77/294/CEE: Decisione del Consiglio e dei rappresentanti dei governi degli Stati membri, riuniti in sede di Consiglio, del 14 marzo 1977, che adotta il quarto programma di politica economica a medio termine



Gazzetta ufficiale n. L 101 del 25/04/1977 pag. 0001 - 0040



++++ CONSIGLIO DECISIONE DEL CONSIGLIO E DEI RAPPRESENTANTI DEI GOVERNI DEGLI STATI MEMBRI , RIUNITI IN SEDE DI CONSIGLIO del 14 marzo 1977 che adotta il quarto programma di politica economica a medio termine ( 77/294/CEE ) IL CONSIGLIO DELLE COMUNITÀ EUROPEE E I RAPPRESENTANTI DEI GOVERNI DEGLI STATI MEMBRI , RIUNITI IN SEDE DI CONSIGLIO , visto il trattato che istituisce la Comunità economica europea , in particolare il preambolo e gli articoli 6 , 105 e 145 , vista la decisione 74/120/CEE del Consiglio , del 18 febbraio 1974 , relativa alla realizzazione di un grado elevato di convergenza delle politiche economiche degli Stati membri della Comunità economica europea ( 1 ) , in particolare l ' articolo 6 , visto il progetto della Commissione , elaborato sulla base del progetto preliminare preparato dal comitato di politica economica , visto il parere del Parlamento europeo ( 2 ) , visto il parere del Comitato economico e sociale ( 3 ) , considerando che la politica economica attuata dagli Stati membri deve essere conforme agli obiettivi enunciati dall ' articolo 104 del trattato , DECIDONO : Articolo unico 1 . È adottato il quarto programma di politica economica a medio termine riportato in allegato . Gli Stati membri esprimono l ' intenzione di agire conformemente agli orientamenti in esso previsti . 2 . Il programma sarà seguito e riveduto costantemente durante la sua applicazione . 3 . Saranno effettuate analisi complementari per consentire l ' applicazione concreta degli orientamenti stabiliti nella terza parte del programma . Fatto a Bruxelles , addì 14 marzo 1977 . Il Presidente D . HEALEY ( 1 ) GU n . L 63 del 5 . 3 . 1974 , pag . 16 . ( 2 ) GU n . C 83 del 4 . 4 . 1977 , pag . 27 . ( 3 ) GU n . C 56 del 7 . 3 . 1977 , pag . 56 . ALLEGATO QUARTO PROGRAMMA DI POLITICA ECONOMICA A MEDIO TERMINE SOMMARIO PREMESSA INTRODUZIONE PARTE I : Gli elementi della diagnosi A . La crisi economica B . Debolezze della Comunità PARTE II : La problematica a medio termine e gli orientamenti generali della politica economica A . La problematica a medio termine a ) Il contesto internationale b ) Sviluppo e occupazione c ) Evoluzione dei prezzi ed equilibrio esterno d ) Utilizzazione delle risorse e ) Evoluzione dei redditi primari e delle finanze pubbliche B . Gli orientamenti quantitativi C . Una strategia comunitaria PARTE III : L ' attuazione degli orientamenti A . La modulazione delle politiche nell ' evoluzione congiunturale B . Controllo progressivo dell ' inflazione a ) Orientamenti generali b ) Evoluzione dei redditi e formazione dei patrimoni c ) Politica di concorrenza d ) Protezione di consumatori C . Finanze pubbliche D . Politica degli investimenti , dell ' occupazione e del mercato del lavoro a ) Promozione degli investimenti b ) Politica dell ' occupazione e , in particolare , del mercato del lavoro E . Rafforzamento della Comunità a ) Organizzazione economica e monetaria b ) Politica economica esterna c ) Riduzione degli squilibri regionali d ) Sviluppo delle politiche comuni F . Consenso sociale Allegato : TABELLE E GRAFICI Grafico 1 : Struttura per età della popolazione nella Comunità nel 1974 Tabella 2 : Struttura dell ' utilizzazione del PIL nella Comunità Grafico 3 : Parte salariale corretta ( in % del PIL ) Grafici 4 , 5 e 6 : Finanze pubbliche : Totale della spese , totale delle entrate , capacità o bisogno di finanziamento ( in % del PIL . ) Tabella 7 : Il peso della Comunità nel mondo ( nel 1974 ) PREMESSA 1 . Il quarto programma di politica economica a medio termine deve costituire il quadro di riferimento dell ' azione della Comunità in materia economica per gli anni 1976 - 1980 . Esso fissa l ' evoluzione economica auspicabile a medio termine e gli effetti che da essa deriveranno per la politica economica , e a tal riguardo rappresenta un solido fondamento per le misure da adottare entro il 1980 onde progredire sulla via dell ' unione economica e monetaria . 2 . Riprendendo gli orientamenti della conferenza tripartita del giugno 1976 , il quarto programma considera che nei prossimi quattro anni l ' obiettivo principale della politica economica , sia a livello comunitario che nazionale , dovrà essere il ripristino di una situazione di pieno impiego . In funzione di considerazioni di ordine sociale , economico e politico la Comunità non può consentire la persistenza dei livelli di disoccupazione raggiunti nel 1975 - 1976 . La piena occupazione dovrà essere ristabilita nell ' insieme della Comunità entro il 1980 al più tardi . La riduzione del numero di disoccupati per raggiungere tale obiettivo ambizioso e difficile implica il conseguimento contemporaneo di almeno due degli altri obiettivi fondamentali della politica economica : - il PIL deve aumentare più rapidamente e più regolarmente di quanto non sia avvenuto nel corso degli ultimi 5 anni , - il tasso di inflazione deve assolutamente essere ridotto a livelli accettabili . 3 . Il tasso di sviluppo del PIL del 4,5 - 5 % annuo inserito nel presente programma a medio termine per il periodo 1976 - 1980 deve pertanto essere considerato un minimo . L ' aumento della produzione di beni e servizi , entro il 1980 , di almeno un quarto rispetto a quella attuale non è fine a se stesso , ma costituisce una premessa indispensabile affinchù nella Comunità sia possibile : - ripristinare la piena occupazione , - avviare riforme sociali necessarie ed urgenti , - soddisfare meglio i bisogni privati e sociali , - ridurre le differenze di reddito esistenti tra le regioni e aumentare la produttività nelle regioni meno favorite , - aumentare il grado di indipendenza a lungo termine per quanto riguarda l ' energia e le materie prime , effettuando gli investimenti necessari , - destinare una quantità maggiore di risorse al miglioramento dell ' ambiente in generale e , in particolare , delle condizioni di lavoro . 4 . A medio termine , l ' espansione economica indicata al paragrafo 3 crea migliori condizioni per il ripristino della stabilità . Gli Stati membri potranno prevedere un ' espansione di questo ordine solo se l ' inflazione sarà controllata . A questo proposito la riduzione del tasso d ' inflazione in tutti gli Stati membri al 4 - 5 % annuo , entro e non oltre il 1980 , deve essere considerata come un ' esigenza minima . È indispensabile fissare un obiettivo ambizioso in materia di stabilizzazione dei prezzi . - per motivi di politica economica esterna . Anche in regime di tassi di cambio fluttuanti nei confronti del resto del mondo , la Comunità può assicurare la propria competitività sul piano internazionale - e quindi la sua capacità di importare - soltanto assicurando la maggiore stabilità possibile dei prezzi interni ; - per i motivi di politica economica e sociale . Soltanto riducendo in misura notevole il tasso di inflazione sarà possibile superare le tensioni sociali che attualmente caratterizzano molti Stati membri ; - per motivi attinenti alla politica di integrazione . Fin quando i tassi di inflazione negli Stati membri non si saranno ravvicinati , gli sforzi rivolti ad una migliore convergenza delle politiche economiche e ad una maggiore stabilità monetaria e , quindi , i progressi verso l ' unione economica e monetaria , saranno ostacolati . 5 . Il ripristino della piena occupazione potrà così essere fondato su una strategia imperniata su tre elementi : - una politica di sviluppo attiva ed equilibrata sia dal punto di vista regionale che da quello settoriale : infatti più il ritmo di aumento del PIL , e quindi quello della domanda globale , è rapido , più le prospettive di riassorbimento della disoccupazione migliorano ; - un impegno sostanziale delle parti sociali di tener conto nel loro comportamento , in materia di redditi , dei limiti economici generali . Sono strettamente subordinati a tale atteggiamento il mantenimento della competitività sul piano internazionale , nonchù la salvaguardia e la creazione di posti di lavoro all ' interno della Comunità ; - una politica attiva e prospettiva dell ' occupazione per realizzare un equilibrio migliore tra l ' offerta e la domanda di manodopera . 6 . Il ritorno alla stabilità dipende in gran parte dal miglioramento delle relazioni tra i gruppi socioprofessionali . È questo un importante elemento di qualunque strategia di politica economica volta a combattere l ' inflazione . È necessario che sia posto un limite all ' egoismo dei gruppi e che le pretese avanzate nei confronti della collettività abbiano come corrispettivo prestazioni corrispondenti : - i gruppi socioprofessionali dovrebbero prendere maggiormente in considerazione gli interessi della collettività . Tale tendenza dovrebbe essere spontanea mentre i pubblici poteri avranno il compito di rappresentare in questo campo l ' interesse generale con la dovuta tenacia ; - nessun gruppo deve avere l ' impressione di essere defraudato o sacrificato ; - a tal fine , i governi e la Comunità dovranno discutere e definire , di concerto con le parti sociali , le condizioni economiche generali . Il miglioramento del consenso sociale in tutti gli Stati membri è una condizione indispensabile affinchù si attenuino le spinte inflazionistiche . 7 . Consenso sociale più soddisfacente sarà possibile soltanto a condizione che si affrontino rapidamente due importanti problemi sociali : - il rafforzamento della partecipazione dei lavoratori al processo decisionale nell ' impresa ; - una maggiore equità in materia di redditi , di distribuzione della ricchezza e di fiscalità . Nella conferenza tripartita del giugno 1976 i governi e le parti sociali si sono impegnati ad adottare misure intese ad aumentare la partecipazione dei lavoratori alle decisioni dell ' impresa e alla formazione dei patrimoni . Nel corso del 1977 le discussioni dovrebbero quindi riguardare soprattutto questi due temi . Entro e non oltre il 1980 negli Stati membri dovrebbero entrare in vigore riforme concrete in tal senso . 8 . Il successo del presente programma dipende inoltre da misure concrete concernenti altri aspetti della politica economica e sociale le quali , a prescindere dal loro valore intrinseco , contribuiscono anch ' esse a migliorare il clima sociale . A tale proposito è necessario considerate con particolare attenzione i seguenti aspetti : - politica degli investimenti , dell ' occupazione e del mercato del lavoro , - politica della concorrenza , - protezione del consumatore . Per quanto riguarda in modo particolare la politica industriale , la Commissione deve attivare gli strumenti necessari per assicurare : a ) la conoscenza approfondita degli obiettivi industriali nazionali e della loro compatibilità con gli obiettivi comunitari , b ) una migliore conoscenza dei mezzi utilizzati dalle autorità pubbliche nazionali per sostenere tali obiettivi , c ) l ' individuazione - sulla base degli obiettivi industriali comunitari e nazionali - delle grandi priorità da realizzare , d ) il coordinamento e la concentrazione delle risorse comunitarie su alcuni obiettivi prioritari . Bisognerebbe sviluppare un ' attività di consultazione e di concertazione permanente e regolare con le autorità governative e le parti sociali . La Commissione incoraggerà l ' elaborazione , a livello nazionale , di analisi settoriali che saranno valutate congiuntamente dagli Stati membri sul piano comunitario . In tale occasione , si esaminerà in quale misura dette analisi possano costituire la base di decisioni comunitarie . In questi settori , gli orientamenti delineati nel programma dovranno essere concretati nel corso nel 1977 . 9 . Il ritorno ad una maggiore stabilità presuppone altresì una sensibile riduzione dei disavanzi pubblici ed un aumento delle spese pubbliche molto più contenuto di quello registrato negli ultimi cinque anni . Gli sforzi compiuti in questo campo non potranno tuttavia prescindere dai problemi di politica congiunturale e di bilancio che , in taluni Stati membri , ostacolano una rapida normalizzazione della quota delle spese pubbliche nel PIL . 