IT Gazzetta ufficiale dell'Unione europea L 324/11

DECISIONE DELL'AUTORITÀ DI VIGILANZA EFTA

N. 55/05/COL

dell'11 marzo 2005

che chiude il procedimento d’indagine formale di cui all’articolo 1, paragrafo 2, parte I, del protocollo 3 dell’accordo sull’istituzione di un’Autorità di vigilanza e di una Corte di giustizia EFTA, relativamente alla vendita di 1 744 appartamenti in affitto ad Oslo (Norvegia)

L'AUTORITÀ DI VIGILANZA EFTA,

VISTO l'accordo sullo spazio economico europeo (1), in particolare gli articoli da 61 a 63 e il protocollo 26,

VISTO l'accordo tra gli Stati EFTA sull'istituzione di un'Autorità di vigilanza e di una Corte di giustizia (2), in particolare l'articolo 24 e l'articolo 1, parte I, del protocollo 3,

VISTA la guida dell'Autorità (3) all'applicazione e all'interpretazione degli articoli 61 e 62 dell'accordo SEE, in particolare il capitolo 18B,

DOPO AVER INVITATO gli interessati a presentare osservazioni conformemente alle disposizioni di cui sopra (4) e viste le osservazioni trasmesse,

CONSIDERANDO QUANTO SEGUE:

I. DESCRIZIONE DEI FATTI

1. Contesto

Nel marzo 2001 il comune di Oslo ha deciso di vendere entro la fine del mese di maggio dello stesso anno un pacchetto di 1 744 appartamenti in affitto. Questi ultimi erano per lo più affittati a dipendenti degli ospedali comunali. La decisione di vendere gli appartamenti era stata presa dopo che il governo norvegese aveva presentato una serie di piani per l’attuazione di una riforma del settore ospedaliero, che peraltro prevedeva il trasferimento allo Stato della proprietà degli ospedali comunali (5).

Con lettera del 18 maggio 2001 (doc. n. 01-3792-D), l'Autorità ha chiesto alle autorità norvegesi di trasmettere tutte le informazioni pertinenti riguardanti la vendita degli appartamenti per permetterle di accertare la conformità della vendita all'articolo 61 dell'accordo SEE e al capitolo 18B (Gli elementi di aiuto di Stato connessi alle vendite di terreni e fabbricati da parte di pubbliche autorità) della guida sugli aiuti di Stato dell'Autorità.

Il 30 maggio 2001 il comune di Oslo («Bystyret») ha deciso di vendere gli appartamenti, firmando il giorno successivo un contratto di vendita con la Fredensborg Boligutleie ANS (in appresso: «Fredensborg»). Il prezzo di vendita era stato fissato a 715 milioni di NOK [circa 89 milioni di EUR (6)].

Con lettera del 31 maggio 2001 (doc. n. 01-4004-D), l'Autorità ha ricordato alle autorità norvegesi la «clausola sospensiva» di cui all'articolo 1, paragrafo 3, parte I, del protocollo 3 dell'accordo sull'Autorità di vigilanza e la Corte e le «misure cautelari» contenute nel capitolo 6 (Particolarità riguardanti gli aiuti illegali per motivi procedurali) della guida sugli aiuti di Stato.

Con lettera del 26 giugno 2001 della missione di Norvegia presso l’Unione europea, recante una lettera datata 15 giugno 2001 del ministero del Commercio e dell’Industria con 17 allegati del comune di Oslo, ricevuta e protocollata dall’Autorità il 26 giugno 2001 (doc. n. 01-5730-A), le autorità norvegesi hanno inviato la documentazione che esse, in accordo con il comune di Oslo, ritenevano contenere le informazioni disponibili più rilevanti al fine di stabilire la conformità della vendita all’articolo 61 dell’accordo SEE.

Nella documentazione (7) il comune di Oslo sostiene, in primo luogo, che la vendita è conforme ai requisiti previsti dalla guida sugli aiuti di Stato dell’Autorità (8). Il comune dichiara che è stata eseguita una valutazione indipendente in conformità del capitolo 18B.2.2 della guida sugli aiuti di Stato e che lo scarto del 3,4 % tra il prezzo di vendita e la stima del valore è conforme alle condizioni del mercato, quali descritte nel capitolo 18B2.2, lettera b), della stessa guida (9).

In secondo luogo, il comune di Oslo sottolinea che nell'esaminare il processo di vendita occorre tenere conto dei vincoli di tempo che lo hanno caratterizzato. Tali vincoli di tempo sarebbero stati imposti al comune dal governo, a seguito dell'attuazione della riforma del settore ospedaliero. Secondo il comune ciò può aver determinato un numero di offerenti inferiore a quello auspicabile e indotto gli acquirenti a presentare offerte più basse di quelle che avrebbero presentato disponendo di più tempo (10). Il comune sostiene, tuttavia, di aver condotto la vendita nello stesso modo in cui l'avrebbe condotta un venditore privato, ovvero con una procedura di offerta.

Con lettera del 20 luglio 2001 alle autorità norvegesi (doc. n. 01-5673 D), l'Autorità ha dichiarato di nutrire forti dubbi sul rispetto della procedura di cui al capitolo 18B.2.2 della guida sugli aiuti di Stato. Ha inoltre espresso dubbi sul fatto che la stima del valore di mercato degli appartamenti sia stata effettuata prima delle trattative in vista della vendita, che tale stima sia stata eseguita sulla base di indicatori di mercato e norme di valutazione generalmente riconosciuti e che un prezzo inferiore del 3,4 % alla valutazione sia conforme alla guida sugli aiuti di Stato. L’Autorità ha invitato le autorità norvegesi a presentare le proprie osservazioni, delle quali avrebbe tenuto conto prima di decidere se avviare o meno un procedimento d’indagine formale.

Il ministero del Commercio e dell'Industria ha trasmesso le sue osservazioni con fax del 27 luglio 2001, ricevuto e protocollato dall'Autorità lo stesso giorno (doc. n. 01-6026 A), in cui annunciava di nutrire come l’Autorità alcuni dubbi circa la conformità della vendita all’articolo 61 dell’accordo SEE e che ulteriori provvedimenti sarebbero stati adottati «allo scopo di assicurare che gli obblighi incombenti alla Norvegia in virtù dell'articolo 61 dell'accordo SEE siano rispettati». Il ministero ha informato l'Autorità che il 25 luglio 2001 il governatore della contea di Oslo e Akershus aveva deciso che il comune di Oslo non poteva legittimamente trasferire il diritto di proprietà prima che egli avesse preso la decisione finale. Si sarebbe inoltre proceduto ad una nuova stima del valore degli immobili da parte di un perito.

Con lettera del 31 luglio 2001 (doc. n. 03-829-A), l'Autorità ha dichiarato di attendere una notifica formale della vendita, conformemente alla guida sugli aiuti di Stato.

2. Notifica

2.1. Introduzione

Con lettera della missione di Norvegia presso l'Unione europea del 10 febbraio 2003 (doc. n. 03-829-A), che inoltrava una lettera del ministero del Commercio e dell'Industria del 7 febbraio 2003 ed una lettera non datata del comune di Oslo (comprendente 31 allegati), tutte ricevute e protocollate dall'Autorità l'11 febbraio 2003, le autorità norvegesi hanno notificato, ai sensi dell'articolo 1, paragrafo 3, parte I, del protocollo 3 dell'accordo sull'Autorità di vigilanza e la Corte, la decisione del comune di Oslo di vendere gli appartamenti in questione. La lettera del 7 febbraio 2003 del ministero del Commercio e dell’Industria e la lettera del comune di Oslo (senza allegati) sono state inviate anche per fax, ricevuto e protocollato dall’Autorità il 7 febbraio 2003 (doc. n. 03-768-A).

La lettera del comune di Oslo conteneva, tra l’altro, una descrizione degli appartamenti, informazioni sul processo di vendita, un’indicazione delle diverse stime del valore di mercato, nonché una valutazione dell’eventuale impatto transfrontaliero.

Per quanto riguarda gli appartamenti, il comune ha formulato alcune osservazioni. In primo luogo, l’entità del portafoglio ha fatto sì che sul mercato non vi fossero molti potenziali acquirenti. Tale aspetto ha influito sulle reali possibilità di portare a termine la vendita e sui termini di un’eventuale transazione. In secondo luogo, il prezzo dipendeva dalla possibilità di aumentare velocemente gli affitti, un aspetto alquanto improbabile. In terzo luogo, l’incertezza riguardo alle condizioni dei contratti esistenti e la scarsa dimestichezza con la normativa norvegese vincolante in materia di affitti rendevano l’investimento meno attraente per operatori che non fossero già presenti sul mercato norvegese degli affitti. In quarto luogo, gli appartamenti erano di epoche, standard e ubicazioni diverse, il che influiva sui costi di ristrutturazione.

Relativamente al processo di vendita (cfr. punto 2.2 oltre), il comune ha affermato che: «Indubbiamente nel presente caso i requisiti proceduali della guida sugli aiuti di Stato non son stati pienamente osservati».

Il comune ha concluso che: «La vendita è stata condotta attraverso una procedura di offerta ben pubblicizzata, aperta e incondizionata, sebbene il periodo in cui gli appartamenti sono stati sul mercato risulti inferiore a quello previsto dalla guida sugli aiuti di Stato. Tuttavia, non vi sono motivi per presumere che la vendita sia stata condotta in maniera tale da non consentire di raggiungere il valore di mercato degli appartamenti venduti, o da escludere investitori stranieri. Anche se l’Autorità dovesse ritenere che la vendita comprende un elemento di aiuto, a nostro avviso occorre concludere che la transazione non rientra nell’ambito dell’articolo 61, paragrafo 1, dell’accordo SEE, poiché non influisce sugli scambi all'interno del SEE».

