IT Gazzetta ufficiale dell'Unione europea L 17/1

DECISIONE DELL’AUTORITÀ DI VIGILANZA EFTA

N. 28/09/COL

del 29 gennaio 2009

che modifica per la sessantottesima volta le norme procedurali e sostanziali in materia di aiuti di Stato introducendo tre nuovi capitoli sull'applicazione delle regole in materia di aiuti di Stato alle misure adottate per le istituzioni finanziarie nel contesto dell'attuale crisi finanziaria mondiale, sulla ricapitalizzazione delle istituzioni finanziarie nell'attuale crisi finanziaria: limitazione degli aiuti al minimo necessario e misure di salvaguardia contro indebite distorsioni della concorrenza e sul quadro di riferimento temporaneo per le misure di aiuto di Stato a sostegno dell'accesso al finanziamento nell'attuale situazione di crisi finanziaria ed economica

L’AUTORITÀ DI VIGILANZA EFTA (1),

visto l'accordo sullo Spazio economico europeo (2), in particolare gli articoli da 61 a 63 e il protocollo 26,

visto l’accordo tra gli Stati EFTA sull’istituzione di un’Autorità di vigilanza e di una Corte di giustizia (3), in particolare l’articolo 24 e l’articolo 5, paragrafo 2, lettera b),

considerando che, ai sensi dell’articolo 24 dell’accordo sull’Autorità di vigilanza e sulla Corte, l’Autorità rende esecutive le disposizioni dell’accordo SEE in materia di aiuti di Stato,

considerando che, a norma dell’articolo 5, paragrafo 2, lettera b), dell’accordo sull’Autorità di vigilanza e sulla Corte, l’Autorità formula comunicazioni e orientamenti sulle materie oggetto dell’accordo SEE, sempre che tale accordo o l’accordo sull’Autorità di vigilanza e sulla Corte lo preveda esplicitamente e l’Autorità lo consideri necessario,

rammentando le norme procedurali e sostanziali in materia di aiuti di Stato adottate il 19 gennaio 1994 dall’Autorità (4),

considerando che il 13 ottobre 2008 la Commissione europea (5) ha adottato una comunicazione relativa all'«applicazione delle regole in materia di aiuti di Stato alle misure adottate per le istituzioni finanziarie nel contesto dell'attuale crisi finanziaria mondiale» (6),

considerando che, il 5 dicembre 2008, la Commissione ha adottato una comunicazione intitolata «La ricapitalizzazione delle istituzioni finanziarie nel contesto dell'attuale crisi finanziaria: limitazione degli aiuti al minimo necessario e misure di salvaguardia contro indebite distorsioni della concorrenza» (7),

considerando che, il 17 dicembre 2008, la Commissione ha adottato la comunicazione intitolata «Quadro di riferimento temporaneo comunitario per le misure di aiuto di Stato a sostegno dell'accesso al finanziamento nell'attuale situazione di crisi finanziaria ed economica» (8),

considerando che dette comunicazioni sono rilevanti anche ai fini dello Spazio economico europeo,

considerando che si deve garantire l’applicazione uniforme in tutto lo Spazio economico europeo delle norme SEE in materia di aiuti di Stato,

considerando che, ai sensi del punto II del capo «DISPOSIZIONI GENERALI» nella parte finale dell'allegato XV all'accordo SEE, l'Autorità, dopo aver consultato la Commissione, deve adottare gli atti corrispondenti a quelli della Commissione,

previa consultazione della Commissione,

rammentando che l’Autorità ha consultato in merito gli Stati EFTA con lettere inviate all’Islanda, al Liechtenstein e alla Norvegia il 19 gennaio 2009,

HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:

Articolo 1

La guida sugli aiuti di Stato è modificata mediante l'introduzione di tre nuovi capitoli sull'applicazione delle regole in materia di aiuti di Stato alle misure adottate per le istituzioni finanziarie nel contesto dell'attuale crisi finanziaria mondiale, sulla ricapitalizzazione delle istituzioni finanziarie nell'attuale crisi finanziaria: limitazione degli aiuti al minimo necessario e misure di salvaguardia contro indebite distorsioni della concorrenza, e sul quadro di riferimento temporaneo per le misure di aiuto di Stato a sostegno dell'accesso al finanziamento nell'attuale situazione di crisi finanziaria ed economica. I tre capitoli sono contenuti negli allegati I, II e III della presente decisione.

Articolo 2

Il testo in lingua inglese è il solo facente fede.

Fatto a Bruxelles, il 29 gennaio 2009. Per l’Autorità di vigilanza EFTA Per SANDERUD Presidente Kurt JÄGER Membro del Collegio

(1) In appresso denominata «l'Autorità».

(2) In appresso denominato «l'accordo SEE».

(3) In appresso «l'accordo sull'Autorità di vigilanza e sulla Corte».

(4) Guida all’applicazione e all’interpretazione degli articoli 61 e 62 dell’accordo SEE e dell’articolo 1 del protocollo 3 all’accordo che istituisce un’Autorità di vigilanza e una Corte di giustizia, adottata dall’Autorità il 19 gennaio 1994, pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea (in appresso GU L 231 del 3.9.1994, pag. 1 e) supplemento SEE n. 32 del 3.9.1994, pag. 1. La guida è stata modificata da ultimo il 17 dicembre 2008, ed è in appresso denominata «guida sugli aiuti di Stato». La versione aggiornata della guida sugli aiuti di Stato è disponibile sul sito Internet dell’Autorità: http://www.eftasurv.int/fieldsofwork/fieldstateaid/state_aid_guidelines

(5) In appresso denominata «la Commissione».

(6) GU C 270 del 25.10.2008, pag. 8.

(7) GU C 10 del 15.1.2009, pag. 2.

(8) GU C 16 del 22. 1.2009, pag. 1.