10 . Il presente programma non modifica minimamente la volontà di progredire sulla via dell ' unione economica e monetaria , obiettivo che deve essere assolutamente mantenuto . Dall ' analisi svolta nel presente programma risulta che l ' effettiva soluzione dei problemi di coordinamento delle politiche economiche potrà essere soltanto di natura politica ed istituzionale . A questo proposito , anche se al momento attuale non sono immediatamente realizzabili sensibili progressi in materia istituzionale , è necessario tuttavia migliorare e sviluppare gli strumenti ed i metodi di coordinamento delle politiche economica e monetaria nell ' attuale quadro politico ed istituzionale . L ' elezione diretta del Parlamento europeo imprimerà nuovo impulso alla Comunità . L ' urgente e necessaria ripresa degli sforzi per realizzare l ' unione economica e monetaria si inserirà così in una prospettiva più favorevole . 11 . È importante che nel corso degli anni 1977 - 1980 si compiano nuovi progressi nei seguenti settori : a ) realizzazione di un maggior grado di convergenza delle evoluzioni economiche degli Stati membri ; b ) rafforzamento del coordinamento interno ed esterno della politica economica degli Stati membri . Le consultazioni in materia di politica economica a livello comunitario devono essere intensificate e devono includere tutte le decisioni nazionali importanti . In concreto ciò significa che : - il programma economico a medio termine della Comunità deve costituire un punto di riferimento per l ' attuazione delle politiche economiche nazionali . I programmi di politica economica a medio termine degli Stati membri , le principali riforme di struttura e i piani di azione a breve termine saranno esaminati sotto il profilo della loro conformità agli obiettivi fissati nel quarto programma , - l ' aggiornamento annuale delle proiezioni a medio termine sarà completato da indicazioni quantitativi che tengano conto dell ' evoluzione congiunturale dell ' economica degli Stati membri . La situazione dell ' occupazione dovrà essere seguita con particolare attenzione , - sarà effettuato regolarmente l ' esame della compatibilità delle politiche di bilancio con gli obiettivi di stabilità e di occupazione a medio termine , nonchù con i grandi aggregati macroeconomici , - per quanto riguarda la politica monetaria interna , dovrebbero essere fissati ogni anno orientamenti a livello comunitario ; c ) intensificazione degli sforzi volti ad instaurare progressivamente stabili rapporti di cambio tra le monete dei nove Stati membri . In concreto ciò implica : - il mantenimento dell ' accordo monetario attualmente in vigore tra cinque degli Stati membri , - il rafforzamento della cooperazione monetaria tra i partecipanti a detto accordo e gli altri quattro Stati membri , al fine di consentire il progressivo raggruppamento di tutte le monete comunitarie all ' interno del « serpente » , - lo sviluppo del Fondo europeo di cooperazione monetaria , nel senso della risoluzione del 22 marzo 1971 concernente la realizzazione per tappe dell ' unione economica e monetaria nella Comunità , - il migliore funzionamento e la migliore organizzazione del mercato dei capitali all ' interno della Comunità ; d ) nuovi progressi verso la riduzione e la semplificazione dei controlli doganali sulle persone che si spostano all ' interno della Comunità ; e ) il proseguimento e il rafforzamento della politica economica esterna ; La Comunità e gli Stati membri devono assumersi il ruolo di promuovere un ordine internazionale stabile che assicuri in particolare : - il mantenimento ed il rafforzamento del libero scambio nel mondo , - la ricerca di una riduzione delle fluttuazioni di cambio . In tale contesto la Comunità deve in particolare rafforzare le attuali procedure di concertazione . È suo compito dare un ' importanza sempre maggiore alle possibilità dei paesi in via di sviluppo di realizzare le loro aspirazioni in materia in sviluppo economico e sociale , tenendo conto della crescente interdipendenza delle economie sul piano internazionale e della ricerca di una più equa ripartizione della ricchezza ; 12 . La base di orientamento costituita dal programma dovrà tradursi in misure concrete di politica economica per le quali la Commissione presenterà appropriate proposte . INTRODUZIONE 13 . L ' elaborazione del quarto programa di politica economica a medio termine per il periodo 1976 - 1980 avviene in una situazione molto diversa da quella esistente al momento della preparazione dei tre programmi precedenti . Quali che siano stati obiettivi ed il contenuto particolare di ognuno dei tre programmi precedenti , la loro comune caratteristica consiste nell ' essere stati elaborati in un contesto relativamente favorevole . Le economiche comunitarie erano inserite un ' economia mondiale che sembrava dovesse beneficiare di una continua espansione . Malgrado inevitabili tensioni e momentanei squilibri , la costruzione dell ' edificio comunitario continuava a progredire e si prefiggeva obiettivi sempre più ambiziosi . Nel mondo industrializzato occidentale , e più precisamente in Europa , gli ultimi decenni sono stati caratterizzati da un ' espansione economica eccezionale , accompagnata dall ' aumento del benessere sociale , dalla diffusione delle conoscenze e della cultura , in una situazione di stabilità interna e di cooperazione internazionale . 14 . Oggi , invece , dev ' essere definito un programma nuovo in funzione di dati radicalmente modificati . La Comunità è stata colpita in pieno dalla crisi economica degli ultimi due anni proprio quando le realizzazioni nel campo dell ' integrazione comunitaria rivelavano la loro fragilità . Il periodo cui si riferisce il quarto programma di politica economica a medio termine appare pertanto come un periodo cruciale per la Comunità durante il quale gli Stati membri dovranno garantire in comune una ripresa delle attività , superandone i rischi e i vincoli , arrestare la disgregazione di ciò che è stato realizzato a livello comunitario e creare nuovi elementi motori dell ' integrazione , definire il ruolo e il posto della Comunità in un sitema di relazioni internazionali il mutamento e adoperarsi infine per soddisfare meglio alle aspirazioni delle nostre società . 15 . Al di là degli obiettivi permanenti di sviluppo e di rafforzamento delle strutture economiche e sociali , questo programma deve porsi come obiettivi prioritari : - il contenimento dell ' inflazione mediante il ripristino dei grandi equilibri interni , tramite azioni idonee , che comprendano anche le misure strutturali , e mediante la creazione di condizioni favorevoli al manifestarsi di un miglior consenso sociale nella Comunità ; - il ritorno alla piena occupazione , soprattutto per mezzo di uno sviluppo sostenuto ed equilibrato , di un rallentamento nell ' aumento dei costi , dell ' incentivazione degli investimenti nonchù per mezzo di politiche specifiche ; - il ripristino dell ' equilibrio delle bilance dei pagamenti . 16 . Il programma comprende tre parti : la prima presenta gli elementi della diagnosi , la seconda traccia gli orientamenti macroeconomici che costituiscono le linee direttrici dell ' azione della Comunità durante tutto il periodo del programma e definisce una strategia di applicazione di questi orientamenti . La terza parte affronta particolarmente il problema dei settori in cui essi devono essere attuati rapidamente . Onde tener conto dell ' incertezza che ancora pesa sullo sviluppo economico , il quarto programma è uno strumento evolutivo di cui questo primo documento non rappresenta che l ' avvio . Detto programma dovrà essere prolungato e approfondito nel corso del periodo 1976 - 1980 . Tale processo continuo dovrebbe comportare l ' esame regolare e , ove occorra , l ' adattamento degli orientamenti macroeconomici qui definiti , garantendo in tal modo una maggiore convergenza delle evoluzioni economiche nella Comunità . I PARTE GLI ELEMENTI DELLA DIAGNOSI A . La crisi economica 17 . La recessione che ha colpito il mondo nel 1974 e 1975 è stata di una gravità eccezionale ; il suo carattere ampio e generale non ha confronto con i periodi di bassa congiuntura osservati dalla seconda guerra mondiale in poi . Il prodotto interno lordo dei paesi industrializzati dell ' OCSE , dopo la stagnazione del 1974 , è diminuito del 2 % nel 1975 ; contemporaneamente il numero totale dei disoccupati iscritti raggiungeva la cifra record di 15 milioni circa , di cui un terzo nella Comunità . Le ripercussioni di questa crisi colpiscono sotto forme diverse tutte le zone economiche del mondo . La Comunità in particolare non è stata risparmiata . 18 . Causa essenziale di questa recessione è lo sviluppo continuo ed accelerato dell ' inflazione iniziatosi a metà degli anni Sessanta . Essa è stata aggravata dall ' incidenza di numerosi fattori , alcuni dei quali sono causati essi stessi dall ' inflazione , quali per esempio l ' aumento del prezzo del petrolio , le politiche restrittive adottate dagli Stati membri , nonchù taluni fattori strutturali quali la saturazione del mercato nel settore edilizio . 19 . Mentre nel passato l ' aumento annuale del livello generale dei prezzi nei paesi industrializzati si aggirava in media sul 3 - 4 % , da allora esso si è più che triplicato . Questa inflazione è dovuta ad una concomitanza di cause estremamente diverse , la cui portata e i cui fattori hanno variato da un paese all ' altro . Tra queste cause si possono citare le seguenti : - una presa di coscienza insufficiente e troppo tardiva dei pericoli dell ' inflazione ; - un ' espansione eccessiva delle liquidità interne ed internazionali ; - l ' incremento troppo rapido dei redditi ; - l ' espansione congiunturale particolarmente sostenuta in tutti i paesi industrializzati a partire dal 1969 , combinata con la crescente sincronizzazione dei movimenti ciclici nell ' ambito della Comunità ; - il rincaro delle materie prime , dovuto simultaneamente a surriscaldamento della congiuntura , alla scarsa disponibilità di taluni prodotti agricoli e soprattuto al brusco rialzo del prezzo del petrolio . 20 . Questi elementi , che spiegano l ' accelerazione dell ' inflazione nel corso degli ultimi anni , si innestano , in particolare in taluni paesi , su in ' inflazione strutturale e permanente le cui origini risalgono ai mutamenti intervenuti sul piano economico , sociale e politico nel corso degli ultimi venti anni : - rivendicazioni concorrenziali dei diversi gruppi sociali per ottenere una quota maggiore nella distribuzione del prodotto nazionale , nonchù taluni cambiamenti intervenuti nella struttura dei redditi ; - un aumento delle crescenti difficoltà per ottenere il consumo politico e sociale ; - la moltiplicazione e lo sviluppo di imprese che detengono una posizione dominante sul mercato le quali , se da un lato apportano vantaggi , dall ' altro modificano le condizioni della concorrenza e introducono elementi di rigidità nei meccanismi economici ; - una scarsa elasticità del mercato del lavoro . L ' incidenza ineguale di questi fattori strutturali spiega , almeno in parte , le differenze attuali tra i vari tassi d ' inflazione nei paesi membri . 21 . Quando si tratta di cause strutturali dell ' inflazione , le politiche macroeconomiche tradizionali sono insufficienti ad ovviare da sole a tale situazione . Nella maggior parte dei paesi della Comunità , non solo le politiche strutturali necessarie non sono state attuate , ma l ' orientamento restrittivo della politica economica è intervenuto troppo tardi . In particolare , l ' eccessiva espansione delle liquidità interne ha consentito per lungo tempo la persistenza di una domanda eccessiva ed ha portato a pressioni esagerate sulle risorse disponibili . In mancanza di scelte coscienti , è stata l ' inflazione a ricondurre in modo cieco le aspirazioni alle possibilità reali , non senza comportare costi economici e sociali elevati . 22 . Lo sviluppo delle liquidità internazionali ha reso possibile e rafforzato l ' inflazione . Mentre tali liquidità avevano progredito in modo relativamente moderato sino al 1968 , tra il 1969 e il 1975 esse hanno registrato un aumento annuale medio dell ' ordine del 20 % . Tale evoluzione ha avuto la suo origine anzitutto nel manifestarsi di deficit nelle bilance dei pagamenti dei paesi a moneta chiave , soprattutto negli Stato Uniti . Occorre altresì far riferimento ai problemi connessi alle condizioni di finanziamento dei deficit e allo sviluppo dei mercati delle eurodivise . Sebbene i pericoli della degradazione del sistema monetario internazionale fossero stati avvertiti molto presto , le facilitazioni che tale situazione offriva sul piano dell ' espansione delle liquidità interne , senza peraltro creare vincoli di particolare gravità per la bilancia dei pagamenti , sono state in primo tempo ampiamente accettate . A partire dalla metà degli anni Sessanta , momento in cui gli Stati Uniti hanno cessato di essere il maggior polo di stabilità in un sistema di tassi di cambio fissi , le aree di stabilità minori hanno incontrato crescenti difficoltà per sottrarsi interamente al contesto inflazionistico . 