RISOLUZIONE DEL CONSIGLIO DELLE COMUNITÀ EUROPEE E DEI RAPPRESENTANTI DEI GOVERNI DEGLI STATI MEMBRI, RIUNITI IN SEDE DI CONSIGLIO del 19 ottobre 1987 concernente il proseguimento e l'attuazione di una politica e di un programma d'azione delle Comunità europee in materia ambientale (1987-1992) (87/C 328/01)

RISOLUZIONE DEL CONSIGLIO DELLE COMUNITÀ EUROPEE E DEI RAPPRESENTANTI DEI GOVERNI DEGLI STATI MEMBRI, RIUNITI IN SEDE DI CONSIGLIO del 19 ottobre 1987 concernente il proseguimento e l'attuazione di una politica e di un programma d'azione delle Comunità europee in materia ambientale (1987-1992) (87/C 328/01)

(Testo che sostituisce quello che figura nella GU n. C 289 del 29. 10. 1987, pag. 3)

IL CONSIGLIO DELLE COMUNITÀ EUROPEE E I RAPPRESENTANTI DEI GOVERNI DEGLI STATI MEMBRI, RIUNITI IN SEDE DI CONSIGLIO,

constatano che le azioni originate dal programma allegato dovranno essere attuate in alcuni casi a livello comunitario e in altri casi dagli Stati membri.

Per quanto concerne le azioni che dovranno essere attuate dagli Stati membri, questi ultimi veglieranno alla loro buona esecuzione, restando inteso che il Consiglio eserciterà nei confronti di tali azioni i poteri di coordinamento previsti dai trattati,

per quanto concerne le azioni del programma che dovranno essere attuate dalle istituzioni delle Comunità europee,

IL CONSIGLIO DELLE COMUNITÀ EUROPEE,

visto il trattato che istituisce la Comunità europea del carbone e dell'acciaio,

visto il trattato che istituisce la Comunità economica europea,

visto il trattato che istituisce la Comunità europea dell' energia atomica,

visto il progetto della Commissione,

visto il parere del Parlamento europeo (1),

(1) Parere reso il 14 maggio 1987 (non ancora pubblicato nella Gazzetta ufficiale).

visto il parere del Comitato economico e sociale (2),

(2)Parere reso il 14 maggio 1987 (non ancora pubblicato nella Gazzetta ufficiale).

considerando che il trattato che istituisce la Comunità economica europea, modificato dall'Atto unico europeo, prevede lo sviluppo e l'attuazione di una politica comunitaria in materia ambientale ed enuncia gli obiettivi e i principi che dovrebbero guidare una simile politica;

considerando che la dichiarazione del Consiglio delle Comunità europee e dei rappresentanti dei governi degli Stati membri, riuniti in sede di Consiglio, del 22 novembre 1973 (3), prevede l'attuazione di un programma d'azione delle Comunità europee in materia ambientale; che tale programma d'azione è stato prorogato e completato per il periodo 1977-1986 con le risoluzioni del Consiglio e dei rappresentanti dei governi degli Stati membri, riuniti in sede di Consiglio, del 17 maggio 1977 (4) e del 7 febbraio 1983 (5); considerando che questo programma d'azione è tuttora valido e che è opportuno aggiornarlo, continuarne l'esecuzione e completarlo, per gli anni 1987-1992, con le nuove azioni che si riveleranno necessarie;

(3) GU n. C 112 del 20. 12. 1973, pag. 1.

(4) GU n. C 139 del 13. 6. 1977, pag. 1.

(5) GU n. C 46 del 17. 2. 1983, pag. 1.

considerando che occorre, nel rispetto del trattato, quale è stato modificato dall'Atto unico europeo, evitare che gli Stati membri adottino misure divergenti tali da provocare distorsioni economiche e di concorrenza del mercato comune;

considerando che l'anno europeo dell'ambiente, iniziato il 21 marzo 1987, offre un'eccellente opportunità di avviare cambiamenti di atteggiamento e di promuovere gli interventi necessari a dare effetto pratico a tali percezioni;

RICORDA, che l'Atto unico europeo, che costituisce una nuova base giuridica della politica comunitaria in materia ambientale, prevede che l'azione della Comunità in materia ambientale ha l'obiettivo:

- di salvaguardare, proteggere e migliorare la qualità dell'ambiente,

-di contribuire alla protezione della salute umana,

-di garantire un'utilizzazione accorta e razionale delle risorse naturali;

RICORDA, inoltre che l'Atto unico europeo prevede quanto segue:

-l'azione della Comunità in materia ambientale si fonda sui principi dell'azione preventiva e della correzione, anzitutto alla fonte, dei danni causati all'ambiente, nonché sul principio «chi inquina paga»;

-le esigenze connesse con la salvaguardia dell'ambiente costituiscono una componente delle altre politiche della Comunità;

-nel quadro delle loro competenze rispettive, la Comunità e gli Stati membri cooperano con i paesi terzi e le organizzazioni internazionali competenti;

RICORDA, che l'Atto unico europeo prevede inoltre che, nel predisporre l'azione in materia ambientale, la Comunità terrà conto:

-dei dati scientifici e tecnici disponibili;

-delle condizioni dell'ambiente nelle varie regioni della Comunità;

-dei vantaggi e degli oneri che possono derivare dall' azione o dall'assenza di azione;

-dello sviluppo socio-economico della Comunità nel suo insieme e dello sviluppo equilibrato delle sue singole regioni,

RICORDA, che l'Atto unico europeo prevede che la Comunità agisca in materia ambientale, nella misura in cui i suddetti obiettivi possano essere meglio realizzati a livello comunitario piuttosto che a livello dei singoli Stati membri; che, fatte salve talune misure di carattere comunitario, gli Stati membri assicurano il finanziamento e l'esecuzione delle altre misure;

RICORDA, infine che la Commissione, nelle sue proposte in particolare in materia sanitaria e di protezione ambientale, fissa un elevato livello base di protezione, quale è previsto dalle pertinenti disposizioni dell'Atto unico europeo;

RICONOSCE, che la protezione dell'ambiente può contribuire a promuovere la crescita economica e a favorire la creazione di posti di lavoro;

ACCOGLIE, favorevolmente l'intenzione della Commissione di cooperare strettamente con gli ambienti industriali e sindacali e con gli organismi extragovernativi interessati all'elaborazione e all'attuazione della politica e dei programmi in materia ambientale;

SOTTOLINEA, la particolare attenzione che rivolge all'attuazione della legislazione comunitaria e INVITA la Commissione a riconsiderare in misura sistematica l'applicazione e gli effetti pratici della politica comunitaria esistente e a tracciare un bilancio per il Parlamento europeo e il Consiglio affinché sia possibile valutare l'efficacia di tale politica e definire, tra l'altro, orientamenti utili per le future proposte;

DICHIARA che, tenendo conto di quanto precede e basandosi sulle realizzazioni del passato, è importante concentrare l'azione comunitaria sui seguenti settori prioritari, fatte salve le rispettive competenze della Comunità e degli Stati membri:

Prevenzione dell'inquinamento

a)riduzione alla fonte degli inquinamenti e degli effetti nocivi nei vari settori:

- lotta contro l'inquinamento atmosferico, anche mediante una efficace attuazione delle direttive esistenti in materia di qualità dell'atmosfera e di inquinamento atmosferico proveniente dagli impianti industriali e mediante l'adozione e l'attuazione di misure concernenti le emissioni dei grandi impianti di combustione e dei veicoli a motore;

-lotta contro l'inquinamento delle acque dolci e marine proveniente da fonti specifiche o generalizzate, anche mediante l'attuazione della direttiva 76/464/CEE del Consiglio, del 4 maggio 1976, concernente l'inquinamento provocato da certe sostanze pericolose scaricate nell'ambiente idrico della Comunità (6), nonché mediante il miglioramento generale dell'ambiente idrico, segnatamente il Mare del Nord e il Mediterraneo;

(6) GU n. L 129 del 18. 5. 1976, pag. 23.

-lotta contro l'inquinamento del suolo, in particolare quello provocato dai prodotti agrochimici e dai rifiuti tossici;

-attuazione armonizzata delle direttive esistenti riguardanti i rifiuti tossici pericolosi, in particolare il trasporto di tali rifiuti oltre frontiera.

In questo contesto l'azione comunitaria terrà conto in particolare della necessità di:

-prevenire il trasferimento dell'inquinamento da un ambiente ad un altro;

-lottare contro l'inquinamento transfrontaliero.

b)controllo delle sostanze e dei preparati chimici:

-valutazione, in particolare attraverso il maggiore uso delle analisi multisettoriali, dei rischi derivanti per l'ambiente e la salute umana dalle sostanze e dai preparati chimici;

-individuazione e attuazione delle misure di controllo più efficaci ed economiche delle sostanze che possono presentare rischi per l'ambiente e la salute dei consumatori;

c)prevenzione degli incidenti industriali:misure che consentano la prevenzione generale degli incidenti industriali, nonché un'efficace reazione e la limitazione delle conseguenze degli incidenti che potrebbero tuttavia verificarsi mediante

-una più efficace attuazione della direttiva 82/501/CEE del Consiglio, del 24 giugno 1982, sui rischi di incidenti rilevanti connessi con determinate attività industriali (7);

(7) GU n. L 230 del 5. 8. 1982, pag. 1.

-una revisione di detta direttiva, comprendente tra l'altro l'eventuale estensione del suo campo di applicazione;

-l'intensificazione degli scambi di informazioni tra Stati membri in questo settore;

d)lotta alla fonte contro l'inquinamento acustico;

e)misure concernenti la valutazione e l'impiego ottimale della biotecnologia in materia di ambiente;

f)proseguimento di un'azione efficace di protezione della salute della popolazione e dell'ambiente dai danni derivanti dalle radiazioni nucleari, sia in caso di normale funzionamento degli impianti che in caso di incidente;

Miglioramento della gestione delle risorse

g)misure intese a salvaguardare e a valorizzare il patrimonio naturale dell'Europa, in particolare:

-attuazione degli atti del Consiglio già in vigore, come il regolamento (CEE) n. 3626/82 del Consiglio, del 3 dicembre 1982, relativo all'applicazione nella Comunità della convenzione sul commercio internazionale delle specie di flora e di fauna selvatiche minacciate di estinzione (8), e la direttiva 79/409/CEE del Consiglio, del 2 aprile 1979, concernente la conservazione degli uccelli selvatici (9);

(8) GU n. L 384 del 31. 12. 1982, pag. 1.

(9) GU n. L 103 del 25. 4. 1979, pag. 1.

-protezione, alle condizioni previste dal trattato, delle zone di importanza comunitaria, tra l'altro nel quadro della direttiva 79/409/CEE, o delle zone particolarmente sensibili sul piano ambientale e incoraggiamento a rigenerare zone deteriorate dal punto di vista ambientale;

-protezione delle foreste contro l'inquinamento atmosferico e gli incendi, compresa l'attuazione delle misure previste dal regolamento (CEE) n. 3528/86 del Consiglio, del 17 novembre 1986, relativo alla protezione delle foreste nella Comunità contro l'inquinamento atmosferico (10) e del regolamento (CEE) n. 3529/86 del Consiglio, del 17 novembre 1986, relativo alla protezione delle foreste nella Comunità contro gli incendi (11);

(10) GU n. L 326 del 21. 11. 1986, pag. 2.

