IT Gazzetta ufficiale dell'Unione europea L 323/20

DECISIONE DELL’AUTORITÀ DI VIGILANZA EFTA

N. 206/11/COL

del 29 giugno 2011

sull’operazione mutui ipotecari (Islanda)

L’AUTORITÀ DI VIGILANZA EFTA,

visto l’accordo sullo spazio economico europeo, in particolare l’articolo 61 e il protocollo 26,

visto l’accordo tra gli Stati EFTA sull’istituzione di un’Autorità di vigilanza e di una Corte di giustizia, in particolare l’articolo 24,

visto l’articolo 1 della parte I e l’articolo 7, paragrafo 5, della parte II del protocollo 3 all’accordo sull’Autorità di vigilanza e sulla Corte («protocollo 3»),

vista la decisione dell’Autorità di vigilanza del 14 luglio 2004 relativa alle disposizioni di esecuzione di cui all’articolo 27 della parte II del protocollo 3 (1),

dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, della parte II del protocollo 3 (2) e viste le osservazioni pervenute,

CONSIDERANDO QUANTO SEGUE:

I. FATTI

1. PROCEDIMENTO

Dall’ottobre al dicembre 2008 si sono svolte le discussioni pre-notifica tra l’Autorità di vigilanza EFTA («l’Autorità») e le autorità islandesi in relazione all’introduzione di un programma per l’acquisto di mutui ipotecari («operazione mutui ipotecari»). In tale contesto, le autorità islandesi hanno presentato tre lettere all’Autorità, datate 14 ottobre 2008 (documento n. 494902), 3 novembre 2008 (documento n. 496979) e 3 dicembre 2008 (documento n. 500670).

Il 27 maggio 2009 le autorità islandesi hanno notificato l’operazione mutui ipotecari all’Autorità (documento n. 519720).

Con lettera datata 25 giugno 2009 (documento n. 520515) e messaggio di posta elettronica datato 29 giugno 2009 (documento n. 523605), l’Autorità ha richiesto alle autorità islandesi di fornire ulteriori informazioni. Le autorità islandesi hanno replicato con le lettere datate 27 luglio 2009 (documento n. 525671) e 28 agosto 2009 (documento n. 528493).

Il caso è stato discusso anche in una conferenza telefonica tra l’Autorità e le autorità islandesi il 1o luglio 2009, e nuovamente il 4 novembre 2009 in occasione dell’incontro sul pacchetto di aiuti di Stato in Islanda.

Con lettera datata 16 novembre 2009 (evento n. 536644), l’Autorità ha richiesto informazioni per approfondire le discussioni. Le autorità islandesi hanno risposto il 25 novembre 2009 (documento n. 538088).

Con lettera datata 10 marzo 2010 (documento n. 548915), l’Autorità ha informato le autorità islandesi in merito alla sua decisione di avviare un procedimento a norma dell’articolo 1, paragrafo 2, della parte 1 del protocollo 3 all’accordo sull’Autorità di vigilanza e sulla Corte rispetto all’operazione mutui ipotecari.

La decisione n. 76/10/COL dell’Autorità di avviare il procedimento è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea e nel relativo supplemento SEE il 14 ottobre (3). L’Autorità ha invitato gli interessati a presentare osservazioni, ma non ne ha ricevute.

Con lettera pervenuta il 3 maggio 2010, le autorità islandesi hanno presentato osservazioni in merito alla decisione n. 76/10/COL dell’Autorità di aprire il procedimento d’indagine formale (documenti n. 555824 e 555999).

Le autorità islandesi hanno presentato ulteriori informazioni, ivi compreso il parere di un esperto, il 25 maggio 2010 (documenti n. 558177 e 558531).

Il 1o giugno 2010, il caso è stato discusso tra l’Autorità e le autorità islandesi in occasione dell’incontro sul pacchetto di aiuti di Stato in Islanda.

2. DESCRIZIONE DELLE MISURE

2.1. Contesto

In conseguenza del turbamento dei mercati finanziari mondiali nel 2008 e 2009, una serie di istituti finanziari islandesi hanno dovuto affrontare una situazione di carenza di liquidità e disponibilità limitata di credito. In risposta alla crisi, le autorità islandesi hanno adottato una serie di misure intese a garantire il funzionamento dei mercati finanziari in Islanda.

Una di queste misure è l’introduzione dell’operazione mutui ipotecari, che autorizza l’ente islandese per gli alloggi, denominato Fondo per il finanziamento degli alloggi (Íbúðalánasjóður) (HFF), ad acquistare mutui ipotecari da determinati istituti finanziari in Islanda in cambio delle obbligazioni del Fondo (HFF) in forma di permuta (swap) permanente. Gli istituti finanziari in seguito possono utilizzare le obbligazioni HFF come garanzia reale per contrarre prestiti in contanti presso la Banca centrale d’Islanda (4).

L’obiettivo generale dell’operazione mutui ipotecari è fornire liquidità a istituti finanziari ammissibili e garantire la disponibilità di mutui sul mercato degli alloggi residenziali (tutelando in tal modo gli interessi dei proprietari di immobili) (5).

Le autorità islandesi hanno spiegato che l’operazione mutui ipotecari fa seguito a un programma precedente approvato dall’Autorità il 27 marzo 2009 (decisione n. 168/09/COL) che autorizzava l’HFF a intervenire per conto dello Stato islandese nel contesto della crisi finanziaria con il temporaneo rifinanziamento di prestiti ipotecari («operazione prestiti ipotecari temporanei») (6). Ai sensi dell’operazione prestiti ipotecari temporanei, le ipoteche potevano essere oggetto di permuta (swap) su base temporanea, mentre l’operazione mutui ipotecari prevede la permuta permanente. Le ipoteche soggette all’operazione prestiti ipotecari temporanei devono essere restituite al beneficiario prima di qualsiasi accordo di swap ai sensi dell’operazione mutui ipotecari.

L’operazione mutui ipotecari è diretta principalmente alle piccole casse di risparmio che per l’accesso alla liquidità dipendono da altri istituti finanziari nazionali anch’essi afflitti da problemi di liquidità (7). Le casse di risparmio forniscono prevalentemente servizi bancari tradizionali alle comunità locali (persone fisiche, aziende e autorità locali) di cui formano parte integrante. In molte regioni, le casse di risparmio sono gli unici istituti finanziari operativi (8).

2.2. Base giuridica

L’operazione mutui ipotecari si basa sul capitolo V della legge n. 125/2008 del 6 ottobre 2008 sull’Autorità per gli esborsi del Tesoro dovuti a circostanze insolite del mercato finanziario, ecc. (la «legge di emergenza») (9), che ha modificato, tra l’altro, la legge n. 44/1998 in materia di alloggi (la «legge in materia di alloggi»). Ulteriori dettagli sono contenuti nel regolamento n. 1081/2008 del 26 novembre 2008 sull’autorità del Fondo per il finanziamento degli alloggi di acquistare obbligazioni garantite da ipoteche su abitazioni residenziali ed emesse da imprese finanziarie (il «regolamento»). Il regolamento è stato adottato ed è entrato in vigore il 27 novembre 2008.

Inoltre, il consiglio dell’HFF ha pubblicato le Norme concernenti l’acquisto di prestiti ipotecari da imprese finanziarie (le «norme supplementari») (10). A seguito dell’approvazione del ministro degli Affari sociali e della Sicurezza sociale, le norme supplementari sono state pubblicate il 15 gennaio 2009 e sono entrate in vigore nello stesso giorno, così come l’operazione mutui ipotecari.

2.3. Domande a norma dell’operazione mutui ipotecari

Ai sensi dell’operazione mutui ipotecari, gli istituti finanziari ammissibili possono richiedere di scambiare attività (mutui ipotecari) con l’HFF. A seguito dello swap, l’HFF rileva a titolo permanente i mutui ipotecari (o «pool di mutui ipotecari») dell’istituto finanziario richiedente in cambio di obbligazioni dell’HFF, che vengono trasferite allo stesso istituto.

Tutte le banche, le casse di risparmio e gli istituti di credito in possesso di una licenza per operare in Islanda ai sensi della legge n. 161/2002 sulle imprese finanziarie, comprese le controllate e le filiali di banche straniere costituite in Islanda, possono richiedere uno swap nell’ambito dell’operazione mutui ipotecari.

Per candidarsi, l’istituto finanziario deve inviare una domanda scritta, che comprende informazioni sulle dimensioni stimate del pool di prestiti ipotecari che desidera scambiare con l’HFF. Su tale base, l’HFF negozia i termini dell’operazione con l’istituto finanziario richiedente. Un elemento importante in questa procedura è la determinazione del valore dei mutui ipotecari (cfr. sezione 2.4 in appresso). Se la domanda viene accettata, l’HFF rileva il pool di mutui ipotecari dall’istituto finanziario richiedente senza che sia necessario chiedere il permesso al debitore (mutuatario) per il trasferimento.