2.2. Il processo di vendita

Il processo di vendita è stato descritto nella notifica ricevuta dall’Autorità l’11 febbraio 2003 e, in particolare, negli allegati 1 e 10. All’Autorità risulta che il processo di vendita si sia svolto nel modo seguente.

Il 16 marzo 2001 l'agenzia immobiliare indipendente Akershus Eiendom AS (in appresso: «Akershus») è stata incaricata di vendere gli appartamenti in blocco per conto del comune di Oslo.

La Akershus ha avviato la vendita il 2 aprile 2001 sulla base di una stima eseguita dalla ditta Catella Eiendoms-Consult AS (in appresso: «Catella»), secondo la quale il valore degli appartamenti ammontava a 1 143 milioni di NOK (per una descrizione della stima cfr. punto 2.3 oltre). La Akershus ha contattato direttamente le seguenti sei società:

— OBOS

— Selvaag Eiendom AS

— Olav Thon Gruppen AS

— KLP Eiendom AS

— Gjensidige Nor Næringseiendom AS

— Eiendomsspar AS

Altre nove società hanno contattato la Akershus di propria iniziativa:

— Sunndal Collier & Co ASA

— Haugen & Damsund AS

— Catella Eiendoms-Consult AS

— Optimo AS

— Investra ASA

— gli inquilini, rappresentati dal procuratore legale Ole Løken

— Fredensborg eiendomsselskap AS

— DTZ Real Consult Eiendomsmegling AS

— Studentsamskipnaden i Oslo

La prevista vendita degli appartamenti è stata annunciata con un comunicato stampa del 19 aprile 2001.

Un prospetto illustrativo riguardante gli appartamenti è stato distribuito alle suddette 15 società il 23 aprile 2001.

Il 26 aprile 2001 la OPAK AS (in appresso: «OPAK») ha presentato una stima, secondo cui il valore di mercato degli appartamenti era pari a 795 milioni di NOK. Anche questo documento è stato distribuito (per una descrizione della stima cfr. punto 2.3 oltre).

Gli investitori sono stati invitati a presentare le loro offerte entro il 2 maggio 2001; la procedura di offerta è stata chiusa il 3 maggio 2001. Nella prima tornata cinque società hanno presentato le seguenti offerte:

— gli inquilini, rappresentati dal procuratore legale Ole Løken: 300 milioni di NOK — EiendomssparAS: 500 milioni di NOK — Olav Thon Gruppen AS: 505 milioni di NOK — Haugen & Damsund AS: 690 milioni di NOK — Sunndal Collier & Co ASA: 725 milioni di NOK

Il 3 maggio 2001, dopo essere state informate dell’offerta più elevata presentata il giorno precedente, le cinque società hanno avuto la possibilità di modificare od aumentare le loro offerte. Sono pervenute le seguenti nuove offerte:

— gli inquilini, rappresentati dal procuratore legale Ole Løken: 690 milioni di NOK — Sunndal Collier & Co ASA: 735 milioni di NOK

Il comune di Oslo ha deciso di accogliere l’offerta della Sunndal Collier & Co ASA, e l’8 maggio 2001 tale società, cui è succeduta la Fredensborg, ha firmato il contratto.

Dopo che l’offerta era stata accettata si è scoperto che due edifici (Internat A og B) connessi ad uno degli ospedali (Ullevål Sykehus) veniva utilizzato dalla Oslo og Akerhus høgskolenes studentsamskipnad (OAS) senza corresponsione di alcun affitto (sulla base di un contratto non firmato dal comune, ma concluso tra l’Ullevål Sykehus e la OAS, secondo cui peraltro la OAS avrebbe sostenuto soltanto le spese di gestione). Si è quindi provveduto a modificare in più punti il contratto tra il comune e la Fredensborg. Con lettera dell’11 maggio 2001 il comune ha invitato la OPAK a valutare le conseguenze di tale fatto ai fini della stima del valore degli appartamenti.

Il 14 maggio 2001 la OPAK ha presentato una stima corretta di 740 milioni di NOK (cfr. punto 2.3 oltre).

Con la firma del contratto, il 31 maggio 2001, il comune di Oslo ha venduto in blocco i 1 744 appartamenti alla Fredensborg per 715 milioni di NOK.

2.3. Stime presentate nell’ambito della notifica

La notifica conteneva tre stime: una della Catella (allegato 16), una della OPAK (allegato 18) e una della FIGA/Nortakst (allegato 21).

— Stima Catella

Il 14 marzo 2003 il comune di Oslo ha affidato alla Catella il compito di stimare il valore di mercato degli appartamenti in quanto portafoglio, vale a dire per una vendita in blocco e simultanea ad un unico acquirente. La relazione doveva servire in un primo tempo per determinare uno stato patrimoniale di apertura relativo agli ospedali. La stima avrebbe dovuto essere consegnata entro il 30 marzo 2001. La Catella ha affermato che la stima non era conforme alla normativa dell’Associazione norvegese dei periti stimatori («Norges Takseringsforbund») ed era stata condotta in modo superficiale (11). Essa è giunta alla conclusione che il valore di mercato degli appartamenti ammontava a 1 143 milioni di NOK.

Il comune di Oslo ha fatto sapere che la Akershus riteneva che il valore calcolato dalla Catella non fosse in linea con quello di mercato. Secondo l’agenzia, i redditi da locazione erano troppo elevati, mentre la stima dei costi iniziali eccessivamente contenuta. Inoltre, per il comune di Oslo la valutazione effettuata dalla Catella aveva diversi altri difetti, tra cui:

— la relazione comprendeva immobili non inclusi nella vendita (Trondheimsveien 235, stimati a 61 milioni di NOK);

— la stima si basava sul presupposto che sin dal primo giorno fosse possibile ottenere il massimo degli affitti;

— non è stato valutato l’impatto della clausola «tale e quale» inserita nel contratto di vendita. Tale clausola implica che l’acquirente si assume l’intero rischio per quanto riguarda le condizioni in cui si trovano gli appartamenti al momento della stipula e deve pertanto basarsi sulle proprie stime.

Un’altra società, la OPAK, è stata quindi invitata ad effettuare una nuova stima.

— Stima OPAK

La OPAK è stata incaricata dal comune di Oslo di stimare gli appartamenti in quanto portafoglio. La (prima) stima risale al 26 aprile 2001 e ha concluso che il valore di mercato era pari a 795 milioni di NOK.

Il prezzo di vendita stimato era stato calcolato nel modo seguente:

reddito da locazione netto annuo in valore attuale = 835 milioni di NOK – costo di ristrutturazione degli appartamenti = 150 milioni di NOK + valore attuale netto dell’«up-side» (12) (vendita dopo 10 anni) = 110 milioni di NOK = prezzo di vendita 795 milioni di NOK

Il comune di Oslo ha inoltre richiesto un adeguamento della valutazione dell’OPAK al fine di tenere conto di una rettifica del valore di taluni contratti d'affitto dovuta a circostanze oggettive che non erano state prese in considerazione nella stima iniziale. Queste rettifiche oggettive hanno indotto l’OPAK a ridurre il valore dei beni a 740 milioni di NOK. Gli adeguamenti sono stati presentati al comune di Oslo il 14 maggio 2001.

— Stima FIGA/Nortakst DA

Con lettera del 12 luglio 2001 (13), il ministero del Commercio e dell’Industria ha invitato il comune di Oslo a richiedere una nuova stima, affermando che quella dell’OPAK non era conforme ai requisiti della guida sugli aiuti di Stato (14). Il comune di Oslo ha commissionato la nuova stima del valore di mercato alle due ditte FIGA e Nortakst DA, costituitesi in comitato (15) (in appresso: «FIGA/Nortakst»), previo accordo del ministero del Commercio e dell’Industria. FIGA/Nortakst ha presentato la propia relazione il 26 aprile 2002 concludendo che il valore di mercato degli appartamenti in questione era di 1 055 milioni di NOK.

FIGA/Nortakst si è avvalsa di tre diversi metodi per stimare il valore del portafoglio al 30 maggio 2001: valore tecnico, flusso di cassa e capitalizzazione netta. I calcoli basati sui tre metodi hanno dato l’esito seguente:

valore tecnico: 1 448 milioni di NOK flusso di cassa: 1 055 milioni di NOK capitalizzazione netta: 1 005 milioni di NOK

FIGA/Nortakst ha concluso che il metodo del flusso di cassa rifletteva al meglio quanto un potenziale acquirente sarebbe stato disposto a pagare per il portafoglio, per cui il valore di mercato degli appartamenti è stato stimato a 1 055 milioni di NOK.

Nella lettera allegata a quella del ministero del Commercio e dell'Industria del 7 febbraio 2003 il comune di Oslo contesta il fatto che tale stima corrisponda al valore degli appartamenti e conclude che la stima dell’OPAK è quella che meglio riflette il valore di mercato.

2.4. Richiesta di ulteriori informazioni

Con lettera del 9 aprile 2003 (doc. n. 03-2133-D), l'Autorità ha richiesto ulteriori informazioni. In tale lettera la direzione «Concorrenza e aiuti di Stato» dell'Autorità ha inoltre espresso dubbi sulla compatibilità della vendita con le disposizioni dell'accordo SEE in materia di aiuti di Stato.