23 . Per troppo tempo sono stati mantenuti tassi di cambio inadeguati . Questo si è verificato per una serie di monete , ed in particolare per il dollaro che è stato per lungo tempo sopravvalutato . Nonostante la definizione di una nuova struttura di parità nel dicembre 1971 , è stato impossibile mantenere relazioni equilibrate tra i diversi tassi di cambio ; ciò ha condotto , nel febbraio 1973 , alla generalizzazione di un regime di tassi di cambio fluttuanti . 24 . Il regime di cambi flessibili ha fatto aumentare il grado di autonomia delle politiche nazionali . I paesi la cui moneta si deprezzava hanno nondimeno dovuto constatare che , al di là degli effetti aberranti a breve termine , i cambiamenti di parità non portavano , in mancanza di una politica interna adeguata , alcun miglioramento alle bilance dei pagamenti . All ' interno di questi paesi , la pressione rivolta all ' adeguamento dei redditi nominali ha reso più difficile il trasferimento di risorse reali verso l ' estero . I più difficile il trasferimento di risorse reali verso l ' estero . I paesi le cui monete si rivalutavano potevano dissociarsi con più facilità dall ' inflazione esterna ma senza riuscirvi completamente . Le politiche assai divergenti adottate dai vari paesi hanno portato , in taluni casi , a variazioni a breve termine dei tassi di cambio largamente superiori alle differenze constatate per i costi e i prezzi . Talune monete si sono fortemente deprezzate , provocando in tal modo la crescita del processo inflazionistico , alimentato esso stesso in taluni casi dalla tendenza generale dei prezzi e dei redditi nominali a spostarsi quasi esclusivamente verso l ' alto . La flessibilità dei tassi di cambio ha peraltro reso più tollerabili gli squilibri esterni ed ha evitato sinora il ricorso sistematico a misure protezionistiche . 25 . La liberalizzazione degli scambi che già aveva raggiunto un livello elevato agli inizi degli anni Sessanta ha consentito al commercio mondiale di svilupparsi in modo considerevole , ed ha contribuito a migliorare il tenore di vita . Parallelamente sono venute a crearsi relazioni spesso asimmetriche di interdipendenza economica e monetaria tra paesi industrializzati , nonchù tra questi ultimi ed i paesi in via di sviluppo produttori di materie prime . 26 . Alla fine del 1973 veniva rialzato in modo considerevole il prezzo del petrolio . Tale aumento ha acuito la disparità delle strutture economiche esistente tra i paesi industrializzati e i paesi in via di sviluppo e tra questi stessi paesi . Il deficit petrolifero si è suddiviso in modo ineguale tra i diversi paesi importatori , suscitando o aggravando problemi di bilancia dei pagamenti a livello mondiale . 27 . Il deterioramento delle ragioni di scambio dei paesi importatori di petrolio indotto dal rincaro di quest ' ultimo si traduceva in un indebitamento seguito da un trasferimento di risorse reali , sotto forma di esportazioni supplementari , ma mano che i paesi esportatori di petrolio erano in grado di trasformare l ' incremento delle loro entrate in importazioni addizionali . Questo meccanismo di adeguamento ha tuttavia funzionato sinora solo parzialmente . 28 . Tutti questi fattori , e in particolare quelli citati nei paragrafi da 18 a 20 , hanno infine avviato la recessione a livello mondiale accompagnata da un brusco aumento della disoccupazione . Nel corso di tale recessione è altresì risultato evidente che si trattava di una crisi di « stabilizzazione » e di ristrutturazione . La recessione ha messo in luce la cattiva distribuzione delle risorse tra consumi privati , investimenti e saldo con l ' estero . Essa ha messo altresì in luce le distorsioni esistenti tra le diverse categorie di redditi , fra il settore privato e quello pubblico , tra i diversi settori dell ' economia e infine tra i diversi paesi , nonchù la saturazione del mercato in alcuni settori . I costi unitari del lavoro sono aumentati molto rapidamente e la capacità di profitto delle imprese è andata deteriorandosi a tal punto che non sono stati effettuati investimenti sufficienti per la creazione di nuovi posti di lavoro . La ripresa economica si va appena delineando e già appare il pericolo di una nuova accelerazione dell ' inflazione , e ciò a partire da una soglia minima di inflazione nella Comunità del 10 % circa . B . Debolezze della Comunità 29 . Se è stato possibile scongiurare sinora i rischi di rottura , la Comunità appare adesso particolarmente minacciata ed il bilancio del periodo cui si riferisce il terzo programma si traduce in un insuccesso . Non è stato possibile raggiungere l ' obiettivo di una Comunità di crescita e di stabilità , l ' unione economica e monetaria non ha progredito e la Comunità si è rivelata incapace di fornire risposte collettive creative di fronte alla crisi . 30 . Gli sforzi di coordinamento delle politiche economiche e monetarie non sono stati in grado di contenere il tasso medio di inflazione della Comunità e di evitare sensibili differenze nei tassi nazionali : durante il periodo di attuazione del terzo programma , il tasso medio annuale di inflazione è stati in alcuni paesi il doppio di quello registrato in altri . Nel 1975 la variazione dell ' aumento dei prezzi al consumo privato oscillava da un paese all ' altro tra il 6 e il 20 % . Il processo di liberalizzazione dei movimenti di capitale all ' interno dell ' area comunitaria ha segnato , a seconda dei casi , una battuta d ' arresto o una flessione - il grado i liberalizzazione in questo campo è attualmente inferiore a quello degli inizi degli anni Sessanta - mentre non è stato possibile definire alcuna politica comune nei confronti dei capitali esteri . La politica agricola comune ha incontrato difficoltà permanenti . La maggior parte delle altre politiche comunitarie , nonostante progressi parziali , sono rimaste al di sotto di un limite minimo di efficienza . Se l ' unione doganale per i prodotti industriali e assimilati rappresenta tuttora il principale elemento di coesione dell ' edificio comunitario , il notevole disavanzo della bilancia dei pagamenti correnti di taluni paesi costituisce una minaccia costante per la libera circolazione delle merci nella Comunità . 31 . Posta di fronte ai problemi sollevati dall ' evoluzione del sistema monetario internazionale , la Comunità è riuscita a giungere , su taluni punti , a posizioni coordinate o comuni , ma si è rivolata incapace di difendere , e a maggior ragione di fare accettare a livello internazionale , una coerente soluzione d ' insieme . Non è stata in grado di isolarsi dalle perturbazioni esterne ed è stata costretta di fatto a rinunciare a progressi sostanziali nella realizzazione dell ' unione economica e monetaria . Il « serpente » è stato sottoposto a gravi tensioni e include oggi solo una parte della Comunità . 32 . La crisi del petrolio è sopravvenuta in un momento in cui le divergenze sul piano delle politiche economiche erano particolarmente accentuate all ' interno della Comunità , ed ha acuito maggiormente le differenze tra le varie situazioni delle bilance dei pagamenti . La Comunità non è stata in grado di definire e di applicare una strategia interna nù di fronte all ' embargo del petrolio nù di fronte alle conseguenze economiche del suo rincaro , e solo superando gravi difficoltà è stata in grado di non presentarsi in ordine sparso ai successivi negoziati internazionali . Se è stata in grado fino ad ora di evitare il protezionismo tra gli Stati membri e di esercitare in questo campo un effetto di dissuasione verso l ' esterno , la Comunità non è riuscita ad incidere in modo sufficiente sul contesto internazionale e nemmeno a coordinare in modo efficace le sue politiche interne . Azioni comunitarie decise e messe in opera a tempo debito avrebbero senza dubbio consentito di attenuare per tutti i costi economici e sociali connessi alla crisi . 33 . Le cause di questa impotenza sono complesse , ma si ricollegano essenzialmente a tre ordini di fattori : - la disparità delle strutture economiche e sociali e l ' ineguale priorità accordata ai diversi obiettivi della politica economica ; - le differenze di adattamento all ' evoluzione della società , nonchù lo sgretolamento del consenso sociale in parecchi paesi ; - ed infine l ' insufficienza del coordinamento delle politiche all ' interno della Comunità . 34 . Il coordinamento comunitario è ostacolato dalle divergenze di priorità che presentano le politiche economiche dei singoli Stati membri , divergenze che sono fondate su differenze strutturali di ordine economico , istituzionale e sociale ( 1 ) Una parte di queste differenze va attribuita per esempio a fattori demografici , all ' apparato produttivo e soprattutto al grado di industrializzazione , ai dislivelli esistenti tra i redditi reali pro capite dei vari paesi e alla maggiore o minore ampiezza degli squilibri regionali . Pur non essendo recenti , queste differenze non sono state prese nella dovuta considerazione . Gli squilibri regionali e i relativi scarti dei redditi pro capite rivestono un ' importanza particolare , soprattutto per il fatto che non sono stati eliminati e sono talvolta addirittura aumentati , accentuando così , malgrado l ' espansione sostenuta , le tensioni tra le economie degli Stati membri e finanche all ' interno dei paesi stessi . Infatti , se uno sviluppo a ritmo sostenuto rappresenta una condizione necessaria alla soluzione dei problemi connessi agli squilibri regionali , essa tuttavia non basta se non vi si aggiunge una politica regionale deliberata e risoluta . Nell ' insieme le politiche comunitarie si sono rivelate insufficienti . 35 . A livello nazionale , al di là delle azioni dirette di perequazione finanziaria , queste differenze sono attenuate dall ' intervento di meccanismi spontanei consentito dalla presenza di un sistema bancario integrato , dall ' esistenza di un sistema unico di fiscalità e di sicurezza sociale , ecc . A livello comunitario la perequazione tramite tali meccanismi spontanei si sarebbe potuta verificare solo parallelamente all ' integrazione progressiva di tutto il tessuto economico . Una maggiore solidarietà finanziaria presuppone tuttavia il controllo degli equilibri globali e dei progressi sul piano istituzionale , senza i quali la nozione stessa di solidarietà diventa difficilmente accettabile . In ogni caso gli strumenti comunitari esistenti dovrebbero essere utilizzati in modo più efficace . 36 . Altri fattori strutturali hanno influenzato diversamente il grado di flessibilità delle politiche economiche di ogni paese . Questi fattori - struttura fiscale , livelli e modalità della sicurezza sociale , metodo di formazione e di ripartizione dei redditi , livello , composizione e finanziamento delle spese pubbliche , organizzazione della concorrenza - hanno inciso , ed incidono tuttora , in modo molto ineguale nella Comunità . 37 . Differenze di tipo di diverso derivano dal fatto che i meccanismi di concertazione e di dialogo tra i gruppi sociali e la partecipazione ai diversi livelli decisionali hanno efficacia diversa a seconda dei paesi . Inoltre , se in taluni di questi paesi il sistema economico e sociale è largamente accettato , in altri avviene che gruppi sociali importanti lo contestino nel suo funzionamento e nelle sue finalità . 38 . La vigorosa espansione del dopoguerra ha consentito un miglioramento considerevole del tenore di vita e dell ' istruzione , ma ha avuto come corollario mutazioni profonde nelle strutture economiche e sociali . Per una grande parte della popolazione ne è derivata la necessità di emigrare , di cambiare professione , ambiente di vita e di lavoro . A titolo di esempio si possono citare gli spostamenti dalle regioni periferiche verso i centri industriali , il passaggio dalla vita rurale alla vita urbana , il passaggio di piccoli imprenditori indipendenti , agricoltori , commercianti , artigiani e lavoratori indipendenti , a organizzazioni più vaste , industriali o terziarie . Contemporaneamente le cellule sociali tradizionali ( nucleo familiare in senso lato , comunità paesane ) hanno spesso perso la loro importanza . 