Successivamente allo swap, l’HFF assume il ruolo di prestatore nei confronti del mutuatario ai sensi del mutuo ipotecario, previo trasferimento formale del contratto ipotecario.

Le autorità islandesi hanno informato l’Autorità che tra il 22 ottobre 2008 e il 18 dicembre 2008 sette istituti finanziari hanno presentato domanda per uno swap ai sensi dell’operazione mutui ipotecari, segnatamente le cassa di risparmio Keflavik, BYR, Bolungarvik, Ólafsfjarðar, Mýrasýsla, Höfðhverfinga e la SPRON.

Keflavik, BYR e Bolungarvik hanno stipulato accordi di swap con l’HFF rispettivamente il 23 marzo 2009, il 20 maggio 2009 e il 3 luglio e 5 agosto 2009 (11).

Il primo accordo nell’ambito dell’operazione mutui ipotecari è un accordo di trasferimento di un mutuo ipotecario firmato il 23 marzo 2009 tra HFF e cassa di risparmio Keflavik per un valore totale di ISK 9 959 972 471,00 (12). Con le casse di risparmio BYR e Bolungarvik sono stati firmati accordi per un valore, rispettivamente, di 2 707 559 690,00, e ISK 477 141 823,00 e ISK 425 924 422,00.

La domande delle altre banche citate sopra sono state respinte.

2.4. Valutazione dei mutui ipotecari e delle obbligazioni HFF ai sensi dell’operazione mutui ipotecari

Ai sensi dell’operazione mutui ipotecari, l’HHF è tenuto a procedere in diverse fasi alla valutazione del pool di mutui ipotecari di un istituto finanziario richiedente e delle obbligazioni HFF oggetto dello scambio.

L’articolo 3 del regolamento (13) e l’articolo 6 (14) delle norme supplementari prevedono che l’HFF «effettui la valutazione del valore delle obbligazioni offerte al fondo e che il valore contabile del prestito di norma funga da base per il prezzo». In altre parole, lo stesso HFF effettua una valutazione «interna» del valore dei prestiti ipotecari, basandosi sul valore contabile dei prestiti.

2.4.1. Selezione dei mutui ipotecari da parte dell’HFF (15)

Prima di stimare il valore di un pool di mutui ipotecari, l’HFF considera se effettivamente ha interesse a rilevare i prestiti. A tale scopo, l’HFF valuta i prestiti sulla base dello stato dei pagamenti del debitore, del rapporto tra prestito ipotecario e valore dell’immobile (LTV), dello stato dei pagamenti del debitore e dei termini del contratto di prestito ipotecario. Su questa base, l’HFF divide i mutui ipotecari in tre categorie:

a) mutui ipotecari non in default che soddisfano tutti i requisiti generali di prestito dell’HFF;

b) altri mutui ipotecari non in default che non soddisfano tutti i requisiti generali di prestito dell’HFF;

c) mutui ipotecari in default.

I muti ipotecari rientranti nelle prime due categorie sono ammissibili per uno swap ai sensi dell’operazione mutui ipotecari, mentre i mutui ipotecari rientranti nella categoria c) sono ammissibili esclusivamente se il mutuo ipotecario è escluso dal recupero crediti e tutti gli oneri e le spese sono pagati prima della permuta.

2.4.2. Determinazione del valore dei mutui ipotecari da parte dell’HFF

L’articolo 3 del regolamento e l’articolo 6 delle norme supplementari prevedono che l’HFF sia tenuto a basare il prezzo d’acquisto dei mutui ipotecari sul loro valore di mercato. Tuttavia, l’articolo 6 prevede altresì che l’HFF debba basare il valore di mercato sul valore contabile dei mutui ipotecari (tenendo conto del rischio di estinzione anticipata, dei costi operativi e di altri fattori). Quanto precede è stato confermato all’Autorità dalle autorità islandesi (16) che hanno altresì confermato che il valore contabile di ogni singolo prestito corrisponde alla somma capitale prestata al mutuatario, senza riduzioni di valore (17). Un istituto finanziario che richieda di aderire all’operazione mutui ipotecari ha l’obbligo di fornire all’HFF il valore contabile di ogni singolo prestito (18).

2.4.3. Determinazione del rischio di credito e del «cuscinetto di credito» (buffer) da parte dell’HFF

La terza fase consiste nel determinare il rischio di credito associato ai mutui ipotecari in questione. Ai sensi dell’articolo 3 del regolamento e dell’articolo 5 delle norme supplementari, l’HHF utilizza un modello di rischio di credito fornito da KPMG Islanda, ai sensi del quale la valutazione del rischio di credito di pool di mutui ipotecari viene effettuata sulla base della norma internazionale Basilea II sulla valutazione del rischio di capitale degli istituti finanziari. La valutazione implica il calcolo della perdita attesa moltiplicando i tre fattori che seguono: probabilità di default, perdita in caso di default ed esposizione in caso di default. Ciascuna di queste variabili viene valutata per ogni mutuo ipotecario e per ogni anno di durata del prestito.

Il modello si basa su una serie di parametri studiati per valutare la probabile perdita su crediti per singoli prestiti, oltre che su una serie di fattori macroeconomici che possono influire sui mutui ipotecari. I parametri utilizzati nella valutazione dei singoli prestiti sono: i) rapporto tra prestito e valore del bene; e ii) storia del pagamento. L’analisi macroeconomica è una previsione a medio termine (fino al 2014) di prezzi degli immobili, inflazione, tendenze salariali e altri fattori che possono influire sul pool di mutui ipotecari in modo generale. Dopo il 2014, si assume una cifra fissa di perdita su crediti sulla base dell’esperienza storica.

A seguito della determinazione di un rischio di credito da parte dell’HFF, il valore contabile non viene immediatamente ridotto del valore di tale rischio, che si utilizza esclusivamente per determinare il valore delle obbligazioni che l’istituto finanziario richiedente riceverà al momento dello swap.

Ai sensi dell’articolo 3 del regolamento e dell’articolo 6 delle norme supplementari, l’HFF si serve del rischio di credito atteso per istituire un buffer, o «cuscinetto di credito». Ciò significa che inizialmente l’istituto finanziario riceverà solo le obbligazioni HFF corrispondenti ad un massimo dell’80 % del valore contabile complessivo del pool di mutui ipotecari. Il cuscinetto può essere superiore al 20 %, a seconda della perdita stimata in relazione al pool di mutui ipotecari, e aumenta secondo l’ammontare della perdita stimata (articolo 5 delle norme supplementari). Il cuscinetto sarà sempre superiore alla perdita stimata. In pratica, l’HFF calcola il cuscinetto di credito aggiungendo un ulteriore 10 % alla perdita stimata.

All’incirca 8-10 anni dopo l’accordo iniziale, si valuta la prestazione del pool di mutui durante tale periodo. Inoltre, si valuta il rischio di credito del pool previsto in quel momento. Sulla base di entrambi questi elementi, l’istituto finanziario riceve ulteriori obbligazioni HFF fino al valore del cuscinetto di credito. In altre parole, se dopo 8-10 anni il rischio di credito si è materializzato solo in parte, vale a dire se le perdite effettive sono inferiori a quelle stimate al momento dell’accordo, HFF trasferirà obbligazioni fino al valore del cuscinetto di credito diminuito delle perdite effettive, subordinatamente alla stima del rischio di credito prevista. Tuttavia, se il rischio di credito si concretizza appieno, vale a dire se tutte le perdite attese si materializzano, l’HFF non trasferirà ulteriori obbligazioni all’istituto finanziario. Infine, ove le perdite effettive siano superiori al cuscinetto di credito, s’intendono a carico dell’HFF.

2.4.4. Determinazione dell’importo corrispondente di obbligazioni HFF da parte dell’HFF

Ai sensi dell’articolo 5 del regolamento e dell’articolo 7 delle norme supplementari (19), l’HFF stabilisce il valore delle obbligazioni HFF da trasferire all’impresa finanziaria con l’operazione di swap del pool di mutui ipotecari (sottraendo il cuscinetto di credito).

L’HFF determina il valore delle obbligazioni sulla base del prezzo effettivo di fine giornata (end-of-day dirty price) nel giorno dell’operazione, secondo la quotazione OMX Islanda. Tale prezzo viene adeguato in base al tasso di interesse medio ponderato dei mutui ipotecari (diminuito di rischio estinzione anticipata, costi operativi e perdite su crediti). Sulla base delle informazioni fornite dalle autorità islandesi, non è chiaro se questo implichi una riduzione o un aumento del valore delle obbligazioni.

