AIUTI DI STATO (95-010 Norvegia)



Gazzetta ufficiale n. C 038 del 05/02/1998 pag. 0006 - 0017



AIUTI DI STATO (95-010 Norvegia) (98/C 38/06) Comunicazione dell'Autorità di vigilanza EFTA ai sensi dell'articolo 1, paragrafo 2, del protocollo 3 dell'accordo che istituisce un'Autorità di vigilanza e una Corte di giustizia, agli altri Stati EFTA, agli Stati membri della CE e ai terzi interessati, concernente un aiuto di Stato in forma di regime fiscale della sicurezza sociale differenziato su base regionale (Norvegia) (aiuto n. 95-010). Per effetto della decisione 246/97/COL del 19 novembre 1997, la cui sostanza è riprodotta di seguito, l'Autorità di vigilanza EFTA ha avviato la procedura di cui all'articolo 1, paragrafo 2, del protocollo 3 all'accordo sull'Autorità di vigilanza e sulla Corte. Al governo norvegese è stata inviata copia della decisione. I. INTRODUZIONE Procedura d'indagine L'articolo 1, paragrafo 1, del protocollo 3 all'accordo sull'Autorità di vigilanza e sulla Corte recita: «L'Autorità di vigilanza EFTA procede con gli Stati membri all'esame permanente dei regimi di aiuti esistenti in questi Stati. Essa propone a questi ultimi le opportune misure richieste dal graduale sviluppo o dal funzionamento dell'accordo SEE.» L'articolo 1, paragrafo 2, del protocollo 3 recita: «Qualora l'Autorità di vigilanza, dopo aver intimato agli interessati di presentare le loro osservazioni, constati che un aiuto concesso da uno Stato EFTA, o mediante fondi statali, non è compatibile con il funzionamento dell'accordo SEE a norma dell'articolo 61 di tale accordo, oppure che tale aiuto è attuato in modo abusivo, decide che lo Stato EFTA interessato deve sopprimerlo o modificarlo nel termine da essa definito.» L'Autorità di vigilanza EFTA è tenuta a iniziare la procedura di cui all'articolo 1, paragrafo 2, del protocollo 3 ogniqualvolta sussistano dubbi circa la compatibilità di un aiuto con il funzionamento dell'accordo SEE. La procedura si applica a tutti i casi di aiuto, siano essi notificati, o non notificati o già in essere (in quest'ultimo caso deve essere preceduta da una proposta di «opportune misure»). La decisione di iniziare la procedura lascia impregiudicata la decisione finale che potrà anche constatare che l'aiuto è compatibile con il funzionamento dell'accordo SEE. Scopo della procedura di cui all'articolo 1, paragrafo 2, del protocollo 3 è di garantire un approfondito esame del caso dando a tutte le parti interessate il diritto di essere ascoltate. Antefatti Con due lettere, rispettivamente del 16 giugno e del 30 agosto 1995, l'Autorità di vigilanza EFTA ha chiesto alle autorità norvegesi informazioni dettagliate sul vigente regime fiscale della sicurezza sociale. La richiesta riguardava in particolare il sistema di contributi di sicurezza sociale, differenziato su base regionale, a carico del datore di lavoro ed era intesa ad appurare se tale sistema costituisse aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 61, paragrafo 1, dell'accordo SEE e in qual misura fossero eventualmente applicabili le deroghe di cui all'articolo 61, paragrafo 3, di tale accordo. Le autorità norvegesi hanno risposto con due lettere, rispettivamente del 5 e del 19 settembre 1995. Fra la primavera del 1995 e marzo 1997 le autorità norvegesi e l'Autorità di vigilanza EFTA hanno tenuto diverse riunioni informali e tecniche sull'argomento. Ulteriori informazioni sono state inoltre trasmesse all'Autorità di vigilanza, anche in occasione di tali riunioni. A norma del protocollo 27, lettera f), dell'accordo SEE, l'Autorità ha quindi informato la Commissione dell'indagine in corso e ha preso atto delle osservazioni (1) formulate su tale prima valutazione della direzione «Concorrenza e aiuti di Stato» dell'Autorità. Con decisione del 14 maggio 1997 (2), l'Autorità concludeva che l'applicazione di aliquote ridotte alle zone fiscali 2-5 del sistema norvegese di contributi di sicurezza sociale, differenziato su base regionale, costituisce effettivamente erogazione di un aiuto statale ai sensi dell'articolo 61, paragrafo 1, dell'accordo SEE. Con la medesima decisione proponeva altresì l'adozione di «opportune misure» per conformare il sistema dei contributi (3) all'accordo SEE (cfr. capitolo III, punto 1, della presente decisione). L'Autorità ha quindi chiesto al governo norvegese di manifestare il suo assenso sulla proposta di opportune misure o altrimenti di presentare le proprie osservazioni entro due mesi dalla data di ricevimento della decisione. Come si evince dalla sezione III, punto 2, della presente decisione, le autorità norvegesi non hanno ritenuto opportuno conformarsi alla proposta di opportune misure. La valutazione del caso da parte dell'Autorità figura nel capitolo III della presente decisione. II. I FATTI 1. Caratteristiche del sistema nazionale norvegese di sicurezza sociale e suo finanziamento 1.1. Sistema nazionale di sicurezza sociale («Folketrygden») A norma della legge sulle assicurazioni del 17 giugno 1966 deve essere assicurato chiunque risieda o lavori in Norvegia. La legge eroga un'ampia gamma di prestazioni quali le pensioni di vecchiaia, le pensioni di reversibilità ai superstiti, le pensioni di invalidità, per gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali, le