Ricorso promosso il 2 settembre 1998 dal Regno di Norvegia nei confronti dell'Autorità di vigilanza EFTA (Causa E-6/98) (98/C 331/12)

Il Regno di Norvegia, rappresentato da Ingvald Falch, membro dell'Avvocatura generale dello Stato (sezione civile), e Jan-Bugge Mahrt, direttore generale aggiunto, del Ministero reale degli Affari esteri, casella postale 8012 Dep., 0030 Oslo, Norvegia, in qualità rispettivamente di procuratore e coprocuratore hanno promosso ricorso presso la Corte dell'EFTA contro l'Autorità di vigilanza EFTA.

Il ricorrente chiede che:

«1) La decisione del 2 luglio 1998 dell'Autorità di vigilanza EFTA relativa al regime fiscale della sicurezza sociale in Norvegia sia annullata.

2) L'Autorità di vigilanza EFTA si faccia carico delle spese sostentute dal ricorrente per l'azione promossa presso la corte EFTA.»

Antefatti:

- A norma della legge nazionale sulle assicurazioni del 28 febbraio 1997 (Folketrygdloven), chiunque lavori in Norvegia è soggetto a un regime assicurativo obbligatorio che prevede che i lavoratori e i datori di lavoro versino contributi previdenziali calcolati sulla base dei salari lordi. Il regime riguarda prestazioni quali pensioni, cure mediche per infortuni, spese sanitarie, integrazioni salariali e indennità di disoccupazione. I contributi vengono riscossi attraverso un'imposta sul reddito.

- Nel 1975 è stato introdotto un sistema di aliquote d'imposta datoriali differenziate su base regionale. A tal fine il paese è stato suddiviso in cinque zone fiscali:

Zona 1: Municipalità centrali nella Norvegia meridionale: 14,1 %

Zona 2: Aree rurali nella Norvegia meridionale: 10,6%

Zona 3: Regioni costiere della Norvegia centrale: 6,4 %

Zona 4: Norvegia settentrionale (salvo zona 5): 5,1 %

Zona 5: Spitzbergen/Finnmark/Troms settentrionale: 0 %.

- L'aliquota contributiva applicata è quella del comune di residenza del lavoratore e non della sede dell'impresa. È possibile quindi che un datore di lavoro benefici di un'aliquota contributiva più bassa benché l'impresa sia situata in zona con aliquota contributiva più alta.

- Il sistema viene applicato in modo automatico sulla base di criteri oggettivi e non è limitato nel tempo. Esso si applica inoltre senza alcuna distinzione a tutti i settori dell'attività economica, ad imprese di ogni dimensione e al settore pubblico e privato ad eccezione dell'amministrazione statale, i cui dipendenti versano contributi calcolati sulla base dell'aliquota più alta a prescindere dal rispettivo luogo di residenza. Tale sistema viene applicato anche ai lavoratori stranieri residenti in Norvegia a condizione che essi siano iscritti al sistema norvegese di sicurezza sociale. Anche i datori di lavoro stranieri devono versare i contributi se alle loro dipendenze vi sono lavoratori iscritti al sistema di sicurezza sociale norvegese.

- Con lettere datate rispettivamente 16 giugno e 30 agosto 1995 l'Autorità di vigilanza EFTA ha chiesto al governo norvegese informazioni dettagliate sul vigente regime fiscale della sicurezza sociale in Norvegia e in particolare sul sistema di contributi datoriali differenziati su base regionale, al fine di appurare se tale sistema costituisse un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 61, paragrafo 1, dell'accordo SEE e in caso affermativo se potessero essere applicate le deroghe di cui all'articolo 61, paragrafo 3, dell'accordo SEE.

- Il governo norvegese ha risposto con lettera del 19 settembre 1995.

- Nel periodo tra la primavera 1996 e la primavera 1997 l'Autorità di vigilanza EFTA e le autorità norvegesi hanno tenute una serie di riunioni informali al fine di chiarire la natura del regime fiscale della sicurezza sociale norvegese.