2.4.5. Liquidazione dello swap nell’ambito dell’operazione mutui ipotecari

Una volta stabilito il valore del pool di mutui ipotecari, quest’ultimo viene trasferito all’HFF in cambio delle obbligazioni HFF, che vengono trasferite all’istituto finanziario (20).

La liquidazione finale avviene all’incirca 8-10 anni dopo la stipulazione del contratto (21). In quel momento, subordinatamente alla valutazione descritta nella sezione 2.4.3 che precede, l’HFF trasferisce ulteriori obbligazioni all’istituto finanziario fino al valore del cuscinetto di credito (meno eventuali perdite effettive e stimate per il restante periodo di durata del mutuo ipotecario) (22).

2.5. Durata e bilancio

L’operazione mutui ipotecari non ha limiti di tempo, vale a dire non esiste una data finale per la sua attuazione o un periodo stabilito nel quale è possibile presentare domande di adesione all’operazione. Quindi l’operazione mutui ipotecari è tuttora in vigore e gli istituti finanziari ammissibili possono presentare domanda.

Per quanto concerne il bilancio, le autorità islandesi non hanno fornito all’Autorità una stima delle spese annuali o totali per l’operazione mutui ipotecari.

2.6. Ulteriori informazioni di mercato pertinenti

Il 22 aprile 2010, l’autorità di vigilanza finanziaria (FME) ha emesso una decisione sul trasferimento delle attività e passività della cassa di risparmio Keflavik alla cassa di risparmio Spkef (23). Il 5 marzo 2011, l’autorità di vigilanza finanziaria ha emesso una decisione sul trasferimento delle attività e passività della cassa di risparmio Spkef a NBI hf. (New Landsbanki) (24).

A seguito del crollo della cassa di risparmio Byr (Old Byr) nell’aprile 2010, lo Stato islandese ha finanziato la Byr hf (New Byr), una società a responsabilità limitata di totale proprietà dello Stato. La Old Byr è ora oggetto di una procedura di liquidazione. La New Byr rileverà tutte le attività e determinate passività e operazioni della Old Byr (25).

3. MOTIVI PER AVVIARE IL PROCEDIMENTO D’INDAGINE FORMALE

Nel marzo 2010, l’Autorità ha deciso di avviare il procedimento d’indagine formale in questo caso perché dubitava che le transazioni effettuate nel quadro dell’operazione mutui ipotecari fossero a condizioni di mercato e quindi che l’operazione potesse comportare elementi di aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 61, paragrafo 1, dell’accordo SEE (26).

L’Autorità inoltre dubitava che i potenziali aiuti si potessero considerare compatibili con le disposizioni sugli aiuti di Stato dell’accordo SEE e riteneva che il quadro di riferimento adeguato per valutare la compatibilità della misura fossero gli orientamenti relativi alle attività deteriorate (IAG) (27). Sulla base di tali orientamenti l’Autorità nutriva dubbi sul fatto che i) il valore di mercato delle attività fosse stato calcolato correttamente (e rispecchiato nel prezzo di trasferimento); e ii) gli accordi di swap comprendessero una remunerazione sufficiente per lo Stato, che garantisse un’adeguata condivisione degli oneri tra le parti.

Infine, l’Autorità contestava il fatto che le autorità islandesi non avessero previsto un limite di tempo («finestra di ingresso») entro il quale gli istituti finanziari potessero presentare domanda ai sensi dell’operazione mutui ipotecari, né avessero specificato l’importo del bilancio totale o annuale dell’operazione. In altre parole, l’operazione mutui ipotecari era illimitata in termini di bilancio e di durata.

4. OSSERVAZIONI DI TERZI

L’Autorità non ha ricevuto osservazioni di terzi a seguito della pubblicazione della decisione n. 76/10/COL di avviare il procedimento d’indagine formale.

5. OSSERVAZIONI DELLE AUTORITÀ ISLANDESI

Le autorità islandesi hanno affermato che il trasferimento di mutui ipotecari nell’ambito dell’operazione mutui ipotecari si svolge a condizioni di mercato, garantendo che il trasferimento di obbligazioni HFF agli istituti finanziari richiedenti non comporta aiuti di Stato.

Le autorità islandesi si chiedono inoltre se sia corretto valutare l’operazione mutui ipotecari con riferimento agli orientamenti relativi alle attività deteriorate (IAG) poiché i mutui ipotecari oggetto dello swap nell’ambito dell’operazione non sono deteriorati. Le autorità islandesi sostengono che alle casse di risparmio è stata offerta la possibilità di scambiare i mutui ipotecari con obbligazioni HFF non perché le loro attività fossero deteriorate, ma piuttosto perché non disponevano di liquidità sufficiente (28).

Qualora l’Autorità giunga comunque alla conclusione che l’operazione mutui ipotecari comporta aiuti di Stato e dev’essere valutata nel quadro degli orientamenti relativi alle attività deteriorate, le autorità islandesi affermano che l’aiuto è compatibile con i criteri per il ricorso a un esperto indipendente. Spiegano che il modello del rischio di credito utilizzato nella valutazione dei mutui ipotecari effettuata dall’HFF si basa su un modello studiato da KPMG Islanda, un esperto valutatore indipendente. Le autorità islandesi sostengono inoltre che la presenza di un «cuscinetto di credito» garantisce che il valore contabile dei mutui ipotecari sia adeguato al loro valore di mercato (29).

Dopo la decisione dell’Autorità di avviare il procedimento di indagine formale, le autorità islandesi hanno presentato anche una valutazione preparata da un esperto finanziario indipendente [ALM Finance LTD (ALM)] (30) del pool di mutui ipotecari e delle obbligazioni HFF già oggetto dell’operazione. La valutazione di ALM si basa su un modello di flusso di cassa ponderato per le probabilità e sul tasso di rendimento privo di rischio al fine di calcolare il valore attuale (valore economico reale) dei pool di mutui ipotecari oggetto dell’operazione. Il calcolo del valore economico reale dei pool di mutui è stato effettuato con riferimento a due scenari economici: uno scenario atteso e uno scenario stressato. La valutazione di ALM conferma approssimativamente la valutazione effettuata dall’HFF.

Le autorità islandesi affermano inoltre che l’operazione mutui ipotecari comprende una remunerazione per l’autorità concedente, l’HFF, sulla base del fatto che l’HFF adegua il valore delle proprie obbligazioni per coprire costi operativi, rischio di estinzione anticipata e perdite su crediti (31).

Le autorità islandesi sostengono inoltre che l’operazione mutui ipotecari dovrebbe essere considerata come parte di un piano più ampio di ristrutturazione delle casse di risparmio in Islanda e che pertanto dovrebbe essere valutata con riferimento agli orientamenti dell’Autorità in materia di ristrutturazione (32). Il ministero delle Finanze e la Banca centrale hanno adottato misure studiate per ricapitalizzare la casse di risparmio in Islanda. Nell’ambito di tale piano di ristrutturazione generale, l’autorità di vigilanza finanziaria ha sorvegliato la ristrutturazione delle casse di risparmio e definito una serie di requisiti a tale proposito.

Infine, per quanto riguarda la proporzionalità della misura, le autorità islandesi rilevano che sono disposte a prendere le misure necessarie per rispondere alle preoccupazioni dell’Autorità in merito alla limitazione della durata e della portata del bilancio dell’operazione mutui ipotecari.

II. VALUTAZIONE

1. LA PRESENZA DI AIUTI DI STATO AI SENSI DELL’ARTICOLO 61, PARAGRAFO 1, DELL’ACCORDO SEE

L’articolo 61, paragrafo 1, dell’accordo SEE recita come segue:

«Salvo deroghe contemplate dal presente accordo, sono incompatibili con il funzionamento del medesimo, nella misura in cui incidano sugli scambi fra parti contraenti, gli aiuti concessi da Stati membri della Comunità, da Stati AELS (EFTA) o mediante risorse statali sotto qualsiasi forma, che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza».

Perché una misura configuri un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 61, paragrafo 1, dell’accordo SEE, devono ricorrere contemporaneamente i quattro criteri seguenti: la misura deve i) conferire al beneficiario un vantaggio economico di cui non godrebbe nella normale attività imprenditoriale; ii) essere concessa dallo Stato o tramite risorse statali; iii) essere selettiva, favorendo talune imprese o talune produzioni; e iv) falsare la concorrenza e incidere sugli scambi fra parti contraenti.