cure mediche, le integrazioni salariali in caso di malattia o congedo di maternità, le indennità di disoccupazione. Nel 1995, la spesa totale per il sistema nazionale di sicurezza sociale è stata di 125 miliardi di NOK (corone norvegesi). All'epoca della sua istituzione, il sistema nazionale norvegese di sicurezza sociale veniva finanziato mediante quattro fonti di entrata distinte: - contributi di sicurezza sociale a carico del datore di lavoro, - contributi di sicurezza sociale a carico del lavoratore, - sussidi del governo centrale, - sussidi del governo locale (4). Per una serie di ragioni, tali fonti storiche di finanziamento sono diventate complessivamente insufficienti: nel 1995, il gettito totale rappresentato dai contributi sociali si assestava intorno agli 86 miliardi di NOK. Il sistema nazionale di sicurezza sociale è andato pertanto trasformandosi da sistema previdenziale tradizionale quale era in un capitolo fondamentale del bilancio statale. Attualmente non esistono più entrate distintamente assegnate al finanziamento di determinate spese e sia le spese che le entrate costituiscono parte integrante del bilancio dello Stato. 1.2. Contributi a carico del datore di lavoro differenziati su base regionale I contributi sociali datoriali costituiscono, dopo l'IVA, la seconda principale fonte di entrata della finanza statale. Nel 1995, il gettito fiscale rappresentato da tali contributi era stimato a circa 47 miliardi di NOK, pari all'11 % delle entrate del bilancio. Le relative aliquote fiscali vengono fissate annualmente, insieme ad altre tasse e imposte, dal parlamento norvegese nella legge finanziaria. I contributi sociali datoriali sono calcolati in base a una percentuale del reddito lordo percepito dal lavoratore, che può variare dallo 0,0 al 14,1 %, a seconda della zona fiscale in cui il lavoratore ha stabilito la propria residenza. Le variazioni di aliquote fra le diverse zone fiscali lasciano comunque del tutto impregiudicati i diritti di cui godono i singoli lavoratori nell'ambito del sistema di sicurezza sociale. Il sistema delle aliquote fiscali differenziate su base regionale è stato introdotto nel 1975 (5) per ragioni inerenti alla politica regionale. Il paese fu allora suddiviso in tre zone fiscali e furono fissate tre aliquote, rispettivamente del 17, 16 e 14 %, che andavano a sostituire un'aliquota unica del 16,7 %. Con il tempo, il sistema ha subito diverse modifiche relative sia all'estensione geografica sia ai livelli di imposizione di ciascuna zona. La tabella 1 riporta, per ciascuna di esse, l'aliquota fiscale applicabile dal 1° gennaio 1995 e la quota di popolazione interessata. La media delle tre aliquote è del 12,6 %. >SPAZIO PER TABELLA> Le zone fiscali sono state ritoccate da ultimo nel 1988 e da allora sono stati apportati solo ritocchi minimi al sistema. Seguono le principali caratteristiche del sistema dei contributi sociali a carico del lavoratore differenziati su base regionale, così come descritte dalle stesse autorità norvegesi. - Le aliquote applicate sono quelle del luogo (comune) (6) di residenza del lavoratore e non quelle della località in cui ha sede l'impresa. - Il sistema poggia su criteri obiettivi, viene applicato automaticamente e senza limiti temporali. - Il sistema non fa alcuna distinzione tra settori di attività, dimensioni delle imprese, ramo di attività economica, proprietà dell'impresa (pubblica o privata), ecc. - I sistema si applica a tutti i lavoratori del settore pubblico e privato, ma non ai dipendenti statali, i cui contributi sono calcolati sulla base dell'aliquota più alta, indipendentemente dal luogo di residenza del lavoratore. - Il sistema si applica ai lavoratori stranieri residenti in Norvegia ove siano coperti dal sistema nazionale di sicurezza sociale. - I contributi sociali datoriali non tengono conto della nazionalità del datore di lavoro. 2. Zone fiscali 2-5 - Situazione demografica Il 27 % di tutta la popolazione norvegese risiede nelle zone fiscali da 2 a 5. A norma della sezione 28.2.3 delle norme procedurali e sostanziali in materia di aiuti di Stato emanate dall'Autorità (Guida agli aiuti di Stato) (7), le regioni corrispondenti alle regioni di livello NUTS III con una densità di popolazione inferiore a 12,5 per km² possono essere considerate anch'esse ammissibili agli aiuti regionali a norma della deroga fissata dall'articolo 61, paragrafo 3, lettera c), dell'accordo SEE. Nella tabella 2 figurano i dati relativi alla densità di popolazione di ciascuna contea (regioni di livello NUTS III) e di tutte le aree incluse nelle singole contee che rientrano nelle zone fiscali 2-5. Ciascuna delle nove contee elencate nella sezione superiore della tabella ha una densità media di popolazione inferiore a 12,5 per km², mentre le contee della sezione inferiore hanno una densità superiore. Le prime nove contee occupano un'area più ampia in termini demografici rispetto alle zone fiscali 2-5 e rappresentano il 31 % di tutta la popolazione norvegese. >SPAZIO PER TABELLA> 3. Effetti del sistema sull'economia 3.1. Benefici del sistema delle aliquote differenziate per le zone 2-5 L'Autorità di vigilanza ha commissionato a un consulente esterno uno studio (8) sull'impatto economico del sistema