ALLEGATO I L’applicazione delle regole in materia di aiuti di stato alle misure adottate relativamente ad istituzioni finanziarie nel contesto dell’attuale crisi finanziaria mondiale (1) 1. INTRODUZIONE (1) La crisi finanziaria mondiale si è notevolmente intensificata e ha ormai investito pesantemente il settore bancario del SEE. Oltre ai problemi specifici, legati in particolare al mercato ipotecario e agli attivi garantiti da ipoteca statunitensi o a perdite dovute a strategie eccessivamente rischiose adottate da singole banche, negli scorsi mesi il settore bancario è stato colpito da un’erosione generale della fiducia. L'incertezza dilagante sul rischio di credito delle singole istituzioni finanziarie ha prosciugato il mercato del prestito interbancario, rendendo di conseguenza sempre più difficile l'accesso alla liquidità per le istituzioni finanziarie in generale. (2) La situazione attuale minaccia l'esistenza di singole istituzioni finanziarie, esponendole a problemi derivanti dal loro particolare modello aziendale o da pratiche commerciali particolari, le cui debolezze vengono messe in luce e acuite dalla crisi dei mercati finanziari. Per ripristinare la redditività a lungo termine di tali istituzioni anziché procedere alla loro liquidazione, sarà necessaria un'ampia ristrutturazione delle loro operazioni. Nella situazione attuale, la crisi colpisce anche istituzioni finanziarie fondamentalmente sane, messe in difficoltà esclusivamente dalle condizioni generali di mercato, che hanno drasticamente limitato l'accesso alla liquidità. La redditività a lungo termine di queste istituzioni potrebbe richiedere una ristrutturazione meno sostanziale. In ogni caso, tuttavia, le misure adottate da uno Stato EFTA per sostenere alcune istituzioni operanti all'interno del suo mercato finanziario nazionale possono favorire tali istituzioni, a scapito di altre che operano in tale Stato EFTA o in altri Stati SEE. (3) Il 7 ottobre 2008, il Consiglio ECOFIN ha adottato conclusioni volte a prendere tutti i provvedimenti necessari a rafforzare la solidità e la stabilità del sistema bancario, per ripristinare la fiducia e il corretto funzionamento del settore finanziario. La ricapitalizzazione delle pertinenti istituzioni finanziarie caratterizzate da una vulnerabilità sistemica è stata riconosciuta come uno dei mezzi per tutelare gli interessi dei clienti e la stabilità del sistema. È stato inoltre convenuto che l’intervento pubblico debba essere deciso a livello nazionale, pur se all’interno di un quadro coordinato e sulla base di una serie di principi comuni dell’UE (2). Nella stessa occasione la Commissione si è impegnata a emanare a breve orientamenti atti a delineare un'ampia cornice nel cui ambito poter rapidamente valutare sotto il profilo degli aiuti di Stato la compatibilità dei regimi di ricapitalizzazione e di garanzia, nonché i casi d'applicazione di tali regimi. (4) Vista la portata della crisi, che ora mette in pericolo anche banche fondamentalmente sane, l'elevato grado di integrazione e di interdipendenza dei mercati finanziari europei e le drastiche ripercussioni che avrebbe il fallimento di istituzioni finanziarie importanti a livello sistemico, con un conseguente ulteriore inasprimento della crisi, l'Autorità riconosce che gli Stati EFTA possono considerare necessaria l'adozione di misure adeguate per tutelare la stabilità del sistema finanziario. Data la natura particolare dei problemi attuali nel settore finanziario, tali misure possono doversi estendere al di là della stabilizzazione delle singole istituzioni finanziarie e comprendere regimi di carattere generale. (5) Pur dovendo tenere in debita considerazione le attuali circostanze eccezionali, nell'applicare le regole in materia di aiuti di Stato alle misure volte ad affrontare la crisi dei mercati finanziari l'Autorità deve assicurarsi che non generino inutili distorsioni di concorrenza tra le istituzioni finanziarie che operano sul mercato e che non vi siano effetti di ricaduta negativa su altri Stati SEE. Lo scopo del presente capitolo è fornire orientamenti sui criteri essenziali per valutare se siano compatibili con l'accordo SEE i regimi di carattere generale, nonché singoli casi di applicazione di tali regimi e i casi ad hoc importanti a livello sistemico. Nell’applicare tali criteri alle misure adottate dagli Stati EFTA, l'Autorità procederà con la rapidità necessaria a garantire la certezza del diritto e a ristabilire la fiducia nei mercati finanziari. 2. PRINCIPI GENERALI (6) Gli aiuti di Stato alle singole imprese in difficoltà vengono di norma valutati ai sensi dell'articolo 61, paragrafo 3, lettera c), dell'accordo SEE e del capitolo relativo al salvataggio e alla ristrutturazione di imprese in difficoltà della guida sugli aiuti di Stato (3) (in appresso «gli orientamenti sugli aiuti per il salvataggio e la ristrutturazione»), che illustrano l'interpretazione che l'Autorità dà dell'articolo 61, paragrafo 3, lettera c), dell'accordo SEE per questo tipo di aiuti. Tali orientamenti sono di applicazione generale, pur prevedendo determinati criteri specifici per il settore finanziario. (7) Inoltre, ai sensi dell'articolo 61, paragrafo 3, lettera b), dell'accordo SEE, l'Autorità può approvare aiuti di Stato destinati «a porre rimedio a un grave turbamento dell'economia di uno Stato membro o di uno Stato EFTA». (8) L'Autorità ribadisce che, in linea con la giurisprudenza e la prassi decisionale della Commissione (4) è necessaria un'interpretazione restrittiva dell'articolo 61, paragrafo 3, lettera b), dell'accordo SEE per determinare che cosa possa essere considerato un grave turbamento dell'economia di uno Stato EFTA. (9) Visto il livello di gravità raggiunto dalla crisi attualmente in corso sui mercati finanziari e del suo eventuale impatto sull'economia complessiva degli Stati membri del SEE, l'Autorità ritiene che l'articolo 61, paragrafo 3, lettera b), fornisca, nelle attuali circostanze, una base giuridica per le misure di aiuto adottate per affrontare questa crisi sistemica. Questo vale, in particolare, per gli aiuti concessi tramite un regime di carattere generale a disposizione di varie o di tutte le istituzioni finanziarie in uno Stato EFTA. Qualora le autorità dello Stato EFTA responsabili della stabilità finanziaria dichiarassero all'Autorità che esiste il rischio di un grave turbamento di questo genere, questo elemento avrà particolare importanza per la valutazione dell'Autorità. (10) Gli interventi ad hoc degli Stati EFTA non sono esclusi in circostanze che soddisfano i criteri dell'articolo 61, paragrafo 3, lettera b), dell'accordo SEE. Sia nel caso dei regimi che in quello degli interventi ad hoc, anche se per la valutazione degli aiuti andrebbero seguiti i principi generali stabiliti negli orientamenti sugli aiuti per il salvataggio e la ristrutturazione adottati ai sensi dell'articolo 61, paragrafo 3, lettera c), dell'accordo SEE, le attuali circostanze possono permettere l'approvazione di misure eccezionali, quali interventi strutturali di emergenza, la tutela dei diritti di terzi come i creditori e misure di salvataggio che vadano potenzialmente al di là dei sei mesi. (11) Va sottolineato tuttavia che le considerazioni di cui sopra implicano che in linea di principio non si possa prevedere il ricorso all'articolo 61, paragrafo 3, lettera b), dell'accordo SEE in situazioni di crisi di altri singoli settori, se non sussiste un rischio analogo che tali situazioni abbiano un effetto sull'economia di uno Stato EFTA nel suo insieme. Per quanto riguarda il settore finanziario, è possibile ricorrere a questa disposizione soltanto in circostanze effettivamente eccezionali in cui l'intero funzionamento dei mercati finanziari sia messo a repentaglio. (12) Qualora vi sia un grave turbamento dell'economia di uno Stato EFTA del genere sopra descritto, è possibile ricorrere all'articolo 61, paragrafo 3, lettera b), dell'accordo SEE non per una durata indeterminata, ma soltanto fino a quando la situazione di crisi ne giustifichi l'applicazione. (13) Questo comporta la necessità che tutti i regimi generali siano organizzati su tale base, ad esempio sotto forma di regimi di garanzia o di ricapitalizzazione, da riesaminare su base regolare e interrompere non appena la situazione economica dello Stato EFTA in questione lo permette. Pur ammettendo che è al momento impossibile prevedere la durata dei problemi straordinari presenti attualmente sui mercati finanziari e che per ristabilire la fiducia può essere indispensabile comunicare che una misura verrà prolungata per tutta la durata della crisi, per la compatibilità di qualsiasi regime di carattere generale l'Autorità ritiene necessario che lo Stato EFTA effettui un controllo almeno semestrale e presenti relazioni all'Autorità sul risultato di tale riesame. (14) L'Autorità ritiene inoltre che il trattamento da riservarsi a istituzioni finanziarie prive di liquidità, ma fondamentalmente sane in assenza delle attuali circostanze eccezionali, vada distinto dal trattamento da riservarsi a istituzioni finanziarie affette da problemi endogeni. Nel primo caso, i problemi di redditività sono sostanzialmente esogeni e sono legati all'attuale gravissima situazione del mercato finanziario, piuttosto che a inefficienze o a un comportamento eccessivamente temerario. Di conseguenza, le distorsioni di concorrenza che derivano da regimi a sostegno della redditività di tali istituzioni saranno di norma più limitate e richiederanno una ristrutturazione meno sostanziale. Al contrario, altre istituzioni finanziarie, che potrebbero essere particolarmente interessate dalle perdite derivanti, ad esempio, da inefficienze, da una cattiva gestione delle attività/passività o da strategie rischiose, potrebbero rientrare nel normale quadro degli aiuti al salvataggio e, in particolare, richiederebbero un'ampia ristrutturazione, nonché misure compensative per limitare le distorsioni della concorrenza (5). In tutti i casi, tuttavia, in assenza di misure di salvaguardia adeguate, l'attuazione di regimi di garanzia e di ricapitalizzazione può portare a considerevoli distorsioni della concorrenza, in quanto può favorire in maniera eccessiva i beneficiari a scapito dei loro concorrenti o può aggravare i problemi di liquidità delle istituzioni finanziarie situate in altri Stati membri del SEE. (15) Inoltre, in linea con i principi generali che sono alla base delle regole sugli aiuti di Stato enunciate dall'accordo SEE — secondo le quali gli aiuti concessi non devono superare quanto strettamente indispensabile per raggiungere lo scopo legittimo e le distorsioni di concorrenza vanno evitate o ridotte al minimo nella misura del possibile — e tenuto debito conto delle attuali circostanze, tutte le misure generali di aiuto devono essere: — ben mirate per poter raggiungere in maniera efficace l'obiettivo di porre rimedio a un grave turbamento dell'economia, — proporzionate alle sfide da affrontare, non andando oltre quanto richiesto a tale scopo, e — concepite in modo da ridurre al minimo gli effetti di ricaduta negativa sui concorrenti, sugli altri settori e sugli altri Stati membri del SEE. (16) Il rispetto di questi criteri, in conformità con le regole in materia di aiuti di Stato e le libertà fondamentali sancite dall'accordo SEE, compreso il principio di non discriminazione, è necessario per tutelare il corretto funzionamento del mercato interno. Nella sua valutazione, l'Autorità prenderà in considerazione i criteri seguenti per decidere sulla compatibilità delle misure di aiuto di Stato elencate in appresso. 3. GARANZIE A COPERTURA DELLE PASSIVITÀ DELLE ISTITUZIONI FINANZIARIE (17) I principi sopra esposti si traducono nelle considerazioni illustrate in appresso per quanto riguarda i regimi di garanzia a tutela di passività, istituiti mediante dichiarazione, legislazione o regime contrattuale. Va inteso che tali considerazioni sono di carattere generale e devono essere adattate alle circostanze particolari di ogni singolo caso. 3.1. Ammissibilità di un regime di garanzia (18) Una distorsione significativa della concorrenza può verificarsi se taluni operatori del mercato vengono esclusi dal beneficio della garanzia. I criteri di ammissibilità delle istituzioni finanziarie alla copertura di una garanzia di questo tipo devono essere oggettivi — ossia tenere in debito conto il loro ruolo nel sistema bancario pertinente e nell'economia globale — e non discriminatori, in modo da evitare indebiti effetti di distorsione sui mercati limitrofi e sul mercato interno nel suo insieme. In conformità al principio di non discriminazione sulla base della nazionalità, il regime dovrebbe applicarsi a tutte le istituzioni costituite ai sensi del diritto dello Stato EFTA interessato, comprese le controllate, e aventi attività significative in detto Stato EFTA. 3.2. Campo di applicazione materiale di una garanzia — tipi di passività coperte (19) Nelle attuali circostanze eccezionali, può essere necessario rassicurare i titolari di depositi presso le istituzioni finanziarie sul fatto che non subiranno perdite, in modo da limitare l'evenienza di una fuga dalle banche, con indebiti effetti di ricaduta negativa sulle banche sane. In linea di principio, dunque, nel contesto di una crisi sistemica, le garanzie generali che tutelano i depositi al dettaglio (e i titoli di debito detenuti dai clienti al dettaglio) possono costituire legittimamente parte della risposta in termini di politiche pubbliche. (20) Per quanto riguarda le garanzie che vanno al di là dei depositi al dettaglio, la scelta dei tipi di debiti e passività coperti deve essere rivolta, per quanto fattibile, alla fonte specifica delle difficoltà e limitata a ciò che può essere considerato necessario per affrontare gli aspetti pertinenti dell'attuale crisi finanziaria, in quanto esse potrebbero, in caso contrario, ritardare il necessario processo di adeguamento e determinare un deleterio rischio morale (6). (21) In applicazione di questo principio, l'esaurirsi del prestito interbancario dovuto all'erosione della fiducia tra le istituzioni finanziarie può anche giustificare la garanzia di determinati tipi di depositi all'ingrosso e perfino di strumenti di debito a breve e a medio termine, nella misura in cui tali passività non sono già adeguatamente tutelate da disposizioni esistenti relative agli investitori o in altro modo (7). (22) L'estensione della copertura di qualsiasi garanzia ad altri tipi di debito al di là di questo campo d'applicazione relativamente ampio richiederebbe un esame più accurato delle motivazioni per cui essa è richiesta. (23) Tali garanzie non dovrebbero, in linea di principio, comprendere debito subordinato (capitale di classe 2) o una copertura indiscriminata di tutte le passività, in quanto esse tenderebbero soltanto a salvaguardare gli interessi degli azionisti e di altri investitori in capitali di rischio. Se tale debito è coperto, consentendo quindi un'espansione del capitale e di conseguenza dell'attività di prestito, potrebbero essere necessarie restrizioni specifiche. 