1.1. Presenza di risorse statali

La misura dev’essere concessa dallo Stato o tramite risorse statali.

In linea con la giurisprudenza consolidata, l’aiuto può essere concesso direttamente dallo Stato o da enti pubblici o privati che lo stesso istituisce o designa al fine della gestione (33).

In cambio di mutui ipotecari, gli istituti finanziari richiedenti ricevono obbligazioni HFF. Il Fondo per il finanziamento degli alloggi (HFF) è stato istituito dalla legge in materia di alloggi come ente statale per gli alloggi, di totale proprietà dello Stato islandese e soggetto alla vigilanza amministrativa del ministro del Welfare, che nomina i cinque membri del consiglio di amministrazione dell’HFF. I compiti dell’HFF (concedere prestiti a persone fisiche, comuni e aziende per il finanziamento dell’acquisto o della costruzione di alloggi residenziali) sono definiti e disciplinati da normative, quali la legge in materia di alloggi e la legislazione secondaria (ad esempio, il regolamento n. 57/2009 sulle categorie di prestiti dell’HFF).

Quindi le misure in questione in questo caso sono state attuate tramite un ente pubblico, l’HFF, soggetto al pieno controllo dello Stato. Le azioni dell’HFF sono pertanto imputabili allo Stato. Di conseguenza, il trasferimento di obbligazioni HFF agli istituti finanziari coinvolge delle risorse statali.

1.2. Favorire talune imprese o produzioni

1.2.1. Vantaggio economico

La misura deve conferire ai beneficiari dei vantaggi che li sollevano da oneri normalmente a carico del loro bilancio.

Come spiegato dalle autorità islandesi, l’operazione mutui ipotecari è stata istituita per consentire a determinati istituti finanziari di ottenere finanziamenti da fonti diverse dai prestiti interbancari, poiché il prestito interbancario si stava esaurendo in conseguenza delle difficoltà del settore finanziario a livello mondiale.

L’Autorità ritiene improbabile che, data la crisi finanziaria, un investitore dell’economia di mercato avrebbe fornito un finanziamento di entità paragonabile e a condizioni analoghe a istituti finanziari ammissibili a partecipare all’operazione mutui ipotecari. Di conseguenza, la transazione in quanto tale fornisce alle banche partecipanti un vantaggio economico di cui non avrebbero potuto disporre alle condizioni di mercato del momento.

L’operazione mutui ipotecari migliora la posizione degli istituti finanziari beneficiari aumentando la liquidità delle loro attività ed eliminando una fonte di volatilità dai loro bilanci. Questo a sua volta migliora la loro posizione sul mercato.

1.2.2. Selettività

Per configurare un aiuto di Stato, la misura deve favorire determinate imprese, la produzione di determinati beni o la fornitura di determinati servizi.

L’operazione mutui ipotecari è selettiva in quanto favorisce solo taluni istituti finanziari. Il fatto che tutte le imprese operanti in un dato settore possano beneficiare di una misura non porta necessariamente alla conclusione che la misura sia di carattere generale. Al contrario, la misura è selettiva in quanto favorisce solo un settore dell’economia (34).

1.3. Distorsione della concorrenza ed incidenza sugli scambi tra parti contraenti

L’operazione mutui ipotecari è suscettibile di falsare la concorrenza e incidere sugli scambi tra parti contraenti. L’operazione migliora la posizione degli istituti finanziari beneficiari aumentando la liquidità delle loro attività ed eliminando una fonte di volatilità dai loro bilanci, rafforzando così la loro posizione rispetto ai concorrenti di altri paesi SEE.

Tutte le banche, le casse di risparmio e gli istituti di credito in possesso di una licenza per operare in Islanda, a prescindere dalle dimensioni, in linea di principio sono ammessi a richiedere il sostegno nel quadro dell’operazione mutui ipotecari. I servizi e i prodotti del settore bancario e finanziario sono scambiati a livello internazionale. Anche in questa luce l’operazione mutui ipotecari potrebbe falsare la concorrenza e incidere sugli scambi tra parti contraenti.

2. OBBLIGHI PROCEDURALI

Ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 3, della parte I del protocollo 3 «all’Autorità di vigilanza sono comunicati, in tempo utile perché presenti le sue osservazioni, i progetti diretti a istituire o modificare aiuti […]. Lo Stato interessato non può dare esecuzione alle misure progettate prima che tale procedura abbia condotto a una decisione finale».

Con lettera del 27 marzo 2009, le autorità islandesi hanno notificato l’operazione mutui ipotecari all’Autorità (documento n. 519720). Tuttavia, le norme supplementari del consiglio dell’HFF concernenti l’acquisto di mutui ipotecari da imprese finanziarie sono entrate in vigore il 15 gennaio 2009, e quindi prima che l’Autorità avesse preso una decisione finale in merito alla notifica.

Alla luce di quanto precede, le autorità islandesi non hanno rispettato gli obblighi posti a loro carico ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 3, della parte I del protocollo 3.

3. COMPATIBILITÀ DELL’AIUTO

Le misure di sostegno che si configurano come aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 61, paragrafo 1, dell’accordo SEE, in generale sono incompatibili con il funzionamento dell’accordo SEE, a meno che si applichi una delle deroghe di cui all’articolo 61, paragrafi 2 o 3, dell’accordo SEE. La deroga prevista all’articolo 61, paragrafo 2, non è applicabile all’aiuto in questione, che non è studiato per realizzare gli obiettivi elencati nell’articolo. Allo stesso modo, le deroghe di cui all’articolo 61, paragrafo 3, lettere a) e c), dell’accordo SEE, non si applicano alla misura di aiuto in esame. In particolare, la misura non è concessa con l’intento di promuovere o agevolare lo sviluppo economico di talune aree o attività economiche.

L’aiuto in questione non è connesso ad investimenti in capitale di produzione, bensì si limita a ridurre i costi che le aziende dovrebbero normalmente sostenere nello svolgimento delle attività quotidiane e pertanto dev’essere classificato come aiuto operativo. Di norma, l’aiuto operativo non è considerato idoneo ad agevolare lo sviluppo di talune attività economiche o di talune regioni come previsto all’articolo 61, paragrafo 3, lettera c), dell’accordo SEE. L’aiuto operativo è consentito solo in circostanze particolari (ad esempio per determinate tipologie di aiuti ambientali o regionali), quando i pertinenti orientamenti dell’Autorità prevedono una simile deroga.

L’articolo 61, paragrafo 3, lettera b), dell’accordo SEE, consente all’Autorità di dichiarare un aiuto compatibile con il funzionamento dell’accordo SEE ove sia studiato per «porre rimedio ad un grave turbamento dell’economia di uno Stato membro della CE o di uno Stato dell’EFTA». L’Autorità ricorda che, in linea con la giurisprudenza della Corte di giustizia europea e con le prassi decisionali dell’Autorità e della Commissione europea (la «Commissione»), l’articolo 61, paragrafo 3, lettera b), dev’essere applicato in modo restrittivo e le misure in questione devono porre rimedio a un turbamento dell’intera economia nazionale (35).

L’Autorità riconosce che l’operazione mutui ipotecari è stata adottata in risposta all’attuale crisi finanziaria internazionale. In Islanda, in particolare le piccole casse di risparmio hanno dovuto affrontare problemi di liquidità in conseguenza delle difficoltà finanziarie subite dalle banche più grandi, che tradizionalmente fornivano finanziamenti alle piccole casse di risparmio. Diversamente dalle imprese finanziarie più grandi, le casse di risparmio non hanno accesso diretto ai finanziamenti della Banca centrale islandese.

Come dichiarato nella decisione di apertura del procedimento d’indagine formale, l’Autorità ritiene che il quadro di riferimento adeguato per la valutazione della compatibilità dell’operazione mutui ipotecari siano gli orientamenti relativi alle attività deteriorate (IAG), basati sull’articolo 61, paragrafo 3, lettera b), dell’accordo SEE. L’operazione mutui ipotecari deve pertanto essere valutata ai sensi dell’articolo 61, paragrafo 3, lettera b), dell’accordo SEE, e degli IAG.

Prima di stabilire se l’operazione mutui ipotecari è compatibile a norma degli orientamenti relativi alle attività deteriorate (IAG), nel caso in questione è pertinente stabilire se l’operazione si qualifica come «regime» ai sensi del protocollo 3 all’accordo sull’Autorità di vigilanza e sulla Corte. L’articolo 1, lettera d) ,della parte II del protocollo 3, prevede quanto segue:

«“regime di aiuti”: atto in base al quale, senza che siano necessarie ulteriori misure di attuazione, possono essere adottate singole misure di aiuto a favore di imprese definite nell’atto in linea generale e astratta e qualsiasi atto in base al quale l’aiuto, che non è legato a uno specifico progetto, può essere concesso a una o più imprese per un periodo di tempo indefinito e/o per un ammontare indefinito».