di aliquote differenziate. Lo studio illustra i benefici prodotti dal sistema per settore industriale, per dimensioni delle imprese, zona fiscale e regione. I benefici stimati sono definiti come differenza fra il gettito che si otterrebbe applicando l'aliquota più elevata (quella della zona 1) (9) e il gettito effettivo dei contributi sociali datoriali per le imprese nelle zone fiscali 2-5. La tabella 3 contiene i dati 1994 (10) relativi al volume stimato e alla distribuzione dei benefici per zona fiscale e attività economica. I benefici totali calcolati in base alla definizione del paragrafo precedente ammonterebbero a 4 473 milioni di NOK, 3 102 dei quali, pari circa al 70 % del totale, sono attribuibili alla Norvegia settentrionale (zone 4-5). >SPAZIO PER TABELLA> Dallo studio si evince che nel 1994 il settore pubblico (comuni e contee) ha beneficiato di un vantaggio fiscale di 1 519 milioni di NOK, pari a circa un terzo del totale, mentre per l'industria manifatturiera il beneficio è stato circa il 17 % del totale. Nel 1994, operava nelle zone fiscali 2-5 circa il 23 % dell'industria manifatturiera norvegese (11), con un volume d'affari complessivo di 79 miliardi di NOK. I benefici stimati per tali imprese sono stati pari, per il medesimo esercizio, a 767,9 milioni di NOK, circa l'1 % del loro volume d'affari. Dallo studio risulta che il 16 % di tale importo, vale a dire 124,9 milioni di NOK, è attribuibile alle grosse imprese con oltre 250 dipendenti. Sempre secondo il citato studio, nel 1994 l'industria manifatturiera ha beneficiato, per lavoratore, di 7 000 NOK nella zona 2, di 19 000 NOK nella zona 4 e di 29 000 NOK nella zona 5. Come si diceva in precedenza, i contributi sociali datoriali corrispondono a una percentuale del reddito lordo percepito dal lavoratore, la quale varia a seconda del luogo di residenza di quest'ultimo. Poiché i lavoratori risiedono spesso vicino al loro luogo di lavoro, i contributi sociali versati dal datore di lavoro in una determinata zona fiscale riguardano tendenzialmente i lavoratori residenti in tale zona. È quanto conferma la tabella 4 i cui dati interregionali, presentati in diagonale e in grassetto, indicano che buona parte del gettito fiscale è riconducibile a lavoratori che risiedono e lavorano nella stessa zona. (Tale osservazione non si applica alla zona 5 la cui aliquota è 0 e quindi non genera alcuna entrata). >SPAZIO PER TABELLA> 3.2. Effetti sulla formazione del salario Effetto immediato della riduzione dei contributi sociali datoriali è la riduzione del costo della manodopera. Se questa riduzione genera a sua volta un incremento dei salari, ne consegue che parte del vantaggio fiscale si traduce in un aumento della retribuzione (effetto salario). Se questo è il caso, i benefici netti per le imprese saranno inferiori ai benefici totali derivanti dall'applicazione delle aliquote ridotte. Lo studio valutava se fosse opportuno tener conto degli eventuali effetti positivi per le retribuzioni. A tale proposito, le autorità norvegesi hanno commissionato un nuovo studio (12); le conclusioni dei due studi si possono riassumere come segue: - Non esistono studi empirici che dimostrino come eventuali variazioni del livello delle tasse sul reddito possano influire sulla struttura retributiva. Gli studi empirici basati sui dati nazionali stimano gli effetti salario tra il 20 e l'80 %. - Tutti gli studi empirici svolti in base ai dati nazionali dimostrano che a una riduzione dei contributi sociali datoriali corrisponde una riduzione dei costi della manodopera a breve termine. Buona parte di essi conferma inoltre che tale riduzione si protrae anche sul lungo termine, ma in misura minore. In altre parole, la maggior parte degli studi indica che i benefici economici connessi con una riduzione delle tasse sul reddito si trasferiscono, a lungo termine e in una qualche misura, sui lavoratori sotto forma di retribuzioni più elevate. - Gli studi svolti in base ai dati dimostrano che l'effetto salario indotto dalla riduzione delle tasse sul reddito a livello regionale è più contenuto rispetto a una riduzione generalizzata. In altri termini, ridurre le tasse sul reddito solo in alcune regioni genera un minore effetto ridistribuito a beneficio del lavoratore. 4. Costi supplementari di trasporto Oltre al problema della scarsa densità della popolazione, i paesi nordici soffrono di un altro handicap regionale specifico «costituito dai costi supplementari causati alle aziende dalle lunghissime distanze e dalle avverse condizioni climatiche» (13). Al riguardo, la Guida agli aiuti di Stato prevede che gli aiuti alle imprese destinati a «compensare parzialmente i costi supplementari di trasporto» (14) siano giustificati a norma dell'articolo 61, paragrafo 3, lettera c), dell'accordo SEE ove siano soddisfatte le condizioni di cui al punto 28.2.3.2 della suddetta Guida. L'Autorità di vigilanza, in collaborazione con le autorità norvegesi, ha vagliato le possibilità di individuare i costi supplementari di trasporto basandosi sulle statistiche a disposizione. Le autorità norvegesi hanno presentato diverse stime e hanno effettuato i calcoli sia per l'industria sul suo complesso sia a vari livelli di disaggregazione, utilizzando le medie dei prezzi e delle