3.3. Campo di applicazione temporale del regime di garanzia (24) La durata e il campo d'applicazione di qualsiasi regime di garanzia che vada al di là dei regimi di garanzia dei depositi al dettaglio devono essere limitati al minimo indispensabile. In linea con i principi generali sopra precisati, tenendo conto della durata, attualmente imprevedibile, delle carenze fondamentali nel funzionamento dei mercati finanziari, l'Autorità ritiene necessario per la compatibilità di qualsiasi regime generale che lo Stato EFTA effettui un esame semestrale relativo alla giustificazione dell'applicazione continuata del regime e alla possibilità di effettuare adeguamenti in risposta agli sviluppi della situazione dei mercati finanziari. I risultati di tale esame dovranno essere presentati all'Autorità. Se viene garantito un esame regolare di questo tipo, l'approvazione del regime può coprire un periodo superiore a sei mesi ed esteso fino a due anni, in linea di principio. Il periodo può essere ulteriormente esteso, previa approvazione dell'Autorità, fintantoché lo richiede la crisi dei mercati finanziari. Qualora il regime consenta che le garanzie continuino a coprire il debito rilevante fino a una data di scadenza successiva alla fine del periodo di emissione ai sensi del regime, saranno necessarie misure di salvaguardia aggiuntive per impedire un'eccessiva distorsione della concorrenza. Tali misure possono comprendere un periodo di emissione più breve rispetto a quello consentito in generale ai sensi del presente capitolo, condizioni di prezzo deterrenti e adeguati limiti quantitativi per quanto riguarda il debito coperto. 3.4. Aiuto limitato al minimo — contributo del settore privato (25) In conformità al principio generale che si applica agli aiuti di Stato, secondo il quale l'importo e l'intensità degli aiuti devono essere rigorosamente limitati al minimo indispensabile, gli Stati EFTA devono adottare provvedimenti adeguati ad assicurare un contributo significativo, da parte dei beneficiari e/o del settore, al costo della garanzia e, ove necessario, al costo dell'intervento dello Stato qualora la garanzia debba essere escussa. (26) Il calcolo e la composizione esatti di tale contributo dipendono dalle circostanze specifiche. L'Autorità ritiene che una combinazione adeguata di alcuni o di tutti i seguenti elementi (8) soddisfi la condizione che gli aiuti siano limitati al minimo indispensabile: — il regime di garanzia deve basarsi su una remunerazione adeguata da parte delle singole istituzioni finanziarie beneficiarie e/o del settore finanziario in generale (9). Tenendo conto della difficoltà di stabilire un tasso di mercato per le garanzie di questa natura e dimensione, in mancanza di un parametro di riferimento comparabile, e viste le difficoltà potenziali che affronterebbero nelle attuali circostanze i beneficiari per sostenere gli importi che potrebbero essere correttamente addebitati, le spese imputate per la prestazione del regime dovrebbero avvicinarsi il più possibile a quanto potrebbe essere considerato un prezzo di mercato. Adeguati meccanismi dei prezzi che riflettano il vario grado di rischio e i diversi profili ed esigenze di credito dei beneficiari contribuiranno in maniera importante alla proporzionalità della misura, — se è necessario attivare la garanzia, un ulteriore significativo contributo da parte del settore privato potrebbe consistere nella copertura di almeno una parte considerevole delle passività in essere dell'impresa beneficiaria (se continua ad esistere) o del settore, mentre l'intervento dello Stato EFTA sarebbe limitato alla parte che supera tale contributo, — l'Autorità riconosce che i beneficiari possono non essere immediatamente in grado di corrispondere una remunerazione adeguata nella sua totalità. Pertanto, per integrare o sostituire in parte gli elementi di cui sopra, gli Stati EFTA potrebbero considerare la possibilità di prevedere una clausola di recupero (clawback) o di cosiddetto «ritorno a giorni migliori», in base alla quale i beneficiari dovrebbero pagare una remunerazione aggiuntiva per la prestazione della garanzia in quanto tale (in caso non sia necessario attivare la garanzia) o rimborsare almeno una parte di qualsiasi importo pagato dallo Stato EFTA nell'ambito della garanzia (nel caso sia necessario attivare la garanzia) non appena sono in grado di farlo. 3.5. Prevenzione di indebite distorsioni della concorrenza (27) Visti i rischi intrinseci che qualsiasi regime di garanzia comporti effetti negativi per le banche non beneficiarie, comprese quelle situate in altri Stati membri del SEE, il sistema deve prevedere anche meccanismi appropriati per ridurre al minimo tali distorsioni e l'abuso potenziale delle situazioni preferenziali dei beneficiari indotto da una garanzia statale. Tali misure di salvaguardia, importanti anche per evitare il cosiddetto rischio morale, dovrebbero prevedere una combinazione adeguata di alcuni o tutti i seguenti elementi (10): — limitazioni a livello comportamentale che garantiscano che le istituzioni finanziarie beneficiarie non intraprendano un'espansione aggressiva nel contesto della garanzia a scapito dei concorrenti non coperti da tale tutela. Questo può avvenire, ad esempio, mediante: i) restrizioni del comportamento commerciale, quale pubblicità che sottolinei la situazione garantita della banca beneficiaria, della fissazione dei prezzi o dell'espansione delle attività, ad esempio mediante l'introduzione di un massimale di quota di mercato (11); ii) limitazioni delle dimensioni del bilancio delle istituzioni beneficiarie in rapporto a un parametro di riferimento adeguato [per esempio PIL o crescita del mercato monetario (12)], iii) il divieto di adottare un comportamento inconciliabile con la finalità della garanzia, come, ad esempio, il riacquisto di azioni da parte delle istituzioni finanziarie beneficiarie o l'emissione di nuove stock option per la dirigenza, — disposizioni adeguate che consentano allo Stato EFTA interessato di applicare queste limitazioni a livello comportamentale, compresa la sanzione di sospendere la tutela della garanzia per un'istituzione finanziaria beneficiaria in caso di mancato rispetto delle disposizioni. 3.6. Follow-up mediante misure di adeguamento (28) L'Autorità ritiene che, per evitare il più possibile le distorsioni della concorrenza, un regime generale di garanzia debba essere considerato una misura temporanea di emergenza per affrontare i sintomi acuti dell'attuale crisi dei mercati finanziari. Misure di questo tipo non possono, per definizione, rappresentare una risposta esauriente alle cause di fondo di questa crisi, legate ai difetti strutturali di funzionamento dell'organizzazione dei mercati finanziari o a problemi specifici di singole istituzioni finanziarie o a una combinazione di entrambi i fattori. (29) Un regime di garanzia deve essere pertanto accompagnato, a tempo debito, dalle necessarie misure di adeguamento per il settore nel suo insieme e/o dalla ristrutturazione o liquidazione di singoli beneficiari, in particolare per coloro a favore dei quali si deve attivare la garanzia. 3.7. Applicazione del regime a casi singoli (30) Qualora sia necessario fare ricorso al regime di garanzia a favore di singole istituzioni finanziarie, è indispensabile che tale misura di salvataggio di emergenza — destinata a mantenere a galla l'istituzione insolvente e all'origine di un'ulteriore distorsione della concorrenza oltre a quella derivante dall'introduzione generale del regime — sia seguita, non appena la situazione dei mercati finanziari lo permette, da passi adeguati verso una ristrutturazione o una liquidazione del beneficiario. Questo comporta l'esigenza della notifica di un progetto di ristrutturazione o di liquidazione per i beneficiari di pagamenti nell'ambito della garanzia, che verrà valutato a parte dall'Autorità per verificarne la conformità con le regole in materia di aiuti di Stato (13). (31) Nel valutare un piano di ristrutturazione, l'Autorità si baserà sull'esigenza di: — garantire il ripristino della redditività a lungo termine dell'istituzione finanziaria in questione, — garantire che l'aiuto sia mantenuto al minimo e che vi sia una considerevole partecipazione privata ai costi della ristrutturazione, — garantire che non vi sia un'indebita distorsione della concorrenza né vantaggi ingiustificati derivanti dall'escussione della garanzia. (32) In tale valutazione, l'Autorità può basarsi sull'esperienza acquisita in passato nell'applicazione delle norme in materia di aiuti di Stato alle istituzioni finanziarie, tenuto conto delle caratteristiche particolari di una crisi che ha raggiunto dimensioni tali da essere ritenuta un grave turbamento dell'economia degli Stati membri del SEE. (33) L'Autorità terrà inoltre conto della distinzione tra misure di aiuto rese necessarie esclusivamente dall'attuale strozzatura nell'accesso alla liquidità per quanto riguarda istituzioni finanziarie altrimenti fondamentalmente sane, e il sostegno concesso a beneficiari che soffrono anche di problemi strutturali di solvibilità connessi, ad esempio, al loro particolare modello commerciale o alla loro strategia di investimento. In linea di principio, è probabile che il sostegno a questa seconda categoria di beneficiari susciti maggiori dubbi. 4. RICAPITALIZZAZIONE DI ISTITUZIONI FINANZIARIE (34) Una seconda misura sistemica in risposta alla crisi finanziaria attualmente in corso sarebbe la realizzazione di un sistema di ricapitalizzazione che verrebbe utilizzato per sostenere le istituzioni finanziarie fondamentalmente sane, ma potenzialmente esposte a difficoltà per la grave situazione dei mercati finanziari. L'obiettivo sarebbe quello di fornire fondi pubblici, in modo da rafforzare direttamente la base di capitale delle istituzioni finanziarie o da facilitare il conferimento di capitale privato con altri mezzi, per impedire effetti sistemici di ricaduta negativa. (35) In linea di massima, le considerazioni di cui sopra relative ai regimi generali di garanzia si applicano, con i debiti adeguamenti, anche ai regimi di ricapitalizzazione. Ciò vale per: — i criteri oggettivi e non discriminatori per l'ammissibilità, — il campo di applicazione temporale del regime, — la limitazione dell'aiuto al minimo indispensabile, — la necessità di misure di salvaguardia contro eventuali abusi e indebite distorsioni della concorrenza, tenendo conto del fatto che la natura irreversibile dei conferimenti di capitale comporta la necessità di inserire nel regime disposizioni che consentano allo Stato EFTA di verificare e imporre il rispetto di tali misure e adottare provvedimenti per evitare indebite distorsioni della concorrenza, se del caso, in una fase successiva (14) e — l'esigenza di una ricapitalizzazione come misura di emergenza per sostenere l'istituzione finanziaria durante la crisi, facendo seguire un processo di ristrutturazione per il beneficiario che verrà esaminato separatamente dall'Autorità, tenendo conto sia della distinzione tra istituzioni finanziarie fondamentalmente sane, interessate soltanto dalle attuali limitazioni dell'accesso alla liquidità, e beneficiari affetti anche da problemi di solvibilità più strutturali, legati, ad esempio, al loro particolare modello commerciale o alla loro strategia di investimento, che dell'effetto di tale distinzione sull'entità della necessità di ristrutturazione. (36) Il carattere particolare di una misura di ricapitalizzazione determina le considerazioni esposte in appresso. (37) L'ammissibilità dovrebbe basarsi su criteri oggettivi, come la necessità di garantire un livello sufficiente di capitalizzazione per quanto riguarda i requisiti di solvibilità, che non determinino un trattamento discriminatorio ingiustificato. La valutazione della necessità del sostegno da parte delle autorità di vigilanza finanziaria sarebbe un elemento positivo. (38) Il conferimento di capitale deve essere limitato al minimo necessario e non dovrebbe consentire al beneficiario di seguire strategie commerciali aggressive o di intraprendere un'espansione delle proprie attività o di perseguire altri scopi che comporterebbero indebite distorsioni della concorrenza. In tale contesto, il mantenimento di requisiti minimi di solvibilità rafforzati e/o la limitazione delle dimensioni totali del bilancio dell'istituzione finanziaria saranno valutati in modo positivo. Nel contesto dell'attuale crisi i beneficiari dovrebbero contribuire il più possibile con i propri mezzi, compresa la partecipazione privata (15). (39) Gli interventi relativi al capitale delle istituzioni finanziarie devono essere fatti a condizioni che riducano al minimo l'importo degli aiuti. A seconda dello strumento scelto (ad esempio azioni, warrant, capitale subordinato, ecc.) lo Stato EFTA interessato dovrebbe, in linea di principio, ricevere diritti il cui valore corrisponda al loro contributo alla ricapitalizzazione. Il prezzo di emissione di nuove azioni deve essere fissato sulla base di una valutazione orientata al mercato. Onde garantire che gli aiuti pubblici vengano concessi soltanto in cambio di un'adeguata contropartita, verranno considerati in maniera positiva strumenti quali azioni privilegiate con remunerazione adeguata. In alternativa andrà presa in considerazione l'introduzione di meccanismi di recupero o delle cosiddette clausole di «ritorno a giorni migliori». (40) Considerazioni simili si applicheranno ad altre misure e ad altri regimi destinati ad affrontare il problema relativamente agli attivi delle istituzioni finanziarie, il che contribuirebbe al rafforzamento dei requisiti patrimoniali delle istituzioni. In particolare, qualora uno Stato EFTA acquisti o scambi attivi, questo dovrà avvenire con una valutazione che rifletta i rischi sottostanti, senza indebite discriminazioni per quanto riguarda i venditori. (41) L'approvazione del regime degli aiuti non esenta gli Stati EFTA dal presentare all'Autorità relazioni semestrali sull'utilizzo del regime e progetti individuali per le imprese beneficiarie entro 6 mesi dalla data dell'intervento (16). (42) Come nel caso dei regimi di garanzia, ma tenendo conto della natura intrinsecamente irreversibile delle misure di ricapitalizzazione, l'Autorità valuterà tali progetti in modo da garantire la coerenza dei risultati complessivi della ricapitalizzazione a norma del regime rispetto a quelli di una misura di ricapitalizzazione adottata al di fuori di un tale regime, secondo i principi degli orientamenti sugli aiuti per il salvataggio e la ristrutturazione, prendendo in considerazione le caratteristiche particolari della crisi sistemica sui mercati finanziari. 