39 . Allo sviluppo economico hanno così fatto riscontro problemi legati allo sviluppo ma controllato dei centri urbani , all ' inquinamento dell ' ambiente , allo sfruttamento sempre più ampio di risorse difficilmente rinnovabili . Questo processo ha moltiplicato la resistenza e le rivendicazioni , cui sono state date risposte che non sono nù omogenee secondo i paesi , nù sempre considerate soddisfacenti . In taluni casi gli scarti di redditi e di patrimoni tra i gruppi sociali e all ' interno dei gruppi stessi sono considerati eccessivi e compromettono l ' efficacia delle politiche dei pubblici poteri . In altri casi la tendenza al livellamento dei redditi è considerata troppo pronunciata e lo sviluppo dell ' attività del paese troppo rapido , con il rischio di paralizzare la volontà di lavorare e quello di nuocere all ' iniziativa private . 40 . La recessione ha evidentemente portato in primo piano il problema dell ' occupazione . Quali che siano l ' ampiezza e le modalità di concessione delle indennità di disoccupazione previste dai diversi sistemi nazionali , è incontestabile che il fatto di essere assistiti da un ' istituzione sociale comporta una connotazione sociale e psicologica negativa anche se la causa del licenziamento , come avviene per la maggior parte dei disoccupati negli Stati membri , è di natura economica . Ciò significa che accettare a medio o a lungo termine un tasso di disoccupazione elevato significa alterare il tessuto sociale esponendolo a conseguenze sociopolitiche imprevedibili . 41 . Già durante gli anni passati , nei quali era stata registrata una forte crescita economica , si era delineato un divario tra la struttura delle qualificazioni professionali dei lavoratori che si presentavano sul mercato del lavoro e la struttura dei posti di lavoro disponibili . Le cause di questa dissociazione sempre più netta sono molteplici . Tra l ' altro il miglioramento del livello di cultura generale e di formazione dei lavoratori determina naturalmente esigenze maggiori non solo a livello delle retribuzioni , ma anche per quanto concerne la qualità delle funzioni da svolgere e la natura delle relazioni di lavoro . D ' altra parte , però , le scelte tecniche hanno strutturato le offerte di lavoro in modo sensibilmente diverso ; sono soprattuto ricercati , oltre ad un numero limitato di quadri intermedi , lavoratori altamente qualificati e , in taluni paesi , lavoratori senza specializzazione , che una rapida formazione rende idonei ad espletare mansioni ripetitive . 42 . Contemporaneamente si manifestano le aspirazioni a partecipare più ampiamente al potere di orientamento e di gestione delle imprese . Su un piano più generale , le parti sociali affermano la loro volontà di essere associate più strettamente alla formazione e all ' applicazione delle decisioni di politica economica . Come già si è verificato in altri campi , le soluzioni apportate a questi problemi variano sensibilmente da un paese all ' altro . Il consumatore stesso non può partecipare sempre completamente alla vita economica . La concorrenza funziona solo parzialmente in taluni campi , e il consumatore non dispone in tutti i paesi delle informazioni sufficienti per far fronte in modo adeguato alle strategie di mercato adottate dalle imprese . 43 . Il coordinamento all ' interno della Comunità si è rivelato insufficiente . La definizione di una politica comune suppone innanzitutto l ' esistenza di una volontà e di una scelta politica che consentano di definire l ' interesse comune . D ' altra parte non è sempre garantita la validità delle decisioni prese , ed è dunque importante che vengano accettate le nozioni di rischio comune e di solidarietà . A livello nazionale la definizione e l ' adozione delle politiche economiche soddisfano a queste esigenze . Il rischio di una scelta inadeguata è compensato dall ' esistenza di una solidarietà nazionale e da una responsabilità politica nei confronti del Parlamento , ed in ultima analisi davanti al corpo elettorale . Ne deriva che un eventuale insuccesso delle politiche economiche non mette di norma in pericolo la coesione nazionale . A livello comunitario , in caso di conflitto sulla valutazione della situazione o sulla natura delle politiche da seguire , è sempre molto difficile definire una soluzione comunitaria , poichù in mancanza di una vera responsabilità politica a livello della Comunità gli interessi nazionali prendono il sopravvento . In simili condizioni , l ' incidenza delle nozioni di rischio comune e di solidariet è inevitabilmente irrilevante . Ne risulta il pericolo di divergenze e di tensioni che mettono in causa in modo permanente la coesione della Comunità . Questa situazione può senz ' altro essere in parte migliorata da un perfezionamento dell ' analisi tecnica dei problemi comunitari , ma la vera risposta è di natura politica ed istituzionale . II PARTE LA PROBLEMATICA A MEDIO TERMINE E GLI ORIENTAMENTI GENERALI DELLA POLITICA ECONOMICA A . La problematica a medio termine 44 . I problemi che la Comunità dovrà affrontare nel corso dei prossimi 5 anni sono stati sono stati analizzati sulla base dei lavori effettuati dal gruppo di studio delle prospettive economiche a medio termine . a ) Il contesto internazionale 45 . Il contesto internazionale influenza profondamente l ' evoluzione economica nella Comunità , data la stretta dipendenza degli Stati membri nei confronti dell ' estero . In particolare , un debole sviluppo del commercio mondiale , un deterioramento della libertà degli scambio nonchù il protrarsi di una forte inflazione nella zona dell ' OCSE renderebbero molto difficile la soluzione dei problemi economici all ' interno della Comunità e richiederebbero da parte della stessa un ' azione propria assai energia onde evitare degli sviluppi troppo sfavorevoli . La problematica che segue è stata sviluppata a partire da ipotesi che scartano questi sviluppi estremi e suppongono un ' evoluzione del volume delle importazioni mondiali non ponderate di 8 - 8,5 % in media all ' anno . Questo tasso corrisponde all ' ordine di grandezza osservato durante gli anni Sessanta e all ' inizio degli anni Settanta , cioè , tenendo conto del recupero degli effetti della recessione , un tasso di crescita tendenziale inferiore . Si è inoltre ipotizzato un aumento annuo dell ' indice dei prezzi del prodotto interno lordo dei principali paesi industrializzati della zona OCSE del 7 - 8 % . Tale cifra corrisponde alla tendenza degli ultimi anni , se si eliminano gli effetti del rincaro del petrolio sul livello generale dei prezzi . Ma , mentre questa media negli ultimi anni costituiva il risultato di un ' evoluzione ascendente , la tendenza sarebbe ormai invertita e segnerebbe una decelerazione pronunciata dell ' inflazione per il periodo 1976 - 1980 . b ) Sviluppo e occupazione 46 . Tenuto conto della sottoutilizzazione dei fattori di produzione nel 1975 e dell ' effetto di recupero che abitualmente si riscontra nel corso della ripresa , la crescita effettiva dovrebbe superare la crescita potenziale entro il 1980 e raggiungere allora un ritmo sostenuto . Tuttavia alcune capacità di produzione sono definitivamente perdute in seguito alla chiusura di alcune imprese o ad una immobilizzazione troppo prolungata , altre sono in fase di obsolescenza per via delle modifiche dei prezzi relativi e della struttura della domanda . Questo processo si svolge in modo permanente ma sembra sia stato accelerato dalla recessione . Cio implica l ' indebolimento della tendenza di crescita potenziale . D ' altra parte la crescita potenziale prevista fino al 198 è influenza soprattutto dal calo generale degli investimenti avvenuto nel corso degli ultimi due anni . Taluni paesi come la Germania , l ' Italia , i Paesi Bassi e il Regno Unito avevano riscontrato già molto prima della crisi una debolezza degli investimenti . 47 . il rianimarsi dei conflitti in tema di ripartizione e , di conseguenza , dell ' inflazione , nonchù il difficile riassorbimento degli squilibri esterni a livello mondiale potrebbero sfociare in politiche di « stop and go » e quindi intaccare di nuovo la crescita potenziale colpendo gli investimenti . In particolare va sottolineato che le conseguenze del rialzo del prezzo del petrolio sulle bilance dei pagamenti sono state in parte celate dalla recessione . Con la ripresa economica non solo il disavanzo inevitabile dei paesi importatori di petrolio si aggraverà , ma il « gioco della ridistribuzione » di questo disavanzo tra i paesi importatori potrà ricominciare . Ne deriva il pericolo di una corsa alla svalutazione tale da provocare nuovi aggiustamenti tramite l ' inflazione , o di una repressione periodica dell ' espansione . Nel complesso , sembra difficile che il tasso di crescita effettiva per la Comunità possa superare notevolmente il 4 o 4,5 % senza uno sforzo particolare nel settore della politica economica . Un tasso simile è leggermente inferiore alla tendenza su un lungo periodo del passato e non consente alcun recupero delle perdite subite negli anni 1974 e 1975 . 48 . Per l ' Italia , l ' Irlanda ed il Regno Unito sembra particolarmente difficile poter conseguire una crescita elevata . Ciò costituisce un problema per la Comunità : questi paesi che hanno il più basso reddito pro capite , non potrebbero colmare il loro ritardo nei confronti degli altri Stati membri . 49 . La disoccupazione rischia di essere elevata nei prossimi anni . L ' elevato tasso di disoccupazione attuale traduce innanzi tutto l ' incidenza della recessione , ma in taluni paesi la diminuzione della parte degli investimenti nel prodotto interno lordo , riscontrata da molti anni a questa parte , aveva già provocato un rallentamento nella creazione di nuovi posti di lavoro , soprattutto nel settore industriale . L ' elevato costo relativo del lavoro , oltre ai suoi effetti sull ' investimento globale , ha favorito gli investimenti di razionalizzazione . Il riassorbimento della disoccupazione rischia di essere lento in considerazione della quantità ingente di manodopera sottoccupata esistente attualmente nelle imprese . La riduzione del tasso di disoccupazione è resa più difficile dall ' evoluzione prevedibile dell ' offerta di lavoro . Alcuni fattori demografici avranno infatti l ' effetto di accelerare l ' arrivo di giovani sul mercato del lavoro mentre d ' altro lato le classi di età che potrebbero beneficiare di una pensione anticipata si troveranno meno fornite ( grafico 1 ) . Il fenomeno si inverte a partire dal 1980 - 1985 a ragione di una forte diminuzione della natalità riscontrata da alcuni anni . Questo invecchiamento della popolazione comunitaria è altrettanto preoccupante e richiede riflessioni ulteriori . Non c ' è motivo di pensare che la progressione tendenziale del tasso d ' attività femminile possa diminuire considerevolmente malgrado la domanda del mercato del lavoro sia meno forte . Per contro si può scontare un rallentamento dell ' immigrazione , limitato tuttavia dagli accordi d ' associazione , dagli impegni particolari assunti da taluni Stati membri nonchù dalla specificità dei bisogni ai quali soddisfa tale immigrazione . 50 . Mentre in passato il settore della pubblica amministrazione aveva assicurato una parte importante della creazione di nuovi posti di lavoro , è difficile che per il futuro possa apportare un analogo contributo , in particolare per via dei condizionamenti che gravano sulla gestione delle finanze pubbliche . Dato che l ' agricoltura continua a liberare manodopera , si dovrebbe concentrare la creazione di nuovi posti di lavoro nel settore delle imprese non agricole . Inoltre , numerose rigidità che ostacolano un aggiustamento soddisfacente tra l ' offerta e la domanda di manodopera hanno assunto un peso maggiore nel corso di questi ultimi anni . In particolare la riluttanza alla mobilità geografica riveste un ruolo importante e sembra anche rafforzarsi nei confronti delle migrazioni all ' interno delle regioni . Le esigenze nei confronti del lavoro , sia in termini di retribuzione che di natura stessa del lavoro , sono diventate più elevate soprattutto da parte dei giovani . Ne deriva che la durata della disoccupazione si allunga perchù il disoccupato ricerca un ' offerta di lavoro che soddisfi alle sue qualifiche ed alle sue aspirazioni . Infine la scala dei salari per settori e per qualifiche , non compensa in modo sempre soddisfacente le differenze d ' attrattiva , di sisagio o di statuto sociale tra le professioni manuali e le altre professioni . Esiste in questo caso un fattore di distorsione nell ' offerta della manodopera che si traduce nella creazione simultanea di punti di strozzatura e di zone di disoccupazione . 