(11) GU n. L 326 del 21. 11. 1986, pag. 5.

h)misure riguardanti i rischi e le catastrofi naturali o provocati dall'uomo con ripercussioni sulla salute umana e nell'ambiente, nonché valutazione del rischio e adeguata reazione;

i)incoraggiamento delle pratiche agricole che arrecano giovamento all'ambiente;

j)protezione del suolo, in particolare attraverso la lotta contro l'erosione, la conservazione del manto vegetale e la prevenzione dei danni provocati da talune attività industriali e agricole, nonché la lotta contro tali danni, in funzione delle diverse caratteristiche geomorfologiche delle diverse regioni;

k)miglioramento delle risorse idriche e della gestione delle acque, in particolare mediante la riduzione dell'inquinamento idrico, la protezione dei bacini di captazione e l'incoraggiamento a riutilizzare le acque usate;

l)miglioramento della gestione dei rifiuti per quanto riguarda la riduzione della quantità, il trattamento, il riciclo e il riutilizzo dei medesimi;

m)protezione generale e integrata dell'ambiente nella regione mediterranea, in funzione in particolare di tutti gli aspetti specifici di questa regione al momento dell'esecuzione del programma d'azione;

Attività internazionali

n)sostegno ed eventualmente partecipazione attiva da parte della Comunità e degli Stati membri delle iniziative internazionali inerenti alla protezione dell'ambiente, nell'ambito delle rispettive competenze;

o)cooperazione con i paesi in sviluppo su questioni ambientali e in materia di protezione delle risorse naturali, in particolare per quanto riguarda i problemi della desertificazione e dell'approvvigionamento idrico, le foreste tropicali, nonché la produzione e l'impiego di sostanze o prodotti pericolosi e la cooperazione tecnologica;

Sviluppo di strumenti adeguati

p)miglioramento dei fondamenti scientifici della politica ambientale, tra l'altro mediante adeguati programmi di ricerca;

q)attuazione efficace della direttiva 85/337/CEE del Consiglio, del 27 giugno 1985, concernente la valutazione dell'impatto di determinati progetti pubblici e privati sull'ambiente (12) e integrazione della dimensione ambientale nelle altre politiche comunitarie;

(12) GU n. L 175 del 5. 7. 1985, pag. 40.

r)attuazione di norme adeguate atte a garantire un'efficace protezione della salute pubblica e dell'ambiente;

s)sviluppo di strumenti economici efficaci quali tasse, canoni, aiuti statali, autorizzazioni di scarico negoziabili ai fini dell'applicazione efficace del principio «chi inquina paga» in conformità della raccomandazione 75/436/Euratom/CECA/CEE del Consiglio, del 3 marzo 1975, concernente l'imputazione dei costi e l'intervento dei pubblici poteri in materia di ambiente (13) (principio «chi inquina paga»);

(13) GU n. L 194 del 25. 7. 1985, pag. 1.

t)promozione dello sviluppo e della diffusione di tecnologie pulite, soprattutto nel caso delle industrie particolarmente inquinanti;

u)miglioramento dell'accesso all'informazione in materia ambientale;

v)intensificazione degli sforzi per promuovere l'educazione e la formazione in materia ambientale agli opportuni livelli, nonché maggiore presa di coscienza dei cittadini;

PRENDE ATTO del programma d'azione allegato alla presente risoluzione e ne approva in generale gli orientamenti;

SI IMPEGNA a deliberare sulle proposte della Commissione possibilmente entro nove mesi dalla data del loro inoltro o, se del caso, dalla data d'inoltro dei pareri del Parlamento europeo e del Comitato economico e sociale;

DICHIARA che la messa a disposizione dei mezzi finanziari necessari per l'esecuzione della presente risoluzione e del programma d'azione allegato sarà decisa secondo le procedure consuete, nel rispetto dell'articolo 130 R dell'Atto unico europeo ed in particolare del paragrafo 4.

ALLEGATO

QUARTO PROGRAMMA D'AZIONE IN MATERIA AMBIENTALE

(1987-1992)

INDICE

1. Introduzione //6

2.Orientamenti politici generali

2.1. Emendamenti al trattato di Roma //7

2.2.Attuazione delle direttive comunitarie //8

2.3.Integrazione con altre politiche della Comunità //9

2.4.Aspetti economici ed occupazionali delle politiche e delle azioni in materia ambientale //14

2.5.Strumenti economici //15

2.6.Informazione ed educazione //15

3.Approcci alla prevenzione e al controllo dell'inquinamento

3.1.Principi generali //17

3.2.Controlli di inquinamento multisettoriale //18

3.3.Controlli sulle sostanze //19

3.4.Controlli delle sorgenti //19

3.5.Standard di prodotti, limiti di emissione, obiettivi e standard di qualità ambientale //20

3.6.Conclusioni //21

4.Azioni in settori specifici

4.1.Inquinamento atmosferico //21

4.2.Acque dolci e acque marine //23

4.3.Prodotti chimici //25

4.4.Biotecnologia //26

4.5.Rumore //28

4.6.Sicurezza nucleare //28

5.Gestione delle risorse ambientali

5.1.Conservazione della natura e delle risorse ambientali //29

5.2.Protezione del suolo //31

5.3.Gestione di rifiuti //32

5.4.Aree urbane, costiere e zone montane //34

6.Ricerca //35

7.Interventi a livello internazionale

7.1.Interventi nell'ambito delle organizzazioni internazionali e con paesi terzi //36

7.2.Cooperazione con paesi in via di sviluppo in materia ambientale //37

8.Anno europeo dell'ambiente //39

9.Conclusioni //40

Allegato 1:Ridefinizione degli obiettivi e dei principi di una politica ambientale della Comunità //40

Allegato 2:Provvedimenti ambientali del nuovo trattato //43

QUARTO PROGRAMMA D'AZIONE IN MATERIA AMBIENTALE

1. INTRODUZIONE

1.1. Con il primo programma d'azione in materia ambientale, adottato nel 1973 (1), si sono spiegati gli obiettivi e i principi della politica di intervento ambientale elencando un'ampia serie di azioni ritenute necessarie a livello comunitario. Gli obiettivi ed i principi espressi restano tutt'ora validi (2) ed alcuni interventi specifici devono ancora essere portati a termine ma, nel frattempo, l'approccio della Comunità in merito alla protezione ambientale si è considerevolmente sviluppato.

(1) GU n. C 112 del 20. 12. 1973.

(2) GU n. C 139 del 13. 6. 1977 (vedi allegato 1).

1.2. Il secondo programma d'azione in materia ambientale, adottato nel 1977, consisteva, in pratica, in un aggiornamento ed in una estensione del primo, ma, entro il 1983, quando venne adottato il terzo programma d'azione, il progresso nella tattica e nell'approccio alla protezione dell'ambiente si era ormai chiaramente delineato. L'approccio di prevenzione, che necessita cioè l'adozione di misure economiche e sociali che impediscano l'insorgere dei problemi ambientali, divenne il punto focale. Le risorse ambientali vennero considerate la base, ma anche il limite, per ulteriori sviluppi sociali ed economici. La prevenzione doveva essere raggiunta attraverso l'integrazione dei requisiti ambientali nella pianificazione e nella esecuzione di interventi in molti settori economici e sociali. Venne posto altresì l'accento sulla precedente valutazione di impatto come strumento cardine per garantire tale integrazione.

1.3. Ora che la Comunità adotta un quarto programma d'azione in materia ambientale per il periodo di sei anni 1987-1992, il contesto è nuovamente mutato. Non si nega più il ruolo centrale svolto dalla politica di protezione ambientale nell'ambito del corpus totale della tattica comunitaria, e neppure il fatto che debbano essere prese in considerazione le necessità della protezione ambientale come fattore fondamentale qualora si prendano decisioni in campo economico. I continui, e in molti casi crescenti, problemi di deterioramento dell'ambiente hanno convinto la Commissione circa il fatto che l'instaurazione di rigidi standard ambientali a scopo di protezione non può più essere facoltativa, ma è, bensì, essenziale. Inoltre la Commissione è altresì convinta che tenendo conto della domanda pubblica, sempre crecente, in merito al miglioramento degli standard di protezione ambientale e all'ottenimento di prodotti non nocivi per l'ambiente, sia all'interno della Comunità che a livello mondiale, l'industria della Comunità avrà successo solo se si adeguerà in misura sempre maggiore a tali standard ed alla produzione di tali beni. Anche dal punto di vista economico, quindi, gli standard elevati di protezione ambientale sono ormai imprescindibili.

1.4. Queste nuove percezioni, circa l'importanza e il ruolo della politica di protezione ambientale per la Comunità, sono recentemente state rafforzate da due conclusioni raggiunte dal Consiglio europeo che, in un certo senso, costituiscono un ordine del giorno e punti di riferimento per le proposte della Commissione circa il quarto programma d'azione in materia ambientale della Comunità.

1.5. La prima di queste due conclusioni consisteva, ovviamente, nella decisione del Consiglio europeo, su raccomandazione della conferenza intergovernativa, di proporre l'inclusione nel trattato emendato di Roma di un capitolo sull'ambiente. Con questa decisione si riconosceva di fatto la necessità di una politica ambientale comunitaria più sviluppata - fulcro di altre politiche comunitarie - e si stabilivano i principi guida per i suoi contenuti. È particolarmente significativo che, ed è l'unico caso tra le politiche comuni previste dal trattato emendato, si stabilirà che, in relazione alla politica ambientale (articolo 130R), i suoi requisiti dovranno costituire una componente di altre politiche comuni e, con riferimento particolare agli standard stabiliti in base all'articolo 100A del trattato emendato, le proposte della Commissione concernenti, tra l'altro, la protezione ambientale saranno basate su un elevato livello di protezione. L'articolo prevede inoltre che le disposizioni nazionali applicate in virtù della salvaguardia ambientale, non devono essere utilizzate quale mezzo di discriminazione arbitraria o di restrizione dissimulata del commercio tra paesi membri. Nell'allegato 2 al presente programma, si sottopone una copia delle modifiche proposte al trattato in merito all'ambiente.

1.6. La seconda conclusione rilevante per la politica ambientale consiste nel riconoscimento da parte del Consiglio europeo del marzo 1985 (3) circa il fatto che la politica di protezione ambientale può contribuire all'aumento della crescita economica e alla creazione di nuovi posti di lavoro. Nel passato i requisiti ambientali sono spesso stati considerati come qualcosa che imponeva semplicemente condizionamenti e costi all'industria, all'agricoltura, ai trasporti, ecc. Oggi, in un mondo nel quale sono necessari standard ambientali sempre più elevati, l'ottenimento di tali standard deve essere considerato, in misura sempre maggiore, come un elemento cardine per il futuro successo economico della Comunità. Il Consiglio ha proseguito affermando la propria determinazione nel dare a questa politica la dimensione di componente essenziale delle politiche economiche, industriali, agricole e sociali realizzate dalla Comunità e dai suoi Stati membri.

(3) «Secondo il Consiglio europeo, una politica ambientale comunitaria di protezione deve basarsi sulle seguenti considerazioni:

i) riconoscendo che questa politica può contribuire all'aumento della crescita economica e alla creazione del lavoro, afferma la sua determinazione nell'assegnare a tale politica la dimensione di una componente essenziale della politica economica, industriale, agricola e sociale realizzata dalla Comunità e dai suoi Stati membri.

ii)Riconosce per gli Stati membri la necessità di intraprendere azioni coerenti nella struttura della Comunità per la protezione dell'atmosfera, del mare e del suolo, poiché le azioni isolate non possono essere efficaci, o, addirittura, potrebbero risultare nocive.Si richiede al Consiglio di accelerare le procedure e di compiere tutti gli sforzi possibili, insieme alla Commissione, per assicurarsi che gli anni a venire siano caratterizzati da un progresso significativo dell'azione comunitaria per la protezione dell'ambiente sia in Europa che nel resto del mondo.In questo senso il Consiglio europeo ha deciso di designare il 1987 come ''Anno europeo dell'ambiente''» (Bollettino delle Comunità europee, marzo 1985).

1.7. Questo è l'ordine delle priorità e l'orientamento del quarto programma d'azione in materia ambientale. La sfida, e al tempo stesso l'opportunità, consiste nel rintracciare i mezzi per un ulteriore progresso nella politica ambientale in modo tale che si possano conseguire quei benefici economici e occupazionali prefigurati dal Consiglio europeo.

2. ORIENTAMENTI POLITICI GENERALI

2.1. Emendamenti al trattato di Roma

2.1.1. Il trattato CEE, secondo gli emendamenti previsti dall'Atto unico europeo prevede due modi di svolgimento del lavoro sulla politica ambientale a livello della Comunità. In primo luogo il trattato contiene un capitolo specifico (titolo VII) sulla politica ambientale (articoli da 130R a 130T) che fissa gli obiettivi e i principi di tale politica, con particolare riguardo alla necessità di azioni preventive, parallelamente ai requisiti di protezione e di miglioramento della qualità dell'ambiente. Il trattato inoltre stabilisce espressamente che i requisiti della politica ambientale costituiscano una componente delle altre politiche comunitarie.