Con lettera della missione di Norvegia presso l'Unione europea del 5 giugno 2003, recante due lettere del 14 maggio 2003 del ministero dell Commercio e dell’Industria e del comune di Oslo, rispettivamente ricevute e protocollate dall'Autorità il 10 giugno 2003 (doc. n. 03-3630-A), le autorità norvegesi hanno trasmesso ulteriori informazioni. Gli stessi documenti sono stati inviati dal ministero del Commercio e dell’Industria il 14 maggio 2003 per fax, ricevuto e protocollato dall’Autorità il medesimo giorno (doc. n. 03-3127-A).

Nella lettera datata 14 maggio 2003 il ministero dell Commercio e dell’Industria non ha espresso alcun punto di vista, limitandosi ad inoltrare la lettera del comune di Oslo.

Nella lettera del 14 maggio il comune di Oslo, riferendosi alla procedura di offerta incondizionata (cfr. capitolo 18B.2.1 della guida sugli aiuti di Stato), afferma che: «Il comune non intende sostenere che la procedura seguita al momento della vendita degli appartamenti fosse pienamente conforme ai requisiti fissati nella guida. La vendita degli appartamenti non è stata resa pubblica secondo le modalità previste dalla clausola 18B.2.1, lettera a), della guida». Tuttavia, il comune di Oslo ritiene che la vendita sia stata condotta in modo da garantire il conseguimento dell’obiettivo che la disposizione si propone.

Per quanto concerne il capitolo 18B.2.2 della guida sugli aiuti di Stato (vendita in assenza di una procedura di offerta incondizionata, valutazione di periti indipendenti), il comune sostiene che la vendita sia stata condotta in conformità di tale disposizione. Inoltre, ritiene che la stima eseguita dall’OPAK (ovvero quella prescelta dal comune) sia stata consegnata «prima delle trattative in vista della vendita» e secondo «indicatori di mercato e norme di valutazione generalmente riconosciuti».

Infine, «dalle argomentazioni presentate dall’Autorità, il comune non può vedere come non si possa tenere conto dei vincoli di tempo imposti dalla riforma ospedaliera nel valutare se il prezzo ottenuto per gli appartamenti sia inferiore al valore di mercato».

3. Decisione di avviare un procedimento d’indagine formale

L’11 luglio 2003 l’Autorità ha deciso di avviare un procedimento d’indagine formale ai sensi dell'articolo 1, paragrafo 2, parte I, del protocollo 3 dell'accordo sull'Autorità di vigilanza e la Corte (in appresso «il procedimento d’indagine formale») relativamente alla vendita di 1 744 appartamenti in affitto ad Oslo (16). In tale decisione l’Autorità ha illustrato la notifica, il contesto del caso e la corrispondenza con le autorità norvegesi.

Quanto alle motivazioni dell’avvio del procedimento formale, l’Autorità ha espresso diversi dubbi circa la conformità della vendita all’articolo 61, paragrafo 1, dell’accordo SEE. In primo luogo, relativamente al processo di vendita e tenuto conto che la vendita in questione non è stata pubblicizzata in base a quanto stabilito dalla guida sugli aiuti di Stato, l’Autorità si è detta incerta sul fatto che il comune di Oslo abbia realizzato gli obiettivi delle disposizioni del capitolo 18B.2.1 della guida (vendita attraverso una procedura di offerta incondizionata).

In secondo luogo, per quanto riguarda le stime (capitolo 18B.2.2 della guida sugli aiuti di Stato), l'Autorità ha espresso dubbi sul fatto che la valutazione dell’OPAK (vale a dire quella utilizzata dal comune) sia stata eseguita prima delle trattative di vendita, che tale valutazione sia stata effettuata sulla base di indicatori di mercato e di norme di valutazione generalmente riconosciuti e, tenuto conto dei vincoli di tempo, che siano stati compiuti ragionevoli tentativi di vendere gli appartamenti al valore di mercato. Inoltre, il prezzo di vendita convenuto (e notificato) era di 715 milioni di NOK, mentre la nuova stima richiesta dal ministero del Commercio e dell’Industria indicava un valore di 1 055 milioni di NOK (FIGA/Nortakst). Tenuto conto dell'enorme discrepanza tra le due stime, l’Autorità ha espresso forti dubbi sul fatto che il prezzo di vendita pattuito (715 milioni di NOK) riflettesse il valore di mercato.

In terzo luogo, riferendosi a quanto sostenuto dal comune, ovvero che, anche se il prezzo ottenuto fosse risultato inferiore al valore di mercato, la vendita non rientrerebbe nell’ambito dell'articolo 61, paragrafo 1, dell'accordo SEE poiché il mercato in cui la Fredensborg opera non presenta elementi di scambi transfrontalieri, l’Autorità ha ritenuto che il mercato immobiliare di Oslo non fosse limitato ad imprese locali e che la Fredensborg si trovasse, effettivamente o potenzialmente, in concorrenza con imprese simili in Norvegia e in altri Stati del SEE.

In quarto luogo, l’Autorità ha espresso dubbi sul fatto che un prezzo di vendita inferiore al valore di mercato possa trovare una giustificazione nel principio dell'investitore operante in un’economia di mercato, nel senso che il comune avrebbe agito come un qualsiasi altro investitore privato, tenuto conto dei vincoli di tempo e della riforma del settore ospedaliero avviata dal governo.

4. Osservazioni delle autorità norvegesi sulla decisione di avviare un procedimento d’indagine formale

Con lettera del 12 settembre 2003 della missione di Norvegia presso l'Unione europea, recante due lettere datate 11 settembre 2003 del ministero del Commercio e dell’Industria e del comune di Oslo, rispettivamente ricevute e protocollate dall'Autorità il 15 settembre 2003 (doc. n. 03-6307 A), le autorità norvegesi hanno formulato le loro osservazioni sulla decisione di avviare il procedimento. Gli stessi documenti sono stati inviati dal ministero del Commercio e dell’Industria l’11 settembre 2003 per fax, ricevuto e protocollato dall’Autorità il medesimo giorno (doc. n. 03-6201 A).

Nella lettera datata 11 settembre 2003 il ministero dell Commercio e dell’Industria non ha espresso alcun punto di vista, limitandosi ad inoltrare la lettera del comune di Oslo.

Facendo riferimento alle precedenti argomentazioni, il comune di Oslo ha ribadito, in primo luogo, che gli obiettivi delle disposizioni del capitolo 18B.2.1 (vendita attraverso una procedura di offerta incondizionata) della guida sugli aiuti di Stato sono stati conseguiti, sebbene la vendita non sia stata resa pubblica come prescritto dalla guida. Il comune ha affermato di aver informato dell’imminente vendita tutti i potenziali acquirenti norvegesi, considerato lo scarso interesse che gli investimenti nel mercato norvegese delle abitazioni in affitto rivestono per operatori non presenti nel paese.

In secondo luogo, il comune ha sostenuto che la stima effettuata dall’OPAK risponde ai requisiti procedurali del capitolo 18B.2.2 (vendita in assenza di una procedura di offerta incondizionata) della guida sugli aiuti di Stato. Il comune ritiene pertanto che la stima dell’OPAK sia stata realizzata «per stabilire il valore di mercato sulla base di indicatori di mercato e di norme di valutazione generalmente riconosciuti» ed eseguita «prima delle trattative in vista della vendita». Il comune ha inoltre sostenuto che la differenza tra il prezzo di vendita (715 milioni di NOK) e la stima dell’OPAK (740 milioni di NOK) è in linea con il «margine» di cui al capitolo 18B.2.2, lettera b), della guida sugli aiuti di Stato (17).

In terzo luogo, il comune ha ritenuto che vi fossero motivi per essere molto scettici circa la stima effettuata dai periti FIGA/Nortakst per un valore di 1 055 milioni di NOK. Tali periti avevano infatti basato la loro valutazione su un incremento annuo del prezzo degli immobili del 4 % nel corso di 10 anni, mentre i prezzi sono scesi del 5,2 % dal secondo trimestre 2002 al secondo trimestre 2003. Il comune ha ritenuto che tale stima non fosse attendibile.

In quarto luogo, il comune non comprendeva come «l’Autorità potesse determinare il mercato delle abitazioni in affitto e giungere alla conclusione che la Fredensborg Boligutleie ANS sia effettivamente o potenzialmente in concorrenza con imprese analoghe in Norvegia e in altri Stati del SEE.»

5. Osservazioni di terzi

La decisione di avviare un procedimento d’indagine formale è stata pubblicata il 4 dicembre 2003. L’Autorità ha ricevuto osservazioni al riguardo da un terzo. Con lettera del 19 dicembre 2003, ricevuta e protocollata dall’Autorità il 5 gennaio 2004 (doc. n. 03-8980 A), la Fredensborg (l’acquirente) ha fatto pervenire le sue osservazioni, riferendosi ad una lettera precedente datata 18 febbraio 2003, ricevuta e protocollata dall’Autorità il 20 febbraio 2003 (doc. n. 03-1040 A), con cui trasmetteva le seguenti due nuove stime.