quantità. Tutti i calcoli effettuati hanno invariabilmente dimostrato che il totale dei costi supplementari di trasporto per ciascuna zone fiscale era di gran lunga superiore ai benefici derivanti dall'applicazione di aliquote fiscali inferiori. Sebbene le cifre aggregate dalle statistiche esistenti si siano rivelate utili per definire un quadro generale degli svantaggi legati ai costi di trasporto per le imprese delle zone 2-5, l'Autorità ha chiesto altri dati settoriali specifici per poter esprimere una sua valutazione. Le autorità norvegesi hanno quindi convenuto di commissionare uno studio speciale sulle relazioni fra costi supplementari di trasporto e i contributi sociali ridotti nelle zone 2-5 per le imprese concorrenti di import/export del settore estrattivo e manifatturiero. Tale studio aveva per oggetto un campione rappresentativo di imprese, ciascuna delle quali rispondeva al profilo industriale proprio del settore manifatturiero delle zone 2-5. «Statistics Norway» ha individuato tutte le imprese di import/export attive nel settore estrattivo e manifatturiero, ubicate nelle zone 2-5 con oltre 50 dipendenti, per un totale di circa 180 aziende. «Statistics Norway» e l'istituto norvegese di economia dei trasporti (TØI) hanno quindi proceduto a un'ulteriore selezione per ottenere un campione il più rappresentativo possibile delle imprese operanti nel settore manifatturiero delle zone 2-5. Sono state così individuate 36 imprese, per ciascuna delle quali è stato effettuato un attento esame dei costi supplementari di trasporto, basato in particolare sui conti aziendali. Le stime di tali costi sono state messe in rapporto con i costi di trasporto delle merci, in entrata e in uscita, entro i confini nazionali. Nel calcolo sono stati inclusi anche i costi supplementari di trasporto interno per talune categorie di personale, mentre sono state escluse le imprese appartenenti a settori disciplinati da norme specifiche sugli aiuti di Stato, come per esempio le costruzioni navali. Oggetto dello studio sono stati i prodotti tipici norvegesi d'esportazione, come i metalli (fra cui l'alluminio e le ferroleghe), il legno e derivati, i mobili, i tessili, la plastica, prodotti e attrezzature metalliche, prodotti ittici trasformati e prodotti di cava e miniera. Nella tabella 5 figurano schematicamente le conclusioni cui è giunto lo studio. A livello aggregato, i costi supplementari di trasporto si sono rivelati di gran lunga superiori ai benefici stimati di cui godono le imprese con contributi sociali più bassi. Lo stesso risultato emerge per ciascuna singola impresa oggetto dello studio. I benefici stimati sono stati calcolati secondo il metodo applicato dal consulente dell'Autorità di vigilanza di cui al capitolo II, punto 3.1. Nel calcolo non si è tenuto conto dell'impatto di eventuali effetti sul salario nel senso precedentemente precisato. >SPAZIO PER TABELLA> III. LE MISURE OPPORTUNE 1. Proposta dell'Autorità Preso atto dei dati sopraesposti, l'Autorità ha valutato il sistema norvegese di contributi di sicurezza sociale, differenziato su base regionale, ed è giunta alla conclusione che esso si configura effettivamente come aiuto al funzionamento e costituisce pertanto aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 61, paragrafo 1, dell'accordo SEE. L'Autorità ha altresì concluso che il sistema non può in alcuna misura avvalersi delle deroghe previste dall'accordo. Nondimeno, l'Autorità ha riconosciuto che dei benefici derivanti dall'applicazione di aliquote inferiori nelle zone 2-5 non fruiscono solo i datori di lavoro che esercitano un'attività orientata al commercio e aperta alla concorrenza internazionale, ma anche i datori di lavoro che operano in settori che non influenzano minimamente il commercio internazionale, quali i servizi pubblici e privati di natura locale. Gli aiuti che non incidono sugli scambi commerciali fra le parti contraenti non rientrano nel campo d'applicazione dell'articolo 61 del trattato SEE. L'Autorità ha altresì rilevato che molti servizi e settori non manifatturieri assorbono molta forza lavoro e ha osservato come la riduzione degli oneri fiscali nelle zone 2-5 contribuisca in termini occupazionali allo sviluppo di tali regioni, in quanto diminuisce i costi della manodopera. Nell'esaminare le imprese concorrenti di import/export selezionate, l'Autorità ha riconosciuto che i costi di trasporto da queste sostenute nelle zone 2-5 sono elevati rispetto ai costi delle imprese analoghe della zona 1. In particolare, ha osservato come su un campione rappresentativo di tali imprese, i costi supplementari di trasporto di ciascuna oltrepassavano i benefici stimati provenienti dalla riduzione dei contributi sociali di cui alla sezione II, punto 4. Conformemente alla Guida agli aiuti di Stato e a quanto esposto nel capitolo II, punto 4, gli aiuti alle imprese destinati a compensare i costi supplementari di trasporto sono giustificati a talune condizioni, una delle quali è che le imprese beneficiarie siano ubicate in aree sottopolate, vale a dire con una densità di popolazione inferiore a 12,5 per km². Le aree rientranti nelle zone 2-5 soddisfano per l'appunto tale criterio (cfr. tabella 2). L'Autorità ha poi esaminato se fossero soddisfatte le altre