Secondo il parere dell’Autorità (che non è stato contestato dalle autorità islandesi), l’operazione mutui ipotecari si basa su disposizioni — la legge in materia di alloggi, il regolamento e le norme supplementari — con riferimento alle quali, senza che si rendano necessarie ulteriori misure di attuazione, è possibile concedere aiuti individuali alle imprese definite in modo generale e astratto in tali norme. L’operazione mutui ipotecari si qualifica pertanto come regime di aiuti ai sensi dell’articolo 1, lettera d), della parte II del protocollo 3. A tale proposito, l’Autorità ricorda che nella causa C-310/99, la Corte di giustizia europea ha stabilito che: «La decisione impugnata non doveva contenere un’analisi degli aiuti concessi in casi individuali sulla base di tale regime. È solo a livello del recupero degli aiuti che si renderà necessario verificare la situazione individuale di ciascuna impresa interessata.» (36).

Conformemente a tale giurisprudenza, l’Autorità ha valutato l’operazione mutui ipotecari sulla base delle sue caratteristiche generali (invece delle caratteristiche specifiche di singole concessioni effettuate nel quadro dell’operazione).

Come descritto sopra, le autorità islandesi hanno affermato che l’Autorità dovrebbe considerare l’operazione mutui ipotecari come parte della ristrutturazione in atto del settore delle casse di risparmio islandesi e che nella valutazione dovrebbe fare riferimento agli orientamenti sulla ristrutturazione applicabili agli istituti finanziari nel contesto dell’attuale crisi («orientamenti sulla ristrutturazione del settore bancario») (37). Tuttavia, lo swap nell’ambito dell’operazione mutui ipotecari non richiede interventi generali di ristrutturazione degli istituti finanziari che beneficiano del regime. L’operazione mutui ipotecari si può applicare a qualsiasi istituto finanziario, a prescindere dal fatto che sia in corso di ristrutturazione. In simili circostanze, l’Autorità ritiene che gli orientamenti appropriati applicabili alla misura non siano quelli sulla ristrutturazione del settore bancario. Come stabilito sopra, le caratteristiche dell’operazione mutui ipotecari sono tali per cui sussistono le condizioni per applicare gli orientamenti relativi alle attività deteriorate (IAG).

3.1. Applicazione degli orientamenti relativi alle attività deteriorate (IAG) — ammissibilità delle attività

Per essere dichiarato compatibile con l’articolo 61, paragrafo 3, lettera b), dell’accordo SEE, l’aiuto dev’essere concesso sulla base di criteri non discriminatori, essere adeguatamente mirato a porre rimedio a un grave turbamento nell’economia, ed essere necessario e proporzionale a tale fine, limitando effetti di ricaduta negativi per i concorrenti. Gli orientamenti traducono questi principi generali in condizioni specifiche per il sostegno a fronte di attività deteriorate.

Come già accennato, le autorità islandesi hanno contestato l’applicabilità degli orientamenti relativi alle attività deteriorate allo swap di attività previsto dall’operazione mutui ipotecari, sulla base del fatto che i mutui ipotecari oggetto dei contratti di swap non sono attività deteriorate. Le autorità islandesi sostengono che i mutui ipotecari rappresentano l’attività finanziariamente più interessante in possesso delle banche e pertanto non sono deteriorati.

Gli orientamenti definiscono le attività deteriorate come: «attività generalmente definite “tossiche” (ad esempio i titoli statunitensi garantiti da ipoteca, le coperture e i derivati associati), che hanno provocato la crisi finanziaria e sono diventate per la maggior parte illiquide o soggette a forti riduzioni di valore…». Gli orientamenti prevedono inoltre che nello stabilire se le attività sono deteriorate occorre adottare un approccio pragmatico contenente elementi di flessibilità (38).

Come già rilevato, le casse di risparmio che attualmente partecipano all’operazione mutui ipotecari normalmente finanziano le loro attività attraverso i depositi dei clienti e assumendo prestiti dalle principali banche islandesi. Se questo non si dimostra sufficiente, al fine di continuare ad operare la normale procedura per una cassa di risparmio sarebbe quella di vendere alcune delle sue attività (ad esempio, mutui ipotecari).

Tuttavia, le autorità islandesi hanno spiegato che le principali banche islandesi sono in fallimento e in corso di ristrutturazione, per cui è escluso che possano concedere prestiti. Inoltre, i soli depositi dei clienti non sono sufficienti per coprire le necessità di finanziamento delle casse di risparmio. Le autorità islandesi hanno informato l’Autorità che la terza possibilità — la vendita di attività — non è stata possibile a causa della crisi finanziaria. A fronte di un simile contesto è stata introdotta l’operazione mutui ipotecari.

L’Autorità ritiene che, poiché le casse di risparmio non sono state in grado di vendere i propri mutui ipotecari sul mercato, tali attività sono illiquide e quindi deteriorate. L’allegato 3 degli orientamenti relativi alle attività deteriorate contiene un elenco di categorie di attività deteriorate che sono considerate ammissibili a misure di sostegno. L’elenco comprende le ipoteche su immobili.

Alla luce di quanto precede, per essere ritenuta compatibile con l’accordo SEE l’operazione mutui ipotecari deve soddisfare le condizioni per la compatibilità del sostegno a fronte di attività deteriorate indicate negli orientamenti relativi alle attività deteriorate. Le relative condizioni sono esaminate nelle sezioni da 3.2 a 3.6 che seguono.

3.2. Valutazione del mutuo ipotecario – esperto indipendente

Il paragrafo 20, primo punto, degli orientamenti relativi alle attività deteriorate prevede che le richieste di aiuto devono essere presentate «sulla base di una valutazione adeguata, certificata da esperti indipendenti riconosciuti […].»

L’articolo 3 del regolamento prevede che l’HFF è tenuto a effettuare una valutazione del valore dei mutui ipotecari offerti al Fondo. Questo è quanto accade anche nella pratica: le attività oggetto di swap nell’ambito dell’operazione mutui ipotecari vengono valutate dall’HFF e quindi non da un esperto indipendente, contrariamente agli obblighi stabiliti dagli orientamenti relativi alle attività deteriorate (IAG).

Il fatto che un elemento della valutazione — il metodo del rischio di credito — sia stato preparato da un esperto indipendente (KPMG Islanda) non significa automaticamente che l’intera valutazione si debba ritenere effettuata da un esperto indipendente. Un altro importante elemento della valutazione, e precisamente la determinazione della base per la valutazione (ossia la scelta di mutui ipotecari ammissibili, la base per il valore (valore contabile), la valutazione del rischio di credito, la decisione in merito alle modalità di calcolo del cuscinetto di credito e la determinazione dell’importo corrispondente dovuto in obbligazioni HFF) è disciplinata dal regolamento o comunque esclusivamente dall’HFF. Il fatto che il metodo per la valutazione del rischio di credito sia stato elaborato da un esperto indipendente non cambia la circostanza che sia l’HFF stesso ad applicarlo, ossia, in altre parole, ad effettuare la valutazione. Non esistono controlli sull’effettiva applicazione del metodo da parte dell’HFF e sulle sue modalità.

In simili circostanze, l’Autorità conclude che la valutazione delle attività effettuata nel quadro dell’operazione mutui ipotecari non è conforme al paragrafo 20 degli orientamenti relativi alle attività deteriorate.

Come già accennato, nel corso dell’indagine formale le autorità islandesi hanno presentato una relazione sulla valutazione delle attività effettuata da un esperto finanziario indipendente, ALM, rispetto ai mutui ipotecari già oggetto di swap nell’ambito dell’operazione mutui ipotecari. Tuttavia, questo non cambia il fatto che ai sensi della stessa operazione mutui ipotecari, nonché delle disposizioni giuridiche pertinenti, sia lo stesso HFF a dover effettuare la valutazione dei mutui ipotecari rilevati nell’ambito dell’operazione.

Come dichiarato nella parte II, sezione 3 che precede, l’Autorità considera l’operazione mutui ipotecari solo come un «regime di aiuti» ai sensi dell’articolo 1, lettera d) della parte II del Protocollo 3. Quindi, ferma restando la valutazione effettuata nei singoli casi nel quadro dell’operazione, quest’ultima non soddisfa le condizioni stabilite negli orientamenti relativi alle attività deteriorate.