— Relazione della BER, Bygg og eiendomsrevisjon AS

La Fredensborg ha invitato la BER, Bygg og eiendomsrevisjon AS (in appresso: «BER»), rappresentata da Arnt K. Svendsen, a stimare il valore del portafoglio e ad esaminare le valutazioni effettuate dalla Catella, OPAK e FIGA. La relazione della BER è stata consegnata il 13 gennaio 2003.

La stima della BER si basa su tre diversi scenari:

utile sul capitale investito basato su abitazioni in affitto: 630,0 milioni di NOK utile sul capitale investito basato su una locazione di 10 anni, seguita da singole vendite nell'arco di un triennio: 796,5 milioni di NOK come sopra, con vendita individuale di tutti gli appartamenti nel corso dell’11o anno: 851,5 milioni di NOK media: 759,3 milioni di NOK

La BER ha concluso che il valore di mercato si collocava tra 700 e 800 milioni di NOK.

La BER ha inoltre dato una valutazione delle precedenti stime effettuate dalla Catella, OPAK e FIGA. La stima Catella era, secondo la BER, alquanto teorica poiché basata sul presupposto che gli appartamenti avrebbero da subito potuto essere locati al prezzo di mercato. Quella della OPAK non teneva conto del fatto che al momento della gara gli affitti ammontavano a metà del normale prezzo di mercato. Inoltre, non prendeva in considerazione le perdite che tali contratti di locazione avrebbero determinato in futuro e nemmeno quelle che sarebbero state registrate nella fase di ristrutturazione. Infine, nella stima non figuravano né gli utili, né i rischi del progetto. Anche la stima FIGA/Nortakst costituiva, sempre secondo la BER, una valutazione teorica basata sul concetto della continuità della situazione attuale. Non prendeva in considerazione alcun rischio o utile legato al progetto. Ciò non riflette il modo in cui gli offerenti operano generalmente su questo tipo di mercato. Non erano peraltro state calcolate le condizioni tecniche degli oggetti, le perdite in termini di canoni di affitto durante la fase di ristrutturazione, ecc.

— Relazione della Agdestein Takst & Eiendomsrådgivning AS

Nel novembre 2002 la Fredensborg ha invitato la Agdestein Takst & Eiendomsrådgivning AS (in appresso: «Agdestein»), rappresentata da Pål Agdestein, ad analizzare e commentare le tre stime di cui sopra e a calcolare il valore di mercato del portafoglio. Il sig. Agdestein era stato in precedenza alle dipendenze della Catella e responsabile della relazione presentata da tale ditta. La Agdestein ha consegnato la propria relazione alla Fredensborg il 17 febbraio 2003.

La Agdestein ha esaminato in dettaglio le tre relazioni precedenti, riscontrando diversi presupposti che, a suo parere, andavano corretti. A seguito di tali correzioni, la relazione Catella presentava un valore di 744 milioni di NOK, la relazione OPAK un valore di 560 milioni di NOK e la relazione FIGA/Nortakst un valore di 560 milioni di NOK (oppure di 760 milioni se il valore del «frazionamento» veniva mantenuto a 200 milioni di NOK) (18).

La Agdestein concludeva che il valore di mercato del portafoglio (maggio 2001) era compreso tra 670 e 800 milioni di NOK.

Avendo pagato un prezzo che si colloca a metà di tale valutazione, la Fredensborg ha reputato che ciò stesse a dimostrare che tale prezzo corrispondeva a quello di mercato. La Fredensborg ha tenuto a «sottolineare la differenza che intercorre tra un “valore” teorico ottimale, legato ad una positiva attuazione ed esecuzione di un progetto immobiliare, e la volontà di un investitore di prendere parte ad un progetto specifico che comporta un elevato rischio». Per la Fredensborg tale rischio legato al progetto non era stato preso in considerazione dalle stime FIGA/Nortakst o Catella.

6. Risposta delle autorità norvegesi alle osservazioni di terzi

Con lettera del 5 marzo 2004 (doc. n. 258313), l’Autorità ha trasmesso le osservazioni della Fredensborg alle autorità norvegesi, invitandole a dare una risposta entro un mese.

Con lettera del 23 marzo 2004 della missione di Norvegia presso l’Unione europea, recante una lettera datata 22 marzo 2004 del ministero del Commercio e dell’Industria, entrambe ricevute e protocollate il 24 marzo 2004 (doc. n. 260564), le autorità norvegesi hanno chiesto all’Autorità di poter presentare le loro osservazioni per il 10 maggio 2004, essendo in corso una conciliazione tra il ministero della Sanità e il comune di Oslo circa la proprietà degli appartamenti. La lettera datata 22 marzo 2004 del ministero del Commercio e dell’Industria è stata inviata anche per fax, sempre il 22 marzo 2004, ricevuto e protocollato lo stesso giorno (doc. n. 260191).

Con lettera del 25 marzo 2004, l’Autorità ha convenuto di prorogare la scadenza al 10 maggio 2004 (doc. n. 260732).

Con fax datato 23 aprile 2004, ricevuto e protocollato lo stesso giorno (doc. n. 279122), il ministero del Commercio e dell’Industria ha trasmesso copia dell’accordo («Protokoll») intervenuto tra il comune di Oslo e lo Stato di Norvegia in merito alla proprietà degli appartamenti ospedalieri.

Con lettera del 13 maggio 2004 della missione di Norvegia presso l’Unione europea, recante una lettera datata 10 maggio 2004 del ministero del Commercio e dell’Industria, entrambe ricevute e protocollate il 15 maggio 2004 (doc. n. 281488), le autorità norvegesi hanno affermato di non avere ulteriori commenti da fare sulle osservazioni di terzi ricevute dall’Autorità. La lettera datata 10 maggio 2004 del ministero del Commercio e dell’Industria è stata inviata anche per fax, sempre il 10 maggio 2004, ricevuto e protocollato l’11 maggio 2004 (doc. n. 281014).

7. Perizia della Eirik Holm AS

Nel 2004 l’Autorità ha commissionato alla Eirik Holm AS (in appresso: «Holm») uno studio sul valore di mercato dei 1 744 appartamenti venduti dal comune di Oslo. Nel contratto si menzionava il fatto che l’Autorità aveva ricevuto nel corso del procedimento 5 stime/relazioni con conclusioni talmente divergenti tra di loro da non darle la certezza che il prezzo di vendita di 715 milioni di NOK riflettesse il valore di mercato. L’Autorità voleva pertanto chiarire se le precedenti stime fossero basate su principi generalmente riconosciuti per la valutazione di immobili e fino a che punto i presupposti e il margine di discrezionalità utilizzati nei calcoli fossero ragionevoli. L’Autorità desiderava anche appurare se il modo in cui era stato condotto il processo di vendita avesse influito sul prezzo di vendita.

Eirik Holm è un ingegnere indipendente abilitato allo svolgimento della professione, con una lunga esperienza nel mercato immobiliare di Oslo. Per dare esecuzione al contratto, la Holm si è rivolta agli ingegneri abilitati Trygve Fossen e Sven P. Meyer, entrambi periti di provata esperienza. Inoltre, l’avvocato Johan Hveding dello studio legale Grette DA ha fornito la propria assistenza per le questioni inerenti ai contratti d’affitto.

La relazione della Holm, datata 24 febbraio 2005, è stata ricevuta e protocollata dall’Autorità il 1o marzo 2005 (doc. n. 311859).

7.1. Le precedenti stime/relazioni

Dall’esame delle precedenti stime/relazioni la Holm ha rilevato, tra l’altro, metodi di calcolo parzialmente divergenti, nonché diverse stime dei canoni d’affitto di mercato, dei costi/esigenze di ristrutturazione e degli utili prodotti da un eventuale frazionamento delle proprietà. La Holm ha riscontrato anche errori fatturali diretti, omissioni di informazioni ed ispezioni/rilevamenti generalmente superficiali degli immobili. Dopo aver corretto gli errori fattuali più evidenti, permanevano grosse divergenze tra le stime, derivanti da valutazioni e pareri diversi. La Homs ha affermato che di per sé ciò non è inususale quando esistono più stime. Ha ritenuto che in questo caso ci si potevano aspettare divergenze più pronunciate che in altri casi, trattandosi di un portafoglio piuttosto unico che veniva messo in vendita, senza precedenti nel paese. La Holm ha pertanto concluso che: «Ne deriva che resta limitata la valida applicazione delle stime nel contesto in cui devono esserlo». Le conclusioni della Holm sulle varie stime rispetto ai propri riscontri e presupposti sono le seguenti.

— Stima Catella

La Catella ha condotto un’indagine superficiale basandosi su una precedente valutazione (1999-2000). La nuova stima va considerata un aggiornamento di quella precedente. È stata svolta un’ispezione esterna degli immobili, con campionamento casuale dei locali interni. Secondo la Holm, sarebbe stato opportuno condurre un’ispezione/valutazione accurata su cui fondare la stima. La Holm ha concluso che la stima ha prodotto un valore troppo elevato, tra l’altro, per i motivi seguenti: una valutazione eccessiva (a suo avviso del 10 %) dei canoni d’affitto di mercato; la Catella non era a conoscenza dei contratti d’affitto in corso e non ha previsto che tali canoni sarebbero rimasti per diversi anni ben al di sotto di quelli di mercato; la Catella è stata fin troppo ottimista circa il numero di appartamenti affittati in un qualsiasi momento (l’alternarsi degli inquilini comporta sempre una quota di appartamenti sfitti, ecc.); i costi iniziali di ristrutturazione risultavano troppo bassi (di circa 60 milioni di NOK). Inoltre, la Holm fa riferimento ad una proprietà che in un primo tempo era stata inclusa e poi tolta dal portafoglio e al fatto che la Catella non ha tenuto conto dell’incidenza che le limitazioni della clausola «tale e quale» prevista dal contratto ha sul valore degli immobili.

