minimo indispensabile.

(139) Le autorità islandesi, inoltre, sottolineano che gli ex azionisti di Landsbanki hanno perso tutte le loro azioni senza ricevere alcun indennizzo dallo Stato e che gli aiuti sono concepiti in modo da ridurre al minimo gli effetti di ricaduta negativa sui concorrenti.

(140) Quanto al trasferimento delle operazioni da SpKef a Landsbankinn, le autorità islandesi riconoscono che l'obbligo per lo Stato di porre rimedio all'insufficienza delle attività trasferite (rispetto al volume di passività trasferite) costituisca un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 61, paragrafo 1, dell'accordo SEE, pur essendo del parere che la natura dell'accordo impedisca a Landsbankinn di ricevere un vantaggio finanziario diretto. Ammettono, tuttavia, che la misura potrebbe rafforzare la posizione di Landsbankinn, dal momento che contribuisce ad accrescere la clientela, e potrebbe offrire opportunità per semplificare le operazioni.

(141) In ogni caso, le autorità islandesi affermano che l'aiuto è compatibile con l'articolo 61, paragrafo 3, lettera b), dell'accordo. Poiché il contributo statale si limita a coprire esattamente la differenza tra attività e passività, e poiché tale differenza è determinata da una commissione indipendente, le autorità sostengono che l'aiuto è circoscritto al minimo indispensabile, specificando che è stato proporzionato, poiché Landsbankinn era l'unica banca in grado di acquisire le operazioni di SpKef all'epoca, e che alternative come una fusione forzata da parte dell'FME sarebbero state più dannose e potenzialmente più costose per lo Stato.

(142) A parere delle autorità islandesi la garanzia sui depositi non costituisce aiuto di Stato.

4.3. Impegni assunti dalle autorità islandesi

(143) Le autorità islandesi hanno assunto una serie di impegni, la maggior parte dei quali riguarda le distorsioni della concorrenza causate dalle misure di aiuto in esame; tali impegni sono illustrati nell'allegato.

II. VALUTAZIONE

1. PRESENZA DI AIUTO DI STATO

(144) Il paragrafo 1 dell'articolo 61 dell'accordo SEE così recita: «Salvo deroghe contemplate dal presente accordo, sono incompatibili con il funzionamento del medesimo, nella misura in cui incidano sugli scambi fra parti contraenti, gli aiuti concessi da Stati membri della Comunità, da Stati AELS (EFTA) o mediante risorse statali sotto qualsiasi forma, che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza».

(145) L'Autorità valuterà le misure (45) indicate di seguito: — il capitale operativo iniziale fornito dallo Stato islandese alla nuova banca; — la totale capitalizzazione (iniziale) della nuova banca da parte dello Stato; il mantenimento da parte dello Stato di una quota di maggioranza del capitale azionario. Le misure sopracitate saranno complessivamente indicate nel prosieguo come «le misure di capitalizzazione». L'Autorità valuterà inoltre: — la garanzia del governo islandese sui depositi nazionali presso tutte le banche islandesi; e — il trasferimento delle operazioni da SpKef a Landsbankinn («la transazione SpKef»).

(146) L'Autorità ribadisce inoltre che le misure di salvataggio temporaneamente approvate per