5. LIQUIDAZIONE CONTROLLATA DI ISTITUZIONI FINANZIARIE (43) Nel contesto dell'attuale crisi finanziaria gli Stati EFTA possono anche voler procedere alla liquidazione controllata di determinate istituzioni finanziarie che rientrino nella loro giurisdizione. Una tale liquidazione controllata, eventualmente effettuata congiuntamente a un contributo di fondi pubblici, può avvenire in casi individuali o come seconda fase dopo l'aiuto al salvataggio a una singola istituzione finanziaria, quando diventa evidente che essa non può essere ristrutturata con successo o nell'ambito di un'unica azione. La liquidazione controllata può anche costituire un elemento di un sistema generale di garanzia, ad esempio quando uno Stato EFTA si impegna ad avviare la liquidazione delle istituzioni finanziarie per le quali è necessario attivare la garanzia. (44) Anche in questo caso, la valutazione di un tale regime e di singole misure di liquidazione adottate nell'ambito di un tale regime segue le stesse linee, mutatis mutandis, precisate sopra per i regimi di garanzia. (45) Il carattere particolare di una misura di liquidazione determina le considerazioni esposte in appresso. (46) Nel contesto di una liquidazione, occorre fare il possibile affinché il cosiddetto rischio morale sia ridotto al minimo, in particolare evitando che azionisti ed eventualmente determinati tipi di creditori ricevano il vantaggio di un aiuto di qualsiasi tipo nel contesto del procedimento di liquidazione controllata. (47) Per evitare indebite distorsioni della concorrenza, la fase di liquidazione dovrebbe essere limitata al periodo strettamente necessario per garantire il carattere ordinato dell'operazione. Fintantoché continua ad operare, l'istituzione finanziaria beneficiaria non dovrebbe svolgere alcuna nuova attività, ma limitarsi a proseguire quelle già in corso. L'autorizzazione bancaria dovrebbe essere revocata il prima possibile. (48) Nel garantire che l'importo dell'aiuto venga mantenuto al minimo considerando l'obiettivo perseguito, occorre tener conto del fatto che la tutela della stabilità finanziaria nell'attuale momento di turbolenza finanziaria può implicare la necessità di rimborsare mediante misure di aiuto determinati creditori della banca liquidata. La selezione dei criteri per la scelta dei tipi di passività a questo scopo dovrebbe seguire le stesse regole applicate relativamente alle passività coperte da un regime di garanzia. (49) Onde garantire che nessun aiuto venga concesso agli acquirenti dell'istituzione finanziaria o di sue parti o ai soggetti venduti, è importante che vengano rispettate determinate condizioni di vendita. I seguenti criteri saranno presi in considerazione dall'Autorità nel determinare la potenziale esistenza di aiuto: — il processo di vendita dovrebbe essere aperto e non discriminatorio, — la vendita dovrebbe avvenire a condizioni di mercato, — l'istituzione finanziaria (o il governo, in funzione della struttura scelta) dovrebbe massimizzare il prezzo di vendita delle attività e passività interessate, — nel caso sia necessario concedere aiuti all'attività economica da cedere, questo determinerà un esame individuale secondo i principi degli orientamenti sugli aiuti per il salvataggio e la ristrutturazione. (50) Qualora l'applicazione di tali criteri porti a constatare l'esistenza di aiuti a favore degli acquirenti o dei soggetti venduti, la compatibilità di detti aiuti dovrà essere valutata a parte. 6. ALTRE FORME DI SOSTEGNO ALLA LIQUIDITÀ (51) Nel trattare i gravi problemi di liquidità di alcune istituzioni finanziarie, gli Stati EFTA possono voler accompagnare i regimi di garanzia o di ricapitalizzazione con forme complementari di sostegno della liquidità, fornendo fondi pubblici (compresi fondi dalla banca centrale). Qualora uno Stato EFTA o una banca centrale reagisca a una crisi bancaria non con misure selettive a favore delle singole banche, ma con misure generali aperte a tutti gli operatori di mercato comparabili esistenti sul mercato (ad esempio concedendo prestiti all'intero mercato a pari condizioni), tali misure generali spesso non rientrano nel campo d'applicazione delle norme in materia di aiuti di Stato e non è necessario notificarle all'Autorità. L'Autorità ritiene ad esempio che le attività delle banche centrali relative alla politica monetaria, come le operazioni di mercato aperto e le operazioni attivabili su iniziativa delle controparti (standing facility), non rientrino nel campo di applicazione delle norme sugli aiuti di Stato. È possibile che si determini che anche il sostegno apposito a una determinata istituzione finanziaria non costituisca aiuto in circostanze specifiche. In linea con la prassi decisionale della Commissione (17) l'Autorità ritiene che sia possibile concludere che la fornitura di fondi della banca centrale all'istituzione finanziaria in casi di questo genere non costituisca aiuto quando è soddisfatta una serie di condizioni, come: — l'istituzione finanziaria è solvibile al momento della fornitura della liquidità e la misura non fa parte di un pacchetto di aiuti più ampio, — il dispositivo è interamente coperto da una garanzia, alla quale vengono applicati scarti di garanzia (haircut), in funzione della sua qualità e del suo valore di mercato, — la banca centrale addebita al beneficiario un tasso di interesse di penalizzazione, — la misura è adottata su iniziativa della banca centrale e non è coperta, in particolare, da alcuna controgaranzia dello Stato. (52) L'Autorità ritiene che, nelle attuali circostanze eccezionali, un regime di sostegno alla liquidità proveniente da fonti pubbliche (compresa la banca centrale), laddove costituisca aiuto, possa essere considerato compatibile in base ai principi degli orientamenti sugli aiuti per il salvataggio e la ristrutturazione. A condizione che il riesame regolare di un tale regime di liquidità venga garantito a livello semestrale (18) l'approvazione del regime può coprire un periodo superiore a sei mesi ed essere estesa fino a due anni, in linea di principio. Il periodo può essere ulteriormente esteso, previa approvazione dell'Autorità, qualora lo richieda la crisi dei mercati finanziari. 7. SVOLGIMENTO RAPIDO DELLE INDAGINI IN MATERIA DI AIUTI DI STATO (53) Nell'applicare le regole in materia di aiuti di Stato alle misure trattate nel presente capitolo in modo da tener conto delle condizioni prevalenti sui mercati finanziari, l'Autorità dovrebbe verificare, in collaborazione con gli Stati EFTA, sia che dette misure raggiungano il loro obiettivo sia che le relative distorsioni della concorrenza all'interno degli Stati membri del SEE e tra uno Stato e l'altro siano mantenute al minimo. Onde facilitare questa cooperazione e fornire sia agli Stati EFTA che ai terzi la necessaria certezza del diritto sulla conformità delle misure adottate con l'accordo SEE (che è un elemento significativo per ristabilire la fiducia sui mercati), è di importanza fondamentale che gli Stati EFTA informino l'Autorità delle loro intenzioni e notifichino quanto prima e nel modo più completo possibile i progetti di adozione di misure di questo tipo, e in qualunque caso prima che la misura venga attuata. L'Autorità si impegna a garantire la rapida autorizzazione delle misure di aiuto non appena ricevuta la notifica completa. (1) Il presente capitolo corrisponde alla comunicazione della Commissione «L'applicazione delle regole in materia di aiuti di Stato alle misure adottate per le istituzioni finanziarie nel contesto dell'attuale crisi finanziaria mondiale», GU C 270 del 25.10.2008, pag. 8. (2) Le conclusioni del Consiglio ECOFIN elencano i seguenti principi: — gli interventi dovrebbero essere tempestivi e il sostegno dovrebbe, in linea di massima, essere temporaneo, — gli Stati membri saranno attenti agli interessi dei contribuenti, — gli azionisti attuali dovrebbero sopportare le debite conseguenze dell'intervento, — gli Stati membri dovrebbero essere in grado di indurre un cambiamento di gestione, — la dirigenza non dovrebbe conservare indebiti benefici e i governi possono anche avere la facoltà di intervenire in relazione alla retribuzione, — i legittimi interessi dei concorrenti devono essere tutelati, in particolare tramite le regole in materia di aiuti di Stato, — dovrebbero essere evitati effetti negativi di traboccamento. (3) Gli orientamenti sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione sono stati adottati dall'Autorità con decisione n. 305/04/COL del 1o dicembre 2004. (4) Cfr. in linea di principio le cause riunite T-132/96 e T-143/96, Freistaat Sachsen e Volkswagen AG/Commissione, Racc. 1999, pag. II-3663, punto 167. Confermato nella decisione 98/490/CE della Commissione nel caso C 47/96, Crédit Lyonnais (GU L 221 dell'8.8.1998, pag. 28), punto 10.1, nella decisione 2005/345/CE della Commissione nel caso C 28/02, Bankgesellschaft Berlin (GU L 116 del 4.5.2005, pag. 1), punti 153 e segg., e nella decisione 2008/263/CE della Commissione nel caso C 50/06, BAWAG (GU L 83 del 26.3.2008, pag. 7), punto 166. Cfr. la decisione della Commissione nel caso NN 70/07, Northern Rock (GU C 43 del 16.2.2008, pag. 1), la decisione della Commissione nel caso NN 25/08, Aiuti per il salvataggio a favore di WestLB (GU C 189 del 26.7.2008, pag. 3), e la decisione della Commissione del 4 giugno 2008 nel caso C 9/08, SachsenLB, non ancora pubblicata. (5) Va inteso che la natura e la tempistica esatte della ristrutturazione da intraprendere possono essere influenzate dall'attuale turbolenza dei mercati finanziari. (6) La limitazione dell'importo della garanzia disponibile, eventualmente in rapporto all'entità del bilancio del beneficiario, può anche essere un elemento che garantisce la proporzionalità del regime in tal senso. (7) Come ad esempio, obbligazioni garantite e titoli di debito e depositi con garanzia in titoli di Stato o in obbligazioni garantite. (8) Si tratta di un elenco non esaustivo di strumenti che contribuiscono all'obiettivo di mantenere gli aiuti al minimo. (9) Ad esempio attraverso un'associazione di banche private. (10) Si tratta di un elenco non esaustivo di strumenti che contribuiscono all'obiettivo di evitare indebite distorsioni della concorrenza. (11) Anche l'assegnazione di utili a riserva per garantire un'adeguata ricapitalizzazione potrebbe essere un elemento da prendere in considerazione in questo contesto. (12) Salvaguardando nel contempo la disponibilità di credito per l'economia, in particolare in caso di recessione. (13) In linea di principio, l'Autorità ritiene che, in caso di pagamenti da effettuarsi all'istituzione finanziaria beneficiaria, al pagamento debba seguire entro sei mesi un processo di ristrutturazione o di liquidazione, a seconda dei casi. Onde facilitare il lavoro degli Stati EFTA e dell'Autorità, l'Autorità sarà disposta a esaminare notifiche raggruppate per casi simili di ristrutturazione o liquidazione. L'Autorità può ritenere che non vi sia necessità di presentare un piano per una mera liquidazione dell'istituzione, o se le dimensioni dell'istituzione sono trascurabili. (14) Secondo i principi degli orientamenti sugli aiuti per il salvataggio e la ristrutturazione. (15) La fornitura di un determinato contributo upfront può dover essere integrata da disposizioni che consentono l'imposizione di contributi aggiuntivi in una fase successiva. (16) Onde facilitare il lavoro degli Stati EFTA e dell'Autorità, l'Autorità sarà disposta a esaminare notifiche raggruppate per casi simili di ristrutturazione. L'Autorità può anche ritenere che non vi sia la necessità di presentare un piano in caso di mera liquidazione dell'istituzione o quando le dimensioni dell'attività economica residua sono trascurabili. (17) Cfr. ad esempio il caso Northern Rock (GU C 43 del 16.2.2008, pag. 1). (18) A tale esame si applicano i principi illustrati sopra al punto 24.