— Stima OPAK

La OPAK si è limitata a condurre per la maggior parte degli edifici un’ispezione esterna, visitando soltanto dieci appartamenti/pensionati. Secondo la Holm, ciò non basta per valutare correttamente i costi di ristrutturazione e manutenzione. Tutte le proprietà avrebbero dovuto essere visitate, con un’ispezione più accurata dei locali interni, in modo da avere un punto di partenza migliore su cui basare la stima. La Holm ha peraltro rilevato che i canoni d’affitto di mercato erano stati sottovalutati. Viceversa la OPAK non ha tenuto conto dei limiti che l’innalzamento dei canoni ai valori di mercato comporta. Inoltre, la stima del valore potenziale dato dal frazionamento si basava su lotti troppo piccoli, con consenguente inadeguato valore aggiunto, mentre i costi di ristrutturazione iniziali risultavano di circa 30 milioni NOK troppo bassi. La Holm ha concluso che, avendo tali fattori un’incidenza sia positiva che negativa sulla stima, risultava difficile valutarne le reali conseguenze.

— Stima FIGA/Nortakst

Pur avendo dichiarato di aver condotto un numero sufficiente di ispezioni/rilevamenti per assolvere il suo mandato, la ditta FIGA/Nortakst non ha fornito alcuna informazione sull’entità di tali ispezioni/rilevamenti. La Holm ritiene, in particolare, che gli utili derivanti da un eventuale frazionamento sono stati ampiamente sovrastimati, dal momento che il metodo di calcolo del valore di tale frazionamento risulta inaccettabile perché, tra l’altro, basato sul valore tecnico e sul presupposto di un notevole incremento annuo del prezzo di vendita. La Holm afferma di ritenere «tali calcoli irrilevanti per il prezzo di vendita e le potenzialità di un frazionamento.» Inoltre, fa rilevare che: il reddito da locazione di due edifici è stato erroneamente inserito fino al 2008; nei calcoli sono stati utilizzati canoni di mercato un po’ troppo elevati, senza tener conto dei necessari costi di ristrutturazione (che la Holm considera decisamente più alti di quanto indicato dalla FIGA/Nortakst); è poco realistico prevedere che la vendita di tutti gli appartamenti possa aver luogo in un unico anno; non si è tenuto conto dell’influenza negativa che la clausola «tale e quale» prevista dal contratto esercita sul valore degli immobili. La somma di tali fattori determina una stima del valore di mercato eccessivamente elevata.

— BER

La BER non ha condotto un’ispezione/rilevamento delle proprietà, ma si è basata sulle stime e valutazioni già presentate dalla Catella, OPAK e FIGA/Nortakst, che ha poi provveduto a rielaborare. Le conclusioni della Holm sulla relazione BER sono le seguenti: le spese di gestione del proprietario sono troppo elevate; il fatto che la BER non abbia condotto una propria ispezione/rilevamento può incidere sia sulla stima dei costi iniziali di ristrutturazione, che sul calcolo dei canoni d’affitto di mercato; la BER si è avvalsa di dati errati per determinare l’attuale reddito da locazione (56 milioni di NOK invece di 42,5 milioni di NOK all’anno); è stato calcolato un tempo insufficiente per portare gli affitti in corso ai livelli di mercato. La somma di tali discrepanze ha determinato una stima troppo elevata, dovuta principalmente al valore eccessivo del reddito da locazione.

— Agdestein

Secondo la Holm, il sig. Agdestein, che in precedenza era stato alle dipendenze della Catella in quanto responsabile delle stime/valutazioni, ha fornito una relazione completa sulle stime Catella, OPAK e FIGA/Nortakst. Commentando queste ultime, Agdestein ha suggerito le correzioni che, a suo avviso, vi andrebbero apportate per giungere ad un risultato più attendibile. Tali correzioni riflettono sia errori fattuali, che potrebbero derivare da informazioni non disponibili a suo tempo, una scarsa attenzione per la situazione effettiva, errori diretti, ecc., sia divergenze più o meno rilevanti rispetto alla propria stima. La Holm ritiene che la valutazione consista in una miscela di correzioni oggettive e concrete, nonché di stime e considerazioni più soggettive.

7.2. Stima del valore di mercato del portafoglio da parte della Holm

La valutazione della Holm si è basata su tutti i documenti presentati all’Autorità dalle autorità norvegesi. La maggior parte delle informazioni sono state tratte dal quadro sintetico delle proprietà, elaborato dal comune, che forma parte integrante del prospetto e del contratto di vendita. Inoltre la Holm ha ricevuto informazioni sui contratti d’affitto per gli edifici connessi ai due ospedali (Ullevål e Aker), in particolare sul numero dei contratti a tempo indeterminato.

Per poter definire le condizioni tecniche degli edifici e valutare le esigenze di ristrutturazione nel modo più preciso possibile, sono stati condotti rilevamenti/ispezioni esterni ed interni di tutti gli edifici insieme al personale ospedaliero. Sono stati ispezionati circa 70 appartamenti di ogni tipo e in varie condizioni. Inoltre, sono state reperite le statistiche per gli affitti e le vendite relative al 2001, le quali sono servite da punto di partenza per valutare il livello dei canoni di mercato e calcolare le potenzialità di un eventuale frazionamento. Tutte le valutazioni, calcoli e stime sono state basate per quanto possibile sul primo trimestre del 2001, senza prendere in considerazione ulteriori andamenti dei prezzi e del mercato.

La stima del portafoglio da parte della Holm ammonta a 752 772 286 di NOK. A tale valore si è arrivati nel modo seguente (tutti gli importi sono stati scontati ai valori del 2001):

valore creato mediante reddito da locazione da metà 2001 a metà 2011: 465 882 460 di NOK + valore netto del frazionamento e dei redditi da locazione nel 2001: 470 676 826 di NOK – deduzioni per garanzie e vincoli contrattuali: 30 000 000 di NOK – deduzioni per ristrutturazioni iniziali nel periodo 2001-2005: 153 787 000 di NOK = valore totale del portafoglio: 752 772 286 di NOK

I calcoli della Holm si basano, tra l’altro, sul diritto prioritario di locazione del comune, ovvero sul fatto che il portafoglio va considerato ai fini della locazione per l’intero decennio 2001-2011, mentre andrà messo in vendita (mediante frazionamento) nel corso di un triennio al termine di tale periodo.

Il valore creato mediante i redditi da locazione dalla metà del 2001 alla metà del 2011 costituisce il valore capitalizzato del reddito netto reale stimato per ogni anno fino al 2011. Tali redditi dovrebbero aumentare anno dopo anno fino a che tutti i contratti avranno raggiunto i canoni di mercato nel 2011. L’incremento è dato da una serie di fattori: l’innalzamento al 95 % della percentuale degli appartamenti affittati (considerata locazione completa), l’aumento dei canoni ai livelli di mercato nel 2005 per i contratti a tempo determinato, l’incremento degli affitti medi nel 2006 e il raggiungimento dei canoni di mercato nel 2011 per i contratti a tempo indeterminato. Alcune deduzioni sono state operate per gli appartamenti che restano sfitti nel corso di lavori di ristrutturazione.

Il valore netto del frazionamento e dei redditi da locazione nel 2001 si compone di tre elementi: a) valore del frazionamento/delle vendite nel 2011 (tale valore entra in gioco nel periodo 2011-2014 ed è ricondotto al 2001); b) il valore capitalizzato di ulteriori canoni di affitto derivanti da aree non frazionate, riferito al 2001; c) deduzioni per i lavori di ristrutturazione necessari al fine di rispondere ai requisiti imposti dal frazionamento (costi sostenuti nel triennio 2011-2013 e ricondotti al 2001).

Le deduzioni per garanzie e vincoli contrattuali si riferiscono al paragrafo 8 — la cosiddetta clausola «tale e quale» — del contratto concluso tra il comune di Oslo e la Fredensborg. La Holm ha ritenuto che tale clausola rappresentasse un rischio per l’acquirente, specie in considerazione delle informazioni reperibili nel sistema comunale sulle proprietà, ma di cui l'acquirente non ha potuto prendere conoscenza, come i contratti d’affitto, i redditi da locazione e le specifiche relative agli immobili, nonché le condizioni tecniche degli stessi. Secondo la Holm, era ragionevole presupporre che la clausola «tale e quale» avesse una certa incidenza finanziaria. In relazione all’entità del portafoglio, la Holm ha fissato il valore delle deduzioni da applicare al riguardo in 30 milioni di NOK, ovvero circa il 4 % del valore stimato del portafoglio.

Le deduzioni per i costi iniziali di ristrutturazione durante il periodo 2001-2005 si riferiscono ai lavori necessari per poter affittare le abitazioni a canoni di mercato. I costi sono stati sostenuti nel periodo 2001-2005 e scontati ai valori del 2001.