condizioni di cui al punto 28.2.3.2 della Guida e ha pertanto giudicato non necessaria la riduzione generale sia del livello di compensazione indiretta dei costi supplementari di trasporto sostenuti dalle imprese del settore estrattivo e manifatturiero, sia della differenziazione regionale dei contributi sociali. D'altro canto, l'Autorità ha sottolineato che il punto 28.2.3.2 della Guida agli aiuti di Stato (nel testo della GU L 240 del 15.9.1994, pagine 34 e 35) recita: «Non si potranno concedere aiuti al trasporto o alla trasmissione dei prodotti di imprese per le quali non è possibile un'ubicazione alternativa (prodotti dell'industria estrattiva, centrali idroelettriche, ecc.).» «L'aiuto ai trasporti concesso ad imprese in settori considerati sensibili dall'Autorità di vigilanza EFTA (autoveicoli, tessili, fibre sintetiche, prodotti CECA e prodotti siderurgici non CECA) è soggetto alle norme settoriali per l'industria interessata . . . .» A giudizio dell'Autorità, tali disposizioni impongono di modificare l'attuale sistema dei contributi sociali a carico del datore di lavoro e in particolare importano l'applicazione alle imprese di alcuni settori economici dell'aliquota fiscale della zona 1, indipendentemente dall'ubicazione delle stesse e soprattutto dal luogo di residenza dei loro lavoratori. Infine, l'Autorità ha dichiarato ingiustificati, per certe aziende di servizi esposte alla concorrenza internazionale, i benefici derivanti dallo sgravio fiscale per le zone 2-5. Tale considerazione si applica in particolare ai servizi finanziari, al settore delle telecomunicazioni e, in parte, a quello dei trasporti. Alla luce dei fatti e delle valutazioni esposte in precedenza, l'Autorità ha proposto alla Norvegia, con decisione del 14 maggio 1997, le seguenti opportune misure (15): i) Entro il 15 ottobre 1997, il governo norvegese deve presentare una proposta dettagliata che contenga una mappa generale delle aree assistite. Tale proposta deve altresì indicare le aree che beneficiano di aiuti regionali ai trasporti e di aiuti regionali agli investimenti. ii) Riguardo alle attività economiche non contemplate al punto iii), il governo norvegese dovrà adottare le misure necessarie a garantire che il sistema di aliquote fiscali attualmente applicato alle zone 2-5 sia limitato a un'area in cui sono ammissibili aiuti regionali ai trasporti. iii) Il governo norvegese dovrà altresì adottare le misure necessarie affinché vengano modificate le pertinenti disposizioni in materia fiscale relative ai contributi sociali datoriali, al precipuo scopo di: a) garantire che le seguenti attività siano soggette all'aliquota fiscale applicata nella zona 1 per tutti i lavoratori: - produzione e distribuzione di energia elettrica (NACE 40.1); - estrazione di petrolio greggio e di gas naturale (NACE 11.10); - attività di servizi connessi all'estrazione di petrolio e di gas, esclusa la prospezione (NACE 11.20); - estrazione di minerali metalliferi (NACE 13); - attività connesse con l'estrazione di nefeli e sienite nefelinica (HS 2529.3000) e altri minerali industriali (HS 2517.49100); b) garantire che le imprese di trasporto di merci su strada (NACE 60.24) con oltre 50 dipendenti siano soggette all'aliquota fiscale applicata nella zona 1 per tutti i lavoratori; c) garantire che le imprese del settore delle telecomunicazioni (NACE 64.20) siano soggette all'aliquota fiscale applicata nella zona 1 per tutti i lavoratori; d) garantire che le imprese con uffici distaccati all'estero o che comunque svolgano attività transfrontaliere nei seguenti settori ad eccezione degli uffici distaccati che forniscono solo servizi locali, siano soggette all'aliquota fiscale applicata nella zona 1 per tutti i lavoratori: - intermediazione monetaria e finanziaria (NACE 65); - assicurazioni e fondi pensioni, escluse le assicurazioni sociali obbligatorie (NACE 66); - attività ausiliarie dell'intermediazione finanziaria (NACE 67); e) garantire il rispetto della disciplina degli aiuti all'industria, oggetto di specifiche norme settoriali, - applicando l'aliquota fiscale della zona 1 a tutti i dipendenti di imprese di prodotti CECA; - applicando l'aliquota fiscale della zona 1 a tutti i dipendenti delle imprese disciplinate dall'atto di cui al punto 1, lettera b), dell'allegato XV all'accordo SEE (direttiva 90/684/CEE del Consiglio concernente gli aiuti alla costruzione navale); - osservando nel presente caso gli specifici obblighi di notifica fissati da apposite norme sugli aiuti di Stato ai settori degli autoveicoli, delle fibre sintetiche, dei prodotti siderurgici non CECA, notificando all'Autorità tutti i beneficiari presenti e futuri di aliquote fiscali ridotte. iv) Il governo norvegese dovrà presentare relazioni annuali particolareggiate sul sistema di contributi di sicurezza sociale a differenziazione regionale e a carico del datore di lavoro secondo lo schema di cui all'allegato III della Guida agli aiuti di Stato. Tali relazioni dovranno fra l'altro attestare il funzionamento del coefficiente «aiuto per chilometro» e del coefficiente «aiuto per chilometro e aiuto per unità di peso». In particolare, le relazioni dovranno comprendere, a latere, la stima della compensazione indiretta ai costi supplementari di trasporto