ALLEGATO II La ricapitalizzazione delle istituzioni finanziarie (1) nel contesto dell'attuale crisi finanziaria: limitazione degli aiuti al minimo necessario e misure di salvaguardia contro indebite distorsioni della concorrenza (2) 1. INTRODUZIONE (1) Gli orientamenti dell'Autorità di vigilanza EFTA (in appresso «l'Autorità») del 29 gennaio 2009 su «L'applicazione delle regole in materia di aiuti di Stato alle misure adottate relativamente ad istituzioni finanziarie nel contesto dell'attuale crisi finanziaria mondiale» (3) (in appresso «gli orientamenti sulle istituzioni finanziarie») riconoscono che i regimi di ricapitalizzazione sono una delle principali misure che gli Stati EFTA (4) possono adottare per conservare la stabilità e il corretto funzionamento dei mercati finanziari. (2) Il Consiglio ECOFIN e l'Eurogruppo, nelle rispettive riunioni del 7 ottobre e del 12 ottobre 2008, hanno affrontato la questione della ricapitalizzazione con spirito simile concludendo che «[i] governi si impegnano a fornire capitali, ove necessario, in volume sufficiente, favorendo nel contempo, con tutti i mezzi possibili, la ricerca di capitali privati. Le istituzioni finanziarie dovranno essere obbligate ad accettare ulteriori vincoli, in particolare al fine di impedire possibili abusi di tali dispositivi a discapito delle istituzioni che non dovessero beneficiarne» e che «i legittimi interessi dei concorrenti devono essere tutelati, in particolare tramite le regole in materia di aiuti di Stato.» (3) Fino al dicembre 2008, la Commissione ha approvato regimi di ricapitalizzazione in tre Stati membri, nonché misure individuali di ricapitalizzazione, in linea con i principi stabiliti nella cosiddetta comunicazione sul settore bancario (5). La ricapitalizzazione, segnatamente sotto forma di azioni ordinarie e privilegiate, è stata autorizzata a condizione, in particolare, che vengano introdotti tassi di remunerazione orientati al mercato, norme comportamentali di salvaguardia adeguate e riesami periodici. Poiché il carattere, il campo di applicazione e le condizioni dei regimi di ricapitalizzazione attualmente previsti variano in maniera considerevole, sia gli Stati membri che le istituzioni beneficiarie potenziali hanno espresso l'esigenza di orientamenti più dettagliati, volti a chiarire se forme specifiche di ricapitalizzazione sarebbero accettabili in base alle regole sugli aiuti di Stato. In particolare, alcuni Stati prevedono la ricapitalizzazione delle banche non avendo come obiettivo principale il loro salvataggio, ma piuttosto quello di garantire l'erogazione di prestiti all'economia reale. Il presente testo fornisce orientamenti per i nuovi regimi di ricapitalizzazione e dà la possibilità di adeguare i regimi di ricapitalizzazione già esistenti. Obiettivi comuni: ristabilire la stabilità finanziaria, garantire l'erogazione di prestiti all'economia reale e affrontare il rischio sistemico di un'eventuale insolvenza (4) Nel contesto dell'attuale situazione dei mercati finanziari, la ricapitalizzazione delle banche può contribuire al raggiungimento di una serie di obiettivi. In primo luogo, le ricapitalizzazioni favoriscono il ripristino della stabilità finanziaria e contribuiscono a ristabilire la fiducia necessaria per la ripresa dei prestiti interbancari. Il conferimento di capitale supplementare crea inoltre una sorta di cuscinetto in grado di assorbire le perdite nei momenti di recessione e limita il rischio di insolvenza delle banche. Nelle attuali circostanze, provocate in particolare dal crollo di Lehman Brothers, banche fondamentalmente sane possono richiedere conferimenti di capitale per rispondere alla percezione diffusa che siano necessari coefficienti patrimoniali più elevati alla luce della precedente sottovalutazione del rischio e del maggiore costo del finanziamento. (5) In secondo luogo, le ricapitalizzazioni possono facilitare l'erogazione di prestiti all'economia reale. Può accadere che banche fondamentalmente sane preferiscano una limitazione delle attività di prestito per evitare rischi e mantenere coefficienti patrimoniali più elevati. Conferimenti di capitale da parte dello Stato possono evitare le restrizioni della fornitura di credito e limitare il passaggio delle difficoltà dei mercati finanziari ad altri settori. (6) In terzo luogo, anche la ricapitalizzazione da parte dello Stato può costituire una risposta adeguata ai problemi delle istituzioni finanziarie che rischiano l'insolvenza per il loro particolare modello operativo o per la loro strategia di investimento. Un sostegno di emergenza accordato a una singola banca mediante conferimenti di capitale provenienti da fonti pubbliche può inoltre contribuire a evitare effetti sistemici a breve termine provocati dalla sua eventuale insolvenza. A più lungo termine, la ricapitalizzazione potrebbe andare a sostegno degli sforzi volti a preparare il ritorno della banca in questione alla redditività a lungo termine o della sua liquidazione a condizioni normali. Eventuali riserve sotto il profilo della concorrenza (7) Tenendo presenti questi obiettivi comuni, la valutazione di qualsiasi regime o misura di ricapitalizzazione deve prendere in considerazione le eventuali distorsioni di concorrenza a tre livelli diversi. (8) In primo luogo, il fatto che uno Stato EFTA ricapitalizzi le proprie banche non dovrebbe conferire a tali istituti un indebito vantaggio concorrenziale sulle banche di altri Stati membri del SEE. L'accesso al capitale a tassi considerevolmente più bassi rispetto ai concorrenti di altri Stati membri del SEE, in assenza di un'adeguata giustificazione basata sul rischio, può avere una considerevole incidenza sulla posizione concorrenziale di una banca nel mercato unico europeo più ampio. Aiuti eccessivi in uno Stato EFTA potrebbero inoltre suscitare una gara di sovvenzioni fra Stati membri del SEE e creare difficoltà per le economie di altri Stati nel SEE che non hanno adottato regimi di ricapitalizzazione. Un approccio coerente e coordinato alla remunerazione dei conferimenti di capitale pubblici, e alle altre condizioni collegate alla ricapitalizzazione, è indispensabile per mantenere condizioni di parità. Un'azione unilaterale e non coordinata in questo settore può anche vanificare gli sforzi compiuti per ripristinare la stabilità finanziaria (Garantire la concorrenza leale all'interno del SEE). (9) In secondo luogo, i regimi di ricapitalizzazione aperti a tutte le banche in uno Stato EFTA, senza un adeguato grado di differenziazione tra banche beneficiarie in base ai loro profili di rischio, possono conferire un indebito vantaggio alle banche in difficoltà o con prestazioni inferiori rispetto alle banche che sono fondamentalmente sane e che hanno prestazioni migliori. Ciò falsa la concorrenza sul mercato, distorce gli incentivi, aumenta il cosiddetto rischio morale e indebolisce la competitività complessiva delle banche europee (Garantire la concorrenza leale tra banche). (10) In terzo luogo, la ricapitalizzazione pubblica, e in particolare la sua remunerazione, non dovrebbe mettere in una posizione significativamente peggiore dal punto di vista della concorrenza le banche che non ricorrono al finanziamento pubblico, ma cercano capitale aggiuntivo sul mercato. Un regime pubblico che produca un effetto di spiazzamento («crowding out») sulle operazioni basate sul mercato scoraggia il ritorno al normale funzionamento di mercato (Garantire il ritorno al normale funzionamento di mercato). (11) Qualsiasi ricapitalizzazione proposta ha effetti concorrenziali cumulativi a ciascuno di questi tre livelli. È necessario tuttavia mantenere un adeguato equilibrio tra queste riserve sotto il profilo della concorrenza e l'obiettivo di ristabilire la stabilità finanziaria, garantendo l'erogazione di prestiti all'economia reale e affrontando il problema del rischio di insolvenza. Da un lato, le condizioni di accesso al capitale per le banche devono essere sufficientemente favorevoli da rendere la ricapitalizzazione efficace nella misura necessaria. Dall'altro, qualsiasi misura di ricapitalizzazione dovrebbe prevedere condizioni che garantiscano un livello di parità e, a più lungo termine, il ritorno a normali condizioni di mercato. Gli interventi dello Stato dovrebbero dunque essere proporzionati e temporanei e strutturati in modo da fornire incentivi per il rimborso allo Stato da parte delle banche non appena le circostanze di mercato lo consentono, in modo che emerga dalla crisi un settore bancario europeo competitivo ed efficiente. Una determinazione dei prezzi dei conferimenti di capitale orientata al mercato sarebbe la salvaguardia migliore contro disparità ingiustificate nel livello di capitalizzazione e contro l'utilizzo improprio di tale capitale. In ogni caso, gli Stati EFTA dovrebbero garantire che qualsiasi ricapitalizzazione di una banca si basi su una necessità effettiva. (12) L'esigenza di raggiungere un equilibrio tra la stabilità finanziaria e gli obiettivi di concorrenza pone in risalto l'importanza di operare una distinzione tra banche fondamentalmente sane e con buone prestazioni, da un lato, e banche in difficoltà con prestazioni inferiori, dall'altro. (13) Nella sua valutazione delle misure di ricapitalizzazione, sia sotto forma di regimi che sotto forma di sostegno alle singole banche, l'Autorità presterà dunque particolare attenzione al profilo di rischio dei beneficiari (6). In linea di principio, le banche con un profilo di rischio più elevato dovrebbero pagare un prezzo più elevato. Nel concepire regimi di ricapitalizzazione aperti a una serie di banche diverse, gli Stati EFTA dovrebbero valutare con attenzione i criteri di ingresso e il trattamento da riservare a banche con profili di rischio diversi, operando le opportune differenziazioni fra queste (cfr. allegato 1). Va tenuto conto della situazione delle banche che attraversano difficoltà dovute alle circostanze eccezionali del momento, anche se prima della crisi sarebbero state considerate fondamentalmente sane. (14) Oltre ad indicatori come il rispetto dei requisiti normativi di solvibilità e l'adeguatezza patrimoniale prospettica, certificati dalle autorità nazionali di vigilanza, una buona base per differenziare i tassi di remunerazione per le diverse banche potrebbe essere rappresentata ad esempio dagli spread dei CDS (credit default swap) e dai rating anteriori alla crisi. Gli attuali spread possono anche riflettere rischi intrinseci che indeboliranno la situazione concorrenziale di alcune banche al momento in cui queste usciranno dalle condizioni generali di crisi. Gli spread precedenti alla crisi e quelli attuali