2.1.2. Il trattato, inoltre, riconosce che le azioni di protezione ambientale possono rappresentare un elemento importante per il conseguimento del mercato interno, obiettivo principale della Comunità per il prossimo quinquennio. È evidente come gli interventi ambientali intrapresi a livello di un solo Stato membro possano facilmente far sorgere nuove barriere per il commercio intercomunitario o distorcere la concorrenza. In questo contesto è degno di nota come l'articolo 100A, in merito all'adozione di misure per l'approssimazione dei provvedimenti stabiliti per legge, regolamenti o interventi amministrativi negli Stati membri che abbiano come oggetto l'instaurazione o il funzionamento del mercato comune, non solo stabilisca che tali misure dovranno essere adottate da una maggioranza votante qualificata, ma prevede altresì che le proposte della Commissione esposte nell'articolo 100, paragrafo 1, relative alla salute, alla sicurezza, alla protezione ambientale ed alla protezione dei consumatori, dovranno essere basate su un elevato livello di protezione.

2.1.3. La Commissione intende fare pieno uso delle misure previste nel nuovo trattato e, in particolare, dei poteri previsti nell'articolo 100A. Viene riconosciuta la necessità di combinare, tramite azioni che proteggano effettivamente l'ambiente, due tra i principali obiettivi del trattato, e cioè il conseguimento del mercato interno con lo sviluppo di un elevato livello di standard ambientali all'interno della Comunità. La Commissione è inoltre convinta che lo sviluppo di elevati standard ambientali sia coerente con, e talvolta necessario per, la protezione ed il miglioramento della futura posizione competitiva dell'industria della Comunità.

2.1.4. È anche importante notare come l'articolo 130B dell'Atto unico europeo ponga l'accento sulla promozione di una coesione economica e sociale all'interno della Comunità, riducendo così le disparità regionali. E ancora, il capitolo concernente la politica ambientale indica chiaramente come la Comunità, nel preparare la sua azione di intervento sull'ambiente, debba tener conto, tra l'altro, delle condizioni nelle diverse regioni della Comunità nonché dello sviluppo economico e sociale della Comunità nel suo complesso e dello sviluppo bilanciato delle sue regioni. È ovvio, pertanto, che, nel periodo in cui entrerà in vigore il quarto programma d'azione in materia ambientale, si attribuirà una particolare importanza ad una stretta azione di collaborazione per la realizzazione delle politiche ambientali comunitarie e regionali. La Commissione intraprenderà i passi necessari per assicurarsi che ciò si verifichi.

2.1.5. Le azioni per assicurare il consolidamento della politica ambientale della Comunità con le altre politiche comunitarie richiamate dal trattato emendato, saranno accompagnate da un certo numero di altre azioni su vasta scala nel corso dei prossimi cinque anni. In questo modo la Commissione potrà valutare con attenzione e criticamente la politica perseguita nei diversi settori ambientali per controllare se l'esperienza della legislazione passata e la sua realizzazione può suggerire l'adozione di nuove strategie, o perché non sono state realizzate parti dei programmi di intervento ambientale precedenti e che lezione se ne può trarre per il futuro.

2.1.6. La Commissione riaffermerà gli obblighi degli Stati membri, secondo le direttive esistenti, di relazionare in merito all'applicazione di tali direttive. A questo scopo, sottoporrà una proposta per una direttiva che renda comune e razionalizzi l'obbligo generico di presentare delle relazioni, legandole più efficacemente alla presentazione di relazioni, sulla base di un ciclo triennale, dello stato ambientale della Comunità. La Commissione, inoltre, propone di pubblicizzare maggiormente le relazioni sulle diverse direttive ambientali e di commissionare relazioni in merito all'effetto della legislazione ambientale della Comunità.

2.1.7. Secondo l'accordo sulle informazioni del 1973 (4), gli Stati membri sono concordi nel render note alla Commissione le loro intenzioni in merito all'introduzione della legislazione ambientale a livello nazionale. In considerazione dei provvedimenti del trattato emendato, riguardanti sia la politica ambientale che il completamento del mercato interno entro il 1992, che implica la necessità di elaborare qualsiasi standard ambientale necessario a livello comunitario in relazione ai prodotti sulla stessa scala di tempo, la Commissione ritiene che sia tempo di trasformare l'accordo sull'informazione in uno strumento comunitario vincolante. La Commissione presenterà conseguentemente una proposta per una direttiva che renda obbligatoria la notifica della legislazione ambientale proposta, nella misura in cui quest'ultima non sia già prevista secondo le disposizioni della direttiva 83/189/CEE (5), rendendo possibile in questo modo una valutazione più sistematica delle necessità di intraprendere delle azioni in materia ambientale a livello comunitario.

(4) GU n. C 9 del 15. 3. 1973; GU n. C 86 del 20. 7. 1974.

(5) GU n. L 109 del 26. 4. 1983, pag. 8.

2.2. Attuazione delle direttive comunitarie

2.2.1. L'efficace attuazione della legislazione ambientale della Comunità da parte di tutti gli Stati membri sarà di primaria importanza per la Comunità.

2.2.2. Normalmente è possibile trasporre la legislazione della Comunità nella legislazione nazionale entro un periodo di tempo ragionevole, anche se, a volte, più tardi rispetto alle date stabilite nelle direttive. È chiaro che i nuovi Stati membri, in particolare, dovranno compiere degli sforzi maggiori nei prossimi anni. La Commissione, comunque, nel passato ha individuato un numero considerevole di omissioni e deviazioni rispetto alle leggi nazionali, a volte di importanza considerevole, ed è stata costretta a promuovere procedure d'infrazione contro gli Stati membri, così da adeguare la legislazione nazionale ai requisiti della legge della Comunità.

2.2.3. È probabile che in futuro la questione della trasposizione delle direttive comunitarie nell'ordinamento giuridico interno riceva una maggiore attenzione da parte del pubblico interessato poiché la Commissione ha deciso di garantire la pubblicità della sua base di dati, dove sono immagazzinate informazioni circa i provvedimenti presi a livello nazionale per dare formalmente attuazione agli atti giuridici comunitari.

2.2.4. Oltre alla questione dell'intervento legislativo, le ulteriori questioni in merito alla realizzazione pratica a livello legislativo nazionale dei requisiti di legislazione comunitaria e circa la sua reale efficacia nel miglioramento della qualità dell'ambiente sollevano entrambe problemi considerevoli.

2.2.5. In teoria, la Commissione ha il potere di controllare se gli atti della Comunità e le leggi nazionali che su quelli si basano, sono realmente e completamente soddisfacenti in termini pratici, a livello locale o regionale. Questo potere deriva dall'articolo 155 del trattato e, inoltre, dagli articoli contenuti nelle singole direttive secondo le quali gli Stati membri devono informare la Commissione in merito alla realizzazione delle direttive. Le relazioni nazionali, ad ogni modo, non vengono sempre sottoposte con regolarità o frequenza e non contengono particolari sufficienti per consentire alla Commissione di valutarne bene la realizzazione pratica.

2.2.6. Al fine di orientare entrambi questi aspetti, cioè la conformità giuridica e l'attuazione pratica, la Commissione intende intensificare il dialogo con le amministrazioni nazionali (o, secondo il caso, regionali) degli Stati membri per promuovere una comprensione completamente armonica, nonché l'approccio alle questioni legali e pratiche concernenti l'attuazione, e persuadere gli stessi Stati per assicurare la realizzazione pratica delle azioni della Comunità e delle leggi nazionali che su queste si basano. Tali discussioni possono essere utili ad alcune amministrazioni, mettendole in grado di beneficiare della esperienza acquisita dalle amministrazioni degli altri Stati membri. Questo dovrebbe inoltre evitare, quanto più possibile, alla Commissione il ricorso alle procedure d'infrazione.

2.2.7. La Commissione, inoltre, intende intraprendere ulteriori azioni per promuovere un migliore adeguamento ai requisiti di politica ambientale della Comunità e ad una sua realizzazione più efficace. Tali interventi comprendono:

- la questione di sapere se, nei casi appropriati, si dovrebbero nominare ispettori ambientali comunitari col compito di collaborare con i funzionari nazionali per garantire l'armonizzazione e la piena attuazione della legislazione della Comunità;

-una migliore pubblicità circa la politica ambientale della Comunità ed il suo impatto a livello locale, regionale e nazionale per aumentare la consapevolezza dell'opinione pubblica circa la necessità di un'efficace protezione dell'ambiente;

-incoraggiamento a privati, enti non governativi, o autorità locali affinché denuncino alla Commissione l'inosservanza, in tutto o in parte, della normativa ambientale e chiedano gli opportuni rimedi;

-organizzazione di seminari, apprestamento di laboratori e altri luoghi di pubblica discussione per agevolare lo scambio di esperienze tra le persone interessate e le organizzazioni in merito all'applicazione ricevuta dalle leggi della Comunità, nonché all'efficacia di queste ai fini del miglioramento dell'ambiente;

-avviare procedure di infrazione, a norma dell'articolo 169 del trattato, contro gli Stati membri, per garantire che questi rispettino gli obblighi derivanti dalla legislazione della Comunità.

2.2.8. Secondo la Commissione, l'attuazione completa ed effettiva della normativa comunitaria in materia ambientale da parte di tutti gli Stati membri è un punto di importanza prioritaria poiché può portare ad un considerevole miglioramento circa la qualità dell'ambiente, contribuendo ad una migliore integrazione delle politiche e degli interventi ambientali nazionali e rafforzando la coesione della Comunità. Per questo si considera l'attuazione come prioritaria, secondo il quarto programma d'azione.

2.3. Integrazione con altre politiche della Comunità

2.3.1. Mentre è vero che non può esistere alcuna sana politica ambientale senza progresso sul fronte economico e sociale, è altrettanto vero che non può esservi un duraturo progresso economico e sociale che non tenga conto di considerazioni ambientali, viste come parte essenziale dello sviluppo sociale ed economico. Questo è stato chiaramente riconosciuto dal Consiglio europeo quando è stata affermata la determinazione di dare alla politica di protezione ambientale la dimensione di una componente essenziale delle politiche economica, industriale, agricola e sociale, realizzate dalla Comunità e dai suoi Stati membri.

2.3.2. Di conseguenza, sarà parte centrale degli sforzi della Commissione, durante il periodo di attuazione del quarto programma d'azione in materia ambientale, compiere maggiori progressi verso la realizzazione pratica di questo obiettivo, inizialmente a livello delle azioni e della politica proprie della Comunità, in secondo luogo a livello delle politiche realizzate dagli Stati membri, ma entro il più breve tempo possibile, in modo più generale, così che tutti i progressi economici e sociali nell'ambito della Comunità, in cui si sono impegnati sia enti pubblici che privati o di tipo misto, integrino nella pianificazione e nella esecuzione i requisiti di tipo ambientale.

2.3.3. In relazione a queste iniziative su vasta scala, si dovrà ovviamente dare la priorità ai progetti e assicurarsi che la realizzazione pratica di questi progressi, di qualsiasi tipo possano essere, tenga conto in modo adeguato dei requisiti di tipo ambientale. La partecipazione della Commissione si estenderà altresì, quanto più rapidamente possibile, sino a comprendere le politiche e le dichiarazioni di politica, i piani e la loro realizzazione, le procedure, i programmi (compresi gli obiettivi generali e elementi particolari), nonché progetti singoli.

2.3.4. Per quanto si riferisce alle politiche proprie della Comunità si attribuisce una speciale importanza ai progetti e ai programmi finanziati dai fondi strutturali e da altri fondi della Comunità. La recente instaurazione di disposizioni permanenti per il preciso coordinamento delle operazioni sotto l'egida di tutti i fondi strutturali è ovviamente di grande aiuto per tenere conto delle esigenze ambientali. Nell'ambito della struttura di queste disposizioni di coordinamento la Commissione sta già lavorando sullo sviluppo di procedure interne efficaci che assicurino l'inclusione dei requisiti ambientali nel processo per la valutazione e l'approvazione delle proposte, così che tutti i progressi siano finanziati da tali fondi. Tali procedure si baserebbero precisamente sul contenuto della direttiva 85/337/CEE sulla valutazione dell'impatto ambientale (6) e stabiliranno inoltre l'obbligo di intraprendere valutazioni sull'impatto ambientale nei casi appropriati. Una volta stabilite tali procedure in relazione alle politiche proprie della Comunità, la Commissione considererà la questione di una loro applicazione più ampia e presenterà delle proposte adeguate.