sotto forma di riduzione dei contributi di sicurezza sociale previsti, nonché la stima di qualsiasi aiuto diretto ai trasporti percepito dalle imprese appartenenti ai settori soggetti a specifici obblighi di notifica (autoveicoli, tessili, fibre sintetiche, prodotti siderurgici non CECA). Conformemente al capitolo 32 della Guida agli aiuti di Stato, le suddette relazioni debbono riferirsi a due esercizi finanziari e vanno presentate all'Autorità entro sei mesi dalla fine dell'esercizio, a cominciare dalla relazione annuale per il 1997. v) Il sistema di riduzione dei contributi di sicurezza sociale è oggetto di riesame periodico. Tale riesame va effettuato di norma ogni quattro anni al massimo, contestualmente alla revisione generale delle mappe delle aree ammissibili agli aiuti regionali agli investimenti e agli aiuti regionali ai trasporti. 2. Risposta del governo norvegese Nella sua risposta (16) alla proposta di opportune misure dell'Autorità, il governo norvegese ha dichiarato di essere contrario all'interpretazione giuridica fornita dall'Autorità stessa nella decisione del 14 maggio 1997, di non accettare la suddetta proposta e di non potervisi conformare. Il governo norvegese ha altresì dichiarato che il sistema di contributi sociali a carico del datore di lavoro è parte integrante del sistema fiscale norvegese ed ha posto il quesito se il sistema di contributi sociali differenziati sia una misura fiscale generale o costituisca un aiuto di Stato e, al riguardo, ha affermato quanto segue. «I contributi sociali differenziati a carico del datore di lavoro sono parte integrante del sistema fiscale norvegese, ed assolvono contestualmente finalità fiscali e finalità di perequazione dei redditi. Nella fattispecie, queste finalità non contravvengono alle disposizioni in materia di aiuti di Stato di cui all'articolo 61, paragrafo 1, dell'accordo SEE. Le caratteristiche principali di tale sistema differenziato sono quelle proprie di un sistema fiscale generale. Esso si applica automaticamente, sulla base di criteri di ammissione precisi e obiettivi, a tutte le imprese senza distinzione. Non sussiste pertanto alcuna discriminazione che violi le disposizioni dell'accordo SEE.» Il governo norvegese ha inoltre dichiarato quanto segue: «L'elemento differenziale del sistema consiste nel fatto che le imprese versano contributi secondo aliquote diverse a seconda del luogo in cui risiedono i loro dipendenti. Ciò consente di avvantaggiare, sul mercato del lavoro, i lavoratori delle zone ad aliquota bassa e di sostenere, in combinazione con misure più generali quali l'imposta sul reddito e il sistema dei trasferimenti, il livello occupazionale in tali regioni, promuovendo un'equa distribuzione del reddito fra la popolazione. Il governo norvegese è persuaso che una misura fiscale dalle caratteristiche e dagli effetti così generali non possa costituire aiuto di Stato ai sensi dell'accordo SEE. Il sistema promuove l'equa distribuzione del reddito fra la popolazione al pari di altre misure fiscali sul reddito personale, sostenendo l'occupazione in aree del paese ad economia debole. Qualunque impresa, indipendentemente dalla regione in cui è ubicata e dal tipo di produzione, può avvalersi dei benefici di un sistema fiscale ad aliquote ridotte. I criteri di applicazione delle aliquote differenziate sono determinati in base a requisiti obiettivi e non in base alla discrezionalità della pubblica amministrazione. Né viene perpetrata alcuna discriminazione fra datori di lavoro. Se ne evince che una siffatta differenziazione geografica delle aliquote fiscali non può essere qualificata come misura a favore di "talune imprese o talune produzioni" (cfr. articolo 61, paragrafo 1, dell'accordo SEE).» In sintesi, il parere del governo norvegese viene espresso nelle sue osservazioni conclusive: «il sistema di contributi di sicurezza sociale, differenziato su base regionale, non rientra nel campo di applicazione dell'articolo 61, paragrafo 1, dell'accordo SEE.» Il governo norvegese non ha affrontato la questione delle eventuali deroghe applicabili ove il sistema costituisse un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 61, paragrafo 1, del medesimo accordo. IV. VALUTAZIONE 1. Applicabilità dell'articolo 61, paragrafo 1, dell'accordo SEE La valutazione dell'Autorità sull'applicabilità dell'articolo 61, paragrafo 1, si basa sulle seguenti considerazioni. L'articolo 61, paragrafo 1, dell'accordo SEE recita: «Salvo deroghe contemplate dal presente accordo, sono incompatibili con il funzionamento del medesimo, nella misura in cui incidano sugli scambi fra le parti contraenti, gli aiuti concessi da Stati membri della Comunità, da Stati AELS (EFTA) o mediante risorse statali sotto qualsiasi forma, che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza.» Oggetto della valutazione è il sistema di contributi di sicurezza sociale a carico del datore di lavoro nelle zone 2-5, il quale contempla una differenziazione delle aliquote fiscali sulla cui base vengono calcolati i contributi. I contributi sociali datoriali sono versamenti obbligatori del datore di lavoro allo Stato. Fra le conseguenze del sistema vi è quella di alleviare l'onere fiscale gravante su talune imprese - nel nostro caso, quelle