Sulla base di quanto precede, l’Autorità conclude che il sistema di valutazione dei mutui ipotecari non soddisfa le condizioni stabilite negli orientamenti relativi alle attività deteriorate.

3.3. Valutazione dei mutui ipotecari — base per la valutazione

Gli orientamenti definiscono anche un metodo per la valutazione delle attività deteriorate nel contesto di una misura di sostegno. I paragrafi 39 e 40 degli orientamenti e l’allegato 3 introducono i concetti di «costo», «valore corrente di mercato», «valore economico reale» e «valore di trasferimento». Questi concetti sono definiti come segue negli orientamenti relativi alle attività deteriorate (39):

— per costo s’intende il valore contabile o valore nominale dei prestiti meno la riduzione di valore,

— per valore corrente di mercato s’intende il valore che le attività deteriorate avrebbero potuto ottenere sul mercato,

— per valore economico reale s’intende il valore economico a lungo termine delle attività sulla base di flussi di cassa sottostanti e di orizzonti temporali più ampi, che si dovrebbe calcolare per uno scenario di base e uno scenario di stress,

— per valore di trasferimento s’intende il valore attribuito alle attività deteriorate nell’ambito di un programma di sostegno.

Di norma, gli orientamenti prevedono che, se il valore di trasferimento è superiore al valore corrente di mercato, si configura un aiuto di Stato. Affinché l’aiuto sia dichiarato compatibile, il valore di trasferimento dev’essere inferiore o uguale al valore economico reale.

L’articolo 6 delle norme supplementari stabilisce che il valore dei pool di mutui ipotecari si basa sul valore contabile di ogni singola ipoteca. Il valore contabile normalmente non corrisponde al valore economico reale delle attività, che si basa su flussi di cassa sottostanti e orizzonti temporali più ampi.

Alla luce di quanto precede, l’Autorità ritiene che il governo islandese non abbia dimostrato (né calcolato) che il valore di trasferimento si basa sul valore economico reale. Gli argomenti delle autorità islandesi sul fatto che la presenza di un «cuscinetto di credito» garantisca che il valore contabile sia adeguato al valore di mercato non sono accettabili. Innanzitutto, il «cuscinetto di credito» è studiato esclusivamente per proteggere l’HFF da un rischio di credito (posticipando parte del corrispettivo per i mutui ipotecari) e non per stabilire un valore di mercato. Secondo, all’atto della liquidazione finale, gli istituti finanziari riceveranno obbligazioni HFF corrispondenti al valore contabile dei mutui ipotecari diminuito di eventuali riduzioni di valore già attuate e future e non corrispondenti all’effettivo valore economico dei mutui ipotecari.

Di conseguenza, sulla base delle informazioni disponibili e in conformità ai principi stabiliti negli orientamenti, l’Autorità non può escludere che l’operazione mutui ipotecari comporti aiuti di Stato incompatibili.

3.4. Condivisione degli oneri

Per quanto concerne la condivisione degli oneri, gli orientamenti relativi alle attività deteriorate stabiliscono, ai paragrafi da 21 a 25, il principio generale che gli istituti finanziari dovrebbero sostenere per quanto possibile le perdite associate alle attività deteriorate. Questo implica che dovrebbero sostenere le perdite derivanti dalla differenza tra il valore corrente di mercato e il valore economico reale delle attività deteriorate.

Poiché l’HFF non ha effettuato una valutazione conforme agli orientamenti relativi alle attività deteriorate, non è possibile stabilire in che misura gli istituti finanziari ammissibili sopportano una quota dell’onere come richiesto dagli orientamenti.

3.5. Remunerazione

L’Autorità rileva che i paesi dell’EFTA devono anche garantire che «la fissazione del prezzo del sostegno a fronte di attività deteriorate deve comprendere una remunerazione per lo Stato che tenga debitamente conto del rischio di future perdite superiori a quelle previste nella determinazione del “valore economico reale” e di tutti i rischi supplementari derivanti da un valore di trasferimento superiore al valore economico reale» (40).

Gli orientamenti suggeriscono che tale remunerazione può essere garantita fissando un prezzo di trasferimento delle attività che sia inferiore al «valore economico reale» in misura sufficiente per fornire una compensazione adeguata per il rischio assunto dallo Stato (41). Qualsiasi sistema di fissazione del prezzo dovrebbe garantire che il contributo complessivo degli istituti finanziari beneficiari riduca la portata dell’intervento netto dello Stato al minimo indispensabile. Tuttavia, poiché l’operazione mutui ipotecari non soddisfa i requisiti degli orientamenti in merito alla valutazione, non è possibile stabilire se le autorità islandesi abbiano rispettato le disposizioni sulla remunerazione.

Come già accennato, le autorità islandesi hanno affermato che agli istituti finanziari beneficiari è addebitata una commissione di 95 punti base che si aggiunge al costo del capitale di HFF quando stipulano un contratto ai sensi dell’operazione mutui ipotecari. Tuttavia, secondo le informazioni a disposizione dell’Autorità, 95 punti base è l’attuale premio generalmente addebitato dall’HFF ai clienti per coprire costi operativi (25 punti base), rischio di estinzione anticipata (50 punti base) e perdite su crediti (20 punti base) per i normali prestiti ipotecari.

Quindi, pur riconoscendo che questo influisce sul valore delle obbligazioni HFF trasferite a un istituto finanziario beneficiario, l’Autorità rileva che l’HFF sostiene tali costi in relazione alla gestione dei mutui ipotecari trasferiti nel corso della durata dell’ipoteca. Finora, l’Autorità non ha ricevuto prove documentarie del contrario (42). Alla luce di quanto precede, la commissione di 95 punti base non si può considerare una remunerazione pagata allo Stato dagli istituti finanziari beneficiari.

3.6. Portata e durata illimitate

Le autorità islandesi non hanno specificato un limite di tempo dell’operazione mutui ipotecari, né un limite di tempo entro il quale gli istituti finanziari possono presentare domanda di adesione all’operazione mutui ipotecari (la cosiddetta «finestra di ingresso») (43).

Gli orientamenti prevedono che ai fini della compatibilità con l’accordo SEE la durata delle misure di sostegno a fronte di attività deteriorate non deve andare oltre il periodo della crisi finanziaria (44). Le misure di sostegno non si possono approvare per un periodo di tempo illimitato.

Sulla base delle prassi decisionali della Commissione europea, la finestra di ingresso delle misure di sostegno di norma è approvata per un massimo di sei mesi. Eventuali estensioni della durata (di solito per altri sei mesi) devono essere nuovamente notificate con congruo anticipo e tenere conto dell’evoluzione della situazione nei mercati finanziari pertinenti. I programmi di sostegno si possono approvare per un periodo fino a due anni, purché l’Autorità riceva relazioni biennali (45).

Allo stesso modo, le autorità islandesi non hanno specificato un bilancio totale per l’operazione mutui ipotecari, né una spesa annua stimata; non hanno presentato un numero stimato di beneficiari, né un limite del valore delle attività potenzialmente ammissibili per uno swap ai sensi dell’operazione. Quindi l’operazione mutui ipotecari sembra avere una portata illimitata e pertanto non è proporzionale come richiesto ai sensi degli orientamenti relativi alle attività deteriorate.

4. CONCLUSIONE

Sulla base delle informazioni presentate dalle autorità islandesi, l’Autorità conclude che l’operazione mutui ipotecari comporta la concessione di un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 61, paragrafo 1, dell’accordo SEE, che non è compatibile con il funzionamento dell’accordo SEE per i motivi sopra esposti. Tuttavia, singoli aiuti concessi nell’ambito dell’operazione mutui ipotecari che soddisfano i criteri stabiliti negli orientamenti in materia di aiuti di Stato relativi alle attività deteriorate sono compatibili con il funzionamento dell’accordo SEE (46).

L’operazione mutui ipotecari è stata notificata all’Autorità dopo la sua entrata in vigore e prima che l’Autorità avesse preso una decisione definitiva rispetto alla notifica. Le autorità islandesi hanno quindi attuato illegalmente la misura di aiuto in questione, in violazione dell’articolo 1, paragrafo 3, della parte I del protocollo 3.

Dall’articolo 14 della parte II del protocollo 3 consegue che un aiuto illegale incompatibile con le norme in materia di aiuti di Stato ai sensi dell’accordo SEE debba essere recuperato dai beneficiari.

HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:

Articolo 1

L’operazione mutui ipotecari costituisce un aiuto di Stato incompatibile con il funzionamento dell’accordo SEE, ai sensi dell’articolo 61, paragrafo 1, dell’accordo SEE.