(6) GU n. L 175 del 6. 7. 1975.

2.3.5. La valutazione ambientale delle proposte di sviluppo, comunque, non è di per sé sufficiente ad assicurare un'integrazione adeguata dei requisiti ambientali in altre aree politiche. Illustrando la natura delle iniziative che devono essere intraprese per assicurare la piena integrazione di questi requisiti nella pianificazione e nell'esecuzione dell'attività economica e sociale nell'ambito della Comunità, i paragrafi seguenti indicano le intenzioni della Commissione in relazione ad aree politiche particolari, dove sono necessarie, secondo la Commissione, azioni di tipo specifico.

2.3.6. Agricoltura - Il paesaggio europeo più ammirato è stato formato e forgiato dall'agricoltura nel corso dei secoli. Lo sviluppo dei moderni procedimenti di coltivazione, comunque, pone delle domande che necessitano una risposta urgente. Un utilizzo inappropriato del paesaggio va a scapito della qualità del paesaggio e delle aree a protezione speciale; l'abuso di sostanze chimiche e lo smaltimento non controllato dei rifiuti agricoli inquina le acque e danneggia la natura. La Commissione ha già annunciato le sue proposte iniziali [in seguito alla pubblicazione del suo Libro verde dedicato alle «Prospettive per la politica agricola comune» (7) e alla successiva comunicazione «Il futuro dell'agricoltura comunitaria» (8)], proposte volte ad assicurare che la politica e la pratica dell'agricoltura nella Comunità facciano un maggiore sforzo per rispettare l'ambiente e per conservare l'incalcolabile patrimonio costituito dal paesaggio e dalle specie animali. Si pone l'accento sulle misure «a sostegno dell'agricoltura nelle aree dove è essenziale usare per la pianificazione agricola, il mantenimento dell'equilibrio sociale e la protezione dell'ambiente e del paesaggio» e sulla necessità di «rendere gli agricoltori maggiormente consapevoli del problema ambientale».

(7) COM(85) 333 del 13. 7. 1985.

(8) COM(85) 750 del 18. 12. 1985.

2.3.7. Nel documento COM(85) 750, la Commissione ha anche chiarito il suo punto di vista circa il fatto che per realizzare un equilibrio corretto tra lo sviluppo agricolo e le necessità, a volta conflittuali, di conservazione dell'ambiente naturale, è necessario intraprendere una serie di azioni, particolarmente in merito all'uso di sostanze agrochimiche, al trattamento dei rifiuti e alla conservazione delle specie, dell'habitat e del territorio. In relazione ai progetti e ai programmi agricoli e di silvicoltura su larga scala, la Commissione ha chiarito in passato, e in molte occasioni, che richiederà l'uso di valutazioni di impatto ambientale. Come indicato nella recente comunicazione della Commissione al Consiglio in merito all'intervento della Comunità nel settore della silvicoltura (9), è auspicabile un aumento dell'area forestale della Comunità per un certo numero di ragioni, compreso il contributo che questo potrebbe dare alla protezione e al miglioramento ambientale. Per tutti questi problemi, la Commissione presenterà al più presto delle proposte adeguate.

(9) COM(86) 26 del 31. 1. 1986.

2.3.8. Il controllo sistematico della morte delle foreste è una misura essenziale per accompagnare le misure di controllo dell'inquinamento atmosferico. Le proposte in merito (ed anche sul controllo degli incendi) esistono da molto tempo; la Commissione sollecita a questo punto la loro adozione.

2.3.9. Industria - l'integrazione delle considerazioni ambientali nella politica industriale dev'essere vista in un contesto più ampio rispetto alla prevenzione o al controllo dell'inquinamento e alle procedure di valutazione dell'impatto. La localizzazione e la progettazione degli impianti industriali, le scelte dell'industria in merito a prodotti e procedimenti e l'approccio nei confronti della gestione dei rifiuti devono essere influenzati da considerazioni di tipo ambientale. Per contro, il ruolo dell'industria consiste nel generare benessere che, tra l'altro, rende possibili investimenti ambientali e miglioramenti in questo senso.

2.3.10. La politica dichiarata della Commissione consiste nell'apportare proposte legislative a protezione dell'ambiente in stretta collaborazione con l'industria. Un ulteriore obiettivo consiste, ove possibile, nel dare dei preavvisi in merito a probabili modifiche legislative stabilite secondo standard ambientali e requisiti rigidi, con un anticipo sufficiente per consentire all'industria il tempo per adeguarsi e per fare in modo che gli standard siano presi in considerazione per gli investimenti, per la politica e la pianificazione della produzione futuri.

2.3.11. La legislazione non è comunque il solo problema. È chiaro che gli standard ambientali diventeranno sempre più rigidi e la domanda per una migliore qualità ambientale sempre maggiore. È quindi importante che l'industria, di propria iniziativa e nel proprio interesse, intraprenda i passi necessari per integrare le considerazioni ambientali nella propria politica e nelle procedure e pratiche operative. Molte aziende hanno già fatto dei passi importanti in questa direzione; lo stesso si è verificato per alcune banche, compagnie di assicurazione, ecc. L'integrazione completa dei requisiti ambientali in tutte le attività economiche e sociali non sarà, comunque, raggiunta fino a che questo approccio non sia generalizzato. A questo scopo la Commissione, durante il periodo di attuazione del quarto programma d'azione in materia ambientale, lavorerà in stretta collaborazione con l'industria per lo sviluppo di principi guida idonei e codici di pratica, così da incoraggiarne lo sviluppo il più rapidamente possibile.

2.3.12. Così facendo, sarà necessario riconoscere che la necessità sempre crescente di standard rigidi causa seri problemi alle industrie di vecchio tipo che saranno interessate dalla ristrutturazione e che hanno molti impianti vecchi. Per contro, molte nuove industrie che prendono il loro posto si avvalgono di tecnologie innovative che sono, per loro stessa natura, meno inquinanti e meno problematiche, dal punto di vista ambientale, rispetto a quello di vecchio tipo che sostituiscono. Inoltre, alcune tecniche d'avanguardia possono essere, e diventeranno, di uso corrente nelle industrie di gestione ambientale (quali ad esempio le apparecchiature di controllo delle attrezzature), unendo così una migliore gestione ambientale a tecniche innovative.

2.3.13. Per quanto possa essere facile o meno per una particolare industria soddisfare la domanda per standard ambientali più rigidi, la Commissione è convinta che, globalmente, la competitività dell'industria comunitaria sui mercati mondiali, negli anni '90, dipenderà in parte dal fatto che i suoi prodotti siano adeguati ai requisiti ambientali, almeno nella stessa misura della concorrenza. Qualora questo progresso non si verificasse, i produttori della Comunità perderebbero le partecipazioni del mercato non solo sui mercati internazionali ma anche su quelli interni. Si deve inoltre riconoscere che l'inquinamento rappresenta uno spreco di risorse ed è spesso collegato a tecnologie obsolete. In entrambi i casi, l'imposizione di standard ambientali ambiziosi per quel che rimane degli anni '80 proteggerà, a lungo termine, i mercati ed il lavoro stimolando le innovazioni tecnologiche per adeguarsi ad essi. Gli standard che sono in corso di sviluppo sono delle vere e proprie sfide per l'industria ma offrono, d'altro canto, delle reali opportunità.

2.3.14. Si ritiene, che degli standard ambientali severi possano fornire opportunità di sviluppo particolarmente per le piccole e medie imprese. La Comunità ha riconosciuto l'importanza del ruolo di tali imprese ai fini di una crescita di ampio respiro nel settore economico ed occupazionale europeo. Le richieste estremamente specifiche circa lo sviluppo, l'innovazione ed i sistemi del settore produttivo, potranno essere più facilmente assunte dalle imprese più piccole che dispongono della flessibilità necessaria per far fronte a tali richieste. Lo sviluppo e la creazione di nuove piccole e medie imprese che ne conseguiranno apporteranno un contributo significativo all'economia europea dei prossimi anni. D'altro canto, le piccole e medie imprese non saranno esonerate dall'attenersi a degli standard ambientali sempre più severi, nonostante le probabili difficoltà cui dovranno far fronte. In alcuni casi, può essere necessaria l'assistenza a tali imprese da parte delle autorità pubbliche per realizzare gli investimenti necessari ai fini del rispetto di tali standard. Spetta ai legislatori, sia a livello comunitario che nazionale, considerare i costi che la legislazione impone a tali imprese. Dovrebbe essere possibile raggiungere degli elevati standard ambientali seguendo procedure efficienti ed il più possibile sgravate da incombenze burocratiche.

2.3.15. Politica di concorrenza - Quale riconoscimento della loro importanza ai fini dei comuni interessi europei, la Commissione ha autorizzato, fin dal 1974, le sovvenzioni fornite dai singoli Stati, istituite per promuovere la protezione dell'ambiente. Lo scopo della concessione di tali sovvenzioni, è quello di promuovere l'introduzione di norme che garantiscono un'efficiente tutela dell'ambiente, e di giungere più tardi alla promozione del principio «chi inquina paga». Le disposizioni alla base dell'approvazione di tali sovvenzioni giungono a termine il 31 dicembre 1986, e la Commissione sta attualmente esaminando la possibilità di prolungare la loro validità.

2.3.16. Politica regionale - Una delle politiche più importanti della Comunità è la politica di sviluppo che cerca di promuovere l'avanzamento di quelle regioni della Comunità che sono meno sviluppate o economicamente svantaggiate, favorendo quindi la convergenza economica. Molti progetti finanziati dal Fondo regionale prevedono infrastrutture su scala relativamente ampia; molte tra le aree assistite comprendono zone importanti dal punto di vista ambientale oppure zone sensibili; di qui, l'importanza particolare assunta dall'integrazione dei requisiti ambientali nella pianificazione e nell'esecuzione delle politiche e nei programmi di sviluppo regionali (e dei progetti individuali). Le procedure menzionate nel punto 2.3.4, di cui sopra, dovrebbero garantire tale integrazione in modo soddisfacente.

2.3.17. L'interazione tra politica regionale e ambientale, comunque, va oltre questo aspetto, essenzialmente di prevenzione. Tra le aree comunitarie economicamente meno avanzate, si possono verificare casi in cui i miglioramenti di tipo ambientale necessari sono ritardati a causa dell'impatto finanziario che questi avrebbero sulle imprese esistenti. Inoltre, le autorità pubbliche in alcune aree della Comunità devono già fare fronte a problemi di tipo economico, quali ad esempio l'applicazione di provvedimenti della Comunità, principalmente in riferimento all'installazione di infrastrutture ambientali di base. Per superare queste difficoltà la Commissione presenterà una proposta per un programma della Comunità, nell'ambito della struttura del Fondo regionale, che avrà come obiettivo l'assistenza ad aree svantaggiate della Comunità al fine di attuare le direttive ambientali comunitarie, promuovendo così, in tali aree, sia lo sviluppo socioeconomico che la politica ambientale della Comunità. Nei punti 2.5.4 e 5.4.6 seguenti si farà ulteriormente riferimento a questo progetto annunciato nel documento COM(86) 76. La Commissione spera di essere in grado di portare avanti delle proposte precise nel corso della prima metà del 1987. Nel quadro della risoluzione del Consiglio del 17 febbraio 1983 relativa all'adozione del terzo programma d'azione comunitaria in materia ambientale (10), la Commissione intende basarsi, inter alia, sulla necessità di tener conto delle diverse condizioni economiche ed ecologiche, nonché delle differenti strutture all'interno della Comunità.

(10) GU n. C 46 del 17. 2. 1983.