La Holm ha inoltre condotto una «analisi di sensibilità» per verificare come diversi parametri avrebbero influito sul prezzo. Dall’analisi emerge, tra l’altro, che se il prezzo al m2 degli appartamenti da vendere dieci anni dopo l’acquisto fosse stato stimato a 24 000 di NOK, invece che a 26 000 NOK, ai fini del calcolo del valore, questa unica variazione avrebbe ridotto il valore del portafoglio a 720 milioni, rispetto ai 753 milioni di NOK stimati. Un’ulteriore riduzione, ad esempio del 2 % del reddito da locazione, risulterebbe in un valore inferiore al prezzo di vendita pattuito. La Holm conclude pertanto che il prezzo di vendita di 715 milioni di NOK è talmente vicino alla propria stima del valore che, considerati i margini di incertezza, è possibile affermare che esso rappresenti il «prezzo corretto», vale a dire il prezzo di mercato.

La Holm ha anche studiato il processo di vendita e come il modo in cui è stato condotto abbia influito sul prezzo finale. Ha peraltro ritenuto che la guida dell’Autorità non fosse stata pienamente osservata, specie per quanto riguarda la scarsa durata della procedura e la limitata presenza iniziale degli immobili sul mercato. Tuttavia, la Holm ha, tra l’altro, concluso che: «Tutto sommato riteniamo che il venditore abbia potuto disporre di un numero sufficiente di parti interessate per indire una vera e propria gara ed ottenere un prezzo “corretto ed equo”. Tuttavia non esistono verità assolute in proposito. Una vendita eseguita due mesi prima o dopo avrebbe potuto produrre un risultato totalmente diverso. L’interesse del singolo acquiente e la sua volontà di acquistare l’oggetto in questione determinano in ultima istanza il prezzo, anche se le motivazioni possono, come ben si sa, variare.

Va detto che, probabilmente, vendendo gli immobili come singole unità si avrebbe potuto ottenere un prezzo migliore. In tal caso, il venditore avrebbe dovuto scandire la vendita delle proprietà in base a quanto il mercato sarebbe stato in grado di assorbire in termini di edilizia residenziale, con prospettive totalmente diverse riguardo ai proventi. Riteniamo che tale considerazione sia puramente teorica, per cui abbiamo deciso di non approfondire ulteriormente questa possibilità.

Per concludere, riteniamo che il venditore abbia, con ogni probabilità, ottenuto il prezzo di vendita a seguito di una vera e propria gara sul mercato norvegese, avvicinandosi cioè a quello che si potrebbe definire un prezzo corretto ed equo. Per definizione non esiste un prezzo di mercato determinabile per un portafoglio di questo tipo, mancando vendite precedenti cui riferirsi. Il prezzo ottenuto va quindi, a tutti gli effetti, considerato quello di mercato».

8. Carteggio conclusivo con le autorità norvegesi

Con lettera del 22 dicembre 2004 (doc. n. 303758), l’Autorità ha richiesto alle autorità norvegesi ulteriori ragguagli sul processo di conciliazione tra lo Stato e il comune di Oslo, nonché il loro punto di vista sulla presenza o meno di elementi di aiuto di Stato nella vendita in questione e informazioni più dettagliate sul processo di vendita. L’Autorità ha inoltre comunicato alle autorità norvegesi di aver affidato ad un perito indipendente, la Eirik Holm AS, il compito di valutare le precedenti stime. L’Autorità ha infine chiesto alle autorità norvegesi di acconsentire ad una proroga del termine per l'adozione della decisione finale al 28 febbraio 2005.

Con lettera del 13 gennaio 2005 della missione di Norvegia presso l’Unione europea, recante due lettere datate 10 gennaio 2005, rispettivamente del ministero della Modernizzazione e del ministero della Sanità e dei Servizi assistenziali, entrambe ricevute e protocollate dall’Autorità il 14 gennaio 2005 (doc. n. 305352), le autorità norvegesi hanno fornito ulteriori informazioni e convenuto di prorogare il termine per l'adozione della decisione finale al 28 febbraio 2005. Le lettere del ministero della Modernizzazione e del ministero della Sanità e dei Servizi assistenziali sono state inviate anche per fax il 10 gennaio 2005 (doc. n. 304852).

Con lettera del 25 febbraio 2005 alle autorità norvegesi (doc. n. 311394), l’Autorità ha chiesto una proroga del termine per l’adozione della decisione finale all’11 marzo 2005.

Con fax datato 7 marzo 2005 del ministero della Modernizzazione (doc. n. 312289), le autorità norvegesi hanno convenuto di prorogare il termine per l'adozione della decisione finale all’11 marzo 2005.

II. VALUTAZIONE

1. Introduzione

Come indicato sopra, le autorità norvegesi hanno notificato all’Autorità la vendita di 1 744 appartamenti in affitto del comune di Oslo alla Fredensborg, ad un prezzo di 715 milioni di NOK (circa 89 milioni di EUR). L’Autorità ha deciso di avviare un procedimento d’indagine formale in merito alla vendita, invitando le parti interessate a presentare le loro osservazioni.

Con riferimento al capitolo 18B della guida sugli aiuti di Stato, l’Autorità ha espresso dubbi sul fatto che la vendita si fosse svolta in modo tale da escludere a priori elementi di aiuto di Stato. Inoltre, le notevoli divergenze riscontrate nelle varie stime delle proprietà l’hanno indotta a dubitare che il prezzo di vendita pattuito riflettesse il prezzo di mercato.

2. Il processo di vendita

Il capitolo 18B (Gli elementi di aiuto di Stato connessi alle vendite di terreni e fabbricati da parte di pubbliche autorità) della guida sugli aiuti di Stato, descrive due procedure di vendita che consentono agli Stati EFTA di trattare le vendite di terreni e fabbricati in modo che siano esclusi a priori elementi di aiuti di Stato. Le due procedure figurano rispettivamente nel capitolo 18B.2.1 (procedura di offerta incondizionata) e nel capitolo 18B.2.2 (valutazione di periti indipendenti).

2.1. Procedura di offerta incondizionata

Nel capitolo 18B.2.1, paragrafo 1, della guida sugli aiuti di Stato, si afferma che: «La vendita di terreni e fabbricati sulla base di una procedura di offerta aperta ed incondizionata, sufficientemente pubblicizzata (simile ad una vendita all’asta) ed aggiudicata al migliore o all’unico offerente, avviene per definizione al valore di mercato e non contiene pertanto aiuti di Stato. Il fatto che possa esistere una diversa valutazione dei terreni e fabbricati anteriore alla procedura di offerta, effettuata ad esempio per ragioni contabili o per disporre di un'offerta minima iniziale, è irrilevante.»

«Un'offerta di vendita è “sufficientemente pubblicizzata” quando viene ripetutamente resa nota per un periodo ragionevolmente lungo (due o più mesi) nella stampa nazionale, nelle riviste immobiliari, ovvero in altre pubblicazioni adeguate, nonché attraverso agenzie immobiliari in grado di rivolgersi ad un vasto numero di potenziali acquirenti, cosicché essa possa arrivare a conoscenza di tutti i potenziali acquirenti. In caso di progetti di vendita di terreni e fabbricati che, per il loro elevato valore o per altre caratteristiche, possono interessare investitori attivi a livello europeo o internazionale, la pubblicità dovrebbe essere effettuata su pubblicazioni a diffusione internazionale. Tali annunci dovrebbero essere diffusi anche tramite agenzie immobiliari con una clientela europea o internazionale.»

Il processo di vendita degli appartamenti in questione non è stato conforme alle suddette disposizioni sulla procedura di offerta incondizionata. L’offerta non è stata «ripetutamente resa nota per un periodo ragionevolmente lungo (due o più mesi)». Inoltre, non si può escludere che una vendita di tale entità potesse interessare investitori attivi a livello europeo o internazionale. Non è stata effettuata alcuna pubblicità su pubblicazioni a diffusione internazionale e non sono stati diffusi annunci tramite agenzie immobiliari con una clientela europea o internazionale.

Lo stesso comune di Oslo ha affermato (lettera del 14 maggio 2003) che: «non intende sostenere che la procedura seguita al momento della vendita degli appartamenti fosse pienamente conforme ai requisiti fissati nella guida. La vendita degli appartamenti non è stata resa pubblica secondo le modalità previste dalla clausola 18B.2.1, lettera a), della guida», mentre in una lettera precedente (cfr. punto I.1 e nota 10 sopra; nonché dichiarazioni analoghe del comune al punto 2.1 sopra) sostiene che i vincoli di tempo che hanno caratterizzato il processo di vendita potrebbero aver determinato un numero di offerenti inferiore a quello auspicabile, nonché indotto gli acquirenti a presentare offerte più basse di quelle che avrebbero presentanto disponendo di più tempo.

Sulla base di questi molteplici fattori, l’Autorità conclude che il processo di vendita non è stato condotto secondo i principi stabiliti dal capitolo 18B.2.1 della guida sugli aiuti di Stato.

2.2. Vendita in assenza di una procedura di offerta incondizionata (valutazione di periti indipendenti)

In merito alla vendita in assenza di una procedura di offerta incondizionata, il capitolo 18B.2.2 della guida sugli aiuti di Stato dispone che: «prima delle trattative in vista della vendita deve essere eseguita una valutazione indipendente, da parte di uno o più periti estimatori indipendenti, per stabilire il valore di mercato sulla base di indicatori di mercato e di norme di valutazione generalmente riconosciuti. Il prezzo di mercato in tal modo determinato rappresenta il prezzo minimo di vendita che può essere accettato senza configurare un aiuto di Stato»,

nonché:

«Per “valore di mercato” s'intende il prezzo a cui i terreni e i fabbricati potrebbero essere venduti con contratto privato tra un venditore ed un compratore entrambi in condizioni di uguaglianza, alla data della valutazione, presumendosi che il bene formi oggetto di un'offerta pubblica sul mercato, che le condizioni di mercato ne consentano la vendita regolare e che un periodo normale, tenuto conto della natura del bene, sia disponibile per le trattative di vendita».