Articolo 2

In considerazione della mancata osservanza da parte delle autorità islandesi dell’obbligo di notifica all’Autorità di vigilanza EFTA prima di attuare l’operazione mutui ipotecari, in conformità all’articolo 1, paragrafo 3, della parte I del protocollo 3, l’operazione mutui ipotecari comporta aiuti di Stato illegali.

Articolo 3

Le autorità islandesi sono tenute ad abolire l’operazione mutui ipotecari con effetto immediato e a prendere tutte le misure necessarie per recuperare eventuali aiuti incompatibili e illegali concessi ai sensi dell’operazione mutui ipotecari, di cui agli articoli 1 e 2.

Articolo 4

Entro il 30 agosto 2011, le autorità islandesi sono tenute a informare l’Autorità di vigilanza EFTA in merito alle misure prese per conformarsi alla presente decisione.

Articolo 5

Il recupero avrà luogo immediatamente, e in ogni caso non oltre il 30 ottobre 2011, conformemente alle procedure del diritto nazionale, al fine di permettere l’esecuzione immediata ed efficace della presente decisione. Gli aiuti da recuperare includono gli interessi (ivi compresi gli interessi composti) a decorrere dalla data nella quale gli stessi sono stati messi a disposizione dei beneficiari, fino alla data del loro recupero. Gli interessi saranno calcolati sulla base dell’articolo 9 della decisione n. 195/04/COL.

Articolo 6

La Repubblica d’Islanda è destinataria della presente decisione.

Articolo 7

Fa fede solo il testo inglese della presente decisione.

Fatto a Bruxelles, il 29 giugno 2011 Per l’Autorità di vigilanza EFTA Per SANDERUD Presidente Sabine MONAUNI-TÖMÖRDY Membro del Collegio

(1) Decisione n. 195/04/COL del 14.7.2004, pubblicata nella GU L 139 del 25.5.2006, pag. 37, e supplemento SEE n. 26 del 25.5.2006, pag. 1, e successive modifiche. Consultare la versione consolidata della decisione all’indirizzo www.eftasurv.int

(2) GU C 277 del 14.10.2010, pag. 4, e supplemento SEE n. 57 del 14.10.2010, pag. 4.

(3) Cfr. nota 2 che precede.

(4) Le autorità islandesi hanno spiegato che non era possibile per gli istituti finanziari reperire fondi liquidi sul mercato aperto, in quanto all’epoca non esisteva un mercato interbancario funzionante in Islanda a causa della crisi finanziaria, e che le casse di risparmio più piccole non disponevano di attività che si qualificassero come garanzia reale presso la banca centrale.

(5) Cfr. la dichiarazione del governo del 19.6.2008 concernente misure relative al mercato immobiliare e finanziario e il comunicato stampa del governo del 18.7.2008. A causa della crisi finanziaria in Islanda la durata dei mutui ipotecari è stata prolungata a 70 anni.

(6) GU C 241 dell’8.10.2009, pag. 16, e supplemento SEE n. 52 dell’8.10.2009, pag. 1. La decisione è disponibile anche sul sito web dell’Autorità: http://www.eftasurv.int/fieldsofwork/fieldstateaid/stateaidregistry/sadecice09/168_09_col.pdf

(7) Prima della crisi finanziaria, il settore bancario islandese era costituito essenzialmente da due segmenti: il primo comprendeva le tre ex maggiori banche Glitnir, Landsbanki e Kaupthing, con un’esposizione internazionale relativamente forte, mentre il secondo comprendeva piccole casse di risparmio, dipendenti dai finanziamenti delle banche più grandi.

(8) Cfr. decisione n. 168/09/COL, pag. 3.

(9) La legge n. 125/2008 è entrata in vigore all’atto della pubblicazione, il 7.10.2008.

(10) La legge in materia di alloggi modificata e il regolamento autorizzano l’HFF ad acquistare (o rifinanziare) obbligazioni garantite da ipoteche su alloggi residenziali. Tuttavia, le norme supplementari riguardano l’acquisto dei prestiti ipotecari. Le autorità islandesi hanno spiegato che l’intento era di riferirsi alla stessa cosa.

(11) Gli accordi stipulati tra HFF e cassa di risparmio Bolungarvik sono due.

(12) Secondo l’accordo tra le parti dello swap, il prezzo finale doveva essere stabilito il 15.4.2009.

(13) Per quanto concerne la determinazione del prezzo delle obbligazioni, l’articolo 3 del regolamento prevede che «il Fondo per il finanziamento degli alloggi effettua una valutazione indipendente del valore delle obbligazioni offerte. Nel determinare il valore delle obbligazioni, il Fondo deve tenere conto, tra l’altro, dello stato dei pagamenti del debitore, della percentuale ipotecata dell’abitazione residenziale al momento dell’acquisto dell’obbligazione, di eventuali default dell’obbligazione e relativi termini, affinché il prezzo dell’obbligazione rispecchi il suo valore di mercato. Inoltre, i termini contrattuali e il prezzo d’acquisto devono essere studiati per ridurre al minimo i rischi di credito del Fondo.»

(14) L’articolo 6 delle norme supplementari, concernente il «prezzo d’acquisto», prevede che:

«il prezzo d’acquisto dei mutui ipotecari si basa sul loro valore di mercato. Nei contratti di acquisto di mutui ipotecari il valore contabile del prestito di norma costituisce la base per la determinazione del prezzo, tenendo conto di rischio di estinzione anticipata, costi operativi e altri fattori. Il prezzo finale del pool di mutui ipotecari è determinato dal suo rendimento e dalle perdite attese all’atto della liquidazione finale del prezzo d’acquisto. Il prezzo d’acquisto pagato all’atto della firma del contratto non deve mai superare l’80 % del prezzo di mercato del pool. La percentuale si riduce in proporzione all’aumento della perdita stimata, ai sensi dell’articolo 5. La quota mantenuta del prezzo d’acquisto dev’essere sempre superiore alla perdita stimata. I contratti di acquisto di mutui ipotecari devono specificare la liquidazione finale del prezzo d’acquisto, che di norma avviene 8-10 anni dopo la data dell’acquisto. Al momento della liquidazione finale, l’HFF è tenuto a pagare al venditore la quota residua del prezzo d’acquisto al netto dell’ammortamento già effettuato del pool di mutui ipotecari e della perdita stimata del pool nel corso della sua durata, ai sensi dell’articolo 5.»

(15) Articolo 4 delle norme supplementari.

(16) Lettera delle autorità islandesi all’Autorità datata 27.8.2009.

(17) Per l’Autorità s’intende la somma capitale prestata al mutuatario (senza riduzioni di valore).

(18) Secondo l’articolo 3 delle norme supplementari, «l’impresa finanziaria è tenuta a presentare informazioni leggibili tramite computer che l’HFF ritenga essenziali per valutare il valore e il rischio di credito dei pool di mutui ipotecari oggetto di una vendita all’HFF.»

(19) A norma dell’articolo 7 delle norme supplementari, concernente il «pagamento di obbligazioni ipotecarie», «l’HFF paga i mutui ipotecari cedendo in cambio obbligazioni HFF. Il rendimento delle obbligazioni HFF si baserà sulla durata e sui termini dei mutui ipotecari. Si terrà conto anche del rischio di estinzione anticipata e dei costi operativi oltre ad altri fattori.»

(20) L’articolo 5 del regolamento prevede che il «corrispettivo per le obbligazioni acquistate dal Fondo per il finanziamento degli alloggi generalmente assumerà la forma di obbligazioni HFF.» Su questa base il regolamento consente, in linea di principio, altre forme di corrispettivo, quali il pagamento in contanti. Tuttavia, finora sono state utilizzate come corrispettivo solo obbligazioni HFF.

(21) La data effettiva della liquidazione finale di norma è specificata nell’accordo.

(22) Articolo 3 del regolamento e articolo 6 delle norme supplementari.

(23) Cfr. http://www.fme.is/lisalib/getfile.aspx?itemid=7199

(24) Cfr. http://www.fme.is/lisalib/getfile.aspx?itemid=7997

(25) Cfr. la decisione ESA n. 126/11/COL del 13.4.2011 relativa agli aiuti di Stati per la costituzione e la capitalizzazione di Byr hf., non ancora pubblicata, disponibile sul sito Internet dell’Autorità: http://www.eftasurv.int/media/decisions/126-11-COL.pdf

(26) Cfr. la nota 2 che precede.

(27) La versione aggiornata della Guida sugli aiuti di Stato è pubblicata sul sito Internet dell’Autorità: http://www.eftasurv.int/state-aid/legal-framework/state-aid-guidelines/

(28) L’Autorità rileva che quanto affermato è in contrasto con la notifica dell’operazione mutui ipotecari all’Autorità del 27.5.2009 (documento n. 519720), dove le autorità islandesi sostengono che sarebbe corretto valutare l’operazione con riferimento agli orientamenti relativi alle attività deteriorate (ove l’Autorità dovesse concludere che l’operazione comporta aiuti di Stato).