2.3.18. Energia - La produzione di energia dipende principalmente dall'uso dei carburanti fossili e quindi la politica energetica è inevitabilmente collegata con il problema dell'inquinamento atmosferico. A loro volta i requisiti ambientali influenzano i costi dell'energia e la posizione concorrenziale tra le diverse fonti di energia. Il perseguimento equilibrato di obiettivi di politica energetica e ambientale è pertanto di particolare importanza, come affermato in una recente comunicazione della Commissione sui nuovi obiettivi energetici della Comunità (11). La conservazione dell'energia e le fonti energetiche alternative non fossili aiuteranno a migliorare la qualità dell'aria. Esistono alcune tecnologie che possono raggiungere una riduzione significativa nell'emissione di sostanze inquinanti derivate dalle centrali energetiche a carburante fossile a costi ragionevoli. Le proposte della Commissione per la riduzione dell'emissione di sostanze inquinanti derivanti da grandi impianti di combustione (punto 4.1.4) tiene conto di queste tecnologie.

(11) COM(86) 245 del 28. 5. 1986.

2.3.19. L'utilizzazione sicura dell'energia nucleare, soprattutto all'interno della Comunità, sarà certamente ridiscussa nel suo complesso nel corso della revisione a lungo termine che è stata intrapresa, come annunciato nella comunicazione al Consiglio nel corso della campagna causata dal recente incidente di Cernobil (12). Nel contesto di tale revisione saranno esaminate proposte adeguate (punti 4.1.7, 4.2.2, 4.3.8, 5.3.7 e 7.1.6, parte seconda). Tali misure riguardano la possibile applicazione agli impianti nucleari di approcci realizzati in relazione all'industria non nucleare sugli standard di emissione di sostanze inquinanti ed i criteri di sicurezza interni agli impianti, lo scarico delle scorie in mare ed il trasporto di materiali a rischio (comprese le sostanze nucleari).

(12) COM(86) 327 del 12. 6. 1986.

2.3.20. È chiaro che, in prospettiva futura, possono sorgere problemi di difficile soluzione dovuti all'uso dei carburanti fossili se i livelli di deposito atmosferico dell'anidride carbonica e «l'effetto serra» dimostrano (come temono taluni scienziati) di avere un serio impatto mondiale sul clima e sulla produttività agricola. Nel caso in cui le ricerche condotte da altri scienziati dovessero confermare tale tesi, la Comunità dovrebbe già pensare quali potrebbero essere le alternative possibili e quali le strategie energetiche alternative. La Commissione continuerà i propri studi in questo ambito.

2.3.21. In generale, quindi, è evidente che tutte le azioni intrapese nel campo della politica energetica devono essere considerate da un punto di vista ambientale ed economico (e viceversa). È già stato raggiunto un certo grado di integrazione ma, come indicato, ci si potrebbe trovare a far fronte a veri problemi. La gestione delle scorie nucleari, che è oggetto di un programma di ricerca della Comunità, nonché di un piano d'azione comunitario (1988-1992), resta un punto di importanza fondamentale in materia ambientale. Sarà necessario rafforzare la politica comunitaria basandosi sui risultati dei lavori compiuti, particolarmente nel quadro dei programmi di ricerca della Comunità, allo scopo di sviluppare dei chiari orientamenti o delle direttive a livello comunitario per quanto riguarda la gestione di tali scorie.

2.3.22. Mercato interno - Il raggiungimento del mercato interno entro il 1992 è un impegno formalmente sottoscritto dalla Comunità, nonché una tra le sfide più importanti che la Comunità deve affrontare. Il raggiungimento di tale obiettivo necessita del supporto e dell'assistenza attiva di tutte le altre politiche delle Comunità. Nell'ambito della politica ambientale il principale impatto potenziale per il raggiungimento del mercato interno sarà relativo agli standard di produzione. In alcuni casi importanti gli standard nazionali possono essere ampiamente differenti, particolarmente in merito alla protezione dell'ambiente. In tal caso, si rivela essenziale ricercare quanto prima, ed a livello comunitario, un'armonizzazione di tali standard che può risultare necessaria per ragioni di carattere ambientale. L'Atto unico europeo stabilisce che l'approssimazione della normativa che regola la protezione ambientale dovrà essere basata su un alto livello di protezione (paragrafo 1.5). La Commissione presenterà delle proposte adeguate durante il periodo relativo al quarto programma d'azione in materia ambientale, a partire da ora sino al 1992.

2.3.23. Trasporti - L'interazione tra trasporti ed ambiente è di ampia portata. I trasporti, nel senso più ampio del termine, sono alla base di molti problemi ambientali (rumore, inquinamento atmosferico, impatto sul territorio, ecc.) ma possono altresì contribuire direttamente e positivamente alla creazione o al miglioramento di certe caratteristiche ambientali. Una migliore accessibilità aumenta le possibilità delle persone di constatare, ed apprezzare, quali siano le zone ambientali importanti. D'altro canto, non vi è dubbio circa il fatto che una cattiva pianificazione dei trasporti vada a scapito della qualità ambientale. Il miglioramento delle caratteristiche dei trasporti, dal punto di vista ambientale, è importante e, come viene affermato in altra sede, sono possibili degli interventi a questo scopo. Il miglioramento dei collegamenti delle infrastrutture dei trasporti, ad ogni modo, necessita di una particolare attenzione, così da minimizzare gli impatti ambientali negativi e trarne il massimo beneficio. In quasi tutti i casi, ovviamente, questi non saranno oggetto di valutazione di impatto ambientale secondo le clausole della direttiva 85/337/CEE. La Commissione assicurerà che a tutte queste interazioni si attribuisca un'attenzione sempre maggiore, poiché assumono una particolare importanza che deriva dal nuovo impulso che la politica del trasporto ordinario ha ricevuto.

2.3.24. Turismo - Allo stesso modo, l'impatto reciproco che intercorre tra turismo ed ambiente desta grande preoccupazione, particolarmente data la necessità di mantenere e migliorare la qualità del patrimonio naturale ed architettonico europeo.

2.3.25. Politica sociale - Si deve riconoscere il ruolo essenziale svolto dalla politica di protezione ambientale nel settore della politica sociale. Vi sono numerosi legami specialmente nel settore della protezione dei lavoratori, dell'educazione professionale e delle condizioni generali di lavoro. Per quanto concerne la politica sociale, è ovvia l'importanza attribuibile all'intero settore dell'addestramento nelle tecniche ambientali, nella misura in cui la politica ambientale può essere fonte di occupazione (punti 2.4.6 e 2.4.7). L'esecuzione della politica sociale e i programmi di intervento ambientale devono pertanto essere coordinati quanto più possibile. È possibile che si rendano necessari nuovi interventi nel settore della politica di protezione ambientale, di grande importanza per la politica sociale, con particolare riguardo alla funzione e allo stato degli interventi atti a garantire l'applicazione corretta della normativa di protezione ambientale negli impianti industriali.

2.3.26. Protezione del consumatore - L'intervento nell'ambito della protezione del consumatore ha un potenziale considerevole di partecipazione nella creazione della dimensione ambientale, quindi di sostegno della politica ambientale. I programmi di educazione e di informazione del consumatore, alcuni dei quali promossi tramite gli strumenti delle Comunità, dovrebbero basarsi sugli aspetti ambientali che riguardano prodotti e servizi, nonché sugli aspetti ambientali che riguardano il consumatore. L'enfasi che viene giustamente posta sulla sicurezza dei prodotti, ad esempio nel settore dei cosmetici, ha anche una dimensione ambientale. La stessa enfasi dovrebbe essere posta in merito alla tutela degli interessi tipici del consumatore, quali la qualità dell'acqua potabile, la progettazione e la durata dei prodotti. La Commissione prenderà provvedimenti atti ad assicurare una stretto coordinamento delle politiche in questi settori.

2.3.27. Collaborazione per lo sviluppo - Viene attribuita particolare importanza all'integrazione dei requisiti ambientali nei programmi di sviluppo della Comunità poiché, infatti, molti problemi del terzo mondo sono sostanzialmente problemi ambientali. Per affrontare in modo efficace i problemi di sviluppo e per creare le condizioni necessarie al sostegno della crescita economica sono essenziali politiche tendenti alla protezione e al miglioramento dell'ambiente in modo molto diretto.

2.3.28. Considerazioni generali - In generale la Commissione farà in modo di assicurare che vengano intrapresi i passi necessari all'integrazione dei requisiti ambientali nella pianificazione e nell'esecuzione di tutte le politiche economiche, industriali, agricole e sociali, secondo quanto affermato nelle conclusioni del Consiglio europeo alle quali si fa riferimento nel punto 2.3.1. Inizialmente, come indicato nel punto 2.3.2, dovrà essere posto l'accento sulle politiche proprie della Comunità; a questo scopo la Commissione svilupperà procedure e pratiche interne per assicurare che l'integrazione dei fattori ambientali, in relazione a tutti gli altri ambiti politici, diventi una normale routine. Nel corso del quarto programma d'azione in materia ambientale, la Commissione si occuperà inoltre della realizzazione di principi guida, procedure e altri strumenti atti a contribuire ad una simile integrazione al livello delle politiche realizzate dagli Stati membri, nonché dagli operatori economici pubblici e privati.

2.4. Aspetti economici ed occupazionali delle politiche e delle azioni in materia ambientale

2.4.1. I provvedimenti ambientali costituiscono una componente integrale dell'attività economica della Comunità poiché la protezione ambientale migliora la qualità della vita e salvaguarda le risorse naturali, consentendo così la completa realizzazione dei benefici dell'attività economica, sotto forma di modelli migliori di crescita economica ed occupazionale, con conseguenti effetti benefici sulla competitività dell'industria. La Commissione è comunque consapevole delle difficoltà di tracciare un bilancio degli effetti economici ed occupazionali positivi e negativi risultanti dalle politiche e dagli interventi ambientali. Affinché tale bilancio sia valido, è importante prendere in considerazione, nella formulazione delle decisioni, i benefici (ed i costi), riconducibili o meno ad una misurazione in termini monetari.

2.4.2. Considerando questo sfondo, è molto importante che gli emendamenti al trattato di Roma concluso con i governi degli Stati membri, prevedano, tra l'altro, che si tenga conto dei potenziali benefici e costi derivanti dall'intervento o dalla mancanza di intervento. La Commissione si impegnerà nello sviluppo di metodi di valutazione che rendano più agevole il conseguimento di questo obiettivo e che, per quanto possibile, assicurino la preparazione di un'analisi costi/benefici adeguata, come base delle proposte ambientali.

2.4.3. Tali valutazioni dovranno chiaramente tenere conto degli effetti a lungo e a breve termine. La Commissione, ovviamente, riconosce che il vantaggio economico derivante dal perseguimento di requisiti ambientali rigidi non è esente da costi a breve termine. In alcuni casi, quindi, si possono porre problemi a breve scadenza in termini di finanziamento e di competitività. In altri casi il tasso di rendita sugli investimenti eseguiti sarebbe tale da produrre vantaggi economici (ed ambientali) anche a breve scadenza. A volte, invece, i costi a breve termine per la realizzazione delle misure ambientali potrebbero essere controbilanciati dai vantaggi economici a lungo termine (come, ad esempio, nel caso in cui vi sia uno stimolo allo sviluppo e alla introduzione di tecnologie che comportano un risparmio o un vantaggio in termini di concorrenza sui mercati dove sono in vigore rigidi regolamenti ambientali).

2.4.4. Anche se i benefici economici che derivano dall'introduzione di misure ambientali possono essere raggiunti solo a lungo termine, potrebbero comunque sussistere seri motivi di tipo economico ed ambientale per intraprendere gli investimenti necessari. L'OCSE ha raggiunto la conclusione secondo cui «i benefici generati dall'adozione di provvedimenti ambientali (compresi i costi derivati dai danni, che verrebbero così evitati) si sono generalmente dimostrati superiori rispetto al costo in sé. È importante, in ogni caso, che si valutino e che siano disponibili i costi dei danni derivanti dal mancato intervento ambientale per poter eseguire un confronto.