51 . L ' insieme di queste analisi dimostra chiaramente che il problema principale della politica economica nel corso dei prossimi anni verterà sul ripristino della piena occupazione . A partire da un tasso di disoccupazione nella Comunità del 4 % circa nel 1975 , una politica particolarmente attiva sarà necessaria per garantire che il livello di disoccupazione scenda oltre il 3 % nel 1980 , mentre negli anni Sessanta il tasso di disoccupazione nella Comunità oscillava tra 1,5 e 2 % . c ) Evoluzione dei prezzi ed equilibrio esterno PER LA CONTINUAZIONE DEL TESTO VEDI SOTTO NUMERO : 477D0294.1 52 . Il ritorno alla stabilità può avvenire solo progressivamente , ma il mantenimento di un tasso di inflazione elevato implica gravi rischi per la crescita e per l ' occupazione : slittamento dei redditi e dei costi , aggravamento dei conflitti sociali , cattiva allocazione delle risorse , squilibrio della bilancia dei pagamenti e necessità di nuove politiche restrittive . Data la stretta interdipendenza delle economie , è difficile per la Comunità definire obiettivi di prezzo che si scostino sensibilmente dalle prospettive accolte a livello internazionale , senza modificare il tasso di cambio e senza adottare una politica interna risoluta . Il rischio che si verifichino divergenze importanti in seno alla Comunità si delinea chiaramente nell ' eventualità che alcuni paesi allineino , come è successo in passato , sul tasso di inflazione medio dei loro principali partners commerciali , e che altri paesi scelgano una politica di vigorosa stabilizzazione per dissociarsi dalla tendenza inflazionistica internazionale . 53 . Ulteriori divergenze nei tassi di inflazione potrebbero derivare dalle forze di richiamo connesse ai recenti movimenti di cambio . In particolare nei paesi che hanno subito un forte deprezzamento della moneta c ' è da domandarsi come si potrà stabilizzare l ' evoluzione dei costi onde rendere possibile il ritorno ad un equilibrio esterno più soddisfacente ed evitare nel contempo di far scattare un fenomeno di rincorsa tra i tassi di cambio ed i prezzi . Queste divergenze possibili nell ' evoluzione tra paesi dimostrano che i problemi di aggiustamento dei costi e dei prezzi relativi e le tensioni monetarie non saranno agevolmente superati . L ' attuazione dell ' unione economica e monetaria sarebbe ostacolata dal mantenimento di divergenze considerevoli nell ' evoluzione dei prezzi e dei costi . Non solo , ma la coesione della Comunità sarebbe messa in causa qualora le divergenze attuali non fossero attenuate o peggio ancora si accentuassero . 54 . In passato la realizzazione di un saldo con l ' estero positivo ( beni , servizi e redditi di fattori ) dell ' ordine dell ' 1 % del prodotto interno lordo permetteva alla Comunità di raggiungere l ' equilibrio esterno . Infatti questa eccedenza finanziava i trasferimenti dei lavoratori immigrati nonchù l ' aiuto allo sviluppo . Per il futuro , bisogna tener conto innanzi tutto dell ' evoluzione delle importazioni dei paesi esportatori di petrolio . Finchù questi paesi non saranno in grado di riassorbire le loro eccedenze nei confronti dei paesi industrializzati , la Comunità nel suo insieme dovrebbe accettare la sua quota di disavanzo corrispondente . Bisogna anche prendere in considerazione la ripartizione dei disavanzi petroliferi . Nel 1975 il saldo estero della Comunità era positivo per via della situazione congiunturale ; i deficit petroliferi si riscontravano essenzialmente in altri paesi industrializzati e soprattutto nei paesi in via di sviluppo . Con la ripresa , questa situazione dovrebbe modificarsi a favore di questi ultimi e la Comunità dovrebbe accettare un disavanzo con l ' estero . 55 . Per il 1980 sarebbe possibile realizzare un saldo con l ' estero positivo ( beni , servizi e redditi di fattori ) alle seguenti condizioni : - i paesi dell ' OPEP dovrebbero registrare nel 1980 una bilancia corrente equilibrata con i paesi industrializzati . Data la situazione all ' interno dell ' OPEP , ciò significa che la bilancia corrente di taluni paesi produttori di petrolio sarebbe in disavanzo mentre altri paesi beneficerebbero ancora di notevoli eccedenze ; - i paesi industrializzati dovranno continuare a fornire un notevole aiuto allo sviluppo . Uno sforzo supplementare dovrebbe essere effettuato dai paesi produttori di petrolio e tramite le istituzioni internazionali ma , in caso di necessità , anche dalla Comunità onde finanziare il deficit petrolifero dei paesi in via di sviluppo più sfavoriti ; - la Comunità dovrebbe continuare a sviluppare i suoi scambi con i paesi a commercio di Stato ; - nei confronti di altre zone industrializzate , gli scambi della Comunità continuerebbero a svolgersi in modo equilibrato . A queste condizioni è possibile prevedere una situazione esterna soddisfacente per la Comunità nel suo insieme nel 1980 ; tuttavia per ognuno degli Stati membri considerati singolarmente il ritorno all ' equilibrio permane molto difficile in considerazione della situazione di partenza e delle divergenze possibili nell ' evoluzione dei prezzi e dei costi . d ) Utilizzazione delle risorse 56 . La struttura delle utilizzazioni del prodotto interno lordo a prezzi costanti si è notevolmente modificata nel corso di questi ultimi anni per via dell ' evoluzione congiunturale recente ma anche dell ' incidenza di taluni fattori strutturali , quali il rialzo del prezzo del petrolio e soprattutto l ' evoluzione dei salari e degli oneri fiscali e parafiscali . 57 . Dal 1970 al 1975 e ai prezzi del 1970 , le quote nel prodotto interno lordo del consumo e del saldo attivo estero di beni e servizi sono aumentati rispettivamente di 3,5 e 2,2 punti . L ' incremento del saldo dei beni e servizi a prezzi costanti corrisponde alla compensazione parziale del deterioramento delle ragioni di scambio tramite un trasferimento di risorse reali all ' estero ( vedi tabella 2 ) . In compenso la parte relativa degli investimenti è diminuita sensibilmente , di 5,7 punti . Circa la metà di questo scarto è dovuto alle variazioni delle scorte , fenomeno puramente una parte di tale scarto può essere ugualmente attribuita alla congiuntura . Per il resto si tratta di un processo iniziato già da diversi anni soprattutto in Italia , nei Paesi Bassi ed in Germania , in questo ultimo paese soprattutto per gli investimenti delle imprese . 58 . Come è stato constatato in questi ultimi anni , il rallentamento della formazione lorda di capitale fisso ostacola la creazione di posti di lavoro e influisce sul potenziale di crescita . È dunque necessario che la quota degli investimenti produttivi nel PIL aumenti sensibilmente . L ' importanza relativa del trasferimento di risorse reali verso l ' estero ( saldo dei beni e servizi ) deve aumentare ulteriormente per controbilanciare non soltanto il peggioramento verificatosi nelle ragioni di scambio ma anche gli interessi del debito petrolifero . Tale aumento non deve essere realizzato a scapito degli investimenti , come è avvenuto nel 1974 e 1975 , con le conseguenze negative sul piano dell ' occupazione . L ' onere della ridistribuzione necessaria degli impieghi del prodotto interno lordo deve dunque cadere sul consumo e soprattutto sul consumo privato . Bisogna sottolineare che tali ricuperi devono operarsi a medio termine mentre l ' evoluzione congiunturale si presenta in modo diverso . Tale punto è dettagliato nella III parte . 59 . Questa valutazione generale deve essere differenziata a seconda dei paesi . I paesi la cui posizione nei confronti dell ' estero era critica già prima della crisi o che ne sono stati colpiti più duramente - l ' Italia , il Regno Unito e l ' Irlanda - dovranno , più di tutti gli altri , adeguare i consumi . Per i paesi con ampie eccedenze con l ' estero , in particolare la Germania e il Benelux , tale vincolo incide ovviamente in modo molto inferiore . In Francia l ' adeguamento riveste , pur essendo di una certa portata , un carattere essenzialmente congiunturale . La difficoltà di apportare tali modifiche nella struttura delle utilizzazioni del prodotto interno lordo è notevole poichù implica l ' introduzione , almeno fino a un certo livello , di adeguamenti nella ripartizione dei redditi e nell ' evoluzione delle finanze pubbliche . e ) Evoluzione dei redditi primari e delle finanze pubbliche 60 . Una delle condizioni per raggiungere un tasso di crescita ed un livello di occupazione più soddisfacenti è costituita dal ritorno della quota salariale corretta a un livello più normale . La quota dei salari nel prodotto interno lordo , corretta con l ' evoluzione del numero dei salariati rispetto alla popolazione occupata , costituisce una misura approssimativa della ripartizione dei redditi trà salari e profitti . Prima del 1970 questo rapporto è stato relativamente stabile in tendenza , sia per la Comunità nel suo insieme , sia per la maggior parte degli Stati membri ( vedi grafico 3 ) . Dal 1970 al 1975 per la Comunità è regolarmente aumentato passando da 52,5 nel 1970 a 57,5 nel 1975 . In altri termini , durante il suddetto periodo il rialzo dei costi salariali ha oltrepassato quello del livello generale dei prezzi di più del 9 % . 61 . Nel meccanismo della formazione dei salari , numerosi fattori hanno contribuito a quest ' evoluzione : la ripercussione delle modificazioni dei tassi di cambio , il deterioramento delle ragioni di scambio che non è stato ancora trasferito sui redditi reali dei lavoratori dipendenti , l ' aumento degli oneri fiscali e sociali nella misura in cui il loro effetto sui redditi netti dei lavoratori dipendenti è stato compensato da maggiorazioni supplementari dei salari lordi , la sottovalutazione degli effetti della politica antinflazionistica e del rischio di recessione all ' atto della conclusione dei contratti collettivi , ecc . Tale evoluzione ha compresso sensibilmente i margini di profitto delle imprese , diminuendo la loro propensione ad investire . Per la Francia , l ' Irlanda ed il Lussemburgo , l ' aumento della quota salariale corretta sembra essenzialmente dovuto al fatto che non è stato preso in considerazione il deterioramento delle ragioni di scambio e alla recessione . Al di là dell ' effetto ciclico , in Germania , in Belgio ed in Italia , e in una certa misura nel Regno Unito , questo aumento è iniziato nel 1970 , mentre corrisponde ad una tendenza a lungo termine nei Paesi Bassi ed in Danimarca . Per questi due ultimi paesi , tale tendenza riflette in ampia misura l ' incidenza crescente dei servizi pubblici nel prodotto interno lordo . 62 . In tutti gli Stati membri la quota delle entrate e delle spese pubbliche sul PIL , tra il 1960 ed il 1973 , è cresciuta continuamente ( vedi grafici 4 , 5 e 6 ) , e in taluni paesi si sono venuti a creare cospicui disavanzi . Il finanziamento di questi disavanzi sul mercato dei capitali si trova in concorrenza con quello degli investimenti delle imprese . A medio termine , quando gli investimenti privati aumenteranno di nuovo , in mancanza di un risparmio privato considerevole , questi paesi dovranno scegliere tra il risanamento delle loro finanze pubbliche e l ' indebitamento permanente con l ' estero . Il dosaggio di questi due mezzi dipende da differenti fattori economici e politici propri a ciascun paese , ma anche dalle misure prese , all ' occorrenza , a livello comunitario . 63 . Nel 1974 e 1975 , il deterioramento delle finanze pubbliche in tutti gli Stati membri deriva in gran parte dagli effetti meccanici della recessione , dall ' aumento dei prezzi e dai programmi di rilancio congiunturale attuati . Tuttavia certe misure prese sono difficilmente reversibili . In generale , il ritmo di aumento delle spese si è nettamente accelerato in questi due ultimi anni , a causa principalmente del forte incremento dei trasferimenti e , in misura minore , del consumo pubblico . 