Infine il capitolo 18B.2.2 prevede che: «Se dopo ragionevoli tentativi di vendere terreni e fabbricati al valore di mercato risulta impossibile ottenere il prezzo fissato dal perito, potrà essere considerato conforme alle condizioni del mercato uno scarto massimo del 5 % rispetto a tale valore.»

Pare che il comune di Oslo ritenga che la vendita sia stata conclusa conformemente alle suddette disposizioni.

L’Autorità non condivide tale punto di vista per le ragioni seguenti: in primo luogo, nessuna delle perizie condotte prima della vendita finale (vale a dire le relazioni Catella e OPAK) si basava su indicatori di mercato e norme di valutazione generalmente riconosciuti o sono state eseguite con un sufficiente anticipo rispetto alle trattative di vendita (cfr. punto 3.1 oltre); in secondo luogo, nessuno dei valori di mercato stimati nelle relazioni Catella e OPAK è stato considerato come il prezzo minimo d’acquisto per la vendita finale; in terzo luogo, le autorità norvegesi non hanno comprovato l’affermazione di aver compiuto ragionevoli tentativi di vendere gli appartamenti ai valori indicati in tali relazioni, il che avrebbe giustificato una riduzione del prezzo di vendita del 5 %.

Di conseguenza, la vendita non è stata condotta ai sensi delle disposizioni del capitolo 18B.2.2. della guida sugli aiuti di Stato.

2.3. Procedura da seguire quando non è possibile escludere a priori l’esistenza di un aiuto di Stato

Si conclude pertanto che non sono state seguite né la procedura di offerta incondizionata, né quella basata su una valutazione di periti indipendenti. Pertanto non è possibile escludere a priori l’esistenza di un aiuto di Stato. Tuttavia, non è neanche possibile giungere alla conclusione opposta, ovvero che un aiuto di Stato è necessariamente presente in caso di mancato rispetto delle suddette procedure. Si potrebbe ancora ritenere che il prezzo di vendita rifletta il reale valore di mercato.

La guida prevede che in caso di mancato rispetto delle procedure stabilite, lo Stato interessato è tenuto a notificare la vendita all’Autorità per consentirle di accertare l’eventuale esistenza di aiuti di Stato. Le autorità norvegesi hanno notificato la vendita. Spetta quindi all’Autorità concludere se la vendita dei 1 744 appartamenti ospedalieri ad Oslo contenesse elementi di aiuti di Stato. In altri termini, l’Autorità deve appurare se si possa o meno ritenere che il prezzo di vendita di 715 milioni di NOK rifletta il valore di mercato degli immobili in questione.

3. Articolo 61, paragrafo 1, dell'accordo SEE

Per poter essere considerata un aiuto di Stato ai sensi dell’accordo SEE, una misura deve rispondere alle condizioni di cui all’articolo 61, paragrafo 1, dell’accordo, che recita:

«Salvo deroghe contemplate dal presente accordo, sono incompatibili con il funzionamento del medesimo, nella misura in cui incidano sugli scambi fra Parti contraenti, gli aiuti concessi da Stati membri della Comunità, da Stati AELS (EFTA) o mediante risorse statali sotto qualsiasi forma, che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza.»

Occorre pertanto che siano soddisfatte contemporaneamente le seguenti condizioni:

1) gli aiuti sono concessi «da Stati membri della Comunità, da Stati AELS (EFTA) o mediante risorse statali sotto qualsiasi forma»;

2) gli aiuti «falsano o minacciano di falsare la concorrenza»;

3) gli aiuti favoriscono «talune imprese o talune produzioni» (conferendo cioè un vantaggio ad un destinatario specifico);

4) gli aiuti «incidono sugli scambi fra parti contraenti».

La condizione 1 di cui sopra riguarda tutti gli aiuti finanziati mediante risorse pubbliche, inclusi gli aiuti concessi da organismi regionali o locali. La nozione di risorse statali è molto ampia e include, tra l’altro, l’assistenza finanziaria concessa da enti regionali e locali (19). È chiaro pertanto che qualsiasi aiuto concesso dal comune di Oslo rientrerebbe nella nozione di «risorse statali». La vendita da parte del comune di terreni e fabbricati di proprietà pubblica ad un valore inferiore a quello di mercato, dando per scontato che siano state soddisfatte anche le altre tre condizioni dell’articolo 61, paragrafo 1, implica la concessione di un aiuto di Stato all’acquirente.

Nella fattispecie, qualsiasi aiuto concesso alla Fredensborg avrebbe favorito tale impresa e risulterebbe pertanto specifico. Inoltre, per poter essere classificata come aiuto di Stato, la vendita degli appartamenti deve aver conferito un vantaggio alla Fredensborg. La vendita comporterebbe un vantaggio e implicherebbe pertanto un aiuto di Stato qualora gli appartamenti fossero stati venduti al di sotto del valore di mercato. Soltanto nella misura in cui la vendita alla Fredensborg sia stata condotta al di sotto del valore di mercato, sarebbe necessario accertare eventuali distorsioni della concorrenza e influssi sugli scambi tra parti contraenti.

3.1. Eventuale conformità del prezzo d’acquisto finale al valore di mercato

Il valore di mercato degli appartamenti in questione è stato oggetto di diverse stime che giungono a risultati diversi: da un minimo di 670 milioni ad un massimo di 1 143 milioni di NOK. Tali divergenze hanno indotto l’Autorità a valutare in dettaglio le singole stime per stabilire quale rifletta al meglio il valore di mercato degli appartamenti.

La prima stima, effettuata dalla Catella e consegnata il 30 marzo 2001, ha stabilito un valore di 1 143 milioni di NOK. Secondo il comune, tale stima ha incluso immobili che non rientravano nella vendita, gonfiando il valore finale. Per quanto concerne la stima Catella, l’Autorità rileva anche che l’ispezione delle proprietà risulta essere stata condotta in modo piuttosto superficiale rispetto ad una valutazione precedente, comportando probabilmente una sottovalutazione dei costi di ristrutturazione. Inoltre, non sono stati adeguatamente presi in considerazione i vincoli contrattuali che limitano la possibilità di aumentare gli affitti, per cui i redditi da locazione risultano sovrastimati. La stessa Catella ha affermato che la stima non era conforme alle norme di valutazione in uso. Secondo l’agente immobiliare Akershus Eiendom, nonché il comune di Oslo, il valore stimato non poteva essere considerato conforme al valore di mercato. L’Autorità condivide tale punto di vista. Inoltre, la stima Catella non ha tenuto conto dell’impatto della clausola «tale e quale». Alla luce di tali manchevolezze, l’Autorità conclude che la valutazione Catella non può essere utilizzata come base sufficientemente attendibile per determinare il valore di mercato.

La seconda stima, condotta dalla OPAK e consegnata il 26 aprile 2001, ha determinato un valore di 795 milioni di NOK. Occorre segnalare che sebbene la OPAK abbia ispezionato esternamente la maggior parte degli edifici, non tutti lo sono stati. Inoltre, la OPAK ha visitato i locali interni di soltanto 10 dei 1 744 appartamenti. Relativamente alla stima OPAK, si è già osservato sopra come un’inadeguata ispezione delle proprietà (non tutti gli edifici e soltanto 10 dei 1 744 appartamenti) non possa essere considerata rappresentare una base adeguata per determinarne il valore; peraltro non consente di stimare correttamente i costi di eventuali lavori di ristrutturazione e manutenzione. Inoltre, alcuni vincoli contrattuali non sono stati adeguatamente presi in considerazione. Se alcuni di questi elementi si compensano a vicenda, l’Autorità non può concludere che la stima OPAK si fonda su presupposti sufficientemente accurati. Infine, la nuova valutazione della OPAK è stata portata a termine quando il contratto era già stato firmato.

Quanto alla stima FIGA/Nortakst, le proprietà risultano essere state adeguatamente ispezionate, anche se ciò non emerge dalla lettura della relazione. Gli utili derivanti da un successivo frazionamento degli immobili risultano ampiamente sovrastimati per diverse ragioni. I prezzi di vendita si basano su cosiddetti valori tecnici (costo di edifici nuovi con deduzioni per età e uso) e non su valori di mercato correnti. Non è ragionevole presupporre che i prezzi di appartamenti non più nuovi siano in linea con quelli basati su calcoli del valore tecnico. Inoltre, i valori tecnici risultano inflazionati, nel senso che tendono ad aumentare più velocemente dell'inflazione prevista. Non sono state operate riduzioni rispetto alla clausola «tale e quale» contenuta nel contratto. Per di più, alcuni affitti in corso sono sovrastimati rispetto a quanto previsto dagli attuali contratti di locazione. I costi di ristrutturazione risultano sostanzialmente sottovalutati e sembra anche irrealistico attendersi che tutti gli appartamenti possano essere venduti nel corso di un unico anno. Su tale base, l’Autorità si chiede fino a che punto la valutazione FIGA/Nortakst possa riflettere il valore di mercato.