dovrebbero in ogni caso riflettere l'onere, ove esistente, degli attivi «tossici» e/o della debolezza del modello operativo della banca in questione, dovuto a fattori quali una dipendenza eccessiva dal finanziamento a breve termine o un ricorso abnorme all'effetto leva («leverage»). (15) Nel caso di banche in difficoltà e in casi debitamente giustificati, può essere necessario accettare una remunerazione inferiore a breve termine, partendo dal presupposto e con la condizione che a più lungo termine i costi dell'intervento pubblico a loro favore si rifletteranno nella ristrutturazione necessaria per ripristinare la redditività, e tenere conto dell'incidenza a livello di concorrenza del sostegno loro accordato mediante misure compensative. Le banche finanziariamente sane possono avere diritto a tassi relativamente bassi di ingresso in qualsiasi ricapitalizzazione, e di conseguenza a condizioni significativamente ridotte per il sostegno pubblico a lungo termine, purché accettino per il rimborso o la conversione degli strumenti condizioni tali da mantenere chiari il carattere temporaneo della partecipazione statale e il suo obiettivo di ripristinare la stabilità finanziaria/l'erogazione di prestiti all'economia, e da mantenere chiara anche la necessità di evitare l'utilizzo abusivo dei fondi per scopi strategici più ampi. Raccomandazioni del consiglio direttivo della Banca centrale europea (BCE) (16) Nelle raccomandazioni del consiglio direttivo del 20 novembre 2008, la Banca centrale europea (in appresso «la BCE») ha proposto una metodologia per la formazione di benchmark per stabilire i prezzi delle misure statali di ricapitalizzazione di istituzioni finanziarie fondamentalmente sane nell'area dell'euro. Le principali considerazioni che sono alla base di tali raccomandazioni rispecchiano appieno i principi esposti nella presente introduzione. In linea con i suoi compiti e responsabilità specifiche, la BCE ha sottolineato in particolare l'efficacia di misure di ricapitalizzazione per rafforzare la stabilità finanziaria e incoraggiare il flusso regolare del credito all'economia reale. Nel contempo la BCE ha sottolineato la necessità di una determinazione dei prezzi orientata al mercato, che tenga conto anche del rischio specifico delle singole banche beneficiarie e della necessità di mantenere una parità di condizioni tra banche concorrenti. (17) Anche se gli Stati EFTA non sono membri della BCE, l'Autorità accoglie con favore le raccomandazioni della BCE che propongono un sistema di determinazione dei prezzi per i conferimenti di capitale basata su un corridoio dei tassi di rendimento per le banche beneficiarie che, nonostante variazioni nel loro profilo di rischio, sono istituzioni finanziarie fondamentalmente sane. Il presente documento mira ad estendere le indicazioni a condizioni diverse dai tassi di remunerazione e ai termini ai quali possono avere accesso a capitale pubblico le banche che non sono fondamentalmente sane. (18) Inoltre, pur riconoscendo che gli attuali eccezionali tassi di mercato non costituiscono un punto di riferimento ragionevole per determinare il livello corretto di remunerazione del capitale, l'Autorità ritiene che le misure di ricapitalizzazione degli Stati EFTA dovrebbero tenere conto della sottovalutazione del rischio avvenuta nel periodo che ha preceduto la crisi. In mancanza di ciò, i tassi di remunerazione del capitale pubblico potrebbero conferire indebiti vantaggi concorrenziali ai beneficiari e determinare alla fine un effetto di spiazzamento («crowing out») della ricapitalizzazione privata. 2. PRINCIPI ALLA BASE DEI DIVERSI TIPI DI RICAPITALIZZAZIONE (19) La determinazione di prezzi prossimi a quelli di mercato è la garanzia migliore per limitare le distorsioni della concorrenza (7). Ne consegue che la misura di ricapitalizzazione dovrebbe essere concepita in modo da tener conto della situazione di mercato di ciascuna istituzione, compresi il suo attuale profilo di rischio ed il livello di solvibilità, e da mantenere una parità di condizioni vegliando a non concedere una sovvenzione troppo consistente rispetto alle attuali alternative di mercato. Inoltre, le condizioni di fissazione dei prezzi dovrebbero dare alla banca un incentivo per rimborsare lo Stato non appena terminata la crisi. (20) Questi principi si traducono nella valutazione dei seguenti elementi per la concezione complessiva delle misure di ricapitalizzazione: obiettivo della ricapitalizzazione, solidità della banca beneficiaria, remunerazione, incentivi di uscita, in particolare in vista della sostituzione del capitale statale con quello di investitori privati (8), per garantire la natura temporanea della presenza dello Stato nel capitale delle banche, misure di salvaguardia contro un abuso di aiuti e contro le distorsioni della concorrenza, e controllo degli effetti del regime di ricapitalizzazione e della situazione dei beneficiari attraverso relazioni regolari o piani di ristrutturazione, se del caso. 2.1. Ricapitalizzazioni agli attuali tassi di mercato (21) Qualora i conferimenti di capitale statali avvengano a condizioni di parità rispetto a partecipazioni significative (30 % o più) di investitori privati, l'Autorità accetterà la remunerazione fissata nell'operazione (9). Visto che una tale operazione suscita riserve limitate a livello di concorrenza, a meno che i termini dell'operazione siano tali da modificare in maniera significativa gli incentivi degli investitori privati, in linea di principio non sembrano necessarie misure di salvaguardia ex ante per la concorrenza o incentivi di uscita. 2.2. Ricapitalizzazioni temporanee di banche fondamentalmente sane per stimolare la stabilità finanziaria e l'erogazione di prestiti all'economia reale (22) Nel valutare il trattamento di banche appartenenti a questa categoria, l'Autorità porrà un considerevole accento sulla distinzione tra le banche fondamentalmente sane e le altre banche, come illustrato ai punti da 12 a 15. (23) Per stabilire in maniera adeguata una remunerazione complessiva è necessario tener conto dei seguenti elementi: a) profilo di rischio attuale di ciascun beneficiario (10); b) caratteristiche dello strumento scelto, compreso il suo livello di subordinazione; il rischio e tutte le modalità di pagamento (11); c) incentivi di uscita previsti (quali le clausole di step-up e di rimborso); d) un adeguato tasso di interesse di riferimento esente da rischio. (24) La remunerazione per le ricapitalizzazioni statali non può essere elevata quanto gli attuali livelli di mercato (circa il 15 %) (12), poiché è possibile che questi non riflettano necessariamente quelle che potrebbero essere considerate le normali condizioni di mercato (13). Di conseguenza, l'Autorità è pronta ad accettare il prezzo delle ricapitalizzazioni di banche fondamentalmente sane a tassi inferiori agli attuali corsi di mercato per agevolare l'utilizzo di tali strumenti da parte delle banche e favorire in questo modo il ripristino della stabilità finanziaria, garantendo altresì l'erogazione di prestiti all'economia reale. (25) Nel contempo, il rendimento per lo Stato previsto complessivamente sulla ricapitalizzazione non dovrebbe essere troppo distante dagli attuali prezzi di mercato perché i) dovrebbe evitare la sottovalutazione del rischio avvenuta prima della crisi; ii) deve riflettere l'incertezza su tempi e livello di un nuovo equilibrio dei prezzi; iii) deve fornire incentivi per uscire dal regime; e iv) deve ridurre al minimo il rischio di distorsioni della concorrenza tra gli Stati SEE, nonché tra le banche che oggi raccolgono capitale sul mercato senza aiuti di Stato. Un tasso di remunerazione non troppo distante dagli attuali prezzi di mercato è essenziale per evitare un effetto di spiazzamento della ricapitalizzazione attraverso il settore privato e facilitare il ritorno a normali condizioni di mercato. Prezzo di ingresso per le ricapitalizzazioni (26) Nella comunicazione sulla ricapitalizzazione (14), la Commissione ha descritto i metodi per stabilire il prezzo di ingresso per le ricapitalizzazioni. L'Autorità applicherà i metodi descritti in appresso in modo simile, tenendo conto del fatto che gli Stati EFTA non fanno parte dell'Eurosistema. La Commissione ritiene che un metodo adeguato per determinare il prezzo delle ricapitalizzazioni venga indicato dalle raccomandazioni dell'Eurosistema del 20 novembre 2008. Le remunerazioni calcolate utilizzando questa metodologia rappresentano, secondo l'Eurosistema, una base adatta (livello di ingresso) per il tasso nominale di rendimento richiesto per la ricapitalizzazione di banche fondamentalmente sane. Tale prezzo può essere corretto al rialzo per tenere conto della necessità di incoraggiare il rimborso del capitale statale (15). La Commissione ritiene che tali adeguamenti servano inoltre a proteggere la concorrenza evitando le distorsioni. (27) In linea con le raccomandazioni dell'Eurosistema, il tasso di rendimento richiesto dallo Stato sugli strumenti della ricapitalizzazione per le banche fondamentalmente sane — azioni privilegiate e altri strumenti ibridi — potrebbe essere determinato sulla base di un «corridoio di prezzi» definito nel seguente modo: i) il tasso richiesto di rendimento sul debito subordinato rappresenta un limite inferiore; e ii) il tasso richiesto di rendimento su azioni ordinarie rappresenta un limite superiore. Questa metodologia comporta il calcolo di un corridoio di prezzi sulla base delle diverse componenti, che dovrebbero anche riflettere le caratteristiche specifiche delle singole istituzioni (o gruppi di istituzioni simili) e degli Stati EFTA. La Commissione ha stabilito che l'applicazione della metodologia utilizzando valori medi (medi o mediani) dei parametri rilevanti (rendimenti dei titoli di Stato, spread dei CDS, premi di rischio per strumenti di capitale) determina un corridoio con un tasso di rendimento richiesto medio del 7 % sulle azioni privilegiate, con caratteristiche simili a quelle del debito subordinato ed un tasso di rendimento richiesto medio del 9,3 % sulle azioni ordinarie relative a banche dell'area dell'euro. In quanto tale, questo corridoio medio dei prezzi rappresenta una fascia indicativa. (28) L'Autorità accetterà una remunerazione minima basata sulla metodologia di cui sopra per le banche fondamentalmente sane. Tale remunerazione è differenziata a livello di singola banca sulla base di diversi parametri: a) il tipo di capitale scelto (16): quanto più bassa la subordinazione, tanto più bassa la remunerazione richiesta nel corridoio dei prezzi; b) un adeguato tasso di interesse di riferimento esente da rischio; c) il