64 . Per contro , salvo in qualche paese nel quale le imposte sono state maggiorate in conseguenza di deliberate misure , le entrate non hanno seguito lo stesso andamento , specialmente a causa del calo dell ' attività economica e , in certi paesi , di perdite dovute a riforme fiscali . Esse hanno mantenuto nel 1975 il loro tasso di aumento a lungo termine o persino si sono stabilizzate sul loro livello relativo del 1973 . Ne sono risultati dei deficit di ampiezza spesso eccezionale . Certo , di fronte alla recessione , questi deficit suppliscono alla mancanza di investimenti , assorbono l ' eccesso temporaneo del risparmio privato e , all ' occorrenza , controbilanciano il disavanzo con l ' estero . Essi sostengono così , a breve termine , la domanda e l ' attività economica ma , una volta consolidatasi la ripresa , non possono perpetuarsi a medio termine . Il loro persistere porrebbe anzitutto il problema del finanziamento di un indebitamento pubblico considerevolmente accresciuto . Il ripristino dell ' equilibrio esterno e il ristabilimento del tasso di investimento nel settore delle imprese sarebbero parimenti compromessi con gravi conseguenze sul potenziale di sviluppo e sulla creazione di nuovi posti di lavoro . Tenuto conto di questa contraddizione apparente tra le esigenze a breve e medio termine , la flessibilità della politica delle finanze pubbliche nell ' evoluzione congiunturale dei prossimi due o tre anni assume un ' importanza fondamentale . 65 . Oltre al problema dei deficit bisogna considerare anche il ritmo di aumento della quota delle amministrazioni pubbliche nel prodotto interno lordo . La decisione in merito all ' ampiezza dei bisogni da soddisfare collettivamente e agli oneri fiscali e parafiscali che devono risultarne è essenzialmente di ordine politico , ma deve essere presa con piena conoscenza delle sue conseguenze economiche . 66 . In questi ultimi anni si è verificata , in pate per effetto dell ' inflazione , una corsa all ' aumento dei bisogni , sia collettivi che privati . Nei paesi dotati di fiscalità diretta fortemente progressiva , gli oneri fiscali sono aumentari non a seguito di una deliberata decisione politica , ma semplicemente in conseguenza del gonfiamento inflazionistico dei redditi nominali e della progressività dell ' imposta . L ' appesantimento dell ' onere fiscale ha spesso provocato aumenti supplementari dei salari lordi , per mantenere intatta la progressione dei redditi netti . Un tale procedimento , che in realtà esprime un rifiuto degli aggravi fiscali n costituisce sia un motore dell ' inflazione , sia in definitiva un prelievo sulle imprese quando queste non sono più in grado di trasferire il rialzo dei costi sui prezzi . In quest ' ultimo caso , i margini di profitto si comprimono e la propensione ad investire diminuisce . In tal modo , il mantenersi dell ' aumento relativo delle spese pubbliche ad un ritmo eguale a quello riscontratosi in passato trova un ostacolo in altri Stati membri nella difficoltà di aumentare ulteriormente l ' onere fiscale e parafiscale senza compromettere il funzionamento normale dell ' economia . Questo è particolarmente vero per i paesi del Benelux , l ' Irlanda e la Danimarca , ma il problema assume anche in Germania carattere d ' urgenza . In queste condizioni , sarebbe opportuno limitare il ricorso a un nuovo aumento dell ' onere fiscale e parafiscale . B . Gli orientamenti quantitativi 67 . Di fronte alla problematica sopra esposta , la Comunità intende proporre nel quadro del quarto programma a medio termine obiettivi più equilibrati , e al tempo stesso più ambiziosi , specialmente per quanto riguarda il ritorno durevole alla piena occupazione ed il graduale controllo dell ' inflazione . Tuttavia questi obiettivi devono essere realistici e credibili . 68 . Il realismo impone di tener conto dei condizionamenti che continuano a pesare sull ' azione comunitaria : - il grado di consenso sociale è diverso negli Stati membri , - le disparità strutturali all ' interno della Comunità restano eccessive , - gli Stati membri sono inclini ad accordare priorità differenti ai grandi obiettivi della politica economica . Per il momento non ricorrono le condizioni politiche e istituzionali per intraprendere un ' azione comunitaria capace di superare questi ostacoli . La realizzazione degli obiettivi fissati potrebbe tuttavia contribuire al prodursi di tali condizioni . 69 . La credibilità impone tuttavia che contemporaneamente agli orientamenti quantitativi vengano definite le condizioni di politica economica necessarie alla loro realizzazione ; è necessaria anche una presa di coscienza , non solo dei pubblici poteri ma anche di tutti gli operatori economici , dei pericoli che incombono e di conseguenza della necessità di accettare in comune queste politiche . Se ciò non avvenisse potrebbe anche delinearsi un ' evoluzione nettamente più sfavorevole che avrebbe gravi conseguenze sul piano politico e sociale . 70 . Gli orientamenti quantitativi presentati qui di seguito costituiscono dei punti di riferimento macroeconomici a medio termine ; essi devono inserirsi in una strategia di insieme ed essere sostenuti da politiche globali e specifiche . Nella misura in cui , dal 1976 al 1980 , le incertezze verranno dissipandosi e le condizioni economiche , sociali , politiche ed istituzionali necessarie saranno realizzate , questi orientamenti potrebbero divenire più ambiziosi . Essi dovranno essere esaminati ogni anno ed eventualmente aggiornati nel quadro del primo esame della situazione economica nella Comunità previsto dalla decisione 74/120/CEE . 71 . Un ' espansione continua e vigorosa è necessaria per ridurre la disoccupazione e rendere possibile un migliore soddisfacimento dei fabbisogni . Essa è la condizione affinchù cessi la sottoutilizzazione delle capacità esistenti e lo spreco delle risorse produttive ed affinchù siano più facilmente risolti i problemi di allocazione e ripartizione , e raggiunti gli obiettivi sociali e di benessere . Nella misura in cui l ' azione comunitaria può attenuare i condizionamenti che pesano su ciascuno degli Stati membri , l ' obiettivo di espansione può essere più ambizioso . Nessuno Stato membro preso isolatamente può condurre una politica di forte espansione senza temere di dover far fronte a gravi squilibri , senza essere in grado di influenzare l ' evoluzione nel resto del mondo . Pertanto è necessario sviluppare un ' azione concertata mirante ad un ' espansione al tempo stesso più vigorosa e più stabile , mantenendo un equilibrio soddisfacente tra Stati membri . Il solo annuncio di una tale politica da parte di una Comunità che , nel suo insieme , ha nell ' economia mondiale un peso superiore per parecchi aspetti a quello delle grandi potenze , avrebbe effetti psicologici positivi sia all ' interno sia all ' esterno ( vedi tabella 7 ) . 72 . La Comunità fissa come orientamento per il periodo 1976-1980 , un tasso di crescita annua media del prodotto interno lordo in volume del 4,5-5 % . Il tasso di espansione della Francia dovrebbe aggirarsi sul 5,5 % ; ciò è necessario in ragione dell ' aumento della popolazione attiva ed è possibile per il fatto che in questo paese la flessione degli investimenti è stata meno pronunciata che in molti altri . L ' Italia , il Belgio , l ' Irlanda e la Danimarca dovrebbero realizzare un ' espansione compresa tra il 4,5 e il 5 % . In Germania e nei Paesi Bassi il tasso sarebbe compreso tra 4 e 5 % , mentre quello del Regno Unito potrebbe situarsi tra il 4 e il 4,5 % , se vengono intrapresi tutti gli sforzi affinchù questo paese sviluppi il suo potenziale di crescita . In considerazione delle sue caratteristiche strutturali - l ' industria è poco diversificata e estremamente concentrata sulla produzione dell ' acciaio - il tasso di sviluppo dell ' economia lussemburghese dovrebbe raggiungere il 3-3,5 % . 73 . Un orientamento ambizioso inteso a ridurre la disoccupazione implica simultaneamente il raggiungimento di una crescita sostenuta e l ' attuazione di una politica specifica dell ' occupazione . La ripresa ciclica deve consentire il rapido riassorbimento della disoccupazione congiunturale . La promozione degli investimenti e la politica specifica dell ' occupazione deve portare a una crescita sostenuta che riduca il livello della disoccupazione strutturale . È difficile tradurre in cifre gli effetti dell ' accelerazione della crescita e della politica specifica dell ' occupazione , sia sulla produttività sia sull ' occupazione stessa . Inoltre , la nozione e il sistema di valutazione della disoccupazione variano nel tempo e da un paese all ' altro . Comunque , l ' obiettivo per la Comunità , entro il 1980 , deve essere il ritorno al pieno impiego , cioè ad una situazione in cui ogni persona desiderosa di svolgere un lavoro debba poterne trovare uno , se necessario grazie ad una formazione complementare , così da evitare a tutti una disoccupazione prolungata o ricorrente . 74 . L ' obiettivo della Comunità in materia di prezzi deve essere duplice : - accordare all ' evoluzione dei prezzi un valore autonomo e non derivato dalla dinamica dei prezzi sul piano internazionale , al fine di realizzare dei progressi verso la « Comunità di stabilità e di sviluppo » ; - ridurre le disparità dell ' evoluzione dei prezzi tra gli Stati membri , al fine di diminuire il rischio di modifiche dei tassi di cambio , e in tal modo favorire gli scambi intracomunitari e realizzare le condizioni di una ripresa dei progressi sulla via dell ' unione economica e monetaria . Il tasso d ' inflazione negli Stati membri dovrebbe essere gradualmente riportato ad un tasso compatibile con una stabilità durevole , e dovrebbe essere dell ' ordine di grandezza di 4-5 % entro il 1980 al più tardi . Per alcuni paesi tale obiettivo è certo estremamente ambizioso . Ma è indispensabile fare il possibile per realizzarlo ; in particolare , occorre rafforzare , nella misura del necessario , le politiche prese in esame nella III parte del presente rapporto . 75 . L ' orientamento per la Comunità in materia di equilibrio esterno deve essere definito in maniera flessibile : esso deve adattarsi alla situazione delle bilance dei pagamenti sul piano mondiale . All ' inizio del periodo al quale si riferiscono le proiezioni , la Comunità dovrebbe accettare un deficit con l ' estero . Ma , nel 1980 , dovrebbe registrare un saldo estero attivo ( beni , servizi e redditi di fattori ) dell ' ordine dello 0,5-1 % del PIL . Gli interessi del debito petrolifero sono già compresi in questa nozione e il rimborso del debito non devrebbe cominciare prima del 1980 . Inoltre , i trasferimenti , specie a favore dei paesi in via di sviluppo , dovrebbero continuare almeno nella stessa proporzione che in passato . L ' orientamento adottato corrisponde pertanto ad un equilibrio o ad un leggero disavanzo , come dimostra l ' esperienza precedente ; esso tuttavia è legato a determinate condizioni poichù implica un notevole deterioramento della situazione della bilancia dei pagamenti di alcuni paesi terzi . Se ciò non avvenisse , la Comunità dovrebbe sostenere un disavanzo più ampio per continuare a garantire la priorità all ' espansione e alla piena occupazione . In questo caso , si verificherebbero problemi qualora il disavanzo si concentrasse su taluni paesi . C . Una strategia comunitaria 76 . Gli orientamenti quantitativi che sono stati enunciati devono inserirsi in una strategia che organizzi la gerarchia degli obiettivi ed espliciti le condizioni generali di politica economica necessarie alla loro realizzazione . Nel quadro di questa strategia devono situarsi le politiche esposte nella terza parte . Nella situazione attuale , la priorità deve essere accordata al ripristino durevole della piena occupazione . La crescita e la stabilità dei prezzi sono indispensabili per ottenere un miglior soddisfacimento dei bisogni e l ' allocazione ottimale delle risorse , ma sono anche le condizione fondamentale per la realizzazione di un soddisfacente livello dell ' occupazione . Gli orientamenti in materia di saldo estero sono condizioni generali di equilibrio che devono essere articolate in funzione della situazione internazionale e dell ' evoluzione congiunturale . 77 . Questi quattro orientamenti quantitativi non possono naturalmente sintetizzare l ' insieme degli obiettivi socioeconomici . Alcuni obiettivi spesso più qualitativi , ma anche più difficili da formulare in modo sistematico , occupano un posto molto importante nelle aspirazioni dei popoli e nelle motivazioni dei responsabili politici . Questi obiettivi riguardano specialmente la realizzazione di un miglior equilibrio regionale , la protezione dell ' ambiente , la giustizia distributiva e la diminuzione delle disuguaglianze , il miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro , nonchù , più generalmente , il progresso sociale e della società . Rientra in questo quadro anche il bisogno di economizzare l ' energia e le risorse rare , nonchù di aiutare i paesi in via di sviluppo . 