Secondo l’Autorità, la BER, come alcuni degli altri periti, non ha preso sufficientemente in considerazione il fatto che ci vorrà del tempo per adeguare gli affitti ai livelli di mercato, sovrastimando il reddito da locazione effettivo per il 2001. Tuttavia, questo fattore potrebbe essere in parte compensato da una stima relativamente elevata delle spese di gestione del proprietario. La BER non ha ispezionato le proprietà, facendo sorgere ulteriori dubbi circa l’attendibilità del valore di mercato calcolato.

Il sig. Agdestein non ha condotto alcuna ispezione delle proprietà, limitandosi ad esaminare le altre valutazioni effettuate dalla Catella (alla cui stima del valore aveva partecipato), OPAK e FIGA/Nortakst. Nelle sue osservazioni ha messo in evidenza diverse carenze riscontrate nelle precedenti valutazioni, come errori diretti, ma anche informazioni a suo tempo non disponibili.

La Holm ha stimato che il valore degli appartamenti fosse di circa 753 milioni di NOK. Ha ispezionato tutte le proprietà sia esternamente che internamente. Circa 70 appartamenti del portafoglio sono stati visitati insieme al personale ospedaliero, mentre ulteriori informazioni sono state richieste all’aministrazione. Poiché nel periodo compreso tra il 2001 e l'inizio di gennaio 2005, mese in cui hanno avuto luogo le ispezioni, i lavori di manutenzione era stati minimi, la Holm ha ritenuto che le informazioni raccolte fossero rappresentative della situazione presente nel 2001. Per i lavori di ristrutturazione (finestre, balconi, bagni, ecc.) sono state elaborate stime dettagliate dei costi. Le supposizioni sull’evoluzione degli affitti e sulle potenzialità economiche derivanti dall’eventuale frazionamento e dalla futura vendita di parte del portafoglio sembrano ragionevoli, specie in relazione ai termini contrattuali delle locazioni e al previsto andamento del mercato immobiliare. Il metodo utilizzato per calcolare il valore attuale di futuri flussi di reddito e spesa si fondano su principi riconosciuti e su un fattore di attualizzazione simile a quello utilizzato in altre stime. L’Autorità non ha motivo di mettere in dubbio la metodologia applicata dalla Holm, né i presupposti utilizzati per definire il valore di mercato, tenendo presente che tali presupposti comportano sempre un elemento di incertezza.

3.2. È possibile stabilire che il prezzo di vendita finale fosse inferiore al valore di mercato?

Alla luce di quanto sopra, non si può concludere che una singola stima rappresenti per definizione il valore di mercato che un acquirente sarebbe disposto ad accettare. Un valore accettabile, previa analisi del mercato, può collocarsi all’interno di un margine ragionevole. L’Autorità ritiene che non si possa conoscere con precisione l’ampiezza di tale margine, perché probabilmente varierebbe da caso a caso. Va ricordato che l’operazione in questione comportava alcune peculiarità, specie per quanto riguarda l'entità dell’oggetto della vendita, gli obblighi contrattuali, nonché il frazionamento e la vendita futuri degli appartamenti.

Come illustrato in precedenza, nella fattispecie le stime si fondano su una serie di paramentri incerti. Lo evidenzia peraltro l’analisi di sensibilità condotta dalla Holm, la quale dimostra come presupposti diversi possano influire in modo decisivo sul prezzo.

Dall’analisi di sensibilità emerge, tra l’altro, che se il prezzo al m2 degli appartamenti da vendere dieci anni dopo l’acquisto fosse stato stimato a 24 000 di NOK, invece che a 26 000 di NOK, ai fini del calcolo del valore, questa unica variazione avrebbe ridotto il valore del portafoglio a 720 milioni, rispetto ai 753 milioni di NOK stimati. Una modifica di 50 punti base nel rendimento richiesto avrebbe conseguenze analoghe. Un’ulteriore riduzione, ad esempio del 2 % del reddito da locazione, risulterebbe in un valore inferiore al prezzo di vendita pattuito.

In considerazione di tali incertezze, risulta impossibile stabilire con sufficiente attendibilità che vi siano stati elementi di aiuto nell’operazione. Il fatto che il prezzo finale di vendita possa collocarsi all’interno di un margine ragionevole viene ulteriormente dimostrato dalla procedura di gara organizzata dal comune di Oslo e condotta dalla Akershus. Sei società sono state contattate e altre nove hanno contattato la Akershus di propria iniziativa. Sono pervenute sei offerte. Tra gli offerenti figuravano investitori professionali e società immobiliari. Le due offerte finali ammontavano a 690 milioni e 735 milioni di NOK. Sebbene la procedura di offerta non sia stata conforme alla guida sugli aiuti di Stato (cfr. sopra), essa fornisce comunque alcune indicazioni su quanto il mercato norvegese sarebbe disposto ad offrire per un pacchetto immobiliare di questo tipo. Tale «prova di mercato» e il suo esito dimostrano in una certa misura il margine entro cui sia possibile collocare ragionevolmente il prezzo di mercato.

L’Autorità ritiene pertanto che il prezzo di vendita di 715 milioni di NOK per gli immobili in questione rientri in una gamma ragionevole rispetto al valore di 753 milioni di NOK stimato dalla Holm.

4. Conclusione

L’Autorità non può stabilire che la vendita di 1 744 appartamenti ospedalieri del comune di Oslo alla Fredensborg ha comportato un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 61, paragrafo 1, dell'accordo SEE.

Il comune di Oslo ha sostenuto che anche se il prezzo pattuito fosse risultato inferiore al valore di mercato, la vendita non costituirebbe un aiuto ai sensi dell'articolo 61, paragrafo 1, dell'accordo SEE, dal momento che il mercato su cui la Fredensborg opera non presenta elementi di scambi transfrontalieri. Avendo concluso che non è possibile escludere il raggiungimento del valore di mercato nella vendita in questione, l’Autorità non vede il motivo di discuterne gli effetti sul commercio e la concorrenza.

HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:

1) Le condizioni della proposta vendita di 1 744 appartamenti in affitto del comune di Oslo alla Fredensborg Boligutleie ANS non costituiscono un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 61, paragrafo 1, dell'accordo SEE.

2) L’indagine formale è chiusa.

3) Il Regno di Norvegia è destinatario della presente decisione.

4) Fa fede il testo inglese della presente decisione.

Fatto a Bruxelles, l’11 marzo 2005. Per l'Autorità di vigilanza EFTA Hannes HAFSTEIN Il presidente Einar M. BULL Membro del Collegio

(1) In appresso denominato «accordo SEE».

(2) In appresso denominato «accordo sull’Autorità di vigilanza e la Corte».

(3) Norme procedurali e sostanziali in materia di aiuti di Stato (guida sugli aiuti di Stato), adottate ed emanate dall'Autorità di vigilanza EFTA il 19 gennaio 1994 e pubblicate sulla GU L 231 del 3.9.1994. La guida è stata modificata da ultimo il 15 dicembre 2004.

(4) Decisione n. 113/03/COL. La decisione di avviare un procedimento d’indagine formale è stata publicata sulla GU C 294 del 4.12.2003, pag. 13 e sul supplemento SEE n. 61 dello stesso giorno, pag. 1.

(5) Ot.prp. nr 66 (2000-2001) Om lov om helseforetak mm. (helseforetaksloven). Il progetto di legge è stato presentato al Parlamento il 6 aprile 2001.

(6) NOK/EUR = 7,9952 maggio 2001 (Banca centrale norvegese).

http://www.norges-bank.no/stat/valutakurser/kurs_mn1.html

(7) In particolare l’allegato 1 della lettera del ministero del Commercio e dell’Industria del 15 giugno 2001: lettera datata 5 giugno 2001 del comune di Oslo al ministero.

(8) In lingua norvegese, il brano recita: «Oslo Kommune er av den oppfatning at salget e r innenfor rammen av de krav som stilles i ESAs retningslinjer».

(9) Una descrizione più dettagliata del processo di vendita e della stima del valore figurano al punto 2.

(10) In lingua norvegese, il brano recita: «Dette tidspresset kan ha ført til at kretsen av interesserte ble mindre enn ønskelig, og/eller at kjøperne la inn lavere bud enn de ville gjort i en situasjon med bedre tid».

(11) In lingua norvegese, il brano recita: «Denne “portøfaljetakst” følger ikke Norges Takseringsforbunds instruks for boligtaksering. Den er gjort på et generelt og relativt overfladisk grunnlag.»

(12) Vendita di 40 000 m2 (frazionamento) dopo 10 anni in valore netto attuale.

(13) Allegato 20 della notifica datata 7 febbraio 2003.

(14) In lingua norvegese, il brano recita: «Verdivurderingen foretatt av OPAK kan slik vi ser det ikke sies å tilfredsstille de krav som stilles til takst i ESAs retningslinjer».

(15) In norvegese viene usato il termine «takstnemd».

(16) Cfr. nota 4.

(17) Il capitolo 18B.2.2, lettera b), prevede peraltro che: «Se dopo ragionevoli tentativi di vendere terreni e fabbricati al valore di mercato risulta impossibile ottenere il prezzo fissato dal perito, potrà essere considerato conforme alle condizioni del mercato uno scarto massimo del 5 % rispetto a tale valore.»

(18) Per «frazionamento» s’intende la messa in vendita degli appartamenti invece del mantenimento del regime di locazione.

(19) Cfr. ad esempio le cause della Corte di giustizia europea 78/76, Steinike und Weilig/Germania, Racc. 1977, pag. 595, oppure 248/84, Germania/Commissione, Racc. 1987, pag. 4013, punto 17.