profilo di rischio individuale a livello nazionale di tutte le istituzioni finanziarie ammissibili (comprese sia le banche finanziariamente sane che quelle in difficoltà). (29) Gli Stati EFTA possono scegliere una formula di determinazione dei prezzi che comprenda anche clausole di step-up o di rimborso. Tali caratteristiche dovrebbero essere scelte attentamente in modo che, incoraggiando una veloce conclusione del sostegno alle banche mediante capitale statale, non provochino un aumento eccessivo del costo del capitale. (30) L'Autorità accetterà inoltre metodologie alternative per la fissazione dei prezzi se queste determinano remunerazioni superiori rispetto alla metodologia sopra illustrata. Incentivi per il rimborso del capitale statale (31) Le misure di ricapitalizzazione devono prevedere incentivi adeguati per far sì che il capitale statale venga rimborsato quando il mercato lo permette (17). Il modo più semplice di fornire un incentivo alle banche affinché cerchino capitale alternativo è che gli Stati EFTA richiedano una remunerazione adeguatamente elevata per la ricapitalizzazione statale. Per questo motivo, l'Autorità ritiene utile che venga in generale aggiunta una maggiorazione («add-on») del prezzo di ingresso fissato (18), onde incentivare l'uscita. Una struttura di determinazione dei prezzi che preveda un aumento nel tempo e clausole di step-up rafforzerà questo meccanismo di incentivazione dell'uscita. (32) Qualora preferisca non aumentare il tasso nominale di remunerazione, uno Stato EFTA può valutare la possibilità di aumentare la remunerazione complessiva attraverso opzioni call o altre clausole di rimborso o meccanismi che incoraggiano la raccolta di capitale privato, ad esempio collegando il pagamento dei dividendi a una remunerazione obbligatoria dello Stato che aumenti col tempo. (33) Gli Stati EFTA possono anche valutare il ricorso a una politica di dividendi restrittiva per garantire il carattere temporaneo dell'intervento statale. Una politica dei dividendi restrittiva sarebbe coerente con l'obiettivo della salvaguardia dell'erogazione di prestiti all'economia reale e del rafforzamento della base di capitale delle banche beneficiarie. Al tempo stesso, sarebbe importante consentire il pagamento dei dividendi, quando ciò rappresenta un incentivo per fornire nuovo capitale privato a banche fondamentalmente sane (19). (34) L'Autorità valuterà caso per caso i meccanismi di uscita proposti. In generale, quanto maggiore sarà l'entità della ricapitalizzazione e quanto più elevato il profilo di rischio della banca beneficiaria, tanto più sarà necessario prevedere un chiaro meccanismo di uscita. La combinazione del livello e del tipo di remunerazione — e, ove necessario e nella misura adeguata, una politica di dividendi restrittiva — deve rappresentare, nella sua interezza, un incentivo di uscita sufficiente per le banche beneficiarie. L'Autorità ritiene, in particolare, che non siano necessarie restrizioni relative al pagamento dei dividendi quando il livello dei prezzi riflette correttamente il profilo di rischio delle banche e quando clausole di step-up o elementi assimilabili forniscono sufficienti incentivi di uscita e l'entità della ricapitalizzazione è limitata. Prevenzione di indebite distorsioni della concorrenza (35) Gli orientamenti sulle istituzioni finanziarie sottolineano, al punto 35, la necessità che i regimi di ricapitalizzazione prevedano misure di salvaguardia contro eventuali abusi e distorsioni della concorrenza. Il punto 38 degli orientamenti sulle istituzioni finanziarie richiede che i conferimenti di capitale siano limitati al minimo necessario e non consentano al beneficiario di seguire strategie commerciali aggressive che sarebbero incompatibili con i sottostanti obiettivi di ricapitalizzazione (20). (36) Di norma, quanto più elevata è la remunerazione, tanto minore è la necessità di misure di salvaguardia, in quanto il livello di prezzo limiterà le distorsioni della concorrenza. Le banche che beneficiano di una ricapitalizzazione statale dovrebbero inoltre evitare di pubblicizzare questa circostanza per scopi commerciali. (37) Per impedire un'espansione commerciale aggressiva finanziata mediante aiuti di Stato possono rendersi necessarie misure di salvaguardia. In linea di principio, le fusioni e le acquisizioni possono costituire un contributo prezioso al consolidamento dell'industria bancaria per raggiungere l'obiettivo della stabilizzazione dei mercati finanziari e della garanzia di un flusso costante di credito all'economia reale. Onde non privilegiare le istituzioni che ricevono contributi pubblici a scapito dei concorrenti che non ne beneficiano, le fusioni e le acquisizioni dovrebbero generalmente essere organizzate sulla base di una procedura di gara aperta alla concorrenza. (38) La portata delle norme comportamentali di salvaguardia si baserà su una valutazione della proporzionalità, tenendo conto di tutti i fattori rilevanti e, in particolare, del profilo di rischio della banca beneficiaria. Mentre per banche con profilo di rischio molto basso possono essere necessarie soltanto norme comportamentali di salvaguardia molto limitate, la necessità di tali misure aumenta con un profilo di rischio più elevato. La valutazione della proporzionalità è inoltre influenzata dalla relativa dimensione del conferimento di capitale statale e dal livello raggiunto di dotazione di capitale. (39) Quando utilizzano la ricapitalizzazione allo scopo di finanziare l'economia reale, gli Stati EFTA devono garantire che l'aiuto contribuisca a tale scopo in maniera effettiva. A tal fine, conformemente alle normative nazionali, essi dovrebbero prevedere, assieme alla ricapitalizzazione, anche misure di salvaguardia nazionali efficaci ed applicabili che garantiscano che il capitale conferito venga utilizzato per sostenere l'erogazione di prestiti all'economia reale. Riesame (40) Come specificato negli orientamenti sulle istituzioni finanziarie (21), inoltre, le ricapitalizzazioni dovrebbero essere soggette a regolare riesame. Sei mesi dopo l'introduzione, gli Stati EFTA dovrebbero presentare una relazione all'Autorità sull'attuazione delle misure adottate. Tale relazione deve fornire informazioni complete su: a) le banche oggetto di ricapitalizzazione, compresi gli elementi di cui ai punti da 12 a 15 e all'allegato 1, con una valutazione del modello operativo bancario, allo scopo di valutare il profilo di rischio e la redditività delle banche; b) gli importi ricevuti da dette banche e i termini secondo i quali ha avuto luogo la ricapitalizzazione; c) l'impiego del capitale ricevuto, compresi i) il sostegno concesso all'erogazione di prestiti all'economia reale; ii) la crescita esterna; e iii) la politica dei dividendi delle banche beneficiarie; d) il rispetto degli impegni assunti dagli Stati EFTA relativamente a incentivi di uscita e altre condizioni e misure di salvaguardia; e e) il percorso previsto per l'uscita dal sostegno del capitale statale (22). (41) Nel contesto del riesame, l'Autorità valuterà, tra l'altro, la necessità di continuare ad applicare norme comportamentali di salvaguardia. In funzione dell'andamento delle condizioni di mercato, essa può anche richiedere un riesame delle misure di salvaguardia che accompagnano le misure di aiuto per garantire che l'entità e la durata dell'aiuto siano limitati al minimo necessario per superare l'attuale crisi. (42) L'Autorità ricorda che, qualora una banca che è stata inizialmente considerata fondamentalmente sana incontri difficoltà una volta avvenuta la ricapitalizzazione, per tale banca è necessario notificare un piano di ristrutturazione. 2.3. Ricapitalizzazioni di salvataggio di altre banche (43) La ricapitalizzazione delle banche che non sono fondamentalmente sane dovrebbe essere soggetta a condizioni più severe. (44) La remunerazione, come precisato sopra, dovrebbe in linea di principio riflettere il profilo di rischio del beneficiario ed essere più elevata rispetto a quella applicata per le banche fondamentalmente sane (23). Questo non pregiudica la possibilità che le autorità di vigilanza prendano provvedimenti urgenti, se necessario, nei casi di ristrutturazione. Qualora il prezzo non possa essere fissato a livelli che corrispondano al profilo di rischio della banca in questione, esso dovrebbe tuttavia avvicinarsi a quello richiesto per una banca simile in condizioni di mercato normali. Nonostante la necessità di garantire la stabilità finanziaria, l'utilizzo di capitale statale per tali banche può essere accettato soltanto a condizione che la banca venga posta in liquidazione o sottoposta ad una ristrutturazione ampia e profonda, che comprenda se del caso cambiamenti a livello di management e di corporate governance. Per tali banche dovrà pertanto essere presentato un piano di ristrutturazione completo o un piano di liquidazione entro sei mesi dalla ricapitalizzazione. Come precisato negli orientamenti sulle istituzioni finanziarie, tale piano sarà valutato sulla base dei principi previsti negli orientamenti sugli aiuti per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà e dovrà prevedere misure compensative. (45) Fino al rimborso dei fondi statali, le norme comportamentali di salvaguardia per le banche in difficoltà nelle fasi di salvataggio e di ristrutturazione dovrebbero, in linea di principio, prevedere: una politica dei dividendi restrittiva (compreso il divieto di distribuire dividendi almeno nel periodo di ristrutturazione), una limitazione della remunerazione dei dirigenti o della distribuzione di bonus, un obbligo di ripristinare e mantenere un livello più elevato del coefficiente di solvibilità compatibile con l'obiettivo della stabilità finanziaria, nonché un calendario per il rimborso della partecipazione statale. 