78 . Le situazioni socioeconomiche attuali ed i progressi già realizzati negli aspetti più qualitativi sono diversi a seconda dei paesi membri . È pertanto logico che esistano delle differenze di priorità nella definizione del contenuto del progresso sociale e della crescita , nonchù nella scelta degli strumenti . Anche se in questo campo non deve ricercarsi l ' uniformità , occorre peraltro realizzare determinate condizioni di convergenza comunitaria . 79 . La contraddizione apparente tra la realizzazione degli obiettivi ed equilibri macroeconomici da un lato , e la realizzazione degli obiettivi più qualitativi dall ' altro , avvertita in certi ambienti ed in certi paesi , deve essere superata : un pieno impiego fondato su uno sviluppo sostenuto e regolare , nella stabilità e nel rispetto degli equilibri macroeconomici è la condizione del progresso sociale e di una migliore realizzazione degli altri obiettivi qualitativi e costituisce così una condizione preliminare alla stabilità sociale . Voler conseguire gli obiettivi qualitativi tramite un rallentamento della crescita o addirittura il ristagno , significa mancare di senso della realtà di fronte all ' ampiezza delle esigenze ancora insoddisfatte ; voler forzare simultaneamente il progresso sociale , senza tener conto dei limiti ridotti di ciò che è economicamente possibile , è contraddittorio . Mirare ad una crescita « selvaggia » per realizzare il pieno impiego ed allargare il margine del progresso sociale contrasta con gli imperativi degli equilibri macroeconomici ed in particolare dell ' equilibrio esterno : il progresso sociale « a spese altrui » non può essere durevole . Tutte queste soluzioni provocano , in definitiva , una rincorsa delle varie aspirazioni e la lotta per la ripartizione di disponibilità che restano limitate . Ma forzare la realizzazione degli obiettivi e degli equilibri macroeconomici senza un minimo di consenso tra gruppi sociali , e tra questi ed i poteri pubblici , sulla definizione dell ' interesse comune a medio termine è impresa parimenti destinata al fallimento . Dalla prima opzione non può derivare a medio termine che l ' accelerazione dell ' inflazione , il persistere della disoccupazione e il declino economico . La seconda opzione conduce a risultati economici insoddisfacenti , limitando o soffocando il progresso sociale . L ' una e l ' altra conducono , in definitiva , alla messa in causa dell ' ordine democratico . 80 . Una condizione essenziale per la realizzazione degli orientamenti del quarto programma è la promozione di un consenso di fatto delle parti sociali nei reciproci rapporti e nei rapporti con i pubblici poteri , non solo a livello nazionale , ma anche , in termini globali , a livello europeo . Questo consenso non deve limitarsi ai soli obiettivi del pieno impiego , della crescita e della stabilità . Deve anche includere gli obiettivi generali in materia di progressi qualitativi e sociali , assicurando la loro compatibilità coi primi . 81 . Sul piano pratico , la realizzazione degli orientamenti di questo programma dipende da una politica di evoluzione congiunturale che consenta una crescita sostenuta e continua nel quadro di una migliore stabilità dei prezzi . Questa evoluzione deve tener conto degli sfasamenti congiunturali tra paesi necessari al ristabilirsi degli equilibri macroeconomici all ' interno della Comunità . Deve essere conseguito con politiche di regolazione globale ed in virtù di un comportamento appropriato delle parti sociali in materia di redditi . Dovrà anche costituire il criterio direttivo per l ' elaborazione del calendario di attuazione delle misure di politica strutturale e delle riforme economiche e sociali . 82 . Il ritorno al pieno impiegno e la realizzazione di una crescita sostenuta e regolare sono largamente determinati dal successo nel controllo dell ' inflazione . In modo particolare , una gestione più regolare e più rigorosa della politica monetaria e creditizia deve incidere maggiormente sulla riduzione progressiva delle anticipazioni inflazionistiche degli operatori economici . A tal fine si potrebbe prendere in considerazione di annunciare in anticipo i limiti dell ' espansione monetaria in relazione allo sviluppo previsto ; questa prassi è già seguita in alcuni paesi ed è alla fase di studio in altri . In tal modo , le parti sociali ed i pubblici poteri troveranno un punto di riferimento per l ' espansione nominale possibile sul piano globale . Le politiche monetarie e creditizie degli Stati membri sarebbero strettamente coordinate , ciò che costituirebbe inoltre un fattore importante di ravvicinamento progressivo delle tendenze dei costi e dei prezzi all ' interno della Comunità , e di stabilizzazione dei tassi di cambio . 83 . Alla politica delle finanze pubbliche è riservato un ruolo determinante in questa strategia di insieme . Essa deve essere impostata sui seguenti criteri : - contributo ad un ' evoluzione economica caratterizzata da una maggiore continuità e controllo permanente dell ' inserzione dei saldi di finanziamento negli equilibri macroeconomici ; - eliminazione o attenuazione dei disavanzi ; le riduzioni relative di spese o gli aumenti di prelievi obbligatori necessari a questo scopo rischiano di provocare reazioni di difesa dei gruppi sociali interessati ; - soddisfacimento dei bisogni collettivi ricorrendo alle finanze pubbliche ; i pubblici poteri dovrebbero dare l ' esempio di una gestione razionale che , pur mirando al pieno soddisfacimento dei bisogni legittimi , eviti di creare aspirazioni impossibili da soddisfare ed elimini misure costose che abbiano perso la loro ragione d ' essere . Infine , questa concezione globale della politica di stabilizzazione dovrà essere completata e sostenuta da misure più specifiche nel campo della concorrenza e della tutela del consumatore , nonchù da misure che favoriscano la giustizia distributiva ed il progresso sociale . 84 . Tenuto conto del carattere prioritario riconosciuto al pieno impiego , la strategia di insieme deve accordare un posto particolare alla creazione di nuovi posti di lavoro , al mantenimento dei posti di lavoro esistenti grazie ad un contenimento dell ' evoluzione dei costi ed alla riduzione della disoccupazione . La creazione di nuovi posti di lavoro significa la promozione degli investimenti produttivi e di conseguenza una moderazione del consumo interno necessaria d ' altra parte per il ristabilimento durevole dell ' equilibrio esterno . Ciò implica , a breve termine , un minor accrescimento del reddito disponibile , delle famiglie in cambio di un maggior aumento , a medio termine , dei redditi reali e dell ' occupazione . Affinchù gli investimenti delle imprese riprendano e creino posti di lavoro anzichù liberare manodopera , i profitti delle stesse ed il costo relativo del lavoro devono normalizzarsi . Chiave di questo processo è l ' evoluzione dei redditi . È possibile attenuare le difficoltà di ripartizione ricorrendo ad una regolazione dell ' evoluzione congiunturale che eviti brusche modifiche nella distribuzione dei redditi , nonchù a misure di politica dei patrimoni e di promozione del risparmio . 85 . Tuttavia , la soluzione del problema dell ' occupazione presuppone parimenti l ' attuazione di politiche specifiche dell ' occupazione e del lavoro . Misure di riduzione dell ' offerta di manodopera , come l ' abbassamento dell ' età di pensionamento e la riduzione della durata del lavoro , non forniscono una soluzione di fondo al problema della disoccupazione ; gli espetti di progresso sociale e di attenuazione del volume di disoccupazione che tali misure presentano devono essere confrontati con i costi per la collettività che diverrebbero assai pesanti , specialmente in conseguenza dell ' evoluzione demografica a lungo termine . Misure positive , come i premi alla formazione professionale dei giovani nell ' impresa , accelerano l ' assorbimento della disoccupazione congiunturale e presentano in tal caso una redditività sociale elevata . Misure più generali concernenti il miglioramento della formazione professionale , la riqualificazione , la mobilità , contribuiscono specialmente a medio termine a ridurre la disoccupazione strutturale ed a migliorare la flessibilità dell ' economia . La politica di miglioramento qualitativo dell ' ambiente di lavoro deve essere continuata e potenziata . Questi aspetti costituiscono per eccellenza materia di concertazione con le parti sociali . Bisogna prevedere inoltre di stabilire dei termini che consentano alle imprese di adeguarsi alle misure adottate . 86 . Se i principali elementi della strategia dall ' insieme sopra delineati potessero essere realizzati in tutti gli Stati membri , il rafforzamento della Comunità segnerebbe un progresso decisivo . Ma l ' utilizzazione del peso e della dimensione comunitaria deve , a sua volta , costituire un elemento della strategia d ' insieme . La politica economica estera della Comunità deve essere organizzata in modo che questa possa esercitare tutti i suoi poteri e deve essere intensificata proseguendo nell ' orientamento già adottato : sviluppo della liberalizzazione e difesa contro i rischi crescenti di protezionismo , aiuti allo sviluppo , trasferimenti di risorse reali e di tecnologia verso i paesi in via si sviluppo , apertura delle frontiere ai loro prodotti ; essa deve mirare anche al raggiungimento di un ordine liberamente accettato , fondato su accordi multilaterali , nelle relazioni con gli altri paesi industrializzati , i PVS , i paesi dell ' OPEP ed i paesi a commercio di Stato . Al di là di questo importante contributo ad un migliore ordine economico internazionale , la Comunità ha una dimensione idonea a realizzare una crescita sostenuta nella stabilità , anche nell ' eventualità di un ' evoluzione economica internazionale eventualmente sfavorevole ; ciò presuppone tuttavia che vengano realizzati gli elementi della strategia d ' insieme del presente programma e che possa essere potenziata la coesione della Comunità . È necessario continuare lo sforzo di coordinamento , nel quadro comunitario , delle misure nazionali di politica economica . In un tale quadro di maggiore compattezza comunitaria , la solidarietà comunitaria , le politiche destinate a ridurre de disparità regionali e strutturali e più generalmente le politiche comuni intese a consolidare le strutture interne della Comunità , potrebbero simultaneamente avere uno sviluppo più favorevole . III PARTE L ' ATTUAZIONE DEGLI ORIENTAMENTI A . La modulazione delle politiche nell ' evoluzione congiunturale 87 . La realizzazione degli orientamenti globali del presente programma dipende in maniera decisiva dell ' iter congiunturale nei prossimi due o tre anni . La politica di regolazione globale e il comportamento delle parti sociali in materia di redditi dovranno dunque andare al di là degli imperativi a breve termine e tenere conto , sin dall ' inizio del periodo , delle esigenze di uno sviluppo più equilibrato a medio termine . La politica economica deve superare in questo periodo un conflitto apparente tra gli obiettivi a breve e a medio termine . In fase di recessione l ' attività economica è sostenuta dai disavanzi pubblici e dal consumo privato ; ma in una fase successiva la quota dei consumi privati e pubblici deve ridursi per far posto agli investimenti e i disavanzi pubblici devono , a seconda dei paesi , diminuire sensibilmente o scomparire . Le misure da adottare a tal fine dovrebbero tuttavia essere attenuate in caso di debolezza della domanda globale . Il saldo esterno dovrebbe deteriorarsi al momento della ripresa , ma il suo livello di equilibrio deve essere ristabilito a medio termine . Ciò non deve effettuarsi a scapito degli investimenti come è accaduto nel 1975 . Per facilitare la ripresa congiunturale , il consumo deve innanzitutto essere sostenuto da una diminuzione del tasso di risparmio delle famiglie , ma al momento della ripresa degli investimenti il risparmio necessario a finanziarli deve essere disponibile ; e dal momento del ristabilimento dell ' equilibrio esterno il risparmio interno deve sostituirsi al risparmio esterno che era legato al deficit con l ' estero . 