che possono beneficiare di una riduzione delle aliquote - a discapito di altre che di tale riduzione non possono avvalersi. I benefici che ne risultano sono funzione del numero di dipendenti, delle loro retribuzioni, ma soprattutto del loro luogo di residenza, giacché è questo il fattore determinante in base al quale si applica la riduzione delle aliquote. La disposizione di legge a norma della quale la riduzione delle aliquote dipende dal luogo di residenza del dipendente e non dall'ubicazione dell'impresa deve essere riesaminata alla luce delle conseguenze che essa implica. Riguardo alle dimensioni e alle caratteristiche topografiche e geografiche dell'area corrispondente alle zone fiscali 2-5, l'Autorità ha rilevato un nesso assai costante fra le zone in cui sono ubicate le imprese e i luoghi di residenza dei loro dipendenti (cfr. tabella 4). Ne discende che il regime fiscale in vigore avrebbe per effetto di avvantaggiare proprio quelle imprese la cui ubicazione è tale da occupare, in linea di massima, manodopera residente nei comuni delle zone 2-5. Le imprese in grado di avvalersi della riduzione di aliquote hanno di norma sede in tali comuni, a differenza delle imprese situate nella zona fiscale 1 che, salvo casi sporadici, non possono beneficiare di tanto vantaggio (cfr. tabella 4). Le imprese cui si applicano aliquote ridotte sono avvantaggiate sul piano della concorrenza nella misura in cui sono sgravate di parte dell'onere fiscale grazie a provvedimenti statali che contribuiscono direttamente a ridurre i costi di manodopera e di produzione. Poiché lo sgravio fiscale a beneficio di alcune imprese è sancito per legge, secondo l'articolo 61 dell'accordo SEE l'aiuto risulta concesso mediante risorse statali. L'articolo 61, paragrafo 1, dell'accordo SEE vieta qualsivoglia provvedimento che favorisca talune imprese o talune produzioni. Il principale criterio per stabilire se un provvedimento costituisce aiuto di Stato ai sensi del suddetto articolo, distinguendolo da un provvedimento economico legittimo, è appurare se sia di natura selettiva. L'Autorità ritiene che la selettività sussista quando il provvedimento abbia l'effetto di favorire le imprese ubicate in talune regioni piuttosto che in altre, dove non potrebbero avvalersi di tale misura. Come già detto (capitolo III, punto 2), secondo il governo norvegese gli obiettivi del regime fiscale vigente (promozione dell'occupazione regionale, equa distribuzione del reddito, considerazioni fiscali) fan sì che non lo si possa considerare aiuto di Stato ai sensi dell'accordo SEE. Al riguardo, l'Autorità ritiene pertinente fare riferimento alla sentenza della Corte nella causa sugli assegni familiari (17): «L'articolo 92 ha lo scopo di evitare che sugli scambi fra Stati membri incidano eventuali vantaggi concessi dalle pubbliche autorità, i quali, sotto varie forme, alterino o rischino di alterare la concorrenza, favorendo determinate imprese o determinati prodotti. L'articolo 92 non distingue gli interventi di cui trattasi a seconda della loro causa o del loro scopo, ma li definisce in funzione dei loro effetti. Di conseguenza, né il carattere fiscale, né il fine sociale del provvedimento in questione sarebbero comunque sufficienti a sottrarlo all'applicazione dell'articolo 92.» Una misura come quella in esame, che agevola le imprese ubicate in determinate regioni, potrebbe non costituire aiuto di Stato solo se la riduzione delle aliquote fosse giustificata dalla natura e dalla struttura del sistema (18), nella fattispecie, se tale riduzione implicasse il conferimento di nuovi diritti. Le autorità norvegesi non hanno in alcun modo dimostrato che lo sgravio fiscale in questione è connesso con altre caratteristiche del sistema fiscale o del sistema di sicurezza sociale di cui è parte integrante. Al contrario, l'Autorità ha rilevato che l'applicazione di aliquote ridotte lascia impregiudicati i diritti acquisiti nell'ambito del sistema previdenziale nazionale. Si potrebbe obbiettare che una riduzione dei contributi sociali puó incidere sulla struttura salariale (cfr. punto II.3.2) e che le imprese non traggono pieno beneficio dalle misure in questione. Al riguardo, l'Autorità fa notare che una riduzione delle aliquote fiscali constituisce di per sé un vantaggio. Gli studi di cui al punto II.3.2 confermano che tale vantaggio si traduce in una riduzione del costo del lavoro. Ciò premesso, il fatto che con il tempo i vantaggi possano in una qualche misura estendersi ai lavoratori non impedisce che le imprese cui già si applicano tali sgravi beneficino di un vantaggio concorrenziale effettivo rispetto alle imprese che versano i contributi in base all'aliquota più alta. La riduzione delle aliquote nelle zone 2-5 si applica a tutte le imprese i cui dipendenti risiedono nelle suddette zone, ovvero a tutte le imprese concorrenti nel settore dell'import/export che si avvalgono di tale manodopera, e in quanto tale incide sul commercio fra le parti contraenti dell'accordo SEE. A riprova di ciò, si consideri che le imprese che sono manifestamente concorrenti delle loro omologhe in altri Stati SEE (fra cui i produttori di alluminio, ferroleghe, acciaio e i cantieri navali), che siano situate nelle zone 2-5 o nelle loro prossimità, sostengono