- Con lettera del 14 maggio 1997 l'Autorità di vigilanza EFTA è giunta alla conclusione che il regime di contributi previdenziali differenziati su base regionale costituiva un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 61, paragrafo 1, e che non poteva beneficiare delle deroghe di cui all'articolo 61, paragrafo 3, dell'accordo SEE. Nella stessa lettera l'Autorità di vigilanza EFTA ha proposto l'adozione di una serie di misure opportune per rendere il regime compatibile con l'accordo in virtù dell'articolo 61, paragrafo 3, dell'accordo SEE. L'Autorità ha chiesto al governo norvegese di esprimere entro due mesi il suo assenso o meno in merito all'adozione delle misure proposte.

- Con lettera datata 11 luglio 1997 il governo norvegese ha dichiarato di non condividere la posizione dell'Autorità di vigilanza EFTA affermando, fra l'altro, che il sistema di contributi differenziati faceva parte del sistema fiscale generale e che pertanto non rientrava nel campo di applicazione dell'articolo 61, paragrafo 1, dell'accordo SEE.

- A seguito di detta lettera l'Autorità di vigilanza EFTA ha deciso il 19 novembre 1997 di avviare formalmente la procedura d'inchiesta. Il governo norvegese è stato informato della decisione e invitato a presentare le proprie osservazioni. Anche la Commissione delle Comunità europee è stata informata.

- Il governo norvegese ha presentato le proprie osservazioni con lettera del 23 gennaio 1998.

- La Commissione delle Comunità europee ha presentato le proprie osservazioni con lettera del 5 marzo 1998.

- Il governo norvegese si è espresso in merito alle osservazioni della Commissione delle Comunità europee con lettera del 25 marzo 1998.

- Il 2 luglio 1998 l'Autorità di vigilanza EFTA ha adottato la decisione 165/98/COL che stabilisce che il sistema di aliquote contributive datoriali differenziate su base regionale è incompatibile con l'accordo SEE.

Principali argomenti addotti a sostegno del ricorso

- Il ricorrente sostiene che, a differenza del trattato CE, l'accordo SEE non contiene alcuna disposizione concernente l'armonizzazione dei regimi fiscali delle parti contraenti. In mancanza di norme comuni ogni paese può elaborare ed applicare un regime fiscale coerente con la politica perseguita. È possibile che un sistema fiscale di sicurezza sociale rientri nel disposto dell'articolo 61, paragrafo 1, dell'accordo SEE, ma ciò non si verifica in modo automatico e non riguarda in ogni caso il sistema norvegese.

- L'Autorità di vigilanza EFTA ha applicato erroneamente il criterio della «misura generale», ai sensi dell'articolo 61, paragrafo 1, dell'accordo SEE, al regime fiscale norvegese. Secondo la giurisprudenza costante della Corte di giustizia europea in materia di aiuti di Stato, un elemento decisivo e fondamentale perché un aiuto di Stato venga considerato tale è dato dalla presenza di un qualche tipo di beneficio o vantaggio tangibile e gratuito per qualche soggetto. L'imposizione fiscale non viene generalmente considerata un beneficio concesso ai privati, ma viene giudicata piuttosto un onere.

- I regimi fiscali, inoltre, prevedono spesso distribuzioni e trattamenti differenziati che possono variare in funzione del settore di attività, della regione o di altri fattori. Questi elementi di differenziazione, che sono presenti in tutti gli Stati moderni, oltre ad essere normali sono necessari e insiti in ogni sistema fiscale, in quanto permettono allo Stato di perseguire gli obiettivi della politica che si è prefissato. Le scelte politiche di uno Stato non rientrano nella sfera di applicazione dell'articolo 61, paragrafo 1, dell'accordo SEE.

- L'articolo 61, paragrafo 1, dell'accordo SEE non proibisce una fiscalità selettiva, ma fissa dei limiti ai criteri su cui essa si può basare. La giurisprudenza della Corte di giustizia europea si è sempre basata su un esame dell'oggetto e della struttura generale del sistema impositivo al fine di stabilire se vi sia una giustificazione obiettiva del regime in questione.