2.4.5. È altrettanto importante, comunque, ricordare che i costi a breve termine derivanti dall'introduzione di nuovi standard ambientali possono avere degli effetti negativi sulla competitività di alcune imprese che ad essi si devono adeguare. Si deve dunque porre una particolare attenzione non solamente al tipo e ai livelli di standard ambientali da introdurre, ma anche ai tempi di realizzazione. La Commissione tenderà dunque, nello sviluppo delle sue misure ambientali, ad assicurare che gli obiettivi e i mezzi siano chiari per l'industria e che alle imprese sia concesso un lasso di tempo ragionevole per conformarsi ai nuovi standard. In alcune circostanze l'adozione dei nuovi standard potrebbe essere facilitata da un sostegno di tipo finanziario (paragrafo 2.5).

2.4.6. Per quanto riguarda l'occupazione, la Commissione crede che il rafforzamento della politica ambientale avrebbe, in generale, effetti positivi sulla creazione del lavoro attraverso le infrastrutture, gli investimenti ambientali, la produzione di nuovi articoli direttamente collegati al miglioramento della qualità ambientale. Anche se, in alcuni casi, quando la normativa ambientale influisce sull'aumento dei costi industriali, vi possono essere impatti a breve termine di tipo negativo, in passato è stato provato, d'altra parte, che le politiche ambientali hanno avuto probabilmente un impatto globale marginalmente positivo sull'occupazione. È certo, ad ogni modo, che vi sono molti provvedimenti ambientali che possono avere effetti direttamente ed indirettamente positivi sulla creazione dell'occupazione (quali, ad esempio, quelli indicati per far fronte al decadimento dei centri cittadini e alla riutilizzazione di aree depresse e per rimediare ai danni paesaggistici in aree di interesse naturale), ma che sono stati fino ad ora usati in modo alquanto inadeguato. I provvedimenti in materia ambientale dovrebbero generalmente essere strutturati in maniera tale da esercitare il migliore impatto possibile sul settore dell'impiego.

2.4.7. La Commissione proporrà a questo proposito, tra breve, un piano comunitario di cinque anni avente come oggetto dei «progetti dimostrativi» in tutti gli Stati membri, per dimostrare come gli interventi ambientali e la realizzazione di politiche ambientali possano generare occupazione e proporrà inoltre la creazione di un ampio corpo di esperienze ed informazioni al quale l'industria di tutti gli Stati membri potrà attingere in futuro.

2.5. Strumenti economici

2.5.1. Per migliorare o mantenere la qualità ambientale, si possono utilizzare una serie di misure e provvedimenti. Questi, ovviamente comprendono, la regolazione legislativa dei prodotti, dei processi e della generazione dei rifiuti. Tra l'altro, comprendono anche diversi strumenti di tipo economico (quali tasse, spese, aiuti statali, permessi di scarico cedibili) e accordi con chi è causa di inquinamento. Il caso particolare dipende dalle circostanze e dal contesto legale ed amministrativo, nonché dalla natura dei problemi ambientali che si dovranno fronteggiare.

2.5.2. La Comunità ha un ruolo importante nello sviluppo degli strumenti di controllo dell'inquinamento a carattere economico e nella delineazione di direttive per il loro uso nella realizzazione della legislazione comunitaria. Ciascun provvedimento, ovviamente, dovrà essere usato in modo coerente con i principi della politica ambientale comunitaria, principalmente secondo il principio «chi inquina paga» e secondo l'approccio preventivo.

2.5.3. La raccomandazione del 1975 sull'allocazione dei costi (13) prevede l'uso di addebiti, secondo le circostanze e tenendo conto del criterio di opportunità. La Commissione intende intraprendere un ulteriore lavoro in questo settore per sviluppare l'uso di strumenti economici di supporto alla legislazione comunitaria. La raccomandazione del 1975 prevede anche aiuti statali a sostegno delle misure di controllo qualora si reputi giustificata un'eccezione al principio «chi inquina paga». Agli Stati membri è consentito, secondo un quadro stabilito dalla Commissione, fornire un'assistenza finanziaria limitata per agevolare l'introduzione dei nuovi regolamenti di controllo dell'inquinamento per impianti già esistenti. Tale disposizione giunge a termine il 31 dicembre 1986 e la Commissione è attualmente all'esame dell'opportunità di prolungarne la validità.

(13) GU n. L 194 del 25. 7. 1975.

2.5.4. La Commissione sta inoltre considerando ulteriori provvedimenti di assistenza alle misure di controllo dell'inquinamento e sottoporrà (punto 2.3.16) una proposta per un programma comunitario, nell'ambito del Fondo regionale, per migliorare le infrastrutture ambientali e per supportare la realizzazione delle direttive comunitarie sull'ambiente nelle aree svantaggiate della Comunità.

2.5.5. La Commissione intende, infine, prendere in considerazione l'opportunità per realizzare una migliore definizione di responsabilità nel settore ambientale (compresa la possibilità che coloro che causano l'inquinamento si assumano la responsabilità illimitata per i danni causati da prodotti o da processi produttivi). La Commissione volgerà anche l'attenzione alla questione concernente gli strumenti di coordinamento nel caso in cui vi siano effetti significativi di sconfinamento associati a standard di produzione o di inquinamento oltrefrontiera.

2.5.6. Più concretamente, la Commissione intende prendere in considerazione l'uso di strumenti economici come possibile strumento di realizzazione della politica della Comunità nel settore dell'inquinamento atmosferico (paragrafo 4.1), inquinamento delle acque (paragrafo 4.2), protezione contro il rumore (paragrafo 4.5), protezione della natura (paragrafo 5.1) e gestione dei rifiuti (paragrafo 5.3).

2.6. Informazione ed educazione

2.6.1. Si è fatta menzione circa la necessità di rendere l'intero processo normativo e di applicazione delle regole esistenti più trasparente, particolarmente in riferimento all'informazione pubblica. In questo contesto è importante migliorare le opportunità fornite dalle normative regionali ai singoli e ai gruppi per la difesa dei loro diritti o interessi nelle precedure amministrative. Secondo la Commissione è necessario porre una particolare attenzione alle situazioni nelle quali l'accesso all'informazione costituisca un elemento per una migliore protezione dell'ambiente, sia tramite una migliore applicazione dei regolamenti che in altri modi. Altrettanta attenzione deve essere posta nel fornire l'accesso all'informazione nei casi di inquinamento oltrefrontiera.

2.6.2. Secondo la Commissione dovrebbe essere possibile delineare modi di accesso più agevoli da parte del pubblico alle informazioni in possesso delle autorità ambientali, e al tempo stesso proteggere in modo adeguato le informazioni considerate riservate. La Commissione studierà la necessità e il bisogno di un «Atto per la libertà di informazione ambientale» e sottoporrà delle proposte adeguate.

PER LA CONTINUAZIONE DEL TESTO VEDI SOTTO NUMERO: 487Y1207(01).1

2.6.3. A prescindere, comunque, da ogni considerazione relativa all'instaurazione di diritto di accesso all'informazione, non vi è dubbio che l'amplissima diffusione delle informazioni relative all'ambiente e ai problemi ambientali, alle politiche e ai programmi possono costituire un validissmo supporto all'evoluzione e all'accettazione pubblica delle misure ambientali necessarie. A questo scopo non sono stati compiuti sforzi sufficienti nonostante il fatto che sia importante notare come in un certo numero di Stati membri venga ora pubblicato regolarmente un rapporto sullo «stato dell'ambiente». Dal canto suo, la Commissione in futuro pubblicherà una relazione comunitaria sullo «stato dell'ambiente» con scadenza triennale a partire dal 1987, attingendo, a questo scopo, dalle informazioni fornite dagli Stati membri secondo quanto prevedono le direttive della Comunità, e dalle informazioni disponibili tramite la realizzazione progressiva del Sistema informativo della Comunità sullo stato dell'ambiente e delle risorse naturali (Community Information System on the State of Environment and on Natural Resources Corine) (14) (punto 2.6.6).

(14) Decisione n. 338/85/CEE (GU n. L 176 del 6. 7. 1985).

2.6.4. Più in generale, la Commissione intende rivedere il suo completo approccio alla diffusione sull'informazione e sui problemi ambientali. Potrebbe essere fatto molto di più per informare il pubblico e quindi influenzare l'opinione pubblica a favore dell'adozione di una severa politica ambientale. Come indicato nel paragrafo 2.2, la Commissione intende assicurare una più ampia disponibilità di informazione in merito alla realizzazione della legislazione ambientale della Comunità. La Commissione, inoltre, intraprenderà i passi necessari per assicurare la preparazione di un numero molto maggiore di relazioni in merito agli aspetti scientifici, tecnici ed economici ad uso della Commissione durante lo studio di proposte politiche (che potrebbero essere di interesse più esteso). La Commissione sostiene inoltre il lancio di una nuova rivista sulla legislazione e sulla politica ambientale della Comunità. Al fine di accrescere l'efficacia delle azioni intraprese nel contesto informativo, la Commissione provvederà inoltre ad un migliore coordinamento tra il consiglio di amministrazione per l'informazione, il servizio comunicazione e cultura e gli altri servizi di competenza.

2.6.5. Lo scopo principale dell'Anno europeo dell'ambiente (European Year of the Environment - EYE) (sezione 8), consiste nel convincere ogni individuo, tramite la Comunità, circa l'importanza dell'ambiente, modificando l'atteggiamento (del singolo e della società) affinché si comprenda la necessità dell'adozione di severi standard di protezione ambientale; si offrirà in questo modo l'opportunità, e si lancerà una sfida, affinché venga migliorata in modo radicale l'azione svolta in passato nel comunicare le informazioni relative a istanze e problemi ambientali, così che siano accessibili a tutte le componenti sociali. Si offrirà in questo modo la possibilità di convincere ciascuno circa la necessità dell'impegno personale (nel corso dell'Anno europeo sull'ambiente e oltre) per ottenere dei miglioramenti.

2.6.6. Il sistema di informazione circa lo stato dell'ambiente (Corine) sarà di grande importanza e di valore sempre crescente a livello dei puri dati concernenti i parametri ambientali significativi. Lo scopo principale del Corine consiste nel garantire la disponibilità, sulla solida base costituita dalle informazioni di comparazione sull'ambiente, agli agenti economici, e a coloro che hanno poteri decisionali nell'ambito della Comunità, di un supporto per il processo di formulazione della politica, per la realizzazione legislativa e per l'integrazione della dimensione ambientale in altre aree politiche. La realizzazione pratica del programma Corine è in corso e, durante il periodo di tempo coperto dal quarto programma d'azione in materia ambientale, si lavorerà al fine di un suo continuo sviluppo. Al termine della fase di lavoro che riguarda le decisioni del Consiglio, la Commissione presenterà una relazione allo stesso e sottoporrà delle proposte che assicurino la disponibilità, nell'ambito della Comunità intera, di un'ampia gamma di dati aggiornati relativi all'ambiente e alle risorse naturali, presentata in modo, e secondo una combinazione, che possa essere di notevole aiuto al fine della formulazione di decisioni.

2.6.7. Allo stesso momento, e allo scopo di completare le informazioni prodotte nel quadro del programma Corine, la Commissione intende rafforzare la componente ambientale del programma statistico della Comunità europea; a questo proposito si propone in particolare di sviluppare una migliore informazione circa le relazioni intercorrenti tra economia e ambiente.

2.6.8. L'educazione ambientale ha una particolare importanza nel rafforzamento dell'interesse del pubblico in merito alle questioni ambientali. Come è già stato notato, tutti devono riconoscere che possono contribuire, con il loro comportamento, al miglioramento delle condizioni ambientali e tale consapevolezza può essere inculcata, nel miglior modo, nel corso del periodo scolastico. L'educazione ambientale, già delineata nei primi programmi di intervento, continuerà perciò a costituire un supporto a livello comunitario. È stata realizzata con successo una rete di scuole pilota (dapprima a livello primario e poi secondario) nel corso degli ultimi otto anni con il deciso sostegno degli Stati membri. Si sono raccolte esperienze di notevolissimo valore. La Commissione intende pubblicare, durante l'Anno europeo dell'ambiente, una relazione completa in merito al lavoro svolto sinora nella rete di scuole pilota e sulle lezioni che ne sono state ricavate. Verrà altresì inviata una comunicazione al Consiglio con l'indicazione delle basi sulle quali si intende consolidare la rete, estendendola a livello terziario, secondo le esperienze attualmente disponibili e secondo gli ultimi sviluppi nel campo della scienza dell'educazione.