2.4. Osservazioni finali (46) L'Autorità tiene infine conto della possibilità che la partecipazione delle banche alle operazioni di ricapitalizzazione sia aperta a tutte le banche o ad una buona parte di esse in un determinato Stato EFTA, anche su una base meno differenziata, e che miri a raggiungere col tempo un adeguato rendimento complessivo. Alcuni Stati EFTA possono preferire, ad esempio per motivi di comodità amministrativa, l'utilizzo di metodi meno elaborati. Fatta salva la possibilità per gli Stati EFTA di fissare i loro prezzi secondo la metodologia sopra illustrata, l'Autorità accetterà meccanismi di fissazione dei prezzi che determinino, per tutte le banche che partecipano a un dato regime, un livello di rendimento su base annua previsto complessivo sufficientemente elevato da applicarsi alle varie banche e all'incentivo di uscita. Tale livello dovrebbe normalmente essere fissato sopra il limite superiore di cui al punto 27 per gli strumenti di capitale di classe 1 (24). Questo può comportare un prezzo di ingresso inferiore e uno step-up appropriato, nonché altri elementi di differenziazione e misure di salvaguardia quali sopra descritti (25). (1) Per facilità di lettura, nei presenti orientamenti le istituzioni finanziarie vengono semplicemente denominate «banche». (2) I presenti orientamenti corrispondono alla comunicazione della Commissione «La ricapitalizzazione delle istituzioni finanziarie nel contesto dell'attuale crisi finanziaria: limitazione degli aiuti al minimo necessario e misure di salvaguardia contro indebite distorsioni della concorrenza», emessa il 5 dicembre 2008 [C(2008) 8259 definitivo], in appresso «la comunicazione sulla ricapitalizzazione». (3) Gli orientamenti corrispondono alla comunicazione della Commissione «L'applicazione delle regole in materia di aiuti di Stato alle misure adottate relativamente ad istituzioni finanziarie nel contesto dell'attuale crisi finanziaria mondiale», pubblicata nella GU C 270 del 25.10.2008, pag. 8. (4) Negli orientamenti per Stati EFTA si intendono Norvegia, Islanda e Liechtenstein. (5) Cfr. la decisione della Commissione del 13 ottobre 2008 nel caso N 507/08 sulle misure di sostegno finanziario al settore bancario nel Regno Unito (GU C 290 del 13.11.2008, pag. 4), la decisione della Commissione del 27 ottobre 2008 nel caso N 512/08 sulle misure di sostegno alle istituzioni finanziarie in Germania (GU C 293 del 15.11.2008, pag. 2), nonché la decisione della Commissione del 19 novembre 2008 nel caso N 560/08 sulle misure di sostegno agli istituti di credito in Grecia, la decisione della Commissione del 12 novembre 2008 nel caso N 528/08 sugli aiuti a ING Groep N.V. (Paesi Bassi) e la decisione della Commissione del 25 novembre 2008 nel caso NN 68/08 sul sostegno dello Stato lettone a JSC Parex Banka. (6) Per maggiori informazioni cfr. allegato 1. (7) Cfr. punto 39 degli orientamenti sulle istituzioni finanziarie. (8) Tutti gli incentivi di uscita o incentivi a rimborsare lo Stato cui viene fatto riferimento nei presenti orientamenti si intendono volti alla sostituzione del capitale statale mediante il capitale privato nella misura necessaria e adeguata nel contesto di un ritorno a normali condizioni di mercato. (9) Cfr. ad esempio la decisione della Commissione del 27 ottobre 2008 nel caso N 512/08 sulle misure di sostegno alle istituzioni finanziarie in Germania, punto 54. (10) Per maggiori informazioni cfr. allegato 1. (11) Ad esempio, una serie di parametri aumenta o riduce il valore di azioni privilegiate, in funzione della loro definizione esatta, come: la convertibilità in azioni ordinarie o altri strumenti, dividendi cumulativi o non cumulativi, tasso di dividendo fisso o adeguabile, precedenza in sede di liquidazione rispetto alle azioni ordinarie, partecipazione o meno agli utili oltre il tasso di dividendo versato alle azioni ordinarie, opzione put, clausole di rimborso, diritti di voto. L'Autorità utilizzerà come parametro di riferimento la classificazione generale degli strumenti di capitale fra le diverse categorie previste dalla normativa [ad esempio di base/non di base (core/non core), classe 1/classe 2 (tier 1/tier 2)]. (12) Si fa riferimento alla comunicazione della Commissione sulla ricapitalizzazione delle istituzioni finanziarie nel contesto dell'attuale crisi finanziaria, nota 10. (13) Gli attuali livelli di remunerazione possono anche riflettere una domanda attuale relativamente alta di capitale di classe 1 (tier 1) (in quanto le banche si allontanano da quanto è ora percepito come il modello operativo sottocapitalizzato del passato) combinata con un'offerta relativamente ridotta e un'elevata volatilità del mercato. (14) Cfr. nota 2, punti 26 e seg. (15) Cfr. punti da 5 a 7 delle raccomandazioni del Consiglio direttivo della BCE del 20 novembre 2008 in merito alla fissazione del prezzo delle ricapitalizzazioni. (16) Come azioni ordinarie, capitale di classe 1 non di base (non-core tier 1) o capitale di classe 2 (tier 2). (17) Tenendo conto del tipo di strumento di ricapitalizzazione e della sua classificazione da parte delle autorità di vigilanza. (18) Ciò è particolarmente importante perché il metodo sopra esposto può subire gli effetti di una sottovalutazione del prezzo del rischio avvenuta prima della crisi. (19) Tenendo conto di queste considerazioni, le restrizioni al pagamento dei dividendi potrebbero ad esempio essere limitate nel tempo o ad una percentuale degli utili prodotti, o collegate al conferimento di nuovo capitale (ad esempio pagando dividendi sotto forma di nuove azioni). Qualora sia probabile che il rimborso dello Stato si verifichi in varie fasi, si potrebbe anche prevedere di limitare gradualmente le eventuali restrizioni sui dividendi in sintonia con il procedere del rimborso. (20) Visto l'obiettivo di garantire l'erogazione di prestiti all'economia reale, non sono necessarie restrizioni alla crescita dei bilanci nei regimi di ricapitalizzazione di banche fondamentalmente sane. Questo si dovrebbe in linea di principio applicare anche ai regimi di garanzia, a meno che non vi sia un grave rischio di spostamento dei flussi di capitale tra gli Stati membri del SEE. (21) Cfr. punti da 34 a 42 degli orientamenti sulle istituzioni finanziarie. In linea con detti orientamenti, le singole misure di ricapitalizzazione adottate in conformità a un regime di ricapitalizzazione approvato dall'Autorità non richiedono notifica e saranno valutate dall'Autorità di vigilanza EFTA nel contesto del riesame e della presentazione di un piano di redditività. (22) Tenendo conto delle caratteristiche dello strumento di ricapitalizzazione. (23) Cfr. punto 28 sull'allargamento del corridoio di prezzi che comporta tassi di remunerazione più elevati per le banche in difficoltà. (24) La Commissione ha finora accettato misure di ricapitalizzazione con un rendimento su base annua previsto totale di almeno il 10 % per gli strumenti di classe 1 (tier 1) per tutte le banche che partecipano a un dato regime. Per gli Stati membri del SEE con tassi di rendimento privi di rischio che divergono in maniera significativa dalla media dell'area dell'euro un tale livello può dover essere adeguato di conseguenza. Saranno inoltre necessari adeguamenti in funzione dell'andamento dei tassi privi di rischio. (25) Cfr., come esempio di combinazione di un prezzo di ingresso basso con tali elementi di differenziazione, la decisione della Commissione del 12 novembre 2008 nel caso N 528/08 sugli aiuti a ING Groep N.V. (Paesi Bassi), in cui per la remunerazione di uno strumento di capitale «sui generis» classificato come capitale di classe 1 di base (core tier 1) una cedola fissa (8,5 %) è abbinata a pagamenti di cedole più che proporzionali e crescenti e a un possibile aumento, determinando un rendimento su base annua previsto al di sopra del 10 %. ALLEGATO 1 Determinazione del prezzo del capitale proprio Il capitale proprio (azioni ordinarie) è la forma più nota di capitale di classe 1 di base (core tier 1). Le azioni ordinarie sono remunerate mediante pagamenti di dividendi futuri e incerti e dall'aumento del prezzo delle azioni (plusvalenze/minusvalenze), che dipendono entrambi, in ultima analisi, dalle aspettative di futuri flussi di cassa/profitti. Nella situazione attuale, una previsione dei flussi di cassa futuri è ancor più difficile che in condizioni normali. Il fattore più evidente è pertanto la quotazione di mercato delle azioni ordinarie. Per le banche non quotate in quanto non esiste una quotazione delle azioni, gli Stati EFTA dovrebbero ricorrere ad un metodo adeguato basato sul mercato, come la full valuation. Qualora venga fornito sostegno nell'emissione di azioni ordinarie («underwriting»), qualsiasi azione non sottoscritta da investitori esistenti o nuovi verrà rilevata dallo Stato EFTA in qualità di sottoscrittore al prezzo più basso possibile rispetto al prezzo delle azioni immediatamente prima dell'annuncio del collocamento di un'offerta aperta. Dovrebbero inoltre essere previste adeguate spese di sottoscrizione («underwriting fee») che dovrebbero essere a carico dell'istituto di emissione (1). L'Autorità terrà conto dell'effetto che possono avere sul prezzo delle azioni del beneficiario eventuali aiuti di Stato ricevuti in precedenza. Indicatori per la valutazione del profilo di rischio di una banca Nella valutazione del profilo di rischio di una banca per l'analisi di una misura di ricapitalizzazione in base alle norme sugli aiuti di Stato, l'Autorità prenderà in considerazione la posizione della banca in particolare rispetto ai seguenti indicatori: a) adeguatezza patrimoniale: l'Autorità considererà in maniera positiva la valutazione della solvibilità della banca e della sua adeguatezza patrimoniale prospettica, accertati mediante un esame da parte dell'autorità di vigilanza nazionale; tale esame valuterà l'esposizione della banca ai diversi rischi (quale il rischio di credito, il rischio di liquidità, il rischio di mercato, il rischio di tasso d'interesse e il rischio di tasso di cambio), la qualità degli attivi in portafoglio (all'interno del mercato nazionale e rispetto a standard internazionali disponibili), la sostenibilità del suo modello operativo a lungo termine ed altri elementi pertinenti; b) entità della ricapitalizzazione: l'Autorità valuterà in maniera positiva una ricapitalizzazione di dimensioni limitate, ad esempio non superiore al 2 % degli attivi della banca ponderati per il rischio; c) attuali spread sui CDS: l'Autorità considererà uno spread uguale o inferiore alla media un indicatore di un profilo di rischio più basso; d) attuale rating della banca e sue prospettive: l'Autorità considererà un rating pari o superiore ad A e prospettive stabili o positive indicatori di un profilo di rischio più basso. Nella valutazione di questi indicatori, occorre tener conto della situazione delle banche che hanno difficoltà dovute alle attuali circostanze eccezionali, anche se sarebbero state considerate fondamentalmente sane prima della crisi, come indicato, ad esempio, dall'evoluzione di indicatori del mercato quali gli spread dei CDS ed i prezzi delle azioni. Tabella 1 Tipi di capitale (1) Cfr. ad esempio la decisione della Commissione del 13 ottobre 2008 nel caso N 507/08 sulle misure di sostegno finanziario al settore bancario nel Regno Unito, punto 11, e la decisione della Commissione del 27 ottobre 2008 nel caso N 512/08 sulle misure di sostegno alle istituzioni finanziarie in Germania, punto 12.