(29) Per quanto concerne la compatibilità dell’operazione mutui ipotecari, le autorità islandesi si riferiscono anche a precedenti argomenti presentati all’Autorità in merito all’importanza sistemica delle casse di risparmio in Islanda — cfr. ad esempio una lettera della Banca centrale d’Islanda datata 19.5.2009, che conferma la necessità delle misure (Allegato 5 alla notifica). A sostegno le autorità islandesi hanno presentato uno studio del Centro europeo di studi politici (CEPS) («Investigating Diversity in the Banking Sector in Europe: The Performance and Role of Savings Banks», CEPS, 26.6.2009).

(30) La relazione è stata preparata da Hjörtur H. Jónsson di ALM.

(31) Il premio addebitato per quanto riguarda Spkef è stato di 95 punti base per coprire il rischio di estinzione anticipata, i costi operativi e le perdite su crediti in eccesso. 95 punti base è l’attuale premio generalmente addebitato dall’HFF ai clienti: 25 punti base per i costi operativi, 50 punti base per il rischio di estinzione anticipata e 20 punti base per le perdite su crediti.

(32) L’Autorità presuppone che le autorità islandesi si riferiscano agli orientamenti dell’Autorità sul ripristino della redditività e la valutazione delle misure di ristrutturazione del settore finanziario nel contesto dell’attuale crisi in conformità alle norme sugli aiuti di Stato.

(33) Causa 78/76, Steinike e Weinlig/Repubblica Federale di Germania, Racc. 1977, pag. 595, punto 21.

(34) Cause riunite E-5/04, E-6/04 e E-7/04, Fesil e Finnfjord, relazione della Corte EFTA [2005], pag 117, punto 77. Questa sentenza conferma la giurisprudenza della Corte di giustizia europea contenuta nella causa C-75/97, Belgio/Commissione, Racc. 1999, pag. I-3671, punto 33. Cfr. anche la causa C-66/02, Italia/Commissione, Racc. 2005 pag. I-10901, punto 95.

(35) Cause riunite T-132/96 e T-143/96, Freistaat Sachsen e Volkswagen AG contro Commissione, Racc. 1999, pag. II-3663, punto 167. Cfr. la decisione della Commissione nella causa NN 70/07, Northern Rock (GU C 43 del 16.2.2008, pag. 1), e nella causa NN 25/08, Aiuti per il salvataggio a favore di WestLB (GU C 189 del 26.7.2008, pag. 3); e la decisione della Commissione del 4.6.2008, C9/08, SachsenLB (GU L 104 del 24.4.2009). Cfr. anche la decisione dell’Autorità di vigilanza EFTA n. 36/09/COL, del 30.1.2009, sull’accordo tra lo Stato norvegese ed Eksportfinans ASA relativamente al finanziamento statale di Eksportfinans (GU C 156 del 9.7.2009, pag. 17, e supplemento SEE n. 36 del 9.7.2009, pag. 9); la decisione dell’Autorità di vigilanza EFTA n. 205/09/COL, dell’8 maggio 2009, relativa al regime di ricapitalizzazione temporanea di banche fondamentalmente sane per promuovere la stabilità finanziaria e favorire la concessione di prestiti all’economia reale (GU L 29 del 3.2.2011, pag. 36, e supplemento SEE n. 6 del 3.2.2011, p. 1); la decisione dell’Autorità di vigilanza EFTA n. 235/09/COL, del 20 maggio 2009, relativa al regime temporaneo di aiuti di piccola entità (GU L 46 del 19.2.2011, pag. 59, e supplemento SEE n. 8 del 17.2.2011, pag. 1); la decisione n. 168/09/COL, del 27.3.2009, su una tipologia di prestiti del fondo per il finanziamento degli alloggi concessi alle banche, alle casse di risparmio e ad altri istituti finanziari allo scopo di rifinanziare temporaneamente i prestiti ipotecari (GU C 241 del 8.10.2009, pag. 16, e supplemento SEE n. 52 del 8.10.2009, pag. 1).

(36) Causa C-310/99, Italia/Commissione, Racc. 2002, pag. I-2289, punto 91. Nella causa C-66/02 Italia/Commissione, Racc. 2005, pag. I-10901, punto 91, la Corte afferma «Nel caso di un regime d’aiuti, la Commissione può, al fine di verificare se il detto regime presenti elementi di aiuto, limitarsi a studiarne le caratteristiche generali, senza essere tenuta ad esaminare ogni singolo caso di applicazione». Cfr. anche la causa E-2/05, ESA/Islanda, relazione della Corte EFTA [2005], pag. 202, punto 24 e la causa C-71/09 P, C-73/09 P e C-76/09 P, Comitato «Venezia vuole vivere»/Commissione, non ancora riportata, punti 63-64.

(37) Cfr. nota 32.

(38) Cfr. paragrafo 32 degli orientamenti relativi alle attività deteriorate (IAG).

(39) Il paragrafo 39 prevede che: «In una prima fase, le attività dovrebbero essere valutate, per quanto possibile, sulla base del loro valore corrente di mercato. In linea di massima, qualsiasi trasferimento di attività cui si applica un regime e la cui valutazione superi il prezzo di mercato costituirà un aiuto di Stato. Il valore corrente di mercato, tuttavia, può discostarsi notevolmente dal valore contabile di queste attività nelle circostanze attuali o può essere inesistente in mancanza di un mercato (per determinate attività, il valore può effettivamente essere nullo)».

Il paragrafo 40 prevede che: «In una seconda fase, il valore attribuito alle attività deteriorate nell'ambito di un programma di sostegno (“valore di trasferimento”) supererà inevitabilmente i prezzi correnti di mercato per ottenere l'effetto di sostegno. Per garantire coerenza nel valutare la compatibilità dell'aiuto, la Commissione considererebbe un valore di trasferimento che rifletta il valore economico a lungo termine (“valore economico reale”) delle attività, sulla base dei flussi di cassa sottostanti e di orizzonti temporali più ampi, un parametro accettabile da cui risulti la compatibilità dell'importo dell'aiuto in quanto minimo necessario».

Inoltre, la tabella 1, Prestiti non cartolarizzati, introduce i concetti di «costo», «valore economico» e «valore di trasferimento» come base per la valutazione ai sensi del regime.

(40) Allegato 4.II degli orientamenti relativi alle attività deteriorate.

(41) Allegato 4.II degli orientamenti relativi alle attività deteriorate.

(42) Anche se la commissione di 95 bp fosse accettata come remunerazione per lo swap di attività, resta da stabilire se il livello della commissione è sufficiente per rappresentare una remunerazione adeguata, cfr. allegato 4.II degli orientamenti relativi alle attività deteriorate.

(43) L’argomento delle autorità islandesi che la natura della legge di emergenza è temporanea e pertanto i regimi attuati nel quadro della stessa per definizione non sono di natura permanente non può essere accettato. Nella legislazione pertinente non esistono disposizioni che impedirebbero alle autorità islandesi di proseguire per un periodo indefinito l’operazione mutui ipotecari. Questo contraddice il principio generale della proporzionalità e della necessità alla base degli orientamenti in materia di aiuti di Stato durante la crisi finanziaria. Il fatto che il parlamento islandese intendesse rivedere la legge di emergenza entro l’1.1.2010 non influisce su tale conclusione. In ogni caso, secondo le informazioni disponibili all’Autorità, finora il parlamento islandese non ha effettuato tale revisione.

(44) Orientamenti dell’Autorità sugli istituti finanziari, paragrafo 12.

(45) Orientamenti dell’Autorità sugli istituti finanziari, paragrafo 24.

(46) Cfr. ad esempio, la decisione della Commissione, del 16.12.2003, concernente il regime di aiuto attuato dalla Francia per il rilevamento di imprese in difficoltà (GU L 108 del 16.4.2004, pag. 38), e la decisione della Commissione del 20.12.2001 relativa al regime di aiuti di Stato al quale la Spagna ha dato esecuzione nel 1993, in favore di alcune imprese di recente costituzione in Vizcaya (Spagna) (GU L 40 del 14.2.2003, pag. 11). Cfr. anche la decisione ESA n. 754/08/COL del 3 dicembre 2008 relativa al programma di innovazione per le imprese del settore del legno (GU C 58, del 12.3.2009, pag. 12, e supplemento SEE n. 14 del 12.3.2009, pag. 5).