di norma costi della manodopera inferiori, grazie all'applicazione di aliquote più basse. Con ciò, si considera dimostrato l'effetto di tale provvedimento sul commercio (19). Da ultimo, il fatto che la riduzione delle aliquote riguardi altresì attività economiche al riparo dalla concorrenza internazionale non fa certo venir meno tale effetto. L'Autorità, del resto, non ha sollevato alcuna obiezione al fatto che aliquote inferiori si applichino anche a tali attività. Tutto ciò premesso, l'Autorità giunge alla conclusione che l'applicazione di aliquote fiscali ridotte nelle zone 2-5, prevista dal sistema norvegese dei contributi di sicurezza sociale a carico del datore di lavoro differenziati su base regionale, costituisce aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 61, paragrafo 1, dell'accordo SEE. 2. Articolo 61, paragrafi 2 e 3 dell'accordo SEE Riguardo alle deroghe previste dall'articolo 61, paragrafi 2 e 3, dell'accordo SEE, l'Autorità ritiene di non avere ragioni sufficienti per modificare la posizione che l'aveva indotta a proporre alla Norvegia opportune misure con la sua decisione del 14 maggio 1997 (cfr. titolo III, punto 1). Secondo le richiamate disposizioni, i vantaggi destinati a compensare i costi supplementari di trasporto in zone scarsamente popolate potrebbero giustificarsi a norma dell'articolo 61, paragrafo 3, lettera c), dell'accordo SEE per molte attività economiche. Nondimeno essa ritiene, come già specificato nella sua decisione sulle opportune misure, che alcuni settori economici non abbiano i requisiti per usufruire delle deroghe previste dall'articolo 61, paragrafi 2 e 3 dell'accordo SEE. Ne discende che le imprese di tali settori devono essere soggette all'aliquota fiscale applicabile nella zona 1, indipendentemente dal luogo di residenza dei loro dipendenti. Conclusioni Con riserva di una decisione definitiva, l'Autorità conferma che il sistema norvegese di contributi di sicurezza sociale a carico del datore di lavoro, differenziato per regione, constituisce aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 61, paragrafo 1, dell'accordo SEE. L'Autorità non ritiene, inoltre, che il sistema in quanto tale, senza modifiche, sia meritevole delle esenzioni previste dall'articolo 61, paragrafi 2 e 3, dell'accordo SEE. L'Autorità conclude pertanto che deve essere avviata la procedura di cui all'articolo 1, paragrafo 2, del protocollo 3 all'accordo sull'Autorità di vigilanza e sulla Corte. La decisione di iniziare la procedura lascia impregiudicata la decisione finale che potrà anche constatare che di aiuto non si tratta o che l'aiuto è compatibile con il funzionamento dell'accordo SEE. Scopo della procedura di cui all'articolo 1, paragrafo 2, del protocollo 3 è garantire un approfondito esame del caso dando a tutte le parti interessati il diritto di essere ascoltate. L'Autorità di vigilanza EFTA invita con la presente gli Stati EFTA, gli Stati membri della CE e i terzi interessati a trasmettere le loro osservazioni entro un mese dalla data di pubblicazione della presente notifica al seguente indirizzo: Autorità di vigilanza EFTA Rue de Trèves/Trierstraat 74 B-1040 Bruxelles Le suddette osservazioni saranno comunicate al governo norvegese. (1) Lettera della Commissione europea, direzione generale IV - Concorrenza, Aiuti di Stato del 28 marzo 1997 (rif. doc. n. 97-1924 A). (2) Decisione n. 145/97/COL. (3) Di seguito denominate «aliquote d'imposta» o semplicemente «aliquote». (4) Aboliti nel 1992. (5) Legge del parlamento norvegese, Ot prp n. 12 1974-75. (6) Secondo al definizione di cui alla legge n. 1 del 16 gennaio 1970 «Lov om folkeregistrering». (7) Adottata e pubblicata dall'Autorità di vigilanza EFTA il 19 gennaio 1994 (GU L 231 del 3.9.1994). Il capitolo 28 della Guida agli aiuti di Stato è stato modificato con decisione del 20 luglio 1994 (GU L 240 del 15.9.1994). (8) «Benefits from reduced pay-roll taxes in Norway» di Arild Hervik, Norwegian School of Managament, BI (1996). (9) Presupposto implicito è che il livello di tassazione non incida né sulla retribuzione e l'attività, né sulla distribuzione delle attività economiche. Ne discende che, tendenzialmente, i benefici per le imprese delle zone 2-5 sono sopravvalutati. (10) I dati relativi alle zone 1-4 sono stati arrotondati per difetto dello 0,2 %, con decorrenza dal 1° gennaio 1995. Per effetto di tale arrotondamento anche l'aliquota della zona 1 è passata dal 14,3 al 14,1 %. (11) Percentuale calcolata in termini di volume d'affari. (12) «Effects on wages from changes in pay-roll taxes in Norway» di Nils Martin Stølen, Statistics Norway. (13) Punto 28.2.3.2 (1) della Guida agli aiuti di Stato. (14) Punto 28.2.3.2 (2) della Guida agli aiuti di Stato. (15) Il testo è una traduzione. Fa fede il solo testo in lingua inglese. (16) Lettera del ministero delle Finanze dell'11 luglio 1997, pervenuta all'Autorità in data 24 luglio 1997 (rif. 97-5170 A). (17) Cfr. Racc. 1974-5, pagg. 631-892, Sentenza della Corte del 2 luglio 1974, Repubblica italiana/Commissione, causa 173/73, paragrafi 26-28, pag. 719. (18) Cfr. Racc. 1974-5, pagg. 631-892, Sentenza della Corte del 2 luglio 1974, Repubblica italiana/Commissione, causa 173/73, punto 33, pag. 720. (19) Ibidem, punto 43.