2.6.9. La funzione delle organizzazioni non governative nello sviluppo della politica e del pensiero ambientale è di fondamentale importanza. Lo sviluppo e l'applicazione della politica ambientale spesso necessita di un difficile arbitrato tra interessi importanti ma differenti di gruppi sociali ed economici. Si deve tenere conto dell'interesse dei settori specifici dell'industria, dal livello manageriale a quello sindacale, nonché delle diverse situazioni degli Stati membri. Allo stesso modo si devono considerare i punti di vista dei gruppi di pressione che difendono interessi di settore o interessi specifici.In tale complessa situazione, grande importanza riveste l'esistenza di organizzazioni non governative che possono essere considerate rappresentative di interessi ambientali generali e che potrebbero eventualmente agire come partner degli organi di formulazione della politica. Per questo motivo la Commissione porterà avanti i propri contatti costruttivi e permanenti e lo scambio con organizzazioni ambientali rappresentative a livello europeo, in special modo con il dipartimento europeo dell'ambiente (European Environment Bureau).

2.6.10. Le federazioni industriali (ad esempio la Unice) e i corpi sindacali (ad esempio l'Etuc) stanno compiendo sforzi sempre maggiori per collaborare, a livello nazionale ed europeo, alla formulazione ed esecuzione della politica ambientale. La Commissione è convinta che sia molto importante rafforzare e organizzare in modo più efficace la propria collaborazione con le federazioni industriali ed i sindacati, e farà ogni sforzo possibile per raggiungere questo obiettivo. In tale contesto, la Commissione intende servirsi il più possibile dei contributi effettuati dalla Fondazione europea per il miglioramento delle condizioni di lavoro e di vita.

3. APPROCCI ALLA PREVENZIONE E AL CONTROLLO DELL'INQUINAMENTO

3.1. Principi generali

3.1.1. Le politiche ambientali sono concepite e realizzate per fasi che vanno dalla percezione di un problema ambientale (sia di un problema esistente che, di preferenza, allo stadio in cui è solamente potenziale) sino all'istituzione e all'applicazione delle misure di rimedio o preventive. L'obiettivo principale di tali misure consiste nel prevenire i danni agli esseri umani e all'ambiente, o qualora il danno si sia già verificato, porvi rimedio.

3.1.2. La natura delle misure che devono essere intraprese nell'ambito dei problemi derivanti dall'inquinamento, in pratica, indicano inevitabilmente un grado considerevole di diversità che dipende, tra l'altro, dalla natura degli effetti avversi percepiti o anticipati, dalle loro cause, e dalle fonti del problema. Così, ad esempio, un problema di inquinamento potrebbe, in misura variabile essere:

- acuto o cronico;

-localizzato o disperso geograficamente;

-collegato principalmente ad una sostanza inquinante singola o ad una combinazione di sostanze;

-concentrato in un settore (aria, acqua o suolo) oppure può interessarne più di uno e/o coinvolgere il movimento degli agenti inquinanti tra i diversi settori;

-inoltre le fonti di qualsiasi problema di inquinamento possono essere date da un punto sorgente (o da più sorgenti) oppure diffuse, possono essere fisse o mobili e collegate principalmente ad uno o più settori industriali.

3.1.3. Considerata la complessità, è naturale ed ovvio che gli approcci al controllo dell'inquinamento siano diversi nella loro enfasi, a seconda delle possibilità tecniche, amministrative e legali delle misure di controllo, nonché del modo in cui sono distribuiti gli effetti dell'inquinamento e di queste stesse misure. È importante, ad ogni modo, riconoscere che questi diversi approcci non rivelano alcuna differenza nei principi fondamentali. Così, ad esempio, una misura che si concentra su una singola sostanza inquinante, può essere giustificabile se (nelle particolari circostanze e alla luce di prove scientifiche disponibili) sembra non mostrare interazioni significative con altre sostanze inquinanti. Questo caso speciale, comunque, non nega il principio generale secondo il quale le politiche di controllo dell'inquinamento dovrebbero tenere conto di tali effetti di interazione.

3.1.4. La prima fase, nel controllo di un problema di inquinamento, consiste nella ricerca e nello studio dettagliato per individuare i fattori interessati e le loro interrelazioni. In generale, i problemi di inquinamento possono essere caratterizzati da quattro problemi principali: la sostanza inquinante, le sorgenti di inquinamento, il settore ambientale o i settori nel quale la sostanza inquinante viene liberata o nel quale appare, o attraverso il quale viene trasportata, e l'organismo ambientale che ne è il bersaglio. Le azioni di controllo possono essere dirette verso uno o più elementi che stanno alla base del problema.

3.1.5. L'agente inquinante può essere una singola sostanza chimica o una miscela e può essere composto da sostanze organiche, inorganiche o entrambe, e ancora può trattarsi di una entità fisica, quale il rumore o il calore. L'azione di controllo della sostanza inquinante tende a prevenire o a ridurre l'emissione di una sostanza specifica, o di un tipo di inquinamento proveniente da molte fonti, nel settore ambientale interessato. I controlli della fonte tendono a ridurre l'emissione delle fonti maggiori e in tutti i settori nei quali l'agente inquinante ha un impatto significativo.

3.1.6. Se si concentra l'attenzione sul settore ambientale interessato, è ovvio quindi che uno o più di uno possono essere quelli coinvolti dall'emissione e dal trasporto di agenti inquinanti: i settori più significativi sono l'atmosfera, le acque, il suolo, i depositi e la vita vegetale e animale. I controlli esercitati sui settori ambientali normalmente tendono a ridurre l'emissione di una sostanza specifica proveniente dalle principali sorgenti inquinanti che si riversano nel settore interessato.

3.1.7. Infine, rivolgendo l'attenzione all'oggetto dell'inquinamento, si tratta normalmente di un organismo vivente ma può essere non animato, come ad esempio il terreno o un edificio. I controlli dell'oggetto possono tendere a proteggere l'organismo o l'ambiente dai danni, cioè l'obiettivo della qualità ambientale in forma di controlli basati su di esso.

3.1.8. Un'appropriata strategia può essere decisa solo quando il problema ambientale è stato identificato ed esaminato. La strategia di controllo prescelta può includere gli standard biologici, i limiti di esposizione, gli obiettivi o gli standard di qualità ambientale, gli standard di emissione, gli standard di lavorazione e operativi, gli standard di produzione, i limiti sulla emissione totale o su una gamma di controlli preventivi, sia a livello nazionale che regionale (come ad esempio l'applicazione delle procedure di valutazione sull'impatto ambientale o i test e i requisiti di denuncia per nuovi processi e prodotti industriali), nonché una combinazione tra questi elementi.

3.1.9. La strategia di controllo adottata può chiaramente richiedere diverse forme di azione a livello comunitario, a seconda, ad esempio, della natura e dell'ampiezza del problema, degli effetti di eventuali misure sull'attività del mercato comune per beni e servizi e dell'interazione con altre politiche della Comunità.

3.2. Controlli di inquinamento multisettoriale

3.2.1. Quando i problemi sono causati dall'emissione di agenti inquinanti provenienti da molte fonti e che confluiscono in un solo settore (senza alcun effetto incrociato tra i settori), l'approccio più appropriato è quello basato sui limiti di emissione o sulle norme di qualità ambientale relative a quel settore. Sino ad ora la politica ambientale della Comunità tendeva a seguire questo metodo. Anche se il terzo programma d'azione in materia ambientale fa riferimento alla necessità di «evitare qualsiasi trasferimento dell'inquinamento che possa insorgere in seguito all'adozione di misure solo parziali», la tendenza predominante è stata quella di concentrarsi sui problemi di inquinamento quando questi si verificano nei diversi settori, aria, acqua, suolo. Si sono, ovviamente, creati alcuni importanti strumenti orizzontali, quali ad esempio il sesto emendamento (15) e la direttiva di recente adozione sulla valutazione dell'impatto ambientale (16), ma, nel complesso, la prospettiva considerata è stata settoriale, e tale prospettiva si è riflessa nella struttura dei dipartimenti che si occupano dell'ambiente.

(15) GU n. L 259 del 18. 9. 1979.

(16) GU n. L 175 del 5. 7. 1985.

3.2.2. In questo modo sono stati precocemente definiti, a livello comunitario, degli obiettivi di qualità per alcune utilizzazioni dell'acqua. Tali considerazioni sono state rapidamente seguite da norme di emissione, a livello comunitario, relative allo scarico di certe sostanze pericolose nell'acqua (anche se il cosiddetto approccio parallelo della direttiva 76/464/CEE (17) indica che queste norme erano accompagnate al tempo stesso da obiettivi di qualità). Esaminando l'inquinamento atmosferico inoltre, alcuni standard di qualità sono stati definiti a livello comunitario per essere poi seguiti dall'adozione di una direttiva strutturale sull'emissione di sostanze provenienti da alcuni impianti industriali (18) che prevede l'instaurazione di limiti di emissione per tutta la Comunità, e dalle proposte della Commissione per i limiti di emissione sugli scarichi nell'atmosfera provenienti da grandi impianti di combustione. I problemi derivanti dai rifiuti sono stati affrontati con una serie di direttive comunitarie che mirano a stabilire una struttura generale per la sistemazione dei rifiuti sul suolo, con particolare riguardo ai rifiuti tossici e pericolosi. Lo scarico dei rifiuti in mare costituisce l'oggetto di una recente proposta della Commissione (19).

(17) GU n. L 129 del 18. 5. 1976.

(18) GU n. L 188 del 16. 7. 1984.

(19) GU n. C 245 del 26. 9. 1985.

3.2.3. Una conseguenza inevitabile dell'approccio settoriale all'inquinamento consiste nel fatto che potrebbe venire esercitata una pressione maggiore in un'area in conseguenza di rigide norme adottate in un altro settore. Se si limitano gli scarichi nelle acque o nell'atmosfera, la soluzione preferenziale potrebbe sembrare quella di rivolgersi al suolo. Comunque, qualora si rendessero più severi, a loro volta, i controlli sugli scarichi dei rifiuti nel territorio (e nel mare) potrebbero sorgere altre difficoltà. Secondo la Commissione, la Comunità ha bisogno di muoversi nel senso di norme ambientali sempre più rigide in tutti i settori. Tenendo conto di queste circostanze, si può facilmente dedurre che un approccio settoriale ai problemi dell'inquinamento non costituisca necessariamente la soluzione più efficiente a livello economico, poiché non raggiunge necessariamente la riduzione massima dell'inquinamento (considerando tutti i settori) ad un dato costo.

3.3. Controlli sulle sostanze

3.3.1. Dalla rassegna della legislazione comunitaria emerge come l'approccio sin qui adottato per l'inquinamento dei diversi settori ambientali non sia sempre stato coerente. Qualora non si sia considerata l'interazione tra le sostanze inquinanti come elemento significativo, una strategia coerente dovrebbe tendere a:

a) valutare l'esposizione di un particolare obiettivo dovuta ad un determinato agente d'inquinamento, nei suoi percorsi (aria, acqua, suolo);

b)valutare gli effetti di tale esposizione, compreso il rischio per la salute e per l'ambiente;

c)stabilire delle norme atte a limitare l'impatto dell'inquinamento, ove queste siano appropriate.

3.3.2. Considerando l'orientamento principalmente settoriale già seguito dalla Comunità, gli interventi sono stati tendenzialmente concentrati sullo scarico di un particolare agente inquinante in un determinato settore (ad esempio l'acqua) isolatamente, senza tener conto dell'impatto sugli altri settori, quali l'aria e il suolo. In alcune circostanze questo approccio si presta a critiche in base al fatto che gli effetti incrociati sugli altri settori non possono essere ignorati. Nei precedenti programmi d'azione comunitaria in materia ambientale, nonché in diversi strumenti già adottati dal Consiglio, sono già presenti vari «elenchi specifici in relazione al settore (ad esempio, la ''lista nera'' e la ''lista grigia'' delle sostanze il cui scarico nelle acque deve essere regolato secondo quanto previsto dalla direttiva 76/464/CEE) (20). In ambito comunitario non è ancora stato fatto alcun tentativo per valutare le sostanze su base settoriale incrociata, e neppure per prevedere delle strategie di controllo su tale base, nonostante il fatto che, in pratica, in alcuni casi, l'aggregazione di norme diverse, che può essersi verificata a casaccio per un certo periodo di tempo in settori diversi e in merito a determinate sostanze, possa infatti avere avuto come risultato un controllo più o meno efficace.