- L'articolo 61, paragrafo 1, dell'accordo SEE vieta gli aiuti di Stato che falsano la concorrenza «favorendo talune imprese o talune produzioni», e che potrebbe essere interpretato nel senso di favorire imprese o produzioni in particolari zone. La Corte di giustizia europea, tuttavia, non ha mai affermato che, ai sensi dell'articolo 61, paragrafo 1, dell'accordo SEE, una misura fiscale è automaticamente vietata se circoscritta solo ad una particolare area geografica. Ne consegue che l'Autorità di vigilanza EFTA è in errore quando afferma che il regime è incompatibile perché selettivo.

- La Commissione delle Comunità europee ha inoltre interpretato le norme sugli aiuti di Stato nel senso che non è possibile far rientrare automaticamente una misura nel campo di applicazione di tali norme semplicemente perché essa favorisce talune imprese o settori più di altri. La valutazione deve essere fatta piuttosto caso per caso in base alla natura e al piano generale della misura.

- Il fatto quindi che il sistema norvegese produca effetti diversi nelle diverse imprese non significa che esso sia automaticamente in contrasto con le norme sugli aiuti di Stato. Uno degli obiettivi principali del regime fiscale di sicurezza sociale norvegese consiste nel ravvicinare i livelli delle condizioni di vita, a prescindere dal luogo di residenza, promuovendo l'occupazione e gli insediamenti nelle zone remote. Concedendo ai datori di lavoro aliquote fiscali più basse si contribuisce al conseguimento di tali obiettivi. La finalità di conservare la struttura degli insediamenti e un'equa distribuzione del reddito e dell'occupazione in tutto il paese deve essere considerata legittima e giustificabile anche se il sistema può provocare effetti diversi da un'impresa all'altra.

- Non si deve dimenticare che le parti contraenti dell'accordo SEE hanno conservato il diritto di applicare politiche autonome nei settori tributario e del lavoro. È indubbio che il sistema in oggetto consente di perseguire in modo adeguato tali politiche. Non esistono inoltre strumenti alternativi che siano meno restrittivi degli scambi commerciali, che possano essere utilizzati con pari effetto.

- Per quanto riguarda il criterio secondo cui sono proibiti gli aiuti «nella misura in cui incidano sugli scambi fra le parti contraenti» l'Autorità di vigilanza EFTA ha ritenuto erroneamente che esso si applichi al caso in esame. In realtà gli scambi tra le parti contraenti non subiranno per lo più alcuna conseguenza o tutt'al più essa sarà talmente ridotta da risultare al di sotto della soglia minima. Il fatto inoltre che alcune imprese possano trarre da tale sistema un beneficio che supera tale soglia mentre per altre esso ne resta al di sotto non inficia automaticamente la validità dell'intero sistema.

- Per quanto riguarda il criterio delle misure «che falsino la concorrenza», l'Autorità di vigilanza EFTA presuppone erroneamente che tutte le imprese che beneficiano dello sgravio fiscale in alcune regioni della Norvegia siano effettivamente esposte alla concorrenza. In realtà lo sgravio interessa larghi segmenti del settore pubblico e imprese che operano in condizioni di monopolio legale.

- L'Autorità di vigilanza EFTA ha abusato dei suoi poteri quando ha affermato che, ai sensi dell'articolo 62 dell'accordo SEE e dell'articolo 1 del protocollo 3 dell'accordo che istituisce un'Autorità di vigilanza e una Corte di giustizia, il governo norvegese era tenuto a notificare una misura di aiuto che in realtà non rientra nel disposto dell'articolo 61, paragrafo 1, dell'accordo SEE. Le conseguenze di tale decisione sono notevoli, fra l'altro, perché essa imporrebbe al governo norvegese l'obbligo di notificare gli aiuti regionali, tra cui gli aiuti ai trasporti, che sono inequivocabilmente compatibili con l'accordo SEE.

- L'autorità di vigilanza EFTA non ha inoltre spiegato adeguatamente le ragioni di tale decisione, come previsto dall'articolo 16 dell'accordo che istituisce un'Autorità di vigilanza e una Corte di giustizia. Essa non ha spiegato perché ritenga che il sistema non abbia un carattere sufficientemente generale e perché degli aiuti concessi ad imprese al riparo dalla concorrenza internazionale siano incompatibili con l'accordo SEE. Non è stato rispettato quindi un requisito procedurale essenziale ai sensi dell'articolo 36 dell'accordo che istituisce un'Autorità di vigilanza e una Corte di