88 . Qualsiasi ripresa implica il rischio di slittamenti e di conflitti sociali . Se l ' andamento congiunturale non fosse controllato , il pericolo di un surriscaldamento inflazionistico seguito da un ' interruzione prematura dello sviluppo sarebbe molto grande , soprattutto se vari paesi fra i maggiori venissero a trovarsi nella stessa situazione . In effetti , benchù le previsioni a breve termine e l ' evoluzione congiunturale tracciata per il periodo in esame prevedano delle sfasature sensibili nei profili congiunturali dei paesi maggiori all ' interno e all ' esterno della Comunità , è possibile che l ' attività pervenga abbastanza velocemente ad una forte espansione nella quasi totalità dei paesi industrializzati . Effetti moltiplicatori rischiano allora di creare delle tensioni inflazionistiche sul piano mondiale . 89 . In questo caso si renderebbe impossibile la realizzazione dei tassi di sviluppo previsti . Occorre quindi evitare un ' accelerazione troppo rapida della crescita e preferire un andamento più regolare che , in quanto tale , può dissipare i timori e le anticipazioni provocati da un ' interruzione dello sviluppo e favorire pertanto il ristabilimento rapido e continuativo dei tassi di investimento . Una ripresa forte e rapida degli investimenti è in effetti una condizione necessaria per il ripristino della piena occupazione e per l ' eliminazione delle strozzature che apparirebbero precocemente in taluni settori . 90 . In queste condizioni , tenuto conto della forza della ripresa che attualmente si manifesta in alcuni fra i maggiori paesi , è da attendersi che lo sviluppo reale della Comunità degli anni 1977 e 1978 superi sensibilmente lo sviluppo potenziale . È importante che la politica seguita sia orientata in modo da evitare il surriscaldamento , ed è solo alla fine del periodo che lo sviluppo effettivo potrà coincidere con lo sviluppo potenziale . In rapporto all ' orientamento medio adottato per la Comunità ( 4,5-5 % dal 1976 al 1980 ) , ed in funzione delle situazioni economiche specifiche , alcuni sfasamenti fra gli Stati membri si rendono necessari . La ripresa all ' interno della Comunità è cominciata in Germania , seguita dai paesi del Benelux , dalla Francia e dalla Danimarca . L ' Italia , il Regno Unito e l ' Irlanda dovrebbero sforzarsi anzitutto di controllare i prezzi e i costi per permettere alle esportazioni di essere il motore del loro sviluppo . 91 . Nei paesi in cui un ' espansione troppo brusca dei profitti sembra possibile durante il periodo di ripresa , occorre preparare fin d ' ora l ' attuazione di misure intese ad evitare nuovi conflitti per la redistribuzione , consentendo nel contempo la normalizzazione delle condizioni di redditività . In tale constesto , la soluzione dei problemi di redistribuzione potrebbe essere facilitata da politiche intese a gestire l ' economia in modo da evitare brutali modifiche della ripartizione del reddito nazionale . Più in generale , occorre adottare disposizioni destinate a migliorare il consenso sociale e a inserire maggiormente le parti sociali nei processi decisionali dell ' economia . Questo punto è trattato in dettaglio nel seguito del presente documento . B . Controllo progressivo dell ' inflazione a ) Orientamenti generali 92 . La ricerca di un migliore controllo dell ' inflazione esige che vengano compiuti sforzi intesi a : - risolvere i delicati problemi di regolazione della domanda , di dosaggio della politica monetaria , di equilibrio delle finanze pubbliche , - agire progressivamente sulle cause più strutturali dell ' inflazione . Trattandosi del controllo delle liquidità e dell ' evoluzione delle finanze pubbliche , saranno evocati soltanto brevemente qui di seguito gli orientamenti auspicabili per la Comunità : - l ' espansione delle liquidità interne dovrebbe essere meglio controllata , - i disavanzi pubblici dovrebbero essere riassorbiti progressivamente , specialmente mediante un controllo rigoroso delle spese , allo scopo di evitare una nuova spinta inflazionistica derivante da un aumento troppo forte degli oneri fiscali e parafiscali , - sul piano internazionale , il mantenimento del libero scambio e la pratica di una migliore concertazione con il resto del mondo dovrebbero contribuire a contenere la lievitazione dei prezzi , - le fluttuazioni del tasso di cambio , nella misura in cui i governi possono controllarle , dovrebbero essere limitate ai mutamenti economicamente giustificati . Inoltre : seguenti problemi meritano una particolare attenzione : - il controllo dell ' evoluzione dei redditi e la partecipazione di vasti strati della popolazione alla formazione dei patrimoni , - l ' efficacia delle politiche di concorrenza . b ) Evoluzione dei redditi e formazione dei patrimoni 93 . La lotta contro l ' inflazione esige misure complementari imperniate tra l ' altro su un migliore controllo dei redditi : è importante infatti che la loro evoluzione globale e la loro distribuzione siano rese compatibili con i risultati effettivi dello sviluppo e con le condizioni necessarie al suo conseguimento . Ciò presuppone innanzitutto che i profitti si ristabiliscano a un livello normale , corrispondente agli investimenti produttivi necessari , e che le parti sociali consentano a non cercare di massimizzare a breve termine le loro quote rispettive nel reddito nazionale , bensì tentino di ottimizzare a medio termine l ' evoluzione dei loro redditi reali . Una simile ottimizzazione esige dalle parti sociali che esse accettino d sopportare in termini di minore progressione dei redditi una parte adeguata dei costi richiesti dal ripristino di uno sviluppo equilibrato . In ragione della sua incidenza relativa sull ' insieme dei redditi , l ' evoluzione della quota salariale corretta in rapporto al prodotto interno lordo è determinare su questo punto . L ' aumento dei salari reali consentito dell ' incremento reale del prodotto interno lordo per persona occupata non dovrebbe assorbire integralmente detto incremento : i lavoratori dipendenti dovranno anche sostenere un ' equa percentuale degli aumenti dei prezzi o delle diminuzioni dei redditi dovute ad un ' eventuale modifica delle ragioni di scambio o ad eventuali misure fiscali o parafiscali . L ' autodisciplina dei redditi che in tal modo viene richiesta alle parti sociali verrà facilitata dall ' adozione di politiche intese a ripartirne il carico in modo soddisfacente . In taluni Stati membri un riassetto della gerarchia dei redditi salariali inteso a ridurne la dispersione , a rivalorizzare il lavoro manuale , ad attenuare le disparità tra salari maschili e femminili , sarebbe motivato tanto da ragioni di giustizia sociale quanto da ragioni economiche . In modo più generale sarà necessario ridurre le differenze di reddito tra le varie regioni , tenuto conto dei paragrafi 136 e seguenti . Nel campo dei redditi individuali degli indipendenti , l ' eliminazione di taluni profitti ingiustificati - in particolare attraverso un ampliamento della concorrenza in varie professioni - consentirebbe simultaneamente di agire direttamente su una della cause dell ' inflazione e di facilitare alle altre categorie sociali l ' accettazione dell ' autodisciplina che viene loro richiesta . Una migliore ripartizione dei redditi tendente alla riduzione delle ineguaglianze eccessive , nonchù una più equa ripartizione dell ' onere legato all ' aggiustamento , implicano una migliore conoscenza dei redditi effettivi . In effetti , in talun casi i limiti di detta conoscenza e la diversità della situazioni individuali non consentono una valutazione chiara della situazione e del modo in cui lo sforzo collettivo dovrebbe essere suddiviso tra le categorie sociali e , all ' interno di ciascuna categoria , tra i singoli . 94 . Le evoluzioni relative delle diverse categorie di redditi nel corso del ciclo congiunturale possono ostacolare tale autodisciplina . Ne consegue che nei paesi in cui - al di là della necessaria ricostituzione dei profitti - un ' espansione troppo brusca degli stessi sembra possibile nel corso del periodo di rilancio , occorre preparare fin d ' ora l ' attuazione di misure intese ad evitare nuovi conflitti per la distribuzione del reddito , consentendo nel contempo la normalizzazione delle condizioni di redditività . Nella misura in cui l ' evoluzione economica effettiva differisse fortemente da quella prevista all ' atto della stipulazione dei contratti collettivi , le parti sociali dovrebbero poter ridiscutere gli opportuni adattamenti al fine di tener conto degli errori d ' anticipazione . In un simile contesto una maggiore partecipazione dei lavoratori dipendenti alla formazione dei patrimoni dovrebbe essere incoraggiata , senza peraltro pregiudicare gli investimenti . Potrebbe trattarsi di formule di partecipazione agli utili ( mediante assegnazione di azioni o di altre forme di proprietà ) o di « salario d ' investimento » ( in cui una quota del salario è obbligatoriamente risparmiata e reinvestita ) . In modo più generale una politica attiva di sviluppo del risparmio delle famiglie , che faccia ricorso a diversi incentivi ( premi , piani di risparmio ) , migliorerebbe le condizioni di finanziamento dell ' investimento contribuendo nel contempo a stabilire un migliore consenso sociale . c ) Politica di concorrenza 95 . L ' attuazione del presente programma deve basarsi su una politica attiva della concorrenza , che può migliorare l ' efficacia degli strumenti di regolazione globale e contribuire in particolare al contenimento dell ' inflazione . Il suo obiettivo d ' interesse generale deve essere il seguente : - realizzare la massima razionalità nell ' allocazione dei fattori di produzione a livello microeconomico , esercitando in particolare una costante pressione sui costi e sui prezzi ; - promuovere un adattamento permanente dell ' apparato produttivo incentivando la rapida riallocazione del lavoro e del capitale verso i settori che hanno le maggiori prospettive di successo ; - evitare che le imprese possano compartimentare e dominare il mercato ed eventualmente orientare la domanda con pratiche restrittive o abusive . 96 . Un ' azione intesa a prevenire gli effetti inflazionistici derivanti da un ' insufficiente concorrenza nel settore pubblico o privato , deve orientarsi in tre direzioni : - migliorare l ' informazione e rafforzare il controllo sulle posizioni dominanti ; - promuovere la creazione di piccole e medie imprese redditizie e salvaguardare quelle esistenti ; - su un piano più generale , combattere tutti gli ostacoli artificiali che falsano la concorrenza . Controllo delle concentrazioni 97 . In certi settori ed in certi paesi il livello elevato raggiunto dalla concentrazione pone una serie di problemi non soltanto dal punto di vista dei risultati economici delle imprese esaminate , ma anche dal punto di vista delle ripercussioni sociali e politiche della loro potenza economica . L ' imprese che detiene una posizione dominante sul mercato può abusare del proprio potere a danno dei consumatori ( specialmente introducendo una rigidità dei prezzi al ribasso ) , nonchù a danno delle imprese a monte e a valle , e dei concorrenti di dimensioni minori . Nel caso di imprese particolarmente grandi la politica economica dello Stato , sia settoriale che di organizzazione globale , può esserne influenzata . In questo campo un ' azione realistica deve riguardare nel contempo il miglioramento e , ove occorra , il potenziamento del controllo sulle concentrazioni . 98 . tenendo conto in particolare della raccomandazione adottata dal consiglio dell ' OCSE sugli effetti delle multinazionali , dovrebbe essere prevista la possibilità di intraprendere azioni a livello comunitario in modo da rafforzare le azioni nazionali . Nel campo dell ' informazione , condizione di base di un controllo più rigoroso , sarebbe opportuno esaminare la possibilità di raggruppare , sviluppare e rendere omogenee lez diverse informazioni a disposizione dei pubblici poteri . Potrebbe essere studiata la possibilità di sottoporre determinate imprese ad un obbligo di informazione particolare in settori in cui esista una forte presunzione di posizione dominante . 99 . Il semplice controllo dei comportamenti abusivi delle imprese dominanti non evita il costituirsi di posizioni dominanti . Senza una parallela verifica delle concentrazioni , il controllo degli abusi resta una semplice azione diretta contro dei sintomi . Le attuali disposizioni giuridiche della Comunità non sono sufficienti per affrontare questi problemi . Occorre