(20) GU n. L 129 del 18. 5. 1976.

3.3.3. Un approccio integrato alle sostanze chimiche in base alle stesse dovrebbe:

- tener conto dell'incidenza di una determinata sostanza proveniente da una qualsiasi sorgente;

- procedere ad una valutazione integrata dei rischi che tenga conto delle diverse possibilità di esposizione esistenti per gli esseri umani e per l'ambiente;

-condurre ad una scelta circa la soluzione più efficace del problema che si è verificato.

3.3.4. Un simile approccio integrato alla gestione delle sostanze chimiche dovrebbe portare alla compilazione, a livello comunitario, di una lista provvisoria di priorità delle sostanze al fine di stabilire una politica ambientale. Un'ulteriore disamina e valutazione potrebbe condurre alla formulazione di un elenco definitivo di priorità delle sostanze che, a sua volta, dovrebbe portare alla considerazione, a livello della Comunità, delle strategie di controllo relative alle singole sostanze quali PCB, cadmio, piombo, fosfati, arsenico, rame, mercurio, amianto, diossina, ecc. Tali strategie, ovviamente, dovrebbero tener conto dei controlli che già esistono a livello comunitario in certi settori.

3.3.5. La Commissione ha già iniziato a lavorare sulla base di un approccio sul controllo delle sostanze in alcuni casi particolari. Un esempio di possibile applicazione di questo approccio è contenuto nelle proposte avanzate dalla Commissione per ridurre l'inquinamento ambientale derivante dall'amianto (21).

(21) GU n. C 349 del 31. 12. 1985.

3.3.6. Sono possibili altri metodi di applicazione dello stesso principio. La Commissione sta revisionando con attenzione, su una base di coinvolgimento di più nazioni, i problemi ambientali causati dal cadmio. Tale revisione dovrebbe condurre ad una conclusione che indichi se la normativa comunitaria esistente sulla limitazione degli scarichi di questa sostanza nell'ambiente, tramite qualsiasi veicolo, sia sufficiente o se esistono dei vuoti e, in questo caso, atta a garantire una protezione adeguata. In queste circostanze dovrebbero venire sottoposte delle proposte in merito.

3.4. Controllo delle sorgenti

3.4.1. La gestione dell'ambiente dovrebbe idealmente tenere conto delle interazioni tra le sorgenti di inquinamento (se, ad esempio, una limitata capacità di assorbimento sia comune a diversi scarichi). In alcuni casi, ad ogni modo, potrebbe essere ragionevole focalizzare i controlli su un solo tipo di sorgente (specialmente nel caso in cui non esistano altre sorgenti significative di inquinamento, o sostanze inquinanti, in questione). In certa misura le direttive della Comunità (adottate o proposte) in merito alle automobili e ai grandi impianti di combustione, costituiscono un approccio che prende in considerazione le sor- genti nel senso che comprendono un gruppo o una classe di sostanze inquinanti (traffico, centrali energetiche). Non si indicano, comunque, deliberatamente e nella loro globalità, gli scarichi inquinanti (compresa la generazione di rifiuti) appartenenti a una classe o ad un gruppo specifico. L'approccio che prende in considerazione la sorgente, come indicato nel capitolo 5 del primo programma di intervento sull'ambiente (interventi specifici in certi settori industriali e nella produzione di energia), non ha fatto molti progressi, almeno a livello comunitario, anche se nel programma venivano individuati quindici settori industriali chiave e nonostante il fatto che venissero intrapresi numerosi studi.

3.4.2. In realtà, furono avanzate delle proposte solo per due settori industriali, ovvero per il diossido di titanio (dove venne adottato un approccio multisettoriale) e la «pasta e carta» (nel cui caso l'enfasi fu posta sugli scarichi nelle acque). La proposta concernente la «pasta e carta» non venne adottata e neppure presa in considerazione dal Consiglio, e l'iter delle proposte sul diossido di titanio non è stato certo incoraggiante. Ad ogni modo, un approccio che si basi sulle sorgenti (diretto a singole industrie o con obiettivo un gruppo di industrie e che copra tutti gli scarichi, nell'atmosfera, nell'acqua o sul suolo, che generano rifiuti solidi, liquidi o gassosi) è adatto in certe circostanze ed è uno degli approcci alternativi possibili che può valer la pena di riprendere in considerazione.

3.4.3. A supporto di tale approccio, sarebbe necessaria una conoscenza migliore e più estesa circa l'emissione di rifiuti, proveniente dalle maggiori sorgenti di inquinamento, nell'aria, nell'acqua e nel suolo e si dovrebbe altresì conoscere la loro probabile evoluzione. Si dovrebbero stilare degli inventari sulle emissioni da tenere continuamente aggiornati. Si dovrebbe, inoltre, rendere pubblico e sostenere regolarmente lo stato di avanzamento delle tecnologie atte a controllare le emissioni, insieme ai costi relativi. Tale intervento è comunque auspicabile, qualsiasi sia l'approccio addottato nel controllo dell'inquinamento, e la Commissione dovrà intraprendere i passi necessari per progredire in questa direzione, in collaborazione con gli Stati membri e con le industrie interessate.

3.4.4. La Commissione considererà ulteriormente questi problemi e intraprenderà gli studi ed i dibattiti necessari per consentire la riflessione sull'argomento da sviscerare. Così facendo, sarà importante essere consapevoli circa le difficoltà che sino ad oggi hanno impedito il progresso, quali, ad esempio, la sensazione di essere soggetti ad una apparente forma di «discriminazione» esercitata contro certi settori dell'industria; vi sono problemi di sovrapposizione, nel caso in cui le sostanze inquinanti considerate da un metodo di approccio globale multisettoriale e che consideri più sostanze inquinanti, necessitino di un meccanismo di controllo altamente sofisticato, una capacità di giudicare in modo corretto un pacchetto di interventi di controllo ottimale per ridurre i rifiuti o per gestirli e distribuirli in modo che venga causato il danno minore possibile per l'ambiente, prevedendo altresì la migliore utilizzazione (assicurando così il beneficio maggiore per l'ambiente al minore costo), ed infine occorre fare in modo che tali norme entrino in vigore. In questo modo si avrebbero inevitabilmente delle implicazioni di tipo istituzionale negli Stati membri, e, in questo senso, un'autorità di controllo potente, che sia in grado di svolgere le funzioni di giudice tra i diversi settori ambientali per garantire l'applicazione di soluzioni ottimali, sembra essere l'inevitabile corollario di un simile approccio. Vi sono ovviamente molte altre ragioni per comprendere la necessità di tale ufficio.

3.5. Standard di prodotti, limiti di emissione, obiettivi e standard di qualità ambientale

3.5.1. Le normative ambientali che regolano gli standard dei prodotti o dell'emissione possono essere basate sulle caratteristiche tecniche dell'industria o del prodotto oggetto della normativa e/o su un obiettivo di qualità indicato formalmente o su uno standard relativo all'ambiente che li riceve. Si è usata infatti una vasta gamma di approcci.

3.5.2. Nella legislazione adottata sino ad oggi, la Comunità ha, ad esempio, fissato il limite per le emissioni di gas per i veicoli a motore e, nel caso di certe sostanze inquinanti, la Commissione ha proposto che vengano fissati i limiti per certe sorgenti fisse. Al tempo stesso per alcune sostanze inquinanti, come ad esempio SO, particellari e piombo, sono stati concordati a livello comunitario degli standard di qualità atmosferico. Per quanto riguarda gli scarichi di sostanze pericolose nell'acqua, la Comunità ha raggiunto un accordo circa il cosiddetto approccio «parallelo» sulle sostanze da includere nella «lista nera», accordo secondo il quale gli Stati membri sono liberi di scegliere sia gli obiettivi di qualità ambientale che l'approccio per il limite di emissione, sottolineando che, per lo scarico delle sostanze comprese nella «lista grigia» (come per le direttive che riguardano utilizzazioni particolari delle acque), si dovrebbe seguire un approccio basato sugli obiettivi di qualità.

3.5.3. Per quanto riguarda l'inquinamento del suolo, la prima direttiva adottata, circa l'utilizzazione dei liquami nell'agricoltura (22), fornisce sia gli standard di qualità che i limiti di emissione (resa e qualità), da osservare simultaneamente. In altre direttive invece, i requisiti sono stati espressi solamente in termini generali.

(22) GU n. L 181 del 4. 7. 1986.

3.5.4. In molti casi importanti (cioè il contenuto di piombo nella benzina, e il contenuto di zolfo nel gasolio) si sono stabilite delle norme importanti con il duplice obiettivo di proteggere l'ambiente e di evitare che si creino delle barriere artificiali al commercio o una distorta competitività. In altri casi si sono adottati differenti metodi di approccio, come per i requisiti atti a realizzare dei programmi [ad esempio, direttive per contenitori di bevande (23)], oppure riduzioni concordate nei livelli di utilizzazione [ad esempio la decisione riguardante la CFC (24)]. In alcuni casi concernenti le direttive sulle acque, sono stati tracciati dei valori di guida e obbligatori. Altre forme di indicazioni in merito ad una pratica corretta possono altresì svolgere un ruolo importante.

(23) GU n. L 176 del 6. 7. 1985.

(24) GU n. L 329 del 25. 11. 1982.

3.5.5. Un altro elemento importante per stabilire degli standard a livello comunitario, è lo «stato di avanzamento» in termini di tecnologia disponibile. Il problema consiste nella traduzione di questo concetto generale in valori concreti. È da notare che nella recente legislazione ambientale della Comunità (principalmente in relazione all'inquinamento atmosferico e delle acque) si fa riferimento in modo sempre maggiore alla migliore tecnologia disponibile. Su questo sfondo di accordi presi a livello comunitario, sarebbe utile promuovere uno scambio di informazioni più efficiente tra gli Stati membri e la Commissione, in merito alle proprie esperienze e alla conoscenza delle tecnologie applicabili. La Commissione intende avanzare delle proposte in merito al modo di realizzazione di tale scambio di informazioni.

3.6. Conclusioni

3.6.1. La Commissione non considera preferenziale nessun approccio rispetto agli altri. Molto è dovuto alle circostanze applicabili ai casi singoli. Le proposte future stabiliranno degli standard che siano considerati come i più adeguati alla luce dei requisiti di protezione ambientale, e delle responsabilità della Comunità. Le misure della Comunità, quindi, (ad esempio regolamentazioni dei livelli di rumore) il cui scopo principale è di evitare le distorsioni commerciali che insorgerebbero da azioni unilaterali degli Stati membri, saranno tese ad attribuire importanza alle condizioni tecniche per il mantenimento della qualità ambientale; d'altro canto le misure tese a combattere l'inquinamento oltrefrontiera, quali la pioggia acida, dovranno tenere conto sia degli standard di qualità ambientale che dei requisiti tecnici per le azioni di rimedio.

3.6.2. La Commissione, ad ogni modo, considera che la Comunità abbia una esperienza sufficiente circa i molti approcci per la protezione ambientale adottati sino ad oggi nella legislazione della Comunità, per rendere auspicabile e meritevole una revisione di tutto il problema. Lo scopo di tale revisione dovrebbe essere quello di determinare se sia possibile formulare un valido principio che sia di guida agli approcci preferenziali da adottarsi nella futura legislazione comunitaria. Di conseguenza, la Commissione, in stretta collaborazione con gli Stati membri, intraprenderà i passi necessari per operare una revisione generale dei valori e dell'efficacia degli approcci nello stabilire gli standard adottati sino ad ora, insieme alle considerazioni circa la possibile realizzazione futura [compreso il ruolo degli strumenti economici (punto 2.5.6)].

4. AZIONI IN SETTORI SPECIFICI

4.1. Inquinamento atmosferico

4.1.1. Nonostante il fatto che la Comunità abbia compiuto dei progressi nel trattare le cause tradizionali dell'inquinamento atmosferico, quali i